A r e v o l u o e u r o p e i a d e 1 9 8 9

A poltica externa em transio

o caso da Federao Russa
Maria Raquel Freire

final da Guerra Fria e a desagregao do bloco sovitico redesenharam o mapa geoestratgico europeu. O surgimento de quinze novas repblicas implicou a reordenao do antigo espao sovitico1. A Federao Russa, reduzida em estatuto, dimenso e recursos, procurou, neste contexto de mudana, manter a sua influncia, um objectivo que se revelou difcil face ao processo de transio que ela prpria tambm experimentava. Este artigo analisa a poltica externa em transio de um regime comunista para o que vieram a ser tentativas falhadas de democratizao, resultando na catalogao do regime poltico como democracia de gesto, democracia incompleta e democracia dirigida termos que encarnam uma frmula particular de governao que se desenvolveu na Rssia, misturando elementos de um passado imperial grandioso e nostalgia sovitica, com ingredientes democrticos, como a realizao de eleies (independentemente da qualidade das mesmas). De facto, a hibridez do regime que se desenvolveu na Rssia, a par das suas opes e aces de poltica externa, talvez melhor entendido segundo o termo democracia soberana, como analisado adiante. O processo de formulao e implementao de poltica externa complexo, sendo difcil dissociar poder e preferncias, motivaes internas e presso externa, num regime onde os actores directamente implicados esto sujeitos a influncia de sectores diferenciados da sociedade e de elites polticas, bem como a outras influncias externas, mesmo que de forma indirecta. O caso da Rssia paradigmtico pelas implicaes associadas transio de Imprio para Estado, de uma orientao comunista das polticas e organizao social para um exerccio de democratizao amorfo, com muitas dificuldades e incertezas a conduzirem todo o processo. Este culminou num regresso no ao comunismo sovitico ou experincia da democracia liberal, mas antes a um estilo de governao centralizado e autoritrio. As questes nacionalistas e identitrias foram instrumentais na transio face ao vacuum que surgiu aps a desagregao da Unio Sovitica e da sua ideologia agregadora, ajudando na compreenso das escolhas de poltica externa e do registo autoritrio que gradualmente se vai consolidar. A questo que precisa ser discutida , deste modo, porque que a oportunidade nos anos
Relaes Internacionais setembro : 2009 23

[ pp. 075-089 ]

075

1990 e 2000 foi perdida quando a Rssia estava mais aberta, do que talvez em qualquer outro perodo da sua histria, para se juntar ao que convencionalmente se denomina Ocidente, para criar uma nova comunidade baseada em interesses comuns e, finalmente, valores partilhados2? O processo sinuoso de transio iniciado h vinte anos, os desafios implicados e as oportunidades perdidas, so ento foco de anlise. Este artigo olha tambm a Rssia vinte anos depois, sublinhando os elementos de continuidade que persistem num contexto mudado. Uma anlise centrada essencialmente na formulao e implementao da poltica externa, no quadro sovitico e ps-sovitico, e no modo como esta diferenciao revela as dinmicas subjacentes s polticas de aco e reaco em matria de poltica externa na Rssia. Deste modo, pretende-se compreender as linhas de poltica externa subjacentes afirmao da Rssia enquanto actor de relevo no cenrio internacional.
DINMICAS DE POLTICA EXTERNA: INTERLIGAES ENTRE A ESFERA DOMSTICA E O CONTEXTO EXTERNO

Factores domsticos e externos combinam-se na formulao da poltica externa, resultando numa equao onde os recursos internos e a vontade poltica conjugados com ameaas e oportunidades externas conduzem a opes polticas variveis, sendo o objectivo ltimo a maximizao do interesse nacional. Esta relao interno/externo assimetricamente bidireccional, uma vez que, apesar de estas duas dimenses estarem intrinsecamente ligadas, a relao pressupe pesos diferenciados. No entanto, e apesar da primazia conferida aos objectivos de Estado, os governantes no esto imunes a dinmicas diversas a nvel domstico e no plano internacional que limitam ou projectam o prosseguimento destes3. O processo de formulao poltica um processo complexo de interaco entre vrios actores, que de modo diferenciado esto envolvidos em estruturas distintas.4 Assim, a adicionar dicotomia interno/externo no sentido amplo, podemos sublinhar ainda as relaes entre o aparelho poltico detentor das competncias de poltica externa e grupos de presso e influncia, externos ao aparelho, mas com influncia sobre o mesmo. Esta frmula complexa assim composta por variveis distintas a diferentes nveis (externo versus interno interagindo nos diferentes nveis de anlise), que cruzam uma multiplicidade de sectores (poltica, segurana, economia), sendo ainda acompanhadas por questes normativas e de percepo, para alm das tradicionais consideraes de poder. Este exerccio, de forma no exaustiva, visa explicar a multiplicidade de aspectos subjacentes poltica externa, para alm dos modelos tradicionais baseados na escolha racional, polticas burocrticas, ou o papel da liderana na definio da agenda e formulao de polticas. E tambm vai para alm dos rtulos e modelos que nos direccionam para um particularismo da realidade5, permitindo uma anlise alargada de dinmicas e tendncias6.
Relaes Internacionais setembro : 2009 23

076

Note-se como na urss a poltica externa estava concentrada nos lderes do Partido Comunista, sendo que o Governo apenas ratificava as decises a tomadas, conferindo lhes legitimidade. O contexto de Guerra Fria e o modelo ideolgico de base poltica marxista-leninista condicionavam fortemente a poltica externa e as polticas de desenvolvimento domsticas. O centralismo dirigista inerente ao modelo permitia um processo de deciso e implementao unificado, prosseguindo o interesse da Unio num cenrio de nenhuma abertura a crticas ou presses antilinha do partido. Neste perodo, de facto, as dinmicas internas estavam rigidificadas no poder centralizado do Partido Comunista, sendo a poltica externa condicionada essencialmente pelas directrizes de afirmao ideolgica no contexto de rivalidade bipolar. o mundo l fora, e no o caos interno, que os levou [soviticos] a pensar sobre o cariz e fraquezas do seu poder externo, as dificuldades de interveno, as causas da insegurana, o significado da interdependncia e os custos da autarcia.7 Na Rssia da transio, a poltica externa reflectiu os vrios constrangimentos que a poltica russa enfrentava internamente. Muitas das dinmicas at ento reprimidas surgem agora de forma desarticulada, revelando os limites inerentes ao processo burocrtico centralizado que havia vigorado durante dcadas. O pluralismo associado Na Rssia da transio, a poltica externa reflectiu os vrios constrangimentos que ao modelo democrtico em experimentaa poltica russa enfrentava internamente. o revelou-se sinnimo de presso e desordem. A incapacidade de estruturao de princpios delineadores assentes em processos discutidos e plurais, acabou por levar tendncia de centralizao dos processos de deciso e implementao de polticas, incluindo a poltica externa, e a um crescente autoritarismo, claramente visveis na Rssia de hoje. No entanto, a primeira dcada ps-Guerra Fria permitiu a identificao de tendncias relativamente definio dos vectores estruturantes da poltica externa russa, coincidentes com as oscilaes que na prtica vo tendo lugar durante os anos da presidncia de Ieltsin. A partir de meados dos anos 1990 estas tendncias cristalizam-se nas linhas fundamentais que a poltica externa russa vai acabar por representar, ao conjugar os diferentes vectores numa combinao flexvel mas regular. As divises internas na Rssia, de longa data, mas agora com expresso mais vincada, com os euro-atlantistas a favorecerem ligaes mais prximas aos Estados Unidos e Europa, os eurasianistas a olharem o cenrio a leste para alianas estratgicas, incluindo a China e a ndia nos seus horizontes, e a afirmao da estratgia Rssia-primeiro procurando a afirmao do poder russo com base no legado imperial, fora poltica, influncia, e recursos econmicos, revelam de forma simplificada o discurso multidimensional da poltica externa8. De facto, analisando os documentos fundamentais de poltica externa da Rssia ps-sovitica, pode-se constatar que estas linhas vo gradualmente sendo demarcadas e prosseguidas enquanto vectores estruturantes, com a Comunidade de
A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

077

Estados Independentes (cei) a constituir a rea preferencial de actuao, seguida das dimenses ocidental e oriental, como analisado adiante. Nesta construo, a definio da identidade russa tem tambm tido um peso relevante, apesar de no acarretar o peso ideolgico associado governao sovitica, de no funcionar como modelo de desenvolvimento como nos tempos soviticos, e de no oferecer uma alternativa com atractividade normativa para outros, em particular para as ex-repblicas soviticas atravs de mecanismos de integrao como a cei. O processo de construo identitria na Rssia, ainda em definio, j no como sovitico, mas tambm no democrtico no sentido ocidental, tem implicado uma procura constante de recuperao da identidade uma nova identidade num contexto diferente. Esta readaptao e busca de referenciais revela-se fundamental na definio da poltica externa ps-sovitica, num contexto em que a Rssia j no a Unio Sovitica, em que o espao cei j no o espao sovitico, em que as fronteiras da Rssia j no so as do antigo bloco. Ou seja, a Rssia [ um] outro Estado que antes no existia no mapa poltico ou geogrfico global9. Este processo de auto-redefinio teve e tem tido impacto nas formulaes e aces de poltica externa, resultando em vrios momentos em opes pouco claras, argumentos incoerentes e aces controversas. As questes relacionadas com o tratamento das minorias russas nas antigas repblicas so exemplo do carcter errtico e tantas vezes manipulador das polticas russas para com a sua vizinhana. A lgica imperial de controlo e manuteno de poder alargado subjaz a estas aces, onde a par de consideraes de realpolitik, percepes e entendimentos relacionados com o posicionamento, papel e funes da Federao Russa no podem ser descurados. A identidade russa, combinando heranas do passado e procurando aprender a lidar com um novo contexto poltico, social, econmico e estratgico, est ainda em formao. E embora ainda integre muitos elementos do passado, a Rssia de hoje, apesar da crescente assertividade poltica, governao centralizada e estilo autoritrio, uma nova Rssia, procurando afirmao num contexto diferenciado. O papel das elites polticas e a sua lealdade para com o poder central tem tambm sido um elemento central na histria da Rssia. Controlar vozes dissidentes, punir movimentos de oposio, e monitorizar de perto movimentos propagandsticos eram prticas comuns nos tempos czaristas, sob o regime sovitico, e so ainda visveis na Rssia de hoje. A Rssia ainda melhor entendida como uma rede de relaes clientelistas. Esta uma das razes por que a Rssia ps-sovitica tem tanta dificuldade em gerar o seu prprio sentido de comunidade cvica.10 A institucionalizao do poder centralizado com apoio da elite poltica prxima do presidente assegura controlo poltico e social. Esta governao forte, que na troca de liberdade por segurana reuniu amplo apoio, tem contudo enfrentado contestao de movimentos cvicos e grupos de oposio, embora com expresso limitada. Uma demonstrao de que elementos de democratizao experimentados na Rssia ps-Guerra Fria tm sido mantidos sob escrutnio apertado das autoridades centrais, justificando polticas duras com a necesRelaes Internacionais setembro : 2009 23

078

sidade de ordem; permitindo um estilo autoritrio de governao com base na construo de estabilidade; e realizando processos eleitorais como expresso mxima de um pas democrtico, onde a ingerncia externa no bem acolhida permitindo o que actualmente entendido como democracia soberana.
DO IMPRIO SOVITICO AO ESTADO RUSSO: QUE POLTICA EXTERNA?

A desagregao da Unio Sovitica teve implicaes profundas na Federao Russa, que assumiu muitas das responsabilidades da antiga Unio, incluindo o controlo do arsenal nuclear sovitico, bem como representaes em fora internacionais, como as Naes Unidas, incluindo um lugar permanente no Conselho de Segurana. Mas o final da Guerra Fria e o fim da bipolaridade significaram tambm um estatuto diminudo no sistema internacional, dada a reduo da sua dimenso, capacidades e recursos. Assim, a forma do novo projecto poltico russo dependia no s do que o pas herdou da Unio Sovitica em termos materiais, mas tambm do software poltico que seria aplicado para transformar a Rssia11. A queda da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (urss) implicou (1) o fim de uma ideologia unificada sustentada em princpios marxistas-leninistas que permitiam coeso social; (2) a perda de identidade, agregada durante dcadas sob a planificao e governao centralizada do Partido Comunista; (3) um processo de transio para um modelo de governao que a Rssia nunca antes havia experimentado; (4) novas fronteiras e a redefinio de relaes com uma vizinhana instvel, lado a lado com Mikhail Gorbachev foi um poltico central a redefinio do papel e lugar da Rssia na transformao da Unio Sovitica aps na Europa e no mundo. Este contexto indeo desencanto dos anos de Leonid Brejnev, finido libertou o nacionalismo simultanee das curtas lideranas de Yuri Andropov amente como incentivador reforma e e de Konstantin Chernenko. obstculo mudana: a ento elite sovitica permaneceu leal a velhos princpios, a sociedade civil e movimentos sociais eram praticamente inexistentes, a elite dos negcios beneficiava das lutas polticas internas e de um processo de privatizao sem planificao, fortalecendo-se como classe emergente com poder poltico e econmico os oligarcas. Este foi um processo de mudana complexo com impacto claro na definio de uma poltica externa diferenciada no contexto ps-Guerra Fria. Mikhail Gorbachev foi um poltico central na transformao da Unio Sovitica aps o desencanto dos anos de Leonid Brejnev, e das curtas lideranas de Yuri Andropov e de Konstantin Chernenko (1982-1985). Enquanto Andropov se concentrou na disciplina, Chernenko concentrou-se na concrdia, nenhum deles entendendo realmente as fragilidades do sistema sovitico. Gorbachev, pelo contrrio, concentrou-se na mudana, que ele acreditava tinha de ser um processo iniciado de dentro para fora que permitisse a modernizao e crescimento da urss12. Contudo, as polticas de reestruturao
A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

079

(perestroika) da economia, de acelerao (uskorenie) e de abertura (glasnost)13, indicando um curso reformista que visava a transformao poltica e o desenvolvimento econmico, quer a nvel interno quer na poltica externa, no foram capazes de alterar prticas profundamente enraizadas, afastando-se dos seus objectivos iniciais. A poltica externa de Gorbachev reflectia o seu curso reformista a nvel interno, proclamando a casa comum europeia como prioridade e o degelo nas relaes com o Ocidente, entendido como um passo necessrio para a consolidao do crescimento econmico e a inverso de tendncias contrrias estabilizao econmico-social (num contexto de crescentes dificuldades econmicas e descontentamento social). Esta poltica de aproximao ao Ocidente foi expressa em medidas concretas, como a assinatura em Dezembro de 1987 do Tratado sobre Foras Nucleares de Alcance Intermdio, com o grande rival, os Estados Unidos; o anncio da retirada sovitica do Afeganisto em 1988; e uma poltica de abertura e proximidade ao Leste. Internamente, qualificou o sistema econmico socialista e o papel de gesto poltica operado pelo Partido Comunista como desadequados nova realidade que a Unio experimentava. Ps assim em marcha os princpios da dimenso humana contidos na Declarao de Helsnquia de 1975 (incluindo, por exemplo, a promoo de liberdades civis e discusso pblica), encontrando no entanto oposio do aparelho burocrtico que claramente entendia estas medidas como ameaa sua autoridade e poder, agravado pelos movimentos nacionalistas que por todo o espao ps-sovitico exigiam independncia. Contudo, revelou-se tarefa difcil conciliar as reformas estruturais profundas a nvel poltico e econmico necessrias consolidao do crescimento no seio da Unio, com o forte legado de um sistema que conduziu a resultados limitados e medidas impopulares. Como acelerador deste processo, Gorbachev procurou consolidar o seu poder, para que a sua capacidade de deciso e implementao fosse reforada, mas foi incapaz de desenvolver a maior parte dos seus projectos reformistas face crescente resistncia com que se deparava o aparelho do partido permaneceu um forte desafiador da perestroika.
No momento crucial em que Gorbachev abriu as janelas da Rssia ao mundo em finais dos anos 1980, a Rssia no tinha uma oposio que apresentasse uma alternativa credvel ao sistema, nem indivduos pragmticos dentro da equipa de governao capazes de actuar numa atmosfera politicamente competitiva. No menos influente o facto de a Rssia ter estado alheada do perodo da histria europeia em que o esprito constitucionalista floresceu [] Sem essa base a sociedade russa no podia avanar nos prximos estdios da transformao, a hora do economista e a hora do cidado.14

No entanto, e apesar destes obstculos, Gorbachev conseguiu levar a cabo reformas poltico-administrativas fundamentais, como o estabelecimento do Congresso dos Deputados do Povo em 1989, sob a sua liderana, e com maior poder de deciso que o
Relaes Internacionais setembro : 2009 23

080

Soviete Supremo. De facto, foi eleito um novo Soviete Supremo pelo novo Parlamento e Gorbachev conseguiu aqui reunir amplo poder, permitindo terminar com o monoplio do Partido Comunista da Unio Sovitica enquanto nica organizao poltica legal. Gorbachev acabou por erradicar no s a tirania e burocracia estalinista, mas tambm a ditadura do Partido Leninista e a ideologia marxista despoletada pela Revoluo de Outubro15. Em suma, apesar das muitas dificuldades associadas a um processo intricado de transio poltica, social e econmica, a agenda de Gorbachev permitiu uma poltica externa diferente, mais aberta ao Ocidente, mais democrtica para com o Leste especialmente os estados-satlite desde a II Guerra Mundial , bem como mais flexvel relativamente s repblicas constituintes da urss. Estas mudanas profundas permitiram o fim da Guerra Fria e conduziram queda do Imprio Sovitico.
Foi Gorbachev que simbolizou a transcendncia das revolues progressistas e que assim permitiu Rssia o regresso s polticas normais, um tipo de polticas que no inclua uma fronteira emancipatria. O sujeito da emancipao acabou por no ser o povo no sentido dos sujeitos soberanos da democracia, mas uma elite transformadora guiada pelos princpios de liderana e modernizao das elites para as populaes.16

Como reaco a mudanas rpidas, o renascimento do nacionalismo deu-se como resultado de uma federao enfraquecida, como forma de promover unidade e coeso, contudo h muito perdida. Boris Ieltsin chegou poltica sob anuncia de Gorbachev na altura em que o ltimo se tornou Presidente da urss (1985). Apesar de uma trajectria sinuosa, em 1989 foi eleito para o Congresso dos Deputados do Povo e tornou-se mais tarde Presidente do Parlamento russo. Nesta altura, Ieltsin e Gorbachev prosseguiam objectivos incompatveis, com o primeiro a enfrentar hostilidade interna em relao a medidas que se revelaram difceis e no recompensadoras, e o ltimo a criticar duramente Gorbachev por actuar lentamente na reforma do sistema, exigindo um ritmo mais acelerado e medidas mais resolutas. Face situao de tenso vivida, agravada pela sucesso de declaraes de independncia de antigas repblicas, foi convocado um referendo para aferir sobre o futuro da Unio enquanto federao de repblicas soberanas igualitrias, cujo resultado foi favorvel preservao da urss enquanto entidade agregadora, mas no aglutinadora, das diferentes repblicas. Na Rssia uma outra questo foi colocada a escrutnio: se a eleio presidencial se devia manter como processo selectivo e fechado, ou ao invs, se deveria decorrer a nvel nacional com participao alargada das populaes. O referendo da Unio de Maro de 1991 foi favorvel a eleies presidenciais directas, que culminaram na vitria de Boris Ieltsin, marcando claramente o descontentamento generalizado com o processo de transio iniciado por Gorbachev. A tentativa falhada
A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

081

de golpe de Estado em Agosto de 1991, criticando os falhanos da perestroika e glasnost, sinalizava ento uma Unio Sovitica fragmentada que oficialmente cessou a sua existncia a 25 de Dezembro. Mesmo antes da desagregao da Unio, a cei foi criada a 8 de Dezembro de 1991, num acordo entre a Rssia, a Bielorrssia e a Ucrnia, pro curando constituir um mecanismo agregador e facilitador de uma transformao pacfica da velha urss numa nova forma de organizao que perpetuasse o poder da Rssia no antigo espao sovitico. Contudo, isto no evitou que as repblicas seguissem o seu prprio curso, independentemente da sua adeso nova organizao, excepo das trs repblicas do Bltico, que nunca foram estados-membros da cei. Alm do mais, a Comunidade acabou por se revelar institucionalmente disfuncional, significando que o objectivo russo de influncia e controlo se revelou limitado, apesar do seu poder na rea.
A POLTICA EXTERNA DE IELTSIN: APROXIMAO A OCIDENTE, ENVOLVIMENTO A LESTE E BALANCEAMENTO LESTE-OESTE

Em Junho de 1991, proclamando a Rssia como democracia plural, Boris Ielstin foi eleito Presidente, legitimado pela sua capacidade de liderana na defesa de direitos e liberdades fundamentais, com particular relevo aquando do golpe de Estado. Para alm disso, no seguimento destes desenvolvimentos, o Partido Comunista foi banido. No entanto, eleito como uma nova face da reforma, Ieltsin no foi bem-sucedido no processo de transio democrtica, tornando-se progressivamente dependente e vido de poder, centralizando autoridade e deixando pouco espao de manobra para vises alternativas em formao na nova Rssia. Os crticos da postura europesta promovida por Gorbachev apelaram a um enfoque da poltica externa na Eursia, enquanto os nacionalistas pressionaram para a concentrao das decises polticas nas questes internas, para que a Rssia pudesse reunir condies econmico-sociais e polticas essenciais sua projeco externa de forma sustentada no que era definido como o seu estrangeiro prximo, leia-se ex-espao sovitico. Ieltsin enfrentou dificuldades na procura de equilbrios com o Parlamento, resultando da poltica plural que culminou num referendo e voto presidencial de confiana em Abril de 1993. No Vero desse ano, Ieltsin reuniu uma conveno constitucional para redigir uma nova Constituio ps-sovitica, reflectindo as mudanas que ocorreram e melhor espelhavam a nova Rssia que ento se desenhava. No entanto, nas lutas internas pelo poder, o Parlamento, de forma autnoma, tambm criou um comit constitucional para o mesmo efeito, levando obviamente apresentao de duas verses distintas do projecto constitucional. Numa clara demonstrao de poder e de desafio autoridade do Parlamento, a 21 de Setembro de 1993, Ieltsin dissolveu-o e imps a lei presidencial, marcando o referendo sobre a nova Constituio para Dezembro desse mesmo ano. O Parlamento declarou a aco de Ieltsin ilegal, destituiu o Presidente e nomeou o seu vice, Alexander Rutskoi,
Relaes Internacionais setembro : 2009 23

082

como legtimo representante da autoridade. A tenso aumentou e no incio de Outubro os confrontos violentos que se seguiram ao cerco do edifcio do Parlamento conduziram, sob as ordens de Boris Ieltsin, interveno policial e consequente deteno de todos aqueles que se encontravam no seu interior, incluindo o porta-voz do Parlamento e Rutskoi. Aps os incidentes, foram marcadas eleies para um novo Parlamento, bem como a realizao do referendo constitucional, ambos tendo lugar em Dezembro de 1993. A nova Constituio foi aprovada conferindo ao Presidente amplos poderes, incluindo o poder de exerccio da liderana da poltica externa da Federao Russa17. Este um perodo conhecido como perodo romntico, quando boas relaes com o Ocidente so privilegiadas e prosseguida uma poltica de no-ingerncia no espao ps-sovitico. A doutrina Sinatra Ill do it my way permitiu s antigas repblicas consolidarem o seu curso de independncia, muitas das quais pela primeira vez, dado que apesar da autonomia que formalmente gozavam no quadro da urss, esta equivalia na realidade a uma relao de submisso face ao poder central do Partido Comunista em Moscovo. Neste perodo, a postura de Moscovo, centrada na necessidade de reformas internas, possibilitou o desenvolvimento de novas instituies capazes de governar o pas aps dcadas de sistema de partido nico. Nas palavras do conselheiro presidencial Sergei Stankevich em Maro de 1992, a nossa poltica externa no se processa nas direces e prioridades das de um Estado desenvolvido. Pelo contrrio, a prtica de poltica externa vai ajudar a Rssia a tornar-se Rssia18. Contudo, as polticas de Ieltsin baseavam-se mais na ideologia do que no nacionalismo, factor este que acabou por transformar-se numa fabricao para a conquista e manuteno do poder poltico. Um efeito perverso do desejo de controlo e autoridade que Ieltsin vai procurar, entendendo-o como necessrio governao. Apesar do acordo quanto ao pacote alargado de reformas necessrias, quer a nvel institucional quer econmico e social, a transio de um modelo de organizao e desenvolvimento socialista, planificado e centralizado, no foi simples. A inexistncia de um plano de reforma econmica no curto ou mdio prazo, um quase contra-senso face tradio de planificao associada A inexistncia de um plano de reforma ao poder central da urss, complicou ainda econmica no curto ou mdio prazo, mais o processo de transio para uma complicou ainda mais o processo de economia de mercado. A privatizao de transio para uma economia de mercado. empresas russas, entendida como forma de invalidar o regresso a um sistema comunista, beneficiou essencialmente a elite prxima de Ieltsin. Os velhos oficiais soviticos apoiavam enfaticamente [Ieltsin] enquanto tomavam conta de bens pblicos desde o pequeno comrcio indstria petrolfera , e se transformavam em capitalistas ao mesmo tempo que a inflao dizimava os rendimentos da populao comum.19 Esta poltica errtica desacreditou o Presidente e permitiu o desenvolvimento de actividades paralelas ilcitas, incluindo crime organizado e crescente corrupo. As sementes da
A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

083

mudana democrtica murcharam definitivamente: autoritarismo e centralizao predominavam, uma nova classe com amplo poder poltico e econmico emergiu, e a populao estava simplesmente exposta aos efeitos nefastos e, de algum modo, perversos, de uma transio destinada ao falhano. Num contexto pr-ocidental, Andrei Kozirev assume a pasta dos Negcios Estrangeiros em incios de 1992, prosseguindo uma poltica de aproximao ao Ocidente, definindo a Rssia como aliada natural da Europa. Esta abordagem foi evidenciada na procura de integrao em instituies ocidentais, solicitando a adeso ao Conselho da Europa (materializada em Fevereiro de 1996, aps muitas dificuldades essencialmente associadas s aces militares russas na Repblica da Tchetchnia), aderindo Parceria para a Paz no contexto da nato (em Junho de 1995, procurando assegurar que a sua participao constitusse um factor de promoo de confiana enquanto simultaneamente procurava evitar os planos de alargamento da organizao aos estados do Leste), e aprofundando relaes com a Comunidade Europeia, com base na assinatura do Acordo de Parceria e Cooperao (apc) em 1994, a par do estreitamento de relaes com Washington. No entanto, e revelador das dificuldades de resposta do Ocidente s mudanas profundas em curso, o esperado apoio econmico internacional chegou tarde e revelou-se insuficiente, sendo que a condicionalidade associada acabou por gerar sentimentos antiocidentais e uma exigncia interna de mudana, essencialmente promovida pelos grupos nacionalistas e comunistas. As crticas sobre a ingerncia ocidental nos assuntos russos, em particular no que toca ao tratamento das minorias russas fora do pas (leia-se espao ps-sovitico), aumentaram o descontentamento e levaram as autoridades de Moscovo a adoptarem uma poltica mais interventiva. Note-se, no entanto, o cariz reactivo desta opo. Na sequncia destes desenvolvimentos, Ieltsin aprovou um novo conceito de poltica externa em Abril de 1993, reflectindo j o tom reactivo ao crescente desencanto com a opo ocidental e aos baixos benefcios resultantes dessa, levando equao de democracia com caos, oportunismo e corrupo. A vizinhana prxima tornou-se foco de ateno de Moscovo, assumindo primazia na agenda de poltica externa russa, tendncia esta que se mantm at aos nossos dias. Referncias ao ex-espao sovitico incluem o uso de expresses como interesses vitalmente importantes, constituindo uma primeira prioridade e tornando-se de importncia fundamental, e reflectindo tambm uma poltica mais equilibrada entre Ocidente e Oriente.
A Federao Russa, apesar da crise que atravessa, permanece uma grande potncia em termos do seu potencial, da sua influncia no curso dos acontecimentos mundiais e da responsabilidade que assume como resultado disso. responsvel no s pela nova ordem mundial que emergiu aps o colapso do campo socialista, mas especialmente pela criao de um novo sistema de relaes positivas entre os estados que faziam parte da Unio Sovitica, oferecendo a garantia de estabilidade nestas relaes.20
Relaes Internacionais setembro : 2009 23

084

Mais tarde, em Novembro, Ieltsin anunciou a nova doutrina militar, identificando as principais linhas de actuao estratgica, o cariz no ameaador dos meios militares russos (nucleares e no nucleares), e a identificao de fontes de instabilidade existentes ou potenciais, bem como de eventuais ameaas. A doutrina afirma que os interesses vitais da Federao Russa de modo algum colidem com a segurana de outros estados e so assegurados no quadro de relaes interestaduais equitativas e mutuamente benficas. Alm do mais, o documento determina a orientao estritamente defensiva da actividade [militar] de modo a assegurar a segurana militar da Federao Russa e dos seus aliados, protegendo o compromisso da Federao Russa com os objectivos de preveno de guerras e conflitos armados, a sua eliminao da vida da humanidade, desarmamento universal, eliminao de blocos militares, e a sua determinao para lutar pela materializao dos ideais do humanismo, democracia, progresso social, e paz e segurana universais21. O novo conceito de poltica externa e a doutrina militar reforam o interesse nacional, a interconexo prxima entre a poltica e os militares, e a vontade de posicionar a Rssia enquanto actor fundamental nas relaes internacionais. Assim, a partir de 1993, e apesar das dificuldades associadas, o curso de reafirmao tornou-se claro na orientao poltica do Kremlin: reafirmar o papel da Rssia como actor influente, em particular em termos regionais. Este objectivo foi prosseguido atravs de influncia e poder poltico, presso poltico-econmica e presena militar dissuasora no espao ps-sovitico, para descontentamento de algumas destas repblicas. Como garante da estabilidade na sua rea de vizinhana, a Rssia assumiu-a como de interesse estratgico nacional evitando ingerncias externas. Desde 1995 esta abordagem consolidou-se, com a definio inicial de uma poltica externa multivectorial pelo Kremlin. Em meados dos anos 1990, a poltica externa russa encontrava-se traada em torno de dois eixos principais: um mais restrito revestido de primazia que inclua as repblicas ex-soviticas, e outro mais alargado, envolvendo o Ocidente (entenda-se Europa e Estados Unidos) e a sia, embora inicialmente no enquanto dimenses de relevncia paralela, com a primeira a dominar a agenda. At ao final da dcada ps-Guerra Fria esta tendncia foi reforada. Aps as eleies de 1995, Ievgeni Primakov, um lder pragmtico, assumiu o Ministrio dos Negcios Estrangeiros entendendo que a Rssia no tem inimigos permanentes, mas tem interesses permanentes22, definindo assim a base para as suas opes em termos de poltica interna e externa. Conhecido como o Eurasianista, prosseguiu uma poltica mais equilibrada que Kozirev, ao recalibrar a dimenso oriental como pea fundamental nos interesses de poltica externa russos. Isto tambm uma demonstrao do descontentamento face s polticas ocidentais lidas na Rssia como agressivas, em particular na perpetuao da velha imagem da nato como inimigo, e evidentemente como contrrias aos interesses do Kremlin.
Na base dos falhanos de Ieltsin em poltica externa [] esteve a sua falta de viso de para onde estava a conduzir o pas. Apesar da produo de documentos solenemente
A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

085

listando conceitos e doutrinas, no foram claramente definidos objectivos polticos, e Ieltsin manteve a rotao de pessoal a tal ritmo que a implementao dos objectivos se revelou impossvel. Esta falta de filosofia condutora nas palavras de Dimitri Simes, com tcticas polticas em detrimento de poltica substantiva produziu uma poltica externa que parece serpentear de situao em situao.23

As relaes tortuosas de maior ou menor proximidade ao Ocidente, o relacionamento nem sempre fcil com as novas repblicas independentes, e a prossecuo do objectivo de reconhecimento da Rssia enquanto potncia internacional marcaram os anos de Ieltsin, no pela sua capacidade de gesto de interesses e oportunidades, mas antes pela sua incapacidade de formulao e implementao de polticas coesas e claramente orientadas para os objectivos mximos da poltica externa russa, nomeadamente a promoo do interesse nacional. Contudo, a personalidade e vontade de poder de Ieltsin tm reflexo directo na poltica externa russa com hesitao e reaco a definir os contornos de uma poltica externa voltil e nem sempre clara. A poltica externa russa operava a dois nveis: o que a Rssia realmente queria (poltica externa A), e o que foi forada a fazer (poltica externa B). A tenso levou a incoerncia e sinais confusos.24
UMA SEGUNDA OPORTUNIDADE? O REALISMO ASSERTIVO DE VLADIMIR PUTIN

Desde que ganhou a presidncia russa em 2000, Vladimir Putin definiu a sua poltica externa como multivectorial e multipolar. Os principais documentos adoptados no incio do seu primeiro mandato afirmam o potencial desestabilizador de uma estrutura unipolar do mundo com o domnio econmico dos Estados Unidos, a cei como rea de importncia estratgica e a dimenso oriental (regio sia-Pacfico) como rea de relevo na poltica externa de Moscovo (Conceito de Segurana Nacional, Doutrina Militar e Conceito de Poltica Externa, todos de 2000). Uma consagrao da tendncia iniciada com Primakov no segundo mandato de Ieltsin. Assim, a Rssia almeja uma poltica externa equilibrada onde a procura de plos mltiplos visa diversificar aliados e permitir a alterao de relaes privilegiadas numa constante procura de contrapeso e primazia. A frmula multivectorial ganha, deste modo, uma nova dimenso com Putin. Os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 adicionaram um novo elemento ao desenho da poltica externa: uma nova ordem internacional sob a primazia dos Estados Unidos. Putin expressou o seu apoio luta global contra o terrorismo e as vozes crticas ocidentais relativamente ao desrespeito e violao de direitos humanos na Rssia, e em particular na Repblica da Tchetchnia, foram praticamente silenciadas25. Com um olhar realista sobre o interesse nacional e as prioridades de poltica externa da Rssia, o chamado nacionalismo pragmtico26, a projeco de poder e curso afirmativo de Vladimir Putin assentam numa ordem interna estvel e crescimento econmico, essencialmente apoiados nos rendimentos do petrleo e gs natural, que tm conferido
Relaes Internacionais setembro : 2009 23

086

 poltica russa mais independncia e autoconfiana relativamente ao seu papel e lugar nos assuntos internacionais. Este curso assumido pelas autoridades russas, com o ministro dos Negcios Estrangeiros Sergei Lavrov argumentando que a poltica externa russa hoje tal que, pela primeira vez na sua histria, a Rssia est a comear a proteger o seu interesse nacional usando as suas vantagens comparativas [geopoltica energtica]27. Esta combinao de factores internos e externos tornou possvel este curso afirmativo, com ordem e crescimento em casa a sustentarem a procura de reconhecimento e legitimidade nas polticas regionais e globais. A eleio de Dmitri Medvedev como Presidente da Rssia (Maro de 2008), apesar de implicar continuidade democracia soberana, trouxe uma nova abordagem face aos temas econmicos. Uma mudana muito necessria, expressa numa poltica de diversificao de investimentos, e no desenvolvimento de outras reas sectoriais (no energticas) de forma a ultrapassar uma excessiva concentrao nos recursos energticos. Esta excessiva dependncia de um sector econmico tornou a economia russa extremamente vulnervel, demonstrando a necessidade de ajustes estruturais para evitar flutua es inesperadas nos preos do petrleo e do gs, com consequncias directas no desempenho e resultados da economia russa. De novo, esta aco poltica visa fortalecer os fundamentos da economia, conferindo-lhe uma base slida, entendida no Kremlin como parte essencial de uma poltica externa afirmativa e efectiva.
CONCLUSO: A POLTICA EXTERNA RUSSA VINTE ANOS DEPOIS

A poltica externa russa, apesar das variaes experimentadas especialmente nos anos de Ieltsin, manteve os princpios estruturantes e objectivos ps-Guerra Fria de organizao e consolidao interna, e de projeco internacional. Essencialmente, o que foi marcando esta variao foi a conjugao de meios e oportunidades na definio e prosseguimento dos objectivos definidos Enquanto Ieltsin se revelou muito enquanto interesse nacional. Enquanto Ieltsin, apesar da sua preocupao com as vulnervel aos desenvolvimentos externos, Putin alterou o enfoque para as questes questes internas, se revelou muito vulnervel aos desenvolvimentos externos, rea- domsticas, enquanto base de sustentao de uma poltica externa assertiva. gindo e ajustando-se continuamente a estes, Putin alterou o enfoque para as questes domsticas, enquanto base de sustentao de uma poltica externa assertiva. Assentando numa viso pragmtica das possibilidades e limites russos, Putin conferiu substncia ao conceito de poltica multivectorial, definido por Primakov em meados dos anos 1990, imputando s aces externas russas um sentido de continuidade e estabilidade ao incluir a cei como rea prioritria, bem como as dimenses ocidental e asitica. Contudo, ao alargar a capacidade de actuao, Putin obteve tambm maior flexibilidade, articulando estas diferentes dimenses no seu melhor interesse e no jogo alargado de projeco de poder numa ordem internacional crescentemente interdependente28.
A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

087

A preocupao com problemas internos econmicos e sociais uma forma mais efectiva de proteger os interesses nacionais e assim tornar a Rssia verdadeiramente um grande pas sem depender do velho conceito da grande Rssia.29 O curso afirmativo das polticas russas , deste modo, resultado quer de processos endgenos quer de processos com uma dimenso exgena, seguindo uma abordagem multinvel, visvel em polticas duras em casa e numa postura assertiva nos assuntos internacionais. Com Putin e actualmente Medvedev, esta tem sido construda sobre um entendimento assimtrico da dicotomia interno/externo, com enfoque claro na dimenso interna e na necessidade de consolidao e estabilidade domstica para alicerar solidamente o curso afirmativo da poltica externa. O contexto complexo onde a formulao e implementao da poltica externa sovitica e mais tarde russa tem tido lugar, demonstra que a Rssia ainda movida pela nostalgia de grande potncia e pelo desejo de estabilidade interna, mais do que por atraco pelo estilo de reformas ocidentais30. De facto, em 1989-1991 a transio da poltica externa sovitica para um novo modelo no conseguiu quebrar velhas prticas. Em 2000, o mesmo aconteceu, no trazendo democracia s decises e aces de poltica externa. A Rssia falhou em liberalizar e ocidentalizar, mas no quer tambm voltar matriz clssica: isto , poder personalizado a par do desejo de se tornar um pilar civilizacional que seja uma alternativa ao Ocidente, e pretenses de ser nico.31 Isto resulta em ambivalncia e falta de clareza levando a uma concluso simples: quase duas dcadas aps a queda do comunismo deve-se concluir que ainda no foi encontrado um equilbrio satisfatrio entre integrao e autonomia.32

Relaes Internacionais setembro : 2009 23

088

NOTAS
Armnia, Azerbaijo, Bielorrssia, Cazaquisto, Estnia, Gergia, Letnia, Litunia, Moldova, Quirguisto, Rssia, Tajiquisto, Turcomenisto, Ucrnia e Usbequisto.
2 1 10

Hosking, Geoffrey Russia and the Russians: A History. Harvard: Belknap Press, 2003, p. 6.
11

tems, Enduring Interests. 3. edio. Nova York: M. E. Sharpe, 2009, p.131. Donaldson, Robert H. Boris Ieltsins foreign policy legacy. Artigo apresentado na 41st Annual Meeting of the International Studies Association, Los Angeles, 18 de Maro de 2000.
24 23

Sakwa, Richard New Cold War or twenty years crisis? Russia and international Politics. In International Affairs . Vol.84, N. 2, 2008, p. 261.

Godzimirski, Jakub Putin and postSoviet identity: building blocks and Buzz words. In Problems of Post-Communism. Vol.55, N. 5, 2008, p. 15.

12

Cf. por exemplo Saideman, Stephen, e Ayres, R. William Pie crust promises and the sources of foreign policy: the limited impact of accession and the priority of domestic constituencies. In Foreign Policy Analysis. Vol. 3, N. 3, 2007, p. 191.
4

Sakwa, Richard Soviet Politics in Perspective. 2. edio. Londres: Routledge, 1998, pp. 72, 75-76.
13 14

Sakwa, Richard New Cold War or twenty years crisis? Russia and international politics, p. 242.
25

Ibidem, p. 72.

Hill, Christopher The Changing Politics of Foreign Policy. Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2003, p. 28.
5

Shevtsova, Lilia Post-communist Russia: a historic opportunity missed. In International Affairs. Vol. 83, N. 5, 2007, p.892.
15

Freire, Maria Raquel Triangulating power: Russia, Europe and the United States security policies and interests projection in a globalizing world. In Stivachtis, Ioannis (ed.) International Order in a Globalizing World. Aldershot: Ashgate, 2007.
26

Nau, Henry Why we fight over foreign policy. In Policy Review. Vol. 14, N. 2, 2007, p.26.

Daniels, Robert From Gorbachev to Putin. In The Nation, 20 de Outubro de 2008, p.32.

16

Esta proposta de abordagem foi desenvolvida no artigo da autora sobre Ukraines muli-vectorial foreign policy: looking West while not overlooking its Eastern neighbour. In UNISCI Discussion Papers, Unidad de Investigacin sobre Seguridad y Cooperacin Internacional, Universidade Complutense, Madrid, N. 20, Maio de 2009, pp.232-249.
7

Sakwa, Richard Perestroika and the challenge for democracy in Russia. In Demokratizatsiya . Vol. 13, N. 2, 2005, p.272. The Constitution of the Russian Federation, cap. 4, artigos 80. e 86.. Disponvel em: http://www.constitution.ru/en/10003000-05. htm. Sergei Stankevich citado em Richter, James Russian foreign policy and the politics of national identity. In Wallander, Celeste (ed.) The Sources of Russian Foreign Policy after the Cold War. Nova York: Westview Press, 1996, p. 69.
19 18 17

Light, Margot In search of an identity: Russian foreign policy and the end of ideology. In Communist Studies and Transition Politics. Vol. 19, N. 3, 2003, p. 48.
27

Russia: Kremlin sees its foreign policy star on rise. Radio Free Europe/Radio Liberty (RFE/RL), 21 de Maro de 2007. Freire, Maria Raquel The Russian Federation and CIS States. In Kolodziej, E., e Kanet, R. (eds.) Consensual or Coercive Hegemon: Either or Neither? American Power and Global Order. Athens GA: University of Georgia Press, 2008.
29 28

Legvold, Robert The revolution in Soviet foreign policy. In Foreign Affairs. Vol.68, n. 1, 1988-1989, p. 96.

Cf. Porter, Bruce Russia and Europe after the Cold War: the interaction of domestic and foreign policies. In Wallander, Celeste (ed.) The Sources of Russian Foreign Policy after the Cold War. The John M. Olin Critical Issues Series: Westview Press, 1996, p. 121; Lowenhardt, John Russia and Europe: growing apart together. In The Brown Journal of World Affairs. Vol. VII, N.1, 2000, pp. 167-174.
9

Daniels, Robert From Gorbachev to Putin. In The Nation, 20 de Outubro de 2008, p.33.

Slezneva, Ludmilla Post-Soviet Russian foreign policy: between doctrine and pragmatism. In Fawn, Rick (ed.) Realignments in Russian Foreign Policy. Londres: Frank Cass, 2003, pp. 26-27.
30

Daniels, Robert From Gorbachev to Putin, p. 36. Shevtsova, Lilia Post-Communist Russia: a historic opportunity missed, p.906.
32 31

20

Foreign Policy Concept, Russian Federation, 1993.

21

Kortunov, S. V. The fate of Russia: several observations on new Russian identity. In Freidin, Gregory (ed.) Russia at the End of the Twentieth Century: Culture and its Horizons in Politics and Society (Conference Papers Stanford 1998). Stanford: Stanford University, 2000, p. 7.

The Basic Provisions of the Military Doctrine of the Russian Federation, edital 1833, Presidncia da Federao Russa, 2 de Novembro de 1993. Disponvel em: http:// www.fas.org/nuke/guide/russia/doctrine/ russia-mil-doc.html.
22

Sakwa, Richard New Cold War or twenty years crisis? Russia and international politics, p. 242.

Donaldson, Robert H., e nogee, Joseph The Foreign Policy of Russia: Changing Sys-

A poltica externa em transio. O caso da Federao Russa Maria Raquel Freire

089