PD000261universalización de La Seguridad Social en América Latina

Ernesto A. Isuani. Universalizacin de la Seguridad Social en Amrica Latina: Lmites Estructurales y... Desarrollo Econmico Vol. XXV N 97 1985.
UNIVERSALIZACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA: LIMITES ESTRUCTURALES Y CAMBIOS NECESARIOS*

ERNESTO A. ISUANI
I. Introduccin Uno de los principios bsicos de la seguridad social es la universalidad, es decir, su extensin hasta alcanzar la cobertura total de la poblacin de una sociedad determinada. Sin embargo, este principio parece enfrentarse con el hecho de que la expansin se torna muy difcil en los "ltimos peldaos"; esto es, cuando debe encarar la proteccin de los sectores sociales urbanos y rurales ms pobres, los cuales no poseen los recursos necesarios pare contribuir al sistema y s necesidades ms urgentes que cubrir. Estos sectores son por lo general desempleados o trabajadores del denominado "mercado informal", el cual se yuxtapone en gran medida con el mundo del subempleo. En este contexto, las polticas estatales de proteccin social acuden bsicamente un doble perfil pare una situacin social tambin dual: 1. Las polticas de seguridad social brindan, por lo general, proteccin a aquellos sectores sociales pertenecientes al "mercado formal", es decir, relaciones laborales relativamente estables, asalariadas, bsicamente urbanas. La capacidad contributiva de estos sectores es mayor, la recoleccin de las contribuciones es relativamente simple y por ende la extensin de la cobertura a dichos sectores no presenta mayores obstculos. 2. Las polticas de asistencia pblica se orientan a atender las necesidades del enfermo, invlido, anciano y poblacin carente en general que se encuentra fuera del sistema de seguridad social.
Trabajo presentado a la Conferencia International sobre "Social security and Health Care in Latin America in the 1980's". Center for Latin American Studies, University of Pittsburgh, Pittsburgh, 27-29 de junio de 1983.
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Mientras que en las polticas de seguridad social el beneficio es un derecho que el individuo posee dada su contribucin al financiamiento de aqul, las polticas de asistencia pblica revisten un carcter caritativo, una ddiva a los sectores ms necesitados. Ahora bien, mientras en los pases desarrollados el sector "informal" es relativamente pequeo, en Amrica Latina su magnitud es considerable y, lo que es ms serio an, el estilo de desarrollo econmico de la regin no permite ser optimista respecto de la capacidad del sector formal" de absorber, inclusive en el largo plazo, a quienes se encuentran fuera de l. Esta dualidad acarrea, desde el punto de vista de la proteccin social, la existencia de ciudadanos de "primera" y "segunda" categora. Los primeros estn protegidos, ya que adquirieron el derecho bsicamente a travs de su contribucin. Los segundos son receptores de la ddiva estatal y privada. No slo la formalizacin de esta desigualdad es preocupante sino que adems los recursos con que cuenta la asistencia pblica son sustancialmente menores que los existentes dentro de los esquemas de seguridad social. Ante esta situacin, la proteccin de riesgos sociales se encuentra en una encrucijada: a) Insistir en mantener el esquema duplicado de seguridad y asistencia pblica, lo cual significa condenar, en las sociedades latinoamericanas y por un largo tiempo, a un gran sector de la poblacin al desamparo. b) Disolver este doble esquema y sustituirlo por uno donde al menos una proteccin mnima sea concedida a la poblacin en su conjunto, independientemente de su contribucin, afirmando el derecho del ciudadano en cuanto tal a dicha proteccin. En el marco de estas observaciones, el presente trabajo abordar en una primera instancia la situacin del mercado de trabajo en Amrica Latina y sus perspectivas en el medio plazo. En segundo lugar, se analizar la cobertura de la seguridad social y su relacin con el mercado de trabajo. En tercer lugar, se ilustrar la situacin de la proteccin social fuera de la seguridad social. Finalmente, se discutir la necesidad de replantear la proteccin social contra riesgos dentro del marco ms amplio del desarrollo social.
II. Empleo y subempleo en Amrica Latina Comenzaremos presentando informacin que nos permita relevar aspectos generales de la situacin del empleo y subempleo en la regin durante las ltimas dcadas. De acuerdo con estadsticas elaboradas por el Programa de Empleo para Amrica Latina y el Caribe (PREALC/OIT), presentadas en el cuadro 1, puede apreciarse que la extensin del subempleo en Amrica Latina haba experimentado una reduccin del 46 % de la poblacin econmicamente activa (PEA) total en 1950 al 42 % en 1980; es decir, en tres dcadas el subempleo latinoamericano haba cado slo en un 4 % y se mantena en niveles sumamente altos. Estamos hablando de una media para 14 pases de la regin y obviamente existen diferencias entre los pases considerados que tambin puede ser apreciada en el cuadro 1. Un primer conjunto (Grupo A) redujo sustancialmente el subempleo en dicho perodo, un segundo (Grupo B) muestra un aumento en un contexto de alto subempleo, y un tercero (Grupo C) tambin indica tendencia al aumento pero sobre la base de un nivel de subempleo relativamente bajo. La misma informacin ilustra el fenmeno de "urbanizacin" del subempleo. Efectivamente, mientras la PEA agrcola tradicional o informal se reduca, en el perodo de treinta aos, de 32 al 23 % , la PEA urbana informal experimentaba un aumento del 14 al 19 % . La razn de este alto subempleo no debe ser bsicamente buscada en la incapacidad de las economas latinoamericanas de proveer, en nivel razonable, puestos de trabajo en el sector formal. Segn el PREALC1, la tasa de crecimiento anual del empleo en el sector formal urbano fue del 3,7 en el perodo 1950-1980, la cual no puede considerarse baja. Ahora bien, dicha tasa es igual a la del crecimiento de la PEA urbana en el mismo perodo, la que s puede ser considerada alta, y una de las razones que explican la "persistencia de altos niveles de subempleo en la, regin. En otras palabras, el "crecimiento del empleo formal es insuficiente para absorber simultneamente las presiones sobre la oferta de mano de obra generadas por el crecimiento demogrfico urbano, el comportamiento de las tasas de participacin, las intensas migraciones rural-urbanas y
PREALC/OIT: Dinmica del subempleo en Amrica Latina. Estudios a Informes de la CEPAL, No 10, Santiago de Chile, 1981, p. 17. 1.
el subempleo urbano preexistente al inicio de los tres decenios"2. La segunda causa se relaciona con un proceso de produccin basado, en forma creciente, en tcnicas intensivas de capital y que permite que el mercado informal se vea robustecido ya sea por la expulsin o por la no absorcin del mercado formal.
Ibd., p. 3.
Teniendo en cuenta la situacin descripta, cules son las perspectivas del empleo en Amrica Latina? El PREALC realiz algunas proyecciones3 sobre el supuesto de que las polticas de empleo adoptadas en las ltimas tres dcadas no se alterarn radicalmente. De esta forma, para que en el ao 2000 la subutilizacin total de la fuerza de trabajo4 se mantenga en los niveles actuales es necesaria una tasa anual de crecimiento del producto del 6,2 % en el perodo 1980-2000. Para obtener una reduccin de 1/3 en el nivel de dicha subutilizacin, sera necesario una tasa anual de crecimiento del 7,5 % y para reducirla en 2/3, un crecimiento del producto del orden del 8,3 % anual de aqu a fines del siglo. Como puede apreciarse, la tarea de reducir el subempleo no es precisamente fcil. Especialmente cuando el comienzo de la dcada del '80 no arroja resultados muy alentadores. En 1981 el PBI latinoamericano creci slo un 1,5 % y en 1982 se redujo en un 1 %5. Se est, por lo tanto, muy lejos de lo indicado por el PREALC para mantener el subempleo actual. En este marco de comportamiento del empleo y subempleo en Amrica Latina, analizaremos la cobertura de la seguridad social.
III. Mercado formal de trabajo y cobertura de la seguridad social Si analizamos la informacin del cuadro 2, puede verse que, salvo algunas excepciones (Argentina, Chile, Uruguay y Per), ha existido una expansin significativa de la cobertura de la seguridad social en la dcada del '70. En el mismo cuadro tambin puede apreciarse que tanto en 1970 como en 1980 a excepcin de Uruguay, los porcentajes
Ibd., pp. 41, 44 y 51. En las proyecciones realizadas el PREALC utiliza el concepto de subutilizacin total de la fuerza de trabajo. Para ello se estima la intensidad media de subocupacin de los subempleados y se ajusta con ello la tasa de subempleo al efecto de obtener el desempleo equivalente, esto es, reducir a trminos de desempleo abierto las tasas de subempleo. La suma de las tasas de desempleo abierto y equivalente permite obtener la tasa de subutilizacin total de la fuerza de trabajo. 5 CEPAL: "Balance preliminar de la economa latinoamericana en 1982", en Notas sobre la Economa y el Desarrollo de Amrica Latina, No 373, Santiago, Chile, enero de 1983, p. 1.
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de la PEA asegurada no trascienden los porcentajes de la PEA formal existente en los pases considerados. La informacin presentada dara bases a la hiptesis de que la seguridad social tiene dificultades para expandirse ms all del mercado formal, al menos en una medida significativa, pero obviamente para la regin en su conjunto esto slo podr ser revelado en el futuro, dado que en la mayora de los pases la PEA asegurada no alcanza la magnitud de la PEA formal. Sin embargo, la situacin de los tres pases del Cono Sur debe ser tomada en cuenta, ya que puede ilustrar este lmite de la seguridad social. En verdad, la Argentina, Chile y Uruguay poseen los sistemas ms antiguos de seguridad social en la regin y ya en 1970 haban llegado a una cobertura considerable. Sin embargo, en 1980, los tres pases no slo no haban aumentado su cobertura sino que por el contrario la haban disminuido. Adems, curiosamente, la, reduccin de la. cobertura estaba acompaada de una reduccin en sus mercados de trabajo formal. La poltica econmica neoclsica aplicada en estos pases durante los '70 puede ser apuntada como un factor explicativo fundamental de este retroceso de la PEA formal y asegurada, pero independientemente de sus causas nos interesa sealar esta relacin entre la PEA formal y asegurada que indica la informacin presentada.
Los pases del Cono Sur ofrecen un campo de investigacin muy relevante para el anlisis de la relacin entre mercado de trabajo y seguridad social, pero mientras esperamos los resultados de estas investigaciones, creemos posible avanzar la hiptesis de que la universalizacin de la seguridad social sobre las bases existentes slo adquiere viabilidad en el marco de la universalizacin de relaciones formales de trabajo, o mirado desde otra ptica, de la erradicacin del subempleo. En la medida en que no disponemos de informacin estadstica que cruce empleo formal y cobertura de seguridad social, el apoyo de dicha hiptesis puede ser intentado a travs de un camino indirecto en el cual existe alguna. informacin, esto es, mostrar que aquellos sectores no alcanzados an por la seguridad social son, a parte de los desempleados, los subempleados y los sectores de menores ingresos en general. En 1981, de 20 pases latinoamericanos slo 5 (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador y Uruguay) posean alguna cobertura del riesgo de desempleo, pero esta cobertura era extremadamente reducida tanto en trminos de categoras ocupacionales cubiertas como en trminos de duracin y monto del beneficio6. Por otra parte y sobre el supuesto de que un gran porcentaje del subempleo se encuentra en la categora ocupacional de los trabajadores autnomos, los resultados muestran que, en 1979, en Costa Rica, sobre un total de 756.653 trabajadores, 379.691 estaban asegurados por el programa de Invalidez, Vejez y Muerte, o sea, la cobertura alcanzaba al 50 % de la PEA. Sin embargo, de los 125.588 trabajadores por cuenta propia slo 1.212 estaban asegurados, es decir, slo 1%7. El fenmeno se reiteraba en Panam: de 148.606 trabajadores por cuenta propia, en 1979, slo 2.000 estaban afiliados a la Caja del Seguro Social de ese pas8.
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U.S. DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES, Social Security Administration: Social Security Programs Throughout the World 1981, Research Report No 58, Washington, Julio de 1982. En el caso de la Argentina, en 1967 fue establecido un beneficio por desempleo para los trabajadores de la industria de la construccin financiado por una contribucin del empleador equivalente al 4 % de la planilla de salarios. En el caso de despido el trabajador recibe el reembolso de la contribucin del empleador. 7 CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL: Indicadores de Seguridad Social 19751979, pp. 3 y 5. 8 E.A. ISUANI y Carmelo MESA-LAGO: "A Seguridade Social no Panam: Avanos a Problemas", Reuista de Previdncia Social, ao VI, No 29, San Pablo, 1982, p. 16.
El caso de Brasil, que dispone de informaciones de cobertura de la seguridad social suministrada por fuentes tanto muestrales como censales9, permite una buena ilustracin de una situacin que creemos es comn a toda Amrica Latina. Esto es que entre los no contribuyentes al sistema se encuentran tanto los sectores de menores ingresos como las categoras ocupacionales menos calificadas. Tambin que al diferenciar asalariados y trabajadores autnomos, son estos ltimos los menos cubiertos.
Analizando la informacin disponible en el cuadro 3 puede apreciarse: 1. La PEA total contribuyente aumenta drsticamente a medida que se asciende en las categoras de ingresos. De esta forma, mientras que entre quienes declaran ganar hasta 1/2 salario mnimo slo el 7,9 % contribuye al sistema, entre los que perciben ms de 5 salarios mnimos el porcentaje es de 85,4 % . En trminos absolutos, valga indicar que prcticamente la mitad de la PEA tena ingresos menores a 1 salario mnimo en la poca de la encuesta. 2. Este fenmeno de correlacin positiva entre contribucin y niveles salariales se repite en las categoras de empleados y cuenta propia pero es mucho ms grave en el caso de estos ltimos. La comparacin revela, por ejemplo, que entre los empleados y cuenta
Tabulaciones especiales suministradas por el Instituto Brasileiro de Geografa y Estatstica (IBGE) sobre la base de Informaciones de la Encuesta Nacional por Muestreo Domiciliar (PNAD) del ao 1977.
propia que ganan hasta 2 salarios mnimos, los primeres contribuyen en medida significativamente superior. En el cuadro 4 se cruza informacin de la PEA contribuyente con tipos de categoras ocupacionales. Dicha informacin permite concluir que: 1. Los dos primeros grupos reflejan las categoras de mayor status ocupacional y en ellos el porcerltaje de contribuyentes es elevado. En el grupo 3, que bsicamente incluye a los obreros industriales, el porcentaje de contribucin es menor que en los grupos 1 y 2, pero an razonablemente alto. Los grupos ocupacionales ms vulnerables son el 4 y 5, donde los porcentajes de contribucin son los menores. Cabe apuntar que el grupo 5 integrado por trabajadores rurales presenta un grado de contribucin tan bajo (4,4 % ) que contrasta enormemente con el resto de las categoras ocupacionales. Sin embargo, un sector de la poblacin rural recibe proteccin de la seguridad social sin contribuir al sistema. Se trata del programa FUNRURAL, al cual haremos referencia en la prxima seccin.
2. Al observar las diferencias entre empleados y cuenta propia, surge claramente que el porcentaje de contribuyentes entre los
primeros es sensiblemente superior al de los segundos en todas las categoras ocupacionales. Creemos que la informacin presentada anteriormente es suficiente para ilustrar nuestro propsito, es decir, que los sectores desprotegidos son aquellos de menores ingresos y pertenecientes a las categoras ocupacionales ms bajas, donde se halla, sin duda, el corazn del subempleo.
IV. Asistencia pblica en la proteccin de riesgos sociales Ahora bien, si la expansin de la cobertura de seguridad social, sobre la base de los esquemas vigentes, est determinada en gran medida por la expansin de mercado formal; si aquellos no cubiertos o pobremente cubiertos son los sectores ms vulnerables de la sociedad (subempleados, desempleados y sectores de bajos ingresos en general), y si, finalmente, stos constituyen un porcentaje sumamente alto de los trabajadores latinoamericanos, cules son entonces las perspectivas de la proteccin social para estos sectores? La asistencia pblica es una de las alternativas (otra es caridad o asistencia privada), pero ms all de la discusin ideolgica y poltica sobre su legitimidad, aparece claramente como insuficiente para enfrentar la proteccin de vastos sectores sociales. En primer lugar, no existen prcticamente esquemas fuera de la seguridad social para garantizar ingreso al anciano, invlido o sobreviviente. Los gobiernos en la regin suelen instalar y mantener asilos para ancianos, invlidos, hurfanos o abandonados, pero por lo general tienen una capacidad de cobertura mnima respecto de la demanda potencial. De esta forma, aquellos no cubiertos por la seguridad social deben refugiarse en su familia nuclear o extensa sin poder contribuir a solventar los gastos que puedan ocasionar, o condenarse a la mendicidad. Si bien las polticas de income maintenance prcticamente no existen fuera del esquema contributivo de la seguridad social, los gobiernos pueden actuar y actan al margen de ella a travs de los gastos pblicos en salud. De esta forma la poblacin en su conjunto puede en principio encontrar una cobertura contra accidentes y enfermedades, profesionales o no, y asistencia en la maternidad. Ahora bien, debe notarse que dichos gastos en salud son en general muy bajos. Coloquemos, por ejemplo, los gastos mdicos de la seguridad social y los gastos mdicos de los
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rganos pblicos en comparacin con los datos sobre cobertura de seguridad social, tal como se hace en el cuadro 5. Si partimos del supuesto de que los asegurados no utilizan los servicios pblicos de salud, entonces podemos sacar algunas conclusiones. En la Argentina los gastos pblicos en salud resultan equivalentes a la mitad de los realizados por la seguridad social para atender una magnitud de poblacin equivalente. En Bolivia, los gastos pblicos .en salud constituyen una tercera parte de los realizados por la seguridad social, pero deberan estar destinados a cubrir ms del 80 % de la PEA que no se halla asegurada. En Brasil, los gastos del gobierno central en salud son cerca del 2 % de los realizados por la seguridad social para cubrir a quienes no estn asegurados (ms de la mitad de la PEA). Este tipo de defasaje entre gastos mdicos pblicos y de la seguridad social vis a vis las respectivas "clientelas" se repite en el caso de Chile, Costa Rica y Panam. En Colombia, los gastos de ambos tipos de instituciones son similares, pero la seguridad social cubre slo un 20 % de la PEA. Slo Uruguay y Venezuela presentan un esquema ms razonable. En el primero (en un contexto de alta cobertura) los gastos pblicos son el doble de los de seguridad social, aun cuando los gastos de salud son un muy bajo porcentaje de los gastos totales de seguridad social. Por su parte, Venezuela parece ser el nico caso donde los gastos pblicos en salud son bastante mayores que los gastos totales de seguridad social.
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De acuerdo con la informacin disponible, slo El Salvador y Brasil posean en 1977 programas de asistencia pblica general llevados a cabo por instituciones pertenecientes a la seguridad social; en este ltimo, destinados a poblaciones carentes sin necesidad de estar afiliadas a la seguridad social. Pero este tipo de asistencia implicaba un muy pequeo porcentaje de los gastos totales de la seguridad social (1,2 % en El Salvador y 0,93 % en Brasil)10. Brasil, no obstante, posee un programa de proteccin social que no se basa en la contribucin del beneficiario. Es el caso del FUNRURAL, programa destinado a los trabajadores rurales tanto empleados como autnomos11. Dicho programa es financiado a travs de un impuesto de 2,5 % del valor comercial de los productos rurales pagado por el empleador rural y de otro a cargo de las empresas urbanas, equivalente al 2,4 % de la, planilla de salarios. Los beneficios otorgados son pensiones por vejez (ms de 65 aos), invalidez y sobrevivientes, todas ellas equivalentes al 50 % del salario mnimo vigente. Existe tambin un auxilio funerario y una indemnizacin en caso de accidente de trabajo. A pesar de que el nmero y cuanta de los beneficios son bastante menores a los de la seguridad social urbana, el FUNRURAL otorgaba, en junio de 1980, 1.416.443 pensiones de vejez y los beneficios totales otorgados equivalan a una suma aproximadamente igual al 15 % del total de gastos en beneficios provistos por la seguridad social brasilea12. Sobre la base de los elementos hasta aqu presentados, reflexionaremos ahora sobre la posibilidad de superar los lmites que afectan el crecimiento de la seguridad social, y que, como hemos intentado demostrar, inhiben la proteccin social de grandes capas de la poblacin latinoamericana.
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ILO: "The Cost of Social Security: Basic Tables", Tenth International lnquiry, 1975-1977, Ginebra 1981, pp. 20 y 44. 11 Para FUNRURAL ver Manfred SCHWARTZ: Social Security in Brazil: A Welfare Policy Based on the Payroll, Coleao Ildes I, Cartograf, San Pablo, 1980. 12 MPAS (Ministrio da Previdncia a Assistncia Social): A Previdencia Social Brasileira, Brasilia, 1980, p. 66.
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V. Seguridad social o desarrollo social La seguridad social se ha ido extendiendo gradualmente, comenzando por cubrir grupos sociales de mayor organizacin y poder13. Sea como fruto de la, presin de dichos grupos sobre el Estado o bien por el inters de ste en obtener armona, orden social o apoyo poltico, los beneficios de la seguridad social han ido surgiendo y, reflejando desigualdades existentes en la sociedad en su conjunto. As, los sectores mejor ubicados en la escala social poseen por lo general mayor cantidad y mejor calidad de beneficios. Este fenmeno se combina con la tendencia de la seguridad social a la expansin vertical (mejores y mayores beneficios para sectores ya cubiertos) antes que horizontal (extensin a los no protegidos). Si a este anlisis incorporamos adems un par de conclusiones preliminares de este trabajo, segn las cuales: 1) la seguridad social muy difcilmente pueda exceder los niveles de la PEA en actividades formales; 2) 1s perspectivas de ampliacin del mercado formal seran muy pequeas de acuerdo con las tendencias obserlladas en el pasado, el alto crecimiento de la PEA y un estilo de desarrollo intensivo en capital, entonces puede inferirse que, dada la magnitud del mercado informal latinoamericano, nos encontramos y encontraremos en un futuro previsible con un doble status de ciudadanos en relacin a la proteccin contra riesgos sociales: por un lado, quienes gozan de aquella proteccin y quienes no la tienen ni tendrn en dicho futuro a menos que se repiensen los esquemas de proteccin social. De esta forma, descartamos la validez de un proceso gradual de universalizacin de la seguridad social. Es cierto que muchos pases de la regin pueden avanzar sustantivamente ms en el proceso de cobertura, pero este proceso parece tener lmites marcados por el tamao del sector formal. Afirmamos entonces que los problemas que se le plantean a la universalizacin de la seguridad social son estructurales y no pueden superarse sin repensar los actuales esquemas. Es por ello que conviene plantear la seguridad social dentro del esquema ms amplio del desarrollo social.
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Carmelo MESA-LAGO: Social Security in Latin America: Pressure Groups, Stratification and Inequality, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1978.
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Como hemos afirmado en un trabajo reciente14, no consideramos vlido distinguir la poltica "social" de la poltica "econmica". Probablemente no existen polticas de tan fuerte impacto "social" como las denominadas polticas "econmicas", pero intentemos aclarar este punto. Todo proceso de produccin define un sistema de distribucin: cmo se distribuye esta produccin entre los diferentes sectores sociales; cunto se destina al consumo y cunto a la inversin; cunto se destina a la propia sociedad y cunto es exportado; de cunto se apropia el Estado y cunto la sociedad civil. Esta distribucin hace a la esencia de la poltica "social"; el "qu" y "cmo" producir nunca est divorciado del "para quin" producir y en consecuencia es una ilusin separar lo econmico de lo social. Esta ilusin surge cuando se asigna a la poltica "social" un carcter progresivo, un rol en elevar las condiciones de vida de la poblacin. Con esto se oculta la posibilidad de una poltica "social" regresiva, es decir una distribucin regresiva que es tan social como econmica. Es por ello que preferimos denominar desarrollo social el proceso que conduce a mayores niveles de igualdad y bienestar de la poblacin, reconociendo que en este desarrollo son tan claves los elementos "econmicos" como los denominados "sociales". Una poltica de proteccin social debe enmarcarse dentro de un proceso general de desarrollo social que debe tener en cuenta: 1) Produccin prioritariamente dirigida a la satisfaccin de las necesidades bsicas de toda la poblacin. Esto es, sin duda, un punto central. En Amrica Latina, el perfil de la oferta de bienes y servicios est fuertemente orientado hacia los sectores de mayores ingresos, mientras gran parte de la poblacin no alcanza a cubrir necesidades bsicas. El cambio en el perfil de la oferta no es obviamente algo que pueda realizarse de un da para otro. Se precisa para ello una estrategia de corto y mediano plazo, basada por una parte en una poltica de ingresos progresiva y por la otra en la implementacin de estmulos y controles para ir orientando la produccin prioritariamente a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin. Pocas son las posibilidades de xito de una poltica de desarrollo social que no se plantee en primersimo lugar una estrategia de cambio en el perfil productivo. Esto es, el "qu" y para "quin" producir.
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Eduardo S. BUSTELO y Ernesto A. ISUANI: "Estado, poltica social y crisis de legitimidad", trabajo presentado al Simposio sobre Poltica Social en Amrica Latina
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2) En segundo lugar, debe plantearse el "cmo" producir. Hemos visto los pronsticos del PREALC con respecto al futuro del subempleo si no se alteran significativamente las polticas de empleo observadas en el pasado. Debe propugnarse enfticamente una poltica de pleno empleo. Para ello debe repensarse el papel de las tcnicas intensivas en capital. Estas deben ser estimuladas en la medida en que contribuyan a aumentar la productividad, pero al mismo tiempo los frutos de esta mayor productividad deben contribuir ya sea para generar empleos en reas que permitan una alta absorcin de mano de obra, o para garantizar los medios de vida bsicos a quien no puede ser absorbido en el proceso, al anciano y al invlido. Las polticas de income maintenance surgiran as sobre la base de la responsabilidad social sobre quienes no estn en condiciones de participar en el proceso productivo. 3) En tercer lugar, el Estado debe implementar polticas que aseguren la cobertura de las necesidades alimentarias de la poblacin; la extensin global de la salud con fuerte nfasis preventivo, que, como es bien sabido, contribuye a reducir los gastos sustancialmente mayores de una estrategia bsicamente curativa; la expansin de la educacin primaria, del saneamiento y la vivienda. Es sobre esta base que puede desarrollarse una poblacin sana y productiva, capaz de desplegar al mximo sus potencialidades. Con esto se intenta bosquejar algunos elementos bsicos de un proceso de desarrollo social para los pueblos latinoamericanos que incluye la proteccin contra riesgos, dentro de un esquema donde produccin, ingreso, empleo, income maintenance y servicios bsicos se imbrican. No es posible seguir pensando la seguridad social en aislamiento, ya que ello simplemente la condena a reproducir las desigualdades sociales, y un proceso de desarrollo social es su anttesis. Obviamente esto implica sustituir el sistema contributivo que otorga derechos al asegurado por un sistema impositivo basado en el aporte del ciudadano, especialmente de aquel que posee mayores ingresos. Lo expresado anteriormente est determinado fundamentalmente por el proceso poltico. Dichas polticas no sern posibles fuera del contexto de un Estado orientado hacia las mayoras.
y el caribe, ILPES/ UNICEF, Santiago de Chile, abril de 1981.
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RESUMEN Un objetivo central de la seguridad social es alcanzar la cobertura total de la poblacin de una determinada sociedad. Sin embargo, la cobertura universal se torna muy difcil de obtener cuando se intenta cubrir a los sectores ms carenciados, tanto urbanos como rurales. Pareciera que el tamao del mercado de trabajo formal es el principal lmite para la expansin de la seguridad social sobre bases contributivas y por lo tanto la universalizacin de beneficios depende en gran medida de la erradicacin del desempleo y el subempleo. Con el objeto de discutir estos temas, el trabajo considera, en primer lugar, el mercado de trabajo en Amrica Latina enfocando bsicamente los aspectos de desempleo y subempleo y las perspectivas en el mediano plazo. En segundo lugar analiza la cobertura de la seguridad social y su relacin con el mercado de trabajo. En tercer lugar se analiza la situacin de la asistencia pblica y finalmente se
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discute la necesidad de incluir la proteccin social en el marco del proceso de desarrollo social.
SUMMARY A central goal of social security is to reach full coverage of the population of a given society. However this aim proves to be very difficult to achieve when the coverage of the needy, urban as well as rural, is attempted. It seems that the size of the formal labor market is the main limit to the expansion of social security under contributory schemes and therefore the uniuersalization of benefitsgreatly depends upon elimination of unemployment and underemployment. In order to discuss these issues this paper considers in the first place, the labor market situation in Latin America, focusing on employment/ underemployment, and its medium term prospect. Second, it analyses social security coverage and its relation to the labor market. Third, it reviews the situation of public assistence outside social security schemes and finally it argues on the need to include social protection within the fromework of a social development process.
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