Articulao entre os conselhos de polticas pblicas uma pauta a ser enfrentada pela sociedade civil

Raquel Raichelis 1 O real no est na sada nem na chegada; ele se dispe para a gente no meio da travessia. Guimares Rosa (Grandes sertes: veredas)

Em termos da tradio poltica brasileira, os conselhos de polticas pblicas so arranjos institucionais inditos, uma conquista da sociedade civil para imprimir nveis crescentes de democratizao s polticas pblicas e ao Estado, que em nosso pas tm forte trajetria de centralizao e concentrao de poder. Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes polticos. Os conselhos so canais importantes de participao coletiva, que possibilitam a criao de uma nova cultura poltica e novas relaes polticas entre governos e cidados. A experincia acumulada em mais de uma dcada e os numerosos estudos e pesquisas demonstram, contudo, as dificuldades de os conselhos realizarem efetivamente o controle social, possibilitando que novos atores no-estatais participem da produo de bens pblicos, introduzindo lgicas de racionalidade coletiva e de garantia de direitos na formulao e gesto das polticas pblicas. Quando avaliamos os resultados da experincia conselhista, devemos considerar o fato de que essas propostas democratizadoras do Estado e das polticas pblicas vieram na contramo de

1 Raquel Raichelis, doutora em Servio Social, professora nos cursos de graduao e ps-graduao em Servio Social na PUC-SP; pesquisadora e consultora na rea de polticas sociais e gesto pblica; e autora de diversas publicaes, entre estas, Esfera pblica e conselhos de assistncia social caminhos da construo democrtica (Cortez, 1998). Vice-reitora acadmica da PUC-SP na gesto 2000-2004, pesquisadora do Instituto de Estudos Especiais (IEE) da mesma universidade.

um movimento internacional que desencadeou o fortalecimento de ideologias contrrias universalizao dos direitos sociais legalmente definidos pela Constituio, aprofundando a privatizao do pblico. Muitos dos desafios atuais relacionam-se ao contexto adverso em que os conselhos foram implantados de esvaziamento das responsabilidades pblicas do Estado, de desqualificao das instncias de representao coletivas, de fragmentao do espao pblico e de despolitizao da poltica, processos que fragilizam a capacidade de a sociedade civil exercer presso direta sobre os rumos da ao estatal. Outras dificuldades decorrem da prpria lgica de estruturao das polticas pblicas na sociedade capitalista e da natureza da interveno estatal nesse campo. A questo da fragmentao das polticas sociais tem sido um tema recorrente, tanto nas anlises dos estudiosos quanto na prtica dos seus operadores. As polticas sociais obedecem lgica da setorizao, que recorta o social em partes estanques sem comunicao e articulao, torna os problemas sociais autnomos em relao s causas estruturais que os produzem, segmentando o atendimento das necessidades sociais. Em conseqncia, traz srias dificuldades para a ao pblica dirigida implementao de polticas redistributivas que tenham impacto na qualidade de vida e no alargamento dos direitos de cidadania. Tambm a questo social, expresso multifacetada de conflitos e problemas decorrentes das lutas pela apropriao da riqueza social, tende a ser obscurecida e particularizada pelos objetos de cada uma das polticas setoriais, dificultando a formulao de anlises e propostas de interveno que considerem a realidade social como uma totalidade complexa, dinmica, conflituosa. Todos esses elementos colocam em xeque a efetividade das polticas pblicas e seus impactos na melhoria das condies de vida da populao. Trata-se, no entanto, de um tema complexo que envolve, de um lado, os determinantes polticos relacionados lgica de interveno do Estado sobre as expresses da questo social em uma dada ordenao societria com base em conjunturas especficas e, por outro lado, o aparato institucional organizado para enfrent-las, o que extrapola os objetivos deste texto. O que importa considerar que os conselhos criados no mbito das polticas sociais pblicas acompanharam a lgica setorial, cada um deles voltados para aes especficas no seu campo de interveno. No entanto, a maioria dos conselhos teve de enfrentar duras resistncias do aparato governamental para se instalar e obter reconhecimento como espao institucional legtimo para o exerccio do controle social. Outros, alm de desafiar a recusa dos executivos em partilhar o poder, vm exercendo importante papel para a afirmao, como polticas pblicas, de reas que

historicamente no foram assim consideradas, caso da assistncia social. Em decorrncia, possvel observar que esse processo de setorizao propiciou, para muitos conselhos, acmulo de conhecimentos e experincias para que se consolidassem no campo da poltica especfica em que operam. Contudo, a multiplicao acelerada dos conselhos, a dinmica prpria de funcionamento de cada um e o envolvimento com pautas especficas contribuem, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentao e a segmentao das polticas pblicas, dificultando, em ltima instncia, o enfrentamento da lgica que estrutura a ao estatal e a capacidade de produzir respostas satisfatrias em cada uma de suas reas. nesse contexto que se impe a tarefa de discutir novos mecanismos de articulao entre os conselhos na defesa da integrao das polticas sociais e das formas de interveno em seu planejamento e gesto por parte da(s) sociedade(s) civil(is) que deles participa(m). Trata-se de um movimento que visa, simultaneamente, a imprimir presso contrria fragmentao das respostas questo social, realizando esforos para recompor a totalidade da poltica social e de seus nexos com a poltica econmica, na perspectiva de um projeto de desenvolvimento sustentvel e inclusivo em nossa sociedade. Como enfrentar esse desafio? No mbito das aes governamentais, h um campo de mediaes que vai alm da gesto de cada poltica setorial, relativo s interfaces e s complementaridades existentes entre as vrias polticas pblicas. Embora esses processos no possam ser garantidos no plano setorial, importante que neste nvel sejam identificados os mecanismos que possam viabilizar aes intersetoriais e o trnsito concreto dos usurios a diferentes programas em diversas reas. Essa questo aponta, inclusive, para a lgica matricial que tem sido experimentada em algumas administraes pblicas, com a realizao de aes integradas de diferentes reas ou de vrios programas em um mesmo territrio. Nesse aspecto, o esforo de intersetorialidade e de articulao entre as polticas sociais estratgico, bem como as iniciativas de criao de instncias responsveis por relaes intersetoriais e interdisciplinares que garantam a integrao entre setores e nveis decisrios, assim como o monitoramento e a avaliao dos resultados. O enfrentamento desse desafio ainda mais relevante se considerarmos a natureza transversal a vrias polticas sociais de reas como a da criana e do adolescente, sendo absolutamente insuficientes seu planejamento e sua gesto de forma isolada do conjunto das aes sociais pblicas. Outras, como a assistncia social, alm do esforo para se constituir como poltica

especfica, tm como vocao viabilizar a relao orgnica de um conjunto de polticas sociais, tensionando-as no sentido de incluir novos sujeitos demandantes de servios e direitos, historicamente excludos de seu alcance. Mas para que essas possibilidades se concretizem, fundamental que a perspectiva de interface entre as polticas sociais seja assumida pelos gestores governamentais nas trs esferas de poder como uma prioridade de seus planos de ao. preciso deciso poltica do Executivo para a criao de instncias organizativas que viabilizem a gesto intersetorial democrtica e participativa, de forma a dar suporte s aes integradas entre programas e projetos sociais a serem priorizados, incluindo necessariamente o planejamento e a alocao de recursos oramentrios para tal finalidade. No mbito dos conselhos, destaca-se tambm sua contribuio para promover o debate intersetorial entre governo e organizaes da sociedade civil e entre instituies que prestam servios similares, podendo contar com assessoria externa para propor aes em rede que diminuam o paralelismo e permitam ocupar os vazios de atendimento em mltiplos campos e temticas. Mas para disputar criativamente o sentido e a direo das polticas sociais e democratizar a gesto pblica, a articulao entre os conselhos, nas trs esferas governamentais, tarefa fundamental. E os desafios so grandes! Apesar de algumas iniciativas relevantes, preciso viabilizar caminhos e alternativas que no sejam pontuais e espordicos, mas que construam efetivamente uma agenda de articulao. Para isso, o papel das organizaes e movimentos que compem a representao da sociedade civil nos conselhos crucial. A primeira questo refere-se dificuldade de cada um dos conselhos transcender as questes e reivindicaes especficas de seu campo temtico. O papel da sociedade civil deve ser atuar para ampliar a participao no conjunto das polticas pblicas, na sua formulao e gesto, sem que o Estado abra mo de suas responsabilidades. Seus segmentos mais organizados e comprometidos com o fortalecimento de esferas pblicas democrticas precisam contribuir para que os sujeitos envolvidos aumentem sua capacidade de apropriao crtica da realidade social, identificando os nexos que articulam as expresses particulares dos problemas em cada uma das polticas sociais. A partir dessa compreenso, o esforo a ser empreendido ser o de estabelecer alianas entre entidades, organizaes no-governamentais e movimentos sociais que atuem para que os conselhos possam transcender os limites, por vezes estreitos e corporativistas, de suas pautas especficas, avanando na identificao das interfaces e das possibilidades de constituio de agendas comuns.

Da a importncia de espaos coletivos, com a presena de membros e lideranas de diferentes conselhos, assim como a existncia de canais e veculos de informao integrados por vrios conselhos que, ao invs de trabalhar o corte setorizado das polticas sociais, abordem temticas amplas que interessem a diferentes grupos e movimentos sociais, inclusive em suas expresses e dinmicas territoriais. Uma das exigncias para a consolidao dos conselhos como espaos pblicos democrticos a ampliao da sua visibilidade pblica. Isso significa que as aes, os discursos e os critrios que orientam as deliberaes dos conselhos devem-se expressar com fidedignidade e publicidade, no apenas para os diretamente envolvidos, mas para todos os que sero implicados pelas decises assumidas. Para isso, a transparncia e a circulao das informaes interconselhos precisam ser intensificadas, para que seu acesso seja cada vez mais amplo e contribua para uma viso de totalidade da poltica social que est sendo implementada. No entanto, h significativa unanimidade nos estudos e avaliaes da experincia dos conselhos quanto frgil presena dos segmentos populares em tais espaos, por meio das suas associaes e representaes coletivas. Se a pobreza, para alm de sua expresso monetria, um tipo de relao social que define sociabilidades e lugares dos indivduos na sociedade, sua contraface a carncia de representao poltica nos espaos pblicos. Nesse sentido, a luta pela expanso de direitos sociais est diretamente relacionada ampliao de espaos pblicos, para que novos sujeitos sociais possam estar diretamente representados e encontrem um lugar de reconhecimento, pertencimento e expresso de suas demandas sociais. Estudos e pesquisas tm destacado a importncia dos fruns, plenrias, audincias pblicas, mesas de concertao, redes e outras formas de articulao enquanto espaos polticos estratgicos para a ampliao da participao e democratizao da informao, bem como mecanismos de ativao e dinamizao dos prprios conselhos. No entanto, a dinmica de funcionamento e o desenho organizacional desses novos espaos pblicos precisam ser cuidadosamente pensados, pois condicionam, em larga medida, a capacidade de incluso de novos atores coletivos, especialmente aqueles excludos de outras arenas polticas decisrias. Tambm necessrio o aprofundamento do debate sobre a natureza dos conselhos como instncias de socializao da poltica, democratizadoras do Estado e das polticas pblicas e no como espaos de representao de interesses particularistas de organizaes ou movimentos. A ao poltica dos conselhos deve reforar a construo de uma agenda universalista no campo das

polticas pblicas, que fortalea direitos e produza a ampliao do acesso a bens e servios pblicos. imprescindvel, portanto, dedicar especial ateno para o que acontece nos mbitos da mobilizao social e da organizao poltica fora dos conselhos, reafirmando-se a importncia de um investimento poltico nas articulaes extraconselho, em reunies especficas para o debate de estratgias de participao e elaborao de propostas a serem defendidas pelos conselheiros. Outra questo relevante relaciona-se s demandas de capacitao e aos desenhos e formatos mais adequados a serem adotados nos processos de formao dos conselheiros, para que possam ser efetivamente veculos para a qualificao e o fortalecimento da participao crtica e propositiva das representaes que atuam nos conselhos. Nos ltimos anos vem ocorrendo um grande investimento na capacitao de conselheiros, por meio dos mais variados cursos, oficinas, escolas e outras modalidades de formao. Essas atividades mobilizam grande quantidade de pessoas e de recursos, alm de um enorme esforo dos prprios conselheiros. No entanto, preciso avaliar e socializar os resultados desse amplo movimento. Um dos grandes desafios tem sido a implantao de projetos de capacitao que sejam continuados e que trabalhem articuladamente as dimenses tcnica, poltica e tica requeridas no exerccio da participao em espaos pblicos, nos quais foras conservadoras atuam fortemente no sentido de manipulao e cooptao polticas. Para a articulao dos conselhos, tambm fundamental incluir nos projetos de capacitao dos conselheiros a demanda de formao conjunta dos vrios conselhos, para que, sem diluir as questes especficas, possam desenvolver contedos voltados para temticas gerais, que garantam a anlise crtica sobre os mecanismos de formulao e gesto da coisa pblica, bem como sobre o funcionamento dos diversos aparelhos e instncias que compem o Estado em seus vrios nveis de poder. Ao mesmo tempo, o fortalecimento de atores coletivos poderia ser mais explorado por diferentes formatos de capacitao direcionados criao de vnculos mais estreitos com outros atores coletivos, por intermdio de organizaes e movimentos sociais nos quais se inserem, do que com atores individuais. Por fim, importante considerar as relaes entre sociedade civil e Estado como plos que se complementam e conflitam, em uma dinmica permeada de tenses. Superar anlises reducionistas e dicotmicas que ora enfatizam a sociedade civil como o plo de todas as virtudes, ora satanizam o Estado como responsvel por todos os problemas condio indispensvel para trazer tona o significado da ao poltica no processo de construo histrica dessas relaes.

Tambm importante destacar que nenhuma dessas instncias constitui em si mesma blocos homogneos e que, na dinmica dos espaos coletivos, a contribuio dos segmentos organizados da sociedade civil deve-se orientar para que as polarizaes ocorram em torno da defesa de concepes e projetos coletivos. No entanto, preciso considerar que a sociedade civil ficou mais complexa, especialmente a partir dos anos 1990, com a emergncia de novas formas associativas e organizativas. Estas conquistaram centralidade com a expanso do chamado "associativismo civil", que abarca um conjunto heterogneo de instituies sociais, ONGs de variadas naturezas, organizaes comunitrias e entidades assistenciais, que passaram a disputar os espaos pblicos como novos atores polticos. Tambm passa a ser difundida uma nova concepo de sociedade civil, mais restritiva e despolitizada, definida como um conjunto indiferenciado de organizaes reunidas em torno de um discurso abstrato e aparentemente consensual de defesa da cidadania e da solidariedade social, apresentada invariavelmente como campo virtuoso (democrtico) em oposio ao Estado (autoritrio) e movida por valores no-utilitaristas e no-mercantis. Como decorrncia, nessa verso comunitarista, a sociedade civil, confundida freqentemente com o que vem sendo denominado terceiro setor, tem sido apresentada como a instncia mais apropriada para a execuo das polticas sociais, diante da suposta ineficincia de um Estado em crise e dos limites (reais) do mercado para processar bens pblicos. Esse modo de conceber a sociedade civil, para alm de seus equvocos tericos, traz conseqncias polticas significativas para a ao no mbito das polticas pblicas, pois desgasta a noo de bem pblico e fortalece uma subjetividade antipblica, colaborando para o encolhimento do iderio universalista dos direitos e para a perda do protagonismo do Estado. Mesmo que nunca tenhamos atingido a efetiva universalizao dos direitos na sociedade brasileira, o Estado permanece sendo a forma mais efetiva de operar a universalizao dos direitos e das polticas sociais, diante da fora e da prevalncia histrica dos interesses privados na esfera pblica. Para finalizar, sintetizamos alguns elementos que consideramos centrais para a interveno da sociedade civil nos espaos pblicos: Ampliar os fruns da sociedade civil, estimulando a participao dos movimentos sociais e das organizaes populares, especialmente dos usurios das polticas sociais pblicas, ainda fragilmente representados nos conselhos e demais espaos pblicos de deliberao; Contrapor-se tendncia de despolitizao da sociedade civil, com base numa interveno pblica que conduza explicitao das diferenas entre os projetos polticos em disputa,

diferenciao entre as organizaes civis e seus interesses ao apresentarem-se na cena pblica, para que seja possvel estabelecer alianas em torno de uma agenda de interlocuo e articulao; Estabelecer um processo de interlocuo ente sociedade civil e Estado, que possa fortalecer as iniciativas democratizantes existentes no interior dos aparatos governamentais, favorecendo a construo de alianas em direo a uma nova institucionalidade pblica; Colaborar para a superao de vises reducionistas da sociedade civil, desencadeando aes nos espaos pblicos que estimulem o desenvolvimento da sociabilidade pblica, capaz de refundar a poltica como espao de criao e generalizao de direitos.