Este documento discute los procesos de revalorización de lo local en el contexto de la globalización. En 3 oraciones: 1) La globalización ha dado lugar a una nueva geografía de responsabilidades donde ciudades y regiones asumen roles tradicionalmente concentrados en los estados-nación. 2) El desarrollo territorial se vuelve cada vez más endógeno y depende de las capacidades de los actores locales. 3) La política de desarrollo local es importante para generar dinámicas relacionales productivas entre los actores locales y construir procesos
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Madoery (S-F) El valor de la política de desarrollo local
Este documento discute los procesos de revalorización de lo local en el contexto de la globalización. En 3 oraciones: 1) La globalización ha dado lugar a una nueva geografía de responsabilidades donde ciudades y regiones asumen roles tradicionalmente concentrados en los estados-nación. 2) El desarrollo territorial se vuelve cada vez más endógeno y depende de las capacidades de los actores locales. 3) La política de desarrollo local es importante para generar dinámicas relacionales productivas entre los actores locales y construir procesos
Este documento discute los procesos de revalorización de lo local en el contexto de la globalización. En 3 oraciones: 1) La globalización ha dado lugar a una nueva geografía de responsabilidades donde ciudades y regiones asumen roles tradicionalmente concentrados en los estados-nación. 2) El desarrollo territorial se vuelve cada vez más endógeno y depende de las capacidades de los actores locales. 3) La política de desarrollo local es importante para generar dinámicas relacionales productivas entre los actores locales y construir procesos
Oscar Madoery Director Ljecutio Maestra en Desarrollo Local Uniersidad Nacional de San Martn - Uniersidad Autnoma de Madrid Indice: 1. Introduccin 2. Los procesos de realorizacin de lo local a. La perspectia del territorio: nuea geograa de responsabilidades b. La perspectia del desarrollo: la importancia de las capacidades relacionales 3. La aproximacin desde la complejidad 4. Algunas consideraciones sobre las experiencias locales de desarrollo en Argentina a. La apuesta a los complejos institucionales b. La creacin de nueas herramientas para el desarrollo 5. Aprendizaje colectio y poltica de desarrollo local 6. Consideraciones inales 2 J. Introduccin Dos impactos deriados del escenario de transormaciones globales son abordados en este trabajo: Primero: que las interacciones sociales y entre ellas, las que atanen al desarrollo, se despliegan hoy en nueas geograas, en otros territorios, permitiendo que ciudades y regiones adquieran responsabilidades tradicionalmente concentradas en el Lstado-Nacin. As cobra uerza el proceso de reinvencin de lo local, que marca que el cambio estructural en los pases latinoamericanos y particularmente en Argentina depende, entre otros actores, de la estimulacin de la innoacin y la capacidad emprendedora local y regional, al tiempo que las polticas de los gobiernos centrales descansan cada ez mas sobre la dinamica de las comunidades locales donde las autoridades pblicas, las empresas y la sociedad ciil pueden establecer nueos compromisos y seguir polticas de adaptacin lexibles a entornos cambiantes. Segundo, que el desarrollo territorial se conierte en algo crecientemente endgeno que depende de las capacidades de los actores locales. Lstamos transitando el paso de una concepcin del desarrollo a.i.tiao de manera exgena al territorio, por polticas de los gobiernos centrales e inlujos externos, hacia otra isin del desarrollo geveraao endgenamente, del desarrollo como algo adquirido, al desarrollo como algo construido a partir de capacidades relacionales de los actores personales e institucionales locales, de la proximidad no slo geograica, sino undamentalmente, organizatia e institucional. Ln el emergente Lnoque del Desarrollo Local, la cercana, la interaccin y la asociatiidad son elementos cruciales que estan estructuralmente ligados al territorio, estan anclados` a lugares, al decir de Sergio Boisier. Lo local es el punto de encuentro de esa uerte y particular relacin entre 1erritorio y Desarrollo: el ambito donde los actores dejan de ser espectadores y pasan a ser protagonistas de su destino comn, si cuentan con proyectos polticos aglutinadores. Las ciudades argentinas organizan, planiican y gestionan polticas de desarrollo local, con resultados diersos. Ln este trabajo se hace una lectura de esas experiencias desde la perspectia relacional, interrogandonos acerca de la 3 manera de generar dinamicas relacionales de naturaleza productia e incentios a la accin colectia. La idea central es orecer una reirivaicaciv del alor de la Poltica de Desarrollo Local, como condicin de posibilidad de los procesos relacionales, entendiendo que, desde el punto de ista de los actores, el territorio no slo es un lugar de conlicto de intereses diersos ,como una primera mirada politolgica podra relejar,, sino tambin de sinergias, estrategias conjuntas y poder compartido y que el desarrollo no slo representa una moilizacin acumulatia de actores productios, sino un proceso de aprendizaje colectio, cambio cultural y construccin poltica generado por los actores locales a partir de sus propias capacidades. 2. Los procesos de revalorizacin de lo local a. La perspectiva del territorio: nueva geografia de responsabilidades Ls sabido que la globalizacin reconstituye los aspectos productios, geograicos, polticos y socio-culturales en una dimensin que transorma la geograa y las cartograas igentes, proocando un cambio de territorialidad generalizada ,Boisier, 1998,, donde integracin y parcelacin, globalizacin y territorializacin deienen procesos recprocamente complementarios ,Ianni, 1998,. Una primera idea es que, si bien el espacio mundial se conierte en un espacio de relacin nico, cada territorio deiene en un ambito de ariada signiicacin para los mltiples circuitos a tras de los cuales la globalizacin se constituye. Pero la nuea geograa de poder, lejos de generar una redistribucin armnica de actiidades, poblacin y riqueza, tienen eectos desiguales proocando una proundizacin de desequilibrios territoriales, con disparidades entre grandes regiones, en el interior de un mismo espacio regional y hasta en un mismo espacio urbano. La nocin de desequilibrio ,tanto en su az social, econmica, como territorial,, deine apropiadamente la nuea coniguracin del espacio y la sociedad contemporaneos. Las organizaciones econmicas, polticas, culturales y sociales tejen el mundo en arios planos, en dierentes disenos, airmando la coexistencia de muchas lgicas contradictorias: homogeneizacin de pautas culturales-airmacin de identidades locales, inclusin ,exclusin geopoltica de territorios, integracin econmica o aislamiento de economas regionales, uniicacin y,o ragmentacin de espacios nacionales, globalizacin econmica y 4 dierenciacin cultural. ,Ley, 1994,. De este modo, el analisis socioespacial reconoce conjuntos espaciales identiicables a dierentes escalas geograicas, que permiten pensar en dierentes escalas de desarrollo. Ls que asistimos a un proceso inacabado de reestructuracin del modelo de acumulacin capitalista ,Castells, 1996,, inducido por la adopcin y diusin de nueas tecnologas que en el campo de la produccin posibilitan el aumento de las capacidades de lexibilizacin, productiidad y competitiidad de la actiidad productia. Pero la paradoja es que la eliminacin progresia de las barreras espaciales prooca una rejerarquizacin territorial. Juntamente con las dimensiones planetarias emergentes de los negocios, las inanzas, el comercio y el lujo de inormacin, se pone en marcha un proceso "localizador", de ijacin territorial, en una especie de ainidad ntima, mutuo condicionamiento y ortalecimiento recproco entre la orientacin global de aspectos clae de la economa y el renoado nasis puesto en el principio territorial ,Baumann, 1998,. De la globalizacin emerge una nuea cartograa de espacio nico y mltiples territorios, que reintroduce lo local como actor de identidad socio-cultural, escenario de compromisos y escala de desarrollo, dando lugar a la posibilidad de dotar de diersos sentidos a los procesos de interrelacin local,global ,Garca Canclini, 1998, eitando pregonar el predominio de lo global y reproducir acrticamente a niel local los principios dominantes de la globalizacin, y con ellos su ideologa 1 que contempla un nico modo de desarrollo posible. Se comienza a conigurar as una nueva geografia de responsabilidades institucionales para el desarrollo. Las regulaciones se coniguran en dierentes escalas geograicas. Los marcos mentales de reerencia uertemente arraigados en la igura del Lstado-Nacin, como ideal territorial de la modernidad, adquieren otras posibilidades de expresin. Ll Lstado -Nacin esta sometido a uertes tensiones desde arriba`, por la consolidacin de ambitos institucionales supranacionales y desde abajo`, por la airmacin de territorios subnacionales mas isibles y protagnicos ,Anderson, 1994,, y sus dimensiones aparecen a eces como insuicientes para desempenarse como unidad de comercio y excesias como unidad de
1 Ideologa de la programacin hegemnica que instala una representacin nica de la realidad, que anula la posibilidad de construir nuevas representaciones, diferentes, a partir de otras alianzas de fuerzas, de otros procesos de integracin, de otras formas de vivir en sociedad. Poggiesse: Hctor: Redes de gestin asociada y medio ambiente urbano: nuevos actores para un desarrollo local sustentable, FLACSO, Guatemala, 1998. 5 administracin 2 . Ll Lstado-Nacin ya no es el nico ertebrador de los sistemas econmicos porque su comportamiento se encuentra atraesado por la lgica transnacional de uncionamiento de las grandes empresas, la lgica territorial de desarrollo de los dierentes sistemas econmicos locales y la lgica supranacional de los procesos de integracin econmica. ,Alburquerque, 1999,. Pero este proceso no debe ser ledo como el in del Lstado-Nacin, sino como la consolidacin de otros ambitos de interaccin y de espacio polticos originales, con los que necesariamente las polticas nacionales deberan articularse. La reorma del Lstado, como eje de las polticas de adaptacin al cambio estructural en nuestra sociedad, no debe implicar su reduccin a su mnima expresin posible, sino su reconstruccin en sus dierentes nieles, del central al local, para que pueda desempenar completamente sus unciones en relacin a la sociedad y el mercado. La nuea geograa de responsabilidades representa, entonces, una initacin a redeinir los roles del Lstado-Nacin que tiene, recreado, un papel undamental en el ortalecimiento de los ambitos locales. Ll Lstado-Nacin es un actor del desarrollo local, porque es undamental para promoer y estimular el uncionamiento de los sistemas productios locales. 3 Si el cambio estructural depende para su xito de la estimulacin de la innoacin y capacidad emprendedora local y regional, como lo reconoce por ejemplo la OCDL ,1998,, las polticas del gobierno central descansan sobre la dinamica de las comunidades donde las empresas, las autoridades pblicas y la sociedad ciil pueden establecer nueos compromisos articulando en el territorio los diersos planos de lo econmico, urbano, social, medioambiental, cultural e institucional, como componentes de la poltica de desarrollo. 1ambin es un actor del desarrollo local porque es el principal responsable de la solidaridad territorial, resguardando su papel indelegable de sujeto compensador de asimetras, sean estas econmicas, sociales, culturales o territoriales, con el impulso de polticas redistributias iscales, inancieras, etc. Ln estos roles tambin participan los gobiernos proinciales, como sujetos releantes en la dinamica econmica de ciudades y microregiones.
2 Se ha hecho demasiado pequeo para ocuparse de los grandes problemas que se han convertido en planetarios, mientras se ha hecho demasiado grande para ocuparse de los problemas singulares, concretos, de los ciudadanos, Morin, Edgar y Kern, Anne Brigitte: Tierra Patria, ed. Kairs, Barcelona, 1993, pg. 143. 3 Cabe rescatar la insistencia de Alburquerque en superar la tradicional visin sectorial de la economa para entenderla, adems, como un conjunto de sistemas productivos locales, con sus rasgos especficos y articulados y vinculados internamente (Alburqueruqe, 2000). 6 Pero la nuea geograa de responsabilidades es una initacin para redeinir undamentalmente los roles locales. Lo local ocupa un lugar protagnico con respecto al nueo orden internacional y se constituye en el nueo actor del desarrollo. Numerosas experiencias demuestran que las ciudades medias, las microregiones y areas metropolitanas, constituyen espacios donde se maniiestan y diunden, entre otros, los enmenos de innoacin y cambio tecnolgico y cultural. A la ez, lugares donde se ejercitan con mayor igor las demandas y presiones sociales, las experiencias de organizacin y proundizacin democratica y construccin socio-poltica y donde surgen esuerzos singulares de gobernabilidad y reiindicacin ciudadana. 4 Considerar a lo local como unidad de analisis, como lo hace el Lnoque del Desarrollo Local, signiica adoptar una categora que permite enlazar los procesos sociales, econmicos, tecnolgicos, ambientales y culturales, con las practicas polticas y las estrategias, para asegurar la emergencia de capacidades endgenas de desarrollo` ,Grosjean y Maillat, 1998,. As, las ciudades tienen la posibilidad de promoer una dinamica local undada en la acumulacin territorial de los recursos colectios especicos necesarios para el desarrollo de su sistema econmico productio y de su entorno institucional. b. La perspectiva del desarrollo: La importancia de las capacidades relacionales La nocin de desarrollo esta cambiando y esto tambin representa un nueo desao para los ambitos locales. Lstamos transitando el paso desde una concepcin del desarrollo como algo adquirido, a tras de la dotacin de capital sico, conocimiento, recursos, hacia una concepcin del desarrollo como algo generado a partir de las capacidades de los actores locales. Ll desarrollo ue isto tradicionalmente como un conjunto de atributos adquiridos, tales como el crecimiento del PBI per capita, la industrializacin de la estructura econmica, la democratizacin y modernizacin de la sociedad, en general a partir de impulsos proenientes de uera de ronteras nacionales ,a la ayuda al desarrollo de los organismos internacionales,,
4 "La reaccin de las personas que viven en los mbitos urbanos, locales o comunitarios de sociedades muy complejas, frente a la desproteccin e inequidades que genera el desequilibrado predominio del mercado y de la competitividad ante las legtimas demandas generadas por la sociedad, as como tambin frente a la crisis del Estado paternalista heredado del pasado, se traduce en la bsqueda de un locus, de nichos, de races, redes y asociaciones cercanos en los que apoyarse y construir proyectos, seguridades e identidades colectivos" Tomassini, Luciano: El giro cultural de nuestro tiempo, en Kliksberg, Bernardo y Tomassini, Luciano: Capital social y cultura: claves estratgicas para el desarrollo., Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2000, pg. 93 7 como exgenos a las regiones subnacionales ,a la planiicacin centralizada o la reasignacin territorial de recursos,. Lste tipo de enoque reduccionista, de raz economicista, que prioriza la direccionalidad arriba-abajo` y los condicionantes macroeconmicos para analizar las potencialidades de desarrollo, se mantiene en propuestas acadmicas y experiencias practicas recostadas sobre los impactos de los procesos globales y de cambio estructural sobre el territorio, pero no incorpora apropiadamente la perspectia de los actores en los procesos locales de desarrollo, desconociendo la capacidad constructia y moilizadora de la poltica local. 1ales dicit epistemolgicos, luego se traducen en allas metodolgicos, con consecuentes limitaciones a la hora de diagnosticar la realidad local y disenar polticas especicas. loy se a constituyendo un nuevo enfoque de desarrollo local que supera las limitaciones conceptuales del racionalismo constructiista, que consideraba que las construcciones sociales slo son racionales en la medida que respondan a un diseno intelectual preio
y que conerta al desarrollo en un tema principalmente tcnico, que poda y deba abstraerse del contexto poltico, institucional y cultural` 5 , ganando lugar aproximaciones tericas y experiencias practicas que promueen el control endgeno, el conocimiento local, la inculacin entre empresas, entre sistema productio y sistema tecnolgico y cientico, la participacin e interrelacin entre los actores y la ampliacin de aquellas capacidades locales. Ls decir que las dinamicas orientadas al desarrollo se ligan a capacidades relacionales, en una isin no mecanicista que incluye los procesos de constitucin y reconstitucin relacional de los actores como parte del desarrollo mismo ,Coraggio, 1999,. Si hablamos de capacidades locales relacionales, entonces aanzamos conceptualmente en la subjetiizacin del desarrollo, colocando este concepto en el plano de lo intangible 6 . Ll desarrollo debe ser considerado como mas y mas endgeno debido a su estrecha asociacin con la cultura local y con los alores, actitudes y comportamientos que ella incluye. Por lo tanto, representa un proceso de construccin y maduracin sumamente complejo, que inolucra ademas de los necesarios nieles constantes y crecientes de crecimiento econmico, interacciones sociales, instituciones acordes, pautas culturales y relaciones de poder aorables al mismo. 1ambin es un proceso
5 Para este pensamiento las tcnicas de construccin, planificacin, administracin de las organizaciones se conceban como racionales y universales, por lo que podan aplicarse sin tomar en consideracin las diversidades culturales e institucionales histricamente producidas en cada lugar. Prats, Joan: La dimensin institucional del desarrollo humano, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 1999, documento de trabajo N 4. 6 Boisier (2000 b) ofrece un listado de capitales intangibles donde sustentar un proceso de desarrollo. 8 de aprendizaje donde el tiempo, la historia y el espacio condicionan las actiidades que llean a cabo los agentes polticos, econmicos y sociales. Por ello, el desarrollo esta inculado a un conjunto de capacidades locales como la innoacin, creatiidad y capacidad emprendedora de los agentes locales, la solencia tcnica y de gestin de los recursos humanos, la capacidad organizatia y de relacionamiento de las personas y organizaciones pblicas y priadas, la capacidad de articulacin con el entorno institucional y mercadolgico, la capacidad de liderazgo y de generacin de dialogos. Una serie de conceptos como los de ai.trito. ivav.triate. ,Marshall, Becattini, Amin,, ctv.ter. ,Porter,, veaio ivvoraaor ,Groupe de Recherche Luropeen sur le Milieux Innoateurs - GRLMI,, .i.teva. roavctiro. tocate. ,Vazquez Barquero,, han surgido para expresar que la actiidad empresarial se realiza en el marco de redes ormales e inormales, relaciones y determinados eslabonamientos productios con proeedores, clientes y mercados, relejando experiencias de endogeneizacin del desarrollo donde sobresalen algunos aspectos centrales: Ll territorio es concebido como un conjunto organizado de agentes y de instituciones ,tanto pblicas como priadas, del sector cientico- tecnolgico, organizaciones gremiales, etc., y recursos que interactan dialcticamente con el entorno. Se remarca la importancia de la calidad, dotacin y orientacin de las inraestructuras basicas y los sericios aanzados de apoyo a la produccin existentes en el entorno territorial. Se rescata la importancia de los actores histricos, sociales, institucionales y ambientales sobre el proceso de transormacin socioeconmica de un territorio. Se adoptan de nueos modelos de organizacin y gestin en las organizaciones competitias, donde se impulsa la lexibilidad y la descentralizacin operatia, aoreciendo la constitucin de "unidades estratgicas" de actuacin y negocios. Se priorizan acciones colectias sobre las indiiduales y la importancia del establecimiento de redes horizontales, alternatias a las redes jerarquicas pblicas y de mercado, que permitan y aorezcan la acumulacin e interrelacin mas rapida de actios y destrezas especializados, aciliten una mejor inormacin y percepcin permanente de las senales del mercado, reduzcan los nieles de incertidumbre y los coste de transaccin, presionen a las empresas para innoar e inertir y estimulan la dinamica empresarial ,Vazquez Barquero, 1999 a y Alburquerque, 2000,. Amin ,1996, cuando analiza el citadsimo caso italiano de los distritos industriales, remarca en ellos las interdependencias sociales e institucionales, 9 las conexiones entre irmas e instituciones locales, que marcan la existencia de algo mas que una simple aglomeracin de empresas en una determinada industria o sector
. Lo determinante all, es la capacidad organizatia y la
capacidad de innoacin empresarial, que se conierten en las ariables crticas sobre las que se asienta la ortaleza de los sistemas productios locales, recordando aquella ya clasica explicacin del desarrollo territorial de Giorgio lua ,1985, a partir de la isin alargada` de la empresa ,la empresa inculada al medio, y del actor organizatio-emprenditorial`, esto es, los incentios territoriales a la organizacin del medio econmico y a las iniciatias de los agentes econmicos pblicos y priados. Al colocarse el eje sobre la importancia de los aspectos histricos, culturales, institucionales en los casos reconocidos de endogeneizacin del desarrollo, necesariamente se impone una restriccin ineludible para pensar su replicabilidad, sin embargo, dierentes aspectos de su uncionamiento, resultan orientaciones de actuacin sugerentes al momento de pensar polticas locales de desarrollo. 8 De este modo, numerosas ariables cualitatias que explican el desarrollo sobre la base de las capacidades locales, como la cultura de la innoacin y el compromiso, las diersas ormas de cooperacin y aprendizaje, la capacidad tecnolgica y emprendedora de las empresas, la lexibilidad de las organizaciones empresariales e instituciones, la capacidad institucional y el liderazgo decisional pblico y priado, se conierten en aspectos clae a tener en cuenta, que deciden sobre la capacidad de reestructuracin productia y de crecimiento territorial. 3. La aproximacin desde la complejidad Claro que esta isin ampliada, holstica y sistmica del desarrollo ,Boisier, 1998 b,, slo puede ser abordable desde una mirada compleja que se aproxime a la realidad admitiendo la unidad en la diersidad, la uniersalidad en la singularidad y permita replantear los temas y alores a partir de intereses
7 Ferraro y Costamagna nos recuerdan cmo a partir de trabajos como los de Amin (1996), en la literatura contempornea sobre los distritos industriales, el trmino de Marshall de atmsfera industrial adquiere un significado de caractersticas sistmicas: una detallada divisin de tareas a lo largo de la cadena de valor y de los servicios relacionados, la consolidacin del distrito como centro de creacin de conocimiento, inventiva, capacidad empresarial y aprendizaje dentro de un determinado sector industrial, y la densidad institucional (institutional thickness). 8 Como lo reconocen Quintar y Gatto (1992), al analizar en profundidad la experiencia de los distritos industriales italianos, que niegan la posibilidad de replicar ese tipo de experiencias en otras latitudes, aunque s de considerar determinanas orientaciones de actuacin. 10 propios, locales, sectoriales 9 . Como se ha perdido la e en la capacidad de los grandes modelos para dar respuestas adecuadas a las necesidades sociales, el acontecimiento indeterminado y singular hace su reaparicin y sugiere un desplazamiento de la politica hacia el territorio, reconociendo que los procesos sociales de desarrollo se producen en matrices espacio-temporales dinamicas, que los hacen nicos e irrepetibles, que responden tanto a lgicas generales ,globales,, como particulares ,locales,. Arocena ,1998, sostiene que en esta nuea mirada hacia la problematica del desarrollo, las tendencias a la aloracin de la iniciatia local cobraron uerza especial, permitiendo superar las isiones reduccionistas sobre la capacidad innoadora de lo local que solan predominar en el pensamiento y las practicas latinoamericanas: lo local isto como "reno" al desarrollo para las corrientes eolucionistas, como "isla" sin capacidad para generar innoaciones para la corriente historicista y lo local entendido como mero "recipiente" pasio para el enoque estructuralista que priilegiaba las macro racionalidades estructurales. Ll rechazo a los modelos racionales y uniormes de la modernidad da lugar, en primer lugar, a la ariedad de caminos, abre la posibilidad para la diversidad de modelos de desarrollo, como un impacto territorial elocuente del cambio de poca. Las trayectorias diergentes que las sociedades pueden tomar, implica un punto de ruptura con los paradigmas que postulaban un inal anticipado en los recorridos para el desarrollo, a partir del respeto a premisas predeinidas y determinadas trayectorias coherentes. 10 A su ez, la diersidad de modelos de desarrollo trae aparejado el reconocimiento de la incertidumbre como elemento central en la eolucin de los sistemas econmicos y sociales locales. loy, los territorios atraiesan procesos de inal abierto 11 , que permiten la recuperacin de categoras analticas propias de la realidad latinoamericana y argentina que haban sido
9) El paradigma de la complejidad disea una reflexin epistemolgica donde los niveles fsico, viviente y social se articulan y se integran. A partir del pensamiento de autores como Morn y Prigogyne, localistas y regionalistas como Arocena y Boisier, aplican esta mirada a los procesos de desarrollo territorial. 10 Para la Teora de la modernizacin, sustentada en criterios de equilibrio y orden, el subdesarrollo era una etapa dentro de un proceso evolutivo que correctamente planteado conducira al desarrollo. Para la Teora de la Dependencia, el subdesarrollo era una condicin histrico estructural de sociedades dependientes, que a partir de la modificacin revolucionaria o gradual de esas condiciones, permitira alcanzar los beneficios del desarrollo. Para el pensamiento neoclsico, el subdesarrollo es producto de una equivocacin de la sociedad, que a partir de la aplicacin de recetas uniformes impuestas por los organismos de financiamiento internacional, se iniciara un proceso de crecimiento sostenido y derrame hacia el conjunto de la sociedad de los beneficios del modelo. 11 Esta interesante idea aparece en el libro de Zrate, R. y otros (2000), quienes se valen de un texto de Costa Filho (1990), donde se sugiere pensar los procesos econmicos y sociales como de final abierto donde los criterios de equilibrio y orden clsicos dan lugar a la divergencia y la complejidad. 11 olidadas, incluso rechazadas ,como las de heterogeneidad estructural ,Lechner, 1985, Lers, 198, o diersidad cultural ,Garca Canclini, 1999,, y contribuyen a alejar el antasma del eolucionismo ahistrico que ha predominado en las polticas de reormas macroeconmicas ,como en el Consenso de \ashington,, amparadas en posturas hegemnicas propias de un pensamiento nico, as como a superar la mirada restrictia del modelo econmico de equilibrio competitio, que reconoce al mercado como nica dimensin releante en los procesos de crecimiento 12 Por lo tanto, la aproximacin al desarrollo desde la complejidad plantea, en segundo lugar, la necesidad de resignificar el papel de los actores individuales y colectivos y los rasgos de la organizacin social donde estos se desenvuelven. Como la matriz decisional del desarrollo ya no puede ser controlada por mecanismos estatales ,la planiicacin tradicional,, ni por mecanismos de mercado ,asignacin de recursos econmicos sin consideraciones dinamicas y sociales,, se remarca constantemente la necesidad de recurrir a polticas que omenten la participacin de la sociedad local en el proceso de desarrollo, que inolucren a los grupos locales en la toma de decisiones y que, por lo tanto, busquen adecuar el inters de los actores indiiduales al inters colectio del territorio. La trasmisin de conocimientos en el entorno regional, la cooperacin entre empresas y agentes relacionados con el proceso inormatio y tecnolgico ,la economa del aprendizaje` de Lundall & Johnson, 1994,, representan datos clae para la innoacin y el desarrollo. Ln el ondo de esta cuestin aparece la distincin entre conocimiento explcito o ormal ,el necesario para el uncionamiento de las tecnologas, que puede ser intercambiado como una mercanca 13 y conocimiento tacito ,el saber hacer`, las habilidades especicas, que es dicil de intercambiar, menos accesible y para el cual el aspecto territorial resulta undamental. Pero como los agentes territoriales necesitan mas que sus propias habilidades se reconoce, as mismo, la necesidad de incorporar el papel de las instituciones y organizaciones y la cultura. Los actores locales necesitan un ambiente institucional y organizacional que respalde y oriente sus esuerzos, energas y
12 Katz y Kosacoff (1998) sostienen que la interpretacin del crecimiento econmico como un fenmeno cuantitativo, ligado a la acumulacin de factores productivos tradicionales y servicios bsicos, es una visin restrictiva que otorga slo importancia a las cuestiones relacionadas con la asignacin esttica de recursos, sin pensar en aspectos de la dinmica social y es propia del modelo de equilibrio competitivo. 13 ...y que forma parte del stock general de conocimiento tecnolgico que el pensamiento neoclsico ve como algo libremente accesible, fcilmente aplicable y fcil de reproducir y reutilizar Berroeta, Beln, Del Castillo, Jaime, Uyarra, Elvira: Nuevas pautas de intervencin en materia de Innovacin y Empleo: Las Estrategias territoriales de Empleo e Innovacin, Rev. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol. XXXI, Tercera poca, N 122, invierno 1999, Ministerio de Fomento, Madrid, pg. 760. 12 encuadre sus actuaciones. Las racionalidades econmicas y sociales, se encuentran arraigadas en contextos culturales, alricos e institucionales y las opciones estratgicas que adoptan los actores y las sociedades locales dependen de la orientacin de ese contexto ,1omassini, 2000,. Se aanza de este modo en la idea de enmarcar el uncionamiento de un sistema econmico en un entorno cultural e institucional que aorece o limita su desempeno. Aqu es donde resultan releantes por un lado, los aportes de la escuela neoinstitucionalista ,\illiamson, 1985 y North 1993,, que reconocen el importante papel de las instituciones en el desarrollo econmico. Instituciones entendidas en una doble perspectia: como normas que regulan el comportamiento de los indiiduos y organizaciones y los habitos de conducta de los mismos. Las reglas del juego` ormales e inormales que pautan la interaccin entre los indiiduos y las organizaciones 14 , y en segundo lugar, como entidades o agencias, los jugadores` pblicos y priados que interienen en la ida colectia de la comunidad. Pero ademas, la presencia de una sociedad ciil articulada, con "densidad institucional" ,Amin & 1hrit, 1995, suele ser entendido como un smbolo de mayor capacidad territorial para el desarrollo. La densidad institucional habla de una serie de instituciones de distinto tipo ,multiplicidad y complementariedad,, y marcan la existencia y desarrollo de una cultura del compromiso y la colaboracin y de un conjunto de creencias que permiten llear adelante un determinado destino comn. Por ende, este concepto hace reerencia no slo a una uerte presencia de organizaciones e instituciones de apoyo a la actiidad econmica en un territorio, sino tambin a los eleados nieles de interaccin que propicien la cooperacin y el intercambio ,lerraro y Costamagna, 2000,. La conianza en las relaciones interpersonales e interinstitucionales, es ahora un actor reconocido como de crucial importancia para el desarrollo. Se asume que la dierencia en el desarrollo de los pueblos esta dado por su capacidad de accin colectia, como ha quedado demostrado con la inestigacin medular de Putnam ,1993, sobre la importancia de las tradiciones cicas en el desempeno econmico y poltico dierso de las regiones italianas. De all la resigniicacin del capital social`, como elemento central para repensar polticas de desarrollo en Amrica Latina. Ll capital
14 El marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interaccin social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder, pertenecen a una determinada cultura organizacional, poltica, productiva y tecnolgica viven y se apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales. Por ello mismo no tienen nada de social o polticamente neutral. Prats, Joan: La dimensin institucional del desarrollo humano, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 1999, documento de trabajo N 4. 13 social, concepto comnmente adoptado por los organismos internacionales y presente en la literatura de las ciencias sociales, suele ser entendido como: "la conianza, las normas que regulan la coniencia, las redes de asociacionismo cico, elementos que mejoran la eiciencia de la organizacin social promoiendo iniciatias sobre la base del comn acuerdo` 15 Ll capital social es un proceso de la sociedad ciil, un bien pblico sumamente arraigado a una cultura, a un sistema de alores, a pautas de comportamiento colectio, que determina la manera como los actores econmicos interactan entre s y se organizan para generar crecimiento y desarrollo
,Zumbado, 199,. Ls un tipo de capital que no se intercambia, propiedad emergente de un sistema social que no opera bajo las reglas de mercado, sino que esta ligado a un contexto histrico e institucional particular. Por ltimo, la situacin de crisis y reemplazo de iejos paradigmas de desarrollo, prooca lgicamente un cambio significativo en la conceptualizacin y en la aplicacin de estrategias de desarrollo local. La poltica de desarrollo local parte de la integracin de isiones e intereses y la concertacin estratgica de agentes pblicos y priados con incidencia en el territorio. Ll desarrollo es resultado del esuerzo organizatio e institucional del conjunto de la sociedad y no slo del correcto desempeno de los mercados y la estrategia local debe promoer la dinamizacin empresarial, el estmulo a las innoaciones, la generacin de externalidades deriadas de la asociatiidad y la proximidad y la utilizacin mas eicaz posible de todo el potencial de desarrollo disponible o incorporable al territorio. Lsta orientacin sistmica ,Lsser y otros, 1996,, complementa la perspectia macroecnmica y microeconmica del desarrollo, con la realorizacin del niel territorial ,el medio local como "master" de su propio desarrollo ,Maillat, 199, y de las practicas polticas y las estrategias que permitan enlazar los procesos sociales, econmicos, tecnolgicos, culturales. Incluso Vazquez Barquero ,2000, demuestra que para estimular los procesos de acumulacin de capital ,condicin basica para impulsar el desarrollo econmico,, bajo las condiciones de aumento continuo de la competencia entre empresas y territorios que caracteriza al escenario de la globalizacin, la politica de desarrollo local es la que representa el actor sinergtico y aglutinador, porque permite mejorar el comportamiento de cada uno de los actores determinantes de la acumulacin de capital ,la diusin de las innoaciones y el conocimiento entre las empresas y organizaciones, la
15 Putnam, Robert: La Tradizione Cvica nelle Regin Italiane, Oscar Saggi Mondadori, Milano, 1993, pg. 196 14 adopcin de ormas mas lexibles de organizacin de la produccin, el desarrollo de las economas de urbanizacin y la densidad del tejido institucional,. Lxisten rendimientos crecientes cuando todos estos actores actan conjuntamente y reuerzan su impacto indiidual sobre la acumulacin de capital. As, las ciudades y regiones tienen la posibilidad de promoer una dinamica local undada en la acumulacin territorial de los recursos colectios especicos necesarios para el desarrollo de su sistema econmico productio y de su entorno institucional y esto es un tema de poltica de desarrollo. Ll desarrollo local es tambin una clara oportunidad para la innoacin poltica ya que permite una relacin mas directa con la poblacin, donde pueden experimentarse nueas ormas de participacin y nueas relaciones entre administracin y ciudadanos. 1ambin es una oportunidad para ortalecer la ida asociatia local que, a menudo, es la orma que adopta la comunidad para acceder a sericios o a la solucin de necesidades. Asimismo, es una oportunidad para la creacin espontanea y original de nueos instrumentos de desarrollo, a tras de la concertacin pblico,priada, la planiicacin estratgica y la generacin de redes de conianza alternatias a los mercados aleatorios y a las jerarquas e integraciones erticales. Sobre las isiones obsoletas, sesgadas y simplistas para las que el desarrollo es slo responsabilidad del Lstado-Nacin ,enoque de la planiicacin centralizada,, o slo del mercado ,enoque del neoliberalismo dominante,, la poltica local trata, basicamente, de la construccin de un poder local, que se nutre a partir de la capacidad decisional, la capacidad organizatia y la capacidad creatia de los agentes territoriales. Poder local construido sobre la base de la capacidad conocante, aglutinadora y moilizadora de la poltica. Por la cercana de los decisores y actores y la ineitabilidad de la participacin, el desarrollo local es el tipo mas poltico y societal de desarrollo socioeconmico` 16 . Ln sntesis, el territorio es vv .v;eto y el desarrollo vv roce.o de construccin poltica. Lo local representa su punto de encuentro, el ambito donde los agentes territoriales adquieren capacidad de ijar el rumbo, de construir` desarrollo. Ll Desarrollo Local es, por tanto, un proceso territoriatiaao de vaavraciv .ociat ,aprendizaje colectio para el cambio cultural, y cov.trvcciv ottica que se despliega en mltiples dimensiones.
16 Ahumada Pacheco, Jaime. Introduccin a la planificacin descentralizada. Serie estudios municipales CPU. (Santiago, Chile). No.2, 1993, p.161-197. 15 4. Algunas consideraciones sobre las experiencias locales de desarrollo en Argentina. Los municipios argentinos han tenido tradicionalmente un rol marginal en cuanto a incumbencias para el desarrollo, producto de un esquema institucional centralista que concentraba en las eseras administratias nacional y proinciales esa responsabilidad y otorgaba a las ciudades un uncionamiento acotado a la obra pblica y la proisin de sericios urbanos. Pero el cambio estructural en los ltimos anos ha tenido ,y tiene, un uerte impacto sobre las ciudades argentinas, que han asumido nueos roles de gestin de polticas sociales, ambientales y de promocin econmica y del empleo, proceso en marcha que implica un uerte replanteo de los modelos tradicionales de gestin y una reorientacin de la interencin municipal hacia el desarrollo local. No obstante, este transito hacia nueos roles no se presenta sin diicultades ni sobresaltos. Las transerencias de competencias y unciones desde el gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales adquiri caractersticas de municipalizacin de la crisis` ,Arroyo, 199,. La aplicacin de un programa de reorma del Lstado concebido sobre una lgica iscalista, se tradujo primariamente en la bsqueda de respuestas al problema de "cmo timonear la crisis", proocando no slo un aumento de las interenciones en materia econmica, social y laboral por parte de las autoridades pblicas territoriales, sino tambin una sobrecarga de las agendas de los gobiernos locales y la consecuente y lgica ampliacin de las demandas y expectatias que la ciudadana dirige hacia el gobierno municipal. De este modo, las iniciatias surgidas desde los municipios aparecieron en un principio como conductas deensias, reactias y slo gradualmente ueron aanzando en plantearse la necesidad de redeinir el papel y el alor de las instancias locales de gobierno. loy, la ciudad pasa a ser un laboratorio priilegiado para poner en escena un nueo modelo que ya no se satisace con una isin poltico- administratia limitada, como el tradicional modelo ABL ,alumbrado, barrido y limpieza, de gestin municipal. Por ello, los gobiernos locales buscan ampliar su esera de actuacin, agregando a sus unciones tradicionales ,obra pblica, proisin de sericios basicos, regulacin de la ida comunitaria,, el diseno e implementacin de estrategias de desarrollo local tendientes a la generacin de entajas competitias territoriales y de ortalecimiento de lazos solidarios en la comunidad local y regional. Para arontar estos desaos, los municipios presentan como ortaleza una luida relacin con la sociedad local, hecho que les permite conocer con mayor certeza la realidad econmico-social, cultural y poltico-institucional 16 sobre la que tienen que actuar. Sin embargo, las ciudades argentinas presentan an una dbil capacidad legal-institucional para el desarrollo, deriada de la brecha existente entre las competencias que se le asignan y las posibilidades reales con que cuentan para llearlas a la practica, ya que existe una tensin undamental, como lo reconocen Resse y Catenazzi ,2000,, entre la necesidad de los agentes del desarrollo local de una mayor autonoma para decidir y gestionar localmente los procesos de desarrollo y, por otro, la escasa autonoma municipal existente, sobre todo de caracter poltico y inanciero, deriada de la estructura poltico-institucional argentina. Son diersas las tova. ae o.iciv municipales rente a los retos del desarrollo y notables los esuerzos y experiencias que se pueden contabilizar en Argentina por modiicar el peril de gestin local. Desde una perspectia relacional y asumiendo que toda generalizacin comete errores e injusticias, analizaremos algunos aspectos medulares de las polticas locales de desarrollo. a. La apuesta a los complejos institucionales Se ha instalado en las ciudades argentinas la idea que el gobierno de las mismas no se realiza exclusiamente a tras del municipio, sino a tras de un conjunto de agentes locales que, con su articulacin, an produciendo el gobierno de lo local. Como lo reconoce el diseno institucional de las polticas pblicas emergentes de la nuea isin del gobierno y la gerencia pblica ,Barzelay, 2000,, el gobierno local` se constituye a partir de un complejo institucional que priilegia la participacin y la representacin y resulta mas abarcadora que la idea tradicional de gobierno municipal, que alude exclusiamente al poder pblico local 1 . Lsto resulta importante, ya que la consolidacin de un nueo patrn de gestin local necesita no slo de una articulacin eicaz entre los dierentes nieles de gobierno ,nacional, proincial, local,, sino del intercambio creciente y del compromiso de un asto nmero de actores representatios, pblicos y priados 18 . De este modo, se contabilizan numerosos recorridos originales, basados en la concertacin pblico - priada y la participacin de la sociedad local en el diseno e implementacin de polticas, como lo demuestran los
17 Es nutrida la bibliografa que abona esta idea. Ver entre otros: Programa de Desarrollo Local (1998), Garca Delgado (1997). 18 Por ejemplo, Ferraro Costamagna (2000) sealan que la caracterstica distintiva del modelo de desarrollo productivo de Rafaela, radica en un vasto tejido institucional de apoyo al sector productivo con marcados liderazgos compartidos por instituciones pblicas y privadas que buscan trabajar en forma articulada. Por su parte, la experiencia de Sunchales merece ser destacada como un ejemplo de esfuerzo de participacin y constitucin de redes asociativas como fundamento de la gobernabilidad local. 17 ejemplos de planiicacin estratgica urbana y regional y los comits de gestin. Dado que el desarrollo es un proceso crecientemente endgeno, que depende de las capacidades de los agentes locales para generar iniciatias y compatibilizar esuerzos, la planiicacin estratgica aplicada al ambito de la ciudad resulta una metodologa adecuada para identiicar tanto las potencialidades propias como los alores que la sociedad local priorizara para impulsar un proceso de desarrollo actible y sostenible en el tiempo ,Madoery y Caminotti, 2000,. Se trata de una practica muy diundida en nuestro pas, con numerosos casos en diersos tipos de ciudades: pequenas, medias, metropolitanas. Incluso muchos municipios incorporan en sus agendas perspectias microregionales donde aanzar en propuestas conjuntas bajo rmulas de participacin sectorial y coordinaciones intermunicipales 19 No obstante, los resultados alcanzados hasta el momento suelen ser muy dispares y no siempre se ha logrado modiicar comportamientos e introducir innoaciones organizatias a niel local. Ln muchos de estos casos se eidencia una debilidad en el sistema de actores territoriales producto, en principio, de una tivitaciv covcetvat que ha condicionado, en mayor o menor medida, el accionar de los actores locales. Predomina una isin estatica del desarrollo que considera, por ejemplo, la propia ubicacin geograica como razn suiciente para garantizar un uturo mas prspero 20 . O isiones preocupadas casi exclusiamente en aquellos aspectos en los que existen marcados dicit an en nuestro pas, como la proisin de suelo, inraestructura, sericios basicos y obra pblica, como argumento para ,re,lanzar un proceso de crecimiento regional sostenido 21 . Ll problema aqu es que al otorgarse importancia slo a las cuestiones relacionadas con la asignacin estatica de recursos, sin pensar en trminos de los aspectos dinamicos relacionados con la maduracin de las uerzas productias, se restringe la aloracin acerca de las capacidades propias de una sociedad y sus protagonistas. Lllo ha permitido la superiencia en otros casos de la isin de la "responsabilidad nacional" para el desarrollo, que ha
19 Como algunos casos en la Provincia de Crdoba o el de Tandil, Olavarra y Azul en provincia de Buenos Aires. Un ejemplo entre municipios de distintas provincias se da entre las ciudades de Villa Constitucin, San Nicols, Ramallo y San Pedro que, a partir de la coincidencia poltica de los respectivos gobiernos municipales, intentan crar un nuevo espacio de articulacin de polticas denominada Regin Litoral. 20 Es notable observar como en el material promocional que emiten los municipios en Argentina aparece destacado, como elemento central y clave supuestamente competitiva, la ubicacin geogrfica privilegiada de esa localidad. 21 El tpico ejemplo de algunos actores institucionales de Rosario con su recurrente alusin a las obras de infraestructura y en particular a las tres fortalezas (Puerto, Aeropuerto y Puente) como razn suficiente para convertir a la ciudad en eje del Mercosur. 18 mantenido el impulso de conductas "demandantes" hacia eseras centrales, antes que conductas "proactias" locales 22 . Otras eces las respuestas locales se han dado a partir de conductas imitatias, reconociendo experiencias aliosas lleadas a cabo en otras ciudades y en otros pases e implementando acciones similares, aunque descontextualizadas y desproistas de los aspectos propios de la cultura local, hecho que ha limitado, cuando no impedido, un correcto desempeno en tales iniciatias 23 . Ln esta apuesta a los complejos institucionales, resultan alentadores algunos equilibrios y contrapesos intersectoriales e interinstitucionales que se generan a niel local, por ejemplo a tras de la conormacin de consejos econmico - sociales, que permiten un lento pero estimulante juego de suma positia de generacin de iniciatias e incentios para el cambio 24 . Pero tambin existen ejemplos de eidentes limitaciones en los procesos de maduracin y construccin poltica, relejado en posiciones entusiastas hacia el desarrollo local, aunque carentes de compromisos explcitos, de representatiidad real, de liderazgos asumidos, de ormalizacin` de consensos 25 . Ll aumento eriicable en la cantidad de instituciones inculadas al desarrollo local en muchas experiencias locales ,como ocurre con las organizaciones empresariales, sindicales, proesionales, no gubernamentales, educatias, etc., destaca el aspecto cuantitatio` de la densidad institucional a la que hacamos reerencia, pero la aebitiaaa ae to. covrovi.o. a.vviao. ,el alor de los contratos, marca an un dicit tanto en el aspecto relacional, interactio del desarrollo local ,el aspecto cualitatio` de la densidad institucional,, como en la
22 En ciudades que atravesaron una experiencia de industrializacin fuerte durante el modelo sustitutivo, a partir de la radicacin de una gran empresa pblica o privada o de inversiones fundamentalmente exgenas, el riesgo es que perdure una expectativa de solucin de problemas locales a partir de iniciativas exgenos y no de esfuerzos locales significativos. Por ello, construir un nuevo modelo de desarrollo, requiere en estos casos introducir un cambio cultural profundo a nivel de la sociedad y sus instituciones donde incentivos a actividades emprendedoras locales, recalificacin de las personas y mejoras en el sistema de relaciones humanas e institucionales resultan fundamentales. 23 Incluso a veces se presenta una multiplicidad de iniciativas inconexas para acompaar la reconversin productiva de un territorio, aumentando los riesgos de la dispersin de esfuerzos. Fue el caso de muchas ciudades que a mediados de los noventa comenzaron a recibir programas nacionales e internacionales de apoyo a la reconversin productiva, a los que sumaron iniciativas locales pero que perdieron su fuerza, entre otras razones, por la falta de articulaciones institucionales y organizativas. 24 Villa Constitucin es una ciudad media de acentuado carcter industrial, que todava sigue ligada a un modelo de desarrollo econmico fuertemente dependiente de factores exgenos y sustentado en actividades poco competitivas o con evidentes signos de declive. Hasta el momento no ha logrado poner en marcha un nuevo proceso de desarrollo ligado a nuevas actividades industriales y de servicios que permitan competir con mejores perspectivas en el nuevo escenario. Sin embargo, la experiencia de su Consejo Econmico Social, merece ser destacada como una respuesta proactiva y tesonera de algunas de sus instituciones a los retos que enfrenta la ciudad. 25 No son pocos, por ejemplo, los casos de firma de actas institucionales de apoyo al lanzamiento de un plan estratgico en una ciudad, que representa un momento que aglutina fugazmente a la gran mayora de los sectores de la ciudad, pero que al poco tiempo pasan a ser documentos olvidados en los despachos y los escritorios. 19 ormulacin de proyectos polticos de transormacin local que sustenten y orienten las iniciatias pblicas y priadas. b. La creacin de nuevas herramientas para el desarrollo. Desde la perspectia del impulso al crecimiento econmico y la generacin de empleo, las iniciatias locales en Argentina se han orientado primeramente a aumentar el atractio locacional mediante la creacin de inraestructuras y al estmulo a la radicacin de empresas externas, a gestin de inersiones y esuerzos promocionales, algo que Vazquez Barquero ,1999, b,, al analizar otras experiencias internacionales, liga a la primera generacin de polticas de desarrollo local. Del mismo modo, en esta primera aproximacin, los actores locales tambin se moilizan en torno al direccionamiento de esuerzos pblicos y priados hacia emprendimientos de uerte impacto en el territorio 26 . De manera mas reciente e incipiente, las polticas de desarrollo local se han orientado a aumentar la capacidad emprendedora en sus sistemas econmicos de reerencia, mediante la creacin de nueas herramientas para el desarrollo como las incubadoras de micro y pequenas empresas, centros de empresas, agencias de desarrollo, polos tecnolgicos o centros de ormacin 2 , aspectos inculados a la denominada segunda generacin de polticas de desarrollo local que pone el acento en los recursos inmateriales del desarrollo. A tras de esas experiencias, el principal aspecto positio que se a eidenciando radica en el aumento de las capacidades tcnicas y de gestin locales. Si bien es cierto que los municipios en general y las ciudades medias en particular no han contado, comnmente, con las habilidades requeridas para impulsar procesos endgenos de desarrollo, ni con los recursos humanos preparados en habilidades tcnicas especicas, no son pocos ni mucho menos irreleantes los casos donde se an supliendo estas alencias con instancias de ormacin, capacitacin, intercambio de experiencias, consultora, etc., dando muestras de iniciatias originales de gestin del desarrollo. As mismo, estas nueas herramientas intentan responder a condiciones particulares de la especializacin productia regional, a los recursos naturales y humanos existentes, a la inculacin a mercados nacionales e internacionales,
26 Como el caso del lobby institucional en la regin Rosario para garantizar las inversiones previstas en los proyectos de Hidrova y Puente Rosario-Victoria, o los ejemplos de numerosas ciudades intermedias gestionando por obtener el mejoramiento, ampliacin o trazado de nuevas carreteras. 27 Como los Centros de Desarrollo Empresarial de Rafaela y Mar del Plata, las Agencias de desarrollo de Crdoba y la Regin Rosario, el Programa Emprender de Las Heras o el Parque Empresarial Comirsa. 20 como reconoce Alburquerque ,2000, que ha ocurrido en otras experiencias internacionales de desarrollo econmico local. Los sericios que se orecen a tras de estos instrumentos suelen estar ocalizados en los problemas endgenos de las empresas, el llamado microniel de la competitiidad empresarial: asistencia inanciera, reestructuracin y gestin empresarial, modernizacin tecnolgica, insercin externa e inormacin. Lste peril es el que tambin han asumido la gran mayora de programas nacionales y proinciales de apoyo a las pequenas y medianas empresas implementados en los ltimos anos. ,lerraro, 2000,. 1odos estos aspectos son basicos y necesarios en el camino de aumentar la competitiidad empresarial, aunque en s mismos resultan insuicientes desde la perspectia del ortalecimiento de los sistemas productios territoriales. Ll tema que permanece ausente o relatiamente desatendido en los instrumentos de apoyo es el reerido al a.ecto territoriat ae ta covetitiriaaa, a los problemas del entorno de negocios de las empresas, al ortalecimiento de la interaccin entre agentes e instituciones radicadas en el propio territorio y en otros con los que existe cierta complementariedad estratgica, a iniciatias que aorezcan el surgimiento y desarrollo de redes entre empresas y nculos inter- empresariales, al ortalecimiento institucional de las entidades intermedias 28 , al desarrollo de mercados de capital de riesgo, aspectos propios de una tercera y mas compleja generacin de polticas de desarrollo. Ln otras palabras, altan acciones sobre los sistemas de actores locales que permitan mejorar el desempeno de las empresas y del territorio en su conjunto, construyendo lazos de conianza, omentando procesos eolutios de especializacin indiidual y de bsqueda de complementariedades entre dierentes especializaciones, generando iniciatias sustanciales y no slo ormales de apoyo a empresas y aumentando la capacidad de las instituciones de crear un ambiente ,la atmsera industrial` marshalliana, en el que se desarrolle el sistema territorial en su conjunto. Ls desde un enoque territorial y sistmico donde el niel local,regional aparece como un ambito adecuado para conigurar estrategias de cooperacin que coordinen a los sistemas productio, educatio y tecnolgico e institucional de gobierno, que permitan desarrollar el saber hacer`, las habilidades especicas, aquellas que no se intercambian en el mercado, sino que se generan, a tras de los procesos de aprendizaje interactio. Pero,
28 Algunos de estos aspectos parecieran comenzar a ser reconocidos en en determinadas polticas nacionales de apoyo al desarrollo local, como en la ley PyME 25300, con la creacin de las Agencias de desarrollo y en algunos nuevos programas, como el Proyecto de Cooperacin entre la Unin Europea y la Repblica Argentina: Desarrollo Regional y reforzamiento de las estructuras provinciales de apoyo a las Pymes, ARG/B73000/95/172, recientemente lanzado. 21 ,cmo crear esos incentios a la accin colectia ,Cmo generar dinamicas relacionales de naturaleza productia en el territorio. S. Aprendizaje colectivo y politica de desarrollo local. Si bien la realorizacin local en Argentina es un proceso abierto e irreersible en cierto sentido, resulta an incongruente y dbil, ya que los condicionantes estructurales, los marcos institucionales de actuacin local y el diseno de las polticas pblicas nacionales y proinciales de alcance territorial, no contribuyen apropiadamente a aorecer el desempeno de los ambitos locales como sujetos de desarrollo. Las recurrentes crisis que ha atraesado la economa argentina restringen uertemente el desempeno de los gobiernos locales en tareas inculadas a la creacin de riqueza y empleo y la dinamizacin de sus tejidos productios territoriales. A su ez, los marcos institucionales en los que se desenuelen los gobiernos locales, condicionan las articulaciones entre las dierentes instancias de gobierno y el accionar de stos, con superposicin de iniciatias, debilitamiento de su alcance y ragmentacin de sus objetios. Como consecuencia de ello, en el diseno en las polticas pblicas de desarrollo, predomina una isin economicista y uncional, que descuida la importancia del componente territorial como actor de desarrollo. La creacin de entornos innoadores territoriales en nuestro pas, requiere sin dudas de la superacin de estos renos` con los que operan los municipios, como de su ortalecimiento institucional, a in de que puedan junto a los restantes agentes socioeconmicos priados y el conjunto de la sociedad ciil, desempenar un papel actio como animadores de iniciatias de desarrollo econmico local. Lste es un proceso abierto, de permanente bsqueda de rea.igvaciv ae re.ov.abitiaaae. vbtica. para el desarrollo, que remite a la tan mentada cuestin de cmo hacer desarrollo local en un marco de uertes condicionantes macroeconmicos, proceso sobre el que los gobiernos locales pueden incidir aunque no controlar las decisiones centrales, pero que comporta una disputa a la que no pueden renunciar. Pero tambin hay una necesidad de covte;iar tanto la isin, como la gestin de las polticas locales de desarrollo, ampliando la mirada y los compromisos hacia aquellos actores intangibles que construyan sinergias intersectoriales en el ambito territorial donde se expresa el sistema econmico y productio local. \ este es un proceso al que los actores locales s pueden dirigir, orientar y controlar. 22 Ll aprendizaje colectio al ser un proceso de aance constante y continuo, es endgeno, subjetio, axiolgico, participatio y comprometido y demanda una "inersin en relaciones humanas` ,Crozier, 1994,, signiica transormar las regulaciones de un sistema social, innoar, aumentar las capacidades de relacionamiento de las personas y organizaciones. Lsto supone necesariamente un cambio cultural, de encuentro de saberes particulares, de intereses sectoriales y de lgicas contrapuestas. Obiamente, en todo proceso de cambio hay contradiccin de intereses y conlicto, pero siempre se pueden encontrar las bases para el desarrollo de caitat retaciovat, como resultados de cambios estructurales y el diseno de polticas y estrategias deliberadas de los actores. Lsta posicin uele la mirada hacia aquellas construcciones polticas que otorguen mayor racionalidad a las pautas de comportamiento y encaucen los comportamientos sociales, organizacionales e institucionales de los actores locales. Ln una perspectia integral, que inolucre los aspectos econmicos, pero tambin culturales y polticos del desarrollo, los sistemas productios territoriales, con base en una ciudad o una micro regin, requieren ser entendidos: Ln primer lugar, como una base productia con peril especico y dinamicas propias, con un conjunto de organizaciones econmicas que se desenuelen en un entorno econmico-social e institucional determinado, Ln segundo lugar, como un complejo jerarquizado de relaciones entre organizaciones y entre indiiduos ,jerarquizado porque se sustenta en una relacin de uerzas sociales que concretizan en un momento dado, dentro de un cuadro institucional global, ,Dupuy y Gilly, 199,, porque el territorio es un lugar de expresin de intereses diersos, de conlicto y de poder compartido. Pero ademas: actores covrovetiao. en una dinamica colectia de desarrollo. Sobre el complejo de relaciones es posible impulsar un proceso de aprendizaje colectio, guiado por acciones comunes orientadas a alcanzar una dinamica productia comn, y acuerdos especicos explcitos o implcitos de gobernabilidad territorial ,dinamica de conjunto,, que necesariamente estara guiado por decisiones polticas, "construido" por los actores organizados territorialmente. Se trata de un proceso de la sociedad ciil al que la poltica puede aorecer y ortalecer: con un sistema institucionalizado de premios y castigos, con normas de reciprocidad, mediante redes horizontales, trabajando en el sistema de lujos` ,sinergticos, de inormacin, de cooperacin, de solidaridad, etc, del territorio, que son los que inculan, reuerzan, ortalecen y 23 permiten las articulaciones sectoriales e intergubernamentales. Ah es donde adquiere sentido el desarrollo entendido como aprendizaje colectio, como un proceso que se da en la sociedad ciil, pero que puede ser omentado por la poltica de desarrollo local. Ll desarrollo local suele ser muy rico en la "construccin de dialogos", en la "canalizacin" de las expresiones sectoriales que eite la dispersin de recursos y esuerzos. Lntre la mirada mecanicista, que entiende al desarrollo desde la lgica del equilibrio competitio, donde el mercado es el espacio nico de interaccin social y la mirada del desarrollo como proceso de aprendizaje colectio guiado por decisiones polticas, existen claras dierencias de interpretacin sobre las capacidades propias de una sociedad y el rol de los actores personales e institucionales, ya que se piensa en trminos de los aspectos dinamicos relacionados con la maduracin y organizacin de las uerzas productias y sociales. La isin relacional del desarrollo entiende a ste como resultado de un continuo conjunto de interacciones, negociaciones, coaliciones y contratos entre indiiduos y organizaciones que compiten para lograr sus objetios, de tomas de posicin y de intereses no necesariamente armnicos, aunque s actibles de ser integrados en un proyecto politico local. Por lo tanto, el gran desao del gobierno local es er cmo se expresan, regulan y resuelen los conlictos. \ esto es, en ultima instancia, una cuestin poltica. Ll sentido de este compromiso debe ser el de modiicar la relacin de uerzas reales, para permitir un desarrollo humano, eiciente, pero tambin equitatio y sustentable. La cooperacin para el desarrollo local no es una simple declamacin, ni una enunciacin de moda. 1iene un sentido prctico, no ideolgico, y los actores inolucrados deben percibir en ella una manera mas adecuada para desarrollar su propia estrategia y alcanzar sus propios objetios sectoriales. A su ez, el proceso de maduracin y aprendizaje de los actores es un requisito para pasar de una respuesta local reactia ,deensia, rente a las amenazas externas y el impacto del cambio estructural, a una accin proactia ,Barreiro, 2001,. La cooperacin y el asociacionismo, recuentemente suele tener un caracter ocasional y esto comporta un problema en las estrategias de desarrollo local. La permanencia en los lazos de conianza y en la densidad institucional ,el incremento en el stock de capital social,, ocurre cuando induce a la inersin en las otras ormas de capital no relacionales ,humano, sico, inanciero,, porque los actores perciben los eectos positios a largo plazo de la interaccin. 24 La actiidad poltica, entendida como la generacin de compromisos explcitos, de liderazgos asumidos y estrategias claras, es la base para el xito de iniciatias que apunten a dinamizar los actores que determinan los procesos de crecimiento econmico y, a partir de all, de desarrollo integral y equilibrado. Un proceso local transormador que requiere de la combinacin de tiaerago aeci.iovat por parte de los agentes locales mas releantes, la Alta Direccin de la ciudad en trminos de Cotorruelo Menta ,1995,, que debe asumir resposabilidades indelegables` y pasar de espectadores a protagonistas de los procesos locales, cov.ev.o orgaviatiro, expresado en la oluntad explcita de cooperacin entre gobierno, empresariado y sociedad ciil local 29 , que permita generar no slo nueos ambitos de discusin sino tambin de resolucin, y covocivievto ertivevte, esto es, inormacin y habilidades adecuadas a la realidad particular local. Lste es el trpode undamental y sinergtico sobre el que se asientan los procesos locales de desarrollo, como lo iene anticipando Boisier ,1998 a,. Si esto se logra, se estara mas cerca de iniciar un proceso de cambio que permita obtener productos locales originales: con liderazgo y con consenso explcito habra mas posibilidades de regvtar el conlicto social, a tras de nueos cauces que ijen un horizonte y permitan contener los intereses sectoriales detras de un inters abarcador de conjunto, y de acuerdos sustanciales, traducidos en productos` concretos: un pacto, un programa, un presupuesto, un plazo. De establecer contratos preocupados no slo por el nmero de interinientes ,la cantidad,, sino por el tipo de compromisos asumidos ,la calidad,, donde su aportacin y alor sean conenientemente percibidos por los participantes 30 . Con liderazgo y saberes, habra posibilidad de establecer una clara ri.iv de lo que se tiene que hacer, porqu hacerlo y hacia dnde se quiere que conduzca ese camino ,y de ese modo deinir estrategias, programas, acciones concretas,, de alcanzar la ivtetigevcia e.trategica necesaria para generar polticas a la carta`, rompiendo con las conductas imitatias, mas accesibles pero mas ineicaces. Con consenso y con saberes, se estableceran las bases para la generacin de arevaia;e. cotectiro., que permitan ortalecer practicas y establecer sistemas de premios y castigos, que omenten la participacin de la sociedad local en el proceso de desarrollo, que inolucren a los grupos locales en la toma de decisiones y que, por lo tanto, busquen adecuar el inters de los actores indiiduales al inters colectio del territorio.
29 La cooperacin se funda sobre un sentido vivsimo del valor que la participacin en estas formas de colaboracin tiene para cada participante, no sobre un vago sentido tico de la fuerza de la unin de todos los hombres, ni sobre una visin orgnica de la sociedad (Robert Putnam, op. cit, pg.197) 30 Por ello es imprescindible que los compromisos asumidos generen valor, ofrezcan un beneficio a los involucrados, establezcan claramente los beneficios colectivos de emprender ese camino. 25 La gestin adecuada del desarrollo local requiere de respuestas originales y arriesgadas. Ls un esuerzo poltico enolente: el asociacionismo y la colaboracin para el desarrollo ,isin de tercera generacin, debe impregnar aquellas acciones orientadas a aumentar el atractio locacional ,isin de primera generacin, para moilizar recursos exgenos y endgenos hacia la generacin de riqueza y empleo y aquellas acciones inculadas al aumento de la capacidad emprendedora ,isin de segunda generacin,, desde una perspectia social y no indiidualista, que expresen una ocacin de construccin poltica colectia. 6. Consideraciones finales Las numerosas experiencias de polticas de desarrollo surgidas localmente en nuestro pas, son muestra elocuente de los grandes esuerzos que los dirigentes institucionales de las ciudades argentinas realizan para arontar la diersidad de desaos y problemas actuales, an sin contar con las condiciones legales e institucionales apropiadas para tal in, pero dando claras muestras que es a niel local donde se dan los mas originales procesos de innoacin poltica, econmica y social. Pero esas mismas experiencias eidencian su debilidad intrnseca: se puede racasar si no encuentran las bases colectias sobre los que apoyarse y desarrollarse. Las proximidades` no slo geograica, sino tambin poltica, institucional y organizacional, son las que dan lugar a las dinamicas especicas determinantes en la capacidad de las regiones y localidades para dirigir su propio desarrollo. Ll desarrollo local es, desde el punto de ista econmico-productio, una lgica territorial dierenciada, desde el punto de ista socio-cultural, una lgica relacional construida y desde el punto de ista poltico-institucional, una lgica de gobernabilidad pautada. La poltica de desarrollo local permite colocar el nasis en la democratizacin en la toma de decisiones, en una lucha cultural por la emergencia de otras creaciones econmicas, de otras isiones de lo que es posible construir y representa una renoacin del contrato social en un sentido undamental: como potenciador de actores del desarrollo comprometidos por el aumento del capital relacional. Sobre esta base es posible gobernar` el desarrollo local, con polticas actias territoriales, con marcos institucionales apropiados, con eslabonamientos productios recreados y ortalecidos y nueas ormas de organizacin local. La isin de lo local como sistema complejo, sustentado en equilibrios de uerzas inestables, que ampla la mirada a los aspectos dinamicos relacionados 26 con la maduracin de las uerzas productias, la organizacin de la sociedad local, la ida como proyecto y la conianza en las capacidades de interaccin de los actores personales e institucionales como responsables en la construccin de su propio modelo de desarrollo, son los pilares de una isin relacional y poltica del desarrollo. Ll cambio cultural, es el sentido del desarrollo local y la poltica la que impulsa ese aprendizaje. 27 Bibliografia Ahumada Pacheco, Jaime: Introduccin a la planiicacin descentralizada. Serie estudios municipales CPU. ,Santiago, Chile,. No.2, 1993, p.161-19 Alburquerque, lrancisco: Cambio 1ecnolgico, Globalizacin y Desarrollo Lconmico Local, Consejo Superior de Inestigaciones Cienticas, Instituto de Lconoma y Geograa, Madrid, 1998. 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