Livro07 Sustentabilidadeambienta

Sustentabilidade Ambiental no Brasil:
Livro Livro 7 2:
O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para dar concretude aos sete eixos temticos do desenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:
biodiversidade, economia e bem-estar humano Livro 1: Desafios ao Desenvolvimento

Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas
Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea
Livro 3: Livro 4: Livro 5:
Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 6: Livro 7: Livro 8:
Livro 9: Livro 10:
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

biodiversidade, economia e bem-estar humano
Livro 7
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

biodiversidade, economia e bem-estar humano
Livro 7
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 7 Sustentabilidade Ambiental Volume Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Organizadores/Editores Albino Rodrigues Alvarez Jos Aroudo Mota Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Albino Rodrigues Alvarez (Coordenao) Jos Aroudo Mota (Coordenao) Adriana Maria Magalhes de Moura Adriano Santhiago de Oliveira Adroaldo Quintela Santos Antenor Lopes de Jesus Filho Artur Henrique da Silva Santos Bruno Milanez Ernesto Gomes Esteves Eustquio Jos Reis Feruccio Bilich Geraldo Sandoval Goes Gesmar Rosa dos Santos Gustavo Luedemann Habib Jorge Fraxe Neto Hiplito Gadelha Remgio Igor Ferraz da Fonseca Jefferson Lorencini Gazoni Joo Paulo Viana Jorge Hargrave Gonalves da Silva Jos Domingos Gonzlez Miguez Jos Gustavo Feres Jos Maria Reganhan Jos Oswaldo Cndido Jr. Jos Renato Casagrande Juliana Simes Speranza Jlio Csar Roma Marcel Bursztyn Marcelo Teixeira da Silveira Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez Nilo Luiz Saccaro Jr. Patrcia da Silva Pego Patrcia Faga Iglecias Lemos Paulo Safady Simo Paulo Srgio Muouah Yuri Rugai Marinho
Sustentabilidade ambiental no Brasil : biodiversidade, economia e bem-estar humano / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. 640 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Sustentabilidade Ambiental ; Livro 7) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-054-3 1. Desenvolvimento Sustentvel. 2. Meio Ambiente. 3. Biodiversidade. 4. Poltica Ambiental. 5. Bem-Estar Social. 5. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 304.20981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO..................................................................................9 AGRADECIMENTOS...........................................................................13 INTRODUO SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: CONCEITOS, REFLEXES E LIMITES..........17 parte I Sustentabilidade ambiental no brasil: breves diagnsticos CAPTULO 1 O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 1: GENES E ESPCIES...................51 CAPTULO 2 O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 2: BIOMAS BRASILEIROS..............75 CAPTULO 3 ENERGIA E MEIO AMBIENTE NO BRASIL: OFERTA INTERNA E PADRO DE CONSUMO ENERGTICO.....................................................................129 CAPTULO 4 O PAGAMENTO PELO CONSUMO DE GUA PROVENIENTE DE UNIDADES DE CONSERVAO: O CASO DO DISTRITO FEDERAL. .................................179 CAPTULO 5 ANLISE MATRICIAL DE MANEJO DE RECURSOS RENOVVEIS: UMA SUGESTO METODOLGICA PARA A CONCESSO DE FLORESTAS............193 parte II Polticas pblicas e meio ambiente no brasil CAPTULO 6 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: PRINCPIOS E LIMITES DE IMPLANTAO....................................................................................209 CAPTULO 7 A LEI DE CRIMES AMBIENTAIS FRENTE EVOLUO DO DIREITO . .................................227 AMBIENTAL: SANES VERSUS INCENTIVOS.
CAPTULO 8 RECURSOS COMUNS E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: UMA DIMENSO POLTICA.......................................................................247 CAPTULO 9 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL.......................................................... 263 CAPTULO 10 O USO DO PODER DE COMPRA PARA A MELHORIA DO MEIO AMBIENTE: O PAPEL DA ROTULAGEM AMBIENTAL.....................291 CAPTULO 11 A AUDITORIA AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: ANLISE E PERSPECTIVAS......................................327 CAPTULO 12 O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA: REALIDADE E PERSPECTIVAS............................................359 CAPTULO 13 IMPACTOS DAS MUDANAS CLIMTICAS SOBRE O PADRO DE USO DA TERRA NO BRASIL...............................................................................385 CAPTULO 14 PRODUO DE ETANOL E SEUS IMPACTOS SOBRE O USO DA TERRA NO BRASIL................................................................................................413 parte III mudanas globais: respostas brasileiras CAPTULO 15 AS TRANSFORMAES DA PAISAGEM E AS ALTERAES BIOGEOQUMICAS...............................................................441 captulo 16 convenes sobre Clima, Matriz Energtica Mundial e desenvolvimento sustentvel........................................................455
CAPTULO 17 MUDANAS CLIMTICAS E REPERCUSSES NO BRASIL: PERSPECTIVAS E DESAFIOS.......................................................................475 CAPTULO 18 O PROTOCOLO DE QUIOTO E o mecanismo de desenvolvimento limpo: REGULAMENTAO NO BRASIL....................................................485 CAPTULO 19 UMA VISO GERAL DA UTILIZAO DO MECANISMO DE . DESENVOLVIMENTO LIMPO SETORIAL: PERSPECTIVAS . PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL BRASILEIRO................497 CAPTULO 20 PERSPECTIVAS DE REGULAMENTAO DO MERCADO DE CARBONO NO BRASIL.........................................................................537 CAPTULO 21 O COMRCIO INTERNACIONAL E A SUSTENTABILIDADE SOCIOAMBIENTAL NO BRASIL. ..................................................................565 CAPTULO 22 DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE NA CONSTRUO...............................615 CAPTULO 23 NOVAS PERSPECTIVAS PARA A GERAO DE EMPREGOS VERDES NO BRASIL...................................................................................623 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................639
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv ra plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente InteVolume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
10
Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
11
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
A extraordinria multiplicao da espcie humana, aliada a uma no menos acentuada elevao nos padres de consumo, com todas as consequncias imaginveis sobre o ritmo de explorao dos recursos naturais, fez que, na atualidade, a preocupao com a forma de insero do homem na produo de sua existncia e no entorno natural no possa mais ser esquecida quando se discute o processo de desenvolvimento econmico e social. Reflexes como essa esto na raiz da opo do Ipea em eleger a sustentabilidade ambiental como um dos eixos do desenvolvimento, a ser necessariamente tomada em conta, integrada, para que se prossiga na busca do grande objetivo de desenvolver o Brasil, fornecendo condies dignas de vida para seus cidados buscarem a realizao de todo o seu potencial como seres humanos. A integrao da sustentabilidade ambiental no contexto econmico no tarefa fcil. Por muito tempo, restries dessa ordem no foram levadas a srio, no s no pas. Vista como mais um empecilho ao dinamismo econmico que se desejava imprimir, sendo que a nsia por taxas de crescimento cada vez maiores tomada como um fim em si mesma, a preocupao de carter ambiental necessita, ainda, de alicerces mais slidos para constituir-se como campo que possa opinar e orientar de forma autnoma decises de polticas pblicas, econmicas e sociais. Por outro lado, campo marcado por profunda e seminal transdisciplinariedade. Com isso em vista, o presente livro pretende apresentar um cardpio de possibilidades temticas e metodolgicas, se no com pretenses fundadoras da rea na instituio, pelo menos como um diagnstico inicial das possibilidades investigativas de que o Ipea dispe para, nos prximos anos, intensificar sua participao tambm nesse campo novo, promissor e inescapvel para os fins que persegue. Este livro foi obra coletiva que reflete as ponderaes anteriores. Nominar-se-o agora os colaboradores que o tornaram possvel. A introduo, Sustentabilidade ambiental: conceitos, reflexes e limites, foi obra de Jos Aroudo Mota e Jefferson Lorencini Gazoni. Nela se delineiam as grandes perspectivas que inspiram o todo do compndio. A Parte I, Sustentabilidade ambiental no Brasil: breves diagnsticos, explora, em um rol antes exemplificativo que exaustivo, o diagnstico das possibilidades do territrio brasileiro frente questo da sustentabilidade ambiental. O captulo 1, O estado da biodiversidade parte 1: genes e espcies, teve autoria dos bilogos Joo Paulo Viana, Nilo Luiz Saccaro Jr., Habib Jorge Fraxe Neto
14
e Jlio Csar Roma. O captulo 2, O estado da biodiversidade parte 2: biomas brasileiros, completa a temtica em questo a partir do estudo de Jlio Csar Roma, Joo Paulo Viana, Habib Jorge Fraxe Neto e Nilo Luiz Saccaro Jr. O captulo 3, Energia e meio ambiente no Brasil: oferta interna e padro de consumo energtico, foi obra de Antenor Lopes de Jesus Filho, Gesmar Rosa dos Santos e Gustavo Luedemann, explorando a instigante questo dos potenciais nacionais quando da constituio de sua matriz energtica. J o captulo 4, O pagamento pelo consumo de gua proveniente de unidades de conservao: o caso do Distrito Federal, resultou do esforo de Jos Aroudo Mota, Marcel Bursztyn, Feruccio Bilich, Marcelo Teixeira da Silveira e Jos Oswaldo Cndido Jr. Fechando esta primeira parte, encontra-se o texto Anlise matricial de manejo de recursos renovveis: uma sugesto metodolgica para a concesso de florestas, constituindo-se no captulo 5, da lavra de Geraldo Sandoval Goes, Jos Aroudo Mota, Marcelo Teixeira da Silveira e Jefferson Lorencini Gazoni. Discutidas algumas vertentes dos potenciais nacionais, a Parte II, Polticas pblicas e o meio ambiente no Brasil, centra-se na atuao do homem brasileiro diante da questo que empolga todo o livro; o local para analisar-se o arcabouo jurdico j constitudo, alguns instrumentos de poltica correntes, bem como questes que se ligam utilizao da terra. O captulo 6, Direito ambiental brasileiro: princpios e limites de implantao, foi produzido por Patrcia Faga Iglecias Lemos e Ernesto Gomes Esteves. J Yuri Rugai Marinho encarregou-se do captulo 7, A lei de crimes ambientais frente evoluo do direito ambiental: sanes versus incentivos. O captulo 8, Recursos comuns e sustentabilidade ambiental: uma dimenso poltica, deriva do empenho de Igor Ferraz da Fonseca. O conjunto de textos que tratam de instrumentos de poltica ambiental inaugura-se com o captulo 9, O licenciamento ambiental federal como instrumento de poltica ambiental no Brasil, fruto do trabalho de Jos Maria Reganhan e Jos Aroudo Mota. Adriana Maria Magalhes de Moura e Jos Aroudo Mota compuseram o captulo 10, O uso do poder de compra para a melhoria do meio ambiente: o papel da rotulagem ambiental. de Adriana Maria Magalhes de Moura tambm o captulo 11, A auditoria ambiental como instrumento de polticas pblicas no Brasil: anlise e perspectivas. Jefferson Lorencini Gazoni e Jos Aroudo Mota colaboraram no captulo 12, O Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza: realidade e perspectivas. Fechando o segundo grande bloco, encontram-se os captulos 13, Impactos das mudanas climticas sobre o padro de uso da terra no Brasil, e 14, Produo de etanol e seus impactos sobre o uso da terra no Brasil, ambos oriundo da cooperao entre Jos Gustavo Feres, Eustquio Jos Reis e Juliana Simes Speranza. O conjunto final de textos, constituindo a Parte III, Mudanas globais: respostas brasileiras, trata do problema ambiental de um ponto de vista mais global, das gran-
Agradecimentos
15
des transformaes que experimentamos, dos acordos que buscam equacion-las, dos compromissos que o Brasil assume crescentemente e de algumas tcnicas que se desenvolvem para mitigar possveis efeitos deletrios das transformaes globais. A Parte III inicia-se com o captulo 15, As transformaes da paisagem e as alteraes biogeoqumicas, cujo autor Gustavo Luedemann. O captulo 16, de Adroaldo Quintela Santos, Artur Henrique da Silva Santos e Patrcia da Silva Pego, denomina-se Convenes sobre clima, matriz energtica mundial e desenvolvimento sustentvel. Explorando ainda mais o tema da mudana, o captulo 17, Mudanas climticas e repercusses no Brasil: perspectivas e desafios, foi elaborado em conjunto por Jos Aroudo Mota e Jefferson Lorencini Gazoni. O captulo 18, O Protocolo de Quioto e o mecanismo de desenvolvimento limpo: regulamentao no Brasil, da autoria de Jos Domingos Gonzles Miguez, Adriano Santhiago de Oliveira e Gustavo Luedemann. J Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez a autora do captulo 19, Uma viso geral da utilizao do mecanismo de desenvolvimento limpo setorial: perspectivas para o desenvolvimento sustentvel brasileiro. Aproximando-nos do fim do compndio, encontramos o captulo 20, Perspectivas de regulamentao do mercado de carbono no Brasil, s possvel graas ao comprometimento dos que o elaboraram: Jos Renato Casagrande, Hiplito Gadelha Remgio e Habib Jorge Fraxe Neto. O captulo 21, O comrcio internacional e a sustentabilidade socioambiental no Brasil, coube a Bruno Milanez e Jorge Hargrave Gonalves da Silva. Fechando a obra, muito agradecemos a Paulo Safady Simo, autor do captulo 22, Desafios da sustentabilidade na construo, e a Paulo Srgio Muouah, do captulo 23, Novas perspectivas para a gerao de empregos verdes no Brasil. Estamos certos de que, somente com o generoso emprstimo de talento, conhecimento e esforo dos autores, oriundos tanto dos quadros do Ipea como da colaborao de pessoal bastante qualificado de diferentes setores da sociedade brasileira, foi possvel compor o volume que agora trazido divulgao. Espera-se continuar contando com essa qualidade de contribuio para estimular o desenvolvimento brasileiro em bases ambientalmente sustentveis. Os Editores
INTRODUO
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: CONCEITOS, . REFLEXES E LIMITES
1 INTRODUO
Com o advento da sociedade fordista,1 caracterizada como o processo de produo e de consumo em massa no mundo, surge uma notria preocupao com as questes ambientais. Porm, fatores decorrentes deste processo, como industrializao, concentrao espacial, modernizao agrcola, crescimento populacional e urbanizao, compuseram os principais pontos de presso e de conscientizao humana sobre a problemtica ambiental global. A humanidade encontra-se em um perodo de grandes desafios. O aumento de bem-estar, proporcionado pelo vigoroso crescimento econmico mundial ocorrido no sculo XX, ameaado por alteraes ambientais ocorridas, em grande parte, pelas externalidades das prprias aes humanas. O momento exige imediata ateno, pois so vigorosas as transformaes a enfrentarem-se neste sculo. Neste contexto, este estudo analisa as relaes entre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade ambiental. Assim, este trabalho est estruturado em 12 sees. Inicialmente, discute-se o funcionamento dos sistemas ambientais, suas dinmicas, suas escalas, seus ciclos e suas retroaes. analisada tambm a questo dos limites e da auto-organizao desses sistemas, em que a sustentabilidade ambiental est inserida. Em seguida, estudam-se as relaes do homem com o ambiente natural, nas quais so apresentadas informaes acerca da evoluo dos impactos ambientais das atividades humanas. Ainda so discutidas a evoluo do conceito e dos critrios de desenvolvimento sustentvel e suas interaes com o sistema econmico.
1. O fordismo caracteriza-se como uma nova forma de organizao da produo e do trabalho. A ideia de Henry Ford era fabricar o modelo T por um preo relativamente baixo, de modo que ele fosse comprado em massa. A fim de obter sucesso no negcio, o fordismo se apoiou em cinco pontos de transformao, resgatados do mtodo cientfico de produo em vigor poca: produzir em massa; racionalizar as tarefas dos operrios; instituir o sistema de produo em linha; criar a padronizao de componentes para o sistema de produo; e automatizar o sistema produtivo.
18
2 O SISTEMA TERMODINMICO DA NATUREZA
O meio ambiente funciona como um sistema aberto, o qual recebe constantes insumos, que so processados e transformados em produtos (figura 1). De modo simples, assim que funciona um sistema (MOTA, 2004; BOULDING, 1992; LOVELOCK, 1997, 2006; KATZ; KAHN, 1987; BERTALANFFY, 1975).
FIGURA 1
Modelo simplificado de um sistema
Input
Processamento
Output
Fonte e elaborao prprias.
O input refere-se organizao de entrada de insumos para o sistema. Isso ocorre porque nenhum sistema autossuficiente, necessita sempre de entrada de energia, de importao de energia de seu ambiente externo. Um sistema aberto est constantemente trazendo energia do ambiente, os animais e os vegetais sobrevivem devido troca constante desta. Do mesmo modo, as atividades econmicas e humanas precisam importar energia do meio ambiente, pois vivem por sua causa. O processamento refere-se energia que entra no sistema e submetida transformao para uma nova forma de energia. A natureza transforma vrios insumos em novos materiais, os quais so teis para a sobrevivncia da natureza. Do mesmo modo, as atividades econmicas e humanas, a fim de suprirem suas necessidades, transformam a energia dos recursos naturais por meio de uso intensivo. O output concerne ao produto gerado pelo processamento do sistema, representa a sada do sistema, em que sua produo retorna para alimentar novamente este, isto , retorna como input para fazer que o sistema continue a trabalhar. Um sistema aberto no trabalha somente em funo dessas trs fases, precisa de mecanismos de anlise de seu equilbrio e de sua perenidade no tempo. Desse modo, mais trs conceitos so importantes para ajudar no entendimento do funcionamento de um sistema. A entropia est relacionada com o nascimento, o crescimento e a morte de um sistema. Os organismos do meio ambiente se desgastam e tendem a morrer; por isso, imprescindvel que os sistemas adquiram, em seus inputs, insumos de boa qualidade. O processo entrpico impe-se em todos os seres vivos e as atividades econmicas, contribuindo para o desgaste da manuteno da vida na Terra.
Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites
19
A homeostase um conjunto de elementos autorreguladores de um sistema aberto que permite manter o estado de equilbrio do meio ambiente. O excesso de energia entrpica conduz o sistema a no mais suportar o estado de equilbrio inicial, levando-o para um novo ponto de equilbrio ou para a sua completa deteriorao. Os sistemas naturais so autossustentveis e se desagregam medida que as atividades econmicas e humanas interferem em seu meio ambiente. O feedback refere-se ao mecanismo de retroalimentao de um sistema aberto, em que informaes so emitidas de modo a manter o sistema em equilbrio. Quando o feedback de um sistema interrompido, seu estado de equilbrio desaparece e a entropia domina seus mecanismos de retroalimentao, conduzindo-o ao perecimento. Energia de baixo aproveitamento, tais como dejetos industriais, excesso de poluio e outros tipos de lixo, constitui-se em excesso de inputs que os sistemas abertos no tm possibilidade de absorver. Essas caractersticas so chamadas de funcionais, pois regulam o funcionamento de um sistema aberto. A figura 2 apresenta o fluxo de um sistema aberto com suas principais funes, em que cinco elementos so demonstrados. A entrada de insumos (input); o mecanismo de processamento (processamento); a produo do sistema como sada do que foi processado (output); o equilbrio do sistema (homeostase); a medida de irreversibilidade do sistema (entropia); e o esquema de retroao (feedback).
FIGURA 2
Caractersticas funcionais de um sistema aberto
Caractersticas funcionais
Homeostasia
Entropia
Input
Processamento
Output
Retroalimentao Fonte e elaborao prprias.
Assim, a termodinmica comanda os mecanismos de troca de matria e energia nos sistemas naturais e econmicos. Das contribuies de Clausius2
2. Em seus experimentos, Clausius concluiu que o calor no pode passar de um corpo mais frio, por si s, para um corpo mais quente, j que a energia precisa de trabalho para sua transformao.
20
(1888 apud GLEISER, 1997) s modernas aplicaes das leis da termodinmica3 (SCHRODINGER, 1944 apud SCHNEIDER; KAY, 1997; FABER; NIEMES; STEPHAN, 1995; GEORGESCU-ROEGEN, 1993; EHRLICH; EHRLICH; Holdren, 1993), h um consenso de que a perda de energia do sistema global do planeta Terra originada da exagerada explorao econmica dos ativos naturais e da luxria contida nas funes de bem-estar da sociedade mundial.
3 A DINMICA DOS SISTEMAS SOCIOAMBIENTAIS
As questes socioambientais so aspectos inerentes ao funcionamento do sistema terrestre: primeiro, a compreenso de que a Terra um sistema singular, est aberta para a troca de energia e matria; e segundo, atualmente as atividades econmicas e humanas so capazes de promover profundas transformaes no sistema global em uma escala complexa, interativa e evidentemente acelerada. As questes socioambientais devem, necessariamente, ser abordadas de um ponto de vista sistmico. Entretanto, um dos maiores entraves verificados quanto s polticas pblicas tem sido a carncia de conhecimentos sobre o funcionamento dos sistemas socioambientais. A palavra sistema deriva do grego systema () que significa, literalmente, colocar junto. Um sistema pode ser entendido como um conjunto de elementos em interao dinmica, organizado em funo de um objetivo (ROSNAY, 1975). Cabe observar que um sistema sempre maior que a soma de suas partes, pois as relaes que criam condies contextuais diferentes neste sistema devem, igualmente, ser consideradas. No caso dos sistemas socioambientais, constitudos por uma grande variedade de componentes e interaes, o sistema considerado tambm complexo. Seus elementos esto, geralmente, organizados em nveis hierrquicos internos e seu comportamento no linear; ou seja, os efeitos das interaes entre os elementos no provocam variaes constantes no sistema, cujo funcionamento est relacionado com a combinao de suas retroaes, seus fluxos e seus reservatrios. Nesse sentido, os conceitos de sustentabilidade apresentados na literatura tambm variam bastante. A sustentabilidade est relacionada com (...) a habilidade do sistema em manter sua estrutura (organizao) e funo (vigor), com o passar do tempo, em face de stress externo (resilincia) (COSTANZA, 1992). A sustentabilidade
3. A Primeira Lei da Termodinmica, ou Lei da Conservao, anuncia que matria e energia no podem ser criadas ou destrudas, mas somente transformadas. A Segunda Lei da Termodinmica, ou Lei da Entropia, anunciada como uma medida quantitativa da irreversibilidade.
21
(...) uma relao entre sistemas econmicos dinmicos e sistemas ecolgicos maiores, tambm dinmicos e que, no entanto, modificam-se mais lentamente, de tal forma que a vida humana pode continuar indefinidamente (...), uma relao na qual os efeitos das atividades humanas permanecem dentro de limites que no deterioram a sade e a integridade de sistemas auto-organizados que fornecem o contexto ambiental para essas atividades (NORTON, 1992).
De modo similar, o conceito de capacidade de suporte faz interao primria com o de resilincia: enquanto este est relacionado com a capacidade de regenerao dos ecossistemas, aquele se refere quantidade de populaes que o ecossistema suporta, sem comprometer os direitos de acesso e usufruto das futuras geraes, sejam humanas ou residentes em hbitats naturais. Em uma pesquisa acerca das transformaes no sistema global e suas relaes com as atividades humanas, Steffen et al. (2004) afirmam que as mudanas nas relaes existentes entre o ambiente natural e as atividades humanas se intensificaram nos ltimos sculos e esto promovendo complexas e profundas mudanas globais sem precedentes na histria do planeta. importante observar que estas ltimas, que vm ocorrendo e se intensificando, afetam todos os ecossistemas. Entende-se que os sistemas socioambientais so autorregulados, ou seja, uma parte da sada (output) reenviada entrada do sistema (input). A intensidade, a direo e a combinao das retroaes provocadas por uma transformao ou de uma ao repercutem sobre os sistemas de formas diversas. Se os efeitos destas promovem a acelerao na transformao em relao ao estado anterior, esta retroao chamada de positiva (positive feedback), ou seja, os efeitos so cumulativos. De outra forma, se a variao no sistema menor que a anterior, a retroao considerada negativa (negative feedback) e tende a conduzir o sistema estabilidade (BERTALANFFY, 1975; ROSNAY, 1975). A figura 3 mostra o comportamento terico de um sistema socioambiental em retroao negativa.
22
FIGURA 3
Modelo de sistema socioambiental em retroao negativa

Nascimentos Populao humana bitos
c!
Recursos naturais disponveis Taxa de mortalidade
Taxa de natalidade Taxa de recuperao
Taxa de degradao
Consumo
Regenerao
Recursos naturais disponveis
Degradao
Ao estudar as variaes nos sistemas ambientais, Bertalanffy (1975) concluiu que estas apresentam notveis caractersticas e que (...) estas variaes podem ocorrer porque o sistema vivo acha-se inicialmente em um estado instvel e tende para um estado estvel. Tais so, em termos gerais, os fenmenos de crescimento e desenvolvimento. necessrio compreender que a biota no fornece somente benefcios diretos humanidade, como o suprimento de alimentos e combustveis, mas tambm provedora dos processos essenciais vida no planeta. Neste sentido, tem havido especial ateno quanto perda de biodiversidade; entretanto, Levin (1998) questiona esta postura afirmando que nem todas as espcies possuem a mesma importncia para a manuteno dos processos-chave para o funcionamento desses sistemas. Pode-se entender que ainda h carncia de conhecimentos acerca dos complexos processos que envolvem a sustentabilidade dos ecossistemas. Para Wilson (1997), cada espcie nica e intrinsecamente valiosa, da a profundidade terica e prtica dos modelos sistmicos e de desenvolvimento sustentvel. Porm, est implcito que se a natureza criou porque a criao tem uma funo utilidade de sustentao para os demais componentes dos ecossistemas.
4 A QUESTO DOS LIMITES E DA AUTO-ORGANIZAO
Em geral, a resposta desses , geralmente, realizada de forma gradual. Entretanto, diversas pesquisas tm mostrado que esta mudana gradual dos estados dos ecossistemas tem sido interrompida por uma rpida e drstica mudana para novos
23
e contrastantes estados. Recentes estudos sugeriram que a perda de resilincia geralmente um dos aspectos que promovem a modificao do ecossistema4 para um estado alternativo (SCHEFFER et al., 2001). A resilincia definida por Holling (1973) como a magnitude de distrbios que o sistema pode experimentar antes que salte a um estado diferente com diferentes controles em estrutura e funo. Folke et al. (2004) a definem como () a capacidade de um sistema em absorver distrbios e se reorganizar enquanto se modifica apenas para manter essencialmente sua funo, estrutura, identidade, e retroaes. As pesquisas, cada vez em maior nmero e qualidade, tm destacado que os ecossistemas proporcionam servios ambientais, os quais necessitam de qualificao e quantificao quanto s suas interaes e contribuies aos nveis de bem-estar dos seres humanos. Sobre esse aspecto, vrios so os casos apresentados pela literatura. Em uma investigao sobre a inesperada e catastrfica morte do ecossistema do recife das Ilhas Mentawaii, localizadas a sudoeste de Sumatra, na Indonsia, no leste equatorial do Oceano ndico, no fim de 1997, Abram et al. (2003) identificaram que alteraes comuns no Oceano ndico (upwelling) elevaram os nutrientes do fundo para a superfcie, especialmente os de nitrognio e fsforo. Ao mesmo tempo, chuvas na Indonsia haviam se reduzido dramaticamente e incndios, geralmente provocados por queimadas, produziram uma concentrao de fumaa sobre o sudeste da sia, que, com a chuva, aumentou as concentraes de ferro e fsforo na superfcie da gua. Esses fatores colaboraram para a formao de uma grande mar vermelha constituda de phytoplankton que se estendeu ao longo das ilhas; com isso, o grande crescimento desta mar foi sustentado pelos altos nveis de nutrientes presentes. Com a liberao de toxinas pelos phytoplancton, os peixes e outros seres que habitavam o coral morreram e, com sua oxidao, o coral de aproximadamente 500 quilmetros foi levado rapidamente morte por asfixia. No caso do coral das Ilhas Mentawaii, a retroao positiva do sistema levou-o a romper com seu comportamento habitual (objetivo) e a saltar a um novo estado (catstrofe). Estudando a consequncia dos incndios em duas reas de alta floresta na Amaznia, Cochrane et al. (1999) identificaram que nas ltimas dcadas os incndios acidentais afetaram aproximadamente 50% das reas estudadas, causando maior prejuzo que as destruies provocadas intencionalmente pelo homem. Os autores concluram que os incndios florestais produzem retroaes positivas, tornando-as cada vez mais suscetveis a novos incndios. Alm disso, verificaram que o uso da terra e das prticas anteriores mudou e que o fogo na alta Floresta Amaznica tem a
4. Um ecossistema formado por uma comunidade distinta de espcies que interagem entre si e com os fatores fsicoqumicos que compem o ambiente natural.
24
capacidade de transfigurar grandes reas de floresta tropical em capoeira ou savana. Os efeitos destas transformaes no clima regional, na biodiversidade e na economia tendem a ser extremos. Estas transformaes, sugerem os autores, levaro alguns anos para ocorrer, mas tendem a ser irreversveis sob as condies climticas atuais. Ao revisar a literatura sobre o assunto, Folke et al. (2004) selecionaram 48 estudos. Os tipos de ecossistemas em que foram identificadas as mudanas bruscas de estado foram divididos em cinco grandes grupos: ecossistemas de gua doce (lagos temperados, lagos tropicais, lagos rasos e alagados); ecossistemas marinhos (recifes de coral, florestas marinhas, lagunas rasas, guas costeiras e cadeias alimentares marinhas); ecossistemas florestais (florestas temperadas e florestas tropicais); savanas e gramados; e ecossistemas rtico e subrtico.
5 O EMERGENTE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: UM CONCEITO . EM CONSTRUO
O desenvolvimento sustentvel, como forma alternativa de desenvolvimento, foi delimitado por uma evoluo conceitual que h muito antecedeu e subsidiou bastante os trabalhos da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD).5 Os primeiros estudos cientficos sobre o tema vieram a aparecer a partir do sculo XVIII. Thomas Robert Malthus considerado o primeiro economista a sugerir existncia de limites ao crescimento derivado da escassez dos recursos. A teoria malthusiana sugere que o crescimento descontrolado da populao geomtrico, enquanto a disponibilidade dos recursos necessrios cresce aritmeticamente. Malthus baseou sua teoria em termos de limites no suprimento de reas agricultveis de qualidade e do resultante decrscimo na taxa de retorno da produo agrcola. Dessa forma, ele apontou uma reduo do suprimento per capita de alimentos. Neste cenrio, a populao humana seria forada a se reduzir a um nvel de subsistncia, cessando seu crescimento (MEBRATU, 1998). A teoria malthusiana de limites do crescimento pode ser considerada uma das precursoras do atual conceito de desenvolvimento sustentvel. Ao final da Segunda Guerra Mundial, a melhoria econmica e social se tornou uma das maiores preocupaes dos governantes que, por meio das poderosas relaes coloniais, estenderam este conceito s naes pobres do mundo. Segundo Haris (2000), o desenvolvimento econmico, com suas correlaes sociais e institucionais, ocupou grande parte da produo terica e poltica, assim como da disputa entre capitalismo e comunismo durante a Guerra Fria.
5. O relatrio denominado Our Common Future, publicado em 1987 pela CMMAD, o documento que amplamente divulgou o conceito at hoje mais adotado de desenvolvimento sustentvel.
25
A importncia das questes ambientais no cenrio poltico internacional intensificou-se a partir da segunda metade da dcada de 1960. A crena no desenvolvimento econmico continuado acarretou um significativo questionamento de muitos debates sobre os perigos da poluio e do uso irrestrito dos recursos naturais, posteriormente com sucessivas crises de escassez de recursos, especificamente do petrleo no incio da dcada de 1970 (DIEGUES, 1995; BRSEKE, 2003). Estes e outros fatos promoveram uma densificao das discusses acerca dos modelos de desenvolvimento fundamentados no uso irrestrito dos recursos naturais, considerados abundantes at ento.
6 DOS LIMITES DO CRESCIMENTO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
No entendimento de Bursztyn (2001), nos rebeldes anos 1960, comeam a proliferar alertas, vindos da Universidade, quanto insensatez do modo como o avassalador avano das cincias vinha se transformando em tecnologias e processos produtivos ameaadores perenidade da vida. Em 1972, realizou-se a Conferncia da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, em que foram examinadas a questo ambiental de maneira global para a busca de solues para problemas existentes e a definio de estratgias referentes a esta problemtica. Naquele perodo, reuniu-se em Roma um grupo liderado por Meadows para analisar a crise ambiental que estava se expandindo e os conflitos entre as interpretaes modernas e ps-modernas da histria que, para Tryzna (1995), foram o cerne das divergncias sobre a questo dos limites do crescimento. Finalmente, os ps-modernistas fundadores do chamado Clube de Roma, uma associao internacional informal de aproximadamente uma centena de cientistas, executivos, estudantes e autoridades, produziram um importante documento denominado The limits to growth (MEADOWS et al.,1972) O documento sugeriu que a sociedade industrial estava excedendo a maioria dos limites ecolgicos h pelo menos duas dcadas e enfatizou que seria impossvel a continuidade dessas prticas. Segundo Mitcham (1995), a questo central em relao aos limites do crescimento consiste em seu crescimento exponencial, caracterstica marcante desde o incio da modernidade frente impossibilidade de continuao ininterrupta. Tal crescimento concerne aos alimentos, produo industrial, ao consumo de energia, s emisses de gases poluentes, entre outros exemplos. Desse modo, o Clube de Roma concluiu que a consequncia da continuidade destas prticas ocasionar, incondicionalmente, a catstrofe, tornando-se esta ento necessria adoo de aes conscientes para criar uma curva de acomodao dos recursos. A contundncia das previses catastrficas apresentadas por Meadows et al. (1972) foi duramente criticada por diversos intelectuais, principalmente dos pases menos desenvolvidos economicamente, mas tambm por cientistas mais
26
reconhecidos, como o ganhador do prmio Nobel de Economia, Robert Solow, em 1974. Os discursos concentravam-se na tese proposta por Mahbub ul Haqde de que as sociedades ocidentais, depois de um sculo de crescimento industrial acelerado, fecharam este caminho de desenvolvimento para os pases pobres, justificando esta prtica como uma retrica ecologista. Era neste contexto que se encontravam os principais conflitos nos discursos socioambientais. Para esse entendimento, Sachs (1997) os caracterizou como os que previam abundncia (the cornucopians) e os catastrofistas (doomsayers). Estes ltimos previam o Apocalipse caso o crescimento do consumo6 no fosse interrompido, levando ao esgotamento dos recursos. A leste, os que previam abundncia argumentavam que as preocupaes ambientais eram inadequadas e atrasariam o processo de desenvolvimento dos pases no industrializados ou em processo de industrializao. Nos anos que se seguiram, foram utilizados novos conceitos relacionados ao desenvolvimento sustentvel. Em 1973, Maurice Strong introduziu nas discusses o conceito de ecodesenvolvimento (NOBRE; AMAZONAS, 2002). Da, Sachs (1986) formulou os princpios bsicos desta alternativa de desenvolvimento em 1974 em conjunto com uma equipe multidisciplinar, momento em que abordaram e reelaboraram as questes do ecodesenvolvimento, ampliando e diversificando suas consideraes. Foram apresentados os seguintes aspectos interligados e necessrios para atingir o ecodesenvolvimento: satisfao das necessidades bsicas; solidariedade com as geraes futuras; participao da populao envolvida; preservao dos recursos naturais e do meio ambiente em geral; e elaborao de um sistema social, garantindo emprego, segurana social e respeito a outras culturas e programas de educao. Essas consideraes foram reutilizadas no Relatrio Que Faire apresentado no final de 1975 pela fundao Dag Hammarskjold na VII Conferncia Extraordinria das Naes Unidas. Entretanto, neste documento, foram utilizados outros termos como um outro desenvolvimento e desenvolvimento sustentado. Mas o termo ecodesenvolvimento passou a receber muita ateno a partir de ento nas reflexes sobre ambiente e desenvolvimento. Apesar disso, diversos autores entre eles, Estes (1993), Mitcham (1995) e Tryzna (1995) reconheceram que os passos decisivos para a substituio da ateno aos limites do crescimento para o desenvolvimento sustentvel foram promovidos por outros dois importantes documentos: World
6. necessrio observar que alguns pessimistas malthusianos acreditavam que o esgotamento dos recursos seria consequncia da exploso populacional, desconsiderando as diferentes prticas e capacidades de consumo.
27
Conservation Strategy: living resource conservation for sustainable development, da Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) (1980) e Our Common Future: from one Earth to one World the World Commission on Environment and Development (BRUNDTLAND, 1987). Segundo Tryzna (1995), a mais expressiva colaborao conceitual foi provida pela UICN que, em relaes de trabalho com o World Wildwife Fundation for Nature (WWF) e o Programa Ambiental das Naes Unidas, formulou a Estratgia de Conservao Mundial (UICN, 1980). Foi o maior avano at ento na tentativa de discutir de forma integrada ambiente e desenvolvimento sob a tica da conservao. Outro aspecto importante relacionado IUCN e ao Relatrio Que Faire o aparecimento indito do termo desenvolvimento sustentvel, muitas vezes creditado ao Relatrio Brundtland. O documento da IUCN (1980) pode ser visto como uma proposta de estratgia voltada principalmente para subsidiar a elaborao de polticas pblicas em um enfoque conservacionista. Este definiu desenvolvimento como (...) a modificao da biosfera e a aplicao dos recursos humanos, financeiros, recursos vivos ou no-vivos para satisfazer as necessidades humanas e melhorar a qualidade de vida da humanidade (IUCN, 1980, seo 3, 3o). Ainda afirmou que, para o desenvolvimento ser considerado sustentvel, se devem levar em conta fatores sociais, econmicos e ecolgicos. Logo, o crescimento econmico deve ser harmnico s outras dimenses ambientais, mas no necessariamente cessar, como sugeriu Meadows et al. (1972). O termo conservao foi lanado e conceituado como (...) o gerenciamento do uso humano da biosfera de forma que ela proporcione o melhor benefcio sustentvel para as presentes geraes, enquanto mantm o potencial para prover as necessidades e aspiraes das futuras geraes (IUCN, 1980, seo 1, 4o).
7 CONCEITOS E CRITRIOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
O crescente interesse internacional pela questo do desenvolvimento sustentvel culminou em 1983, em uma encomenda de um relatrio pela Assembleia das Naes Unidas CMMAD, presidida por Gro Harlem Brundtland e Mansour Khalid. A equipe foi composta por 22 membros internacionais, entre os quais ministros de Estado, cientistas e diplomatas. O relatrio dessa comisso, assinado por Brundtland (1987) , difundiu o conceito de desenvolvimento sustentvel, que passou a figurar sistematicamente nas discusses internacionais, servindo como eixo orientador central de pesquisas realizadas por organizaes pblicas e privadas. O desenvolvimento sustentvel foi entendido pela CMMAD (1991) como: Um processo de transformao, no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos,
28
a orientao da evoluo tecnolgica e a mudana institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e aspiraes humanas. Diversos autores entre eles, Mebratu (1998) e Brseke (2003) , ao analisarem as repercusses do conceito estabelecido pelo Relatrio Brundtland, observaram que, a partir de ento, este foi interpretado de diferentes formas e recebeu grande aceitao por quase a totalidade das correntes polticas, ticas e cientficas. O relatrio rejeitou o posicionamento do no crescimento dos pases, principalmente os menos desenvolvidos. O Relatrio Brundtland reconheceu que para buscar solues para o desenvolvimento sustentvel seria imprescindvel tomar conscincia do fato de que os problemas sociais e ambientais so interconectados e reconhecer que as perturbaes ambientais no so restritas a propriedades particulares ou limites geogrficos, que catstrofes experimentadas em uma determinada regio do mundo, consequentemente, afetam o bem-estar de pessoas em todas as localidades e que apenas sobre abordagens sustentveis do desenvolvimento se poder proteger o frgil ecossistema do planeta e promover o desenvolvimento da humanidade. O documento ainda props algumas medidas a serem adotadas pelas naes: limitao do crescimento populacional; garantia de alimentao em longo prazo; preservao da biodiversidade e dos ecossistemas; diminuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias que possibilitem o uso de fontes energticas renovveis; aumento da produo industrial nos pases no industrializados base de tecnologias ecologicamente viveis; controle da urbanizao e integrao entre campo e cidades menores; e satisfao das necessidades bsicas. A partir de sua divulgao, intensificaram-se as iniciativas baseadas nos aspectos de ambiente e desenvolvimento em nveis local, nacional e global. Entretanto, Mebratu (1998) observou que, no nvel local, o impacto destas aes foi, aparentemente, mnimo frente s grandes transformaes globais. Este fato contribuiu para um aumento da sensao de frustrao e desencanto com o progresso das transformaes. Apesar desse aspecto, a influncia do conceito de desenvolvimento sustentvel manteve-se amparada principalmente no mbito das polticas nacionais e internacionais. O Banco Mundial lanou em 1992 um relatrio sobre desenvolvimento e meio ambiente, em que deixou clara sua postura neomalthusiana,7 afirmando que, apesar dos conflitos entre crescimento econmico e qualidade ambiental, possvel encontrar caminhos para adequar o modelo de crescimento econmico ao bem comum.
7. Scardua (2003) observou que no cerne dos debates esto implcitas as teorias malthusianas, referentes a Malhtus, e neomalthusianas, referentes a Ehrlich e Hardin, os quais utilizam o crescimento populacional para explicar ou tentar explicar a histria, dando uma conotao tendenciosa aos acontecimentos sob o ponto de vista dos donos do poder.
29
8 POR UMA NOVA CIVILIZAO: A EVOLUO RECENTE E OS . DESAFIOS IMEDIATOS
Logo aps, em 1992, no Rio de Janeiro, ocorreu outro evento de propores globais para discutir a questo sobre desenvolvimento e meio ambiente. Aproximadamente 40 mil pessoas, incluindo 106 chefes de governos, reuniram-se na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD). O evento resultou na elaborao da Agenda 21, na qual cada pas ficou responsvel em programar aes para atingir os objetivos e as metas estabelecidas. Mebratu (1998), ao analisar os resultados do evento, concluiu que o legado mais importante da Conferncia do Rio foi derivado de sua prpria forma de preparao que, em grande parte dos pases, envolveu a participao de diversos segmentos sociais e personalidades. Este processo levou o conceito de desenvolvimento sustentvel a todas as partes do mundo, promovendo a reflexo acerca de importantes questes socioambientais. Apesar de ainda no se ter atingido o consenso sobre o tema, Sachs o conceituou como sendo: O desenvolvimento, distinto do crescimento econmico, cumpre esse requisito, na medida em que os objetivos do desenvolvimento vo bem alm da mera multiplicao da riqueza material. O crescimento uma condio necessria, mas de forma alguma suficiente (muito menos o objetivo em si mesmo), para se alcanar meta de uma vida melhor, mais feliz e mais completa para todos (SACHS, 2000a). O pensamento sobre o desenvolvimento sustentvel multidisciplinar e intersetorial. Segundo Estes (1993), tem-se procurado unir especialistas de reas como fsica, biologia, geologia, economia, poltica, sociologia, entre outras , governos, movimentos sociais e comunidades para discutir de forma mais eficaz as complexas relaes socioambientais. Apesar dessas consideraes, o capitalismo global destaca-se por sua evidente insustentabilidade em relao aos ambientes social e ecolgico; por isso, as relaes sistmicas necessitam de imediata ateno. A difcil previsibilidade do comportamento dos sistemas socioambientais torna imperiosa a precauo no uso dos recursos naturais, pois, neste contexto, o no respeito a este princpio que em geral tem ocorrido com as estruturas econmicas vigentes pode ser entendido como negligncia. Em termos integrativos, Sachs (1993, 1997, 2000a) defende que a sustentabilidade se constitui em um conceito dinmico, no qual esto internalizadas as crescentes necessidades das populaes humanas. Por isso, enfoca a questo por meio de oito dimenses:
30
1. A sustentabilidade social: a partir de uma distribuio mais equnime da renda e dos ativos, pode-se usar um mecanismo de poltica pblica que conduza a um padro estvel de crescimento, assegurando uma melhoria substancial dos direitos dos grandes contingentes de populao e uma reduo das atuais diferenas entre os seus nveis de bem-estar. 2. A sustentabilidade econmica: ser possvel graas ao fluxo constante de investimentos pblicos e privados, alm da alocao e do manejo eficientes dos ativos naturais. 3. A sustentabilidade ecolgica: mediante a intensificao de usos de processos que imponham a reduo do volume de substncias poluentes, por meio da adoo de polticas de conservao de energia e de recursos, da reciclagem, da substituio por recursos renovveis abundantes e inofensivos e do desenvolvimento de tecnologias capazes de gerar um nvel mnimo de dejetos e de alcanar um mximo de eficincia em termos dos recursos utilizados. 4. A sustentabilidade cultural: inclue solues especficas que possibilitem a continuidade cultural, contemplando-se a regio, sua cultura e seu ecossistema. 5. A sustentabilidade espacial: os problemas ambientais so ocasionados, muitas vezes, por uma distribuio espacial desequilibrada dos assentamentos humanos e da concentrao de atividades econmicas; ento, h a necessidade de se criar uma configurao territorial mais equilibrada, de se estabelecer uma rede de reservas da biosfera para proteger a diversidade biolgica e, ao mesmo tempo, ajudar a populao local a manter seu bem-estar. 6. A sustentabilidade ambiental: relaciona-se capacidade de suporte, resilincia e resistncia dos ecossistemas. 7. A sustentabilidade poltica nacional: baseia-se na democracia e no respeito aos direitos humanos, de modo que o Estado implemente um projeto nacional em parceria com todos os agentes ambientais. 8. A sustentabilidade poltica internacional: consiste na aplicao do princpio da precauo na gesto dos ativos ambientais, assim como garantir a paz entre as naes e promover a cooperao internacional nas reas financeira e de cincia e tecnologia. Portanto, o conceito de desenvolvimento sustentvel envolve uma nova conscincia dos gestores de polticas pblicas, os quais devem observar os limites e as fragilidades dos ecossistemas globais, enfocando o desenvolvimento
31
socioeconmico com equilbrio ecolgico, orientando-o para a satisfao das necessidades bsicas e reconhecendo o papel fundamental que a autonomia cultural desempenha nas comunidades locais. Na operacionalizao do desenvolvimento sustentvel, necessrio garantir qualidade de vida para as populaes locais, removendo obstculos polticos e institucionais sua insero social, garantindo sua participao nas estratgias de desenvolvimento, ao mesmo assegurando a manuteno do estoque de capital natural.
9 A VALORAO AMBIENTAL INTEGRADA DA BIODIVERSIDADE
A contaminao do meio ambiente acarreta perdas para os entes da natureza, para as atividades econmicas e para a manuteno ou melhoria do bem-estar humano, pois ocorrem modificaes no processo produtivo, na sade humana, no hbitat natural, na vegetao, no clima, na qualidade do ar, na vida animal, nos monumentos histricos e nas demais belezas da biodiversidade. Para Mota (2006), as alteraes ambientais do origem aos impactos cujos efeitos recaem sobre o meio ambiente natural e modificam a cadeia alimentar da natureza e os valores hednicos do capital natural , e s externalidades cujos efeitos positivos ou negativos recaem sobre os seres humanos, melhorando ou piorando seus bem-estares. Por isso, o papel do valor dos ativos naturais tem relevncia na mensurao do desenvolvimento sustentvel. A preocupao ambiental j est ratificada por diversos acordos internacionais e por inmeros entendimentos empresariais de que a conservao/preservao do meio ambiente a mais importante ncora para o desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, os consumidores tambm esto demasiadamente preocupados com a gesto dos ativos da natureza. Isso quer dizer que os ofertantes e demandantes de bens/servios tm clara percepo de que o meio ambiente supridor de matria-prima para as atividades econmicas e humanas. Alm disso, o papel do meio ambiente no se restringe somente a manter o fluxo de energia e matria para os entes econmicos e antrpicos, mas tambm para a vida na natureza. Estas percepes ambientais esto embasadas em diversas ncoras tericas, as quais servem de suporte para um melhor entendimento de como a vida de todas as espcies deve se manter em equilbrio. Adicionalmente, observaes cientficas tm demonstrado que o ambiente natural assume para os pases megadiversos so os pases que tm grande diversidade de fauna e flora, com destaque especial para o Brasil papel fundamental de interesse estratgico para as naes detentoras de uma natureza abundante. Nesse sentido, os fundamentos de cincias ambientais, sobretudo os que subsidiam a valorao ambiental, so de extrema necessidade para a formulao de polticas pblicas. Assim, deve-se conceber o desenvolvimento a partir da premissa
32
de que os critrios de sustentabilidade dos entes da natureza esto implcitos nos custos e nos benefcios da poltica pblica. Por isso, a valorao dos ativos da natureza deve ser analisada por meio dos seguintes aspectos (MOTA, 2006): 1. Pela tica da sustentabilidade biolgica, a valorao subsidia a anlise de como ocorrem os mecanismos de interao entre a matriz de suprimento do meio ambiente e as atividades econmicas e antrpicas. Essa matriz supre todas as necessidades naturais e humanas por meio de uma cadeia de produo e consumo. Portanto, h nessa interao (homem/natureza) um movimento de simbiose entre todos os seres. Neste contexto, o papel do valor assume dimenso estratgica, uma vez que a natureza tem diversos valores, que dependem do olhar de cada ator. Assim, a valorao apresenta-se como a principal ferramenta de apoio para a mensurao ecolgica/econmica e subsdio na intermediao das transaes entre o homem e o meio ambiente. Se for somente para a vantagem do homem, em tempo finito, no haver natureza. Para Darwin (1859), o homem tem apenas um objetivo: escolher para a sua prpria vantagem; a natureza, pelo contrrio, escolhe para vantagem do prprio ser. 2. Pelo enfoque da sustentabilidade ecolgica, o conceito de capacidade de suporte internaliza vrios aspectos, tais como padro de vida, igualdade de distribuio, tecnologia e dimenso ecolgica. O conceito de capacidade de suporte est intimamente ligado ao de capacidade de resilincia. Em estudos de conflitos de uso, esses paradigmas ecolgicos tm supremacia sobre os demais conceitos ambientais. O primeiro refere-se quantidade de entes que um ativo ambiental pode suportar, e o segundo relaciona-se com a capacidade de regenerao do ativo ambiental em decorrncia das presses humanas e naturais. 3. Pela dimenso estratgica, a sustentabilidade da valorao entendida como suporte defesa do capital natural. O uso de um ativo natural superior a sua capacidade, alm de gerar conflito, no resguarda o direito de uso das futuras geraes. O capital natural tem uma funo estratgica para os pases e desempenha relevantes servios para o equilbrio dos ecossistemas, pois assegura a diversidade biolgica, mantm o fluxo de materiais para as atividades econmicas e antrpicas, fornece informaes cincia e proporciona uma rede de servios como hbitat s populaes nativas e humanas. 4. Analisada pelo ngulo dos aspectos econmicos, a sustentabilidade da valorao til como subsdio estimao de externalidades oriundas de projetos de investimento. Efeitos externos degradam os ativos ambientais,
33
subtraem bem-estares das geraes presentes e comprometem o uso dos recursos naturais pelas geraes futuras. Por seu turno, em conflito de uso, a valorao permite que os custos da degradao sejam internalizados pelos agentes que usam os ativos naturais, alm de propiciarem indenizaes judiciais aos receptores da degradao ambiental, e pune os infratores pelos danos causados natureza. Esses pontos ajudam no sucesso/fracasso dos projetos de investimentos, pois a utilizao dos recursos da natureza nos planos de investimentos apresenta as seguintes restries ambientais (MOTA; MOTA, 2005): 1. A primeira restrio refere-se incapacidade de o mercado absorver a degradao/exausto dos ativos naturais. verdade que este funciona em funo de um conjunto de fatores, tais como produtos in natura (oriundos da natureza), produtos manufaturados, capital intelectual e recursos financeiros e de informao. Porm, ao incorporar os produtos naturais a sua estrutura, o mercado no assimila a contabilidade da degradao do capital natural na matriz de preos dos produtos/servios. Por exemplo, no preo final de um mvel feito a partir da madeira mogno, capta apenas os custos de feitura deste, mas no internaliza a degradao do patrimnio natural que foi necessrio para sua produo. 2. A segunda restrio de carter da assimetria da informao. O consumidor toma deciso a fim de formar sua cesta de consumo, a qual constituda a partir de um conjunto de informaes fornecido pelo mercado e pela sociedade. Isso o possibilita criar necessidades e revelar e declarar suas preferncias, que so sujeitas a restries de oramento e variveis socioeconmicas, e suas atitudes em relao ao meio ambiente. 3. A terceira restrio enfoca o problema pela ausncia de informao. Como se sabe, o argumento a favor dos mercados se torna insuficiente, pois os agentes econmicos tm pouco ou nenhum conhecimento de gene e espcies da diversidade biolgica ou dos ecossistemas, impossibilitando-os de fazer juzo de valor a respeito dos produtos e servios fornecidos pela natureza. Essas restries tm permitido aos governos a insero de vrios instrumentos de poltica ambiental, com o objetivo de minimizar os efeitos da degradao do meio ambiente e punir seus degradadores. A proposio inicial foi feita por Pigou (1920), em que sups um sistema de compensao a fim de reparar as externalidades ambientais, uma vez que estas so geradas a partir de transaes entre os agentes econmicos ou de investimentos feitos pelo poder pblico, tais como: reflorestamento de reas degradadas, que proporcionam melhoria de bem-estar para sua vizinhana; recursos financeiros, materiais e tecnolgicos empregados na
34
preveno de poluio do ar oriunda das indstrias; e avanos na pesquisa cientfica, que se traduzem em descobertas de alta praticidade e melhoria de produtos e processos industriais, os quais permitem redues de preos para os consumidores. Essa sistemtica de indenizao de danos ambientais denominada impostos de Pigou, os quais so usados para tributar as atividades que so nocivas ao meio ambiente e subsidiar aquelas que geram externalidades positivas. Entre os instrumentos de poltica ambiental, destacam-se as ferramentas de valorao ambiental. Os mtodos de valorao podem ser classificados em: i) mtodos que se baseiam no mercado de bens substitutos (mtodos do custo de recuperao e/ou reposio, mtodo do custo de controle e mtodo do custo de oportunidade); ii) mtodos de preferncia revelada (mtodos do custo de viagem e de preo hednico); iii) mtodos de preferncia declarada (mtodos de valorao contingente e de conjoint analysis); e iv) mtodo de funo efeito que relaciona causa e efeito de fenmenos ambientais por meio de uma funo dose-resposta.
10 MTODOS BASEADOS NO MERCADO DE BENS SUBSTITUTOS
O mercado um local onde h uma constante interao de desejos e necessidades dos produtores que buscam maximizar lucros e dos consumidores que maximizam o bem-estar. Concomitantemente, outros entes influenciam a tomada de deciso no mercado, tais como o Estado representado pelos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo, os quais tm a incumbncia de gerir os negcios do pas, promover a justia social e legislar para a defesa do bem comum, respectivamente e as organizaes do terceiro setor que tm desempenhado um papel importante em defesa das diversas formas de vida na Terra. Alm de que essas organizaes tm contribudo com informaes que os agentes de mercado usam em suas tomadas de deciso. Porm, muitos ativos da natureza no tm cotao nos mercados tradicionais; por isso, necessrio estimar os preos desses recursos por meio de tcnicas de mercado de bens substitutos. Esses bens so representados por aqueles que, havendo um aumento no preo de um bem, acarretam uma elevao da demanda de outro bem, dito substituto. A analogia com os mercados de bens substitutos facilita a estimao de forma simples e objetiva do preo do dano ambiental, pois se entende que, ao se consumir o bem substituto, o consumidor no perde bem-estar em relao ao bem consumido anteriormente.
10.1 Mtodos de preferncia revelada
Os mtodos de preferncia revelada baseiam-se na teoria do comportamento do consumidor, a qual fundamenta as escolhas dos consumidores nos mercados econmicos. Podem ser classificados em dois mtodos distintos: o mtodo do custo
35
de viagem o qual avalia o comportamento do consumidor por recreao em ativos naturais e o mtodo de preo hednico que se refere a uma curva de demanda por residncias ou salrios em decorrncia de atributos ambientais.
10.2 Mtodos de preferncia declarada
Os mtodos de preferncia declarada baseiam-se nas preferncias dos consumidores ou usurios de recursos naturais e utilizam mecanismos de eliciar escolhas por meio de tcnicas de questionrios. O primeiro modelo o mtodo de valorao contingente, o qual prope eliciar escolhas a partir do desenho de um mercado hipottico, e o segundo elicia preferncias com base na combinao de diversos atributos socioeconmicos e ambientais.
10.3 O mtodo de funo efeito
O mtodo de funo efeito se refere estimao de uma funo dose-resposta, a qual fornece uma relao de causa e efeito de fenmenos, especialmente os relacionados ao meio ambiente. O mtodo estabelece uma relao entre o impacto ambiental como resposta e alguma causa desse impacto, por exemplo, a poluio como dose. A tcnica usada quando a ocorrncia da relao dose-resposta entre alguma causa de danos e efeitos ambientais conhecida. Por exemplo, efeitos da poluio do ar nos gastos com sade, na taxa de mortalidade de uma cidade, no patrimnio histrico, nos ecossistemas aquticos etc. Nesse sentido, no h limites para o desenvolvimento sustentvel, pois se diz que a pesquisa j est no segundo estgio, qual seja, o de mensurar o desenvolvimento sustentvel e transform-lo em indicadores. O termo indicador origina-se do latim indicare, ou seja, aquilo que revela, demonstra, indica, que expressa a tendncia de uma varivel. Um indicador demonstra, por meio de uma taxa, proporo, estatstica, ndice ou constructo, a evoluo de fenmenos dos recursos e ativos naturais. Para Atkinson et al. (1999), um indicador deve refletir o comportamento de um fenmeno em um determinado perodo, ser til como sensor para problemas ambientais emergentes, mostrar a tendncia das variveis em anlise em um horizonte de tempo, ser de fcil entendimento, suprir as necessidades de seus usurios e ser produzido com a periodicidade desejada. A seguir, algumas das definies encontradas na literatura no que se refere a indicadores ambientais. No entendimento da Agncia Ambiental do Reino Unido (2009), os indicadores ambientais so medidas do estado e das presses sobre o meio ambiente. O seu objetivo despertar a conscincia sobre o meio ambiente e mostrar o progresso na direo do Desenvolvimento Sustentvel.
36
Para a Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos da Amrica do Norte (EPA),
Os indicadores ambientais so medidas cientficas que traam as condies ambientais ao longo do tempo. Os indicadores ajudam a medir o estado dos recursos ar, gua e solo/terra, as presses sobre eles, e os efeitos resultantes na sade ambiental e humana. Os indicadores mostram os progressos no sentido de tornar o ar mais limpo, a gua mais pura e proteger as nossas terras. A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel das Naes Unidas afirma que so necessrios indicadores para monitorar o progresso na direo do Desenvolvimento Sustentvel de modo a auxiliar os tomadores de deciso e os policy-makers em todos os nveis. Alm dos indicadores econmicos de bem-estar comumente usados, tambm tero que ser considerados indicadores sociais, ambientais e institucionais para chegar a um retrato mais amplo e completo do desenvolvimento da sociedade (EPA, 2009).
Os indicadores de sustentabilidade so gerados a partir dos insumos fornecidos pelos ativos naturais e pelas atividades econmicas/antrpicas. Conforme a Segunda Lei da Termodinmica, a Lei da Entropia, o processo econmico considerado como uma transformao contnua de baixa entropia em direo alta entropia, significando que a energia utilizada pela economia em seu processo de produo transformada em novas formas de energia, as quais degradam e exaurem os recursos da natureza (MOTA, 2006). Na avaliao de Faucheux e Nol (1995), a fim de exprimir o impacto das atividades econmicas sobre os mecanismos regulares do meio, quer dizer, sobre o capital natural, h que desenvolver uma bateria de indicadores materiais e energticos. Nesse sentido, a literatura recomenda trs critrios bsicos para a elaborao de indicadores ambientais. Quanto pertinncia poltica, um indicador ambiental deve retratar as reais condies dos recursos naturais, das presses exercidas pelas atividades econmicas e humanas no meio ambiente e das respostas que os agentes institucionais expressam em forma de polticas, projetos e demais arranjos participativos. Quanto exatido de anlise, um indicador ambiental deve ancorar-se em fundamentos tericos, baseados em mtodos cientficos, e sujeitar-se s normas estabelecidas internacionalmente. Quanto mensurabilidade, um indicador ambiental deve ser formatado em funo de seu custo benefcio e da acessibilidade documentao existente e atender a critrios de regularidade temporal. Januzzi (2001) afirma que os indicadores devem possuir as seguintes propriedades desejveis: i) relevncia (importncia e pertinncia a respeito do fenmeno em anlise); ii) validade (proximidade entre o indicador e o fenmeno); iii) confiabilidade baseada em informaes de boa qualidade com baixo erro de mensurao; iv) cobertura (abrangncia); v) sensibilidade (capacidade de refletir mudanas); vi) especificidade (capacidade de refletir mudanas estritamente relacionadas ao fenmeno observado); vii) inteligibilidade
37
(transparncia metodolgica); viii) comunicabilidade (capacidade de ser compreendido); ix) periodicidade (capacidade de ser atualizado em um horizonte temporal razovel); x) factibilidade (capacidade de ser obtido a custos mdicos); xi) desagregabilidade (capacidade de referir-se a espaos reduzidos e grupos sociais especficos); e xii) historicidade (disponibilidade de sries histricas extensas e comparveis). Alm disso, para obterem-se legitimidade social e aceitao como instrumentos de tomada de decises pelos diversos grupos de interesse envolvidos no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas (stakeholders), os indicadores devem ser de fcil compresso por parte de um pblico mais amplo e refletir necessariamente as aspiraes da comunidade. Nos ltimos anos, os gestores de polticas pblicas ambientais tm se deparado com a escassez de parmetros que possam ser utilizados na formulao de programas pblicos e na orientao e anlise dessas polticas. As decises pblicas so tomadas em funo dos indicadores ambientais disponveis, os quais subsidiam o sistema de planejamento e permitem o acompanhamento de polticas de governo para o setor ambiental. Dessa forma, um indicador ambiental construdo a partir de trs categorizaes (quadro 1).
QUADRO 1
Categoria Por espao Por especificidade Por representao
Categorias de indicadores ambientais

Definio Pode ser construdo a partir de necessidades regional, territorial, estadual, municipal e por unidade de conservao ou ecossistema Pode ser elaborado a partir do grau de acompanhamento que o gestor deseja implementar para reas especficas, tais como monitoramento da poluio do ar, recursos hdricos e florestas e outros recursos naturais Pode ser apresentado de duas formas: qualitativa e quantitativa, as quais so demonstradas por meio de tabelas, quadros, grficos, figuras, mapas e diagramas
Por outro lado, a experincia da Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE) (1993) recomendou a construo de indicadores fundamentados em princpios de causalidade. Essa organizao utiliza 50 indicadores ambientais a fim de contemplar a maioria dos problemas ambientais de seus pases-membros. O modelo presso estado resposta (PER) considera que o meio ambiente sistmico, que seus entes esto inter-relacionados, ou seja, sobrevivendo em processo de simbiose. Os indicadores de presso (P) descrevem as presses que as atividades econmicas e humanas exercem sobre os ativos naturais, tais como: emisses de poluentes e lanamentos de resduos (presses diretas); o impacto do
38
crescimento da populao humana; e os modos de produo e consumo dos recursos naturais (presses indiretas). Os indicadores de estado (E) fornecem uma viso geral do estado do meio ambiente e de sua evoluo no tempo. Relacionam-se quantidade e qualidade dos recursos naturais, indicando a situao das diversas categorias de ativos da natureza, tais como flora, fauna, solo, gua e ar. Os indicadores de resposta (R) demonstram os nveis de respostas que a sociedade sinaliza para os diversos agentes sociais a fim de minimizar os impactos ambientais. Indicam as respostas individuais e/ou coletivas que esto sendo implementadas pela sociedade, pelo governo e pelos demais agentes econmicos, com o objetivo de evitar danos ambientais, mitigar efeitos de polticas pblicas e impor limites normativos e/ou econmicos para a explorao dos recursos naturais e medidas de precauo visando conservao/preservao destes. O modelo PER pode ser assim sintetizado (figura 4).
FIGURA 4
Fluxo do modelo presso estado resposta
Informao
Presso
Estado
Resposta
Indicadores de presso
Indicadores de condio
Indicadores de resposta
Atividades econmicas e humanas
Condies dos recursos naturais
Agentes econmicos, sociais e ambientais
Respostas/Decises P = Presso
I = Informao
O esforo da OCDE tem sido direcionado para integrar a varivel ambiental nas polticas pblicas setoriais. Na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, os esforos direcionam-se para o entendimento dos elos entre o meio ambiente e as cincias econmicas. Assim, a prioridade o desenvolvimento de indicadores setoriais que possibilitem a avaliao de tendncias e estruturas setoriais por meio da escolha de setores que exeram presso
39
sobre o meio ambiente, melhorem o entendimento entre este e os setores selecionados (avaliao de impactos e externalidades setoriais sobre o meio ambiente) e retratem os aspectos econmicos, polticos e institucionais , esta categoria inclui os gastos e os investimentos ambientais, os instrumentos econmicos e fiscais, a modelagem institucional e as questes de intercmbio. Alm disso, outros pases tm elaborado indicadores ambientais. O Canad desenvolveu um conjunto de indicadores por especificidade, em que foram contempladas as categorias atmosfera, gua, biota e recursos econmicos (floresta, agricultura, pesca, uso de gua e energia). Para o caso do Reino Unido, foram includos indicadores referentes biodiversidade, qualidade de vida, atmosfera, terra, gua, aos recursos do mar, agricultura, energia, indstria, ao transporte e resduos slidos (PERMAN; MA; MCGILVRAY, 1996).
11 A EXPERINCIA BRASILEIRA COM A CONSTRUO DE INDICADORES . DE SUSTENTABILIDADE
Com a aprovao da Agenda 21, durante a Conferncia das Naes Unidas realizada no Rio de Janeiro em 1992, o governo brasileiro mobilizou vrios segmentos da sociedade com o objetivo de construir uma pauta de polticas ambientais sustentveis de acordo com as potencialidades e as vulnerabilidades dos recursos naturais. Os debates nacionais permitiram a definio de seus temas: agricultura sustentvel; cidades sustentveis; infraestrutura e integrao regional; gesto dos recursos naturais; reduo das desigualdades sociais; e cincia e tecnologia para o desenvolvimento sustentvel. No tema gesto dos recursos naturais, a estratgia 3 recomenda a identificao de indicadores de sustentabilidade, frisando a necessidade de se definir indicadores que permitam estabelecer os limites de sustentabilidade dos recursos naturais, bem como o monitoramento da qualidade ambiental desses recursos. Implica o levantamento para a qualidade ambiental e sua eventual transformao em indicadores sintticos (NOVAES, 2000). A fim de implementar a Poltica Nacional do Meio Ambiente, a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, determina em seu Art. 9o a criao do Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente (Sinima), cujo objetivo sistematizar informaes que possam apoiar o processo decisrio na rea ambiental. Durante o perodo em que esteve sob a responsabilidade do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o Sinima desenvolveu uma catalogao bibliogrfica, de legislao ambiental e de vdeos, assim como foi estruturada a Rede Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente (Renima), da qual participam rgos estaduais de meio ambiente.
40
Por iniciativa do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), foi criado o Programa Nacional de Monitoramento Ambiental Integrado (Monitore), com o objetivo de estabelecer uma nova dinmica de produo de informaes sobre qualidade ambiental, o qual engloba desenvolvimento de padres metodolgicos e de coleta de dados, promoo e difuso de prticas e procedimentos de monitoramento ambiental, assim como desenvolver padres estatsticos e amostrais para pesquisas regional e nacional sobre qualidade ambiental (RIZZO, 2001). Uma outra contribuio terica foi a criao, pelo MMA, do Programa Nacional de Indicadores de Sustentabilidade (PNIS). As tentativas de se elaborar um conjunto de indicadores ambientais para o Brasil passam por vrios problemas, tanto de ordem conceitual quanto de abrangncia e capacitao de profissionais. Alm de que dois problemas podem ser relatados quanto dificuldade de se construir um indicador global para o meio ambiente. O primeiro refere-se escolha de quais indicadores sero selecionados. O segundo relaciona-se definio de um sistema de ponderao. Alm disso, Tolmasquim (2001) prope que a proposio de um indicador requer (...) identificao e avaliao das variveis necessrias obteno do indicador, o diagnstico da disponibilidade de dados e a identificao da instituio responsvel por elabor-lo e divulg-lo periodicamente. Em recente trabalho publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (IBGE, 2002, 2008), foi apresentado um rol de indicadores de desenvolvimento sustentvel para o Brasil. O instituto selecionou 50 indicadores, distribuindo-os em quatro reas temticas: i) social taxa de crescimento da populao, ndice de Gini, esperana de vida ao nascer, escolaridade, densidade inadequada de moradores por dormitrio, coeficiente de mortalidade por homicdios etc.; ii ) ambiental consumo industrial de substncias destruidoras da camada de oznio, uso de fertilizantes, produo da pesca martima e continental, espcies extintas e ameaadas de extino, acesso ao servio de coleta de lixo domstico etc.; iii ) econmica produto interno bruto per capita , consumo de energia per capita etc.; e iv ) institucional ratificao de acordos globais, gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) etc. Por outro lado, ainda no existe no Brasil nenhuma proposta sistematizada de produo de indicadores de sustentabilidade, calcada na cooperao interinstitucional entre os rgos produtores de estatsticas, os responsveis pela gesto da poltica ambiental, os institutos de pesquisa ambiental e a sociedade civil organizada, que fornea um retrato do desempenho do Brasil em termos do alcance do desenvolvimento sustentvel.
41
12 CONSIDERAES FINAIS
Tal como formulado e difundido entre as naes, o conceito de desenvolvimento sustentvel redigido pelo Relatrio Brundtland um avano do ponto de vista econmico neoclssico, pois enfoca e reala que as futuras geraes tm os mesmos direitos das geraes presentes em suprir suas necessidades (box 1).
BOX 1
O conceito de desenvolvimento sustentvel
O desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades. Ele contm dois conceitos-chave: a) o conceito de necessidades, sobretudo as necessidades essenciais dos pobres do mundo, que devem receber a mxima prioridade; b) a noo das limitaes que o estgio da tecnologia e da organizao social impe ao meio ambiente, impedindo-o de atender s necessidades presentes e futuras. Portanto, ao se definirem os objetivos do desenvolvimento econmico e social, preciso levar em conta sua sustentabilidade em todos os pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, com economia de mercado ou de planejamento central. Haver muitas interpretaes, mas todas elas tero caractersticas comuns e devem derivar de um consenso quanto ao conceito bsico de desenvolvimento sustentvel e quanto a uma srie de estratgias necessrias para sua consecuo. O desenvolvimento supe uma transformao progressiva da economia e da sociedade.
Fonte: CMMAD (1991).
Esses direitos so expostos em termos de necessidades intergeracionais; entretanto, as questes de sustentabilidade dos ecossistemas no so enfatizadas textualmente no conceito. Mesmo assim, muitas contribuies tericas tm sido incorporadas no sentido de ampliar o entendimento do desenvolvimento sustentvel, contemplando o papel primordial da simbiose entre os entes da natureza. Desse modo, pode-se categorizar a questo da sustentabilidade em trs estgios. No primeiro estgio, que se refere ao conceito de desenvolvimento sustentvel, ainda h espao acadmico para discusso e aprimoramento terico da terminologia, os quais devem contemplar os ativos naturais como o centro do desenvolvimento, invertendose os papis que a natureza deve desempenhar na manuteno da vida na Terra, isto , mudar a viso antropocntrica para uma viso biocntrica/ecocntrica.8 No segundo estgio, o qual se refere s ferramentas para mensurar a sustentabilidade, esto includas
8. O antropocentrismo considera o homem o centro do universo e que a ele so destinadas todas as coisas. O biocentrismo relaciona-se com a justia biota, que atribui importncia a todos os seres vivos, no considerando o aspecto puramente utilitarista da natureza, ou seja, est centrado no raciocnio moral. O ecocentrismo est baseado na tica da Terra e assume um enfoque sistmico que ajuda a entender como o sistema bitico sobrevive e se modifica, sinalizando que o valor guiado por essa perspectiva.
42
as contribuies interdisciplinares das Cincias Econmicas, da Biologia, da Ecologia, das engenharias etc., no sentido de se desenvolverem mtodos de valorao ambiental integrada que possibilitem estimar o desenvolvimento sustentvel (box 2).
BOX 2
A mensurao do desenvolvimento sustentvel
(...) houve um desenvolvimento da matemtica que permitiu criar modelos com variveis mltiplas para prever o futuro da natureza em funo do comportamento de cada setor do progresso. E, bvio, surgiram as mquinas que permitem manipular esses modelos e inserir neles um outro produto do sculo XX, o acmulo de dados estatsticos. Ento, quando se tem um acmulo de dados estatsticos, os modelos matemticos para combin-los e as mquinas de simulao das funes, podemos comear a projetar com rigor o futuro e atuar a percepo e a conscincia do rumo da realidade material provocada pelo homem.
Fonte: Buarque (2007).
O terceiro estgio se refere a criao e apresentao de indicadores, constituindo-se no modo pelo qual a sociedade tem conhecimento dos efeitos sobre a biodiversidade das escolhas de critrios, aes, polticas e projetos de desenvolvimento sustentvel.
43
REFERNCIAS
Abram, N. J. et al. Coral Reef Death During the 1997: Indian Ocean Dipole Linked to Indonesian Wildfires. Science, v. 301, p. 952-955, 2003. AGNCIA AMBIENTAL DO REINO UNIDO. Environmental Indicators Gateway. Disponvel em: <www.environment-agency.gov.uk>. Acesso em: mar. 2009. AGNCIA DE PROTEO AMBIENTAL DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA DO NORTE (EPA). Environmental Indicators Gateway. Disponvel em: <www.epa.gov/indicators/abouteii.htm>. Acesso em: mar. 2009. ATKINSON, G. et al. Measuring Sustainable Development: Macroeconomics and the Environment. Cheltenham: Edward Elgar, 1999. BERTALANFFY, L. V. Teoria Geral dos Sistemas. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1975. BOULDING, K. E. Towards a new economics: critical essays on Ecology, distribution and other themes. Cheltenham: Edward Elgar, 1992. BRUNDTLAND, G. (Ed.). Our common future: from one Earth to one World the World Commission on Environment and Development. Oxford: Oxford University Press, 1987. BRSEKE, F. J. O problema do desenvolvimento sustentvel. In: CAVALCANTI, C. (Org.). Desenvolvimento e natureza: estudos para uma sociedade sustentvel. 4. ed. So Paulo: Cortez Editora, 2003. BUARQUE, C. Pronunciamento. In: NASCIMENTO, E. P. do; VIANNA, J. N. (Org.). Dilemas e desafios do desenvolvimento sustentvel no Brasil. Rio de Janeiro: Garamond, 2007. BURSZTYN, M. Cincia, tica e sustentabilidade: desafios ao novo sculo. In: ______. (Org.). Cincia, tica e sustentabilidade. So Paulo: Cortez Editora; Braslia: Unesco, 2001. CARSON, R. Silent spring. Cambridge, MA: Riverside, 1962. CASTELLS, M. Materials for an exploratory theory of the network society. British Journal of Sociology, v. 51, n. 1, p. 19-34, 2000. COCHRANE M. A. et al. Positive Feedbacks in the Fire Dynamic of Closed Canopy Tropical Forests. Science, v. 284, p. 1832-1835, 1999. COMISSO MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CMMAD). Nosso futuro comum. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV Editora, 1991.
44
COSTANZA, R. Toward an operational definition of ecosystem health. In: CONSTANZA, R.; HASKEL, B. D.; NORTON, B. G. (Org.). Ecossistem health: new goals for environmental management. Washington, DC: Island, 1992. DARWIN, C. A origem das espcies e a seleo natural. 5. ed. So Paulo: Hemus, 1979 (Traduo de Eduardo Fonseca. Original em ingls: On the origen of species, 1859). DIEGUES, A. C. O mito moderno da natureza intocada. So Paulo: NUPAUB/USP, 1995. EHRLICH, P. R.; EHRLICH, A. P.; HOLDREN, J. P. Availability, entropy, and the laws of thermodynamics. In: DALY, H. E.; TOWNSEND, K. N. (Ed.). Valuing the Earth: Economics, Ecology, Ethics. Cambridge, MA: The Mit Press Cambridge, 1993. ESTES, R. J. Toward sustainable development: from theory to praxis. Social Development Issues, v. 15, n. 3, p. 1-29, 1993. FABER, M.; NIEMES, H.; STEPHAN, G. Entropy, environment and resources: an essay in physico-economics. 2nd ed. Berlin: Springer-Verlag, 1995. FAUCHEUX, S.; NOL, J.-F. Economia dos recursos naturais e do meio ambiente. Lisboa: Instituto Piaget, 1995. FOLKE, C. et al. Regime shifts, resilience, and biodiversity in ecosystem management. Annual Review of Ecological Evolution Systems, v. 35, p. 557-581, 2004. GEORGESCU-ROEGEN, N. The Entropy Law and the economic problem. In: DALY, H. E.; TOWNSEND, K. N. (Ed.). Valuing the Earth: economics, ecology, ethics. Cambridge, MA: The Mit Press Cambridge, 1993. GLEISER, M. A dana do universo: dos mitos de criao ao Big-Bang. So Paulo: Companhia das Letras, 1997. Goodland, R. Environmental sustainability. Annual Review of Ecological Evolution Systems, v. 26, p. 1-24, 1995. HARDIN, G. The tragedy of the commons. Science, v. 162, p. 1243-1248, 1968. HARIS, J. M. Basic Principles of Sustainable Development. Medford: Global Development and Environment Institute/Tufts University, 2000. HOLLING, C. Resilience and stability of ecological systems. Annual Review in Ecological Systems, v. 4, p. 1-23, 1973. _______. Principles of conservation biology. Ecological Aplications, [S.l.], p. 552-555, 1993. IBGE. Indicadores de desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro, 2002.
45
______. Indicadores de desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro, 2008. Jackson, j. et al. Historical Overfishing and the Recent Collapse of Coastal Ecosystems. Science, v. 293, p. 629-638, 2001. JANUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fontes de dados e aplicaes conceitos bsicos. Campinas: Alnea Editora, 2001. KATZ, D.; KAHN, R. L. Psicologia social das organizaes. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1987. LEVIN, S. Ecosystems and the biosphere as Complex Adaptive Systems. Ecosystems, New York, Springer, Biomedical and Life Science, v. 1, p. 431-436, 1998. LOVELOCK, J. A Terra como um organismo vivo. In: WILSON, E. O. (Org.). Biodiversidade. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997. ______. Gaia: cura para um planeta doente. So Paulo: Cultrix, 2006. MEADOWS, D. et al. The Limits to Growth: A Report for The Club of Romes Project on the Predicament of Mankind. New York: Universe Books, 1972. MEBRATU, D. Sustainability and sustainable development: historical and conceptual review. Environmental Impact Asses Review, v. 18, p. 93, 1998. MITCHAM, C. The concept of sustainable development: its origins and ambivalence. Technology in Somy, v. 17, n. 3, p. 311-326, 1995. MOTA, J. A. Economia, meio ambiente e sustentabilidade: as limitaes do mercado onde o mercado o limite. Boletim Cientfico, Braslia, Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, ano 3, n. 12, p. 67-87, jul./set. 2004. ______. Valorao econmica da biodiversidade aplicada a corredores ecolgicos. In: ARRUDA, M. B. (Org.). Gesto integrada de ecossistemas aplicada a corredores ecolgicos. Braslia: Ibama, 2006. MOTA, J. A.; MOTA, J. L. M. S. A valorizao ambiental como subsdio gesto do desenvolvimento regional. As 150 maiores empresas do Esprito Santo. Vitria, Instituto Euvaldo Lodi (IEL), ano 9, n. 9, 3 nov. 2005. NOBRE, M.; AMAZONAS, M. C. Desenvolvimento sustentvel: a institucionalizao de um conceito. Braslia: Ibama, 2002. NORTON, B. G. A new paradigm for environmental management. In: CONSTANZA, R.; RASQUEL, B. D.; NORTON, B. G. Ecosystem health: new goals for environmental management. Washington, DC: Island, 1992. p. 23-41. NOVAES, W. Agenda 21 brasileira: bases para discusso. Braslia: PNUD/ MMA, 2000.
46
ORGANIZAO PARA COOPERAO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO (OCDE). Core set of indicators for environmental performance reviews : a synthesis report by the group on the state of the environment. Paris, 1993. PERMAN, R.; MA, Y.; MCGILVRAY, J. Natural resource and environmental economics. New York: Longman Publishing, 1996. PIGOU, A. C. The Econmics of Welfare. London: Macmillan and Co., 1920. RIZZO, H. G. Programa Nacional de Monitoramento Ambiental Integrado (Monitore). In: GARAY, I.; DIAS, B. F. S. (Ed.). Conservao da biodiversidade em ecossistemas tropicais: avanos conceituais e reviso de novas metodologias de avaliao e monitoramento. Petrpolis: Vozes, 2001. ROSNAY, J. de. Le Macroscope: versus une vision globale. Paris: Senil, 1975. SACHS, I. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. So Paulo: Vrtice, 1986. 280 p. . Estratgias de transio para o sculo XXI. In: BURSZTYN, M. (Org.). Para pensar o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Brasiliense, 1993. ______. Desenvolvimento numa economia mundial liberalizada e globalizante: um desafio impossvel. Estudos Avanados, So Paulo, Universidade de So Paulo, v. 11, n. 30, 1997. ______. Caminhos para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: Garamond, 2000a. ______. Gesto negociada e contratual da biodiversidade. Braslia, 2000b. Mimeografado. SCARDUA, F. P. Governabilidade e descentralizao da gesto ambiental no Brasil. Tese (Doutorado) Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia, 2003. SCHEFFER, M. et al . Catastrophic shifts in ecosystems. Nature , v. 413, p. 591-596, 2001. SCHNEIDER, E. D.; KAY, J. J. Ordem a partir da desordem: a termodinmica da complexidade biolgica. In: MURPHY, M. P.; ONEILL, L. A. J. (Org.). O que vida? 50 anos depois: especulaes sobre o futuro da Biologia. So Paulo: Fundao Editora da Unesp/Cambridge University press, 1997. SOLOW, R. M. Sustainability: an economists perspective. Falmouth: Marine Policy Center, 1991. S TEFFEN, W. et al. Global change and the Earth System: a planet under pressure. New York: Springer, 2004.
47
TOLMASQUIM, M. T. Estrutura conceitual para a elaborao de indicadores de sustentabilidade ambiental para o Brasil. In: GARAY, I.; DIAS, B. F. S. (Ed.). Conservao da biodiversidade em ecossistemas tropicais: avanos conceituais e reviso de novas metodologias de avaliao e monitoramento. Petrpolis: Vozes, 2001. TRYZNA, T. C. A sustainable world. Sacramento, CA: IUCN, 1995. UNIO INTERNACIONAL PARA A CONSERVAO DA NATUREZA (UICN). World Conservation Strategy: living resource conservation for sustainable development, 1980. WILSON, E. O. Biodiversidade. In: ______. (Org.). Biodiversidade. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.
Parte I
sustentabilidade ambiental no brasil: . breves diagnsticos
CAPTULO 1
O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 1: GENES E ESPCIES
1 INTRODUO
Conhecer a biodiversidade brasileira uma condio fundamental para a elaborao e o aperfeioamento de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento sustentvel de nosso pas. Ao se abordar a temtica da biodiversidade, faz-se necessria uma breve definio do termo. Diversidade biolgica, ou biodiversidade, termo sinnimo mais comumente utilizado e adotado no presente livro, definida no Art. 2o da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) como a variabilidade entre organismos vivos de todas as origens, incluindo, entre outros, ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos dos quais fazem parte; isto inclui a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (SECRETARIADO..., 2003). A relevncia desse tema se traduz na deciso, pela Assembleia-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), de declarar 2010 como o Ano Internacional da Biodiversidade, com o objetivo precpuo de aumentar a conscincia sobre a importncia da preservao da biodiversidade em todo o mundo, assim como destacar sua influncia na qualidade de vida humana e dinamizar iniciativas de reduo da sua perda. O Brasil ocupa posio de destaque na proteo biodiversidade e, nesse sentido, tem desenvolvido uma das mais fortes capacidades do mundo em cincia da conservao, capital humano fundamental para contrapor se acelerada degradao de ambientes naturais (LOVEJOY, 2005). A diversidade dentro de espcies abrange toda a variao de indivduos de uma populao, bem como entre populaes distintas de uma mesma espcie. Embora essa definio pudesse incluir outros aspectos, tais como diversidade morfolgica e comportamental, entre outras, na prtica, vem sendo tratada como equivalente diversidade gentica, segundo apontam Lewinsohn e Prado (2006). A diversidade entre espcies, por sua vez, refere-se usualmente ao nmero de espcies (riqueza) presentes em determinado tipo de ambiente ou regio de interesse por exemplo, o Brasil. Ainda como apontado por esses autores, a diversidade de ecossistemas mais ambgua que as outras categorias relacionadas na CDB e, em termos prticos, vem sendo abordada como a diversidade de fisionomias de vegetao, de paisagens ou de biomas.
52
Embora a biodiversidade refira-se ao conjunto dos trs nveis, por questes didticas esses so apresentados em dois captulos. O presente captulo refere-se aos nveis de genes e espcies, enquanto no captulo 2 fornecida uma viso geral dos seis biomas continentais brasileiros (Amaznia, Caatinga, Cerrado, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal) e tambm do bioma Zona Costeira e Marinha.
2 O NVEL GENTICO
A diversidade gentica est na base dos processos ecolgico-evolutivos, que determinam, em ltima instncia, a constituio dos nveis superiores (espcies e ecossistemas). A manuteno da composio intraespecfica de alelos (diferentes verses de um mesmo gene) to importante quanto a conservao de espcies ou ecossistemas. Essa composio pode variar muito entre os indivduos de uma mesma populao ou entre populaes diferentes de uma mesma espcie. Isso significa que em uma populao com 100 irmos ou primos espera-se encontrar menos biodiversidade do que em uma com indivduos no aparentados. Conservar a variabilidade intraespecfica importante dos pontos de vista tico e esttico, mas tambm por motivos mais pragmticos. A sobrevivncia de uma espcie depende de populaes minimamente viveis (BRITO; FONSECA, 2006; SOUL, 1986). A baixa diversidade gentica compromete a viabilidade de populaes em longo prazo, pois diminui sua capacidade de adaptao a mudanas ambientais e sua resilincia1 a estresses biticos ou abiticos como ataques de patgenos ou perodos muito quentes. Uma populao geneticamente homognea, ainda que grande, sempre possui maior risco de extino, pois pode ter todos os seus indivduos dizimados por uma mesma doena, por exemplo. A perda de variabilidade gentica, denominada eroso gentica, implica maior fragilidade populacional e menor competitividade contra espcies invasoras (OUBORG; TREUREN; DAMME, 1991). As maiores causas de eroso gentica so a destruio e a fragmentao de hbitats, alm da caa e da superexplorao, no caso de espcies de interesse econmico. A diminuio do nmero de indivduos pode levar, por si s, a uma reduo no nmero de alelos. A fragmentao isola populaes pequenas, com uma quantidade menor de recursos (KAGEYAMA; GANDARA; SOUZA, 1998). Este isolamento aumenta os nveis de endogamia (cruzamento entre indivduos aparentados), o que resulta em aumento da expresso de alelos deletrios (CHARLESWORTH; CHARLESWORTH, 1987), baixas taxas de fecundidade e alta mortalidade juvenil, efeitos conjuntamente conhecidos como depresso endogmica (RALLS; BALLOU; TEMPLETON, 1988).
1. Conceito oriundo da Fsica, originalmente usado para denotar a propriedade de um material retornar forma ou posio originais, uma vez cessada a presso sobre este. Em ecologia, significa a capacidade de retorno de um sistema biolgico s condies iniciais, anteriores ao estresse ambiental.
O Estado da Biodiversidade Parte 1: genes e espcies
53
Em populaes pequenas a deriva gentica2 torna-se um fenmeno capaz de reduzir ainda mais rapidamente o nmero de alelos, pois eventos estocsticos podem influenciar drasticamente a frequncia allica populacional. A preocupao com a diversidade gentica intraespecfica, portanto, essencial para qualquer esforo de conservao, j que a restaurao de ecossistemas visa restabelecer condies para que estes se mantenham por si (SOCIETY FOR ECOLOGICAL RESTORATION INTERNATIONAL SCIENCE; POLICY WORKING GROUP, 2004). A obteno de dados gentico-ecolgicos em larga escala para biomas inteiros, por exemplo sobre a perda de variabilidade importante, porm difcil. No Brasil, ainda que existam diversos estudos pontuais, principalmente sobre espcies vegetais (BOTREL; CARVALHO, 2004; KAGEYAMA et al., 2003), raramente so realizadas amostragens representativas das comunidades como um todo, ficando as anlises focadas normalmente sobre uma nica espcie (KAGEYAMA; LEPSCH-CUNHA, 2001). Em um levantamento no exaustivo, realizado no mbito do projeto Estratgia Nacional de Biodiversidade, do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Grativol (2006) procurou por pesquisas relacionadas a algum tipo de anlise gentica em espcies brasileiras. O trabalho foi realizado por meio de questionrios enviados a rgos de pesquisa e buscas textuais em bases de dados cientficas. Foram encontradas iniciativas de pesquisa para 22% das espcies de mamferos ameaadas de extino segundo a Instruo Normativa (IN) no 3/2003, do MMA. Para aves e rpteis ameaados esse valor foi de 3% e 15%, respectivamente, e no foram encontrados estudos para espcies ameaadas de anfbios. Segundo a autora, entre todas as pesquisas encontradas, poucas tinham por objetivo uma amostragem populacional suficiente para a caracterizao da estrutura gentica populacional e da variabilidade intraespecfica. Alm disso, foram realizadas a partir de abordagens metodolgicas distintas, refletindo interesses e conhecimentos especficos de cada grupo de pesquisa. Isso dificulta a comparao necessria a qualquer estratgia de monitoramento. Ainda segundo a autora, h poucos estudos de longo prazo. A maioria leva em considerao apenas a escala espacial, e no a temporal, o que um obstculo a estimativas de diminuio de diversidade gentica ao longo do tempo. Outro vis apontado foi que a grande maioria das iniciativas de pesquisa relaciona-se a espcies da Amaznia e da Mata Atlntica, em detrimento dos outros biomas. A limitao em sua generalidade, entretanto, no diminui o valor das concluses e recomendaes que possam advir das pesquisas existentes, ao contrrio, necessrio incentivar seu crescimento e articulao. A incerteza um elemento intrnseco determinao de parmetros e processos em ecologia, mas de senso
2. Oscilaes aleatrias na frequncia allica, ou seja, sem atuao da seleo natural (KIMURA; OHTA, 1971).
54
comum a urgncia da demanda por conhecimentos ecolgicos que orientem a formulao de polticas pblicas para a conservao da natureza no Brasil. Nesse contexto, uma estratgia de gerenciamento adaptativo pode ser adequada, em que as decises so tomadas com o objetivo explcito de aprender sobre os processos que governam o sistema e esse aprendizado utilizado em futuras decises (LUDWIG; MANGEL; HADDAD, 2001; SHEA; NCEAS WORKING GROUP ON POPULATION MANAGEMENT, 1998). Grativol (2006) sugere que a melhor forma de monitorar a diversidade gentica brasileira seria por meio de iniciativas coordenadas, com diversos centros de pesquisa trabalhando conjuntamente para um mesmo objetivo. Ressalta que j existe infraestrutura disponvel para a gerao dos dados, bem como pesquisadores altamente qualificados. Os projetos deveriam focar o longo prazo, com padronizao da metodologia e amostragens espaciais e temporais. Iniciativas coordenadas tm dado bons resultados, como mostra, por exemplo, a Rede Genoma Brasileiro. Nela, cerca de 30 laboratrios de biologia molecular trabalharam conjuntamente, com o financiamento de rgos de fomento federais e estaduais, tanto para a produo e anlise de dados quanto para a formao de recursos humanos especializados. Alguns projetos que tentam uma anlise de dados global j comeam a surgir. o caso do Dendrogene, projeto coordenado pela Embrapa Amaznia Oriental, em Belm (PA), elaborado e executado no perodo 2000-2004. A meta geral do projeto foi o uso sustentvel e a conservao dos recursos genticos das florestas tropicais midas da Amaznia brasileira, a partir da promoo do manejo florestal sustentvel. A ideia central foi conectar a pesquisa aos gerentes de floresta, disponibilizando, de forma efetiva, dados e anlises queles que tomam as decises. Especificamente em relao diversidade gentica, a Dendrobase, uma base de dados de sistemas genticos para espcies arbreas tropicais, foi uma das reas estratgicas. Seus dados permitiram realizar modelagens genticas, ou seja, predies sobre variao na quantidade de diversidade em regies, levando-se em conta diversas variveis ambientais, com o auxlio de ferramentas computacionais, como o programa Eco-Gene, possibilitando a gestores simular e predizer o resultado de suas decises sobre a floresta (KANASHIRO et al., 2002). A ttulo de exemplo, pode-se ainda citar dois projetos que vm sendo desenvolvidos pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ), da Universidade de So Paulo (USP), em cooperao com a Embrapa Recursos Genticos e Biotecnologia (Cenargen), intitulados Conservao de Recursos Genticos Vegetais e Estratgias e Parmetros para a Conservao Gentica in situ da Floresta Tropical Brasileira. O primeiro realizado na Mata Atlntica semidecdua no Parque Estadual do Rio Doce, em Timteo (MG), e o segundo, na Estao Ecolgica
55
Ferreira Pena, em Caxiuan (PA). Ambos partem do princpio de que com alta diversidade de espcies em florestas tropicais impossvel estudar geneticamente todas elas. Dessa forma, busca-se o entendimento de padres que possam ser extrapolados para espcies com caractersticas semelhantes. A amostragem de espcies-modelo de diferentes grupos sucessionais em ecossistemas semelhantes poderia levar ao avano na compreenso da dinmica gentica de populaes naturais (GRATIVOL, 2006). Uma vez que a perda de hbitats e a fragmentao so as maiores responsveis pela reduo da diversidade gentica, investir no desenvolvimento de tcnicas de manejo em paisagens fragmentadas reveste-se de uma importncia evidente. Sabe-se, por exemplo, que a persistncia de populaes em paisagens fragmentadas criticamente dependente da manuteno da conectividade entre fragmentos, o que diminui o isolamento. Corredores ecolgicos interligando fragmentos tm se mostrado uma alternativa muito til, muitas vezes a nica capaz de conservar plantas cujos polinizadores e dispersores de sementes no atravessam as regies entre fragmentos isolados (KAGEYAMA; GANDARA; SOUZA, 1998; ver tambm o captulo 2). Pesquisas sobre a ecologia e a gentica de populaes mostram-se fundamentais, pois o desconhecimento do poder de disperso das espcies de interesse, assim como da sua estrutura gentica populacional antes da fragmentao, pode ser um srio empecilho sua conservao. Estudos com anfbios e aves mostram que a eroso gentica no ocorre imediatamente aps o processo de fragmentao. Assim, a preservao de fragmentos onde a deriva gentica e a endogamia ainda no so pronunciadas pode ser crtica para a manuteno da diversidade gentica e viabilidade das populaes em uma determinada regio. Apesar de poucos projetos terem abordado efeitos temporais da fragmentao, os resultados indicam que diferentes estratgias devem ser adotadas de acordo com a idade dos fragmentos. Por exemplo, para a herpetofauna do Cerrado, em se tratando de fragmentos antrpicos recentes, prefervel preservar grandes reas; no caso de fragmentos naturais antigos na periferia do Cerrado, prefervel privilegiar um grande nmero de reas (COLLI et al., 2003). Ainda, devido ao longo tempo de isolamento, fragmentos naturais podem abrigar espcies endmicas, devendo ser considerados como de alta prioridade para a conservao (BIERREGAARD et al., 2001). A eroso gentica tambm afeta plantas de interesse agrcola, pela substituio de cultivares domsticos e raas locais por cultivares melhorados, que possuem diversidade gentica mais restrita (VILLALOBOS; FERREIRA; MORA, 1991). A homogeneizao gerada pela disseminao de um ou de poucos cultivares, embora possa levar a ganhos imediatos de produtividade, em longo prazo pode aumentar a fragilidade a patgenos e a condies climticas adversas, comprometendo a segurana alimentar. A preocupao com a manuteno da agrobiodiversidade
56
fez surgir a ideia de conservao on farm, definida por Maxted et al. (1997) como manejo sustentvel da diversidade gentica de variedades agrcolas tradicionais localmente desenvolvidas, associadas a formas e parentes selvagens e desenvolvidas por agricultores em um sistema de cultivo agrcola, hortcola ou agroflorestal tradicional. Para que a conservao on farm ocorra necessrio que haja interesse econmico dos agricultores. Para isso, as polticas pblicas devem se orientar no sentido de valorizar mercados locais tradicionais. O mercado Ver-O-Peso, em Belm do Par, por exemplo, estimula indiretamente o manejo e a conservao de muitas espcies e variedades locais, como a bacabinha (Oenocarpus mapora) ou o buriti (Mauritia flexuosa), simplesmente por oferecer tais produtos aos consumidores (CLEMENT et al., 2007). Alm da conservao in situ, aquela em que os indivduos permanecem em seu ambiente natural, como no caso das unidades de conservao, existe tambm a chamada conservao ex situ, em que se tenta preservar a biodiversidade artificialmente, sob cuidado intensivo. A conservao ex situ se d em zoolgicos, viveiros, colees de plantas no campo, bancos de sementes, cultivo de clulas in vitro e, mais recentemente, por meio de criogenia e de bancos de DNA (CGIAR, 1993; FAO, 1998). Isso requer razovel grau de investimento, j que muitas espcies precisam de uma adequada simulao das condies naturais a que esto adaptadas para sobreviver. Alm disso, a maioria das espcies animais ameaadas de extino mostra dificuldades para se reproduzir em cativeiro. A indisponibilidade de espao fsico, na maioria das vezes, um problema enfrentado por zoolgicos e criadouros, pois impossibilita a manuteno de uma grande quantidade de indivduos de uma mesma espcie. Apenas pequena parte das populaes mantidas em zoolgicos conseguiria ser autossustentvel, principalmente no caso de grandes mamferos, uma vez que poucas tm tamanho suficiente e, consequentemente, um grau razovel de variabilidade gentica para evitar a depresso endogmica. No caso de espcies vegetais, as sementes so a forma mais comum de conservao ex situ. Muitas produzem sementes que podem ser desidratadas para aproximadamente 5% do teor de umidade inicial e armazenadas a aproximadamente -18 C, tendo sua viabilidade prolongada por muitas dcadas de maneira previsvel (ROBERTS, 1973). Em contraste, sementes de numerosas espcies arbreas e arbustivas, nativas de regies tropicais e subtropicais, e mesmo muitas espcies cultivadas de importncia econmica, como o dend (Elaeis oleifera) e o cacau (Theobroma cacao), so danificadas e perdem a viabilidade quando armazenadas nas mesmas condies (SANTOS, 2000). Alm disso, h espcies que se propagam apenas vegetativamente, ou seja, no produzem sementes viveis, como a mandioca (Manihot esculenta), por exemplo. Nesses casos, so necessrios mtodos alternativos para conservao, como bancos de campo e bancos de
57
germoplasma in vitro. Outra alternativa, relativamente recente, a criopreservao, definida como a conservao de material biolgico em nitrognio lquido a -196C, ou em sua fase de vapor a -150C. Esta tem-se mostrado uma abordagem eficaz na conservao de clulas e tecidos vegetais e animais, bem como de microorganismos, com baixo custo relativo (KARTHA, 1985). O advento das modernas tcnicas de biologia molecular tornou possvel tambm a criao de bancos de DNA. Estes bancos podem ser compostos por DNA genmico purificado ou simplesmente por material biolgico de onde o DNA possa ser posteriormente extrado. Nestes, diferentemente dos bancos criognicos, no h necessariamente a preocupao em manter intacta a estrutura e a viabilidade celulares, mas apenas a informao contida nas molculas de DNA. Dada a grande estabilidade dessa molcula quando comparada a outras estruturas biolgicas, os bancos de DNA levam vantagem quanto ao nmero de amostras, pois independem da coleta de material vivo e podem utilizar partes do organismo geralmente descartadas por experimentos que trabalham com inventrios e amostragem da biodiversidade. Embora at o momento no seja possvel recuperar populaes ou indivduos a partir do material gentico armazenado, este tem sido til para estudos populacionais e investigaes epidemiolgicas, entre outras pesquisas (EGITO et al., 2005). Alm disso, teoricamente haveria a possibilidade futura de genes ou alelos de interesse biotecnolgico serem descobertos em exemplares de populaes j extintas, sendo utilizados para fins farmacolgicos, formao de animais transgnicos ou mesmo insero de novos alelos em populaes geneticamente erodidas (EGITO et al., 2000). As grandes dificuldades enfrentadas para frear o desmatamento, bem como para promover programas de conservao das espcies em seu hbitat natural, tm levado a um maior destaque das tcnicas de conservao ex situ como alternativa para conservao da diversidade gentica. Porm, apesar dessas tcnicas se desenvolverem cada vez mais, ningum duvida que a melhor estratgia de preservao ainda seja a in situ. Mesmo com todas as metodologias existentes, seria difcil preservar desta maneira amostras de um indivduo de cada uma das espcies sob risco de extino e praticamente impossvel obter e conservar amostras representativas de toda a variabilidade intraespecfica. Devido destruio de ecossistemas, muitas espcies que poderiam ter grande utilidade mdica, farmacolgica, agronmica, entre outras esto se extinguindo sem que se tenha tempo de ao menos conhec-las. Alm disso, a perda de hbitats significa tambm o fim de servios ambientais importantes, como depurao de resduos e regulao climtica, que a conservao ex situ no pode promover. Esta estratgia, portanto, deve ser vista como complementar estratgia in situ, ou, em ltimo caso, como uma forma emergencial de salvar pequena parte da biodiversidade fortemente ameaada.
58
A complementaridade in situ/ex situ, abordagem mais efetiva, consiste no aproveitamento das vantagens de uma metodologia para compensar as desvantagens da outra. No que diz respeito ao manejo da diversidade gentica, as tcnicas de conservao ex situ podem ter um interessante papel, na medida em que bancos de germoplasma ou populaes mantidas em cativeiro possam ser utilizados como repositrio gentico para populaes naturais (NIJMAN, 2006). Com o uso de tcnicas da biologia molecular possvel visualizar, utilizando marcadores genticos, a estrutura e a dinmica do fluxo gnico populacional. Conhecendo a estrutura gentica de uma populao ameaada pela eroso gentica, conseguese intervir ativamente inserindo novos indivduos, previamente selecionados de acordo com seus genes. Em todo o mundo, a conservao de raas locais, cultivares domsticos e parentes silvestres de espcies agrcolas, para o manejo da variabilidade, tem sido uma das mais importantes reas de pesquisa na Agronomia, dado o grande interesse econmico envolvido. A agrobiodiversidade realmente possui grande importncia, principalmente na questo da segurana alimentar, tornando a preocupao com espcies agrcolas totalmente necessria. Porm, embora as metodologias ex situ possam ser interessantes ferramentas na preservao tanto de espcies domesticadas quanto selvagens, o que se nota, com raras excees, que so utilizadas prioritariamente para melhoramento gentico e manuteno de variabilidade de espcies de interesse agropecurio (EGITO et al., 2005). J no caso da conservao de espcies que no possuem um valor agrcola ou econmico imediato, como o caso da imensa maioria das espcies brasileiras, as iniciativas so notavelmente mais raras, restringindo-se a algumas espcies, notadamente mamferos, devido ao apelo maior que estes tm junto ao pblico e, portanto, maior facilidade na obteno de financiamento. Um exemplo emblemtico, a fim de ilustrar o manejo gentico de espcies selvagens, o trabalho que a Associao Mico-Leo-Dourado (AMCD) tem realizado na preservao deste primata em fragmentos de Mata Atlntica. A meta da associao foi estabelecida em 1997 para ser alcanada at o ano 2025: 2 mil indivduos vivendo livremente em 25 mil hectares de hbitat protegido e conectado funcionalmente na unidade da paisagem. Estes nmeros representam uma populao vivel que teria 95% de probabilidade de sobreviver durante 100 anos, mantendo 98% da sua diversidade gentica. A composio gentica da maioria das populaes de micos-lees-dourados (Leontopithecus rosalia) vivendo na natureza est sendo estudada desde 1997 e os conhecimentos adquiridos tm sido a base para seu manejo gentico. A reintroduo, que a insero de animais de uma populao em cativeiro para o ambiente natural, utilizada para estabelecer novas populaes, bem como para incrementar o universo gentico de populaes naturais. A chamada translocao, que a captura de indivduos de uma populao natural e sua insero em outra, tambm tem dado bons resultados
59
na manuteno do fluxo gnico. Essas estratgias permitem selecionar indivduos, considerando-se os perfis comportamental, de sade e gentico, de forma a otimizar o impacto que teriam na diversidade gentica e na fecundidade, minimizando tambm a possibilidade de introduo de doenas. Alm disso, a criao de corredores ecolgicos entre os fragmentos de mata tambm tem sido importante na manuteno do fluxo gnico (OLIVEIRA; GRATIVOL; RUIZ-MIRANDA, 2008). Cabe ressaltar que iniciativas como essa tm altos custos e exigem especialistas experientes para analisar os animais, bem como a manuteno de uma infraestrutura adequada de manejo e monitoramento das populaes envolvidas. Mas h tambm uma grande vantagem: embora a princpio programas de conservao, como o exemplificado, estejam focados em uma ou poucas espcies-alvo, acabam por contribuir para a conservao de ecossistemas como um todo, uma vez que para salvar uma espcie tambm necessrio conservar e proteger grande parte da biodiversidade de seu hbitat.
3 O NVEL DE ESPCIES 3.1 Estado do conhecimento
A diversidade um dos aspectos mais fascinantes do mundo vivo. Nos ltimos 300 anos, a partir das viagens de explorao a mais clebre certamente foi a de Darwin a bordo do Beagle o conhecimento sobre a diversidade da vida cresceu exponencialmente. Fundamentais sua consolidao foram as teorias sobre a definio biolgica de espcie. Ainda que no seja um consenso, j que atualmente h diversas definies para a espcie, o conceito proposto por Mayr (1999) fundamenta-se em trs premissas: i) a espcie um grupo de populaes naturais reprodutivamente isolado de outros grupos semelhantes; ii) considerando seu isolamento reprodutivo, todos os processos evolutivos que ocorram em uma determinada espcie restringem-se a ela e a seus descendentes: a espcie seria a moeda da evoluo biolgica; e iii) a espcie tambm a unidade bsica em ecologia e nenhum ecossistema ser compreendido de forma plena sem que se conheam as espcies que o integram e suas respectivas interaes. Dessa maneira, a diversidade ou riqueza de espcies traduz-se em inestimvel patrimnio sob os pontos de vista evolutivo, ecolgico e econmico. A tarefa de apresentar um diagnstico do estado da biodiversidade brasileira em nvel de espcies gigantesca, considerando sua acentuada riqueza e, ao mesmo tempo, a magnitude daquilo que ainda falta ser conhecido. O estudo mais abrangente at o momento, no que se refere sntese do conhecimento atual, foi realizado no mbito do projeto Estratgia Nacional da Biodiversidade, do MMA. A partir de informaes obtidas de especialistas nos grupos taxonmicos mais bem conhecidos e catalogados, estimou-se que o pas teria, em mdia, cerca de 13% do total mundial desses grupos, algo entre 168.640 e 212.650 espcies.
60
Aplicada aos grandes grupos taxonmicos, essa proporo resulta em um nmero total de espcies que varia entre 1.383.600 e 2.394.700 (tabela 1). Com base nessa estimativa, o Brasil posiciona-se como o campeo mundial em biodiversidade, com cerca de 1,8 milho de espcies, em torno de dez vezes o nmero atual de espcies conhecidas no pas, que de 200 mil. Essa estimativa pode ser ainda maior, considerando que os nmeros para grupos como insetos, bactrias, vrus, fungos e nematides alcanam nveis elevados de incerteza: a diversidade ainda no conhecida para esses grupos seria muito superior ao nmero de espcies atualmente conhecido (LEWINSOHN; PRADO, 2005).
TABELA 1
Nmero total de espcies em grandes grupos taxonmicos no mundo e no Brasil
(Em milhares de espcies)
Grupo Vrus Bactrias e afins Fungos Protozorios Algas Plantas Nematides Crustceos Aranhas e afins Insetos Moluscos Vertebrados e afins Outros Total Mundo 400 1.000 1.500 200 400 320 400 150 750 8.000 200 20 250 13.620 Fonte: Lewinsohn e Prado (2005). Brasil Mdia 52,6 131,4 197,1 26,3 52,6 51,5 52,6 19,7 98,5 1.051,0 26,3 7,9 32,8 1.800,3 Limite inferior 40,1 100,2 150,3 20,0 40,1 48,5 40,1 15,0 75,2 801,8 20,0 7,2 25,1 1.383,6 Limite superior 70,4 175,9 263,9 35,2 70,4 54,5 70,4 26,4 132,0 1.407,6 35,2 8,8 44,0 2.394,7
Essa riqueza em biodiversidade vem acompanhada de outro importante atributo biolgico: o elevado grau de endemismo, ou seja, de espcies que ocorrem apenas no territrio nacional. o caso, por exemplo, das espcies brasileiras de vertebrados e de plantas superiores. A combinao entre riqueza de espcies e elevado grau de endemismo coloca o Brasil na lista dos 17 pases megadiversos do mundo (MITTERMEIER et al., 1997), conforme indica a tabela 2. Enquanto para organismos maiores da biota vegetal e animal a aplicao dos mtodos tradicionais de classificao possibilita a identificao da espcie, para os microrganismos comum que a caracterizao taxonmica seja feita apenas em nvel de gnero, o que traz restries s estimativas de riqueza de espcies para a microbiota. Sob o aspecto de estudo da diversidade, h ainda limitaes associadas grande variabilidade gentica registrada em microrganismos em ambiente
61
natural (no cultivados em laboratrio). Dessa maneira, antes da abordagem sobre o estado de conhecimento da flora e da fauna, apresentam-se aspectos singulares acerca da diversidade e da conservao da microbiota. Microrganismos so seres vivos unicelulares microscpicos, incluindo bactrias, arqueas,3 fungos, protozorios e vrus. Sua importncia ecolgica e econmica fundamental: toda a cadeia da vida no planeta, assim como parte significativa das atividades econmicas, depende dos processos por eles realizados, destacandose atividades de fotossntese, ciclagem de nutrientes, manuteno da fertilidade e estrutura de solos e processos industriais em diversos setores, destacando-se os de qumica, papel e celulose, alimentos e bebidas. Alm disso, microrganismos desempenham papel fundamental no tratamento de efluentes industriais, esgotos e resduos slidos. O isolamento e o cultivo de microrganismos em laboratrio respondem tambm por considervel parcela das inovaes nas reas mdica, biotecnolgica e ambiental. A despeito de sua importncia, h uma significativa defasagem no conhecimento de sua diversidade em relao a outros grupos, tais como animais e plantas superiores. Em nvel mundial, estima-se que tenham sido descritos cerca de 5% das espcies estimadas de fungos, 0,1% a 12% dos procariotos (arqueas e bactrias), 31% dos protozorios e 4% dos vrus. Como o conhecimento sobre a diversidade desses grupos no Brasil ainda incipiente, presume-se que tambm h um vasto campo propcio descoberta de novas espcies. Finalmente, no h uma compilao recente dos microrganismos brasileiros e as espcies descritas limitam-se, em geral, s de interesse para a medicina e a agricultura (MANFIO, 2006).
TABELA 2
Estimativas do total de nmero de espcies de vertebrados e de plantas superiores nos 17 pases megadiversos do mundo nmero de espcies endmicas mostrado entre parnteses
Pas Brasil Indonsia Colmbia Mxico Austrlia Madagascar China Filipinas ndia Peru Mamferos 524 (131) 515 (201) 456 (28) 450 (140) 282 (210) 105 (77) 499 (77) 201 (116) 350 (44) 344 (46) Aves Rpteis Anfbios 517 (294) 270 (100) 583 (367) 284 (169) 196 (169) 178 (176) 274 (175) 63 (44) 206 (110) Vertebrados1 3.131 (788) 2.827 (848) 3.374 (634) 2.501 (802) 1.984 (1.350) 836 (630) 2.404 (484) 1.013 (474) 2.222 (393) 2.586 (342) Peixes de gua doce2 > 3.000 1.400 >1.500 468 183 75 1.010 330 750 855 Plantas superiores ~50.000-56.000 (~16.500-18.500?) ~37.000? (14.800-18.500) 45.000-51.000 (15.000-17.000) 18.000-30.000 (10.000-15.000) 15.638 (14.458) 11.000-12.000 (8.800-9.600) 27.100-30.000 (~10.000) 8.000-12.000 (3.800-6.000) >17.000 (7.025-7.875) 18.000-20.000 (5.356)
1.622 (>191) 468 (172) 1.531 (397) 511 (150) 1.815 (>142) 520 (97) 1.050 (125) 717 (368) 751 (355) 755 (616) 253 (103) 300 (274) 1.244 (99) 387 (133) 556 (183) 193 (131) 1.258 (52) 408 (187) 1.703 (109)
298 (98) 241 (>89)
(Continua)
3. Microrganismos procariticos distintos, sob o aspecto evolutivo, includos no grupo das bactrias. Estes microrganismos costumam ser encontrados em ambientes de extremas temperatura e salinidade.
62
(Continuao)
Pas Papua Nova Guin Equador Estados Unidos Venezuela Malsia frica do Sul Congo Mamferos 242 (57) 271 (21) 428 (101) 288 (11) 286 (27) 247 (27) 415 (28) Aves 762 (85) Rpteis 305 (79) Anfbios 200 (134) 402 (138) 194 (126) 204 (76) 158 (57) 95 (36) 80 (53) Vertebrados1 1.509 (355) 2.606 (310) 1.651 (388) 2.145 (189) 1.450 (163) 1.415 (146) 1.857 (137) Peixes de gua doce2 282 >44 790 1.250 600 153 962 Plantas superiores 15.000-21.000 (10.500-16.000) 17.600-21.100 (4.000-5.000) 18.956 (4.036) 15.000-21.070 (5.000-8.000) 15.000 (6.500-8.000) 23.420 (16.500) 11.000 (3.200)
1.559 (37) 374 (114) 768 (71) 1.360 (45) 738 (11) 774 (7) 1.094 (23) 261 (90) 293 (57) 268 (68) 299 (76) 268 (33)
Fonte: Mittermeier et al. (1997). Notas: 1 Exceto peixes de gua doce. 2 No h dados para peixes endmicos.
O Brasil possui aproximadamente 19% das espcies de plantas hoje conhecidas na Terra e, portanto, detm a mais rica flora mundial (tabela 2). Com o advento das exploraes de histria natural, realizadas do sculo XVI at o final do sculo XIX, essa riqueza foi registrada e depositada principalmente em herbrios europeus. Ainda hoje, a obra mais completa sobre as plantas brasileiras a Flora brasiliensis,4 escrita por Karl von Martius e colaboradores entre 1840 e 1906, na qual foram contabilizadas 22.767 espcies 5.939 nunca antes descritas pela cincia. Estimativas atuais, mesmo sem a incluso de fungos e lquens, apontam que existam em nosso pas cerca de 539 espcies de algas marinhas, 2 mil de algas aquticas dulccolas, 3.100 de brifitas, 1.200-1.300 de pteridfitas, 5-10 de gimnospermas e 55.000-60.000 de angiospermas.5 No grupo das angiospermas, 45% das espcies de monocotiledneas6 so endmicas, com algumas famlias registrando ndices de que chegam a 98% de endemismo (GIULIETTI et al., 2005). Diante da importncia em atualizar e sistematizar essa biodiversidade vegetal, a Lista de Espcies da Flora do Brasil encontra-se em elaborao pelo Jardim Botnico do Rio de Janeiro, com a cooperao de aproximadamente 300 pesquisadores de instituies nacionais e internacionais e previso de concluso em 2010 (FORZZA; LEITMAN, 2009). Levantamentos recentes corroboram a crescente riqueza da flora brasileira e, nesse sentido, 2.875 novas espcies de angiospermas foram descritas nos ltimos 16 anos (SOBRAL; STEHMANN, 2009). Outro indicador dessa diversidade foi o registro de 458 espcies de plantas lenhosas 44,1% endmicas Mata Atlntica em um nico hectare, na Reserva Biolgica do Una, no sul da Bahia (THOMAS et al., 2001).
4. Escrita como coleo em 40 tomos, essa obra ainda a mais importante referncia para o estudo de plantas vasculares brasileiras. 5. Brifitas so plantas de pequeno porte, a exemplo dos musgos, que no tm vasos condutores de seiva nem estruturas de sustentao como razes e caules. Pteridfitas, tais como avencas e samambaias, so plantas vasculares (tm vasos condutores) e com tecidos de sustentao. Gimnospermas: plantas vasculares com semente nua (sem formao de frutos) que podem alcanar elevado porte, a exemplo das araucrias. As angiospermas representam a maior parte das plantas de valor econmico que conhecemos: gramneas, cereais, rvores frutferas e plantas lenhosas incluem-se nesse grupo. 6. Monocotiledneas incluem espcies vegetais de destacado valor econmico, a ttulo de exemplo: cana-de-acar, trigo, arroz, milho e palmeiras tais como aa e babau.
63
No que se refere fauna, a descrio sobre o atual conhecimento da biodiversidade pode ser dividida em dois grandes grupos: invertebrados (marinhos e terrestres) e vertebrados (peixes, anfbios, rpteis, aves e mamferos). A maior parte dos filos de invertebrados vive exclusiva ou parcialmente em mares e oceanos. O crescente registro de novas espcies de invertebrados marinhos indica o pouco conhecimento existente sobre sua diversidade e, nesse sentido, a fauna da costa sul-americana banhada pelo Atlntico uma das menos conhecidas mundialmente. Isso se d em razo da extenso e da complexidade dos ambientes encontrados na costa brasileira, assim como devido s restries enfrentadas pelos taxonomistas que tm como objeto de estudo esses animais. De maneira geral, mesmo guias simples como listas de fauna e chaves de identificao esto ausentes ou so incompletos. E nos casos em que h farto material coletado a partir de pesquisas de explorao oceanogrfica, perduram por se realizar as tarefas de triagem e identificao, que possibilitariam a identificao das espcies coletadas. A diversidade de invertebrados marinhos no Brasil alcana uma mdia de 10% das espcies descritas na Terra, com alguns grupos atingindo propores de at 50% do total mundial de espcies registradas. Estima-se que esses nmeros possam atingir o dobro e at o triplo do quadro atual, caso se inventarie regies pouco estudadas como ambientes marinhos profundos e a plataforma continental ou se realizem coletas mais intensas de animais que compem o plncton7 ocenico (MIGOTTO; MARQUES, 2006). O conhecimento dos invertebrados marinhos bentnicos8 ilustra as dificuldades e o potencial em se estimar a diversidade desse grupo: alguns filos nunca foram registrados na costa brasileira e, mesmo em regies com extensa poro estuarina e abundncia de lagoas costeiras e manguezais, a exemplo das costas do Norte e do Nordeste , a fauna bentnica pouqussimo conhecida (AMARAL; JABLONSKI, 2005). Os invertebrados respondem por 95% das espcies animais hoje viventes e o nmero de espcimes tombados em coleo brasileiras quase oito vezes maior que o total de vertebrados. Ainda que a maioria dos filos seja total ou parcialmente marinha, os invertebrados terrestres destacam-se pela sua riqueza e suas importncias ecolgica e econmica. H filos numerosos, como o Arthropoda,9 que inclui aproximadamente 1,5 milho de espcies j descritas e estudos recentes estimam que esse total pode alcanar at quarenta vezes o nmero atualmente conhecido.
7. Do grego planktos (errante), define organismos com baixo poder de locomoo, que flutuam passivamente na coluna de gua e so arrastados pelas correntes ocenicas. O plncton integra a base da cadeia alimentar em ecossistemas marinhos. 8. Referente ao ambiente localizado no fundo de guas continentais ou ocenicas. 9. Artrpodes so representados, entre outros animais, por aranhas e afins, miripodes e insetos incluindo liblulas, vespas, abelhas, cupins, borboletas, moscas e besouros.
64
Invertebrados terrestres podem impactar atividades agrcolas e florestais como no caso de cupins, caros e formigas , atuar como vetores de patgenos ou parasitas humanos, polinizar culturas, melhorar a estrutura de solos, indicar impactos ambientais e, entre uma mirade de influncias sobre a atividade econmica, podem tambm possibilitar o desenvolvimento de frmacos, como no caso de aranhas e de escorpies. Em comparao diversidade conhecida na regio neotropical10 para alguns grupos que se destacam pela sua importncia, o Brasil registra as seguintes fraes: oligoquetos (79%), que incluem dos animais fundamentais estruturao e fertilidade de solos, as minhocas e aranhas (63%) e os escorpies (60%) (BRANDO et al., 2006). O Brasil ocupa tambm a primeira posio em relao riqueza de espcies de vertebrados (tabela 2). Das cerca de 57 mil espcies conhecidas na Terra, em torno de 7 mil esto no pas. Alm disso, para alguns grupos, as taxas de endemismo alcanam nveis elevados, a exemplo do descrito para peixes cartilaginosos (23%), peixes sseos (10%), anfbios (57%), rpteis (37%), aves (11%) e mamferos (25%). Como as campanhas conservacionistas costumam adotar espciessmbolo que evoquem a empatia do pblico, animais como o mico-leo-dourado, a arara-azul, o tamandu-bandeira e as tartarugas marinhas representam a fora dessa riqueza na popularizao dos esforos de conservao e destacam a importncia desse grupo no campo da biodiversidade brasileira. A despeito desses nmeros, as extensas pores do territrio nacional nunca inventariadas e o elevado grau de endemismo registrado sinalizam um crescente nmero de novas espcies descritas (SABINO; PRADO, 2006). Os vertebrados tm importncia econmica em amplos setores, desde seu papel como fonte alimentar com destaque para diversas espcies de peixes at sua aplicao na descoberta de frmacos como no caso de anfbios e rpteis. Em relao a peixes de gua doce, h aproximadamente 2.100 espcies descritas e o nmero estimado seria de at 4 mil: a maior riqueza desse grupo no mundo, em especial decorrente da grande heterogeneidade dos ambientes aquticos brasileiros. Para anfbios e rpteis, grupos com elevado endemismo, de 1978 a 1995, houve crescimento expressivo na sua diversidade conhecida em, respectivamente, 17% e 11%. Para aves e mamferos, que em geral esto representados por animais maiores e conspcuos, a taxa de novas descobertas menor (SABINO; PRADO, 2006). Avaliado de forma resumida o estado de conhecimento da biodiversidade, busca-se a seguir apresentar o nvel de proteo e por consequncia de ameaa a que esto sujeitas as espcies brasileiras.
10. Regio biogeogrfica que abrange as ilhas do Caribe e as Amricas Central e do Sul.
65
3.2 Estado da conservao da flora e da fauna
A primeira lista oficial brasileira das espcies de plantas ameaadas de extino data de 1968, tendo sido identificadas 13 espcies de plantas, sendo que metade era de orqudeas. Em 1980, houve a segunda atualizao, com o acrscimo de apenas uma espcie. A terceira atualizao veio aps 12 anos, em janeiro de 1992; poucos meses depois, em abril, ocorreu a quarta atualizao, com o acrscimo de apenas uma planta. A partir daquele ano, incluram-se nessa lista espcies de biomas diversos Mata Atlntica, refletindo o processo de ocupao dos estados da Amaznia e dos cerrados do Centro-Oeste. Desde ento, a quantidade de espcies ameaadas praticamente aumentou dez vezes. Apenas recentemente, em 2008, a lista de plantas superiores foi novamente atualizada, listando 472 espcies ameaadas de extino e 1.079 com deficincia de dados (tabela 3).
TABELA 3
Listas oficiais de espcies da flora brasileira ameaadas de extino
Instrumento legal Portaria IBDF1 no 303/1968 Portaria IBDF n 93/1980-P/1980
o
Nmero de espcies 13 14 107 108 472 ameaadas de extino e 1.079 com deficincia de dados
Portaria Ibama n 6-N/1992

o
Portaria Ibama n 37-N/1992

o
IN MMA no 6/2008
Fonte: MMA. Nota:1 Com a criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) foi extinto.
A primeira lista oficial brasileira das espcies da fauna ameaadas de extino tambm data de 1968, contendo 45 espcies. Seguiram-se mais quatro atualizaes, a ltima em 2004, e uma instruo normativa do MMA em 2005, com correes referentes lista de invertebrados aquticos e peixes, publicada no ano anterior (tabela 4). Considerando a IN MMA no 3/2003 que trata de invertebrados terrestres e vertebrados, exceto peixes e a IN MMA no 5/2004 que trata de invertebrados aquticos e peixes , atualizada pela IN MMA no 52/2005, existem no Brasil 627 espcies da fauna e de peixes e invertebrados aquticos ameaadas de extino.
66
TABELA 4
Listas oficiais de espcies da fauna brasileira ameaadas de extino

Instrumento legal Portaria IBDF no 303/1968 Portaria IBDF n 3481-DN/1973
o
Nmero de espcies 45 86 207 395(1) 232(1)
Portaria Ibama no 1522/1989 IN MMA no 3/2003 (invertebrados terrestres e vertebrados, exceto peixes) IN MMA no 5/2004 (invertebrados aquticos e peixes) atualizada pela IN MMA no 52/2005 Fonte: MMA. Nota: (1) O total de espcies da fauna brasileira ameaadas de extino de 627.
A Portaria conjunta do MMA e do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) no 316/2009, definiu os seguintes instrumentos de implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade voltados para a conservao e recuperao de espcies ameaadas de extino: i) Listas Nacionais Oficiais de Espcies Ameaadas de Extino, com a finalidade de reconhecer as espcies ameaadas de extino no territrio nacional, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva brasileira, para efeitos de restrio de uso, priorizao de aes de conservao e recuperao de populaes; ii) Livros Vermelhos das Espcies Brasileiras Ameaadas de Extino, contendo, entre outros, caracterizao, distribuio geogrfica, estado de conservao e principais fatores de ameaa conservao das espcies integrantes das Listas Nacionais Oficiais de Espcies Ameaadas de Extino; e iii) Planos de Ao Nacionais para a Conservao de Espcies Ameaadas de Extino, elaborados com a finalidade de definir aes in situ e ex situ para conservao e recuperao de espcies ameaadas. Essa portaria considera ainda a necessidade de que a elaborao e a atualizao das Listas Nacionais Oficiais de Espcies Ameaadas de Extino devero observar as listas estaduais, regionais e globais, devendo as listas nacionais serem atualizadas continuamente, com uma reviso completa no prazo mximo de dez anos. Por meio do programa Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade e dos Recursos Genticos e outros programas e aes afins, o MMA, o ICMBio e o Ibama vm desenvolvendo esforos conjuntos no sentido de elaborar planos e definir medidas de manejo para promover a conservao e reduzir o nmero de espcies da flora e da fauna brasileiras ameaadas de extino. O indicador do programa corresponde relao percentual entre o total de espcies ameaadas que so objeto de medidas de manejo e o total de espcies classificadas como ameaadas de extino. At 2009, cerca de 25% das espcies da flora e da fauna ameaadas de extino 273 das 1.099 eram objeto de medidas de manejo. Alguns grupos de animais ameaados tm todas as suas espcies sob manejo, como o caso dos rpteis e anfbios. Outros grupos no possuem animais sob manejo ou apresentam apenas um pequeno percentual de espcies manejadas, como o caso respectivamente dos
67
invertebrados aquticos e dos peixes. Situao semelhante observada em relao s espcies da flora brasileira ameaadas de extino (tabela 5). Estratgias de conservao in situ e ex situ vm sendo adotadas com medidas de manejo para a recuperao de espcies ameaadas, o caso do mico-leo-dourado, descrito na seo anterior, e a criao de unidades de conservao (ver captulo 2).
TABELA 5
Percentual de espcies ameaadas da fauna e da flora sob medidas de manejo por grupo
Instruo normativa IN MMA no 3/2003 Grupo Mamferos Aves Rpteis Anfbios Invertebrados terrestres Total IN MMA no 5/2004 IN MMA no 52/2005 Peixes Invertebrados aquticos Total IN MMA no 6/2008 Flora Total IN no 6/2008 Total geral Fonte: MMA. Espcies ameaadas 69 160 20 16 130 395 154 78 232 472 472 1.099 Espcies com medidas de manejo 59 94 20 16 60 249 6 6 18 18 273 Espcies ameaadas sob medidas de manejo (%) 85,5 58,8 100,0 100,0 46,2 63,0 3,9 2,6 3,8 3,8 24,8
Nos dois primeiros nveis considerados pela Conveno sobre Diversidade Biolgica isto , genes e espcies o Brasil apresenta patamares elevados de biodiversidade, acima da mdia mundial. Isso representa um enorme diferencial em termos de capital natural, que pode ser utilizado para o desenvolvimento do pas de forma sustentvel. A ttulo de exemplo do valor econmico da biodiversidade, estima-se que cerca de 30% dos frmacos hoje disponveis no mundo derivam de fontes naturais. De mais complexa avaliao o potencial de descoberta de novos medicamentos, inclusive a partir de espcies ainda no identificadas (LEVIN; PACALA, 2003). De qualquer maneira, ainda que a cincia da valorao da biodiversidade encontre-se em seus primrdios, o pas deveria ter no conhecimento e na conservao da biodiversidade uma de suas estratgias para o desenvolvimento, de modo a realizar esse potencial de forma plena.
68
No que diz respeito diversidade gentica, o conhecimento , certamente, o mais incipiente e a pesquisa em exemplares da biodiversidade brasileira encontrase no incio. Se a maioria das espcies nativas desconhecida, menos ainda se sabe acerca de seus genomas. Grande parte dessa informao est sendo irremediavelmente perdida, medida que espcies se extinguem ou que, nelas, diferentes alelos deixam de existir. Entre essas perdas podem estar as chaves para a cura de doenas, o aumento da produo de alimentos e a resoluo de muitos outros problemas que a humanidade j enfrenta ou enfrentar. Da a necessidade de se estimular iniciativas de valorizao, pesquisa e conservao desse patrimnio. Para tanto, a abordagem mais frutfera a articulao entre o fomento governamental e o capital privado, na criao de infraestrutura e na formao de recursos humanos regionais. Um primeiro passo nesse sentido foi a criao do Programa Brasileiro de Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Biodiversidade (Probem), um esforo conjunto da comunidade cientfica, do setor privado, do governo federal e dos governos estaduais da regio amaznica, a fim de contribuir para o desenvolvimento da bioindstria regional e nacional. Com a ampliao e o fortalecimento de iniciativas como essa ser possvel manter, entender e utilizar o potencial da biodiversidade em seu nvel mais fundamental. Com relao conservao da diversidade de espcies existe, sem dvida, uma maior base de conhecimento. Entre os pases megadiversos, o Brasil integra uma minoria que se destaca pelo nvel de desenvolvimento e consolidao do sistema acadmico e dos institutos de pesquisa. Contudo, existe uma grande lacuna entre a diversidade conhecida e a estimada e, para super-la, ser necessrio enfrentar problemas, tais como: i) baixo nmero de taxonomistas: o pas precisaria formar no mnimo o triplo do contingente atual de especialistas responsveis pelo levantamento, processamento e identificao de espcies; ii) infraestrutura deficiente das colees biolgicas, destacando-se a carncia de curadores efetivos e a importncia de se incorporarem tcnicas e equipamentos de identificao molecular; e iii) forte concentrao de recursos humanos e materiais: 80% das colees e pesquisadores esto nas regies Sul e Sudeste (LEWINSOHN; PRADO, 2006). Considerando as estimativas de espcies no conhecidas e as perspectivas de fomento s atividades taxonmicas, o pas tem significativo potencial para descoberta de novas espcies, seja por meio da reviso do material j depositado em colees no Brasil e no exterior, seja pela realizao de inventrios em regies pouco amostradas. O conhecimento atual e estimado de espcies da microbiota, da flora e da fauna brasileiras corrobora essa tendncia. Existem no Brasil diversos centros de pesquisa dedicados ao estudo de microrganismos em variadas aplicaes, com destaque para microbiologia mdica, virologia e microbiologias agrcola, ambiental e industrial. Alguns exemplos so
69
a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), o Instituto de Medicina Tropical (IMT) da USP, o Instituto Adolfo Lutz (IAL) e o Instituto Evandro Chagas (IEC). Entretanto, a infraestrutura e a formao de pessoal para caracterizao da diversidade da microbiota encontram-se em estgio embrionrio, o que um entrave explorao tecnolgica de microrganismos no Brasil. Isso torna-se particularmente relevante ante a crescente importncia econmica da biotecnologia, inclusive sob o ponto de vista estratgico em cincia (CANHOS; MANFIO, 2001). Como exemplo, devido s limitaes mencionadas, boa parte dos fungos coletados e de suas linhagens-referncia associadas a descries taxonmicas enviada para depsito em colees no exterior (BRANDO et al., 2006). Alm disso, preciso que as polticas pblicas faam amplo uso de ferramentas e informaes que vm sendo desenvolvidas pela cincia. O pas tem elaborado com certa regularidade listas de espcies ameaadas, o que , sem dvida, um caminho importante rumo proteo destas. Nesse sentido, a Lista Vermelha das Espcies Ameaadas, produzida pela Unio Mundial para a Conservao da Natureza (International Union for Conservation of Nature IUCN), estabelece inclusive nove diferentes graus de ameaa para as espcies.11 Por outro lado, as listas brasileiras no adotam tais categorias e, sob o aspecto normativo, essa uma de suas fraquezas. Do ponto de vista econmico, espcies mais raras ou mais ameaadas costumam ter maior valor financeiro no mercado de animais e plantas silvestres, seja no mercado regulado ou no mbito do trfico ilegal. A ttulo de ilustrao, se a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998) representou um avano na tipificao de crimes contra o meio ambiente, a ausncia dessa gradao coloca em p de igualdade todas as espcies ameaadas em relao ao aumento da pena imposta ao infrator. Portanto, no caso de medidas penais para aumentar a efetiva conservao da biodiversidade brasileira, o estabelecimento de graus de ameaa a partir de critrios cientficos subsidiaria o legislador no estabelecimento de penas associadas respectiva vulnerabilidade da espcie objeto do crime contra a fauna ou contra a flora. Alm da importncia de se incorporarem dados cientficos s polticas pblicas, conferindo-lhes maior robustez, existem srias restries oramentrias efetiva execuo das previses normativas, mesmo para as espcies sob maior risco de desaparecimento. O fato que aproximadamente 75% das espcies da fauna e da flora ameaadas de extino no so objeto de quaisquer medidas de manejo (tabela 3), a despeito das exigncias contidas em normas especficas. Nesse sentido, a IN MMA
11. As categorias estabelecidas pela IUCN, em gradao do nvel de ameaa: no avaliada; dados insuficientes; segura ou pouco preocupante; quase ameaada; vulnervel; em perigo; em perigo crtico; extinta na natureza; e extinta.
70
no 5/2004 determina o desenvolvimento de planos de recuperao para espcies de invertebrados aquticos e de peixes ameaados de extino, no prazo mximo de cinco anos a partir da edio dessa norma. E, para as espcies desses grupos que estejam sobre-explotadas ou ameaadas de sobre-explotao, exigem-se planos de gesto para recuperao de estoques e sustentabilidade da pesca. A IN MMA no 6/2008 estabelece medidas semelhantes para a flora, ao exigir planos de ao com vista futura retirada de espcies da lista de plantas ameaadas de extino. Para o efetivo cumprimento de medidas de conservao, faz-se necessrio aporte adequado de recursos materiais e humanos, o que ainda uma questo limitante no mbito do oramento pblico dirigido a tais polticas. Anlise da dotao e execuo oramentria do MMA principal executor das polticas pblicas nesse tema indica que o rgo recebeu 0,12% do oramento previsto na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2006. Naquele ano, o MMA figurou entre os seis ministrios com menor volume de recursos na LOA, situao que se repete ao longo dos ltimos anos, ainda que tenham aumentado suas responsabilidades como rgo central do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) medida que a questo ambiental cresce em relevncia. Em 2006, o maior aporte de recursos vincula-se s compensaes financeiras previstas no Art. 50, 2o, inciso II, da Lei no 9.478/1997 (Lei do Petrleo). Contudo, boa parte da dotao oramentria oriunda dessa e de outras fontes destinada reserva de contingncia,12 ou seja, so recursos indisponibilizados. Esse contingenciamento, alm de limitaes burocrticas realizao da despesa prevista, resultou na execuo de apenas 54% dos programas previstos pelo MMA em 2006, o que prejudica sobremaneira programas de conservao da biodiversidade (DUTRA; OLIVEIRA; PRADO, 2006). No prximo captulo, essas restries oramentrias sero avaliadas sob o enfoque de consolidao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), um dos pilares da poltica conservacionista para proteo dos biomas brasileiros.
12. Quando o Executivo retarda ou inexecuta parte do oramento previsto na LOA para cobrir despesas que podero ou no ocorrer, em virtude de condies imprevistas ou inesperadas.
71
REFERNCIAS
AMARAL, A.; JABLONSKI, S. Conservao da biodiversidade marinha e costeira no Brasil. Megadiversidade, v. 1, n. 1, p. 43-51, 2005. BIERREGAARD, R. O. et al. (Org.). Lessons from Amazonia: the ecology and conservation of a fragmented forest. New Haven: Yale University Press, 2001. BOTREL, M. C. G.; CARVALHO, D. Variabilidade isoenzimtica em populaes naturais de jacarand paulista (Machaerium villosum vog.). Revista Brasileira de Botnica, v. 27, n. 4, p. 621-627, 2004. BRANDO, C. et al. Invertebrados terrestres. In: LEWINSOHN, T. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira. Biodiversidade, Braslia, MMA, v. 1, n.15, p. 205-259, 2006. BRITO, D.; FONSECA, G. A. B. Evaluation of minimum viable population size and conservation status of the long-furred woolly mouse opossum Micoureus paraguayanus: an endemic marsupial of the Atlantic Forest. Biodiversity and Conservation, v. 15, p. 1713-1728, 2006. CANHOS, V.; MANFIO, G. Recursos microbiolgicos para biotecnologia. Braslia: MCT, 2001. CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL RESEARCH (CGIAR). People and plants: the development agenda. Roma: IBPGR, 1993. CHARLESWORTH, D.; CHARLESWORTH, B. Inbreeding Depression and its Evolutionary Consequences. Annual Review of Ecology and Systematics, v. 18, n. 1, p. 237-268, 1987. CLEMENT, C. R. et al. Conservao on farm. In: Nass, L. L. (Org.). Recursos genticos vegetais. p. 511-544. Braslia: Cenargen, 2007. COLLI, G. R. et al. A fragmentao dos ecossistemas e a biodiversidade brasileira: uma sntese. In: Rambaldi, D. M.; Oliveira, D. A. S. (Org.). Fragmentao de ecossistemas: causas, efeitos sobre a biodiversidade e recomendaes de polticas pblicas. Biodiversidade, Braslia, Secretaria de Biodiversidade e Florestas/MMA, n. 6, p.317-324, 2003. DUTRA, R.; OLIVEIRA, A.; PRADO, C. G. Anlise do oramento do Ministrio do Meio Ambiente para o ano 2006. Poltica Ambiental, Belo Horizonte, Conservao Internacional, v. 1, 2006. EGITO, A. A. et al. DNA Banking: another option on conservation strategy. In: FIFTH GLOBAL CONFERENCE IN CONSERVATION OF ANIMAL GENETIC RESOURCES. Braslia: Cenargen, 2000.
72
______. Situao atual do banco de DNA de recursos genticos animais no Brasil. Archivos de Zootecnia, v. 54, n. 206-207, p. 283-288, 2005. FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION (FAO). Secondary guidelines for development of national farm animal genetic resources management plans: Management of small populations at risk. Roma, 1998. FORZZA, R.; LEITMAN, P. A elaborao da lista do Brasil: metodologia e resultados parciais. In: CONGRESSO NACIONAL DE BOTNICA, 60. Botnica brasileira: futuros e compromissos. Feira de Santana, 2009. GIULIETTI, A. et al. Biodiversidade e conservao das plantas no Brasil. Megadiversidade, Belo Horizonte, Conservao Internacional, v. 1, n. 1, p. 52-61, 2005. GRATIVOL, A. D. Perda de diversidade gentica nos ecossistemas brasileiros, com nfase em espcies ameaadas e espcies de interesse econmico. Relatrio final. Braslia: Secretaria de Biodiversidade e Florestas/MMA, 2006. KAGEYAMA, P. Y.; GANDARA, F. B.; SOUZA, L. M. I. Conseqncias genticas da fragmentao sobre populaes de espcies arbreas, v. 12, n. 32, p. 65-70, 1998 (Srie Tcnica do Instituto de Pesquisas e Estudos Florestais IPEF). KAGEYAMA, P. Y. et al. Diversidade gentica em espcies arbreas tropicais de diferentes estgios sucessionais por marcadores genticos. Scientia Forestalis, v. 64, p. 93-107, 2003. KAGEYAMA, P. Y.; LEPSCH-CUNHA, N. M. Singularidade da biodiversidade nos trpicos. In: Garay, I.; Dias, B. (Org.). Conservao da biodiversidade em ecossistemas tropicais: avanos conceituais e reviso de novas metodologias de avaliao e monitoramento. Petrpolis: Vozes, 2001, p. 199-214. KANASHIRO, M. et al. Improving conservation values of managed forests: the Dendrogene Project in the Brazilian Amazon. Unasylva, v. 53, n. 209, p. 25-33, 2002. KARTHA, K. K. Meristem culture and germplasm preservation. In: ______. (Org.). Cryopreservation of plant cells and organs. Florida: CRC Press, 1985, p. 115-135. KIMURA, M.; OHTA, T. Theoretical aspects of population genetics, monographs in population biology. Princeton: Princeton University Press, 1971. v. 4. LEVIN, S.; PACALA, S. Ecosystem dynamics. In: Maler, K.; Vincent, J. (Org.). Handbook of environmental economics. Elsevier Science B.V., v. 1, p. 62-90, 2003.
73
LEWINSOHN, T. M.; PRADO, P . I. Quantas espcies h no Brasil? Megadiversidade, v. 1, n.1, p. 36-42, 2005. ______. Sntese do conhecimento atual da biodiversidade brasileira. In: Lewinsohn, T. M. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira. Biodiversidade. Braslia, MMA, v. 1, p. 21-109, 2006. LOVEJOY, T. O Brasil em foco. Megadiversidade, v. 1, n.1, p. 5-6, 2005. LUDWIG, D.; MANGEL, M.; HADDAD, B. Ecology, conservation, and public policy. Annual Review of Ecology and Systematics, v. 32, n. 1, p. 481-517, 2001. MANFIO, G. Microbiota. In: Lewinsohn, T. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira. Biodiversidade. Braslia, MMA, v. 1, p. 113-145, 2006. MAXTED, N. et al. A practical model for in situ genetic conservation. In: Maxted, N.; Ford-Lloyd, B. V.; Hawkes, J. G. (Org.). Plant genetic conservation: the in situ approach. London: Chapman & Hall, 1997, p. 339-367. MAYR, E. (Org.). Systematics and the origin of species from the Viewpoint of a Zoologist. Cambridge: Harvard University Press, 1999. MIGOTTO, A.; MARQUES, A. Invertebrados marinhos. In: Lewinsohn, T. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira. Biodiversidade, Ministrio do Meio Ambiente, v. 1, n. 15, p. 149-202, 2006. MITTERMEIER, R. et al. Megadiversidad: los pases biolgicamente ms ricos del mundo. 1. ed. Mxico: Cementos Mexicanos, 1997. NIJMAN, V. In-situ and ex-situ status of the Javan Gibbon and the role of zoos in conservation of the species. Contributions to Zoology, v. 75, n. 3/4, p. 161168, 2006. OLIVEIRA, P. P.; GRATIVOL, A. D.; RUIZ-MIRANDA, C. R. Conservao do mico-leo-dourado: enfrentando os desafios de uma paisagem fragmentada. Cincias Ambientais. Campos dos Goytacazes: UENF, 2008. v. 3. OUBORG, N. J.; TREUREN, R.; DAMME, J. M. M. The significance of genetic erosion in the process of extinction. Oecologia, v. 86, n. 3, p. 359-367, 1991. RALLS, K.; BALLOU, J. D.; TEMPLETON, A. Estimates of lethal equivalents and the cost of inbreeding in mammals. Conservation Biology, v. 2, n. 2, p. 185-193, 1988. ROBERTS, E. H. Predicting the storage life of seeds. Seed Science and Technology, v. 1, p. 499-514, 1973.
74
SABINO, J.; PRADO, P. I. Vertebrados. In: Lewinsohn, T. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira. Biodiversidade, MMA, v. 2, n. 15, p. 55-143, 2006. SANTOS, I. R. I. Criopreservao: potencial e perspectivas para a conservao de germoplasma vegetal. Revista Brasileira de Fisiologia Vegetal, p. 70-84, 2000. v. 12. Edio especial. SECRETARIADO DA CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA. Handbook of the Convention on Biological Diversity. 2. ed. Canad, 2003. SHEA, K.; NCEAS WORKING GROUP ON POPULATION MANAGEMENT. Management of populations in conservation, harvesting and control. Trends in Ecology & Evolution, v. 13, n. 9, p. 371-375, 1998. SOBRAL, M.; STEHMANN, A. A. M. V. An analysis of new angiosperm species discoveries in Brazil (1990-2006). Taxon, v. 58, n. 1, p. 227-232, 2009. SOCIETY FOR ECOLOGICAL RESTORATION INTERNATIONAL SCIENCE; POLICY WORKING GROUP. The SER international primer on ecological restoration. Society for Ecological Restoration International, 2004. Disponvel em: <www.ser.org>. Acesso em: 22 Abr. 2010. SOUL, M. E. Conservation biology: the science of scarcity and diversity. Sunderland, Massachusetts: Sinauer Associates, 1986. THOMAS, W. et al. Plant endemism in two forests in southern Bahia, Brazil. Conservation Biology, v. 15, p. 1488-1489, 2001. VILLALOBOS, V. M.; FERREIRA, P.; MORA, A. The use of biotechnology in the conservation of tropical germplasm. Biotechnology Advances, v. 9, n. 2, p. 197-215, 1991.
CAPTULO 2
O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 2: BIOMAS BRASILEIROS
1 INTRODUO
Como mencionado no captulo anterior, a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) define biodiversidade como a variabilidade entre organismos vivos de todas as origens, incluindo, entre outros, ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos dos quais fazem parte; isto inclui a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (SECRETARIADO DA CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA, 2003). No captulo 1, descreveu-se uma viso geral dos atuais estados de conhecimento e conservao em nvel de genes e espcies brasileiras. No presente captulo, apresenta-se uma viso da terceira categoria relacionada na CDB, a qual, como apontado por Lewinsohn e Prado (2006), vem sendo abordada como a diversidade de fisionomias de vegetao, de paisagens ou de biomas. Assim, o nvel ecossistmico aqui substitudo pela escala mais abrangente dos biomas, adotada pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) para a definio e implementao de polticas pblicas de conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade brasileira.
2 BIOMAS BRASILEIROS
A definio dos limites dos biomas brasileiros surgiu de uma cooperao institucional entre o MMA e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), da qual resultou o Mapa de biomas do Brasil: primeira aproximao (IBGE, 2004a). Publicado em escala 1:5.000.000, definiu cada bioma como um conjunto de vida vegetal e animal constitudo pelo agrupamento de tipos de vegetao contguos e identificveis em escala regional, com condies geoclimticas similares e histria compartilhada de mudanas, resultando em uma diversidade biolgica prpria. Como referncia para sua elaborao, foi utilizado o Mapa de vegetao do Brasil em escala 1:5.000.000 (IBGE, 2004b). Alm disso, cada bioma foi mapeado como grandes reas contnuas, observadas suas condies de mapeabilidade na escala utilizada, sendo que as disjunes vegetacionais existentes foram incorporadas ao bioma dominante e as reas de contato anexadas a um dos biomas limtrofes, utilizando-se como critrio de deciso a tipologia vegetal de cada contato (IBGE, 2004a).
76
Dados os critrios escolhidos para a definio dos biomas, baseados na distribuio contgua da vegetao, foram mapeados apenas os seis biomas continentais do territrio brasileiro, denominados Amaznia, Caatinga, Cerrado, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal. Os ambientes costeiros, impossveis de representar na escala de mapeamento adotada nessa primeira aproximao em que 1 cm no mapa representa 50 km do territrio brasileiro , foram segmentados e anexados ao bioma adjacente mais prximo. Alm de representar cartograficamente a abrangncia dos seis biomas continentais brasileiros, o mapa dos biomas traz informaes sobre a rea aproximada de cada um, suas descries e a proporo de suas presenas nas 27 unidades da Federao. Tambm esto indicadas no mapa as reas de antropismo, isto , alteradas por aes humanas. A partir de sua publicao em 2004, o mapa dos biomas (mapa 1) passou a ser utilizado como um instrumento bastante importante na formulao, no aprimoramento e na execuo de polticas pblicas, algumas das quais tratadas no presente captulo. Uma das crticas que recebeu, porm, refere-se ausncia de um bioma que contemplasse a extensa rea marinha sob domnio brasileiro. Dessa forma, frequentemente os rgos governamentais sobretudo o MMA e suas instituies vinculadas levam em considerao um stimo bioma, denominado Zona Costeira e Marinha (ZCM). Como mencionado anteriormente, esse fato origina-se do principal critrio utilizado na definio dos limites dos biomas, que foi o embasamento na distribuio da vegetao, no havendo um critrio diferencial para a incluso do ambiente marinho.
O Estado da Biodiversidade Parte 2: biomas brasileiros
77
MAPA 1
Mapa dos biomas brasileiros primeira aproximao
Fonte: IBGE (2004a).
A partir do recorte de biomas definido pelo IBGE, o Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), do MMA selecionou por meio de editais e apoiou financeiramente seis subprojetos de pesquisa um para cada bioma, que realizaram um amplo mapeamento da cobertura vegetal brasileira. Antes desse esforo, a nica grande iniciativa de mapeamento da vegetao em nvel nacional havia sido a do projeto RadamBrasil em escala de trabalho 1:250.000 e escala de publicao 1:1.000.000 , executado entre os anos 1970 e 1985 com base em imagens de radar e vasto trabalho de campo. Os trabalhos de mapeamento apoiados pelo Probio, por sua vez, basearam-se em imagens de satlite Landsat, obtidas principalmente em 2002.1
1. Os produtos resultantes da execuo dos subprojetos de mapeamento da cobertura vegetal dos biomas brasileiros mapas em escala 1:250.000, bases temticas, cartas-imagem, mapas-sntese e relatrios tcnicos. Disponvel em: http: <www.mma.gov.br/portalbio>.
78
A principal estratgia para a conservao da biodiversidade, em todos os biomas, o estabelecimento de unidades de conservao (UCs), visto que estas protegem no apenas a diversidade de espcies e seus genes, mas tambm os ecossistemas e seus servios ambientais. As UCs so definidas pela Lei no 9.985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) , como espaos territoriais e seus recursos ambientais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudos pelo poder pblico, com objetivos de conservao e de limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo. As unidades de conservao dividem-se em dois grupos: proteo integral (PI) e uso sustentvel (US). O objetivo bsico das UCs de proteo integral preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos previstos em lei. Este grupo consiste de cinco categorias de UCs: a estao ecolgica, a reserva biolgica, o parque nacional, o monumento natural e o refgio de vida silvestre. Por outro lado, o objetivo bsico das UCs de uso sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais. Este grupo subdividido em sete categorias: rea de Proteo Ambiental (APA), rea de Relevante Interesse Ecolgico (Arie), Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN). A seguir, apresenta-se uma breve sntese do estado de conhecimento e de conservao dos biomas continentais brasileiros, conforme delimitados pelo IBGE, bem como do bioma Zona Costeira e Marinha, tal como considerado pelo MMA. importante destacar que existem diferentes nveis de conhecimento sobre os biomas, sendo alguns mais por exemplo, a Mata Atlntica e outros menos estudados o Pampa. Entretanto, o presente captulo buscou descrever, de forma padronizada, informaes consideradas relevantes sobre cada bioma, a fim de permitir uma avaliao sobre o estado de conhecimento disponvel e viabilizar comparaes entre suas principais caractersticas biolgicas e seu estado de conservao, alm dos principais problemas ambientais enfrentados e das aes governamentais em andamento. A existncia de reas de endemismo de espcies enfatizada, pois deveria ser considerada pelos rgos pblicos quando do estabelecimento de aes governamentais e de polticas pblicas que impactem direta ou indiretamente a biodiversidade, o que raramente ocorre. No que diz respeito ao estado de conservao, a opo foi aprofundar em uma ao governamental comum a todos os biomas, que a criao de UCs, oferecendo um histrico do processo e o atual nvel de proteo. So abordados tambm aspectos relacionados qualidade das UCs, ou seja, capacidade de conservarem a biodiversidade. Os dados utilizados so oriundos do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao mantido pelo MMA (CNUC/MMA), que contm informaes sobre UCs federais e estaduais. Atualmente o cadastro no apresenta informaes sobre RPPN e UCs municipais.
79
A rea e o nvel de fragmentao da vegetao nativa so tambm indicativos do estado de conservao dos biomas, na medida em que a vegetao define a existncia ou no de habitats para as espcies, a manuteno dos servios ambientais ou mesmo o fornecimento de bens essenciais sobrevivncia de populaes humanas. Assim sendo, dada nfase porcentagem de cobertura vegetal nativa remanescente e ao grau de fragmentao de cada bioma continental.
3 AMAZNIA
Com uma rea de 4.196.943 km2 (IBGE, 2004a), ou 49% do territrio nacional, a Amaznia o maior bioma continental brasileiro (mapa 1), estando presente nos estados do Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins. Desse total, 3.595.212 km2 (85%) encontravam-se cobertos por vegetao nativa em 2002 (BRASIL, 2007; SANTOS, 2007), em sua maioria 3.416.391 km2 ou 81% da rea total do bioma correspondendo a florestas nativas. Isto equivale a aproximadamente 2,6 vezes o total de florestas da Repblica Democrtica do Congo, pas com a segunda maior rea de florestas tropicais do mundo (FAO, 2006). Alm de ser a maior, a Amaznia brasileira tambm a floresta tropical com maior biodiversidade do mundo (SILVA; RYLANDS; DA FONSECA, 2005). Considerando-se a bacia amaznica como um todo, que se estende por 6.110.000 km2 em sete pases e da qual 63% encontram-se em territrio brasileiro (ANA, 2010), ocorrem na regio pelo menos 40 mil espcies de plantas, 425 de mamferos, 1.300 de aves, 371 de rpteis e 427 de anfbios (MITTERMEIER et al., 2003). O nmero de espcies de peixes de gua doce conhecidas est em torno de 2.500, e estima-se que existam cerca de mil espcies ainda por serem descritas (JUNK; MOTA; BAYLEY, 2007). Uma poro considervel dessa biodiversidade endmica, ou seja, refere-se a espcies que ocorrem exclusivamente na Amaznia ou, como mais frequente, apenas em partes desta. Dos totais de espcies antes mencionados para o bioma, os endemismos correspondem a 30 mil espcies de plantas, 172 de mamferos, 263 de aves, 260 de rpteis e 366 de anfbios, que equivalem a impressionantes taxas de endemismo de 75% (plantas), 40% (mamferos), 20% (aves), 70% (rpteis) e 86% (anfbios) (MITTERMEIER et al., 2003). No caso dos peixes, no existem informaes precisas sobre o grau de endemismo, mas acredita-se que este seja tambm muito elevado. Por exemplo, as calhas dos principais rios da Amaznia e as plancies de inundao adjacente compartilham, talvez, metade das espcies de peixes, enquanto que a outra metade estaria distribuda nos tributrios (MENEZES, 1996).
80
O conhecimento cientfico sobre a biodiversidade amaznica est ainda apenas em seus primrdios. Um indicador disso o conhecimento sobre as aves, grupo que considerado o mais bem conhecido entre os vertebrados sul-americanos. Estudo realizado por Oren e Albuquerque (1991) revelou haver reas de milhares de quilmetros quadrados na Amaznia brasileira que jamais haviam sido estudadas, e ainda que muitas dessas reas, consideradas prioritrias para novas investigaes ornitolgicas, estavam passando por rpidas alteraes devido a desmatamentos e degradao florestal. sabido que a biodiversidade no se distribui de forma homognea. Considerando-se a distribuio de vertebrados terrestres, a regio um mosaico de oito reas de endemismo (tabela 1 e mapa 2) separadas pelos principais rios, cada qual com suas prprias biotas e relaes evolutivas (SILVA; RYLANDS; DA FONSECA, 2005). Este um fato extremamente relevante e que deve ser observado quando da anlise de empreendimentos voltados para o desenvolvimento regional, pois impactos ambientais gerados em uma determinada rea de endemismo amaznica no sero compensados, por exemplo, por meio do estabelecimento de UCs em outras reas de endemismo, o que poder resultar em perda de variabilidade gentica ou mesmo na extino de espcies.
TABELA 1
reas de endemismo de vertebrados terrestres na Amaznia brasileira
Nome da rea Napo Imeri Guiana Inambari Rondnia Tapajs Xingu Belm Tamanho (km2) 508.104 679.867 1.700.532 1.326.684 675.454 648.862 392.468 199.211 Fonte: Silva, Rylands e Da Fonseca (2005). rea no Brasil (%) 13,9 44,2 50,8 67,5 96,1 100,0 100,0 100,0 Desmatamento da rea no Brasil (%) 2,00 2,69 4,06 5,10 12,56 9,32 26,75 67,48
81
MAPA 2
reas de endemismo nas terras baixas da Amaznia, baseadas na distribuio de vertebrados terrestres
Fonte: Silva, Rylands e Da Fonseca (2005).
Os desmatamentos, principal ameaa manuteno da biodiversidade amaznica, so monitorados anualmente desde 1988, quando da implementao do Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia (Prodes), pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). O Prodes contabiliza reas superiores a 6,25 hectares (ha) nas quais a vegetao florestal sofreu corte raso isto , supresso total de vegetao entre os meses de agosto de um ano e julho do ano subsequente. Nesses mais de 20 anos do Prodes, foram revelados dados alarmantes sobre os desmatamentos da Amaznia (grfico 1). A mdia da rea desmatada anualmente no perodo 1988-2009 foi de 17.141 km2, com dois picos em 1995 (29.059 km2 ) e 2004 (27.423 km2). Em 2009 a rea desmatada atingiu o valor mais baixo de todo o perodo monitorado, com 7.008 km2. Como mencionado anteriormente, porm, o Prodes s capaz de identificar reas onde a floresta sofreu corte raso, mas no onde houve extrao seletiva de madeira ou uma degradao progressiva, resultante da eliminao dos extratos inferiores da floresta para o estabelecimento de pastagens. Assim, para gerar dados relativos a estes usos da terra, o Inpe tem implementado outros sistemas de monitoramento da cobertura florestal da Amaznia, como o Sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real (Deter), em 2004, e o Sistema de Mapeamento da Degradao Florestal (DEGRAD), em 2008 (INPE, 2008a).
82
Este sistema revelou a degradao de 15.987 km2 de florestas em 2007 e 27.417 km2 em 2008, valores bastante superiores rea que sofreu corte raso no mesmo perodo (INPE, 2008b), embora esses dados no venham recebendo a mesma ateno que aqueles relativos rea que sofreu corte raso.
GRFICO 1
rea desmatada na Amaznia Legal brasileira 1988-2009
29.059 25.247 21.050 17.383 21.394 18.226 18.165
27.423
18.846
18.161 13.786 13.730 11.030 14.896 14.896
17.259 13.227
14.109
12.911 11.532 7.008
88(1) 89
90
91
92 93 (2) 94 (2) 95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09 (3)
Fonte: Inpe (2009). Notas: (1) Mdia entre 1977 e 1988. (2) Mdia entre 1993 e 1994. (3) Taxa estimada.
A diminuio da rea desflorestada anualmente pode ser atribuda, em grande medida, s aes empreendidas desde 2004 pelo governo brasileiro, no mbito do Plano de Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM). Ainda assim, a rea desmatada anualmente na Amaznia permanece demasiadamente alta. Corresponde perda, em um nico ano, de uma rea de florestas equivalente ao Distrito Federal e ao municpio do Rio de Janeiro, somados. Os desmatamentos amaznicos concentram-se principalmente ao longo dos limites sul e leste da regio, formando um arco de desmatamento que se estende, em sentido leste oeste, desde o sudeste do Maranho, passando pelo norte do Tocantins, sul do Par, norte do Mato Grosso, de Rondnia, sul do Amazonas e o sudeste do Acre (FERREIRA; VENTICINQUE; ALMEIDA, 2005). Isto faz com que a distribuio dos desmatamentos pelas reas de endemismo ocorra de maneira heterognea, sendo a rea Belm, da qual resta menos de um tero de suas florestas originais, a mais desmatada entre as oito reas de endemismo
83
amaznicas (SILVA; RYLANDS; DA FONSECA, 2005, tabela 1). Como consequncia, a rea de endemismo em Belm concentra grande nmero de espcies de animais e plantas ameaadas de extino.2 Para essa rea de endemismo, especialistas concluram que seria importante proteger todos os remanescentes florestais e desenvolver estudos posteriores, para avaliar a viabilidade da persistncia das espcies nessa regio fragmentada (ALBERNAZ; AVILA-PIRES, 2009). Segundo dados do CNUC/MMA (BRASIL, 2009), o bioma Amaznia aquele que possui a maior proporo de sua rea protegida por UCs (27%). So 78 UCs federais e estaduais de proteo integral (40 milhes de ha) e 173 UCs de uso sustentvel (72 milhes de ha). A primeira rea protegida criada no bioma foi a Floresta Nacional de Caxiuan, em 1961, seguindo-se mais 10 na dcada 1970. A partir dos anos 1980 o processo de criao de UCs ganhou mpeto, mas na atual dcada que o esforo dos governos estaduais e federal na conservao do bioma se materializou por meio desse instrumento, pois quase 60% de sua rea protegida por UCs foram constitudos a partir de 2001, 65,4 milhes de ha (grfico 2).
GRFICO 2
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Amaznia, por dcadas
(Em milhes de ha)
30
25
20
rea
15
10
0 Pr-1960 1961-1970 1971-1980 UCs estaduais de US 1981-1990 1991-2000 2001-2009 UCs estaduais de PI
Fonte: Brasil (2009).
UCs federais de PI
UCs federais US
2. A lista de espcies ameaadas do estado do Par encontra-se disponvel no site da Secretaria de Meio Ambiente daquele estado. Disponvel em: <http://www.sectam.pa.gov.br/relacao_especies.htm>.
84
A implementao do Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa),3 a partir de 2002 teve grande importncia para o incremento do nmero e da rea de UCs do bioma. O Arpa tinha como meta inicial a proteo de 37,5 milhes de ha. Durante a sua primeira fase, encerrada em 2009, foram investidos US$ 30 milhes, tendo o programa apoiado a criao de 43 UCs, totalizando 24 milhes de ha, sendo 13 UCs de proteo integral (13,2 milhes de ha) e 30 UCs de uso sustentvel (10,8 milhes de ha). Atualmente o programa encontra-se na fase de planejamento e negociao da sua segunda fase, cujos investimentos sero da ordem de US$ 100 milhes (BRASIL, 2009a). Outro fator importante para o aumento da proteo do bioma foi a estratgia do governo de fazer uso de UCs para criar uma barreira ao avano de frentes de desmatamento. Esse o caso do mosaico constitudo por oito UCs federais criadas na regio da BR-163 Cuiab-Santarm no oeste do Par em 2006, perfazendo uma rea de 6,5 milhes de ha. Essa estratgia tambm foi utilizada na regio da BR-319 Manaus-Porto Velho , com a criao de cinco UCs federais em 2008 e seis estaduais em 2009, ao longo do traado da rodovia, no estado do Amazonas, totalizando 7,8 milhes de ha. Entretanto, o esforo aplicado em criar UCs ainda no tem uma contrapartida satisfatria quando se trata da implementao destas. A gesto das UCs brasileiras enfrenta graves deficincias decorrentes da falta de pessoal e de oramento, e consequentemente de infraestrutura e de logstica. Um diagnstico realizado em 2008 pelo ICMBio identificou que das ento 299 UCs federais, 82 no possuam um administrador, 173 no contavam com fiscais e mais de 200 no possuam plano de manejo (ICMBIO, 2009). A essas deficincias se somam problemas relacionados regularizao fundiria das UCs e questes associadas, como o caso da sobreposio entre terras indgenas e UCs, territrios quilombolas e atividades de minerao (ICMBIO, 2010; RICARDO, 2004; ROLLA; RICARDO, 2006). No caso de atividades de minerao em UCs, Rolla e Ricardo (2006) identificaram 406 processos minerrios vlidos, em fase de pesquisa ou em explorao, em 32 UCs de proteo integral e em 23 reservas extrativistas na Amaznia, que de acordo com a legislao no admitem este tipo de uso.
3. O Programa ARPA, em sua primeira fase, foi coordenado pelo MMA, com a parceria do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), dos governos estaduais da Amaznia, do Banco de Desenvolvimento Alemo (KfW), da Agncia de Cooperao Tcnica Alem (GTZ), do Banco Mundial (BIRD), do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), do World Wildlife Fund (WWF-Brasil) e do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio).
85
4 CAATINGA
A Caatinga o quarto bioma continental brasileiro em extenso e o nico com distribuio totalmente restrita ao territrio nacional (mapa 1). Abrange uma rea de 844.453 km2, que inclui partes dos territrios de Alagoas, da Bahia, do Cear, de Minas Gerais, da Paraba, de Pernambuco, do Piau, do Rio Grande do Norte e de Sergipe (IBGE, 2004a). Fisionomicamente, a Caatinga um mosaico de arbustos espinhosos e florestas sazonalmente secas, sendo delimitada a oeste e a leste pelos biomas Amaznia e Mata Atlntica, respectivamente, e ao sul pelo Cerrado (LEAL et al., 2005). O conhecimento a respeito da biodiversidade do bioma ainda limitado. Levantamentos recentes registraram 932 espcies de plantas, das quais 318 endmicas (GIULIETTI et al., 2003); 143 espcies de mamferos, sendo 19 endmicas (OLIVEIRA; GONALVES; BONVICINO, 2003); 510 espcies de aves (SILVA et al., 2003), sendo pelo menos 15 espcies e 45 subespcies endmicas (PACHECO et al., 2003); 167 espcies de rpteis e anfbios, sendo 27 endmicas (RODRIGUES, 2003) e 240 espcies de peixes, sendo 136 possivelmente endmicas (ROSA et al., 2003). O clima seco da regio, com chuvas concentradas em apenas trs meses no comeo do ano, define a paisagem constituda pela vegetao xeroftica4 da Caatinga (NIMER, 1972; RODAL; BARBOSA; THOMAS, 2008). Porm, h uma diversidade de paisagens no bioma, desde campos de altitude at a Caatinga arbrea (GIULIETTI et al., 2003). De fato, a Caatinga arbrea pode ter sido muito mais comum e ter coberto maior extenso do bioma no passado, tendo desaparecido ainda nos primrdios da colonizao do Brasil, para fornecer material para construo e dar espao pecuria (COIMBRA-FILHO; CMARA, 1996). Segundo dados do monitoramento da cobertura vegetal da Caatinga, realizado pelo Centro do Sensoriamento Remoto do Ibama em parceria com o MMA e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 460.063 km2 do bioma 5 (55,7%) encontravam-se cobertos por vegetao nativa em 2002. Em 2008, porm, esta rea havia sido reduzida para 443.121 km (53,6%, mapa 3), o que indica o desmatamento de 16.576 km (2% do bioma) 6 no perodo entre 2002 e 2008, uma mdia de 2.763 km (0,33%) ao ano (CSR/IBAMA, 2010, p. 58).
4. Composta por plantas com adaptaes para resistir s secas. 5. Estes dados consideraram a rea total da caatinga como sendo de 826.411 km, que um pouco inferior quela divulgada pelo IBGE (2004a), de 844.453 km2. Isto se deve, provavelmente, a diferenas na escala de mapeamento considerada em ambos os estudos. 6. Os restantes 366 km2, reduzidos da rea de cobertura vegetal de 2002, correspondem ao aumento da rea do bioma coberto por gua no perodo entre 2002 e 2008.
86
MAPA 3
Distribuio do desmatamento do bioma Caatinga 2008
Fonte: CSR/IBAMA (2010).
Na Caatinga est a populao mais pobre do Nordeste e uma das mais pobres do Brasil. As condies sociais tendem a ser piores nas reas mais secas, que so tambm aquelas com menos capacidade de manter atividades econmicas sustentveis (SAMPAIO; BATISTA, 2003). Esse quadro social leva a uma dependncia muito grande em relao aos recursos naturais. A lenha uma importante fonte de energia para a populao nordestina, obtida da vegetao nativa, e que tambm utilizada para a produo de carvo vegetal, invariavelmente sem reposio florestal, embora esta seja prevista na legislao (DRUMOND et al., 2003; GIULIETTI et al., 2003). Praticamente a totalidade do desmatamento na Caatinga atribuda a esses usos da vegetao nativa (CAVALCANTI; ARAJO, 2008). A caa, ligada ao consumo de subsistncia, tradio regional de manter animais silvestres em cativeiro e ao trfico, outra atividade que impe presso sobre os recursos naturais da Caatinga. Cerca de 40% das apreenses de animais silvestres por operaes de fiscalizao entre 1992 e 2000 ocorreram na regio Nordeste (RENCTAS, 2001). A condio climtica caracterizada pelo dficit hdrico e a explorao insustentvel dos recursos naturais da Caatinga contribuem para o processo de degradao
87
ambiental que se observa no bioma. Segundo Nogueira (2006), uma rea de 15 mil km2 da regio Nordeste j est comprometida pelo processo de desertificao, abrangendo partes do territrio dos estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, de Pernambuco e da Paraba. A essa situao crtica, soma-se a deficincia das medidas adotadas para a conservao do bioma. O CNUC/MMA registra 67 UCs no bioma, sendo 29 de proteo integral 17 federais e 12 estaduais, somando 0,9 milho de ha e 38 UCs de uso sustentvel 12 federais e 26 estaduais, somando 5,3 milhes de ha. A rea constituda por UCs corresponde, portanto, a 7,4% da rea do bioma. Entretanto, UCs da categoria APA representam 98,4% da rea de UCs de uso sustentvel. De acordo com a Lei no 9.985/2000, APA definida como uma rea em geral extensa, com certo grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas. As APAs tm por objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Podem ser constitudas por terras pblicas ou privadas e, respeitados os limites constitucionais, possvel o estabelecimento de normas e restries para a utilizao da propriedade privada localizada em seu interior. Comparada com as demais categorias de UCs de uso sustentvel definidas pelo SNUC, as APAs possuem menores restries quanto aos tipos de utilizao. A APA do Lago Parano, por exemplo, inclui parte da rea urbana de Braslia. Se a rea das APAs existentes no bioma Caatinga for desconsiderada, a proporo do bioma protegido por UCs cai para apenas 1,1%, o que atesta a deficincia apontada em relao efetividade das medidas de conservao da Caatinga por intermdio de criao de UCs. A primeira rea protegida criada no bioma foi a Floresta Nacional do AraripeApodi, no estado do Cear, em 1946. A dcada de 1990 foi a que apresentou o maior incremento em rea de UCs, mas esse incremento se deveu praticamente criao de apenas trs APAs: dunas e veredas do baixo-mdio So Francisco (1 milho de ha), pelo governo do estado da Bahia e Chapada do Araripe (0,9 milho de ha) e Serra do Ibiapaba (1,6 milho de ha), pelo governo federal. Na atual dcada a Bahia criou mais uma APA de grande extenso, a do Lago de Sobradinho (1,2 milho de ha) (grfico 3). A maior unidade de conservao de proteo integral do bioma Caatinga o Parque Nacional da Chapada Diamantina, no estado da Bahia, com cerca de 150 mil ha. Das 67 UCs do bioma, 20 tm rea entre 10.001 e 100.000 ha, 21 tm rea entre 1.001 e 10.000 ha e 19 tm rea menor do que 1.000 ha.
88
GRFICO 3
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel, criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Caatinga, por dcadas
(Em milhes de ha)
3
2,5
rea
1,5
0,5
0 Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009 UCs estaduais de PI UCs estaduais de US UCs federais US UCs federais de PI Fonte: Brasil (2009).
5 CERRADO
O Cerrado ocupa uma posio central em nosso pas e faz contato com todos os demais biomas brasileiros, exceo do Pampa (mapa 1). Seus 2.036.448 km2 em territrio nacional7 encontram-se distribudos pelos estados da Bahia, de Gois, do Maranho, do Mato Grosso, do Mato Grosso do Sul, de Minas Gerais, do Paran, do Piau, de Rondnia, de So Paulo e do Tocantins, alm do Distrito Federal (IBGE, 2004a). Suas paisagens so bastante variadas, constitudas por diferentes fisionomias de vegetao, devido sobretudo a fatores relacionados aos solos, tais como a composio qumica, a profundidade, o tipo de drenagem e as alteraes locais de relevo. Ribeiro e Walter (1998), por exemplo, subdividem as fisionomias vegetais em 11 tipos principais, agrupadas em trs grandes grupos de formaes, a saber: florestais mata ciliar, mata de galeria, mata seca e cerrado , savnicas cerrado sentido restrito, parque de cerrado, palmeiral e vereda e campestres campo sujo, campo limpo e campo rupestre.
7. Quando considerado o domnio do Cerrado, o bioma pode ser encontrado, alm do Brasil, em pequenas pores do nordeste do Paraguai e leste da Bolvia.
89
Ao contrrio do que se pensava h algum tempo, os dados disponveis indicam que a biodiversidade do bioma elevada. At o momento, foram contabilizadas para o bioma 12.356 espcies de plantas vasculares (MENDONA et al., 2008), 191 de mamferos (MARINHO-FILHO; RODRIGUES; JUAREZ, 2002), 837 de aves (SILVA, 1995), 184 de rpteis e 113 de anfbios (COLLI; BASTOS; ARAUJO, 2002). Alm dessa expressiva riqueza de espcies de grupos variados, o Cerrado apresenta tambm um significativo nmero de endemismos para vrios grupos de animais e, principalmente, plantas. De modo geral, estimase que 44% das plantas do Cerrado sejam endmicas (MYERS et al., 2000), nmero que pode ser superior a 70% em alguns grupos, como espcies da famlia Velloziaceae associadas aos campos rupestres (FILGUEIRAS, 2002). No caso dos rpteis, o nvel de endemismo pode chegar a 38% do total de espcies (COLLI; BASTOS; ARAUJO, 2002). Apesar do nmero elevado de espcies j registradas para o bioma, a biodiversidade do Cerrado ainda permanece, em sua maioria, pouco conhecida. Isto se evidencia, por exemplo, no elevado nmero de espcies de vertebrados descritas pela cincia ao longo das ltimas duas dcadas. Entre 1988 e 2008, 222 espcies de peixes, 40 espcies de anfbios, 57 espcies de rpteis, 20 espcies de mamferos e 1 espcie de ave foram descritas, totalizando 340 novas espcies de vertebrados, o que representa pouco mais de um quarto das aproximadamente 1.300 espcies de vertebrados descritas em todo Brasil durante o mesmo perodo (MACHADO et al., 2008). Adicionalmente, h enormes lacunas de conhecimento sobre a distribuio das espcies, mesmo para os grupos mais bem estudados dos vertebrados, como as aves. Considerando como intensamente amostradas aquelas localidades em que haviam sido capturados mais de 80 espcimes ou registradas mais de 100 espcies de aves, Silva (1995) concluiu que cerca de 70% do bioma sequer foram amostrados adequadamente para este grupo animal. Uma exceo a este padro geral o conhecimento sobre a flora que, quando comparada a outros biomas, pode ser considerada relativamente bem conhecida. Isto se deve ao fato de as tentativas de compilao da flora do bioma terem se iniciado em meados do sculo passado, a partir das listagens pioneiras elaboradas por Warming em 1892 para a regio de lagoa santa, Minas Gerais (MENDONA et al., 2008). A ocupao em larga escala do Cerrado foi iniciada a partir da dcada de 1950, com a construo de Braslia e sua posterior inaugurao em 1960. At ento, os impactos da ocupao humana no indgena do Cerrado limitaram-se basicamente s atividades de garimpo, extrativismo vegetal
90
e animal, pecuria extensiva, alm do extermnio dos amerndios que habitavam a regio (DIAS, 2008). A partir da construo da nova capital do pas e de toda a infraestrutura associada cidades, rede de estradas pavimentadas , a populao da regio Centro-Oeste sofreu grande incremento, no apenas em funo do crescimento vegetativo, mais principalmente devido a intensos fluxos migratrios. A populao de Braslia, por exemplo, cresceu aproximadamente 35% entre 1996 e 2007, quando atingiu a marca de 2.455.903 habitantes (IBGE, 2010). Esse processo de ocupao da regio Centro-Oeste causou importantes impactos ambientais, entre os quais se destacam desmatamentos, descaracterizao de paisagens e da biota nativa pela expanso de reas ocupadas com plantas e animais exticos (DIAS, 2008). Como consequncia desse rpido processo de ocupao humana em larga escala, em 2002 o Cerrado apresentava aproximadamente 60,5% (1.236.771 km2) de cobertura vegetal nativa. H que se considerar, ainda, que aproximadamente 14% da rea total do Cerrado (280.000 km2), contabilizados como vegetao nativa, correspondiam a reas identificadas no Censo Agropecurio de 1995-1996 como pastagens nativas, j que, segundo o critrio definido pelo MMA para o estudo em questo, reas com cobertura vegetal natural foram definidas como aquelas que apresentavam vegetao original, independentemente da existncia ou no de algum tipo de uso antrpico (BRASIL, 2007; SANO, 2007). A distribuio dos remanescentes de vegetao nativa ao longo do bioma tambm bastante heterognea. As reas mais extensas de vegetao nativa so encontradas na poro norte do Cerrado, mais especificamente no oeste do Tocantins, sul do Maranho e do Piau, enquanto as reas com maior ndice de antropizao concentram-se no sul de Gois, no Tringulo Mineiro, em So Paulo e em Mato Grosso do Sul (SANO, 2007) (ver mapa 4).
91
MAPA 4
(Em %)
Cobertura vegetal nativa encontrada nas diferentes cartas temticas do bioma Cerrado
Fonte: Sano (2007).
Diferentemente do bioma Amaznia, cuja cobertura vegetal monitorada desde 1988, os desmatamentos do bioma Cerrado, assim como em todos os demais biomas extra-amaznicos, passaram a ser oficialmente monitorados pelo governo brasileiro apenas a partir de 2009, o que foi viabilizado por meio de um acordo firmado entre o MMA, o Ibama e o PNUD. Em setembro de 2009 foram divulgados os primeiros nmeros sobre os desmatamentos recentes no Cerrado, relativos ao perodo de 2002 a 2008. O estudo constatou que, de fato, a rea de vegetao nativa remanescente do Cerrado em 2002 era de 1.136.521 km ou 55,8% do total do bioma. Ainda, entre 2002 e 2008 foram desmatados 85.074 km, o que equivale a 4,17% da rea total do bioma, a 7,5% da rea de vegetao nativa remanescente em 2002 e a uma taxa mdia de 0,69% do bioma (14.200 km2) ao ano (a.a). Com isso, em 2008 a rea de vegetao nativa remanescente do Cerrado diminuiu para 51,54% da rea total do bioma (CSR/IBAMA, 2009). Em decorrncia de sua elevada biodiversidade e de seu acentuado grau de desmatamento, o Cerrado considerado a maior, a mais rica e provavelmente a mais ameaada regio de savanas tropicais do mundo (SILVA; BATES, 2002), e tambm um dos 34 hotspots8 mundiais de biodiversidade (MITTERMEIER et al., 2004).
8. Regies terrestres que contm pelo menos 1.500 espcies de plantas vasculares endmicas e que perderam 70% ou mais de sua vegetao original (MYERS et al., 2000).
92
Segundo dados do CNUC/MMA (BRASIL, 2009), o bioma Cerrado possui 198 UCs, sendo 103 de proteo integral (22 federais e 81 estaduais, somando 5,9 milhes de ha) e 95 de uso sustentvel (25 federais e 70 estaduais, somando 10,7 milhes de ha). Considerando esse conjunto de UCs, 8,1% do bioma esto cobertos por reas protegidas. Entretanto, assim como no caso do bioma Caatinga, a quase totalidade da rea de UCs de uso sustentvel (98%) constituda por APAs, categoria que admite uma ampla gama de usos. Se a rea constituda por APAs for desconsiderada (10,6 milhes de ha), a proporo do bioma protegido por UCs cai para apenas 3%. A primeira unidade de conservao do bioma foi a Floresta Estadual Bebedouro, criada pelo estado de So Paulo em 1937. Na dcada de 1940 foram criadas mais duas UCs, a Floresta Estadual de Avar, tambm pelo estado de So Paulo e a Floresta Nacional de Silvnia, pelo governo federal, no estado de Gois. At 1960 nove UCs existiam no bioma, sendo sete de uso sustentvel e duas de proteo integral. A maior destas, criada em 1959, era o Parque Nacional do Araguaia, que abrangia toda a Ilha do Bananal aproximadamente 2 milhes de ha. Em 1971 os limites foram redefinidos, devido criao da Terra Indgena do Parque do Araguaia. Mais recentemente, a criao da Terra Indgena Inwbohona se sobreps em 377.113 ha rea remanescente do Parque Nacional do Araguaia, que de cerca de 550 mil ha. Ao mesmo tempo, o Decreto de 18 de abril de 2006, que homologou a demarcao administrativa desta terra indgena, estabeleceu o Parque Nacional do Araguaia como bem pblico da Unio submetido a regime jurdico de dupla afetao, destinado preservao do meio ambiente e realizao dos direitos constitucionais dos ndios, passando este a ser administrado em conjunto pela Fundao Nacional do ndio (Funai), pelo Ibama9 e pelas Comunidades Indgenas Java, Karaj e Av-Canoeiro. Outra unidade de conservao do Cerrado que teve os limites drasticamente reduzidos foi o Parque Nacional Chapada dos Veadeiros, em Gois. Criado originalmente em 1961 como Parque Nacional do Tocantins, com aproximadamente 600 mil ha, hoje o parque conta com aproximadamente 10% da rea original. Considerando o regime jurdico de dupla afetao, o Parque Nacional do Araguaia atualmente a terceira maior unidade de conservao de proteo integral do Cerrado, suplantado apenas pelo Parque Nacional Nascentes do Rio Parnaba criado em 2002, com cerca de 730 mil ha e pela Estao Ecolgica Serra Geral do Tocantins criada em 2001, com cerca de 715 mil ha. Outras 14 UCs de proteo integral 10 federais e quatro estaduais possuem rea superior a 100 mil ha, e a estas se somam 20 UCs de uso sustentvel todas APAs.
9. Atualmente esta atribuio pertence ao ICMBio.
93
Das demais 161 UCs do bioma, 63 tm rea entre 10.001 e 100.000 ha, 47 tm rea entre 1.001 e 10.000 ha, e 51 tm rea menor do que 1.000 ha. Ao longo desta dcada houve um esforo significativo para a criao de UCs do bioma Cerrado e, assim, aproximadamente 40% da rea protegida por UCs de proteo integral existentes no Cerrado foram constitudas desde 2001, correspondendo a aproximadamente 2,6 milhes de ha 1,9 milho em seis UCs federais e 0,7 milho em 32 UCs estaduais (grfico 4).
GRFICO 4
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel, criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Cerrado, por dcadas
(Em milhes de ha)
6
rea
Pr-1960
1961-1970
1971-1980
1981-1990
1991-2000
2001-2009
UCs estaduais de PI
UCs estaduais de US
UCs federais de PI
UCs federais US
6 MATA ATLNTICA
Com uma rea de 1.110.182 km2, o bioma Mata Atlntica10 um complexo ambiental que incorpora cadeias de montanhas, plats, vales e plancies ao longo de toda a faixa continental atlntica brasileira, avanando em direo ao interior do Brasil nas regies sudeste e sul (mapa 1). O bioma est presente nos estados
10. A rea do bioma Mata Atlntica (IBGE, 2004a) diferente da rea de abrangncia do chamado domnio da Mata Atlntica, que alm da costa brasileira e dos estados interioranos mencionados anteriormente, atinge tambm o leste do Paraguai e o nordeste da Argentina. Originalmente, o Domnio da Mata Atlntica estendia-se por mais de 1,5 milho de km2, 92% dos quais no Brasil (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009; GALINDO-LEAL; CMARA, 2005).
94
de Alagoas, da Bahia, do Esprito Santo, de Gois, do Mato Grosso do Sul, de Minas Gerais, da Paraba, do Paran, de Pernambuco, do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Norte, do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, de So Paulo e de Sergipe (IBGE, 2004a). O bioma apresenta nveis extremamente elevados de biodiversidade, na qual esto includas 20 mil espcies de plantas, 263 de mamferos, 936 de aves, 306 de rpteis, 475 de anfbios e 350 de peixes de gua doce. H tambm um elevado nmero de endemismos, que correspondem a aproximadamente 8 mil espcies de plantas (40%), 71 de mamferos (27%), 148 de aves (16%), 94 de rpteis (31%), 286 de anfbios(60%) e 133 de peixes de gua doce (38%) (FONSECA et al., 2004). Assim como ocorre em outros biomas, as espcies endmicas da Mata Atlntica no se distribuem homogeneamente ao longo de sua extenso. Analisando padres de distribuio de 140 espcies de aves endmicas da Mata Atlntica, Silva, Sousa e Casteleti (2004) identificaram a existncia de quatro reas de endemismo: Pernambuco, Bahia central, Costa baiana e Serra do Mar (mapa 5). Embora haja algumas variaes, estas reas so consistentes, tambm, como aquelas identificadas para outros grupos de organismos, tais como plantas lenhosas, besouros arbreos, bambus e borboletas. Dessa forma, a Mata Atlntica no pode ser tratada como uma unidade homognea quando da definio de estratgias de conservao da biodiversidade, devendo-se levar em considerao tambm as suas diferentes sub-regies biogeogrficas (SILVA; CASTELETI, 2005).
95
MAPA 5
Limites das quatro reas de endemismo resultantes da anlise da distribuio de espcies de aves endmicas da Mata Atlntica1
Fonte: Silva, Sousa e Casteleti (2004). Nota: 1 Os limites so baseados na porcentagem de sobreposio entre as distribuies das espcies de aves endmicas.
Essa enorme biodiversidade resultado, em grande parte, da ampla gama de latitudes pela qual a Mata Atlntica se distribui (27 de 3S a 30S), das grandes variaes em altitude (desde o nvel do mar at 2.700 m, nas montanhas da Mantiqueira e Capara, nos estados de So Paulo, Minas Gerais, do Rio de Janeiro e do Esprito Santo) e dos regimes climticos diversos presentes ao longo de sua extenso desde regimes submidos e estaes secas no Nordeste at reas que atingem 4 mil mm/ano de pluviosidade, nas montanhas da Serra do Mar. Outro fator que influenciou a biodiversidade do bioma foi a sua histria geolgica e climtica, o que proporcionou uma grande diversidade de condies ecolgicas e sucessivos processos de fragmentao e expanso das formaes florestais (CMARA, 2005).
96
O grande nmero de espcies novas descritas para o bioma em curto perodo de tempo um indicativo de que a biodiversidade da Mata Atlntica ainda pobremente conhecida, apesar de sculos de investigao cientfica (SILVA; CASTELETI, 2005). Entre as 2.875 espcies de angiospermas descobertas para o Brasil no perodo de 1990 a 2006, por exemplo, 1.194 so da Mata Atlntica (41,5%) (SOBRAL; STEHMANN, 2009). Como indicam os autores deste estudo, isso se deve em grande parte, aos seguintes fatores: i) mais interesse da comunidade cientfica no bioma, por sua elevada biodiversidade e nvel de ameaa, resultante da intensa destruio causada por atividades antrpicas; ii) mais capacidade cientfica instalada no bioma, que concentra 64% de todos os herbrios e 67% dos espcimes vegetais depositados no Brasil, principalmente nos estados do sul e sudeste do pas; e iii) mais volume de financiamentos destinados pesquisa cientfica para estados da regio Sudeste, que receberam o equivalente a 71% de todos os recursos investidos em pesquisa pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) em todo o Brasil, no perodo de 1997 a 2002. Em mais de cinco sculos de ocupao, a Mata Atlntica passou por diversos ciclos econmicos relacionados a commodities, tais como pau-brasil, cana-deacar, gado, ouro e caf (CMARA, 2005; DEAN, 1996; YOUNG, 2005), que promoveram a explorao insustentvel de seus recursos naturais e causaram srios danos biodiversidade do bioma. O processo de ocupao da Mata Atlntica resultou tambm em elevada concentrao de populaes humanas. Segundo a ltima contagem populacional realizada pelo IBGE, em 2007 aproximadamente 61% da populao brasileira estavam localizadas na Mata Atlntica,11 o que equivale a 112 milhes de pessoas, distribudas em 3.222 municpios (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009). L esto presentes tambm os dois municpios que apresentam as maiores populaes do Brasil: So Paulo e Rio de Janeiro, respectivamente, com 10.886.518 e 6.093.472 de habitantes em 2007 (IBGE, 2010). A cobertura vegetal da Mata Atlntica comeou a ser mapeada12 utilizando-se a anlise de imagens de satlite no incio da dcada de 1990, em um trabalho conjunto entre a organizao no governamental SOS Mata Atlntica e o Inpe. Desde ento, as duas instituies tm publicado regularmente um atlas contendo informaes sobre a dinmica da vegetao da Mata Atlntica desmatamentos, fragmentao e, mais recentemente, regenerao. A quinta e ltima edio, correspondente ao perodo 2005-2008, foi lanada em 2009. Esta indica que restam 7,9% de cobertura vegetal nativa da Mata Atlntica, considerando-se fragmentos florestais maiores que 100 ha, ou 11,4%, se considerados todos os fragmentos com rea igual ou superior a 3 ha (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009).
11. Estes dados levam em considerao a rea do domnio da Mata Atlntica, e no propriamente do bioma no recorte definido pelo IBGE (2004a). 12. Um histrico das iniciativas de mapeamento do bioma Mata Atlntica pode ser obtido em Cruz e Vicens (2007).
97
Como mencionado anteriormente, a partir de 2004 o MMA selecionou e apoiou financeiramente a realizao de um mapeamento da cobertura vegetal para cada bioma brasileiro, com base no recorte de biomas definido pelo IBGE (2004a). Os resultados indicaram que restaram 26,9% de cobertura vegetal nativa para o bioma, sendo 21,8% relativos a vegetaes florestais e 5,1% a fitofisionomias no florestais (CRUZ; VICENS, 2007; BRASIL, 2007). Ainda segundo este estudo, as maiores reas remanescentes de floresta localizam-se nos litorais de So Paulo e Paran, principalmente nas escarpas e nos reversos da Serra do Mar e no Planalto de Paranapiacaba e nas serras do leste catarinense. Nessas reas, alm das condies topogrficas desfavorveis ocupao antrpica, importantes UCs estaduais e federais contribuem para a conservao das fisionomias de Mata Atlntica (CRUZ; VICENS, 2007). Comparaes entre estes nmeros e aqueles apresentados no atlas dos remanescentes florestais da Mata Atlntica (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009) devem ser feitas com cautela, dado que: i) h diferenas nos limites do bioma adotados nos dois trabalhos; ii) as escalas de mapeamento so diferentes; e iii) as tipologias de vegetao computadas nos dois estudos so distintas (CRUZ; VICENS, 2007; BRASIL, 2007). A partir de 2009, os desmatamentos na Mata Atlntica tambm passaram a ser monitorados regularmente pelo MMA em parceria com o Ibama e o PNUD, o que certamente aumentar o conhecimento sobre a dinmica da cobertura vegetal do bioma. Entretanto, os resultados do primeiro perodo de monitoramento (2002-2008) ainda no esto disponveis. A Mata Atlntica o bioma que possui o maior nmero de UCs. So 346 reas especialmente protegidas, sendo 191 de proteo integral 17 federais e 144 estaduais, somando 2,4 milhes de ha e 155 UCs de uso sustentvel 41 federais e 114 estaduais, somando 7,3 milhes de ha. A cobertura de reas protegidas no bioma considerando todas as UCs de 8,7%, mas esta diminui para apenas 2,3% se as APAs que representam 97,9% da rea de UCs de uso sustentvel forem desconsideradas. As primeiras UCs brasileiras foram criadas na Mata Atlntica, na dcada de 1930. A unidade de conservao mais antiga a Floresta Nacional de Lorena, no estado de So Paulo. Denominada inicialmente como Estao Florestal Experimental Dr. Epitcio Santiago, foi criada em 1934, com uma rea de pouco mais de 200 ha. J a UC de proteo integral mais antiga do Brasil o Parque Nacional do Itatiaia, criado em 1937 na divisa dos estados do Rio de Janeiro e So Paulo. Sua rea atual de 30 mil ha, aps ter sido ampliado em mais de 50% da rea original, em 1982. Outros dois parques nacionais, Serra dos rgos (RJ) e Foz do Iguau (PR), foram igualmente criados na dcada de 1930. Foz do Iguau , ainda nos dias de hoje, a segunda maior UC de proteo integral do bioma.
98
Nos anos 1940, os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul deram incio ao processo de criao de UCs. At o final dos anos 1950 j existiam 20 UCs no bioma, cobrindo uma rea de 375.500 ha, sendo 18 de proteo integral. Durante os anos 1960 e 1970 mais 57 UCs foram criadas, destacando-se o Parque Estadual da Serra do Mar, criado pelo estado de So Paulo em 1977. Com pouco mais de 300 mil ha, trata-se da maior UC de proteo integral do bioma. Na dcada de 1970, houve tambm o maior incremento em rea de UCs de proteo integral, com a constituio de 656 mil ha em trs UCs federais e 25 estaduais que, somados rea das UCs de proteo integral criadas at ento, correspondem a pouco mais da metade da rea do bioma atualmente conservada por essa modalidade de rea protegida. A presente dcada a que apresenta o maior aumento em rea de UCs de proteo integral federais, com a criao de 15 UCs, que correspondem a 278 mil ha (grfico 5).
GRFICO 5
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel, criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Mata Atlntica, por dcadas
(Em milhes de ha)
3
2,5
rea
1,5
0,5
0 Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009 UCs estaduais de PI UCs estaduais de US UCs federais US UCs federais de PI
Das 346 UCs do bioma, 24 so maiores que 100.000 ha (21 APAs), 90 tm rea entre 10.001 e 100.000 ha, 125 tm rea entre 1.001 e 10.000 ha e 107 tm rea menor do que 1.000 ha. Assim, cerca de um tero das UCs do bioma so relativamente pequenas, condio que um importante obstculo para assegurar
99
a conservao da biodiversidade das florestas tropicais e, em particular, do bioma Mata Atlntica (CHIARELLO, 1999, 2000; LAURANCE, 1999; MARSDEN et al., 2005; SILVA; TABARELLI, 2000). Unidades de conservao podem ser consideradas como fragmentos de habitat natural em um bioma altamente modificado pela ao humana, como o caso da Mata Atlntica mas tambm de outros biomas j bastante desflorestados e alterados, como a Caatinga e o Cerrado. A descontinuidade que existe entre as UCs, preenchida por uma paisagem antropizada constituda por reas urbanas, industriais e rurais, reas degradadas e em regenerao, bem como as caractersticas dos remanescentes da paisagem natural (por exemplo, tamanho, permetro e grau de isolamento distncia em relao a fragmentos adjacentes) tm implicaes importantes em relao capacidade desses fragmentos conservarem a biodiversidade (LOVEJOY et al., 1986; RIBEIRO et al., 2009; TERBORGH et al., 2001). Por outro lado, as caractersticas das espcies que ocorrem por l so tambm fundamentais, como o tamanho, comportamento, grau de especializao em relao ao tipo de ambiente requerido e a dieta, entre outras, que por sua vez repercutem sobre as necessidades de espao e qualidade do ambiente protegido necessrias para manter populaes minimamente viveis em longo prazo (GILPIN; SOUL, 1986). A grande reduo na rea da Mata Atlntica, que ocasionou a perda de habitats para espcies nativas do bioma resultou, portanto, em uma paisagem extremamente fragmentada. So 232.939 fragmentos com rea igual ou superior a 3 ha, e mais de 22 mil destes apresentam rea inferior a 5 ha (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009). Vrios estudos tm demonstrado que populaes de certas espcies de plantas e animais da Mata Atlntica, a princpio protegidas em UCs, no conseguem manter-se ou estariam fadadas a desaparecer devido falta de capacidade da unidade de conservao em sustentar processos ecolgicos fundamentais, resultando na preservao a mdio e longo prazo de apenas um subconjunto das espcies originais (LAURANCE, 1999; SILVA; TABARELLI, 2000). Apenas UCs com rea em torno de 200 mil ha ou mais, por exemplo, teriam a capacidade de assegurar a manuteno de toda ou de quase toda a avifauna original (MARSDEN et al., 2005). Para manter populaes viveis de grandes felinos, como a ona pintada, seriam necessrias extenses superiores a 2 milhes de ha (LEITE et al., 2002). Apenas o bioma Amaznia possui UCs de proteo integral dessa escala. Outra considerao importante que as UCs existentes na Mata Atlntica e a sua distribuio ainda no seriam suficientes para assegurar a conservao de certas espcies. Apenas 47 entre 104 espcies de vertebrados terrestres endmicos e ameaados de extino do bioma que foram estudados por Paglia et al. (2004) estavam efetivamente protegidas por UCs. Provavelmente, uma situao semelhante
100
ocorre nos demais biomas, mas na Mata Atlntica o problema certamente mais grave, devido ao elevado grau de antropizao. Essas lacunas de cobertura geogrfica em reas protegidas podem levar a extines locais, no caso de espcies de ampla distribuio, ou mesmo a extines globais isto , em toda a rea de ocorrncia das espcies , no caso de espcies com distribuies muito restritas. Claramente existe a necessidade de expandir a rea destinada conservao do bioma e adotar estratgias para incrementar a capacidade de conservao das reas protegidas j existentes, buscando a integrao dessas com a paisagem antropizada do entorno. Como consequncia, a Mata Atlntica apresenta os maiores ndices de espcies ameaadas de extino entre todos os biomas brasileiros. Do total de 627 espcies ameaadas no Brasil ver captulo anterior sobre o estado da conservao da flora e da fauna , 380 so da Mata Atlntica (60,6%). Alm disso, acredita-se que aproximadamente 8,5% das espcies de vertebrados terrestres do bioma e cerca de um quarto de suas espcies endmicas encontram-se atualmente ameaadas de extino (PAGLIA; DA FONSECA; SILVA, 2008). Dessa forma, a Mata Atlntica o mais ameaado dos biomas brasileiros. E, recentemente, foi classificada como o ecossistema mais devastado e ameaado do planeta (GALINDO-LEAL; CMARA, 2005). semelhana do bioma Cerrado, a Mata Atlntica considerada um dos 34 hotspots mundiais de biodiversidade (MITTERMEIER et al., 2004). Iniciativas vm sendo desenvolvidas com a finalidade de melhorar a capacidade de conservao da biodiversidade na Mata Atlntica e em outros biomas. Vrias estratgias esto sendo adotadas, como a criao e operacionalizao de mosaicos de UCs, ou seja, a gesto integrada de unidades de conservao de diferentes categorias localizadas prximas, adjacentes ou mesmo sobrepostas umas s outras. Mosaicos de UCs permitem no apenas a expanso da rea total sob regime especial de conservao e manejo, mas tambm o incremento na qualidade do ambiente protegido e, consequentemente, da biota conservada. Outras estratgias importantes incluem o incentivo participao de pessoas fsicas no processo de conservao da biodiversidade, por meio da criao de UCs em propriedades privadas as reservas particulares do patrimnio natural (RPPNs) , e a conexo de fragmentos isolados. Essas estratgias para melhorar a eficincia e a efetividade da conservao podem ocorrer de maneira isolada, mas tm o potencial de alcanar melhores resultados quando integradas umas s outras. H vrias experincias de adoo dessas estratgias de integrao em andamento na Mata Atlntica. Talvez a mais conhecida e precursora seja o Projeto Corredores Ecolgicos (PCE)13 (BRASIL, 2009b).
13. O PCE vem sendo executado pelo MMA desde 2002, com recursos nacionais US$ 8,6 milhes e externos US$ 27,3 milhes.
101
7 PAMPA
Com uma rea de 176.496 km2, o bioma Pampa est presente no Brasil14 somente na poro sul do Rio Grande do Sul (abaixo do paralelo 30), onde ocupa 53% do estado (IBGE, 2004a). A rea corresponde aos campos da metade sul e das misses do Rio Grande do Sul, enquanto o restante do estado ocupado pelo bioma Mata Atlntica, localizado ao norte (mapa 1). Quando comparado aos demais biomas continentais brasileiros, h relativamente poucos dados disponveis sobre o bioma Pampa, utilizando-se o recorte definido pelo IBGE (2004a). Uma das razes que, sob o ponto de vista da pesquisa biolgica, este geralmente tratado como parte de uma rea mais abrangente de vegetao campestre do sul do Brasil, os chamados Campos Sulinos. Alm de todo o bioma Pampa, os Campos Sulinos incluem tambm reas localizadas no Planalto Sul-Brasileiro, os quais formam mosaicos com as florestas na metade norte do Rio Grande do Sul e nos estados de Santa Catarina e Paran. Estes campos do Planalto Sul-Brasileiro, porm, esto inseridos no bioma Mata Atlntica, na definio do IBGE (2004a). Outra razo um certo desinteresse histrico em relao conservao dos campos do sul do Brasil (OVERBECK et al., 2009), o que pode ser constatado tambm pelo tamanho modesto de sua rea protegida por meio de UCs, conforme assunto adiante. Os dados apresentados para o Pampa, portanto, referem-se queles disponveis para os Campos Sulinos, particularmente para o estado do Rio Grande do Sul, onde se encontram 75% destes. A vegetao predominante no Pampa a campestre, com muitas espcies herbceas, arbustivas e de arvoretas coexistindo em uma matriz de gramneas (OVERBECK et al., 2009). Os campos j existiam naturalmente quando da chegada dos primeiros grupos humanos regio, h aproximadamente 12 mil anos, conforme evidenciado pela anlise de plen e de partculas de carvo e sedimentos (BEHLING et al., 2004). A pecuria de corte foi iniciada no sculo XVII, quando missionrios jesutas introduziram cavalos e gado na regio. Desde ento, a vegetao campestre tem sido um dos pontos principais a sustentar uma economia baseada na criao de gado. Durante as trs ltimas dcadas uma grande poro de reas com vegetao de campo foi convertida em cultivo agrcola. s vezes, as culturas so estabelecidas em bases rotacionais, havendo perodos de descanso, em que a terra utilizada apenas como pastagem para o gado (PILLAR; QUADROS, 1997). A criao de gado de forma extensiva, por sua vez, a principal atividade econmica dos campos do sul do Brasil, e o fogo utilizado como ferramenta de manejo ao final do inverno (PILLAR; QUADROS, 1997). Juntos, o pastejo do
14. Alm do Brasil, o Pampa est presente tambm no Uruguai e na Argentina.
102
gado e o fogo so considerados os principais fatores que definem a vegetao campestre. Por outro lado, o pastejo excessivo resulta em diminuio na cobertura do solo e em riscos de eroso, alm de substituio de espcies forrageiras produtivas por espcies menos produtivas e de menos qualidade, ou at na perda completa das boas espcies forrageiras (OVERBECK et al., 2009). Pelas razes expostas anteriormente, o conhecimento sobre a biodiversidade do Pampa ainda mais incompleto do que aquele disponvel sobre os outros biomas. Estima-se a existncia de 3 mil espcies de plantas campestres no Rio Grande do Sul (BOLDRINI, 1997; OVERBECK et al., 2009), alm de 150 espcies de peixes 12 endmicas , 476 de aves 2 endmicas e 102 de mamferos 2 endmicas , no havendo estimativas sobre o nmero total de anfbios e rpteis (SABINO; PRADO, 2006). Assim como os demais biomas, o Pampa teve sua vegetao mapeada em escala 1:250.000, utilizando a interpretao de imagens de satlite Landsat obtidas em 2002.15 As imagens foram interpretadas buscando-se identificar categorias que indicassem um domnio fisionmico florestal ou campestre e que dessem ideia do grau de presso antrpica sobre a formao. reas com algum uso, mais que tenham mantido aspectos fisionmicos similares condio original por exemplo, os campos com utilizao para pecuria extensiva foram consideradas como remanescentes. Entretanto, reas urbanizadas, campestres com uso agropecurio intensivo ou com sinais de terem sido utilizadas em passado recente para atividade agrcola foram consideradas no remanescentes (HASENACK, 2007). Segundo esses critrios, 41,3% da rea total do Pampa apresentam cobertura vegetal remanescente, divididos em trs tipos de formaes vegetais: a campestre, que representa 23%; a florestal, que representa 5,4% e a rea de transio,16 com 12,9% do total do bioma. As classes de uso antrpico foram divididas em rural e urbana, representando 47,9 e 0,8% da rea total do bioma, respectivamente. Os restantes 10% da rea total do Pampa correspondem a reas ocupadas por gua (HASENACK, 2007; BRASIL, 2007) (mapa 6). Porm, as reas campestres ou florestais do bioma sem qualquer uso antrpico so bastante reduzidas, correspondendo a 20.855,66 km2 ou 11,7% do Pampa. Mesmo UCs com predomnio de formaes campestres como a reserva biolgica do Ibirapuit e o Parque Estadual do Espinilho apresentam algum tipo de presso antrpica, especialmente por pecuria (HASENACK, 2007).
15. O mapeamento da cobertura vegetal do Pampa foi realizado por pesquisadores da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Embrapa Clima Temperado e Embrapa Pecuria Sul, com recursos do MMA. Os dados esto disponveis em: <http.www.mma.gov.br/portalbio>. 16. reas com presena de formao herbceo-arbustiva nativa com uso pecurio e floresta nativa.
103
MAPA 6
Cobertura vegetal natural campestre, florestal e de transio bem como superfcies de gua e usos antrpicos
Fonte: Hasenack (2007).
Os principais usos da terra e fatores de transformao dos campos do sul do Brasil, portanto, que impactam a biodiversidade nativa, refere-se expanso da produo agrcola, da silvicultura e de pastagens cultivadas. A expanso da produo agrcola levou a uma reduo de 25% na rea de campos naturais no sul do Brasil,17 nos ltimos 30 anos (OVERBECK et al., 2009). No Rio Grande do Sul, sete milhes de ha (um quarto da rea total do estado) foram usados para a produo de soja em 2000 e 2001 (BISOTTO; FARIAS, 2001; OVERBECK et al., 2009). Os trs estados do sul do Brasil produzem atualmente 60% do arroz brasileiro, sendo 50% apenas no Rio Grande do Sul, totalizando 6,5 milhes de ha em rea (OVERBECK et al., 2009, citando dados da Embrapa).
17. Essa reduo considera toda a rea de ocorrncia dos Campos Sulinos, e no apenas os campos localizados no bioma Pampa.
104
No sul do Rio Grande do Sul, plantaes de Eucaliptus sp. e, em menor extenso, de Acacia sp. esto aumentando em rea rapidamente para fins de abastecimento de indstrias de papel e celulose, levando tambm perda de espcies campestres (PILLAR; BOLDRINI; LANGE, 2002). Porm, como ressaltam Overbeck et al. (2009), no existem dados especficos do impacto causado por essas plantaes sobre a fauna e a flora do sul do Brasil, bem como inexistem dados recentes e confiveis sobre a expanso da plantao de rvores naquela regio. A intensificao da produo pecuria tem levado ao aumento da rea de pastagens cultivadas. Em 1996, sete milhes de ha na regio Sul do Brasil eram destinados a tal uso, principalmente com espcies exticas (OVERBECK et al., 2009). Algumas dessas espcies tornaram-se invasoras, isto , espalharamse rapidamente pela regio, impactando ainda mais a biodiversidade nativa. Um exemplo emblemtico o capim-annoni (Eragrostis plana), espcie africana que apresenta baixa palatabilidade e no satisfaz as demandas nutricionais do gado. Introduzida acidentalmente nos anos 1950 e com sementes comercializadas no incio dos anos 1970, estima-se que mais de um milho de ha no estado do Rio Grande do Sul j tenham sido invadidos pela espcie (MEDEIROS; FOCHT, 2007; MEDEIROS; SAIBRO; FOCHT, 2009). Atualmente o capim-annoni considerado uma espcie invasora de extrema agressividade e difcil controle, apresentando impactos negativos na diversidade dos campos e ocasionando baixa produtividade das pastagens (REIS, 1993). Esta ltima, por sua vez, resulta no sobrepastejo durante o inverno, facilitando a degradao do solo em regies com condies de solos vulnerveis. Um dos exemplos mais extremos dessa situao localiza-se no sudoeste do Rio Grande do Sul, onde houve eroso severa e formao de extensas manchas de areia, em um processo de desertificao que afeta uma rea total de 37 km2 (SUERTEGARAY; GUASSELI; VERDUM, 2001). Como mencionado anteriormente, o bioma Pampa um dos que goza de menos proteo por UCs, ficando atrs apenas do Pantanal. Segundo dados do CNUC/MMA (BRASIL, 2009), so 15 reas protegidas, sendo quatro federais duas de proteo integral e duas de uso sustentvel, que somam 463mil ha e 11 estaduais 10 de proteo integral e uma de uso sustentvel, que somam 149 mil ha. As UCs existentes cobrem uma rea que corresponde a 3,4% do bioma, mas esta cobertura diminui para apenas 1,1% se as APAs forem desconsideradas APAs constituem 99,3% da rea das UCs de uso sustentvel. As primeiras UCs do Pampa foram criadas na dcada de 1970, quando o governo do Rio Grande do Sul constituiu seis UCs de proteo integral, com rea correspondente a pouco mais de 42.700 ha. A maior dessas o Parque Estadual do Delta do Jacu, com pouco mais de 14 mil ha, at hoje a maior
105
unidade de conservao estadual de proteo integral do bioma. Na dcada seguinte foi criada, pela Unio, a maior unidade de conservao de proteo integral do Pampa, a Estao Ecolgica do Taim, com 111 mil ha. Nos anos 1990, tambm por iniciativa do governo federal, foi criada a APA do Ibirapuit, com aproximadamente 316 mil ha. Apenas duas UCs foram constitudas na presente dcada, ambas estaduais e de proteo integral, que juntas somam uma rea de apenas 3.700 ha.
8 PANTANAL
Com uma rea total de 150.355 km2, o bioma Pantanal est inserido na Bacia do Alto Paraguai e abrange no Brasil parte dos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul18 (mapa 1). Seus limites coincidem com a chamada Plancie do Pantanal ou Pantanal Mato-grossense, que representa a parte mais baixa da bacia hidrogrfica e tambm a maior superfcie interiorana inundvel do mundo (IBGE, 2004a). As grandes inundaes, que a cada ano ocupam cerca de 80% do Pantanal durante o primeiro semestre, constituem a caracterstica mais marcante do bioma. Estas modificam profundamente o meio fsico, o cotidiano das populaes locais e os habitats das espcies (ALHO, 2008; IBGE, 2004a), sendo essenciais para a manuteno das condies ecolgicas l existentes. Por outro lado, como ressaltam Silva et al. (2006), a manuteno da cobertura vegetal nessa extensa plancie condio bsica para garantir a continuidade dos pulsos de inundao e, consequentemente, da vida silvestre. Considerando-se sua reduzida rea em relao aos demais biomas brasileiros, a riqueza de espcies do Pantanal pode ser considerada elevada, embora haja na regio um baixo nmero de endemismos. Apenas para mencionar alguns grupos de organismos, ocorrem no bioma aproximadamente 1.900 espcies de plantas superiores (ALHO, 2008; POTT; POTT, 1994), 263 de peixes (ALHO, 2008; BRITSKI; SILIMON; LOPES, 2007), 41 de anfbios (SABINO; PRADO, 2006; STRUSSMANN et al., 2000), 113 de rpteis 5 endmicas (BRASIL, 2002), 463 de aves (TUBELIS; TOMAS, 2003) e 132 de mamferos 2 endmicas (BRASIL, 2002). exceo de peixes, que apresentam bons nveis de coleta e sobre os quais h um bom nvel de conhecimento, todos os demais grupos de vertebrados apresentam baixos nveis de coleta e so insuficientemente conhecidos no bioma Pantanal (SABINO; PRADO, 2006). Dessa forma, os nmeros de espcies desses grupos presentes no bioma podem ser muito maiores do que os atuais.
18. Alm do Brasil, o Pantanal est presente tambm em uma pequena faixa no Paraguai e na Bolvia.
106
A principal atividade econmica no Pantanal a pecuria bovina de corte, realizada de forma extensiva em pastagens naturais. O gado foi introduzido em fazendas no Pantanal a partir de 1740, o que foi favorecido por extensas reas de campo nativo. Porm, foi somente a partir de 1914, com a criao da Estrada de Ferro Noroeste do Brasil de Bauru a Corumb , que a pecuria entrou no circuito nacional. Nas ltimas trs dcadas, porm, a atividade se expandiu, deixando de ocupar apenas reas com pastagens naturais e passando a alterar reas com vegetao arbrea original em todas as quatro regies fitoecolgicas Mata Decdua, Mata Semidecdua, Cerrado e Chaco presentes no bioma (ABDON, 2004; ABDON et al., 2007). As primeiras iniciativas de mapeamento regional da cobertura vegetal ou de desmatamento do Pantanal datam do final da dcada de 1970.19 O mais recente mapeamento da cobertura vegetal do Pantanal foi executado entre 2004 e 2006, utilizando os limites para o bioma definidos pelo IBGE (2004a) e imagens de satlite obtidas em 2002.20 Os resultados do estudo indicaram que a rea antropizada at 2002 no Pantanal era de 17.439,9 km2, o que equivalia a pouco menos de 12% da rea total do bioma (ABDON et al., 2007; BRASIL, 2007; SILVA, 2007). Portanto, o Pantanal o menos antropizado entre todos os biomas continentais brasileiros. Do total desmatado, 52,3% estavam localizados no Mato Grosso e 47,7% no Mato Grosso do Sul, o que corresponde supresso de 14,7% da rea do bioma originalmente presente no Mato Grosso e de 8,9% no Mato Grosso do Sul. Os desmatamentos foram realizados, sobretudo, para o estabelecimento de pastagens plantadas. Este tipo de uso do solo correspondeu a 98,1% da rea desmatada, enquanto as atividades agrcolas, reas urbanas e reas degradadas por minerao, somadas, corresponderam a aproximadamente 1,9% do total da rea desmatada no bioma Pantanal at 2002 (ABDON et al. , 2007). Os desmatamentos esto localizados principalmente nas reas perifricas do Pantanal, em seus limites com a Amaznia (regio norte) e com o Cerrado (norte e leste, mapa 7).
19. Reviso das iniciativas em Silva (2007) e Silva et al. (2006). 20. O mapeamento da cobertura vegetal do Pantanal foi realizado pela Embrapa Informtica Agropecuria, em parceria com o Inpe, a Embrapa Gado de Corte e o Instituto de Meio Ambiente Pantanal (IMAP) da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (SEMA) do MS, a partir de um projeto de pesquisa apoiado pelo MMA.
107
MAPA 7
Distribuio das reas desmatadas at 2002 nos municpios que compem a rea do bioma Pantanal
Fonte: Abdon et al. (2007).
Por se tratar de um bioma altamente influenciado pelo regime hdrico, qualquer interveno humana que altere os ciclos hidrolgicos naturais poder colocar em risco a biodiversidade, as populaes humanas e as atividades econmicas estabelecidas na regio. Nesse sentido, as maiores ameaas ao bioma referem-se execuo de dragagens, construo de diques e barragens ao longo da plancie do Pantanal, ou mesmo no planalto adjacente, pertencente Bacia do Alto Paraguai, onde esto localizadas as cabeceiras de diversos rios que compem a bacia pantaneira.
108
Dois conjuntos de aes destacam-se pelos impactos que poderiam causar ao bioma como um todo. O primeiro refere-se ao projeto da chamada Hidrovia Paraguai-Paran, que tinha por objetivo tornar esse sistema fluvial navegvel durante o ano inteiro, de Nova Palmira, no Uruguai, at Cceres, no Brasil. Embora a hidrovia j exista naturalmente e seja utilizada pelas populaes locais desde antes da colonizao europeia na Amrica do Sul, h limitaes em relao ao tamanho dos navios que podem transitar por ela, especialmente durante a estao seca. Assim, um conjunto de obras de engenharia, que inclua dragagens, expanso de curvas, remoo de rochas ou aprofundamento de fundo rochoso, alargamento do leito em vrios trechos e balizamento, tornaria vivel o trnsito de grandes comboios de carga, reduzindo o percurso e o custo de transporte de produtos dos cinco pases da Bacia do Prata, isto , Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai. Porm, fortes controvrsias, baseadas em estudos que questionavam os relatrios oficiais e indicavam srios impactos ambientais e sociais, diretos e indiretos, a serem causados pela ampliao da hidrovia,21 alm de questionamentos quanto sua viabilidade econmico-financeira,22 levaram no implementao do projeto. O segundo conjunto refere-se instalao de usinas hidreltricas, tema debatido por especialistas durante o workshop Influncia de Usinas Hidreltricas no Funcionamento Hidro-Ecolgico do Pantanal, Brasil, realizado como parte da programao da VIII Conferncia Internacional de reas midas (International Wetlands Conference Intecol) Cuiab, 20 a 25 de julho de 2008. Segundo o documento resultante do evento (CALHEIROS et al., 2009), aproximadamente 70% da gua do sistema Bacia do Alto Paraguai/Pantanal tem origem na parte norte da bacia, e o rio Cuiab, com aproximadamente 40% da gua do sistema, o principal afluente formador do Pantanal.23 Alm disso, 75% dos 115 projetos de barramento previstos para a bacia do Alto Paraguai (BAP) esto localizados na regio Norte, no Mato Grosso,24 e os principais tributrios do rio Cuiab j apresentam barramentos de grande porte. Embora 73% dos empreendimentos refiram-se a pequenas centrais hidreltricas (PCHs), estas se encontram localizadas e/ou previstas para um mesmo rio, resultando em um impacto conjunto significativo. Dessa forma, o cenrio para o bioma, representado pelo conjunto de empreendimentos previstos para a bacia do Alto Paraguai, preocupante (CALHEIROS et al., 2009), devido ao elevado potencial de alterao do regime de inundaes sazonais e interanuais de toda a plancie pantaneira (GIRARD, 2002) e, particularmente do Parque Nacional do Pantanal Matogrossense, sua principal unidade de conservao. O documento apresenta, tambm, um conjunto de 27 recomendaes voltadas para a conservao do bioma, resultantes do workshop de Cuiab.
21. Ver, por exemplo, Dunne et al. (1997) e Huszar et al. (1999). 22. Ver, por exemplo, CEBRAC et al. (1994). 23. Dados de Brasil (1997). 24. Dados da Aneel (2009) apud Calheiros et al. (2009, p. 7). Disponvel em: <http: www.aneel.gov.br>.
109
O bioma Pantanal conta com apenas cinco UCs, o menor nmero e o que proporcionalmente tem a menor cobertura por UCs entre os biomas continentais brasileiros. So duas UCs federais e trs estaduais, todas de proteo integral, cuja rea total soma aproximadamente 440 mil ha, o que corresponde a 2,9% da rea do bioma. As duas UCs federais, o Parque Nacional do Pantanal Matogrossense (135.600 ha) e a Estao Ecolgica do Taiam (14.300 ha), foram criadas em 1981. Em 2000 o Mato Grosso do Sul criou o Parque Estadual do Pantanal do Rio Negro (77 mil ha) e na dcada atual o Mato Grosso constituiu suas duas unidades, o Parque Estadual do Guir (103 mil ha) e o Monumento Natural Estadual Morro de Santo Antnio (258 ha).
9 ZONA COSTEIRA E MARINHA
Conforme mencionado, a Zona Costeira e Marinha tem sido tratada como um stimo bioma brasileiro no mbito das polticas governamentais, especialmente as ambientais, embora a definio oficial de bioma, baseada na distribuio contgua da vegetao, no lhe seja aplicvel. A Zona Costeira e Marinha a fuso de conceitos, aes e polticas relacionadas gesto e do ordenamento territorial, e ao reconhecimento da soberania nacional sobre recursos econmicos marinhos. A Constituio Federal de 1988 reconhece a zona costeira como patrimnio nacional e estabelece que sua utilizao deve se dar em condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. A legislao infraconstitucional que trata da zona costeira a define como o espao geogrfico de interao do ar, do mar e da terra, incluindo os seus recursos renovveis ou no renovveis. A faixa martima da zona costeira estende-se por 12 milhas nuticas medidas a partir da linha de costa o Mar Territorial. A faixa terrestre corresponde ao espao compreendido entre a linha de costa e os limites internos dos municpios que sofrem influncia direta dos fenmenos que ocorrem na zona costeira ver Lei no 7.661/1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e o Decreto no 5.300/2004, que a regulamenta. A zona costeira possui uma rea de aproximadamente 514 mil km2, dos quais 324 mil km2 correspondem ao territrio de 395 municpios distribudos em 17 estados litorneos (BRASIL, 2008). J a zona marinha compreende, alm do Mar Territorial: i) a regio conhecida como zona econmica exclusiva, que se estende a partir de 12 e at 200 milhas nuticas, o que corresponde a aproximadamente 3,5 milhes de km2; e ii) a plataforma continental, definida de acordo com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (mapa 8). Em maio de 2007, a Organizao das Naes Unidas aprovou o pleito brasileiro para incorporao de mais 712 mil km2 de extenso da plataforma continental para alm das 200 milhas nuticas (BRASIL, 2008).
110
MAPA 8
Limites da zona marinha
Fonte: I3Geo25/MMA.
A Zona Costeira e Marinha (ZCM) acompanha os mais de 8 mil quilmetros da costa brasileira e abriga uma grande diversidade de ambientes, como esturios, praias, dunas, os nicos recifes de coral de todo o Atlntico Sul e a maior extenso contnua de manguezais do planeta. Cinco dos seis biomas continentais brasileiros possuem interface com a ZCM (BRASIL, 2008). Considerando aspectos fsicos
25. Software disponvel em: <http://mapas.mma.gov.br/i3geo/aplicmap/geral.htm>.
111
e biolgicos, estima-se que existam entre trs e nove grandes regies marinhas no Brasil. O Programa Avaliao do Potencial Sustentvel de Recursos Vivos na Zona Econmica Exclusiva (REVIZEE), por exemplo, subdividiu a zona econmica exclusiva em quatro regies norte, nordeste, central e sul com base em caractersticas oceanogrficas, biolgicas e tipo de substrato dominante (BRASIL, 2006). Sherman (1991) utilizou similaridades nos regimes hidrogrficos, de topografia submarina, produtividade biolgica e relaes trficas26 de dependncia entre populaes de organismos para definir grandes ecossistemas marinhos. Para Sherman e Hempel (2009), a costa brasileira incluiria trs dos 64 grandes ecossistemas marinhos do mundo, as plataformas norte, leste e sul do Brasil. J Spalding et al. (2007), a partir de uma anlise que considera caractersticas fsicas, mas principalmente aspectos relacionados ao padro de distribuio de espcies, propem a existncia no Brasil de nove ecorregies27 marinhas, de um total de 232 identificadas no mundo. Esses estudos podero, no futuro, subsidiar a definio de biomas marinhos a partir de critrios fsicos e biolgicos. A biodiversidade marinha da costa brasileira ainda relativamente pouco conhecida. No caso de invertebrados bentnicos, j foram registradas pouco mais de 1.300 espcies na costa sudeste do Brasil, com elevado grau de endemismo, mas muitas regies e ambientes ainda precisam ser adequadamente inventariados. Para grupos mais bem conhecidos, os peixes somam aproximadamente 750 espcies, cuja diversidade relativamente uniforme ao longo da costa e de baixo grau de endemismo (AMARAL; JABLONSKI, 2005). O litoral brasileiro abriga ainda aproximadamente 50 espcies de mamferos, 111 espcies de aves e cinco das sete espcies de tartarugas marinhas conhecidas no mundo (ROSSI-WONGTSCHOWSKI et al., 2006). O avano das pesquisas brasileiras demonstra que as reas mais profundas podem trazer grandes descobertas, conforme descrito no captulo anterior. Enquanto nas guas rasas brasileiras encontram-se apenas 18 das mais de 350 espcies de corais existentes no planeta, das quais oito so endmicas, em guas profundas j foram registradas mais de 41 espcies de corais (PRATES, 2008). Aproximadamente 22% da populao do pas, 43 milhes de pessoas, vivem na zona costeira, sendo que 16 das 28 regies metropolitanas brasileiras, com uma populao de mais de 35 milhes de pessoas, esto localizadas no litoral (BRASIL, 2008). Na ZCM se concentram as principais atividades econmicas do
26. Relaes trficas dizem respeito transferncia de energia entre seres vivos, por meio da alimentao. 27. reas de composio de espcies relativamente homogneas, claramente distintas de sistemas adjacentes. A composio de espcies pode ser determinada pela predominncia de um nmero pequeno de ecossistemas ou uma sute distinta de feies oceanogrficas ou topogrficas. Os agentes biogeogrficos dominantes e determinantes definidores das ecorregies variam, mas podem incluir isolamento, ressurgncia, aporte de nutrientes, aporte de gua doce, regime de temperatura, exposio, sedimentao, correntes, batimetria ou complexidade costeira (SPALDING et al., 2007).
112
pas, com destaque para as industriais, o extrativismo mineral principalmente a explorao de petrleo , as atividades porturias, o extrativismo pesqueiro, a maricultura e o turismo, entre outras, responsveis por 70% do produto interno bruto nacional (BRASIL, 2008; SCHERER; SANCHES; NEGREIROS, 2009). A grande populao e a intensidade das atividades econmicas geram problemas ambientais, destacando-se o desmatamento dos poucos remanescentes da vegetao nativa, a ocupao e o uso desordenado do solo, e a poluio qumica e orgnica, levando ao comprometimento da qualidade do meio ambiente, especialmente nas grandes cidades e no seu entorno, impactos ambientais que se propagam para o ambiente marinho (BRASIL, 2008; SCHERER; SANCHES; NEGREIROS, 2009). O nvel de proteo do ambiente marinho por UCs o mais baixo comparado aos biomas continentais brasileiros. Apenas 1,5% da zona marinha coberta por UCs e esta porcentagem cai para meros 0,3% caso a rea de APAs no seja contabilizada. So ao todo 40 UCs, 22 federais e 18 estaduais, que somam 5,4 milhes de ha. Entretanto, excluindo-se as APAs que representam 89,4% da rea de UCs de uso sustentvel , a rea protegida por UCs de um milho de ha. Com rea de 35 mil ha, a unidade de conservao mais antiga da zona costeira a Reserva Biolgica do Atol das Rocas, no litoral do Rio Grande do Norte, de 1979. Em 1980 foi criado tambm o Parque Nacional de Cabo Orange, no extremo norte do Amap bioma Amaznia , com uma rea de pouco mais de 600 mil ha, dos quais aproximadamente 200 mil ha correspondem a ambientes marinhos, trecho que constitui a maior rea contnua de unidade de conservao de proteo integral existente na zona marinha. Na dcada seguinte, mais cinco UCs federais de proteo integral exclusivas zona marinha foram criadas, com destaque para as duas maiores, o Parque Nacional Marinho de Abrolhos (aproximadamente 90 mil ha) e o de Fernando de Noronha (aproximadamente 11mil ha). A maior UC estadual de proteo integral o Parque do Parcel de Manuel Luiz, no Maranho, criado em 1991, com 50 mil ha. Nas ltimas duas dcadas, apenas duas pequenas UCs de proteo integral foram criadas, ambas pelo estado de So Paulo, cobrindo uma rea de pouco mais de 5 mil ha. Assim como nos biomas terrestres, a nfase tem sido dada criao de unidades de proteo de uso sustentvel, que totalizam 11 APAs (2,5 milhes de ha) e nove reservas extrativistas marinhas (500 mil ha) (grfico 6).
113
GRFICO 6
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel, criadas pelos governos estaduais e federal na zona marinha, por dcadas
(Em milhes de ha)
2,5
1,5 rea 1 0,5 0
Pr-1960
1961-1970
1971-1980 UCs estaduais de US
1981-1990
1991-2000
2001-2009
UCs estaduais de PI
UCs federais de PI
UCs federais US
O conhecimento e a conservao dos biomas brasileiros tm avanado bastante nos ltimos anos. Um exemplo foi o aprimoramento do monitoramento dos desmatamentos da Amaznia, por meio da criao de outros sistemas alm do Prodes, e a extenso do monitoramento oficial dos desmatamentos a todos os biomas extra-amaznicos, conforme relatado ao longo do captulo. Iniciado h menos de dois anos, o projeto resultante da parceria entre o MMA, Ibama e o PNUD j comea a trazer resultados positivos, como os primeiros nmeros oficiais sobre o desmatamento do Cerrado e da Caatinga, algo indito at ento. Essa iniciativa essencial para o cumprimento das metas de reduo de emisses de gases de efeito estufa oriundas do desmatamento, assumidas pelo governo brasileiro por meio da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC) Lei Federal no 12.187/2009. Porm, a execuo do projeto depende de recursos externos e da contratao de consultores,28 o que revela um descompasso entre a importncia estratgica do tema para o Estado brasileiro e a prioridade que efetivamente vem sendo dedicada a este em nvel governamental.
28. No primeiro perodo de execuo do Projeto Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satlite, relativo ao exerccio de 2009, foram investidos pouco mais de R$ 1 milho pelo PNUD, utilizado sobretudo na contratao de 25 consultores.
114
Outro avano foi o estabelecimento das metas nacionais de biodiversidade para 2010, pela Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio).29 A Conabio tem vrias atribuies relacionadas implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade e da CDB em nosso pas, e conta entre seus membros com a participao de ministrios e outros rgos governamentais, de entidades representativas da comunidade cientfica e da sociedade civil, sendo presidida pelo MMA. As metas nacionais, portanto, so o resultado de negociaes entre diversos setores governamentais e da sociedade civil organizada. Em relao aos biomas, a meta que pelo menos 30% da Amaznia e 10% dos demais biomas e da Zona Costeira e Marinha sejam efetivamente conservados por unidades de conservao do SNUC. Para a Amaznia e Mata Atlntica a meta est prxima de ser alcanada, mais provavelmente no ser atingida em 2010. Adicionalmente, a distribuio das UCs pelos biomas brasileiros bastante desigual, como evidenciado no presente captulo e j ressaltado por Roma e Viana (2009), fato que torna a meta de conservao de 10% mais distante de ser cumprida em alguns biomas. H que se considerar, ainda, que parte significativa da rea total de UCs corresponde a APAs, categoria com baixos nveis de restrio de uso, o que gera dvidas quanto efetividade do sistema de UCs que est sendo constitudo, particularmente para a Caatinga, o Pampa e a Zona Costeira e Marinha. O aumento do nmero de reas protegidas e das exigncias de conservao dos biomas nacionais tem como um de seus grandes limitantes a baixa prioridade oramentria do MMA no Executivo federal. Por exemplo, as despesas do rgo em relao ao nmero de hectares de unidades de conservao sob sua administrao passaram de R$ 42,51/ha, em 2000, para R$ 25,19/ha, em 2006, considerando-se os valores contingenciados. O programa Parques do Brasil um dos que melhor refletem essa limitao oramentria: de 2002 a 2005 a mdia de empenho dos recursos foi de apenas 56%. patente que se devem priorizar medidas para fortalecer o insuficiente oramento e sua baixa execuo (DUTRA; OLIVEIRA; PRADO, 2006). Alm disso, em relao a recursos humanos, no plano federal o Instituto Chico Mendes tinha em 2009 aproximadamente 2 mil servidores para atender aos servios exigidos em 304 UCs, 11 centros de pesquisa especializados e na administrao central do instituto, um corpo de agentes responsvel por 78 milhes de ha 8,5% do territrio nacional que abrigam aproximadamente 630 espcies ameaadas. Quanto ao grau de consolidao das UCs sob gesto do instituto, com base em dados de 2008, de um total de 299 unidades, 210 no possuam plano de manejo e 184 careciam de conselhos gestores, instrumentos fundamentais para o adequado funcionamento de uma UC. Seriam necessrios aproximadamente R$ 700 milhes para consolidar todas as UCs federais, alm dos recursos para sua contnua manuteno, estimados em no mnimo R$ 139 milhes ao ano, sem considerar despesas com pessoal. Importantes
29. Resoluo do Conabio no 3/2006. Disponvel em: <http: www.mma.gov.br/conabio>.
115
fontes de recursos poderiam advir da execuo da compensao ambiental prevista na Lei no 9.985/2000 Lei do SNUC , assim como da regulamentao do Art. 33 dessa lei, que trata da explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios biolgicos, cnicos, culturais ou da imagem de uma UC. Finalmente, h parcos estudos sobre situao financeira, demanda por investimento e potencial de gerao de receitas prprias pelas UCs, os quais poderiam balizar polticas pblicas para superar as restries ora apresentadas (MUANIS; SERRO; GELUDA, 2009). De fato, o conhecimento sobre os benefcios econmicos proporcionados pela biodiversidade, nos trs nveis considerados pela CDB e tambm pela Poltica Nacional de Biodiversidade, particularmente escasso. Considerando-se o nvel dos biomas brasileiros, Camphora e May (2006) avaliaram 11 estudos de valorao ambiental realizados entre 1994 e 2003 em unidades de conservao da Mata Atlntica, com o objetivo de propor aprimoramentos no uso de ferramentas econmicas para valorao dos seus servios ecossistmicos. Os autores defendem, inclusive, que estimar tais valores pode fundamentar clculos para a compensao ambiental prevista no Art. 36 da Lei do SNUC, no caso do licenciamento de empreendimentos com significativo impacto ambiental. O valor mximo atribudo anualmente para cada hectare entre as 11 UCs investigadas chegou a aproximadamente US$ 708 Contudo ressalva-se a complexidade associada aos cenrios de anlise, dada a distino das categorias de UCs, assim como a heterognea percepo dos usos diretos e indiretos por populaes humanas, no caso de questionrios aplicados. Um dos maiores benefcios indiretos associados proteo da biodiversidade proporcionada por uma UC talvez seja o caso dos recursos hdricos. Nesse sentido, o captulo do presente livro denominado O Pagamento pelo Consumo de gua Proveniente de Unidades de Conservao: o caso do Distrito Federal, toma como base o volume captado pela concessionria de gua distrital no interior do Parque Nacional de Braslia e estima um valor mensal de at R$ 162.000,00 como contribuio financeira proteo proporcionada pela UC ao recurso hdrico utilizado, segundo o Art. 47 da Lei do SNUC. Porm, como este artigo ainda no foi regulamentado pelo Executivo,30a proteo dos recursos hdricos no se converte em receitas para o parque. Esses estudos ilustram como os benefcios associados proteo da biodiversidade contida em uma UC poderiam ser traduzidos em valores econmicos, que seriam utilizados para o fortalecimento do SNUC. Entretanto, na prtica no existe ainda no Brasil a gerao de receitas a partir desses benefcios e, de fato, a estratgia de conservao baseada em UCs , conforme j apontado, objeto de graves restries oramentrias.
30. A despeito de o Decreto no 4.340/2002, que regulamentou artigos da Lei do SNUC, listar o Art. 47 como objeto da norma, no h no contedo do decreto a efetiva regulamentao da contribuio financeira pelo uso de gua captada no interior de uma UC.
116
O recorte geogrfico dos biomas, tal como proposto pelo IBGE (2004a), adequa-se ao planejamento e execuo de aes e polticas pblicas que tenham impactos, direta ou indiretamente, sobre a biodiversidade brasileira. Uma maneira de mediar interesses distintos e buscar a conciliao das necessidades de desenvolvimento econmico e de sustentabilidade ambiental por meio da elaborao de zoneamentos ecolgico econmicos (ZEEs). O ZEE um instrumento que objetiva integrar aspectos naturais e socioeconmicos na gesto do territrio, cuja origem remonta Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em Estocolmo em 1972. Desde ento, tem havido tenso latente entre as necessidades de proteo ambiental e de desenvolvimento econmico, que ganhou escala a partir da proliferao e do fortalecimento de rgos ambientais e de entidades de defesa do meio ambiente, aps a Rio 92. Atualmente o ZEE Brasil um dos programas que integram o Plano Plurianual (PPA) do governo federal. Sua instncia superior a Comisso Coordenadora do ZEE (CCZEE), composta por diversos ministrios e coordenada pelo MMA. Para a execuo do programa, o MMA trabalha em parceria com o consrcio ZEE Brasil, que rene instituies federais de notria especializao em suas respectivas reas de atuao. O objetivo do consrcio, que conta com a participao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), desenvolver metodologias e executar projetos para aperfeioar o ZEE, adequando-o s necessidades da gesto territorial do pas (BRASIL, 2010). No momento atual, em que o Brasil goza de estabilidade econmica e caminha rumo a uma trajetria de forte crescimento, zoneamentos ecolgico-econmicos ganham relevncia na conservao e no uso sustentvel dos biomas brasileiros. Ao longo do presente captulo foram abordadas particularidades sobre os biomas, entre as quais aspectos de riqueza e reas de endemismo de espcies. Essas so caractersticas biolgicas nicas, que levaram milhares ou mesmo milhes de anos para se desenvolverem da forma como so hoje, de modo que impossvel recri-las. Considerando-se o amplo desconhecimento sobre a biodiversidade brasileira e de seus benefcios para a humanidade, e ainda a larga taxa de alterao que os biomas vm sofrendo ao longo dos ltimos anos, bastante provvel que parte considervel do capital natural brasileiro esteja sendo eliminada antes mesmo de ser conhecida pela cincia. Isso pode representar o desperdcio de uma grande vantagem competitiva de nosso pas, que o uso sustentvel desse patrimnio. Fica aqui a nfase, portanto, para que o potencial de perda da biodiversidade seja considerado, efetivamente, no mbito decisrio quando da implementao de polticas e aes, nas esferas pblicas e privadas, de forma a evitlo ou mitig-lo. Merecem destaque as obras de infraestrutura e o uso do solo para as chamadas atividades produtivas, por serem importantes vetores associados a essa perda.
117
REFERNCIAS
ABDON, M. M. Os impactos ambientais no meio fsico: eroso e assoreamento na bacia hidrogrfica do rio Taquari, MS, em decorrncia da pecuria. So Carlos: EESC/USP, 2004. ABDON, M. M. et al. Desmatamento no bioma Pantanal at o ano 2002: relaes com a fitofisionomia e limites municipais. Revista Brasileira de Cartografia, v. 59, n. 1, p. 17-24, 2007. AGNCIA NACIONAL DAS GUAS (ANA). Regio hidrogrfica amaznica. Agncia Nacional de guas, 2010. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/mapainicial/pgMapaA.asp> Acesso em: 10 fev. 2010. ALBERNAZ, A. L. K. M.; AVILA-PIRES, T. C. S. (Org.). Espcies ameaadas de extino e reas crticas para a biodiversidade no Par. Belm, 2009. ALHO, C. J. R. Biodiversity of the Pantanal: response to seasonal flooding regime and to environmental degradation. Brazilian Journal of Biology, v. 68, n. 4, p. 957-966, 2008. Supplement. AMARAL, A.; JABLONSKI, S. Conservao da biodiversidade marinha e costeira no Brasil. Megadiversidade, v. 1, n. 1, p. 43-51, 2005. BEHLING, H. et al. Late Quaternary Araucaria forest, grassland (campos), fire and climate dynamics, studied by high-resolution pollen, charcoal and multivariate analysis of the Cambar do Sul core in southern Brazil. Palaeogegraphy, Palaeoclimatology, Palaeoecology, v. 203, p. 277-297, 2004. BISOTTO, V.; FARIAS, A. D. Algumas consideraes sobre a cultura da soja. In: REUNIO DE PESQUISA DA SOJA NA REGIO SUL: INDICAES TCNICAS PARA A CULTURA DA SOJA NO RIO GRANDE DO SUL E EM SANTA CATARINA 2001/2002, 29. Porto Alegre: Fepagro, 2001, p. 7-17. BOLDRINI, I. I. Campos do Rio Grande do Sul: caracterizao fisionmica e problemtica ocupacional. Boletim do Instituto de Biocincias, UFRGS, v. 56, p. 1-39, 1997. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Plano de Conservao da Bacia do Alto Paraguai (Pantanal) PCBAP: anlise integrada e prognstico da bacia do Alto Paraguai. Braslia: PNMA/Secretaria de Coordenao dos Assuntos de Meio Ambiente/ MMA, Ministrio dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, 1997.
118
______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Biodiversidade brasileira: avaliao e identificao de reas e aes prioritrias para conservao, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade nos biomas brasileiros, biodiversidade. Braslia, 2002. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Relatrio Executivo do Programa REVIZEE. Braslia, 2006. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Mapas de cobertura vegetal dos biomas brasileiros. Braslia, 2007. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Macrodiagnstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil. Braslia, 2008. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC). Braslia, 2009. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa): fase II. Braslia, 2009a. Disponvel em: <http://www.mma. gov.br/estruturas/sbf_arpa2008/_arquivos/docgoverno_arpa_versaoconsultapublica_154.pdf>. Acesso em: 5 mar. 2010. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Projeto Corredores Ecolgicos. Relatrio de concluso de projeto com recursos do Raiforest Trust Fund. Braslia, 2009b. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Programa Zoneamento Ecolgico/Econmico (ZEE). Braslia: Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel, 2010. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/>. Acesso em: 30 abr. 2010. BRITSKI, H. A.; SILIMON, K. Z. S.; LOPES, B. S. Peixes do Pantanal: manual de identificao. 2. ed. Braslia: Embrapa Informao Tecnolgica, 2007. CALHEIROS, D. F. et al. Influncias de usinas hidreltricas no funcionamento hidro-ecolgico do Pantanal Mato-Grossense: recomendaes. Documentos, n. 102, p. 1-19, 2009. CMARA, I. G. Breve histria da conservao da Mata Atlntica. In: GalindoLeal, C.; Cmara, I. G. (Org.). Mata Atlntica: biodiversidade, ameaas e perspectivas, State of the Hotspots. Belo Horizonte: Fundao SOS Mata Atlntica e Conservao Internacional, p. 31-42. 2005. CAMPHORA, A.; MAY, P. A valorao ambiental como ferramenta de gesto em unidades de conservao: h convergncia de valores para o bioma Mata Atlntica? Megadiversidade, v. 2, n. 1-2, p. 24-38, 2006.
119
CAVALCANTI, E.; ARAJO, N. O uso da energia de biomassa no bioma Caatinga. Fundao Joaquim Nabuco, 2008. Disponvel em: <http://www.fundaj.gov.br/geral/VSMA/VSMA2008_2302.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2010. CENTRO DE SENSORIAMENTO REMOTO DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS (CSR/IBAMA). Relatrio tcnico de monitoramento do desmatamento no bioma Cerrado, 2002 a 2008. Dados revisados. Braslia: CSR/IBAMA, 2009, p. 67. Disponvel em: <http: //www.mma.gov.br/portalbio>. Acesso em: 15 mar 2010. ______. Monitoramento do bioma Caatinga 2002 a 2008, monitoramento do desmatamento nos biomas brasileiros por satlite: acordo de cooperao tcnica MMA/IBAMA. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.mma.gov. br/portalbio>. Acesso em: 21 abr. 2010. CHIARELLO, A. Effects of fragmentation of the Atlantic forest on mammal communities in south-eastern Brazil. Biological Conservation, v. 89, p. 71-82, 1999. ______. Density and population size of mammals in remnants of Brazilian Atlantic forest. Conservation Biology, v. 14, p. 1649-1657, 2000. COIMBRA-FILHO, A.; CMARA, I. G. Os limites originais do bioma Mata Atlntica na regio Nordeste do Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Brasileira para Conservao da Natureza, 1996. COLLI, G. R.; BASTOS, R. P.; ARAUJO, A. F. B. The caracter and dynamics of the cerrado herpetofauna. In: Oliveira, P. S.; Marquis, R. J. (Org.). The Cerrados of Brazil: ecology and natural history of a neotropical savanna. New York: Columbia University Press, 2002, p. 223-241. CRUZ, C. B. M.; VICENS, R. S. Levantamento da cobertura vegetal nativa do bioma Mata Atlntica. Relatrio final. Rio de Janeiro, 2007, p. 84. Disponvel em: <http://sistemas.mma.gov.br/sigepro/arquivos/_6/relatorio_final_M_ Atla_4.pdf>. Acesso em: 22 mar. 2010. DEAN, W. A ferro e fogo: a histria e a devastao da Mata Atlntica brasileira. So Paulo: Companhia das Letras, 1996. DIAS, B. F. S. Conservao da biodiversidade no bioma Cerrado: histrico dos impactos antrpicos no bioma Cerrado. In: Faleiro, F. G.; Farias Neto, A. L. (Org.). Savanas: desafios e estratgias para o equilbrio entre sociedade, agronegcio e recursos naturais. Planaltina: Embrapa Cerrados, 2008. DRUMOND, M. et al. Estratgias para o uso sustentvel da biodiversidade da Caatinga. In: Silva, J.; et al. (Org.). Estratgias para o uso sustentvel da biodiversidade da Caatinga. Braslia: MMA, 2003, p. 329-340.
120
DUNNE, T. et al. O projeto de navegao da Hidrovia Paraguai-Paran: relatrio de uma anlise independente. Nova Iorque: EDF; Braslia: CEBRAC, 1997, p. 230. DUTRA, R.; OLIVEIRA, A. B.; PRADO, C. G. Execuo oramentria do Ministrio do Meio Ambiente entre 2000 e 2005. Poltica Ambiental: conservao internacional, Belo Horizonte, v. 2, 2006. FERREIRA, L. V.; VENTICINQUE, E.; ALMEIDA, S. O desmatamento na Amaznia e a importncia das reas protegidas. Estudos Avanados, v. 19, n. 53, p. 157-166, 2005. FILGUEIRAS, T. S. Herbaceus plant communities. In: Oliveira, P . S.; Marquis, R. J. (Org.). The Cerrados of Brazil: ecology and natural history of a neotropical savanna. New York: Columbia University Press, 2002, p. 122-139. FONSECA, G. A. B. et al. Atlantic Forest. In: Mittermeier, R. A. et al. (Org.). Hotspots revisited: earths biologically richest and most endangered terrestrial ecoregions. 2. ed. Cidade do Mxico: CEMEX, 2004, p. 84-92. FUNDAO CENTRO BRASILEIRO DE REFERNCIA E APOIO CULTURAL (CEBRAC); FUNDO MUNDIAL PARA A NATUREZA (WWF); INSTITUTO CENTRO DE VIDA (ICV). Hidrovia Paraguai-Paran: quem paga a conta? Braslia: CEBRAC, WWF, 1994. FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPACIAIS (INPE). Atlas dos remanescentes florestais da Mata Atlntica, perodo 2005-2008: Relatrio parcial. So Paulo, 2009, p. 156. Disponvel em: <http://mapas.sosma.org.br/site_media/download/atlas%20 mata%20atlantica-relatorio2005-2008.pdf>. Acesso em: 19 mar. 2010. GALINDO-LEAL, C.; CMARA, I. G. Status do hotspot Mata Atlntica: uma sntese. In: ______ (Org.). Mata Atlntica: biodiversidade, ameaas e perspectivas, State of the Hotspots. Belo Horizonte: Fundao SOS Mata Atlntica e Conservao Internacional, 2005, p. 3-11. GILPIN, M. E.; SOUL, M. E. Minimum viable populations: the processes of species extinctions. In: Soul M. E. (Org.). Conservation biology: the science of scarcity and diversity. Sunderland, Massachusetts, EUA: Sinauer Associates, 1986, p. 13-34. GIRARD, P. Efeito cumulativo das barragens no Pantanal. Campo Grande: Instituto Centro Vida, 2002, p. 28. GIULIETTI, A. et al. Diagnstico da vegetao nativa do bioma Caatinga. In: Silva, J.; et al. (Org.). Biodiversidade da Caatinga: reas e aes prioritrias para a conservao. Braslia: MMA, 2003, p. 48-90.
121
HASENACK, H. Remanescentes de vegetao dos Campos Sulinos (bioma Pampa). Relatrio final. Porto Alegre: UFRGS, 2007. HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico: uma reviso dos estudos oficiais da Hidrovia Paraguai-Paran. Toronto, Canad: WWF, 1999, p. 46. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Mapa dos biomas do Brasil: primeira aproximao. 2004a. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 5 fev. 2010. ______. Mapa de vegetao do Brasil. 2004b. Disponvel em: <http://www. ibge.gov.br>. Acesso em: 5 fev. 2010. ______. Contagem da populao 2007. 2010. Disponvel em: <http://www. ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/default.shtm>. Acesso em: 12 mar. 2010. INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE (ICMBIO). Relatrio de Gesto 2008, 2009. Disponvel em: < http:// www.icmbio.gov.br/ChicoMendes/Download/RelatorioGestaoICMBio.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2010. ______. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/ascom_boletins/_ arquivos/07082008_apresentacao_icmbio.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2010. INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISAS ESPECIAIS (INPE). Monitoramento da cobertura florestal da Amaznia por satlites: sistemas Prodes, Deter, DEGRAD e queimadas 2007-2008. So Jos dos Campos: CoordenaoGeral de Observao da Terra/INPE, 2008a, p. 47. Disponvel em: <http://www. obt.inpe.br/prodes/Relatorio_Prodes2008.pdf>. Acesso em: 17 jan. 2010. ______. Mapeamento da degradao florestal na Amaznia brasileira (DEGRAD). 2008b. Disponvel em: <http://www.obt.inpe.br/degrad/>. Acesso em: 17 abr. 2010. ______. Taxas anuais de desflorestamento da Amaznia Legal brasileira. Projeto prodes, 2009. Disponvel em: <http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2009.htm>. Acesso em: 4 mar. 2010. JUNK, W.; MOTA, M.; BAYLEY, P. Freshwater fishes of the Amazon River basin: theirbiodiversity, fisheries, and habitats. Aquatic Ecosystem Health & Management, v. 10, n. 2, p. 153-173, 2007. LAURANCE, W. F. Introduction and synthesis. Biological Conservation, v. 91, p. 101-107, 1999. LEAL, I. R. et al. Mudando o curso da conservao da biodiversidade na Caatinga do nordeste do Brasil. Megadiversidade, v. 1, p. 139-146, 2005.
122
LEITE, M. R. et al. Ecologia y conservacion del yaguar en los bosques atlanticos costeros de Brasil. In: Medellin, R. A. et al. (Org.). El Jaguar en el nuevo milnio: una evaluacion de su estado, deteccion de prioridades y recomendaciones para la conservacion de los jaguares en America. Mxico: Universidad Nacional Autonoma de Mexico/Wildlife Conservation Society, 2002, p. 25-42. LEWINSOHN, T. M.; PRADO, P. I. Sntese do conhecimento atual da biodiversidade brasileira. In: Lewinsohn, T. M. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira, biodiversidade, MMA, v. 1, p. 21-109. 2006. LOVEJOY, T. E. et al. Edge and other effects of isolation on Amazon forest fragments. In: Soul, M. E. (Org.). Conservation Biology: The Science of Scarcity and Diversity. Sunderland, Massachusetts, EUA: Sinauer Associates, 1986, p. 257-285. MACHADO, R. B. et al . Caracterizao da fauna e flora do Cerrado. In: Faleiro, F. G.; Farias, A.; Neto, L. (Org.). Savanas: desafios e estratgias para o equilbrio entre sociedade, agronegcio e recursos naturais. Planaltina: Embrapa Cerrados, 2008. MARINHO-FILHO, J.; RODRIGUES, F. H. G.; JUAREZ, K. M. The Cerrado Mammals: diversity, ecology, and natural history. In: Oliveira, P. S.; Marquis, R. J. (Org.). The Cerrados of Brazil: ecology and natural history of a neotropical savanna. New York: Columbia University Press, 2002, p. 266-284. MARSDEN, S. et al. How well will Brazils system of Atlantic forest reserves maintain viable bird populations? Biodiversity and Conservation, v. 14, p. 2835-2853, 2005. MEDEIROS, R. B.; FOCHT, T. Invaso, preveno, controle e utilizao do capim-annoni-2 (Eragrostis plana Nees) no Rio Grande do Sul, Brasil. Revista Agropecuria Gacha, v. 13, n. 1-2, p. 105-114, 2007. MEDEIROS, R. B.; SAIBRO, J. C.; FOCHT, T. Invaso de capim-annoni (Eragrostis plana Nees) no bioma Pampa do Rio Grande do Sul. In: Pillar, V. P.; et al. (Org.). Campos Sulinos: conservao e uso sustentvel da biodiversidade. Braslia: MMA, 2009, p. 317-330. MENDONA, R. C. et al. Flora vascular do bioma Cerrado: checklist com 12.356 espcies. In: Sano, S. M.; Almeida, S. P.; Ribeiro, J. F. (Org.). Cerrado: ecologia e flora. Braslia: Embrapa Informao Tecnolgica, p. 1279, 2008. v. 2.
123
MENEZES, N. Methods for assessing freshwater fish diversity. In: Bicudo, C. E. M.; Menezes, N. A. (Org.). Proceedings of the Workshop Methods for the Assessment of biodiversity in Plants and Animal. Anais. Campos do Jordo: 1996, p. 289-296. MITTERMEIER, R. A. et al. Wilderness and biodiversity conservation. Proceedings of the National Academy of Sciences, v. 100, n. 18, p. 10309-10313, 2003. ______. Hotspots revisited: earths biologically richest and most endangered terrestrial ecoregions. 2. ed. Cidade do Mxico: CEMEX, 2004. MUANIS, M.; SERRO, M.; GELUDA, L. Quanto custa uma unidade de conservao federal? uma viso estratgica para o financiamento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). Rio de Janeiro: Funbio, 2009. MYERS, N. et al. Biodiversity hotspots for conservation priorities. Nature, v. 403, n. 6772, p. 853-858, 2000. NIMER, E. Climatologia da regio Nordeste do Brasil: introduo climatologia dinmica. Revista Brasileira de Geografia, v. 34, p. 3-51, 1972. NOGUEIRA, L. Desertificao e a questo energtica no semi-rido brasileiro: desafios e oportunidades para as energias renovveis. In: Kuster, A.; Melchers, I.; Mart, J. (Org.). Tecnologias apropriadas para terras secas. Fortaleza: Fundao Konrad Adenauer, GTZ, 2006, p. 21-49. OLIVEIRA, J. A.; GONALVES, P. R.; BONVICINO, C. R. Mamferos da Caatinga. In: Leal, I. R.; Tabarelli, M.; Silva, J. M. C. (Org.). Ecologia e conservao da Caatinga. Recife: Editora Universitria, 2003, p. 275-333. OREN, D. C.; ALBUQUERQUE, H. G. D. Priority Areas for New Avian Collections in Brazilian Amazonia. Goeldiana Zoologia, v. 6, 1991. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA AGRICULTURA E ALIMENTAO (FAO). Global Forest Resources Assessment 2005. Roma, 2006 (FAO Forestry Paper, v. 147). OVERBECK, G. E. et al. Os Campos Sulinos: um bioma negligenciado. In: Pillar, V. D. et al. (Org.). Campos Sulinos: conservao e uso sustentvel da biodiversidade. Braslia: MMA, 2009, p. 26-41. PACHECO, J. et al. Aves: reas e aes prioritrias para a conservao da Caatinga. In: Silva, J. et al. (Org.). Biodiversidade da Caatinga: reas e aes prioritrias para a conservao. Braslia: MMA, 2003, p. 251-262. PAGLIA, A. P.; DA FONSECA, G. A. B.; SILVA, J. M. C. A fauna brasileira ameaada de extino: sntese taxonmica e geogrfica. In: Machado, A. B.
124
M.; Drummond, G. M.; Paglia, A. P. (Org.). Livro vermelho da fauna brasileira ameaada de extino, biodiversidade, Braslia, v. 1, p. 63-70, 2008. PAGLIA, A. P. et al. Lacunas de conservao e reas insubstituveis para vertebrados ameaados da Mata Atlntica. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES DE CONSERVAO, 4. Anais. Curitiba: Fundao o Boticrio de Proteo Natureza e Rede Nacional Pr Unidades de Conservao, 2004, p. 39-50. v. 2. Seminrios. PILLAR, V. D.; BOLDRINI, I. I.; LANGE, O. Padres de distribuio espacial de comunidades campestres sob plantio de eucalipto. Pesquisa Agropecuria Brasileira, v. 37, p. 753-761, 2002. PILLAR, V. P.; QUADROS, F. L. F. Grassland-forest boundaries in southern Brazil. Coenoses, v. 12, p. 119-126, 1997. POTT, A.; POTT, V. J. Plantas do Pantanal. 1. ed. Braslia: Embrapa Informao Tecnolgica, 1994. PRATES, A. E o mar? o que se pode resumir da vasta biodiversidade marinha. In: Bensusan, N. (Org.). Seria melhor mandar ladrilhar? biodiversidade: como, para qu e por qu. 2. ed. So Paulo: Peirpolis; Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2008, p. 117-141. REDE NACIONAL DE COMBATE AO TRFICO DE ANIMAIS SILVESTRES (RENCTAS). 1o Relatrio Nacional sobre o Trfico de Fauna Silvestre, 2001. REIS, J. C. L. Capim annoni 2: origem, morfologia, caractersticas, disseminao. In: REUNIO REGIONAL DE AVALIAO DE PESQUISA COM ANNONI-2. Anais. Bag: Embrapa-CPPSUL, 1993, p. 5-23. RIBEIRO, J. F.; WALTER, B. M. T. Fitofisionomias do bioma Cerrado. In: Sano, S. M.; Almeida, S. P. (Org.). Cerrado: ambiente e flora. Planaltina: Embrapa-CPAC, 1998, p. 87-166. RIBEIRO, M. et al. The Brazilian Atlantic Forest: How much is left, and how is the remaining forest distributed? implications for conservation. Biological Conservation, v. 142, p. 1141-1153, 2009. RICARDO, F. Terras indgenas e unidades de conservao: o desafio das sobreposies. So Paulo: Editora Instituto Socioambiental, 2004. RODAL, M.; BARBOSA, M.; THOMAS, W. Do the seasonal forests in northeastern Brazil represent a single floristic unit? Brazilian Journal of Biology, v. 68, p. 467-475, 2008.
125
RODRIGUES, M. Herpetofauna da caatinga. In: Leal, I. R.; Tabarelli, M.; Silva, J. (Org.). Ecologia e conservao da Caatinga. Recife: Editora Universitria, p. 181-236, 2003. ROLLA, A.; RICARDO, F. Minerao em unidades de conservao na Amaznia brasileira. So Paulo: Editora Instituto Socioambiental, 2006. ROMA, J. C.; VIANA, J. P. Conservao desbalanceada entre os biomas. Desafios do desenvolvimento, n. 55, p. 50, 2009. ROSA, R. et al. Diversidade, padres de distribuio e conservao dos peixes da Caatinga. In: Leal, I. R.; Tabarelli, M.; Silva, J. (Org.). Ecologia e conservao da Caatinga. Recife: Editora Universitria, p. 135-180, 2003. ROSSI-WONGTSCHOWSKI, C. et al. Ambiente marinho. In: Programa Revizee: relatrio executivo. Braslia: MMA, p. 21-76, 2006. SABINO, J.; PRADO, P. I. Vertebrados. In: Lewinsohn, T. (Org.). Avaliao do estado do conhecimento da biodiversidade brasileira, biodiversidade, MMA, v. 2, p. 55-143, 2006. SAMPAIO, Y.; BATISTA, J. Desenvolvimento regional e presses antrpicas no bioma Caatinga. In: Silva, J. et al. (Org.). Biodiversidade da Caatinga: reas e aes prioritrias para a conservao. Braslia: MMA, p. 311-324, 2003. SANO, E. E. Mapeamento de cobertura vegetal do bioma Cerrado. Planaltina: Embrapa Cerrados, 2007. Disponvel em: <http://sistemas.mma.gov.br/sigepro/pub/display_bibliografias.php?vId_Gerenciamento=1421&Destaque=7>. Acesso em: 15 mar. 2010. SANTOS, C. P. F. Uso e cobertura da terra na floresta Amaznica. So Jos dos Campos: Funcate, 2007. Disponvel em: <http://sistemas.mma.gov.br/sigepro/ arquivos/_6/Relatorio_PROBIO_V2.pdf>. Acesso em: 4 mar. 2010. SCHERER, M.; SANCHES, M.; NEGREIROS, D. H. Gesto das zonas costeiras e as polticas pblicas no Brasil: um diagnstico. Red Iberoamericana de manejo costero e agncia brasileira de gerenciamento costeiro, 2009. Disponvel em: <http://www.uca.es/gruposinv/HUM117/ibermar/Resultados%20y%20 descargas/publicaciones/brasil>. Acesso em: 8 mar. 2010. SECRETARIADO DA CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA. Handbook of the Convention on Biological Diversity. 2. ed. Montreal, Canad: Secretariado da CDB, 2003. SHERMAN, K. The Large Marine Ecosystem Concept: Research and Management Strategy for Living Marine Resources. Ecological Applications, v. 1, p. 349-360, 1991.
126
SHERMAN, K.; HEMPEL, G. The UNEP Large Marine Ecosystems Report. UNEP Regional Seas Report and Studies. Nairbi: Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas, 2009. Disponvel em: <http://www.iwlearn.net/publications/ regional-seas-reports/unep-regional-seas-reports-and-studies-no-182>. Acesso em: 8 mar. 2010. SILVA, J. M. C. Birds of the Cerrado Region, South America. Steenstrupia, v. 21, p. 69-92, 1995. SILVA, J. S. V. Levantamento e mapeamento dos remanescentes da cobertura vegetal do bioma Pantanal, perodo de 2002 na escala de 1:250.000. Campinas: Embrapa Informtica Agropecuria, 2007, p. 45. Disponvel em: <http://sistemas.mma.gov.br/sigepro/arquivos/_6/RelatorioTecnico_BiomaPantanal.pdf>. Acesso em: 29 mar. 2010. SILVA, J. M. C.; BATES, J. M. Biogeographic patterns and conservation in the South American Cerrado: a tropical savanna hotspot. BioScience, v. 52, p. 225-233, 2002. SILVA, J. M. C.; CASTELETI, C. H. M. Estado da biodiversidade da Mata Atlntica brasileira. In: Galindo-Leal, C.; Cmara, I. G. (Org.). Mata Atlntica: biodiversidade, ameaas e perspectivas, State of the Hotspots. Belo Horizonte: Fundao SOS Mata Atlntica e Conservao Internacional, p. 4359, 2005. SILVA, J. M. C. et al. Aves da Caatinga: status, uso do habitat e sensitividade. In: Leal, I. R.; Tabarelli, M.; Silva, J. M. C. (Org.). Ecologia e conservao da Caatinga. Recife: Editora Universitria, p. 237-274, 2003. SILVA, J. M. C.; RYLANDS, A.; DA FONSECA, G. A. B. O destino das reas de endemismo da Amaznia. Megadiversidade, v. 1, n.1, p. 124-131, 2005. SILVA, J. M. C.; SOUSA, M. C.; CASTELETI, C. H. M. Areas of endemism for passerine birds in the Atlantic forest, South America. Global Ecology and Biogeography, v. 13, p. 85-92, 2004. SILVA, J. M. C.; TABARELLI, M. Tree species impoverishment and the future flora of the Atlantic forest of northeast Brazil. Nature, v. 404, p. 72-74, 2000. SILVA, J. S. V. et al. Estado da arte do mapeamento da vegetao no Pantanal brasileiro. In: SEMINRIO DE ATUALIZAO EM SENSORIAMENTO REMOTO E SISTEMAS DE INFORMAES GEOGRFICAS APLICADOS ENGENHARIA FLORESTAL, 7., Curitiba, 17-19 out. 2006. Curitiba: FUPEF, 2006, p. 65-70. 1 CD-ROM.
127
SOBRAL, M.; STEHMANN, A. A. M. V. An analysis of new angiosperm species discoveries in Brazil (1990-2006). Taxon, v. 58, n. 1, p. 227-232, 2009. SPALDING, M. et al. Marine Ecoregions of the World: A Bioregionalization of Coastal and Shelf Areas. BioScience, v. 57, n. 7, p. 573-583, 2007. STRUSSMANN, C. et al. Levantamento de anfbios e rpteis de localidades selecionadas na proo sul da plancie alagvel do Pantanal e Cerrado do entorno, Mato Grosso do Sul, Brasil. In: Willink, P. W. et al. (Org.). Uma avaliao biolgica dos ecossistemas aquticos do Pantanal, Mato Grosso do Sul, Brasil, RAP Boletim de avaliao biolgica. Washington: Conservation International, p. 219-223, 2000. SUERTEGARAY, D. M. A.; GUASSELI, L. A.; VERDUM, R. (Org.). Atlas da arenizao: sudoeste do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: Secretaria da Coordenao e Planejamento do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, 2001. TERBORGH, J. et al. Ecological Meltdown in Predator-Free Forest Fragments. Science, v. 294, p. 1923-1926, 2001. TUBELIS, D. P.; TOMAS, W. M. Bird species of the Pantanal wetland, Brazil. Ararajuba, v. 11, n. 1, p. 5-37, 2003. YOUNG, C. E. F. Causas socioeconmicas do desmatamento da Mata Atlntica brasileira. In: Galindo-Leal, C.; Cmara, I. G. (Org.). Mata Atlntica: biodiversidade, ameaas e perspectivas, State of the Hotspots. Belo Horizonte: Fundao SOS Mata Atlntica e Conservao Internacional, p. 103-118, 2005.
CAPTULO 3
ENERGIA E MEIO AMBIENTE NO BRASIL: OFERTA INTERNA . E PADRO DE CONSUMO ENERGTICO
1 INTRODUO
A definio do tipo de energia utilizada em um dado pas ou regio decorrente da necessidade de se atender demanda domstica e de aumentar o nvel de insero no mercado econmico internacional. As polticas pblicas, ao apoiarem a produo de bens, o desenvolvimento regional, o atendimento das famlias, os cuidados ambientais; e ao estimularem a gerao de energia da fonte A ou B, so vetores importantes no desenho do modelo energtico. Nesse sentido o Brasil tem sido exemplo mundial no uso de energias renovveis ao manter, desde os anos 1970 at 2009, matriz energtica que oscila entre 61% (1971) e 41% (2002) originada de fontes renovveis. Alm desse fato, que outros componentes da gerao e consumo de energia so tambm relevantes para a rea socioambiental e para o desenvolvimento do pas? Por ser uma atividade naturalmente impactante, o setor energtico responsvel por quase 10% de todo o consumo final de energia no pas (BRASIL, 2009c) e tambm responde por cerca de 16% das emisses nacionais de gases de efeito estufa (GEE), considerando-se toda gerao, segundo dados do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) (BRASIL, 2004). Porm, o impacto maior, para o modelo atual da matriz, encontra-se no consumo de combustveis fsseis, que so os maiores emissores de GEEs e de uma srie de poluentes atmosfricos. De acordo com o Ministrio de Minas e Energia (MME) (BRASIL, 2009a, 2009d), o consumo mdio por habitante, no Brasil, de 1,34 tonelada equivalente de petrleo (tep)/habitante por ano, ainda baixo comparado aos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), de 4,69 tep/habitante, e tambm inferior mdia mundial, que foi de 1,78 tep/habitante, em 2008. Porm, mesmo com a busca por maior eficincia energtica, o atendimento a todos os setores da sociedade, em cenrio de crescimento mdio do produto interno bruto (PIB) implicar aumento de 105 milhes de tep no pas, saindo de 251 milhes de tep (BRASIL, 2009a) para 35 milhes de tep em 2030 (BRASIL, 2007b).
130
Essa mdia de consumo por habitante tem maior relevncia quando confrontada com o tipo de energia utilizada e o tipo de desenvolvimento industrial que se configura em um dado pas ou regio. Por isso, outra forma de analisar a questo, abordada neste texto, a eficincia energtica por setor de produo e de consumo, enfoque que incorpora preocupaes ambientais e mercadolgicas no plano internacional. Tambm so abordadas, neste trabalho, a forma como os estudos de planejamento energtico tratam a questo dos impactos ambientais na gerao e no consumo de energia. Para isso, so referenciais os estudos e os planos do governo federal para a rea energtica como o Balano Energtico Nacional (BEN), o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2008-2017 e o Plano Nacional de Energia (PNE) 2030. Como se nota nas sees seguintes, o Brasil tem potencial para efetivar um modelo energtico ainda menos intenso em emisses GEEs e de poluentes atmosfricos NO-, CO, SO-, entre outros , com ganhos econmicos. Nessa perspectiva, o texto se desenvolve tendo como premissa que a disponibilizao e o consumo de energia, pautados por maior cuidado ambiental, podero ocorrer a partir de aes coordenadas, compreendendo responsabilidades dos setores pblico e privado. Tambm premissa que tal coordenao ocorrer somente a partir do Estado, e no por conta do livre mercado. O objetivo do texto discutir os principais desafios de mdio prazo relacionados ao tema meio ambiente e energia, no Brasil, especialmente nas relaes com as polticas pblicas do setor energtico. No caso da oferta, atenta-se para a evoluo e as perspectivas da Oferta Interna de Energia (OIE) e as suas interaes com problemas ambientais. No que se refere ao consumo, aborda-se o desenvolvimento e o perfil dos principais setores consumidores, que so o industrial e seus subsetores , o residencial e o de transportes. Duas perguntas guiam o trabalho: como o Estado tem induzido ou direcionado aes para romper a tradio de oferta e consumo ineficiente de energia nos principais setores demandantes? Que oportunidades de integrao h na gesto da matriz energtica com a gesto ambiental, no Brasil? No mesmo contexto dessas perguntas, pode-se observar que o desafio de viabilizar empreendimentos com responsabilidade socioambiental depende de mecanismos de internalizao de custos ambientais na produo. Necessariamente, isso implica olhar para a cadeia de produo e para os impactos dos insumos, inclusive da energia, nos preos finais dos produtos. Para abordar essas questes, o texto est dividido em trs partes: a primeira, nos tpicos 2 e 3, abordam-se formas de disponibilizao e de consumo de energia no Brasil; a seguir, nos tpicos 4 e 5, so abordados aspectos operacionais da disponibilizao e gesto da energia, a exemplo de investimentos, questes socioeconmicas e licenciamento; por fim, na terceira parte, so discutidos aspectos relativos a pesquisa e eficincia energtica.
Energia e Meio Ambiente no Brasil: oferta interna e padro de consumo energtico
131
2 OFERTA DE ENERGIA NO BRASIL 2.1 Perfil energtico sob a tica das questes ambientais
As projees da Agncia Internacional de Energia (International Energy Agency IEA) apontam que a demanda global de energia passar de 12 bilhes de tep, em 2007, para 17,3 bilhes de tep em 2030, permanecendo-se o cenrio atual de polticas de energia, sem metas de reduo das fontes fsseis (IEA, 2009). Essa demanda seria atendida pelo aumento da oferta de fontes emissoras de GEE petrleo, gs e carvo mineral , cuja participao na matriz mundial de energia passaria dos atuais 77,8% para 80,6% da matriz mundial, em 2030 (IEA, 2009). A previso da agncia para energias renovveis para 2030 de 14,2% da produo total, sem acordos de reduo obrigatria das fontes de origem fssil. Em uma perspectiva de controle das emisses de GEEs, toma-se como referencial a estabilizao da concentrao de CO2 atmosfrico em 450 ppm, a base energtica renovvel passaria para 33% da oferta mundial de energia, em 2030 (IEA, 2009). O Brasil, ao buscar o padro de desenvolvimento econmico dos pases industrializados, desenvolve tambm um padro de produo e de consumo de energia no qual h uma relao direta entre o crescimento econmico medido pelo PIB e a expanso do consumo de energia.1 As projees de consumo e oferta de energia para 2030, elaboradas pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) do MME (BRASIL, 2007b), apontam continuidade do perfil da matriz energtica brasileira, com maior grau de dependncia de combustveis fsseis. A matriz passou de altamente dependente de lenha e carvo vegetal para altamente dependente do petrleo, a partir da dcada de 1940, quando se alavancou a industrializao do pas. A figura 1 ilustra a evoluo da OIE no Brasil. Nota-se que, entre os componentes, o carvo mineral e os seus derivados mantm um padro de oferta pequeno, em torno de 5% a 8%, sendo residual a categoria agrupada em outras fontes urnio, biodiesel, elica, solar, resduos. A oscilao maior na oferta ocorreu na participao de hidreltricas e produtos da cana-de-acar etanol e bagao que juntamente com o carvo vegetal e a lenha formam a categoria renovveis e somaram 45,9% da OIE, em 2008 (BRASIL, 2009c).
1. As unidades de energia aqui utilizadas so: tonelada equivalente de petrleo (tep) e o kwh ou Mwh, cuja equivalncia : 1 tep = 11,63 x 103 kWh = 11,63 MWh.
132
GRFICO 1
100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 1940 1943 1946
Oferta interna de energia Brasil, 1940-2008

Produtos da cana
Lenha e carvo vegetal
Hidrulica e eletricidade
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
Petrleo, gs natural e derivados Hidrulica e eletricidade
Carvo mineral e derivados Produtos da cana
Lenha e carvo vegetal
Outras primrias renovveis, Urnio etc.

Fonte: Brasil (2009c).
Esse perfil da OIE destaca o Brasil no cenrio mundial com a matriz energtica de menor grau de emisso GEE entre os pases industrializados. Conforme mostra o grfico 1, no perodo entre 1940 e 1972 houve, de um lado, a vantagem da reduo do consumo de lenha e de carvo vegetal (cuja fonte principal foi o desmatamento) e, de outro lado, a desvantagem do aumento do diesel e do leo combustvel. Esse perfil se altera aps 1970, quando a participao do etanol, a continuidade da reduo da lenha e do carvo vegetal e o aumento da hidreletricidade foram os fatores determinantes. O grfico 2 apresenta a oscilao entre os percentuais de energia renovvel somada com a nuclear e de fontes fsseis, desde 1970. Os pontos de alta das fontes de energia fsseis correspondem a preos baixos do petrleo no mercado internacional, bem como aos momentos de baixa da produo de energias renovveis essencialmente o lcool. Destaca-se tambm a mudana advinda com os carros flex, a partir de 2003, que possibilitou o aumento da gerao de energia eltrica com o bagao da cana-de-acar. O biodiesel tem, ainda, participao bastante residual, no atingindo 1% da OIE.
2006
133
GRFICO 2
100 90 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 1970 1972
Energia renovvel e no renovvel variao percentual no total da OIE 1970-2008
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
7,9 8,4 7,9 4,9 32,3
Energia no renovvel
Energia renovvel
H de se observar, porm, o que levou estimativa da EPE a apontar aumento das fontes energticas fsseis na OIE at 2030 (BRASIL, 2007b), embora a parcela de energias renovveis no Brasil (45,9%, em 2008) seja bastante superior mdia global, de 12,9% (BRASIL 2009c). Os dados da tabela 1 mostram que continuar forte a dependncia do petrleo na matriz, at 2030. Cabe observar a alterao do perfil das projees da OIE, comparando-se o padro atual com 2030. Nesta data, no cenrio de crescimento intermedirio (B2, ou Pedalinho), por exemplo, a projeo do PIB 2030 de R$ 4,3 bilhes, com intensidade energtica estvel. O box 1 apresenta os referenciais utilizados na elaborao das estimativas.
TABELA 1
(Em %)
Agrupamento energtico1 PNE 2004 5,3 7,1 13,7 4,0
3
Participao de fontes na oferta interna de energia em diferentes cenrios

BEN 2008 9,3 6,0 12,0 3,7 37,4 Projees para 2030 (% da oferta total) Na crista da onda 8,5 8,1 5,7 6,8 32,2 Surfando a marola 8,0 7,0 6,2 6,6 33,8 Pedalinho 7,9 7,8 7,3 7,3 31,9 Nufrago
Gs natural Carvo mineral e derivados2 Lenha e carvo vegetal Etanol Derivados de petrleo
34,4
(Continua)
2008
134
(Continuao) Agrupamento energtico1 PNE 2004 18,4 17,1 100,0 BEN 2008 14,9 13,7 100,0 Projees para 2030 (% da oferta total) Na crista da onda 22,5 16,2 100,0 Surfando a marola 22,0 16,4 100,0 Pedalinho 22,7 15,1 100,0 Nufrago 23,5 15,1 100,0
Hidrulica e eletricidade Combustveis residuais Total

4
Fontes: Brasil (2007a, 2009c). Elaborao prpria. Notas: 1 No se considera o consumo do setor energtico. 2 Inclui: carvo vapor, carvo metalrgico, gs de coqueria e coque de carvo mineral. 3 Inclui: leo diesel, gasolina, GLP e querosene. 4 Inclui: resduos agroflorestais (produo de celulose), leo combustvel e demais combustveis residuais, utilizao do bagao de cana-de-acar.
BOX 1
Cenrios das projees de energia para o Brasil
No PNE 2030 as projees feitas pelo MME/EPE partem dos seguintes cenrios: i) demogrfico total de residentes de 238.554.700 em 2030 e de domiclios 88% da populao em centros urbanos e total de 81.837.400 residncias ; ii) econmicos nacionais inclui cenrios econmicos e de oferta de energias no mbito internacional, questes ambientais e regulao de mercados; iii) mercado de energia eltrica; iv) consumo final de energia; e v) demanda de energia primria. Tambm compem os estudos incertezas ambientais, socioeconmicas, polticas e institucionais. Os cenrios considerados em nvel mundial foram resumidos em trs condies: i) amplamente positivo sob todas as incertezas e parmetros/indicadores PIB global de 3,8% a.a., Brasil 5,1%; ii ) realista ou de grau mdio de indicadores PIB global de 3% a.a., Brasil 4,1% ou 3,2%; e iii ) e o cenrio que se pode afirmar de conservador ou pessimista , com PIB global e Brasil de 2,2% a.a. A cenarizao de 2007 (BRASIL, 2007b). Assim, os cenrios desenhados pela EPE podem ser resumidos em: Na Crista da Onda descreve perspectiva global e local excelentes, com demanda de 294 terawatts hora (TWh) de demanda energtica; Surfando a Marola, representa boas condies e necessidade de 255 TWh de energia; Pedalinho um cenrio apenas regular, com demanda de 225TWh; e Nufrago condio de estagnao econmica, com demanda de 189 TWh. A base dos clculos a demanda adotada como 100 TWh, em 2005, no incluindo o consumo do setor energtico. Cabe observar que um cenrio de projees como o B2 (pedalinho), no qual a intensidade eltrica aumentaria muito, ou seja, de 193,6 kWh/mil reais, no PIB de 2005, para 230,3 kWh/mil reais em relao ao PIB de 2030 (BRASIL, 2007b, p. 214), mais provvel do que os cenrios mais otimistas em termos da qualidade ambiental da matriz energtica total. Para 2030 foi estimado consumo final de energia em torno de 1,49 mil tep/hab, contra 0,89 mil tep/hab em 2005 (BRASIL, 2007b, p. 206). Nessa situao, e sempre para o cenrio B2, a demanda energtica total e tambm a OIE seria de 356.285 mil tep, ante 161.779 mil tep em 2005. A OIE, em 2008, foi de 252.596 mil tep (BRASIL, 2009a).
135
As novas hidreltricas e outras fontes renovveis, como a elica e a gerao termeltrica com o bagao da cana, so os elementos que indicam a possibilidade de se manter o patamar atual de fontes renovveis na rea de gerao eltrica, no conjunto da OIE (grficos 1 e 2). O detalhamento da matriz eltrica feita na seo seguinte deste captulo. Ao analisarem as projees, especialistas consideram os cenrios da EPE/ MME otimistas demais, conforme observam Goldemberg e Lucon (2007), no que se refere relao energia/meio ambiente. A crtica dos autores se baseia no crescimento do PIB, que tem sido menor do que as previses, ao passo que a matriz tem se tornado mais poluente do que o previsto pela EPE. Os autores destacam a incoerncia no aumento do nmero e da capacidade de gerao por meio de usinas trmicas. De fato, entre 2004 e 2009, houve aumento da capacidade de emisso de CO2 em funo das novas usinas termeltricas movidas a leo combustvel que foram licitadas. Porm, a oferta de energia, nessa modalidade, ainda est abaixo do previsto para o perodo 2004-2010 pelas previses do PNE 2030, devendo-se, ento, efetivar a previso do aumento das hidreltricas. A descoberta do petrleo na camada pr-sal no altera as condies de projeo em termos do consumo final dos combustveis, em um cenrio de continuidade das polticas de incentivo s energias renovveis. Isso porque as estimativas, mesmo antes do pr-sal, so de aumento do uso das energias de origem fssil. Esse cenrio permite supor que, em condies socioeconmicas estveis, o petrleo do pr-sal, ou de outros campos, no substituiria as fontes renovveis, no Brasil, exceto por deliberao em contrrio que possam desincentivar as renovveis, o que parece pouco provvel, pois setores como do etanol e do biodiesel se fortalecem a cada ano. Por outro lado, os efeitos ambientais, na etapa de produo, sero potencialmente ampliados no ambiente marinho e nas reas de refino e sistemas de transportes, dada uma nova escala de produo. Estudos sobre esses aspectos, mais as tecnologias de produo, formas de reduo da GEE na gerao, entre outros, esto ainda em fase de pesquisa e desenvolvimento (P&D). Um problema ambiental j levantado que os novos campos tm maior poder de emisso de GEE do que os poos em operao, no sendo ainda economicamente vivel um padro de produo que no aumente sensivelmente as emisses atmosfricas. Essa questo deve ser avaliada no contexto do setor de commodities minerais destinada ao mercado externo, de forma que os custos totais da internalizao dos danos ambientais no sejam repassados para a sociedade e sim para a atividade geradora dos danos. Sem essa condicionante, o pas estar apenas subsidiando a sustentabilidade da sua produo energtica e de commodities para beneficirios externos ao pas.
136
Essa mesma diretiva deveria ser aplicada, tambm, no caso dos biocombustveis, sendo importante observar que as vantagens deles seriam ainda maiores frente aos combustveis de origem fssil, se pautados pela sustentabilidade socioambiental de modo inquestionvel. nesse sentido que o presente texto destaca os biocombustveis como um importante elemento da oferta de energia no Brasil, no contexto da transio da matriz.
BOX 2
Emisso de gases de efeito estufa e o setor energtico
No Brasil, o conjunto gerao e disponibilizao de energia ocupa a segunda posio da emisso de GEE, com 23%, o que se deve, essencialmente, ao setor de transportes, maior demandante de energia. Fica atrs apenas das mudanas de usos do solo (que inclui emisses nas barragens) somada com a agropecuria que, devido s queimadas, somam 75% das emisses, segundo dados do inventrio de emisses, elaborado pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia (BRASIL, 2004). O MCT considerou apenas os gases e as famlias de gases de efeito estufa regulados pelo Protocolo de Quioto: dixido de carbono (CO2), gs metano (CH4), xido nitroso (N2O), hexafluoreto de enxofre (SF6), hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos (PFCs). Portanto, no montante emitido de 1.481.259 Gg de CO2 eq, no foram includos os gases de efeito estufa indireto, como sulfetos, xidos de nitrognio e monxido de carbono, (BRASIL, 2004). O segundo inventrio encontra-se em finalizao, devendo observar a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC). 2.2 Matriz de gerao eltrica no Brasil
De uma forma geral matriz eltrica pode ser definida como sendo um conjunto de fontes distintas que ofertam internamente energia, ou mais precisamente ser definida como sendo a oferta interna discriminada quanto s fontes e setores de consumo. Ela pode ser entendida como um instrumento tcnico que permite a um pas acompanhar os resultados das polticas e estratgias setoriais implantadas, e traduz de forma bastante fiel as respostas do mercado e da sociedade s opes encontradas. Com base neste instrumento, pode-se reajustar o processo de planejamento do setor por meio, por exemplo, dos parmetros de oferta e demanda, de forma que a matriz energtica expresse os interesses da coletividade e reflita as polticas e estratgias setoriais em andamento. Tambm, como instrumento tcnico, o acompanhamento da evoluo das fontes de energia presentes na matriz eltrica pode certamente subsidiar a tomada de decises no setor. Nesse aspecto, os pases que evoluem com sua matriz para recursos energticos de custo e de impacto ambiental baixos obtm seguramente importantes
137
vantagens comparativas. Paradoxalmente, com o desenvolvimento econmico e social h uma expressiva demanda de energia e com isso a necessidade de um alto grau de segurana e de sustentabilidade energticas, muitas vezes gerando desagradveis impactos ambientais (TOLMASQUIM; GUERREIRO; GORINI, 2007). No caso da matriz eltrica brasileira no que diz respeito participao das diversas fontes na gerao de energia, as usinas hidreltricas so de longe as majoritrias entre os empreendimentos em operao. Atualmente, a capacidade instalada de gerao eltrica em territrio brasileiro de 109.245,6 megawatt (MW) de potncia, sendo a fonte hdrica a maior contribuidora, seguida dos empreendimentos base trmica. No menos importante, um total de 8.170 MW de potncia injetado no sistema eltrico brasileiro, oriunda da importao de pases, como o Paraguai (5.650,0 MW), a Argentina (2.250,0 MW), a Venezuela (200 MW) e o Uruguai (70 MW) (ANEEL, 2010). A tabela 2 mostra a participao das principais fontes de gerao utilizadas no cenrio energtico do setor eltrico brasileiro, destacando os empreendimentos que esto operando, assim como aqueles que esto em construo ou foram concedidos licitao ou autorizados pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Observar que a potncia apresentada em MW mostra o perfil da capacidade instalada do parque gerador nacional e no a energia produzida ou consumida por hora.
TABELA 2
Participao dos diferentes recursos energticos na gerao de energia eltrica
(Potncia em MW)
Em operao Tipos usinas Hidreltricas2 Trmicas Combustveis fsseis Biomassa Outros
3
Em construo1 Nmero de usinas 311 216 122 81 13 01 41 569 Potncia (%) 15.336,7 (40,8) 18.820,5 (50,0) 14.599,7 (38,8) 3.654,4 (9,7) 566,4 (1,5) 1.350,0 (3,6) 2.096,3 (5,6) 37.603,5 (100,0)
Total parcial Potncia (%) 94.519,0 (64,4) 46.082,5 (31,4) 33.901,7 (23,1) 10.644,0 (7,2) 1.536,8 (1,0) 3.357,0 (2,3) 2.890,6 (2,0) 146.849,1 (100)
Nmero de usinas 852 1.341 948 368 25 02 45 2.240
Potncia (%) 79.182,3 (72,5) 27.262,0 (25,0) 19.302,0 (17,7) 6.989,6 (6,4) 970,4 (0,9) 2.007,0 (1,8) 794,3 (0,7) 109.245,6 (100)
Termonucleares Elicas Total
Fonte: Aneel, atualizado at 16 de junho de 2010. Elaborao prpria. Notas: 1 Includos os empreendimentos licitados e autorizados que ainda no iniciaram a construo. 2 Incluindo as pequenas centrais hidroeltricas (PCHs) e as mini-micros hidreltricas (at 1 MW). Tambm esto contabilizadas as grandes usinas hidreltricas de Energia (UHEs) como: Estreito (TO) e (MA) (1.087 MW), Santo Antnio (RO) (3.150 MW), Jirau (RO) (3.300 MW) e Santa Isabel (TO) e (PA) (1.087 MW), no sendo includa a UHE de Belo Monte (PA). 3 Gs de processo, efluente gasoso, gs siderrgico, leo ultraviscoso, gs de refinaria e enxofre.
138
De acordo com a tabela 2, na primeira grande coluna mostrado o conjunto de usinas Em operao, ou seja, aquelas que j esto gerando energia, seja para o servio pblico, autoproduo uso exclusivo , seja para a produo independente. J na segunda coluna denominada Em construo est disposto o contingente de usinas que esto sendo construdas, bem como aquelas que foram recentemente licitadas ou autorizadas pelo rgo regulador, mas que ainda no iniciaram sua construo. No caso das usinas hidreltricas atualmente existem 852 usinas em operao, perfazendo um total de 79.182,3 MW de capacidade instalada, o que representa 72,5% do parque gerador de energia eltrica em territrio brasileiro. Por sua vez, na coluna Em construo existem 311 usinas hidreltricas que agregaro matriz eltrica cerca de 15.000 MW, resultando em 94.519 MW de capacidade instalada, ou seja, a participao futura da fonte hdrica diminuir para 64,4%. J a fonte trmica possui um total de 1.341 usinas em operao com cerca de 27.000 MW, representando um quarto da matriz eltrica brasileira. Por seu turno, o acrscimo por conta das usinas em construo na quantidade de 216 resultar em 46.082,5 MW de capacidade instalada. Com isso, futuramente a participao das usinas trmicas na matriz saltar de 25% para 31,4%. Conforme distribuio das fontes trmicas presentes na tabela este crescimento ocorre principalmente em razo do aumento de usinas trmicas base de combustveis fsseis e biomassa, ou seja, as usinas trmicas base de biomassa saltaro de 6,4 para 7,2%, enquanto as derivadas de combustveis fsseis passaro de 17,7 para 23,1%. Observa-se que a magnitude do crescimento relativo junto ao parque gerador futuro para combustveis fsseis foi de 5,4% enquanto que para fontes base de biomassa de 0,8%, ou seja, uma diferena de mais de cinco vezes. Portanto, a perda de espao da fonte hdrica na matriz eltrica por conta das usinas trmicas, porm se verifica que uma quantidade significativa usa como combustvel fontes renovveis, como bagao de cana, madeira, carvo vegetal etc. Por outro lado, do ponto de vista da sustentabilidade ambiental, virtuosamente a participao de fontes elicas nos ltimos anos tem ganhado espao junto matriz eltrica, saindo de 45 usinas em operao, com aproximadamente 794,3 MW de potncia para mais de 2.000 MW de capacidade com o acrscimo de mais 41 usinas. Ou seja, h um salto de 0,7% de usinas elicas para 2,1% a sua participao no parque gerador. Ressalta-se que esse crescente aumento demonstra que o custo no est sendo proibitivo na implantao destes empreendimentos (CAVALIERO; DA SILVA, 2005). Tambm, em certa medida, resultado dos incentivos regulatrios proporcionados a este tipo de fonte, e impulsionado por conta dos ltimos leiles de energia promovidos pelo MME, objetivando o planejamento energtico federal.
139
Na contramo do bom desenvolvimento da fonte elica a participao da fonte solar na matriz eltrica brasileira bastante desprezvel, no chegando a 0,1%. Certamente o custo o principal impeditivo para o alastramento deste tipo de tecnologia. Devido ao incipiente estgio de desenvolvimento e sua produo em escala no industrial, ele no atrativo de um ponto de vista estritamente econmico (CAVALIERO; DA SILVA, 2005). Entretanto, se a forma tradicional de avaliao de energia considerar os custos ambientais das fontes convencionais e a vantagem das fontes alternativas renovveis ao meio ambiente, certamente esse quadro seria modificado. Porm deve-se pontuar o fato de que as aes em termos de polticas pblicas nesse sentido tambm so diminutas, no alterando o cenrio. A gerao de energia eltrica proveniente de fonte nuclear, no caso as usinas termonucleares, apresentam duas unidades em operao totalizando atualmente cerca de 2.000 MW de potncia instalada, ou seja, 1,8% da matriz eltrica nacional. Para os prximos anos haver o ingresso de mais uma unidade com 1.350 MW de potncia, totalizando 3.357 MW de potncia e resultar em uma participao no parque gerador na ordem de 2,3%. Entre os vrios motivos para a baixa participao desta fonte uma de bastante relevncia o fato de competir Unio a explorao dos servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e o exerccio do monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Por ser constitucionalmente de competncia exclusiva do governo federal o acesso por particulares a implantao desta fonte proibida e, portanto o desenvolvimento dela fica a cargo da vontade estatal. Do ponto de vista ambiental, as atividades nucleares no pas so submetidas a um amplo e detalhado processo de licenciamento junto ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), e do ponto de vista nuclear, junto Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN). Essas duas instituies avaliam os eventuais impactos que aquelas atividades exercem sobre o trabalhador, a populao e o meio ambiente, permitindo as mesmas emitirem ou no as licenas e autorizaes necessrias ao seu funcionamento. Para isso, estabelecem condicionantes e exigncias a serem cumpridas pelo responsvel de modo a minimizar os impactos negativos dela decorrentes (EPE, 2006). No intuito de verificar de forma pormenorizada a contribuio na tabela 1 dos diferentes tipos de combustveis presentes para cada uma das fontes trmicas apresenta-se a tabela 3.
140
TABELA 3
Contribuies dos diferentes tipos de combustveis em empreendimentos base trmica

(Potncia em MW)
Em operao Tipo combustveis Nmero de usinas Potncia (%) Em construo1 Nmero de usinas Fsseis leo Ultraviscoso Gs natural leo diesel Gs de refinaria leo Combustvel Carvo mineral Total (fsseis) 948 1 94 808 8 28 9 131,0 (0,5) 11.055,6 (40,6) 3.903,4 (14,3) 305,0 (1,1) 2.313,0 (8,5) 1.594,0 (5,8) 19.302,0 (70,8) 29 52 30 11 122 Biomassa Licor negro Resduos de madeira Biogs Cana-de-acar Carvo vegetal Casca de arroz Capim elefante Total (biomassa) 368 6.989,4 (25,6) 14 35 9 300 3 7 1.240,7 (4,6) 302,6 (1,1) 44,6 (0,2) 5.344,9 (19,6) 25,2 (0,1) 31,4 (0,1) 1 11 5 56 1 3 4 81 Outros Gs de alto forno Gs de processo Efluente gasoso Gs siderrgico Enxofre Total (outros) 25 Total final 1.341 12 5 2 1 5 285,8 (1,0) 138,4(0,5) 211,3 (0,8) 278,2 (1,0) 56,6 (0,2) 970,3 (3,6) 27.261,7 (100) 10 3 13 216 57,9 (0,3) 508,5 (2,7) 566,4 (3,0) 18.820,5 (100) 343,7 (0,7 ) 646,9 (1,4 ) 211,3 (0,5 ) 278,2 (0,6 ) 56,6 (0,1 ) 1.536,8 (3,3) 46.082,2 (100) 0,4 (0,0) 108,6 (0,6) 30,2 (0,2) 3.371,5 (17,9) 2,0 (0,0) 17,8 (0,1) 123,9 (0,7) 3.654,4 (19,4) 1.241,1 (2,7) 411,2 (0,9) 74,8 (0,2) 8.716,4 (18,9) 27,2 (0,1) 49,2 (0,1) 123,9 (0,3) 10.643,8 (23,1) 2.501,7 (13,3) 394,4 (2,1) 5.948,6 (31,6) 5.755,0 (30,6) 14.599,7 (77,6) 131,0 (0,3) 13.557,3 (29,4 ) 4.297,8 (9,3) 305,0 (0,7) 8.261,6 (17,9) 7.349,0 (15,9) 33.901,7 (73,6) Potncia (%) Total parcial Potncia (%)
Fonte: BIG/Aneel, atualizado at 16 de junho de 2010. Elaborao prpria. Nota: 1 Includos os empreendimentos licitados e autorizados que ainda no iniciaram a construo.
Conforme a tabela 3, os empreendimentos base de biomassa majoritariamente utilizam-se de bagao de cana-de-acar. Observa-se que estas usinas representam 19,6% dos empreendimentos em operao, seguido pela fonte base de licor negro com 4,6%. No entanto, percebe-se um pequeno aumento para usinas que utilizam resduos de madeira, provavelmente por conta do crescente interesse das empresas madeireiras que cada vez mais vem utilizando seus resduos
141
para a gerao de energia (NASCIMENTO; DUTRA, NUMAZAWA, 2006). Por outro lado, a baixa participao da fonte biogs demonstra que o setor ainda necessita de polticas pblicas incentivadoras ao uso deste recurso energtico. A presena do recurso energtico capim elefante j se apresenta como uma realidade na futura matriz eltrica, ultrapassando em termos de capacidade instalada individual recursos como biogs, carvo vegetal e casca de arroz. Por ser semelhante cana-de-acar e por possuir vrias vantagens, como maior produtividade de massa seca/ha/ano, menor extenso de reas para uma dada produo, menor ciclo produtivo duas a quatro colheitas por ano , possibilidade de mecanizao e acima de tudo ser um energtico renovvel, recentemente tem despertado o interesse no campo da energia. Conforme pesquisas, enquanto o eucalipto, muito utilizado para produzir carvo vegetal, fornece em mdia 7,5 toneladas (t) de biomassa seca/ha/ano, e at 20t nas melhores condies, o capim alcana de 30 a 40t (EMBRAPA, 2006). No caso dos combustveis fsseis, conforme a tabela 3, em termos de empreendimentos em operao, o gs natural o majoritrio com 40,6% da participao na matriz eltrica, seguido pelo leo diesel com 14,3%. O terceiro posto fica com o leo combustvel com 8,5% de participao. A participao do carvo mineral registrada em quarto lugar com 5,8%. Por outro lado, advertidamente, por conta da insero futura de novas usinas, o parque gerador utilizador de combustveis fsseis mostra-se com outro perfil, ou seja, o gs natural ainda continua tendo a maior participao na matriz eltrica, mas diminui sua participao de 40,6 para 29,4%. Em contrapartida, o leo diesel que antes ocupava a segunda posio cai para a quarta posio com 9,3% de contribuio, cedendo posies s seguintes fontes fsseis: leo combustvel, que passa de 8,5 para 17,9% de participao, e carvo mineral que passa de 5,8 para 15,9%. Em razo principalmente destes dois recursos energticos a fonte trmica no parque gerador nacional alcanar 73,6% de contribuio. Assim, conforme a tabela 2 a participao da fonte biomassa na matriz eltrica perder seu espao passando de 25,6 para 23,1% devido ao crescimento dos empreendimentos base de combustveis fsseis. Importa observar que devido aos ltimos leiles de energia realizados, muito desse contingente de energia ser utilizado principalmente como energia de reserva, o que significa que nem todos eles produziro energia continuamente. Parte da resposta pelo interesse na utilizao de fontes de origem fssil, principalmente como a do carvo mineral para a gerao de energia destacada pelos adeptos por possurem relativa abundncia de reservas e distribuio geogrfica e seu baixo custo no mercado quando comparado a outros tipos de combustveis. Na outra ponta, os problemas decorrentes do uso so muitos e
142
deveriam ser considerados no planejamento energtico, como por exemplo, os impactos socioambientais decorrentes da extrao do mineral que afeta principalmente os recursos hdricos, o solo, o relevo das reas circunvizinhas, bem como a populao estabelecida sobre uma determinada jazida (EPE, 2006). Sabe-se que na fase inicial, a abertura dos poos de acessos ao trabalho nas lavras de carvo mineral, feita no prprio corpo do minrio e o uso de mquinas e equipamentos, provoca a emisso de xidos de enxofre, oxido de nitrognio, monxido de carbono, entre outros poluentes da atmosfera. No processo de drenagem das minas, as guas sulfurosas so lanadas no ambiente externo, provocando a reduo do PH no local da drenagem. A atividade gera ainda diversos rejeitos slidos, altamente poluentes, que muitas vezes so lanados de forma direta nos cursos de gua. A posterior separao do carvo coqueificvel de outras fraes de menor qualidade outro exemplo de dano ao meio ambiente, pois tais rejeitos cobrem muitos hectares de solo cultivvel. No aspecto da mo de obra responsvel pela lavra de reconhecimento comum as diversas doenas respiratrias causadas aos trabalhadores das minas (EPE, 2006). Com base em tudo isso, as fontes alternativas de energia renovveis constituem uma importante opo complementar ao atendimento do crescimento das necessidades, tendo vantagens ambientais como a reduo potencial dos gases responsveis pelo efeito estufa na atmosfera, especialmente o gs carbnico. Ou seja, embora controverso, os combustveis fsseis exercem uma grande influncia humana no clima. A relao entre as mudanas climticas e a energia uma parte do grande desafio para o desenvolvimento sustentvel (QUADRELLI; PETERSON, 2007). Este fato, em associao com o crescimento intensivo do mercado de eletricidade e a dificuldade em encontrar suas necessidades satisfatoriamente, tem motivado a gerao de energia descentralizada, o que favorece fontes, como a solar, a elica e a biomassa (CAVALIERO; DA SILVA, 2005). Outro aspecto pouco discutido na utilizao das fontes trmicas a questo da eficincia energtica dos equipamentos usados nas usinas. Avanos precisam ser feitos de modo a melhorar a eficincia da converso dos combustveis, a reduo dos impactos ambientais, principalmente no que tange a emisso de gases poluentes. Alguns exemplos nesse sentido seriam: i) a melhora na eficincia das mquinas geradores, turbinas etc.; ii) o uso de tecnologias modernas combusto com leito fluidizado circulante-pressurizados, ciclo combinado de gaseificao integrada etc.; iii) a instalao de filtros eficientes ou precipitadores eletrostticos; e iv) o reaproveitamento dos resduos produzidos cinzas, etc. discutido tambm o fato de que o esgotamento dos potenciais mais atraentes nas regies Sul, Sudeste e Nordeste do pas em que se localizam os grandes centros de carga, sinalizam para a explorao dos potenciais existentes
143
na regio amaznica, em que se estima um potencial remanescente de cerca de 108 GW, ou seja, 41% do potencial existente no pas, transformando o Norte do pas na resposta para a fronteira energtica. Porm, devido esta regio ser caracterizada pela existncia de diversas reas protegidas pela legislao, tais como unidades de conservao (UC) 16% da rea e terras indgenas 25% da rea , esta apresenta diferentes nveis de restrio a implantao de empreendimento hidreltrico e a passagem dos sistemas de transmisso associados (EPE, 2006). Do ponto de vista ecossistmico discutido o fato da diminuio da produtividade na pesca e na agricultura, e a alterao dos fatores geomrficos presentes no ambiente fluvial depsito de sedimentos, propriedades da gua etc. (QUADRELLI; PETERSON, 2007). Desse modo, nos estudos de longo prazo, esses condicionantes devem ser levados em conta, na comparao entre as diversas fontes para gerao e na definio dos corredores de transmisso. Com relao transmisso, observa-se que o crescimento da demanda de energia eltrica e a localizao das fontes de gerao relativamente afastada do centro de consumo acarretam a necessidade da elevao dos nveis de tenso de transmisso, bem como o aumento da quantidade de linhas de transmisso e de subestao para possibilitar a necessria capacidade de transporte. Ou seja, devido grande concentrao de populao, atividades industriais e servios, as regies metropolitanas demandam fornecimento de energia em grande quantidade e os impactos da chegada de linhas de transmisso em reas urbanas vo desde o deslocamento de pessoas at as questes relacionadas ao impacto visual, alterao e restrio do uso do solo, riscos de descargas eltricas, nveis de campos eletromagnticos, entre outros. A concentrao das linhas de transmisso em determinadas reas do pas pode gerar presses sobre os biomas que essas linhas atravessam. Por outro lado, sendo um ponto positivo, as usinas hidreltricas localizam-se nas diversas bacias hidrogrficas do territrio nacional e sua interligao por meio de uma extensa rede de transmisso no Sistema Interligado Nacional (SIN) possibilita a otimizao da produo de energia em virtude da diversidade hidrolgica existente entre essas bacias. Contudo, h que se considerar que essa operao integrada no SIN, por conta das complementaridades sazonais entre as regies, no conjunto das hidreltricas depende do fluxo da gua e de sua variabilidade em diferentes pocas do ano. Portanto, a disponibilidade e a confiabilidade no uso dessa fonte energtica so funes das condies climticas, as quais podem variar dependendo das condies climticas globais. Assim, o planejamento energtico em longo prazo no Brasil deve examinar os possveis impactos das mudanas globais junto as fontes de energia renovvel (LUCENA, 2009).
144
2.3 Fontes alternativas na transio da matriz energtica: os biocombustveis etanol e biodiesel
Nos prximos 20 anos, o destaque brasileiro na oferta de energias renovveis continuar sendo os biocombustveis etanol e biodiesel, se conforme observa nas projees. J para 2017 as estimativas indicam produo de cerca de 60 bilhes de litros de etanol (BRASIL, 2009d), com aumento proporcional na gerao de energia eltrica com o bagao da cana-de-acar. Quanto ao biodiesel, ao se considerar a capacidade industrial, h possibilidades de se alcanar at 11 bilhes de litros, tambm para 2017, a depender de matria-prima e da regulao do mercado. A agroenergia tem a vantagem de ser a fonte de energia com maior potencial de expanso no curto prazo. Se forem resolvidas as questes socioambientais que a envolvem, a atividade ser a vitrine da matriz brasileira, se tratando de gerao energtica renovvel, com gerao de renda, insero social e com baixa emisso de GEE. Com a proibio do cultivo da cana-de-acar nos biomas Pantanal e Amaznia no Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) da cana (BRASIL, 2009e), a ser ainda aprovado no Congresso Nacional, a preocupao central quanto aos impactos na produo volta-se, principalmente, para os biomas mais afetados por monoculturas no pas, que so o Cerrado, a Mata Atlntica e o Pampa, nos quais se situa a quase totalidade da produo do biodiesel e do etanol. A estimativa de maior demanda por terra para os biocombustveis aponta 15 milhes de hectares (ha), para 2022, somando-se a cana-de-acar para o etanol e a soja para o biodiesel, alm de outros cultivos em desenvolvimento. A entrada de novas matrias-primas substituiria a soja, em menor intensidade de terra casos do dend, na regio Norte; da macaba, na regio CentroOeste; entre outros possveis. esperado, com isso, maior gerao de emprego e menor dano ambiental, principalmente em relao demanda por gua e aos impactos biodiversidade. Porm h, pelo menos, uma grande incoerncia no ZEE da cana: caso a produo de biodiesel se concretize na Amaznia, ser necessrio importar etanol de outra regio ou metanol do exterior para o processo industrial transesterificao. Essa questo dever suscitar debates. Mesmo no havendo consenso sobre a quantificao dos ganhos sociais das atividades rurais ligadas agroindstria sucroalcooleira e do biodiesel, os ganhos ambientais, na etapa de consumo, so muito relevantes. Por exemplo, para o mbito comercial e industrial e para o meio urbano, esses ganhos so reais com relao a: reduo de CO2 e de poluentes atmosfricos; melhorias no diesel consumido no pas; criao de empregos na cadeia industrial; aumento do lucro das indstrias de leos vegetais; aumento da capacidade tecnolgica com P&D. Essas vantagens devem ser combinadas com o alcance de eficincia energtica, conforme discutido na seo 7.
145
A tabela 4 apresenta a projeo do consumo de combustveis lquidos nos diversos setores, at 2030. Observa-se, alm do aumento do consumo, a predominncia dos combustveis lquidos no setor de transportes, que o maior demandante dos biocombustveis.
TABELA 4
Projeo da demanda de combustveis lquidos por setor
(Em 103 tep)
Setor/ano Setor industrial Setor comercial Setor pblico Setor de transportes Setor agropecurio Setor residencial Total Fonte: Brasil (2007c, p. 16). 2004 5.542 528 637 49.953 4.767 5.841 67.268 2010 5.776 523 635 53.454 5.033 5.880 71.301 2015 6.756 624 759 62.984 6.521 6.270 83.914 2020 8.004 737 901 77.340 8.652 8.268 103.902 2025 9.863 1.021 1.277 108.118 12.251 10.508 143.038 2030 11.196 1.225 1.556 132.635 15.000 11.406 173.018
A defesa que se faz dos biocombustveis, em todos os foros do debate atual, no ignora que algum impacto por eles gerado, principalmente no que se refere aos conflitos localizados por terra embora no haja dvida da disponibilidade , gua e melhoria das condies de trabalho na etapa agrcola. Uma forma de se reduzir problemas ambientais na etapa de produo dos biocombustveis seria o desenvolvimento conjunto de metas, medidas preventivas e compensatrias dos danos do passado, bem como a criao de mecanismos auxiliares de gesto socioambiental de toda a cadeia. H de se ressaltar que o setor empresarial incorpora, cada vez mais, a compreenso de que, sem zerar dficits ambientais e sociais, a expanso de mercados no se consolida no novo paradigma mundial de gerao e consumo de energia aliados aos cuidados ambientais. A resistncia ainda existente contra as melhorias deve-se tradicional viso de curto prazo, o que no favorvel conquista de novos mercados. Para os setores governamentais, a compreenso de que somente as medidas de comando e controle no bastam, da mesma forma que so frgeis e apenas mercadolgicos os instrumentos puros de mercado, baseados apenas em renncia fiscal, estmulos aos mecanismos do tipo ISO 14000 e outros incentivos semelhantes, conforme relata Gama (2002). H necessidade, contudo, de favorecer aqueles empreendimentos que obedecem a legislao ambiental e cumprem os direitos sociais e econmicos, por evitarem danos, por internalizarem custos ambientais e por facilitarem a maior aceitao dos biocombustveis.
146
Por outro lado, o desafio econmico maior que se coloca aos biocombustveis continua o de ser competitivo frente aos derivados de petrleo, dado que a simples extrao e externalizao de custos da energia de origem fssil a coloca em vantagem nesse aspecto, levando a custos de produo e preo final mais baixos. Porm, o barateamento de produtos intensivos em recursos naturais somente tem respaldo pelo imediatismo da oferta de bens em condies no sustentveis, o que no pode ser repetido para o etanol e o biodiesel. Uma vez solucionadas as fragilidades ambientais, h de se desenvolverem mecanismos capazes de remunerar o esforo da produo sustentvel, desde a agricultura e toda a cadeia, situao em que se justificam, inclusive, subsdios e renncia fiscal. Seria natural que parte do custo fosse arcado com recursos oriundos da cadeia geradora de energticos de origem fssil. Ao se adotar uma viso de longo prazo, a diminuio dos danos ambientais deve ser um estmulo ao desenvolvimento sustentvel, justificadora de medidas de incentivo dos governos federal e estaduais. Por outro lado, h de se discutir formas de recompensar o esforo adicional da efetivao dos biocombustveis em trs outros aspectos relevantes para as polticas pblicas: 1. Aumento e melhoria das estruturas de gesto e fiscalizao ambiental, frente s novas demandas, com redimensionamento de estruturas e instituies nas regies impactadas. 2. Retorno do debate sobre polticas compensadoras dos municpios produtores rurais, de alimentos e de biocombustveis, semelhana dos royalties do petrleo. 3. Criao e desenvolvimento de foro de debate envolvendo o governo, a sociedade organizada, os agricultores e as indstrias, para discutir aes na rea de meio ambiente e energia. Essas e outras medidas devem levar em considerao a necessidade de maior ateno e cuidados com as atividades econmicas de grande contribuio para a sustentabilidade socioambiental, mas que no so competitivas frente aos usos mais facilitados de recursos energticos de estoque, como o caso das fontes de origem fssil. Ou seja, h de se diferenciar as condies de produo e de oferta para que seja facilitada e no dificultada a substituio do petrleo pelos biocombustveis consumidos internamente. Ao mesmo tempo, observada a necessidade de produo com esforo social e de polticas pblicas dos biocombustveis deve-se dar prioridade para o abastecimento do mercado interno.
147
2.4 Resduos slidos e efluentes: oportunidades de produo de . energia descentralizada
Entre as fontes alternativas de energia que ainda carecem de polticas de incentivos no Brasil, se encontra o uso energtico de resduos slidos e efluentes. O uso destes rejeitos para fins energticos pode ser um importante fator na soluo de problemas ambientais causados por resduos como poluio do solo, das guas e emisso de gases de efeito estufa com custos que podem vir a ser negativos (OLIVEIRA; ROSA, 2003). No Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), apesar de estar prevista a compra da eletricidade a partir do biogs de aterro sanitrio, rico em CH4, nenhum projeto foi apresentado. Comentrios de alguns stakeholders indicam que o ndice de nacionalizao exigido pelo Proinfa muito alto, sendo proibitivo neste setor. Outras fontes citam o preo premium, oferecido na primeira fase do Proinfa para a energia gerada por gs de aterro, como no sendo suficientemente atrativo (COSTA, 2006) e os documentos de concepo de projeto (DCPs) Projeto Gramacho de Gs de Aterro.2 A exigncia de que os crditos de carbono gerados em projetos com o financiamento do Proinfa sejam atribudos Centrais Eltricas Brasileiras S.A (Eletrobras) (Decretos no 5.025/2004 e no 5.886/2006) certamente pesou na deciso dos empreendedores do setor. O Projeto de Aproveitamento do Biogs de Aterro Sanitrio (NovaGerar) foi pioneiro em aproveitar recursos advindos das negociaes no mbito da conveno quadro de mudanas climticas para viabilizar o uso de biogs de aterro como fonte energtica. Seu projeto previa receber 14.073.000 redues certificadas de emisses (RCE) de gs carbnico equivalentes (RCEs)3 em 21 anos ao gerar, de forma lquida, 654.000 MWh de energia eltrica neste perodo. Seguiram projetos maiores, como o Projeto Bandeirantes de Gs de Aterro e Gerao de Energia (capacidade instalada de 22 MW), com previso de receber 7.500.000 RCEs em sete anos e o Projeto Gramacho de Gs de Aterro, previsto para gerar 5.966.573 RCEs, tambm nos sete primeiros anos do projeto. Como no Brasil o aproveitamento de gs de aterro sanitrio era praticamente inexistente at as discusses no mbito do Protocolo de Quioto, ele no entra no que se chama de linha de base, ou seja, por no ter existido anteriormente, entende-se que ocorre devido ao incentivo dos crditos de carbono. Desta maneira, considera-se que a atividade adicional ao que ocorreria na ausncia do protocolo,
2. Os DCPs (PDDs em ingls) de projetos no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL ou CDM, em ingls), previsto no Protocolo de Quioto, esto disponveis em: <http://cdm.unfccc.int>. Os projetos brasileiros tm suas verses em portugus disponveis em: <http://www.mct.gov.br/clima>. 3. Uma RCE equivale a uma tonelada de CO2 deixados de emitir ou ao equivalente da somatria dos GEEs convertidos para CO2eq seguindo a tabela fornecida pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), disponvel em: <http://www.ipcc.ch>, e pode ser comercializada no mercado de carbono, sendo, em ltima anlise, de interesse dos pases que devem cumprir cotas de reduo de emisso desses gases.
148
sendo elegvel para receber RCEs. Isto pode ocorrer mesmo quando o fluxo de caixa do projeto muito atrativo. Ainda assim, no Brasil, o aproveitamento de biogs responsvel por apenas pouco mais de 2% da capacidade instalada de gerao de energia (3517MW) entre projetos no mbito do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), o mecanismo de flexibilizao previsto no Protocolo de Quioto (BRASIL, 2009f ). Projetos de recuperao de gs de aterro e de gerao de energia por combusto de resduos devem estar atrelados a uma poltica de destinao otimizada de resduos slidos. Se considerado o balano energtico de uma gesto de resduos que englobe coleta seletiva, reso e reciclagem de materiais e captao de gs de aterro para fins energticos, ela fortemente positiva, pois soma a economia de energia advinda da produo de bens a partir de matria-prima intermediria em vez da extrao de novo com a gerao de energia propriamente dita. Um estudo recente (OLIVEIRA; ROSA, 2003) demonstra um saldo financeiro positivo em um cenrio de boa gesto de resduos slidos no Brasil. O Relatrio Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (BRASIL, 2007e) cita que o potencial de gerao de energia eltrica a partir de resduos slidos varia entre 1 e 3 GW, que pode incluir a conservao decorrente da reciclagem e atingir a faixa de 2 a 4 GW. Pode-se gerar energia a partir de resduos slidos tanto do gs de aterro, a partir da decomposio anaerbica dos resduos, como pela combusto direta dos resduos. No entanto, na combusto, para se ter nveis aceitveis de emisses de furanos, dioxinas e cinzas conforme tecnologia descrita em Bilitewski, Hrdtle e Marek (2000) , necessrio um investimento financeiro que, em regra, no compensa a diferena de gerao de energia, mesmo contabilizando as emisses evitadas de GEE (DIJKGRAAF; VOLLEBERGH, 2004, 2008). Na Alemanha, por exemplo, o alto investimento em instalaes adequadas para a combusto de lixo com gerao de energia forou o pas a importar resduos slidos da Itlia para compensar o custo afundado e fornecer a energia contabilizada quando a gerao de resduos no atendeu as previses (OBSERVER, 2008). O biogs para aproveitamento energtico pode ser proveniente no somente de captura de biogs de aterros sanitrios resduos slidos , mas tambm de vrios tipos de rejeitos, como efluentes urbanos esgoto , dejetos de animais e/ ou vegetais em biodigestores, vinhoto ou ainda da indstria de celulose. Pode ser utilizado na sua forma bruta (raw), gerando energia por queimadores (flairs) ou em substituio ao gs de cozinha, ou pode ser melhorado mediante tecnologia especfica (enriquecendo o gs resultante de cerca de 55% CH4, para 92% CH4) para substituir o gs natural em veculos ou na indstria. No grfico 3 podem ser vistas as fontes de metano de origem antrpica.
149
Outra fonte energtica derivada de resduos o reaproveitamento de leo de cozinha para produo de biodiesel, como j ocorre no Brasil, a exemplo do Programa de Reaproveitamento de leos Vegetais do Rio de Janeiro (Prove), iniciativa conjunta da secretaria de meio ambiente do Rio de Janeiro, da refinaria de manguinhos, da incubadora tecnolgica de cooperativas populares (ITCP/ Coppe/UFRJ), da Federao das Cooperativas de Catadores de Materiais Reciclveis (Febracom), do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR) e da Rede Independente de Catadores de Materiais Reciclveis do Estado Rio de Janeiro (Ricamare).4
GRFICO 3
(Em %)
4 12 Produo de arroz Sistemas a gs 29 16 Minas de carvo (coque) Extrao de petrleo Resduos slidos Efluentes Transporte 8 4 1 11 14 1 Biocombustveis Fermetao entrica Dejetos
Emisses de metano, principal molcula energtica do biogs, por origem antrpica
Total de 7 Gt de CO2eq ou 16% das emisses de gases de efeito estufa Fonte: EPE (2006).
A participao da gerao de energia por uso de resduos slidos ou efluentes no Brasil ainda muito tmida, no chegando a ser explicitada no BEN (EPE, 2009). Na Comunidade Europeia, os governos garantem preos premium semelhantes aos pagos por energia elica energia gerada por biogs (EWEA, 2009) e a produo de eletricidade 19,9 MWh corresponde a 24% da eletricidade produzida entre as diversas fontes de biomassa (OBSERVER, 2008). O biogs proveniente de aterros, na Europa, corresponde a 49% do biogs, seguido por biodigestores na agricultura 36% e efluentes 15%. O potencial de biogs neste continente pode chegar ao suprimento de um tero da demanda por gs.
4. Disponvel em: <http://www.itcp.coppe.ufrj.br/projetos_bio.php>.
150
GRFICO 4
(Em %)
3 5
Nmero de projetos de MDL por escopo setorial no Brasil

3 2 11 Energia renovvel Suinocultura 9 Troca de combustvel fssil Aterro sanitrio Eficincia energtica 50 11 Resduos Processos industriais Reduo de N2O Reflorestamento 15 Emisses fugitivas
Fonte: Brasil (2009f).
Na China o uso do metano proveniente da decomposio anaerbica de efluentes ou dejetos humanos, animais e vegetais no novidade. Com uma populao rural, ou vivendo em pequenas vilas superior a 840 milhes de habitantes e sem nenhum gerenciamento centralizado de rejeitos, o governo resolveu, j desde a dcada de 1970, implantar um programa de biogs para todos (Abraham; Ramachandran; Ramalingam, 2007). Desde 1970 o governo chins investe em biodigestores para uma ou poucas residncias para processar principalmente dejetos humanos e animais com outros rejeitos orgnicos. Atualmente so cerca de 5 milhes de biodigestores domsticos instalados (Abraham; Ramachandran; Ramalingam, 2007). A produo mundial de metano gerado no tratamento de efluentes industriais sob condies anaerbias varia entre 26 e 40 teragrama (Tg)/ano (VIEIRA; SILVA, 2006). Entretanto, com a falta de subvenes para o aproveitamento energtico do biogs, no Brasil, quando se toma providncias para evitar a emisso de metano dos efluentes industriais, normalmente se utiliza dos crditos de carbono apenas para queimar o metano ou se promover a decomposio aerbica das guas residuais (podemos citar projetos no mbito do MDL, como Evitao de Metano no Tratamento de Efluentes da Irani e Avelino Bragagnolo Tratamento de Efluentes usando Sistema Aerbio). Por outro lado, iniciativas como a instalao de sistema de aproveitamento de biogs para produo de energia eltrica na estao de tratamento de esgoto (ETE) de Atuba Sul em Curitiba ao custo de
151
R$ 1,2 milho dados da Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar)5 mostra que o setor de saneamento comea a investir nesta fonte de energia, emprego e renda. Aes como a da organizao no governamental (ONG) O Instituto Ambiental (OIA)6 tambm mostram uma mudana de conscincia sobre o tema, esta ONG constri biodigestores domiciliares, com a finalidade de se utilizar o biogs para cozinhar, para a populao nos arredores de Petrpolis, no estado do Rio de Janeiro. Em um contexto internacional, preciso que se tenha em mente que as RCEs, os chamados crditos de carbono, so um incentivo importante que deve ser aproveitado neste momento em que as negociaes sobre clima possibilitem que haja recursos advindos dos pases desenvolvidos para pases em desenvolvimento adotarem mtodos e tecnologias que reduzam emisses nas atividades econmicas, especialmente na gerao de energia. Polticas de incentivo, como houve na primeira fase do Proinfa, devem ser melhoradas para contemplar de maneira mais eficaz o aproveitamento energtico de resduos, de forma a viabilizar o aproveitamento energtico de resduos no apenas em termos financeiros, j que estas fontes so rentveis em certos casos, mas como incentivo para uma mudana de paradigma. Em um futuro prximo, o aproveitamento energtico de fontes como resduo podem vir a se tornar uma obrigao, sem qualquer subveno externa. necessrio, tambm, que as leis que incentivem esta gerao de energia no criem a obrigao do aproveitamento energtico de resduos, dado que, para ser elegvel a receber RCEs, a atividade que mitigue emisses de GEEs deve ser de carter voluntrio. Caso este quesito no seja observado, corre-se o risco de se criar mais leis que no saiam do papel por no dar condies aos administrados de as cumprirem e que desperdicem a oportunidade ora existente de se obter recursos externos para se vencer a barreira da inrcia para o incio da era em que resduos sero vistos como fonte energtica tambm no Brasil.
3 PERFIL DOS GRANDES CONSUMIDORES DE ENERGIA
O Brasil segue a rota dos pases de economia mais desenvolvida no que se refere a aumentar e, em seguida, reduzir o consumo de energia, por categoria de consumo. Isso pode ser observado quando se utiliza uma unidade de produto gerado na produo como base de comparao ao longo dos anos por exemplo, base per capita, por motor, por unidade produzida, por carro etc. A exceo reduo por unidade o setor residencial, que crescente na proporo do aumento da
5. Disponvel em: <http://www.sanepar.com.br/sanepar/calandrakbx/calandra.nsf/0/7EF0F90AFBCE9258832575F400 4E3470?OpenDocument&pub=T&proj=InternetSanepar&gen=GDOC_Noticias>. Acesso em: 23 out. 2009. 6. Disponvel em: <http://www.oia.org.br>. Acesso em: 23 out. 2009.
152
capacidade de consumo, da incluso aos sistemas de fornecimento de energia, entre outros fatores. Essa caracterizao vlida para os setores de transportes, de parte da indstria e de servios e agricultura, conforme aponta os indicadores da European Environment Agency (EEA, 2008) e do Conselho Mundial de Energia (WEC, 2008), destacado nessa seo. Da mesma forma que o padro dos pases mais industrializados, tambm no Brasil o consumo total crescente, devido ao crescimento da riqueza e manuteno de um padro de atividades econmicas intensivas em energia. De forma bastante sinttica, o padro de consumo de energia, no Brasil, visto da perspectiva ambiental, caracteriza-se por: 1. Acompanhar a demanda de uma economia industrial em crescimento econmico da forma tradicional no Ocidente acumulao de capital no espao urbano-industrial e com o direcionamento do consumo para os bens industriais de alta intensidade energtica. 2. Espacializar a demanda em funo de antigos e novos polos de desenvolvimento econmico e em funo da universalizao do acesso energia eltrica. 3. Ter alta demanda por energias renovveis em dois contextos: i) enfrentar a oscilao de preos e quantidade do petrleo; e ii) enfrentar o desafio da substituio de fontes de energia de estoque (fsseis) por fontes de fluxo (renovveis). 4. Centralizar o consumo na indstria e nos transportes, com baixa cogerao e com indicadores de eficincia energtica em padres abaixo da mdia OCDE. O grfico 5 mostra o perfil dos grandes grupos consumidores, evidenciando que a parcela residencial a nica que diminuiu proporcionalmente a seu peso, diante do aumento da demanda total. Essa reduo percentual ocorre em funo do aumento da demanda industrial e de transportes, seguindo a caracterstica de consumo energtico padro nos pases industrializados.7 No grfico 5 nota-se o grande aumento na parcela de consumo do prprio setor energtico. Mais uma vez evidencia-se a importncia das interaes de gesto integrada em energia e meio ambiente.
7. Quando se observam os dados isolados da quantidade de energia consumida nos lares, nota-se que ocorre um aumento gradual no total do consumo residencial e tambm na mdia per capita. Esse desejado aumento ocorre por causa da incluso de novos consumidores, do aumento de aparelhos eletrodomsticos e outros.
153
GRFICO 5
100 90 80 70 % do consumo total 60 50 40 30 20 10 0 1970 1972 27,7% 21,2% 35,5% 8,6% 2,5%
Perfil do consumo energtico no Brasil principais setores

Pblico Comercial 1986 Agropecurio E ti Energtico Residencial Outros 4,4% 10 8% 10%
Industrial total
27,6
Industrial total
36,4
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte:1970: Brasil (2009c). 35,5%
3.1 Consumo residencial
O consumo residencial apresenta participao percentual no total a taxas anuais reduzidas, em todos os continentes em relao, por exemplo, ao setor industrial. Porm, o consumo per capita e o residencial tm aumentado em todos os continentes. O padro de consumo per capita, na Amrica Latina, sia e frica encontra-se na ordem de 1/18, 1/24 e 1/30, respectivamente, em relao aos pases da Amrica do Norte, cujo consumo prximo de 500 kWh/per capita (WEC, 2008, p. 30). No Brasil, o aumento do consumo residencial total acompanha a insero de famlias na faixa de consumo mnimo, com a expanso da eletrificao rural, bem como o maior acesso aos eletrodomsticos, em todas as classes de renda. Como se evidencia neste texto, as polticas de reduo de consumo e aumento da eficincia energtica tm sido direcionadas para este setor.
3.2 Setor de transportes
O setor de transportes, segundo maior demandante de energia total no Brasil, representa em torno de 75% do consumo de combustveis lquidos, devendo continuar assim at 2030, com pequena oscilao (BRASIL, 2007b). O transporte rodovirio responde por 92% do consumo energtico de todo o setor, fruto da escolha por um modal de transportes que praticamente ignorou, por dcadas,
2008
154
o potencial fluvial para o transporte de cargas em combinao com as ferrovias. Esse perfil se repete no meio urbano, em que a m qualidade do transporte coletivo cede espao para o aumento de automveis. Aspecto positivo, no transporte rodovirio, o fato de o perfil do consumo dos automveis por quilmetro rodado seguir um padro mundial, saindo de uma mdia de 11 km/litro, na dcada de 1970, para 15 km/litro em 2005, nos carros pequenos. Aliado ao avano tecnolgico, a crescente restrio da legislao ambiental, principalmente nos pases europeus, um fator que reduz a emisso de GEE e dos poluentes no setor de transporte, por unidade de consumo, mas o montante continua aumentando, pelo efeito da escala. Por no haver uniformidade no desenvolvimento econmico e nas condies de se disponibilizar energia, h dois grupos bem definidos de pases em relao s medidas de reduo das emisses de GEE e poluentes, na rea de transportes. Em pases como o Brasil h melhorias nas unidades de consumo devido aos combustveis renovveis etanol principalmente , enquanto o bloco OCDE utiliza maior grau de tecnologia de motores e equipamentos, combinado com especificaes legais mais rgidas para reduzir as emisses dos derivados do petrleo e para o alcance da eficincia dos veculos. No Brasil, a queda no consumo da gasolina e o aumento no consumo do etanol devero continuar, segundo as perspectivas do mercado e previses do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), Unio da Indstria de Cana-de-acar (Unica) e EPE (BRASIL, 2007b). A produo dever passar dos 25 bilhes de litros consumidos em 2009, para 60 bilhes, em 2017 (BRASIL, 2009b), volume esse que se soma possibilidade de exportar at 15 bilhes de litros/ano, em 2017. Nessa condio seriam necessrios mais 8 milhes de hectares de terra para o plantio da cana-de-acar, somente para o mercado do etanol, considerando o rendimento mdio atual 80t por hectare de cana-de-acar. No caso do setor de transportes, o impacto ao meio ambiente passar a ser maior na produo da energia petrleo e biocombustveis , enquanto os benefcios aumentaro na etapa de consumo final. Com a menor emisso de CO2, para o caso da substituio da gasolina pelo etanol e do diesel pelo biodiesel, a necessidade de maiores cuidados ambientais passa a ser, ento, com a fase de produo dos combustveis, ao contrrio do que foi at os anos 1990. Necessariamente h de se utilizar indicadores de impactos mais precisos para cada combustvel e em toda a cadeia correspondente, dado que apenas a utilizao de biocombustveis no pode ser um incentivo ao abandono do transporte multimodal de cargas e de passageiros.
155
3.3 Setor industrial
A economia brasileira tem componentes extremamente dependentes da utilizao intensiva de energia para a produo de bens, com destaque para os setores de extrao mineral e de indstrias de transformao ligadas a commodities em geral. O grfico 6 mostra o consumo energtico dos cinco principais setores consumidores de energia na indstria 82,7% do total demandado pelo setor. Alm do perfil mostrado no grfico 6, h um histrico de perdas na OIE que chega a 10% do total produzido, o que indica necessidade de se atentar para as aes de conservao, inclusive para que tal percentual no extrapole valores insustentveis. Para o setor eltrico, a discusso sobre o aumento da potncia ofertada nas hidreltricas tem sido secundria nas projees de oferta, mas pode ser preponderante em um futuro breve, pois opo significativa.
GRFICO 6
35 30 25 (%) do total 20 15 10 5 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Principais consumidores de energia no setor industrial1 consumo total de todos os setores
Ferro-gusa e ao Qumica
Alimentos e bebidas
Papel e celulose
No ferrosos e outros metal
Fonte: Brasil (2009c). Nota: 1 Exclusive o prprio setor energtico.
Pelo grande consumo energtico e pelo alto grau de impactos ambientais causados pelos grandes consumidores do setor industrial (grfico 6), torna-se evidente a necessidade de aes visando a eficincia energtica e de aes conjuntas da indstria e dos governos para o alcance de menor grau de emisso de GEE e de poluentes. No tpico sobre eficincia energtica essa questo retomada com maiores detalhes sobre o setor industrial.
156
H de se observar, porm, que os programas de eficincia energtica so apenas uma ponta das mdias de conservao de energia no contexto de uma situao mais complexa que passa pela definio de que atividades industriais devem ser incentivadas prioritariamente no pas. fcil verificar que toda economia de energia do setor residencial, por exemplo, ou de indstrias de maior valor agregado no pas seria insignificante diante do aumento de 40% em setores como ferro gusa e ao, situao provvel para a prxima dcada. Definies como essas devem ser direcionadoras de solues das aes economicamente mais vantajosas e com menores impactos ambientais. A adoo de energias renovveis deve atingir tambm esses setores, da mesma forma que a cogerao sustentvel de energia, a exemplo das florestas energticas para produo do carvo vegetal.
3.4 Setor agropecurio
O consumo energtico no setor agropecurio dever passar de 7% para 9% da demanda final de energia, entre 2004 e 2030 (BRASIL, 2007b), sendo que o leo diesel, a gasolina, o lcool e o querosene respondem por 95,7% desse consumo na agropecuria, devendo assim se manter at 2030, com pequena oscilao. O uso de fertilizantes, cuja origem e produo demandam energia fssil e tm alto poder de emisses no includo no clculo do consumo adicional energtico do setor. Tal perfil sinaliza que o padro de emisses tambm se manter, a menos que se opte pelo consumo de energia proveniente de fontes alternativas e por diferentes formas de transporte, inclusive considerando usos e tecnologias regionais. De todo modo, o balano energtico do setor agropecurio, quando comparado a outros setores, altamente positivo, pelo fato de ofertar energia renovvel em patamar muito superior ao que consome. Este balano tende a ser ainda mais positivo, com o aumento da produo e com a possibilidade de que o setor consuma a prpria energia gerada diesel, lcool, palhas e lenha. Resolver os problemas causados ao meio ambiente, reduzir a externalizao dos impactos e enfrentar os conflitos por terra e gua so os desafios centrais que podem motivar a integrao dos setores governamentais de agricultura e de energia. Ao no tratar a questo de produo e consumo de energias renovveis de forma integrada no mbito do governo central, significa assumir as desigualdades intersetoriais nessa atividade essencial. E mais, significa externalizar do campo econmico mais intensivo em capital, o da energia, para o menos intensivo, o da agricultura. Da mesma forma, as dificuldades em cumprir (pelo lado da agricultura) e em fazer cumprir (pelo lado do planejamento e do monitoramento ambiental) as restries de impactos inerentes a qualquer sistema de transformao de bens naturais, no podem ser apenas externalizados intrassetores.
157
preciso que os paradigmas da gesto socioeconmica e ambiental sejam adotados de forma coordenada pelo Estado e que os beneficirios (agentes econmicos do meio urbano-industrial) da energia limpa vinda da agricultura tambm arquem com a contrapartida necessria para a viabilizao econmica e ambiental das fontes alternativas.
4 PREVISO DE INVESTIMENTOS EM ENERGIA NO BRASIL: 2008-2017
O montante de recursos previstos para o setor de gerao de energia um indicador importante para o tema meio ambiente e energia. Para se ter uma noo da dimenso do setor de energia no Brasil, cabe observar a estimativa de EPE (2009) da necessidade de R$ 767 bilhes de investimentos, entre 2008 e 2017, distribudos conforme a tabela 5. Incluem-se nos investimentos a construo e modernizao de parques de refino de petrleo, outros investimentos na rea de petrleo e gs, biocombustveis lquidos (etanol e biodiesel) e energia eltrica de todas as fontes.
TABELA 5
Previso de investimentos em energia
(Em R$ bilhes)1
Investimentos estimados em energia Brasil, 2008-2017 Energia eltrica 23,5% (R$ 181 bilhes) Gerao de 54 mil MW Transmisso (36 mil km novos) Explorao e pesquisa de petrleo e gs natural Petrleo e gs natural 69,9% (R$ 536 bilhes) Oferta de derivados de petrleo Oferta de gs natural Etanol usinas de produo Biocombustveis lquidos 6,5% (R$ 50 bilhes) Total Etanol infraestrutura dutoviria Biodiesel usinas de produo 142 39 333 182 21 40 9 1 767 % 18,5 5,1 42,4 23,8 2,7 5,2 1,2 0,2 100
Fonte: Brasil (2009e). dos clculos da EPE: taxa de crescimento do PIB foi considerada no nvel de 5% a.a ao longo do decnio, Nota: 1 Condio com exceo de uma queda para 4% de crescimento em 2009. Acrscimo de 15,5 milhes de habitantes no pas, que teria 204,1 milhes de habitantes em 2017.
Esses R$ 767 bilhes previstos at 2017 significam o maior aporte de recursos para desenvolvimento de um s setor da economia. Segundo Brasil (2007b), o parque de gerao de energia eltrica, em 2017, ter aproximadamente 155 mil MW de potncia instalada, sendo 80% de fontes renovveis, no que sero aplicados os R$ 142 bilhes apresentados no quadro. razovel imaginar que tal montante de recursos contenha uma parcela destinada gesto ambiental, ou que o consumo decorrente do investimento contemple os impactos causados, na proporo de cada fonte. Essa condio iria inibir, por exemplo, as usinas trmicas a carvo e leo combustvel e estimular outras fontes de gerao de energia eltrica.
158
Da mesma forma, pode-se supor no mbito do financiamento de pesquisas e desenvolvimento tecnolgico na rea de energia e meio ambiente, que os recursos no sejam oriundos somente dos fundos setoriais tradicionais como o fundo Energia do MCT , mas daqueles setores tambm proporcionalmente impactantes, como desestmulo e como medida de internalizao de parte dos custos. Assim, a gerao trmica de base fssil teria de contribuir mais do que a hidreltrica para os fundos setoriais do MCT, por exemplo, o que no ocorre at o momento.8 Para que as polticas e investimentos sejam direcionadoras da sustentabilidade socioambiental so essenciais aes do Estado, dado que, a exemplo do que ocorre com o biodiesel, apenas a suposta racionalidade do mercado, com base na sua capacidade de oferta e nas medidas indutoras normas de autorizao e regulamentao, estmulos produo, abertura de crdito pblico e isenes tributrias no so suficientes para direcionar o setor para a oferta de energia renovvel com sustentabilidade socioambiental. O grande montante de investimentos, combinado com a capacidade institucional, configuram oportunidade mpar de se adotar padres de excelncia em projetos, obras, licenciamentos ambientais, eficincia energtica, P&D, avano tecnolgico, incentivos energia renovvel e gesto integrada energia/meio ambiente. Tal possibilidade de integrao poderia constar dos instrumentos de planejamento energtico, com metas peridicas de alcance da excelncia da sustentabilidade ambiental, o que no existe no PDE 2017 ou no PNE 2030. A atuao a priori dos problemas reduziria a necessidade de medidas apenas corretivas, que se tornam necessrias pela ausncia de coordenao central, estratgica e integrada de rgos das reas de energia e meio ambiente, nos trs nveis federativos e pela natural viso da lucratividade no curto prazo que domina o mercado. Um referencial guia para a atuao a priori seria a adoo de um conjunto de metas e aes permanentes, no apenas em grupos de trabalho eventuais que caracterizam os estudos e aes intrassetoriais. Ao tornar os dois setores um modelo de integrao para os demais, a economia do pas, ligada a essa rea, teria tambm mais condies de se mostrar sustentvel em todos os mercados, atendendo a uma demanda cada vez mais exigente por produtos e processos comprovadamente sustentveis. O cenrio contrrio pode ser a perda de mercados externos e internos, devido ao aumento da presso das redes de varejo e dos consumidores.
8. A destinao de recursos financeiros para fundos de P&D tecnolgico conforme as diversas leis no obrigam o aporte de recursos por parte das geradoras termeltricas que operam com combustveis fsseis, mas so obrigatrios para a hidreletricidade.
159
Com essa perspectiva de avanos na gesto, uma postura governamental de direcionar a gerao de energia para contribuir com o desenvolvimento sustentvel pode ser, por exemplo, a de vincular um percentual de recursos destinados para o financiamento de projetos de energia com a criao de reas de proteo integral e a manuteno de corredores ecolgicos, para alm do que j existe na previso de certos empreendimentos. Um zoneamento e medidas de usos da terra na rea de biocombustveis, por exemplo, poderia tambm prever o consorciamento de cultivos de alimentos com matrias-primas para etanol e biodiesel. A mudana de paradigma necessria que parte dos recursos capazes de efetivar as medidas seja originada do planejamento energtico, dado que este se encontra na causa dos problemas e dos conflitos nessa rea. No considerar que esse fato significa a continuidade da externalizao de custos e danos de um setor econmico para outro e para o conjunto da sociedade. Cabe lembrar que as medidas aqui sugeridas somente teriam sentido se aplicadas para a gerao de energia como um todo, incluindo-se as fontes fsseis. Isso seria uma extenso das exigncias de cuidados, da mesma forma que a lei exige compensaes para as atividades de grande impacto na gua e no solo, cuja motivao o conjunto de impactos na produo, como o caso das hidreltricas. Como o impacto maior causado pelas fontes energticas fsseis no consumo, a necessidade de compensao deve ter por base justamente essa etapa impactante.
5 ENERGIA E SUSTENTABILIDADE SOCIOAMBIENTAL 5.1 A dimenso e possibilidades das cadeias de biocombustveis
No Brasil o setor energtico gera um grande nmero de empregos qualificados, por desenvolver uma extensa cadeia de fornecedores e tambm grandes volumes de divisas para os cofres pblicos. Por outro lado, permanece o difcil desafio de dar respostas s diretrizes de uso sustentvel de recursos econmicos e ambientais, no sentido de disponibilizar energia para o desenvolvimento com melhorias econmicas e sociais na etapa de gerao das novas energias. A proposta original dos biocombustveis props enfrentar essa situao. Para o governo federal, a gerao total de empregos, na agroenergia, seria prxima de 3 milhes em 2030. Isso implica demanda de 15 milhes de ha de terra, sendo atualmente prximo de 1,2 milho de empregos (SOUSA; MACEDO, 2009) e rea de 7 milhes de ha, para a cana-de-acar destinada ao etanol e ao acar. Seria evitada emisso de 186x105t de CO2eq em 2030, contra 50t evitadas em 2005 (BRASIL, 2007c, p. 90). Para atingir aumento de 150% no volume produzido de etanol (63 bilhes de litros em 2017) h necessidade de investimentos em torno de R$ 60 bilhes, segundo Brasil (2007c).
160
Adotando-se a metodologia de Sousa e Macedo (2009), que estimam a criao de 117 mil postos de trabalho a mais para cada parcela de 15% de substituio da gasolina pelo etanol, os 150% de aumento da produo do etanol (de 25 bilhes de litros em 2008, para 63 bilhes, em 2017) resultaria em 1,17 milho de novos empregos. Mesmo sabendo da dificuldade de acerto para tais estimativas, no longo prazo, a comparao com a cadeia do petrleo inevitvel: segundo a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) (2009), sero gerados em torno de 270 mil empregos diretos at 2013 com estimativa de mais e 700 mil indiretos. Considerando a necessidade de investimentos de R$ 536 bilhes at 2017, para o setor de petrleo, tem-se a dimenso do quanto os biocombustveis empregam mais. Porm, por ofertar essencialmente commodities (etanol, acar, farelo de soja, leo vegetal ou biodiesel) e tambm por empregar mo de obra de baixa qualificao a exemplo dos milhares de cortadores de cana temporrios, com vnculos precrios , a comparao deve ser mais cuidadosa. Adicionalmente, deve-se reconhecer a dinmica consolidada da cadeia de petrleo. Para o biodiesel foi estimado pela EPE, no horizonte 2030, a reduo de 24x105t de CO2 em substituio a parcela do diesel, demandando rea total de 7,2 milhes de ha, se mantido o predomnio da soja, mas com maior participao de outras oleaginosas (BRASIL, 2007b; 2007c); o investimento seria da ordem de R$ 15 bilhes. Dados que j foram aplicados mais de R$ 7 bilhes, desde 2006, obtendo-se apenas uma resposta tmida no nmero de postos diretos criados em torno de 38 mil, segundo o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). A previso de insero social, feita no Plano Nacional de Agroenergia (PNA), de um milho de postos de trabalho, sendo 275 mil diretos ficou, portanto, muito distante. Tais projees no sero alcanadas, caso no se redirecionem polticas, estratgicas e metas mais ousadas. Nessa perspectiva de 2030 pode-se estimar, para o biodiesel, algo em torno de 235 mil empregos diretos inalcanveis sem polticas direcionadoras do Estado. Os resultados de 2008 foram de 38 mil postos diretos com a substituio de 4% do diesel pelo biodiesel. Esses dados no incluem a agricultura familiar, na forma prevista no Plano Nacional de Agroenergia, nem aqueles gerados na cadeia do farelo da soja.9 Ateno especial deve ser dada a cada etapa da cadeia de produo de oleaginosas, identificando-se as partes menos desenvolvidas em funo das metas de insero social e no apenas de maior volume produzido.
9. O quantitativo de empregos gerados com o biodiesel parte das estimativas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), do Mapa e do MDA, de 45 mil empregos na agricultura familiar para cada 1% de biodiesel produzido com oleaginosas provenientes desse setor. Admite-se, para o clculo, que a agricultura familiar fornea, at 2030, o equivalente a 5% do biodiesel produzido. Assim, seriam, 235 mil empregos diretos, no mximo, o que j seria uma grande vantagem em relao aos investimentos muito maiores e com menos emprego, no caso do petrleo.
161
5.2 Impactos e licenciamento ambiental na gerao de energia
Desde 1981, com a edio da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938), o Brasil aprimora o conjunto dos 13 instrumentos de gesto ambiental. Um dos mais importantes o licenciamento ambiental, que incorpora o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu correspondente relatrio (EIA-Rima). Uma das atividades que mais se destacam questes relativas a licenciamentos a gerao de energia, principalmente as grandes usinas hidreltricas. Este fato tem sido apontado como um dos motivos do aumento das termeltricas e das emisses de GEEs. O dimensionamento dos impactos ambientais e a adoo de formas de reduzi-los so aspectos polmicos nas obras de disponibilizao de energia, como tambm em outras atividades produtivas. A metodologia de diagnstico Presso, Estado, Impacto e Resposta (Peir), adotada no projeto Global Environmental Outlook (GEO) Brasil, o referencial central para os estudos, sendo adaptada nos relatrios de impactos ambientais. No caso da cadeia do petrleo e demais fontes de estoque, h um consenso sobre os impactos negativos provocados ao longo da cadeia de produo e consumo. No caso dos biocombustveis, so ressaltadas mais as vantagens, uma vez que so imediatas e inegveis. A impactao nos biomas terrestres, por utilizar mais terra e gua e por gerar mais conflitos que a produo do petrleo nas plataformas ocenicas deve ser referencial nas anlises sobre os indicadores da sustentabilidade da agroenergia, projeto a projeto, o que no vai inviabiliz-los. A adoo de cuidados adicionais dever ser fator positivo para a comercializao, conforme ressaltado anteriormente. Quanto ao licenciamento ambiental para hidreltricas, a EPE estimou que a emisso de GEE, devido s postergaes nos licenciamentos, que vm desde 2005, passaro de 39 milhes de toneladas de CO2 equivalentes (Mt.CO2eq) para 75 milhes, includas as trmicas movidas a carvo mineral, cana-de-acar e leo combustvel, em 2017 (BRASIL, 2009d). Os atrasos superiores a seis meses para o licenciamento alcanam 65% dos projetos de hidreltricas (BRASIL, 2009a; 2009c). Parece correto o entendimento da EPE, de que,
Nos projetos indicativos e em processo de licenciamento caber ao MME/EPE, as seguintes aes: - realizar gestes junto ao MMA para estabelecer as condies bsicas para a realizao dos estudos e aes socioambientais para a insero regional do empreendimento, segundo os princpios do desenvolvimento sustentvel; - realizar gestes junto ao rgo ambiental competente para a definio dos termos de referncia para a elaborao dos estudos, bem como, dos procedimentos e prazos referentes ao processo de licenciamento;
162
- realizar gestes junto aos rgos governamentais e no governamentais, em mbito regional, e representantes das comunidades e outros grupos de interesse regionais, para prestar informaes sobre o empreendimento e ouvir suas expectativas e aspiraes, criando meios e instrumentos permanentes de comunicao e participao (BRASIL, 2009d, p. 383).
Considerando que todos os projetos na rea de gerao de energia so de mdio ou longo prazo, e diante dos desencontros de interesses no licenciamento ambiental de hidreltricas, necessrio revisar os critrios e indicadores utilizados para as previses do PDE e do PNE 2030. Pode-se, inclusive, estender as comparaes entre processos similares, no Brasil e em outros pases, para a adoo de medidas alternativas no somente quanto aos prazos, mas, tambm, quanto s questes falhas encontradas pelo Ibama e pelo Ministrio Pblico nos EIA. Nota-se ainda, um descompasso entre a apropriao da informao de que o licenciamento pode levar 40 meses e o fato de no se conseguir trabalhar com tal prazo, conhecido a priori, se ele necessrio. Pode tambm ser relevante a reviso das formas de quantificar e divulgar as falhas, a m qualidade de estudos e projetos e os atrasos devidos a necessidade de melhorias dos processos, inclusive as de responsabilidade dos proponentes. Para o caso do petrleo, a EPE considera baixo o grau de incerteza na produo em funo de licenciamentos futuros. Foi estimado em 14 a 24 meses o prazo necessrio para a licena de instalao de um poo de petrleo, a depender da sensibilidade ambiental da rea (BRASIL, 2007d). Neste caso, no so apresentados problemas que impliquem diferenas de produo significativas atribudas aos atrasos no licenciamento. Outro fator de destaque quanto gerao de energia e impactos no meio ambiente se refere construo de gasodutos, oleodutos e alcooldutos, que atualmente somam 15,5 mil km. Pelos dados do PDE 2008-2017 (BRASIL, 2009d), a extenso de gasodutos atuais, somados aos projetos at 2017 totaliza 10 mil km, situados principalmente na regio Sudeste e no bioma Mata Atlntica, com 67% do total. O Cerrado e a Caatinga somam 20%. No so considerados os dutos do possvel acordo BrasilVenezuela e outros em estudo. O transporte de petrleo e derivados conta com aproximadamente 7,5 mil km, na zona litornea, principalmente. A previso de alcooldutos, ligando a regio Centro-Oeste ao Sudeste, para fins de exportao, pode chegar a 5 mil km, compreendendo trechos no Cerrado e Mata Atlntica. Quanto ao licenciamento dos biocombustveis, a exigncia de EIA-Rima para o licenciamento de atividades agrcolas destinadas ou no produo de biocombustveis se aplica somente para reas de relevante interesse ecolgico (Arie) ou acima de 1 mil ha, conforme as Resolues Conama no 1/1986 e no 11/1986.
163
A construo de usinas tambm exige EIA-Rima, tanto para o etanol quanto para plantas industriais interligadas com a produo de leos vegetais. Aguardase a regulamentao de obrigatoriedade do instrumento EIA-Rima para grandes produes tamanho e condies a definir de biodiesel em plantas isoladas. De forma pioneira, leis estaduais iniciaram o aprimoramento do processo de licenciamento e instrumentos de controle, incluindo usinas e propriedades rurais no setor de etanol e biodiesel. Nesse setor, a autorizao para instalao e operao no tem sido problema do lado dos demandantes, haja vista a capacidade autorizada a instalar e a operar. Para o biodiesel, em maro de 2010, havia autorizaes para produo de 400 milhes de litros/ms, frente demanda mandatria de apenas 170 milhes de litros/ms (ANP, 2010). Pesquisas junto aos demandantes dos licenciamentos em todas as atividades poderiam indicar as necessidades de melhorias nos procedimentos dos rgos. Os supostos atrasos nos licenciamentos parecem indicar a falta de dilogo e de planejamento de mdio prazo. No h evidncias da necessidade de alterao na regulamentao dos licenciamentos, como tambm no se questiona que os estudos e ritos so necessrios. Por outro lado negativo o fato de que o licenciamento tornou-se, na rea de energia, pouco mais que um procedimento que lista uma srie de pendncias, embora com todo cuidado tcnico, que devem ser satisfeitas para a autorizao do empreendimento; o instrumento no exerce, de fato, a funo prevista na Constituio Federal e na Lei no 6.938/1981, de avaliar a viabilidade ou no dos empreendimentos, podendo desautoriz-los. As obras so dadas como certas, salvo rarssimas excees. Nesse sentido, seria importante a criao e a manuteno de um foro de debates sobre planejamento e gesto de polticas e aes envolvendo energia e meio ambiente, que no tenha o intuito de substituir outros espaos de discusso ou de deliberao existentes. Interessa congregar ideias em torno de um tema especfico, no contexto da gesto socioeconmica dos recursos naturais. So reais as condies de se efetivar a sustentabilidade em energia e meio ambiente, especialmente pela abundncia de recursos financeiros que podem ser alocados, conforme mostrado anteriormente.
6 PESQUISA ENERGTICA COM PERSPECTIVAS DE LONGO PRAZO: . ENERGIA NUCLEAR
Os estudos e, em certa medida, a expanso da energia nuclear sofreram uma desacelerao, desde o fim dos anos 1980, devidos, principalmente, ao baixo custo dos derivados do petrleo e a acidentes, como os de Chernobil. Nesta seo, interessa levantar a questo da energia nuclear como um tema de estudos relevante no mbito tecnolgico e estratgico para o pas, no contexto da pesquisa e desenvolvimento.
164
O Brasil detentor de grandes reservas de urnio, fonte da energia para gerao de eletricidade. O pas tem estudos e projetos de desenvolvimento nessa rea, mas pode dar um passo adiante, de modo a tornar-se um grande ator no cenrio mundial. Tendo em vista as perspectivas incertas no longo prazo, a P&D aplica-se a toda forma de gerao, segurana e consumo de energia. Porm, no se observam preocupaes nesse sentido, quando se analisa, por exemplo, as pesquisas apoiadas pelo Fundo Setorial de Energia, do Ministrio de Cincias e Tecnologia (MCT). Entre 632 projetos contratados junto ao fundo (R$ 366 milhes, a valores nominais), apenas 14 (R$ 17 milhes) foram relacionados rea de energia nuclear, incluindo-se tcnicas de monitoramento, educao, desenvolvimento do combustvel, segurana e outros. Deuch e Moniz (2006) observam que a importncia da energia nuclear reside, para citar apenas os conhecimentos atuais, em dois fatos centrais: i) perspectiva de escala e longo prazo; e ii) trata-se de tecnologia de ponta ligada a vrios usos. O primeiro ponto destaca que a energia nuclear a nica fonte no fssil complementar, em grande escala, da hidreletricidade e que tem perspectiva de longo prazo. Todas as outras alternativas, mesmo a dos biocombustveis da atual gerao, so consideradas de transio e teriam limite mximo de 12% da oferta mundial de energia no mdio prazo (SOCOLOW; PACALA, 2006; IEA, 2009). Mesmo o Brasil sendo uma exceo mundial a pesquisa energtica tem funo tambm estratgica e de abertura de fronteiras tecnolgicas. O segundo aspecto a destacar que a P&D deve orientar-se pelas linhas de ponta tecnolgicas capazes de responder a um conjunto mais amplo de temas estudados; nesse aspecto, a temtica nuclear deve ser incentivada pelo conjunto das reas que abrange, desde o combustvel termonuclear at os usos na medicina. Dado que o pas tem condies de desenvolver pesquisas e atividades econmicas nesse tema, pode-se reduzir o risco de ser um eterno importador de bens advindos de fornecedores externos. A falta de incentivos P&D, ou a sua ocorrncia sem um desenho discutido amplamente, conferem ao tema nuclear uma obscuridade que no se justifica. Especificamente quanto ao uso energtico, o pas tem potencial de ser no apenas exportador de matria-prima, mas tambm de projetos, equipamentos e tecnologias. Para isso, deve-se abrir o debate com o meio acadmico e a sociedade civil, para que o marco legal do setor seja levado adiante. Questes como a segurana ambiental e dos trabalhadores, desde a mina at o enriquecimento tambm devem ser abordadas de forma clara com a sociedade.
165
7 EFICINCIA ENERGTICA NO BRASIL 7.1 Contexto internacional e Brasil
Goldemberg e Lucon consideram que A eficincia energtica , sem dvida, a maneira mais efetiva de, ao mesmo tempo, reduzir os custos e os impactos ambientais locais e globais (2007, p. 18). Para os autores, a conservao diminui a necessidade de subsdios governamentais e permitem o prolongamento do prazo dos investimentos em novas fontes. Nesse sentido, h trajetrias tecnolgicas de emisses de GEE e de poluentes que merecem especial ateno das polticas de eficincia energtica. Do ponto de vista ambiental, os setores econmicos para os quais devem direcionar-se as aes de eficincia energtica so aqueles causadores de maior impacto direto no meio ambiente e aqueles de menor ineficincia energtica neste caso, os impactos so indiretos por demandarem mais energia para os mesmos processos. O box 3 destaca as definies de eficincia e intensidade energtica.
BOX 3
Eficincia energtica
Eficincia energtica significa o alcance e a continuidade de uma reduo na quantidade de energia utilizada para se obter um mesmo servio ou nvel de atividade. Em termos econmicos toda mudana que resulta em decrscimo na quantidade de energia utilizada para produzir uma unidade da atividade econmica (WEC, 2008 p. 9). A eficincia energtica associada com eficincia econmica e inclui tecnologia, comportamento e mudanas na economia. (WEC, 2008, p.9). A eficincia energtica tem dois indicadores mais usados: intensidade energtica quantidade de energia dividida por indicador de renda, geralmente o PIB ou PIB per capita, ou valor agregado, ou mesmo quantidade produzida e consumo por unidade e tipo por exemplo, veculos ou motores. As comparaes de eficincia energtica podem ser feitas entre setores da atividade econmica, entre tipos de atividade industrial, entre rotas tecnolgicas, entre outras formas. A comparao entre naes deve ser feita considerando-se os diferentes tipos de economias, regies, estgios de desenvolvimento econmico, por meio da paridade entre o poder de compra de cada um.
(Continua)
166
(Continuao)
O indicador de intensidade energtica ser tanto melhor quanto menos energia for necessria para se elevar o PIB per capita, observada a paridade do poder de compra (ppp). ideal a situao em que a setas tenham inclinao negativa (para baixo e para a direita no grfico 7) como ocorre no Canad, na Irlanda e nos Estados Unidos, por exemplo. Isso significa maior PIB a um mesmo nvel de energia. Observa-se que o Brasil teve uma ligeira inclinao positiva entre os valores de 1990 e 2006, significando que a eficincia energtica, medida por esse critrio, reduziu-se, da mesma forma que ocorreu com Itlia, Espanha, Coreia do Sul e Tailndia, pases comparveis situao brasileira.
Os indicadores de consumo e de eficincia energtica, no Brasil, no apontam tendncia de modificao da trajetria mostrada no grfico 7, que compara a intensidade energtica de diversos pases. Situaes particulares como a da China, da ndia, de Senegal, do Vietn, em que a inclinao forte, mais com baixa elevao do PIB, indicam mudanas com muita incluso da populao, a baixos valores monetrios e com baixo incremento no consumo per capita de energia isso ocorre onde h uma grande parcela da populao com renda muito baixa. Situaes como a da Rssia e da Bulgria indicam mudanas drsticas na economia e crises no perodo de anlise.
GRFICO 7
600
Tendncia da intensidade energtica e PIB per capita 1990-2006
Intensidade final de energia (tep/M$95ppp)
500
Russia
China
400
Vietnam
300
Bulgaria Venezuela Iran Canada Gabom Malaysla Canada
India
200
100
Korea Germany Thailand Brazil Mexico Argentina Italy Tunisia Senegal Algeria Israel Colombia Indonesia Turkey
Spain
Israel
Australia France Japan Italy UK
USA Ireland
0 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 PIB na paridade do poder de compra (US$ppp)
Fonte: WEC (2008, p. 23).
167
O Conselho Mundial de Energia (WCE) considera que tem melhorado a relao energia/PIB no bloco OCDE e na maioria dos pases e regies (grfico 7), com decrscimo de 1,6% ao ano, entre 1990 e 2006. Na avaliao do Conselho, o Brasil aparece entre os pases que tm baixa produtividade, com eficincia energtica mediana (160) e PIB per capita baixo inferior a US$15 mil/ano , sem grandes mudanas no perodo entre 1990 e 2006. As simulaes da EPE/MME, para o caso do Brasil, apresentam oscilaes da intensidade energtica, at 2030, conforme os diversos cenrios anteriormente mencionados. No caso em que o crescimento da economia seria mediano (pedalinho ou B2) a tendncia permanecer o padro atual. Os setores industrial e de transportes so os principais demandantes de polticas de eficincia energtica. Para este ltimo, do ponto de vista ambiental, outro efeito positivo ser a melhoria da qualidade do diesel reduo de poluentes, a exemplo do enxofre, que passar de mais de 500 ppm para 50 ppm. Para o setor industrial, a busca pela eficincia energtica mais complexa e ainda mais necessria, inclusive, pelas vantagens econmicas para o prprio setor. O grfico 8 ilustra a evoluo da intensidade energtica por setor, no Brasil, com destaque para as atividades industriais que gastaram mais energia para gerar a mesma renda (aumento da intensidade). Os setores que no aparecem no grfico no tiveram oscilao relevante na intensidade energtica, desde 1970, seja com ganhos ou perda (BRASIL, 2009c).
GRFICO 8
Consumo final/PIB (tep/milhes US$ 2007)
1.600,00 1.400,00 1.200,00 1.000,00 800,00 600,00 400,00 200,00 0,00 1976 1986 1996 1998 2000 1970 1972 1974 1978 1980 1982 1984 1988 1990 1992 1994 2002 2004
2006
Evoluo da intensidade energtica no Brasil, principais setores 1970-2006
Transportes Indstria extrativa mineral Qumica Papel e celulose
Agropecurio No metlicos Alimentos e bebidas Energtico
Indstria Metalurgia Txtil
168
A partir de 1998, alguns setores apresentaram melhora no indicador intensidade (grfico 8), em parte devido ao aumento dos preos das commodities. Quando se analisa a intensidade energtica em funo da quantidade produzida nota-se que os setores de ferro ligas e de no ferrosos e outros metalrgicos foram os que demandaram mais energia por tonelada produzida (grfico 9). Alm dos problemas enfrentados pelo mercado de commodities h, tambm, o efeito dos equipamentos obsoletos, conforme destacado adiante, na seo 7.2.
GRFICO 9
1.800 1.600 1.400 1.200 Tep/ton 1.000 0.800 0.600 0.400 0.200 0.000
Consumo energtico por quantidade produzida
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Cimento Ferro gusa e ao

Ferroligas No ferrosos e outros metalrgicos
Papel e celulose Setor energtico
O grfico 10 ilustra o comportamento da intensidade energtica nos pases da Unio Europeia (UE). A comparao indica que o alcance de padres de eficincia, no Brasil, resguardadas as diferenas e as deficincias desse indicador, so muito grandes. Deve-se atentar que a comparao entre os setores mais complexa e no tem relao direta, sendo importante, porm, o sinal invertido entre o Brasil e os pases europeus.
2006
169
GRFICO 10
120
Intensidade energtica final e por setores na Unio Europeia
110
(Index 1990=100)
100
90
80
70
60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Residencial Fonte: WEC (2008).
Transportes
Todos os setores finais Indstria
Servios, agricultura e outros
Pode-se notar nas trajetrias (grficos 8 e 9), que apenas o setor de transportes vem melhorando sensivelmente a sua intensidade energtica, desde 1970. Os demais setores, principalmente o industrial, mostram que h muito a ser feito. Dessa forma, o foco das campanhas e dos programas de eficincia energtica deve direcionar-se para estes setores cuja intensidade energtica crescente, sem ignorar as aes positivas das outras atividades.
7.2 Polticas de eficincia energtica: redirecionamento do foco
O Brasil promove, desde 1986, o estmulo eficincia energtica com aes como o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel), o Programa Brasileiro de Etiquetagem (PEB) e o Programa de Eficincia das Concessionrias de Energia Eltrica (PEE), direcionado s concessionrias de distribuio de energia eltrica, em obedincia Lei no 9.991/2000. O destaque tem sido a disponibilizao de equipamentos poupadores de energia, o que incentivado, com sucesso, por programas como o Procel e o PEE.
170
O PEE a ao que aporta o maior volume de recursos (R$ 1,14 bilho, na soma de todas as concessionrias, de janeiro de 2008 at maro de 2010), ainda busca consolidao, pois os dados disponibilizados pela Aneel mostram que 80,5% dos recursos se destinam, basicamente, a duas categorias de economia de energia: substituio de equipamentos em residncias de baixa renda predomnio de eletrodomsticos e no setor pblico administrao e empresas de energia. Do total de 447 projetos relacionados pela Aneel, no mbito do PEE, essa primeira categoria contou com 63,3% dos recursos (R$ 722,3 milhes); a segunda, com 17,2% dos recursos (R$196,2 milhes). Por outro lado, o setor industrial teve apenas 3,1% (R$ 36,15 milhes). Em 2001 foi editada a Lei no 10.295/2001, que confere ao Estado poder de estabelecer ndices mnimos de eficincia ou mximos de consumo aos equipamentos produzidos ou comercializados no pas. Apesar de o quadro regulatrio ter bases que permitem a eficincia energtica, so ainda insuficientes as medidas efetivas, no entendimento de Brasil (2007d). A concluso deve-se, essencialmente, aos poucos efeitos constatados nas indstrias. Estudo em parceria da Eletrobras com a CNI avaliou 217 projetos de eficincia energtica na indstria, em 13 diferentes setores. O estudo confirmou as projees divulgadas pela EPE (BRASIL, 2007d) quanto s vantagens econmicas de se investir na conservao da energia e apontou nmeros: quando se adota a conservao, em lugar da simples adio de energia nova no processo industrial, a economia pode chegar a 43% do custo de adio de 1kWH (ELETROBRAS; CNI, 2009). O grfico 11 mostra os valores poupados em cada um dos 13 setores pesquisados. O estudo Eletrobras/CNI est em consonncia com o que apontou o PNE 2030 (BRASIL, 2007d) quanto diferena financeira entre a gerao de energia. Segundo o PNE, atendendo-se aos padres ambientais e tambm a um programa de conservao, tornam-se mais baratos os programas de eficincia. O Plano mostra que a economia para o pas, com a instalao de novas fontes, seria na faixa de US$ 8,4 bilhes, ou US$ 1,32 mil US$/kW, para uma capacidade adicional de 6400 MW (BRASIL, 2007d).
171
GRFICO 11
Comparao de custos da economia de energia por setor e o custo da energia nova pela mdia dos setores
350 300 250 200 150 100 50 0 Minerao metlicos Minerao no metlicos Qumico Alimentos e bebidas Papel e celulose Siderurgia Metalurgia Outros Txtil Cermico Fundio 36 55 59 60 61 103 73 74 106 151 319
Custo de energia conservada (R$/MWh)
Fonte: Eletrobras/CNI (2009).
O maior problema apontado pela pesquisa foi a existncia de equipamentos obsoletos na rea dos processos trmicos (caldeiras e outros), os quais so, tambm, altamente emissores de GEE e de poluentes. Por isso, as polticas oficiais de eficincia energtica, voltadas para a energia eltrica, no alcanam a indstria. H necessidade de se promoverem mais pesquisas e desenvolvimento que apontem caminhos para melhorias permanentes, alm da substituio dos equipamentos. Uma das maneiras de se viabilizarem as mudanas o aumento do dilogo com a indstria, no sentido de difundir as vantagens da conservao da energia; outra medida a combinao de aes de induo mudana, por meio de incentivos temporrios indstria, para viabilizao financeira da modernizao de seus equipamentos. Por outro lado, nos projetos apoiados pelo BNDES, seria desejvel a adoo de indicadores de eficincia a serem alcanados pelos tomadores de recursos. Inicialmente, esses indicadores seriam orientadores de aes em prol da eficincia energtica. Em um segundo momento, o Banco pode avaliar a vinculao de condies vantajosas de concesso de recursos a metas de alcance de eficincia no uso da energia. Da mesma forma, tais medidas podem ser adotadas para a adoo de maiores cuidados com o meio ambiente.
172
Este texto apresentou um breve cenrio atual e no mdio prazo envolvendo o tema energia e meio ambiente no Brasil, com destaque para as interaes entre polticas pblicas, a gerao e o consumo de energia. Procurou-se evidenciar que, muito mais do que um sacrifcio para a economia nacional, a sustentabilidade ambiental deve ser vista como uma oportunidade para o desenvolvimento socioeconmico. Este raciocnio segue a tendncia mundial, talvez irreversvel, de uso de energias alternativas com responsabilidade social e ambiental, na perspectiva da gesto integrada dos recursos naturais. Com essa abordagem o texto procurou identificar, no perfil da matriz energtica brasileira, as perspectivas e os principais desafios da gesto socioambiental na gerao e no consumo. Os desafios e oportunidades destacados, tendo em vista a integrao e a coordenao de esforos nas reas de energia e meio ambiente, de forma bastante resumida, bem como sugestes adicionais, so os seguintes: As projees de gerao de energia apontam reduo, ainda que pequena, no percentual de participao das fontes renovveis na matriz energtica, com oscilaes entre mais e menos fontes renovveis. O aumento da produo e consumo dos biocombustveis implica ganhos ambientais e socioeconmicos, mas aumenta os impactos e conflitos na etapa da produo, necessitando redimensionamento da rea de gesto ambiental. A previso de recursos para a rea de gerao de energia, inclusive em atividades com grande impacto ambiental, no tem vinculao com a rea de meio ambiente, nos documentos de planejamento energtico, o que seria um aspecto desejvel. O financiamento da pesquisa em energia e meio ambiente deve ser incentivado, com alteraes e melhor distribuio dos recursos para P&D, inclusive no que se refere rea nuclear. O financiamento de P&D deve contar com recursos oriundos da produo de eletricidade a partir de fontes de origem fssil, em maior proporo que a atual. H necessidade de se reduzir a intensidade energtica, principalmente nos grandes consumidores da indstria, devendo-se direcionar o foco das polticas nesse sentido. A coordenao e integrao de aes na rea de energia e meio ambiente dever ser conduzida por estruturas perenes e no apenas pontuais e espordicas.
173
desejvel que a elaborao de relatrios de diagnsticos de emisso de GEE e poluentes, pela matriz energtica e outros setores, seja feita com maior frequncia. O incentivo e o financiamento de atividades econmicas intensivas em energia deve considerar conta indicadores da rea de energia e meio ambiente. necessrio debater alternativas de compensao financeira para municpios, ou para a agricultura e para o espao rural para atividades de produo de energia renovvel e de alimentos, semelhana dos royalties do petrleo ou da gerao hidreltrica.
Alm desses aspectos pontuais, o desafio que permanece central em polticas pblicas de energia o de aliar as aes tradicionais do Estado para o curto prazo com as premissas de longo prazo, fato inerente tambm s questes ambientais. Este artigo levanta a questo da necessidade de se reformularem as medidas para o alcance de estgio superior na integrao entre meio ambiente e energia. Tal integrao pressupe fortalecimento dos rgos ambientais e dos sistemas colegiados de consulta e deliberao, medidas essas ao alcance das aes de governos, inclusive pela condio favorvel de ganho de novos mercados. Para alm desses aspectos, o desejvel que o pas defina a plataforma de gerao de energia a partir do tipo de desenvolvimento social e econmico que se deseja; fazer o contrrio, ou seja, partir da disponibilidade de energia para desenvolver a economia parece contra indicado, especialmente quando se trata de exportao de commodities ou mercadorias de baixo valor agregado e com alto gasto de energia. A adoo e divulgao sistemtica de indicadores da relao energia e meio ambiente, inclusive por setor produtivo, seria til tambm para orientar e induzir projetos do setor privado, bem como para que o financiamento pblico os utilizasse cada vez mais como base orientadora da destinao de recursos. Dado que o Banco estatal BNDES responsvel pela maior parte (mais de 80%) do financiamento dos projetos do setor energtico, uma maior coordenao de esforos e o direcionamento para a sustentabilidade devem compor a diretriz principal nesse sentido.
174
REFERNCIAS
Abraham, E. R.; Ramachandran, S.; Ramalingam, V. Biogas: Can it be an important source of energy? Environmental Science and Pollution Research, v. 14, p. 67-71, 2007. A ENERGIA do futuro: como combater o aquecimento global sem prejudicar a economia. Scientific American Brasil, So Paulo, Duetto Editorial, ano 5, n. 53, p. 21-95, 2006, 100p. AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA (ANEEL). Banco de Informaes de Gerao (BIG). Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/capacidadebrasil/capacidadebrasil.asp>. Acesso em: jun. 2010. AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS (ANP). Boletim mensal do biodiesel, mar. 2010. 9p. Disponvel em: <http: www.anp.gov.br/biocomustveis>. Acesso em: 28 abr. 2009. BANCO NACIONAL DO DESENVOLVIMENTO (BNDES). Desembolso ao Programa Biodiesel. Planilha resumida enviada por comunicao Diset Ipea/BNDES, mar. 2010. 1p. Sem dados de publicao. ______. Desembolso do sistema BNDES para o setor sucroalcooleiro, 19902009. Planilha resumida enviada por comunicao Diset Ipea/BNDES, mar. 2010. 1p. Sem dados de publicao. BILITEWSKI, B.; HRDTLE, G.; MAREK, K. Abfallwirtschaft Handbuch fr Praxis und Lehre. 3. ed. Springer, 2000. BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Comunicao nacional inicial do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre mudana no clima. Braslia, 2004. ______. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Plano Nacional de Agroenergia. Braslia, 2005. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME)/Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Plano Nacional de Energia 2030. Caderno 1: anlise retrospectiva. Braslia, 2007a. Disponvel em: <http: www.epe.gov.br>. Acesso em: 6 ago. 2009. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME)/Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Plano Nacional de Energia 2030. Caderno 2: projees. Braslia, 2007b. Disponvel em: <http: www.epe.gov.br>. Acesso em: 6 ago. 2009. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME)/Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Plano Nacional de Energia 2030. Caderno 10: combustveis lquidos. Braslia, 2007c. Disponvel em: <http: www.epe.gov.br>. Acesso em: 6 ago 2009.
175
______. Ministrio de Minas e Energia (MME)/Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Plano Nacional de Energia 2030. Caderno 11: eficincia energtica. Braslia, 2007d. Disponvel em: <http: www.epe.gov.br>. Acesso em: 6 ago. 2009. ______. Presidncia da Repblica. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia, 2007e. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME). Resenha Energtica Brasileira verso preliminar, abr. 2009, 22 p. Braslia: 2009a. Disponvel em: <http://mme.gov. br/ben>. Acesso em: 10 jan. 2010. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME). Boletim mensal dos combustveis renovveis, Braslia, DCR, n. 17, maio 2009b. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME). Balano Energtico Nacional. Braslia, 2009c. ______. Ministrio de Minas e Energia (MME)/Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Estudo do Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2008-2017. Rio de Janeiro: EPE, 2009d. Disponvel em: <http:www.epe.gov.br>. Acesso em: 6 ago. 2009. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA)/Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Zoneamento Agroecolgico da Cana-deAcar: expandir a produo, preservar a vida, garantir o futuro. Braslia, 2009e. ______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Inventrio brasileiro das emisses e remoes antrpicas de gases de efeito estufa: informaes gerais e valores preliminares. Braslia, 2009f. CAVALIERO, C. K. N.; DA SILVA, E. P. Electricity generation: regulatory mechanisms to incentive renewable alternative energy sources in Brazil. Energy Policy, Amsterd, Elsevier n. 33, 2005. CENTRAIS ELTRICAS BRASILEIRAS S/A (ELETROBRAS); CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA (CNI). Eficincia energtica na indstria: o que foi feito no Brasil, oportunidades de reduo de custos e experincia internacional. Braslia: Eletrobras, 2009. CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY (CIA). World Factbook, 2009. Disponvel em: <https://www.cia.gov/library>. Acesso em: 8 ago. 2009. COSTA, C. V. Polticas de promoo de fontes novas e renovveis para gerao de energia eltrica: lies da experincia europia para o caso brasileiro. Tese (Doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro Coppe, Rio de Janeiro, 2006.
176
DEUCH, J. M.; MONIZ, E. J. Opo nuclear. Scientific American Brasil. A energia do futuro: como combater o aquecimento global sem prejudicar a economia, So Paulo, Duetto Editorial, ano 5, n. 53, p. 46-51, 2006, 100 p. Dijkgraaf, E.; Vollebergh, H. R. J. Burn or bury? A social cost comparison of final waste disposal methods. Ecological Economics, v. 50, p. 233-247, 2004. ______. Response to Letter to the Editor. Ecological Economics, v, 66, p. 557558, 2008. EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECURIA (EMBRAPA). Embrapa Agrobiologia. Energia limpa Capim elefante pode substituir o carvo mineral. 2006. Disponvel em: <http://www.cnpab.embrapa.br/imprensa/pautas/pauta_campim_elefante.html>. Acesso em: maio 2010. EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). A questo socioambiental no planejamento da expanso da oferta de energia eltrica. Rio de Janeiro, 2006. ______. Investimentos em energia atingiro R$ 767 bilhes nos prximos 10 anos. Informe imprensa PDE 2008-2117. Braslia, 2009. EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (EEA). EN2: Final Energy Consumption Intensity, 2008. Disponvel em: <http://themes.eea.europa. eu/Sectors_and_activities/energy/indicators>. Acesso em: 2 Mar. 2010. EUROPEAN WIND ENERGY ASSOCIATION (EWEA). Annual Report. Brussels, 2009. GAMA, H. F. L. N. Ecocapitalismo e neoliberalismo: a corrida empresarial pelo ouro verde ISO 14001. In: DUARTE, L. M. G.; THEODORO, S. H. Dilemas do Cerrado: entre o ecologicamente (in)correto e o socialmente (in)justo. Rio de Janeiro: Garamond, 2002, p. 107-137. GOLDEMBERG, J.; LUCON, O. Energia e meio ambiente no Brasil. So Paulo: Estudos Avanados, Edusp, v. 21, n. 59, 2007, p. 7-20. GRUPO DE ECONOMIA DA ENERGIA. Projeto Matriz Brasileira de Combustveis. Instituto de Economia da UFRJ/Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2006. 170p. INTERNATIONAL ENERGY AGENCY (IEA). Key World Energy Statistics. OECD/IEA, 2009. Disponvel em: <http.www.iea.org/textbase/nppdf/free/2009/ key_stats_2009.pdf>. Acesso em: 20 fev. 2010. IPEA. BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL. COMUNICADO n. 53, MAIO 2010. Braslia, 2010. 57p.
177
LUCENA, A. F. P. et al. The vulnerability of renewable energy to climate change in Brazil. Energy Policy, n. 37, 2009. MANYARI, W. V.; CARVALHO JR., O. A. Environmental considerations in energy planning for the Amazon region: Downstream effects of dams. Energy Policy, n. 35, 2007. NASCIMENTO, S. M.; DUTRA, R. I. J. P.; NUMAZAWA, S. Resduos de indstria madeireira: caracterizao, conseqncias sobre o meio ambiente e opes de uso. Holos Environment, Rio Claro, Universidade Estadual Paulista, v. 6, n. 1, 2006. OBSERVATOIRE DES ENERGIAS RENOUVELABLES (ObservER). 8th Eurobserver Report: the state of renewable energies in Europe. Bruxelas: Epel Industrie Graphique, 2008. OLIVEIRA L. B.; ROSA L. P. Brazilian waste potential: energy, environmental, social and economic benefits. Energy Policy, n. 31, p. 1481-1491, 2003. PETRLEO BRASILEIRO S/A. (Petrobras). Plano de Negcios 2009-2013. Braslia, 2009. QUADRELLI, R.; PETERSON, S. The energy-climate challenge: Recent trends in CO2 emissions from fuel combustion. Energy Policy, v. 35, 2007. SOCOLOW, R. H.; PACALA, S. W. Um plano para manter o carbono sob controle. In: Scientific American Brasil. A energia do futuro: como combater o aquecimento global sem prejudicar a economia, So Paulo, Duetto Editorial, ano 5, n. 53, p. 30-37, 2006, 100 p. SOUSA, E. L.; MACEDO, I. C. Etanol e bioeletricidade: a cana-de-acar no futuro da matriz energtica. So Paulo: Unica, 2009. TOLMASQUIM, M. T.; GUERREIRO, A.; GORINI, R. Matriz energtica brasileira. Novos Estudos, n. 79, nov. 2007. VIEIRA, S. M. M.; SILVA J. W. Emisses de metano no tratamento e na disposio de resduos. Ministrio da Cincia e tecnologia (MCT) e Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB), Braslia, 2006. WORLD ENERGY COUNCIL (WEC). Energy Efficiency Policies around the World: Review and Evaluation World Energy Council 2008. London: WEC, 2008. Disponvel em: <http://www.worldenergy.org/publications/1721.asp>. Acesso em: 17 Nov. 2009.
CAPTULO 4
O PAGAMENTO PELO CONSUMO DE GUA PROVENIENTE DE UNIDADES DE CONSERVAO: O CASO DO DISTRITO FEDERAL
1 INTRODUO
A gua que abastece Braslia e as regies administrativas do Parano, do Cruzeiro, do Lago Sul e do Lago Norte no Distrito Federal fornecida pelo sistema integrado de captao da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB), a partir das barragens de Santa Maria e Torto. Situadas no interior do Parque Nacional de Braslia (PNB), esses reservatrios atestam a importncia de uma unidade de conservao na proteo de recursos hdricos para o abastecimento humano. De fato, assim que essa gua sai dos limites do parque, sujeita-se a um acentuado processo de degradao, devido principalmente aos rejeitos de casas e de barracos que, sem a autorizao dos rgos governamentais responsveis, instalaram-se naquela localidade, poluindo estes recursos hdricos. Os residentes das regies abastecidas com a gua captada nesses reservatrios consomem aproximadamente 624.596.400 litros de gua por dia, e os custos incorridos aos aproximadamente 407,7 mil habitantes que utilizam esta gua diariamente so de certa forma incalculveis, pois as despesas com captao, tratamento e distribuio tornam-se cada vez mais elevados. A populao consciente est disposta a pagar uma quantia extra de sua renda para ter gua de melhor qualidade em suas residncias e, nesse sentido, o presente estudo visa analisar os efeitos socioeconmicos e ambientais nos preos real e contingente da gua proveniente do sistema Santa Maria Torto. Como objetivo primeiro da pesquisa, torna-se essencial avaliar as preferncias declaradas pelos consumidores residenciais de gua proveniente daquele sistema de captao, bem como estimar a contribuio financeira decorrente da aplicao do Art. 47, da Lei no 9.985, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). Alm desta introduo, a pesquisa conta tambm com mais cinco sees. Na seo 2 constam os objetivos especficos do presente trabalho. A seo 3 identifica a utilizao do mtodo de valorao contingente como o mtodo mais confivel na utilizao e sistematizao dos dados estatsticos, com finalidade de atribuir confiabilidade ao trabalho de captao do real valor dado s pessoas pela
180
gua que bebem. A seo 4 apresenta o mtodo de pesquisa, que permite o desenho de um mercado hipottico para a proviso de um recurso natural a partir do esboo de cenrio ambiental, no qual esto citadas as condies de preservao do recurso hdrico. Tambm nesta seo ser apresentado o material de pesquisa, tais como a estimao da amostra e da coleta de dados. A seo 5 apresentar os resultados de estimao da funo economtrica com log duplo, a qual permitiu a determinao do excedente do consumidor relativo por cidade satlite. Na seo 6 ser a apresentao das consideraes finais da pesquisa.
2 OBJETIVOS DA PESQUISA
Entre os objetivos da pesquisa destacam-se a avaliao das preferncias declaradas pelos consumidores residenciais de gua proveniente do Parque Nacional de Braslia gua Mineral e Torto e a estimao da contribuio financeira decorrente da aplicao do Art. 47, da Lei no 9.985, que criou o SNUC. Posto isso, a pesquisa busca responder ao seguinte questionamento: Qual o efeito de variveis socioeconmicas e ambientais nos preos real e contingente da gua proveniente do sistema Santa Maria Torto?
3 DEMANDA CONTINGENTE POR GUA
A gua um bem de consumo que possui valor econmico, por suas caractersticas fsico-qumicas ela essencial vida humana, animal e vegetal, contudo, os recursos hdricos tornam-se cada dia mais escassos na natureza. Segundo Al-Ghuraiz e Enshassi (2005), a escassez da gua um convite a crises econmicas que modificam facilmente os preos e a demanda por gua na rea do Oriente Mdio conhecido como Faixa de Gaza. Transfronteirio ao mar Mediterrneo, a gua utilizada principalmente nos afazeres domsticos declina rapidamente em qualidade e quantidade. Entretanto, no apenas a Faixa de Gaza sofre com a perda de qualidade e quantidade dos recursos hdricos, a gua vem adquirindo status de bem de consumo superior no mundo todo e sua demanda torna-se cada vez mais inelstica. Para os autores, o setor controlador dos recursos hdricos deve fixar um preo justo gua, a fim de melhorar os servios de fornecimento sem aumentar com isso os custos destes servios. Para tanto, fixar preo no deve ser visto unicamente como forma de equilibrar oferta e demanda, para Al-Ghuraiz e Enshassi (2005) ancorar o preo da gua essencial tambm como medida de assegurar o bem-estar social e manter o meio ambiente limpo. Os pesquisadores, no intuito de atribuir preo ao m3 da gua, utilizaram o mtodo de valorao contingente como a ferramenta de pesquisa mais apropriada aos seus objetivos. Esta ferramenta se mostrou bastante
O Pagamento pelo Consumo de gua Proveniente de Unidades de Conservao...
181
significante, pois, como uma parcela muito pequena de questionrios foi inviabilizada, o mtodo de pesquisa pde captar a sensibilidade das pessoas em relao aos recursos hdricos do qual elas dependem e incutiu o sentimento de que, extrair uma parcela mensal de renda satisfatrio quando se pode consumir gua limpa e de boa qualidade. Como resultado da investigao Al-Ghuraiz e Enshassi (2005) revelaram que, a voluntariedade em pagar pelo servio de melhoramento da qualidade da gua est em torno de 225,70 new israeli shekel (NIS), mdia mensal per capita dos consumidores da Faixa de Gaza. O NIS a moeda corrente naquela rea e equivalia a US$ 0,21 em 2002, perodo da pesquisa, ou seja, a populao residente na Faixa de Gaza estava disposta a pagar pelo melhoramento da gua consumida em 2002, US$ 47,40 dlares per capita. Al-Ghuraiz e Enshassi (2005) recomendam fixar o preo da gua em 3,00 NIS/m3, ou seja, US$ 0,63 dlares por m3 de gua consumida. Os autores tambm consideraram em sua pesquisa o subsdio s famlias de baixa renda que no podem pagar pelo preo mdio fixado. O mtodo de valorao contingente o mais usado em pesquisas que tm por objetivo valorar bens ambientais, contudo a Agncia Britnica do Meio Ambiente decidiu por testar um mtodo de pesquisa conhecido por ranking contingente, a fim de fazer comparaes entre os dois mtodos, sobre a gerncia de guas de rios publicamente financiadas. Bateman et al. (2006) contrastaram aplicaes do mtodo de valorao contingente e do mtodo de ranking contingente para valorar melhorias na qualidade da gua do rio Tamer, que atravessa a cidade de Birmingham no Reino Unido. Os autores identificaram que em relao ao mtodo de valorao contingente, as pessoas eram incapazes de indicar uma disposio a pagar, pois o cenrio de pesquisa era demasiado hipottico e/ou de difcil entendimento ou que mais informaes em custos eram necessrias. A amostra continha um grau elevado de ofertas que indicavam os nveis da qualidade da gua iguais a zero, a razo mais citada era que os respondentes j pagavam muitos impostos ou que a obrigatoriedade do pagamento para uma melhor qualidade da gua era da responsabilidade dos poluidores. Para os pesquisadores estes achados sugerem uma considervel resistncia a aplicao do mtodo de valorao contingente. Por outro lado, em relao ao mtodo de ranking contingente, Bateman et al. (2006) afirmam que, os respondentes acharam este mtodo substancialmente mais fcil de responder e isto se reflete na taxa de falta de resposta que menor que 2%. Os autores indicaram que os valores obtidos do exerccio ranking contingente so significativamente mais elevados do que aqueles derivados das perguntas do mtodo de valorao contingente, quando os protestos
182
so includos nos valores. Entretanto este somente o argumento mediano para melhorias, as possveis implicaes destes resultados so consideradas dentro das observaes dos pesquisadores. A concluso de Bateman et al. (2006) que, em avaliao de polticas pblicas, em que a resposta valorao examina necessidades de maximizao, e em que o cenrio ambiental que est sendo avaliado conceitualmente difcil de compreender, o formato do ranking contingente pode ser a escolha mais apropriada como ferramenta de valorao do que um exame equivalente do mtodo de valorao contingente no formato open-ended. Todavia, no estudo de caso realizado por Birol, Karousakis e Koundouri (2006), na Grcia, o mtodo de valorao contingente foi aplicado com o objetivo de fornecer suporte de deciso para avaliar os efeitos da mudana global futura em ecossistemas aquticos na Europa. A finalidade da pesquisa foi definir o papel de tcnicas econmicas de valorao a fim de ministrar assistncia em projetos que visam a eficincia, a equidade e a formulao de polticas sustentveis para a gerncia de recursos hdricos, frente a problemas ambientais, tais como a poluio, o uso de terras intensivo na agricultura e as mudanas climticas. Como um Estado-membro da Unio Europeia e signatrio da Conveno de Ramsar (1971) Conveno sobre Zonas midas de Importncia Internacional, em especial hbitats de aves aquticas , a Grcia obrigada a conservar sustentabilidade, controlar e melhorar as condies de seus wetlands e outros recursos hdricos. De acordo com Birol, Karousakis e Koundouri (2006) o alvo do estudo estimar os valores de no uso do wetland de Cheimaditida na Grcia, usando para isso o mtodo de valorao contingente, que uma das tcnicas de valorao capaz de estimar valores de no uso dos recursos ambientais. Os pesquisadores realizaram 122 entrevistas em 2005 para identificar as determinantes dos valores escolhidos pela populao grega de Atenas e Thessaloniki, comprovando a teoria econmica, os resultados da equao de valorao revelaram que, a disposio a pagar (DAP) aumenta conforme o nvel de instruo e renda. Os resultados do modelo ainda indicam que as mulheres que residem em reas urbanas so mais provveis de decidir contribuir ao fundo da gerncia do wetland. Os autores tambm descobriram que aqueles que visitaram o wetland e aqueles com renda mais elevada so mais provveis de indicar valores mais elevados aos valores de no uso do wetland. Os valores de no uso, segundo Birol, Karousakis e Koundouri (2006), podem ser combinados com valores diretos e indiretos do uso do wetland de Cheimaditida para estimar seu valor econmico total (VET), que pode fornecer aos formuladores de polticas pblicas informao econmica necessria para assegurar a gerncia sustentvel e eficiente do wetland de Cheimaditida.
183
Concluram Birol, Karousakis e Koundouri (2006), que tcnicas de valorao permitem o clculo de custos e benefcios confidenciais de um projeto ou de uma poltica a uma estimao dos custos e dos benefcios sociais de uma atividade econmica. O mtodo de valorao contingente (MVC) e outras tcnicas econmicas de valorao so teis porque quantificam como o pblico percebe a importncia da sade do ecossistema em sua localidade, nacional e internacional, e ilustra como a participao pblica pode ser incorporada em processos de deciso. De acordo com Casey, Kahn e Rivas (2006) a capital do estado do Amazonas, Manaus, contm aproximadamente 1,5 milho de residentes, e estas pessoas formam o epicentro das atividades econmicas e do desenvolvimento da Bacia Amaznica. Conforme os autores, o atual sistema de tratamento de gua na cidade de Manaus foi construdo quando viviam naquela cidade aproximadamente 100 mil pessoas. Como a populao mais do que dobrou atualmente, aumentou tambm o interesse pblico ao acesso principalmente pela sade pblica. Aqueles que possuem condies de comprar gua o fazem, os demais permanecem suscetveis a doenas provenientes da gua suja. Casey, Kahn e Rivas (2006), conduziram sua pesquisa a 1.600 residentes, coletando informaes sobre necessidades atuais pelos recursos hdricos, interesse pela sade e dados socioeconmicos. A fim de determinar quanto os cidados esto dispostos a pagar pelo acesso universal aos servios de gua em casa, os pesquisadores utilizaram o MVC, para decidir quanto as pessoas pagariam pelo melhoramento nos servios relacionados gua. As concluses de Casey, Kahn e Rivas (2006), que os residentes da cidade de Manaus esto dispostos a pagar mais do que R$ 12,00 por ms para melhoramentos nos servios relacionados gua. Para alcanarem este resultado os pesquisadores empregaram 1.479 observaes em quatro formatos diferentes de eliciao, entre eles, o mtodo de open-ended, open-ended com indicao pr-qualificada, escolhas dicotmicas decrescentes e finalmente escolhas dicotmicas crescentes.
4 MATERIAIS E MTODO DE PESQUISA
Os dados da pesquisa Demanda Contingente por gua no Distrito Federal foram coletados por meio de um survey de pesquisa aplicado em 400 residncias de Braslia, Lago Sul, Lago Norte, Cruzeiro e Parano. A amostra foi estimada com 95% de confiabilidade e 5% de erro, e estratificada de acordo com o total de consumidores destas cidades. O mtodo de valorao contingente foi usado com o objetivo de estimar, por meio de uma funo economtrica com log duplo, o excedente do consumidor relativo por cidade satlite.
184
Esse mtodo de pesquisa permite que seja desenhado um mercado hipottico para a proviso de um recurso natural, a partir do esboo de cenrio ambiental, no qual esto citadas as condies de preservao do recurso gua. Este cenrio visa eliciar a disposio a pagar dos usurios do PNB de Braslia, a fim de indicar polticas de preservao do recurso hdrico proveniente do parque.
5 ESTRATIFICAO AMOSTRAL
Levando-se em considerao que as ligaes ativas com hidrmetros em Braslia contm 18.064; Lago Sul 8.809; Lago Norte 6.386; Cruzeiro 5.048; e Parano 16.443, totalizando 54.750 ligaes ativas com hidrmetros (CAESB, 2003). Definiu-se ento, o tamanho da amostra conforme grfico 1.
GRFICO 1
35 30 25 20 16 15 12 10 5 0 Braslia
Elaborao prpria.
Tamanho da amostra
33 30
Parano
Lago Sul
Lago Norte
Cruzeiro
Tendo sido feitas as entrevistas, obtm-se o perfil da amostra selecionada, conforme tabela 1. A maioria dos respondentes possui pelo menos o nvel superior de escolaridade, idade mdia elevada acima dos 42 anos e renda familiar mensal considerada de mdia a alta, segundo os padres brasileiro, conformando dessa forma, o alto nvel de intelectualidade e compromisso consciente, da parte dos entrevistados, com a qualidade da gua consumida por eles.
185
TABELA 1
Perfil da amostra selecionada

Idade (anos) Lago Norte Lago Sul Braslia Parano Cruzeiro Elaborao prpria. 52 50 48 46 42 Renda(R$) 3.451,00 3.219,00 1.620,00 1.135,00 3.007,00 Porcentagem com 3o grau 100 91 69 65 41
Algumas simulaes estatsticas foram exercidas, a fim de se obter perspectivas futuras sobre as condies de consumo da gua para os prximos anos, nas regies administrativas do Distrito Federal em que as entrevistas foram realizadas. Observa-se, de acordo com o grfico 2, uma reduo geral no consumo de gua para os prximos dez anos, em porcentagem, e uma alta reduo no consumo, declarada pelos residentes do Cruzeiro que esperam reduzir o consumo de gua em mdia at 15% nos prximos dez anos.
GRFICO 2
0 -2 -4 -6 -8 %
Reduo de consumo
-1,87
-2,33
-2,86 -4,52
-10 -12 -14 -16 Lago Norte Parano Braslia Lago Sul -15,00 Cruzeiro
Elaborao prpria.
186
Outra simulao dos resultados extremamente relevante e apresentada no grfico 3 em relao ao sexo dos respondentes em cada uma das regies administrativas pesquisadas, que declararam diminuir o consumo de gua nos prximos dez anos. Observa-se que, em geral quase todos os respondentes pretendem diminuir o consumo de gua, entretanto, uma pequena parcela dos residentes em Braslia, 0,92% dos homens, declarou que esperam para os prximos dez anos um aumento no consumo de gua.
GRFICO 3
5 0,92 0 -5 % -10 -15 -20 Lago Norte Parano Braslia Sexo masculino Elaborao prpria. Lago Sul Sexo feminino -19,63 Cruzeiro -3,25 -0,43 -2,81 -1,9 -4,39
Reduo do consumo, segundo sexo do entrevistado
-3,52 -5,34
-2,5
Utilizando-se de uma distribuio conjunta com log duplo para o vetor aleatrio logaritmo do preo da gua, a fim de estimar a demanda real por gua no Distrito Federal, estimou-se a seguinte regresso economtrica:
Em que: LN P = logaritmo do preo da gua da conta do consumidor LN C = logaritmo do consumo de gua da residncia LN R = logaritmo da renda familiar do consumidor LN E = logaritmo dos anos de escolaridade do respondente LN I = logaritmo da idade do respondente
187
e = erro dos coeficientes estimados t = estatstica t para os coeficientes estimados; p valor = nvel de significncia = coeficiente de explicao ajustado = erro padro da estimativa F = estatstica teste de Fisher No intuito de determinar o excedente do consumidor da gua no Distrito Federal, tambm foi estimada uma regresso economtrica para definir a demanda contingente por gua no Distrito Federal, sob o vetor aleatrio logaritmo da disposio a pagar pela gua, que ficou assim estabelecida:
LN D = 1,338 + 1,207.LN C + 0,081.LN R + 0,198.LN E + 0,345.LN I e 0,229 0,039 0,023 0,037 0,053 t - 5,842 30,777 3,491 5,313 6,520 p valor 0,000 0,000 0,001 0,000 0,000 R = 0,851 S = 0,24 F = 571,1 (p valor = 0,000)
Em que: LN D = logaritmo da disposio a pagar pela gua LN C = logaritmo do consumo de gua da residncia LN R = logaritmo da renda familiar do consumidor LN E = logaritmo dos anos de escolaridade do respondente LN I = logaritmo da idade do respondente e = erro dos coeficientes estimados t = estatstica t para os coeficientes estimados; p valor = nvel de significncia = coeficiente de explicao ajustado = erro padro da estimativa F = estatstica teste de Fisher Tendo determinado o excedente do consumidor, torna-se fcil realizar uma estimativa de preo da gua por m3 por meio da seguinte expresso matemtica:
188
Em que:
De acordo com as estatsticas, os resultados esperados dos valores dos excedentes relativos e dos consumos de gua da amostra por cidade so: Braslia, ec = R$ 139,16 e 2.743 m3; Parano, ec = R$ 126,16 e 2.077 m3; Cruzeiro, ec = R$ 38,97 e 1.134 m3; Lago Sul, ec = R$ 68,00 e 1.673 m3; e Lago Norte, ec = R$ 49,96 e 1.981 m3, respectivamente. Sendo o total geral do ec = R$ 422,25 e 9.608 m3. A apropriao de benefcios proporcionados pela preservao da gua do PNB e a contribuio financeira proporcionada pela preservao da gua do PNB comportam-se conforme os grficos 4 e 5 respectivamente:
GRFICO 4
Apropriao dos benefcios
9,2
11,8 %
16,1 29,9
33,0
Braslia
Elaborao prpria.
Parano
Lago Sul
Lago Norte
Cruzeiro
189
GRFICO 5
Contribuio financeira
0,06
0,05
0,04 R$ 0,03 0,02 0,01 0,00 Lago Norte Elaborao prpria. Lago Sul Parano Braslia Cruzeiro
As receitas foram estimadas com base no volume de gua captada do sistema Santa Maria Torto, cuja captao mensal, em 2003, foi de 1.043 litros por segundo, devendo a expectativa de contribuio financeira mensal para o PNB ser conforme grfico 6.
GRFICO 6
Receita estimada
180.000,00 160.000,00 140.000,00 120.000,00 R$ 100.000,00 80.000,00 60.000,00 40.000,00 20.000,00 0,00 R$ 0,02
Elaborao prpria.
R$ 162.000 R$ 135.000 R$ 108.000 R$ 81.000 R$ 54.000
R$ 0,03
R$ 0,04
R$ 0,05
R$ 0,06
190
Os impactos foram estimados, levando-se em conta o preo mdio de R$ 0,04 por m3 de gua, em relao ao faturamento relativo ao abastecimento de gua, conforme os balanos patrimoniais publicados pela CAESB para os anos de 2001 a 2004. O impacto anual percentual da contribuio financeira sobre a receita de abastecimento de gua da CAESB como mostra o seguinte grfico 7.
GRFICO 7
0,791 0,657 0,576 0,475
Impacto anual da contribuio financeira
2001
Elaborao prpria.
2002
2003
2004
191
REFERNCIAS
AL-GHURAIZ, Y.; ENSHASSI, A. Ability and willingness to pay for water supply service in the Gaza Strip. Building and Environment, Elsevier, Amsterdam, v. 40, n. 8, p. 1093-1102, 2005. BATEMAN, I. et al. Comparing contingent valuation and contingent ranking: a case study considering the benefits of urban river water quality improvements. Journal of Environmental Management, Elsevier, Amsterdam, v. 79, n. 3, p. 221-231, 2006. BIROL, E.; KAROUSAKIS, K.; KOUNDOURI, P. Using economic valuation techniques to inform water resources management: a survey and critical appraisal of available techniques and an application. Science of the Total Environment, Elsevier, Amsterdam, v. 365, n. 1, p. 105-122, 2006. CASEY, J.; KAHN, J.; RIVAS, A. Willingness to pay for improved water service in Manaus, Amazonas, Brazil. Ecological Economics, Elsevier, Amsterdam, v. 58, n. 2, p. 365-372, 2006. COMPANHIA DE SANEAMENTO DO DISTRITO FEDERAL (CAESB). Sinopse do sistema de abastecimento de gua. 12. ed. Braslia, 2003.
CAPTULO 5
ANLISE MATRICIAL DE MANEJO DE RECURSOS RENOVVEIS: UMA SUGESTO METODOLGICA PARA A CONCESSO . DE FLORESTAS
1 INTRODUO
O presente artigo tem como objetivos: i) apresentar a abordagem matricial de Usher (1966) para o manejo sustentvel de recursos renovveis como uma possvel metodologia aplicada para a concesso de florestas nacionais; ii) realizar simulaes a partir do modelo sobre a taxa de explorao para florestas; e iii) evidenciar a possibilidade, mas tambm os riscos associados explorao da floresta. O objetivo do administrador de uma concesso florestal o de maximizar a produo sujeita a conservao do recurso, ou seja, este deve estar atento explorao, mas tambm conservao desses recursos, pois a conservao necessria para que uma produo sustentvel possa ser obtida. A conservao do recurso obtida por meio da substituio das rvores exploradas por novas rvores e a produo tima sustentvel atingida quando as propores das diferentes classes de tamanho ou idade das rvores so mantidas, e isto obtido por meio da determinao dessas propores e do clculo da quantidade de novas rvores que devem ser plantadas. O presente trabalho utiliza como exemplo de recurso renovvel as Florestas de Seleo, j no sculo XIX, Gurnaud concebeu o manejo destas florestas de maneira experimental e Biolley (1920, 1954) codificou as ideias e criou um sistema de administrao experimental denominado de Check Method que permite produzir a maior quantidade de madeira possvel, levando em conta as restries qualitativas e de conservao. Este estudo utiliza os mtodos de seleo feitos por Colette (1934, 1960), no qual, segundo Usher (1966), a explorao do caule baseada no resultado de listas peridicas, registros de todas as rvores por espcie e por classe de circunferncia. Colette calcula uma porcentagem geral de aproveitamento de uma classe de circunferncia para a prxima e esse valor utilizado para calcular a explorao. A importncia do trabalho de Usher (1966) mostrar que possvel se determinar, a partir do conhecimento dos recrutamentos individuais de cada classe do recurso em relao classe ou s classes acima, uma estrutura terica e que nica e pode ser definida para qualquer que seja o conjunto de objetivos do gestor.
194
O texto contm cinco sees, alm desta introduo. A seo 2 apresenta o referencial terico da concesso de florestas pblicas na Amaznia. A seo 3 contm o modelo matricial de Usher (1966): o processo de crescimento, o processo de regenerao e a dinmica do modelo. A seo 4 apresenta o exemplo de Usher (1966) para uma floresta de pinheiros. A seo 5 mostra como o modelo pode ser utilizado para fazer simulaes e a seo 6 traz as consideraes finais.
2 A CONCESSO DE FLORESTAS PBLICAS NA AMAZNIA
A perda contnua de importantes bens e servios ambientais, principalmente pelo progressivo desmatamento das reas florestais, em especial, nas florestas tropicais, exigem imediata ateno. Atualmente, 86% das reas florestais mundiais esto sob a responsabilidade de governos em diferentes nveis, aproximadamente 5,4 bilhes de hectares. As florestas privadas constituem menos de 10% destas e a gesto comunitria, em somente 4% (AGRAWAL; CHHATRE; HARDIN, 2008). Na frica, a concesso para explorao das florestas pblicas a principal modalidade de gesto na regio Centro-Oeste: Libria, Costa do Marfim, Gana, Camares, Gabo, Congo e frica Central (GRUT; GRAY; EGLI, 1991; WRI, 2000). As concesses florestais na sia ocorrem principalmente na Malsia, na Indonsia, na Nova Guin e no Camboja (World Bank, 2000). Na Amrica do Norte, o Canad possui diversas formas de concesses; e na Europa, as concesses florestais no so comuns. Na Amrica do Sul, de acordo com Gray (2000), a concesso de florestas era, j em 2000, estratgia dominante no Suriname, na Guiana, na Venezuela, na Guatemala, no Peru, na Bolvia e na Nicargua. Apesar desta tendncia internacional, o autor alertou que problemas vm sendo relatados em grande nmero de pases e estes relatos geralmente envolvem aspectos comuns como: questes biolgicas relacionadas s caractersticas de cada floresta; questes ambientais relacionadas a impactos da extrao de madeira e manejo florestal; aspectos sociais envolvendo o uso das comunidades locais, entre outros. A Amaznia, segundo a FAO (2004), era, at 2004, o segundo maior produtor de madeira tropical do mundo, apesar de ter grande maioria de suas florestas geridas pelo Estado. Sobre este aspecto, Fearnside (2008) observou que, o desmatamento em grande parte das reas de fronteira na Amaznia resultado de fatores socioeconmicos associados a falhas institucionais. neste contexto que o efetivo controle governamental sobre o uso das florestas pblicas no Brasil encontra-se em debate, incluindo seu uso pelas comunidades locais e sua possvel concesso explorao privada.1 Todavia, em muitas
1. A concesso florestal pode ser entendida como uma delegao onerosa, feita pelo poder concedente Distrito Federal, governos federal, estadual ou municipal , do direito de praticar manejo florestal sustentvel para explorar produtos e servios em uma unidade de manejo (Art. 3o, item VII da Lei no 11. 476, de 2 de maro de 2006).
Anlise Matricial de Manejo de Recursos Renovveis...
195
regies, incluindo reas florestadas da sia, da frica e da Amrica Latina, os limites para a concesso enfrentam o desafio de coexistncia com a extrao ilegal de madeira (KELLER et al., 2007). Foram localizadas na literatura, diferentes correntes de pensamento a respeito da concesso de florestas iniciativa privada. Por um lado, alguns autores (ALIG; LEE; MOULTON, 1990; CONRAD; GILLIS; MERCER, 2005; LENTINI; VERSSIMO; PEREIRA, 2005) afirmam que a concesso de florestas iniciativa privada uma boa soluo para o desafio da sustentabilidade. Neste sentido, Arima e Verssimo (2002) acreditam que com o novo sistema de gesto de florestas na Amaznia, os problemas do desmatamento e a perda de recursos naturais sero resolvidos. Apesar desta aparente empolgao, Ferraz e Sera (1998) haviam alertado, apesar de concordarem com as concesses, que a implantao de concesses em grandes extenses de florestas nacionais na Amaznia mesmo que necessrio, no possui a capacidade de garantir a sustentabilidade da explorao madeireira na regio. Por outro lado, so muitos os autores que se opuseram a noo de benefcios apregoados pelos defensores das concesses (MERTENS; FORNI; LAMBIN, 2001; LANE, 2003; BALAND; FRANCOIS, 2005). Esta posio reforada pela ideia de que a deciso de adotar a concesso sustentada por uma noo equivocada de que a explorao privada mais sustentvel que a explorao pblica. No Brasil, esta se associa noo de que o governo brasileiro est mais adequadamente aparelhado para monitorar atividades industriais florestais do que a adotar uma gesto pblica sustentvel. Entretanto, Merry et al. (2003) chamaram ateno para algumas complicaes desse modelo. Alertam os autores que: i) a produo de madeira subsidiada por concesses pode ampliar a extrao ilegal em terras privadas; ii) as concesses adicionaro custos administrativos e profissionais para o seu acompanhamento; iii) as concesses no intimidaro a extrao ilegal; e iv) a preferncia tende a ser concedida, como sempre, aos grandes produtores. Boscolo e Vincent (2007) identificaram, utilizando dois modelos empricos, que os custos podem induzir concessionrias a ampliar a extrao. Neste sentido, so muitos os estudos que apresentam os impactos da extrao de madeira na floresta Amaznica. Os estudos sugerem que fatores crticos socioambientais podem explicar porque as indstrias madeireiras so responsveis por grande extrao e rpida migrao na Amaznia (DICKINSON; DICKINSON; PUTZ, 1996; BROWDER, 1987; BARROS; UHL, 1995). Sugere-se que as prticas de extrao na Amaznia e as polticas ambientais no encorajam as formas sustentveis de explorao da madeira na Amaznia.
196
A extrao de grandes quantidades de rvores adultas de alto valor comercial remove importantes sementes e prejudicam a regenerao (OCONNELL, 1996). Isto exige uma contnua migrao das indstrias rumo aos novos estoques. Como resultado, muitos pensadores questionam se ser realmente possvel efetivar a concesso de reas florestadas na regio (PINEDO-VASQUEZ et al., 2001). Ainda existem os que se contrapem concesso por apoiar um modelo de gesto comunitria das florestas pblicas (TUCKER, 1999; BALAND; FRANCOIS, 2005; GODOY, 2006). Aqui se assume como resultado das concesses, tem-se de conceder os recursos florestais pblicos ao setor privado, mas isto no a nica alternativa existente e se deixam de lado outros diferentes arranjos de explorao sustentvel dos recursos florestais (GODOY, 2006). Recomenda-se que governos, indstrias e organizaes no governamentais (ONGs) em conjunto, promovam a implementao de um modelo de gesto compartilhada em conjunto com as populaes envolvidas (DENNIS et al., 2008). Logo, pode-se perceber que as experincias apontam para diversos fatores que esto potencialmente envolvidos no sucesso de uma proposta de gesto por meio da concesso das florestas pblicas no Brasil e na Amaznia em especial. A gesto privada defendida como a melhor maneira de assegurar a utilizao sustentvel do recurso, segundo os estudos apresentados, no resulta automaticamente em gesto sustentvel dos recursos. Por outro lado, a gesto pblica tambm tem apresentado problemas. Tal fato aponta que existem outros elementos explicativos do sucesso de uma boa gesto florestal alm de sua concesso ao setor privado.
3 O MODELO MATRICIAL DE USHER
O modelo de Usher (1966) uma adaptao de modelos que buscam uma estrutura estvel de idades em populaes animais ou populaes medidas por classes de idade estudadas por Leslie (1945, 1948), Williamson (1959) e Lefkovitch (1965).
3.1 O processo de crescimento
As rvores so divididas em seis classes de tamanhos (dimetros) diferentes. Vamos assumir que uma rvore que est na i-sima classe no incio de um perodo de tempo poder: pertencer mesma classe no final deste perodo; pertencer a uma classe caracterizada por maior tamanho; ou ter morrido, e neste caso ser explorada.
197
O processo de crescimento de recursos renovveis medidos em atributos de tamanho representado por uma matriz quadrada estocstica P com (n+1) linhas e colunas, construda a partir de dados de recrutamento que mostram as probabilidades dos organismos se moverem para outra classe ou permanecerem na mesma classe:
Em que: ai a probabilidade de um organismo na i-sima classe permanecer na mesma classe durante o perodo, i variando de 0 a n: (i = 0, 1, 2, ..., n); e bi a probabilidade de um organismo da i-sima classe passar para a classe (i+1) durante o perodo, i variando de 0 a n: (i = 0, 1, 2, ..., n). que an < 1: pressupe-se que a explorao ocorra ao final do perodo, logo antes do incio do novo perodo, e que a explorao da maior classe majoritria; ai + bi = 1 (i = 0, 1, 2,..., n 1): pois impossvel a perda de um organismo durante o perodo; e 0 ai < 1 e 0 < bi 1: j que todas as n + 1 classes representadas pela matriz so possveis, uma parte dos indivduos em cada classe, exceto pela n-sima classe, devem ir para uma classe superior.
Hipteses:
3.2 O processo regenerativo
A matriz Q demonstra o processo de regenerao e contm n + 1 colunas e fileiras. Essa matriz contm elementos iguais a zero, exceto por alguns elementos positivos na primeira fileira. Estes elementos representam funes da regenerao:
198
Em que: ki a funo de regenerao da i-sima classe, (i = 1, 2, ..., n).

3.3 A dinmica do modelo
A estrutura em um instante t dado pelo vetor coluna qt a seguir: qt = {qt,0, qt,1, qt,2, ..., qt,n} (1), em que: qt,i (i = 0, 1, 2, ..., n) indica o nmero de organismos na i-sima classe em um tempo t. Pelo fato de a matriz Q conter a estimativa da regenerao e as probabilidades de um organismo mudar de classe, a estrutura do recurso natural em um tempo t + 1 dada por qt+1 = Qqt. A comparao entre a estrutura do recurso no instante t (qt) e a estrutura do recurso no instante t + 1 (qt+1) fornece as bases para o estudo da estabilidade do recurso natural. Caso o recurso em questo tenha atingido um ponto estvel, a proporo de indivduos em cada classe haver de ser a mesma em ambos os perodos, mesmo que o nmero de indivduos no recurso tenha aumentado nesse perodo. Este aumento ser colhido para explorao. Ento temos que: Qt = 1/.qt+1. Caso seja constante, o recurso ser estvel. Supondo-se que o ponto de estabilidade seja atingido, a estrutura estvel de propores pelo vetor q, ser representada por: Qq = q. (2) Da equao (2) notamos que uma raiz caracterstica da matriz Q. Como a ordem da matriz Q n + 1, existem n + 1 autovalores possveis para . Se existe um valor de que maior que uma unidade, ento o nmero de rvores pode aumentar em um perodo de tempo, e o aumento neste nmero ser uma medida da explorao potencial.
199
fcil mostrar que os dados de regenerao e recrutamento podem ser representados pela matriz Q:
Em que: ci (i = 1, 2, ..., n) o nmero de rvores de uma classe qualquer que pode se regenerar em um local previamente ocupado por um indivduo de classe i que tenha sido colhido. A equao matricial Qq = q dar a dinmica do modelo. Usher (1966) mostra: 1. Existe ao menos uma raiz caracterstica da matriz Q que maior que uma unidade. 2. Existe uma nica estrutura tima para um recurso renovvel, classificada por alguns atributos de tamanho e que significativa, isto , que no possui valores negativos ou imaginrios. 3. Esta estrutura associada com a maior raiz latente da matriz, e, portanto, maximiza a produo deste recurso.
4 O EXEMPLO DE USHER PARA UMA FLORESTA DE PINHEIROS
Em seu exemplo, Usher (1966) utilizou dados retirados de plantaes florestais em Corrour, Condado de Inverness, Esccia. Essa floresta contm um grande nmero de espcies, sendo predominantes os abetos das variaes norueguesas e sitka e os pinheiros silvestres. O caule do abeto sitka e do pinheiro silvestre so normalmente de classe de qualidade III (HUMMEL; CHRISTIE, 1953). O manejo destas reas divido em seis blocos semelhantes, sendo realizada uma contagem por bloco a cada seis anos. O inventrio se constitui na avaliao de todas as rvores no bloco e sua separao por espcie e por largura do tronco. Os valores de regenerao no foram medidos em campo e se baseiam em estimativas tiradas de tabelas para a produo de pinheiro silvestre dadas por Hummel e Christie (1953). Tais valores foram calculados como a razo entre rvores de classe 0, por acre e pelo nmero de rvores de classe i. Presume-se que o espao liberado pela derrubada de rvores pequenas seja ocupado pela copa de rvores maiores, no formando, portanto, focos de regenerao.
200
Sob as hipteses anteriormente mencionadas, Usher (1966) chega matriz Q:
Supe-se que o objetivo do manejo ter uma produo estvel de pinheiro silvestre, e que os indivduos de classe 5 so do tamanho necessrio, assim sendo, todos os indivduos nessa classe sero colhidos, logo, o termo a5 na matriz igual a zero. A estrutura estvel representada na matriz Q pode ser encontrada pelo processo de interao. A equao Qq = q resulta em um conjunto de n + 1 equaes lineares simultneas com n + 2 variveis. Se q0 for escolhido arbitrariamente como 1000, valores aleatrios de podem ser escolhidos para gerar as estruturas representadas pelos termos q nas equaes anteriores. Por exemplo, se um = 1,2042 for utilizado, teremos z = - 0,230, portanto um valor para correto at a quarta casa decimal seria 1,2043. A estrutura estvel de floresta seria ento representada pelo vetor: {1000, 544, 372, 214, 86, 26}. Depois de cada perodo de contagem de seis anos, haver uma colheita de [(1,204 1)/1.204] x100%, ou seja, aproximadamente 17% das rvores mais o adicional da ltima classe.
5 PROJEO
O modelo matricial pode ser utilizado para fazer projeo e encontrar uma estrutura que tenda estabilidade. Para isto basta substituir, por exemplo, o valor = 1,2043 na matriz Q. Supondo que a estrutura no presente, q0, dada por q0 = {4461, 2926, 1086, 222, 27, 2}. Pr multiplicando este vetor pela matriz Q temos a estrutura florestal aps seis anos: r1 = {3422, 3268, 1722, 442, 68, 10}. Se uma produo de 17% for retirada ( = 1,2043), ento e1 = {581, 554, 292, 75, 11, 2}, deixando uma estrutura q1 para o prximo perodo q1 = {2841, 2714, 1430, 367, 57, 8},em que as oito rvores de classe 5 sero retiradas para um aumento de produo. As estruturas florestais qi, com i de 0 a 14 foram traadas no grfico 1. Pode ser visto que a floresta seria levada, possivelmente, ao ponto prximo do equilbrio, previamente calculado como q, aps 12 perodos de contagem. Este perodo permitiria o crescimento gradual das rvores mais velhas e a substituio natural do nmero excessivo de rvores jovens, mostrado no grfico a seguir.
201
GRFICO 1
Nmero de rvores escala logartmica 10.000
Projeo do nmero de rvores por classes de dimetro taxa de explorao de 17%
1.000
100
10
1 6 12 18 24 30 Classe 1 36 42 48 Anos 44 60 66 72 Classe 4 78 84 90
Classe 0 Fonte: Hummel e Christie (1953).
Classe 2
Classe 3
Classe 5
No exemplo anterior foi utilizada uma taxa de explorao de 17%, que corresponde a uma raiz caracterstica com valor = 1,2043. Caso a taxa de explorao fosse aumentada para 25%, a simulao mostra o comportamento a seguir dado pelo grfico 2.
GRFICO 2
Nmero de rvores escala logartmica 10.000
Projeo do nmero de rvores por classes de dimetro taxa de explorao de 25%
1.000
100
10
1 6 12 18 24 30 Classe 1 36 42 48 Anos 44 60 66 72 Classe 4 78 84 90
Classe 0 Fonte: Hummel e Christie (1953).
Classe 2
Classe 3
Classe 5
Como podemos notar esta estrutura no ser mais sustentvel. Esta a melhor lio deste modelo. Existe a possibilidade de se encontrar estruturas timas de manejo florestal, porm tal estrutura nica para cada tipo de floresta.
202
A simulao realizada neste artigo utilizou probabilidades de regenerao, de recrutamento e de mortalidade para a espcie de pinheiros que possui taxas de crescimento significativamente maior do que as taxas de crescimento das espcies da Amaznia e, portanto, pelo fato de ser uma superestimao destas representam um indicador de que a trajetria sustentvel de manejo em reas tpicas da Amaznia mais crtica do que foi aqui apresentado. O trabalho tambm mostrou uma tcnica possvel para o manejo a ser utilizada na concesso das florestas nacionais. O modelo mostra que: 1. possvel obter uma estrutura florestal tima, no sentido de maximizar uma produo sustentvel. 2. A necessidade de se estimar as probabilidades de recrutamento por classe. 3. A necessidade de se estimar as probabilidades de regenerao das espcies da concesso. 4. A taxa de explorao deve ser determinada a partir das probabilidades de recrutamento, visto que esta uma funo do valor caracterstico da matriz do sistema. Taxas de explorao feitas de maneira ad hoc podem levar exausto do recurso natural.
203
REFERNCIAS
AGRAWAL, A.; CHHATRE, A.; HARDIN, R. Changing governance of the worlds forests. Science, v. 320, p. 1460-1462, 2008. ALIG, R. J.; LEE, K. J.; MOULTON, R. J. Likelihood of timber management on nonindustrial private forests: evidence from research studies. Asheville-NC: United States Department of Agriculture, 1990. 24p. (General Technical Report SE-60). ARIMA, E.; VERSSIMO, A. Brasil em ao: ameaas e oportunidades econmicas na fronteira amaznica. Belm: Imazon, 2002. Baland, J. M.; Francois, P. Commons as insurance and the welfare impact of privatization. Journal of Public Economics, v. 89, p. 211-231, 2005. BARROS, A. C.; UHL, C. Logging along the Amazon River and estuary: Patterns, problems and potential. Forest Ecology and Management, v. 77, p. 87-105, 1995. BIOLLEY, H. E. LAmnagement des Forst par la mthode exprimentale et spcialement la mthode du contrle. Paris, 1920. . The planning of managed forests by the experimental method and especially the Check Method. Traduzido por M. L. Anderson. Oxford, 1954. BLACK, J. N. The ultimate limits of crop production. Proceedings of the Nutrition Society, n. 24, p. 2-8, 1965. BOSCOLO, M.; VINCENT, J.R. Area fees and logging in tropical timber Concessions. Environment and Development Economics, v. 12, p. 505-520, 2007. . Promoting better logging practices in tropical forests: a simulation analysis of alternative regulations. Land Economics, v. 76, p. 1-14, 2001. BRAUER, A. A new proof of theorems of Perron and Frobenius on non-negative matrices: I. Positive matrices. Duke Mathematical Journal, n. 24, p. 367-378, 1957. . On the characteristic roots of power positive matrices. Duke Mathematical Journal, n. 28, p. 439-446, 1961. . On the theorems of Perron and Frobenius on no-negative matrices. In: FILBARG, S. et al. Studies in mathematical analysis and related topics. Stanford, 1962. BROWDER, J. O. Brazils export promotion policy (19801984): impacts on the Amazons industrial wood sector. The Journal of Developing Areas, v. 21, p. 285-304, 1987. COLETTE, L. Une mthode damnagement des futaies jardines. Bulletin de La Socit Centrale Forestire de Belgique, n. 37, p. 429-437/457-470, 1934.
204
. Trente annes de contrle en htraie jardine. Travaux de la Station de Recherches des Eaux et Forts Groenandael Hoeillart, n. 25, p. 1-44, 1960 (Srie B). CONRAD, R.; GILLIS, M.; MERCER, E. Tropical forest harvesting and taxation: a dynamic model of harvesting behavior under selective extraction systems. Environment and Development Economics, v. 10, p. 689-709, 2005. DENNIS, R. A. et al. Biodiversity conservation in Southeast Asian timber concessions: a critical evaluation of policy mechanisms and guidelines. Ecology and Society, v. 13, n. 1, p. 25, 2008. DICKINSON, M. B.; DICKINSON, J. C.; PUTZ, F. E. Natural forest management as a conservation tool in the tropics: Divergent views on possibilities and alternatives. Commonwealth Forestry Review, v. 75, p. 309-315, 1996. FAN, K. Topological proofs for certain theorems on matrices with non negative elements. Monatshefte fr Mathematik, n. 62, p. 219-237, 1958. FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION (FAO). Faostat Forestry Data, 2004. Disponvel em: <http://www.apps.fao.org/page/collections?subset=forestry>. Acesso em: 20 dez. 2007. FEARNSIDE, P. M. The roles and movements of actors in the deforestation of Brazilian Amazonia. Ecology and Society, v. 13, n. 1, p. 23-45, 2008. FERRAZ, C.; SERA, M. R. Economic incentives and forest concessions in Brazil. Planejamento e Polticas Pblicas, n. 18, p. 259-287, 1998. FROBENIUS, G. Uber Matrizen aus nicht negativen Elementen. Sitzungsberichte der Knigliche Preussischen Akademie der Wissenschaften zu Berlin, n. 26, p. 456-477, 1912. GRAY, J. A. Forest Concessions: experience and lessons from countries around the world. In: IUFRO INTERNATIONAL SYMPOSIUM: Integrated Management of Neotropical Rain Forests by Industries and Communities, Belm, 4-7 dez. 2000. 19p. GODOY, A. M. G. A gesto sustentvel e a concesso das florestas pblicas. Revista de Economia Contempornea, v. 10, n. 3, p. 631-654, 2006. GRUT, M; GRAY, J. A.; EGLI, N. Forest pricing and concession policies: managing the hilt forests of west and Central Africa. Washington, DC, 1991 (Technical Paper, n. 143). HUMMEL, F. C., CHRISTIE, J. Revised yield tables for conifers in Great Britain. Forestr Y Comission: Forest Record, London, n. 24, 1953. KELLER, M. et al. Timber production in selectively logged tropical forests in South
205
America. Frontiers in Ecology and Environment, v. 5, n. 4, p. 213-216, 2007. LANE, M. B. Decentralization or privatization of environmental governance? Forest conflict and bioregional assessment in Australia. Journal of Rural Studies, v. 19, p. 283-294, 2003. LEFKOVITCH, L. P. The study of population growth in organisms grouped by stages. Biometrics, v. 21, p. 1-18, 1965. LENTINI, M.; VERSSIMO, A.; PEREIRA, D. O estado da Amaznia. Belm: Imazon, 2005. LESLIE, P. H. On the use of matrices in certain population mathematics. Biometrika, v. 33, p. 183-212, 1945. . Some further notes on the use of matrices in population mathematics. Biometrika, v. 35, 213-245, 1948. MERRY, F. D. et al. A risky forest policy in the Amazon? Science, v. 299, p. 1843-1845, 2003. MERTENS, B., FORNI, E.; LAMBIN, E. F. Prediction of the impact of logging activities on forest cover: a case study in the East province of Cameroon. Journal of Environmental Management, v. 62, p. 21-36, 2001. OCONNELL, M. A. Managing biodiversity on private lands. In: SZARO, R. C.; JOHNSON, W. D. (Ed.). Biodiversity in Managed Landscapes: Theory and Practice. Oxford: Oxford University Press, 1996, p. 665-678. PINEDO-VASQUEZ, M. et al. Post-boom logging in Amazonia. Human Ecology, v. 29, n. 2, p. 219-239, 2001. TUCKER, C. M. Private versus common property forests: forest conditions and tenure in a Honduran community. Human Ecology, v. 27, n. 2, p. 201-230, 1999. USHER, M. B. A matrix approach to the management of renewable resources, with special reference to selection forests. Edinburgh: Department of Forestry and Natural Resources, 1966. p. 355-367. WILLIAMSON, M. H. Some extensions in the use of matrices in population theory. Bull. Biophysical Journal, v. 21, p. 13-17, 1959. WORLD BANK. The Forest Sector: A World Bank Policy Paper. Washington, DC, 2000. WORLD RESOURCES INSTITUTE (WRI). The forest for the trees? Government policies and measures of forest resources. Washington, DC: WRI, 2000.
Parte II
polticas pblicas e meio ambiente no brasil
CAPTULO 6
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: PRINCPIOS . E LIMITES DE IMPLANTAO
1 INTRODUO
O direito ambiental rege-se por princpios que lhe do fundamento, formando a base de sustentao do reconhecimento do direito ao meio ambiente sadio e equilibrado. Para Cretella Jr. (1988), princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que condicionam todas as estruturaes subsequentes. Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia. O mesmo autor classifica os princpios em: onivalentes ou universais, que so comuns a todos os ramos do saber, como o da razo suficiente; plurivalentes ou regionais, que so comuns a determinados grupos de cincias, como o princpio do alterum non laedere, aplicvel tanto s cincias naturais quanto s cincias jurdicas; monovalentes, que dizem respeito a um ramo do conhecimento, como os princpios gerais de Direito; setoriais, que informam setores de uma cincia, por exemplo, os princpios aplicveis ao direito ambiental, sobre os quais vamos nos debruar. Havendo coliso entre princpios, a soluo depender da aplicao do princpio dos princpios (proporcionalidade), que deve buscar no caso concreto a soluo que privilegie o princpio mais adequado espcie, deixando inclume um contedo mnimo do princpio preterido. Com a identificao da dimenso dos direitos em conflito, a aplicao do princpio da proporcionalidade permite a manuteno dos interesses protegidos (FREITAS, 2004). O que ocorre, de fato, a precedncia de um sobre outro princpio na anlise de situaes concretas. importante ressaltar que cabe aos princpios a definio de determinados valores sociais que tero fora vinculante para a atividade de interpretao e aplicao do Direito, segundo Grau (1990). Considerando o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental do homem, pelo menos teleologicamente, o direito ambiental deve ter uma sobreposio natural do seu objeto de tutela em relao s demais cincias. Isso porque tudo o que se relaciona com o meio ambiente condiz com o direito vida.
210
O reconhecimento do direito ao meio ambiente equilibrado como direito humano fundamental no sistema brasileiro implica a aceitao da sua irrevogabilidade, pois trata-se de clusula ptrea no nosso sistema.1 Outra consequncia a sua imprescritibilidade, pois a prescrio atinge apenas direitos patrimoniais, no a exigibilidade de direitos personalssimos (SILVA, 1990).
1.1 Princpios 1.1.1 Princpio da ubiquidade
Ubiquidade significa propriedade ou estado de ubquo ou onipresente (FERREIRA, 2000). O reconhecimento da ubiquidade em relao aos mecanismos de proteo do meio ambiente toma por base sua interseco direta com o direito vida. Por isso, o bem ambiental no fica delimitado a uma circunscrio espacial ou temporal em funo da sua onipresena. Por tais razes, a proteo do meio ambiente exige a cooperao entre os povos, com uma poltica global que considere tal necessidade. O Art. 4o, inciso IX, da Constituio Federal de 1988 (CF/88) trata da subcooperao entre os povos na poltica do meio ambiente. Alm disso, a tutela do meio ambiente deve buscar a manuteno da qualidade de vida, o que acaba por definir que todo e qualquer direito subjetivo obedeam aos primados do direito ambiental.
1.1.2 Princpio do desenvolvimento sustentvel
O princpio 13 da Conferncia de Estocolmo, em 1972, ao tratar do planejamento racional dos recursos, dispe que para melhorar as condies ambientais, os estados deveriam adotar um enfoque coordenado para que o desenvolvimento estivesse compatibilizado com a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano. O bem que propicia o desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico o mesmo que importa para a manuteno da sadia qualidade de vida. Por isso, no tem sentido que o desenvolvimento se d de forma desordenada e cause dano ao meio ambiente (LEMOS, 2008a). Com base nessa ideia, a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento definiu o desenvolvimento sustentvel como aquele que atende
1. Para Comparato (1999) aplica-se o princpio da irreversibilidade dos direitos j declarados, no s aos Poderes Pblicos constitudos em cada Estado, como a todos os Estados no plano internacional, e at mesmo ao prprio Poder Constituinte, Organizao das Naes Unidas e a todas as organizaes regionais de Estados, juridicamente invlido suprimir direitos fundamentais, por via de novas regras constitucionais ou convenes internacionais.
Direito Ambiental Brasileiro: princpios e limites de implantao
211
as necessidades do presente sem comprometer as necessidades de as geraes futuras atenderem as suas prprias necessidades (COMISSO MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO, 1991). Isso significa desenvolvimento com preservao do meio ambiente. Esse princpio deve ser compreendido como um conjunto de instrumentos preventivos que possam afetar as prticas econmicas, cientficas, educacionais e conservacionistas, buscando a realizao do bem-estar da sociedade.2 Deve haver uma compatibilizao da atividade econmica com a proteo do meio ambiente. De fato, a explorao econmica deve ocorrer nos limites da capacidade dos ecossistemas, resguardando a renovao dos recursos renovveis e a explorao no predatria dos recursos no renovveis, preservando para as presentes e as futuras geraes. Na viso ambiental, a manuteno da qualidade de vida deve ser considerada na criao de normas que vo regular a atividade econmica. Segundo a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, o desenvolvimento sustentvel no um estado permanente de harmonia, mas sim um processo de mudana no qual a explorao dos recursos, a orientao dos investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional considerem as necessidades atuais e futuras. Para Leff (2006), a racionalidade ambiental que orienta a construo da ideia de sustentabilidade implica um encontro de racionalidades, formas diversas de sentir, de pensar e at de valorar as coisas. Assim, as contradies entre a ecologia e o capital no esto circunscritas a lgicas abstratas contrapostas; no h soluo submetendo o capital lgica da ecologia ou vice-versa. A diferena entre a racionalidade ambiental e a racionalidade capitalista se expressa na confrontao de interesses sociais arraigados em estruturas institucionais, paradigmas de conhecimento, formas de compreenso do mundo e processos de legitimao, que enfrentam diferentes agentes, classes e grupos sociais. No mbito brasileiro, alguns instrumentos de aplicao do princpio do desenvolvimento sustentvel merecem meno: a avaliao de impacto ambiental, nos termos da Lei no 6.938/1981, o zoneamento ambiental e o estudo prvio de impacto ambiental.
2. Derani (1997) faz referncia ao trabalho de Rehbinder que trata dos desdobramentos do direito do desenvolvimento sustentvel no direito positivo alemo: A norma para utilizao da melhor tecnologia independente do estado concreto do bem ambiental a ser protegido, a norma que impede maior poluio do ambiente do que a j eventualmente existente (Verchlechterung der Umweltqualitt) e o princpio da precauo, segundo o qual o Estado tambm deve atuar com proibies e restries, mesmo quando o potencial danoso de um determinado material ainda no estiver provado.
212
1.1.3 Princpio do poluidor-pagador
O primeiro instrumento internacional que faz referncia expressa ao princpio do poluidor-pagador uma recomendao do conselho da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), de 1972, estabelecendo que o custo das medidas definidas pelas autoridades pblicas para proteo do meio ambiente deveria estar refletido no custo dos produtos e servios cuja produo ou consumo causasse poluio. Dispe ainda que tais medidas no deveriam estar acompanhadas de subsdios que pudessem criar significativa distoro no comrcio e no investimento internacional. A recomendao de 1972, em face disso, no menciona os custos do dano ao meio ambiente. Em 1974, o conselho da OCDE adotou uma recomendao mais extensa para implementao do princpio do poluidor-pagador, que reafirma que o princpio fundamental. A recomendao do conselho da OCDE, de 1989, pela aplicao do princpio do poluidor-pagador na poluio acidental, com maior extenso ao prever que o operador de instalao de risco deveria suportar o custo de medidas razoveis para prevenir e controlar a poluio acidental advinda da instalao, o que seria exigido pelas autoridades pblicas, em conformidade com a lei interna, na ocorrncia de um acidente. No se trata de pagar para poluir. O princpio do poluidor-pagador reconhecido como um dos mais importantes na tutela do meio ambiente. De acordo com esse princpio, o causador da poluio arcar com seus custos, o que significa dizer que ele responde pelas despesas de preveno, reparao e represso da poluio. As implicaes prticas do princpio do poluidor-pagador esto em alocar as obrigaes econmicas em relao a atividades causadoras de danos, particularmente em relao responsabilidade, ao uso dos instrumentos econmicos e aplicao de regras relativas concorrncia e aos subsdios (SANDS, [s.d.]). O texto inclui palavras que limitam a exigncia de cumprimento de obrigaes. Isso ocorre, pelo menos em parte, em funo da ideia de que o princpio do poluidor-pagador aplicvel no Estado, mas no nas relaes entre governos ou responsabilidades entre estados decorrentes do direito internacional. Uma viso desse princpio, ainda que tmida, pode ser vislumbrada nos primeiros instrumentos que estabeleceram um mnimo de regras de responsabilidade civil por danos resultantes de atividades de risco. Por exemplo, o prembulo da Conveno Internacional para Danos provocados pela Poluio por Petrleo (Oil Fund Convention) (1971) dispe que as consequncias econmicas dos danos em funo da poluio por leo devem ser consideradas pela indstria nutica e pelos interesses do transporte de leo.3
3. Utilizamos a viso de Sands [s.d.] sobre o princpio do Direito Internacional.
213
bom lembrar que a aplicao do princpio no afeta a possibilidade de uso da legislao interna para exigir do causador o pagamento de outros custos conexos com a responsabilidade das autoridades pblicas no acidente, ou compensao para custos futuros do acidente. Uma crtica ao princpio apontada por Martin (1991) em razo da permisso de que se compre o direito de poluir mediante a internalizao do custo social. De fato, a correta interpretao do princpio no permite simplesmente embutir no preo o custo de degradao. No se vende o direito de poluir nem se paga para poluir. O objetivo do princpio impedir a socializao do prejuzo ambiental. Considerando a funo do bem socioambiental, a sociedade no pode ser penalizada. O princpio quer dizer que em funo do carter difuso do bem socioambiental, o responsvel pela sua utilizao em seu prprio proveito deve arcar com os custos de preveno de danos. Esse aspecto extremamente importante, pois com uma conduta preventiva os custos da efetiva preveno sero arcados por aquele que produz. No entanto, o eventual custo repressivo ou reparatrio tambm deve ser creditado ao degradador (LEMOS, 2008a, p. 66). O principal objetivo do princpio fazer que os custos das medidas de proteo ao meio ambiente, as chamadas externalidades ambientais, repercutam nos custos finais de produtos e servios cuja produo esteja na origem da atividade poluidora (BENJAMIN, 1992a). Para Benjamin (1992a), todo o direito ambiental, queiramos ou no, gira em torno do princpio do poluidor-pagador, j que este que orienta ou deve orientar sua vocao redistributiva, ou seja, sua funo de enfrentamento das deficincias do sistema de preos.
1.1.4 Princpio da preveno
A importncia do princpio da preveno est em priorizar medidas que evitem a ocorrncia de danos que, normalmente, so irreparveis. De acordo com o Art. 225 da CF/88, o dever de preservao do meio ambiente se impe coletividade e ao poder pblico. O dispositivo aponta diversos mecanismos preventivos do dano, como a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental, nos casos de atividade potencialmente causadora de dano ao meio ambiente; o dever do Estado de controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que impliquem risco vida, qualidade de vida e ao meio ambiente; e preservao da diversidade e da integridade do patrimnio gentico, alm da previso de participao popular, que, por exemplo, em audincias pblicas, pode auxiliar na preveno de danos.
214
Com isso, impede reconhecer que toda ao do direito ambiental est voltada para uma tutela preventiva, pois a coao a posteriori revela-se ineficaz.4 Isso quer dizer que os recursos ambientais devem ser utilizados de forma racional. Ensina Martin Mateo (1977):
Ainda que o Direito Ambiental, ao final, apoie-se em um dispositivo sancionador, seus objetivos, no entanto, so fundamentalmente preventivos. verdade que a represso traz sempre implcita uma vocao preventiva ao pretender, pela ameaa e admoestao, evitar que se verifiquem os pressupostos para a sano. Porm, no Direito Ambiental, a coao a posteriori resulta particularmente ineficaz, pois as consequncias biolgica e socialmente nocivas j se produziram. A sano poder ter efeito moral, mas dificilmente compensar os danos incorridos, frequentemente irreparveis. Isso vale tambm para as compensaes impostas.
Segundo Machado (1998), em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como preconiza o princpio da preveno. Em caso de dvida ou de incerteza, tambm se deve agir prevenindo. Essa a grande inovao do princpio da precauo. A dvida cientfica, expressa com argumentos razoveis, no dispensa a preveno. Para Prieur (2004), a preveno consiste no impedimento da supervenincia de danos ao meio ambiente, mediante a adoo de medidas preventivas antes da elaborao de um plano ou da realizao de uma obra ou atividade. Esse princpio permite que a anlise prvia dos impactos de um empreendimento resulte na adoo de medidas mitigadoras e compensatrias. Por isso, seu principal instrumento o estudo prvio de impacto ambiental.
1.1.5 Princpio da precauo
Historicamente, enquanto o princpio da preveno pode ser encontrado em tratados internacionais ambientais e em outros atos internacionais, pelo menos desde 1930, o princpio da precauo comeou a constar nos instrumentos legais internacionais somente em meados dos anos 1980. Seu objetivo est em orientar o desenvolvimento e a aplicao do direito ambiental nos casos de incerteza cientfica.
4. Aunque el Derecho ambiental se apoya a la postre en un dispositivo sancionador, sin embargo, sus objetivos son fundamentalmente preventivos. Cierto que la represin lleva implcita simpre una vocacion de prevencin en cuanto que lo que pretende es precisamente por via de amenaza y admonicin evitar el que se produzcan los supoestos que dan lugar a la sancin, pero en Derecho ambiental la coaccin a posteriori resulta particularmente ineficaz, por un lado en cuanto que de haberse produzido ya las consecuencias, biolgica y tambin socialmente nocivas, la represin podr tener una trascendencia moral, pero dificilmente compensar graves daos, quiz irreparables, lo que es vlido tambin para las compensaciones impuestas imperativamente.
215
O princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro preconiza que: Com o fim de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental. (BRASIL, 1992). De fato, implementar o direito ao meio ambiente s futuras geraes depende da aplicabilidade do princpio da precauo. Considera-se a maior ou a menor probabilidade de dano na aplicao do princpio, o que, na prtica, pode at impedir o licenciamento da atividade. A Declarao Ministerial de Bergen (1990), sobre desenvolvimento sustentvel da regio da Comunidade Europeia foi o primeiro instrumento internacional que considerou o princpio como de aplicao geral, ligado ao desenvolvimento sustentvel, estabelecendo que:
A fim de obter o desenvolvimento sustentvel, as polticas devem ser baseadas no princpio da precauo. Medidas ambientais devem antecipar, impedir e atacar as causas da degradao ambiental. Onde existirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de total certeza cientfica no deve ser usada como razo para retardar a tomada de medidas que visam a impedir a degradao ambiental.
O texto tem como fundamento a adoo de conduta antecipatria, demonstrando a necessidade de medidas ambientais eficazes. Para a aplicao do princpio deve haver sria e irreversvel ameaa ao meio ambiente. A referncia ao princpio da precauo foi matria geradora de polmica na Conveno sobre as Mudanas Climticas de 1992, e o texto, na verso final, estabeleceu limites quanto aplicao do princpio, mencionando a necessidade de ameaa de danos srios ou irreversveis (Art. 3o) e por meio da vinculao de compromissos com incentivos tomada de medidas economicamente viveis. Para Derani (1997), o princpio da precauo est ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurana das geraes futuras, como tambm de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Esse princpio deve ser adotado diante da incerteza cientfica de que o dano ocorrer. O nus da prova do empreendedor, que deve demonstrar que sua atividade no causar os indesejveis danos ao meio ambiente.
1.1.6 Princpio da funo socioambiental da propriedade
A Constituio Federal de 1988 impe o cumprimento da funo social da propriedade ao dispor que a utilizao do bem no deve ocorrer de forma individualista, mas em consonncia com os interesses da sociedade, e ao prever a proteo do meio ambiente no Art. 225 tambm reconhece uma funo ambiental propriedade.
216
Para Benjamin (1992b), a funo diz com a atividade finalisticamente dirigida tutela do interesse de outrem, caracterizando-se pela relevncia global, homogeneidade de regime e manifestao atravs de um dever-poder. Assim, nessa ideia de funo, o dever que legitima o poder. Comparato (1986) distingue as restries da funo. As primeiras so limites negativos ao direito de propriedade; j a funo significa o poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vincul-lo a certo objetivo. Tratando-se de funo social, o objetivo deve ser o interesse coletivo, e o proprietrio tem um poder dever, sancionvel pela ordem jurdica. Ainda segundo Perlingieri (1999), em um sistema inspirado na solidariedade poltica, econmica e social e ao pleno desenvolvimento da pessoa (art. 2. Const.) o contedo da funo social assume um papel do tipo promocional, no sentido de que a disciplina das formas de propriedade e as suas interpretaes deveriam ser atuadas para garantir e para promover os valores sobre os quais se funda o ordenamento. Duas proposies explicam o contedo da funo social da propriedade: o dever do proprietrio de empregar a coisa na satisfao das necessidades individuais, no desenvolvimento de sua atividade fsica, intelectual e moral e, ao mesmo tempo, o seu dever de empreg-la na satisfao das necessidades comuns de uma coletividade nacional inteira ou de coletividades secundrias (MALUF, 2005). A incidncia da funo socioambiental sobre a disciplina da propriedade gera consequncias prticas. Hoje, o entendimento uniforme do Superior Tribunal de Justia (STJ) de que aquele que adquire imvel desmatado ou contaminado assume o passivo ambiental.5
1.1.7 Princpio da solidariedade intergeracional
A Declarao de Estocolmo, de 1972, determina em seu princpio cinco que os recursos no renovveis do globo precisam ser explorados de forma que no haja risco de exaurimento, partilhando-se as vantagens extradas de sua utilizao com toda a humanidade. Entretanto, atualmente, a utilizao excessiva dos recursos naturais, o grande desenvolvimento tecnolgico e o consumismo exacerbado, entre outros fatores, geraram o desgaste do meio ambiente natural. Com isso, ao homem cabe o poder e o dever de resguardar a natureza. Assim, pequenas aes somadas podem causar efeitos catastrficos. Por isso, temos um verdadeiro alargamento das situaes de responsabilizao.
5. Para uma viso mais abrangente do tema, ver Lemos (2008a).
217
Para Jonas (1990), a humanidade no tem direito ao suicdio, o que importa ao reconhecimento de uma tica que nos fora primar pela continuidade da espcie. Trata-se de uma responsabilidade ontolgica sobre a ideia do homem, o ser que implica o dever ser. A CF/88, no Art. 225 reconhece o dever de preservao do meio ambiente para as presentes e as futuras geraes. Assim, a solidariedade apresenta-se como elemento de sustentao de uma tica de alteridade que vai caracterizar o princpio da equidade ou solidariedade intergeracional.
1.1.8 Princpio da participao
O princpio da participao est claramente disposto no Art. 225 da CF/88, que impe o dever de preservao do meio ambiente ao poder pblico e coletividade. Assim, trata-se de princpio de suma importncia para a efetivao da proteo do meio ambiente de forma ampla. A base do princpio tem razes na sociologia poltica e diz com a atuao da sociedade civil, apresentando-se como um desmembramento dos princpios previstos nos Arts. 3o e 4o da CF/88, que tratam da construo de uma sociedade livre, justa e igualitria e da cooperao dos povos para o progresso da humanidade. Com isso, exige-se a adoo de comportamentos negativos de afastar a prtica de atos nocivos ao meio ambiente, bem como comportamentos positivos, que resultem na proteo do meio ambiente. Espera-se a tomada de uma posio tica e altrusta em relao ao bem socioambiental. O princpio da Declarao do Rio de Janeiro (BRASIL, 1992) dispe que a melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. No nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomadas de decises. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientizao e a participao pblica, valorando a informao disposio de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito compensao e reparao dos danos. H instrumentos de participao individual e coletiva. Esse princpio tem importantes reflexos na atuao do proprietrio, que deve utilizar o bem ambiental em consonncia com a preservao ambiental. Tambm podemos reconhecer a importncia da conscientizao da populao para atuao na tomada de decises de cunho ambiental por meio, por exemplo, das audincias pblicas no licenciamento ambiental e de organizaes no governamentais (ONGs).
218
2 LIMITES DE IMPLANTAO: A QUESTO DAS NORMAS NO DIREITO AMBIENTAL 2.1 Uma breve distino terica: eficcia versus efetividade das normas
Antes de adentrarmos a uma anlise das normas no direito ambiental, relevante fazermos uma distino que, se no feita, acaba por gerar alguns equvocos pontuais sobre o estudo das normas de modo geral. Ainda que haja uma diferena muitas vezes sutil entre eficcia e efetividade no plano semntico, muitos, devido proximidade sinttica, acabam por aproxim-las ou equipar-las. Contudo, como veremos, existe de fato uma diferenciao entre os termos por se referirem a diferentes momentos de concretizao. No tocante eficcia, temos que ela ser concernente produo de efeitos que, por sua vez, dependem de requisitos tcnicos e fticos (FERRAZ JR., 2008). Tradicionalmente, a distino que se d entre esses dois requisitos a diferenciao da eficcia no sentido jurdico-dogmtico (requisitos tcnicos) da eficcia no sentido sociolgico (requisitos fticos) (NEVES, 2007). A primeira diz respeito possibilidade jurdica de aplicao, isto , sua relao com o sistema jurdico, sua aplicabilidade, exigibilidade e pertinncia. Investiga, portanto, se a norma atingiu as condies intrnsecas ao ordenamento jurdico para produzir seus efeitos. A segunda diz respeito ao empirismo e realidade da norma, ou seja, diz respeito conformidade da conduta dos destinatrios norma. Tal sentido pragmtico da eficcia da norma corresponde a sua observncia e execuo (imposio) (NEVES, 2007). Podemos dizer, pragmaticamente, que uma lei eficaz pela sua observncia. Significa que se agiu conforme a norma, sem que haja um vnculo sancionatrio, ou pela sua imposio, como reao sancionatria para o restabelecimento da ordem violada em um cdigo lcito/ilcito. Temos assim, deste ponto de vista sociolgico, uma eficcia autnoma observncia e uma heternoma imposio de terceiro. Destarte, como observa Neves (2007), s cabe falar em ineficcia quando, preenchidos os requisitos tcnicos, tanto a observncia quanto a imposio fracassarem. No tocante efetividade, trata-se de uma referncia aos fins do legislador ou da lei, enquanto na eficcia a anlise se furta apenas ao programa condicional e sua concreo no vnculo se-ento (NEVES, 2007). Nessa anlise de efetividade na implantao de um programa finalstico, que orienta a atividade legislativa, temos outro tipo de vnculo: o de meio-fim. Neste estudo, que visa saber se os objetivos da norma surtiram efeito, necessrio realizar uma conexo da legislao com outros aspectos da sociedade (MILAR, 2009) como a economia, por exemplo, para ento chegarmos concluso se uma norma efetiva atingiu os anseios para os quais foi pensada , inefetiva quando, embora vigente ou eficaz, no atingiu seus objetivos , ou at antiefetiva para o caso de ela provocar efeitos colaterais justamente contrrios aos do fim da lei (NEVES, 2007).
219
2.2 Implementao da legislao ambiental: a efetividade e a eficcia das normas ambientais no Brasil
Na experincia brasileira, levando-se em conta aspectos estruturais e conjunturais de nosso pas, muitas das mazelas que resultam em uma parca implementao da legislao ambiental so decorrentes de uma concretizao normativa falha, seja por ineficcia, seja por elementos que mitigam sua efetividade.6 de Benjamin (1995) o apontamento de um conjunto de fatores que corroboram para a precariedade dessa implementao. Apresentamo-los a seguir. A pequena institucionalizao de rgos especializados na gesto ambiental que j so poucos , combinada com sua credibilidade incipiente e seus problemas estruturais de falta de recursos financeiros, humanos e tcnicos prejudicam sua imposio frente conduta dos cidados. Contudo, no s esses rgos especficos para a gesto ambiental tm dificuldade, um dos grandes responsveis pela situao em que vivemos o prprio Poder Judicirio, que padece de credibilidade devido burocracia excessiva, inacessibilidade, morosidade, ao preo elevado dos trmites jurdicos e tmida especializao no trato das questes ambientais,7 que muitas vezes so alvo de competncia residual. Assim, o prprio desempenho do judicirio acaba por desestimular as condutas, frustrando expectativas e contribuindo para a ineficcia da legislao ambiental devido a sua inobservncia por parte do comportamento do cidado que age contra legem ou desconsidera a existncia da norma.8 Grosso modo, presenciamos no caso brasileiro um sistema jurdico obsoleto. Sua construo nem sempre possibilita uma implementao objetiva e gil, concatenada com a prtica cotidiana. Assim, este sistema caracteriza-se por sua atecnicidade que tambm se mostra pela produo normativa esparsa e assistemtica. Corroboram ainda para a precria implementao das leis ambientais no Brasil problemas intrasistmicos caracterizando uma ineficcia tcnico-normativa tal qual a inadequao/insuficincia do sistema de fiscalizao e de controle dos danos ambientais; e a superposio de competncias pblico-administrativas, seja localmente, seja na relao entre os entes
6. Se, no plano mais amplo, a legislao ambiental brasileira festejada, espanta verificar, ento, que, no terreno da realidade, isto , das atividades degradadoras, as normas ambientais no tenham sido capazes de alcanar os objetivos que justificam sua existncia, o principal deles sendo compatibilizar o crescimento econmico com a proteo ambiental. (MILAR, 2009). 7. Milar (2009, p. 808, nota de rodap no 56) reafirma a parca especializao judiciria e aponta as excees a essa pouca especializao citando Freitas (2009, p. 124) que, em seu artigo O poder judicirio e o direito ambiental no Brasil, faz este levantamento. 8. Em entrevista para o site <www.observatorioeco.com.br>, Nalini (2009, grifo nosso) afirma: O infrator ambiental sabe que em So Paulo, a partir da instalao da Cmara Especial do Meio Ambiente, a resposta em segunda instncia, vir rapidamente. E isso pode coibir a continuidade de infraes luz daquela crena na morosidade insolvel da Justia. Demora que faz com que muitos achem mais lucrativo poluir porque o brao da lei quase nunca o alcanar em tempo. A ameaa to longnqua, que estimularia a reiterao das vulneraes ecolgicas.
220
federados, seja no isolamento existente entre rgos que no buscam a cooperao e o trabalho conjunto, de modo a se criar certa nebulosidade quanto pertinncia da atuao pblica no caso concreto.9 No tocante efetividade das normas ambientais, temos que os entraves da concretizao de seu programa finalstico residem na prpria cultura do cidado que, acomodado, considera banal e ordinrio o carter ilcito da degradao ambiental, favorecendo sempre uma mentalidade liberal, subtraindo o carter coletivo ou intergeracional do bem jurdico ambiental, confrontando a necessidade de sua preservao com a liberdade econmica, a explorao e a objetividade do direito de propriedade enquanto direito real pessoal sobre determinado bem (LEMOS, 2008a, p. 32-37). A legislao ambiental brasileira, em muitos casos, reveste-se de um carter simblico por ser muitas vezes o meio ambiente alvo de desconsiderao enquanto prioridade poltica, vez que a administrao pblica que uma ao poltica (SILVA, 2006) revela ser latente um desprestgio da legislao ambiental, diferentemente daquilo que patente no texto normativo. Exemplo disso o empenho de recursos financeiros na causa do meio ambiente, que sequer so capazes de cumprir necessidades essenciais. Assim, a legislao comporta-se como legislaolibe: o legislador, sob presso direta do pblico, elabora diplomas normativos para satisfazer as expectativas dos cidados, sem que com isso haja o mnimo de condies de efetivao das respectivas normas (NEVES, 2007). Temos, assim, uma tentativa de apresentar o Estado como sensvel ao meio ambiente e s expectativas sociais. Por fim, cabe comentar a prpria conduta do Estado enquanto sujeito de direitos e deveres, ou enquanto pessoa jurdica, sendo muitas vezes ru ou parte demandada. Deste modo, existe certa contradio entre a implementao ambiental, que em grande medida se concentra nas mos do Estado, e o fato deste ser um dos maiores agressores ambientais em diversos setores econmicos, motivado por uma carncia de conscincia ambiental por parte da administrao pblica (DALLARI, 2009).
2.3 Perspectivas para a legislao ambiental 2.3.1 O caso brasileiro: necessidade de um cdigo para o meio ambiente?
fato reconhecido que o Brasil possui um texto constitucional avanado do ponto de vista ambiental quando comparado com o de outros pases, inclusive os mais desenvolvidos. Contamos com um captulo especfico para o meio ambiente (Art. 225 CF/88); todavia, para que a matria de nossa Carta Magna
9. Segundo Capelli (2005): A definio da competncia jurisdicional entre a justia estadual e federal, assim como a competncia administrativa um dos temas mais rduos do federalismo brasileiro. A CF previu uma competncia concorrente para legislar sobre meio ambiente e comum para preserv-lo. Entretanto, os conflitos se agitam nesta rea. Na esfera jurisdicional o problema no menor.
221
sirva de sustentao para nosso sistema jurdico, necessrio que nossa legislao infraconstitucional, valendo-se do instrumento normativo que , seja, o quanto possvel, operacional e vivel, compatibilizando-se com um contexto mundial contemporneo (MILAR, 2009). A legislao ambiental vigente no Brasil tem uma caracterstica assimtrica, pecando por seu carter inorgnico e assistemtico (MILAR, 2009). Decorre disto o fato de que uma matria que fruto de vrios atos legislativos (leis, decretos-leis, medidas provisrias, decretos, resolues e portarias) conduza a uma poluio regulamentar de modo a favorecer conflitos e antinomias normativas que no so resolvidas simplesmente pelos critrios clssicos de hierarquia, temporalidade e especificidade (BOBBIO, 2008). Temos, assim, uma situao proveitosa para o degradador do meio ambiente que, diante do antagonismo das normas, tem seu caminho aberto para a agresso devido dificuldade de reconhecer o direito positivo poca e dificuldade dos tribunais de aplicar normas frente ao princpio in dubio, pro reo. Alm disso, havendo poluio regulamentar de certas matrias, outras ainda vivenciam clareiras normativas nas quais o regramento de condutas deixa a desejar (MILAR, 2009). Em uma interpretao teleolgica (CANOTILHO, 1993), precisamos ter em mente sempre a finalidade da norma inserida em seu momento histrico para que possamos ter em conta o programa finalstico na busca por efetividade. Vrios diplomas normativos ainda vigentes no Brasil so anteriores ao Documento Constitucional de 1988 (MILAR, 2009), de modo que fossem, sua poca, adaptados a uma proteo tmida ao meio ambiente. Ou seja, faziam parte de outra realidade. Assim, nas palavras desse mesmo autor: no se trata, porm, de uma questo cronolgica: as idias mudam, assim como as preocupaes. Resta, portanto, saber se h compatibilidade entre essas normas e a realidade que vivemos atualmente e saber se houve recepo dessas normas pela atual Constituio. Toda essa situao que presenciamos contribui para aumentar a insegurana jurdica tanto daqueles que militam nas causas ambientais quanto daqueles que tem alguma expectativa do Poder Judicirio. Assim, o direito ambiental, enquanto ramo que vem se especializando e amadurecendo, precisa tornar-se claro, acessvel, certo e coerente (LEMOS, 2008b, p. 62). de se pensar, por exemplo, na viabilidade de um cdigo para o meio ambiente (LEMOS, 2008b, p. 805). Nesta acepo semntica (HOUAISS, 2001), a codificao seria a organizao e a sistematizao da legislao acerca de determinada matria ou ramo do Direito. Assim, contribuindo para a construo de um aparato normativo, um cdigo para o meio ambiente ocupar-se-ia de um ramo do Direito que cresceu, adquirindo fisionomia prpria ao lado da evoluo histrica da sociedade e do Estado em que est inserido.
222
Os rgos atuariam como guia, isto , uma fonte principal do Direito em determinado ramo ou subramo. Contudo, no podemos confundir principal com nico, pois aos cdigos acrescentam-se leis acessrias, leis especiais e so feitas correes; no no sentido de destruir a codificao, mas sim de atualiz-la de modo a evitar seu anacronismo (MILAR, 2009). Cabe, ainda, ressaltar uma viso ctica que, com razo, questiona quo frutfero seria um cdigo para o meio ambiente. procedente a observao que o direito ambiental , na verdade, uma disciplina multisetorial, abarcando circunstncias de vrios ramos como a economia, a sade pblica, a educao, o desenvolvimento tecnolgico etc. Assim, seria delicada a construo de um cdigo que fosse capaz de, em um documento, aglutinar todos esses liames que, embora faam uma interseco no direito ambiental, seguem rumos autnomos em seu desenvolvimento. Assim, a codificao, se mal feita, poderia, em vez de ser um sucesso, ser um retrocesso ou um desastre do ponto de vista da complexidade do meio ambiente. Ponderando, portanto, argumentos a favor e contra a codificao chegam-se pacificamente concluso que, independente da necessidade ou no de um cdigo, a proteo ambiental necessita de um desenvolvimento que pode ser feito por uma rdua conjugao de esforos no campo da doutrina, da jurisprudncia e da tcnica legislativa, e assim ser se houver uma consolidao desta tcnica: a defesa do meio ambiente carece de uma tal instrumentao de alto nvel quanto qualidade do texto normativo, assim como no que diz respeito a uma posio privilegiada entre os instrumentos legais (MILAR, 2009).
223
REFERNCIAS
BENJAMIN, A. H. V. O princpio do poluidor-pagador e a reparao do dano ambiental. In: BENJAMIN, A. H. V. (Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: RT, 1992a, p. 229. ______. Funo ambiental. In: BENJAMIN, A. H. V. (Coord.). Dano ambiental: preveno, reparao e represso. So Paulo: RT, 1992b. ______. A proteo do meio ambiente nos pases menos desenvolvidos: o caso da Amrica Latina. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 0, p. 102-103, 1995. BOBBIO, N. Teoria do ordenamento jurdico. In: Teoria geral do Direito. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2008. BRASIL. Declarao do Rio de Janeiro sobre meio ambiente e desenvolvimento. Rio de Janeiro, jun. 1992. CANOTILHO, J. J. G. Direito constitucional e teoria da Constituio. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1993, p. 220. CAPPELLI, S. Ao civil pblica ambiental: a experincia brasileira, anlise de jurisprudncia. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 33, p. 184, 2005. COMISSO MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1991, p. 46. COMPARATO, F. K. A funo social da propriedade dos bens de produo. In: CONGRESSO NACIONAL DE PROCURADORES DE ESTADO, 12. Anais. Salvador: PGE-BA, 1986, p. 81. ______. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 1999. CRETELLA JR., J. Os cnones do direito administrativo. Revista de Informao Legislativa, Braslia, v. 25, n. 97, p. 7, jan./mar. 1988. DALLARI, D. A. Elementos da teoria geral do Estado. 28. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 125-126. DERANI, C. Direito ambiental econmico. So Paulo: Max Limonad, 1997, p. 174. DECLARAO MINISTERIAL DE BERGEN SOBRE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DA REGIO DA COMUNIDADE EUROPEIA. Bergen, Noruega, maio 1990.
FERRAZ JR., T. S. Introduo ao estudo de Direito. 6. ed. So Paulo: Atlas, 2008, p. 166-167.
224
FERREIRA, A. B. H. Novo dicionrio eletrnico Aurlio Buarque de Holanda. So Paulo: Nova Fronteira, 2000. FREITAS, J. A interpretao sistemtica do Direito. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. FREITAS, V. P. O poder judicirio e o direito ambiental no Brasil. Revista do Advogado, So Paulo, AASP, n. 102, 2009. GRAU, E. R. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. So Paulo: RT, 1990, p. 180-196.
HOUAISS, A. Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001. JONAS, H. Le principe responsabilit: une thique pour la civilisation technologique. Traduo francesa de J. Greisch. Paris: CERF, 1990, p. 61-68. LEFF, E. Racionalidade ambiental: a reapropriao social da natureza. Traduo de L. C. Cabral. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p. 249-250. LEMOS, P. F. I. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio: anlise do nexo causal. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008a, p. 60. ______. Direito ambiental: responsabilidade civil e proteo ao meio ambiente. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008b, p. 62. MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 64. MALUF, C. A. D. Limitaes ao direito de propriedade. 2. ed. So Paulo: RT, 2005, p. 77-78. MARTIN, G. Direito do ambiente e danos ecolgicos. Revista Crtica de Cincias Sociais, Coimbra, v. 31, p. 129, mar. 1991. MARTIN MATEO, R. Derecho ambiental. Madrid: Instituto de Estdios de Administracin Local, 1977, p. 85-86. MILAR, E. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6. ed. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. NALINI, J. R. Defesa do meio ambiente no admite lenincia, 23 jun. 2009. Entrevista concedida ao site: <http://www.observatorioeco.com.br/>. NEVES, M. A constitucionalizao simblica. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2007, p. 43. PERLINGIERI, P. Perfis do direito civil: introduo ao direito civil constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 226.
225
PRIEUR, M. Droit de lenvironment. 5. ed. Paris: Dalloz, 2004, p. 71. SANDS, P. Principles of international law. New York: Manchester University Press, [s.d.], p. 213. SILVA, J. A. Direito constitucional positivo. 6. ed. So Paulo: RT, 1990, p. 162. ______. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 655.
CAPTULO 7
A LEI DE CRIMES AMBIENTAIS FRENTE EVOLUO DO DIREITO AMBIENTAL: SANES VERSUS INCENTIVOS
1 INTRODUO
notria, nos tempos atuais, a significativa evoluo do direito ambiental brasileiro. A cada ano, mais e mais entidades civis e rgos pblicos amadurecem a questo do meio ambiente, inserindo o Brasil no papel de pioneiro no cenrio jurdico ambiental internacional. No toa, como se nota, que o pas foi sede de uma das mais importantes conferncias internacionais sobre meio ambiente, a conhecida Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), ocorrida na cidade do Rio de Janeiro, em 1992; e tambm o ser em 2012 Rio + 20. Desde ento, a questo ambiental s ganhou importncia. J termo cotidiano, por exemplo, o desenvolvimento sustentvel, desconhecido at o final da dcada de 1980. Tambm se fala muito sobre crditos de carbono, termo inexistente antes da referida conferncia. Outro termo que merece destaque, tambm largamente utilizado nos acordos da ECO-92 apesar de ter existncia anterior ao encontro o incentivo. Com a finalidade de alcanar um maior cumprimento dos tratados internacionais, o uso de incentivos driblou as dificuldades que o direito internacional encontrava para a aplicao de sanes note-se que no existe autoridade supranacional capaz de coagir os Estados soberanos, no caso de descumprimento. As convenes internacionais ganharam eficcia, fato que trouxe resultados positivos ao homem e ao meio ambiente. Como no poderia deixar de ser, a tendncia ao uso de incentivos perpassou a esfera internacional e chegou ao direito domstico dos Estados. Pois bem. Nesse cenrio, estudar-se- a Lei no 9.605/1998, conhecida como Lei de Crimes Ambientais, sob a perspectiva da evoluo do direito ambiental. Tecer-se-o comentrios sobre as sanes previstas na lei para os crimes e as infraes administrativas, questionando sua eficcia perante a possibilidade de concesso de incentivos s condutas pr-ambiente.
228
Como ser notado, a Lei de Crimes Ambientais registrou um marco na histria legislativa brasileira, prevendo, de forma pioneira, a responsabilizao penal da pessoa jurdica. Por este e outros motivos, a lei foi alvo de severas crticas de uma parte da doutrina, enquanto era festejada por outra parcela dos aplicadores do Direito. Independentemente das manifestaes, fossem contrrias ou favorveis, a Lei no 9.605/1998 persistiu praticamente inclume, chegando aos dias atuais como principal substrato para a responsabilizao penal e administrativa. A norma conquistou os tribunais, definiu a jurisprudncia e orientou, ainda que pecaminosamente, a fiscalizao e a punio daqueles que praticam atos potencial ou efetivamente lesivos ao meio ambiente.
2 BREVES CONSIDERAES A RESPEITO DA LEI no 9.605/1998
A Lei no 9.605/1998 foi publicada em 13 de fevereiro de 1998, com dez vetos, e entrou em vigor no ordenamento jurdico brasileiro em 30 de maro do referido ano. Apesar do nome, a lei no se restringe a estabelecer sanes para crimes ambientais, tratando tambm de infraes administrativas e da cooperao internacional para a preservao do meio ambiente. Trata-se de um dos grandes marcos da evoluo jurdica do direito do ambiente no Brasil, a se somar com outras importantes normas de mbito federal que foram promulgadas entre a dcada de 1960 e os tempos atuais por exemplo, as Leis nos 4.771/1965, 6.766/1979, 6.938/1981, 7.347/1985, 9.433/1997 e 9.985/2000. Como bem ressalta o mestre Milar (2009),
() em todo o territrio nacional ecoaram manifestaes e polmicas a respeito dessa lei: o jurista e professor de direito penal Miguel Reale Jr., escrevendo logo aps a sua edio, classificou-a como hedionda; os ambientalistas acusaram-na de tmida; e os representantes de setores por ela afetados ainda a rotulam de draconiana.
Prado (1998a) tambm critica o legislador, o qual teria sido prdigo () no emprego de conceitos amplos e indeterminados permeados, em grande parte, por impropriedades lingsticas, tcnicas e lgicas , o que contrasta com o imperativo inafastvel de clareza, preciso e certeza na descrio das condutas tpicas. Com efeito, a falta de tcnica na construo dos tipos demasiadamente abertos acaba por ferir, entre outros, os princpios da legalidade, da ampla defesa e do contraditrio, uma vez que dificultam a resposta do ru acusao apresentada. Sem qualquer dvida, a ttulo de exemplo, torna-se hercleo apresentar preliminares ou contestar, no mrito, uma acusao de causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora (BRASIL, 1998).
A Lei de Crimes Ambientais frente Evoluo do Direito Ambiental...
229
Convm destacar, nesse sentido, o princpio do nullum crimem nulla poena sine typo, reconhecido pelo Cdigo Penal Ptrio e pela maioria das legislaes penais aliengenas. Pelo princpio, como se sabe, no h crime sem que exista prvia cominao de pena para um tipo determinado. Em outras palavras, para que determinada conduta seja considerada crime, necessrio que a lei a tenha previsto como tal, por meio de um tipo penal. o que ensina o emrito doutrinador Freitas (2005):
Por um lado, o fato social s poder ser punido uma vez adequado a uma definio legal. Por outro lado, por fora de tal princpio [nullum crimem nulla poena sine typo], essa definio deve ser clara e precisa, no se admitindo expresses equivocadas ou ambguas.
Entretanto, como bem sustenta o prprio Freitas (2005), citando Canotilho,

() a descrio detalhada, imposta pelo princpio da tipicidade, parece-nos de todo impossvel para o legislador num domnio to imutvel como o do meio ambiente, em que so pensveis inmeras actividades desaconselhadas e inmeros resultados lesivos.
Por isso, muito frequentemente, o direito penal ambiental se vale das denominadas normas penais em branco, as quais estabelecem tipos penais que dependem de outras normas e conceitos tcnicos para a correta subsuno da conduta. Essa complementao que no ofende o princpio da legalidade, destaque-se constitui uma forma de possibilitar os mecanismos de punio. Posto isso, imperioso aceitar que a Lei de Crimes Ambientais, seja pela dificuldade em tipificar as condutas lesivas ao meio ambiente, seja pela desateno do legislador, contenha imperfeies. Vale frisar, todavia, que estas podem ser sanadas, garantindo a aplicabilidade da lei. No por outro motivo, como reconhecido por uma parcela da doutrina, o referido diploma tido como um avano poltico na defesa do meio ambiente, por inaugurar um sistema de punio administrativa com sanes determinadas, bem como por tipificar, ainda que sem grandes pormenores, os crimes ambientais. Merecem tambm destaque, como inovaes da Lei no 9.605/1998: i) a incluso de tipos culposos; ii) a criao de penas restritivas de direito, fato que fortalece o papel dos implementadores da legislao ambiental Ministrio Pblico, rgos ambientais fiscalizadores, polcia e Poder Judicirio; e iii) reparao do dano como requisito para o reconhecimento da extino da punibilidade, nos casos de suspenso da pena e para a concesso da transao penal. Com isso, torna-se possvel o desenvolvimento de doutrina e jurisprudncia calcadas em bases concretas.
230
Ainda assim, o maior avano, ressalta Milar (2009), () fica por conta da expressa previso da responsabilidade penal da pessoa jurdica nos crimes ambientais, objeto permanente de acalouradas discusses doutrinrias, mas que vem encontrando eco em nossos tribunais. Feitas essas consideraes, passar-se- a uma anlise da Lei de Crimes Ambientais frente evoluo do direito ambiental, considerando a dialtica entre a cominao de sanes para condutas lesivas versus a previso de incentivos para condutas pr-ambiente. De incio, convm lembrar que a Lei no 9.605/1998, na esteira do direito penal, buscou estabelecer punies, as quais deveriam ser aplicadas ao autor das condutas efetiva ou potencialmente lesivas ao meio ambiente fossem crimes ou infraes administrativas. Sabe-se que, dez anos antes da publicao da lei, j previa a Constituio Federal, em seu Art. 225, 3o, que As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Com isso, estabeleceu-se que, tanto a pessoa fsica quanto a pessoa jurdica, poderiam ser responsabilizadas nas esferas civil, penal e administrativa. Na Lei de Crimes Ambientais, as sanes por crime seriam: i) privativas de liberdade; ii) restritivas de direito; ou iii) multa. No caso de infraes administrativas, esta lei estabelece dez tipos de sanes, entre as quais podem ser citadas, a ttulo de exemplo, a advertncia, a imposio de multa, a demolio de obra e a pena restritiva de direitos. Como se v, todo o sistema se volta para a punio da conduta lesiva ao meio ambiente, sem mais questionamentos quanto s causas do ato, s dificuldades do particular ou ao escopo maior das leis ambientais, qual sejam, a preveno e a reparao dos danos ao meio ambiente. Nesse artigo, buscar-se- demonstrar que a previso de incentivos para uma conduta desejada pode trazer mais benefcios ao meio ambiente, alm de trazer eficcia s normais ambientais e garantir sua aplicabilidade, com menor onerosidade aos cofres pblicos. Para tanto, passar-se- a tecer alguns comentrios acerca da responsabilidade ambiental.
3 RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
A Constituio Federal de 1988, repise-se, estabeleceu que as atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao civil de reparar o dano.
231
Em mbito civil, a responsabilidade do poluidor j era prevista pela Lei n 6.938/1981, a qual previa a obrigao de indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente, independentemente da existncia de culpa Art. 14, 1o. Portanto, a legislao brasileira adota, em matria ambiental, o regime da responsabilidade objetiva. Como consequncia da adoo desse regime, pode-se dizer que a responsabilidade civil ambiental depende, apenas e to somente, da presena de dois elementos: i) o dano ambiental; e ii) o nexo de causalidade entre a leso e uma determinada atividade.
o
Por sua vez, a responsabilidade penal subjetiva, isto , depende de prova de dolo ou culpa por parte do agente, alm dos demais requisitos legais, como a tipicidade e a antijuridicidade. Nos termos da Lei no 9.605/1998, responde por crime ambiental quem, comprovadamente, lhe deu causa, seja pessoa fsica, seja pessoa jurdica. Em outras palavras, tem-se que a sano penal personalssima, devendo ser cumprida pelo prprio agente que praticou a conduta. Em termos prticos, desde 1998, as pessoas jurdicas podem ser processadas e responsabilizadas criminalmente, desde que se verifique: i) que a infrao tenha sido cometida em interesse ou benefcio da empresa; e ii) por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, nos ditames do Art. 3o da Lei de Crimes Ambientais. Note-se, tambm, que a responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a das pessoas fsicas, autoras, coautoras ou partcipes do mesmo fato, na medida em que a empresa, por si, no comete crimes. o que define o Pargrafo nico do Art. 3o da lei em comento. Por fim, a responsabilidade administrativa1 est ligada s condutas que violem () as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente, nos moldes do Art. 70 da Lei no 9.605/1998. A prtica de uma infrao administrativa poder dar ensejo lavratura, por parte dos rgos ambientais competentes, de um auto de infrao ambiental, com imposio de penalidades. Muito resumidamente, como restou demonstrado, pode-se dizer que a responsabilidade ambiental encontra lastro nas Leis nos 6.938/1981 e 9.605/1998, bem como na Constituio Federal de 1988. Para os fins deste artigo, nossa anlise dever se restringir Lei de Crimes Ambientais, a qual aborda sanes penais e administrativas. Ao de logo, vale mencionar que, j no ano de 1984, quando se elaborou a exposio de motivos da reforma do Cdigo Penal, previu-se a reduo da
1. H significativa divergncia na doutrina quanto ao carter subjetivo ou objetivo da responsabilidade administrativa.
232
aplicabilidade da pena privativa de liberdade, defendendo-se o seu uso apenas nos casos de reconhecida necessidade. O intuito, na oportunidade, era o de reduzir as aes crimingenas cada vez maiores dentro do crcere. Da se percebe que a imposio de sanes privativas de liberdade em pouco contribuiu para a reduo da violncia na sociedade. Como no poderia deixar de ser, o mesmo raciocnio vlido para o direito penal ambiental. No haveria benefcios para a sociedade, nem para o meio ambiente, se fossem impostas ainda mais punies de recluso ou deteno aos autores de delitos. Caminhou bem o legislador, portanto, quando previu, no Art. 7o da Lei n 9.605/1998, a possibilidade de substituio das penas privativas de liberdade por restritivas de direito, no caso de crimes ambientais. Para tanto, estabeleceu duas condicionantes: i) tratar-se de crime culposo ou for aplicada a pena privativa de liberdade inferior a quatro anos; e ii) tratar-se da culpabilidade, dos antecedentes, da conduta social e da personalidade do condenado, bem como os motivos e as circunstncias do crime indicarem que a substituio seja suficiente para efeitos de reprovao e preveno do crime.
o
Cumpridas as condicionantes, podem ser aplicadas as cinco penas restritivas de direito previstas no Art. 8o, quais sejam: i) prestao de servios comunidade; ii) interdio temporria de direitos; iii) suspenso parcial ou total de atividades; iv) prestao pecuniria; e v) recolhimento domiciliar. Muito embora tenha havido esse avano significativo na aplicabilidade das penas restritivas de direito para os crimes ambientais, as dificuldades da persecuo penal e do processo administrativo de punio das condutas lesivas ao meio ambiente permanecem. Por tantos motivos, defende-se como medida vlida a previso de incentivos para que no sejam praticados delitos ambientais, maneira como tem ocorrido no direito internacional ambiental. Por certo, existem situaes em que a concesso de uma sano positiva incentivo traz mais resultados benficos ao meio ambiente do que a imposio de uma sano negativa por exemplo, a prpria aplicao de uma pena restritiva de direitos. E mais, a concesso de incentivos pode significar menos gastos do errio pblico, por no exigir a movimentao de toda a mquina estatal punitiva, alm de contribuir com a reduo do inchao do Poder Judicirio. Como ser mais pormenorizadamente demonstrado a seguir, a Lei de Crimes Ambientais, ao mesmo passo em que estabelece sanes negativas para punir as condutas indesejveis, deveria tambm ceder espao s sanes positivas incentivos para as condutas saudveis ao meio ambiente.
233
4 O REGIME DE SANES
A Lei no 9.605/1998, estabelece sanes de ordem penal e administrativa. Na esfera penal, so previstas as penas: i) privativas de liberdade; ii) restritivas de direito; ou iii) multas. J na esfera administrativa, a lei vislumbra dez tipos de sanes, quais sejam: i) advertncia; ii) multa simples; iii) multa diria; iv) apreenso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados na infrao; v) destruio ou inutilizao do produto; vi) suspenso de venda e fabricao do produto; vii) embargo de obra ou atividade; viii) demolio de obra; ix) suspenso parcial ou total de atividades; e x) restritiva de direitos. Essas sanes, como se sabe, so aplicveis a pessoas fsicas ou pessoas jurdicas, ressalvada a hiptese de pena privativa de liberdade, a qual s pode ser aplicada a pessoa fsica, por motivos que dispensam comentrios. Pois bem. Antes do aprofundamento da questo, passemos a tecer alguns comentrios acerca do instituto da sano. Em obra clssica do Direito, Kelsen (2000) define sanes como () atos de coero que so estatudos contra uma ao ou omisso determinada pela ordem jurdica. E continua:
() as sanes no sentido especfico desta palavra aparecem no domnio das ordens jurdicas estaduais sob duas formas diferentes: como pena (no sentido estrito da palavra) e como execuo (execuo forada). Ambas as espcies de sanes consistem na realizao compulsria de um mal ou para exprimir o mesmo sob a forma negativa na privao compulsria de um bem ().
Para este doutrinador,

() apenas se deve considerar como juridicamente prescrita ou, o que o mesmo, como contedo de um dever jurdico uma certa conduta, quando a conduta oposta seja normada como pressuposto de um ato coercitivo que dirigido contra os indivduos que por tal forma se conduzam.
Esses ensinamentos permitem inferir que a sano negativa dever ser aplicada sempre que houver uma conduta indesejada, punvel nos termos da lei. De fato, a Lei de Crimes Ambientais penaliza aqueles que cometem atos potencial ou efetivamente lesivos ao meio ambiente. Referidas penalidades, como se sabe, buscam atender aos diversos anseios da sociedade e do meio ambiente, como: i) proteo da fauna e flora; ii) proteo dos recursos abiticos; iii) manuteno do ecossistema; iv) educao ambiental; e v) reparao dos danos ambientais, entre tantos outros.
234
No entanto, as sanes nem sempre trazem resultados benficos ao meio ambiente, podendo at servir de empecilho ao correto tratamento das questes ambientais. Isso porque, a penalidade, em si, no capaz de trazer benefcios, a no ser que seja necessariamente acompanhada da reparao efetiva do dano ambiental. Alm disso, para que seja definido o tipo penal, ao qual a penalidade estar associada, so inmeras as dificuldades enfrentadas, a comear pela determinao da extenso do dano este pode estar restrito ao local ou estender-se por vrias regies; prejudicar somente os animais, ou se alastrar para a flora e outros recursos naturais; e trazer benefcios econmicos, como a criao de empregos, os quais, eventualmente, seriam superiores aos danos. Tambm extremamente difcil a descrio da conduta antijurdica, j que diversos campos da cincia devem ser considerados Geografia, Biologia, Climatologia, Agronomia, Fsica, Qumica etc. Nesse tom, considerou Freitas (2005) que () nos crimes contra o meio ambiente, a detalhada e exaustiva descrio do comportamento do agente mostra-se, na maioria das vezes, bastante difcil ou quase que impossvel. Tais dificuldades, quando transpostas ao processo inquritos, processos administrativos e aes judiciais em geral , causam transtornos nos rgos de fiscalizao, congestionam o Poder Judicirio, atravancam os rgos licenciadores e desafiam os aplicadores do Direito. Adentrando nas peculiaridades da Lei no 9.605/1998, destaque-se seu captulo V Arts. 29 a 69 , que divide os crimes contra o meio ambiente em cinco tipos: i) contra a fauna; ii) contra a flora; iii) contra poluio; iv) contra o ordenamento urbano e o patrimnio cultural; e v) contra a administrao ambiental. Para todos estes crimes foram previstas penas privativas de liberdade, podendo ser na modalidade de recluso ou deteno. Na esfera administrativa, as condutas infracionais no foram tipificadas, limitando-se a lei a estabelecer, no Art. 70, que Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente. (BRASIL, 1998). Quando se analisam esses dispositivos, percebe-se quo abrangentes e abstratos so os tipos penais criados, e quo genrica a definio de infrao administrativa. Nota-se, tambm, o exagero na aplicao de sanes a condutas que pouco ou nada trazem de prejuzos ao meio ambiente. Cite-se, por exemplo, o Art. 40 da lei, o qual prev que Causar dano direito ou indireto s Unidades de Conservao e s reas de que trata o art. 27 do Decreto 99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localizao () sujeita a pessoa pena de recluso, de um a cinco anos.
235
No fica claro, no tipo penal, o que se entende por dano direto ou indireto. Como seria aplicada, ento, essa norma? E mais: Como se defenderia o acusado em eventual ao penal? A lei tambm no define o que substncia txica, perigosa ou nociva quando pretende punir aquele que () produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depsito ou usar () tais produtos (BRASIL, 1998, Art. 56). Esses so alguns dos exemplos que podem ser citados para demonstrar dispositivos questionveis da Lei no 9.605/1998, no que tange definio dos tipos penais e aplicao de sanes. Por certo, muitos outros exemplos poderiam ser citados, o que no ser feito para evitar maiores delongas. Em continuidade, citar-se-o situaes em que, alm de haver enorme abrangncia no tipo penal, prev-se uma sano desproporcional ao dano efetivo ou potencialmente causado. Um exemplo o que se prev no Art. 39: Cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade competente. conduta, aplica-se a pena de deteno de um a trs anos ou multa, ou ambas cumulativamente. Da leitura, infere-se que, cortando duas ou 400 rvores, o infrator estar sujeito mesma pena, inclusive se as tivesse cortado para evitar que cassem por estarem podres em cima de sua casa ou tivesse sido construda anteriormente ao Cdigo Florestal, quando a rea no era classificada como de preservao permanente. Ou seja, o cdigo trata, igualmente, situaes que podem ser diametralmente opostas, possibilitando que sejam aplicadas penas desproporcionais condutas com pequeno potencial de dano. A mesma crtica pode ser aplicada ao Art. 48, o qual pune com deteno, de seis meses a um ano e multa, aquele que Impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais formas de vegetao. Sendo assim, o seringueiro que caminha diariamente por dentro da mata para chegar at seu local de trabalho, pode ser preso por um ano, por estar impedindo, ao pisar nas plantas, a regenerao da vegetao local. Como se percebe, h um distanciamento do princpio da proporcionalidade. E, da mesma forma, a desvalorizao do princpio da interveno mnima do direito penal. Nesse texto, no se deixe de mencionar que o direito penal a ultima ratio em matria de responsabilizao jurdica, aplicvel somente quando as demais instncias de responsabilizao civil e administrativa, que so menos punitivas j tenham
236
se mostrado insuficientes. O princpio da interveno mnima do direito penal reconhece a liberdade como direito fundamental do homem e valor maior para a vida em sociedade, razo pela qual, somente quando for necessrio ao bem jurdico tutelado, a responsabilizao penal dever ser aplicada. Sobre a matria, Prado (1998b) ensina:
A orientao poltico-criminal mais acertada a de que a interveno penal na proteo do meio ambiente seja feita de forma limitada e cuidadosa. No se pode olvidar jamais que se trata de matria penal, ainda que peculiarssima, submetida de modo inarredvel, portanto, aos ditames rdigos dos princpios constitucionais penais legalidade dos delitos e das penas, interveno mnima e fragmentariedade, entre outros , pilares que so do Estado de Direito democrtico. A sano penal ultima ratio do ordenamento jurdico, devendo ser utilizada to somente para as hipteses de atentados graves ao bem jurdico ambiente. O Direito Penal nesse campo cinge-se, em princpio, a uma funo subsidiria, auxiliar ou de garantia de preceitos administrativos, o que no exclui sua interveno de forma direta e independente, em razo da gravidade do ataque.
Por tantos motivos, apesar do inegvel avano que a Lei no 9.605/1998 trouxe ao direito ambiental domstico, inmeras so as crticas que podemos apontar quanto s definies dos tipos penais, generalidade do conceito de infrao administrativa e s sanes impostas. Uma alternativa que se prope para alcanar uma maior eficcia da lei a concesso de incentivos a determinados tipos de condutas, conforme se ver a seguir.
5 O REGIME DE INCENTIVOS
Feitas as consideraes sobre as sanes, passar-se- a tratar o termo incentivo de forma genrica. Importante salientar, desde logo, que o emprego do termo incentivo pode se dar nos mais variados campos da cincia e dos ramos de estudo. Todavia, de forma a no se distanciar do tema deste artigo, o foco ser a abordagem nos aspectos jurdicos, essencialmente no que se refere ao Direito. O vocbulo incentivo tem sua origem no latim incentivus e, na definio do Dicionrio Brasileiro Contemporneo, aquilo que excita ou estimula; estimulante; s.m. estmulo; o que estimula (FERNANDES, 1969). A mesma definio trazida no Pequeno Dicionrio Brasileiro da Lngua Portuguesa (FERREIRA, 1969). Da infere-se que a ideia de incentivo est intimamente ligada a estmulo, excitao. O incentivo capaz de modificar determinada situao, podendo levar dinamicidade ao que era esttico. Dessa forma, capaz de corrigir determinada situao de erro, desde que o estmulo seja no sentido de correo. Com isso, se antes no havia motivos ou estmulos para o sentido correto, agora h.
237
Ocorre que, muitas vezes, para que sejam alcanadas determinadas metas, em vez de incentivos, so criadas sanes para o caso de descumprimento. Assim, punese o erro, quanto se poderia conceder estmulo atitude correta. o que se pode observar em algumas normas de direito, na educao, no esporte, no comrcio. Em sua obra, Kelsen (2000) observa:
() conforme o modo pelo qual as aes humanas so prescritas ou proibidas, podem distinguir-se diferentes tipos tipos ideais, no tipos mdios. A ordem social pode prescrever uma determinada conduta humana sem ligar observncia ou no observncia deste imperativo quaisquier consequncias. Tambm pode, porm, estatuir uma determinada conduta humana e, simultaneamente, ligar a esta conduta a concesso de uma vantagem, de um prmio, ou ligar conduta oposta uma desvantagem, uma pena (no sentido mais amplo da palavra). O princpio que conduz a reagir a uma determinada conduta com um prmio ou uma pena o princpio retributivo (Vergeltung). O prmio e o castigo podem compreender-se no conceito de sano. No entanto, usualmente, designa-se por sano somente a pena, isto , um mal a privao de certos bens como a vida, a sade, a liberdade, a honra, valores econmicos a aplicar como consequncia de uma determinada conduta, mas j no o prmio ou a recompensa.
Resta claro, pelo exposto, que h duas opes para o regramento das condutas: i) punio para a conduta indesejada; e ii) incentivo conduta desejada. No tpico anterior, tentou-se mostrar como algumas sanes da Lei de Crimes Ambientais so questionveis do ponto de vista da eficcia, principalmente se postas frente ao escopo principal da legislao ambiental a preveno e a recuperao dos danos ao meio ambiente. Nesse tpico, sero apontados os benefcios que podem advir da concesso de incentivos para condutas pr-ambiente. Com efeito, os incentivos tambm denominados sanes premiais2 tm funo jurdica primordial no Estado de direito. Isso porque, no mbito interno do Estado, evitam que a mquina estatal exera demasiadamente seu poder de polcia para o cumprimento das normas jurdicas. No se deixe de mencionar que a previso de sano punitiva exige fiscalizao do Estado e, sendo detectado o descumprimento, a aplicao da penalidade prescrita deve acontecer. esse, justamente, o poder de polcia. Nesse sentido, Kelsen (2000) estabeleceu que () no domnio de uma ordem jurdica pode surgir uma situao e de fato surgem tais situaes () em que uma determinada conduta humana, e, ao mesmo tempo, a conduta oposta, tm uma sano como consequncia.
2. Neste artigo, utilizou-se o termo sano de modo genrico para se referir ideia kelseniana de atos de coero que so estatudos contra uma ao ou omisso determinada pela ordem jurdica.
238
Os incentivos, por sua vez, dispensam o exerccio estatal do poder de polcia, j que a consequncia da conduta do particular fica em mbito privado, qual seja, o benefcio do incentivo. Isso gera, entre outros fatores positivos, a reduo dos gastos do Estado, alm da diminuio da sua fora coercitiva perante a iniciativa privada. No por outro motivo, cada vez mais notrio o uso de incentivos nas previses normativas do Direito, principalmente em matria de meio ambiente. A ttulo de exemplo, no estado de So Paulo, cite-se a Lei Estadual no 13.798/2009, que cria a Poltica Estadual de Mudanas Climticas. A norma prev, em seu Art. 9o, 2o, a concesso de incentivos para pessoas que, voluntariamente, aderirem ao sistema de registro pblico de emisses de gases, sob responsabilidade do Estado. So eles: i) fomento para redues de emisses de gases de efeito estufa; ii) ampliao do prazo de renovao de licenas ambientais; iii) priorizao e menores taxas de juros em financiamentos pblicos; iv) certificao de conformidade; e v) incentivos fiscais. Em mbito federal, cite-se a Lei no 11.428/2006, a qual tratou da utilizao e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica. A Lei da Mata Atlntica, como ficou nacionalmente conhecida, prev que, sem prejuzo das obrigaes assumidas pelos proprietrios e posseiros, poderiam ser concedidos incentivos econmicos para estimular a proteo e o uso sustentvel do bioma Art. 33. A mesma lei, no Art. 41, ainda prev a concesso de incentivos creditcios para o proprietrio ou posseiro que tenha vegetao primria ou secundria em estgios avanado e mdio de regenerao do Bioma Mata Atlntica. Com isso, os pequenos produtores rurais e as populaes tradicionais tero prioridade na concesso de crdito agrcola inciso I do Art. 41. Destaque-se, tambm em nvel federal, a recm publicada Lei no 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC). No Art. 5o, inciso VII, previsto como diretriz da PNMC a utilizao de instrumentos financeiros e econmicos para promover aes de mitigao e adaptao mudana do clima. Como instrumentos da poltica nacional, prevm-se medidas fiscais e tributrias destinadas a estimular a reduo de emisses e remoo de gases de efeito estufa, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos, a serem estabelecidos em lei especfica Art. 6o, inciso VI. No campo jurdico internacional, podemos citar a Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, que trouxe a possibilidade de serem constitudos direitos sobre os recursos genticos propriedade intelectual , como forma de equilibrar a relao entre os pases detentores de biotecnologia e os pases detentores de biodiversidade. Os objetivos principais da conveno eram, nos termos do Art. 1o,
239
() a conservao da diversidade biolgica, a utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genticos e a transferncia adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado (CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA, 2009).
Seria possvel, nos moldes tradicionais, que a mencionada conveno delimitasse seus objetivos e estabelecesse sanes, caso no houvesse cumprimento. No entanto, demonstrando a evoluo do direito internacional ambiental, em busca da eficcia das normas jurdicas internacionais de proteo aos direitos difusos, o tratado internacional criou incentivos. Um dos incentivos que merece destaque a possibilidade de obteno de patentes e, com isso, rendimentos econmicos com os royalties sobre determinados recursos genticos. Dessa forma, incentivada a pesquisa e, respeitados os preceitos do tratado, possvel uma repartio justa e equitativa dos benefcios oriundos da utilizao dos recursos genticos. Ainda no mbito internacional, cite-se a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (2009), a qual, por meio do Protocolo de Quioto (2009) assinado em 1997 , previu mecanismos de mercado que possibilitaram o auferimento de renda para aqueles que reduzissem as emisses de gases causadores de efeito estufa. o caso, por exemplo, do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), previsto no Art. 12 do referido protocolo. O MDL permite que pases em desenvolvimento faam projetos de reduo de emisses e vendam os crditos de carbono a pases desenvolvidos. Alm da venda dos crditos, os pases em desenvolvimento podem contar com investimentos na prpria elaborao do projeto de MDL, bem como a transferncia de tecnologia e expertise. Note-se que, uma vez assinada e ratificada a conveno do clima, todas as partes deveriam ter suas emisses controladas, nos termos do que foi definido, sob pena de descumprimento do tratado. Ocorre que, por certo, no simples a alterao do funcionamento de todo um parque industrial, de uma poltica ambiental domstica, de um sistema agropecurio, do tratamento do lixo, da eficincia energtica, entre outras mudanas possveis e necessrias para uma reduo nas emisses de gases de efeito estufa. Dessa forma, devido ao alto custo das mudanas e sua complexidade, haveria um risco considervel de que o objetivo da conveno no fosse alcanado. Para que isso no ocorresse, valendo-se dos moldes tradicionais dos tratados internacionais, poderiam ser criadas sanes, a serem aplicadas coercitivamente
240
contra os pases que descumprissem o acordo. Todavia, essa provavelmente no seria uma opo eficaz j que, necessariamente, os pases que deveriam reduzir suas emisses so grandes potncias mundiais. Nesse raciocnio, restariam prejudicados os termos do acordo internacional, e seus resultados seriam insignificantes. Buscou-se, ento, a criao de um outro mecanismo com vista ao cumprimento dos termos do tratado internacional. O resultado foi a previso de incentivos, entre os quais destacamos os crditos de carbono. Trata-se, como se v, de medidas incentivadoras para o cumprimento do acordo internacional, cujo escopo principal a reduo e a estabilizao dos gases de efeito estufa em nveis que no prejudiquem a sade humana e o meio ambiente. Pelo exposto, faz-se de toda eficaz a concesso de incentivos para se lograr um maior cumprimento dos acordos, seja na esfera internacional, seja em nvel domstico. Com efeito, a evoluo do direito ambiental mostra que medidas coercitivas oneram o Estado e atravancam o desenvolvimento socioeconmico. Muito mais benfico ao homem e ao meio ambiente seria, sem o abandono das medidas educativas e punitivas desde que com racionalidade e proporcionalidade , a concesso de incentivos queles que pratiquem condutas sadias ao meio ambiente. A seguir, tentar-se- vislumbrar algumas situaes pontuais em que isso se faz possvel, na Lei de Crimes Ambientais.
6 A LEI No 9.605/1998 E OS POSSVEIS INCENTIVOS
Como bem percebeu a doutrina, o criminoso ambiental, via de regra, no oferece maior periculosidade, razo pela qual no precisa ser recolhido ao crcere (FREITAS, 2005). O criminoso ou infrator ambiental tem um perfil que o diferencia dos que praticam outros ilcitos penais. Em geral, os crimes so socialmente aceitos, sem envolverem violncia contra a pessoa e esto ligados, normalmente, a aspectos econmicos. Penaliza-se, na maior parte das vezes, o fazendeiro, o mateiro, o dono de pequena propriedade rural ou o prestador temporrio de servios. No por outra razo, na medida em que tais criminosos deixarem de ter motivos para descumprir a lei no por temerem a sano, muitas vezes desconhecidas, mas por interesse no incentivo a ser concedido , dever haver reduo de atividades danosas ao meio ambiente. No jargo popular, se a floresta em p valer mais do que a madeira ilegalmente cortada, no haver crime por corte de rvores. Dessa forma, se houver um patrocnio queles que deixarem de queimar a cana ou outro tipo de vegetao, no dever mais haver degradao da qualidade do ar.
241
Na oportunidade, convm abrir um parntese para esclarecer que no se pretende presentear os criminosos. Muito pelo contrrio, tenta-se encontrar uma alternativa para que o verdadeiro escopo da legislao ambiental seja alcanado. O beneficiado, ressalte-se, ser aquele que praticar conduta favorvel ao equilbrio do meio ambiente. Com isso, ser possvel aliviar o trabalho exaustivo e complexo dos rgos fiscalizadores e aplicadores das punies legais, os quais, nem sempre, conseguem encontrar a soluo mais benfica ao homem e seu ambiente e quem paga por isso a sociedade. Tambm no se pretende, deixe-se claro, revogar as disposies da Lei de Crimes Ambientais. As normas punitivas, por serem aplicveis a condutas j praticadas, no so desarmnicas com as normas incentivadoras, uma vez que estas ltimas aplicam-se em um momento anterior pratica delituosa. Exemplo disso a Lei da Mata Atlntica (Lei no 11.428/2006), j citada no presente artigo, que aplica sanes s condutas lesivas ao meio ambiente, sem dispensar a concesso de benefcios econmicos e os creditcios aos praticantes de condutas condizentes com o equilbrio ecolgico. Pois bem. Por tantos motivos, bem-vinda uma reviso dos termos da Lei de Crimes Ambientais, seja para o seu aperfeioamento tcnico definio pormenorizada dos tipos penais, penas proporcionais aos danos causados etc. , seja para sua maior eficcia. Deve ser estudada a possibilidade de concesso de benefcios queles que deixarem de praticar condutas danosas ao meio ambiente, ou que, proativamente, desenvolverem prticas que causem impactos positivos. A ttulo de contribuio, propor-se- que seja considerada a possibilidade de concesso de incentivo econmico queles que deixarem de desmatar sua propriedade. Sabe-se que, em algumas regies do Brasil, a principal atividade econmica , justamente, o desmate. As consequncias negativas dessa prtica so inmeras, seja para o homem, seja para o meio ambiente. A recuperao ambiental posterior dessas reas custaria milhares, seno milhes de reais. Alm disso, muitas vezes so gastas quantias significativas para tratar as doenas advindas da migrao de insetos e animais peonhentos da mata para a sociedade. Numerosos tambm so os investimentos no aparelhamento dos fiscais e dos rgos que devero julgar e punir os malfeitores. Por certo, a soma de todos esses gastos poderia ser distribuda entre aqueles que, simplesmente, deixassem de degradar. Com isso, no haveria perdas ambientais, centenas ou milhares de processos deixariam de existir e a economia local sofreria um input positivo, entre outras consequncias. Na Lei de Crimes Ambientais, os Arts. 38 a 40, por exemplo, poderiam contar com a concesso do referido incentivo.
242
Nesse ritmo, o governo federal tem tomado medidas de carter incentivador para a reduo do desmatamento na Amaznia. Uma medida j adotada foi a edio do Decreto no 6.527/2008, que cria o Fundo Amaznia. Esse, gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), receber doaes de entidades de todo o mundo e est voltado para aes de () preveno, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoo da conservao e do uso sustentvel no bioma amaznico (Art. 1o). A primeira doao ao fundo foi realizada pelo governo da Noruega,3 no valor de 700 milhes de coroas norueguesas, montante a ser entregue at 2015, conforme sejam efetivamente comprovadas as medidas tomadas pelo governo brasileiro na reduo do desmatamento. Em mbito internacional, tambm voltado reduo do desmatamento, foi recentemente criado o mecanismo denominado Reduction of Emissions from Deforestation and Degradation (REDD) em portugus, Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao o referido mecanismo possibilita, em apertada sntese, que proprietrios de matas naturais sejam compensados pela proteo que tenham dado as florestas. O governo brasileiro, por meio do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), ciente dos benefcios que o mecanismo traria economia e ao meio ambiente do pas, editou a Portaria MMA no 273, de 17 de agosto de 2009, criando o Grupo de Trabalho responsvel por subsidiar a posio do ministrio sobre o REDD. Os resultados, at agora, foram positivos, j que, pelo menos 18 projetos de REDD esto previstos.4 Por tantos motivos, a previso de incentivos na Lei de Crimes Ambientais significaria um avano na legislao ambiental e um reconhecimento dos esforos do governo e da comunidade internacional em matria de meio ambiente. Mais especificamente, nos casos dos crimes contra a flora que estejam relacionados ao desmatamento, muitas so as possibilidades de concesso de sanes premiais pessoa que proteger o ambiente.
A Lei de Crimes Ambientais, apesar de selar a responsabilidade penal das pessoas fsicas e jurdicas, bem como servir de substrato legal para toda punio administrativa e penal aos atos que causem danos ao meio ambiente, traz imperfeies que merecem ser revistas. Com efeito, as falhas na definio dos tipos penais e o distanciamento do princpio da interveno mnima do direito penal, entre outros pontos celeumticos, acabam por prejudicar a eficcia da norma.
3. Informao disponvel em: <http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/doacoes.html>. Acesso em: 10 dez. 2009. 4. Informaes disponveis em: <http://www.cop15brasil.gov.br/pt-BR/?page=noticias/brasil-jaa-possui-18projetos-de-redd>. Acesso em: 10 dez. 2009.
243
Alm disso, como demonstrado no presente estudo, nem sempre a aplicao de sanes traz o melhor resultado para o homem e o meio ambiente. Isso porque, ao se deparar com a complexidade da matria ambiental a qual envolve diferentes campos da cincia, como a Biologia, Geografia, a Climatologia, a Agronomia etc. os rgos ambientais dificilmente conseguem chegar a melhor soluo. Tais dificuldades, quando transpostas ao processo inquritos, processos administrativos, aes judiciais em geral , causam transtornos nos rgos de fiscalizao, congestionam o Poder Judicirio, atravancam os rgos licenciadores e desafiam os aplicadores do Direito. Por isso, exemplo do que se observa na esfera jurdica internacional e j em algumas normas do direito ambiental brasileiro, o legislador pode lanar mo da concesso de benefcios para prevenir os danos ao meio ambiente. A Lei de Crimes Ambientais, nas situaes em que tentamos apontar neste artigo, poderia ter concedido tais incentivos. Isso, claro, sem prejuzo s j existentes sanes e obrigaes de reparao do dano impostas ao criminoso ou ao infrator ambiental. Na oportunidade, repise-se, no se defende fazer ao de caridade nem mesmo presentear o criminoso. Muito pelo contrrio, objetiva-se encontrar uma alternativa para que o verdadeiro escopo da legislao ambiental seja alcanado, qual sejam, a preveno e a reparao dos danos ao meio ambiente. O beneficiado, registre-se, ser somente aquele que praticar conduta favorvel ao equilbrio deste.
244
REFERNCIAS
ACCIOLY, H. Manual de direito internacional pblico. So Paulo: Saraiva, 1948. AZEVEDO, C. M. A.; AZEVEDO, E. A. A trajetria inacabada de uma regulamentao. Revista Eletrnica ComCincia, SBPC, n. 26, 2000. Disponvel em: <http://www.comciencia.br/reportagens/biodiversidade/bio11.htm>. Acesso em: 10 dez. 2009. BOSON, G. B. M. Curso de direito internacional pblico. Belo Horizonte: Bernardo lvares Editora, 1958. BRASIL. Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Presidncia da Repblica. Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1998. COIMBRA, A. O outro lado do meio ambiente. So Paulo: Millennium, 2002. CONVENO-QUADRO DAS NAES UNIDAS SOBRE MUDANA DO CLIMA. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0005/5390.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2009. CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_chm_rbbio/_arquivos/cdbport_72.pdf>. Acesso em: 10 dez. 2009. FERNANDES, F. Dicionrio brasileiro contemporneo. 2. ed. So Paulo: Editora Globo, 1969. FERREIRA, A. B. H. Pequeno dicionrio brasileiro da lngua portuguesa. 11. ed. So Paulo: Civilizao Brasileira, 1969. FRANGETTO, F. W.; GAZANI, F. R. Viabilizao jurdica do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) no Brasil. So Paulo: Peirpolis, 2002. FREITAS, G. P. Direito penal ambiental. Barueri: Manole, 2005. FREITAS, V. P.; FREITAS, G. P. Crimes contra a natureza. 8. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. KELSEN, H. Teoria pura do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2000. LEMOS, P. F. I. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. MARINHO, Y. R. Crditos de carbono: incentivo do direito internacional ambiental. 2008. Monografia (Graduao) Faculdade de Direito do Largo de So Francisco, So Paulo, 2008.
245
MILAR, E. Direito do ambiente. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. MILAR, E.; COSTA JR., P. J. Direito penal ambiental: comentrios a Lei no 9.605/1998. Campinas: Millennium, 2002. PRADO, L. R. Crimes contra o ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998a. ______. Princpios penais de garantia e a nova lei ambiental. In: SEMINRIO INTERNACIONAL DO IBCCRIM, 4. So Paulo, 1998b. REZEK, J. F. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1984. SABBAG, B. K. O protocolo de quioto e seus crditos de carbono: manual jurdico brasileiro de mecanismo de desenvolvimento limpo. 2. ed. So Paulo: LTR, 2009. SOARES, G. F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo: Atlas, 2001. ______. A proteo internacional do meio ambiente. So Paulo: Manole, 2003.
CAPTULO 8
RECURSOS COMUNS E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: . UMA DIMENSO POLTICA
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo principal situar o campo de estudos relacionado ao gerenciamento e governana dos recursos de base comum (RBC), oferecendo um estado atual dos estudos sobre a temtica e ressaltando a importncia de tais estudos no debate sobre a sustentabilidade ambiental. Parte significativa dos temas relacionados aos estudos ambientais pode ser considerada como uma anlise de bens coletivos que podem ser bens pblicos ou recursos comuns. O bem coletivo aquele que no passvel de apropriao privada, ou seja, no h possibilidade de excluso do indivduo que no contribuiu para o provimento do bem. Quando um bem coletivo provido, todos tm direito de dele desfrutar. O controle da poluio atmosfrica exemplo de situao cujo foco um bem coletivo. Parte-se do princpio de que o ar puro, livre de poluio, condio de qualidade de vida para aquele que o respira. Porm, tanto o membro de entidade preocupada com a qualidade do ar, que usa tecnologia limpa e dedica parte de seu tempo promoo da causa ambientalista, quanto o industrial que lana gases nocivos na atmosfera mediante a queima de combustveis fsseis e outras tcnicas produtivas no sustentveis, beneficiam-se da qualidade de vida derivada do ar puro. Caso o membro da entidade intensifique seus esforos e consiga um ar cada vez mais limpo, ele no pode excluir aquele industrial dos benefcios advindos de sua ao, pois o ar no pode ser privatizado. Nesse sentido, o ar um bem coletivo. A iluminao e a segurana pblica, entre outros exemplos, por serem alvos da mesma lgica, ganham tambm a denominao de bens coletivos. O recurso comum , por natureza, um bem deste tipo. O que difere esses recursos dos bens pblicos em geral que estes no s apresentam dificuldades de excluso de terceiros, mas tambm rivalidade em seu uso (ARARAL, 2009). Ou seja, a rivalidade no uso do bem coletivo, no caso de um RBC, real, enquanto nos bens pblicos em geral tal caracterstica apenas potencial. Dessa forma, enquanto a utilizao de um bem pblico por exemplo, a iluminao pblica
248
por um indivduo no reduz a qualidade e/ou a quantidade do bem quando este utilizado por outro indivduo, o RBC tal como o estoque pesqueiro de um lago tem sua quantidade e/ou qualidade reduzida quando explorado, o que implica uma menor oferta do recurso para os outros usurios. J os sistemas de gerenciamento de RBCs so definidos pela existncia de um recurso que alvo de um arranjo institucional leis, normas sociais, acordos coletivos, entre outros com vista a garantir sua manuteno em longo prazo. Tal arranjo envolve a garantia de utilizao de um recurso por grupos que tradicionalmente o utilizam e que possuem interesse em sua manuteno. Dessa forma, para enfrentar o dilema dos bens coletivos, promovida em tais sistemas uma excluso deliberada de determinados grupos da possibilidade de utilizao do recurso, em detrimento de outros grupos, que teriam a autorizao para a explorao destes bens. Vale ressaltar que um sistema operado pela lgica dos RBCs no significa privatizao do recurso em si. Pelo contrrio, o bem continua sendo de propriedade da coletividade. Geralmente, os grupos responsveis pelo recurso apenas possuem o direito de uso, no podendo vender ou dispor deste conforme seus interesses individuais. A seo 2 deste captulo explora a ideia da tragdia dos comuns, que contradiz a mxima de que cada indivduo buscando maximizar benefcios privados contribuiria, em todas as situaes, para um bem-estar da coletividade, mediado pela mo invisvel do mercado. Na seo 3, abordada a lgica da ao coletiva de Olson (1999), que discute os determinantes da ao coletiva de grupos sociais na busca do provimento de bens coletivos. Na seo 4, discute-se o papel das instituies sociais no fomento a um adequado gerenciamento dos RBCs. A seo 5 traz um panorama dos acertos e obstculos encontrados no desenvolvimento das teorias que procuram analisar a questo dos RBCs. As consideraes finais apresentam a inter-relao dos estudos sobre comuns com a temtica da sustentabilidade ambiental, enfatizando a dimenso poltica e social que fundamental nos estudos sobre desenvolvimento sustentvel.
2 A TRAGDIA DOS COMUNS
A emergncia do campo de estudos relacionado teoria dos comuns tem origem em Hardin (1968), que critica a mxima de Adam Smith, para quem os indivduos, agindo racionalmente, buscando a maximizao de seus interesses individuais, contribuiriam para o bem-estar coletivo. Para Hardin, tal maximizao no que toca aos bens comuns levaria a uma tragdia que resultaria no uso predatrio e no esgotamento desses recursos.
Recursos Comuns e Sustentabilidade Ambiental: uma dimenso poltica
249
O exemplo clssico da tragdia dos comuns se refere dinmica envolvendo pastores de ovelhas que criam seus animais em uma rea de pastagem comum, porm limitada em tamanho. Neste contexto, quando um pastor promove o crescimento de seu rebanho em uma unidade, todo o lucro advindo dessa adio ao rebanho apropriado individualmente pelo pastor. Entretanto, os custos relacionados ao aumento da presso sobre a capacidade de suporte da pastagem gerados pela nova unidade do rebanho so divididos entre todos os outros pastores da rea, pois a pastagem de uso comum. J que os indivduos obtm lucro mximo ao adicionar uma unidade extra ao rebanho e apenas arcam com uma parcela dos custos gerados por essa adio, o mpeto racional de cada um dos pastores individualmente seria aumentar indefinidamente seu rebanho, at o momento em que a pastagem fosse esgotada, gerando uma tragdia coletiva que afetaria todos os demais pastores. Parte significativa dos temas relacionados questo ambiental sofre a ameaa da tragdia dos comuns. Alm da questo das pastagens, questes relacionadas a recursos pesqueiros, explorao de florestas, ao uso da biodiversidade, irrigao, ao gerenciamento de recursos hdricos, s mudanas climticas, entre outras podem ser analisadas sob a tica dos comuns. Dessa forma, os diversos temas poderiam ser melhor compreendidos adicionando-se a questo dos comuns ao seu campo de anlise. A tragdia dos comuns como intitula Hardin (1968) remete a um problema de ao coletiva. Como a ao sob a gide da maximizao de interesses individuais em um campo em que os bens so coletivos no gera o resultado esperado, o dilema dos comuns deve ser enfrentado por meio de uma ao conjunta entre os interessados no provimento do bem, para que o bem coletivo continue sendo provido no longo prazo. Contudo, h desafios para que tal ao coletiva se concretize, que sero tratados na sequncia.
3 A LGICA DA AO COLETIVA1
Olson (1999) dedica sua obra a demonstrar como so organizados os grupos sociais, quando essa organizao tem como objetivo o provimento de um bem coletivo ou comum. A lgica da ao coletiva no que se refere aos bens comuns estimula que o ator, racionalmente, prefira no agir, beneficiando-se das aes alheias, pois no pode ser excludo dos benefcios derivados destas. Alm disso, a relao custo/benefcio no estimula o ator a agir em interesse prprio, mas a adotar o comportamento free-rider (caronas). Para explicitar como essa lgica se processa, faz-se necessrio um breve resumo da argumentao do autor.
1. Esta seo est baseada em Fonseca e Bursztyn (2007).
250
Como o bem coletivo de interesse de muitos, plausvel pensar que os indivduos formariam um grupo com a finalidade de prov-lo. E quanto maior o grupo, mais geral for o benefcio do bem comum a ser provido e mais consciente de seus interesses forem os indivduos, mais fcil seria o provimento deste grupo. A tese de Olson nega essa premissa e aponta que os grupos grandes seguem uma lgica contrria exposta anteriormente. Segundo o autor:
No verdade que a idia de que os grupos agiro para atingir seus objetivos seja uma seqncia lgica da premissa do comportamento racional e centrado nos prprios interesses. No fato que s porque todos os indivduos de um determinado grupo ganhariam se atingissem seu objetivo grupal, eles agiro para atingir esse objetivo, mesmo que todos eles sejam pessoas racionais e centradas nos seus prprios interesses. Na verdade, a menos que o nmero de indivduos do grupo seja realmente pequeno, ou a menos que haja coero ou algum outro dispositivo especial que faa os indivduos agirem em interesse prprio, os indivduos racionais e centrados nos prprios interesses no agiro para promover seus interesses comuns ou grupais (OLSON, 1999, p. 14, grifo nosso).
Mesmo que os membros do grande grupo almejem a maximizao de seu bem-estar pessoal por intermdio do bem coletivo e que haja acordo no grupo sobre os mtodos para obter o bem, somente a associao grupal no assegura o provimento em nvel timo desse benefcio. necessria uma coero, que force os indivduos a arcar com os custos da ao do grupo, ou ento que sejam oferecidos, individualmente aos membros, incentivos cuja recompensa outro bem diferente do bem coletivo. S assim os indivduos aceitaro contribuir com os custos da ao referente obteno do bem comum. Isso ocorre porque os bens coletivos possuem caractersticas prprias, que dificultam a organizao e a ao que visam seu provimento. Olson assinala que existem trs fatores independentes, porm cumulativos, que podem impedir os grandes grupos de promoverem seus interesses:
(...) primeiro, quanto maior for o grupo, menor a frao do ganho total grupal que receber cada membro que atue pelos interesses do grupo, menos adequada a recompensa a qualquer ao grupal, e mais longe ficar o grupo de atingir o ponto timo de obteno do bem coletivo, se que obter algum. Segundo, dado que quanto maior for o grupo, menor ser a parte do ganho total que caber a cada membro ou a qualquer pequeno subgrupo (sem exceo), menor ser a probabilidade de que algum subgrupo e muito menos algum membro sozinho ganhe o suficiente com a obteno do benefcio coletivo para compensar os custos de prover at mesmo uma pequena quantidade do benefcio. (...) Terceiro, quanto maior for o nmero de membros do grupo, mais custosa ser a organizao e, portanto, mais alta ser a barreira a ser saltada antes que alguma quantidade do benefcio coletivo possa ser obtida (OLSON, 1999, p. 60).
251
Em grupos grandes, os esforos individuais no tm efeitos sensveis sobre o provimento ou no de um bem coletivo e os custos privados derivados de seus esforos so superiores aos benefcios advindos do bem comum. Ao mesmo tempo, esse indivduo poder desfrutar de quaisquer vantagens obtidas pelos outros, quer tenha ou no colaborado com o grupo. Ademais, a coero que vise contribuio ser reforada caso os atos de um ou mais membros do grupo sejam perceptveis para os demais membros. Mas quanto maior o grupo, menor a possibilidade de que o no colaborador seja descoberto. Essas condies favorecem o tipo de comportamento denominado por Olson de free-rider (caroneiro). Esses indivduos:
(...) no tm nenhum interesse comum no que toca a pagar o custo desse benefcio coletivo. Cada membro preferiria que os outros pagassem todo o custo sozinhos, e por via de regra desfrutariam de qualquer vantagem provida quer tivessem ou no arcado com uma parte do custo (OLSON, 1999, p. 33).
O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo sem ter pago nenhum custo para a obteno deste. Seja porque a relao custo/benefcio desestimula o ator a agir em prol de seus interesses ou ento por ser impossvel exclu-lo, apesar de no contribuir com a ao do grupo dos beneficirios. A busca por interesses individuais impede a obteno do bem comum e em alguns casos leva a tragdia dos bens comuns. Ao adicionar-se a teoria da ao coletiva de Olson (1999) ao escopo da tragdia teorizada por Hardin (1968), a anlise dos bens comuns ganha em complexidade, conforme demonstrado no exemplo a seguir. Em um lago, a sobre-explorao da atividade pesqueira leva a uma diminuio no nmero de peixes disponveis, gerando prejuzo para os pescadores. Para evitar a tragdia dos comuns, os pescadores formam um grupo para a obteno do bem comum (um estoque pesqueiro sustentvel) e criam regras para a pesca no lago controle do nmero e tamanho de peixes pescados, pocas proibidas para a pesca etc. Com essas medidas, o nmero de peixes aumenta e o benefcio coletivo comea a ser provido. Porm, um indivduo isolado teria benefcios individualmente se no respeitasse as regras e no arcasse com os custos do grupo, pois, nesse caso, h grandes vantagens em no cooperar exatamente porque os demais assumem comportamentos colaborativos (LIMA; RUA, 2003). Ele pegaria carona no benefcio coletivo, pois ningum poderia exclu-lo de ser beneficiado com um aumento do estoque de peixes. Ao mesmo tempo, a sobrepesca praticada por esse indivduo isolado no ter grande impacto no estoque do lago. Essas condies fazem que ningum queira pagar os custos da ao do grupo, mas queiram se beneficiar dos lucros derivados do comportamento alheio. Nesse caso, o bem coletivo no provido e a tragdia dos comuns continua
252
presente, com a sobrepesca esgotando o estoque pesqueiro do lago. O free-rider, por desfrutar do bem coletivo sem pagar os custos dele, o principal fator que impede que os grupos grandes atinjam seus objetivos. A contribuio de Olson (1999) mostra os problemas da racionalidade individual no que tange aos bens coletivos e indica maneiras (sanes e incentivos) que podem diminuir o comportamento free-rider. Porm, a sada apontada pelo autor no a nica possvel, embora seja importante e aplicvel em diversos contextos.
4 GOVERNANDO OS COMUNS
A contribuio de Ostrom fundamental quando tratamos de benefcios coletivos, pois ressalta a complexidade inerente anlise da questo. Alm disso, a autora percebe o enfrentamento da tragdia dos bens comuns e do dilema da ao coletiva de modo mais otimista que Hardin (1968) e Olson (1999). Ostrom (1990) trata da questo dos bens coletivos por uma vertente ainda no abordada pelos estudiosos da questo. Para ela, as maneiras mais eficazes de se enfrentar a tragdia dos comuns fogem s opes clssicas de privatizao dos recursos (foco no mercado) ou exclusivo controle pelo Estado. A privatizao de um recurso comum pode ser impossvel, pois muitas vezes tais recursos no apresentam condies objetivas para tento por exemplo, estoque pesqueiro de um lago ou essa privatizao pode gerar efeitos perversos ao longo do tempo, j que a manuteno da qualidade do recurso muitas vezes depende de mtuas interaes entre diversos elementos desse recurso por exemplo, dividir e privatizar partes de uma floresta pode gerar problemas ecossistmicos, pois a conservao de uma floresta depende do bom gerenciamento de todas suas parcelas. J o controle exclusivo do Estado pode ser ineficiente na medida em que, por vezes, ele possui insuficincia de informao sobre as caractersticas do recurso e a melhor forma de conserv-los, bem como arca com alto custo de monitoramento com relao conservao deste. A abordagem de Ostrom (1990) sugere que h uma terceira possibilidade de enfrentar a tragdia dos comuns: por meio do estabelecimento de instituies com o envolvimento dos usurios desses recursos, tanto na formulao quanto na implementao de instituies, ou seja, de regras, normas e procedimentos que regulam o uso do recurso. Nessa abordagem, o recurso no privatizado e nem deixa de ser pblico, mas passa a contar com regras, sanes e incentivos que regulam o acesso a este. A ideia por trs dessa terceira possibilidade que os usurios, por terem interesse direto na conservao e no uso sustentvel do recurso, teriam incentivos a cooperar e a agir efetivamente na promoo da sustentabilidade.
253
Ostrom trabalha no referencial da teoria da ao racional, mais agrega em sua anlise dos RBCs uma gama de fatores at ento desconhecidos pelos tericos dessa ao ou esparsos entre obras de diversos autores relacionados a essa teoria. Sua anlise ressalta a importncia da ao racional individual, simbolizada por meio da teoria dos jogos, mas outros elementos tambm podem ser notados em sua teoria: normas internalizadas, influncia de normas legais, constrangimentos culturais e do meio biofsico, alm de relaes de poder. A autora apresenta uma arena (framework) em que a complexidade de desejos, as circunstncias e as relaes de poder relevante, assim como os interesses e a posio social de diversos atores. Para Ostrom (1990), no deve haver nenhum pressuposto geral de como processada a ao coletiva e/ou o uso e gerenciamento dos recursos comuns. Ao contrrio, observar as particularidades locais essencial para uma anlise correta do contexto referente s regras de apropriao e ao uso de recursos comuns. por meio da anlise de singularidades que podemos elaborar a melhor estratgia para o gerenciamento dos bens coletivos. As instituies so moldadas por essa complexidade e tm grande influncia no sucesso ou no fracasso do gerenciamento de recursos de base comum. Os modelos tericos muitas vezes so impeditivos observao de singularidades locais, pois frequentemente as realidades so submetidas aos modelos, e no o contrrio. Segundo a autora,
Modelos sugerem ao analista comportamentos e resultados provveis numa situao com uma estrutura particular. Eles no lhe dizem como descobrir a estrutura da situao para conduzir a anlise. Modelos que usam pressupostos como informao completa, ao independente, simetria perfeita, ausncia de erros humanos, nenhuma norma aceitvel de comportamento, custo zero de monitoramento e implementao e nenhuma capacidade de alterar a estrutura da situao ajudam o analista a derivar previses precisas... Modelos que fazem tais afirmaes, contudo, no dirigem a ateno do analista para algumas das variveis que afetam os incentivos e o comportamento dos indivduos.2
Mesmo ressaltando a complexidade inerente ao estudo da ao coletiva e dos recursos comuns, enfatizando a importncia da realidade local, Ostrom afirma que mudanas institucionais que visem ao melhor gerenciamento dos RBCs so favorecidas caso algumas condies sejam preenchidas:
2. Models suggest to the analyst likely behaviors and outcomes in a situation with a particular structure. They do not tell the analyst how to discover the structure of the situation in order to conduct an analysis. Models that use assumptions such as complete information, independent action, perfect symmetry, no human errors, no norms of acceptable behavior, zero monitoring and enforcement costs, and no capacity to change the structure of the situation itself help the analyst derive precise predictions. () Models that made such assumptions do not, however, direct the attention of the policy analysts to some of the problematic variables of the situation that affect the incentives and behavior of individuals (OSTROM, 1990, p. 191).
254
1. Muitos dos beneficirios compartem um julgamento comum de que sero prejudicados se no adotarem uma regra alternativa. 2. Muitos dos beneficirios sero afetados de forma similar pelas alteraes de regra propostas. 3. Muitos dos beneficirios valorizam em alta medida os direitos de propriedade coletiva: em outras palavras, eles possuem baixas taxas de desconto. 4. Os beneficirios enfrentam custos de informao, transformao e implementao relativamente baixos. 5. Muitos dos beneficirios compartilham normas gerais de reprocidade e acreditam que seriam utilizadas como capital social inicial. 6. O grupo que se beneficia das regras de propriedade coletiva relativamente pequeno e estvel.3 Essas condies so vlidas se as considerarmos como tipos ideais weberianos, representando uma situao que dificilmente ser encontrada na realidade. No h problema algum em consider-las desejveis, mas deve-se observar que em algumas realidades especficas essas condies podem ter uma aplicao divergente daquela que foi inicialmente desejada. Em outras realidades, elas simplesmente no podero ocorrer. necessrio no insistir na criao dessas condies em meios sociais incompatveis com estas (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Nesse contexto, vale a pena procurar formas singulares adaptadas s realidades locais que favoream o melhor gerenciamento dos RBCs e contribuam para melhorar o bem-estar da populao. Caso haja a insistncia na criao das condies referidas, se pode cair no erro exposto anteriormente de forar a realidade a um modelo. Contudo, nas condies anteriormente elencadas, Ostrom faz uma classificao destas em termos de importncia:
Essas variveis so ordenadas de maneira fraca, comeando com aquelas que acredito ser as mais importantes para afetar a probabilidade dos indivduos concordarem com novas regras que aumentaro o bem-estar, e terminando com aquelas que acredito ser menos importantes. Embora considervel nfase tenha sido colocada no tamanho
3. 1. Most appropriators share a common judgment that they will be harmed if they do not adopt an alternative rule. 2. Most appropriators will be affected in similar ways by the proposed rule changes. 3. Most appropriators highly value the continuation activities from this CPR; in other words, they have low discount rates. 4. Appropriators face relatively low information, transformation, and enforcement costs. 5. Most appropriators share generalized norms of reciprocity and trust that would be used as initial social capital. 6. The group appropriating from the CPR is relatively small and stable (OSTROM, 1990, p. 211).
255
do grupo envolvido nos problemas de ao coletiva, considero as primeiras cinco variveis como mais importantes do que o nmero de pessoas envolvidas.4
Embora considerar o tamanho do grupo como tendo menor importncia do que os cinco primeiros fatores seja um claro sinal de otimismo quanto ao gerenciamento de RBCs, a anlise de Olson (1999) relevante quando ele enfatiza que o tamanho do grupo fundamental na aquisio de um benefcio coletivo. Por mais que o tamanho do grupo no seja o nico fator relevante, em certos RBCs como qualidade do ar de uma metrpole , o tamanho apresenta importncia capital. Os esforos para o gerenciamento de RBCs no podem subestimar a importncia do tamanho do grupo. Em uma metrpole com milhes de habitantes torna-se difcil ter normas compartilhadas por todos, pois o meio sociocultural intrinsecamente variado e as experincias cotidianas vividas por indivduos particulares so diversas no favorecendo uma interao continuada entre os atores. Alm disso, os custos de monitoramento no caso de um grupo grande so muito altos e, aliados ao individualismo presente na sociedade moderna, favorecem o comportamento dos free-riders. Sendo assim, a anlise de Ostrom (2003) tem maior grau de aplicabilidade nos casos de RBCs apropriados por pequenos ou mdios grupos. Nos grupos realmente grandes, o tamanho destes continua tendo vital importncia. Os direitos de propriedade de um RBC variam de acordo com as prerrogativas relacionadas ao usufruto do bem e possibilidade de gerenciamento das regras de uso do recurso. As regras de propriedade que regem a forma de apropriao de um recurso comum influenciam fortemente o comportamento dos indivduos e dos grupos sociais frente ao gerenciamento e uso desses recursos (OSTROM, 2003). Tais regras de propriedade so historicamente legitimadas, mas muitas vezes necessitam do reconhecimento de autoridades oficiais que legitimam e garantem o direito dos usurios de recursos comuns que no podem ou no devem ser completamente privatizados. De acordo com Ostrom,
(...) a famlia restante de teorias da ao coletiva tem que incluir a rica interrelao entre a natureza do bem, o regime de propriedade vigente no local, o sistema de governana utilizado para a confeco de novas regras e a resultante estrutura de recompensas.5
4. These variables are weakly ordered, beginning with those that I think are most important in affecting the likelihood of individuals agreeing to new rules that will improve welfare, and ending with those that I think somewhat less important. Although considerable emphasis has been placed on the size of the group involved in collective-action problems, I consider the first five variables to be more important than the number of persons involved (OSTROM, 1990, p. 211-212). 5.The resulting family of collective action theories has to include the rich interplay between the nature of the good, the property-right-regimes in place, the governance system used for making new rules and the resulting payoff structure(OSTROM, 2003. p. 262).
256
Portanto, no h como definir qual a melhor forma de estabelecer a propriedade de bens comuns, nem a melhor forma de gerenci-los, caso estes sejam enquadrados em uma categoria nica. A natureza do bem, a apropriao e o uso particular de atores sociais diversos so elementos cruciais no desenvolvimento de regras de propriedade para esses bens. Os direitos de propriedade so instituies sociais que definem as regras do jogo na apropriao e no gerenciamento de RBCs. No momento em que Ostrom (2003) afirma que as regras de propriedade influenciam o comportamento dos indivduos frente aos recursos, a autora est enfatizando que as instituies sociais so fundamentais no gerenciamento de recursos comuns. As instituies podem ser formais e informais, como analisadas por North (1990), mas em ambos os casos precisam de legitimao para possuir aplicao prtica. Uma instituio no legtima uma instituio morta. Sendo assim, Ostrom (1990) enfatiza a importncia do Estado para legitimar as instituies relacionadas propriedade de bens comuns. Por mais que no seja essencial pois existem instituies sociais atuantes que independem do reconhecimento do Estado , o reconhecimento do poder pblico garante um espao de manifestao da ao coletiva, do grupo social que pretende estabelecer as regras de uso para o recurso, bem como os mecanismos legais de excluso e a regulao do acesso e do uso dos bens. Como estabelecer e favorecer instituies voltadas sustentabilidade no uso dos RBCs? A questo no possui uma resposta nica. A resposta reflete a complexidade inerente tal questo. Formular instituies e direitos de propriedade para o melhor aproveitamento dos recursos requer observar, caso a caso, as realidades locais e estabelecer estratgias de acordo com as particularidades do meio sociocultural em que se situa o recurso, dos atores envolvidos, das formas de usufruto praticadas, da prpria natureza desse recurso etc. No se pode ter forma nica no estabelecimento de instituies para os recursos comuns, pois sua efetividade inerentemente contextual. Mais uma vez a realidade local dita as regras e as propostas de criao de instituies precisam se adaptar a ela (DIETZ; OSTROM; STERN, 2003). Sendo assim, mltiplas formas de instituies e direitos de propriedades so necessrias para o gerenciamento dos RBCs em suas realidades especficas. Como acentua Ostrom: Argumento seriamente que esforos adicionais para alcanar uma nica teoria geral so contraprodutivos.6
6. I will argue strongly that further efforts to build a single general theory are counterproductive (OSTROM, 2003, p. 242).
257
5 O CAMPO DE ESTUDOS SOBRE OS BENS COMUNS: ACERTOS E OBSTCULOS
No esforo de encontrar a melhor maneira de gerenciar os recursos comuns, estudiosos conformaram um campo de estudos que conta com uma produo de mais de 10 mil ttulos entre 1985 e 2005, envolvendo mais de dois mil peridicos distintos e outras formas de produo acadmica (LAERHOVEN; OSTROM, 2007). O desafio maior do campo de estudos sobre comuns encontrar formas de evitar a tragdia dos comuns, j que a privatizao e/ou o controle exclusivo dos recursos pelo Estado no demonstraram ser, em diversos casos, alternativas viveis para o enfrentamento de tal dilema. O campo de estudo sobre comuns se desenvolveu simultaneamente adoo, em diversas partes do mundo, de sistemas de governana que no eram exclusivamente privados ou pblicos, mas que mesclavam caractersticas de ambos os formatos, com base na presena dos usurios diretos dos recursos comuns na definio das regras e dos arranjos coletivos ou seja, de instituies sociais que serviriam como mola mestra nas tentativas de se evitar a tragdia. Como visto anteriormente, embora Ostrom (1990) afirmasse que as instituies e os arranjos para a governana dos comuns devessem ser desenhados caso a caso com base nos contextos locais, a estes exemplos a autora se arriscou a apresentar algumas variveis que poderiam afetar a forma de gerenciamento dos bens comuns e que deveriam ser levadas em conta no desenho das instituies. Dessa forma, parte significativa da produo dos estudiosos do campo foi direcionada a identificar quais variveis influenciariam no desempenho das instituies, observando que condies seriam favorveis para a ao coletiva e que elementos seriam obstculos a elas. Dessa forma, a teoria se desenvolveu no sentido do estabelecimento de uma teoria geral sobre os comuns, com foco na identificao de quais seriam as instituies certas para cada realidade social, conforme a presena ou no das variveis em cada contexto. Ademais, em que as variveis consideradas favorveis no eram encontradas, foram realizados esforos no sentido de fazer estas surgirem a fim de criar as condies adequadas no contexto local. Assim sendo, estudiosos como Agrawal (2001, 2007) sistematizaram quais seriam as variveis capazes de afetar a performance de instituies para a governana dos bem comuns, indicando um nmero de variveis quantificadas entre 30 e 40. A busca por encontrar as instituies certas fez que as variveis identificadas fossem promovidas, de forma simultnea e independente das especificidades dos contextos locais, em diversas partes do mundo. Esse movimento teve o protagonismo das agncias financiadoras internacionais, que
258
estipulavam como condio para o financiamento de projetos que tais projetos inclussem entre seus objetivos e suas atividades a promoo das caractersticas consideradas favorveis a uma boa governana. O conjunto dessas caractersticas pode ser denominado de Manual da Boa Governana (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Dessa maneira, os projetos que visavam ao gerenciamento de recursos comuns passaram a promover o MBG, incluindo conceitos tais como capital social, participao, empoderamento, descentralizao, entre outras variveis apontadas como compatveis com o adequado gerenciamento dos recursos de base comum. Contudo, estudos posteriores sobre os recursos comuns enfatizaram diversas crticas a abordagens relacionadas promoo de instituies corretas. Tais crticas atingiram diversos pilares do nascente campo de estudos. A primeira delas se refere percepo de que estudos relacionados aos bens comuns tenham por hbito focar nas caractersticas internas ao sistema de ao dos usurios, tais como regras de uso locais e, formas de monitoramento e de gesto do sistema. Crticos a essa abordagem afirmam que os comuns esto sendo analisados como sistemas fechados, sem sofrer influncia externa. Dessa forma, as inter-relaes com o ambiente externo e com a questo de escala de atuao das instituies foram subestimada (BERKES, 2002; YOUNG, 2002; WILSON, 2007; KERR, 2007). Por vezes, o uso do recurso no pode ser contido no mbito de ao de uma instituio local, necessitando de uma anlise mais ampla que inclua questes externas, tais como o mercado, e fatores demogrficos e macropolticos, entre outros (AGRAWAL, 2007). O elemento principal de crtica, que est reformulando o campo de estudos sobre comuns, a importncia do contexto sociopoltico local, com suas especificidades histricas, culturais e de relaes de poder. No basta que um conjunto de regras seja estabelecido entre os usurios sem que tais instituies sejam legitimadas socialmente. Por terem em comum o fato de compartilhar o uso de um recurso, estudiosos presumiram que o grupo de usurios locais dos recursos seria um todo harmnico e com reduzida incidncia de conflito. Entretanto, Cleaver (2001, p. 45), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Dessa forma, a implementao de instituies direcionadas aos recursos comuns frequentemente pautada por assimetrias de poder entre os usurios (PREZ-CIRERA; LOVETT, 2006; NJAYA, 2007; MANOR, 2004; RIBOT, 2007; FONSECA, 2009), fazendo que as instituies renovadas reproduzam as mesmas relaes desiguais de poder e de autoridade como uma caracterstica perversa das relaes sociais (RAY, 2007, p. 360).
259
O estabelecimento de instituies para o gerenciamento de uso comum no pode romantizar a ideia de comunidade local (MOHAN; STOKKE, 2000) e deve levar em considerao que h conflitos dinmicos entre os usurios. Alm disso, questes de escala e de influncias de fatores em nvel macro demonstram que uma instituio para um bem comum no pode ser analisada sob a perspectiva de um sistema fechado, que interage com a realidade externa de forma coesa e coerente. Da mesma maneira, h de se considerar que as instituies designadas para a sustentabilidade do recurso no so implementadas em um meio caracterizado pelo vazio institucional. Ao contrrio, as novas instituies se faro perceber sobre um conjunto anterior de instituies formais e informais, que apresentaro nveis variados de inter-relao. Isso faz que as novas instituies possam constituir uma ruptura no sistema anterior ou mesmo promover apenas mudanas marginais, em que investimentos e adaptaes realizados pelos atores com relao s instituies anteriores fazem que seja difcil ao ator abandonar estas, em um contexto de path dependence (HEINMILLER, 2009; WILSON, 2007; RAY, 2007). Os desenvolvimentos recentes no campo de estudos sobre comuns de certa forma retomam parte do raciocnio inicial de Ostrom (1990), em que as instituies deveriam ser definidas e desenhadas caso a caso. Isso ocorre porque as especificidades do contexto local geralmente determinam o grau de sucesso ou fracasso na implementao de instituies, e no a forma do desenho institucional em si (FONSECA, 2009; NJAYA, 2007; HUSSAIN; BHATTACHARYA, 2004; CLEAVER, 2000).
6 CONSIDERAES FINAIS 6.1 Sustentabilidade Ambiental: uma questo social e poltica
Este captulo teve como objetivo principal traar um panorama dos estudos sobre bens comuns, cujo vis analtico acrescenta em riqueza e complexidade a abordagem sobre sustentabilidade ambiental. Essa abordagem vai alm de uma discusso sobre o meio natural, mas consiste em uma temtica afeita a uma anlise sociopoltica. As concluses deste captulo ressaltam que a dimenso social e poltica est imbricada com a gesto dos recursos ambientais de base comum. Tendo em vista que a parcela substantiva dos desafios ambientais que esto postos humanidade no incio do sculo XXI se referem aos RBCs, pode-se afirmar que no h como tratar a sustentabilidade ambiental de forma isolada frente s questes sociopolticas que as constituem. De forma semelhante, as questes sociais e polticas que emergem da iniciativa de promoo de aes coletivas que visem utilizao de um RBC so influenciadas pelas caractersticas dos recursos e pelos fluxos ecossistmicos.
260
Na busca por um modelo de desenvolvimento que seja socialmente justo, economicamente vivel e ecologicamente equilibrado (BURSZTYN, 1995), o papel das instituies e da ao coletiva fundamental. Analisar a questo ambiental sob a tica da ao poltica, no intuito de identificar instituies que favoream um adequado gerenciamento dos recursos comuns essencial para que se obtenha uma gesto ambiental efetiva. Entretanto, tal anlise deve ser feita por meio das especificidades de cada contexto, e no com base em modelos tericos gerais e simplificados. Fatores como as relaes de escala, os processos histricos marcados por path dependence, a complexidade inerente s relaes de poder e a forma de estruturao dinmica das relaes sociais devem ser a base para a configurao de instituies que atuem para garantir o uso sustentvel dos recursos de base comum e, por conseguinte, para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
261
REFERNCIAS
AGRAWAL, A. Common Property Institutions and Sustainable Governance of Resources. World Development, v. 29, n. 10, p. 1649-1672, 2001. ______. Forests, Governance, and Sustainability: Common Property Theory and its Contributions. International Journal of the Commons, v. 1, n. 1, p. 111-136, 2007. ARARAL, E. What Explains Collective Action in the Commons? Theory and Evidence from the Philippines. World Development, v. 37, n. 3, p. 687-697, 2009. BERKES, F. Cross-scale institutional linkages: perspectives from the bottom up. In: OSTROM, E. et al. (Ed.). The drama of the commons. Washington: National Academy Press, 2002, p. 293-321. BURSZTYN, M. Armadilhas do progresso: contradies entre economia e ecologia. Sociedade e Estado, Braslia, v. 10, n. 1, p. 97-124, 1995. CLEAVER, F. Moral Ecological Rationality, Institutions and the Management of Common Property Resources. Development and Change, v. 31, p. 361-383, 2000. ______. Institutions, agency and the limitations of participatory approaches to development. In: COOKE, B.; KOTHARI, U. (Org.). Participation: the new tyranny? New York: Zed Books, 2001. DIETZ, T.; OSTROM, E.; STERN, P. The struggle to govern the commons. Science, v. 302, p. 1907-1912, 2003. FONSECA, I. F. Entre o discurso e a prtica: boa governana e agendas 21 locais na amaznia. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 2009. 166 p. FONSECA, I. F.; BURSZTYN, M. Mercadores de moralidade: a retrica ambientalista e a prtica do desenvolvimento sustentvel. Ambiente e Sociedade, v. 10, n. 2, p. 169-186, 2007. ______. A banalizao da sustentabilidade: reflexes sobre governana ambiental em escala local. Sociedade e Estado, v. 24, n. 1, p. 17-46, 2009. HARDIN, G. The tragedy of the commons. Science, v. 162, p. 1243-1248, 1968. HEINMILLER, T. Path dependency and collective action in common pool governance. International Journal of the Commons, v. 3, n. 1, p. 131-147, 2009. HUSAIN, Z.; BHATTACHARYA, R. Common pool resources and contextual factors: Evolution of a fishermens cooperative in Calcutta. Ecological Economics, v. 50, p. 201-217, 2004. KAY, A. A Critique of the Use of Path Dependency in Policy Studies. Public Administration, v. 83, p. 553-571, 2005.
262
KERR, J. Watershed Management: Lessons from Common Property Theory. International Journal of the Commons, v. 1, n. 1, p. 89-109, 2007. LAERHOVEN, F.; OSTROM, E. Traditions and Trends in the Study of the Commons. International Journal of the Commons, v. 1, n. 1, p. 3-28, 2007. LIMA, R.; RUA, M. Cotidiano, racionalidade e sereias: o dilema do prisioneiro como metfora da questo ambiental. Sociedade e Estado, Braslia, v. 18, n. 1-2, p. 67-88, 2003. MANOR, J. User Committees: A Potentialy Damaging Seconf Wave of Descentralization? The European Journal of Development Research, v. l6, n. 1, 2004. MOHAN, G.; STOKKE, K. Participatory development and empowerment: the dangers of localism. Third World Quarterly, v. 21, n. 2, p. 247-268, 2000. NJAYA, F. Governance Challenges for the Implementation of Fisheries Co-Management: Experiences from Malawi. International Journal of the Commons, v. 1, n. 1, p. 137-153, 2007. NORTH, D. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. OLSON, M. A lgica da ao coletiva: os benefcios pblicos e uma teoria dos grupos sociais. So Paulo: EDUSP, 1999 (1965). OSTROM, E. Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. ______. How types of goods and property rights jointly affect collective action. Journal of Theoretical Politics, v. 15, p. 239-270, 2003. PREZ-CIRERA, V.; LOVETT, J. Power distribution, the external environment and common property forest governance: A local user groups model. Ecological Economics, v. 59, p. 341-352, 2006. RAY, S. Power relations and institutional outcomes: A case of pastureland development in Semi-arid Rajasthan. Ecological Economics, v. 62, p. 360-372, 2007. RIBOT, J. Representation, Citizenship and the Public Domain in Democratic Decentralization. Society for International Development, v. 50, n. 1, 2007. WILSON, J. Scale and Costs of Fishery Conservation. International Journal of the Commons, v. 1, n. 1, p. 29-41, 2007. YOUNG, O. Institutional interplay: the environmental consequences of cross-scale interactions. In: OSTROM, E. et al. (Ed.). The drama of the commons. Washington: National Academy Press, p. 263-291, 2002.
CAPTULO 9
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL
1 INTRODUO
A definio do licenciamento ambiental federal no Brasil est inserida na lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Nessa norma, o licenciamento ambiental um instrumento da poltica ambiental brasileira Art. 9o, inciso IV.1 A competncia executora do licenciamento ambiental federal do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Art. 10, 4o. Esse instrumento uma licena, um procedimento administrativo, burocrtico, cujas diretrizes gerais para sua utilizao encontram-se detalhadas nas Resolues nos 1/1986 e 237/1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama),2 e na Instruo Normativa (IN) no 184, de 17 de julho de 2008, do Ibama.3 O tema desse captulo refere-se anlise da poltica ambiental brasileira, aqui entendida como uma poltica regulatria,4 especificamente em um de seus instrumentos, o licenciamento ambiental federal, um instrumento preventivo da Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei no 6. 938/1981. A pergunta que este texto procura responder a seguinte: o que o licenciamento ambiental federal no Brasil, como surge, se estrutura e evolui, seus problemas atuais e tendncias de resoluo? A classificao corrente dos instrumentos de poltica ambiental relaciona dois grandes tipos: instrumentos de comando e controle (CEC) e instrumentos econmicos (IE) (MARGULIS, 1996; MOTA, 2001, p. 123-137). Os principais tipos de instrumentos de comando e controle referem-se: a padres, a zoneamento e a licenas. Os instrumentos econmicos mais conhecidos so: taxas ambientais, criao de um mercado, sistemas de depsito e de reembolso e subsdios.
1. Ver o corpo da lei atualizado em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 21 jan. 2008. 2. O detalhamento das duas resolues pode ser observado em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res01/ res0186.html> e <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 21 jan. 2008. 3. A IN no 184, de 17 de julho de 2008, foi um resultado de ajustes incrementais realizados nos processos de licenciamento, os quais visaram padronizar minimamente os procedimentos operacionais de licenciamentos de atividades econmicas e empreendimentos, tornando obrigatrio a execuo desses procedimentos por meio de sistema informatizado do licenciamento ambiental federal, o Sistema de Licenciamento (SISLIC). 4. A implementao de polticas regulatrias normalmente envolvem a burocracia do Estado e dos grupos de interesse na configurao de normas, proibies e regulamentaes, em que seu grau de conflito vai depender da forma como se organiza a poltica pblica. Em relao aos demais tipos de polticas, Lowi (1972) as classifica em: polticas distributivas, redistributivas, constitutivas ou estruturadoras.
264
Nesta classificao, o licenciamento se enquadra no primeiro tipo de instrumento de poltica ambiental, como um instrumento de comando e controle e como um processo administrativo por meio do qual so concedidas licenas ambientais, para a implantao de empreendimentos em diversos ramos de negcios. A evoluo da poltica ambiental brasileira pode ser compreendida em trs grandes fases de acordo com Monosowski (1989) e Neder (1994): i) protecionismo e conservao dos recursos naturais (1930-1970); ii) gesto ambiental defensiva enquanto poltica de controle da poluio e zoneamento industrial (1970-1980); e iii) ecodesenvolvimento/sustentabilidade na Poltica Nacional do Meio Ambiente (1980-1990). Alm dessa introduo, este texto est organizado da seguinte forma. A descrio do seu contexto histrico externo e interno ser abordada na seo 2, da participao do Brasil na Conferncia de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano sua resposta interna com a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema) at a Constituio Federal de 1988 (CF/88) e seu captulo sobre o meio ambiente. Na seo 3 ser apresentado o surgimento do licenciamento no Brasil, no seu incio de forma descentralizada no Rio de Janeiro e So Paulo visando localizao e o controle da poluio industrial. Depois o licenciamento aplicado em vrias atividades e empreendimentos em todo o Brasil. A sua estruturao ser analisada, a partir da descrio atual do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), observando qual a funo do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) no processo de licenciamento e qual o papel do Ibama na sua execuo. Na seo 4 a anlise dos problemas atuais e as perspectivas de resoluo destes fechar o captulo.
2 DA CONFERNCIA DO MEIO AMBIENTE HUMANO EM ESTOCOLMO CRIAO DA PNMA
O contexto externo representado pela ocorrncia da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (CNUMAD), em Estocolmo, e seu significado para os pases participantes so os seguintes: i) a definio de propsitos globais para os Estados Nacionais a partir da Declarao de Estocolmo e do Plano de Ao; ii) o reconhecimento na Declarao de que os problemas ambientais nos pases em desenvolvimento devem-se ao subdesenvolvimento; e iii) as orientaes para implantao de polticas ambientais sistemticas em todos os pases e, de certa forma, uma agenda (MAIMON, 1992). A agenda na forma de um plano de ao um dos resultados das discusses levadas a efeito durante a Conferncia de Estocolmo.5 Esse plano compe-se de: i) sessenta e nove recomendaes para aes em nvel internacional entre as
5. Para conhecer a Declarao de Princpios e o Plano de Ao, resultantes da conferncia, ver UNEP (1972).
O Licenciamento Ambiental Federal como Instrumento de Poltica Ambiental no Brasil
265
quais a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e aes para a Segunda Dcada do Desenvolvimento das Naes Unidas (DD2); ii) quinze recomendaes mais gerais para o combate poluio, em funo dos riscos que esta traz em termos de efeitos sobre o clima; iii) nove recomendaes voltadas ao controle da poluio marinha; e iv) quinze recomendaes voltadas s aes no mbito dos aspectos informativos, educacionais e culturais do contedo do plano de ao, isto , a divulgao da educao ambiental e das aes dessa agenda. Tais recomendaes foram reagrupadas para a instrumentalizao desse plano de ao nos seguintes aspectos: i) avaliao e gesto ambiental; e ii) medidas de apoio para arranjos organizacionais e outras formas de assistncia financeira. O plano de ao essa agenda provavelmente subsidiou a organizao de rgos ambientais e suas polticas pblicas nos vrios pases que participaram e assinaram os documentos resultantes da Conferncia de Estocolmo. Outra publicao importante, que pautou a discusso da Conferncia, foi o livro Limites do crescimento, o primeiro relatrio apresentado ao Clube de Roma, um resultado preliminar poca dos estudos empreendidos por um grupo de cientistas do Instituto de Tecnologia de Massachusets (MIT) sobre a evoluo no longo prazo do crescimento populacional, produo industrial, poluio etc. O contexto interno para o Brasil foi o de um regime de exceo em que a liberdade individual e os meios de comunicao estavam vigiados. A poltica governamental era desenvolvimentista e em termos de poltica ambiental brasileira havia uma atuao marcante da academia em seus objetivos, ficando o governo em uma posio secundria vindo a reboque dos cientistas e pesquisadores, os quais possuam os encontros da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC) como frum para discutir e avaliar as propostas da poltica ambiental brasileira e a sua implantao no Brasil. A posio brasileira Conferncia de Estocolmo resumidamente pode ser descrita pelas seguintes questes: i) o desenvolvimento poderia continuar de forma predatria; ii) a preocupao secundria em relao s agresses natureza; iii) o principal argumento da delegao: a pior poluio a da misria; e iv) a erradicao desta, feita com a difuso do crescimento econmico por meio da teoria do bolo: primeiro crescer para depois repartir (MAIMON, 1992). A resposta brasileira Conferncia de Estocolmo ficou marcada com as seguintes aes e atividades: i) assinatura da Declarao de Estocolmo; ii) criao da Sema, em 1973, no mbito do Ministrio do Interior, com o objetivo de atenuar a imagem negativa que o Brasil difundiu em Estocolmo, defendendo o desenvolvimento econmico a qualquer custo; iii) consolidao da CETESB, em So Paulo, e da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema), no Rio de Janeiro, sendo o licenciamento ambiental descentralizado como instrumento
266
de controle da poluio e do zoneamento industrial; e iv) tais agncias estruturadas para responder poluio industrial com base no Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras, na fiscalizao e na atuao (MAIMON, 1992). A criao da Sema foi feita pelo Decreto no 73.030, de 30 de outubro de 1973. Eram nove as competncias desse rgo, e entre elas estavam: acompanhar as transformaes do meio ambiente, assessorar rgos voltados conservao deste, promover a elaborao e o estabelecimento de normas e padres relativos preservao dos recursos naturais, manter atualizada a relao de agentes poluidores e substncias nocivas etc. Por outro lado, a criao da Sema no mbito do Ministrio do Interior, emblemtica, dado ser este ministrio o responsvel pela interiorizao das polticas de desenvolvimento econmico regional no Brasil na poca, ou seja, subordinar as aes ambientais aos objetivos do desenvolvimento econmico nacional. Com o advento da distenso e depois da abertura poltica no Brasil, pensada pelo presidente Geisel e implantada pelo presidente Joo Batista Figueiredo iniciam as pr-condies para a normalizao institucional. Segue-se a esse perodo o retorno democracia e como corolrio as eleies em todos os nveis de governo. As novas condies de governabilidade tambm trazem efeitos positivos para a regulamentao da poltica ambiental brasileira. Isso se notou quando o governo federal instituiu, em 1981, por meio da Sema, a Poltica Nacional do Meio Ambiente.6 A lei da PNMA a principal lei da poltica ambiental brasileira, pois veio sistematizar, e assim define: i) os objetivos da PNMA; ii) o Sisnama; iii) o Conama; e iv) os instrumentos da PNMA incluindo entre eles, o licenciamento ambiental. Ainda ao fim da dcada de 1980, o Brasil faz uma nova Constituio Federal, em 1988, conhecida tambm por Constituio Cidad, dada intensa participao da sociedade civil organizada em sua elaborao. Foi tambm a primeira Carta Magna brasileira a conter um captulo prprio para o meio ambiente. A canalizao dessa participao da sociedade civil foi encaminhada, entre outros parlamentares, ao deputado Constituinte, pelo estado de So Paulo, Fbio Feldmann, o qual concentrou a produo desse captulo na Constituio.7 A participao da sociedade civil nessa Constituio se deu por intermdio dos vrios segmentos organizaes no governamentais (ONGs), universidades, rgos do Sisnama (Conama, MMA, Ibama e outros). Essa uma das razes de o fato da lei da PNMA ter sido recepcionada pela CF/88.
6. A Lei da PNMA pode ser encontrado em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 15 fev. 2008. 7. Uma avaliao recente da questo na CF/88, 20 anos aps sua edio, foi realizada por Mota et al. (2009).
267
3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL
O licenciamento ambiental como conhecido, foi implementado historicamente em duas etapas: uma na qual esse instrumento j nasce descentralizado, executado na dcada de 1970, em So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais (BURSZTYN, et al, 2007), visando ao controle da poluio e ao zoneamento industrial; e outra, na dcada de 1980, j com abrangncia nacional e compreendendo uma vasta gama de atividades produtivas, coordenado pelos rgos constitutivos do Sisnama rgos ambientais federais, estaduais e municipais conforme a Lei no 6.938, de 1981, relativa PNMA. Na primeira etapa, na dcada de 1970, conhecida pelos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), o licenciamento ambiental nasce descentralizado nos estados em que a industrializao era mais desenvolvida So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais voltado para a localizao das indstrias e visando ao controle da poluio industrial. Para tanto, o governo federal permite tais estados editaram suas prprias leis de controle da poluio com a edio do Decreto-Lei no 1.413, de 14 de agosto de 1975, que regulamenta o controle da poluio (Art. 3o) e do zoneamento urbano (Art. 4o), permitindo aos estados desenvolverem incentivos em suas leis para tal controle.8 Este decreto foi regulamentado pelo Decreto no 76.389, de 3 de outubro de 1975. Definindo no Art. 3o que a Sema proporia critrios, normas e padres para o territrio nacional, visando evitar e corrigir os efeitos danosos da poluio industrial e, no Art. 4o, permitindo aos estados e aos municpios estabelecerem condies para o funcionamento das empresas quanto preveno ou correo da poluio industrial e da contaminao do meio ambiente.9 Em seu Art. 9o menciona a definio de reas crticas de localizao10 e a proposio de uma lista de atividades econmicas consideradas de alto interesse ao desenvolvimento da segurana nacional.11 Quem primeiro organizou o enfrentamento poluio industrial e o licenciamento em nvel descentralizado foi o estado do Rio de Janeiro por meio do Decreto no 134, de 16 de junho de 1975, regulamentado pelo Decreto no 1.633, de 21 de dezembro de 1977, instituindo o Sistema de Licenciamento
8. O texto do Decreto-Lei pode ser encontrado em: <http://www.lei.adv.br/1413-75.htm>. Acesso em: 6 set. 2006. 9. Os detalhes desse decreto esto disponveis em: <http://www.lei.adv.br/76389-75.htm>. Acesso em: 6 fev. 2006. 10. Os efeitos danosos da poluio industrial, do ar e da gua, foram sentidos pela populao de Cubato e da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), alm de outras cidades como Rio de Janeiro e Belo Horizonte, esses efeitos foram sentidos durante a dcada de 1970 inteira, mas, somente na dcada de 1980 o governo federal, j na gesto do presidente Joo Figueiredo, vem normatizar tais reas crticas, por meio da Lei no 6.803, de 2 de julho de 1980. As definies dessa lei esto disponveis em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6803.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008. 11. Em funo das necessidades do II PND, o governo federal edita o Decreto no 81.107, de 22 de dezembro de 1977, definindo quais os tipos de empresas so consideradas de alto interesse para o desenvolvimento e segurana nacional. Todos os tipos de empresas relacionados nesse decreto referem-se ao modelo de desenvolvimento econmico promovido pelos PNDs. Essa lista est disponvel em: <http://www.lei.adv.br/81107-77.htm>. Acesso em: 18 fev. 2010.
268
de Atividades Poluidoras (SISLAP) em todo o estado do Rio de Janeiro.12 Os instrumentos de controle do SISLAP eram: a licena prvia (LP), a licena de instalao (LI) e a licena de operao (LO) Art. 4o. A Comisso Estadual de Controle Ambiental (Ceca) definia normas, instrues e diretrizes necessrias implantao e manuteno do SISLAP Art. 5o e a Feema atuava como rgo tcnico da Ceca e exercia em seu nome a fiscalizao sobre o controle da poluio ambiental no territrio do Rio de Janeiro. Por sua vez, o estado de So Paulo inicia a regularizao do licenciamento na RMSP a partir das leis estaduais no 898, de 18 de dezembro de 1975, e no 1.172, de 17 de novembro de 1976, que dispem sobre o licenciamento do uso do solo para a proteo aos mananciais da RMSP. O Decreto estadual no 9.714, de 19 de abril de 1977, veio regulamentar essas leis. O que se percebe da anlise desse decreto que ele definia apenas uma licena, a de instalao emitida pela CETESB, apesar de o trmite burocrtico depender de vrios outros rgos, como a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa S/A), a Secretaria da Agricultura e a Secretaria dos Negcios Metropolitanos.13 Vrios outros estados, a partir dessa regulamentao do governo federal, implementaram nas dcadas de 1970 e 1980, suas legislaes do licenciamento ambiental, tais como Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, entre outros. Conforme assinalado anteriormente, na Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, a PNMA apresenta o Sisnama com a seguinte estrutura: rgo superior: Conselho de governo. rgo consultivo e deliberativo: Conama. rgo central: MMA. rgos executores: Ibama e Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio).14 rgos seccionais e locais: estados e municpios.
Inseridos no Sisnama, a diviso institucional do trabalho na formulao, no acompanhamento e na execuo do licenciamento ambiental federal, tem no MMA a formulao e o acompanhamento (seo 3.1) e no Ibama a execuo (seo 3.2).
12. O decreto est disponvel na sua totalidade em: <http://www.lei.adv.br/1633-77.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008. 13. Os detalhes desse decreto podem ser vistos em:< http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/212245/decreto-971477-sao-paulo-sp>. Acesso em: 2 jan. 2010. 14. O ICMBio foi criado em 2007, a partir da separao de algumas funes do Ibama, particularmente as referentes conservao da biodiversidade, pela Lei no 11.516, de 28 de agosto de 2007. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L1156.htm>; e com a estrutura regimental e quadros diretivos definidos pelo Decreto no 6.100, de 26 de abril de 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2007/Decreto/D6100.htm>. A estrutura do ICMBio pode ser vista em:<http://www.icmbio.gov.br/>.
269
3.1 O MMA e a formulao e o acompanhamento do licenciamento. ambiental federal
O Ministrio do Meio Ambiente, conhecido pela sigla MMA, tem uma trajetria de mudanas institucionais que se inicia com o fim do regime militar em 1984. A partir de 1985 at o incio de 1999 Faria (2006) conseguiu retratar quais mudanas aconteceram, e estas podem ser assim listadas: No incio da Nova Repblica com o presidente Jos Sarney e em funo do foco do Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (PND-NR), o Decreto no 91.145, de 15 de maro de 1985, cria o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, dado que a maior preocupao com a temtica da poltica social remetia s questes da moradia, do saneamento bsico e do desenvolvimento urbano e, em ltimo lugar, do meio ambiente. A partir de 1990, com a eleio do presidente Fernando Collor de Mello, a viso sobre a organizao do Estado, muda radicalmente, para uma viso de estrutura mnima, com isso editada a Medida Provisria (MP) no 150, de 15 de maro de 1990, convertida na Lei no 8.028, de 12 de abril de 1990, que cria a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (Semam). Com a sada de Fernando Collor de Mello da Presidncia da Repblica, assume seu vice, o Sr. Itamar Franco, que com a Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992, transforma a Semam em Ministrio do Meio Ambiente, por conta da presso da sociedade civil brasileira, aps o advento da Eco-92 3 a 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro. Com a grande repercusso negativa mundial, dos desmatamentos e das queimadas na Amaznia alcanarem os nveis de 15 mil km2, o presidente Itamar Franco por meio da Lei no 8.746, de 9 de dezembro de 1993, cria mediante transformao o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal, incluindo uma estrutura voltada a encontrar solues para a problemtica das populaes amaznicas (Conselho Nacional da Amaznia e a Secretaria de Coordenao dos Assuntos da Amaznia Legal). Entre o fim de 1992 e incio de 1993, o Plano Real permite a eleio do ministro da Fazenda do governo do presidente Itamar Franco, o socilogo Dr. Fernando Henrique Cardoso, por meio da MP no 813, de 1o de janeiro de 1995, depois com a Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998, transforma o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal em Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, por entender que a prioridade eram os recursos hdricos.
270
Com o incio de seu segundo mandato o referido presidente, por meio da MP no 1.795, de 1o de janeiro de 1999, transforma de novo o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal em Ministrio do Meio Ambiente.
Com a eleio de Luiz Incio da Silva para presidente da Repblica so reorganizados a Presidncia da Repblica e os ministrios, incluindo o Ministrio do Meio Ambiente pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. O MMA tem regulamentado a sua estrutura regimental e a relao demonstrativa de seus quadros diretivos15 pelo Decreto no 6.101, de 26 de abril de 2007. No mbito do MMA, a responsabilidade pela formulao e pelo acompanhamento do licenciamento ambiental em geral e tambm do licenciamento ambiental federal da Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental (SMCQ) e do Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental (DLAA). O Art. 14 do decreto anteriormente citado define em seu inciso I, alnea d, que SMCQ compete propor polticas e normas e definir estratgias em relao avaliao de impactos ambientais e ao licenciamento ambiental. O Art. 16, incisos I, alneas de a a e; e incisos II, III, IV, VI regulamenta que ao DLAA compete: Apoiar a formulao de polticas e normas, estratgias para a implementao de programas e projetos utilizando: i) a avaliao ambiental estratgica, ii) a avaliao de impactos e licenciamento ambiental, iii) o acompanhamento e o desenvolvimento de novos instrumentos de planejamento e gesto ambiental dos empreendimentos em infraestrutura. Propor, coordenar, implementar, acompanhar e avaliar programas e projetos na sua rea de atuao. Coordenar e executar as polticas pblicas resultantes dos acordos e das convenes ambientais internacionais ratificados pelo Brasil relativos sua rea de atuao. Assistir do ponto de vista tcnico os rgos colegiados relacionados e executar outras atividades que lhe forem atribudas relativas sua rea.
3.2 O Ibama e a execuo do licenciamento ambiental federal
Para o entendimento do papel atual do Ibama como rgo ambiental federal convm apresentar os tipos de organizaes que operacionalizam polticas pblicas. Quanto aos arqutipos de organizaes que implementam polticas pblicas, Elmore (1978) caracteriza quatro formas voltadas para: i) implementao como
15. A descrio pormenorizada de sua estrutura e cargos diretivos pode ser encontrada em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm>. Acesso em: 30 abr. 2007.
271
um sistema de gerenciamento; ii) implementao como um processo burocrtico; iii) implementao como desenvolvimento organizacional; e iv) implementao como um processo de conflito e barganha. O Ibama uma instituio de execuo do licenciamento ambiental federal. Ele se aproxima ao arqutipo da organizao de implementao de poltica pblica como um processo burocrtico.16 O Ibama foi criado pela Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, a partir da extino da Sema, da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe), da Superintendncia da Borracha (Sudhevea) e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). Recentemente o Decreto no 6.099, de 26 de abril de 2007, aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso. Os Arts. 1o e 2o de seu regimento regulamenta que o Ibama, tem por finalidades, entre outras: 1. Executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, relativas s atribuies federais no que toca ao licenciamento ambiental. 2. Desenvolver aes federais do licenciamento ambiental de atividades, empreendimentos, produtos e processos considerados efetivos ou potencialmente poluidores, bem como daqueles que podem causar degradao ambiental. Para desenvolver as suas atividades de licenciamento ambiental federal o Ibama possui uma diretoria finalstica, a Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC). a unidade do Ibama responsvel pelas atividades de coordenao, controle, superviso, normatizao, monitoramento, execuo e orientao para a execuo das aes referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de competncia federal. As atividades no licenciamento ambiental federal no mbito da DILIC so realizadas por trs coordenaes-gerais: A Coordenao-Geral de Infraestrutura de Energia Eltrica (CGENE), com duas coordenaes especficas: Coordenao de Energia Hidreltrica e Transposies (COHID) e Coordenao de Energia Eltrica, Nuclear e Dutos (COEND). A Coordenao-Geral de Transporte, Minerao e Obras Civis (CGTMO), com duas outras coordenaes: Coordenao de Transporte (Cotra) e Coordenao de Minerao e Obras Civis (COMOC).
16. Uma organizao de implementao de poltica pblica como um processo burocrtico, entendida por Elmore (1978) como aquela: i) que tem como princpio central a discricionariedade dos seus funcionrios estabelecendo rotinas; ii) cuja distribuio do poder fragmentada entre subunidades especializadas; iii) em que a formulao de polticas organizacionais, objetiva o controle da discricionariedade para alterar incrementalmente as rotinas; e iv) em que o seu processo de implementao se orienta pela identificao dos polos de poder para coibi-los e possibilitar a mudana de rotinas.
272
A Coordenao-Geral de Petrleo e Gs (CGPEG),17 com duas outras coordenaes: Coordenao de Explorao de Petrleo e Gs (COEXP) e a Coordenao de Produo de Petrleo e Gs (CPROD).
A hierarquia das atividades de licenciamento descrita na figura 1.

FIGURA 1
Diretoria de licenciamento no Ibama
DILIC
CGPEG
CGENE
CGTMO
COEXP
CPROD
COHID
COEND
Cotra
COMOC
Fonte: Ibama. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/licenciamento/>.
O licenciamento ambiental federal como processo burocrtico definido sinteticamente pelas Resolues do Conama no 1, de 23 de janeiro de 1986 e no 237, de 19 de dezembro de 1997, e pela IN do Ibama no 184, de 17 de julho de 2008. Compe-se resumidamente das seguintes etapas: abertura de processo ou instaurao de processo; anlise de requerimento e emisso de licena prvia; anlise de requerimento e emisso de licena de instalao; e anlise de requerimento e emisso de licena de operao.
O ncleo do processo controlado pelo Sistema de Licenciamento Ambiental Federal (SISLIC). A existncia desse sistema on-line, s foi possvel em funo do projeto Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental, elaborado em 1998 e implantando entre 1999 e 2006, o qual contou com recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e do programa BID II, entre 1999 e 2004. O projeto teve uma primeira verso e duas revises. A primeira verso foi elaborada em 1998, a primeira reviso em 1999 e contou com um desembolso das fontes financiadoras. A segunda reviso do projeto ocorreu em 2001.18
17. Em funo da necessidade do setor energtico essa coordenao se encontra na cidade do Rio de Janeiro. 18. Para uma apresentao sumria do contedo do projeto utilizou-se a sua segunda verso.
273
O projeto tinha uma estrutura complexa, dado que o financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no saiu diretamente ao Ibama e, sim, ao MMA. Isto ocorreu, pois a Secretaria de Qualidade Ambiental dos Assentamentos Humanos (SQA), do MMA, era coexecutora do projeto e a partir da disponibilidade de oramento interno da SQA/MMA, por meio de convnio, os recursos eram repassados ao Ibama. O intuito de longo alcance deste projeto era modernizar o processo de licenciamento ambiental federal e ser assim descrito. A segunda reviso dessa proposta apresentava-se nessa sequncia os seguintes tpicos: i) objetivos; ii) componentes; iii) resultados esperados; iv) beneficirios; v) reas de abrangncia; e vi) durao. A proposta tambm previa outros itens, referentes sua execuo. Para a avaliao aqui desenvolvida interessa observar os objetivos e os componentes. Os objetivos podem ser assim definidos: i) fortalecer a operacionalizao do processo de licenciamento ambiental do Ibama e estabelecer as condies para a sua sustentabilidade administrativa, tcnica e financeira; ii) modernizar, normatizar e divulgar normas e procedimentos para o licenciamento ambiental federal; e iii) desenvolver e implementar a estratgia de desconcentrao das atividades de licenciamento ambiental do Ibama, na sua sede, para os nove Ncleos de Acompanhamento de Licenciamento (NAL). Foram trs os componentes propostos: Fortalecimento tcnico do processo de licenciamento ambiental no Ibama, modernizao, entre outras atividades estavam a implantao de um centro de excelncia para gerar apoio ao processo de licenciamento, visando, inicialmente, implantar clulas de licenciamento desse centro nos setores eltrico e de transporte e na gerncia de licenciamento do setor de petrleo e gs no Rio de Janeiro e no SISLIC. Modernizao dos procedimentos para o licenciamento ambiental, com atividades relativas elaborao de manuais e estudos macroestratgicos por exemplo, avaliao ambiental estratgica , manuais de rotinas de licenciamento a ser aplicado pelos NALs, de licenciamento do setor de petrleo e gs, manuais tcnico-temticos e realizao de treinamentos sobre os procedimentos tcnicos definidos nos manuais elaborados pelo Ibama, entre outras atividades previstas. Desconcentrao das atividades de licenciamento ambiental do Ibama, compreendendo implantao de nove NALs, treinamento para o licenciamento de empreendimentos prioritrios para tcnicos de organizaes ambientais integrantes do Sisnama, estas voltadas ao processo de licenciamento MMA, Ibama e rgos estaduais do meio ambiente (Oemas).
274
Sumariamente, os resultados do projeto de fortalecimento do licenciamento ambiental no Ibama podem ser assim observados.19 Segundo a coordenadora do SISLIC, foram implantados dez Ncleos de Licenciamento Ambiental (NLAs) com os recursos do BID. Sendo implantados outros 17 NLAs com recursos prprios do Ibama. Equipamentos como estaes de trabalho, aparelhos de Sistema de Posicionamento Global (GPS), mobilirio, mquinas fotogrficas digitais e impressoras foram adquiridos pelo projeto a dez NLAs. Em treinamento, o nmero aproximado foi de 500 tcnicos treinados, lembrando que a atividade de treinamento era coexecutada com o MMA, ento, este nmero corresponde ao pessoal do Ibama e dos Oemas treinados. Quanto s publicaes, o Manual de Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), do MMA, foi publicado com recursos do projeto e tambm com os manuais temticos, sendo que apenas o manual de procedimentos foi publicado, os demais foram elaborados, mas no publicados transporte, eletricidade, minerao e petrleo e gs. A troca de gestores em 2003 impactou profundamente o projeto, pois a elaborao dos manuais foi desconsiderada pela gesto que se iniciou em 2003. Em relao extenso de financiamento do projeto entre 2004 e 2006, segundo a fonte consultada, uma parcela nica e pequena foi repassada ao Ibama, em um momento em que a equipe de acompanhamento j estava toda desmobilizada com a nova gesto. O recurso foi internalizado no projeto de fortalecimento do licenciamento do Ibama com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e foram contratados especialistas para aporte ao licenciamento e aquisio de equipamentos computadores. Em relao aos outros itens, como treinamento e publicaes, para essa extenso do projeto muito pouco foi elaborado. O MMA como coexecutor fez a reviso do manual de procedimentos e de minerao, que continua sem utilizao. H sem dvida um aprendizado nesse projeto, a elaborao de manuais de procedimentos por consultores sempre um imenso passo para a no utilizao do documento, pois os documentos construdos por consultores, segundo a tcnica consultada, so sempre distantes da realidade e acabam nas prateleiras, sem utilizao.
19. As anlises que se seguem sobre os resultados efetivos do projeto Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental, financiado entre 1999 e 2006, s foram possveis graas aos documentos que foram cedidos gentilmente pela dra. Eliane Slon Ribeiro de Oliveira, responsvel pelo SISLIC e s respostas dadas a um pequeno roteiro de perguntas enviado por mensagem de correio eletrnico pela citada tcnica que fez parte deste projeto no Ibama. As razes dessas escolhas esto ligadas ausncia de sistematizao que o setor pblico brasileiro apresenta na rea ambiental. Na realidade, existiu na poca um relatrio de finalizao de todo o projeto, contendo uma avaliao encomendada pelo BID, mas que mesmo constando a referncia bibliogrfica na biblioteca do MMA, no foi possvel encontr-lo, pois este foi extraviado por essa biblioteca.
275
A verso do manual de procedimentos, construdo e publicado em 2002, teve uma experincia muito interessante, apesar de ter sido criado inicialmente por consultores, sua elaborao final foi feita por meio da participao de tcnicos que atuavam no licenciamento, tanto na sede do Ibama como nos NLAs, e os empreendedores tambm foram convidados a participar da sua construo. Com a entrada da nova gesto no foi possvel avaliar sua implementao, pois se na poca fosse efetivamente colocado o manual em uso, hoje a experincia acumulada poderia ser revertida em um manual atualizado e realista, com os tcnicos sempre preocupados em discutir e colocar claramente o procedimento de licenciamento. O que se depreende das respostas obtidas que no ocorreu continuidade, dado que a mudana de gestores no projeto no mbito do MMA pode ter contribudo para a reduo da efetividade em termos de resultados. Porm, mesmo com a descontinuidade apontada anteriormente no projeto de modernizao do processo de licenciamento e do SISLIC implantando no Ibama, os resultados do ponto de vista quantitativo da emisso das licenas foram crescentes.
TABELA 1
Tipo de licena Licena prvia Licena de instalao Licena de operao Outras licenas1 Total
Licenas emitidas pela DILIC 1998-2009

Ano/quantidade 1998 13 21 15 38 87 1999 8 20 32 52 112 2000 9 19 31 80 139 2001 20 24 41 63 148 2002 23 45 61 72 201 2003 6 14 49 49 118 2004 22 49 38 127 236 2005 23 45 69 156 293 2006 17 60 66 167 310 2007 18 63 103 183 367 2008 36 82 92 273 483 2009 39 92 89 215 435
Fonte: DILIC/SISLIC. Dados coletados at dezembro de 2009. Nota:1 Referem-se renovao de licenas, s autorizaes para retirada de vegetao e s regularizaes de obras licenciadas parcialmente pelos estados, entre outros tipos.
A tabela 1 refere-se s licenas ambientais (LP, LI e LO) emitidas pelo Ibama, desde que a competncia para empreendimentos cujos impactos ultrapassassem o territrio de um estado, fosse para ele definida por legislao em 1997. Observando a citada tabela percebe-se que retirando o valor das outras licenas, a quantidade de licenas emitidas pelo Ibama crescente, dado que ao se comparar os perodos de gesto governamental, o Ibama emitiu: i) trezentos e cinquenta e trs licenas entre 1999 e 2002, com uma mdia anual de 88,2 licenas; ii) quatrocentos e cinquenta e oito licenas entre 2003e 2006, com uma quantia mdia anual de 114,5 licenas; e iii) seiscentos e catorze licenas entre 2007-2009, com uma mdia anual de 204,66 licenas para trs anos de gesto.20
20. A falta de indicadores de desempenho e gesto impede que seja feita uma avaliao mais sofisticada no que se refere ao desempenho do processo e do sistema de licenciamento ambiental federal do Ibama.
276
Aps mostrar como se situa a diviso institucional do trabalho entre o MMA e o Ibama, quanto ao processo de licenciamento ambiental federal, detalhando um pouco mais o papel do Ibama, no que diz respeito ao seu projeto de modernizao, elaborado em 1998, revisado entre 1999 e 2001 e implementado entre 1999 e 2006. Considerou-se tambm o desempenho das emisses de licenas, no perodo de 1998 e 2009. Encaminha-se na seo 4 uma avaliao, considerando a bibliografia selecionada recente, apresentando os principais problemas da implantao do licenciamento ambiental federal e as principais sugestes de melhoria para uso desse instrumento de poltica ambiental pelo governo federal brasileiro.
4 AVALIAO E SUGESTES DE MELHORIA NO PROCESSO
A partir de meados da dcada dos anos 2000, os meios de comunicao, veiculam com frequncia duas abordagens sobre fatos e situaes que parecem denotar em muitos locais do pas o conflito entre o licenciamento ambiental e os diversos setores que buscam avanar com as suas atividades produtivas em nome do desenvolvimento econmico. Por um lado, um tipo de anlise procura mostrar que a aplicao deste importante instrumento de gesto causa dificuldades diversas para os rgos integrantes do Sisnama. Segundo essa abordagem, ele gera custos operacionais elevados e tem baixa eficincia e eficcia, especialmente por ser um procedimento administrativo pblico. Por outro lado, outra abordagem, mostra que os empreendedores, da esfera privada e pblica, nesse caso responsveis pelos empreendimentos produtivos, reclamam da ausncia de rotinas claras para o trmite dos processos; do descumprimento dos prazos o que muitas vezes comprometem os seus financiamentos e cronogramas de investimento; da falta de clareza quanto esfera de competncia para o exerccio do licenciamento ambiental e dos altos custos dos estudos necessrios. A avaliao do processo de licenciamento ambiental federal resgatar as contribuies de uma sondagem feita pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), de um trabalho do Ipea a respeito do captulo sobre o meio ambiente na Constituio Federal de 1988 (CF/88), de um estudo sobre licenciamento ambiental encomendado pelo Banco Mundial (BIRD), para o Ministrio das Minas e Energia (MME) e criticado pelo DLAA em uma auditoria operacional do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre os procedimentos operacionais do licenciamento ambiental de responsabilidade do Ibama e de um documento da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da Presidncia da Repblica (PR). Por outro lado, procurar-se- tambm mostrar como o Poder Legislativo federal e o Ibama esto procurando implantar as sugestes de melhoria apontadas nos estudos analisados. Adicionalmente, seguiro sugestes de implementao de um programa de benchmarking no Ibama.
277
Em 2007, a CNI realizou uma sondagem especfica junto s indstrias sobre o licenciamento ambiental e detectou trs tipos de problemas: i) demora na anlise dos processos; ii) custos necessrios para atender as exigncias ambientais; e iii) dificuldade de identificar e atender os critrios tcnicos exigidos (CNI, 2007). O estudo do Ipea, ao revisitar as normas relativas ao meio ambiente na CF/88 (MOTA et al., 2009, p. 163-165), mostra alguns problemas e conflitos de competncias entre os entes federados na execuo da poltica ambiental. Um caso digno de nota ressalta o conflito ocorrido entre o Rio Grande do Sul e a Unio, pelo fato de o Ibama, no aceitar que uma parcela das medidas compensatrias devidas ao licenciamento da hidreltrica de It ficasse para unidades de conservao estaduais. O Ibama alegou que o licenciamento era federal. Outro fato o conflito entre o Ibama e o Instituto Ambiental do Paran (IAP), dado que o primeiro multou a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) pelo acidente ambiental ocorrido em 2000 no Rio de Janeiro em R$ 50 milhes21 e o segundo multou-a novamente, no mesmo valor, por causa do vazamento de petrleo ocorrido no rio Barigu, afluente do rio Iguau, na cidade de Araucria, na Regio Metropolitana de Curitiba (RMC), em 16 de julho de 2000. Tal caso gerou uma contenda judicial entre o Ibama e o IAP que ainda evolui no Poder Judicirio federal. Um estudo sobre o licenciamento ambiental no setor eltrico, encomendado pelo MME e financiado pelo BIRD (BIRD, 2008), identifica trs causas principais para o atraso em projetos de hidreltricas no Brasil: i) demora na concesso da licena ambiental; ii) falta de planejamento do governo federal nos ltimos anos; e iii) interferncia do Ministrio Pblico (MP) no setor. Adicionalmente, identifica-se que o custo do licenciamento chega a 19% do custo total do projeto (BIRD, 2008). Alm disso, lista um conjunto de problemas: Indefinio sobre qual instncia de governo tem poder para licenciar. Ausncia de uma avaliao estratgica estabelecida que indique alternativas de localizao para hidreltricas, seus impactos cumulativos e a avaliao do programa como um todo, em uma dada bacia. Qualidade insuficiente dos Estudos de Impacto Ambiental e dos Relatrios de Impacto Ambiental (EIA-Rimas) e no incluso da dimenso ambiental nos projetos. Demora excessiva na emisso dos termos de referncia para a preparao dos EIA-Rimas.
21. O valor apresentado pelo estudo era de R$ 50 mil, porm na realidade a fonte utilizada no trabalho declara que o valor cobrado foi de R$ 50 milhes. Ver Capelli (2002).
278
Vrios atores com grande poder discricionrio e poucos incentivos, destacando-se a atuao do Ministrio Pblico. Judicializao frequente dos conflitos ambientais, sem alternativas para resoluo destes. Ausncia sistemtica de monitoramento, fiscalizao e acompanhamento dos projetos licenciados, advindos da insuficiente capacidade institucional. Possibilidade de penalizao individual dos tcnicos licenciadores derivada da lei de crimes ambientais e da lei do crime de colarinho branco , denotando-se postura muito cautelosa e de risco mnimo. Inexistncia de marco regulatrio especfico e detalhado para tratar de questes sociais no licenciamento ambiental. Ausncia de profissionais da rea social no Ibama. Regulamentao pouco clara da compensao ambiental. Ausncia de dados e informaes ambientais. Falta de cooperao entre os diversos rgos que participam do licenciamento. Inconsistncia e subjetividade na aplicao de princpios de critrios na anlise e aprovao do EIA-Rima.
O Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental, da SMCQ, do MMA, avaliou o estudo encomendado pelo BIRD (2008). Ele contra-argumenta com vrias questes desconsideradas pelo BIRD e algumas delas listadas a seguir: A falta de contextualizao histrica no perodo analisado (2000-2005), isto , a no considerao da reduo da participao do Estado no Brasil inclusive incentivada pelo prprio BIRD , com a reduo das prticas de planejamento de longo prazo. A morosidade depende menos do tempo transcorrido na emisso dos documentos necessrios para o empreendedor o termo de referncia, as licenas prvias e as licenas de instalao , e mais na elaborao dos estudos ambientais inconsistentes, gerando a solicitao de diversas complementaes; outro atraso era a falta de planejamento ou a sua incipincia por parte dos empreendedores pblicos e privados e das empresas de consultoria ambiental contratadas. O no entendimento da forma na qual se apropria dos custos do processo de licenciamento ambiental federal. No trabalho do BIRD foram
279
analisados os custos do empreendimento e no os custos do licenciamento, porm o maior nus foi descarregado sobre o licenciamento, por exemplo, o custo de reassentamento de populaes atingidas por reservatrios de usinas hidreltricas. A demora na emisso das licenas e dos documentos que o empreendedor deve apresentar pela legislao, ressaltada, porm sem mostrar as causas que ocorreram para tal demora. Assim como estudos ambientais incompletos e inconsistentes, falta de planejamento prvio por parte do empreendedor, inadimplncia dos empreendedores em relao ao rgo licenciador, dificuldades financeiras dos empreendimentos, recorrentes complementaes solicitadas e advindas das causas anteriores, incompatibilidade do planejamento setorial com as polticas pblicas federais e restries de natureza constitucional interferncia em rea indgena que levam os conflitos a serem resolvidos no processo de licenciamento.
O estudo realizado pelo BIRD levou o TCU a programar uma auditoria operacional envolvendo o MMA, o Ibama, o MME, a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Essa incurso fiscalizadora do Poder Judicirio o levou a executar outra auditoria operacional referente somente ao processo de licenciamento ambiental federal, cujo acrdo, detectou uma lista de problemas operacionais e gerou um conjunto de recomendaes para a modernizao do Ibama na execuo desse instrumento de poltica ambiental brasileira (BRASIL, 2009a). Inicialmente interessa apresentar os problemas operacionais encontrados pelo TCU: O licenciamento ambiental executado pelo Ibama est muito focado nos processos e pouca anlise feita em relao aos efeitos ambientais e sociais de um empreendimento ou a real efetividade das medidas mitigadoras adotadas. A etapa de acompanhamento dos impactos ambientais exercida pelo Ibama tem um peso pequeno frente importncia dos recursos dispendidos no processo de licenciamento. A ausncia de um acompanhamento sistemtico dos impactos ambientais destaca a dificuldade em se estabelecer padres, critrios e parmetros prprios de avaliao dos impactos e riscos ambientais dos empreendimentos. A falta de padronizao no processo de licenciamento ambiental pode gerar EIAs ruins. Os EIAs de baixa qualidade geram insegurana aos analistas, que por precauo, exigem maior nmero de condicionantes para suprir tais deficincias.
280
A ausncia de padres tambm resulta em um excesso de discricionariedade que pode fazer que o analista seja judicialmente responsabilizado por causa de sua deciso. A presso poltica para a concesso de licenas uma das causas para o aumento do nmero de condicionantes. O aumento do nmero de condicionantes gera aumento de custos para o empreendedor. O excesso de trabalho gerado para acompanhar o cumprimento do grande volume de condicionantes, faz que o Ibama no acompanhe o cumprimento desse volume e retorne o problema da ausncia de um acompanhamento sistemtico dos impactos ambientais.
O estudo da SAE, considerando que o objetivo do licenciamento ambiental executar seu processo levando em conta o princpio da sustentabilidade (BRASIL, 2009b), eliminando-se, mitigando e compensando os riscos ambientais negativos, elabora seu diagnstico considerando os seguintes problemas do licenciamento ambiental federal: O licenciamento individual de obras de infraestrutura, sem a aplicao prvia da avaliao ambiental estratgica e integrada, no a medida mais eficaz de proteo do meio ambiente. O excesso de poder dos rgos ambientais contribui paradoxalmente para a sua fragilidade. A ausncia de normas claras tem reduzido a autonomia dos rgos ambientais. A fiscalizao ex ante, sem um acompanhamento do licenciamento, uma medida sem impactos efetivos na proteo ambiental. A ausncia de leis que organizem a cooperao entre os entes federados da Unio, faz que predomine uma disputa entre aqueles que devem atuar em cada situao.
Das contribuies apresentadas at aqui, trs se destacam como sugestes de melhorias: i) o estudo do BIRD; ii) a auditoria operacional do TCU sobre os procedimentos operacionais de licenciamento do Ibama; e iii) documento do SAE. A sugesto do estudo do BIRD, de edio de lei complementar para definir adequadamente as atribuies dos entes federados na execuo do licenciamento ambiental, j tem a sua edio discutida e prestes a ser votada no Poder Legislativo federal. Trata-se do projeto de Lei Complementar no 12, de 2003, de autoria do
281
deputado Sarney Filho,22 que recebendo contribuies do MMA e de outros deputados, com uma redao final e sob o no 12-b de 2003, seguiu aprovado da Cmara Federal dos Deputados para o Senado Federal, entrando, como Projeto de Lei da Cmara no 1/2010, em 19 de janeiro de 2010, estando espera de aprovao no Senado em suas comisses,23 desde 17 de maro de 2010. Convm apenas ressaltar que a proposio desse projeto de lei bem anterior a sugesto do estudo do BIRD e mostra que desde pelo menos o incio da dcada de 2000 procura-se normatizar adequadamente as competncias legislativas e administrativas dos entes federados em matria da poltica ambiental, que a CF/88 indica. Nas sugestes restantes dos documentos anteriormente citados, duas analistas ambientais do SISLIC24 no mbito da DILIC/Ibama, as consideraram como desafios a serem vencidos incluindo-os em um novo projeto de modernizao institucional do processo de licenciamento ambiental federal, junto ao SISLIC, a partir do programa GesPblica do governo federal. As sugestes so as seguintes: 1. Relatrio do banco mundial: licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos no Brasil uma contribuio para o debate: Esclarecer as responsabilidades da Unio e dos estados em relao ao licenciamento ambiental. Criar mecanismos de resoluo de conflitos entre atores do processo de licenciamento. Estabelecer convnios de cooperao entre Ministrios Pblicos da Unio e dos estados e rgos ambientais. Considerar as questes sociais e ambientais e os aspectos econmicos, tcnicos e financeiros, dos planos, das polticas e dos programas, desde o incio da sua elaborao permitindo a participao dos diferentes grupos de interesse. Aperfeioar os instrumentos de planejamento j existentes, melhorando a participao multissetorial e social. Preparar guia operacional por uma cmara tcnica multissetorial. Aperfeioar a capacitao tcnica.
22. Este fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do Pargrafo nico do Art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. 23. Conforme consulta feita junto situao do projeto em 13 de abril de 2010. 24. Eliane Slon Ribeiro de Oliveira e Isabela Pereira Cardoso.
282
2. Relatrio no TC 009.362/2009-4 da auditoria operacional do TCU: O licenciamento ambiental regido pelos princpios fundamentais da administrao pblica. A no existncia de padronizao dos seus procedimentos fere o princpio da legalidade, visto que dever do Ibama criar esses padres. A insuficincia de padronizao do processo de licenciamento ambiental pode ocasionar diferentes perspectivas na anlise e na instruo de processos e gerar um excesso de discricionariedade na instituio, violando, assim, o princpio constitucional da impessoalidade. O Ibama deve uniformizar os procedimentos do licenciamento ambiental, para buscar, por um lado, maior agilidade, com ganhos no tempo de deciso da viabilidade ambiental do empreendimento e, por outro, um rigor maior nas exigncias da sustentabilidade ambiental. Se isto no ocorrer, a qualidade e a eficincia do licenciamento ambiental como um todo ficam comprometidas, desrespeitando, dessa forma, o princpio fundamental da eficincia. O Ibama deve elaborar padres e normas especficos para os procedimentos e os critrios tcnicos e metodolgicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal, que sejam passveis de padronizao, considerando as caractersticas, especficas dos empreendimentos, com vistas a garantir uma maior uniformidade nas anlises dos processos, menor discricionariedade das decises e maior clareza para o empreendedor e para sociedade. A elaborao de um cronograma de execuo para as aes de melhoria do sistema de gesto do licenciamento ambiental propostas no Ofcio no 741/2008 da DILIC/Ibama, de 18 de agosto de 2008, discriminando responsveis e prazos. O desenvolvimento no SISLIC de um mdulo para a gerao de informaes gerenciais e de controle do processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos sob sua responsabilidade. O desenvolvimento de metodologia para estabelecer condicionantes e critrios de classificao destes no que se refere prioridade e relevncia e risco, com base nos objetivos e metas ambientais a serem alcanados no licenciamento, de acordo com o tipo de obra. A elaborao de padres e normas especficas para os procedimentos e critrios tcnicos e metodolgicos adotados no processo de licenciamento ambiental federal, por tipologia de obra e que sejam passveis
283
de padronizao, e que apresente um cronograma de planejamento no prazo de 120 dias para o atendimento desta determinao, definindo as atividades, os responsveis e os prazos. A disponibilizao no site do licenciamento ambiental do Ibama dos documentos referentes aos pareceres tcnicos conclusivos sobre a viabilidade ambiental dos empreendimentos, s licenas prvia, de instalao e de operao, dos estudos de impactos ambientais e dos relatrios de impactos ambientais e demais documentos pertinentes ao processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos sob sua responsabilidade. O estabelecimento de um acompanhamento sistemtico das condicionantes ambientais de modo a garantir a efetividade de seu cumprimento para fins da emisso da licena de operao. A criao na sua estrutura de uma coordenao especfica de avaliao de impacto ambiental, com vista a realizar o acompanhamento e a comunicao institucional dos resultados do processo de avaliao de impacto ambiental do Ibama. Implantar a AAE. Padronizar e normatizar as exigncias ao empreendedor. Certificar os responsveis pela elaborao de estudos ambientais. Padronizar metodologias de mitigao e compensao ambiental. Proteger a discricionariedade devidamente fundamentada do tcnico de licenciamento ambiental. Esclarecer as competncias no processo de licenciamento ambiental. Criar mecanismo extrajudicial de resoluo de conflitos no processo de licenciamento ambiental.
3. Diagnstico sobre licenciamento ambiental elaborado pela SAE/PR:
Segundo os documentos de trabalho consultados junto ao SISLIC, que assimilam tais sugestes (1, 2, 3), as principais aes propostas no projeto de modernizao do processo de licenciamento ambiental federal assim se organizam: Criar cmara tcnica de desenvolvimento organizacional, da qual participam representantes de todas as diretorias do Ibama em implantao. Em relao poltica ambiental: identificar normas e mapear macroprocessos, identificar lacunas normativas e propor modelo lgico para a organizao de um banco de normas indexado.
284
Em relao s normas: normalizar conceitos tcnicos, administrativos e gerenciais. Desenvolver um thesaurus corporativo: identificando microprocessos e lacunas normativas, elaborando um guia corporativo de processo coordenado pela cmara tcnica de desenvolvimento organizacional. Em relao aos processos: mapear detalhadamente os processos e os respectivos procedimentos operacionais, normatizar as metodologias e outros padres visando evitar a discricionariedade excessiva, definir atores envolvidos, competncias e procedimentos operacionais. Levantar requisitos corporativos para a informatizao, desenvolvendo solues de tecnologias da informao para dados e informaes a serem utilizadas no processo de licenciamento ambiental. Desenvolver otimizao de processos. Disponibilizar ferramentas tcnicas e gerenciais relativas a: Avaliao Ambiental Integrada (AAI), Avaliao de Impactos Ambientais (AIA), Avaliao Integrada de Riscos (AIR) por tipos de riscos , AAE, Valorao Ambiental, Indicadores, Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) e Plano Diretor de Ordenamento Territorial dos Municpios (PDOT) e Zoneamento Costeiro. Integrar instrumentos de regulao e controle DOF, DOP, ASV, AF, LA e CTF (relatrios, taxas e infraes).25 Disponibilizar e aprimorar mecanismos de integrao de dados e informaes para viabilizar a AAI estudos ambientais (EIA, RAS, RCA), relatrios ambientais (PBA e programas determinados por condicionantes de licenas) ,26 AAE (integrar e disponibilizar as informaes gerenciais e indicadores de controle de resultados das polticas pblicas para viabilizar a AAE).
Os pontos prioritrios do desenvolvimento institucional so:
Junto a essas prioridades figuram planos de aes direcionados a atender as sugestes de melhorias j mencionadas. Porm, o andamento de tais aes depender da boa vontade poltica dos dirigentes de rgos ambientais e dos tcnicos e servidores pblicos envolvidos na modernizao do processo de licenciamento ambiental federal, incluindo o MMA e o Ibama.
25. As siglas referem-se a determinados documentos do processo de licenciamento ambiental federal: Documento de Origem Florestal (DOF), Documento de Origem do Pescado (DOP), Autorizao de Supresso de Vegetao (ASV), Autorizao de Fauna (AF), Licena Ambiental (LA) e Cadastro Tcnico Federal (CTF). 26. As siglas referem-se a outros documentos do processo de licenciamento ambiental federal: Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), Relatrio de Controle Ambiental (RCA) e Projeto Bsico Ambiental (PBA).
285
E, finalizando, convm lembrar que outra forma de buscar a modernizao das funes do licenciamento ambiental federal pode ser realizada por meio de um programa de benchmarking, do Ibama, tendo como referncia (benchmark) instituies similares em nvel nacional rgos estaduais de meio ambiente de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul e em nvel internacional a Environmental Protection Agency (EPA) dos Estados Unidos ou Agncia Ambiental Europeia e a partir das melhores experincias em cada instituio implantar as melhorias nesse rgo executor da poltica ambiental do Sisnama.
286
REFERNCIAS
BANCO MUNDIAL (BIRD). Licenciamento ambiental de empreendimentos hidreltricos no Brasil: uma contribuio para o debate (em trs volumes). Relatrio principal. Braslia: Escritrio do BIRD, 28 mar. 2008. 106 p. v. 2. (CD-ROM). BRASIL. Decreto no 78.389, de 3 de outubro de 1975. Dispe sobre as medidas de preveno e controle da poluio industrial de que trata o Decreto-Lei no 1.413, de 14 de agosto de 1975, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1975a. Disponvel em: <www.silex.com.br/leis/dec_76389.html>. Acesso em: 16 jul. 2010. ______. Decreto-Lei no 1.413, de 14 de agosto de 1975. Dispe sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais. Braslia: Congresso Nacional, 1975b. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/1413-75. htm>. Acesso em: 6 set. 2006. ______. Presidncia da Repblica (PR). Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurdicos. Lei no 6.803, de 2 de julho de 1980. Dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, e d outras providncias. Braslia, 1980. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6803.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008. . Presidncia da Repblica (PR). Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurdicos. Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Braslia, 1981. Disponvel em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 15 fev. 2008. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo no 1, de 23 de janeiro de 1986. Braslia, 1986. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res01/res0186.html>. Acesso em: 21 jan. 2008. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Conselho Nacional do Meio Ambiente. Resoluo no 237, de 19 de dezembro de 1997. Braslia, 1997. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 16 jan. 2008. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). Fortalecimento do sistema de licenciamento ambiental federal: documento de projeto. Braslia, 2001. 19 p. e anexos.
287
______. Presidncia da Repblica (PR). Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurdicos. Decreto no 6.100, de 26 de abril de 2007. Aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Instituto Chico Mendes, e d outras providncias. Braslia, 2007a. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6100.htm)>. Acesso em: 28 jun. 2008. ______. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurdicos. Decreto no 6.101, de 26 de abril de 2007. Aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do Ministrio do Meio Ambiente, e d outras providncias. Braslia, 2007b. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/ Decreto/D6101.htm>. Acesso em: 30 mar. 2007. ______. Presidncia da Repblica (PR). Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurdicos. Lei no 11.516, de 28 de agosto de 2007. Dispe sobre a criao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade Instituto Chico Mendes; altera as Leis nos 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, 11.284, de 2 de maro de 2006, 9.985, de 18 de julho de 2000, 10.410, de 11 de janeiro de 2002, 11.156, de 29 de julho de 2005, 11.357, de 19 de outubro de 2006, e 7.957, de 20 de dezembro de 1989; revoga dispositivos da Lei no 8.028, de 12 de abril de 1990, e da Medida Provisria no 2.216-37, de 31 de agosto de 2001; e d outras providncias. Braslia, 2007c. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11516.htm>. Acesso em: 28 jun. 2008. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental (SMCQ). Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental. Parecer no 1/2008: manifestao sobre o estudo elaborado pelo Banco Mundial. Braslia: MMA/DLAA, 19 fev. 2008a. 52 f. ______. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). Instruo normativa no 184, de 17 de julho de 2008. 4 f. Braslia, 2008b. Disponvel em: <http://www.amazonia.org.br/guia/detalhes. cfm?id=277787&tipo=7&cat_id=39&subcat_id=159>. Acesso em: 25 jan. 2010. ______. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Relatrio de levantamento de auditoria Fiscobras 2009: TC 009.362/2009-4. Braslia: TCU, 2009a. 61 p. ______. Presidncia da Repblica (PR). Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). Licenciamento ambiental: documento para discusso verso preliminar. Braslia, 2009b. 48 p.
288
BURSZTYN, M. et al. A reforma do Estado, emergncia da descentralizao e as polticas ambientais. Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 1, n. 58, p. 37-55, jan./mar. 2007. CAPELLI, S. Gesto ambiental no Brasil: sistema nacional de meio ambiente: do formal realidade. In: CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EM AMRICA LATINA, 1., 2002, Buenos Aires. Anais. Buenos Aires: FARN, 2002, p. 49-57. Disponvel em: <http://www.farn.org.ar/docs/p32/08_Cappelli. pdf>. Acesso em: 23 mar. 2010. CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA (CNI). Empresas enfrentam dificuldades no licenciamento ambiental. Sondagem Especial da CNI, ano 5, n. 2, 8 p, jun. 2007. Disponvel em: <http://www.cni.org.br/portal/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A9015D01418E1EE0114231A498D3C9F>. Acesso em: 20 dez. 2008. ELMORE, R. F. Organizational models of program implementation. Public Policy, v. 2, n. 26, p. 158-228, 1978. FARIA, I. M. L. Evoluo do Ministrio do Meio Ambiente. 2006. Monografia (Graduao) Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Instituto de Florestas. Seropdica, 2006. 44 f. Disponvel em: <http://www.if.ufrrj.br/inst/ monografia/2005II/Monografia%20Mara%20Lima%20Faria.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2009. LOWI, T. J. Four systems of policy, politics and choice. Public Administration Review, v. 32, n. 4, July/Aug. 1972, p. 298-310. MAIMON, D. Ensaios sobre economia do meio ambiente. Rio de Janeiro: Editora APED, 1992. MARGULIS, S. A regulamentao ambiental: instrumentos e implementao. Rio de Janeiro: Ipea, out. 1996 (Texto para Discusso, 437). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td/1996/td_0437.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2008. MONOSOWSKI, E. Polticas ambientais e desenvolvimento no Brasil. Cadernos FUNDAP, So Paulo, ano 9, n. 16, p. 15-24, 1989. MOTA, J. A. O valor da natureza: economia e poltica dos recursos naturais. Rio de Janeiro: Garamond, 2001. 198 p. MOTA, et al. A CF/88 e o meio ambiente. In: CARDOSO JR., J. C. et al. (Org.). A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009, p. 159-178. v. 2.
289
MUNHOZ, T. T. (Coord.). Fortalecimento institucional para o licenciamento ambiental: documento de projeto. Braslia: MMA; Ibama, 1998. 76 p. NEDER, R. T. Problemas de regulao pblica e planejamento governamental envolvidos no debate sobre sustentabilidade. Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia, n. 11, p. 109-143, jun./dez. 1994. OLIVEIRA, E. S. R.; CARDOSO, I. P. Gesto ambiental: gesto de recursos naturais; polticas pblicas, planejamento, estratgias; contexto e problemas; Informaes gerenciais em tempo real. Braslia: Ibama, 2010. 22 p. No prelo. RIO DE JANEIRO. Decreto no 1.633, de 21 de dezembro de 1977. Rio de Janeiro, 1977. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/1633-77.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008. SO PAULO. Decreto Estadual no 9.714, de 19 de abril de 1977. So Paulo, 1977. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/212245/decreto9714-77-sao-paulo-sp>. Acesso em: 2 jan. 2010. SARNEY FILHO, J. Projeto de Lei da Cmara Complementar no 1, de 2010. Apresentao no Senado em: 10 jan. 2010. TREIN, R. D.; OLIVEIRA, E. S. R. (Org.). Fortalecimento institucional para o licenciamento ambiental: documento de projeto. Braslia: MMA, Ibama, 1999. 24 p. e anexos. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (UNEP). Stockolm 1972: Report of the United Nations Conference on the Human Environment. 1972. Disponvel em: <http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.Print. asp?DocumentID=97/>. Acesso em: 12 jan. 2010.
CAPTULO 10
O USO DO PODER DE COMPRA PARA A MELHORIA DO MEIO AMBIENTE: O PAPEL DA ROTULAGEM AMBIENTAL
1 O MOVIMENTO PELA QUALIDADE TOTAL
Como afirmam Berk e Berk (1997), o que comeou como uma filosofia gerencial americana desapareceu nos Estados Unidos, se enraizou no Japo e finalmente voltou a florescer nos Estados Unidos e em outras naes. A administrao da qualidade total teve incio na dcada de 1920 nos Estados Unidos com o objetivo de controlar itens defeituosos nos processos industriais. A contribuio pioneira foi introduzida por Walter A. Shewhart, da Bell Laboratories, que introduziu mtodos estatsticos, denominados grficos de controle, para avaliar processos produtivos nas indstrias dos Estados Unidos por meio de inspeo amostral no fim do processo de produo. O general Douglas MacArthur, governador militar do Japo ps-guerra (Segunda Guerra Mundial), convidou W. Edwards Deming1 para ser consultor na reconstruo do parque industrial japons. A assessoria prestada por Deming foi importante para a indstria japonesa, seja pelas condies de localizao geogrfica, seja pela escassez de recursos naturais do Japo. Estava montado um binmio para a qualidade total: Deming e Japo, sendo que o primeiro buscava a melhoria dos processos de produo via aplicao rgida de mtodos estatsticos e o segundo estava preocupado em usar as suas potencialidades para reabilit-lo das perdas da guerra. Assim, a indstria japonesa tinha mais chance de se recompor do ps-guerra, buscar a especializao industrial e evitar os desperdcios.
1. As ideias de Deming no foram aceitas amplamente pela indstria americana, pois esta acreditava em um processo industrial baseado nos princpios de Taylor, Fayol e Ford. Os princpios de Taylor, denominados de administrao cientfica, estavam fundamentados na padronizao dos equipamentos de trabalho, nas rotinas das tarefas, no estudo de tempos e movimentos para a elaborao das tarefas, na seleo adequada dos trabalhadores e em um sistema de incentivos econmicos para o trabalho. Enquanto que, as contribuies de Fayol estavam fundamentadas em 14 princpios, destacando-se: a diviso do trabalho, a cadeia de comando, a equidade e o sentimento cooperativo. Para Ford, o processo industrial deveria se basear: no princpio de intensificao reduzir o tempo de produo; princpio de economicidade minimizar o volume de estoque; e no princpio de produtividade maximizar a produo do homem hora. Por outro lado, Deming defendia um processo produtivo sistmico, em que todos os atores da indstria deveriam interagir para a melhoria do processo de produo.
292
Em 1950, Deming2 realizou um seminrio para engenheiros e administradores no Japo sobre o controle de qualidade com o uso de estatsticas, no qual enfatizou trs pontos: o primeiro de como usar o ciclo3 Planejar, Fazer, Verificar, Agir; o segundo frisava a importncia da avaliao da disperso estatstica no processo produtivo; e o terceiro consolidava o uso de grficos de controle para detectar itens conformes e no conformes. Um salto precisava ser obtido, ento, em 1954, o Sindicato dos Engenheiros do Japo convidou J. M. Juran para proferir vrias conferncias. Assim, Juran contribuiu com uma mensagem nova, a do planejamento para a qualidade, na qual preconiza que o controle estatstico era importante, mas ressaltava a necessidade de se introduzir um planejamento eficiente de modo que todos os conceitos de administrao fossem incorporados nos processos produtivos. Deste modo, enfatiza que o aperfeioamento4 exige um plano para melhorar a qualidade; que a alta administrao deve ter uma atuao efetiva; e que necessrio um treinamento em massa que possa permear toda a organizao. Como to bem relata Ishikawa (1993), a visita de Juran criou uma atmosfera na qual o controle de qualidade devia ser encarado como uma ferramenta de administrao, criando assim uma abertura para o estabelecimento do controle de qualidade total como o conhecemos atualmente.
2 O MERCADO E A CONSCINCIA VERDE
O mercado o principal alicerce da moderna Economia e funciona como sensor das atividades, dos anseios, dos gostos, dos comportamentos e das atitudes de produtores e de consumidores. uma espcie de balana da atividade econmica, em que produtores e consumidores se inter-relacionam na transao de bens servios gerados pelos agentes econmicos. O mercado funciona com base nos princpios econmicos neoclssicos, em que so imperativos os princpios da concorrncia entre produtores e consumidores e o comportamento do consumidor. A mais importante caracterstica do mercado o seu mecanismo de igualar a oferta demanda, de modo que os excessos so corrigidos via sistema de preos e quantidades ofertadas demandadas. Mesmo assim, o mercado apresenta falhas, as quais so caracterizadas pela no definio clara dos direitos de propriedade, formao de grupos econmicos, definio inadequada das taxas de desconto, proviso e valorao de ativos pblicos de uso coletivo e alocao dos escassos recursos, entre outros (PANAYOTOU, 1994).
2. A primeira viagem de Deming ao Japo foi em 1947 com o objetivo de ajudar na organizao do censo demogrfico Japons. Em 1980 os americanos redescobriram Deming por meio de diversas entrevistas promovidas pela rede de televiso NBC, cuja matria era se o Japo pode ... por que no podemos?. 3. Esta cadeia de operaes produtivas ficou conhecida pela sigla em idioma ingls: Plan, Do, Check, Action (PDCA). 4. Juran divulgou essas ideias em uma de suas obras: A diretoria e a qualidade. Conforme Hradeski (1989).
O Uso do Poder de Compra para a Melhoria do Meio Ambiente...
293
O mercado apresenta virtudes e tende a funcionar com uma relativa eficincia, pois estimula os produtores a ofertarem bens servios que os consumidores desejam; incentiva a qualificao do capital intelectual por exemplo, a preocupao com os problemas ambientais faz com que o mercado de trabalho exija recursos humanos mais especializados; capta as oscilaes de preos de bens servios escassos; permite uma relativa liberdade econmica em que produtores e consumidores negociam livremente; e fornece informaes para a tomada de deciso. O mercado capaz de captar as variabilidades dos agentes econmicos, mas no consegue internalizar os custos externos de suas atividades. Esse fenmeno, denominado de externalidade, refere-se ao efeito originrio do processo produtivo que imputado a terceiros, gerando bem-estar econmico para alguns e prejuzos para outros. Alm do que, o mercado no consegue internalizar os custos do capital natural, ou seja, dos impactos causados ao meio ambiente natural (MOTA, 2004). Assim, o mercado no equnime e a mo invisvel poderosa, mas no onipotente. (MANKIW, 2001). Da, afirmar-se que o mercado imperfeito, pois est sujeito a vrias restries. A primeira restrio refere-se incapacidade de o mercado absorver a degradao exausto dos ativos naturais. A segunda restrio de carter da assimetria da informao. A terceira restrio enfoca o problema pela ausncia de informao (MOTA, 2001). Essas restries permitiram aos governos a insero de vrios instrumentos de poltica ambiental, com o objetivo de minimizar os efeitos da degradao do meio ambiente e punir os seus degradadores. A proposio inicial foi feita por Pigou (1997), em que sups um sistema de compensao a fim de reparar as externalidades ambientais, uma vez que essas externalidades so geradas a partir de transaes entre os agentes econmicos ou de investimentos feitos pelo poder pblico, tais como reflorestamento de reas degradadas, que proporcionam melhoria de bem-estar para a sua vizinhana; recursos financeiros, materiais e tecnolgicos empregados na preveno de poluio do ar oriunda das indstrias; e avanos na pesquisa cientfica, que se traduzem em descobertas de alta praticidade, melhoria de produtos e processos industriais, os quais permitem redues de preos para os consumidores. Essa sistemtica de indenizao de danos ambientais denominada de impostos de Pigou e so usados para tributar as atividades que so nocivas ao meio ambiente e subsidiar aquelas que geram externalidades positivas. A conscincia verde surgiu a partir de diversas contribuies isoladas de proteo de pssaros na Inglaterra com a criao da Royal Society for the Protection of Birds; de proteo fauna nos Estados Unidos; e de preservao do patrimnio natural do Sri Lanka. Mas o movimento ambientalista somente conseguiu obter respeito da sociedade internacional a partir da divulgao do Relatrio Meadows, no qual o mundo foi alertado sobre as consequncias da explorao exacerbada
294
dos recursos da natureza. Os pontos bsicos que representavam os limites do crescimento foram o crescimento demogrfico, a produo de alimentos, o ritmo do crescimento industrial, os nveis de poluio e o consumo de recursos naturais no renovveis (MEADOWS et al., 1978). O coroamento do ambientalismo global surgiu com a Conferncia de Estocolmo, em 1972, a qual contribuiu para o fortalecimento dos grupos ambientais e de seus papis, como tambm a promoo do desenvolvimento de polticas ambientais e o reconhecimento de entidades nacionais, tais como agncias de meio ambiente, rgos ambientais e outras agremiaes de preservao dos recursos naturais (MOTA, 2001).
3 O ESTABELECIMENTO DE INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL
evidente que o binmio do movimento pela qualidade total cuja filosofia de negcios repousa na eliminao de itens no conformes e no pleno atendimento aos anseios dos clientes com a escassez de matria-prima e a preocupao com os processos de degradao da natureza conduziram a uma nova fase do processo de industrializao e melhora da funo de bem-estar da humanidade. Assim, se tornava necessria a adoo de padres tambm para a rea ambiental, assim como de outros instrumentos de poltica ambiental, os quais so decorrentes da crise e dos avanos de governana ambiental internacional.5 Os padres so parte dos instrumentos regulatrios,6 os quais so representados pelas autorizaes, proibies, vigilncias e demais controles e imposies editadas pelo poder pblico. Os padres surgiram na dcada de 1970 a partir das constataes do Relatrio Meadows e das recomendaes da Conferncia de Estocolmo. Acredita-se que os padres foram adotados com base na norma inglesa intitulada Padres Normativos Britnicos, os quais definiam os limites de controle para as indstrias britnicas. Os padres adotados em controle de qualidade consideram que o processo produtivo deve estar localizado em um intervalo de nmeros, distribudos normalmente, cujos limites so estimados em funo da mdia e do desvio padro dos itens produzidos. Por outro lado, para a rea ambiental foi adotado apenas o limite de confiana superior, ou seja, o que importa o mximo que um equipamento ou uma indstria deve gerar de dejetos para o meio ambiente. Em meio ambiente os padres tm como objetivo garantir a qualidade ambiental que significa manter a vida selvagem e garantir a vida humana na Terra , proteger a sade e o bem-estar da populao e assegurar o desenvolvimento das
5. A governana ambiental internacional avaliada a partir das diversas conferncias ambientais que houve com a chancela da Organizao das Naes Unidas (ONU) e dos alertas ambientais, os quais so percebidos sobretudo com o Relatrio Meadows. 6. Os ingleses e os americanos os denominam de instrumentos de comando e controle, pois tm poder de polcia, isto , a inobservncia de um padro acarreta ao seu infrator uma punio pecuria imediata.
295
atividades econmicas gerando menos resduos e maximizando o uso dos recursos da natureza. So estabelecidos a partir da emisso de fontes, para a qualidade do ar, e em funo do padro de qualidade do corpo receptor, para os casos de poluio da gua. De modo geral, os principais tipos de padres so (MOTA, 2001): 1. Padres de qualidade ambiental: limitam o mximo de concentraes de poluentes no meio ambiente; so tambm denominados de padres primrios, porque esto baseados nos nveis mximos tolerveis de concentraes de poluentes atmosfricos. Por exemplo, limite de emisso de gases de escapamento dos veculos. 2. Padres de emisso: limitam o mximo de concentraes que podem ser despejados no meio ambiente por uma nica fonte de poluio. Por exemplo, limite de emisso de rudo por aeronave em um aeroporto. 3. Padres tecnolgicos: determinam o uso de uma tecnologia especfica. Por exemplo, uso de equipamentos antipoluio. 4. Padres de produo: estabelecem os limites de despejos de efluentes por unidade de produo. Por exemplo, teor de chumbo de uma gasolina. Os padres no constituem uma maneira de resolver as externalidades, apenas previne-as, j que ajudam a reduzir os prejuzos resultantes da ao continuada dos degradadores. Da mesma forma, os padres no resolvem as imperfeies dos mercados, mas ajudam no seu disciplinamento. Geralmente, os poluidores no so contrrios aos padres, j que estes so negociados entre a autoridade ambiental e os representantes empresariais. Ento, a partir da deciso pela autoridade ambiental, o padro passa a viger e, dificilmente, trar algum problema de descumprimento legal. Uma questo discutida saber em quais princpios se apoiam os padres. Para Faucheux e Nel (1995) a determinao do nvel de um padro responde a imperativos tcnicos e econmicos. Os padres definidos em funo da tcnica, relacionam-se com o processo de escolha da melhor alternativa tecnolgica. Caso o padro seja definido exclusivamente em funo de critrio econmico, a sua fixao deveria intervir no nvel de produo ou de poluio , de modo a internalizar os custos externos. Acrescente-se que a determinao de um padro pode ser uma funo do risco ecolgico em que se encontra o recurso natural. O risco ecolgico est associado incerteza de que o recurso no esteja mais disponvel no futuro. Tambm esto associados relao suporte em que observado o volume de poluentes que o meio ambiente pode absorver e resilincia em que avaliada a capacidade de regenerao dos recursos da natureza.
296
Por oportuno, a fim de que os degradadores internalizem as externalidades ambientais no processo de produo e consumo, necessria a adoo de instrumentos econmicos, os quais se constituem em mecanismos de interveno no mercado a partir de incentivos financeiros, cujo objetivo diferenciar processos ou produtos e garantir a interao entre escassez e preo do recurso natural. Os instrumentos econmicos baseiam-se na recomendao instituda no mbito dos pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).7 Os instrumentos econmicos se dividem em trs categorias: as taxas ambientais se referem ao valor monetrio que o produtor ou o consumidor paga pelo preo da externalidade, e so relativas a taxas por emisso de poluentes, pela produo de determinados produtos, taxas para cobrir despesas administrativas e taxas para mitigar os efeitos de externalidades futuras; as licenas de mercado, as quais permitem a criao de um mercado para a negociao de direitos de poluio, danos ambientais ou passivos ambientais; e as subvenes ambientais so representadas por concesses, subsdios em forma de crdito financeiro ou facilidades tributrias, tais como iseno de impostos, permisso para usar taxas de depreciao acelerada ou mesmo iseno de impostos para evitar a bitributao de produtos reciclados. Os instrumentos de informao proveem a populao em geral com dados e informaes necessrias compreenso e avaliao de riscos ambientais de atividades diversas contaminantes qumicos dos agrotxicos, uso de energia nuclear etc. , viabilizando que esta adote as atitudes adequadas para evitar ou minimizar esses riscos. Tambm oportunizam a comunicao social de dados e informaes referentes a danos ambientais j ocasionados, atitudes preventivas, mercados de produtos ecologicamente corretos, tecnologias menos agressivas natureza, alm de meios de cooperao formal entre os agentes poluidores na busca de solues para os desafios ambientais. Um dos instrumentos hoje mais difundidos consiste na educao ambiental, que objetiva alterar percepes e condutas de pessoas a partir da perspectiva da conscincia ecolgica responsvel, pois constitui um importante instrumento de mudana de comportamento e na formao de hbitos de consumo ambientalmente corretos (BRASIL, 2002). Por seu turno, a poltica ambiental pode assumir trs recortes tipolgicos, conforme os instrumentos que utiliza no necessariamente excludente entre si, sejam instrumentos de comando e controle, instrumentos econmicos e instrumentos de comunicao. O quadro 1 detalha cada categoria de instrumentao da poltica ambiental.
7. A OCDE instituiu em 26 de maio de 1972 o princpio do poluidor-pagador, o qual determina que o poluidor deve pagar o custo da degradao ambiental, permitindo assim que o ambiente natural esteja em estado aceitvel.
297
QUADRO 1
Tipologia e instrumentos de poltica ambiental

Instrumentos de comando e controle 1. Controle ou proibio do produto 2. Controle de processo de produo 3. Proibio ou restrio de atividades 4. Especificaes tecnolgicas 6. Controle do uso de recursos naturais 7. Padres de poluio para fontes especficas Fonte: Adaptado de Lustosa e Young (2002). Instrumentos econmicos 1. Taxas e tarifas 2. Subsdios 3. Certificados transacionveis de emisso de poluentes 4. Sistemas de devoluo de depsitos Instrumentos de comunicao 1. Fornecimento de informao educao ambiental, programas de rdio, TV, jornais e revistas etc. 2. Acordos 3. Criao de redes de conhecimento e ao 4. Sistema (pblico) de gesto ambiental 5. Selos ambientais 6. Marketing ambiental
4 A AGREGAO DE VALORES PARA OS ATIVOS NATURAIS SUSTENTVEIS
Os ativos naturais no tm somente valor econmico, sobretudo so constitudos por valores biolgicos, ecolgicos, histricos e religiosos. O pensamento neoclssico em economia tem contribudo para atenuar os danos natureza, entretanto, sem resolver definitivamente o problema da degradao ambiental. Por outro lado, a contribuio do pensamento ecolgico restringe-se a avaliar a propriedade de complementariedade no uso dos recursos da natureza. Por isso, a agregao de valor por meio de polticas de adoo de instrumentos normativos e/ou econmicos deve ser analisada a partir da contribuio tcnica, a qual se constitui na essncia da avaliao neoclssica, e da anlise da complexidade bioecolgica dos formadores da cadeia e da teia alimentar da natureza. Da, a terminologia agregao de valor ter um significado de complementariedade em que se resume a contribuio neoclssica e de substituibilidade em que se resume a contribuio ecolgica , concomitantemente. Ento, agregar valor tem um significado mais amplo, isto , no se restringe apenas em abordar o consumo dos recursos naturais como um valor tico antropocntrico baseado apenas no utilitarismo , e sim deve se compatibilizar esse aspecto valorativo com a tica biocntrica a qual se refere justia bitica, em que todos os seres vivos so importantes na formao do todo planetrio e com a tica ecocntrica que fornece um conjunto de elementos que subsidiam o entendimento sistmico dos recursos naturais. Portanto, a agregao de valor a produtos e servios ecologicamente corretos pode ser entendida como parte da adeso empresarial aos modernos procedimentos de melhores prticas de gesto de um ambiente saudvel, o qual se chama de sustentvel. A sustentabilidade pode ser vista por vrios ngulos, desde o conceito clssico de deixar como legado para as futuras geraes (BRUNDTLAND, 1991;
298
COSTANZA; DALY, 1997; OCONNOR, 1998; SOLOW, 2000) s proposies ecodesenvolvimentistas de que no planejamento de uso dos recursos da natureza deve-se levar em conta o enfoque social, econmico, ecolgico, espacial, cultural, ambiental e de poltica nacional e internacional (SACHS, 2000). Estas contribuies ajudam a agregar valor aos recursos da natureza por meio da implementao de instrumentos regulatrios, econmicos e de informao.
5 A ROTULAGEM AMBIENTAL
O mecanismo de rotulagem ambiental baseia-se em informaes disponibilizadas nos rtulos de embalagens para que os consumidores possam optar por adquirir produtos de menor impacto ambiental em relao aos produtos concorrentes disponveis no mercado. Outras expresses tambm so utilizadas para designar informaes sobre caractersticas ambientais impressas no rtulo de produtos, tais como selo verde ou ecolgico, declarao ambiental, rtulo ecolgico, ecorrtulo, ecosselo e etiqueta ecolgica. Frequentemente, rotulagem e certificao tambm so usadas como sinnimos; contudo, a rotulagem ambiental (eco-labelling) geralmente relaciona-se s caractersticas do produto e destina-se aos consumidores finais, enquanto a certificao ambiental (eco-certification) est mais relacionada aos mtodos e processos de produo, sendo direcionada, principalmente, para as indstrias utilizadoras de recursos, objetivando atestar um ou mais atributos do processo de produo. Existem programas de certificao que tambm emitem um selo ou rtulo nos produtos oriundos da matria-prima certificada. Neste caso, o programa atinge tanto as indstrias quanto os consumidores finais. Wells (2006) cita um exemplo ilustrativo para diferenciar a certificao da rotulagem: uma montadora de veculos certificada pela Organization for International Standarlization (ISO) 14001 programa que atesta a adequao do sistema de gesto ambiental (SGA) da empresa e outra no. O carro da primeira pode consumir mais combustvel, no utilizar materiais reciclados e poluir mais do que o da segunda; entretanto, o primeiro foi fabricado em um local que provavelmente trata melhor os resduos e impacta menos o meio ambiente. A rotulagem ambiental , ao mesmo tempo, um instrumento econmico e de comunicao, visto que busca difundir informaes que alterem positivamente padres de produo e consumo, aumentando a conscincia dos consumidores e produtores para a necessidade de usar os recursos naturais de forma mais responsvel. Do ponto de vista econmico, um instrumento orientado pela demanda que apela responsabilidade ambiental dos consumidores em suas escolhas e busca criar um nicho de mercado para produtos funcionalmente idnticos aos tradicionais, mas que possuem um atributo adicional, requerido por um segmento particular do mercado serem verdes ou ambientalmente amigveis.
299
O mecanismo da rotulagem ambiental baseado em dois pressupostos: i) assume-se que um determinado bem pode ser produzido de formas variadas e que estas formas diferem em termos de impacto ambiental; e ii) supe-se que mtodos de produo mais limpos so geralmente mais caros ou requerem a reduo em atributos apreciados pelos consumidores. Neste sentido, ao implementar um programa de rotulagem ambiental a empresa considera que um segmento do mercado de consumo apoiar os custos mais altos de produo requeridos para atingir os padres ambientais. Espera-se que, no curto prazo, a rotulagem ambiental contribua para a reduo das vendas de produtos poluentes em favor daqueles considerados menos prejudiciais ao ambiente. No longo prazo, espera-se que a rotulagem estimule os produtores em direo a inovaes tecnolgicas consideradas mais limpas (BLEDA; VALENTE, 2009). A rotulagem como instrumento, se baseia em um trip formado por trs atores principais: i) os rgos pblicos de meio ambiente, que estabelecem padres e normas ambientais a serem alcanados para a proteo do meio ambiente; ii) as indstrias e produtores, que so estimulados a melhorar seus sistemas de gesto ambiental e introduzir inovaes tecnolgicas favorveis ao meio ambiente; e iii) os consumidores, que, com escolhas mais conscientes e responsveis, podem induzir mudanas ambientalmente favorveis por meio do seu poder de compra. Os programas de rotulagem devem auxiliar os consumidores a fazer escolhas com melhores informaes sobre o impacto ambiental dos produtos adquiridos. A Agenda 21 recomenda que a metodologia de rotulagem considere o completo ciclo de vida8 do produto e transmita esta informao por meio de claros indicadores que facilitem a tomada de deciso do consumidor. Geralmente, os programas de rotulagem so voluntrios. As excesses, referentes a rtulos obrigatrios, so para produtos perigosos, de declarao de contedo e sobre uso e descarte.
6 EVOLUO DA ROTULAGEM AMBIENTAL NO MUNDO
Os primeiros rtulos obrigatrios para produtos surgiram nos anos 1940, visando, principalmente, medidas de precauo sade humana, ou seja, os produtos considerados perigosos, como os pesticidas e agrotxicos. No fim dos anos 1970, foi lanado o primeiro rtulo ou selo ambiental, institudo pela Agncia Ambiental Alem, o Anjo Azul (Blauer Engel), atestando produtos oriundos da reciclagem e aqueles com baixa toxidade. No fim dos anos 1980, o governo canadense criou o Environmental Choice, que posteriormente foi privatizado, sendo gerido pela Terra Choice Environmental Systems Inc. A partir de 1988, os pases nrdicos Noruega, Sucia, Finlndia, Dinamarca e Islndia criaram o selo
8. A Avaliao do Ciclo de Vida (ACV), tambm chamada de bero ao tmulo, considera uma ampla gama de fatores relacionados ao produto, tais como: extrao de recursos (recursos renovveis ou no), mtodo de produo (energia renovvel ou no), uso (emisses no ar, gua ou solo), distribuio e descarte final.
300
Nordic Swan. Os Estados Unidos tm desde 1989 o Green Seal e o Japo instituiu no mesmo ano o Eco-Mark. Em 1992, a Unio Europeia lanou o Ecolabel. O Brasil possui, desde 1993, o selo de Qualidade Ambiental da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), representante da ISO9 no pas. O quadro 2 apresenta os pases que possuem programas de rotulagem ambiental a nvel nacional, os programas regionais que abrangem mltiplos pases existentes e o ano de implantao destes.
QUADRO 2
Programas de rotulagem ambiental no mundo tipo I
Pases com programas de rotulagem ambiental Alemanha ustria Austrlia Brasil Canad Coreia Crocia Espanha Frana Hungria Holanda Hong Kong ndia Indonsia Israel Japo Nova Zelndia Repblica Checa Taiwan Tailndia Sucia Estados Unidos Programas de rotulagem ambiental Pases nrdicos Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega, Sucia EU Ecolabel (The Flower) Unio Europeia frica Fonte: Baseado em Juliani (2010). Ano de implantao 1978 1991 2001 1993 1988 1992 1993 1994 1992 1994 1992 2000 1991 1995 1993 1989 1990 1994 1992 1993 1992 1989 Ano de implantao 1989 1992 Em construo
9. A ISO foi fundada em1947, com sede emGenebra,Sua. Aprovanormasinternacionais em quase todos os campos tcnicos e atua em 158 pases.
301
Estima-se que na Unio Europeia o mercado verde envolva negcios da ordem de 227 bilhes de Euros 2,2% do produto interno bruto (PIB) , sendo responsvel por 3,4 milhes de empregos. J nos Estados Unidos, o referido mercado alcana cerca de US$ 420 bilhes um exemplo a venda de tecidos orgnicos, que cresce 35% ao ano, desde 2004, naquele pas (JULIANI, 2010). Mais de 20 pases se uniram para formar uma rede global de rotulagem ambiental, associando-se por meio do Global Ecolabelling Network (GEN), associao sem fins lucrativos, criada em 1994 com a finalidade de estimular os pases a prestarem assistncia mtua cooperao e intercmbio de informaes e aprimorar e desenvolver programas de rotulagem ambiental em todo o mundo. O GEN visa construir a confiana entre os pases-membros para possibilitar o reconhecimento mtuo da certificao de programas desenvolvidos a nvel nacional. No reconhecimento mtuo (equivalncia harmonizao) busca-se a identificao e o acordo entre critrios principais comuns, o que torna o processo de certificao mais simples e barato entre os pases, evitando barreiras na exportao. Ressalta-se que no existe um selo verde mundial reconhecido em todos os pases (LADVOCAT, 2010). Percebe-se que a implantao de programas de rotulagem, embora em rpida evoluo, uma experincia relativamente recente. So escassos os estudos que avaliem os efeitos ambientais dos programas de rotulagem no Brasil e no mundo, j que ainda so raras as estimativas disponveis sobre a eficcia dos programas associando-os a melhorias de qualidade ambiental. difcil isolar e medir os benefcios dos rtulos, comparativamente aos efeitos provocados por demais medidas ambientais a eficcia pode ser avaliada apenas indiretamente, pela mudana no comportamento do consumidor, ao demandar produtos ambientalmente corretos (BRAGA; MIRANDA, 2002).
7 A BUSCA DA PADRONIZAO NOS RTULOS AMBIENTAIS
Diante da proliferao de selos ambientais sem padres comuns regulatrios, buscou-se organizar um sistema confivel de orientaes para a normatizao ambiental a nvel internacional, o que vem sendo realizado pela ISO. A organizao estabeleceu a chamada srie ISO 14000, cujos certificados atestam a responsabilidade ambiental no desenvolvimento de atividades e produtos de uma organizao. Para a obteno e manuteno de certificados da srie ISO 14000, a organizao tem de se submeter a auditorias peridicas, realizadas por uma empresa certificadora, credenciada e reconhecida pelos organismos nacionais e internacionais. As normas da srie ISO 14000 podem ser agrupadas, genericamente, em dois grandes grupos: i) normas orientadas para processos e organizaes
302
sistema de gesto ambiental, avaliao de desempenho ambiental e auditoria ambiental (quadro 3); e ii) normas orientadas para produtos Avaliao do Ciclo de Vida (ACV), rotulagem ambiental e aspectos ambientais dos produtos (quadros 4 e 5).
QUADRO 3
Normas ISO de gesto e auditoria ambientais
Abrangncia da norma Gesto ambiental Nmero da norma ISO 14001 ISO 14004 ISO 14010 ISO 14011 ISO 14012 ISO 14015 Descrio da norma Guia de uso para o sistema de gesto ambiental Guia para os princpios e tcnicas de suporte para o sistema de gesto ambiental Princpios gerais de auditoria ambiental Procedimentos de auditoria para o sistema de gesto ambiental Critrios de qualificao para auditores ambientais Diretrizes para auditoria ambiental
Auditoria ambiental
Fonte: Ipea Elaborao prpria.
A segunda srie de normas est relacionada rotulagem ambiental em que so indicados os princpios para todos os rtulos, mtodos e testes de verificao e procedimentos que devem ser usados e s diretrizes para a avaliao de desempenho ambiental. Nesta categoria esto indicados os modelos quantitativos que podem ser usados para a verificao de qualidade e de adequao do rtulo s reais percepes dos consumidores (quadro 4).
QUADRO 4
Normas ISO de rotulagem e avaliao de desempenho ambiental
Abrangncia da norma Nmero da norma Descrio da norma Princpios bsicos para todos os rtulos Termos e definies da rotulagem ambiental tipo II (autodeclaraes) Simbologia da rotulagem Metodologia de testes e verificao Guia de princpios e procedimentos para o rtulo ambiental tipo I (selos verdes) Guia de princpios e procedimentos para o rtulo ambiental tipo III, referente Avaliao do Ciclo de Vida do produto Diretrizes para a avaliao ambiental
Rotulagem ambiental
ISO 14020 ISO 14021 ISO 14022 ISO 14023 ISO 14024 ISO 14025
Avaliao de desempenho ambiental Fonte: Ipea.
ISO 14031
A terceira srie de normas contempla os princpios e inventrios do ciclo de vida de produtos, o vocabulrio usado em gesto ambiental e um guia de incluso de aspectos ambientais em normas para produtos (quadro 5).
303
Normas ISO de Avaliao do Ciclo de Vida, termos usados em gesto ambiental e aspectos ambientais para produtos
Abrangncia da norma Nmero da norma ISO 14040 ISO 14041 ISO 14042 ISO 14043 ISO 14050 Guia ISO 64 Descrio da norma Princpios e prticas da ACV Anlise de inventrio Avaliao de impactos ambientais Interpretao de resultados Vocabulrio de gesto ambiental Guia para a incluso de aspectos ambientais em normas para produtos
QUADRO 5
Avaliao do Ciclo de Vida
Termos e definies Aspectos ambientais de normas para produtos Fonte: Ipea.
Os rtulos ambientais podem se referir a diferentes etapas do processo produtivo de forma simultnea ciclo de vida do produto ou apenas a uma delas, tais como: origem do produto extrao da matria-prima , uso de tecnologias limpas e descarte final. O rtulo pode, ainda, especificar os limites de contedo de uma substncia considerada nociva ao consumo humano por exemplo, indicar os limites tolerveis de certos poluentes ou se referir ao desempenho no consumo final do produto, como no caso do consumo de energia de um determinado equipamento. Atualmente, j se estuda, tambm, o impacto dos produtos nas mudanas climticas e so feitas anlises considerando-se apenas aspectos associados s emisses de gases de efeito estufa a chamada pegada de carbono. Portanto, percebe-se que existem diversos tipos de selos ou rtulos e vrios aspectos para a sua diferenciao. Buscando estabelecer uma classificao dos diferentes tipos de rtulos ambientais, a ISO os dividiu em trs categorias: Selos do tipo I: concedidos e monitorados por uma terceira parte independente programas de terceira parte , tais como rgos governamentais ou instituies internacionalmente reconhecidas so geralmente mais bem aceitos por parte do consumidor, devido sua maior iseno e confiabilidade. Tm como base alguns critrios de ciclo de vida, sendo regulamentado pela ISO 14024, que estabelece, entre outros princpios que: o programa deve ter mais do que um critrio para cada categoria de produto, os critrios devem ser claros e transparentes e as partes interessadas devem ser consultadas indstrias, fornecedores para se chegar a um consenso sobre os critrios. Selos do tipo II: so autodeclaraes ou reivindicaes espontneas, feitas pelos prprios fornecedores ou fabricantes, sem avaliaes de terceiros e sem a utilizao de critrios pr-estabelecidos. So considerados
304
programas de primeira parte, sendo normalizados pela ISO 14021, que descreve uma metodologia de avaliao e verificao geral para etiquetas prprias, o que permite s empresas divulgarem na mdia os benefcios ambientais do produto. Alguns exemplos de rtulos tipo II so aqueles que trazem autodeclaraes como: reciclado, reciclvel, no txico, reutilizvel, biodegradvel, uso reduzido de recursos etc. Selos do tipo III: so tambm verificados por terceiros e consideram a ACV do produto, tambm chamada de anlise bero ao tmulo. No tm padronizao a alcanar, contudo, so os mais sofisticados e complexos quanto sua implantao, pois exigem extensos bancos de dados para avaliar o produto em todas as suas etapas, fornecendo a dimenso exata dos impactos que provoca. Encontra-se em fase de formatao pela ISO 14025.
importante observar que, do ponto de vista da iniciativa, os selos podem ser: i) conduzidos por governos o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel) no Brasil; ii) funcionar de forma independente, mas podendo aceitar assistncia tcnica governamental Ecolabel da Unio Europeia; ou iii) serem estabelecidos pelo prprio setor industrial ou produtivo, por meio de autodeclaraes ambientais. Alm das tipologias apresentada pela ISO, os selos tambm podem ser classificados em positivos, negativos ou neutros (BARBOZA, 2001): Os programas positivos, geralmente voluntrios, so aqueles que atestam que o produto alcanou um ou mais atributos ambientalmente preferveis. Por exemplo, os selos de aprovao atestando que o produto atende aos critrios de determinado programa (Ecolabel, Blue Angel etc.) ou os selos referentes a um nico atributo, tais como biodegradveis, orgnicos ou oriundos de material reciclado. Os selos negativos ou de advertncia so de uso obrigatrio por questes de sade e segurana e servem de alerta para os ingredientes prejudiciais ou perigosos contidos no produto. Por exemplo, os referentes a pesticidas e agrotxicos e aqueles colocados obrigatoriamente nas carteiras de cigarro no Brasil por determinao do Ministrio da Sade (MS). Por fim, os selos neutros informam, resumidamente, caractersticas ambientais sobre um produto para orientar o consumidor. Por exemplo, o selo Procel de conservao de energia, que permite ao consumidor escolher um produto de menor consumo energtico comparando-o aos demais da mesma categoria.
305
A Norma Brasileira (NBR) ISO 14020 sobre rtulos e declaraes ambientais, considerada a norma-chefe da rotulagem ambiental, estabelece nove princpios gerais a serem seguidos em programas de rotulagem: 1. Os rtulos ambientais devem ser precisos, verificveis, relevantes e no enganosos. 2. No devem criar obstculos desnecessrios ao comrcio internacional. 3. Devem ser baseados em metodologia cientfica, que produza resultados que sejam acurados e reproduzveis. 4. recomendvel que leve em considerao todos os aspectos relevantes do ciclo de vida do produto ou servio. 5. No devem inibir a inovao para que se procure sempre a melhora do desempenho ambiental. 6. As informaes relacionadas aos rtulos devem ser limitadas quelas necessrias para estabelecer a conformidade com os critrios aplicveis. 7. Deve ser procurado o consenso, por meio de uma consulta ampla s partes interessadas. 8. As informaes sobre aspectos ambientais dos produtos e servios devem ser disponibilizadas para os possveis compradores. 9. As informaes sobre procedimentos, metodologia e critrios do programa de rotulagem devem ser disponibilizadas a todas as partes interessadas, quando solicitadas. Alm disso, desejvel que os programas de rotulagem: sejam conduzidos por uma entidade de terceira parte, de forma imparcial; no sejam discriminatrios, isto , sejam acessveis a produtores de qualquer tamanho, capital, tecnologia e nvel de investimento; sejam transparentes, mantendo uma estratgia de controle social sobre o que est sendo certificado e em quais condies e promovam a demanda e o fornecimento de produtos e servios que causem menor impacto ambiental, estimulando a melhoria ambiental contnua, orientada pelo mercado (ABNT, 2009).
8 COMO INSTITUIR UM SELO VERDE PARA A ROTULAGEM AMBIENTAL
A concepo de um selo verde como rtulo para os produtos e os servios da biodiversidade brasileira pode ser feita a partir de um conjunto de etapas, quais sejam: pesquisa, impacto, metodologia, submisso, encaminhamento e logomarca. Ou seja, a ideia comear um ciclo, sem omitir ou esquecer da experincia vigente, com base em procedimentos metodolgicos globalmente aceitos, os
306
quais permitem revestir a proposta com ncora tcnica e cientfica, adotando-se uma logomarca ou um selo ambiental para os produtos ou servios fornecidos pelos ativos naturais. Os parmetros diferenciadores uso de energia, toxidade etc. so utilizados para definir os critrios de atribuio do rtulo ambiental. Definidos os requisitos, as empresas interessadas em participar submetem os seus produtos para a realizao de ensaios e verificaes, de modo a assegurar a conformidade do produto aos critrios. Se aprovados, as empresas pagam os custos da licena do uso do rtulo do programa por um perodo definido (BRASIL, 2002). Na maioria dos programas de rotulagem, os critrios usados para determinar a elegibilidade de um produto para o selo so feitos de modo que apenas uma minoria aproximadamente 20% dos produtos da categoria consiga obter o selo. Isto estimula o setor produtivo a se esforar continuamente a melhorar suas prticas ambientais, j que os critrios se tornam gradualmente mais rigorosos, medida que a tecnologia avana e permite meios de produo menos impactantes ao meio ambiente (WELLS, 2006). A figura 1 apresenta as fases para construo e adoo do selo ambiental, o qual para ser implantado necessita de estudos tcnicos e cientficos, quais sejam: i) pesquisa de implantao visa identificar a famlia de produtos e servios e gerar uma valorao do balano termodinmico de troca de matria e energia; ii) anlise dos impactos ambientais propiciar a avaliao dos impactos ambientais das trocas de matria e de energia entre o sistema de produo e o ambiente natural; iii) metodologia de critrios so adotados os critrios para a concesso do rtulo ambiental. necessria uma clara definio dos aspectos metodolgicos de avaliao da conformidade e da tecnologia disponvel, contemplando o uso do recurso natural e a relevncia para a populao local, nacional, regional e global, com vista a atingir a excelncia ambiental; iv) submisso consulta pblica consiste em submeter opinio da sociedade a fim de obter consenso em relao adoo de boas prticas ambientais; comit de aprovao, em que exercer o papel de julgamento e encaminhamento das proposies estudadas, julgadas e submetidas ao pblico alvo; v) encaminhamento de critrios consiste na aprovao pela ABNT dos critrios acordados para a concesso do selo ambiental; e vi) reviso de critrios da logomarca ambiental refere-se aos aspectos metodolgicos para a revalidao e continuao no uso da logomarca ou do selo ambiental j concedido.
307
FIGURA 1
Proposta de selo ambiental para os ativos naturais

Concesso de selo ambiental
Pesquisa
Logomarca
Impacto
Encaminhamento
Metodologia Fonte: Ipea.
Submisso
Esse processo de concesso e avaliao de rotulagem, logomarca ou selo ambiental tem uma proposio de distribuio de tarefas, as quais so alocadas organizacionalmente, em que uma agncia (A) previamente escolhida responsvel pela etapa da pesquisa, do impacto e da metodologia; uma comisso julgadora (J) constituda de notveis conhecedores da biodiversidade nacional formada, cuja incumbncia fazer o julgamento dos critrios e conceder o selo; e um instituto tcnico (I), com o objetivo de assessoramento quanto a submisso de consulta pblica, encaminhamento de critrios aos rgos competentes e reviso de critrios de concesso de logomarca ou selo concedido (figura 2).
FIGURA 2
Modelo organizacional para a concesso do selo
Estrutura organizacional
Agncia Fonte: Ipea.
Julgamento
Instituto
308
9 LIMITAES NO USO DE PROGRAMAS DE ROTULAGEM AMBIENTAL10
O mecanismo de rotulagem ambiental, embora venha ganhando espao e se multiplicando rapidamente em diversos selos pelo mundo, no isento de crticas. Estudos realizados tm mostrado que muitos programas de rotulagem no vm obtendo xito devido a limitaes e efeitos adversos em seu desenvolvimento, tais como: 1. Dificuldade de estabelecer critrios objetivos e cientificamente aceitos que identifiquem produtos ambientalmente amigveis em uma dada categoria. A falta de padres ou definies claras de critrios ambientais dificulta a adoo da rotulagem ambiental por parte das empresas. Muitas vezes se considera apenas um atributo do produto para consider-lo verde. Por exemplo, o papel pode ser certificado por ser originado de uma floresta plantada sustentavelmente, ignorando-se a utilizao de cloro no branqueamento ou a emisso de gases de efeito estufa. Ou seja, a declarao pode ser verdadeira no atributo ressaltado, mas pode distrair o consumidor do maior impacto ambiental da categoria como um todo. Cigarros orgnicos que continuam causando grandes malefcios sade podem ser outro exemplo neste sentido, assim como veculos divulgados como eficientes no consumo de combustvel, mas que acabam por estimular o transporte individual, muito mais impactante do que o coletivo. Atualmente, h uma proliferao de esquemas de rotulagem baseados em diferentes critrios e exigncias. A questo complexa, j que reduzir o impacto ambiental em uma categoria pode significar aumentar o impacto em outra. O papel reciclado, por exemplo, pode implicar em mais efluentes txicos na gua oriundos da tinta. Um produto pode ter um baixo consumo de energia, mas uma emisso de resduos slidos relativamente grande; outro pode gerar poucos resduos slidos, mas causar uma maior poluio da gua em seu processo de fabricao. Estes produtos podem receber diferentes rtulos ambientais, baseados, cada qual, em um atributo especfico. Por qual destes produtos o consumidor deveria optar? Por outro lado, a avaliao integrada da totalidade dos variados aspectos de um produto em relao ao meio ambiente (Avaliao do Ciclo de Vida) complexa, demanda extensos bancos de dados e monitoramento e, mesmo assim, pode incluir aspectos subjetivos e conflitantes ao se comparar os produtos.
10. Alm dos autores referenciados, esta seo se baseou, em seus aspectos gerais, em Cempre (2008) e Erskine e Collins (1997).
309
2. Os selos verdes levam os consumidores a procurar smbolos e no os informam a respeito dos aspectos ambientais especficos dos produtos que compram. A conscincia sobre o significado da rotulagem ambiental ainda baixa entre consumidores e mesmo revendedores, particularmente em pases em desenvolvimento, que carecem de campanhas educativas neste sentido. Os programas no encorajam os consumidores a se informarem a respeito das caractersticas dos produtos, sobre a complexidade das questes ambientais e tampouco a respeito do que podem fazer, como indivduos, para melhorar seus hbitos de uso e disposio final dos produtos. O consumidor comum muitas vezes no tem tempo ou conhecimento suficiente para julgar um produto por meio de um selo, desta forma, muitas vezes no compreendem as informaes ambientais divulgadas pelos rtulos devido sua complexidade ou falta de clareza, o que pode levar relutncia em adquirir o produto. Em pesquisa feita sobre a rotulagem de produtos com ingredientes geneticamente modificados (GM) nos Estados Unidos, verificou-se a baixa resposta, em termos de maior interesse por produtos rotulados como livres de organismos geneticamente modificados. A razo disto foi a constatao de baixos nveis de conhecimento e, consequentemente, preocupao por estas questes. Concluiu-se que, sem uma campanha de esclarecimento sobre os potenciais riscos de alimentos GM, um programa de rotulagem neste sentido seria prematuro ou incuo, pois os consumidores tenderiam a ficar indiferentes rotulagem devido dificuldade de fazer uma escolha consciente (HESLOP, 2006). A rotulagem pode servir como medida protecionista criando barreiras comerciais, principalmente no comrcio internacional. A formulao dos critrios pode se dar de forma arbitrria, realando preferencialmente parmetros ambientais alcanados com maior facilidade pelos produtos domsticos da parte interessada em propor o rtulo ambiental. Em consequncia, estes critrios no refletem a diversidade global das questes e prticas ambientais e tendem a estimular a discriminao contra produtos de fora do pas ou da regio, beneficiando estritamente consumidores do local no qual foi desenvolvido o programa de rotulagem.
3. Os selos verdes criam barreiras comerciais no comrcio internacional.
310
Os requisitos quanto a mtodos de produo desconsideram as diferenas inerentes a cada pas por exemplo, peculiaridades climticas, nveis de poluio existentes, matriz energtica e podem ser to estritos ao ponto de somente o pas formulador ter a possibilidade de obter o selo, por exigir uma tecnologia ou um processo especfico, excluindo, principalmente, as empresas de pases em desenvolvimento que carecem destas tecnologias. Ressalta-se, ainda, que as pequenas e micro empresas so as que tm mais dificuldades em se adaptar a novas tecnologias. A discriminao a mtodos de produo de outros pases no pode ser considerada razovel, pois a utilizao de um recurso natural em um determinado pas pode ser muito prejudicial, enquanto em outro, no apresenta um grande impacto (DIAS, 2008). A Avaliao do Ciclo de Vida, regulamentada pela ISO 14025, j vem sendo exigida por muitos importadores, sendo que antes, se fosse pedido o estudo de ACV, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) proibiria esta exigncia, por considerar a ao como barreira tcnica.11 Como exemplo de barreiras e dificuldades de exportao decorrentes dos programas de rotulagem, Wells (2006) menciona que os exportadores brasileiros, norte-americanos e canadenses de celulose e txteis, por exemplo, enfrentaram grandes dificuldades, na dcada de 1990, para participar de processos de consulta e saber como os concorrentes europeus obtinham selos. Outro exemplo mencionado pelo autor o de uma grande exportadora brasileira que, em 2002, ajustou todo o seu processo fabril para se adequar a um dos principais selos europeus. Quando comunicou que estava pronta, o programa informou que havia criado mais uma exigncia para o selo, a qual a empresa demoraria anos para cumprir. Para evitar este problema, trs pontos crticos devem ser observados para que um programa de rotulagem no se constitua em barreira ao livre comrcio: i) acessibilidade o acesso de empresas nacionais ou estrangeiras para obter o rtulo deve ser igual, sem obstculos candidatura de produtos estrangeiros; ii) transparncia a possibilidade de envolvimento dos participantes em todas as etapas do processo desde escolha de critrios at a gesto do programa deve estar aberta participao nacional e estrangeira, com igualdade de tratamento; e iii) consideraes sobre as especificidades do ciclo de vida do produto em cada regio como visto, neste item que se deve tomar as maiores precaues,
11. O Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) da OMC prev mecanismos para assegurar que normas, regulamentos tcnicos e procedimentos de avaliao de conformidade no se constituam em obstculos desnecessrios ao comrcio internacional.
311
evitando-se que os critrios acabem por privilegiar a tecnologia adotada em um pas em particular, em detrimento de outros (BRASIL, 2002). 4. Os consumidores no conseguem distinguir a autorrotulagem do uso de rtulos certificados por terceiros. Como visto, na rotulagem possvel o uso de selos e rtulos no certificados por terceiros a chamada autorrotulagem. Os consumidores no tm clareza para distinguir aqueles produtos que passaram por critrios e testes para receber um selo certificado e aqueles que afirmam, por conta dos prprios produtores ou fabricantes, estar contribuindo de alguma forma para o meio ambiente. Muitas vezes, as autodeclaraes so utilizadas como forma de marketing ambiental por empresas, sem que se explicite possveis vantagens ambientais do produto frente aos similares. Alguns produtos contm declaraes que podem at ser verdadeiras, mas so irrelevantes, ou seja, no so teis para os consumidores tomarem sua deciso na busca de produtos ambientalmente preferveis. Livre de CFC um exemplo comum, j que um apelo frequente apesar do fato de que os CFCs j esto banidos por lei. Outros smbolos utilizados j so obrigatrios, tais como os informativos quanto ao uso e descarte, que chamam ateno, por exemplo, para a necessidade de se direcionar a embalagem ps-consumo para o destino adequado, a lata do lixo. O uso do smbolo de reciclagem (anel de Mobius) outro exemplo de autodeclarao ou autorrotulagem recorrente. Usado de forma ampla em muitos produtos, esses smbolos no indicam com clareza se o material usado foi feito a partir de material reciclado ou se pode ser reciclado.12 No entanto, a norma ISO 14021 estabelece que para a empresa dizer que o produto reciclvel, ela precisa comprovar que ele est sendo efetivamente coletado e reciclado em uma escala razovel. No basta dizer que o produto poderia ser reciclado se utilizada a tecnologia apropriada ou que est sendo coletado em outros mercados no exterior.13 Na Europa, h uma preferncia por programas tipo I, atestados por terceiros, pois se considera que os selos devem ser verificados de forma independente e utilizar padres pr-estabelecidos de referncia. J em pases como
12. A ISO estabeleceu que para se indicar que o produto reciclvel (pr-consumo) utiliza-se o smbolo vazado. Para indicar contedo reciclado, utiliza-se o smbolo preenchido, com a indicao de quanto do produto veio de resduos ps-consumo, em porcentagem. 13. O uso de smbolos para identificao de materiais plstico, vidro e metal tambm no constituem declaraes ambientais servem apenas para orientar a tarefa dos recicladores e no esto sujeitos s condies de provar reciclabilidade (WELLS, 2006).
312
os Estados Unidos, h uma boa aceitao por parte da populao das autodeclaraes (selos tipo II), j que existe um grande controle e punio por parte do governo americano em relao a declaraes enganosas.14 Considera-se que h maior transparncia neste processo, pois o consumidor pode confrontar diretamente o fabricante para verificar a veracidade da alegao. No caso de um selo verde, essa contestao mais difcil, pois se entra na discusso de quem definiu os critrios. Os que defendem as autodeclaraes tambm argumentam que ela no cria barreiras comerciais no mercado internacional e uma forma mais clara de comunicar, j que o smbolo ou mensagem utilizados dizem exatamente do que se trata, por exemplo, papel reciclado. J um selo de um programa de rotulagem atesta que o produto ambientalmente superior, mas o consumidor no fica informado de quais aspectos esto sendo considerados (WELLS, 2006). Outro fator a ser considerado, que a simples ausncia de rtulos ambientais nos produtos no permite distinguir aqueles que foram submetidos a programas de rotulagem, mas falharam em atingir os critrios estabelecidos, daqueles que no foram submetidos a um programa de rotulagem, mas podem ser ambientalmente adequados. O esforo para adaptar o processo produtivo aos critrios e padres estabelecidos para a certificao ou rotulagem geralmente redunda em aumento de custo para as empresas. Alm disso, existe um custo para a obteno e manuteno dos selos em programas reconhecidos, tais como taxa de inscrio, taxas anuais, custos de testes, vistorias e auditorias, pois os programas envolvem inspees no local das instalaes, sendo este custo assumido pela empresa candidata. Tudo isto tende a se refletir, consequentemente, no preo dos produtos. Desta forma, o nmero de consumidores que podem ou desejam pagar por produtos verdes tende a ser reduzido em relao ao mercado de produtos tradicionais (DIAS, 2008; BLEDA; VALENTE, 2009).
5. Preo mais alto dos produtos.
10 A ROTULAGEM AMBIENTAL NO BRASIL
Em 1993 o Brasil estabeleceu seu primeiro programa de rotulagem ambiental, desenvolvido com base nas experincias de programas mundiais pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas,15 representante da ISO no Brasil. Em 1999, a
14. A Comisso Federal de Comrcio (Federal Trade Commission) possui normas sobre declaraes ambientais desde 1992 e faz uma forte fiscalizao sobre o assunto. 15. Entidade privada, sem fins lucrativos, fundada em 1940 e reconhecida pelo governo como frum nacional de normalizao tcnica voluntria. credenciada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro) para a certificao de sistemas de qualidade, sistemas de gesto ambiental e diversos produtos e servios.
313
ABNT criou o Comit Brasileiro de Gesto Ambiental ABNT/CB-38, que participa na discusso e desenvolvimento das normas ISO 14000 a nvel internacional e na traduo e publicao das normas brasileiras correspondentes. O programa desenvolvido pela ABNT Qualidade Ambiental tem as seguintes caractersticas: voluntrio, de terceira parte, positivo e concedente do selo de tipo I, o selo de aprovao, baseado em critrios mltiplos. O programa leva em considerao duas diretrizes bsicas: ser desenvolvido de forma adequada realidade brasileira e ser compatvel com modelos internacionais, com o objetivo de auxiliar os exportadores brasileiros na superao de eventuais barreiras tcnicas. Ainda que os programas sigam estruturas diferentes em cada pas, a essncia da atividade permanece inalterada, qual seja, a de contribuir para a confiabilidade no comrcio interno ou externo, por meio de instituies internacionalmente reconhecidas (ABNT, 2009; GURON, 2003). Aps um perodo de interrupo, o programa de Qualidade Ambiental da ABNT vem sendo reativado. O programa avana de acordo com a demanda da sociedade para estabelecimento de critrios de rotulagem ambiental para uma determinada categoria de produtos. A ABNT vem focando, principalmente, nos setores mais demandados pelo mercado exportador, tais como: papel, cosmticos, tintas, meios de hospedagem, calados, txteis, monitores, lmpadas e detergentes. J existem critrios16 desenvolvidos para os setores de couro e calados17 em reviso e de higiene pessoal. Esto em andamento critrios para os setores de tecidos e pneus reformados. Uma vez que um fornecedor solicita a concesso do rtulo, a ABNT executa as atividades de avaliao da compatibilidade dos produtos aos critrios estabelecidos. Em seguida, um comit tcnico avalia se o rtulo deve ou no ser atribudo ao produto (ABNT, 2009). Alm do programa estabelecido pela ABNT com base na ISO, houve na ltima dcada um crescimento significativo de selos verdes no Brasil estabelecidos por outras certificadoras independentes. Vem sendo largamente utilizados pelo mercado brasileiro, por exemplo, selos referentes agricultura orgnica estima-se que existam mais de 20 selos deste tipo no mercado brasileiro. Os dois principais so os da Associao de Agricultura Orgnica (AAO) e o do Instituto Biodinmico (IBD) (FAVERIN, 2009; WELLS, 2006).
16. Ressalta-se que os critrios devem ser revisados periodicamente, em funo de diversos fatores, como: novas tecnologias, novos produtos nas categorias, novas informaes ambientais e alteraes do mercado. 17. Embora os requisitos da ABNT j tenham sido desenvolvidos para o setor de couros, no h demanda significativa dos consumidores, no mercado interno ou externo, por couros ecolgicos. O mercado externo est mais interessado no conforto e, por isso, para o setor de calados de couro foi criado o selo conforto pela Associao Brasileira de Calados Abicalados. Logo no h incentivos econmicos para reduzir a poluio na fase de curtume, que no Brasil altamente poluente e, consequentemente, no houve interesse signiticativo dos setores industriais brasileiros em obter o selo da ABNT (GURON, 2003).
314
Em muitos casos, as empresas brasileiras tm procurado diretamente a certificao internacional para suprir a falta de alternativas brasileiras. Por exemplo, o Leadership in Energy and Environmental Design (LEED), sistema norte-americano de certificao de construes sustentveis, j vem sendo utilizado no pas. O programa estabelece normas referentes reduo do uso de gua, performance de energia e preveno da poluio na construo, entre outras. No Brasil, o programa gerenciado pelo Green Building Council Brasil incorporou, tambm, critrios relativos acessibilidade, incentivo ao aquecedor solar e medio individualizada de gua e de luz. Cerca de 140 edificaes requereram a certificao no pas at 2009 (FAVERIN, 2009).
10.1 Iniciativas governamentais
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) lanou em 2002 as bases para o trabalho do Programa Brasileiro de Rotulagem Ambiental com o objetivo de contribuir para o aumento da demanda por produtos com menor impacto ambiental (BRASIL, 2002). O programa tambm pretendia coordenar e articular as iniciativas brasileiras de rotulagem ambiental por meio de um comit gestor criado com esta finalidade. Contudo, esta ltima iniciativa no apresentou muitos avanos nos ltimos anos. A partir de 2009 o MMA vem buscando, por meio da implementao do Plano de Ao para a Produo e Consumo Sustentvel (BRASIL, 2008) retomar a questo, dando maior incentivo prtica da rotulagem no pas. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) est desenvolvendo, desde 2006, um projeto de cooperao com o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e a Unio Europeia visando estimular no Brasil a obteno do selo verde europeu Ecolabel, buscando aumentar a competitividade de produtos de exportao brasileiros para a Comunidade Europia, visto que, at o momento, nenhum produto nacional possui o Ecolabel. O projeto pretende, tambm, desenvolver roteiros para o reconhecimento mtuo de programas nacionais de rotulagem ambiental, alm de estimular a sustentabilidade ambiental dos processos produtivos e promover a demanda de produtos certificados no pas. O setor escolhido como prioritrio para ser trabalhado o de papel e celulose, devido s exportaes significativas para a Unio Europeia e relevncia do setor para o Brasil (JULIANI, 2010). Contudo, ressalta-se que o Brasil, ao apoiar a implementao de programas de rotulagem ambiental baseados nos pases desenvolvidos deve buscar, nesse processo, garantir que as peculiaridades e caractersticas ambientais locais sejam consideradas e que os parmetros e requisitos exigidos sejam adaptados nossa realidade. Outra importante iniciativa governamental a recente medida do governo federal, que comea a usar seu poder de compra para estabelecer critrios de sustentabilidade ambiental nas suas aquisies (box 1).
315
BOX 1
Critrios de sustentabilidade para compras pblicas18
Uma instruo normativa (IN) do Ministrio do Planejamento (IN SLTI/MPOG no 1 de 19 de janeiro de 2010) definiu regras para compras governamentais sustentveis que envolvem os processos licitatrios de contratao de bens, servios e obras pblicas. As compras pblicas sustentveis devem considerar critrios ambientais, alm dos econmicos e sociais, em todos os estgios do processo de contratao, transformando o poder de compra governamental em um instrumento de proteo do meio ambiente. O Estado, enquanto grande consumidor de bens, servios e obras, passar a dar um exemplo positivo, sensibilizando os demais consumidores sobre as implicaes ambientais e sociais associadas aos diferentes tipos de compras e reafirmando o comprometimento com empresas que possuam boas prticas em relao ao meio ambiente. A medida deve impactar o mercado, induzindo adoo de processos produtivos menos poluentes por parte do setor industrial e produtivo, j que o setor pblico um dos principais compradores do pas, respondendo por cerca de 10% a 15% do PIB. O governo federal, sozinho, contratou quase R$ 50 bilhes em 2009. As contrataes pblicas sustentveis abrangem uma grande diversidade de reas, tais como a aquisio de computadores verdes, mveis de escritrio feitos de madeira certificada, uso de papel reciclvel, transporte pblico movido a energia mais limpa, alimentos orgnicos para as escolas e eletricidade produzida por fontes de energia renovveis. A medida pode impulsionar, ainda, a aquisio de produtos que tenham selos verdes ou certificao ambiental. A instruo normativa tambm prev, no caso das obras pblicas, a utilizao de materiais reciclados, reutilizveis e biodegradveis e reduo da necessidade de manuteno, alm do uso de energia solar. De agora em diante, as obras pblicas sero elaboradas visando a economia da manuteno e operacionalizao da edificao, reduo do consumo de energia e gua, bem como a utilizao de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental. Outra exigncia a comprovao da origem da madeira para evitar o emprego de madeira ilegal na execuo da obra ou servio. um importante avano que amplia o conceito de contratao mais vantajosa nas licitaes pblicas para abranger a aquisio de produtos mais favorveis ao meio ambiente, ainda que, eventualmente, no seja o menor preo disponvel no mercado quando comparado com o de produtos convencionais, de maior impacto ambiental. A vantagem est no fato de que os produtos sustentveis so mais baratos no longo prazo reduzem os gastos do Estado com polticas de reparao de danos ambientais, tm maior durabilidade, menor consumo de energia e materiais, e incentivam o surgimento de novos mercados e empregos verdes, gerando renda e aumento de arrecadao tributria. O primeiro passo do governo federal para a implantao da IN ser o de identificar os bens, servios e obras mais adquiridos para analisar a viabilidade de adotar exigncias de sustentabilidade nas licitaes futuras, optando por produtos equivalentes que causem menor impacto ambiental e tenham maior eficincia energtica. Tambm devem ser exigidas prticas sustentveis nas execues dos servios e obras.
18. Com base em Santos Neto (2010) e disponvel em: <http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br>. Acesso em: 20 abr. 2010.
316
Um exemplo de selo que promove um comportamento favorvel ao meio ambiente e que conta com o apoio governamental no pas o selo Procel de conservao de energia, coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) (box 2). BOX 2
Selo Procel
O selo Procel de conservao de energia, institudo em 1993, um produto do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica, coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, com sua secretaria-executiva mantida pelas Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras). O processo conta com a parceria do Inmetro na avaliao dos produtos. O Procel pode ser considerado bem-sucedido por abranger uma variedade de produtos do mesmo gnero. Assim, o consumidor tem condies de comparar e decidir, fazendo uma anlise entre o custo do produto e seu custo em consumo energtico. O selo Procel busca orientar o consumidor no ato da compra, indicando os produtos que apresentam os melhores nveis de eficincia energtica dentro de cada categoria, proporcionando assim economia na sua conta de energia eltrica. A adeso das empresas voluntria, mas tem sido crescente, visto que o consumidor brasileiro j busca habitualmente esta informao nos produtos, especialmente em itens de maior consumo. Atualmente existem 22 categorias de produtos, tais como refrigeradores, lmpadas, aparelhos de ar-condicionado e sistemas de aquecimento solar. Estima-se que foram poupados 28,5 bilhes de kw/h, por meio da mudana de hbitos de consumo de energia e gua e da implantao de aes de eficincia energtica. Esta energia economizada suficiente para atender ao consumo de 16 milhes de residncias durante um ano inteiro. Considera-se que o selo vem contribuindo tambm para o desenvolvimento tecnolgico de produtos mais eficientes, tanto do ponto de vista tecnolgico como ambiental (ELETROBRAS, 2010). 10.2 A certificao florestal no Brasil
Um setor particularmente importante para o Brasil o da certificao florestal. Com uma rea florestal de cerca de 544 milhes de ha, o Brasil um dos pases mais importantes no mundo em termos de floresta tropical. Alm disso, o pas o maior consumidor de madeira tropical no mundo. Contudo, a contribuio das exportaes brasileiras para o total das exportaes de produtos madeireiros no mundo fica em torno de 3%. Considera-se que um dos motivos da baixa participao do mercado madeireiro brasileiro no mercado internacional a barreira imposta pela certificao florestal, que vem sendo exigida por muitos pases importadores e buscada por muitas empresas brasileiras, a fim de no perderem a competitividade nos mercados emergentes (SPATHELF et al., 2004).
317
A certificao florestal19 um processo voluntrio, no qual a organizao busca, por meio de avaliao por terceiros, garantir que seu produto tem origem em florestas manejadas adequadamente quanto aos aspectos ambiental, social e econmico. Existem dois tipos de certificao: a de manejo florestal propriamente dita e a da chamada cadeia de custdia, que se aplica aos produtores que processam a matria-prima. O processo de certificao, em geral, requer um monitoramento peridico e uma renovao a cada cinco anos. Os custos consistem nos gastos para a auditoria e para a adequao aos padres do sistema da organizao de certificao. Estima-se que a rea total de florestas no mundo de 3.952 milhes ha, sendo que apenas 8% (294 milhes ha) encontra-se certificada (CERFLOR, 2009). Existem, atualmente, duas grandes certificadoras florestais reconhecidas internacionalmente e atuantes no Brasil: a Forest Stewardship Council (FSC), que no Brasil se tornou o Conselho Brasileiro de Manejo Florestal,20 fundado em 1993, hoje sediado no Mxico e o Programme for the Endorsement of Forest Certification Schemes (PEFC), fundado em 1998 e representado no Brasil pelo Programa Brasileiro de Certificao Florestal (Cerflor). O PEFC21 atualmente o selo florestal mais aceito e com a maior rea certificada no mundo, contando com cerca de 221 milhes de hectares. Menos de 0,5% desta rea est no Brasil. O PEFC funciona como um conjunto de sistemas de certificao de diferentes pases. O programa no estabelece um procedimento nico para certificao, mas busca fornecer uma estrutura para o desenvolvimento do reconhecimento mtuo de esquemas nacionais e subnacionais de certificao florestal locais, de acordo com requisitos comuns, internacionalmente aceitos, de manejo sustentvel de florestas. Alm de certificar o manejo da floresta, o sistema PEFC possui a chamada certificao da cadeia de custdia, que garante a identidade do produto florestal em toda etapa do processamento. O PEFC geralmente atua nos pases com apoio governamental. O Brasil participa do PEFC por meio do sistema Cerflor, apoiado pelo Inmetro. O Cerflor filiou-se ao PEFC em 2002 e obteve o reconhecimento internacional em 200522 (CERFLOR, 2009).
19. Cumpre distinguir a madeira certificada da chamada madeira legal. A ltima atende aos critrios estabelecidos por lei quanto produo e transporte. J a madeira certificada vai alm destes requisitos, atestando que esta tem sua origem em um manejo controlado e sustentvel. 20. ONG independente e sem fins lucrativos, reconhecida como uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e com cadastro no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA). 21. Disponvel em: <http://www.pefc.org>. Acesso em: 25 mar. 2010. 22. O programa Cerflor se baseia nos seguintes princpios: i) cumprimento legislao; ii) racionalidade no uso dos recursos florestais a curto, mdio e longo prazo; iii) zelo pela diversidade biolgica; iv) respeito s guas, ao solo e ao ar; e v) desenvolvimento ambiental, econmico e social das regies em que se insere a atividade florestal.
318
O FSC possui uma rea menor certificada aproximadamente 127 milhes de ha no mundo mas est disseminado em um nmero maior de pases est presente em 79 pases, enquanto o PEFC atua em 37 pases. O Brasil possui, hoje, a quinta maior rea de florestas certificadas pelo FSC no mundo, com 4,7 milhes de hectares. As florestas podem ser naturais ou plantadas, pblicas ou privadas. O FSC no governamental e conta com o apoio de organizaes no governamentais (ONGs) internacionais WWF e Greenpeace e possui em seu conselho deliberativo no Brasil algumas ONGs brasileiras e empresas de papel e celulose.23 Uma questo-chave que se levanta se a certificao representa um instrumento efetivo para diminuir a presso e os efeitos negativos da explorao ilegal de madeira em florestas naturais. Observa-se no Brasil, como em outras partes do mundo, a dificuldade de se inserir pequenos proprietrios no processo de certificao (SPATHELF, 2004). Alm disto, em muitos casos, as florestas nativas vm sendo substitudas pelas chamadas florestas plantadas certificadas. Neste sentido, o Movimento Mundial pela Proteo das Florestas Tropicais realizou uma crtica contundente aos procedimentos do FSC por considerar que este vem promovendo a plantao de grandes monoculturas de espcies exticas por empresas industriais principalmente de eucalipto , as quais no podem ser consideradas florestas, no mesmo sentido de uma floresta nativa, com sua biodiversidade intrnseca (MMFT, 2003). De fato, observa-se no Brasil, como em outras partes do mundo, a dificuldade de se inserir pequenos proprietrios e o manejo comunitrio em florestas nativas no processo de certificao florestal.
A rotulagem ambiental constitui-se em um importante instrumento de implementao de polticas de desenvolvimento sustentvel que permite alterar de forma voluntria, mtodos de produo e de consumo. Ela permite aos consumidores sejam eles cidados comuns, o governo ou as prprias empresas o poder de influenciar, com suas escolhas, o comportamento ambiental do setor produtivo. Quando bem utilizada, a rotulagem tem grande potencial para orientar os consumidores na aquisio de produtos menos impactantes ao meio, tais como os reciclveis, os orgnicos, os mais econmicos no uso de energia e aqueles que utilizam refis ou menor quantidade de matria-prima. Quando mal utilizada, porm, a rotulagem pode se resumir a um marketing verde para conquistar mercados ou colocar obstculos aos competidores no caso das barreiras para exportao. Para evitar problemas em sua utilizao, a rotulagem uma ferramenta que precisa ser fiscalizada, como aponta Wells (2006), no apenas em programas de
23. Disponvel em: <http://www.fsc.org.br>. Acesso em: 5 mar. 2010.
319
autorrotulagem (tipo II), mas tambm nas declaraes de terceira parte (tipo I), visando checar aqueles que checam. O autor lembra que no Brasil, o Programa de Orientao e Proteo ao Consumidor (Procon), com o Cdigo de Defesa do Consumidor, tem um papel importante na proteo contra declaraes enganosas, assim como o Conselho Nacional de Autorregulamentao Publicitria (Conar). Alm disso, a criao de uma infraestrutura no pas para o desenvolvimento de programas de rotulagem e certificao prprios e a busca do reconhecimento mtuo entre os programas brasileiros e internacionais equivalncia dos diferentes rtulos ambientais tm sido apontados como mecanismos fundamentais para evitar potenciais efeitos negativos de programas de rotulagem, principalmente no que se refere s exportaes (GURON, 2003). Como foi dito, a rotulagem baseia-se em um trip composto por trs atores principais: rgos governamentais, setor produtivo e consumidores. Nestas consideraes finais apresentamos uma anlise sinttica relativa ao papel destes atores no desenvolvimento da rotulagem no Brasil. Quanto s indstrias e setor produtivo, percebe-se que o principal chamariz para as empresas brasileiras se engajarem em programas de rotulagem tem sido, sem dvida, o comrcio internacional, devido competitividade e crescente exigncia do consumidor estrangeiro. Em relao aos principais produtos brasileiros exportados como madeira e seus subprodutos (papel e celulose), txteis, produtos de couro e calados j existem requisitos ambientais nos programas de selo verde em pases desenvolvidos que podem se constituir em barreiras tcnicas aos produtos considerados fora dos padres estabelecidos. Dessa forma, prev-se que a busca de adequao aos padres ambientais sobre processos e mtodos de produo torne-se uma importante preocupao para as empresas nacionais. As empresas brasileiras vm buscando se adaptar a essa realidade investindo em maior eficincia ambiental e procurando se informar sobre procedimentos como gesto ambiental, rotulagem e Avaliao do Ciclo de Vida dos produtos. A rotulagem ambiental pode trazer para as empresas inmeros benefcios, tais como a reduo de desperdcios, o aumento da receita, a visibilidade e a diferenciao no mercado e o aumento das possibilidades de exportao. Na medida em que a crise econmica representa um momento de dificuldades e risco para a sobrevivncia de algumas empresas, o mesmo cenrio pode estimular o crescimento e o aprendizado para outras, que a enxergam como uma oportunidade para a inovao e a conquista de nichos de mercado diferenciados, como um fator estratgico de competitividade. Contudo, para o processo de certificao junto a credenciadores independentes ainda um processo caro e custoso para o setor produtivo, sobretudo para a adeso de pequenas e mdias empresas. Ressalte-se que o custo maior no est
320
no processo de certificao aos programas de rotulagem ou mesmo na manuteno do selo pagamento da taxa anual , mas no ajuste do processo produtivo para se adequar aos critrios requeridos, tais como a instalao de novos equipamentos e o cumprimento de todos os aspectos da legislao ambiental, trabalhista ou fundiria, como no caso da produo florestal (WELLS, 2006). No que se refere aos consumidores, no Brasil eles talvez se constituam no elo mais frgil na cadeia necessria para a implantao efetiva de um processo de rotulagem. Primeiramente, pelo grau de conscientizao, j que a maioria dos consumidores comuns no dispe do esclarecimento necessrio para fazer escolhas favorveis ao meio ambiente em suas aquisies. A valorao de produtos que no agride ao meio ambiente tambm est vinculada a valores culturais e ticos, os quais se desenvolvem gradualmente. Um requisito para o uso de rtulos ambientais o conhecimento da sua existncia, ou seja, a divulgao do mesmo a rotulagem tem de ser conhecida pelos consumidores para ser eficaz. Os consumidores s iro alterar suas escolhas, se dispondo, na maioria das vezes, a pagar mais caro, se conhecerem o selo e confiarem que ele indica uma vantagem ambiental ao produto. Por exemplo, para que selos como o Blue Angel, que hoje possuem uma alta credibilidade entre os alemes, passassem a ser amplamente aceitos, os potenciais compradores foram expostos a muitas campanhas educativas, apoiadas pelo governo, que explicavam as vantagens comparativas dos produtos que recebiam o selo (WELLS, 2006). Ou seja, para que o que o cenrio brasileiro de rotulagem passe da fase experimental para uma implantao abrangente da prtica da rotulagem, necessrio investir em campanhas voltadas para melhor compreenso do pblico consumidor, que permita ao cidado fazer escolhas conscientes diante dos inmeros aspectos ambientais a serem considerados na aquisio de um produto, que podem incluir questes complexas, como o caso dos transgnicos. Sem esta maior compreenso, dificilmente produtos com rtulos ambientais se consolidaro como um aspecto preponderante para a deciso de compra da maioria dos consumidores brasileiros. Por outro lado, a partir do momento em que a populao passe a ser mais exigente quanto ao consumo de produtos no impactantes ao meio ambiente, fazendo-se valer dos direitos do consumidor, os produtos brasileiros tendem a se adaptar a esta exigncia. Em segundo lugar, mesmo quando h esta conscincia por parte do consumidor que vem se tornando crescente em alguns setores, por exemplo, quanto a alimentos com agrotxicos estes no dispem do poder de compra necessrio mesmo que houvesse disposio a pagar para fazer face ao maior custo do mercado diferenciado dos produtos verdes, no caso, os orgnicos. Mesmo em pases desenvolvidos, como demonstram Gunne, Ulf e Biel (2004), ainda
321
conflituosa a opo do consumidor entre proteger o meio ambiente e cortar despesas. Nos pases em desenvolvimento como o Brasil, este conflito se acentua, j que a deciso est fortemente aliada renda e s necessidades imediatas, o que faz com que o mercado de produtos diferenciados por sua maior qualidade ambiental ainda seja muito reduzido no pas. Em suma, a maior demanda do consumidor o principal fator para alavancar o sistema de rotulagem e fomentar a competitividade dos produtores por este tipo de mercado. O governo possui um grande potencial de induzir processos produtivos mais sustentveis. Entre as estratgias para utilizar a rotulagem ambiental como instrumento de polticas pblicas esto as compras pblicas sustentveis, j que, como visto, por meio das compras pblicas sustentveis os governos criam oportunidades para inovao e a crescente melhora das tecnologias e estimulam a aplicao generalizada de prticas de produo e consumo sustentveis em negcios pblicos e privados. Neste caso, o rtulo ecolgico pode ser usado para demonstrar que determinado produto ou servio est de acordo com os critrios estabelecidos pelas licitaes de compras pblicas. O apoio institucional do governo s iniciativas de rotulagem tambm pode contribuir para a visibilidade e legitimidade de programas considerados idneos. Alm disto, o setor pbico pode atuar na implementao de um sistema de regulao que permita a identificao no apenas dos produtos mais favorveis, mas tambm dos mais prejudiciais ao meio ambiente caso determinados padres estabelecidos pelo governo no sejam atendidos, o produto receberia uma etiqueta negativa, podendo, gradualmente, serem excludos do mercado (GUNNE; ULF; BIEL, 2004). Wells (2006) tambm defende que a melhor forma de comunicar o benefcio de um produto para o meio ambiente seria no uma declarao simples, mas relatrios ou fichas ambientais com vrios dados, possibilitando ao comprador comparar os usos de energia e materiais entre produtos semelhante ao processo utilizado pelo governo no selo Procel. Em sntese, a rotulagem ambiental pode se constituir em um importante instrumento na implementao de polticas pblicas de meio ambiente. Para tanto, importante que sejam aperfeioados os mecanismos de articulao entre os diversos rgos governamentais envolvidos no Brasil, poderamos destacar o MMA, o MDIC, o Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e o Inmetro e o setor empresarial brasileiro, para que possam ser identificadas as tendncias internacionais e os desafios e oportunidades para que as empresas brasileiras avancem rumo a processos produtivos mais sustentveis.
322
REFERNCIAS
BARBOZA, E. M. F. Rtulos ambientais e Anlise do Ciclo de Vida (ACV). Braslia: IBICT, nov. 2001. BERK, J.; BERK, S. Administrao da qualidade total: o aperfeioamento contnuo, teoria e prtica. So Paulo: Ibrasas, 1997. BLEDA, M.; VALENTE, M. Graded eco-labels: a demand-oriented approach to reduce pollution. Technological Forecasting & Social Change, Amsterd, Elsevier, v. 76, nmero nico, p. 512-524, 2009. BRAGA, A. S.; MIRANDA, L. C. (Org.). Comrcio e meio ambiente: uma agenda para a Amrica Latina e Caribe. Braslia: MMA/SDS, 2002. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Rotulagem ambiental : documento base para o Programa Brasileiro de Rotulagem Ambiental. Braslia, 2002. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Plano de Ao para a Produo e Consumo Sustentvel. Braslia, 2008. BRUNDTLAND, G. H. Nosso futuro comum: Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1991. CAMPANHOL, E. M.; ANDRADE, P.; ALVES, M. C. M. Rotulagem ambiental: barreira ou oportunidade estratgica? 3. ed. Revista eletrnica de Administrao, So Paulo, FACEF, 2003. COMPROMISSO AMBIENTAL PARA A RECICLAGEM (CEMPRE). A rotulagem ambiental aplicada s embalagens. So Paulo: Associao Brasileira para Embalagem, 2008. COSTANZA, R.; DALY, H. E. Natural Capital and Sustainable Development. In: COSTANZA, R. Frontiers in Ecological Economics: transdisciplinary essays. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 1997. DIAS, G. M. M. Qual o critrio da rotulagem ambiental? Revista em Agronegcios e Meio Ambiente, v. 1, n. 2, p. 279-289, maio/ago. 2008. DOSI, C.; MORETTO, M. Is Ecolabelling a Reliable Environmental Policy Measure? Environmental and Resource Economics, Dordrecht, Springer Netherlands, n. 18, p. 113-127, 2001. ELETROBRAS. Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica Procel. Disponvel em: <http://www.eletrobras.com/elb/procel/main.asp#>. Acesso em: 10 fev. 2010.
323
ERSKINE, C.; COLLINS, L. Eco-labelling: success or failure? The Environmentalist, Chicago, v. 17, nmero nico, p. 125-133, 1997. FAUCHEUX, S.; NEL, J.-F. Economia dos recursos naturais e do meio ambiente. Lisboa: Piaget, 1995. FAVERIN, V. Rotulagem ambiental certifica menor impacto e conscientiza consumidores. Revista Meio Ambiente Industrial, So Paulo, 25 dez. 2009. GURON, A. L. Rotulagem e certificao ambiental: uma base para subsidiar a anlise da certificao florestal no Brasil. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Coppe, Rio de Janeiro, 2003. GUNNE, G.; ULF, D.; BIEL, A. The impact of environmental labeling on consumer preference: negative vs. positive labels. Journal of Consumer Policy, Dordrecht, Springer Netherlands, v. 29, n. 2, p. 213-230, 2004. HESLOP, L. A. If we label it, will they care? The effect of GM-ingredient labelling on consumer responses. Journal of Consum Policy, New York, Springer US, v. 29, n. 2, p. 203-228, 2006. HRADESKI, J. L. Aperfeioamento da qualidade e da produtividade: guia prtico para implementao do controle estatstico de processo CEP. So Paulo: McGraw-Hill, 1989. ISHIKAWA, K. Controle de qualidade total: maneira japonesa. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1993. JULIANI, A. Papel do governo no fortalecimento da rotulagem ambiental. Curso de capacitao sobre rotulagem ambiental. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Braslia, 11 mar. 2010. KOHLRAUSCH, A. K. A rotulagem ambiental no auxlio formao de consumidores conscientes. 153 f. Dissertao (Mestrado em Engenharia de Produo) Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, 2003. LADVOCAT, G. Programa de qualidade ambiental da ABNT Colibri. Curso de capacitao sobre rotulagem ambiental. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Braslia, 11 mar. 2010. LUSTOSA, M. C.; YOUNG, C. E. F. Poltica ambiental. In: KUPFER, D.; HASENCLEVER, L. (Org.). Economia industrial: fundamentos tericos e prticas no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2002. MANKIW, N. G. Introduo economia: princpios de micro e macroeconomia. Rio de Janeiro: Campus, 2001.
324
MEADOWS, D. H. et al. Limites do crescimento. 2. ed. So Paulo: Perspectiva, 1978. MOVIMENTO MUNDIAL PELAS FLORESTAS TROPICAIS (MMFT). Certificando o no-certificvel: certificao pelo FSC de plantaes de rvores na Tailndia e no Brasil, 2003. Disponvel em: <http:www.wrm.org.uy>. MOTA, J. A. Valorao de ativos ambientais como subsdio deciso pblica. Rio de Janeiro: Garamond, 2001. ______. Economia, meio ambiente e sustentabilidade: as limitaes do mercado onde o mercado o limite. Boletim Cientfico da Escola Superior do Ministrio. Braslia, 2004. NAKAHIRA, E.; MEDEIROS, G. A. Rotulagem ambiental: o caso do setor cosmtico. Engenharia Ambiental, Esprito Santo do Pinhal, v. 6, n. 2, p. 544-563, maio/ago. 2009. NORMAS DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS (ABNT). Programa ABNT de Rotulagem Ambiental. Workshop Internacional sobre Rotulagem Ambiental. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Braslia, 4 dez. 2009. OCONNOR, M. Ecological-Economic Sustainability. In: FAUCHEUX, S.; OCONNOR, M. Valuation for Sustainable Development: methods and policy indicators. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 1998. PANAYOTOU, T. Mercados verdes: a economia do desenvolvimento alternativo. Rio de Janeiro: Nrdica, 1994. PIGOU, A. C. The economics of welfare. In: NELISSEN, N.; STRAATEN, J. V. D.; KLINKERS, L. Classics in Environmental Studies: An Overview of Classic Texts in Environmental Studies. Amsterdam: International Books, 1997. POMBO, F. R.; MAGRINI, A. Panorama de aplicao da norma ISO 14001 no Brasil. Gesto da Produo, So Carlos, v. 15, p. 1-10, 2008. PROGRAMA BRASILEIRO DE CERTIFICAO FLORESTAL (CERFLOR). Certificao Florestal no mbito do Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade. Workshop internacional sobre rotulagem ambiental. Braslia, 4 dez. 2009. SACHS, I. Gesto negociada e contratual da biodiversidade. Braslia, 2000. Mimeografado. SANTOS NETO, A. M. V. Compras governamentais sustentveis. Curso de capacitao sobre rotulagem ambiental. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Braslia, 11 mar. 2010.
325
SOLOW, R. M. Sustainability: An Economists Perspective. In: STAVINS, R. N. Economics of the Environment. 4. ed. New York: WW Norton & Company, Inc., 2000. SPATHELF, P. et al. Certificao florestal no Brasil: uma ferramenta eficaz para a conservao das florestas naturais? Floresta, Curitiba, v. 34, n. 3, p. 373-379, set./dez. 2004. WELLS, C. Rotulagem ambiental. In: VILELA JNIOR, A.; DEMAJOROVIC, J. (Org.). Modelos e ferramentas de gesto ambiental: desafios e perspectivas para as organizaes. So Paulo: Editora SENAC, 2006. 396 p.
CAPTULO 11
A AUDITORIA AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: ANLISE E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
A auditoria1 ambiental (AA) um importante instrumento que atua diretamente na relao entre o setor produtivo e o meio ambiente. Ela auxilia as empresas no conhecimento e autocontrole do seu desempenho ambiental e, quando publicada, presta informaes relevantes tomada de deciso do poder pblico. Portanto, pode-se considerar a auditoria ambiental como um instrumento tanto de gesto, como de controle e informao, o qual contribui para que a sociedade se torne um elemento ativo e participante no processo regulatrio. No existe uma definio nica para auditoria ambiental. Pode-se consider-la, de forma geral, como uma ferramenta que possibilita um retrato instantneo do processo produtivo, permitindo identificar pontos fortes e fracos da organizao em relao ao meio ambiente (LA ROVERE, 2001). Neste processo de avaliao sistemtica, a organizao verifica sua adequao ou conformidade a critrios ambientais preestabelecidos, que podem ser padres e requisitos legais, normas tcnicas ou critrios definidos pela prpria empresa. Machado (2009, p. 302) conceitua a AA como: (...) o procedimento de exame e avaliao peridica ou ocasional do comportamento de uma empresa em relao ao meio ambiente. J Matsumura (2005), entende o instrumento como:
(...) a realizao de exames e estudos nas operaes desempenhadas pela pessoa jurdica ou fsica, analisando-se os requisitos legais pertinentes, bem como as boas prticas ambientais, com intuito de aplicar aes corretivas/preventivas procurando com isto a eliminao/mitigao de possveis impactos ao meio ambiente e sade do homem.
Por fim, a norma brasileira (NBR) da Organizao Internacional para a Normalizao (ISO) 14010, que estabelece os princpios gerais para as auditorias ambientais, assim define o instrumento:
(...) processo sistemtico e documentado de verificao, executado para obter e avaliar, de forma objetiva, evidncias de auditoria para determinar se as atividades,
1. A palavra auditoria tem origem no latim auditore, que significa aquele que ouve.
328
eventos, sistemas de gesto e condies ambientais especificados ou as informaes relacionadas a estes esto em conformidade com os critrios de auditoria e para comunicar os resultados desse processo ao cliente (ABNT, 2004, p. 3).
A despeito da existncia de diversas concepes sobre auditoria, Vilela Jr. (2006) observa alguns elementos comuns a todas as definies, quais sejam: i) trata-se de um processo sistemtico metdico, organizado, planejado que segue critrios definidos; ii) o processo documentado e registrado em documentos e relatrios; e iii) suas concluses baseiam-se em evidncias verificveis, sendo reportadas de forma objetiva.
2 VANTAGENS E DESVANTAGENS DA REALIZAO DE AUDITORIAS AMBIENTAIS
Nas AAs, busca-se no apenas conhecer o nvel de cumprimento das normas ambientais por parte do empreendedor, mas tambm verificar se a empresa possui uma poltica de gesto ambiental e se capaz de melhorar o seu desempenho constantemente. Desta forma, as auditorias podem se constituir em uma ferramenta estratgica para as empresas avaliarem a eficincia dos sistemas de gesto e identificarem se existem passivos ambientais, para, em um segundo momento, corrigirem as imperfeies dos processos de produo, introduzindo tcnicas de produo mais limpa (PIVA, 2007). Neste sentido, as auditorias podem atender a trs objetivos simultneos: dar transparncia ao mercado o que contribui para a valorao de produtos e servios; atender a interesses comerciais da empresa como prestar contas aos acionistas; e contribuir para o aperfeioamento do processo de licenciamento ambiental, principalmente no que se refere ao acompanhamento ps-licena. Devido ao seu carter preventivo, as AAs podem ser consideradas bastante econmicas, quando comparadas com as possveis multas administrativas e demais penalidades na esfera criminal e civil, que acabam por complicar e comprometer o prprio funcionamento da empresa. Alm de serem ferramentas teis para a preveno de acidentes e consequentes danos ao meio ambiente, podem ser utilizadas para que as empresas demonstrem uma imagem positiva sobre a sua postura em relao s suas responsabilidades ambientais. Neste sentido, Antunes (1998) afirma que as auditorias podem ser instrumentos importantes para que o Direito Ambiental no atue apenas a posteriori:
Aqueles que militam na rea da proteo ambiental sabem, por experincias dolorosas, que a grande limitao apresentada pelo direito ambiental deriva do fato de que ele age, fundamentalmente, como instrumento de reparao de danos; isto , a sua atuao bsica est voltada para o momento aps o dano. lgico, no entanto, que existe todo um conjunto de normas e princpios voltados para a preveno
A Auditoria Ambiental como Instrumento de Polticas Pblicas no Brasil...
329
de danos, como as auditorias. A mudana de perspectiva, isto , a transformao do direito ambiental de um direito de reao para um direito de promoo, em grande medida, ser definida pelo desenvolvimento que o instituto das auditorias ambientais tiver. (p. 119, grifo nosso).
Algumas das vantagens da aplicao da auditoria so apresentadas a seguir (MATSUMURA, 2005; SEIBT, 2007; CAMPOS; LERPIO, 2009): Identificao e registro das conformidades e das no conformidades com legislaes, regulamentaes e normas e com a poltica ambiental da empresa caso exista. Reduo de conflitos com os rgos pblicos responsveis pelo controle ambiental. Preveno de acidentes ambientais e com o trabalhador. Melhor imagem da empresa junto aos consumidores, comunidade local e ao setor pblico. Vantagem competitiva, principalmente quanto s exportaes, j que o mercado internacional vem demandando que as empresas demonstrem um bom desempenho ambiental. Proviso de informao alta administrao da empresa, proporcionando aos gestores subsdios para a implementao de melhorias contnuas da qualidade ambiental na empresa. Assessoramento alocao de recursos financeiros, tecnolgicos, humanos destinados gesto ambiental na empresa. Avaliao e controle dos passivos ambientais da empresa, permitindo que sejam considerados em escriturao contbil. Reduo de custos devido minimizao de resduos gerados e de tratamento de efluentes, alm do menor consumo de energia, matrias-primas e recursos naturais utilizados como insumos no processo produtivo. Produo e organizao de informaes ambientais consistentes e atualizadas do desempenho ambiental da empresa, que podem ser acessadas por investigadores e outras pessoas fsicas ou jurdicas envolvidas nas operaes de financiamento e/ou transaes da unidade auditada. Facilidade na comparao e no intercmbio de informaes entre as unidades da empresa.
330
No obstante as vantagens, tambm existem desvantagens na realizao de auditorias ambientais que devem ser consideradas (OLIVEIRA FILHO, 2002): Requerem um gasto considervel para sua realizao e manuteno. Exigem a alocao de empregados especializados ou a contratao de servios de terceiros. Podem levar a uma falsa imagem da empresa, se no houver cautela na interpretao e divulgao dos resultados. Podem gerar uma sensao falsa de segurana ambiental, em especial se a auditoria for realizada de maneira incompleta ou por auditores inexperientes.
3 CARACTERSTICAS E MODALIDADES DE AUDITORIAS AMBIENTAIS
Como coloca Vilela Jr. (2006), dada a diversificao no uso do termo, temos hoje, com a mesma denominao abrangente de auditoria ambiental, prticas que diferem em termos de objetivos, metodologias, perfil da equipe tcnica responsvel, periodicidade e escopo. De acordo com o autor:
(...) h diferenas significativas de modalidade para modalidade, a ponto de caber a dvida entre estarmos tratando de uma mesma ferramenta com mltiplas aplicaes ou de mltiplas ferramentas com alguns elementos comuns (p. 165).
Inicialmente, procuraremos apresentar algumas caractersticas distintivas entre as diversas modalidades de auditoria ambiental. Quanto ao contedo, estes variam de acordo com a modalidade e os objetivos da auditoria. Matsumura (2005) destaca alguns itens a serem observados: Os nveis efetivos e potenciais de poluio ou de degradao ambiental provocados por atividades de pessoas fsicas e jurdicas. As condies de operao e de manuteno dos equipamentos e sistemas de controle da poluio. As medidas a serem tomadas para restaurar o meio ambiente e proteger a sade humana. A capacitao dos responsveis pela operao e manuteno de sistemas, rotinas, instalaes e equipamentos de proteo do meio ambiente e da sade dos trabalhadores.
Quanto frequncia, as auditorias podem ser pontuais ou sistemticas. A auditoria pontual se constitui em um acontecimento excepcional para a empresa. Consiste em um estudo de situao com um objetivo especfico, podendo
331
dever-se a uma auditoria de acidente, auditoria de conformidade, auditoria de transferncia de propriedade ou transao, ou elaborao de um estudo de impacto ambiental. A auditoria sistemtica um processo contnuo e permanente que se insere na estratgia de gesto ambiental da empresa, permitindo reduzir o risco de impactos ambientais, melhorar a imagem da empresa, cumprir a legislao ambiental e aumentar a eficincia do processo produtivo. No que se refere aos requisitos necessrios para a realizao de auditoria ambiental, destaca-se o monitoramento sistemtico medio das emisses e do lanamento de efluentes, registrada continuamente ou em perodos pr-determinados como procedimento imprescindvel para apoiar a sua implementao. Sem dados de monitoramento, dificulta-se uma avaliao ambiental idnea, o que transforma a auditoria em mera inspeo ambiental, que avalia as condies presentes sem abranger o perodo anterior (MACHADO, 2009). Outro requisito importante refere-se capacitao da equipe de auditores preferencialmente, independentes , j que as auditorias demandam recursos humanos altamente qualificados. Existem no pas diversos cursos profissionalizantes disponveis, nos quais o aluno recebe um certificado de auditor ambiental. No entanto, importante enfatizar que, dada s constantes alteraes, tanto na legislao ambiental quanto nos procedimentos de gesto ambiental, o auditor ambiental deve se capacitar de forma contnua para esta prtica. No campo governamental2 o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) publicou uma Portaria Ministerial no 319/2003 que estabelece os requisitos mnimos quanto a credenciamento, registro, certificao, qualificao, habilitao, experincia e treinamento profissional de auditores ambientais. A portaria especifica que o curso de formao deve ser reconhecido pelo MMA e que o organismo de certificao de auditores ambientais deve ser credenciado pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro). Para as auditorias privadas, a NBR ISO 19011, de 2002, estabelece os requisitos para um auditor de Sistema de Gesto Ambiental (SGA) ou de Qualidade. Quanto s principais modalidades de auditoria, estas podem ser classificadas, quanto sua natureza, em dois grandes grupos: pblicas quando determinadas por parte dos rgos governamentais de meio ambiente ou por atuao das entidades fiscalizadoras superiores (EFSs) que no Brasil, correspondem aos tribunais de contas (TCs) , em suas atividades de controle da gesto pblica; e privadas, quando conduzidas por iniciativa das prprias empresas interessadas. A seguir, detalharemos melhor a utilizao do instrumento da auditoria nestas duas grandes modalidades.
2. Para a realizao das auditorias exigidas pela Resoluo no 265/2000 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) (ver subseo 5.2.1).
332
3.1 Auditoria ambiental voluntria privada
As auditorias ambientais assim como a anlise do ciclo de vida dos produtos, os SGAs, a rotulagem ambiental e a avaliao do desempenho ambiental so instrumentos de gesto que surgiram e vm se disseminando no campo empresarial de forma voluntria. Na maioria dos pases, a AA tem sido considerada uma atividade eminentemente voluntria das empresas, que buscam conhecer o seu desempenho ambiental e criar ferramentas para se adaptar legislao aplicvel tal como nos Estados Unidos, no Canad e em pases da Comunidade Europeia. A auditoria voluntria praticada como instrumento de uso interno das empresas, geralmente como parte dos seus SGAs.3 Neste caso, as informaes so obtidas por auditores internos e utilizadas para orientar a empresa nos ajustes necessrios para atender s exigncias da legislao ambiental e s normas de gesto ambiental adotadas por iniciativa da empresa. Existem, tambm, as chamadas auditorias externas, cujas informaes atendem ao pblico externo, ou seja, queles interessados no desempenho das empresas, tais como acionistas, investidores, instituies financeiras e de seguros e comunidades afetadas pela atividade. Estas auditorias so realizadas por auditores independentes externos, sendo seus resultados avaliados por terceiros, geralmente levando emisso de uma certificao.4 A auditoria ambiental voluntria tem sido impulsionada pela percepo das vantagens que pode conferir s empresas a adoo de medidas que testemunhem sua conscincia ecolgica, como estratgia de concorrncia. Alm disso, na fuso de sociedades ou na venda de empresas, inclusive estatais, atualmente, passou-se a auditar ambientalmente para a constatao do passivo ambiental na contabilidade da empresa (MACHADO, 2009). Os procedimentos para auditorias ambientais voluntrias foram normalizados pela ISO a partir de 1996,5 passando a ter reconhecimento e validade internacional e tornando-se bastante requisitados em alguns setores e mercados. A implementao
3. De acordo com a NBR ISO 14001, um SGA uma estrutura desenvolvida para que uma organizao possa consistentemente controlar seus impactos significativos sobre o meio ambiente e melhorar continuamente suas operaes e seus negcios. Segundo a norma NBR ISO 14001, so objetivos da gesto ambiental: i) implementar, manter e aprimorar um Sistema de Gesto Ambiental; ii) assegurar-se de sua conformidade com a poltica ambiental definida; iii) demonstrar tal conformidade a terceiros; iv) buscar certificao/registro do seu sistema de gesto ambiental por uma organizao externa; e v) realizar autoavaliao e emitir autodeclarao em conformidade com esta norma. Alm da ISO 14001, a norma British Standards (BS) 7750, do Instituto Britnico de Normatizao (IBS), tambm especifica os requisitos para o desenvolvimento, a implantao e a manuteno de sistemas de gesto ambiental que visem garantir o cumprimento de polticas e objetivos ambientais definidos e declarados. 4. A certificao um instrumento de comunicao entre uma empresa e seus clientes, atestando a conformidade de produtos, processos e servios s normas no caso, as normas ambientais. No Brasil, necessrio que uma certificadora seja credenciada junto ao Inmetro. 5. Foram publicadas normas especficas que orientam para a prtica da auditoria ISO 14010; ISO 14011 e ISO 14012, todas de 1996. Posteriormente, estas normas foram complementadas pela norma ISO 19011, de 2002, que traz diretrizes para auditorias de Sistema de Gesto da Qualidade e/ou Ambiental (VILELA JR., 2006).
333
de um SGA um dos requisitos para a obteno da certificao no mbito da norma ISO 14001. Uma vez implementado, o SGA da empresa deve ser periodicamente auditado para a manuteno da certificao. Apesar dos esforos de produzir estes normativos, ainda no existem regras aceitas e princpios envolvendo muitas questes, tais como qual o contedo dos relatrios de auditoria, definio de indicadores e padres genericamente aceitos, assim como o problema de coletar e analisar dados de qualidade ambiental, j que geralmente no ocorre um monitoramento sistemtico dos recursos naturais por parte das empresas ou dos rgos de meio ambiente. Alm disto, existem diferentes posturas entre organismos certificadores independentes e mesmo entre auditores de um mesmo organismo. Todas estas dificuldades colocam-se como barreiras ou desculpas para que algumas empresas evitem as auditorias (DIXON et al., 2005; VILELA JR., 2006). Entre os problemas verificados nas auditorias privadas, Cantarino (2003) menciona a grande variedade de protocolos, a pouca consistncia em relatrios, objetivos redundantes e ausncia de garantias de que as aes corretivas indicadas esto sendo implantadas. Alm disso, muitas empresas podem escolher no divulgar a informao ambiental para evitar atrair a ateno do pblico para eventuais problemas, o que pode impactar negativamente sua imagem e gerar problemas com as agncias ambientais governamentais. Existem diversos propsitos ou motivaes para se empreender uma auditoria privada, de acordo com as necessidades e os objetivos pretendidos pelas empresas. Entre estes, podem-se destacar: desenvolver uma poltica ambiental corporativa; buscar conformidade legal; analisar as prticas gerenciais e as operaes existentes; estimar os riscos e as responsabilidades; analisar procedimentos de resposta a emergncias; melhorar a utilizao dos recursos; aumentar a competitividade e criar vantagens competitivas estratgicas (CAMPOS; LERPIO, 2009). De acordo com os objetivos pretendidos, existem tambm diferentes tipologias de auditoria ambiental, as quais variam de auditorias nicas a sofisticados programas, que, como visto, incluem a certificao e se desenvolvem como parte do SGA da empresa. As tipologias de auditorias variam em sua classificao de acordo com cada autor, sendo as mais comuns as seguintes (LA ROVERE, 2001; VILELA JR., 2006; CAMPOS; LERPIO, 2009): 1. Auditoria de conformidade legal (compliance) a mais comum. Consiste na verificao do cumprimento da legislao, das normas e diretrizes ambientais existentes. importante que se explicite a referncia a ser utilizada, que pode incluir legislaes federais, estaduais e municipais , normas como as da srie ISO 14000 , padres corporativos ou diretrizes das prprias empresas.
334
2. Auditoria ps-acidente Tem por objetivo determinar as causas de um acidente e avaliar danos. Em geral, realizada paralelamente a um procedimento jurdico para apurar a responsabilidade penal ou civil. Fornece elementos tanto procuradoria quanto empresa, para formulao de sua defesa. 3. Auditoria de operaes de fuso, absoro ou de aquisio (due diligence) O principal propsito deste tipo de auditoria o de evitar, em um processo de fuso, absoro ou aquisio de uma empresa, que esta assuma responsabilidades por eventuais riscos e passivos ambientais existentes, principalmente quanto a reas contaminadas. 4. Auditoria de Sistema de Gesto Ambiental realizada em organizaes que j possuem SGA, de acordo com o recomendado por normas de gesto ambiental, como a ISO 14001. Essa auditoria busca verificar todos os possveis impactos da empresa sobre o meio ambiente, de acordo com a norma ou o modelo adotado para o SGA, geralmente visando a uma certificao conferida por certificadora independente. 5. Auditoria de desempenho ambiental ou anlise crtica ambiental Busca, em empresas que no possuem um SGA formal, realizar uma anlise interna das prprias operaes em relao aos objetivos e s metas estabelecidos. Uma das principais motivaes o gerenciamento de riscos, por meio de uma abordagem pr-ativa. 6. Auditorias pontuais Constituem-se em anlises crticas do desempenho ambiental em uma rea especfica da empresa, para tratar questes isoladas, por exemplo: aperfeioar a gesto de recursos; melhorar a eficincia do processo; e minimizar os desperdcios, as emisses, a gerao de resduos, o uso de energia e outros insumos. Embora as diversas tipologias de auditoria possam diferir em algumas etapas, de acordo com seus objetivos, basicamente elas possuem as etapas de planejamento, de preparao, a realizao da auditoria propriamente dita, a anlise dos resultados e a emisso do relatrio.6 Ao final do processo, devem ser verificadas possibilidades de melhoria e eventuais no conformidades que necessitem ser sanadas, buscando a melhoria contnua do desempenho ambiental das empresas auditadas.
6. A auditoria ambiental identifica, por meio de investigao documentada, fatos, procedimentos, documentos e registros relacionados ao impacto da empresa no meio ambiente, apresentando-os em relatrio de auditoria que, em geral, traz recomendaes de medidas necessrias correo de no conformidades detectadas.
335
3.2 Auditoria ambiental compulsria pblica
As polticas pblicas de meio ambiente vm incorporando instrumentos de gesto ambiental inicialmente desenvolvidos e aplicados no campo da gesto empresarial, sendo a instituio da prtica obrigatria de auditoria ambiental um dos instrumentos que se destacam. Uma das principais caractersticas da auditoria pblica ou governamental a exigncia legal que a torna obrigatria, ou seja, a sua execuo compulsria, independentemente da vontade da unidade auditada. Os dados coletados so divulgados e servem de instrumento de controle da atividade pelo poder pblico rgos governamentais de meio ambiente para fiscalizar o cumprimento da legislao e das normas ambientais aplicveis. As auditorias pblicas so realizadas pelas empresas, mas so conduzidas e determinadas pelos rgos pblicos de meio ambiente que estabelecem os critrios e a forma de execuo, conforme a legislao vigente. O rgo pblico poder elaborar um termo de referncia com orientaes a serem seguidas em casos concretos ou genericamente no procedimento (MACHADO, 2009). De forma geral, as auditorias pblicas tm como objetivo a fiscalizao das atividades em relao legislao ambiental aplicvel, concesso de licenas ambientais, verificao do atendimento a condicionantes do processo de licenciamento ambiental, quantificao e qualificao de danos, ao atendimento a demandas e cronogramas de fiscalizao estabelecidos por lei e apurao de denncias. Estas auditorias se assemelham s auditorias privadas conhecidas como de conformidade legal, sendo executadas prioritariamente para constatar a adequao legislao qual a empresa est sujeita. A diferena bsica que nas AAs compulsrias o cliente a sociedade, enquanto que nas de conformidade legal a prpria empresa e seus investidores ou parceiros comerciais (ZUMBACH, 2010). Aqueles contrrios auditoria pblica afirmam que os laudos exigidos pela lei seriam uma forma de as empresas produzirem provas contra si, e que, portanto, a imposio das auditorias compulsrias violaria o direito fundamental ao silncio, previsto na Constituio Federal (CF/88) de 1988. Sustenta-se que a tarefa de fiscalizar as atividades econmicas dever do Estado pelo exerccio do poder de polcia indelegvel e que, portanto, as empresas no deveriam ser obrigadas a realizar auditorias ambientais (PIVA, 2007). Como colocam Campos e Lerpio (2009), h uma rejeio natural contra a atividade de auditoria, j que o termo vem sendo visto como algo que busca culpados ou como uma espcie de espionagem para verificao de problemas de uma atividade, com propsitos punitivos. A compulsoriedade das AAs, apesar de seus benefcios, ainda cria uma sensao de prejuzo para grande parte da
336
classe empresarial, pois ela deve assumir as despesas desses processos, incluindo os considerados custos das aes corretivas eventualmente apontadas como necessrias. De acordo com Zumbach (2010):
Existem empresas que ainda no consideram as auditorias como investimentos que retornam ao longo de todo o ciclo de vida produtivo. Culturalmente ainda permanece o pragmatismo econmico, contra tudo aquilo que no traz um imediato retorno financeiro. Um horizonte arraigado em velhos padres industriais.
De fato, como a avaliao dos relatrios tcnicos gerados pelas auditorias compulsrias fica a cargo do Estado, eventualmente da podem surgir sanes nas esferas penais, cveis ou administrativas, como a no liberao da renovao da licena ambiental. Contudo, isto acontece apenas aps uma sucesso de negligncias por parte das empresas auditadas, j que, para se prevenir de possveis autuaes, embargos e outras sanes, as empresas tm a possibilidade, sob um perodo de carncia prescrito pela prpria legislao, de adotar planos de ao para que suas no conformidades ambientais sejam suprimidas. Se os planos de ao forem devidamente verificados como plausveis e acatados pelos rgos ambientais competentes, a organizao far frente s suas necessidades de adequao, sem maiores consequncias, e a empresa poder continuar operando na legalidade, mesmo em processo de tomada de aes corretivas (ZUMBACH, 2010). Poucos pases adotam a obrigatoriedade legal da auditoria, entre os quais o Mxico, que conduz e supervisiona as AAs por meio da Procuradoria Federal de Proteccin al Ambiente, e o Brasil (LIMA, 2009). Nos Estados Unidos a Environmental Protection Agency (EPA), agncia ambiental americana, inicialmente tornou obrigatria as auditorias para alguns setores industriais. A partir de 1986, a agncia optou pela implementao de um sistema misto, que determina a obrigatoriedade das auditorias para alguns setores, ao mesmo tempo que adota uma poltica de incentivos s empresas para que implementem um processo voluntrio de auditorias de conformidade legal (Compliance Auditing). J em 1995, a EPA implantou a Declarao Voluntria de Poltica Provisria de Autopoliciamento e Auto-revelao, em que as organizaes que voluntariamente identificarem, apresentarem e corrigirem no conformidades ambientais encontradas durante o processo de auditoria estaro isentas de penalidades, baseadas em escalas de gravidade. Estes incentivos podem incluir cesso de penalidades e processos penais, mas excluem reincidncias ou casos de graves danos ao meio ambiente (ARUEIRA JR.; COSTA, 2008; LIMA, 2009). As auditorias ambientais pblicas tambm so realizadas no mbito das EFSs,7 que desenvolvem instrumentos e mtodos prprios para a auditoria ambiental, segundo
7. Em todo o mundo, com exceo dos Estados no democrticos e de alguns pases africanos, o controle externo realizado por dois rgos: o controle poltico pelo Parlamento e o controle tcnico-operacional e/ou de natureza jurisdicional pelas (EFSs), que no Brasil correspondem aos tribunais de contas (LIMA, 2009).
337
as caractersticas da legislao de seus respectivos pases. A EFS do Canad, por exemplo, solicita a cada um dos departamentos de governo um Green Report informando acerca do desempenho ambiental de suas atividades (LIMA, 2009; RUBENSTEIN, 2001). Na subseo 5.3 discutiremos o papel dos tribunais de contas, particularmente do Tribunal de Contas da Unio (TCU), nas auditorias ambientais no Brasil.
4 BREVE HISTRICO
Na dcada de 1970, a questo ambiental representava para as empresas um incmodo que contradizia a lgica liberal do mercado livre. Neste perodo, as empresas comearam a ser responsabilizadas por questes at ento consideradas como externalidades desde a explorao de matrias-primas at o destino final dos produtos aps seu consumo. A legislao ambiental emergente gerava incerteza sobre a adequao das plantas industriais aos novos requisitos legais. Alm disso, riscos imprevistos surgiram com a presso dos consumidores pela reparao, por parte das empresas, de danos ecolgicos. O setor produtivo comeou a buscar respostas para prevenir estes riscos, sendo que os Estados Unidos foram o primeiro pas a utilizar a auditoria ambiental,8 no final da dcada de 1970, como uma ferramenta de gerenciamento das empresas que buscavam identificar, de forma antecipada, os problemas provocados por suas operaes. Neste perodo, a EPA, rgo ambiental americano, tornou as auditorias ambientais compulsrias para alguns setores industriais (CAMPOS; LERPIO, 2009). Inicialmente, as auditorias ambientais buscavam, basicamente, assegurar a adequao das empresas s leis ambientais, com predomnio de auditorias de conformidade legal. As empresas procuravam identificar possveis problemas relacionados com multas, indenizaes e outras penalidades ou restries contidas nas diversas leis ambientais que passaram a vigorar. A auditoria era vista, portanto, como instrumento preventivo para minimizar custos envolvidos em reparos ou litgios relacionados, principalmente, sade pblica. Aps a iniciativa dos Estados Unidos, o conceito e a prtica de auditorias ambientais foram se disseminando na dcada de 1980, gradativamente, em pases da Europa Ocidental, no Canad, na Austrlia, no Mxico e no Brasil, entre outros. J na dcada de 1990, as preocupaes ambientalistas tornaram-se um valor que veio a ser gradualmente incorporado por empresas que passaram a adotar prticas de gesto favorveis ao meio ambiente ao perceber os resultados positivos propiciados principalmente reduo de desperdcios e do consumo de energia. Neste perodo,
8. Inicialmente, as auditorias surgiram no setor financeiro, visando ao exame sistemtico da contabilidade empresarial de acordo com exigncias legais e normas estabelecidas (CAMPOS; LERPIO, 2009).
338
comearam a surgir os primeiros documentos e normas que propunham diretrizes e bases metodolgicas para a realizao de auditorias. Entre estas esto as normas britnicas BS 7750, sobre sistemas de gesto ambiental, e a srie ISO 14000, ambas lanadas a partir de 1992 (CAMPOS; LERPIO, 2009). Novas consideraes foram sendo acrescentadas e, com isso, a auditoria ambiental tornou-se bastante elstica, abarcando uma diversidade de atividades de carter analtico voltadas para identificar, averiguar e apurar fatos e problemas de carter ambiental de qualquer magnitude e com diferentes finalidades. Em nvel internacional, alm da auditoria ambiental, j se comea a falar na auditoria de sustentabilidade (sustainability auditing), que seria mais sofisticada, ampla e aprofundada envolvendo tambm aspectos sociais e ticos, alm dos ambientais. Contudo, este tipo de auditoria ainda de difcil aplicao, devido sua complexidade. Como coloca Coyne (2006), podemos compreender o conceito de sustentabilidade em um nvel macro, mas ainda temos dificuldade em aplic-lo de forma concreta, no nvel micro. No Brasil, com a utilizao sistemtica por algumas empresas privadas, a auditoria ambiental tambm passou a ser aplicada como instrumento de poltica pblica para o controle e monitoramento das atividades industriais potencialmente poluidoras e degradadoras. A partir da dcada de 1990, diversos estados brasileiros comearam a exigir a realizao obrigatria de auditorias para setores considerados mais crticos e potencialmente poluidores.Discutem-se atualmente, no pas, questes como divulgao dos resultados de auditoria se devem ser pblicos ou restritos aos acionistas e a pertinncia ou no das normas legais que tornam a auditoria ambiental obrigatria, como veremos na seo 5.
5 AUDITORIA AMBIENTAL NO BRASIL
No Brasil esto em prtica tanto as auditorias pblicas quanto as privadas, uma vez que o instrumento tem despertado o interesse no apenas das empresas, mas tambm do poder pblico. Nas auditorias pblicas importante distinguir as que so realizadas pelas empresas por obrigatoriedade legal em atendimento a rgos governamentais de meio ambiente daquelas feitas por entidades fiscalizadoras de controle externo os tribunais de contas, em seus diversos nveis (Unio, estados e municpios). Existe uma significativa distino entre as auditorias ambientais governamentais praticadas pelos TCs ou exercidas pela imposio legal de rgos ambientais daquelas conduzidas voluntariamente, em atividades da iniciativa privada. Esta distino diz respeito, principalmente, s normas utilizadas pela iniciativa privada em geral, baseiam-se nas normas da srie ISO 14000 , aos requisitos estabelecidos por legislaes especficas e aos normativos desenvolvidos pelo controle externo.
339
O quadro 1 resume as principais distines entre as modalidades de auditorias ambientais praticadas no Brasil, as quais so detalhadas em seguida.
QUADRO 1
Caracterizao das modalidades de auditoria ambiental
Caractersticas/ modalidades de auditorias Carter da iniciativa Objeto Metodologia Auditorias pblicas Auditorias privadas Voluntrias empresas interessadas Empresas privadas Geralmente realizadas com base nas normas ISO A equipe pode ser interna (ou de primeira parte), contratada pela empresa (de segunda parte) ou independente, como no caso da emisso de uma certificao ISO (de terceira parte) Exigida legalmente pelos rgos ambientais No mbito do controle externo exercido pelos TCs
Compulsrias auditorias so Compulsrias determinadas impostas, por lei, determinadas pelos TCs pelos rgos ambientais Empresas privadas ou pblicas Com base em legislaes federais, estaduais ou municipais especficas sobre auditoria ambiental Empresas e rgos pblicos Baseada nos normativos dos TCs, especialmente o Manual sobre Auditoria Ambiental do Tribunal de Contas da Unio, 2001
Realizao (equipe)
Equipe de auditoria contratada pelas empresas. Geralmente, Equipe de auditoria dos TCs a lei especifica que seja uma equipe independente Visam, principalmente, controlar a atuao dos rgos ambientais governamentais e de empresas pblicas e verificar a aplicao de polticas, programas e instrumentos pblicos de meio ambiente De acordo com o Plano de Fiscalizaes dos TCs, de periodicidade anual Os relatrios so pblicos, sendo suas decises e deliberaes publicadas na imprensa oficial
Objetivo (propsito)
Podem ser feitas com diversos objetivos, resultando em diferentes tipologias de AA
Destinam-se, principalmente, a controlar as atividades dos setores considerados potencialmente mais poluidores ou degradadores do meio ambiente
Frequncia
No especificada pode ser pontual ou peridica, dependendo do seu objetivo. Se fizer parte de um SGA e tiver certificao, ter sua frequncia definida
Especificada por lei geralmente anual ou na renovao da licena ambiental
Publicidade do Relatrio de Auditoria
A entrega do relatrio ao Em geral, no pblico. A rgo ambiental deve ser divulgao determinada pelo publicada em jornal de grande cliente circulao Caso sejam detectadas no conformidades, pode ser adotado um plano de ao para corrigi-las. Pode-se buscar, ainda, atender a requisitos visando a certificaes ambientais com base em normas ISO
Procedimentos e resultados
Geralmente existe a obrigatoriedade de realizar um plano com aes corretivas e Contm recomendaes e preventivas, definio de respropostas de determinaes ponsabilidades e cumprimento ao rgo auditado das medidas sugeridas em AAs anteriores A maioria das legislaes enfoca o carter preventivo, ao prescrever auditorias peridicas para os setores potencialmente mais poluidores e degradadores. O carter corretivo previsto, em geral, na ocorrncia de acidentes
Carter preventivo versus corretivo
Foca o carter preventivo, de forma a proporcionar tomadas de deciso que evitem a ocorrncia de acidentes
Coexistem as duas vertentes corretiva e preventiva
Fonte e elaborao prprias. Nota: Com base em Lima (2009).
340
Conforme enfatiza Pereira (1999 apud LIMA, 2009) a diversidade de enfoques pode conduzir hiptese de que uma empresa venha a sofrer AAs simultneas, cada qual com sua metodologia e seus objetivos. Na verdade, algo semelhante j ocorreu, logo aps o acidente com derramamento de leo na baia de Guanabara, pelo Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em janeiro de 2000, na qual a empresa foi multada simultaneamente pelo rgo municipal e estadual de meio ambiente.
5.1 Auditorias no setor privado
Os primeiros programas de auditoria foram iniciados no Brasil ao final da dcada de 1980, geralmente por empresas multinacionais de grande porte que quiseram implantar em suas unidades locais programas j existentes em suas matrizes. Atualmente, a prtica est disseminada no pas, como procedimento consagrado e aceito pelo mercado. Essa disseminao resulta, em grande medida, do aumento do nmero de organizaes que implantam SGAs em conformidade com a ISO 14001 ou outros normativos e realizam auditorias peridicas para a manuteno das certificaes. Crescem no pas as auditorias de conformidade legal e de passivos ambientais, demandadas por ocasio de aquisies, fuses, parcerias ou joint ventures entre organizaes (due diligence), j que a legislao ambiental brasileira vem tendo um tratamento mais rigoroso com os passivos ambientais (VILELA JR., 2006). Vialli (2009) relata um crescimento em at 50%, nos ltimos cinco anos, da demanda de auditorias neste sentido. Outro caso em que as auditorias ambientais so recorrentes ocorre na abertura de capital, quando as empresas devem informar Comisso de Valores Mobilirios (CVM) sobre dvidas e passivos de todas as naturezas. As empresas em via de fechar grandes negcios esto atentas a possveis passivos ambientais e comeam a dar auditoria ambiental o mesmo peso dado s auditorias fiscais e trabalhistas, j que custa caro reverter os danos. H casos em que a existncia de rea contaminada chega a reduzir o valor da empresa em at 30% e, em algumas situaes, o negcio no se concretiza porque o investidor toma conhecimento do valor que teria que gastar com a recuperao de reas degradadas. Atualmente, empresas ligadas a setores de alto potencial poluidor, como minerao, siderurgia e indstria qumica, so as mais submetidas a auditorias ambientais no pas (VIALLI, 2009). Para empresas que j negociam aes em bolsa, a necessidade de auditorias tambm recorrente. Por exemplo, empresas que participam do ndice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) da Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), carteira que privilegia aes de empresas com bom desempenho socioambiental,
341
devem se submeter, anualmente, a uma auditoria que atesta se a empresa est em condies de permanecer no ISE (VIALLI, 2009). Vilela Jr. (2006) relata, ainda, a tendncia de crescimento de auditorias integradas que incluem, alm de meio ambiente, questes de segurana, sade ocupacional e qualidade de produo.
5.2 Auditorias pblicas
Na dcada de 1990, alguns estados brasileiros tiveram a iniciativa de legislar a matria a fim de determinar a obrigatoriedade da realizao da auditoria em setores econmicos especficos. De fato, contrariando a tendncia internacional de privilegiar as auditorias voluntrias, cresce o nmero de iniciativas legislativas no pas que tornam obrigatria sua aplicao em setores produtivos que desenvolvem atividades potencialmente poluidoras e que acarretam mais riscos ao meio ambiente. A exigncia da auditoria ambiental governamental j se encontra incorporada legislao de pelo menos nove estados (quadro 2) e de alguns municpios,9 tendo sido pioneiros o Distrito Federal, em 1990, e o Rio de Janeiro, em 1991. No nvel federal, h apenas um projeto de lei (PL) em tramitao PL 1.254/2003 , a Lei no 9.966/2000 referente preveno de derramamento de leo e resolues do Conama referentes matria, como veremos a seguir. Verifica-se que as resolues do Conama que tratam de auditoria ambiental vm sendo aplicadas regularmente pelo setor petroqumico. J nos nveis estadual e municipal, ainda se carece de estudos que analisem, de forma aprofundada, a efetividade das legislaes em vigor. De forma geral, observa-se que a adoo de legislaes e normativos aprovados no tem sido discutida suficientemente com o setor empresarial. Em consequncia, a efetividade destas leis est sujeita a controvrsias por parte do setor empresarial que a compara com a aplicao voluntria no resto do mundo, em que a regulamentao da auditoria ambiental foi precedida de debate junto ao setor produtivo e sociedade. Em alguns casos, empresas conseguem contestar judicialmente a realizao das auditorias nos estados que as exigem (ver subseo 5.2.2). Diante da resistncia do setor produtivo, na prtica, diversas legislaes estaduais e municipais sobre auditoria ambiental no vm sendo aplicadas por falta de regulamentao ou de iniciativa (enforcement) do poder pblico. Geralmente, as legislaes estaduais condicionam a renovao da licena ambiental tanto apresentao do ltimo relatrio de auditoria quanto ao cumprimento das medidas para regularizao, quando necessrio. Sendo assim, o
9. Entre os municpios que adotaram legislaes especficas para auditorias ambientais compulsrias, esto: Santos (SP), 1991; So Sebastio (SP), 1992; Vitria (ES) 1993; Macei (AL), 1996; Bauru (SP), 1999; e Porto Velho (RO), 2001.
342
no atendimento s novas exigncias implica o impedimento da renovao da licena ambiental, alm da sujeio s sanes legais, que podem incluir multa e interdio parcial ou total da atividade. Desta forma, as auditorias ambientais podem, potencialmente, se constituir em peas fundamentais no acompanhamento ps-licena, dada a dificuldade principalmente pela carncia de recursos humanos de fiscalizao com inspees in loco de todo o universo de empreendimentos licenciados por parte dos rgos de meio ambiente. De fato, a realizao de auditorias rotineiras pode contribuir para tornar o licenciamento ambiental um processo mais eficiente, devido diminuio de prazos e custos do acompanhamento das atividades licenciadas. Neste sentido, sustenta Machado (2009, p. 309):
A renovao do licenciamento tem-se convertido em uma atividade administrativa sem um engajamento da pessoa fsica ou jurdica interessada. A auditoria ambiental evitar que esse procedimento seja meramente uma rotina e poder dar outra dimenso na interveno do rgo pblico de meio ambiente.
Destaca-se, ainda, que, alm das leis especficas sobre auditoria ambiental, existem outras legislaes estaduais que tambm estimulam, indiretamente, a realizao de auditorias. Em So Paulo, por exemplo, a recm-aprovada Lei Estadual no 13.577/2009, sobre gesto de reas contaminadas, deve impulsionar ainda mais a demanda por servios de auditorias ambientais. Entre outros pontos, a lei obriga os proprietrios de solos contaminados a comunicarem o problema ao rgo ambiental, pois tanto o causador da poluio quanto o dono da rea podem ser responsabilizados. Alm dos rgos ambientais de meio ambiente, o Ministrio Pblico tambm vem determinando a realizao de auditorias, quando necessrias. Exemplo recente foi a ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico Federal (MPF) que resultou em determinao judicial para que a empresa Tractbel, responsvel por usina termeltrica a carvo mineral em Tubaro (SC), realizasse auditoria ambiental visando aferir os danos causados ao meio ambiente e, especialmente, sade humana, devido s emisses. O MPF, poca dos fatos, arrolou estudos que atestaram que a populao da regio da usina apresentava ndice mdio de mortalidade por neoplasias (cncer) e mortalidade de crianas por doenas respiratrias e anomalias congnitas, notadamente no sistema nervoso, superior ao resto do territrio catarinense e nacional. O procurador da Repblica em Tubaro, Celso Antnio Trs, que props a ao visando indenizao da populao afetada, afirmou que a empresa teve o lucro lquido de R$ 513 milhes em 2003, enquanto aos cidados restaram tarifa de energia exorbitante e poluio desmedida (TRACTEBEL, 2009).
343
5.2.1 Normas federais
Na esfera da Unio, tramita no Congresso Nacional, desde 2003, o PL10 no 1.254/2003 que dispe sobre as auditorias ambientais e a contabilidade dos passivos e ativos ambientais. O projeto uma emenda Lei no 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e tem como escopo estipular o conceito de auditoria ambiental e colocar a auditoria como um dos instrumentos da PNMA. O PL no 1.254/2003 estabelece a obrigatoriedade quanto realizao peridica de auditorias em empresas ou entidades de natureza pblica ou privada sujeitas ao licenciamento ambiental. A auditoria passaria a ser exigida pelos rgos de meio ambiente competentes para o licenciamento ambiental e realizada por empresas cadastradas pelo Inmetro. Os custos correm por conta da empresa ou entidade auditada, que deve publicar os resultados. O PL determina, ainda, que devero ser qualificados e quantificados o ativo e o passivo ambiental das empresas, obrigando a incluso desses resultados nos sistemas, balanos e registros de controle contbil das empresas auditadas, sob pena de nulidade. Na contabilidade ambiental, o ativo definido como atendimento das exigncias legais, sociais e ticas na gesto ambiental, quantificadas ou expressas no relatrio da administrao e nas demonstraes contbeis. J o passivo ambiental rene as aes que resultarem em dano ambiental e que no futuro exigiro entrega de ativos, prestao de servios ou sacrifcio de benefcios econmicos. O PL dispe que as informaes sobre o passivo ambiental das empresas devem estar disponveis no apenas para scios e acionistas, mas para toda a sociedade. O projeto encontra dificuldades para sua aprovao em razo, principalmente, da forte resistncia do setor econmico, que no concorda em assumir os custos das auditorias compulsrias. A Confederao Nacional das Indstrias (CNI), em sua agenda legislativa na indstria, colocou-se como divergente ao PL, justificando que:
(...) de acordo com a legislao vigente, os rgos pblicos tm por obrigao realizar vistorias peridicas capazes de indicar se h ou no necessidade de proceder auditoria e, em caso positivo, solicitar que a empresa a execute sob pena de no obter a renovao de seu licenciamento. O engessamento dessa discricionariedade, como previsto no projeto, cerceia a anlise prvia e individualizada de cada caso, impondo uma obrigao legal a todos, de forma indiferenciada e, portanto, potencialmente injusta.
10. O PL foi encaminhado em 13 de agosto de 2008 para a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMDS) da Cmara dos Deputados, sendo designado relator o Deputado Nilson Pinto (PSDB/PA). Disponvel em: <http:// www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 16 abr. 2010.
344
A resistncia das indstrias a esta imposio legal se deve, tambm, ao receio de expor eventuais deficincias ambientais do empreendimento e suas possveis consequncias legais, comerciais ou institucionais. Contudo, o processo de verificao da qualidade ambiental no tem como objetivo principal produzir sanes aos responsveis por meio de uma fiscalizao punitiva, mas estimular aes preventivas que evitem prejuzos maiores para as empresas e a sociedade. Independentemente da solicitao, interna ou externa, possvel adequar as AAs s necessidades das empresas, que so as primeiras beneficirias da prtica deste instrumento, j que o retrato apresentado quebra a inrcia da gesto e promove incrementos que levam economia de recursos. Alm disso, as auditorias identificam no apenas problemas, mas tambm boas prticas que podem ser difundidas como exemplos para atividades semelhantes, gerando vantagens competitivas e melhoria da imagem da empresa junto ao pblico (ZUMBACH, 2010). O Conama vem editando resolues sobre procedimentos de auditoria ambiental para setores especficos, enfocando as atividades petrolferas e porturias: A Resoluo do Conama no 265/2000 determina a realizao de AAs independentes nas instalaes industriais, martimas e terrestres da Petrobras e das demais empresas com atividades na rea de petrleo e derivados. A Resoluo do Conama no 306/2002 estabelece os requisitos mnimos e o termo de referncia para realizao de auditorias ambientais que passaram a ser exigidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) como parte do processo de licenciamento federal, por enquanto para atividades especficas portos, petrleo e gs, em funo dos graves acidentes que j ocorreram no exerccio dessas atividades.
Arueira Jr. e Costa (2008) analisaram a efetividade do processo de auditoria ambiental compulsria no setor petrolfero, em atendimento resoluo do Conama no 306/2002. O objetivo era o de avaliar se as auditorias compulsrias realizadas pela Petrobras tm agregado valor gesto ambiental das unidades martimas de produo de petrleo. No estudo exploratrio realizado nos ciclos de 2003, 2005 e 2007, verificou-se que houve uma reduo sucessiva no nmero de constataes de no conformidades, ou seja, de situaes que tivessem gerado contaminaes ao meio ambiente. Os autores concluram que foi possvel verificar uma contribuio significativa das auditorias ambientais na preveno de acidentes ambientais na produo de petrleo, demonstrando a importncia deste instrumento na gesto das empresas com elevado potencial poluidor.
345
A Lei no 9.966/2000, conhecida como Lei do leo e regulamentada pelo Decreto no 4.136/2002, trata especificamente da obrigatoriedade da realizao de auditorias ambientais em plataformas, dutos, portos e demais instalaes de apoio, com o objetivo de avaliar os Sistemas de Gesto e Controle Ambiental destas unidades e prevenir a contaminao ambiental proveniente de derramamento de leo. A Lei do leo estabelece que as entidades exploradoras de portos organizados devero realizar auditorias ambientais bianuais, independentes, assim como os proprietrios ou operadores de plataformas e suas instalaes de apoio.
5.2.2 Normas estaduais
A Constituio Estadual do Rio de Janeiro foi a primeira norma legal a mencionar as auditorias ambientais, em 1989. Em seguida, o Distrito Federal previu, na Lei no 118/1990, o instituto da auditoria ambiental a ser realizado pelo prprio rgo ambiental ou empresas por ele autorizadas.11 Posteriormente, outros estados brasileiros tambm optaram por criar leis no sentido de tornar a auditoria ambiental obrigatria para alguns setores industriais. Na maioria dos estados que tm dispositivos legais que tratam do assunto, as auditorias compulsrias ainda no esto totalmente implantadas por falta de regulamentao. Em outros, como no estado do Paran, algumas empresas se voltaram judicialmente contra a lei que estabelece a AA compulsria para evitar sua realizao.12 O quadro 2 traz as unidades da Federao (UF) que possuem legislaes estaduais vigentes sobre auditoria ambiental no pas.13
11. Posteriormente, esta lei foi modificada, estabelecendo-se que os rgos ambientais podero determinar s empresas a realizao de auditorias ambientais (quadro 2). 12. As empresas filiadas Federao das Indstrias do Paran (FIEP) derrubaram, em 2007, a exigncia de se submeter auditoria ambiental compulsria, argumentando que tais laudos seriam uma forma de as empresas produzirem provas contra si mesmas, o que violaria a Constituio Federal. Entretanto, o coordenador de Meio Ambiente da FIEP, Roberto Gava, afirmou, na poca, que a federao no era contra as auditorias ambientais, classificando-as como uma ferramenta gerencial importante e afirmando que: Jamais a FIEP e qualquer pessoa de bom senso sero contra a auditoria ambiental. Temos que construir, mas construir com parceria e entendimento, no com imposies. A FIEP afirmou apoiar as auditorias propostas pelo Instituto Ambiental do Paran, desde que resolvidos dois pontos: que no existam mais vulnerabilidades para as empresas at a concluso de eventuais medidas corretivas e que no seja necessrio deixar o relatrio da auditoria em domnio pblico, evitando a publicidade dos erros at a concluso do ajustamento de conduta (EXCLUSIVO..., 2007). 13. No levantamento realizado, foram constatadas leis sobre auditoria ambiental nas UFs relacionadas. As caractersticas apresentadas foram obtidas na consulta s prprias leis e normativos correlatos.
346
QUADRO 2
Unidade da Federao
Legislaes e normativos estaduais sobre auditoria ambiental

Legislao e normativos Caractersticas A Lei no 118/1990, estabelecia que o prprio rgo ambiental ou empresas por ele autorizadas poderia realizar auditorias ambientais, com os objetivos de identificar espaos e ecossistemas desgastados no DF e promover recuperao desses ecossistemas A Lei no 1.224/1996, alterada pela Lei no 3.458/2004, j estabelece que os rgos ambientais podero determinar a realizao de auditorias ambientais peridicas ou ocasionais, estabelecendo diretrizes e prazos especficos para elas no mnimo, anualmente As auditorias ambientais sero realizadas s expensas dos auditados. Os rgos governamentais podero determinar que sejam conduzidas por equipes tcnicas independentes Realizaro obrigatoriamente AAs peridicas anuais empresas ou atividades de elevado potencial poluidor relacionadas na lei Sempre que constatadas infraes, podem ser realizadas auditorias trimestrais at a correo das irregularidades Estabelece auditorias peridicas ou ocasionais, com consulta comunidade afetada, custos suportados pelo auditado e realizao por auditores independentes a critrio das autoridades Os auditados devem realizar planos de ao corretivos A renovao da licena ambiental vinculada realizao da auditoria So prescritas auditorias trimestrais no caso de se detectar situaes de infrao lei. Devem realizar auditorias anuais: i) refinarias, oleodutos e terminais de petrleo e seus derivados; e ii) instalaes porturias Estabelece auditorias peridicas ou ocasionais. As AAs ocasionais devero ser conduzidas por entidades de comprovada capacitao tcnica e com proteo ao sigilo industrial. Devem ser divulgadas em jornal de grande circulao Prev auditorias peridicas ou ocasionais justificadas tecnicamente e requerida em casos excepcionais , publicidade dos resultados da auditoria, certificao pblica das atividades de auditoria e renovao da licena ambiental vinculada realizao da auditoria Estabelece plano de correo de no conformidades que dever ser aprovado pela autoridade competente e declarao ambiental As auditorias avaliam o grau de cumprimento da legislao e das exigncias contidas na licena pelo empregador, bem como a eficcia das medidas preventivas e de controle adotadas Avaliaes peridicas nas empresas das quais foi exigido o Estudo de Impacto Ambiental (EIA)/Relatrio de Impacto Ambiental (Rima) e ocasionais nas demais geradas por denncias, iniciativa do rgo ambiental ou de seu conselho As AAs devem ser realizadas por equipes multidisciplinares, com responsabilidade legal por suas aes e pagas pelo empreendedor Os documentos so acessveis ao pblico Estabelece que toda atividade de grande e elevado potencial poluidor ou processo industrial de grande complexidade dever sofrer auditorias ambientais peridicas, s expensas e sob responsabilidade do empreendedor A auditoria ambiental dever ser realizada ordinariamente, no caso de renovao da licena de operao ou extraordinariamente, sempre que constatada sua necessidade (Continua)
DF
1990: Lei no 118/1990, alterada pelas Leis nos 1.224/1996 e 3.458/2004
RJ
1991: Leis nos 1.898/1991, 3.341/1999, 3.471/2000; Decreto no 21.471-A/1995; e Resoluo da Comisso Estadual de Controle Ambiental (Ceca)1 /da Cmara de Normatizao (CN) no 3.247/1995
MG
1992: Lei no 10.627/1992
ES
1993: Lei no 4.802/1993 e Decreto Estadual no 3.795/1994
CE
1993: Lei no 12.148/1993 nova redao dada pela Lei no 12.665/1997
MT
1995: Lei Complementar no 38/1995 Cdigo Estadual do Meio Ambiente (Seo VIII)

(Continuao) Unidade da Federao Legislao e normativos Caractersticas
347
MS
1995: Lei no 1.600/1995 revogada e Lei no 3.839/2009
A Lei no 1.600/1995 estabelecia que todas as empresas elencadas na lei, como de maior potencial poluidor, deveriam obrigatoriamente realizar auditorias ambientais peridicas, com intervalo mximo de trs anos. Contudo, esta lei foi revogada pela Lei no 3.839/2009, que institui o Programa de Gesto Territorial de Mato Grosso do Sul (MS) e aprova a Primeira Aproximao do Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) de MS. A nova lei no estabeleceu nenhum normativo referente auditoria, o que extingue a obrigatoriedade legal deste instrumento no estado A Lei no 9.509/1997, que dispe sobre a Poltica Estadual do Meio Ambiente prev, entre os seus princpios, a realizao peridica de auditorias ambientais nos sistemas de controle de poluio e nas atividades potencialmente poluidoras, bem como a informao da populao sobre os resultados das auditorias A Lei no 11.520, que institui o Cdigo Estadual do Meio Ambiente, prev a auditoria ambiental como um dos instrumentos da Poltica Estadual de Meio Ambiente Estabelece que toda atividade de elevado potencial poluidor ou processo de grande complexidade e outras atividades, a critrio do rgo ambiental, dever realizar auditorias ambientais peridicas, s expensas e sob responsabilidade do empreendedor O relatrio de auditoria serve de base para a renovao da licena, garantido o acesso pblico a este, e deve ser divulgado em peridico de circulao regional A equipe de auditoria deve ser independente e a periodicidade mnima de trs anos Estabelece auditorias peridicas ou ocasionais O relatrio deve ficar sob consulta pblica, existem critrios para a aprovao dos auditores lderes e especialistas, e o auditado deve apresentar plano de ao corretivo e preventivo A renovao da licena ambiental vinculada realizao da auditoria Publicao em jornal local e de grande circulao Devero, obrigatoriamente, realizar auditorias ambientais peridicas, com o intervalo mximo de quatro anos, pessoas jurdicas pblicas ou privadas com atividade de elevado potencial poluidor ou degradador do meio ambiente A critrio do rgo estadual de meio ambiente, tambm sero passveis de AAs compulsrias as atividades pblicas ou privadas, que a qualquer tempo gerem impactos ou riscos ambientais relevantes
SP
1997: Lei no 9.509/1997
RS
2000: Lei no 11.520/2000
PR
2002: Lei no 13.448/2002; Decreto Estadualno 2.076/2003; Portaria do Instituto Ambiental do Paran (IAP) no 49/2005; e Portaria IAP no 100/2005
Fonte e elaborao prprias. Nota: 1 Da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano do Rio de Janeiro.
348
5.3 O papel dos tribunais de contas nas auditorias ambientais
O Tribunal de Contas da Unio,14 bem como os tribunais de contas estaduais, tambm vem atuando na realizao de auditorias ambientais, buscando verificar tanto o cumprimento da legislao ambiental quanto os possveis impactos ambientais negativos externalidades decorrentes de polticas pblicas setoriais. Em 1998 o TCU definiu formalmente uma estratgia de atuao na rea ambiental com o objetivo de suprir a carncia de um adequado controle externo da gesto ambiental a nvel de governo Portaria n o 383/1998, que aprova a Estratgia de Atuao para o Controle da Gesto Ambiental do rgo (BRASIL, 1998). A atuao dos TCs no controle externo da gesto ambiental bastante abrangente, incluindo a realizao de auditorias e outros procedimentos fiscalizatrios15 das entidades da administrao direta e indireta cujas atividades produzam significativos impactos ambientais, como, tambm, o julgamento das contas anuais dos administradores pblicos e das contas de governo. De acordo com Lima (2009), a atuao dos tribunais de contas na esfera ambiental envolve os seguintes aspectos: Exame da legalidade, economicidade e eficcia da gesto dos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).16 A fiscalizao de entes pblicos com atividades de impacto ambiental.17 O controle da conformidade na aplicao de recursos repassados incluindo convnios e de financiamentos a particulares e renncia de receitas.
Limitar-nos-emos, aqui, a abordar a prtica das auditorias ambientais pelo TCU, que considera como AA: o conjunto de procedimentos aplicados ao exame e avaliao dos aspectos ambientais envolvidos em polticas, programas, projetos e atividades desenvolvidas pelos rgos e entidades sujeitos ao seu controle (BRASIL, 2001).
14. De acordo com a CF/1998, cabe ao TCU, no auxlio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade, e a fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de receitas. Qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria tem o dever de prestar contas ao TCU. 15. O TCU utiliza-se, alm da auditoria, de outros quatro diferentes instrumentos de fiscalizao: levantamento, inspeo, acompanhamento e monitoramento (BRASIL, 2009b, Arts. 238 a 243). 16. Sisnama, formado pelo Conselho de Governo rgo superior; Conama rgo consultivo e deliberativo; MMA rgo central; Ibama rgo executor; rgos ou instituies ambientais integrantes da administrao federal, direta ou indireta rgos setoriais; rgos ou instituies ambientais estaduais rgos seccionais e os rgos ou instituies municipais de controle e fiscalizao ambiental rgos locais. 17. Os Manuais do TCU orientam as equipes de fiscalizao de obras a verificar questes ambientais, com nfase no licenciamento ambiental. A inexistncia de licena ambiental considerada irregularidade grave, podendo conduzir a sanes, como o bloqueio de repasses oramentrios e a paralisao das obras (BRASIL, 2006).
349
As auditorias do TCU contribuem para verificar como os rgos e as entidades pblicas adquirem, protegem e utilizam seus recursos, as causas de prticas antieconmicas e ineficientes, o cumprimento das metas previstas e a eficincia e eficcia da gesto, sendo que as auditorias de programas buscam analisar os objetivos e resultados alcanados na interveno governamental. As auditorias do TCU tambm podem ser utilizadas para verificar a conformidade de investimentos pblicos e critrios para concesso de financiamentos ou crditos. Percebe-se, portanto, que o TCU vem se preocupando no apenas com os aspectos da legalidade, mas tambm da efetividade dos instrumentos da poltica ambiental (LIMA, 2009). Conforme sintetizado no quadro 1, as auditorias conduzidas pelo TCU so determinadas de acordo com o Plano de Fiscalizaes, de periodicidade anual,18 e conduzidas por equipe de auditoria do prprio rgo. Elas visam, principalmente, controlar a atuao dos rgos ambientais governamentais e de empresas pblicas e verificar a aplicao de polticas, programas e instrumentos pblicos de meio ambiente. A metodologia utilizada baseia-se nos normativos do prprio TCU.19 Os procedimentos e resultados so pblicos, sendo suas decises e deliberaes recomendaes e propostas de determinaes ao rgo auditado publicadas na imprensa oficial. De acordo com Lima (2009), as auditorias realizadas pelo TCU so classificadas em duas grandes categorias: as auditorias de conformidade e as auditorias de natureza operacional (ANOps). As primeiras examinam a legalidade e a legitimidade dos atos quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial, sendo o trabalho mais conhecido e tradicional dos rgos de controle. Nas ANOps busca-se a avaliao sistemtica dos programas, dos projetos, das atividades e dos sistemas governamentais; estas possuem duas modalidades: Auditoria de Desempenho e Auditoria de Programa. O quadro 3 resume as principais tipologias de auditorias ambientais realizadas no mbito do controle externo, a cargo dos tribunais de contas.
18. Anualmente, o TCU elege prioridades de sua atuao fiscalizatria, os denominados Temas de Maior Significncia (TMS), em funo de critrios de risco, materialidade valores , relevncia e oportunidade. Desde que tal sistemtica foi implementada, pelo menos um dos TMS sempre envolve a rea ambiental, tal como a Amaznia em 2007 e 2008 e as Mudanas Climticas Globais em 2008. 19. Especialmente o Manual de Auditoria Ambiental do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2001).
350
QUADRO 3
Tipo
Tipologia das auditorias ambientais no mbito do controle externo

Objeto Anlise da aplicao dos recursos alocados para programas ambientais, oriundos de dotaes oramentrias, de emprstimos ou doaes internacionais, ou da receita prpria dos rgos ambientais Anlise dos impactos causados ao meio ambiente pelas atividades do prprio Estado, diretamente ou mediante concesses, permisses e autorizaes Anlise da eficincia e da eficcia das polticas pblicas afetas ao meio ambiente Anlise da eficincia da atuao do poder pblico como fiscal do meio ambiente Anlise da adequada execuo de tratados ambientais internacionais firmados pelo Brasil Anlise da conformidade dos licenciamentos concedidos para atividades potencialmente geradoras de significativos impactos ambientais, bem como da qualidade dos EIAs e Rimas Anlise dos impactos causados ao meio ambiente em razo das polticas de incentivos fiscais, dos subsdios e dos financiamentos por organismos oficiais de crdito
Auditoria de Oramento Ambiental Auditoria de Impactos Ambientais Auditoria dos Resultados das Polticas Ambientais Auditoria da Fiscalizao Ambiental Pblica Auditoria de Cumprimento dos Tratados Auditoria do Licenciamento ambiental Auditoria dos Impactos Ambientais das Polticas de Incentivos Fiscais, Subsdios e Financiamentos por Organismos Oficiais de Crdito Fonte: Lima (2000).
Antunes (1998) considera que o tribunal, devido sua prpria natureza, tem instrumentos mais eficientes do que aqueles disposio dos rgos ambientais para impor prpria administrao o cumprimento de normas de proteo ao meio ambiente. De fato, os tribunais podem agir como controladores dos prprios rgos ambientais, j que a fiscalizao destes rgos inclui a verificao da legalidade, economicidade e eficcia da gesto dos rgos do Sisnama. Exemplo disto o recente relatrio de auditoria publicado pelo TCU sobre o processo de licenciamento federal realizado pelo Ibama, por encomenda do Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional. A auditoria apontou diversas falhas no processo de licenciamento realizado pelo Ibama, tais como a ausncia de acompanhamento das atividades licenciadas, e fez uma srie de recomendaes e determinaes a serem adotadas pelo rgo visando padronizao e melhoria dos procedimentos do licenciamento ambiental federal (BRASIL, 2009a). O TCU tambm est atuando de forma inovadora e pr-ativa no campo das mudanas climticas globais, tendo participado de uma auditoria global, envolvendo as entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de outros 14 pases para avaliar a atuao governamental nas reas de mitigao e adaptao a impactos de mudanas climticas.20
20. O TCU selecionou quatro ANOps sobre polticas pblicas e mudanas climticas: i) adaptao das zonas costeiras brasileiras; ii) adaptao do setor agropecurio; iii) Amaznia Legal e emisso de gases de efeito estufa; e iv) segurana hdrica no semirido (BRASIL, 2009c).
351
Lima (2009) analisou um conjunto de 18 auditorias ambientais relevantes realizadas pelo TCU, no perodo 2000-2008, que incluram temticas variadas, tais como poltica florestal, recursos hdricos, avaliao ambiental estratgica, royalties do petrleo, biopirataria, criao de unidades de conservao, Amaznia, resduos slidos e licenciamento ambiental. Em sua anlise, o autor concluiu que, com a prtica das auditorias ambientais, o rgo embora possa e deva evoluir na sua atuao no controle da gesto ambiental vem contribuindo significativamente, com resultados concretos, para um controle sistemtico, preventivo, pedaggico e orientador da gesto pblica, substituindo o tradicional modelo de controle formalista e a posteriori.
6 APERFEIOAMENTO DO INSTRUMENTO
Verifica-se que alguns passos intermedirios ainda se fazem necessrios para que o instrumento da auditoria ambiental seja mais amplamente difundido e mais eficientemente utilizado. Destacamos alguns pontos que podem ser incentivados no mbito das polticas pblicas de meio ambiente.
6.1 Articulao entre poder pblico e setor produtivo
O poder pblico deve buscar uma melhor articulao com o setor produtivo para discusso das legislaes que impem a obrigatoriedade da realizao peridica das auditorias. Observou-se que nas auditorias pblicas, a despeito de diversas legislaes estaduais vigentes h quase duas dcadas, ainda se carece de melhor demonstrao dos resultados obtidos na aplicao deste instrumento. Contribui para isto, a falta de regulamentaes em alguns estados e, em outros casos, como visto no estado do Paran, a contestao na justia da aplicao das auditorias compulsrias. O entrave quase sempre se deve oposio do setor produtivo que considera a imposio onerosa. pouco provvel que a legislao sozinha consiga produzir melhorias permanentes no desempenho ambiental das indstrias sem o envolvimento da comunidade empresarial para gerenciar as mudanas necessrias e para que elas sejam mantidas no longo prazo. A viso do empresariado tende a mudar uma vez que a percepo dos resultados positivos das auditorias passe a figurar como vantagem no desenvolvimento socioeconmico. Portanto, estratgico que as polticas pblicas de meio ambiente incentivem mecanismos que incorporem nas empresas o conceito de qualidade e gesto ambiental. Alm disto, as auditorias podem ser mais eficientes se associadas tambm a prmios, e no apenas a punies, a fim de estimular prticas ambientais mais adequadas. A experincia internacional demonstra que a adeso voluntria auditoria ambiental est associada implementao de uma poltica de gesto ambiental nas empresas. Enfim, importante demonstrar que a aplicao efetiva das auditorias
352
ambientais no pas decorrer no apenas de exigncias legais, mas da percepo, por parte da direo das empresas, da possibilidade de obteno de vantagens econmicas (reduo do consumo energtico e de outros insumos, de multas e penalidades) e estratgicas (oportunidades em mercados diferenciados, reduo de barreiras s exportaes, melhor relacionamento com a sociedade) para o setor produtivo.
6.2 Fiscalizao das auditorias
Por parte dos rgos de meio ambiente, no basta apenas impor auditorias peridicas. necessrio que estes rgos associem as auditorias ao processo de licenciamento ambiental e mantenham equipes qualificadas para analisar e checar adequadamente as informaes dos relatrios de auditoria in loco, sempre que necessrio, j que, frequentemente, auditorias so realizadas exclusivamente com base em documentos, sem a coleta de evidncias no campo. Ou seja, os relatrios apoiam o trabalho dos rgos ambientais, principalmente quanto ao acompanhamento ps-licena, mas no se prescinde de uma capacidade instalada para processar as informaes recebidas, para que estas no permaneam subutilizadas quando no, engavetadas. A fiscalizao, que papel do Estado, deve continuar paralelamente, j que, sob o poder de polcia, a empresa est sujeita a imediatas sanes das mais variadas espcies. As auditorias, se previamente bem utilizadas como ferramentas de suporte ambiental, potencializam um melhor desempenho no cumprimento das exigncias fiscalizadas. Portanto, as auditorias ambientais compulsrias e as fiscalizaes se complementam, cada qual em seu espectro legal de execuo (ZUMBACH, 2010).
6.3 Controle de qualidade
Como enfatiza Vilela Jr. (2006), o sucesso de uma auditoria depende de quatro pilares ou fundamentos que devem estar adequadamente estabelecidos: i) escopo, objetivos e critrios claramente definidos; ii) recursos adequados humanos, materiais, financeiros, tecnolgicos e de tempo; iii) competncia e adequao do time de auditores; e iv) comprometimento dos envolvidos no processo. As auditorias j vm sendo implementadas h quase duas dcadas no pas. Entretanto, pode-se afirmar que diversos pontos ainda necessitam ser aperfeioados no uso da ferramenta no Brasil, tanto na gesto empresarial quanto como instrumento de polticas pblicas. nfase especial necessita ser dada ao controle de qualidade dos relatrios, evitando-se possveis omisses, ou mesmo distores, em dados e resultados. Alm disto, importante o esforo de se buscar a uniformizao de abordagens e a padronizao de metodologias na aplicao de auditorias, sob pena de comprometer a eficcia da ferramenta e mesmo a credibilidade de certificaes emitidas, no caso do setor privado.
353
No h dvidas de que os impactos ambientais e as externalidades decorrentes das atividades do setor produtivo precisam ser mais bem acompanhados e tratados pelo poder pblico. Atualmente, devido falta de monitoramento e fiscalizao dos empreendimentos, muitas vezes no se consegue identificar a fonte causadora e responsabilizar uma empresa diretamente pela poluio, quando esta j se encontra difusa. Os prejuzos, consequentemente, acabam recaindo sobre os prprios recursos pblicos, que custeiam as medidas de mitigao necessrias para evitar mais danos populao. Ainda so poucos os instrumentos de gesto ambiental voltados para promover uma melhor interface entre os rgos ambientais e as empresas, de modo a incentivar melhores prticas, prevenir impactos negativos e punir os comportamentos inadequados. O licenciamento ambiental um destes instrumentos, o qual se reveste de grande importncia, mas que ainda precisa ser aprimorado e superar diversas dificuldades para que seu funcionamento seja mais efetivo e passe a ser mais respaldado pela sociedade. Uma dessas dificuldades, sem dvida, o acompanhamento ps-licena. Em um contexto de insuficincia oramentria para a gesto ambiental,21 com permanente carncia de recursos humanos e materiais em quantidade e qualidade suficientes, o acompanhamento das atividades licenciadas precrio e a renovao das licenas torna-se, via de regra, procedimento meramente burocrtico. Uma vez que os rgos de meio ambiente que compem o Sisnama no vm executando o monitoramento sistemtico das atividades licenciadas sem mencionar o passivo das licenas no expedidas , baixa a expectativa de controle por parte dos empreendedores, tanto privados quanto pblicos. Assim, o custo da irregularidade tambm se torna menor do que o custo da legalidade. Exemplo disto que, em auditoria realizada pelo TCU para avaliar um dos instrumentos utilizados no processo de licenciamento, no EIA/Rima, realizado no Ibama, a equipe de auditoria concluiu que baixa a aderncia do empreendedor pblico ao licenciamento ambiental, conforme o relatrio:
Em termos gerais, pode-se resumir a situao da seguinte forma: o empreendedor est em situao irregular mas no tem a expectativa de que o poder coercitivo do Estado ir atingi-lo; por outro lado o Ibama detm o poder de coero mas no o exerce, por absoluta falta de recursos materiais e humanos (LIMA, 2009, p. 152).
21. Lima (2009) verificou que os gastos pblicos ambientais so muito pouco significativos no contexto da despesa pblica, no chegando a 1% do oramento na esfera estadual anlise de 2002. Na esfera federal, o MMA foi responsvel pela execuo de apenas 0,12% da despesa total do governo federal no exerccio de 2007. Alm disto, a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TFA), prevista na PNMA de 1981, em 2008 s era cobrada em dois estados brasileiros Gois e Minas Gerais.
354
Como no se verifica tendncia para um crescimento significativo do oramento para a gesto ambiental, os rgos ambientais esto sendo instados a aumentar seus nveis de eficincia no gasto pblico, obtendo mais resultados com os mesmos recursos. Na questo que se coloca, o ponto crucial como aferir de forma tempestiva isto , no tempo oportuno para a tomada de deciso a eficcia da gesto ambiental no setor produtivo. Com as AAs, a sociedade dispe de mais um instrumento poderoso no obstante necessite de aprimoramentos para monitorar a relao que as empresas tm com o meio ambiente e exigir medidas efetivas de melhoria nesta relao. Uma frase bastante conhecida na gesto e no planejamento que no se pode gerenciar aquilo que no se controla, s se controla aquilo que se conhece e s se conhece aquilo que se mede. Do ponto de vista ambiental, a frase se aplica perfeitamente, sendo a auditoria um dos instrumentos que pode auxiliar no acompanhamento sistemtico das informaes necessrias para a gesto do meio ambiente (CANTARINO, 2003). Vimos que so muitas as vantagens da aplicao das auditorias como instrumento de gesto, sendo o seu carter preventivo o que mais se destaca, j que no se necessita de maiores argumentos para se convencer de que custos evitados so preferveis onerosa mitigao de prejuzos ambientais, que podem se tornar irreversveis. As auditorias tambm permitem uma melhor cooperao entre o rgo ambiental e o empreendedor, resultando em mais agilidade no processo de renovao da licena ambiental e fortalecendo a corresponsabilidade ambiental. Contudo, apesar de maior sensibilizao e aprendizado do setor produtivo, muitos empreendedores ainda tendem a considerar que o cumprimento da legislao ambiental, especialmente a exigncia do licenciamento, representa um obstculo para o desenvolvimento econmico. Neste sentido, as auditorias costumam ser vistas como mais um custo, um incmodo e mesmo um risco para os empresrios de ter suas atividades interditadas ao expor problemas. H tambm dificuldades em se cobrar melhor comportamento da iniciativa privada quando os prprios gestores e empreendedores pblicos, frequentemente, criticam abertamente os procedimentos necessrios para o cumprimento da legislao ambiental, considerando-os como entraves, custos ou atrasos que apenas oneram e dificultam os chamados projetos de crescimento ou desenvolvimento. Vimos que na maior parte dos pases a auditoria ambiental utilizada como instrumento voluntrio ou estimulado pelo Estado. No Brasil, busca-se tambm a imposio legal deste instrumento, de forma compulsria, s empresas, que muitas vezes resistem e chegam a contestar judicialmente a sua aplicao. Portanto, a despeito da existncia de dispositivos legais que obrigam a realizao de AA em diversos estados e municpios, pelo fato de estas legislaes
355
no terem sido suficientemente implementadas, a eficcia do instrumento nas polticas pblicas ainda necessita ser mais bem demonstrada seja como indutor de prticas ambientais no setor produtivo, seja como reforo s aes de comando e controle tradicionais. Contudo, o debate entre auditorias ambientais pblicas e privadas no precisa se colocar como um dilema de opes excludentes. Ao contrrio, o pas precisa de ambas as formas de aplicao deste instrumento. A eficcia das auditorias requer tanto uma legislao que a impulsione e sua efetiva aplicao como o desenvolvimento de uma gesto ambiental pr-ativa por parte das empresas. Existe a necessidade de um esforo integrado para formar uma rede de auditoria ambiental em cooperao com o poder pblico e a iniciativa privada. No mbito governamental, esta rede inclui no apenas os rgos do Sisnama, mas tambm o Ministrio Pblico e os tribunais de contas da Unio, estados e municpios como importantes parceiros no controle e na recuperao ambiental. Enfim, como afirma Vilela Jr. (2006), a auditoria ambiental no uma sada mgica para deficincias estruturais da ao do Estado na rea ambiental, mas pode ser um elemento til em um processo de reformulao e modernizao da atuao dos rgos ambientais no Brasil. Em sntese, no faz sentido atribuir a soluo dos problemas ambientais exclusivamente ao Estado, como tambm no vivel esperar que o prprio mercado resolva espontaneamente os problemas ambientais. As empresas voltadas para o mercado externo j buscam voluntariamente o caminho da autorregulao, visando adaptar-se necessidade de adquirir certificaes para seus produtos, para as quais as auditorias so um requisito do processo. Aquelas que no venham a seguir voluntariamente este caminho e se encontrem entre os setores potencialmente mais poluidores e impactantes precisam ser impulsionadas pela lei e pelo poder pblico neste sentido, tornando as auditorias e a divulgao dos relatrios mandatrias, j que a sociedade no pode mais arcar com os pesados custos das externalidades ambientais negativas.
356
REFERNCIAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS (ABNT). NBR ISO 19011-2002: diretrizes para auditorias de sistema de gesto da qualidade e/ou ambiental. Rio de Janeiro, 2002. ______. NBR ISO 14010: diretrizes para a auditoria ambiental princpios gerais. 2. ed. rev. Rio de Janeiro, 2004. ANTUNES, P. B. Auditorias ambientais: competncias legislativas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 137, jan./mar. 1998. ARUEIRA JR., L.; COSTA, S. R. R. Auditorias ambientais compulsrias em unidades martimas de produo de petrleo. In: ENCONTRO NACIONAL DE ENGENHARIA DE PRODUO A INTEGRAO DE CADEIAS PRODUTIVAS COM A ABORDAGEM DA MANUFATURA SUSTENTVEL, 28. Rio de Janeiro, 2008. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Portaria no 383, de 5 de agosto de 1998. Aprova a Estratgia de Atuao para o Controle da Gesto Ambiental, resultante da implementao do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizao Ambiental (PDFA). Braslia, 1998. ______. Manual de Auditoria Ambiental do Tribunal de Contas da Unio. Braslia, 2001. ______. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Manual Fiscobras (TCU). Braslia, 2006. ______. Relatrio de Levantamento de Auditoria auditoria no Ibama: avaliao dos instrumentos de controle ambiental adotados para compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. Processo TC no 009.362/2009-4. Fiscobrs, 2009a. ______. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Regimento Interno do TCU. Braslia, 2009b. ______. Tribunal de Contas da Unio (TCU). Auditorias de natureza operacional sobre polticas pblicas e mudanas climticas. Braslia, nov. 2009c. Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. CAMPOS, L. M. S.; LERPIO, A. A. Auditoria ambiental: uma ferramenta de gesto. So Paulo: Atlas, 2009. CANTARINO, A. A. A. Auditoria ambiental e gesto empresarial. Revista Eco 21, ano 12, n. 74, Tricontinental Editora e Andina Cultural, 2003.
357
COYNE, K. L. Sustainability Auditing. Environmental Quality Management, Hoboken, New Jersey, Wiley Periodicals, v. 16, ano 16, n. 2, p. 25-41, Winter 2006. DIXON, R. et al. The role of environmental initiatives in encouraging companies to engage environmental reporting. European Management Journal , Great Britain, Elsevier, v. 23, n. 6, p. 702-716, 2005. EXCLUSIVO: vrias indstrias do Paran continuam desobrigadas de realizar auditoria ambiental compulsria. Disponvel em: <http://noticias.ambientebrasil. com.br/exclusivas>. Acesso em: 27 abr. 2007. LA ROVERE, E. L. (Coord.). Manual de auditoria ambiental. Rio de Janeiro: Quality-mark, 2001. LIMA, L. H. M. O TCU e as auditorias ambientais. Revista do TCU, n. 83, p. 22-27, jan./mar. 2000. ______. O Tribunal de Contas da Unio e controle externo da gesto ambiental. Tese (Doutorado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Coppe, Rio de Janeiro, 2009. MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 2009. MAGRINI, A. Poltica a gesto ambiental: conceitos e instrumentos. In: MAGRINI, A.; SANTOS, M. A. (Ed.). Gesto ambiental de bacias hidrogrficas. Rio de Janeiro: Coppe/UFRJ, IVIG, 2001. MATSUMURA, E. Q. Auditoria ambiental, 2005. Disponvel em: <http:// www.grassano.com.br/index.php?dir=pages/publicacoes&file=artigos_artigo. php&artigo_id=10>. Acesso em: 20 jan. 2009. OLIVEIRA FILHO, M. L. A auditoria ambiental como ferramenta de apoio para o desempenho empresarial e a preservao do meio ambiente: uma abordagem contbil e gerencial em indstrias qumicas. Dissertao (Mestrado) Universidade de So Paulo, So Paulo, 2002. PEREIRA, R. R. A anlise custo-efetividade na gesto econmica do meio ambiente. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Departamento de Economia, Braslia, 1999. PIVA, A. L. Auditoria ambiental: um enfoque sobre a auditoria ambiental compulsria e a aplicao dos princpios ambientais. In: CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI CONSELHO NACIONAL DE PESQUISA E PS-GRADUAO EM DIREITO, 16. Anais. Belo Horizonte, 2007.
358
RUBENSTEIN, D. B. Audit as an agent of constructive consequence and social change. Corporate Environmental Strategy, Amsterdam, Elsevier, v. 8, n. 3, p. 234-241, 2001. SEIBT, T. C. A auditoria ambiental face ao escurecimento global. Revista Eco 21, n. 130, Tricontinental Editora e Andina Cultural, 2007. TRACTEBEL energia ter que fazer auditoria ambiental em razo do funcionamento de usina termoeltrica. 10 dez. 2009. Disponvel em: <http://www.ecodebate.com.br>. VIALLI, A. Cresce a demanda por auditorias ambientais: fuses e aberturas de capital impulsionam mercado. O Estado de S. Paulo, So Paulo,12 ago. 2009. VILELA JR., A. Auditoria ambiental: uma viso crtica da evoluo e perspectiva da ferramenta. In: VILELA JR., A.; DEMAJOROVIC, J. (Org.). Modelos e ferramentas de gesto ambiental: desafios e perspectivas para as organizaes. So Paulo: Editora SENAC, 2006. ZUMBACH, L. Auditorias ambientais compulsrias: a passos modestos o Brasil se mobiliza, 2010. Disponvel em: <http://preservaambiental.com/ artigos/materias/aac.htm>. Acesso em: 10 fev. 2010.
CAPTULO 12
O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO . DA NATUREZA: REALIDADE E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
Proteger os recursos naturais, em especial, a biodiversidade, atualmente uma das maiores preocupaes da comunidade internacional. O consumo crescente e indiscriminado dos recursos de base nas ltimas dcadas gerou benefcios econmicos e sociais em grande parte dos pases, mas, igualmente, alterou o meio ambiente local e global com significativos prejuzos socioambientais tanto para as atuais como para as futuras geraes de seres humanos. Para atender a demanda crescente por bens e servios, alm da extrao direta dos recursos naturais para consumo, vastas pores territoriais foram ocupadas por atividades humanas agricultura, pecuria, estradas, cidades, etc. , substituindo ou fragmentando os ecossistemas originais (SANCHEZ-AZOFEIFA et al., 1999; BEIER; NOSS, 1998). O Brasil, pas de dimenses continentais, que conta com cinco biomas, mais de 13% da biota e 40% das florestas tropicais do mundo (BRANDON et al., 2005), e com um robusto sistema de reas protegidas, tem sua atuao considerada decisiva para a proteo dos recursos naturais e da biodiversidade em nvel global. Pode-se afirmar que a utilizao de reas naturais protegidas constitui-se, atualmente, no mais vigoroso instrumento de proteo ambiental (GASTON et al., 2006). Neste contexto, o presente estudo tem como objetivo analisar o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) com relao a seu objetivo maior, a representatividade e a proteo da biodiversidade no Brasil. Esse trabalho avalia a situao e as perspectivas do sistema frente s novas tendncias de abordagem e definio de prioridades de conservao, especificamente, a definio de novas reas prioritrias para a conservao da biodiversidade. Para isto, foram utilizadas ferramentas presentes no software ArcGis 9.3 (Esri), com informaes sobre as unidades de conservao (UC) federais e estaduais constantes no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC) e sobre as reas prioritrias para a conservao da biodiversidade, ambas provenientes do Ministrio do Meio Ambiente (MMA); dos biomas brasileiros e das terras indgenas, provenientes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), utilizando-se a projeo Albers Equal Area Conic para as respectivas malhas digitais (shapefiles).
360
Esse captulo foi estruturado em quatro partes, alm desta introduo. Inicialmente, a seo 2 discute a conservao da biodiversidade por intermdio de reas protegidas. Em seguida, a seo 3 apresenta o SNUC, especificamente, sua situao espacial. A seo 4 avalia as relaes entre as unidades de conservao e as reas prioritrias para a conservao da biodiversidade no Brasil e suas perspectivas. Por fim, a seo 5 traz as consideraes finais.
2 AS REAS PROTEGIDAS E A BIODIVERSIDADE
O principal problema historicamente apontado na relao do homem com o meio ambiente ampara-se na teoria dos recursos comuns. Bens pblicos so bens de consumo tipicamente rivais, de maneira que o consumo de um bem por A influencia o consumo de B, ou seja, os membros do grupo no podem compartilhar simultaneamente dos mesmos benefcios. Os primeiros estudos mais aprofundados acerca do uso dos recursos comuns foram realizados na dcada de 1950 para estoques pesqueiros (GORDON, 1954; SCOTT, 1955). Mas, sem dvida, somente no final da dcada seguinte esta questo tornou-se mais presente. A maior influncia foi de Hardin (1968), que abordou o uso comum de uma rea limitada de pastagem para observar que a soma das decises individuais para maximizar os ganhos particulares resultou na utilizao do recurso comum por um nmero de animais maior que sua capacidade suporte, levando o recurso comum exausto. O autor recomendou que a sociedade se reorganizasse, substituindo, aos poucos, os recursos comuns por recursos particulares. O estudo aponta que as pessoas esto mais atentas ao seu capital particular do que ao seu capital coletivo. Apesar de muitos recomendarem a privatizao dos recursos, j que, sem um preo afixado pelo mercado, afirmam ser impossvel controlar seu uso, Mankiw (1999) sugeriu que o governo quem deveria regular os usos desses recursos para evitar a exausto. O fato que existem casos de sucesso e fracasso em ambos os modelos, no existindo, aparentemente, correlao significativa entre eles e a efetividade da conservao (OSTROM, 2002). Alm disso, pode-se questionar se os agentes pblicos ou privados, gestores desses recursos, compreendero como os sistemas socioambientais funcionam e se agiro voltados para o interesse coletivo ou particular. Por esses aspectos, a partir da dcada de 1980 comearam a surgir estudos sobre a gesto desses recursos, especialmente, a gesto compartilhada ou a autogesto (OSTROM, 1990). Recentemente, Dietz, Ostrom e Stern (2003) concluram que arranjos localmente constitudos por comunidades estveis governaram seus recursos comuns com sucesso por sculos. Entretanto, as condies ideais para a efetividade da governana so cada vez mais raras. Desta forma, sugeriram que a efetivao de uma gesto eficaz dos recursos naturais deve incluir: o dilogo entre os grupos interessados, os cientistas, as instituies relevantes e aes que promovam a experimentao, a aprendizagem e a mudana. Para os autores, a governana eficaz dos recursos comuns
O Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza: realidade e perspectivas
361
mais fcil de se atingir quando: i) os recursos e seus usos por seres humanos podem ser monitorados e a informao pode ser verificada e compreendida com custos relativamente baixos; ii) as taxas de mudana das populaes, das tecnologias e das circunstncias econmicas e sociais, so moderadas; iii) as comunidades mantm uma comunicao intensa e frequente; iv) podem ser eliminados os baixos custos de uso dos recursos; e v) a monitorao e os regulamentos so eficazes na sustentao do reforo (enforcement). Assim, concluram os autores, o desafio planejar arranjos que ajudem a estabelecer tais circunstncias ou, concentrem-se nos desafios principais da governana na ausncia de circunstncias ideais. Apesar desses avanos, ainda h limitados casos de sucesso, que em sua maioria, encontra-se em reas protegidas. A proteo especial de determinados espaos naturais representam um dos primeiros esforos da humanidade para assegurar a sustentabilidade dos recursos naturais (MILLER, 1997; DRUMMOND, 1997). Uma rea protegida pode ser definida como uma rea terrestre e/ou marinha especialmente dedicada proteo e manuteno da diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados atravs de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos (IUCN, 1994, p. 7). Recentemente, essa preocupao ampliou-se significantemente, devido principalmente mostras de escassez de diversos recursos e ao alerta gerado por uma grande variedade de pesquisas. Isto propiciou a execuo de diversas medidas de proteo, entre elas uma grande diversidade de tipologias de reas protegidas. A criao em 1872 do Parque Nacional de Yellowstone, nos Estados Unidos, o marco histrico da forma moderna de rea protegida. Estima-se que existem mais de 150 mil reas protegidas no mundo com cerca de setenta milhes km2 protegidos por diversos nveis de restries (UNEP, 2004). O grfico 1 apresenta a evoluo do nmero de reas protegidas e suas reas territoriais durante o sculo XX.
GRFICO 1
8.000 7.000
rea (1.000 Km 2 )
Evoluo no nmero e extenso das reas protegidas no mundo durante o sculo XX

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1900 1910 1920 1930 1940 N (mil)
Fonte: UNEP (2004). Elaborao prpria.
6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 rea (mil km 2 )
362
A partir da dcada de 1960 tem-se uma taxa de incremento expressivamente maior que na primeira metade do sculo. Pode-se perceber ainda que nas dcadas de 1960 e 1970, apesar de ter tido uma grande taxa de crescimento em nmero de reas protegidas, suas reas territoriais no cresceram to expressivamente. Ou seja, as reas territoriais das reas protegidas neste perodo foram cada vez menos extensas. Este padro mudou a partir de ento em conjunto com a evoluo das questes ambientais globais, intensificadas a partir da dcada de 1960. Alguns eventos ocorridos neste perodo podem ser citados. Em 1962, a primeira conferncia sobre parques nacionais, realizada em Seattle pode ser considerada o primeiro importante evento para o desenvolvimento de reas protegidas no mundo, onde se formalizou e tornou mais consistente o movimento mundial para criao de reas protegidas. Em 1968, por meio do Programa Homem e Biosfera da Unesco (Man and Biosphere MAB), iniciou-se a implantao de centenas de reservas em diversos pases. A dcada seguinte destacou-se pelo grande crescimento e pela globalizao do movimento ambientalista, o que favoreceu muitas decises que colaboraram para o desenvolvimento de polticas de proteo ambiental por meio da criao de reas protegidas. Em 1972, a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em Estocolmo, em que foram endossadas diversas convenes afetando as polticas relacionadas a reas protegidas; e a II Conferncia Mundial sobre Parques Nacionais, em Yellowstone. Em 1978, a Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (IUCN) publicou seu sistema de categorias para reas protegidas, e em 1981, criou sua unidade de informaes sobre reas protegidas que, atualmente, prov informaes sobre o estado das reas protegidas no mundo. Em 1987, Nosso Futuro Comum foi publicado sugerindo que 12% das reas do planeta deveriam ser convertidas em reas de proteo da biodiversidade (CNUMAD, 1991). Em 2000, a Assembleia-Geral das Naes Unidas aprovou os objetivos do milnio, incluindo na meta sete questes de sustentabilidade ambiental. Em 2002, o World Submit on Sustainable Development, ocorrido em Johanesburgo, demandou dos pases costeiros um sistema de reas protegidas marinhas para ser estabelecido at 2012. Apesar desse aparente sucesso quando se consideram esses aspectos em nvel global, permanece uma importante questo: Esto as reas protegidas efetivamente conservando a biodiversidade? Sabe-se que espcies ameaadas continuam sendo extintas e ecossistemas esto desaparecendo em larga escala. Em termos de conservao da biodiversidade por meio da instituio de reas protegidas, existem duas abordagens principais: a primeira concentra-se na mensurao e na monitoria da quantidade de biodiversidade existente nas reas j protegidas (SCOTT et al., 1993); a segunda busca a identificao de reas prioritrias para a expanso do sistema de reas protegidas (BROOKS et al., 2004; MARGULES; PRESSEY, 2000).
363
Rodrigues et al. (2004) identificaram, ao analisar o sistema global de reas protegidas com relao proteo da biodiversidade, que muitas reas, em diversas partes do planeta, com alta biodiversidade e grande grau de conservao, encontravam-se, at ento, em reas no legalmente protegidas e sob grandes ameaas. Os autores alertaram que estas reas concentram-se principalmente nas montanhas e ilhas tropicais e sugeriram que elas deveriam ser protegidas com urgncia. Deve-se admitir que se necessitam aprofundar os conhecimentos sobre ambos os aspectos: quanta biodiversidade est sendo efetivamente conservada nas atuais reas protegidas e onde devem ser estabelecidas novas reas de proteo. Para melhor compreender essas abordagens, devem ser observadas algumas questes bsicas acerca das dinmicas ecolgicas associadas ao processo de fragmentao dos ecossistemas. Os sistemas ecolgicos so, em grande parte, autosustentveis, ou seja, podem manter sua estrutura e dinmica por sculos ou milnios sem grandes alteraes. De acordo com Goodland (1995), a manuteno desses processos ecossistmicos depende, principalmente, de quatro fatores (interactive controls): o clima, o suprimento de recursos do solo, os grupos de organismos funcionais e o regime dos distrbios no ecossistema. O ecossistema no ser sustentvel, ou seja, em um ciclo normal de distrbios, no conseguir manter suas caractersticas de diversidade de populaes de grupos funcionais, produtividade, fertilidade do solo e ciclos biogeoqumicos, a menos que, estes fatores oscilem dentro de limites especficos de cada ecossistema. Assim, para manter esses sistemas em seus estados atuais ou promover uma interveno ecologicamente sustentvel imprescindvel a manuteno dos padres de comportamento desses fatores, pois eles determinam a estrutura e a produtividade do sistema. Historicamente, os padres espaciais do uso do solo e da sua cobertura evoluram a partir das caractersticas geolgicas e das mudanas nos processos ecolgicos por longos perodos de tempo. Atualmente, esses padres representam no apenas o resultado da interao com elementos geoecolgicos, mais tambm, dos impactos humanos diretos e indiretos ocorridos nos ltimos sculos (RENETZEDER et al., 2010; ERNOULT et al., 2006; ANTROP, 2005). A resposta dos ecossistemas a essas perturbaes , geralmente, realizada de forma gradual. Todavia, pesquisas tm demonstrado que essas mudanas graduais dos estados dos ecossistemas tem sido interrompidas por rpidas e drsticas mudanas para novos e contrastantes estados (FOLKE et al., 2004; SCHEFFER et al., 2001), ou seja, promovem a autoreorganizao dos ecossistemas para estados de equilbrio dinmico alternativo. Esses saltos para estados alternativos foram identificados em ecossistemas de diversos tipos, tais como: mares costeiros (WORM et al., 1999); lagoas tropicais (SCHEFFER; CARPENTER, 2003), reas alagadas (GUNDERSON, 2001); florestas tropicais (COCHRANE, M. A. et al., 1999) e temperadas (DANELL et al., 2003);
364
savanas (ANDERIES; JANSSEN; WALKER, 2002); estepes rticas (HIGGINS; MASTRANDREA; SCHNEIDER, 2002); e recifes de coral (ABRAM et al. 2003). Causando, na maioria das vezes, grandes perdas para os ecossistemas e para as populaes que deles dependem. Essas mudanas de estado ocorrem devido superao dos limites de estabilidade dos ecossistemas (resilincia). Quanto mais fragmentado o ecossistema for, maior tende a ser sua vulnerabilidade frente ao aumento da intensidade e da frequncia de ocorrncia desses distrbios promovidos por presses externas. A fragmentao um processo no qual a alterao de um habitat contnuo resulta em pores territoriais relativamente isoladas. A reduo de rea resultante torna-a desfavorvel a determinadas espcies, promovendo uma reduo da taxas de sobrevivncia e de reproduo (LAURANCE; BIERREGARD, 1997; MYERS, 1993). So muitas as causas apontadas para a fragmentao dos ecossistemas que variam de acordo com o tempo e com a situao geogrfica (CERQUEIRA et al., 2003). Podem-se distinguir causas comuns tanto naturais como antrpicas para esse fenmeno. Entre as causas naturais destacam-se (CONSTANTINO et al., 2003; HARRIS, 1984): flutuaes climticas, heterogeneidade de solos, topografia, processos de sedimentao e hidrodinmica dos rios e do mar, e processos hidrogeolgicos (alteraes temporrias ou no nos nveis dos rios e do mar). Esses fatores podem agir isoladamente ou em conjunto, inclusive em distintas intensidades e temporalidades. As causas antrpicas ainda necessitam de estudos mais aprofundados, principalmente em relao a sua quantificao e qualificao. Contudo, pode-se apontar como as principais causas antrpicas histricas da fragmentao dos ecossistemas (FISZON et al., 2003): a caa, a explorao agropecuria, a extrao vegetal, as queimadas, o lazer, a urbanizao e a implantao de infraestruturas de transportes, a energia e o saneamento. Os efeitos da fragmentao sobre a dinmica dos fragmentos florestais dependem de (VIANA; TABANEZ; MARTINS, 1992): tamanho, forma, grau de isolamento, tipo de vizinhana e histrico de perturbaes. O principal problema aparente segundo Levin (2000) entender os processos ecolgicos envolvidos nesse contexto abordandoo em mltiplas escalas de espao, tempo e complexidade organizacional. Os novos conhecimentos quanto dinmica de ecossistemas fragmentados ainda no supriram a carncia de estudos sobre seu uso na formulao de estratgias para a conservao da biodiversidade. As principais estratgias apoiam-se na teoria da biogeografia de ilhas (SIMBERLOFF; ABELE, 1982) aplicadas a fragmentos florestais (HARRIS, 1984). Todavia, reas protegidas so sistemas abertos, dinmicos e complexos, mas no so ilhas, so partes de um sistema de relaes sociais, ecolgicas, culturais e econmicas (MILANO, 1997). Diferente de ilhas, em geral, ocorrem significativas interaes entre as reas protegidas e seus espaos circunvizinhos, em grande parte conflituosa.
365
Deve-se atentar que o SNUC no esttico, est em plena evoluo em paralelo aos conhecimentos e s demandas sociais de proteo ambiental. Neste sentido, apesar de se buscar um modelo de planejamento que seja de fcil disseminao e aplicao no manejo das reas protegidas, Walker (2009) sugere que debates em torno de um modelo de estratgia para as reas protegidas uma discusso ftil j que os sistemas sociais, ecolgico, e em consequncia, os socioambientais so altamente especficos e complexos. Como poderamos ter um simples roteiro para o planejamento desses espaos? Para ele, os problemas no esto relacionados principalmente s lacunas no conhecimento sobre esses sistemas, mas a uma questo de poltica e gesto pblica.
3 O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA
No Brasil, os primeiros instrumentos voltados proteo dos recursos naturais surgiram no perodo colonial, com objetivo de controle sobre importantes fontes de gua (MEDEIROS, 2006), mas foi somente com o Decreto no 23.793, de 23 de janeiro de 1934, que instituiu o Cdigo Florestal Brasileiro, que se amparou legalmente a criao de reas naturais protegidas no Brasil. Em 1937, foi criado o primeiro parque nacional brasileiro, o de Itatiaia, no Rio de Janeiro. Os primeiros parques nacionais no Brasil seguiram o modelo de sucesso norte-americano, sendo selecionados especialmente por critrios de acesso fcil, da beleza cnica e de usos pblicos prvios das reas selecionadas (SCHENINI; COSTA; CASSARIN, 2004; MERCADANTE, 2001). Somente a partir de 1979 esses critrios foram alterados, levando criao de reas protegidas em reas mais remotas. As reas protegidas foram administradas pelo Ministrio da Agricultura at 1967, quando esta atribuio passou para o recm criado Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). At 1989, os parques e as reservas foram criados pelo IBDF e pela Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema). A partir de ento, Sema e IBDF foram unificados para formar o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). O intento de se constituir um sistema de reas protegidas foi evidenciado em 1988 no Projeto Nacional de Meio Ambiente. Em 1989, a proposta para um SNCU foi apresentada ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e ao congresso nacional (TEIXEIRA, 2005; RYLAND; BRANDON, 2005). Em 1997 ocorreu o I Congresso Latino-Americano de Parques e Outras reas Protegidas, realizado na Colmbia, no qual os pases declararam o compromisso de proteger 10% de seus territrios por meio de reas protegidas (BRASIL, 2007b). No Brasil, o estabelecimento de uma meta percentual foi considerado insuficiente como medida para orientar a poltica nacional e permitir o estabelecimento de prioridades para a conservao da natureza. Entretanto, este foi importante para a evoluo das polticas relacionadas a reas protegidas. Trs anos mais tarde, por intermdio da
366
Lei no 9.985, de 19 de julho de 2000, foi criado o SNUC, sendo posteriormente regulamentado pelo Decreto no 3.834, de 5 de junho de 2001. O sistema instituiu novos critrios e normas para a criao, implantao e gesto das unidades de conservao no Brasil. constitudo pelo conjunto das unidades de conservao federais, estaduais e municipais e gerido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (acompanhamento da implantao do sistema); pelo Ministrio do Meio Ambiente, (coordenao do sistema); pelos rgos executores dos nveis federais, estaduais e municipais (implantao, gerao de subsdios para as propostas de criao e administrao das unidades de conservao em suas respectivas esferas de atuao). Em 2007, A Medida Provisria no 366, de 26 de abril, criou o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), que passou a rgo gestor das unidades de conservao federais que at ento estavam sob a responsabilidade do Ibama. O SNUC tem os seguintes objetivos (Art. 3): i) contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos genticos no territrio nacional e nas guas jurisdicionais; ii) proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e nacional; iii) contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossistemas naturais; iv) promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais; v) promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da natureza no processo de desenvolvimento; vi) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notvel beleza cnica; vii) proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica, geomorfolgica, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e cultural; viii) proteger e recuperar recursos hdricos; ix) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados; x) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento ambiental; xi) valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica; xii) favorecer condies e promover a educao e a interpretao ambiental, a recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico; e xiii) proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente. As unidades de conservao so definidas como (...) espaos territoriais (incluindo seus recursos ambientais e as guas jurisdicionais) com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudos pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e com limites definidos, sob regimes especiais de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (Lei no 9.985/2000, Art. 2, inciso I). As unidades foram divididas pelo SNUC em 12 categorias de manejo, agrupadas em duas classes: as unidades de conservao de proteo integral (PI), com cinco categorias, cujo objetivo preservar a natureza, no sendo admitido o uso direto dos recursos naturais; e as unidades de conservao de uso sustentvel (US), com sete categorias, que buscam compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel
367
dos recursos. As diferenas bsicas so que as unidades de conservao de proteo integral buscam a preservao da natureza, permitindo somente o uso indireto de seus recursos naturais, ou seja, no aceita consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais, enquanto as unidades de conservao de uso sustentvel procuram combinar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parte de seus recursos, podendo envolver a coleta para comercializao ou no e uso de seus recursos. O quadro 1 apresenta as categorias de unidades de conservao por classe e seus objetivos principais. So consideradas categorias de unidades de conservao de uso sustentvel (Art. 14): rea de proteo ambiental, rea de relevante interesse ecolgico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento sustentvel e reserva particular do patrimnio natural (RPPN). Na categoria de unidades de conservao de proteo integral (Art. 8) encontramse: estao ecolgica, monumento natural, reserva biolgica, refgio da vida silvestre e parque nacional. O Brasil possui atualmente um conjunto robusto de unidades de conservao distribudas por todos os seus biomas.
QUADRO 1
Classe
Objetivo das unidades de conservao da natureza por categoria de manejo

Categoria Estao ecolgica Reserva biolgica Unidades de conservao de proteo integral Parque nacional Monumento natural Refgio da vida silvestre rea de proteo ambiental rea de relevante interesse ecolgico Floresta nacional Unidades de conservao de uso sustentvel Reserva extrativista Reserva de fauna Reserva de desenvolvimento sustentvel Reserva particular do patrimnio natural Fonte: Lei no 9.985/2000. Elaborao prpria. Objetivos Preservar a natureza e realizar pesquisas Preservar a biota e demais atributos naturais Preservar ecossistemas naturais, realizar pesquisas, atividades de educao ambiental e promover a recreao e o turismo Preservar stios naturais raros, singulares ou de grande beleza Proteger ambientes naturais, assegurar condies de sobrevivncia e reproduo de espcies migratrias ou no Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais Manter ecossistemas de relevncia regional ou local e regular o uso dos recursos naturais Promover o uso sustentvel dos recursos naturais e realizar pesquisas focadas no uso sustentvel de recursos florestais Proteger os meios de vida e a cultura das populaes extrativistas e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais Realizao de estudos tcnico-cientficos sobre manejo sustentvel da fauna Abrigar as populaes tradicionais e promover o uso sustentvel dos recursos naturais Conservar a diversidade biolgica, realizar pesquisas e promover a recreao e o turismo
368
So ativas no CNUC 1.784 unidades de conservao, sendo 861 federais (764,20 mil km2) e 923 estaduais (665,71 mil km2), incluindo as reservas particulares do patrimnio natural (mapa 1). As localizadas no continente so 1.666, com uma rea territorial total de 1,37 milhes km2, 16,18% do territrio nacional. As martimas so 118 e abrigam 51 mil km2, 1,23% da rea martima (tabela 1). H grande discrepncia entre as reas continentais abrigadas e as reas sob proteo do SNUC na zona martima. As unidades de conservao de proteo integral somam 454, com 510,75 mil km2. So 411 continentais, com 506,14 mil km2 e 43 martimas, com 4,61 mil km2. As 1.333 unidades de conservao de uso sustentvel abrigam 919,16 mil km2, 1.258 continentais, com 872,06 mil km2 e 75 martimas, com 47,10 mil km2. Alm disso, pode-se identificar que, historicamente, as reas sob proteo de unidades de conservao no Brasil no foram igualmente distribudas no territrio (BRASIL, 2006).
MAPA 1
Amaznia
Distribuio das unidades de conservao ativas no SNUC por classe e bioma
Caatinga
Cerrado
Pantanal
Mata Atlntica
Pampa Unidades de proteo integral Unidades de uso sustentvel

Fonte: Brasil (2006). Elaborao prpria.
369
O bioma Amaznia evidencia-se o mais privilegiado pelo SNUC. Possui 267 unidades de conservao, com 1.077,60 mil km2, 25,60% do seu territrio. J os outros biomas possuem menores taxas de proteo. O bioma Caatinga, por exemplo, conta com 114 unidades que abrigam em unidades de conservao somente 48,36 mil km2, 5,84% da sua rea territorial total. O cerrado possui 346 unidades que ocupam uma rea de 153,90 mil km2, 7,54% do territrio. O Mata Atlntica possui o maior nmero de unidades, 842, todavia, suas reas somam somente 86,03 mil km2, ou seja, 7,70% de sua rea. So 75 unidades no Pampa com 6,27 mil km2, 3,50% do territrio. O Pantanal possui 25 unidades que somam 6,02 mil km2, 3,98% de seu territrio. Finalmente, a rea martima conta com 118 unidades com 51,71 mil km2, somente 1,23% de sua extenso.
TABELA 1
Caatinga 827.957 rea 1.303 271 6.268 0 44 7.886 rea 535 19 0 0 39.251 198 40.003 47.889 486 48.375 5,84 346 153.902 0,06 158 1.371 0,07 7,54 5,78 188 152.531 7,47 4,83 88 93.137 4,56 149 331 511 842 0,02 10 66 0,00 15 4,74 52 90.919 4,45 96 59.974 238 61.227 84.884 1.147 86.031 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00 5,37 0,02 5,48 7,59 0,10 7,70 0,00 1 588 0,03 0 0 0,00 0 0 31 3 34 57 18 75 0,00 6 893 0,04 9 686 0,06 0 0,06 19 672 0,03 29 329 0,03 0 0 0 0 0 4.198 30 4.228 6.260 12 6.271 (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) 0,00 0,00 0,00 0,00 2,35 0,02 2,36 3,50 0,01 3,50 0,95 100 59.394 2,91 182 23.656 2,12 23 2.032 1,14 0,01 11 338 0,02 30 2.050 0,18 14 186 0,10 0 4 Nmero 0 0 0 0 0 0 0 4 21 25 0,00 5 3.549 0,17 3 409 0,04 1 26 0,01 0 0 0 3.405 rea 0 0 0 0 0 0 0 3.405 2.610 6.015 0,76 56 43.002 2,11 114 19.549 1,75 7 712 0,40 3 3.263 0,03 1 292 0,01 1 174 0,02 0 0 0,00 0 0 0,00 2,16 0,00 0,00 2,25 (%) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2,25 1,73 3,98 0,16 27 12.212 0,60 34 1.474 0,13 1 1.109 0,62 1 143 0,09 8 0 28 1 6 43 Nmero 0 18 0 0 50 7 75 118 0 118 (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero 2.041.209 1.117.774 178.950 151.177 4.212.000 rea 224 0 3.829 1 556 4.610 rea 0 5.286 0 0 41.713 100 47.099 51.710 0 51.710 (%) 0,01 0,00 0,09 0,00 0,01 0,11 (%) 0,00 0,13 0,00 0,00 0,99 0,00 1,12 1,23 0,00 1,23 Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal rea marinha
370
Distribuio das unidades de conservao federais e estaduais ativas no SNUC por classe e bioma 2009
Amaznia
rea total do bioma (km2)
4.198.804
Proteo integral
Nmero
rea
(%)
Nmero
Estao ecolgica
17
100.685
2,40
Monumento natural
0,00
Parque nacional
46
259.880
6,19
16
Refgio de vida silvestre
0,00
Reserva biolgica
14
49.202
1,17
Total PI
77
409.767
9,76
25
Uso sustentvel
Nmero
rea
(%)
Nmero
Floresta nacional
46
284.893
6,79
Reserva extrativista
48
126.205
3,01
Reserva de desenvolvimento sustentvel
17
104.986
2,50
Reserva de fauna
0,00
rea de proteo ambiental
31
151.169
3,60
27
rea de relativo interesse ecolgico
187
0,00
Total US
145
667.440
15,90
40
Total PI e US
222
1.077.207
25,66
65
RPPN Registro estadual
45
396
0,01
49
Total geral
267 1.077.604
25,6
114
Fonte: Brasil (2007a).
371
As principais categorias de unidades de conservao utilizadas no SNUC so reveladas pela distribuio de suas reas territoriais. De maneira geral, no Brasil, as unidades de conservao mais comuns so os parques nacionais (332,67 mil km2) e as reas de proteo ambiental (387,22 mil km2). No bioma Amaznia ainda se mostra significante as reas sob proteo de florestas nacionais (284,89 mil km2), as reservas extrativistas (126,21 mil km2), as reservas de desenvolvimento sustentvel (104,99 mil km2) e as estaes ecolgicas (100,69 mil km2). No bioma Cerrado igualmente, h importantes ocorrncias de estaes ecolgicas (12,21 mil km2). importante atentar que o SNUC no um sistema isolado, possui interrelaes com diversas outras estratgias ambientais, tais como: os corredores ecolgicos, os mosaicos de unidades de conservao e integrao de ecossistemas terrestres e marinhos, as terras indgenas e as reas prioritrias para a conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade brasileira. Em 2005, atendendo aos dispostos no Decreto no 4.340/2002, o MMA criou cinco mosaicos de unidades de conservao e integrao de ecossistemas terrestres e marinhos, compostos por unidades de conservao e outros tipos de reas protegidas (BRASIL, 2007b). No mesmo ano, um grupo de trabalho ministerial iniciou a elaborao do Plano Nacional de reas Protegidas (PNAP), que foi criado por meio do Decreto no 5.758/2006 que definiu os objetivos e as estratgias para o estabelecimento de um sistema de reas protegidas efetivamente representativas e manejadas at 2015. Outra importante iniciativa nesse contexto foram os corredores ecolgicos, originados no Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil. Os corredores ecolgicos so grandes reas, definidas a partir de diversos critrios, como a presena de espcies-chave, para fins de planejamento, localizadas nos biomas Amaznia e Mata Atlntica, principalmente o corredor central da Amaznia (520 mil km2) e o corredor central da Mata Atlntica (125 mil km2), incluindo, unidades de conservao, terras indgenas e outras reas submetidas diferentes nveis de proteo. Apesar de o Brasil ter implantado um grande nmero de reas protegidas nas duas ltimas dcadas, grandes desafios permanecem, tanto para o planejamento e gesto da unidade, como tambm, para proteger as unidades de distrbios externos (MILANO, 1997; CERQUEIRA et al., 2003; WWF, 2007). Assim, o sucesso dessas unidades de conservao depende, em grande parte, da articulao entre os atores que interferem no uso e na cobertura do solo em cada contexto. A gesto desses espaos deve ser fortalecida ao mesmo tempo em que se implantam as novas unidades de conservao.
372
4 O SNUC E A CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE NO BRASIL: UMA PERSPECTIVA ESPACIAL
Para determinar a localizao geogrfica de novas unidades de conservao esto atualmente em andamento trs iniciativas distintas (RYLANDS; BRANDON, 2005): i) o estabelecimento de corredores de biodiversidade; ii) a criao de unidades de conservao nas 23 ecorregies da Amaznia; e iii) a proteo de parte das reas identificadas como prioritrias para a conservao da biodiversidade no Brasil. As reas prioritrias para a conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade so uma referncia para a formulao e implantao de polticas pblicas dedicadas conservao e ao uso sustentvel da biodiversidade Portaria MMA no 9/2007. Constitui-se no mapeamento de um conjunto de 2.684 reas identificadas e classificadas por intermdio do Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), do Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL, 2007b). A tabela 2 destaca a estimativa da rea territorial das reas prioritrias para conservao da biodiversidade no Brasil por importncia e bioma. A rea total das reas prioritrias localizadas no continente de 4.425 mil km2, 51,97% da rea territorial do Brasil. A maior parte, 3.070 mil km2 (69,37%) encontra-se no bioma Amaznia. Destas, 427 com 1.757 mil km2 so consideradas de importncia extremamente alta, 57,23% das reas prioritrias contidas no bioma. Na Caatinga, as reas prioritrias envolvem 258,24 mil km2 e destas, as reas consideradas de importncia extremamente alta possuem uma rea de 123,09 mil km2 (47,66%). O bioma Cerrado foi contemplado com a definio de 684,74 mil km2 como reas prioritrias para a conservao da biodiversidade, sendo 355,77 mil km2 (51,96%) de importncia extremamente alta. So mais 219,73 mil km2 de reas prioritrias na Mata Atlntica, com 111,24 mil km2 (50,63%) em reas consideradas de importncia extremamente alta. No Pampa so 106,87 mil km2 com 41,07 mil km2 (38,43%) de importncia extremamente alta. Finalmente, o bioma Pantanal abriga 85,72 mil km2 de reas prioritrias e, destas, 45,11 mil km2 (52,62%) so de reas de importncia extremamente alta.
373
TABELA 2
Estimativa da rea territorial das reas prioritrias para conservao da biodiversidade no Brasil, por importncia e bioma
(1.000 km2)
Amaznia Extremamente alta Muito alta Alta Insuficientemente conhecida Total 1.757,27 903,72 363,42 45,65 3.070,05 Fonte: Brasil (2006, 2007c e 2007d). Elaborao prpria. Caatinga 123,09 66,95 46,46 21,74 258,24 Cerrado 355,77 171,64 147,28 10,04 684,74 Mata Atlntica 111,24 69,21 28,30 10,99 219,73 Pampa 41,07 44,63 20,13 1,06 106,87 Pantanal 45,11 19,64 17,54 3,44 85,72 rea marinha 716,00 537,04 341,75 2.617,21 4.212,00
Outro aspecto a ser considerado so as reas prioritrias para a conservao da biodiversidade localizadas na rea marinha (incluindo a zona costeira). Devido ao histrico abandono de proteo e a grande insuficincia de conhecimentos acerca desses ecossistemas, toda a rea martima brasileira foi considerada prioritria para a conservao. Uma rea de aproximadamente 4.212 mil km2. Apesar desta grande dimenso, as reas consideradas extremamente importantes na regio somam somente 716 mil km2, 17% de sua rea. Das 2.684 reas prioritrias, 1.123 j se encontram protegidas por unidades de conservao ou terras indgenas. As 1.561 restantes devero ser protegidas por instrumentos diversos, incluindo a criao de novas unidades de conservao. Deve-se observar, entretanto, que a proteo desses espaos no implica em no uso dos seus recursos. As categorias das novas unidades devem ser definidas pelos critrios de importncia e prioridade, mas tambm, incluir os aspectos socioeconmicos locais. O mapa 2 destaca a situao de proteo das reas prioritrias para a conservao da biodiversidade por unidades de conservao (proteo integral e uso sustentvel) e terras indgenas. Alm destas, as reas de preservao permanente e as reservas legais tambm possuem importante papel na proteo dos ecossistemas e da biodiversidade. Apesar de esses aspectos no terem sido aqui representados, foram considerados dentro dos critrios para a definio das prioridades de proteo.
374
MAPA 2
Situao de proteo das reas prioritrias para a conservao da biodiversidade
reas prioritrias protegidas reas prioritrias no protegidas
Fonte: Brasil (2006 e 2007d). Elaborao prpria.
A tabela 3 mostra a estimativa da demanda por espao para implantao de novas unidades de conservao por bioma no Brasil. H orientao para se protegerem 654 reas prioritrias para a conservao da biodiversidade por intermdio do SNUC, uma rea total de 1.719,43 mil km2. So 1.461,18 mil km2 na rea continental, 17,93% da rea territorial do Brasil, e 258,25 mil km2 na rea marinha, 6,13% do total desta rea sob jurisdio. Isto representa um aumento de 120,28% na rea coberta pelo SNUC no Brasil. Somente na Amaznia pretende-se converter em unidades de conservao 866,18 mil km2 das reas prioritrias, 20,63% da rea total do bioma, o que representa um aumento de 80,41% na rea atualmente atendida. Na Caatinga prope-se a incorporao ao SNUC de 138,18 mil km2, um aumento de 285,64% nas reas sob proteo na regio, 16,69% de sua rea territorial. As novas unidades de conservao no Cerrado devero ocupar 314,18 mil km2, ou seja, 15,39% da rea deste bioma, o que implica um aumento de 204,14% na proteo do espao regional. Os outros biomas da poro continental possuem menores demandas.
375
TABELA 3
Estimativa da demanda por espao para implantao de novas unidades de conservao por bioma no Brasil
Bioma Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal rea Marinha Total Fonte: MMA (2006 e 2007d). Elaborao prpria. Nmero de reas prioritrias a proteger 170 92 116 197 37 19 23 654 rea territorial (1.000 km2) 866,18 138,18 314,18 72,93 36,24 33,47 258,25 1.719,43 rea total (%) 50,37 8,04 18,27 4,24 2,11 1,95 15,02 100,00
Devido principalmente a sua atualmente reduzida poro de cobertura vegetal nativa, no bioma Mata Atlntica prev-se a converso em unidades de conservao de uma rea de 72,93 mil km2, um incremento de 84,77% na proteo atual, o que representa somente 6,13% deste bioma. Historicamente esquecido, no Pampa, est previsto um incremento de 36,24 mil km2 nas reas das unidades de conservao, ampliando em 477,88% sua poro territorial protegida, um espao que representa 20,25% da sua rea. Do mesmo modo, no Pantanal h previso de se incluir em unidades de conservao 33,47 mil km2, 22,14% daquele bioma. Assim como nesses ltimos biomas, na zona marinha pouco se desenvolveram unidades de conservao, seja pelo desconhecimento desses espaos, seja pelas dificuldades envolvidas. A demanda para a proteo desses espaos de 258,25 mil km2, um aumento de 399,41% na proteo de nossa rea marinha, incluindo a zona costeira. Frente a esta grande demanda por esses espaos, se dever atentar para a priorizao, tanto por suas importncias relativas, como pelas suas prioridades ameaas e oportunidades , das reas prioritrias a serem protegidas com maior urgncia por unidades de conservao. Isto no implica em buscar uma maior facilidade de implantao, pois se poderia incorrer nos mesmos equvocos do passado (MILANO, 1997), levando a perda de eficincia no sistema. Neste sentido, pode-se atentar inicialmente para as reas prioritrias e para a conservao da biodiversidade que: i) encontram-se desprotegidas; ii) so de importncia ecossistmica extremamente alta; e iii) possuem a prioridade extremamente alta, baseadas principalmente nas ameaas e oportunidades. As unidades que atenderem a estes critrios devero receber ateno especial, devido, obviamente, a sua maior urgncia de implantao.
376
Na poro continental do Brasil, as reas prioritrias que se pretende proteger por intermdio de unidades de conservao e que possuem, tanto importncia como prioridade, extremamente altas, ocupam uma rea de 638,14 mil km2 (grfico 2). So 252,24 mil km2 (39,5%) na Amaznia, 113,52 mil km2 (17,79%) na Caatinga, 182,62 mil km2 (28,53%) no Cerrado, 64,91 mil km2 (10,17%) na Mata Atlntica, 14,54 mil km2 (2,28%) no Pampa, e 10,31 mil km2 (1,62%) no Pantanal. Na rea marinha, essas reas ocupam 162,25 mil km2, o que representa 20,25% da rea de todas as unidades de que podem ter sua implantao considerada urgente.
GRFICO 2
300 250 1.000 Km 2 200 150 100 50 0 Amaznia Cerrado rea Marinha Caatinga Mata Atlntica Pampa Pantanal 252,24 182,62
Distribuio das unidades de conservao previstas e de implantao urgente por bioma
162,25 113,52 64,91 14,54 10,31
Fonte: Brasil (2006 e 2007d). Elaborao prpria.
Uma grande demanda por proteo urgente de diversas reas detentoras de grande relevncia ecossistmica e que se encontram atualmente desprotegidas e sob ameaas significativas evidenciada. Entretanto, sabe-se que tem crescido a resistncia de alguns segmentos da sociedade converso desses espaos, como os grandes agropecuaristas, seja pela falta de conhecimento, seja pelos equvocos que levaram a grandes conflitos socioambientais no passado recente. Neste contexto, pode-se sugerir que o SNUC s conquistar seus objetivos se o sistema integrarse a outras aes do Estado (MEDEIROS; IRVING; GARAY, 2004). Apesar de se atrelar institucionalmente a um nico ministrio, o seu desafio o de buscar a articulao necessria entre os diferentes nveis governamentais e seus diferentes setores, alm de no descuidar das demandas sociais e econmicas. Dificuldades para criao em reas j consolidadas ou em consolidao podem ocorrer, principalmente, no Centro-Sul do pas. importante destacar que as principais polticas de integrao e desenvolvimento no Centro-Norte da Amrica Latina, incluindo os biomas Amaznia, Cerrado e Pantanal possuem forte correlao geogrfica com as reas prioritrias para a conservao da biodiversidade e com as unidades de conservao e terras
377
indgenas. Os principais aspectos identificados so que: aproximadamente 17% do total das reas mapeadas como prioritrias para a conservao da biodiversidade sero afetadas pelos grandes projetos a Amaznia se apresenta como o bioma a ter o maior nmero de reas prioritrias afetadas; os projetos selecionados devem afetar 137 unidades de conservao 47 de proteo integral e 90 de uso sustentvel que somam 398 mil km2 aproximadamente 40% da extenso do sistema; e 107 terras indgenas esto na rea de influncia desses grandes projetos (WANDERLEY et al., 2007). Para o Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL, 2007b) os principais entraves para a implantao do SNUC so: assegurar sustentabilidade financeira ao SNUC; dotar o sistema de unidades de conservao com pessoal em nmero e qualificao adequados; providenciar a regularizao fundiria das unidades de conservao; regulamentar as categorias de manejo contidas no SNUC que ainda no o foram; instituir sistemas estaduais e municipais compatveis com o SNUC e incrementar a elaborao e implantao de planos de manejo das unidades de conservao. Um dos grandes desafios do SNUC ser de assegurar em longo prazo, uma maior independncia financeira. Para isto, algumas fontes de recursos alternativas para melhoria do sistema esto em desenvolvimento, tais como: o Fundo de reas Protegidas (FAP) as concesses florestais; a cobrana por servios hdricos prestados pelas reas protegidas os crditos de carbono e taxas sobre a bioprospeco e o extrativismo.
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), por intermdio de seu Art. 225 revelou a imposio da adoo do princpio da precauo s aes do Estado (MOTA et al., 2009). Ou seja, este princpio expressa a aspirao estatal na conduo de polticas relacionadas gesto dos recursos naturais e de proteo contra riscos. As aes das polticas do meio ambiente concentram-se em trs grupos: curativas, preventivas e antecipativas. Estas ltimas so as includas no modelo de precauo, que insere um novo paradigma que no supe mais um conhecimento perfeito do risco, mas apenas a pressuposio de sua ocorrncia para inspirar a ao. neste ltimo modelo que se inserem as unidades de conservao. Atualmente, cobrindo uma rea continental de 1,37 milhes km2, 16,18% do territrio nacional, o SNUC pode ser considerado a principal poltica de proteo ambiental adotada no Brasil. Prev-se um aumento considervel dessa cobertura protegida para 2,85 milhes km2. Desses, 638 mil km2 so considerados de mxima urgncia para a proteo. Frente a este desafio, podem-se identificar caminhos para a melhoria do sistema, como: melhorar a infraestrutura e
378
a gesto das unidades existentes, adotar um processo de seleo e implantao mais eficiente que no passado das novas unidades, realizar atualizaes constantes no sistema de prioridades devido s grandes dinmicas socioeconmicas, melhorar os critrios de priorizao para melhor identificao de urgncia de implantao, aperfeioar o processo de articulao intergovernamental e extragovernamental, assim como, buscar uma maior autonomia financeira. Alm disso, pode-se sugerir que sejam mais aprofundados os estudos referentes eficincia das diversas categorias de unidades de conservao em relao conservao da biodiversidade, pois, h grande diferena nos nveis de proteo destas. Deve-se atentar que o grande incremento na criao de unidades de conservao no Brasil nas ltimas dcadas e o aumento na dimenso dessas unidades, a utilizao cada vez mais adequada do conhecimento cientfico na seleo de novas reas para expanso do sistema, entre outras, sero postas prova, pois, isso depender das reais intenes dos governos em adotar polticas mais sustentveis, em especial, nas reas de infraestrutura e nas relativas ao desenvolvimento do agronegcio.
379
REFERNCIAS
Abram, N. J. et al. Coral reef death during the 1997 Indian Ocean dipole linked to Indonesian wildfires. Science, v. 301, p. 952-955, 2003. ANDERIES, J. M.; JANSSEN, M. A.; WALKER, B. H. Grazing management, resilience, and the dynamics of a fire-driven rangeland system. Ecosystems, v. 5, p. 23-44, 2002. ANTROP, M. Why landscapes of the past are important for the future. Landscape and Urban Planning, v. 70, p. 21-34, 2005. BEIER, P.; NOSS, R. Do habitat corridors really provide connectivity? Conservation Biology, n. 12, p. 1.241-1.252, 1998. BRANDON, K. et al. Conservao brasileira: desafios e oportunidades. Megadiversidade, v. 1, n. 1, p. 8-13, 2005. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Mapeamento das unidades de conservao do Brasil. Braslia: MMA/SBF, 2006. Disponvel em: <http://mapas.mma.gov.br/i3geo/datadownload.htm>. Acesso em: 10 dez. 2009. Mapa Digital. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). reas prioritrias para a conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade brasileira. Braslia: MMA, 2007a. 1 CD-ROM. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Informe nacional sobre reas protegidas no Brasil. Braslia: MMA/SBF, 2007b, p. 124 (Srie reas Protegidas do Brasil). ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Pilares para o plano de sustentabilidade financeira do sistema nacional de unidades de conservao. Braslia: MMA/SBF, 2007c, p. 97 (Srie reas Protegidas do Brasil). ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Reviso reas prioritrias para conservao da biodiversidade (prioridade de ao). Braslia: MMA/SBF, 2007d. Disponvel em: <http://mapas.mma.gov.br/i3geo/ datadownload.htm>. Acesso em: 10 dez. 2009. Mapa Digital. BROOKS, T. M. et al. Coverage provided by the global protected area system. Is it enough? BioScience, v. 45, n. 12, p. 1.081-1.091, 2004. CERQUEIRA, R. et al. Fragmentao: alguns conceitos. In: RAMBALDI, D. M.; OLIVEIRA, D. A. S. (Org.). Fragmentao de ecossistemas: causas, efeitos sobre a biodiversidade e recomendaes de polticas pblicas. Braslia: MMA, 2003, p. 23-40.
380
COCHRANE, M. A. et al. Positive feedbacks in the fire dynamic of closed canopy tropical forests. Science, v. 284, p. 1832-1835, 1999. CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CNUMAD). Nosso Futuro Comum. Relatrio da comisso mundial para meio ambiente e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1991. CONSTANTINO, R. et al. Causas naturais. In: RAMBALDI, D. M.; OLIVEIRA, D. A. S. (Org.). Fragmentao de ecossistemas: causas, efeitos sobre a biodiversidade e recomendaes de polticas pblicas. Braslia: MMA, 2003, p. 43-63. DANELL, K. et al. Ungulates as drivers of tree population dynamics at module and genet levels. Forest Ecology and Management, v. 181, p. 67-76, 2003. Dietz, T.; Ostrom, E.; Stern, P. C. The struggle to govern the commons. Science, v. 302, p. 1907-1912, 2003. DRUMMOND, J. A. Devastao e preservao ambiental no Rio de Janeiro. Niteri: EDUFF, 1997. ERNOULT, A. et al. Are similar landscapes the result of similar histories? Landscape Ecology, v. 21, p. 631-639, 2006. FISZON, J. T. et al. Causas antrpicas. In: RAMBALDI, D. M.; OLIVEIRA, D. A. S. (Org.). Fragmentao de ecossistemas: causas, efeitos sobre a biodiversidade e recomendaes de polticas pblicas. Braslia: MMA, 2003, p. 65-99. Folke, C. et al. Regime shifts, resilience, and biodiversity in ecosystem management. Annual Review of Ecological Evolution Systems, v. 35, p. 557581, 2004. GASTON, K. J. et al. The ecological effectiveness of protected areas: the United Kingdom. Biological Conservation, n. 132, p. 76-87, 2006. GOODLAND, R. The concept of environmental sustainability. Annual Review of Ecological Systems, v. 26, p. 1-24, 1995. GORDON, H. S. The economic theory of a common property resource: the fishery. Journal of Political Economy, n. 62, p. 124-142, 1954. GUNDERSON, L. H. Managing surprising ecosystems in southern Florida. Ecological Economics, v. 37, p. 371-378, 2001. HARDIN, G. The tragedy of the commons. Science, v.162, p. 1243-1248, 1968. HARRIS, L. D. The fragmented forest: island biogeography theory and the preservation of biotic diversity. Chicago: University of Chicago, 1984.
381
HIGGINS, P. A. T.; MASTRANDREA, M. D.; SCHNEIDER, S. H. Dynamics of climate and ecosystem coupling: abrupt changes and multiple equilibrium. Philosophical transactions of the royal society of London Series B, v. 357, p. 647-655, 2002. INTERNATIONAL UNION FOR THE CONSERVATION OF NATURE (IUCN). Guidelines protected area management categories. Gland, 1994. LAURANCE, W. F.; BIERREGARD, R. O. Tropical forest remnants. Chicago: University of Chicago, 1997. LEVIN, S. A. Multiple scales and the maintenance of biodiversity. Ecosystems, v. 3, n. 6, p. 498-506, 2000. MANKIW, G. Introduo economia: princpios de micro e macroeconomia. Rio de Janeiro: Campus, 1999. MARGULES, C. R.; PRESSEY, R. L. Systematic conservation planning. Nature, v. 405, p. 243-253, 2000. MEDEIROS, R. Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil. Ambiente & Sociedade, ano 9, n. 1, p. 41-64, 2006. MEDEIROS, R.; IRVING, M.; GARAY, I. A proteo da natureza no Brasil: evoluo e conflitos de um modelo em construo. Revista de Desenvolvimento Econmico, ano 6, n. 9, 2004. MERCADANTE, M. Uma dcada de debate e negociao: a histria da elaborao da lei do SNUC. In: BENJAMIN, A. H. (Org.). Direito ambiental das reas protegidas: o regime jurdico das unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 190-231. MILANO, M. Planejamento de unidades de conservao: um meio e no um fim. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES DE CONSERVAO, 1., 1997, Curitiba. Anais. Curitiba, 1997, p. 150-165. MILLER, K. Evoluo do conceito de reas de proteo: oportunidades para o Sculo XXI. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES DE CONSERVAO, 1., 1997, Curitiba. Anais. Curitiba, 1997, p. 3-21. MOTA, J. A. et al. A CF/88 e o Meio Ambiente. In: CARDOSO JR.; J. C (Ed.). A Constituio Brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009, p. 159-178. v. 2. MYERS, N. Biodiversity and the precautionary principle. AMBIO, n. 2-3, p. 74- 79, v. 22, 1993. (Biodiversity: Ecology, Economics, Policy).
382
OSTROM, E. Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. New York: Cambridge University Press, 1990. ______. Reformulating the Commons. Ambiente & Sociedade, ano 5, n. 10, p. 1-21, 2002. PDUA, J. A. A ocupao do territrio brasileiro e a conservao dos recursos naturais. In: MILANO, M. S.; TAKAHASHI, L. Y.; NUNES, M. J. (Org.). Unidades de conservao: atualidades e tendncias 2004. Curitiba: Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, 2004, p. 12-19. PARRISH, J. D.; BRAUN, D. R.; UNNASCH, R. S. Are we conserving what we say we are? Measuring ecological integrity within protected areas. BioScience, v. 53, n. 9, p. 851-860, 2003. RENETZEDER, C. et al. Can we measure ecological sustainability? Landscape pattern as an indicator for naturalness and land use intensity at regional, national and European level. Ecological Indicators, v. 10, p. 39-48, 2010. RODRIGUES, A. S. L. et al. Global Gap Analysis: Priority regions for expanding the Global Protected Area Network. BioScience, v. 45, n. 12, p. 1092-1100, 2004. RYLANDS, A. B.; BRANDON, K. Unidades de conservao brasileiras. Megadiversidade, v. 1, n. 1, p. 27-35, 2005. Sanchez-Azofeifa, G. A. et al. S. Protected areas and conservation of biodiversity in the tropics. Conservation Biology, v. 13, n. 2, p. 407-411, 1999. SCHEFFER, M.; CARPENTER, S. R. Catastrophic regime shifts in ecosystems: linking theory to observation. Trends in Ecology and Evolution. v. 18, p. 648-656, 2003. SCHEFFER, M. et al. Catastrophic shifts in ecosystems. Nature, v. 413, p. 591-596, 2001. SCHENINI, P.; COSTA, A.; CASSARIN, V. Unidades de Conservao: aspectos histricos e sua evoluo. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE CADASTRO TCNICO MULTIFINALITRIO. Florianpolis: UFSC, 2004. SCOTT, A. D. The Fishery: the objectives of sole ownership. Journal of Political Economy, v. 63, p. 116-124, 1955. SCOTT, J. M. et al. Gap Analysis: a geographical approach to protection of biological diversity. Wildlife Monograhs 123. Bethesda, The Wildlife Society, p.1-41, 1993. SIMBERLOFF, D. S.; ABELE, L. G. Refuge design and island biogeography theory: effects of fragmentation. American Nature, n. 120, p. 41-81, 1982.
383
TEIXEIRA, C. O desenvolvimento sustentvel em unidade de conservao: a naturalizao do social. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 20, n. 59, p. 51-66, 2005. VIANA, V. M.; TABANEZ, A. J.; MARTINS, J. A. Restaurao e manejo de fragmentos florestais. In: CONGRESSO NACIONAL SOBRE ESSNCIAS NATIVAS, 2., 1992, So Paulo. Anais. So Paulo: Instituto Florestal de So Paulo, 1992, p. 400-407. WALKER, K. L. Protected area monitoring dilemmas: a new tool to assess success. Conservation Biology, v. 23, n. 5, p. 1294-1303, 2009. WANDERLEY, I. et al. Implicao da Iniciativa de Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-americana e projetos correlacionados na poltica de conservao do Brasil, poltica Ambiental. Conservao Internacional, Belo Horizonte, n. 3, maio 2007. World Conservation Monitoring Centre (UNEP). Protected areas and biodiversity: an overview of key issues. Cambridge, 2004, p. 56. (Biodiversity Series n. 21). WORLD WILDLIFE FOUNDATION (WWF). Efetividade de gesto das unidades de conservao do Brasil: implantao do mtodo Rappam. Braslia: WWF-Brasil, 2007. WORM, B. et al. Marine diversity shift linked to interactions among grazers, nutrients and propagule banks. Marine Ecological Services, v. 185, p. 309-314, 1999.
CAPTULO 13
IMPACTOS DAS MUDANAS CLIMTICAS SOBRE O PADRO . DE USO DA TERRA NO BRASIL*
1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho avaliar o impacto esperado das mudanas climticas sobre o padro de uso da terra nos estabelecimentos agrcolas brasileiros. Para tanto, especifica e simula um modelo economtrico que permite avaliar de que modo as mudanas climticas tendem a afetar a alocao de terras segundo trs tipos de uso lavouras, pasto e floresta. A simulao baseia-se nos valores das temperaturas e precipitaes futuras segundo as projees do modelo regionalizado Precis para os cenrios de emisses A2 e B2 definidos pelo Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC). Os resultados apontam uma reduo significativa das reas de florestas e matas nos estabelecimentos agrcolas, com a converso das reas florestais para o uso na pecuria e um aumento da presso por desmatamento na regio amaznica. As simulaes sugerem ainda que, devido heterogeneidade espacial das mudanas climticas, seus efeitos sero radicalmente distintos nas diferentes regies do pas.
2 IDENTIFICAO E DEFINIO DO PROBLEMA
H evidncias cientficas cada vez mais consistentes de que o aumento de concentrao dos gases de efeito estufa na atmosfera conduzir a temperaturas mais elevadas e variaes no nvel de precipitao ao longo do sculo XXI. Essas mudanas, por sua vez, devero acarretar impactos econmicos significativos sobre diversos setores de atividade. Neste contexto, o setor agropecurio destaca-se como um setor particularmente sensvel aos efeitos das mudanas climticas. Em regies em que so registradas baixas temperaturas, o aquecimento global pode criar condies climticas mais propcias a prticas agropecurias e levar a um aumento da produtividade do setor. Nestas regies, a adaptao dos produtores rurais s condies climticas mais favorveis poder levar a um avano das reas de lavoura e converso de florestas em reas agrcolas, acelerando o processo de desmatamento. J em regies de clima quente, em que as altas temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das
* Este trabalho foi realizado no mbito do projeto Estudo Econmico das Mudanas Climticas no Brasil, por meio do convnio Ipea/Departament for International Development (DFID). Os autores agradecem o eficiente trabalho de assistncia pesquisa prestado por Paulo Antnio Viana, Thas Barcellos e Yanna Braga.
386
culturas agrcolas, o aquecimento global poder acarretar quedas de produtividade agrcola, implicando tambm significativas mudanas na estrutura produtiva e no padro de uso da terra. Em vista da heterogeneidade espacial das mudanas climticas e seus efeitos sobre a rentabilidade das atividades agrcolas, de se esperar importantes variaes regionais nas estratgias de adaptao dos produtores rurais. At o presente momento, a literatura cientfica tem analisado de que maneira alteraes nos padres de uso do solo podem afetar as mudanas climticas. Como o desmatamento uma das principais fontes de emisso de CO2, o aquecimento global depende em boa parte da dinmica deste processo. Um aumento na taxa de desmatamento contribui para uma maior emisso de CO2 e consequentemente para um agravamento das mudanas climticas. Contudo, pouca ateno tem sido dada questo de como as alteraes do clima vo afetar as decises de produo e de alocao da terra para os diferentes tipos de uso. Avaliar os efeitos das mudanas climticas sobre os padres de uso da terra fundamental para se entender o impacto das mudanas climticas sobre as atividades agropecurias e tambm sobre a dinmica do desmatamento. O objetivo deste trabalho avaliar os potenciais efeitos das mudanas climticas sobre as reas de lavoura, pasto e floresta dos estabelecimentos agrcolas brasileiros. A metodologia consiste na estimao de um modelo de uso da terra em nvel municipal a partir dos dados do Censo Agropecurio 1995-1996 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A estimao dos parmetros do modelo economtrico permite analisar de que forma as alocaes de terra entre estes trs tipos de uso lavoura, pasto e floresta respondem aos fatores climticos. Em seguida, estes parmetros so utilizados para simular os impactos das mudanas climticas sobre a variao das reas de lavoura, pasto e floresta dos estabelecimentos agrcolas. A simulao baseia-se nos valores das temperaturas e precipitaes futuras segundo as projees do modelo regionalizado Precis para os cenrios de emisses A2 e B2 definidos pelo IPCC. Com o objetivo de avaliar o impacto econmico das mudanas climticas sobre o setor agrcola brasileiro, simularam-se ainda os efeitos das mudanas climticas previstas pelo modelo Precis sobre a produtividade mdia de sete culturas: arroz, cana, feijo, fumo, milho, soja e trigo. Vale ressaltar que a avaliao setorial do impacto econmico dos efeitos das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas, proposta neste componente do projeto Economia das Mudanas Climticas no Brasil (Economics of Climate Change in Brazil ECCB), ser complementada pela estimao das repercusses das mudanas setoriais agrcolas variaes de rea e produtividade mdia das culturas sobre a economia brasileira. Esta avaliao ser feita por meio da utilizao de um modelo de equilbrio geral computvel (CGE), sob responsabilidade da equipe da Universidade de So Paulo (USP) envolvida no ECCB.
Impactos das Mudanas Climticas sobre o Padro de Uso da Terra no Brasil
387
3 CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA
O territrio brasileiro possui aproximadamente 4,8 milhes de km2 de florestas (FAO, 2006), que representam 57% do territrio nacional. Esta imensa rea corresponde ainda a aproximadamente 10% da cobertura florestal mundial, constituindo-se a segunda maior rea de florestas do mundo. As florestas brasileiras abrigam expressivos estoques de carbono e por isso desempenham uma funo estratgica na regulao do clima regional e global. Em geral, metade da biomassa das florestas composta por carbono. Por essa razo, a derrubada e a queima de florestas nativas ocasionam grande emisso de carbono na forma de CO2 (dixido de carbono) para a atmosfera. No perodo de 1990 a 2005, aproximadamente 420 mil km2 de florestas foram convertidas para outros usos. Isto corresponde a uma taxa anual de desmatamento de 27,3 mil km2 de florestas por ano. Segundo dados da FAO (2006), calcula-se que os desmatamentos em territrio brasileiro responderam por 21% das perdas de cobertura florestal no mundo no perodo 1990-2000, com este nmero elevandose para 24% no perodo 2000-2005. Estima-se que houve reduo de aproximadamente 6 bilhes de toneladas mtricas de estoque de carbono da cobertura florestal decorrente do processo de desmatamento neste perodo de 15 anos. As elevadas taxas de desmatamento explicam o alto percentual das emisses lquidas de CO2 que so atribudas a mudanas do padro de uso da terra. Diferentemente dos pases industrializados, no Brasil a maior parcela das emisses lquidas proveniente da converso das florestas para uso agropecurio. Como mostra o grfico 1, o setor de mudana de uso da terra e floresta foi responsvel por 75% das emisses de CO2 em 1994.
GRFICO 1
(Em %)
Emisses lquidas de CO2 por setor 1994

7 9 6 1 2 Queima de combustveis da indstria Queima de combustveis do transporte Queima de combustveis de outros setores Emisses de fugitivas Processos industriais Mudana no uso da terra e das florestas 75
Fonte: Plano Nacional sobre Mudana do Clima.
388
O desmatamento no bioma Amaznia tem grande participao nas emisses brasileiras, respondendo por mais de 60% das emisses de CO2 do Brasil. Como apontado por Margulis (2003), a pecuria a principal atividade econmica na regio amaznica e os mdios e grandes pecuaristas so os principais responsveis pelo desmatamento. O autor mostra ainda que a converso de florestas em pastos possui uma lgica econmica, uma vez que a pecuria uma atividade potencialmente lucrativa para os produtores e que esta lucratividade o fator bsico dos processos de desmatamento na regio. O processo de desmatamento tambm foi acelerado nas regies de cerrado, que perderam o equivalente a 20% de sua rea original no perodo entre 1990 e 2005. O desmatamento na regio de cerrados ocorreu principalmente em funo da expanso do cultivo da soja e da pecuria, atividades caracterizadas pela alta rentabilidade no perodo. A rea destinada ao plantio de soja cresceu 95% entre 1990 e 2000 na regio Centro-Oeste. Como lavouras que concorrem com a soja no tiveram sua rea reduzida neste perodo, a expanso da soja implicou o aumento da rea total de lavouras (BRANDO; RESENDE; MARQUES, 2005). J a alta rentabilidade da pecuria resultou no aumento de rebanho bovino e das reas de pastagem, principalmente no Mato Grosso do Sul e no norte do estado de Mato Grosso. Por fim, verifica-se que a perda de cobertura florestal nas regies de Mata Atlntica tambm foi crtica, com o desmatamento de 8% de sua rea durante 1990 e 2005. O processo de desmatamento acelerado nestas regies pode ser explicado pelo crescimento desordenado dos grandes centros urbanos e pela especulao imobiliria. A breve anlise apresentada anteriormente serve para ilustrar o fato de que os processos de mudana do uso do solo e do desmatamento nos diferentes biomas so motivados pela rentabilidade econmica das atividades concorrentes. Desta forma, ao decidirem sobre a alocao do uso da terra, os produtores rurais consideram os retornos econmicos associados conservao florestal e s atividades agropecurias. Como fatores climticos so determinantes da rentabilidade dos diferentes usos da terra, de se esperar que os produtores se adaptem aos novos cenrios climticos por meio da realocao de suas terras, destinando-as a usos mais rentveis no novo contexto. Portanto, importante analisar o processo adaptativo dos produtores rurais aos fatores climticos, de modo a entender como os padres de uso da terra se alteraro nas diferentes regies brasileiras frente aos cenrios projetados de mudanas do clima. Ademais, compreender as adaptaes dos produtores rurais em termos de mudanas no uso do solo fundamental para se avaliar a dinmica do desmatamento frente aos cenrios projetados pelos modelos de mudanas climticas.
389
Tal anlise essencial para avaliar os futuros padres de emisses de gases de efeito estufa no Brasil, uma vez que os desmatamentos constituem a principal fonte de emisses de CO2 no pas.
4 REVISO DA LITERATURA
Existe uma vasta literatura econmica sobre os efeitos das mudanas climticas globais na agricultura. Os estudos pioneiros adotaram a chamada abordagem da funo de produo (DECKER; JONES; ACHTUNI, 1986; ADAMS, 1989), entre outros. Esta abordagem, tambm denominada modelo agronmico, especifica a funo de produo de determinada cultura e analisa de que forma mudanas nas variveis climticas afetam a produtividade da planta. A abordagem da funo de produo permite estimar sem vis os efeitos da variao dos fatores climatolgicos sobre a produtividade de uma cultura especfica, uma vez que todos os demais fatores que influenciam a produtividade da planta so mantidos fixos durante o experimento. Contudo, estes modelos estritamente agronmicos no levam em conta as diferentes possibilidades de adaptao dos agricultores frente a variaes do clima. Por exemplo, em resposta a um aumento de temperatura, os agricultores podem mudar a quantidade de fertilizante utilizada, ou abandonar o cultivo de determinado produto e passar a produzir culturas mais tolerantes a temperaturas elevadas. Como estas estratgias adaptativas no so consideradas no modelo agronmico, esta abordagem tende a sobrestimar o impacto das mudanas climticas no setor agrcola. O modelo hednico1 proposto por Mendelsonh, Nordhaus e Shaw (1994) procura corrigir a tendncia sobrestimao observada nos modelos agronmicos. Em vez de analisar o impacto das variveis climticas sobre uma cultura especfica, os autores examinam como o clima, em diferentes reas geogrficas, afeta o valor das terras agrcolas. O modelo hednico pressupe que os mercados de terra so eficientes e, portanto, o preo da terra reflete o fluxo descontado das rendas agrcolas futuras. Estes modelos consideram ainda que os produtores rurais alocam suas terras para os usos mais lucrativos levando em conta as condies econmicas e agroclimticas e, desta forma, o preo da terra seria capaz de incorporar tambm o efeito do clima sobre a atividade agrcola. Logo, a abordagem hednica abrange tanto os impactos diretos do clima nos rendimentos de diferentes culturas quanto os impactos indiretos decorrentes da substituio entre culturas face a variaes climticas. Diversos estudos aplicaram a abordagem hednica para analisar o setor agrcola norte-americano (MENDELSONH, NORDHAUS; SHAW, 1999; SCHELENKER; HANEMANN; FISCHER, 2005, 2006), entre outros, obtendo resultados bastante divergentes quanto magnitude do impacto
1. O modelo hednico tambm recebe a denominao de abordagem ricardiana.
390
das mudanas climticas sobre o preo da terra. A abordagem hednica foi recentemente criticada por Deschnes e Greenstone (2007). Segundo estes autores, as estimaes dos modelos hednicos esto sujeitas ao vis de varivel omitida, uma vez que variveis no observadas que afetam o preo da terra seriam excludas da especificao dos modelos hednicos. Desta forma, os coeficientes das variveis climticas estariam incorporando os efeitos das variveis omitidas e forneceriam estimativas viesadas do impacto dos fatores climticos sobre o preo da terra. Deschnes e Greenstone (2007) propuseram um modelo de efeitos fixos que explora a variao aleatria da temperatura e da precipitao ao longo dos anos para estimar os impactos das mudanas climticas sobre o lucro e a produtividade agrcola. Os efeitos atribudos aos fatores climticos so identificados a partir de desvios de temperatura e precipitao observados em determinado ano em relao s suas mdias histricas. Esses desvios no podem ser antecipados pelos produtores agrcolas e so, portanto, supostamente ortogonais aos determinantes no observveis dos lucros agrcolas. Desta forma, o modelo oferece uma possvel soluo ao problema de vis de varivel omitida apresentado pela abordagem hednica. As estimaes de Deschnes e Greenstone (2007) sugerem que as mudanas climticas conduziro a um aumento de 4% nos lucros anuais do setor agrcola norte-americano. Deschnes e Greenstone (2007) estimaram ainda um modelo hednico e verificaram que os resultados encontrados no so robustos a mudanas na especificao do modelo. Os autores interpretam este resultado como uma evidncia emprica da presena de vis de varivel omitida no modelo hednico. No que tange s aplicaes ao setor agrcola brasileiro, o estudo de Sanghi et al. (1997) prope um modelo hednico para avaliar os efeitos do clima sobre o preo da terra. Os autores estimam os efeitos decorrentes de um aumento uniforme de 2,5C da temperatura e de 7% da precipitao em todos os municpios brasileiros. Sanghi et al. (1997) encontram um efeito lquido negativo no valor da terra agrcola no Brasil, com redues entre 2,16% e 7,40% no preo mdio da terra. Os resultados de Sanghi et al. (1997), assim como as estimativas pelo mtodo da funo de produo apresentadas por Siqueira, Farias e Sanz (1994), fornecem evidncias empricas de que os estados situados na regio Centro-Oeste sero os mais negativamente afetados pelas mudanas climticas. De fato, nesta regio encontram-se as reas de cerrado, caracterizadas por elevadas temperaturas e baixa pluviosidade, e portanto bastante vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J os estados localizados na regio Sul, por possurem temperaturas mais amenas, poderiam at mesmo se beneficiar com a elevao da temperatura. Evenson e Alves (1998) analisam os efeitos das mudanas climticas sobre os padres de uso da terra. Os autores estimam um modelo economtrico de alocao de terra para seis tipos de uso: lavouras temporrias, lavouras permanentes,
391
pastos naturais, pastos plantados, florestas naturais e florestas plantadas. Seus resultados indicam que um aumento uniforme de 3C de temperatura e 3% nos nveis pluviomtricos levariam a uma reduo de 1,84% da rea de floresta natural e a um aumento de 2,76% das reas de pastagem. Os autores avaliam ainda que os ganhos de produtividade agrcola decorrentes do progresso tecnolgico poderiam reduzir as perdas de reas florestais. Desta forma, o investimento em pesquisa e desenvolvimento para o desenvolvimento de cultivares mais resistentes a temperaturas elevadas seria uma estratgia eficaz de adaptao aos efeitos das mudanas climticas. Por fim, Fres, Reis e Speranza (2007) avaliam o impacto das mudanas climticas na lucratividade do setor agrcola brasileiro por meio do uso de um modelo de efeitos fixos. Os autores estimam que o impacto das mudanas climticas seja relativamente modesto no mdio prazo: de acordo com as projees dos modelos climticos para o perodo 2040-2069, a lucratividade agrcola se reduziria aproximadamente em 3%. Contudo, os efeitos so consideravelmente mais severos para o clima projetado para o perodo 2070-2099, quando se estima que as perdas de lucratividade agrcola possam alcanar 26%. De maneira geral, pode-se dizer que os estudos que analisam a agricultura brasileira sugerem que os efeitos das mudanas climticas globais no setor agrcola podem vir a ser radicalmente diferentes nas diversas regies do pas. Os estudos identificam as regies Norte, Nordeste e parte da regio Centro-Oeste como as mais vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J municpios localizados nas regies Sul poderiam se beneficiar com as temperaturas mais elevadas projetadas pelos modelos climatolgicos.
5 METODOLOGIA
Esta seo est subdividida em duas partes. A primeira parte descreve a especificao economtrica do modelo de uso da terra adotado neste estudo e os mtodos de estimao/simulao utilizados. Na segunda parte descrita a metodologia utilizada na anlise dos impactos das mudanas climticas sobre a produtividade agrcola.
5.1 Modelo de uso da terra
Como observado na reviso da literatura, em nosso conhecimento, apenas o trabalho de Evenson e Alves (1998) propem um modelo de uso da terra que incorpora fatores econmicos para avaliar o impacto das mudanas climticas no Brasil. O modelo adotado em nosso estudo apresenta basicamente duas inovaes em relao ao trabalho de Evenson e Alves (1998). Em primeiro lugar, nosso trabalho prope um modelo economtrico estrutural para analisar a questo, o qual consistente com os pressupostos tericos da teoria microeconmica para
392
o comportamento dos agentes. Alm disso, o sistema de equaes de alocao da terra para os diferentes tipos de uso estimado fazendo-se uso de mtodos de estimao simultnea. A adoo de mtodos de estimao simultnea parecenos mais apropriado, uma vez que a deciso dos produtores sobre quanto alocar de terra para diferentes tipos de uso devam ser interdependentes. Essas duas inovaes representam uma importante contribuio literatura sobre modelos economtricos para a anlise de padres de uso da terra.
5.1.1 Modelo econmico
O modelo de uso da terra derivado a partir do problema de maximizao de lucro do produtor rural, que decide a alocao de suas terras entre trs diferentes tipos de uso: lavoura, pasto e floresta. Dados os preos dos produtos, o custo dos insumos e as caractersticas agroclimticas, o produtor escolhe a quantidade de rea a ser alocada para cada uso de modo a maximizar o lucro de suas atividades, respeitando a restrio de que a soma das reas alocadas para os trs usos no pode ultrapassar a rea total do estabelecimento agrcola. Este processo decisrio pode ser representado pelo seguinte problema de otimizao restrita: (1) em que o ndice i representa o tipo de uso atividade. Em nossa aplicao, como consideramos trs tipos de uso lavoura, pasto e floresta , temos m = 3. J ni representa a rea alocada para o uso i, i representa o lucro obtido com a atividade i, pi o preo do produto relativo atividade i, r o vetor de preos dos insumos, X um vetor de variveis agroclimticas que influenciam a lucratividade e N a rea total do estabelecimento agrcola. O Lagrangeano do problema de otimizao expresso em (1) escrito da seguinte forma:
(2) As condies de primeira ordem para uma soluo interior do problema de maximizao so expressas por: i = 1, 2, , m (3) (4)
393
A partir das condies de primeira ordem, podemos derivar as alocaes timas de terra para cada tipo de uso i, representadas pelo smbolo ni*. Estas reas timas so determinadas pelo preo dos produtos e dos insumos, pela rea total do estabelecimento e pelas variveis agroclimticas . Desta forma, obtemos trs equaes de alocaes timas para os trs tipos de uso: n*lavoura, n*pasto e n*floresta. Finalmente, importante observar que substituindo as alocaes timas ni* na condio de primeira ordem (4) e diferenciando-se esta expresso, temos:
(5) As equaes anteriores podem ser interpretadas da seguinte forma: caso haja um aumento de um hectare (ha) na rea do estabelecimento, essa rea adicional deve ser alocada de tal forma que as variaes de rea dos trs tipos de uso tambm somem um hectare. Por outro lado, caso haja mudanas nos preos ou nas condies agroclimticas, as realocaes de rea entre os trs tipos de uso devem se compensar, resultando em um efeito lquido nulo. Por exemplo, caso uma variao positiva no preo das lavouras leve a um aumento de x hectares na rea alocada para este uso, a soma das variaes das reas de pasto e floresta devem corresponder a x, de tal forma que a rea total lavoura + pasto + floresta no se modifique. As condies expressas em (5) garantem a consistncia lgica do modelo.
5.1.2 Especificao economtrica e estimao
Para a derivao do modelo emprico de estimao das alocaes timas de rea, considera-se que a funo lucro i representada por uma funo quadrtica normalizada. A escolha desta forma funcional para a especificao da funo lucro justifica-se por trs motivos. Em primeiro lugar, esta uma forma funcional flexvel que no restringe as elasticidades de substituio entre insumos. Em segundo lugar, a funo quadrtica normalizada consistente com as propriedades da teoria econmica, como homogeneidade de grau um nos preos. Por fim, as funes de alocao de terra derivadas a partir da funo quadrtica normalizada so lineares nos parmetros. A resoluo do problema de otimizao proposto em (1) com o uso da funo quadrtica normalizada gera a seguinte equao de alocao tima: i = 1, 2, 3 (6)
394
sujeita s restries paramtricas: (7) (8) As restries observadas em (7) correspondem s condies de otimizao expressas nas equaes (5) para o caso particular da funo quadrtica normalizada, enquanto as restries em (8) so decorrncia da propriedade de simetria desta forma funcional. Temos, portanto, um sistema de trs equaes representando a alocao tima para cada tipo de uso (n*lavoura, n*pasto e n*floresta), sujeito s restries paramtricas expressas em (7) e (8). Para a estimao deste sistema, foi escolhido um mtodo de estimao simultnea. Tal escolha parece-nos adequada por dois motivos. Em primeiro lugar, de se esperar que as decises dos produtores sobre quanto alocar de terra para lavoura, pastos e florestas devam ser interdependentes, o que implica uma potencial correlao nos termos de erro das trs equaes. Um mtodo de estimao simultnea permite levar em conta a correlao entre estes erros. J mtodos que estimam cada equao isoladamente ignoram a correlao entre as equaes e portanto no so eficientes. Alm disso, apenas a utilizao de mtodos de estimao simultnea capaz de impor as restries expressas em (7) e (8), que envolvem coeficientes de diferentes equaes. Portanto, o uso de um mtodo de estimao simultneo mostrase mais adequado do que estimar o sistema expresso em (6) equao por equao. Um segundo aspecto economtrico importante a observar que as restries expressas em (7) fazem que o sistema a ser estimado seja singular. Para solucionar este problema, estimam-se duas das equaes especificadas em (6), enquanto os parmetros para a equao omitida so recuperados por meio das restries em (7). Em nossa aplicao, foram estimadas as equaes de rea para lavoura e pasto, enquanto os parmetros para a equao de florestas foram recuperados por intermdio das restries. A estimao do modelo foi feita por intermdio do mtodo Seemingly Unrelated Equations Iterado (Isur). Este mtodo de estimao simultnea eficiente na presena de correlao de resduos nas equaes de alocao de terra e permite impor as restries entre coeficientes de diferentes equaes, conforme antes discutido. Alm disso, a iterao de mtodo SUR faz que a estimao dos parmetros seja robusta em relao equao omitida. Em outras palavras, independente da equao que for omitida na estimao do sistema, a utilizao do mtodo Isur garante que os parmetros recuperados sempre possuam o mesmo valor.
395
Os parmetros estimados para as equaes de pasto, lavoura e floresta permitem analisar de que maneira as alocaes de terra para estes trs tipos de uso reagem a variaes das diferentes variveis explicativas do modelo preo dos produtos, preo dos insumos, fatores agroclimticos. A partir destes parmetros, possvel simular o impacto das mudanas climticas sobre as variaes de rea.
5.1.3 Mtodo de simulao
Primeiramente, so simuladas as reas destinadas a cada um dos trs tipos de uso considerando-se as mdias das temperaturas e precipitaes projetadas pelo modelo Precis para o perodo-base (em nosso caso, o perodo-base corresponde ao perodo 1960-1991):
(9)
em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dadas as caractersticas climticas projetadas para o perodo-base pelo modelo Precis, so os coeficientes estimados no modelo economtrico e Xl,BASE o vetor de variveis agroclimticas no qual as variveis climticas so as projetadas pelo modelo Precis para o perodo-base. Em seguida, simulam-se as reas alocadas para cada tipo de uso, considerando-se as mudanas climticas projetadas pelo modelo Precis em determinado perodo que denominamos T1: (10) em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dadas as caractersticas climticas projetadas para o perodo T1 pelo modelo Precis, e Xl,T1 o vetor de variveis agroclimticas no qual as temperaturas e precipitaes so as projetadas pelo modelo Precis para T1. Por fim, a variao percentual da rea destinada ao uso i decorrente das mudanas climticas pode ser calculada por meio da frmula:
(11) , e Obtemos assim as variaes estimadas rentes das mudanas climticas previstas pelo modelo Precis. decor-
396
5.2 Produtividade agrcola 5.2.1 Especificao economtrica e estimao
O efeito das mudanas climticas sobre a produtividade agrcola avaliado em termos das variaes de produtividade fsica das culturas por exemplo, em kg/ ha. Pressupe-se aqui que a produtividade fsica basicamente determinada por fatores agroclimticos e independem de fatores econmicos. Desta forma, no especificado um modelo estrutural para analisar a questo,2 optando-se pela estimao de uma equao de produtividade em forma reduzida. A especificao das equaes parte do pressuposto de que a produtividade determinada pela temperatura, precipitao e caractersticas agronmicas, tais como o tipo de solo. Desta forma, a equao de produtividade de determinada cultura possui a seguinte forma geral: PRODMED = f(TEMP, PREC, Z) (12)
em que PRODMED a produtividade mdia de determinada cultura, TEMP a temperatura e Z um vetor contendo diversas caractersticas agronmicas. Para controlar para as questes de sazonalidade e no linearidade dos efeitos dos fatores climticos, as variveis de temperatura e precipitao so especificadas em funo de suas mdias trimestrais e so includos termos lineares e quadrticos. So tambm includos efeitos fixos para as unidades da Federao, para controlar para a possvel heterogeneidade regional. Estas questes sero discutidas mais detalhadamente adiante. A estimao da equao (12) feita pelo mtodo de mnimos quadrados ordinrios, ponderado pela rea dos estabelecimentos agrcolas.
5.2.2 Mtodo de simulao
Para a simulao dos efeitos das mudanas climticas sobre a produtividade mdia de determinada cultura, primeiramente calcula-se , que corresponde produtividade mdia estimada pela equao (12) considerando-se as temperaturas e precipitaes observadas no perodo 1970-1996, que denominamos perodo-base. Em seguida, simula-se a produtividade mdia , que corresponde produtividade mdia estimada por (12) considerando-se as mudanas climticas projetadas pelo modelo Precis em determinado perodo que denominamos T1. Finalmente, a variao percentual da produtividade mdia obtida pela frmula:
2. Na verdade, pode-se argumentar que os investimentos em pesquisa e desenvolvimento tm impacto sobre a produtividade agrcola, e esses investimentos podem depender das condies de mercado preos agrcolas etc. No entanto, como no h dados consolidados disponveis sobre investimentos em pesquisa e desenvolvimento, tal questo no poderia ser incorporada em nossa pesquisa. Ademais, a incorporao de variveis econmicas implicaria problemas de endogeneidade e o consequente vis de nossos estimadores.
397
(13)
6 BASE DE DADOS
As estimaes do modelo de uso da terra e das equaes de produtividade foram realizadas com observaes em nvel municipal. A construo das variveis utilizadas na estimao dos modelos envolveu a consolidao e compatibilizao de bases de dados provenientes de diferentes fontes. As informaes agroeconmicas foram obtidas a partir do Ipeadata, que coletou dados agronmicos fornecidos pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e os dados municipais dos censos agropecurios do IBGE de 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. As informaes sobre temperatura e precipitao observadas foram obtidas a partir da base de dados CL 2.0 10 do Climate Research Unit (CRU/University of East Anglia). J os dados climticos para o perodo 2010-2100 correspondem s projees de temperatura e precipitao oriundas do modelo regionalizado Precis, fornecidos pelo Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC)/ Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). A construo das variveis descrita em detalhes a seguir.
6.1 Uso da terra
As variveis relativas aos trs tipos de uso lavoura, pasto e florestas foram construdas a partir dos dados municipais do Censo Agropecurio do IBGE. A rea de lavoura corresponde soma das reas dos estabelecimentos agrcolas de determinado municpio utilizadas para o plantio de lavouras temporrias, lavouras permanentes e das terras em descanso.3 A rea de pastagem foi calculada como a soma das pastagens naturais e plantadas. J a rea de floresta corresponde ao total das reas dos estabelecimentos ocupadas por florestas naturais, florestas plantadas e pelas terras produtivas no utilizadas. Optou-se por computar as terras produtivas no utilizadas como reas de floresta, pois pelos critrios de classificao do IBGE, as terras produtivas e no utilizadas correspondem a reas que esto fora de uso por perodo superior a quatro anos.
6.2 Produtividade agrcola
A varivel relativa produtividade agrcola foi calculada em termos de produtividade mdia municipal, correspondendo razo entre a quantidade colhida e a rea colhida em determinado municpio segundo os dados do censo agropecurio. Foram calculadas e analisadas as produtividades mdias relativas a sete culturas:
3. As terras em descanso so habitualmente utilizadas para o plantio de lavouras temporrias.
398
arroz, cana-de-acar, feijo, fumo, milho, soja e trigo. Estas culturas foram escolhidas por representarem parcela significativa da produo agrcola nacional. As produtividades mdias esto expressas em termos de kg/ha.
6.3 Preo dos produtos: lavoura, pasto e floresta
O preo representativo dos produtos da lavoura foi construdo por meio do clculo de um ndice de preos de Laspeyres regionalizado, no qual foram utilizados os dados municipais de preos e quantidades para as sete culturas j mencionadas arroz, cana, feijo, fumo, milho, soja e trigo. O preo representativo das atividades relacionadas pastagem corresponde ao preo mdio municipal do gado, calculado pela razo entre o valor total dos bovinos vendidos e abatidos em determinado municpio e o nmero total de cabeas vendidas e abatidas. J o preo das florestas foi representado como o preo mdio da madeira, dado pelo valor total da madeira extrada em determinado municpio dividido pela quantidade extrada em m3. Pressupe-se que o preo da madeira seja uma boa proxy para o custo de oportunidade da floresta em p, uma vez que o proprietrio rural leva em conta a receita da extrao da madeira e os preos das atividades alternativas (pecuria e lavoura) ao decidir pela conservao ou pela derrubada das florestas localizadas em seu estabelecimento. Nos municpios onde no havia informao sobre o valor e/ou a quantidade de madeira extrada, considerou-se o preo mdio da madeira no estado onde o municpio est localizado.
6.4 Preo dos insumos
Foram includos nas estimaes os preos relativos a dois insumos: mo de obra e terra. O preo da mo de obra foi representado pelo salrio mdio rural municipal, calculado como o total de salrios pagos aos trabalhadores rurais dividido pelo nmero total de pessoas ocupadas nas atividades rurais em determinado municpio.4 Devido inexistncia de dados relativos ao preo da terra no Censo Agropecurio 1995-1996, foi utilizado como proxy o preo mdio da terra arrendada, calculado pela razo entre a despesa total com o arrendamento de terras e a rea total arrendada em determinado municpio.5 J a falta de informaes sobre o estoque de capital dos estabelecimentos rurais e das quantidades de fertilizantes adquirida impossibilitou a incluso do preo do capital e dos fertilizantes em nossa anlise.
4. Neste clculo foi considerada tambm a mo de obra familiar. 5. No caso especfico da Amaznia, o valor da terra de reas includo no modelo representa no apenas o custo do insumo, mas tambm uma medida de presso por desmatamento, uma vez que os preos da terra refletem a expectativa do retorno econmico das respectivas reas. Deste modo, reas no desmatadas mais valorizadas devem ser economicamente mais atrativas, e, portanto, mais vulnerveis ao desmatamento por parte de pecuaristas e grileiros.
399
6.5 Variveis climticas
As variveis climticas utilizadas nas anlises foram temperatura (C) e precipitao (mm). Em nossa modelagem, supe-se que variaes climticas em diferentes estaes do ano tenham efeitos distintos sobre as alocaes de terra e a produtividade das culturas. Por exemplo, de se esperar que um aumento de 1C nas temperaturas nos meses de vero tenha um impacto distinto ao de uma variao de 1C que ocorra nos meses de inverno. Para incorporar a questo da sazonalidade dos efeitos climticos em nossa anlise, foram construdas variveis relativas s mdias trimestrais de temperatura e precipitao: dezembro a fevereiro (representativas do perodo de vero), maro a maio (representativas do perodo de outono), junho a agosto (representativas do perodo de inverno) e setembro a novembro (representativas do perodo de primavera). Ademais, supe-se que a relao entre as variveis climticas e a produtividade das culturas possa ser caracterizada por no linearidades. Em vista dessa possibilidade, inclui-se tambm nas especificaes economtricas das equaes de produtividade os termos quadrticos das mdias trimestrais de temperatura e precipitao. As variveis climticas para o perodo 1960-1996 foram extradas da base de dados CL 2.0 10 do Climate Research Unit (CRU/University of East Anglia). Esta base fornece dados georreferenciados das temperaturas e precipitaes mensais com uma resoluo espacial de aproximadamente 0,5 X 0,5 para todo o territrio nacional.6 As observaes foram espacializadas com o uso do software ArcGis sobre a malha municipal de 2000 do IBGE, de modo a se obter as variveis de temperatura e precipitao em nvel municipal. Para a simulao dos efeitos das mudanas climticas, foram utilizadas as projees de temperatura e precipitao oriundas do modelo regionalizado Precis, desenvolvido pelo CPTEC/Inpe no mbito do projeto ECCB. A base de dados fornecida possui uma resoluo espacial de 50 km X 50 km, com observaes mensais para o perodo 2010-2100. Assim como no caso dos dados do CRU, as projees de temperatura e precipitao do modelo Precis foram espacializadas com o uso do software ArcGis sobre a malha municipal de 2000 do IBGE.7
6.6 Variveis agronmicas e outras variveis de interesse
Diversas variveis agronmicas foram includas nos modelos economtricos de uso da terra e produtividade mdia. Entre elas, destacam-se as variveis relativas ao tipo de solo, altitude e diversas variveis indicadoras de restries do uso de
6. A documentao sobre a metodologia adotada na compilao dos dados e as tcnicas de interpolao adotadas pelo modelo podem ser consultadas em Hulme e Sheard (1999). 7. Nos polgonos correspondentes aos municpios sem informao, utilizou-se a tcnica de georreferenciamento que imputa o valor da observao mais prxima ao polgono sem informao.
400
solo para atividades agrcolas baixa disponibilidade de nutrientes, alta declividade, alto grau de limitao mecanizao etc. Alm das variveis agronmicas, tambm foram includas nas especificaes economtricas variveis relacionadas a outros fatores considerados importantes para explicar a alocao de terra entre diferentes usos, tais como estradas pavimentadas e a rea total irrigada. A lista completa com a descrio das variveis agronmicas e demais variveis de interesse utilizadas nas estimaes encontra-se no anexo 1.
7 RESULTADOS
O modelo economtrico de uso da terra formado pelo sistema de trs equaes de alocao de rea lavoura, pasto e floresta , cuja especificao geral descrita na equao (6), sujeita s restries paramtricas expressas em (7) e (8). Devido singularidade do sistema, foram estimadas as equaes de rea para lavoura e pasto, enquanto os coeficientes para a equao de florestas foram recuperados por meio das restries paramtricas. A condio de homogeneidade de grau um nos preos foi imposta por intermdio da utilizao do preo da floresta como numerrio, sendo portanto os preos da lavoura e do pasto expressos como preos relativos. As estimaes foram realizadas a partir de dados em nvel municipal para o ano censitrio 1995-1996. Os resultados do modelo so exibidos no anexo 2. Os seguintes pontos merecem destaque: O modelo apresentou uma boa capacidade de ajuste e os coeficientes das variveis possuem os sinais esperados. Na equao da rea de lavoura, o sinal positivo do coeficiente da varivel prel_lav indica que um aumento do preo relativo das culturas leva os produtores rurais a alocar mais rea para a lavoura. Da mesma forma, na equao da rea de pasto, o sinal positivo da varivel prel_gado indica que um aumento do preo relativo dos produtos pecurios leva os produtores a aumentarem as reas de pastagem. Nas equaes das reas de lavoura e pasto, os coeficientes das variveis relativas s temperaturas e s precipitaes mdias trimestrais so na maioria dos casos estatisticamente significativos. Isto significa que de fato estas variveis climticas afetam a deciso dos produtores em relao alocao de terra para os diferentes usos. Ademais, podese observar que variaes de temperatura e precipitao em diferentes pocas do ano tm impactos distintos sobre a alocao de reas, como mostra a alternncia de sinal dos coeficientes trimestrais. Isto mostra que importante levar em conta a sazonalidade dos efeitos climticos sobre os padres de uso da terra, no sendo adequada a utilizao de dados anuais em anlises economtricas.
401
Por fim, vale ainda observar que o teste de Breusch-Pagan rejeita a hiptese de que os erros das duas equaes estimadas no esto correlacionados. Tal resultado fornece evidncia emprica de que a deciso dos produtores sobre quanto alocar de terra para diferentes tipos de uso deva ser interdependente, e que neste caso o uso de mtodos de estimao simultnea como o aqui proposto mostra-se mais eficiente do que a estimao de cada equao do sistema isoladamente, como realizado por Evenson e Alves (1998).
A partir dos parmetros do modelo economtrico estimado, foram realizadas as simulaes para se avaliar de que forma as alocaes de terra se comportariam frente aos cenrios de mudanas climticas projetados pelo modelo Precis. Na construo dos cenrios de simulao, adotaram-se algumas hipteses simplificadoras, que so aqui discutidas de modo a propiciar um melhor entendimento dos resultados e dos limites do alcance destes. Em primeiro lugar, os cenrios de simulao no contemplam a questo do progresso tcnico, que tende a minimizar os impactos negativos das mudanas climticas sobre a produtividade agrcola. A incluso da evoluo tecnolgica no perodo em anlise tenderia a reduzir os potenciais impactos negativos das mudanas climticas estimados neste estudo. A questo do avano tecnolgico ser incorporada em futuras extenses do modelo. Alm disso, como os exerccios de simulao so baseados em um modelo de equilbrio parcial, os preos relativos dos produtos e dos insumos so considerados constantes. Contudo, de se esperar que estes preos tambm se ajustem s novas condies climticas, gerando reflexos sobre as atividades agrcolas e os demais setores econmicos. Essas mudanas no ambiente econmico no podem ser tratadas no mbito do modelo de uso da terra aqui proposto, mas sero posteriormente analisadas no modelo de equilbrio geral desenvolvido pela equipe da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe)/USP no mbito do projeto ECCB. Em vista dessas consideraes, as simulaes devem ser interpretadas como uma resposta seguinte conjectura: Dadas as estruturas produtivas e tecnolgicas relativas a 1995, caso fossem alteradas as variveis climticas de temperatura e precipitao conforme projetadas pelo modelo climatolgico Precis, de que forma se comportariam as alocaes de terra para lavouras, pastos e florestas? As simulaes foram realizadas para as projees climticas dos cenrios de emisses A2 e B2, conforme definidos pelo IPCC. Para cada um destes cenrios, foram considerados trs perodos para a avaliao: i) a mdia das temperaturas e precipitaes projetadas para o perodo 2010-2040; ii) a mdia das temperaturas e precipitaes projetadas para o perodo 2040-2070; e iii) a mdia das temperaturas e precipitaes projetadas para o perodo 2070-2100. Optou-se por trabalhar com as mdias das variveis climticas projetadas para intervalos de 30 anos por dois motivos. Em primeiro lugar, as decises quanto alocao de terra levam
402
em considerao o comportamento de longo prazo do clima, e no se baseiam nas ocorrncias de temperatura e precipitao de um ano particular. Em segundo lugar, a utilizao da mdia uma maneira de se reduzir as incertezas associadas s projees dos modelos climatolgicos. Se por um lado a utilizao das mdias das variveis climticas para longos intervalos de tempo reduz as incertezas relativas s projees climticas, por outro esta escolha impe limitaes ao modelo. Em particular, o uso de mdias para perodos longos no permite que o modelo seja aplicado anlise de eventos climticos extremos de ocorrncia irregular e pontual, tais como perodos atpicos de seca prolongada ou excesso de chuvas em determinados anos. Estes eventos devem ser importantes para a quebra de produtividade na agricultura e para orientar as decises dos agricultores quanto alocao futura de suas lavouras, e devem ser incorporados em futuras extenses do modelo.8 Os resultados das simulaes dos efeitos das mudanas climticas sobre as variaes de rea de lavoura, pasto e floresta em nvel nacional e para as diferentes regies encontram-se no anexo 3. As variaes percentuais possuem como perodo de referncia o ano de 1995. importante ainda observar que as variaes de rea em hectares so calculadas em relao s reas dos estabelecimentos agrcolas do Censo Agropecurio 1995-1996. Os seguintes pontos merecem destaque: Em nvel nacional, tanto nos cenrios A2 e B2 de emisses, observa-se uma reduo significativa das reas de florestas e matas nos estabelecimentos agrcolas. As simulaes apontam para uma reduo entre 15% e 20% das reas florestais, variando segundo o cenrio e o horizonte temporal considerado. Observa-se ainda que o processo de desmatamento j ocorre com o clima projetado para o perodo 2010-2040. A anlise das variaes das reas em hectares sugere que a converso das reas florestais se dar sobretudo para o uso na pecuria, como mostra o significativo aumento estimado das reas de pastagem. Em ambos os cenrios A2 e B2, as simulaes apontam para um aumento da rea de pastagens no Brasil. As simulaes sugerem que o avano da rea de pastagem se dar em detrimento das reas de florestas, como antes observado. As variaes estimadas nas reas de pastagem situam-se entre 6% e 11%, variando segundo o cenrio e o horizonte temporal considerado.
8. Uma possvel maneira de incorporar a questo dos eventos extremos seria trabalhar com a varincia dos dados de temperatura e precipitao projetados pelos modelos climatolgicos para o perodo 2010-2100. No entanto, devido ao grau de incerteza dos modelos climatolgicos atuais, no possvel identificar se perodos de grande variabilidade so de fato indicadores de eventos extremos ou resultam de projees climticas mal calibradas. Anlises dos impactos de eventos extremos sero possveis apenas com o aprimoramento dos modelos climatolgicos e a decorrente reduo das incertezas associadas s projees.
403
Em nvel nacional, o impacto das mudanas climticas projetadas no cenrio B2 sobre a variao das reas de lavoura no muito significativo, com pouca oscilao em relao s reas observadas no perodo de referncia 1995. J no cenrio A2, o impacto pouco significativo no perodo 2010-2040, mas as simulaes para os perodos 2040-2070 e 2070-2100 mostram que as reas de lavoura tendem a se expandir a partir de 2050. Estima-se que a expanso se concentrar sobretudo na regio Sul, como se ver na anlise regional a seguir.
A anlise dos resultados por regies permite observar que o impacto das mudanas climticas apresenta importantes variaes regionais. A partir dos resultados das simulaes do anexo 3, podemos destacar os seguintes pontos: Na regio Norte, observa-se uma variao positiva nas reas de lavoura e pasto, com a consequente reduo das reas de floresta nos estabelecimentos agrcolas. As simulaes sugerem, portanto, que as mudanas climticas resultaro em mudanas no uso do solo na direo de uma maior presso por desmatamento na regio amaznica, como decorrncia do processo de adaptao dos produtores rurais de regio s novas condies climticas. Segundo as variaes estimadas de rea em hectares, a maior parte das reas florestais sero convertidas em pastagens. As simulaes para a regio Nordeste apontam para uma expressiva reduo das regies de florestas matas e um aumento das reas de pastagem. De fato, os modelos sugerem que a regio da caatinga e a chamada regio do cerrado nordestino sul do Maranho, sul do Piau e oeste da Bahia parecem ser particularmente afetadas pelas mudanas climticas, com a consequente degradao das terras e a converso de reas de matas em pastos de baixa rentabilidade. J as reas de lavoura apresentam variaes negativas significativas nos perodos 2010-2040 e 2040-2070, mas um aumento no perodo 20702100. Este resultado no perodo 2070-2100 est aparentemente em desacordo com as concluses da pesquisa da Embrapa/Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) no mbito do ECCB, que prev um impacto negativo nas atividades agrcolas da regio. Contudo, vale observar que a pesquisa da Embrapa/UNICAMP no usa dados de precipitao, e os resultados para 2070-2100 para as lavouras do Nordeste em nosso modelo so expressivamente influenciados pelas precipitaes previstas pelo modelo Precis para a regio. Quando so considerados apenas os efeitos da temperatura, as reas de lavoura tendem a continuar apresentando uma variao negativa.
404
A regio Sudeste apresenta um aumento da rea destinada pecuria e uma reduo das reas de florestas em seus estabelecimentos agrcolas nos dois cenrios. Os efeitos das mudanas climticas sobre as reas agrcolas variam conforme o cenrio e o horizonte temporal. A caracterstica mais importante observada nas simulaes para a regio Sul o aumento significativo da rea de lavoura, em detrimento das reas de pastos e florestas. De fato, esta regio apresenta boa capacidade de adaptao s mudanas climticas. Tanto as estimativas de produtividade mdia deste trabalho ver anlise a seguir e anexo 4 quanto o estudo da Embrapa/UNICAMP sugerem que as mudanas climticas tendem a tornar as condies da regio mais propcias prtica agrcola. Consequentemente, de se esperar um aumento da rentabilidade da atividade agrcola e a converso de pastos em lavoura, o que est de acordo com os resultados das simulaes para a regio Sul. Observa-se na regio Centro-Oeste, em ambos os cenrios A2 e B2, uma reduo da rea de lavoura e um aumento na rea de pastagem. De fato, esta regio caracterizada pelo clima quente, onde as altas temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das culturas agrcolas. Nestas regies, as mudanas climticas podero acarretar quedas de produtividade agrcola. De fato, tanto as estimativas de produtividade mdia deste trabalho ver anlise a seguir e anexo 4 quanto o estudo da Embrapa/UNICAMP sugerem que as mudanas climticas tendem a reduzir significativamente a produtividade agrcola das principais culturas da regio. Com isso, de se esperar uma queda de rentabilidade das atividades agrcolas e a converso de reas de lavoura em pastos, o que est de acordo com os resultados das simulaes para a regio Sul.
Por fim, as simulaes do impacto das mudanas climticas sobre a produtividade mdia das culturas foram realizadas utilizando os dados municipais dos Censos Agropecurios 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Os resultados das simulaes devem ser interpretados como uma resposta seguinte conjectura: Qual seria o impacto sobre a produtividade mdia se houvesse apenas mudanas nas temperaturas e precipitaes conforme previstas pelo modelo Precis, dadas as condies tecnolgicas atuais? A produtividade mdia de referncia, com a qual so comparadas as produtividades estimadas, calculada de acordo com os dados do Censo Agropecurio 1995-1996. Deve-se mencionar ainda que os cenrios climticos no contm informaes que permitam avaliar o impacto do aumento da concentrao de CO2 na atmosfera sobre a produtividade agrcola. A fertilizao por carbono tenderia a contrabalanar os potenciais efeitos negativos das mudanas climticas.
405
A incluso dos efeitos da fertilizao por carbono em nossas simulaes resultaria na reduo dos potenciais impactos negativos sobre a produtividade agrcola estimados neste estudo. Foram analisados os impactos sobre a produtividade mdia de sete culturas: arroz, cana-de-acar, feijo, fumo, milho, trigo e soja. Os resultados das simulaes esto apresentados no anexo 4. A seguir esto resumidos os principais resultados: Em geral, observa-se que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste so afetadas negativamente pelas mudanas climticas em termos de produtividade agrcola. Nestas regies, nos diferentes cenrios e perodos considerados, foram estimadas quedas de produtividade mdia para a maioria das culturas analisadas. Em particular, a queda prevista de produtividade das culturas de subsistncia arroz, milho, feijo no Nordeste poder ter importantes consequncias socioeconmicas, uma vez que atinge diretamente a agricultura familiar. Com exceo do milho, estima-se na regio Sul um aumento da produtividade mdia para todas as demais culturas analisadas. Estes resultados esto de acordo com os obtidos pelo estudo da Embrapa/UNICAMP, que aponta uma migrao das culturas para o sul devido maior capacidade de adaptao desta regio s mudanas climticas. Este resultado tambm est de acordo com os encontrados no modelo de uso da terra, que apontam para um aumento da rea de lavouras na regio Sul, com converso de reas de pastagens para atividades agrcolas. As simulaes sugerem que as produes de arroz e de trigo no sero afetadas em escala nacional, uma vez que os resultados mostram um aumento da produtividade dessas culturas na regio Sul, onde est concentrada a maior parte da produo de arroz e trigo do pas. Merece destaque ainda o aumento de produtividade mdia da soja estimado na regio Norte, o que pode levar a uma maior presena desta cultura na regio e ao decorrente aumento da presso por desmatamento e converso de reas de pastagem.
Os resultados das simulaes sugerem que os impactos das mudanas climticas sobre o uso da terra e a estrutura produtiva no Brasil so significativos, sendo previstas importantes variaes regionais nas reas de lavoura, pasto e florestas, bem como mudanas nas produtividades mdias das culturas. Estas adaptaes do setor agrcola frente aos cenrios de mudanas climticas, por sua vez, repercutiro na economia brasileira. A mensurao dos impactos econmicos para a economia brasileira est sendo realizada pela equipe da USP envolvida no projeto ECCB, para a qual foram enviados os dados relativos variao de reas e s alteraes de produtividade.
406
Os potenciais efeitos das mudanas climticas sobre o uso da terra e a produtividade agrcola apontados neste estudo podem gerar importantes impactos socioambientais. Em vista disso, apresentamos aqui algumas recomendaes com o objetivo de subsidiar polticas para minimizar estes impactos. Os resultados das simulaes sugerem que as mudanas climticas podem levar a uma reduo significativa das reas florestais nos estabelecimentos agrcolas, aumentando a presso por desmatamento na Amaznia. Em vista desta tendncia, faz-se necessria a implementao e o monitoramento de polticas de ordenamento de uso de solo, de modo a garantir o cumprimento das metas de reduo de desmatamento definidas pelo governo brasileiro. O fato de os efeitos das mudanas climticas serem espacialmente diferenciados no Brasil tem a implicao de que as desigualdades regionais brasileiras, j grandes, podem vir a se tornar ainda maiores, demandando ateno por parte das polticas pblicas. Em particular, as perdas de produtividade agrcola nas culturas de subsistncia na regio Nordeste podem afetar severamente o rendimento da agricultura familiar. O desenvolvimento de tecnologia com vista adaptao dos cultivares a condies climticas mais adversas fundamental para reduzir a vulnerabilidade dos produtores agrcolas. Por fim, os resultados das simulaes mostram que adaptaes do setor agrcola frente aos cenrios de mudanas climticas podem resultar em mudanas significativas no padro de uso da terra. Estas mudanas, por sua vez, podem repercutir nas taxas de desmatamento e emisses de carbono. Estes efeitos decorrentes das adaptaes dos agentes devem ser incorporados nas projees modelos de circulao geral, de modo a torn-los mais precisos na definio dos cenrios climticos futuros.
407
REFERNCIAS
ADAMS, R. Global climate change and agriculture: an economic perspective. American Journal of Agricultural Economics, v. 71, n. 5, p. 1272-1.279, Dec. 1989. BRANDO, A. S. P.; RESENDE, G. C.; MARQUES, R. W. C. Crescimento agrcola no perodo 1999-2004, exploso da rea plantada de soja e meio ambiente no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Texto para Discusso, n. 1062). DECKER,W. L.; JONES, V.; ACHTUNI, R. The Impact of Climate Change from Increased Atmospheric Carbon Dioxide on American Agriculture. DOE/NBB-0077. Washington, DC: U.S. Department of Energy, 1986. DESCHNES, O.; GREENSTONE, M. The Economic Impacts of Climate Change: Evidence from Agricultural Output and Random Fluctuations in Weather. American Economic Review, v. 97, n. 1, p. 354-385, 2007. EVENSON, R. E.; ALVES, D. C. O. Technology, climate change, productivity and land use in Brazilian agriculture. Planejamento e Polticas Pblicas, n. 18, p. 223-258, 1998. FRES, J.; REIS, E.; SPERANZA, J. Assessing the Impact of Climate Change on the Brazilian Agricultural Sector. In: PROCEEDINGS ANNUAL EAERE ANNUAL CONFERENCE, 16. Gothemburg: European Association of Environmental and Resource Economists, 2007. FOOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION (FAO). Global Forest Resource Assessment 2005. Rome, 2006 (Forestry Paper, n. 147). HULME, M.; SHEARD, N. Climate Change Scenarios for Brazil. Climatic Research Unit. Norwich, UK: University of East Anglia, 1999. 6 p. Disponvel em: <http://www.cru.uea.ac.uk>. MARGULIS, S. Causas do desmatamento da Amaznia brasileira. Braslia: Banco Mundial, 2003. MENDELSOHN, R.; NORDHAUS, W. D.; SHAW, D. The Impact of Global Warming on Agriculture: A Ricardian Analysis. American Economic Review, v. 84, n. 4, p. 753-757, 1994. ______. The Impact of Climate Variation on US Agriculture. In: MENDELSOHN, R.; NEUMANN, J. E. (Ed.). The Impact of Climate Change on the United States Economy. Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p. 55-74. SANGHI, A. et al. Global warming impacts on Brazilian agriculture: estimates of the Ricardian model. Economia Aplicada, v. 1, n. 1, 1997.
408
SCHLENKER, W.; HANEMANN, W. M.; FISHER, A. C. Will U.S. Agriculture Really Benefit from Global Warming? Accounting for Irrigation in the Hedonic Approach. American Economic Review, Pittsburgh, John Hopkins University, v. 95, n. 1, p. 395-406, Mar. 2005. ______. The Impact of Global Warming on US Agriculture: An Econometric Analysis of Optimal Growing Conditions. Review of Economics and Statistics, v. 88, n. 1, p. 113-125, 2006. SIQUEIRA, O. J. F.; FARIAS, J. R. B.; SANS, L. M. A. Potential effects of global climate change for Brazilian agriculture, and adaptive strategies for wheat, maize, and soybeans. Revista Brasileira de Agrometeorologia, Santa Maria, v. 2, p. 115-129, 1994.
409
ANEXOS ANEXO 1 QUADRO 1A

Cdigo da varivel PSOLOi PPTNi PERO1 PERO2 PALT1 PALT2 PALT3 PALT4 PALT5 PALT6 PALT7 UCI UCS TIND AREA_H2O PDECL PDIS PLIM PDREN PAV_ROAD IRRIG95 DISECE95 ATOTA95
Lista de variveis agronmicas

Descrio Proporo da rea do municpio na classe i (i = 1,...11) classificao Embrapa Proporo da rea do municpio com potencialidade agrcola nvel i (i = 1 a 5) classificao Embrapa Proporo da rea municipal com limitao moderada de eroso (7,5% a 15% de inclinao) Proporo da rea municipal com limitao acentuada de eroso (15% a 45% de inclinao) Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 0 e 99 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 100 e 199 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 200 e 499 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 500 e 799 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 800 e 1.199 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 1.200 e 1.799 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 1.800 e 3.000 metros rea municipal ocupada por unidades de conservao de proteo integral rea municipal ocupada por unidades de conservao de uso sustentvel rea total de terras indgenas demarcadas rea municipal ocupada por corpos hdricos Proporo da rea municipal com declividade acentuada (classe 1) Proporo da rea municipal com baixa disponibilidade de nutrientes (classe 1) Proporo da rea municipal com alto grau de limitao para mecanizao (classe 3) Proporo da rea municipal com problemas de drenagem (classe 2) Rodovias pavimentadas (km) rea total irrigada (ha) Distncia econmica para a capital estadual mais prxima (ajustada para custos de transporte) rea total dos estabelecimentos agrcolas (ha)
410
ANEXO 2 Resultados estimao do modelo de uso do solo TABELA 1A

Equao Lavoura Pasto Varivel explicativa prel_lav1 prel_gado
2
Mtodo de estimao Isur

Obs. 2.846 2.846 Params. 46 46 Equao lavoura Obs. 537,34 3.587,65 -16,00 -623,38 34.762,81 -39.612,18 46.660,09 -30.350,94 -198,00 11,41 413,76 102,95 Std. error 288,21 2.599,28 62,42 147,87 7.619,05 8.229,03 6.659,29 6.782,15 105,45 122,00 123,44 123,87 Sim t-stat 1,86 1,38 -0,26 -4,22 4,56 -4,81 7,01 -4,48 -1,88 0,09 3,35 0,83 Obs. 3.587,65 68.636,61 76,11 1.443,18 -102.519,90 42.998,77 -115.500,30 170.312,30 1.621,34 -3.847,55 3.609,76 -1.701,83 RMSE 921.141,36 366.093,70 R-sq 0,954 0,969 Chi2 59.739,32 89.000,43 Equao pasto Std. error 2.599,28 30.288,68 248,03 603,07 30.279,63 32.697,55 26.458,92 26.954,72 419,10 484,80 490,47 492,19 Sim t-stat 1,38 2,27 0,31 2,39 -3,39 1,32 -4,37 6,32 3,87 -7,94 7,36 -3,46
prel_terra3 prel_trabalho4 tmp30djf

5
tmp30mam6 tmp30jja
7
tmp30son8 pre30djf
9
pre30mam10 pre30jja11 pre30son

12
Variveis agronmicas
Fonte: Ipea. Notas: 1 prel_lav: preo relativo da lavoura. 2 prel_gado: preo relativo do gado. 3 prel_terra: preo da terra. 4 prel_trabalho: preo do trabalho. 5 tmp30djf: temperatura mdia do trimestre dezembro janeiro fevereiro no perodo 1960-1991. 6 tmp30mam: temperatura mdia do trimestre maro abril maio no perodo 1960-1991. 7 tmp30jja: temperatura mdia do trimestre junho julho agosto no perodo 1960-1991. 8 tmp30son: temperatura mdia do trimestre setembro outubro novembro no perodo 1960-1991. 9 pre30djf: precipitao mdia do trimestre dezembro janeiro fevereiro no perodo 1960-1991. 10 pre30mam: precipitao mdia do trimestre maro abril maio no perodo 1960-1991. 11 pre30jja: precipitao mdia do trimestre junho julho agosto no perodo 1960-1991. 12 pre30son: precipitao mdia do trimestre setembro outubro novembro no perodo 1960-1991. Obs.: Breusch-Pagan teste de independncia Chi2 = 1.099,62.
411
ANEXO 3 Resultados variaes de reas TABELA 2A

Variaes em termos percentuais e absolutos (106 ha) de reas de lavoura, pasto e floresta nos estabelecimentos agrcolas cenrio A2
Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste 2010-2040 Lavoura -1,7% (-0,9) -2,4% (-0,1) -27,6% (-4,0) -7,0% (-0,8) +27,9% (3,8) -6,4% (-0,5) Pasto +11,1% (19,7) +17,7% (4,3) +28,3% (9,1) +4,9% (1,9) -6,0% (-1,2 ) +8,4% (5,2) Floresta -17,1% (-18,9) -14,6% (-4,2) -17,9% (-5,1) -23,2% (-2,7) -32,2% (-2,5) -14,2% (-4,8) Lavoura +3,1% (1,6) +17,9% (0,5) -18,9% (-2,7) +11,1% (1,3) +30,4% (4,1) -7,1% (-0,5) 2040-2070 Pasto +11,1% (19,9) +16,7% (4,1) +25,1% (8,1) +5,9% (2,2) -4,6% (-1,0) +10,2% (6,4) Floresta -19,36% (-21,4) -15,8% (-4,6) -18,7% (-5,3) -30,6% (-3,5) -40,2% (-3,1) -17,4% (-5,9) Lavoura +11,0% (5,5) +44,1% (1,4) +31,8% (4,6) -7,6% (-0,9) +33,4% (4,5) -12,0% (-0,9) 2070-2100 Pasto +6,5% (11,5) +10,4% (2,5) +9,8% (3,1) +9,6% (3,6) -16,8% (-3,5) +9,3% (5,8) Floresta -15,4% (-17,0) -13,3% (-3,9) -27,2% (-7,7) -23,8% (-2,7) -13,1% (-1,0) -14,7% (-4,9)
Fonte: Ipea.
TABELA 3A
Variaes em termos percentuais e absolutos (106 ha) de reas de lavoura, pasto e floresta nos estabelecimentos agrcolas cenrio B2
Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste 2010-2040 Lavoura +0,5% (0,3) +4,0% (0,1) -26,6% (-3,8) +13,6% (1,6) +22,6% (3,0) -5,1% (-0,4) Pasto +9,9% (17,7) +13,0% (3,2) +25,5% (8,2) +3,5% (1,3) -2,7% (-0,6) +8,0% (5,0) Floresta -16,2% (-18,0) -11,3% (-3,3) -15,3% (-4,3) -25,2% (-2,9) -31,8% (-2,5) -13,8% (-4,6) Lavoura +2,7% (1,3) +10,3% (0,3) -23,5% (-3,4) +16,3% (1,9) +27,1% (3,7) -9,1% (-0,7) 2040-2070 Pasto +10,6% (18,8) +15,5% (3,8) +25,1% (8,1) +3,7% (1,4) -1,7% (-0,4) 9,6% (6,0) Floresta -18,2% (-20,2) -14,0% (-4,1) -16,4% (-4,7) -28,6% (-3,3) -42,1% (-3,3) -15,9% (-5,3) Lavoura -3,0% (-1,5) 24,9% (0,8) +12,6% (1,8) -20,3% (-2,4) +15,9% (2,1) -15,2% (-1,1) 2070-2100 Pasto +10,1% (18,1) 12,8% (3,1) +14,1% (4,5) +13,6% (5,1) -8,6% (-1,8) +10,0% (6,3) Floresta -15,0% (-16,6) -13,3% (-3,9) -22,3% (-6,3) -24,0% (-2,8 ) -4,7% (-0,4) -15,3% (-5,1)
Fonte: Ipea.
412
ANEXO 4 Resultados TABELA 4A

(Em %)
Cenrio A2 Arroz Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Cana Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Feijo Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fumo Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Milho Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Soja Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Trigo Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Ipea. 2010-2040 -26,6 -28,9 -1,3 46,4 -13,5 2010-2040 -36,4 -2,3 32,8 39,5 -1,7 2010-2040 -25,3 -29,9 27,3 37,0 -8,0 2010-2040 -46,6 -24,9 29,8 25,0 -17,9 2010-2040 31,8 -26,7 10,8 -8,5 -11,9 2010-2040 34,7 -10,6 -14,5 30,7 -5,5 2010-2040 -20,9 -17,6 26,4 30,3 8,6 2040-2070 -23,4 -26,0 -0,7 44,4 -12,3 2040-2070 -36,7 -4,3 34,5 66,5 -1,1 2040-2070 -27,1 -30,5 32,6 36,8 -7,6 2040-2070 -43,8 -23,0 29,1 22,1 -18,5 2040-2070 29,6 -26,7 18,7 -9,5 -13,5 2040-2070 40,4 -6,4 -15,5 21,3 -0,7 2040-2070 -18,3 2,3 37,6 33,0 1,6 2070-2100 -9,9 -11,0 19,5 8,2 -12,1 2070-2100 -54,8 -7,1 45,6 -36,6 -5,8 2070-2100 -19,0 -30,3 30,7 30,8 -7,9 2070-2100 -40,9 -28,7 22,0 30,9 -20,6 2070-2100 31,1 -17,4 20,9 -12,1 -7,9 2070-2100 43,6 -37,5 -21,9 38,3 2,9 2070-2100 -32,3 -41,0 2,0 19,5 -5,4 2010-2040 -30,3 -27,1 9,2 48,5 -14,1 2010-2040 -33,4 -0,9 37,4 -14,1 -12,7 2010-2040 -29,7 -27,7 32,8 36,5 -6,5 2010-2040 -46,0 -20,3 31,8 25,7 -21,5 2010-2040 29,7 -21,7 21,7 -8,2 -12,4 2010-2040 37,6 -7,7 -13,6 28,8 -1,8 2010-2040 -30,1 -17,8 33,5 31,3 9,0 Cenrio B2 2040-2070 -26,8 -24,3 6,2 46,2 -14,4 2040-2070 -31,7 -3,9 34,3 -17,7 -3,6 2040-2070 -26,5 -31,1 27,9 38,5 -7,3 2040-2070 -47,1 -17,2 33,4 23,3 -21,4 2040-2070 29,0 -26,3 16,5 -10,8 -13,6 2040-2070 26,1 -10,8 -11,3 33,2 -3,5 2040-2070 -24,4 13,3 22,6 22,8 -4,6 2070-2100 -9,9 -15,4 15,0 5,8 -5,9 2070-2100 -54,8 -4,6 47,5 -59,6 -3,0 2070-2100 -19,0 -29,2 27,4 34,7 -5,6 2070-2100 -40,9 -31,8 19,4 45,8 -27,1 2070-2100 28,9 -16,8 17,5 -14,4 -6,1 2070-2100 45,6 -34,4 -22,0 42,0 2,1 2070-2100 -40,0 -49,9 14,4 18,0 0,4
Variao de produtividade por cultura
CAPTULO 14
PRODUO DE ETANOL E SEUS IMPACTOS SOBRE O USO . DA TERRA NO BRASIL
1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho avaliar os potenciais impactos da expanso da rea de cana-de-acar em termos de desmatamento e de oferta de alimentos. Para se analisar esta potencial competio entre biocombustveis, florestas e produo de alimentos, estima-se um modelo economtrico de uso da terra em nvel municipal a partir dos dados do Censo Agropecurio 1995-1996 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Os parmetros do modelo em seguida so utilizados para simular de que forma se dar a expanso das reas de cana frente ao comportamento futuro dos preos da cana e dos demais produtos agrcolas. Dados os preos projetados para 2035, estima-se um crescimento da rea de cana no Brasil entre 18 milhes e 19 milhes de hectares (ha). Os resultados sugerem que o aumento esperado do preo da cana, considerado isoladamente, no venha a gerar fortes incentivos para a expanso deste cultivo na regio amaznica. Por outro lado, o avano das reas de cana previsto nas regies Sudeste e Nordeste se d em detrimento das reas de florestas e matas dos estabelecimentos agrcolas, sugerindo que o crescimento da produo de cana tenha importantes impactos ambientais nestas regies. Estes impactos so particularmente severos na regio Sudeste. Por fim, no se observa em nenhuma regio brasileira a substituio de reas destinadas s culturas de subsistncia por reas de plantio de cana. Este resultado sugere que a variao do preo da cana no tende a promover uma competio entre esta cultura e a produo de alimentos no Brasil.
2 IDENTIFICAO E DEFINIO DO PROBLEMA
Os ltimos anos foram marcados por um expressivo aumento da produo e do consumo de biocombustveis, expanso esta impulsionada pela crescente utilizao de etanol e biodiesel no setor de transporte. No perodo entre 2000 e 2007, a produo de etanol no Brasil cresceu em mdia 11,4% ao ano. O consumo interno tambm tem apresentado elevadas taxas de crescimento, principalmente aps a bem-sucedida introduo dos automveis flex no mercado brasileiro em 2003. Em 2007, a produo de etanol no Brasil aproximou-se da marca de 18 bilhes de
414
litros, sendo 15 bilhes destinados ao mercado interno. Estima-se que o consumo domstico possa alcanar 35 bilhes de litros em 2015 e 50 bilhes de litros em 2020. A evoluo das exportaes depender do grau de abertura dos parceiros comerciais brasileiros, mas as previses apontam que o volume de exportaes possa atingir 20 bilhes de litros em 2020.1 Diversos fatores explicam a importncia que os biocombustveis vm adquirindo no cenrio mundial. Em primeiro lugar, o recente aumento no preo do petrleo e a instabilidade poltica nas principais regies produtoras desta matria-prima tm levado busca de fontes de energias alternativas. Neste contexto, muitos pases veem na produo de biocombustveis uma alternativa economicamente vivel ao petrleo, bem como um meio de reduzir a dependncia externa de petrleo e assim reforar sua segurana energtica. Em segundo lugar, os biocombustveis so vistos como um meio eficaz de se reduzir a emisso de gases de efeito estufa, uma vez que as emisses de carbono decorrentes da queima de biocombustveis so menores que as emisses geradas pela queima de combustveis fsseis. Por fim, diversos analistas apontam ainda que os biocombustveis podem gerar benefcios sociais, aumentando a renda e o emprego nas reas rurais.2 No obstante os benefcios antes apontados, a expanso do uso de biocombustveis tem gerado questionamentos quanto aos seus potenciais impactos socioambientais. Estudos sugerem que nem todos os tipos de biocombustveis trazem benefcios em termos de reduo de emisses de carbono. De fato, as diferentes etapas de produo de biocombustveis envolvem o consumo de energia fssil. Ao incorporar essas etapas intermedirias no clculo das emisses lquidas de carbono, o consumo de certos biocombustveis podem se mostrar mais carbonointensivos que o consumo de combustveis fsseis.3 Alm disso, a produo de biocombustveis caracterizada pelo uso intensivo de terras. A maior demanda por terras para a produo de biocombustveis pode levar perda de biodiversidade, reduo da qualidade e quantidade dos recursos hdricos disponveis e a uma reduo na oferta de alimentos. No Brasil, os impactos socioambientais da expanso das lavouras de cana-de-acar destinadas produo de etanol tm sido tema de ampla discusso. A despeito do relativo consenso sobre os benefcios lquidos do etanol em termos de reduo das emisses de carbono, os impactos relativos mudana no uso do solo permanecem controversos.
1. Os dados sobre a produo recente e o potencial do mercado de etanol foram extrados de Walter et al. (2008). 2. Hazell e Pachauri (2006) argumentam que o aumento da renda agrcola decorrente da expanso dos biocombustveis pode ainda trazer benefcios fiscais, uma vez que reduz a necessidade de gastos pblicos com polticas de manuteno de renda rural. Kammen, Kapadia e Fripp (2004) observam que a cadeia de produo de biocombustveis mais intensiva em trabalho que a cadeia de processamento de combustveis fsseis e de outras fontes de energia. 3. Ver, por exemplo, Lal (2004), Pimentel e Patzek (2005) e Farrell et al. (2006).
Produo de Etanol e seus Impactos sobre o Uso da Terra no Brasil
415
Destacam-se nestes debates as questes do desmatamento e de segurana alimentar. De fato, a expanso das reas destinadas ao plantio da cana-de-acar vista muitas vezes como um novo vetor de presso por desmatamento, representando uma ameaa regio amaznica. Muitos questionam ainda se a expanso das reas de cana-de-acar se dar por meio da reduo das reas destinadas s culturas de subsistncia, com a consequente reduo da oferta de alimentos. A alta de preos decorrente da contrao da oferta de alimentos acarretaria severos impactos em termos de perdas de bem-estar, sobretudo para a populao de baixa renda. O objetivo deste trabalho avaliar os potenciais impactos da expanso da rea de cana-de-acar em termos de desmatamento e de oferta de alimentos. Para se analisar esta potencial competio entre biocombustveis, florestas e produo de alimentos, estima-se um modelo economtrico de uso da terra em nvel municipal a partir dos dados do Censo Agropecurio 1995-1996 do IBGE. A estimao dos parmetros do modelo economtrico permite analisar como as alocaes de terra, entre estes os diferentes tipos de uso, respondem aos fatores econmicos e agroclimticos. Em seguida, estes parmetros so utilizados para simular de que forma se dar a expanso das reas de cana frente ao comportamento futuro dos preos agrcolas. Tal simulao possibilita avaliar se de fato a expanso da cana-de-acar apresenta riscos em termos de desmatamento da regio amaznica ou para a produo de alimentos. Vale ressaltar que a avaliao dos potenciais impactos da expanso da rea de cana proposta neste estudo restringe-se aos seus efeitos em termos de padres de uso da terra. Tal anlise ser complementada pela avaliao socioeconmica dos impactos desta expanso nas diferentes microrregies brasileiras, a ser desenvolvida pela equipe do Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia (Lima/Coppe) no mbito do Economics of Climate Change in Brazil (ECCB).
3 CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA
Mudanas no padro do uso da terra constituem um dos principais temas de debate sobre a sustentabilidade dos biocombustveis. Como mencionado, muitas pessoas questionam se a expanso das reas de cana-de-acar no resultar em um aumento das taxas de desmatamento e na reduo da produo de alimentos. Esta seo descreve a evoluo recente dos padres de uso da terra no Brasil, de modo a contextualizar o debate. De acordo com dados do Censo Agropecurio do IBGE, o total de terras dos estabelecimentos agrcolas correspondia a aproximadamente 350 milhes de ha em 2006. Deste total, 22% das reas eram ocupadas por lavouras,
416
49% eram compostas por pastos e os demais 29% correspondiam a reas de matas e florestas. Ainda de acordo com o censo, a rea de soja em 2006 ocupava aproximadamente 22 milhes de ha, a rea de milho 13 milhes de ha e a rea de cultivo de cana-de-acar correspondia a 6,2 milhes de ha. A produo de cana-de-acar concentra-se na regio Sudeste, responsvel por 68% da produo nacional em 2006. O estado de So Paulo respondeu por 60% da produo brasileira de cana neste ano, enquanto Minas Gerais produziu 7% do total. A cultura da cana-de-acar tradicional na regio Nordeste, sobretudo nos estados de Pernambuco e Alagoas. Contudo, a produo nesta regio vem perdendo importncia ao longo do tempo, e a participao do Nordeste na produo nacional de cana foi inferior a 14% em 2006. J a regio Centro-Oeste vem ampliando sua participao no perodo recente, e a produo nesta regio representou 10% do total nacional em 2006. A produo de cana na regio Sul limita-se ao estado do Paran, responsvel por 7,6% da produo nacional. Por fim, a regio Norte responde por apenas 0,3% da produo total. No perodo 1996-2006, quase 90% do crescimento da rea de cana-deacar concentrou-se em quatro estados: So Paulo, Minas Gerais, Paran e Gois. A tabela 1 apresenta a evoluo da produo de cana-de-accar nos principais estados produtores da regio Centro-Sul.4
TABELA 1
(Em mil ha)
UF SP MG PR GO MS MT 1997 2.446 279 300 115 82 134 1998 2.565 279 310 144 87 136 1999 2.555 280 338 148 94 148 2000 2.485 293 327 139 99 135 2001 2.567 295 338 130 100 167 2002 2.662 278 359 204 112 177 2003 2.818 303 374 168 121 197 2004 2.952 335 400 176 131 207 2005 3.085 349 405 200 137 206 2006 3.285 431 433 238 153 202
Evoluo da rea plantada de cana-de-acar nos principais estados produtores da regio Centro-Sul
Fonte: Walter et al. (2008).
Boa parte da expanso da lavoura de cana concentrou-se em So Paulo, com destaque para a regio oeste do estado. No entanto, o alto preo da terra na regio de So Paulo tem induzido a expanso das lavouras de cana-de-acar para as regies vizinhas. Entre 2000 e 2007, as reas de cana na regio de Minas Gerais cresceram 218%, ritmo bem superior taxa de 61% de crescimento no estado de So Paulo. As lavouras de cana tambm tm se expandido rapidamente na regio centro-sul do estado de Gois, na regio norte-noroeste do estado do Paran, na
4. A regio que denominamos Centro-Sul corresponde s regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul.
417
parte ocidental do Mato Grosso do Sul e no sudoeste de Mato Grosso. A regio Nordeste, apesar de no acompanhar o ritmo de crescimento do Centro-Sul, registrou aumentos da rea de cana nos estados do Maranho e de Pernambuco na safra 2007-2008 (CONAB, 2008). De uma maneira geral, pode-se dizer que a recente expanso da rea de cana-de-acar no Brasil foi caracterizada por uma forte concentrao espacial, com destaque para o estado de So Paulo e regies vizinhas. Ademais, esta expanso se tem processado via converso de reas de pastagens e, em alguns estados da regio Centro-Oeste, tambm pela converso em pequena escala de reas de soja e de milho. Contudo, h dvidas se este padro de crescimento ser mantido. Devido ao aumento esperado da rentabilidade da atividade canavieira, h temores de que alm das reas de pastagem, agricultores passem a converter reas alocadas para lavouras de subsistncia em plantaes de cana. Estas mudanas no uso do solo, caso ocorressem em grande escala, resultariam em uma reduo da oferta de alimentos e no consequente aumento do preo destes. A presso inflacionria dos preos dos alimentos, por sua vez, teria severos impactos sobre o consumo e o bem-estar da populao de baixa renda. Especula-se ainda sobre uma tendncia desconcentrao espacial da produo de cana, impulsionada pelo alto preo das terras agrcolas na principal regio produtora e pelas boas condies agroclimticas para o cultivo da cana em grande parte do territrio brasileiro. Esta tendncia desconcentrao espacial poderia representar um novo vetor de desmatamento, e teme-se que a cana-de-acar possa se tornar uma nova vil do desmatamento da Amaznia. Os potenciais impactos da expanso da cana em termos de desflorestamento e produo de alimentos sero o foco da investigao economtrica proposta neste estudo.
4 REVISO DA LITERATURA 4.1 Impactos ambientais dos biocombustveis
Um dos principais argumentos utilizados na defesa do uso de biocombustveis seu menor nvel de emisses de carbono vis--vis os combustveis fsseis. Contudo, a literatura acadmica tem levantado dvidas sobre estes potenciais benefcios.5 De fato, as etapas do processo de produo de biocombustveis envolvem o emprego de fertilizantes, pesticidas, a operao de maquinrio para a colheita e o transporte dos cultivos, eletricidade para o processamento, entre outras atividades que necessitam do uso de combustveis fsseis. As emisses de carbono resultantes destes processos intermedirios necessitam ser incorporados no clculo do benefcio lquido dos biocombustveis em termos de emisses.
5. Ver, por exemplo, Pimentel e Patzek (2005) e Farrell et al. (2006).
418
A produo de biocombustvies possui ainda outros impactos ambientais no relacionados com questes climticas. Entre estes, podemos destacar a contaminao de corpos hdricos pelo uso de fertilizantes; os efeitos na sade, decorrentes da exposio a pesticidas; a perda de biodiversidade e o desmatamento decorrentes de mudanas do uso do solo. A literatura sobre os impactos ambientais dos biocombustveis dominada pelas anlises de ciclo de vida (ACV), que permitem comparar indicadores ambientais dos biocombustveis aos de combustveis fsseis. A metodologia adotada nas anlises de ciclo de vida consiste na agregao das matrias-primas quantidades de combustvel, eletricidade, gua, produtos qumicos, poluentes etc. e dos fluxos de energia associados produo e/ou consumo de determinado produto. No caso de biocombustveis, a anlise de ciclo de vida avalia todas as etapas de produo, englobando as fases de cultivo, processamento e uso final. Os dois principais indicadores ambientais adotados nas anlises de ciclo de vida so o valor energtico lquido e a reduo lquida de carbono. O valor energtico lquido pode ser definido como a quantidade de energia contida em um litro de biocombustvel menos a energia fssil necessria para a produo deste volume, e geralmente expresso em termos de megajoules por litro de biocombustvel (MJ/l). J as redues lquidas de carbono referem-se diminuio de carbono lanado na atmosfera resultante do uso de determinado biocombustvel, quando comparada com as emisses geradas por combustveis fsseis para produzir a mesma quantidade de energia.6 O etanol produzido a partir do milho um dos biocombustveis mais analisados pela literatura. Farrell et al. (2006) avaliam o ciclo de vida deste produto nos Estados Unidos. Os autores apontam que o etanol de milho reduz o consumo lquido de petrleo e estimam um ganho energtico lquido de 4,6 MJ/l. Contudo, as emisses lquidas de carbono so apenas marginalmente menores do que as emisses geradas pelo consumo de gasolina. A maior crtica aos impactos ambientais do etanol de milho provm do estudo de Pimentel e Patzek (2005), que estimam uma perda energtica lquida e um aumento lquido de emisses de carbono com a utilizao deste biocombustvel. Macedo, Leal e Silva (2004) avaliam o ciclo de vida do etanol brasileiro produzido a partir da cana-de-acar. As emisses evitadas devido substituio de gasolina por etanol de cana so estimadas em 2,6 toneladas de CO2 por metro cbico de etanol anidro e 1,8 tonelada de CO2 por metro cbico de lcool hidratado. A razo entre a energia renovvel gerada pelo etanol e a energia fssil consumida no seu processo de produo estimada em 8,3. Baseados nestes resultados, os estudos concluem que o etanol de cana eficiente do ponto de vista do gasto energtico lquido.
6. Para detalhes sobre a metodologia da anlise de ciclo de vida, ver Farrell et al. (2006).
419
Sheehan et al. (2000) avaliam que a substituio do diesel por biodiesel na frota de nibus americana levaria a uma reduo de 95% do consumo de petrleo. J Janulis (2004) e Mortimer, Elsayed e Horne (2003) analisam o caso europeu e estimam que a substituio de diesel sulfuroso por biodiesel de colza resultaria na reduo de 83% no uso de combustveis fsseis e em uma reduo lquida de 86% nas emisses de CO2. Mattson, Cederberg e Blix (2004) desenvolvem um arcabouo para a anlise de ciclo de vida especfico para atividades agrcolas. Os autores definem um conjunto de indicadores para se avaliar os impactos ambientais do uso do solo em termos de fertilidade e perda de biodiversidade. Estes indicadores incluem a quantidade de matria orgnica, o pH, o teor de alumnio e potssio contido no solo, assim como a eroso. Lal (2004) compara a intensidade de emisses de carbono de diferentes atividades agrcolas e conclui que o uso de fertilizantes, pesticidas e a prtica de irrigao constituem os processos mais carbono-intensivos. O autor recomenda o uso de tcnicas de manejo integrado de pragas e a melhoria da eficincia no uso de nitrognio e nos mtodos de irrigao para se reduzir as emisses de carbono. A anlise dos estudos de ciclo de vida permite-nos sintetizar alguns resultados e identificar limitaes.7 No caso especfico do etanol, os resultados sugerem que o etanol de cana oferece benefcios em termos de redues no consumo de energia e nas emisses de gases de efeito estufa. No que tange ao etanol de milho, estes benefcios parecem ser bem mais modestos. No entanto, os estudos dos impactos ambientais de biocombustveis apresentam algumas limitaes. Em primeiro lugar, as anlises se concentram nas questes energticas e climticas. Outros importantes indicadores de impacto relacionados sade humana, qualidade dos solos e das guas e sustentabilidade dos ecossistemas so deixados em segundo plano, quando no ignorados. Alm disso, as anlises de ciclo de vida so relevantes para um contexto especfico em termos geogrficos, temporais e tecnolgicos. Condies de produo variam segundo os estabelecimentos agrcolas, e as distintas caractersticas agroeconmicas dos estabelecimentos podem implicar diferentes nveis de uso de fertilizantes e pesticidas e diferentes graus de mecanizao. As usinas produtoras de etanol podem usar tanto gs natural como carvo em seus processos. Da mesma forma, a presso sobre os recursos naturais pode variar geograficamente: enquanto no Brasil 98% da produo de cana realizada sem necessidade de irrigao (MOREIRA, 2007), na ndia praticamente toda a produo de cana irrigada. Portanto, os resultados das anlises de ciclo de vida no podem ser generalizados.
7. Para uma anlise mais detalhada dos resultados e das limitaes dos estudos de impacto ambiental de biocombustveis, ver Rajagopal e Zilberman (2007).
420
4.2 Impactos econmicos dos biocombustveis
A produo de biocombustveis vista como uma alternativa domstica e economicamente vivel ao petrleo, importado de regies politicamente instveis e cujo preo tende a permanecer em patamares elevados. Ademais, a expanso dos biocombustveis poderia estar associada a outros benefcios, como o aumento da renda rural. Contudo, as potenciais consequncias negativas sobre o meio ambiente e o bem-estar social tm gerado questionamentos quanto sua sustentabilidade. Entender de que forma os biocombustveis afetam a alocao de recursos, o preo da energia e dos alimentos, a distribuio de renda e outros fatores fundamental para se avaliar a sustentabilidade deste setor. Diversos estudos econmicos vm abordando a questo dos impactos dos biocombustveis. Estes podem ser divididos basicamente em trs tipos de abordagem: estudos contbeis, setoriais e de equilbrio geral. Os estudos contbeis so utilizados para se estimar a lucratividade das atividades associadas produo de biocombustvel. Pressupe-se que a produo seja baseada no uso combinado de propores fixas de insumos. A lucratividade calculada a partir de hipteses sobre a produtividade, o preo dos produtos e o custo de produo. Khanna, Dhungana e Clifton-Brown (2007) examinam os custos de produo do etanol derivado de myscanthus em Illinois, Estados Unidos. Os autores estimam que o preo pago ao agricultor para viabilizar a produo desta cultura apresenta importantes variaes regionais, sendo fortemente influenciado pelos custos de transporte e qualidade do solo. Tiffany e Eidman (2003) analisam a performance financeira de usinas de etanol no estado americano de Minnesota e observam que o retorno econmico desta atividade significativamente afetado pelos preos do etanol, do milho, do gs natural e pela eficincia tecnolgica do processo de converso expressa em litros de etanol/tonelada de milho. Um estudo da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) compara a viabilidade econmica da produo de biodiesel e etanol em diferentes pases em 2004. O etanol de cana brasileiro identificado como o biocombustvel de maior viabilidade econmica, enquanto o custo de produo do etanol de trigo e de beterraba na Europa seria mais que o dobro do custo do etanol brasileiro. O uso de modelos contbeis apresenta algumas vantagens. Estes modelos auxiliam na identificao dos principais fatores econmicos da cadeia de produo. Eles tambm so teis para se avaliar a viabilidade econmica dos diferentes tipos de biocombustveis frente a variaes no preo do petrleo, nos custos agrcolas e no custo da energia. Contudo, esta abordagem tambm apresenta importantes limitaes. Em primeiro lugar, os preos de mercado utilizados nas anlises contbeis no refletem as externalidades associadas aos usos dos recursos naturais, no captando,
421
portanto, os custos sociais destes recursos. Estes modelos tambm no levam em conta a estrutura de mercado e a questo do risco, questes determinantes para as decises de investimento no setor de biocombustveis. Portanto, tais anlises devem ser usadas com cautela para fins de formulao de polticas pblicas. Os modelos setoriais buscam analisar de que maneira as decises de produo dos agricultores sero alteradas por diferentes cenrios de expanso dos biocombustveis. A abordagem bsica consiste na extenso de modelos de oferta e demanda do setor agrcola para incorporar a questo dos biocombustveis. Esta introduzida no modelo por intermdio de um aumento exgeno na demanda por cana, oleaginosas e outras culturas usadas na produo de biocombustiveis. Msangi et al. (2006) utilizam o modelo Impact, desenvolvido pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI), para analisar os efeitos do biocombustvel com foco na segurana alimentar. Os autores estimam que o aumento na oferta global de biodiesel e etanol acarretar drsticos aumentos no preo dos alimentos. O modelo prev ainda que tal cenrio gere um aumento da ordem de 11 milhes de crianas com problemas de desnutrio. O modelo Aglink-Cosimo, desenvolvido conjuntamente pela OCDE e pela Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), prev que a expanso do mercado de biocombustveis levar a um aumento de 2% no preo das oleaginosas e de 60% no caso do acar at 2014 (OECD, 2006). Contudo, o modelo no considera o avano tecnolgico e as mudanas no uso da terra. Walsh et al. (2003) estendem o modelo setorial Polisys para avaliar o impacto dos biocombustvieis no setor agrcola americano. O modelo utilizado para prever o preo de commodities agrcolas no cenrio em que a produo de etanol atinge 86 bilhes de gales em 2025. O modelo prev um aumento de 13% no preo do milho, 6% no preo do trigo e 30% no preo da soja. O modelo estima ainda a converso de 33 milhes de acres de pasto e 15 milhes de acres de reas de conservao em reas de lavoura. Por fim, os modelos de equilbrio geral computvel buscam avaliar os efeitos da expanso dos biocombustveis sobre toda a estrutura econmica. Dixon, Osborne e Rimmer (2007) utilizam o modelo Usage para investigar os impactos econmicos na economia americana de uma poltica de substituio de 2% do consumo de petrleo por etanol at 2020. Os autores concluem que a implementao desta poltica resultaria em uma reduo no preo de petrleo, um aumento no nvel de emprego e um aumento no preo das exportaes agrcolas norte-americanas. J Reilly e Paltsev (2007) simulam o impacto de diferentes metas de estabilizao de emisso de gases de efeito estufa nos Estados Unidos. A principal concluso deste estudo que o expressivo aumento da produo de biocombustveis tornaria os Estados Unidos um importador lquido de produtos agrcolas. Gurgel, Reilly e Paltsev (2007)
422
analisam o potencial impacto do uso em larga escala dos biocombustveis da chamada segunda gerao, produzidos a partir da celulose. Os autores utilizam um modelo de equilbrio geral com alto grau de detalhamento do setor de energia e com mltiplos tipos de uso da terra. O modelo aponta a Amrica Latina e a frica como as principais regies produtoras de biomassa, podendo a primeira responder por 45% a 60% da oferta global de biomassa. A energia gerada por biomassa representaria entre 17% e 35% da oferta total de energia, dependendo do cenrio simulado. O modelo aponta ainda que as florestas naturais seriam afetadas negativamente pela expanso dos biocombustveis. J o efeito da expanso dos biocombustveis sobre as reas agrcolas e no preo dos alimentos seria pouco significante. Em artigo recente, Melillo et al. (2009) apontam ainda que a expanso dos biocombustveis de segunda gerao podem resultar em significativos impactos ambientais, sobretudo em relao perda de biodiversidade. As anlises econmicas do impacto da expanso dos biocombustveis aplicadas ao Brasil so escassas, e at o presente momento no foram desenvolvidos modelos econmicos setoriais e de equilbrio geral. Em nosso conhecimento, o trabalho de Walter et al. (2008) o nico que prope uma anlise econmica dos efeitos da expanso da lavoura de cana sobre o uso da terra. No entanto, o estudo limita-se a avaliar a correlao entre indicadores agrcolas e desmatamento. O presente trabalho busca apresentar uma contribuio literatura aplicada ao caso brasileiro, representando um primeiro esforo na elaborao de um modelo econmico setorial que permitir avaliar os impactos da expanso da cana sobre o uso da terra.8
5 METODOLOGIA
Para se analisar a potencial competio entre a lavoura de cana, florestas e produo de alimentos no Brasil, estima-se um modelo economtrico de uso da terra em nvel municipal. Os usos da terra so desagregados segundo cinco tipos de uso: cana, lavouras de subsistncia, demais lavouras, pastos e florestas. A metodologia adotada na especificao e simulao do modelo detalhada a seguir.
5.1 Modelo econmico
O modelo de uso da terra derivado a partir do problema de maximizao de lucro do produtor rural, que decide a alocao de suas terras entre cinco diferentes tipos de uso: cana, lavouras de subsistncia, demais lavouras,
8. Nassar et al. (2008) tambm analisam os impactos da expanso da cana-de-acar sobre o uso da terra por meio de um modelo de equilbrio parcial, mas a dinmica do modelo d menos nfase s variveis econmicas do que o presente estudo.
423
pastos e florestas. Dados os preos dos produtos, o custo dos insumos e as caractersticas agroclimticas, o produtor escolhe a quantidade de rea a ser alocada para cada uso de modo a maximizar o lucro de suas atividades, respeitando a restrio de que a soma das reas alocadas para os cinco usos no pode ultrapassar a rea total do estabelecimento agrcola. Este processo decisrio pode ser representado pelo seguinte problema de otimizao restrita: (1) em que o ndice i representa o tipo de uso/atividade. Em nossa aplicao, como consideramos cinco tipos de uso, temos m = 5. J ni representa a rea alocada para o uso i, i representa o lucro obtido com a atividade i, pi o preo do produto relativo atividade i, r o vetor de preos dos insumos, X um vetor de variveis agroclimticas que influenciam a lucratividade e N a rea total do estabelecimento agrcola. O Lagrangeano do problema de otimizao expresso em (1) escrito da seguinte forma: (2) As condies de primeira ordem para uma soluo interior do problema de maximizao so expressas por:
i = 1,2,, m
(3)
=0
(4)
A partir das condies de primeira ordem, podemos derivar as alocaes timas de terra para cada tipo de uso i, representadas pelo smbolo ni*. Estas reas timas so determinadas pelo preo dos produtos e dos insumos, pela rea total do estabelecimento e pelas variveis agroclimticas . Desta forma, obtemos cinco equaes de alocaes timas para os cinco tipos de uso: n*cana, n*subsistncia, n*demais lavouras, n*pasto e n*floresta. Finalmente, importante observar que substituindo as alocaes timas ni* na condio de primeira ordem (4) e diferenciando-se esta expresso, temos:
424
; e
;
(5)
As equaes mencionadas podem ser interpretadas da seguinte forma: caso haja um aumento de um hectare na rea do estabelecimento, essa rea adicional deve ser alocada de tal forma que as variaes de rea dos cinco tipos de uso tambm somem um ha. Por outro lado, caso haja mudanas nos preos ou nas condies agroclimticas, as realocaes de rea entre os cinco tipos de uso devem se compensar, resultando em um efeito lquido nulo. Por exemplo, caso uma variao positiva no preo da cana leve a um aumento de x ha na rea alocada para este uso, a soma das variaes das reas relativas aos outros quatro usos deve corresponder a -x, de tal forma que a rea total no se modifique. As condies expressas em (5) garantem a consistncia lgica do modelo.
5.2 Especificao economtrica e estimao
Para a derivao do modelo emprico de estimao das alocaes timas de rea, considera-se que a funo lucro i representada por uma funo quadrtica normalizada. A escolha desta forma funcional para a especificao da funo lucro justifica-se por trs motivos. Em primeiro lugar, esta uma forma funcional flexvel que no restringe as elasticidades de substituio entre insumos. Em segundo lugar, a funo quadrtica normalizada consistente com as propriedades da teoria econmica, como homogeneidade de grau um nos preos. Por fim, as funes de alocao de terra derivadas a partir da funo quadrtica normalizada so lineares nos parmetros. A resoluo do problema de otimizao proposto em (1) com o uso da funo quadrtica normalizada gera as seguintes equaes de alocao tima:
i = 1,2,3
sujeito s restries paramtricas:
(6)
(7)
(8)
425
As restries observadas em (7) correspondem s condies de otimizao expressas nas equaes (5) para o caso particular da funo quadrtica normalizada, enquanto as restries em (8) so decorrncia da propriedade de simetria desta forma funcional. Temos, portanto, um sistema de cinco equaes representando a alocao tima para cada tipo de uso (n*cana, n*subsistncia, n*demais lavouras, n*pasto e n*floresta), sujeito s restries paramtricas expressas em (7) e (8). Para a estimao deste sistema, foi escolhido um mtodo de estimao simultnea. Tal escolha parece-nos adequada por dois motivos. Em primeiro lugar, de se esperar que as decises dos produtores sobre quanto alocar de terra para os diferentes usos devam ser interdependentes, o que implica uma potencial correlao nos termos de erro das cinco equaes. Um mtodo de estimao simultnea permite levar em conta a correlao entre estes erros. J mtodos que estimam cada equao isoladamente ignoram a correlao entre as equaes e portanto no so eficientes. Alm disso, apenas a utilizao de mtodos de estimao simultnea capaz de impor as restries expressas em (7) e (8), que envolvem coeficientes de diferentes equaes. Portanto, o uso de um mtodo de estimao simultneo mostra-se mais adequado do que estimar o sistema expresso em (6) equao por equao. Um segundo aspecto economtrico importante a observar que as restries expressas em (7) fazem que o sistema a ser estimado seja singular. Para solucionar este problema, estimam-se quatro das equaes especificadas em (6), enquanto os parmetros para a equao omitida so recuperados pelas restries em (7). Em nossa aplicao, foram estimadas as equaes de rea para cana, lavoura de subsistncia, demais lavouras e pasto, enquanto os parmetros para a equao de florestas foram recuperados por meio das restries. A estimao do modelo foi feita por intermdio do mtodo Seemingly Unrelated Equations Iterado (Isur). Este mtodo de estimao simultnea eficiente na presena de correlao de resduos nas equaes de alocao de terra e permite impor as restries entre coeficientes de diferentes equaes, conforme antes discutido. Alm disso, a iterao do mtodo Seemingly Unrelated Equations (SUR) faz que a estimao dos parmetros seja robusta em relao equao omitida. Em outras palavras, independente da equao que for omitida na estimao do sistema, a utilizao do mtodo Isur garante que os parmetros recuperados sempre possuam o mesmo valor. Os parmetros estimados para as equaes das reas de cana, lavoura de subsistncia, demais lavouras, pasto e florestas permitem analisar de que maneira as alocaes de terra para estes cinco tipos de uso reagem a variaes das diferentes variveis explicativas do modelo preo dos produtos, preo dos insumos, fatores agroclimticos. A partir destes parmetros, possvel simular o impacto da expanso dos bicombustveis sobre as variaes de rea.
426
5.3 Mtodo de simulao
O modelo economtrico proposto neste estudo trata os preos como variveis exgenas. Desta forma, a expanso do mercado de etanol deve ser incorporada no modelo a partir de choques nos preos da cana. Pressupe-se que estes preos refletem as condies de equilbrio de mercado em perodos futuros, dados os crescimentos projetados da oferta e da demanda. No caso especfico deste estudo, o exerccio de simulao consiste em analisar as decises de alocao de terras frente aos preos agrcolas projetados para 2035. Primeiramente, so simuladas as reas destinadas a cada um dos cinco tipos de uso considerando-se os preos vigentes em 1995, ano de referncia do modelo economtrico: (9) em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dados os preos observados em 1995 (pf,1995) e as demais caractersticas agroclimticas, e so os coeficientes estimados no modelo economtrico. Em seguida, simulam-se as reas alocadas para cada tipo de uso considerando-se os cenrios de preos previstos para 2035: (10) em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dados os preos dos produtos agrcolas projetados para o perodo 2035 (pf,2035), segundo o cenrio econmico definido pela equipe da Universidade de So Paulo (USP). Por fim, a variao percentual da rea destinada ao uso i decorrente das variaes do preo da cana pode ser calculada via frmula: (11)
, Obtemos assim as variaes estimadas e decorrentes da variao do preo da cana.
427
6 BASE DE DADOS
As estimaes do modelo de uso da terra foram realizadas com observaes em nvel municipal. A construo das variveis utilizadas na estimao dos modelos envolveu a consolidao e compatibilizao de bases de dados provenientes de diferentes fontes.9 As informaes agroeconmicas foram obtidas a partir do Ipeadata, que coletou dados agronmicos fornecidos pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), e dos dados municipais dos Censos Agropecurios 1995-1996 do IBGE. As informaes climticas foram provenientes da base de dados CRU CL 2.0 10 do Climate Research Unit (CRU/University of East Anglia). A construo das variveis descrita em detalhes adiante.
6.1 Uso da terra
As variveis relativas aos cinco tipos de uso cana, lavouras de subsistncia, demais lavouras, pasto e floresta foram construdas a partir dos dados municipais do Censo Agropecurio 1995-1996 do IBGE. A rea de plantio de cana obtida diretamente do censo, que registra o total de rea plantada por cultura em cada municpio. A rea relativa aos cultivos de subsistncia corresponde soma das reas dos estabelecimentos agrcolas utilizadas para o plantio de arroz, feijo, mandioca, milho e banana. J a rea relativa s demais lavouras dada pela rea total das lavouras, menos as reas alocadas para a cana e as culturas de subsistncia. A rea de pastagem foi calculada como a soma das pastagens naturais e plantadas. Por fim, a rea de floresta corresponde ao total das reas dos estabelecimentos ocupadas por florestas naturais, florestas plantadas e pelas terras produtivas no utilizadas. Optou-se por computar as terras produtivas no utilizadas como reas de floresta, pois, pelos critrios de classificao do IBGE, as terras produtivas e no utilizadas correspondem a reas que esto fora de uso por perodo superior a quatro anos.
6.2 Preo dos produtos
O preo mdio municipal da cana foi obtido pela diviso do valor da produo total de cana pela quantidade total colhida em determinado municpio. O preo representativo dos produtos da lavoura de subsistncia foi construdo por meio do clculo de um ndice de preos de Laspeyres regionalizado, no qual foram utilizados os dados municipais de preos e quantidades para as cinco culturas classificadas como lavouras de subsistncia arroz, feijo, mandioca, milho e banana. O mesmo procedimento foi empregado para construir o preo representativo das demais culturas, calculado como um ndice de Laspeyres para as principais culturas agrcolas
9. Parte significativa do trabalho de construo e consolidao da base de dados foi realizada por Anderson e Reis (2007).
428
produzidas no Brasil, excetuando-se a cana e os produtos classificados como culturas de subsistncia.10 O preo representativo das atividades relacionadas pastagem corresponde ao preo mdio municipal do gado, calculado pela razo entre o valor total dos bovinos vendidos e abatidos em determinado municpio e o nmero total de cabeas vendidas e abatidas. J o preo das florestas foi representado como o preo mdio da madeira, dado pelo valor total da madeira extrada em determinado municpio dividido pela quantidade extrada em m3. Pressupe-se que o preo da madeira seja uma boa proxy para o custo de oportunidade da floresta em p, uma vez que o proprietrio rural leva em conta a receita da extrao da madeira e os preos das atividades alternativas ao decidir pela conservao ou pela derrubada das florestas localizadas em seu estabelecimento. Nos municpios em que no havia informao sobre o valor e/ou a quantidade de madeira extrada, considerou-se o preo mdio da madeira no estado em que o municpio est localizado.
6.3 Preo dos insumos
Foram includos nas estimaes os preos relativos a dois insumos: mo de obra e terra. O preo da mo de obra foi representado pelo salrio mdio rural municipal, calculado como o total de salrios pagos aos trabalhadores rurais dividido pelo nmero total de pessoas ocupadas nas atividades rurais em determinado municpio.11 Devido inexistncia de dados relativos ao preo da terra no Censo Agropecurio 1995-1996, foi utilizado como proxy o preo mdio da terra arrendada, calculado pela razo entre a despesa total com o arrendamento de terras e a rea total arrendada em determinado municpio. J a falta de informaes sobre o estoque de capital dos estabelecimentos rurais e da quantidade de fertilizantes adquirida impossibilitou a incluso do preo do capital e dos fertilizantes em nossa anlise.
6.4 Variveis climticas
As variveis climticas utilizadas nas anlises foram temperatura (C) e precipitao (mm). Em nossa modelagem, supe-se que variaes climticas em diferentes estaes do ano tenham efeitos distintos sobre as alocaes de terra e a produtividade das culturas. Por exemplo, de se esperar que um aumento de 1C nas temperaturas nos meses de vero tenha um impacto distinto ao de uma variao de 1C que ocorra nos meses de inverno. Para incorporar a questo da sazonalidade dos efeitos climticos, foram construdas variveis relativas s mdias trimestrais de temperatura e precipitao: dezembro a fevereiro (representativas do perodo de vero), maro a maio (representativas do perodo de outono), junho a agosto (representativas do perodo de inverno) e setembro a novembro (representativas do perodo de primavera).
10. Especificamente, foram utilizados no ndice agregado para as demais culturas os seguintes produtos: algodo, cacau, caf, fumo, laranja, pimenta, soja e trigo. 11. Neste clculo foi considerada tambm a mo de obra familiar.
429
As variveis climticas para o perodo 1960-1996 foram extradas da base de dados CRU CL 2.0 10, do CRU/University of East Anglia. Esta base fornece dados georreferenciados das temperaturas e precipitaes mensais com uma resoluo espacial de aproximadamente 0,5 x 0,5 para todo o territrio nacional.12 As observaes foram espacializadas com o uso do software ArcGis sobre a malha municipal de 2000 do IBGE, de modo a se obter as variveis de temperatura e precipitao em nvel municipal. Adotou-se a hiptese de que os fatores determinantes do padro do uso do solo so as mdias histricas das variveis climticas, e no as temperaturas e precipitaes observadas em um ano especfico. Desta forma, foram includas no modelo economtrico as mdias das temperaturas e precipitaes trimestrais observadas no perodo 1960-1991.
6.5 Variveis agronmicas e outras variveis de interesse
Diversas variveis agronmicas foram includas no modelo economtrico de uso da terra. Entre elas, destacam-se as variveis relativas ao tipo de solo, altitude e a diversas variveis indicadoras de restries do uso de solo para atividades agrcolas baixa disponibilidade de nutrientes, alta declividade, alto grau de limitao mecanizao etc. Alm das variveis agronmicas, tambm foram includas, nas especificaes economtricas, variveis relacionadas a outros fatores considerados importantes para explicar a alocao de terra entre diferentes usos, tais como estradas pavimentadas e a rea total irrigada. A lista completa com a descrio das variveis agronmicas e demais variveis de interesse utilizadas nas estimaes encontra-se no anexo 1.
7 RESULTADOS
O modelo economtrico de uso da terra formado pelo sistema de cinco equaes de alocao de rea, cuja especificao geral descrita na equao (6), sujeitas s restries paramtricas expressas em (7) e (8). Devido singularidade do sistema, foram estimadas as equaes de rea para lavouras de subsistncia, cana, demais lavouras e pasto, enquanto os coeficientes para a equao de florestas foram recuperados pelas restries paramtricas. A condio de homogeneidade de grau um nos preos foi imposta por intermdio da utilizao do preo da floresta como numerrio, sendo portanto os preos dos produtos e insumos expressos em termos relativos. As estimaes foram realizadas a partir de dados em nvel municipal para o ano censitrio 1995-1996. Os seguintes pontos merecem destaque:
12. A documentao sobre a metodologia adotada na compilao dos dados e as tcnicas de interpolao adotadas pelo modelo podem ser consultadas em Hulme e Sheard (1999).
430
O modelo apresentou uma boa capacidade de ajuste e os coeficientes das variveis possuem os sinais esperados. Os coeficientes dos preos relativos so na maioria dos casos significativos, o que sugere que os preos dos produtos e insumos afetam a deciso dos produtores em relao alocao de terra para os diferentes usos. O teste de Breusch-Pagan rejeita a hiptese de que os erros das quatro equaes estimadas no esto correlacionados. Tal resultado fornece evidncia emprica de que a deciso dos produtores sobre quanto alocar de terra para diferentes tipos de uso devem ser interdependentes e que, neste caso, o uso de mtodos de estimao simultnea como o aqui proposto mostra-se mais eficiente do que a estimao de cada equao do sistema isoladamente.
A partir dos parmetros estimados no modelo economtrico, foram realizadas as simulaes para se avaliar de que forma as alocaes de terra se comportariam frente aos cenrios prospectivos do preo da cana. O horizonte considerado nas simulaes o ano de 2035, e a data de referncia o ano censitrio de 1995. A construo dos cenrios da simulao envolveu uma srie de hipteses. Em primeiro lugar, considerou-se que o preo da cana varia na mesma proporo que o preo do petrleo. Esta hiptese justificada pela forte correlao positiva entre o preo dos produtos derivados da cana acar e etanol e o preo do petrleo.13 Pressupe-se ainda que essa variao de preos reflita nas condies de equilbrio entre oferta e demanda, j incorporando o crescimento do mercado de biocombustveis. J os demais preos includos no modelo foram corrigidos pelas variaes dos ndices de preos definidas segundo os cenrios macroeconmicos desenvolvidos pela equipe da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe)/ USP no mbito do projeto ECCB. Deve-se ressaltar ainda dois aspectos para que os resultados da simulao sejam interpretados de maneira adequada. Primeiramente, as simulaes restringem-se a analisar os incentivos aos agricultores decorrentes de mudanas nos preos de mercado, mantendo inalteradas as condies de infraestrutura e as polticas pblicas vigentes. Isto quer dizer que as simulaes no levam em considerao ganhos de produtividade, reduo dos custos de transporte decorrentes de investimentos em infraestrutura ou incentivos decorrentes de mudanas de poltica fiscal. Em segundo lugar, as simulaes no consideram
13. Para a anlise da correlao entre estas variveis, ver Monaco Neto e Marjotta-Maistro (2007), Melo, Mota e Lima (2008) e FAO (2006). Deve ser ressaltado ainda que, caso o valor de escassez do petrleo apresente tendncia de aumento ao longo do tempo, a correlao entre os preos do petrleo e da cana pode se tornar mais fraca. Neste contexto, em vista do aumento do preo relativo do petrleo decorrente de seu valor de escassez, a variao do preo da cana usado na simulao estaria sobre-estimada.
431
os ganhos de produtividade da cana-de-acar. Como de se esperar que tais ganhos reduzam a demanda de terras agrcolas para essa cultura, a expanso de rea de cana projetada nas simulaes estaria sobre-estimada, e a simulao pode ser entendida como uma estimativa mxima das necessidades de novas reas para esta cultura. Em vista destas consideraes, o resultado das simulaes deve ser interpretado como uma resposta seguinte conjectura: Dadas as condies tecnolgicas, de infraestrutura e as polticas pblicas vigentes em 1995, como se comportariam as alocaes de terra entre os cinco tipos de uso analisados, caso a estrutura de preos fosse alterada segundo os valores projetados para 2035? Considera-se que o preo da cana aumenta 156%, refletindo a variao do preo do petrleo de US$ 23 para USD 49 entre os anos 1995 e 2035.14 J os demais preos utilizados no modelo evoluem segundo os cenrios macroeconmicos A2 e B2, definidos pela equipe Fipe/USP no mbito do projeto ECCB. As tabelas 2 e 3 exibem os resultados das variaes de rea nas diferentes regies decorrentes das mudanas do preo relativo da cana nestes dois cenrios.15 As variaes percentuais possuem como perodo de referncia o ano de 1995. importante ainda observar que as variaes de rea em hectares so calculadas em relao s reas dos estabelecimentos agrcolas do Censo Agropecurio 1995-1996. Os seguintes pontos merecem destaque: Dados os preos projetados para 2035, estima-se um crescimento da rea de cana no Brasil de aproximadamente 19 milhes de hectares no cenrio A2 e 17,8 milhes de hectares no cenrio B2. Como a rea de cana no Censo 1995-1996 correspondia a aproximadamente 4,2 milhes de hectares, as simulaes projetam uma rea total entre 22 e 23 milhes de hectares de cana. O crescimento est concentrado nas regies Sudeste e Nordeste, que respondem por aproximadamente 80% da variao da rea de cana. No se observa em nenhuma regio brasileira a substituio de reas destinadas s culturas de subsistncia por reas de plantio de cana. Este resultado sugere que a variao do preo da cana no tende a promover uma competio entre esta cultura e a produo de alimentos no Brasil. O aumento da rea de cana na regio Norte pouco expressivo, sendo estimado entre 50 e 60 mil hectares. Este resultado sugere que o
14. Adotam-se os preos do petrleo utilizados pela equipe do Programa de Planejamento Energtico (PPE)/Coppe no mbito do projeto ECCB. Considerou-se ainda uma taxa de desvalorizao cambial de 5% ao ano para o clculo da variao dos preos em moeda domstica. 15. Os coeficientes relativos ao preo da cana em cada equao do sistema estimado, bem como as elasticidades derivadas destes coeficientes, esto no anexo 2.
432
aumento esperado do preo da cana, considerado isoladamente, no venha a gerar fortes incentivos para a expanso deste cultivo na regio amaznica. Uma possvel explicao para o baixo impacto consiste na ausncia de infraestrutura para a produo de etanol na regio, o que torna a atividade pouco atrativa mesmo na perspectiva de aumentos expressivos no preo da cana. Observa-se ainda que o pequeno avano da rea de cana na regio Norte no se d pela converso de reas de florestas. De fato, as simulaes projetam um aumento para as reas das culturas de subsistncia e de cana. No entanto, esta expanso se processa via converso de reas de pasto e da substituio das reas alocadas para outras culturas. Este padro de mudana do uso do solo, associado variao pouco expressiva da rea de cana na regio, sugere que a expanso da cana no vir exercer uma presso para o desmatamento da regio amaznica, dadas as atuais condies de infraestrutura da regio. Por outro lado, o avano das reas de cana previsto nas regies Sudeste e Nordeste se d em detrimento das reas de florestas e matas dos estabelecimentos agrcolas, sugerindo que o crescimento da produo de cana tenha importantes impactos ambientais nestas regies. Estes potenciais impactos so particularmente severos na regio Sudeste.
TABELA 2
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Variao de reas segundo o tipo de uso cenrio de preos A2

Lavouras de subsistncia 0,15 (0,35 x 104 ha) 0,34 (1,95 x 104 ha) 0,49 (1,42 x 104 ha) 0,11 (0,66 x 104 ha) 0,60 (1,41 x 104 ha) Outras lavouras -20,65 (-0,17 x 106 ha) -24,99 (-2,19 x 106 ha) -9,55 (-0,84 x 106 ha) -3,62 (-0,26 x 106 ha) -12,23 (-0,63 x 106 ha) Cana 959,77 (0,05 x 106 ha) 803,89 (8,07 x 106 ha) 331,75 (8,53 x 106 ha) 198,96 (0,69 x 106 ha) 614,77 (1,78 x 106 ha) Pasto -0,0093 (-0,21 x 104 ha) -0,0035 (-0,11 x 104 ha) -0,0023 (-0,09 x 104 ha) -0,0022 (-0,05 x 104 ha) -0,00018 (-0,01 x 104 ha) Floresta 0,38 (0,11 x 106 ha) -20,75 (-5,89 x 106 ha) -66,86 (-7,70 x 106 ha) -5,56 (-0,44 x 106 ha) -3,46 (-1,17 x 106 ha)
433
TABELA 3
(Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Ipea.
Variao de reas segundo o tipo de uso cenrio de preos B2

Lavouras de subsistncia 0,13 (0,30 x 104 ha) 0,28 (1,61 x 104 ha) 0,42 (1,22 x 104 ha) 0,09 (0,55 x 104 ha) 0,49 (1,16 x 104 ha) Outras lavouras -20,69 (-0,17 x 106 ha) -23,85 (-2,09 x 106 ha) -8,60 (-0,75 x 106 ha) -3,54 (-0,26 x 106 ha) -13,36 (-0,68 x 106 ha) Cana 1007,76 (0,06 x 106 ha) 749,99 (7,52 x 106 ha) 298,93 (7,68 x 106 ha) 200,41 (0,70 x 106 ha) 642,66 (1,86 x 106 ha) Pasto -0,0073 (-0,17 x 104 ha) -0,0029 (-0,09 x 104 ha) -0,0020 (-0,08 x 104 ha) -0,0019 (-0,04 x 104 ha) -0,00016 (-0,01 x 104 ha) Floresta 0,38 (0,11 x 106 ha) -19,18 (-5,45 x 106 ha) -60,24 (-6,94 x 106 ha) -5,69 (-0,45 x 106 ha) -3,52 (-1,19 x 106 ha)
A anlise dos resultados das simulaes permite formular algumas recomendaes de polticas para minimizar os impactos da expanso da rea de cana: As simulaes sugerem que o aumento esperado do preo da cana, considerado isoladamente, no venha a gerar fortes incentivos para expanso deste cultivo na regio amaznica. Contudo, as simulaes restringem-se a analisar os incentivos aos agricultores decorrentes de mudanas nos preos de mercado, mantendo inalteradas as condies de infraestrutura e as polticas pblicas vigentes. Polticas pblicas equivocadas, tais como a concesso de benefcios fiscais que facilitem a instalao de usinas de lcool na regio, podem trazer srias consequncias ambientais que no so consideradas neste estudo. Desta forma, formuladores de polticas pblicas no devem descuidar das suas consequncias em termos de incentivos gerados s atividades agrcolas. Por outro lado, a expanso da cana estimada para as regies Sudeste e Nordeste pode acarretar severos impactos ambientais. Em vista desta tendncia, faz-se necessria a implementao e o monitoramento de polticas de ordenamento de uso de solo, de modo a garantir a preservao das reas remanescentes de florestas e matas nos estabelecimentos agrcolas.
434
REFERNCIAS
ANDERSON, K.; REIS, E. The Effects of Climate Change on Brazilian Agricultural Profitability and Land Use: Cross-Sectional Model with Census Data. Final report to WHRC/IPAM for LBA project Global Warming, Land Use, and Land Cover Changes in Brazil. Rio de Janeiro, 2007. Mimeografado. COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO (CONAB). Perfil do setor de acar e lcool no Brasil. Braslia, 2008. DIXON, P. B.; OSBORNE, S.; RIMMER, M. T. The Economy-Wide Effects in the United States of Replacing Crude Petroleum with Biomass. In: GTAP CONFERENCE, Purdue University, Indiana, 2007. FARRELL, A. E. et al. Ethanol Can Contribute to Energy and Environmental Goals. Science, Washington, DC, v. 311, n. 5760, p. 506-508, 2006. FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION (FAO). The Rise in Crude Oil Prices Stimulates Ethanol-Related Demand for Agricultural Commodities. Food Outlook, n. 1, 2006. GURGEL, A.; REILLY, J. M.; PALTSEV, S. Potential land use implications of a global biofuels industry. Journal of Agricultural & Food Industrial Organization, n. 5, article 2, 2007. HAZELL, P.; PACHAURI, R. K. (Ed.). Bioenergy and Agriculture: Promises and Challenges. Focus, IFPRI 2020, n. 14, 2006. HULME, M.; SHEARD, N. Climate Change Scenarios for Brazil. Norwich, UK: Climatic Research Unit/University of East Anglia, 1999. 6 p. Disponvel em: <http://www.cru.uea.ac.uk>. JANULIS, P. Reduction of Energy Consumption in Biodiesel Fuel Life Cycle. Renewable Energy, v. 29, n. 6, p. 861-871, 2004. KAMMEN, D.; KAPADIA, K.; FRIPP, M. Put Renewables to Work: How Many Jobs Can the Clean Energy Industry Generate. Berkeley, UC: Goldman School of Public Policy, 2004. KHANNA, M.; DHUNGANA, B.; CLIFTON-BROWN, J. Costs of Perennial Grasses for Bio-Energy in Illinois. Urbana-Champaign: Department of Agricultural and Consumer Economics University of Illinois, 2007 (Working Paper). LAL, R. Carbon Emission from Farm Operations. Environment International, Amsterd, Elsevier, v. 30, n. 7, p. 981-990, 2004. MACEDO, I. C.; LEAL, M. R. L. V.; SILVA, J. E. A. R. Assessment of Greenhouse Gas Emissions in the Production and Use of Fuel Ethanol in Brazil. Report to the Government of the State of So Paulo, 2004.
435
MATTSON, B.; CEDERBERG, C.; BLIX, L. Agricultural Land Use in Life Cycle Assessment (LCA): Case Studies of Three Vegetable Oil Crops. Journal of Cleaner Production, Amsterd, Elsevier, v. 8, n. 4, p. 283-292, 2004. MELILLO, J. et al. Unintended consequences of a global biofuels program. Cambridge, Massachusetts, MIT Joint Program on the Science and Policy of Global Change, 2009 (Report, n. 168). MELO, A. S.; MOTA, D. G.; LIMA, R. C. Uma anlise da relao entre o preo de biocombustveis e das culturas alimentares no Brasil: o caso do setor sucroalcooleiro. In: CONGRESSO DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 46. Anais. Rio Branco, 2008. MONACO NETO, L. C; MARJOTTA-MAISTRO, M. C. Relaes de preo no mercado de combustveis e o potencial das bolsas de futuros para o lcool nacional. Agroanalysis, So Paulo, FGV, v. 27, n. 2, fev. 2007. MOREIRA, J. Water Use and Impacts Due Ethanol Production in Brazil. In: INTERNATIONAL WATER MANAGEMENT INSTITUTE (IWMI); FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION (FAO); ICRISAT (Org.). INTERNATIONAL CONFERENCE ON LINKAGES IN ENERGY AND WATER USE IN AGRICULTURE IN DEVELOPING COUNTRIES. India, Jan. 2007. MORTIMER, P. C.; ELSAYED, M. A.; HORNE, R. E. Evaluation of the Comparative Energy, Global Warming and Socio-Economic Costs and Benefits of Biodiesel. Report to the Department for Environment, Food and Rural Affairs Contract Reference No. CSA 5982/NF0422, Report n. 20/1, 2003. MSANGI, S. et al. Global Scenarios for Biofuel: Impacts and Implications. Washington, DC: IFPRI, 2006. NASSAR, A. M. et al. Prospects of he sugarcane expansion in Brazil: impacts on direct and indirect land use change. In: ZUUBIER, P.; VAN DE VOOREN, J. (Ed.). Sugarcane ethanol: contributions to climate change mitigation and environment. Netherlands: Wageningen Academic Publishers, 2008, p. 63-93. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD). Documentation of the Aglink-Cosimo Model. Paris, 2006. Disponvel em: <http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/ENGRECORPLOOK/NT00009066/$FILE/JT03223643.pdf>. PIMENTEL, D.; PATZEK, T. Ethanol Production Using Corn, Switchgrass, and Wood; Biodiesel Production Using Soybean and Sunflower. Natural Resources Research, New York, Springer US, v. 14, n. 1, p. 65-76, 2005.
436
RAJAGOPAL, D.; ZILBERMAN, D. Review of Environmental, Economic and Policy Aspects of Biofuels. Washington: The World Bank, Sept. 2007 (Policy Research Working Paper, n. 4341). REILLY, J.; PALTSEV, S. Biomass Energy and Competition for Land. MIT Joint Program on the Science and Policy of Global Change, 2007 (Report, n. 145). SHEEHAN, J. et al. An Overview of Biodiesel and Petroleum Diesel Life Cycles. National Renewable Energy Laboratory, Golden, Colorado, 2000 (Report, n. NREL/ TP-580-24772). TIFFANY, D. G.; EIDMAN, V. R. Factors Associated with Success of Fuel Ethanol Producers. Department of Applied Economics/College of Agricultural, Food, and Environmental Sciences/University of Minnesota, 2003 (Staff Paper Series, p. 3-7). WALSH, M. et al. Bioenergy Crop Production in the United States: Potential Quantities, Land Use Changes, and Economic Impacts on the Agricultural Sector. Environmental and Resource Economics, Dordrecht, Springer Netherlands, v. 24, n. 4, p. 313-333, 2003. WALTER, A. et al. A Sustainability Analysis of the Brazilian Ethanol. Braslia: British Embassy, Nov. 2008.
437
ANEXOS ANEXO 1
Lista de variveis agronmicas

Cdigo da varivel PSOLOi PPTNi PERO1 PERO2 PALT1 PALT2 PALT3 PALT4 PALT5 PALT6 PALT7 UCI UCS TIND AREA_H2O PDECL PDIS PLIM PDREN PAV_ROAD IRRIG95 DISECE95 ATOTA95 Fonte: Ipea. Descrio Proporo da rea do municpio na classe i (i=1,...11) classificao Embrapa Proporo da rea do municpio com potencialidade agrcola nvel i (i=1 a 5) classificao Embrapa Proporo da rea municipal com limitao moderada de eroso 7,5% a 15% de inclinao Proporo da rea municipal com limitao acentuada de eroso 15% a 45% de inclinao Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 0 e 99 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 100 e 199 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 200 e 499 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 500 e 799 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 800 e 1.199 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 1.200 e 1.799 metros Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 1.800 e 3.000 metros rea municipal ocupada por unidades de conservao de proteo integral rea municipal ocupada por unidades de conservao de uso sustentvel rea total de terras indgenas demarcadas rea municipal ocupada por corpos hdricos Proporo da rea municipal com declividade acentuada classe 1 Proporo da rea municipal com baixa disponibilidade de nutrientes classe 1 Proporo da rea municipal com alto grau de limitao para mecanizao classe 3 Proporo da rea municipal problemas de drenagem classe 2 Rodovias pavimentadas (km) rea total irrigada (ha) Distncia econmica para a capital estadual mais prxima ajustada para custos de transporte rea total dos estabelecimentos agrcolas (ha)
ANEXO 2
Modelo economtrico coeficientes e elasticidades em relao ao preo da cana

Equao: lavoura de subsistncia Coeficiente: preo da cana Elasticidade-preo Fonte: Ipea. 76,66 0,001 Equao: outras lavouras -74,62 -0,003 Equao: cana-de-acar 2111,13 6,3 Equao: pasto -5,04 -0,00005
Parte III
mudanas globais: respostas brasileiras
CAPTULO 15
AS TRANSFORMAES DA PAISAGEM E AS ALTERAES BIOGEOQUMICAS
1 INTRODUO
A parte III deste livro trata da sustentabilidade ambiental no contexto internacional. Este captulo abordar os tpicos mais relevantes do que se convencionou chamar de mudanas globais, e o Brasil se insere nesse contexto. Apesar de as mudanas climticas terem se tornado o foco das discusses internacionais e ganhado espao diferenciado na agenda econmica e poltica, elas refletem um dos muitos sintomas advindos do incremento das atividades humanas ou do sistema econmico, se assim preferir que transformam e deslocam matria-prima por meio do globo. Essa transformao e esse deslocamento alteram as formas de energia livre disponveis e geram resduos no previamente desejados, advindos da prpria transformao ou da depreciao do valor de utilidade do objeto transformado. Entre esses resduos esto os gases de efeito estufa (GEE). No entanto, a poluio atmosfrica, a depleo da camada de oznio, a poluio da gua, a degradao do solo, a perda de biodiversidade, a depleo das riquezas minerais e o crescimento populacional so temas to srios quanto a emisso de gases de efeito estufa (CRACKNELL; KRAPIVIN; VAROTSOS, 2009), e os fatores que geram esses problemas esto praticamente sempre interligados. Durante a dcada de 1970, a anlise de fluxos nos ecossistemas se popularizou em especial pelos trabalhos dos irmos e eclogos Howard Odum e Eugene Odum. Essas anlises mostravam os ecossistemas como sistemas fsicos abertos, em que se poderia medir os fluxos de energia e matria que entram e saem do sistema (figura 1).
442
Modelo de ecossistema, indicando as entradas, a acumulao e as sadas de matria e energia
FIGURA 1
Fonte: Clementino-Luedemann, redesenhado a partir de Odum (1988). Obs.: A acumulao se d pelos seres auttrofos, que absorvem a energia do sol, com poucas excees, para fixar energia qumica em carboidratos a partir do dixido de carbono (CO2). As perdas se do pela respirao de todos os seres e ao de decomposio de biomolculas por seres hetertrofos.
Essas anlises de fluxos de matria e energia, aplicados economia, corroboraram as ideias de autores pioneiros, como Georgescu-Roegen (DALY, 1997), que defendiam que os fluxos econmicos representavam fluxos de matria e energia, que, por sua vez, deveriam respeitar as leis fsicas, como a segunda lei da termodinmica, da mesma maneira como o modelo ecossistmico. Os irmos Odum tambm expressavam suas preocupaes com as alteraes nos fluxos energticos e biogeoqumicos dos ecossistemas devido s atividades econmicas. Suas ideias ainda defendidas, no entanto, se opem s mais vigentes entre os economistas que tratam da questo dos recursos naturais:
Esforo tem sido despendido por economistas e outros pelas duas ltimas dcadas, no sentido de internalizar as externalidades, ou para alterar a valorao do mercado de forma a dar maior considerao aos ecossistemas. O que se necessita o contrrio: que se externalise as internalidades, para que se ponha a contribuio da economia na mesma base que o trabalho do meio ambiente.1
1. Efforts by economists and others have been made in the last two decades to internalize the externalities or to modify market valuation to give more consideration to ecosystems. What is needed is the reverse: to externalize the internalities to put the contributions of the economy on the same basis as the work of the environment. (ODUM; ODUM, 2000).
As Transformaes da Paisagem e as Alteraes Biogeoqumicas
443
A ideia desses autores que a valorao dos produtos comercializados seria embasada na energia necessria para sua obteno, em um tipo de anlise de ciclo de vida. Assim, mesmo entre produtos obtidos diretamente da natureza, haveria uma distino entre os seres vivos de acordo com seu posicionamento na cadeia alimentar: plantas que obtm a energia necessria para seu crescimento diretamente do Sol custariam menos do que animais que delas se alimentam e assim por diante. Os produtos transformados teriam a somatria do valor de energia dos seus insumos com o da energia necessria para sua transformao e outras atividades necessrias para que o produto chegasse aos consumidores, sendo que o valor da energia tambm dependeria da sua fonte, ou seja, de como foi gerada. Bartelmus (2008) classifica estas ideias dos irmos Odum, em oposio a outras escolas da economia que visam a sustentabilidade econmica, como profunda ecologia (humana). O autor divide o pensamento econmico nesta rea em mais trs escolas: a economia convencional (neoclssica); a economia do meio ambiente; e a economia ecolgica. Tambm sugere uma eco-nomia, como uma fuso da economia do meio ambiente com a economia ecolgica. Outros autores revisaram o assunto de forma semelhante, como Veiga (2005). Para o entendimento deste captulo, importante apenas que se entenda que h uma profuso de ideias de como tratar externalidades ambientais e que a questo dos fluxos de matria e energia mais ou menos abordada por um ou outro tipo de pensamento. Dessa forma, h pensadores que simplesmente ignoram fluxos de matria e energia seja por puro desconhecimento, seja por defenderem que o prprio mercado regula produtos e insumos que se tornam mais escassos pelo seu valor de mercado, fomentando inovaes que possibilitem a substituio de materiais e processos de transformao, impedindo que qualquer tipo de matria ou energia possa se tornar perigosamente escasso (SOLOW, 1993). Em outro extremo, h aqueles que querem que todo sistema de precificao seja alterado com base no ciclo de vida e no uso de recursos naturais necessrios para a obteno dos produtos comercializados (ODUM; ODUM, 2000). Entre os extremos, ou melhor, em outros vrtices, dada a falta de linearidade entre os pensamentos nesta rea, h ideias como a de que as economias devam parar de crescer, ao menos em termos fsicos, e que os bens existentes permaneceriam em uma quantidade constante, sendo substitudos ao mesmo passo em que se deterioraria (DALY, 1997). Uma curiosidade vlida para ser mencionada em um captulo sobre fluxos de matria e energia decorrentes de atividades humanas que a arqueologia tambm entra neste debate. Diversos historiadores se debruam sobre as causas do desaparecimento de culturas com populaes razoveis e grande complexidade tecnolgica, considerada a poca estudada. Assim, a discusso se d sobre se o
444
declnio da cultura anci da Ilha de Pscoa, apenas como um exemplo, se deu pela depleo direta de recursos naturais, como suas rvores (DIAMOND, 2005), ou se o prprio declnio do recurso madeireiro no se deu tambm pela invaso biolgica, ocorrida devido colonizao da ilha, de roedores que predavam sementes destas rvores (TAINTER, 2006). Neste ltimo caso, observa-se a necessidade de considerar a diversidade biolgica como recurso igualmente a ser gerido. Um exemplo mais consensual da importncia da observao do deslocamento da matria na troposfera seria a salinizao das reas agricultveis por decorrncia de irrigao na terceira dinastia de Ur (TAINTER, 2006). O fato que a inobservncia dos processos biogeoqumicos claramente um risco para polticas que visam ao desenvolvimento de uma nao.
2 EXEMPLOS DE FLUXOS DE MATRIA QUE IMPACTAM NEGATIVAMENTE A SUSTENTABILIDADE GLOBAL
O nitrognio (N) , de longe, o elemento mais abundante na atmosfera terrestre, em que encontrado principalmente na forma de N2. Este elemento essencial para a vida, estando presente em cada nucleotdeo do cdigo gentico de todos os seres vivos e em todos os aminocidos (monmeros) que formam todas as protenas. Apesar de ser o gs mais abundante da atmosfera, o N2 no pode ser assimilado diretamente do ar para a ampla maioria dos seres vivos. Estes dependem de bactrias fixadoras de N para obterem molculas que o contenham em formas que possam ser assimiladas para seu metabolismo. Como a molcula de N2 tambm chamada de nitrognio molecular muito estvel, e pouco reativa, as demais formas de N disponveis podem ser chamadas de formas reativas deste elemento ou nitrognio reativo (Nr). O N pode ser fixado naturalmente, como em bactrias simbiontes em razes noduladas de plantas da famlia das leguminosas ou por meio de raios. Mas, com a sempre crescente demanda de mais produo agrcola e dada a necessidade deste elemento para o crescimento de plantas, a fixao industrial transformao de N2 a cerca de 200C e 200 atmosferas de presso em gs de amnia (NH3), precursor dos fertilizantes nitrogenados vem crescendo imensamente.2 A queima de combustveis fsseis tambm aumenta a presena de Nr na troposfera. Assim, a criao de Nr passou de 15 teragramas (Tg) (15 milhes de toneladas t) em 1860 para 156 Tg/ ano em 1995 e continua crescendo, chegando em 2005 a 187 Tg/ano (GALLOWAY et al., 2008).
2. A indstria qumica tambm grande demandante do processo industrial de fixao de nitrognio (o processo Haber-Bosch), mas secundria frente imensa demanda por fertilizantes.
445
A distribuio do Nr produzido desigual, sendo que alguns pases muito pobres continuam carecendo de fertilizantes nitrogenados para sua produo agrcola e suas terras agricultveis se encontram muitas vezes exauridas deste recurso, seja pela perda de Nr no processo de produo e consumo locais, seja pela exportao de produtos contendo N, como o leite, a carne e os gros. Por outro lado, em muitos pases, os fertilizantes no perfazem parte substancial dos custos de produo e as culturas encontramse excessivamente adubadas, ocorrendo poluio de mananciais e emisso de gs de efeito estufa nitrogenado. Alm disso, o excesso de N no campo absorvido em parte pelas plantas, que o armazenam na forma de substncias potencialmente txicas para os consumidores. Uma vez transformado em leite, carne e outros produtos, o Nr pode vencer longas distncias em forma de commodity entre os centros produtores e os consumidores destes produtos. O mapa 1 mostra como o N circula pelo mundo na forma de adubo e commodities agrcolas.
MAPA 1
Quantidade de N comercializado internacionalmente na forma de fertilizantes, gros e carnes
(Em 1 mil t/ao ano) (a) 1 mil toneladas de N ao ano comercializado na forma de fertilizantes. Total comercializado ao ano de 30,7 milhes de toneladas (2004)
446
(b) 1 mil toneladas de N ao ano comercializado na forma de gros. Total comercializado ao ano de 11,5 milhes de toneladas (2004)
(c) 1 mil toneladas de N ao ano comercializado na forma de carnes. Total comercializado ao ano de 11,5 milhes de toneladas (2004)
Fonte: UNEP e WHRC (2007). Obs.: P ara o comrcio de fertilizantes que contivesse menos de 50 mil t de N ou de gros com menos de 20 mil t de N, ou ainda de carnes com menos de 10 mil t de N por ano, no foram traados os percursos.
H perda de Nr durante todas as fases do processo produtivo. A figura 2 ilustra perdas do processo da produo ao consumo de carne suna. Neste exemplo, percebe-se que apenas 17% do N presente nos fertilizantes chegar a ser consumido por seres humanos. A figura a seguir, todavia, no considera uma importante fonte de perda de Nr para o ambiente: a emisso de N2O na produo dos fertilizantes.
447
FIGURA 2
Diagrama de perdas de N da aplicao de fertilizante no campo at o consumo humano de uma tpica carne suna produzida em escala comercial
Fonte: UNEP e WHRC (2007).
O N para os sunos obtido dos gros que foram fertilizados com adubo nitrogenado ou ainda de nitrognio fixado biologicamente por leguminosas. As plantas obtm o N tanto do fertilizante como do pool de nutrientes no solo. Aps a colheita, ao menos parte das plantas, alm das razes, permanecem no e sobre o solo e sua decomposio supre algum N para as futuras safras. Em determinado ano, uma cultura pode adquirir menos da metade de seu N de fertilizantes ou de fixao biolgica, sendo o restante proveniente do solo. A cada passo do processo de se alimentar sunos com gros, parte deste elemento perdido para o ambiente, como amnia ou xidos de nitrognio para o ar ou nitrato para os corpos dgua (setas vermelhas). Apenas 35% do N que alimenta os animais permanece no seu corpo, havendo perdas nos excrementos da ordem de 65%. Parte dos excrementos e outros restos que no formaro o produto final podem ser utilizados como fertilizante e ser reciclados (setas verdes). Menos de 20% do nitrognio neste modelo acaba sendo consumido por humanos, passando ento a fazer parte de seus corpos ou finalmente voltando ao ambiente pela decomposio de excrementos e cadveres. Quando o Nr perdido para o ambiente, ele pode ser exportado para oceanos pelas vias hdricas, depositado nestes pela via atmosfrica, permanecer na atmosfera como N2O (um gs de efeito estufa) ou NOx (xidos de nitrognio, que so gases precursores do oznio O3)3, ser acumulado na biomassa de animais e plantas, permanecer no solo ou ainda retornar atmosfera na sua forma no reativa, o N2. Como a transformao do N2 em Nr e a liberao deste ltimo a partir da combusto de materiais de origem fssil so muito maiores do que o retorno de formas Nr para N2, na escala de tempo da histria econmica, prefervel que se fale de fluxo biogeoqumico
448
do N do que em ciclo do N, como habitualmente se denomina sua passagem em diferentes formas entre os compartimentos da atmosfera, da biosfera, de reservatrios hdricos e de subsolo. Os elementos chamados de nutrientes pelos agrnomos entre eles N, P (fsforo), K (potssio) e S (enxofre) so os mais abundantes e levam o nome de macronutrientes so obtidos na natureza, o N obtido na atmosfera e os demais so provenientes de rochas e aplicados na forma de adubo no campo. Mas h sempre uma exportao destes elementos na forma de produtos agrcolas do campo para as cidades, onde a produo consumida, e finalmente acabam como efluentes e resduos slidos contaminando as guas superficiais, as subterrneas, o solo e a atmosfera. Lagos e rios com pouca influncia do ser humano tm naturalmente concentraes muito baixas de N e P. O aporte de efluentes e resduos urbanos nos corpos dgua faz que estes ambientes sejam adubados o termo correto eutrofizados , de forma a aumentar a produo de algas em suas superfcies. Com a reduo da luz mais ao fundo, a fotossntese que libera o oxignio necessrio para a vida dos peixes fortemente diminuda causando a morte de peixes e a queda da qualidade da gua para outros fins. A infiltrao de N no solo, seja por este ser adubado, seja por infiltrao de chorume de lixes e aterros, causa o declnio da qualidade da gua subterrnea, deixando-a imprpria para o consumo humano. O preo da perda da qualidade da gua uma externalidade da economia, ou seja, no aparece na conta dos agentes, mas o custo de se despoluir ou import-la de locais mais distantes pago pela coletividade, assim como a perda de bem-estar por parte da populao no indenizada. Externalidades negativas aparecem tambm na extrao dos compostos utilizados, seja pelos danos ambientais, pela insalubridade das condies de trabalho ou pela depleo dos estoques de rochas que contenham o elemento que se deseja obter. Como foi dito anteriormente, o P, o S e o K so obtidos de rochas. A quantidade de rochas fosfatadas que podem suprir a demanda por P para produo de adubo fosfatado utilizando este elemento apenas como exemplo limitada. Ao contrrio do que se esperaria pela teoria econmica na situao de escassez de um produto, a substituio de P no possvel, dado que elemento essencial de biomolculas necessrias para a vida. A extrao e transformao da rocha fosfatada servem para produzir um adubo contendo um alto teor de P, mas que acaba por se pulverizar em produtos agrcolas que se transformaro em resduos e se perdero no ambiente e em pequenas molculas fosfatadas que percolaro no solo at os corpos dgua. O Brasil um dos dez maiores produtores de rocha fosfatada, tendo produzido 2 milhes e 200 mil toneladas mtricas (t) deste produto em 2008, contra 15 milhes e 200 mil toneladas mtricas pela China (maior produtor)
449
e 8 milhes e 580 mil toneladas mtricas produzidos pelos Estados Unidos da America (segundo maior produtor), segundo a U.S. Geological Survey.3 No entanto, enquanto a China detm cerca de 39% das reservas de P em condies de serem extradas, o Brasil possui apenas 2%. Isto alarmante, uma vez que conhecido o fato de que globalmente se extrai mais rocha fosfatada do que se encontram novas fontes, de maneira que se est exaurindo o estoque deste recurso to importante para a agricultura e a segurana alimentar. As previses para a durabilidade das rochas fosfatadas variam entre mais duas dcadas e mais poucos sculos, respectivamente, entre o pior e o melhor cenrio futuro (ULRICH; MALLEY; VOORA, 2009). A minerao de P, assim como a fixao de N, demanda grandes quantidades de energia. As minas que demandam menos energia para serem exploradas sero as primeiras a se exaurirem. Assim, tanto pelo ponto de vista dos custos j internalizados como pela anlise das externalidades, a utilizao das reservas de rochas fosfatadas tende a ficar mais onerosa considerando que os recursos energticos tambm esto encarecendo e as fontes renovveis e no renovveis terem tambm seus limites de expanso (ver captulo 3 desta publicao). As minas de rocha fosfatadas que ainda so descobertas, em quase sua totalidade, tm menor teor de P e seu enriquecimento libera substncias indesejveis no meio ambiente, entre elas metais pesados como o cdmio (Cd) (ULRICH; MALLEY; VOORA, 2009). Isso implica mais custo de extrao devido ao custo de medidas preventivas de impacto ambiental no melhor dos casos ou uma externalidade negativa de contaminao do ambiente. A soluo para a crise destes elementos, os macronutrientes especificamente, passa pela otimizao do uso no seu sentido mais amplo. Inclui a noo de que a mesma molcula deve passar vrias vezes pelo processo produtivo antes de ser perdida para o ambiente. A agricultura de preciso, com menos desperdcio, deve se espalhar no somente nos pases que detenham tecnologia para tal, mas tambm ser difundida para os pases mais pobres, nos quais, na realidade, ainda h carncia de fertilizantes e seu emprego racional vital para os agricultores. Os resduos e os efluentes urbanos e rurais precisam ser compostados e o adubo orgnico precisa voltar aos campos. Para que se possa retornar os macronutrientes para o campo aps seu consumo final, necessrio que o resduo urbano no contenha compostos nocivos s plantas como metais pesados presentes em eletroeletrnicos, pilhas, baterias, lmpadas, termmetros etc., ou compostos orgnicos persistentes , alguns inseticidas ou compostos gerados pela incinerao de resduos. Segundo dados da Associao
3. Dados obtidos no site da U.S. Geologicla Survey. Disponvel em: <http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/ commodity/phosphate_rock/>. Acesso em: 1o jun. 2010.
450
Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (Abrelpe) (2007) e Ministrio das Cidades (BRASIL, 2009), estima-se que no Brasil apenas 2,7% dos resduos slidos so coletados de forma seletiva, o que impe uma enorme barreira para o desenvolvimento de polticas que visem melhorar a gesto de resduos. Ainda conforme o Ministrio das Cidades (BRASIL, 2010), do total de efluentes lquidos urbanos, o esgoto, apenas a metade coletada e menos de 35% passa por algum tipo de tratamento, o que inviabiliza a recuperao do lodo de esgoto, que tratado pode ser aplicado na agricultura. Da mesma forma que material compostvel termina em aterros e lixes, vrios outros materiais que poderiam ser reaproveitados acabam sendo enterrados de forma difusa, inviabilizando seu reso. Um estudo do Ipea (2010) estima, de forma bastante conservadora, que cerca de R$ 8 bilhes anuais so perdidos pelo no reaproveitamento de material reciclvel no Brasil, entre receitas perdidas pelos agentes da produo de materiais e custos ambientais gerados devido ao no aproveitamento ps-consumo destes materiais. Alm do desperdcio de matria, h uma perda de energia que poderia ser aproveitada. Apesar de a incinerao de resduos slidos urbanos emitir substncias nocivas ao meio ambiente e, principalmente, sade humana, como dioxinas, furanos e material particulado, o metano (CH4) gerado pela decomposio anaerbia da frao orgnica dos resduos pode ser aproveitado para a gerao de energia, inclusive eltrica, conforme pode ser lido no captulo 3 desta publicao. importante lembrar que o CH4 um potente gs de efeito estufa e que seu no aproveitamento ou, ao menos, a falta de sua queima nos aterros e lixes contribui para as mudanas climticas. Outro fator que influencia fortemente os fluxos de matria e energia a alterao da paisagem. rvores com razes profundas em regies com forte sazonalidade na pluviosidade fazem que a gua que percola para maiores profundidades no solo entre a estao seca e a chuvosa seja evaporada nas folhas durante a seca. Isso permite no apenas a manuteno de um microclima mais ameno, hbitat para diversas espcies de animais e plantas, como tambm a evaporao necessria para a formao de nuvens, que podem precipitar em regies distantes. o caso da Amaznia Oriental (NEPSTAD et al., 1994) e do Cerrado (OLIVEIRA et al., 2005). A influncia sobre as alteraes nos fluxos de matria e energia devido alterao da paisagem se complica ainda mais quando se analisa a alterao na rugosidade desta para a passagem de massas de ar. A ciclagem de nutrientes pela complexa relao entre plantas, bactrias, fungos e fauna tambm afetada pela alterao de uma paisagem de pouca influncia antrpica para uma paisagem rural ou urbana. Em ambientes nativos, a falta de nutrientes pode causar perda de biodiversidade por motivos
451
bvios, assim como a deposio de nutrientes pode favorecer algumas espcies em detrimento de outras, tambm reduzindo a biodiversidade, como demonstrado em experimento de fertilizao no Cerrado (LUEDEMANN, 2001). Em regies como o semirido brasileiro, o mau planejamento e a m execuo de projetos de irrigao pode causar a perda do solo superficial ou de sua salinizao, deixando o solo improdutivo mesmo fora do perodo de secas. Todos os processos descritos neste captulo encontram-se ligados em um processo global. As mudanas globais, inclusive as climticas, se devem basicamente a atividades humanas que podem ser reguladas de forma a reduzir seus impactos, perceptveis em termos financeiros e de bem estar. As polticas pblicas que regulam bens comuns, como a qualidade do ar que respiramos ou os cardumes de peixes nos oceanos, assim como as polticas que interferem no modo de produo e consumo, precisam ser pensadas em termos de sua influncia nos fluxos de matria e energia. Entretanto, faz-se necessrio tambm que se pense em metas de eficincia no uso de matria e de energia, para que se possam estabelecer normas e incentivos para o desenvolvimento e a difuso de tecnologias capazes de atingir tal eficincia.
452
REFERNCIAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA PBLICA E RESDUOS ESPECIAIS (ABRELPE). Panorama dos resduos slidos no Brasil 2007. So Paulo, 2007. BARTELMUS, P. Quantitative Eco-nomics: how sustainable are our economies? Berlim: Springer Science + Business Media B.V., 2008. BRASIL. Ministrio das Cidades (MCidades). Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS). Diagnstico do manejo de resduos slidos urbanos 7. Braslia: Secretaria Nacional de Saneamento/MCidades, 2009. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS). Diagnstico dos servios de gua e esgotos 13. Braslia: Secretaria Nacional de Saneamento/MCidades, 2010. CRACKNELL, A. P.; KRAPIVIN, V. F.; VAROTSOS, C. Global Climatology and Ecodynamics. Chichester: Springer-Praxis Books, 2009. DALY, H. E. Georgescu-Roegen versus Solow/Stiglitz. Ecological Economics, v. 22, n. 3, p. 261-266, 1997. DIAMOND JD. Collapse: how societies choose to fail or succeed. New York: Viking, 2005. GALLOWAY, J. N. et al. Transformation of the nitrogen cycle: recent trends, questions, and potential solutions. Science, v. 320, n. 5878, p. 889-892, 2008. IPEA. Pesquisa sobre pagamento por servios ambientais urbanos para gesto de resduos slidos. Relatrio de Pesquisa. Braslia: Ipea, 2010. LUEDEMANN, G. Efeitos da adio de nutrientes ao solo sobre plantas rasteiras de um cerrado stricto sensu. 2001. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia, 2001. NEPSTAD, D. C. et al. The role of deep roots in the hydrological and carbon cycles of Amazonian forests and pastures. Nature, v. 372, n. 6507, p. 666-669, 1994. ODUM, E. P. Ecologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1988. ODUM, H. T.; ODUM, E. P. The energetic basis for valuation of ecosystem services. New York: Springer. Ecosystems, v. 3, p. 21-23, 2000. OLIVEIRA R. S. et al. Deep root function in soil water dynamics in cerrado savannas of central Brazil. London: British Ecogycal Society. Functional Ecology, v. 19, p. 574-581, 2005.
453
SOLOW, R. An almost practical step toward sustainability. Resources for the Future. Oxford: Bullerworth-Heinemann Ltd., 1993. TAINTER, J. A. Archaeology of overshoot and collapse. Annual Review of Anthropology, v. 35, p. 59-74, 2006. ULRICH A.; MALLEY D.; VOORA, V. Peak phosphorus: opportunity in the making. International Institute for Sustainable Development (IISD). Winnipeg, p. 1-8, 2009. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (UNEP); THE WOODS HOLE RESEARCH CENTER (WHRC). Reactive nitrogen in the environment: too much or too little of a good thing. Paris, 2007. VEIGA, J. E. Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI. Rio de Janeiro: Garamond, 2005.
captulo 16
convenes sobre Clima, Matriz Energtica Mundial . e desenvolvimento sustentvel
1 CONVENES INTERNACIONAIS SOBRE MUDANA DO CLIMA
Alteraes no clima so observadas ao longo dos 4,6 bilhes de anos do planeta Terra. O processo de interveno humana nos ciclos naturais de mudanas climticas, no entanto, aumentou sobremaneira desde o perodo da Revoluo Industrial, no sculo XVIII. As mudanas vm se aprofundando e manifestam-se de diversas formas, com destaque para o aquecimento global, maior frequncia e intensidade de eventos climticos extremos,1 alterao no regime de chuvas, entre outros. As primeiras evidncias sobre alteraes de origem antrpica no clima do planeta comearam a surgir na dcada de 1960, com constataes sobre o aumento da concentrao de dixido de carbono (CO2) na atmosfera, um dos gases responsveis pelo efeito estufa. Devido a estas constataes, em 1979, houve a I Conferncia Mundial sobre o Clima em Genebra, Sua, que confirmou as evidncias das atividades antrpicas sobre o clima resultante da emisso de dixido de carbono, metano e xido nitroso (N2O). Em 1988, estabeleceu-se o Painel Intergovernamental sobre Mudanas do Clima (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC) por iniciativa do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e da Organizao Meteorolgica Mundial (OMM). O primeiro informe do IPCC concluiu que as atividades antrpicas que emitem gases de efeito estufa (GEE) estavam aumentando de forma substancial e que, se nada fosse feito, a temperatura mdia da terra se elevaria a um ritmo, sem precedentes, de 0,3 C por dcada. Nesse contexto, considerando os riscos provocados pelas mudanas do clima, foi estabelecida, no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), a Conveno-Quadro das Naes Unidas para Mudanas do Clima (United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC), em 1990. Aberta para adeses em 1992, durante a realizao da Cpula da Terra, na cidade do Rio de Janeiro, Brasil, a conveno-quadro tem como objetivo alcanar a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera em um nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico.
1. Por exemplo: ondas de calor, tempestades, enchentes, nevascas, secas, furaces e ciclones.
456
Este nvel dever ser alcanado em um prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente mudana do clima, assegure que a produo de alimentos no seja ameaada e permita ao desenvolvimento econmico prosseguir de maneira sustentvel. A conveno trata de emisses lquidas e restringe-se aos gases de efeito estufa2 no controlados pelo Protocolo de Montreal.3 Para a conveno-quadro, mudana do clima significa uma mudana de clima que possa ser direta ou indiretamente atribuda atividade humana, que altere a composio da atmosfera mundial e que se some quela provocada pela variabilidade climtica natural observada ao longo de perodos comparveis. Como diretriz para as negociaes sobre a repartio dos nus associados com a resposta mudana do clima, a conveno estabelece princpios que devem guiar as negociaes. O mais importante o princpio da responsabilidade comum, de todos os pases, porm diferenciada. Estabelece ainda que deva ser considerada a capacidade econmica e tecnolgica dos pases para realizar a mitigao de GEE. A conveno reconhece o fato de que os nveis atuais de concentrao atmosfrica dos gases de efeito estufa so devidos, principalmente, s emisses no passado dos pases industrializados, abrindo caminho para que sejam invocadas as responsabilidades histricas dos pases na mudana do clima. A partir da definio dos princpios, a conveno-quadro determina que os pases assumam compromissos referentes mitigao da mudana do clima e diviso do nus. Para isto, os pases foram divididos em trs grupos (PROCESSOS..., 2005): Pases do Anexo II: so os pases-membros da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), essencialmente pases industrializados e com economias de mercado. Pases do Anexo I: so os pases do anexo 2 somados aos pases com economia em transio, essencialmente os pases que pertenciam ao bloco sovitico. Pases No Anexo I: os outros pases, essencialmente aqueles em desenvolvimento.
Os pases do Anexo I comprometeram-se a limitar suas emisses inicialmente na conveno com a meta de estabilizao dessas emisses em 2000 no mesmo nvel de 1990. Os pases do Anexo II comprometeram-se, ainda, a auxiliar financeira e tecnologicamente os pases No Anexo I. Estes, por sua vez, comprometeram-se a implementar programas nacionais de mitigao, sem
2. Os GEEs, de acordo com o Protocolo de Quioto so: dixido de carbono, xido nitroso, metano (CH4), hidrofluorcarbono (HFC), perfluorcarbono (PFC) e hexofluorsulfrico (HS6). 3. O Protocolo de Montreal foi responsvel pelo controle das substncias que destroem a camada de oznio.
Convenes sobre Clima, Matriz Energtica Mundial e Desenvolvimento Sustentvel
457
metas quantitativas. importante ressaltar que essa estrutura de compromissos , na realidade, uma implementao do princpio da responsabilidade comum, porm diferenciada. O rgo supremo da conveno a Conferncia das Partes (COP) responsvel por manter sob exame e tomar as decises necessrias implementao da conveno. A COP composta pelos pases signatrios da conveno e se rene anualmente para operacionaliz-la. Na primeira reunio da Conferncia das Partes, realizada em Berlim, em 1995, estabeleceu-se que o compromisso dos pases de reduzir as emisses ao nvel de 1990, at o ano 2000, no era suficiente para se alcanar o objetivo da conveno de estabilizar emisses. Nesse sentido, foi adotado o Mandato de Berlim, um processo negociador em direo a um protocolo.4 A negociao final ocorreu na COP-3, em Quioto, no ano de 1997. Nesta conferncia decidiu-se, por consenso, a adoo de um protocolo. O Protocolo de Quioto representou uma tentativa de alcanar o objetivo da conveno; definiu, dessa forma, metas quantitativas para os pases industrializados no lugar de medidas e polticas. Em outras palavras, o protocolo estabeleceu que os pases do Anexo I deveriam reduzir as emisses de GEE em 5,2% na mdia, tendo como valor de referncia os nveis de emisso de 1990. Tal reduo deveria ocorrer entre os anos de 2008 e 2010. J os pases No Anexo I continuaram sem a obrigao de possuir metas quantitativas. O princpio do protocolo passa por elaborar uma estratgia global de reduo dos nveis de GEE sem que o desempenho econmico e social das naes envolvidas seja significativamente prejudicado. Para viabilizar a reduo de emisses, o Protocolo de Quioto contempla trs mecanismos suplementares de flexibilizao das metas de emisses dos pases do Anexo I, por meio de trs instrumentos: Implementao conjunta: pases com metas de reduo de emisses podem optar por implementar, conjuntamente, projetos de reduo no pas em que o custo de abatimento menor. Este mecanismo pode ser implementado entre os pases do Anexo I. Comrcio de emisses: pases com metas de reduo de emisses podem comercializar permisses para emitir GEE, atingindo suas metas de reduo por meio destas permisses. tambm um mecanismo utilizado entre pases do Anexo I.
4. O Mandato de Berlim pode ser resumido em trs itens: i) os princpios da conveno-quadro foram reafirmados; ii) os pases do Anexo I assumem compromissos mais significativos que o compromisso de estabilizao de emisses definido pela conveno; e iii) no h novos compromissos dos pases No Anexo I.
458
Mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL): permite aos pases do Anexo I financiar projetos sustentveis no territrio de pases no Anexo I, com o intuito de obter as unidades suplementares de reduo de emisses.
relevante mencionar que o Protocolo de Quioto, embora tenha sido negociado em 1997, s entrou em vigor em 2005. Inicialmente, foi assinado pela quase totalidade dos pases, mas no foi ratificado por todos esses. Os Estados Unidos decidiram pela no ratificao do protocolo5 e foram seguidos pela Austrlia.6 A COP-13, ocorrida em Bali, no ano de 2007, resultou em um mapa de caminhos que os pases devem seguir. O mapa do caminho de Bali foi construdo sobre dois trilhos de negociao: o Protocolo de Quioto e a convenoquadro. Para seguir os trilhos, criaram-se dois grupos de trabalho. O Grupo de Trabalho Ad Hoc Protocolo de Quioto (AWG-KP) tem como objetivo definir novas metas para os pases do Anexo I para o segundo perodo de compromissos do Protocolo de Quioto. J o Grupo de Trabalho Ad Hoc de Cooperao de Longo Prazo (AWG-LCA), tambm chamado de Plano de Ao de Bali, deve determinar objetivos de longo prazo para as aes de combate s mudanas do clima no mbito da conveno, principalmente para os pases em desenvolvimento, ou seja, as partes No Anexo I. Sero utilizados, para isto, cinco elementos: i) viso compartilhada; ii) mitigao; iii) adaptao; iv) tecnologia; e v) financiamento. Segundo o plano de ao, deve ser adotada uma viso compartilhada sobre as medidas de cooperao de longo prazo entre os pases, de modo a definir uma meta global de longo prazo para a reduo de emisses.7 No que se refere mitigao, o plano define que para os pases desenvolvidos (Anexo I) as medidas de mitigao alm de serem adequadas a cada pas, devem ser mensurveis, relatveis e verificveis. Para os pases em desenvolvimento (No Anexo I) as medidas de mitigao devem seguir o contexto de desenvolvimento sustentvel, com apoio tecnolgico e financeiro, devendo ser, tambm, mensurveis, relatveis e verificveis.
5. Em 1997, o Senado norte-americano aprovou a Resoluo Byrd-Hagel, que determinava que o Senado no ratificaria um protocolo conveno-quadro que no mencionasse explicitamente restries s emisses de pases em desenvolvimento (PROCESSOS..., 2005). 6. conveniente mencionar que a Austrlia, embora no tenha ratificado o Protocolo de Quioto, declarou que ir limitar suas emisses como se o tivesse feito. 7. Na viso do governo brasileiro, esse objetivo deveria ser definido em funo do aumento da temperatura mdia global, que no deveria ultrapassar 2 C. J a Unio Europeia defende que o objetivo seja em termos de limite de concentrao de emisses, o qual deveria ser de 450 ppmv.
459
Ainda com relao s formas de mitigao adotadas pelos pases em desenvolvimento, cabe citar as aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas), s quais se distinguem de metas de reduo. As Namas so polticas e incentivos positivos financeiros e tecnolgicos nos pases em desenvolvimento para mitigar a emisso de GEE. J a reduo de emisses do desmatamento e degradao florestal (REDD) representa a possibilidade de reduo de emisses provenientes de desflorestamento e degradao florestal, alm do papel da conservao, manejo sustentvel de florestas e aumento dos estoques de carbono das florestas nos pases em desenvolvimento. relevante mencionar que o Brasil defende que a REDD faa parte da Nama sem tratamento diferenciado. Entende-se por adaptao alteraes em processos, infraestrutura e prticas de forma a compensar possveis danos causados pela mudana do clima. O IPCC define adaptao como o ajustamento dos sistemas naturais, sociais e econmicos em resposta para o atual ou futuro estmulo climtico e/ou seus impactos, os quais podem ser adversos (danos) ou benficos (oportunidades) (FREITAS, 2009). De acordo com o plano, os pases desenvolvidos devem financiar medidas de adaptao em pases em desenvolvimento, principalmente naqueles que pouco contribuem com emisses de GEE e sero bastante impactados pelos efeitos da mudana do clima. J a transferncia de tecnologia diz respeito necessidade de se removerem obstculos e provisionar recursos para aumentar a escala de transferncia e desenvolvimento de tecnologias dos pases desenvolvidos para os pases em desenvolvimento. Por fim, o financiamento refere-se transferncia de recursos entre pases do Anexo I e do No Anexo I. H o entendimento que os primeiros tm o dever, no mbito da conveno-quadro, de prover recursos aos pases em desenvolvimento, considerando as responsabilidades histricas de emisso de GEE.
2 EMISSES DE GASES DE EFEITO ESTUFA E CONTRIBUIO PARA O . AQUECIMENTO GLOBAL: ANLISE COMPARADA BRASIL VERSUS UNIO EUROPEIA (UE)
Brasil e Unio Europeia tm situaes diferenciadas com respeito contribuio histrica para o aquecimento global decorrente de aes antrpicas por conta da emisso de gases de efeito estufa. Como o processo de industrializao do Brasil recente, pois se inicia em meados da dcada de 1930, reconhece-se que o pas no contribuiu para causar o aquecimento global da mesma forma que os pases desenvolvidos maior parcela dos pases da Unio Europeia , cujas emisses de gases de efeito estufa se iniciaram h mais de 260 anos, desde a Revoluo Industrial. Por isso, a maior responsabilidade por causar o aquecimento global dos pases desenvolvidos.
460
Recentemente, os pases mais desenvolvidos tentam desvirtuar o foco dos debates sobre o aquecimento global para as emisses anuais como uma clara tentativa de negar o passado e atribuir responsabilidade desproporcional e exagerada aos pases em desenvolvimento com baixas emisses per capita, especialmente Brasil, China e ndia. Este argumento colide com os preceitos da cincia da mudana do clima e com os relatrios do IPCC, os quais evidenciam que os problemas atuais foram causados pelas emisses cumulativas dos pases desenvolvidos desde a Revoluo Industrial. Portanto, o dilogo entre a sociedade civil brasileira e a europeia, representados pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e pelo Comit Econmico e Social Europeu (Cese), deve se pautar por um dos princpios fundamentais da Conveno sobre Mudana do Clima que o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. Importa esclarecer, que no se defende a total desconsiderao das emisses atuais e futuras como parte do problema no que tange s mudanas climticas que afetaro as prximas geraes. necessrio, contudo, equacionar a responsabilidade pelas emisses passadas antes de consider-las seriamente e de uma perspectiva justa. Torna-se inadivel abordar a influncia que as emisses do passado tm no aumento da concentrao atmosfrica de gases de efeito estufa que resultam na elevao da temperatura e so responsveis pela ecloso, no presente, de fenmenos climticos extremos. Tais fenmenos exigem esforo de adaptao de milhes de pessoas que j sofrem as consequncias do aquecimento global, as quais atingem severamente regies mais pobres de pases com menor grau de desenvolvimento e os insulares. Assim, comea a surgir um contingente de refugiados climticos, estimado em 20 milhes de pessoas em 2008. As estimativas da International Organization For Migration (IOM) (IOM, 2009) alertam que entre 25 milhes e 1 bilho de pessoas podem ser expulsas das terras em que vivem nas prximas quatro dcadas, o que j est ocorrendo. Os relatrios do IPCC reconhecem que as concentraes globais de gases tm crescido fundamentalmente como resultado de atividades humanas desde 1750 e agora excedem consideravelmente os valores pr-industriais. Eles informam que o aumento na concentrao de gs carbnico se deve essencialmente ao uso de combustveis fsseis e s mudanas no uso da terra, sendo estas significativas, mas com uma contribuio inferior. A concentrao do mais relevante gs de efeito estufa antropognico, CO2, variou de 280 partes por milho por volume, unidade de concentrao (ppmv) no perodo pr-industrial para 390 ppmv em 2009. Ocorre, porm, que os mesmos cientistas afirmam que 350 ppmv de CO2 na atmosfera deve ser o limite mximo para se evitar as consequncias catastrficas das mudanas do clima.
461
Fazendo um balano comparativo das emisses do Brasil e da Unio Europeia verifica-se que as emisses da Europa so maiores no setor de energia eltrica e aquecimento, responsvel por 27% dos GEEs. Em seguida est o setor de transporte com 19%, a indstria com 13% e as edificaes com 10%. A Unio Europeia emitiu um total de 5,177 bilhes de toneladas de dixido de carbono equivalente (CO2e) (EEA, 2008). No caso brasileiro a maior parte das emisses ocorre no desmatamento florestal e no uso do solo. O nico inventrio sobre emisses de gases de efeito estufa do Brasil foi divulgado em 2004, pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), com dados referentes a 1994. De acordo com o citado documento, as emisses do Brasil em 1994, totalizaram aproximadamente 1,7 bilho de toneladas de CO2e. Para dados posteriores a 1994 existem estimativas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com base em fontes oficiais e setoriais, e do estudo Emisses de gases de efeito estufa no Brasil: importncia da agricultura e pastagem, o qual estima que as emisses brasileiras atingiram 2,022 bilhes de toneladas CO2e em 2005, volume 17% superior ao de 1994. Mais uma vez, o desmatamento foi responsvel pela maior parcela do volume total, chegando a 1,074 bilho de toneladas de CO2e, com acrscimo de 8,1% ante 1994 (CERRI, 2009). Houve, contudo, crescimento expressivo nas emisses dos setores de energia (43%), agropecurio (26,6%) e de processos industriais (73,6%). Em decorrncia do aumento, a participao dos setores de energia e agropecurio nas emisses totais cresceu de 14,3% e 21,4% em 1994, respectivamente, para 17,5% e 23,1% em 2005, enquanto a participao do desmatamento caiu de 57,5% para 53,1%. Segundo o citado estudo, o crescimento reflexo da expanso da economia brasileira em dois momentos: durante a melhor fase do Plano Real, antes da desvalorizao cambial de 1999, e ao longo do governo do presidente Lula. Ainda assim a emisso de GEE proveniente de queimadas na floresta Amaznica permanece com participao muito significativa no total de emisses brasileiras. Por isso, reduzir emisses do Brasil no implica alterar drasticamente a matriz energtica e inibir o crescimento com incluso social e distribuio de renda. O cenrio de reduo de 80% do desmatamento pode ser visualizado no grfico 1. Os dados evidenciam que o desmatamento cair de uma mdia de 19.500 km2, no perodo 1995-2006, para uma mdia de 12.200 km2 (-37%), no perodo 2006-2010. A tendncia de reduo do desmatamento est se intensificando nos ltimos anos. Prova disso, que o desmatamento no binio 2008-2009 foi de 7.000km2, situando-se abaixo da meta prevista para o perodo 2011-2015.
462
GRFICO 1
30.000
Proposta de reduo do desmatamento brasileiro 2005-2020
25.000 Mdia 1995-2006 = 19.500 km 20.000

2
15.000
Mdia 2006-2010 = 12.200 km (37%)
10.000
Mdia 2011-2015 = 7.800 km (36%) Mdia 2016-2020 = 5.160 km

2
5.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Desmatamento 1996-2005 Projeo do desmatamento
Valor esperado da taxa anual Mdias quinquenais Mdias 1995-2006
Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe)/MCT.
3 MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA E MUNDIAL: SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS
Os pases, ao compor sua matriz energtica, observam critrios econmicos, sociais, estratgicos e ambientais. O perfil da matriz de um pas reflete, alm da disponibilidade de recursos naturais, objetivos relacionados ao desenvolvimento econmico. Desse modo, considerando as especificidades naturais e econmicas dos pases, o perfil da matriz energtica de cada um distinto, conforme se nota nos grficos 2 e 3.
GRFICO 2
(Em %)
11 2 6 34 Petrleo Gs natural Carvo mineral Urnio Renovveis Biomassa 26
Matriz energtica mundial 2006
21 Fonte: Balano Energtico Nacional (BEN), 2008.
463
GRFICO 3
(Em %)
Matriz energtica brasileira 2007
31 38 Petrleo Gs natural Carvo mineral Urnio Renovveis 15 1 6 9 Biomassa
Fonte: Balano Energtico Nacional (BEN), 2008.
A matriz mundial composta, em sua grande maioria, por fontes no renovveis de energia, com considervel participao de combustveis fsseis. A participao de petrleo e derivados, gs natural e carvo mineral de 34,4%, 20,5% e 26%, respectivamente. A utilizao de urnio de 6,2% e as fontes renovveis respondem por apenas 12,9%, sendo 10,7% referentes biomassa e 2,2% a outras fontes. Quando apenas os pases da OCDE so considerados, o percentual de fontes renovveis na matriz energtica de apenas 6,7%. Especificamente na Unio Europeia, o uso de fontes renovveis no muito diferente, atingindo 8,6% na energia final consumida em 2005. A meta da Unio Europeia aumentar o uso de fontes renovveis de energia nos prximos anos, alcanando aproximadamente 20% em 2020 (EEA, 2008). O Brasil, diferentemente, possui considervel participao de fontes renovveis na matriz energtica: 46%. Desse total, 31,1% refere-se biomassa e 14,9% energia hidrulica e eletricidade. Quanto aos combustveis fsseis, a participao de petrleo e derivados, gs natural e carvo mineral na matriz brasileira de 37,4%, 9,3% e 6%, respectivamente. A utilizao de urnio de apenas 1,4%. Comparando-se a matriz energtica brasileira matriz mundial, percebe-se que a brasileira composta, em grande parte, por fontes renovveis de energia, ao contrrio da matriz mundial que possui uma pequena participao desse tipo de fonte, conforme ilustrado pelo grfico 4. Esta principal diferena entre as matrizes resulta em causas distintas para as emisses de gases de efeito estufa. Enquanto a Unio Europeia tem na matriz energtica a maior causa de emisses de GEE, no Brasil a maior parte das emisses resultante do uso da terra e das florestas, conforme j mencionado.
464
GRFICO 4
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Matrizes energticas grfico comparativo
54,1
93,3
87,1
45,9
6,7 Pases da OCDE 2007 Renovveis Fontes: BEN (2008) e Key (2008).
12,9 Mundo 2006 No renovveis Brasil 2007
Outro ponto que merece destaque diz respeito segurana de suprimento de energia. Enquanto a Unio Europeia apresenta dependncia de algumas fontes, como o gs natural proveniente da Rssia e do norte da frica, o Brasil conquistou a autossuficincia em algumas fontes, como o petrleo. Nesse contexto, o suprimento de energia brasileira no depende de variveis externas, o que contribui para um ambiente de segurana energtica. Esta caracterstica resulta na premente necessidade de a Unio Europeia ampliar consideravelmente a participao de fontes renovveis em sua matriz energtica, de forma a diminuir a dependncia, principalmente, do gs natural.8 Alm disso, o aumento da participao de fontes renovveis de energia na matriz europeia poder contribuir para o alcance das metas de reduo de GEE dos pases da Unio Europeia. No que se refere s perspectivas para a matriz energtica brasileira e considerando a importncia da autossuficincia brasileira com relao ao petrleo, faz-se importante tecer comentrios sobre as reservas de leo na camada do pr-sal. Embora a descoberta dessas reservas tenha levantado questes sobre a possibilidade de elevao das emisses brasileiras na medida em que se acreditava que o pas valorizaria a utilizao dessa fonte em detrimento s fontes renovveis, como
8. Em virtude da escassez de terras agricultveis a Unio Europeia no pode produzir biocombustveis de primeira gerao em larga escala sem comprometer a segurana alimentar.
465
os biocombustveis conveniente reforar a viso de que explorar essas reservas no implica, necessariamente, aumento de emisses. Tal explorao poderia ser feita de forma mais eficiente econmica e ambientalmente , utilizando mecanismos como captura e armazenamento do CO2 e medidas compensatrias. Ademais, parte dos recursos provenientes do pr-sal poderiam ser aplicados em pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias, impulsionando a utilizao de fontes alternativas de energia e recuperao ambiental.
4 TRANSIO PARA ECONOMIA VERDE COM SUSTENTABILIDADE ECONMICA, SOCIAL E AMBIENTAL
Estabilizar a elevao da temperatura mdia do planeta em at 2C no sculo XXI, comparativamente aos nveis pr-industriais, um objetivo estratgico global que demandar transformaes significativas na economia e na sociedade. De acordo com o IPCC este objetivo se materializa na estabilizao dos gases de efeito estufa em 350 ppmv de CO2e, o que implica iniciar uma curva declinante das emisses antes de 2015. Isto exigir a transio para uma economia mais verde com baixa emisso de carbono, um desafio, j que demandar vultosos recursos para investimento, pesquisa e inovao, e mudanas radicais nos modelos de produo, distribuio e consumo. Neste sentido, o prprio IPCC fez um inventrio das principais tecnologias e prticas de mitigao de gases de efeito estufa j disponveis comercialmente e aquelas que sero desenvolvidas at 2030 (ver anexo). Todavia, a transio para uma economia verde exigir que os pases mais desenvolvidos transfiram tecnologias e recursos financeiros para os pases menos desenvolvidos, de forma a evitar que o processo de mitigao do aquecimento global resulte no aumento das desigualdades econmicas e sociais em nvel mundial. preciso ficar claro, tambm, que esta transio dever ocorrer de forma diferenciada e demandar forte engajamento dos governos, dos organismos internacionais, das instituies financeiras, das empresas privadas, dos sindicatos, das universidades e instituies de pesquisa, da sociedade civil organizada e da mdia. A partir de uma leitura e interpretao do quadro das principais tecnologias e prticas de mitigao de gases de efeito estufa, constata-se que j existe um repertrio amplo de tecnologias de baixo carbono abrangendo um leque expressivo de setores. Logo, o uso dessas tecnologias depender do grau de desenvolvimento de cada pas e dos setores que mais contribuem para as mudanas do clima. Assim, no possvel imaginar que possam existir solues comuns e padronizadas para a Unio Europeia e o Brasil, os quais possuem realidades distintas com relao ao grau e a qualidade do desenvolvimento econmico e social e dotao de recursos naturais e biodiversidade.
466
O relatrio final Desenvolvimento com equidade e responsabilidade socioambiental,9 da Associao Internacional de Conselhos Econmicos e Sociais e Instituies Similares (Aicesis), coordenado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social com participao ativa do Comit Econmico e Social Europeu informa que:
Falar de desenvolvimento sustentvel nos seus trs pilares: econmico, social e ambiental, implica falar de poltica energtica, pois a disponibilidade de energia imprescindvel para o desenvolvimento econmico; e o desenvolvimento de energias limpas fundamental para a proteo ambiental e para a luta contra a mudana do clima. A relao entre desenvolvimento econmico e sustentabilidade (incluindo a poltica energtica) um exemplo da nova viso da relao entre os enfoques econmico e social. Junto viso mais tradicional de uma relao entre progresso econmico e desenvolvimento social, na qual o primeiro a base para o segundo, est se abrindo espao para a idia de que o desenvolvimento social e as polticas sociais so, de fato, elementos interligados e imprescindveis para o desenvolvimento econmico (AICESIS, 2009, p. 4).
O citado relatrio da Aicesis ressalta, contudo, que:

O debate no apenas sobre fontes de energia. , na realidade, de uma amplitude extraordinria. Diz respeito construo de uma nova economia, de uma nova forma de relao da sociedade com o Estado, e dos Estados entre si. De como gerar energia de forma rpida, barata e eficiente sob o ponto de vista energtico e econmico e por meio de maiores investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I), levando em considerao que o acesso energia um direito de todos os povos. De como criar novos empregos e fontes de renda para pequenos agricultores. De como mitigar a mudana do clima, quando ningum quer pagar a conta, e todos continuam emitindo. De como impedir os movimentos errticos de milhes de homens e mulheres desesperanados, pelo mundo afora, em busca de oportunidades. Enfim, trata-se de buscar uma maneira de reduzir padres insustentveis de produo e consumo e, ao mesmo tempo, atender s aspiraes de democracia, bem-estar e desenvolvimento. Essas so questes relevantes neste histrico momento (AICESIS, 2009, p. 10).
Com efeito, o prprio CDES, por meio do Relatrio sobre sustentabilidade e eficincia energtica: recomendaes e sugestes, de 5 de novembro de 2009, estabeleceu alguns entendimentos a respeito da transio brasileira para uma economia verde com empregos verdes10 e baixa emisso de carbono. O entendimento primordial o de que a sustentabilidade um conceito que pressupe a integrao dinmica
9. Relatrio aprovado na Assembleia-Geral da Aicesis em 9 de julho de 2009, Budapeste. Ressalta-se que tal relatrio foi apresentado na COP-15 e est disponvel em: <www.cdes.gov.br>. 10. Por empregos verdes, caracterizam-se os postos de trabalho formal com prticas comprovadas de trabalho decente que contribuem significativamente para reduzir emisses de gases de efeito estufa e/ou para melhorar/conservar a qualidade ambiental.
467
entre sustentabilidade econmica, social e ambiental, pois o Brasil ainda um pas que precisa crescer e se desenvolver para aumentar a renda e a riqueza e, simultaneamente, reduzir substantivamente as desigualdades regionais e sociais e erradicar a pobreza, sem sacrificar o meio ambiente e a qualidade de vida das geraes presentes e futuras. Neste sentido, o CDES props que o pas deve perseguir a segurana energtica com segurana alimentar e ambiental, defendendo que o percentual de participao das energias renovveis na matriz energtica brasileira seja aumentado. O relatrio recomenda, portanto, que o pas empregue parcela dos recursos advindos da explorao e da produo sustentvel do petrleo do pr-sal para ampliar projetos de eficincia energtica e desenvolver pesquisas e inovao em energias renovveis, incluindo o biodiesel e o etanol de segunda e terceira gerao. Alerta para que a produo de alimentos e agroenergticos no Brasil leve em conta um melhor uso dos recursos naturais e no avance para biomas sensveis, razo pela qual reconhece os provveis benefcios causados pelo zoneamento agroecolgico da canade-acar,11 ao mesmo tempo em que reivindica a adoo desse modelo e do Zoneamento Ecolgico e Econmico (ZEE) para todos os produtos da agropecuria. No mencionado relatrio, o CDES conclui, ainda, que a transio para uma economia verde tema relevante para o governo e a sociedade brasileira. Recomenda que essencial multiplicar o dilogo social sobre este conceito e promover aes efetivas em direo expanso da economia verde e gerao de empregos verdes que tm como pressuposto bsico o trabalho decente , principalmente nos seguintes setores: agricultura, pecuria, servios florestais e ambientais, construo civil, saneamento, transporte, mobilidade urbana, indstria de reciclagem, eficincia energtica e novas fontes de energia limpa e renovvel.
5 A PROPOSTA BRASILEIRA PARA A COP-15
Pases em desenvolvimento, sob a coordenao do G-77 e da China, no aceitam participar do regime de metas compulsrias, justificando a recusa com o princpio da responsabilidade comum, mas diferenciada. A Unio Europeia prope que o desvio global na trajetria de emisses fique entre 15% e 30% no conjunto dos pases em desenvolvimento diante do cenrio de referncia para 2020 sem aes de mitigao. Apesar de no possurem metas compulsrias, uma quantidade crescente dos maiores pases em desenvolvimento adotou metas voluntrias de reduo de suas emisses Brasil, China, Coreia do Sul, ndia, Indonsia, Mxico, entre outros.
11. O Projeto de Lei do zoneamento da cana-de-acar foi editado pelo governo federal, em 17 de setembro de 2009. Este probe a construo de novas usinas e a expanso do plantio de cana em qualquer rea da Amaznia, do Pantanal, da Bacia do Alto Paraguai ou em vegetao nativa de outros biomas. As proibies previstas pelo zoneamento estabelecem que estaro aptos para o plantio da cana-de-acar 64 milhes de hectares, podendo alcanar 7,5% do territrio nacional. Atualmente o cultivo da cana ocupa menos de 1% do territrio brasileiro. Mais informaes esto disponveis no site: <www.mapa.gov.br>.
468
No dia 13 de novembro de 2009, o Brasil anunciou meta ambiciosa baseada no conceito de desvio da trajetria de emisso de gases de efeito estufa que vem lhe propiciando, segundo a imprensa internacional, a condio de liderana entre os pases em desenvolvimento. A meta brasileira varia entre 36,1% e 38,9%, conforme detalhado na tabela 1.
TABELA 1
Aes para mitigao de emisses brasileiras at 2020
Aes de mitigao (Namas) Uso da terra Reduo do desmatamento na Amaznia (80%) Reduo do desmatamento no Cerrado (40%) Agropecuria Recuperao de pastos Integrao lavoura pecuria (ILP) Plantio direto Fixao biolgica de nitrognio Energia Eficincia energtica Incremento do uso de biocombustveis Expanso da oferta de energia por hidroeltricas Fontes alternativas (PCH Bioeletricidade e elica) Outros Siderurgia substituir carvo de desmate por plantado Total Fonte: Casa Civil/Presidncia da Repblica. 2703 92 901 627 2020 (tendencial) 1084 Amplitude da reduo 2020 (mit CO2) 669 564 104 133 83 18 16 16 166 12 48 79 26 8 8 975 669 564 104 166 104 22 20 20 207 15 60 99 33 10 10 1052 Proporo de reduo (%) 24,7 20,9 3,9 4,9 3,1 0,7 0,6 0,6 6,1 0,4 1,8 2,9 1,0 0,3 0,3 36,1 24,7 20,9 3,9 6,1 3,8 0,8 0,7 0,7 7,7 0,6 2,2 3,7 1,2 0,4 0,4 38,9
De imediato, os compromissos brasileiros para a Conferncia das Partes, em Copenhague, repercutiram positivamente na imprensa nacional, uma vez que so mais arrojados que as metas apresentadas por alguns pases do Anexo I, a exemplo dos Estados Unidos. Receberam, por isto, apoio de amplos setores da sociedade, de ambientalistas, da academia e dos polticos da situao e da oposio. A proposta brasileira para a COP-15 foi incorporada Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC). Tambm ocorreram, entretanto, manifestaes dissonantes ao contedo da proposta brasileira. Com relao reduo do desmatamento da Amaznia, alguns crticos gostariam que o governo se comprometesse com meta zero, ou seja, eliminar o desmatamento at 2020. No que diz respeito ao Cerrado, a crtica seguiu perspectiva invertida: considerou que o governo no est preparado para conter a fora do agronegcio na regio Centro-Oeste e em novas fronteiras agrcolas. Teria, ento, dificuldades de alcanar a meta de reduo do desmatamento em 40% at 2020. No que concerne ao setor de energia, o problema central, segundo os crticos, cumprir a meta de expanso das hidreltricas. A expanso
469
da oferta se dar basicamente na Amaznia e haveria extrema dificuldade para obteno de licenas ambientais porque algumas das novas usinas planejadas inundariam terras indgenas. Esta dificuldade resultaria em aumento da participao de energias no renovveis na matriz energtica brasileira mediante acelerao da tendncia recente de construo de usinas termoeltricas movidas a derivados de petrleo. Uma crtica mais geral refere-se no quantificao dos custos envolvidos nas aes de mitigao, nem detalhamento das metas. H quem acredite que, apesar dos problemas apontados, houve de fato um avano importante no estabelecimento de compromissos quantificados. Existem possibilidades concretas de se obter reduo de emisses significativa no setor de transportes com o crescimento do transporte ferrovirio (somente com as obras em andamento no Programa de Acelerao do Crescimento PAC) , na indstria e, at mesmo, a partir dos efeitos positivos na reduo da curva de emisses causadas por isenes fiscais para incentivar o consumo de eletrodomsticos mais eficientes e de automveis flexfluel com menor nvel de consumo de combustvel. A proposta do governo federal tambm no considera provveis redues das emisses de gases de efeito estufa, decorrentes da implementao, em 2010, da lei que instituiu a Poltica de Mudanas Climticas do Estado de So Paulo, que preconiza reduo absoluta de 20% das emisses de GEE at 2020, com relao ao total de emisses inventariadas em 2005. Em reunio extraordinria, realizada no dia 16 de novembro de 2009, o CDES debateu o tema mudana do clima tendo como pano de fundo a construo de um padro de desenvolvimento social, econmico, ambientalmente sustentvel e a responsabilidade compartilhada entre governos e sociedade. Decidiu, por unanimidade, apoiar as linhas gerais da proposta brasileira para a COP-15 e a posio do governo brasileiro de cobrar nas negociaes uma pronta definio, por parte dos pases desenvolvidos, quanto ao aporte de recursos financeiros para viabilizar aes de mitigao e adaptao nos pases em desenvolvimento, detentores de crdito climtico e ambiental. Adicionalmente, visando reforar o alcance dos compromissos contidos na proposta do governo federal para a COP-15, o CDES salientou a necessidade de implementar e ampliar aes para eficincia energtica e uso racional de gua; o combate intensivo ao desmatamento; o aumento da participao do transporte ferrovirio, hidrovirio, dutovirio e de esteiras na matriz de transportes brasileira; e a incorporao de mais energias renovveis na matriz energtica e a reduo de gases de efeito estufa nos setores da indstria que mais emitem, principalmente as indstrias eletrointensivas. Destacou que investimentos em cincia, tecnologia e inovao so fundamentais para este esforo. Sugeriu, ainda, a incorporao dos princpios e conceitos de cidades sustentveis nas sedes da Copa do Mundo de 2014 e na sede dos Jogos Olmpicos de 2016, enfatizando as construes sustentveis, o transporte coletivo de massa e o uso amplo de energias renovveis, visando reduzir a emisso de
470
CO2, melhorar a mobilidade urbana e a qualidade de vida nas cidades, bem como utilizar este modelo como padro futuro para todas as cidades brasileiras com mais de 300 mil habitantes. Por ltimo, recomendou um esforo conjunto para o acompanhamento e cumprimento efetivo das metas brasileiras, envolvendo o governo e diferentes setores da sociedade brasileira em processo de mobilizao permanente. Ressalta-se, finalmente, que o CDES apoia a recomendao da Aicesis, a qual advoga a criao de uma organizao mundial do meio ambiente, no mbito das Naes Unidas, com a misso de definir normas ambientais mnimas para assegurar coerncia doutrinria e favorecer maior considerao do tema entre as instituies multilaterais. Urge refletir sobre a criao dessa instituio internacional voltada para o gerenciamento e monitoramento das complexas questes ecolgicas, a exemplo da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que busca organizar as relaes comerciais. A proposta de criao desta organizao foi, inclusive, objeto de anncio dos presidentes do Brasil e da Frana, em novembro de 2009.
6 TRAJETRIA DA UE E DO BRASIL NAS NEGOCIAES DA COP-15
Historicamente, a Unio Europeia assumia papel de liderana em questes ambientais com participao decisiva, por exemplo, nas negociaes do Protocolo de Quioto e do Plano de Ao de Bali. Contudo, na COP-15 e de forma surpreendente, a Unio Europeia teve uma postura considerada tmida, apresentando nmeros inexpressivos como metas de diminuio de emisso de GEE, sem compromisso efetivo de ampli-los. Ademais, no concordou em aportar recursos ao fundo global e no defendeu, incisivamente, a continuidade do Protocolo de Quioto. O Brasil, ao contrrio, ampliou seus compromissos de reduo de emisso de GEE, adotando uma posio arrojada, com reduo de emisso entre 36,1% e 38,9% frente s emisses de 1990, algo alm do previsto para pases No Anexo I, ou seja, pases em desenvolvimento sem metas de reduo de emisso no Protocolo de Quioto. Os esforos de adaptao e mitigao do Brasil so projetados a um custo de aproximadamente US$ 160 bilhes at 2020, mdia de US$ 10 bilhes por ano, financiados por recursos prprios. Comprometeu-se a auxiliar financeira e tecnologicamente os pases que sofrem as consequncias do aquecimento global, em especial aqueles com menor grau de desenvolvimento e os insulares. Alm disso, assumiu o compromisso efetivo de executar todas as aes necessrias para atingir os objetivos da proposta apresentada populao brasileira e mundial, independente dos resultados da COP-15. importante mencionar que o desenvolvimento sustentvel prioritrio na agenda poltica brasileira, devendo integrar a plataforma de todos os candidatos a presidente e governadores nas eleies gerais de 2010. Por fim, o Brasil exerceu firme papel de liderana global emergente e buscou um patamar mnimo de negociao, insistindo na necessidade de se criar um
471
acordo legalmente vinculante na COP-15. Constatada a impossibilidade, articulou negociaes com outros pases em busca de uma declarao final sem valor legal que, pelo menos, criasse possibilidade de negociaes futuras.
7 CONSIDERAES FINAIS 7.1 Resultados das negociaes da COP-15
Se a XV Conferncia das Partes for interpretada como um fim em si mesmo, concordar-se- com as principais manchetes da imprensa: a COP-15 foi um retumbante fracasso! Perdemos a ltima chance de salvar o Planeta! Os lderes mundiais foram incapazes de produzir uma declarao poltica com fora de lei! De fato, o que foi produzido pelas partes 192 pases uma carta de intenes de 12 pargrafos, sem valor legal, metas especficas ou compromissos significativos, denominada Acordo de Copenhague, e redigido a partir de negociao do grupo dos BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China) com os Estados Unidos nos momentos finais da conferncia. Mesmo assim, no foi aprovado por todos os pases. A rejeio, porm, de um documento sem valor de lei tem efeito nulo. Entretanto, se a compreenso da COP-15 for como um processo, possvel resgatar a esperana no meio do caos. importante destacar que o interesse e a conscincia com relao s mudanas climticas foram ampliados. J no um tema restrito aos governantes, cientistas e ambientalistas. Foi apropriado por expressivos setores da sociedade, entre os quais destacam-se: empresrios, sindicalistas, movimentos sociais e a mdia em geral. Portanto, a declarao aguada e frustrante pode ser o catalisador de grande mobilizao popular em todos os quadrantes do planeta, de modo a sensibilizar os lderes mundiais a adotar metas ambiciosas para mitigar as emisses de CO2 e, principalmente, para que se disponham a negociar um acordo vinculante em novembro de 2010 na Cidade do Mxico. A expectativa por um mundo com menor emisso de carbono e uma sociedade mais justa foi adiada. Por isso, de se esperar que as mudanas do clima sejam priorizadas no dilogo social protagonizado pelo CDES e Cese em 2010, constituindo-se em vetores de conscientizao, mobilizao e organizao das respectivas sociedades civis. E mais, devem reivindicar de seus respectivos governos e chefes de Estado que cumpram imediatamente os compromissos e metas anunciadas na COP-15, bem como liderem negociaes para tentar obter um acordo robusto na COP-16. Na perspectiva de fortalecer a mobilizao da sociedade civil em escala mundial, o CDES e o Cese poderiam demandar conjuntamente Aicesis que adote as mudanas do clima como tema prioritrio de sua agenda, a partir de 2010. Desse modo, seriam convocados mais de 60 conselhos e entidades similares para liderar o dilogo social em seus respectivos pases, culminando com um ato pblico em novembro de 2010, na Cidade do Mxico.
472
REFERNCIAS
ASSOCIAO INTERNACIONAL DE CONSELHOS ECONMICOS E SOCIAIS E INSTITUIES SIMILARES (AICESIS). Desenvolvimento com equidade e responsabilidade socioambiental. Relatrio. Braslia: CDES, 2009. CERRI, C. C. et al. Brazilian Greenhouse Gas Emissions: the importance of agriculture and livestock. Scientia Agrcola, Piracicaba, v. 66, n. 6, p. 831-843, 2009. EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (EEA). Energy and environment report 2008. Copenhagem, 2008. FREITAS, M. A. V. Mudanas climticas globais: situao atual e desafios internacionais e brasileiros. In: SEMINRIO SOBRE MUDANAS CLIMTICAS. Rio de janeiro: FUNAG, 2009. INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IOM). Migration, Environment and Climate Change: assessing the evidence. Edited by Frank Laczko and Christine Aghazarm. Geneva, Switzerland: United Nations University, Institute for Environment and Human Security, 2009. INTERNATIONAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. Working Group II: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Stanford: Carnegie Institute, 2007. KEY World Energy Statistics. IEA, Paris, 2008. PROCESSOS estratgicos de longo prazo. Cadernos NAE, Braslia, n. 3, 2005. Mudana do clima.
473
ANEXO Principais tecnologias e prticas de mitigao por setor

Setor Principais tecnologias e prticas de mitigao disponveis comercialmente na atualidade Melhoria da eficincia da oferta e da distribuio; troca de combustvel: carvo mineral por gs, energia nuclear, calor e energia renovveis (hidreltrica, solar, elica, geotrmica e bioenergia), calor e energia combinados, aplicaes antecipadas de captao e armazenamento de carbono por exemplo, armazenamento do CO2 removido do gs natural. Veculos com combustveis mais eficientes; veculos hbridos; veculos a diesel mais limpos; biocombustveis; mudana do transporte rodovirio para o ferrovirio e hidrovirio e sistemas de transporte pblico; formas de transporte no motorizado (andar de bicicleta, caminhar); planejamento do uso da terra e do transporte. Iluminao mais eficiente, inclusive durante o dia; aparelhos eltricos e de aquecimento e refrigerao mais eficientes; melhoria de foges e da insulao; energia solar passiva e ativa para aquecimento e refrigerao; fluidos alternativos de refrigerao, recuperao e reciclagem de gases fluorados. Equipamento eltrico mais eficiente de uso final; recuperao de calor e energia; reciclagem e substituio de material; controle das emisses de gases no CO2; e uma ampla faixa de tecnologias especficas de processos. Florestamento; reflorestamento; manejo florestal; reduo do desflorestamento; manejo da explorao de produtos madeireiros; uso de produtos florestais para a gerao de bioenergia em substituio ao uso de combustveis fsseis. Principais tecnologias e prticas de mitigao projetadas para serem comercializadas antes de 2030 Captao e armazenamento de carbono para usinas geradoras de eletricidade a base de gs, biomassa e carvo mineral; energia nuclear avanada; energia renovvel avanada, inclusive energia de ondas e mars, solar concentrada e solar fotovoltaica. Biocombustveis de segunda gerao; aeronaves mais eficientes; veculos eltricos e hbridos avanados com baterias mais potentes e confiveis.
Oferta de energia
Transporte
Edificaes
Planejamento integrado de edificaes comerciais, inclusive com tecnologias, como medidores inteligentes que forneam informaes e controle; energia solar fotovoltaica integrada nas edificaes. Eficincia energtica avanada; captao e armazenamento de carbono na fabricao de cimento, amnia e ferro; eletrodos inertes na fabricao de alumnio. Melhorias das espcies de rvore para aumentar a produtividade da biomassa e o sequestro de carbono. Melhorias das tecnologias de sensoriamento remoto para anlise do potencial de sequestro de carbono da vegetao/solo e mapeamento da mudana no uso da terra. Biocoberturas e biofiltros para otimizar a oxidao do CH4.
Indstria
Florestamento/ florestas
Resduos
Recuperao de metano dos aterros sanitrios; incinerao de resduos com recuperao energtica; compostagem dos resduos orgnicos; tratamento controlado das guas residurias; reciclagem e minimizao dos resduos.
Fonte: IPCC (2007).
CAPTULO 17
MUDANAS CLIMTICAS E REPERCUSSES NO BRASIL: PERSPECTIVAS E DESAFIOS
As mudanas do clima no so fenmenos exclusivamente naturais. As aes antrpicas tm alterado o comportamento do sistema global como identificado em diversos trabalhos (IPCC, 2001; 2007; WWI, 2006; WWF, 2006; STEFFEN et al., 2004), com o aumento da emisso de gases promotores de efeito estufa, queimadas, desmatamento, urbanizao, entre outras. Essas alteraes de temperatura, precipitao, ventos ameaam a manuteno dos elementos bsicos da vida terrestre, incluindo: o solo, a gua, o ar, a flora, a fauna, que afetam de diferentes formas as sociedades, abarcando o consumo e a produo de energia, a agricultura e a sade. A transformao de recursos naturais pelo homem, seja na produo e comercializao de um objeto, seja para o acender de uma fogueira, emite gases que so lanados na atmosfera. Este processo forma uma camada de gases ao redor do planeta que reduz a sada da radiao solar, tornando o planeta cada vez mais quente e causando outras transformaes. Mas esses impactos no devero ser distribudos de forma equitativa: identificou-se que os pases e os povos mais pobres devero ser os primeiros a ser afetados e os que sofrero mais. E quando danos maiores aparecerem, poder ser tarde demais para inverter o processo. As mudanas climticas inicialmente podero ter pequenos efeitos positivos para alguns pases desenvolvidos, mas provvel que sejam mais prejudiciais com os aumentos muito maiores da temperatura previstos at meados do sculo XXI. O Relatrio Stern (2006) alerta que as aes humanas nas prximas dcadas podem reduzir os efeitos previstos para as mudanas climticas e, por outro lado, podero gerar graves perturbaes nas atividades econmicas e sociais. Neste sentido, quanto antes forem tomadas medidas eficazes, menor ser seu custo. Ao mesmo tempo, imprescindvel tomar medidas para ajudar as pessoas a se adaptarem a estas. Nesse sentido, pode-se entender que quanto menos eficazes forem as medidas de mitigao que se tomarem, maior ser a dificuldade para ter uma continuidade de adaptao no futuro. Segundo o relatrio do quarto grupo de trabalho do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2007), muitos foram os impactos nos ecossistemas correlacionados s mudanas climticas j registradas. Onze dos ltimos doze anos esto entre os doze mais quentes desde 1850. No Hemisfrio Norte,
476
identificou que as temperaturas durante a ltima metade do sculo XX foram muito maiores que as de qualquer outro perodo de 50 anos nos ltimos 500 anos e maiores que qualquer outro nos ltimos 1.300 anos. O nvel do mar, desde 1993, teve seu aumento estimado em 3,1mm/ano (2,4 a 3,8) devido principalmente, segundo o relatrio, ao aquecimento e, consequentemente, ao derretimento de glaciares e capas de gelo polares. O aumento na intensidade dos ciclones registrados no Atlntico Norte desde 1970 tambm evidente. Alm disso, alteraes nos regimes de chuvas foram observadas desde o incio do sculo XX. Desde ento, as precipitaes aumentaram significantemente no leste da Amrica do Norte e Amrica do Sul e no norte da Europa e sia Central, entretanto, apresentaram-se declnios na regio do Mediterrneo, sul da frica e partes do Sudeste Asitico (IPCC, 2007). O estudo destacou que a biodiversidade foi afetada de diferentes formas pelas atividades humanas e pelas transformaes ambientais em todas as regies do planeta. Segundo o relatrio, transformaes nos ecossistemas terrestres esto sendo relatadas e relacionadas ao aquecimento e, nas reas marinhas, fluviais e lacustres esto afetando algas, plnctons e peixes. Neste caso, a principal causa da perda de biodiversidade relatada tem sido o aumento da temperatura das guas. Pode-se afirmar, entretanto, que so significantes, mas insuficientes, os estudos realizados at o momento, principalmente quando se aborda a distribuio geogrfica destes, que geralmente esto concentrados nas regies mais desenvolvidas economicamente do planeta. H carncia de estudos aprofundados sobre a Amrica Latina e, especificamente, sobre o Brasil. Em um estudo sobre as mudanas climticas na Amrica Latina, Magrin et al. (2007) apontaram eventos climticos extremos relatados, tais como: as intensas chuvas na Venezuela em 1999 e 2005, as tempestades de raios na Bolvia em 2002, o furao Catarina no Atlntico Sul em 2004 e o recorde de furaces na regio do Caribe em 2005. O estudo mostrou alteraes nos regimes de precipitao, incluindo o aumento das chuvas no Paraguai, no Uruguai, na Argentina e na regio Sudeste do Brasil, e a reduo destas no sul do Chile, sudoeste da Argentina, Peru e oeste da Amrica Central. Destacam-se ainda, as secas na Bolvia em 2004, no Paraguai e na regio do Chaco em 2005 e na Argentina em 2004, que deixou perdas estimadas em US$ 360 milhes. Em relao a aumentos de temperatura, estes foram observados por Ferraz et al. (2006) em quase todas as regies da Amrica Latina. No Brasil, so citados na literatura, entre outras: a grande seca na Amaznia em 2005 (MAGRIN et al., 2007); a onda de calor em setembro de 2004, na qual a temperatura esteve 4C acima do habitual durante alguns dias e causou prejuzos estimados em US$ 50 milhes somente no estado de So Paulo (FIORAVANTI, 2006); e o indito furaco Catarina, que atingiu o sul da Costa Brasileira em 2004.
Mudanas Climticas e Repercusses no Brasil: perspectivas e desafios
477
A publicao do relatrio do IPCC (2007) evidenciou uma ampliao da compreenso das mudanas climticas e contribuiu para destacar o homem como um importante vetor dessas mudanas. O relatrio apresentou diversos cenrios para o sculo XXI. As projees do IPCC basearam-se em modelos utilizados para estabelecer a importncia de diferentes fatores no aquecimento global. Tais modelos sustentaram em dados sobre emisses antropognicas de gases causadores de efeito estufa e aerossis, gerados a partir de 35 cenrios. Assim, as previses dos efeitos do aquecimento global dependem do tipo de cenrio levado em considerao. Entre os cenrios, o IPCC destacou em seu relatrio os resultados das projees baseadas principalmente em trs deles (tabela 1): um cenrio mais otimista, levando em considerao uma possvel reduo (gases de efeito estufa GEE de 600 partes por milho por volume ppmv) das emisses antrpicas (B1); um cenrio intermedirio (GEE de 800ppmv), levando em considerao a continuidade do crescimento das taxas de emisses (A1B); e um cenrio pessimista (A2), que assume aumento das emisses (GEE de 1.250ppmv) em grande escala at o fim do sculo XXI (CNDIDO et al., 2007; IPCC, 2007). Esses cenrios sugerem um aumento mdio de temperatura superficial do planeta entre 1,4C e 5,8C de 1990 a 2100. O nvel do mar deve subir de 0,1m a 0,9m nesse mesmo perodo (IPCC, 2007). Nobre (2007) chamou ateno para o que denominou limites climticos perigosos. Com aumento de 0,6C, ocorrer branqueamento de corais e perda de gelo no oeste da Antrtica. H 0,7C de variao, desaparecer a geleira do Kilimanjaro. Com aumento de 1C desaparecero as geleiras dos Andes Tropicais. Com aumento de 1,6C, iniciar-se- o derretimento da geleira da Groenlndia. Com aumento de 2C a 3C, haver colapso na Floresta Amaznica e a 4C de aumento, est previsto o colapso da corrente termoalina.
TABELA 1
Estimativas do IPCC para variao de temperatura e nvel do mar at o fim do sculo XXI
Alterao de temperatura Cenrio B1 A1B A2 Estimativa 1,8 2,8 3,4 Variao 1,1-2,9 1,7-4,4 2,0-5,4 Aumento do nvel do mar Variao excluindo mudanas bruscas no derretimento do gelo 0,18-0,38 0,21-0,48 0,23-0,51
Fonte: IPCC (2007). Notas: C em 2090-2099 relativo a 1980-1999. Metros em 2090-2099 relativo a 1980-1999.
478
Nesse contexto, o IPCC (2007) chamou ateno para alguns sistemas que so mais propensos a serem afetados pelas alteraes previstas no clima, tais como: i) a tundra, a floresta boreal e as regies montanhosas pelas suas sensibilidades ao adoecimento; ii) os ecossistemas tpicos mediterrneos e as florestas tropicais, devido reduo da incidncia de chuvas; iii) as reas costeiras, com alteraes de hbitats devido ao aumento dos nveis do mar; iv) os recifes de coral, que so muito sensveis ao aquecimento da gua; v) os recursos hdricos, em algumas regies de meia altitude e nos trpicos secos, tendem a ter alterado o regime de precipitaes e de evapotranspirao, podendo levar escassez; vi) as reas costeiras devem sofrer com o aumento do nvel do mar e podem sofrer eventos climticos extremos; e vii) a sade humana pode ser afetada pela baixa capacidade adaptativa de determinadas populaes. As projees para a frica mostram que por volta de 2020, entre 75 e 250 milhes de pessoas sofrero com a falta de gua. Em alguns pases, a produo agrcola pode reduzir em at 50%, inclusive, comprometendo o acesso a alimentos que deve gerar aumento de desnutrio. At o fim do sculo XXI, o aumento do nvel dos oceanos afetar grande parte das reas costeiras que abrigam grandes populaes e acontecer aumento de 5% a 8% de reas ridas e semiridas. Na sia (centro, sul, leste e sudeste), na metade do sculo XXI, a disponibilidade de gua potvel dever reduzir drasticamente. As reas costeiras, especialmente muitas das reas superpopulosas localizadas junto a deltas, devero sofrer inundaes. As mudanas climticas causaro aumento de presso sobre os recursos naturais, aliados a grande urbanizao, industrializao e desenvolvimento econmico. As previses para a Austrlia e Nova Zelndia mostram que por volta de 2020 grande perda de biodiversidade dever ocorrer, incluindo a morte da grande barreira de corais. Para 2030 so previstos problemas de disponibilidade de gua e a produo agrcola deve ser reduzida, assim como as reas florestais do sul da Austrlia. No leste da Nova Zelndia so previstos aumentos de secas e queimadas. Em 2050 o crescimento urbano e populacional das reas costeiras sofrer com o aumento dos riscos de inundaes e tempestades. Na Europa, as projees sugerem que as disparidades regionais sero acentuadas em relao aos recursos naturais. So previstas rpidas inundaes nas reas baixas interiores, mais frequncia de inundaes nas reas costeiras, incluindo aumento das eroses relacionadas a tempestades mais intensas e aumento dos nveis dos oceanos. Nas reas de montanha, haver retrao dos glaciares e reduo da cobertura de neve e turismo de inverno, com grande perda de espcies cerca de 60% no cenrio A2 at 2080. Ao sudeste, esto previstas altas temperaturas e longas secas, em uma regio muito vulnervel a mudanas climticas com reduo da disponibilidade de gua, potencial energtico, turismo litorneo e produtividade pesqueira.
479
Projetam-se para a Amrica do Norte, nas reas montanhosas a oeste, reduo de neve, inundaes e aumento de conflitos pelo acesso aos recursos hdricos. No incio do sculo XXI, pode haver aumento de 5% a 20% na produo agrcola com grandes variaes regionais, entretanto, a reduo dos recursos hdricos durante o sculo dever prejudicar gravemente esta produo. As cidades devem esperar ondas de calor cada vez mais intensas e frequentes com potenciais impactos para a sade humana. Nas regies polares, as projees destacam a reduo dos glaciares, das capas de gelo e do gelo marinho, bem como mudanas nos ecossistemas com efeitos perversos sobre grande diversidade de organismos, incluindo aves migratrias, mamferos e grandes predadores, e reduo da capacidade de defesa contra espcies invasoras. Nas pequenas ilhas, o aumento do nvel do mar dever aumentar a frequncia de inundaes, tempestades, eroses e outras catstrofes costeiras, prejudicando a infraestrutura de suporte vida nas ilhas e causando a deteriorao e morte de corais e recursos costeiros. At a metade do sculo a gua potvel das ilhas dever reduzir at ser insuficiente para as necessidades locais. Com as altas temperaturas, aumentaro as invases de espcies no nativas principalmente nas de mdias e altas latitudes. Na Amrica Latina, as previses do IPCC (2007) apontam para uma reduo significativa na disponibilidade de gua para o consumo humano, a agricultura e a gerao de energia, devido a mudanas nos regimes de precipitao e desaparecimento de glaciares. O aumento do nvel dos oceanos deve causar aumento de risco de inundaes em reas costeiras. O aumento de temperatura prevista para o meio do sculo XXI, associada com decrscimo da gua do solo, tende a reorganizar a localizao das florestas tropicais e a substitu-las por savana no leste da Amaznia. Nas reas ridas, as mudanas climticas devem provocar salinizao e desertificao de reas agricultveis. A produtividade de elementos importantes dever diminuir e o estoque de recursos deve decrescer com consequncias drsticas para a segurana alimentar. Nas zonas temperadas, as plantaes de soja devem aumentar. Alm dos estudos do IPCC, so diversos os trabalhos com foco em impactos das mudanas climticas na Amrica Latina (ACEITUNO et al., 2007; MARENGO, 2007). Rabassa (2007) estudou os efeitos das alteraes do clima na Patagnia, Pennsula Antrtica e Terra do Fogo, e sugeriu que sero perdidos, at o fim do sculo, 95% dos glaciares. Previu, ainda, problemas estruturais nas edificaes e estradas nas regies de montanha provocadas por grande ocorrncia de eventos catastrficos.
480
Para o Brasil, as previses dos efeitos das mudanas climticas no so menos intensas. Na regio Nordeste, reas semiridas e ridas vo sofrer uma reduo dos recursos hdricos e a vegetao semirida provavelmente ser substituda por uma vegetao tpica da regio rida. A recarga estimada dos lenis freticos ir diminuir dramaticamente em mais de 70% no Nordeste brasileiro comparativamente aos ndices de 1961-1990 e da dcada de 2050. As chuvas iro aumentar na regio Sudeste com efeitos na agricultura e no aumento da frequncia e da intensidade das inundaes nas grandes cidades. O nvel do mar, a variabilidade climtica e os desastres provocados pelas mudanas climticas devem ter impactos nos manguezais. De 38% a 45% das espcies da flora do Cerrado correm grande risco de extino se a temperatura aumentar em 1C (WWF, 2006; IPCC, 2001; 2007). Ao estudar os impactos das mudanas climticas sobre a agricultura no Brasil, Siqueira et al. (2000) concluram que os cenrios climticos futuros implicam uma reduo mdia de 31% na produo nacional de gros do trigo, com mais reflexos na regio Centro-Sul. No caso do milho, os decrscimos mdios correspondem a 16%, sendo mais expressivos para as regies Nordeste e Norte. Para a soja, so projetados acrscimos mdios na produo de gros em torno de 27%, como resultante de efeitos benficos do aumento das concentraes de dixido de carbono (CO2). Considerando-se as reas de cultivo atuais, os maiores reflexos na produo nacional de gros negativos para trigo e milho e positivos para soja , so projetados para as regies Centro-Sul e Sul, sendo o Centro-Sul mais sensvel aos cenrios futuros, especialmente a partir de 530 partes por milho (ppm) e 555 ppm de CO2 (2050-2060). Para as demais regies produtoras (Centro-Sul, Nordeste e Norte), os impactos so menos expressivos, em face de menor extenso da rea cultivada. Na Amaznia, especificamente, devem ocorrer eventos climticos extremos (secas e inundaes). Haver aumento de temperatura adicional no vero em regies importantes (SALAZAR; Nobre; Oyama, 2007). Grandes perdas de biodiversidade devero ocorrer com aquecimento de 2C a 3C acima dos nveis pr-industriais e o aumento na temperatura e a diminuio de gua no solo iro levar savanizao na regio Leste como ilustra o mapa 1.
481
MAPA 1
Biomas no Brasil 2000-2099
2000
2099
Floresta
Savana
Caatinga
Campos
Deserto
Fontes: Adaptado de Salazar, Nobre e Oyama (2007) e Magrin et al. (2007).
As mudanas climticas globais j esto em curso. Elas provocam aumento generalizado da temperatura do ar e mudanas nos regimes de precipitao. Somente o aumento de temperatura j afetar a biodiversidade dos ecossistemas de maneira dramtica. Eventos extremos mais frequentes e intensos, como enchentes e secas prolongadas, so fatores adicionais de estresse para os ecossistemas e a vida das populaes. Entretanto, devido s limitaes dos atuais modelos climticos acoplados em reproduzir o clima atual no Brasil, ainda impossvel projetar com segurana a intensidade com que as mudanas afetaro este pas. preciso atentar para o fato de que o Brasil um pas em desenvolvimento, (ainda) com altos ndices de pobreza e desigualdade social, portanto, potencialmente vulnervel s mudanas climticas.
482
REFERNCIAS
ACEITUNO, P. et al. Recent climate changes on the west coast extra tropical region of South America. In: DIAS, P. L. S.; RIBEIRO, W. C.; NUNES, L. H. (Ed.). A contribution to understanding the regional impacts of global change in South America. So Paulo: Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo, 2007, p. 63-71. BIDEGAIN, M. et al. Performance of the WRF regional model over Southeastern South America during an extreme event. In: INTERNATIONAL CONFERENCE OF SOUTHERN HEMISPHERE METEOROLOGY AND OCEANOGRAPHY (ICSHMO), 8., 24-28 abr. 2006, Foz de Iguau. Annals. Foz do Iguau, 2006, p. 1655-1658. CNDIDO, L. A. et al. O clima atual e futuro da Amaznia nos cenrios do IPCC: a questo da savanizao. Mudanas Climticas, v. 1, n. 1, p. 44 - 47, 2007. FERRAZ, S. E. T. et al. Precipitation and temperature variability over South America from 1860 to 2100. In: INTERNATIONAL CONFERENCE OF SOUTHERN HEMISPHERE METEOROLOGY AND OCEANOGRAPHY (ICSHMO), 8., 2006. Foz do Iguau. Annals. Foz do Iguau, 2006, p. 1527-1534. FIORAVANTI, C. Um Brasil mais quente. Pesquisa FAPESP, n. 130, p. 30-35, 2006. INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). IPCC Third Assessment Report. Climate Change, 2001. ______. Climate Change 2007: Synthesis Report Summary for Policymakers. Fourth Assessment Report, 2007. 23 p. MAGRIN, G. et al. Latin America. In: PARRY, M. L. et al. (Ed.). Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press, 2007, p. 581-615. MARENGO, J. A. Use of regional climate models in impacts assessments and adaptation studies from continental to regional and local scales. The CREAS (Cenrios Climticos Regionalizados de Mudanas de Clima para a Amrica do Sul) initiative in South Amrica. In: DIAS, P. L. S.; RIBEIRO, W. C.; NUNES, L. H. (Ed.). A contribution to understanding the regional impacts of global change in South America. So Paulo: Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo, 2007, p. 9-19. NOBRE, C. A. Mudanas climticas globais e conseqncias para o Brasil. Rio Branco: Academia Amaznica, 28 nov. 2007. 60 Slides. Color.
483
______. Mudanas climticas globais: possveis impactos nos ecossistemas do pas. Parcerias Estratgicas, n. 12, p. 239-258, set. 2001. NOBRE, C. A.; SAMPAIO, G.; SALAZAR, L. Mudanas climticas e Amaznia. Mudanas Climticas, v. 1, n. 1, 2007, p. 22-27. RABASSA, J. Global climate change and its impact on the glaciers and permafrost of Patagonia, Tierra del Fuego and The Antarctic Peninsula. In: DIAS, P. L. S.; RIBEIRO, W. C.; NUNES, L. H. (Ed.). A contribution to understanding the regional impacts of global change in South America. So Paulo: Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo, 2007, p. 21-39. SALAZAR, L. F.; NOBRE, C. A.; OYAMA, M. D. Climate change consequences on the biome distribution in tropical South America. Geophysical Research Letters, v. 34, 2007. SIQUEIRA, O. J. H. et al. Mudanas climticas projetadas atravs dos modelos GISS e reflexos na produo agrcola brasileira. Revista Brasileira de Agrometeorologia, v. 8, n. 2, p. 311-320, 2000. STEFFEN, W. et al. Global Change and Earth System: a Planet Under Pressure. New York: Springer-Verlag, 2004. 336 p. STERN, R. Aspectos econmicos das mudanas climticas Resumo Executivo, 2006. 31 p. WORLDWATCH INSTITUTE (WWI). State of the world. Washington, 2006. WORLD WILDLIFE FUND (WWF). O planeta reage ao homem, 2006. Disponvel em: <http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_ambiente_ brasil/clima/index.cfm>. Acesso em: 22 dez. 2009.
CAPTULO 18
O PROTOCOLO DE QUIOTO E o mecanismo de desenvolvimento limpo: REGULAMENTAO NO BRASIL
Desde que o Protocolo de Quioto, instrumento da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC ou UNFCCC, da abreviao no original em ingls), entrou em vigor em 2005, pases com compromissos quantificados e obrigatrios de reduo e limitao de emisso de gases de efeito estufa (GEE) tm demonstrado crescente interesse no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) do referido protocolo para o alcance de suas metas, aquecendo o mercado de Redues Certificadas de Emisses (RCEs)1 os chamados crditos de carbono gerados por esta atividade.2 O termo crditos de carbono no mbito do MDL popularmente utilizado para se referir s RCEs e do interesse do Brasil por se tratar da unidade reconhecida no Protocolo de Quioto, do qual o pas signatrio. A obteno das RCEs ocorre por meio de atividades de projeto de reduo de emisses de GEE desenvolvidas no mbito do MDL, em que pases, que possuem compromissos quantificados de limitao e reduo de suas emisses de gases de efeito estufa (pases desenvolvidos do Anexo I da Conveno sobre Mudana do Clima), possam atender a parte desses compromissos por meio da utilizao dessas RCEs. As atividades de projetos de MDL so desenvolvidas nos pases em desenvolvimento (no pertencentes ao Anexo I da Conveno sobre Mudana do Clima), como o caso do Brasil. A obteno das RCEs ocorre ao final de um ciclo que compreende vrias etapas que esto detalhadas nas decises das conferncias das partes (COPs) da Conveno sobre Mudana do Clima, assim como nas decises das reunies das partes do Protocolo de Quioto. Essas decises so internalizadas no Brasil por meio das resolues da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC). Portanto, sob o MDL: 1. As partes no includas no Anexo I beneficiar-se-o de atividades de projetos que resultem em redues certificadas de emisses e que contribuam para o desenvolvimento sustentvel desses pases.
1. Uma Reduo Certificada de Emisses (RCE) equivale a uma tonelada mtrica de dixido de carbono (CO2eq), calculada com o uso dos potenciais de aquecimento global (GWP, da abreviao original em ingls) definidos no Protocolo de Quioto. O GWP constitui a mtrica para comparar gases de efeito estufa por meio de sua contribuio para o foramento radiativo cumulativo. 2. A cotao e o histrico dos preos das RCEs podem ser obtidos, entre outros, no site <http://communities.thomsonreuters.com/carbon/>. Acesso em: 29 out. 2009.
486
2. As partes includas no Anexo I podem utilizar as redues certificadas de emisses, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitao e reduo de emisses assumidos no Art. 3o do Protocolo de Quioto, como determinado pela COP na qualidade de reunio das partes desse protocolo. O MDL tem como base a proposta brasileira de 1997 de estabelecimento de um fundo de desenvolvimento limpo, adotado pelo G-773 e pela China e, modificado como mecanismo, adotado no mbito do Protocolo de Quioto. Para que pases que no tenham metas de reduo possam hospedar projetos de MDL, h a necessidade de que estes constituam suas autoridades nacionais designadas (ANDs). Neste sentido, o Brasil foi o primeiro pas a regulamentar internamente o protocolo designando como sua AND, a CIMGC, j estabelecida desde 1999.4 A CIMGC publicou sua primeira resoluo em setembro de 2003, j internalizando as modalidades e os procedimentos para o MDL no Brasil, seguindo as decises do Conselho Executivo do MDL e a legislao brasileira. As resolues da comisso interministerial buscam internalizar as modalidades e os procedimentos estabelecidos no mbito internacional, respeitando as especificidades brasileiras. Desde a Resoluo no 1 da CIMGC, j foram elaboradas e adotadas por esta comisso um total de nove resolues. A mais recente de maro de 2009. preciso registrar que nem todos os pases parte do protocolo j passaram por estas etapas de regulao interna do processo de desenvolvimento de um mercado de carbono (tabela 1).
TABELA 1
Quantidades de pases que participam do Protocolo de Quioto e a sua atuao interna em relao ao MDL1
Regio Pases listados no Anexo I (AI) da CQNUMC Pases na frica Pases no listados no Anexo I (NAI) da CQNUMC na sia e no Pacfico Pases NAI da Amrica Latina e do Caribe Pases (NAI) outros Pases parte do Protocolo de Quioto 39 50 52 33 9 Partes que j possuem AND 30 42 38 28 9 Partes com experincia em MDL n/a2 24 29 20 7 Partes com projetos de MDL j registrados 19 9 26 19 3
Elaborao prpria. Notas: 1 Dados da CQNUMC de outubro de 2009. 2 Nmero de pases parte com experincia em MDL inclui projetos em fases do ciclo do MDL anteriores ao registro na Organizaes das Naes Unidas (ONU) no foi calculado por falta de dados.
3. Grupo que congrega 130 pases e China. Rene os interesses desses pases em desenvolvimento e negocia em bloco no mbito da conveno. 4. Criada pelo decreto presidencial de 7 de julho de 1999, alterado pelo decreto de 10 de janeiro de 2006.
O Protocolo de Quioto e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo...
487
O Brasil tambm foi pioneiro na utilizao deste mecanismo, tendo o primeiro projeto de MDL registrado na ONU, o projeto Novagerar de Aproveitamento do Biogs de Aterro Sanitrio, j em 2004 portanto antes mesmo da entrada em vigor do Protocolo de Quioto com a ratificao pela Rssia. Da mesma forma, uma metodologia de projeto brasileira foi uma das primeiras aprovadas pelo Conselho Executivo do MDL (aterros sanitrios em Salvador Bahia). Por meio da ao como AND brasileira para o MDL, a CIMGC, cuja presidncia e secretaria executiva cabem ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), e que conta ainda com outros dez ministrios, tem desempenhado um papel relevante na implementao do MDL no Brasil. Os outros ministrios que compem a comisso so: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que exerce a vice-presidncia; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio dos Transportes; Ministrio de Minas e Energia (MME); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Ministrio das Cidades (MCidades); Ministrio das Relaes Exteriores (MRE); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); Ministrio da Fazenda (MF); e a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Entre as atribuies da CIMGC, esto: 1. Emitir parecer, sempre que demandado, sobre propostas de polticas setoriais, instrumentos legais e normas que contenham componente relevante para a mitigao da mudana global do clima e para adaptao do pas aos seus impactos. 2. Fornecer subsdios s posies do governo nas negociaes da Conveno sobre Mudana do Clima e instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte. 3. Realizar articulao com entidades representativas da sociedade civil, no sentido de promover as aes dos rgos governamentais e privados, em cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil perante a Conveno sobre Mudana do Clima e os instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte. 4. Definir critrios de elegibilidade adicionais queles considerados pelos organismos da conveno, encarregados do MDL, previstos no Art. 12 do Protocolo de Quioto da CQNUMC, conforme estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel. 5. Apreciar pareceres sobre projetos que resultem em reduo de emisses e que sejam considerados elegveis para o MDL, a que se refere o inciso anterior, e aprov-los, se for o caso.
488
As resolues da CIMGC refletem fielmente as regras do Protocolo de Quioto e as decises das conferncias das partes na qualidade de reunio das partes do protocolo, tendo adicionado apenas as especificaes que devam ser tomadas pelas partes e uma exigncia adicional que obriga os proponentes a darem maior transparncia e oportunidade de participao a atores afetados ou interessados nos projetos especficos. H, tambm, uma clara regulao do processo de aprovao dos projetos pela AND brasileira5, conforme ser descrito a seguir. A comisso se rene a cada 60 dias, e projetos de MDL submetidos at cinco dias teis antes de cada reunio so apresentados para todos os membros e precisam ser analisados at a reunio seguinte. De acordo com a Resoluo no 1, a CIMGC dever proferir deciso final sobre o pedido de aprovao das atividades de projeto propostas no mbito do MDL at 60 dias aps a data da primeira reunio ordinria da comisso subsequente ao recebimento dos documentos listados na referida resoluo pela secretaria executiva da comisso. A atividade de projeto pode ser considerada como aprovada, aprovada com ressalvas ou em reviso. Na reunio seguinte quela em que as atividades de projetos so apresentadas aos membros, impreterivelmente, h uma deciso da comisso sobre a necessidade de se fazer uma reviso do projeto ou se este ser imediatamente aprovado. Sendo aprovado, a carta de aprovao imediatamente emitida. H, ainda, a possibilidade de haver ressalvas correes de menor importncia que no afetam o contedo do projeto como um todo. Estas ressalvas, quando corrigidas pelo proponente, podem ser confirmadas pela secretaria executiva da comisso, sem precisar aguardar uma nova reunio dos membros da comisso e a carta de aprovao do projeto encaminhada para assinatura do presidente da comisso, o ministro do MCT. Os membros da Comisso podem ainda decidir por um pedido de reviso do projeto quando questes de mais importncia no foram devidamente cumpridas ou explicitadas, tais como exigncias legais trabalhistas e/ou ambientais , falta do atendimento a algum dos critrios utilizados para a anlise da contribuio para o desenvolvimento sustentvel.6 Neste caso, os proponentes do projeto tm 60 dias para explicar melhor ou corrigir os pontos criticados. Como os membros da comisso devem deliberar novamente sobre as correes ou explicaes dadas no projeto, o proponente dever entregar as correes e os novos documentos exigidos com prazo mnimo de dez dias teis anteriores reunio que decidir sobre a aprovao do projeto em questo.
5. Este captulo no visa servir de manual para interessados na submisso de projetos de MDL. Para esta finalidade, sugere-se que os interessados consultem o Manual para submisso de projetos do MDL Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, disponvel no site da AND brasileira (http://www.mct.gov.br/index.php/content/ view/37142.html), alm das resolues da CIMGC e das metodologias para elaborao de projetos disponveis, respectivamente, nos sites <www.mct.gov.br/clima> e <http://cdm.unfccc.int>. 6. Segundo a Resoluo CIMGC no 1 e seu anexo III.
489
No h um caso previsto de rejeio de projetos, uma vez que os projetos j foram validados por Entidade Operacional Designada (EOD) e encontram-se em conformidade com a regulamentao do Protocolo de Quioto, o que demonstra o interesse da AND brasileira em alavancar os projetos de MDL brasileiros por meio de rigoroso controle de qualidade. O processo de avaliao das atividades de projetos de MDL no Brasil pode ser considerado como extremamente satisfatrio. A anlise de projetos pela comisso leva em mdia um ms, enquanto na esfera da ONU essa mdia de tempo o triplo. E, como mencionado anteriormente, h prazos estabelecidos para a deliberao da comisso: a manifestao deve ocorrer em at dois meses aps o recebimento da documentao associada s atividades. As exigncias para se demonstrar a contribuio do projeto para o desenvolvimento sustentvel so claras e simples e, ao mesmo tempo, contm aspectos relevantes para garanti-la. O proponente do projeto conta ainda com amplo material de apoio na pgina do MCT na internet sobre a mudana do clima,7 que est entre as mais completas do mundo sobre o tema. O site apresentado em quatro lnguas portugus, ingls, espanhol e francs , e conta atualmente com mais de 51 mil pginas internas. O site disponibiliza informaes atualizadas, em especial da conveno, do Protocolo de Quioto e do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), sendo um instrumento de apoio capacitao e fonte de dados para brasileiros e inmeros visitantes virtuais de outros pases em desenvolvimento. Segundo pesquisa feita pelo Google Google Page Rank , a cada dez buscas realizadas na internet sobre o tema de mudana do clima, oito so direcionadas ao site de mudanas climticas do MCT. Portanto, esta plataforma possui uma alta relevncia para o tema, estando frente de respeitados meios de comunicao da internet, tais como UOL, Globo.com, Folha OnLine da Folha S.Paulo e Terra. O site do MCT o mais pesquisado e acessado quando comparado a outros sites e portais especficos do tema exemplo: Instituto Nacional de Meteorologia (INMET), ForumClima, Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC), World Wildlife Fund (WWF), Greenpeace etc. Alm desses aspectos, o processo de aprovao brasileiro considerado exemplar e seguro pelos investidores, o que garante um valor adicional aos projetos brasileiros pela reduo do risco regulatrio no mbito internacional. prtica usual no mercado avaliar um projeto aprovado pela autoridade nacional brasileira como se fosse automaticamente registrado aprovado pelas instncias reguladoras das Organizaes das Naes Unidas do MDL.
7. Disponvel em: <http: www.mct.gov.br/clima>.
490
relevante notar que, se aps a emisso da carta de aprovao for verificado fato novo que evidencie ilegalidades ou atos que sejam contrrios ao interesse pblico, e apenas nestes casos, a comisso poder anular ou revogar a referida carta de aprovao. Cabe registrar tambm que h um prazo de 15 dias, contados a partir do recebimento da comunicao da anulao ou revogao da carta de aprovao, para o exerccio de direito de defesa, por meio de ofcio a ser encaminhado pelo responsvel da comunicao da atividade de projeto no mbito do MDL em questo secretaria executiva da comisso. Todos os fatos descritos se refletem nos bons preos obtidos por RCEs compradas antes de suas emisses, no mercado futuro, as chamadas Emissions Reduction Purchase Agreement (Erpa), devido ao baixo risco restante aps o processo de aprovao (GTZ, 2008). Isto deve ser entendido pelos proponentes de projetos como sendo uma reviso gratuita do trabalho, uma vez que no cobrada nenhuma taxa pelo procedimento e projetos que no cumpram as regras da CIMGC dificilmente seriam aceitos para registro pelo Conselho Executivo do MDL (ONU) em que podem ser rejeitados de fato. Projetos que no cumprem as normas para o MDL podem permanecer por muito tempo com status em reviso, o que pode causar a impresso errnea de que a tramitao dos processos lenta. A comisso estabeleceu um prazo mximo de 60 dias sem resposta para considerar o projeto como retirado de anlise. O Anexo III da Resoluo no 1 da CIMGC estabelece que os participantes do projeto devero descrever se e como a atividade de projeto contribuir para o desenvolvimento sustentvel no que diz respeito aos seguintes aspectos: contribuio para a sustentabilidade ambiental local; contribuio para o desenvolvimento das condies de trabalho e a gerao lquida de empregos; contribuio para a distribuio de renda; contribuio para a capacitao e o desenvolvimento tecnolgico; e contribuio para a integrao regional e a articulao com outros setores.
Segundo dados do Balano Energtico Nacional 2008 (EPE, 2008) a participao da energia de fonte renovvel representou 45,4% do total, o que faz que a matriz energtica nacional seja bastante limpa comparativamente s dos demais pases. No mundo, essa taxa de 13% e, nos pases membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), de apenas 7%. A despeito de ter sua matriz energtica com forte gerao renovvel, o Brasil o terceiro pas em nmero de projetos e o quarto em nmero de RCEs j emitidas.
491
Na viso do Brasil, o MDL tem obtido um sucesso relevante para o alcance de redues de emisses reais, mensurveis e de longo prazo. Esse resultado est associado de maneira intrnseca garantia de que essas redues de emisses sejam adicionais s que ocorreriam na ausncia da atividade certificada de projeto. Esse elemento constitui um dos pilares fundamentais para garantir a integridade ambiental do Protocolo de Quioto. Constituem evidentes contradies a esse princpio algumas propostas feitas por pases desenvolvidos no sentido de se buscar maior flexibilizao das modalidades e dos procedimentos do MDL. Essas alegadas flexibilizaes ou simplificaes necessitam ser avaliadas com cautela a fim de se evitar prejuzos integridade ambiental do Protocolo de Quioto. O MDL um mecanismo compensatrio em que redues de emisses nos pases em desenvolvimento resultam em autorizao equivalente para mais emisses de combustveis fsseis nos pases desenvolvidos. Para que o mecanismo seja neutro o MDL um mecanismo de soma zero , a reduo tem de ser real e mensurvel no pas em desenvolvimento, o que garantido pelo conceito de adicionalidade. Ou seja, a reduo de emisses nos pases em desenvolvimento, incluindo o Brasil, tem de ser adicional que ocorreria na ausncia do projeto. Assim, o uso de lcool pela frota de automveis brasileira no pode ser considerado adicional e nem deve resultar em autorizao de novas emisses de gases de efeito estufa nos pases desenvolvidos, pois estar-se-ia aumentando as emisses em relao a um cenrio tendencial e agravando o aquecimento global. Por essa razo, a defesa da integridade ambiental do Protocolo de Quioto sempre foi um dos pilares da negociao defendido pela delegao brasileira e que levou credibilidade internacional de que hoje desfrutam no mundo os negociadores brasileiros. No Brasil, o MDL tem alcanado um inquestionvel sucesso. Mais de 415 projetos brasileiros no mbito do mecanismo j reduzem anualmente o equivalente a aproximadamente 7,5% das emisses no florestais brasileiras apenas o reflorestamento e o florestamento so elegveis no mbito do MDL , que representavam cerca de 45% das emisses de gases de efeito estufa em dixido de carbono (CO2) equivalentes do Brasil em 1994. Em 13 de outubro de 2009, o Brasil ocupava a terceira posio em nmero de projetos do MDL, o que equivalia a 8% do total mundial. O potencial de reduo de emisses de aproximadamente 370 milhes de toneladas de CO2 equivalentes, no que se refere ao primeiro perodo de obteno de crditos. Esse perodo pode variar entre sete e dez anos. Essa reduo corresponde a cerca de 6% do total mundial no mbito do MDL. Em base anual, o potencial de reduo da ordem de 47 milhes de toneladas de CO2 equivalentes. Dos projetos registrados no conselho executivo do MDL, 10% so brasileiros. Na frente do Brasil, aparecem a ndia e a China com 25% e 35% das atividades registradas, respectivamente.
492
Apenas para citar dois exemplos que demonstram o resultado significativo do MDL em termos de redues setoriais de emisses de GEE no Brasil, somente cinco atividades de projetos no mbito da produo de cido adpico e cido ntrico reduziram praticamente todas as emisses de xido nitroso (N2O) no setor industrial brasileiro e 30 projetos registrados na ONU de reduo de metano (CH4) em aterros sanitrios representam uma reduo da ordem de 55% das emisses desse gs em aterros sanitrios em 1994. O potencial, no s do Brasil, mas do MDL como um todo, est muito alm dos projetos apresentados e depende de um esforo de divulgao da questo do Protocolo de Quioto e do MDL, que no simples. Tecnicamente a questo de emisses de GEE no faz parte do dia a dia das atividades dos potenciais proponentes de projetos de MDL e, por definio, o MDL deve ser uma atividade que foge do padro localmente adotado, do chamado business as usual. Mas note-se uma mudana no comportamento dos empreendedores brasileiros, que se reflete no crescente nmero de projetos submetidos CIMGC. Os projetos em andamento tm o potencial de quebra de paradigma, pois incluem tecnologias antes estranhas ao setor produtivo, como reduo de metano na produo de suinocultura. Desta forma, observam-se nas figuras do anexo deste captulo vrios dados relevantes que comprovam o sucesso do MDL no Brasil referentes ao status do MDL no Brasil e no mundo. No contexto atual da negociao internacional acerca do futuro do regime multilateral sobre a mudana do clima, o governo brasileiro tem defendido o fortalecimento do MDL, mais no contexto das modalidades e dos procedimentos correntes, que pode ser feito por simples decises, sem recorrer emenda ao protocolo e que garanta a integridade ambiental do Protocolo de Quioto. A discusso do fortalecimento do MDL no deve ocorrer no mbito do Grupo de Trabalho para Acordos Adicionais mais Amplos das Partes do Anexo I do Protocolo de Quioto (Ad hoc working group for further commitments for Annex I Parties under Kyoto Protocol AWG-KP), mas no processo de diretrizes adicionais ao MDL que j existe no contexto das reunies das partes do protocolo da COP/ Reunio das Partes do Protocolo de Quioto (Meeting of the Parties MOP). Temas como reduo de custos de transao e estmulo ao MDL programtico devem ser considerados como prioritrios nessas discusses. H ainda elementos que potencialmente merecem apoio, mas que carecem de desenvolvimento/aprofundamento, tais como a facilitao do acesso mais efetivo de outros pases ao MDL; o estabelecimento de lista positiva de projetos, que poderiam ser considerados adicionais sem a aplicao de regras rgidas energia solar, elica e pequenas centrais hidroeltricas (PCHs) com capacidade abaixo de 5 megawatt (MW).
493
Como elementos que tm sido combatidos pelo governo do Brasil esto propostas que prejudicam a integridade ambiental do Protocolo de Quioto, especialmente a flexibilizao ampla ou a remoo quanto ao conceito de adicionalidade; o MDL setorial ou qualquer iniciativa que modifique o carter projeto a projeto do mecanismo; e a retirada do carter soberano de cada pas quanto anlise da contribuio ao desenvolvimento sustentvel. Por fim, espera-se que os elementos abordados sirvam para, de alguma forma, desmistificar ideias equivocadas quanto ao processo nacional de aprovao dos projetos de MDL. H tambm a expectativa de que, em alguma extenso, esses elementos tambm fortaleam o processo de capacitao j estabelecido, difundindo a posio do Brasil com base nas condies e nos fatos existentes, bem como a imagem existente no mbito internacional do papel protagnico do Brasil, o qual geralmente no corresponde imagem divulgada internamente.
494
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC). Portaria no 533, de 29 de agosto de 2000. Regimento Interno. Braslia, 2000. Disponvel em: <http://www.mct.gov. br/upd_blob/0001/1545.pdf>. Acesso em: 9 ago. 2010. ______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC). Resoluo no 1, de 11 de setembro de 2003. Braslia, 2003. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_ blob/0023/23433.pdf>. Acesso em: 9 ago. 2010. ______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Compilao Conveno-Quadro sobre Mudana Climtica (CQNUMC), 4 nov. 2009. Disponvel em: <www.mct.gov.br/clima>. ______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). O status atual das atividades de projetos do MDL no Brasil e no mundo. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/30317.html#ancora>. Acesso em: 9 ago. 2010. CONVENO-QUADRO DAS NAES UNIDAS SOBRE MUDANA DO CLIMA (CQNUMC). O Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, 1998. Disponvel em: <http://www. mct.gov.br/index.php/content/view/28739.html>. Acesso em: 16 fev. 2010. ______. CDM statistics, 2009. Disponvel em: <http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html>. Acesso em: 6 out. 2009. DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT (GTZ). Country Study Brazil: CDM Market Overview. Eschborn, 2008. Disponvel em: <http://www.jiko-bmu.de/service/informationen_gastlaender/ doc/715.php>. Acesso em: 15 ago. 2010.
EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Balano Energtico Nacional 2008: ano base 2007. Rio de Janeiro, 2008. 244 p.
495
anexo GRFICO 1A
450
Atividade de projeto do MDL no Brasil

400 350 300 250 200 150 100 50 0
Nmero de projetos
Fonte: Brasi (2009).
GRFICO 2A
(Em %)
21
Participao no total de atividades de projetos no mbito do MDL no mundo
3 4
Fonte: Brasi (2009).
Jan./2004 Mar./2004 Maio/2004 Jul./2004 Set./2004 Nov./2004 Jan./2005 Mar./2005 Maio/2005 Jul./2005 Set./2005 Nov./2005 Jan./2006 Mar./2006 Maio/2006 Jul./2006 Set./2006 Nov./2006 Jan./2007 Mar./2007 Maio/2007 Jul./2007 Set./2007 Nov./2007 Jan./2008 Mar./2008 Maio/2008 Jul./2008 Set./2008 Nov./2008 Jan./2009 Mar./2009 Maio/2009 Jul./2009 Set./2009
Ms Validao Registro
37 China ndia Brasil Mxico Malsia Demais pases 27
496
GRFICO 3A
(Em %)
Capacidade instalada (MW) das atividades de projeto aprovadas na CIMG

3
36 23 Hidreltrica Bagao PCH Elicca Outras biomassas Biogs
30 Fonte: Brasi (2009).
Total: 3.557 MW Proinfa: 447 MW
CAPTULO 19
UMA VISO GERAL DA UTILIZAO DO MECANISMO DE DESENVOLVIMENTO LIMPO SETORIAL: PERSPECTIVAS PARA . O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL BRASILEIRO
1 INTRODUO
Ainda que o Brasil seja um pas caracterizado por um reduzido nvel relativo de emisses de carbono, principal gs responsvel pelo efeito estufa, este aspecto no se constitui em argumento para justificar a ausncia de polticas pblicas para promover o crescimento sustentvel de baixo carbono a mdio e longo prazos. Importa analisar as opes destas polticas que possam gerar desenvolvimento sustentvel, ao mesmo tempo em que contribuam reduo de gases efeito estufa (GEE). A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou as bases para um mercado global de carbono, constitudo por diferentes mercados regionais ou nacionais, assim como por mecanismos de projetos redutores de emisses do tipo Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) ou Implementao Conjunta (IC). Os diferentes mercados divergem em vrios aspectos, destacando-se tamanho, caractersticas de concepo e abrangncias setoriais e geogrficas. Alguns destes mercados foram criados com o objetivo de atender a compromissos de reduo de emisses negociados no Protocolo de Quioto em que se insere o MDL, enquanto outros so de natureza voluntria. A seo 2 estabelece as bases tericas que respaldam a utilizao de mecanismos de mercado nas polticas ambientais e, em particular, no mercado de carbono. Mostra-se tambm que a presena de custos de transao pode reduzir substancialmente os benefcios de um mercado de carbono e persiste a necessidade de reformas para reduzi-los. A participao brasileira no mercado de carbono tem se limitado ao segmento de oferta de projetos via MDL, ocupando o terceiro lugar em nmero de projetos (13%), sendo que China e ndia respondem por 31% e 21% do total de projetos em 2008, respectivamente (BRASIL, 2008). Com o objetivo de que este instrumento possa desempenhar um papel mais significativo no financiamento do desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento,
498
o MDL vem sofrendo modificaes importantes que podem ampliar significativamente a utilizao pelos pases beneficirios e se constituir em instrumento importante para o crescimento sustentvel brasileiro, caracterizado por elevadas taxas de crescimento acompanhadas por outras taxas deste tipo, porm menores, nas emisses de carbono. A seo 3, alm de dar uma viso panormica do mercado de carbono em todos os seus segmentos, mostra a evoluo recente da participao do MDL no mercado global de carbono, assim como as estimativas dos custos de transao associados. Os elevados custos de transao tm reduzido os potenciais benefcios deste mecanismo. H consenso generalizado de que, para que o MDL cumpra seu papel adequado no financiamento do desenvolvimento sustentvel de pases em desenvolvimento, medidas devem ser adotadas para reduzir os custos de transao. Com este objetivo, foi aprovado em 2005 o MDL programtico, pelo qual vrios projetos podem ser submetidos em conjunto, gerando maior volume de crditos de carbono. Outra ideia que vem ganhando fora a de incluir polticas que contribuam ao desenvolvimento sustentvel e que, ao mesmo tempo, sejam capazes de mitigar as emisses de GEE, gerando crditos de carbono. Nestes dois casos, a gerao de crditos de carbono passaria a ser feita a partir de um conjunto de projetos e/ou de um setor objeto de uma poltica, em contraste com a situao atual de projetos individuais como unidade de anlise. A seo 4 aborda estas questes. Com o objetivo final de contribuir ao crescimento econmico sustentvel brasileiro e ao desenvolvimento institucional, a seo 5 lana luz sobre como um MDL setorial poderia ser utilizado como instrumento de desenvolvimento sustentvel em polticas de saneamento, em particular na gesto dos resduos slidos. A situao brasileira neste setor mostra enormes carncias de investimento. Por outro lado, o Brasil tem se destacado em projetos de aterros sanitrios no mbito do MDL. A seo 5 mostra a situao brasileira neste setor, usando dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (2002). O Projeto Bandeirantes de Gs de Aterro e Gerao de Energia (PBGAGE) e o Projeto NovaGerar, ambos projetos de aterro sanitrio, so descritos e analisados para extrair lies teis para a elaborao de polticas pblicas. A partir da anlise destes, sugere-se que um setor que poderia se beneficiar muito de um MDL setorial seria o de saneamento, em particular o de tratamento de lixo, o que resultaria em benefcios ambientais com impactos positivos sobre a sade humana das populaes locais e, ao mesmo tempo, geraria crditos de carbono que, alm de financiarem investimentos importantes, estariam contribuindo reduo de GEE.
Uma Viso Geral da Utilizao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Setorial...
499
2 MDL: ASPETOS TERICOS 2.1 Breve descrio do Protocolo de Quioto
O Protocolo de Quioto o principal documento voltado para a reduo das emisses dos GEE, formalizado em 1997 pelos pases participantes da Conveno-Quadro das Naes Unidas para Mudana do Clima (CQNUMC). O protocolo inclui a definio dos principais GEE, alm dos setores/categorias de fontes destes. Os principais gases so o dixido de carbono (CO2), o metano (CH4), o xido nitroso (N2O), o hidrofluorcarbono (HFC), o perfluorcarbono (PFC) e o hexafluoreto de enxofre (SF6). Os principais setores/categorias mencionados so: processos industriais, utilizao de solventes e outros produtos, agricultura, disposio e tratamento de resduos, queima de combustvel para gerao de energia, entre outros exemplos. Entre as mais importantes medidas do protocolo, destaca-se o estabelecimento de metas e prazos relativos a reduo ou limitao das emisses futuras de GEE para os pases desenvolvidos, pertencentes ao Anexo I deste protocolo. Estes pases devero reduzir suas emisses no perodo entre 2008 e 2012, em pelo menos 5,2% frente aos nveis apresentados em 1990. Os pases em desenvolvimento, como Brasil, ndia e China, no esto inseridos no Anexo I; sendo assim, no possuem nenhuma meta ou prazo para reduzirem suas emisses de GEE nesta primeira fase do protocolo. Para que o Protocolo de Quioto entrasse em vigor, necessitava-se que pelo menos 55 pases o ratificassem, atingindo 55% do total de emisso global de GEE. Considerando que os Estados Unidos no ratificaram o protocolo, argumentando a necessidade de estabelecer metas para os pases em desenvolvimento, tendo em mente o Brasil, a China e a ndia, foram necessrios vrios anos de negociao para sua entrada em vigor. Isto s veio a ocorrer em novembro de 2004, com a ratificao da Rssia, representante de cerca de 17% das emisses globais de GEE. Para aumentar a eficincia no alcance das metas estabelecidas para os pases do Anexo I, foram criados trs mecanismos de flexibilizao, cujas bases tericas so adiante melhor expostas. A formao de um mercado para as redues de GEE permitiria o alcance das metas de reduo com um custo mnimo por meio dos seguintes mecanismos: IC do ingls Joint Implementation (JI); Comrcio Internacional de Emisses (CIE) do ingls Emissions Trade; e MDL do ingls Clean Development Mechanism (CDM).
2.2 Mecanismos de flexibilizao e o MDL
Em relao ao princpio do mecanismo IC, o Art. 6o do Protocolo de Quioto estabelece o seguinte:

1. A fim de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3, qualquer Parte includa no Anexo I pode transferir para ou adquirir de qualquer outra dessas Partes unidades de reduo de emisses resultantes de projetos visando
500
a reduo das emisses antrpicas por fontes ou o aumento das remoes antrpicas por sumidouros de gases de efeito estufa em qualquer setor da economia (...) (BRASIL, 1998).
Portanto, por meio desse mecanismo, qualquer pas do Anexo I pode compensar suas emisses adquirindo de outro pas deste grupo unidades de reduo de emisses de projetos redutores destas. Ressalte-se que os recursos financeiros obtidos com a negociao dos crditos de reduo provenientes de projetos de IC devero ser reinvestidos em novos projetos de reduo de emisso ou remoo de carbono. Quanto ao CIE, verifica-se a partir do Art. 17 que:
As Partes includas no Anexo B podem participar do comrcio de emisses com o objetivo de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3. Tal comrcio deve ser suplementar s aes domsticas com vistas a atender os compromissos quantificados de limitao e reduo de emisses, assumidos sob esse Artigo. (BRASIL, 1998).
Por intermdio do CIE, pases do Anexo I podero comercializar as redues que excederem sua meta de reduo de GEE. Este modelo tambm conhecido como sistema cap and trade. Os dois mecanismos de flexibilizao, IC e CIE, foram constitudos de forma a serem utilizados apenas entre pases componentes do Anexo I. Por outro lado, o MDL possibilita a participao dos pases em desenvolvimento, isto , que no esto inseridos neste anexo, conforme estabelecido no Art. 12. Este mecanismo apresenta uma oportunidade importante para o Brasil. O MDL consiste na possibilidade de um pas do Anexo I alcanar parte desta reduo por meio da aquisio de Reduo Certificada de Emisso (RCE conhecida de forma popular como crdito de carbono) de projetos em pases em desenvolvimento que gerem redues de GEE com relao situao de no implementao do projeto em particular. As atividades de um projeto de MDL so consideradas adicionais se as emisses antropognicas de GEE forem menores do que as que ocorreriam na ausncia do projetoe/ou se o sequestro de carbono for maior do que aquele que ocorreria tambm na ausncia do projeto. Neste sentido, para cada unidade mtrica de carbono1 reduzida por meio de um projeto MDL, ser creditada uma unidade de RCE ao projeto, que poder ser comercializada no mercado de forma a possibilitar a aquisio por pases do Anexo I para o alcance parcial de suas metas.
1. Calculada conforme o potencial de aquecimento global, ndice divulgado pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) em seu Segundo Relatrio de Avaliao, que possibilita a uniformizao dos diferentes gases em termos de dixido de carbono equivalente.
501
2.3 Quadro terico: a utilizao de mercados como instrumento de poltica ambiental e o Protocolo de Quioto
A literatura consagrou a utilizao de instrumentos de poltica ambiental baseados na operao de mercados em que estes possuem uma srie de vantagens em relao aos instrumentos tradicionais de regulao direta, do tipo comando e controle. Em particular, a utilizao de mecanismos de mercado conduz a uma soluo de alcance do objetivo ambiental a um custo mnimo (ATKINSON; TIETENBERG, 1991). Outra vantagem importante inclui o incentivo inovao tecnolgica, na medida em que o agente poluidor que gera redues de emisses adicionais pode auferir uma renda extra com sua venda no mercado de licenas relevante. H de se destacar que os trs mecanismos de flexibilizao do Protocolo de Quioto se baseiam na operao de mercados, seja por meio do CIE, ou licenas de emisso, seja por meio do IC e do MDL, pelas RCEs. Por outro lado, existe uma extensa literatura sobre a presena dos custos de transao nos mercados de licenas de emisso, que tambm se aplica ao contexto do MDL. Cabe ressaltar, entretanto, que os custos de transao, ainda que presentes nos trs mecanismos de flexibilizao, so muito mais elevados no caso de redues geradas a partir de projetos, como se ver adiante. Atkinson e Tietenberg (1991) mostram, por meio de seis estudos empricos nestes mercados, de que forma os ganhos de comrcio so diminudos na prtica. Hahn e Hester (1989) sugerem que o programa de licenas de poluio no Rio Fox, nos Estados Unidos, no teve sucesso devido aos elevados custos de transao, por intermdio dos elevados requerimentos administrativos que tiveram o efeito de neutralizar os potenciais ganhos de comrcio. O programa de licenas de emisso, coordenado pela agncia norte americana Environmental Protection Act (EPA), visando reduo da poluio atmosfrica, tambm tem apresentado elevados custos de transao, no existindo nenhum mecanismo promotor do encontro entre compradores e vendedores. necessrio, frequentemente, que o potencial comprador dispenda elevadas somas para o pagamento de servios especializados de busca do potencial vendedor de licenas de emisso e, portanto, eroda os potenciais ganhos de comrcio (HAHN, 1989; HAHN; HESTER, 1989). Todos os exemplos de mercados de licenas que foram bem sucedidos claramente estiveram associados a reduzidos custos de transao (STAVINS, 1995). Apresenta-se, no que se segue, um modelo adaptado ao presente estudo baseado em Stavins (1995), mostrando de que forma a condio de eficincia em mercados de licenas de emisso alterada quando custos de transao so includos. Considera-se o problema de um programa de controle de poluio, baseado na operao de um mercado de licenas. O governo estabelece um total de E0 licenas de emisso, que sero alocadas a cada firma i, na quantidade
502
q0i, i= 1,.....N. As firmas podem comercializar entre si as licenas, caso suas necessidades de emisso excedam suas alocaes iniciais ou, alternativamente, podem reduzir suas emisses, medidas por ri, em relao ao que emitiriam na situao de no limitao, medido por ui. A firma i vai comprar ou vender licenas de emisso dadas por ti:
(1) O problema da firma expresso pela minimizao da soma dos custos de reduo nas emisses ci ( ri ) , do custo de aquisio das licenas adicionais, cujo preo p, mais os custos de transao, medidos pela funo T ( ti ), ou seja:( 2 )
min [ ci ( ri ) + p ( ui - ri - qoi ) + T ( ti ) ] sujeito a
| ti = ui - ri - qoi |
(3)
A soluo a esse problema dada pelas seguintes condies de Kunhn-Tucker:
(1) (2) (3)

Pelas condies anteriores, pode-se observar que o resultado tradicional de equalizao dos custos marginais de controle das firmas deve ser modificado para incorporar os custos de transao que surgem no mercado de licenas. Deve-se observar tambm que o custo total de cada firma dado pela soma dos custos de reduo das emisses, da aquisio de licenas adicionada ao custo de transao associado a estas. A introduo de custos de transao, no importando sua forma especfica, reduziria os potenciais ganhos de comrcio, podendo at erodi-los completamente. Em geral, h significativos custos de transao na definio e na transferncia de direitos de propriedade, nos fluxos de informao necessrios para que os potenciais compradores e vendedores identifiquem-se como tais, comuniquem-se e troquem as informaes essenciais para completar a operao (STAVINS, 1995; SANDOR, 2005). No caso especfico de mercados de licenas de emisso, trs so as fontes geradoras de custos de transao: i) o processo de busca e de gerao da informao necessria para que as partes vendedora e compradora se encontrem; ii) o processo de negociao entre as duas partes; e iii) a implementao e o monitoramento da operao, este ltimo existindo apenas se no houver uma agncia governamental encarregada especificamente dessa funo.
503
Esses fatores resultam em custos de transao que se refletiro em diferena entre o preo de compra e o de venda em mercados de licenas de emisso. Em casos mais dramticos, uma srie de operaes de compra/venda simplesmente no se realiza pela ao dos custos de transao, que erodem completamente os ganhos de comrcio. Por outro lado, esses custos tambm se aplicam ao caso de reduo de emisses por meio de projetos, muito provavelmente de forma amplificada, considerando todas as etapas necessrias para apenas validar e certificar as redues de emisses. Portanto, os principais resultados a serem mostrados neste estudo se aplicam tanto a um mercado de licenas de emisso como a redues de emisses por meio de projetos (MDL e IC), sendo que, neste ltimo caso, os efeitos dos custos de transao provavelmente so ampliados. Os elementos necessrios ao estabelecimento de um mercado de licenas de emisso no so poucos nem triviais. Em particular, elevados custos de transao estaro presentes, o que impe um limite mnimo aos ganhos de comrcio anteriormente definidos, uma vez que dos potenciais ganhos deste tipo, deveriam ser subtrados os custos de transao para a obteno dos benefcios lquidos. Por outro lado, os ganhos potenciais de comrcio esto diretamente associados diferena entre os custos marginais de reduo de emisso dos agentes compradores e vendedores de licenas, como foi mostrado. Esses custos de transao, como dito anteriormente, se originam na definio e na transferncia de direitos de propriedade, nos fluxos de informao necessrios para completar a operao, na verificao e no monitoramento dos direitos e das transaes entre os agentes. Nos Estados Unidos, o Clean Air Act, de 1990, estabeleceu um limite nacional de emisses de dixido de enxofre, o que significava uma reduo de 50% nas emisses do ano anterior. A avaliao de que este nvel de reduo visado iria inviabilizar a operao de algumas usinas termeltricas em regime do tipo comando e controle, considerando os investimentos elevados necessrios, motivou o governo americano a estabelecer um mercado de licenas de emisso de dixido de enxofre. Nesse sistema, as geradoras passaram a ter a opo de reduzir diretamente suas emisses e/ou de comprar licenas de outras unidades que conseguissem uma reduo maior do que 50%. Como Sandor (1996) argumenta, o Clean Air Act teve um papel triplo: padronizou uma commodity ambiental, a saber, a licena de emitir uma tonelada de dixido de enxofre; estabeleceu de forma apropriada os direitos de propriedade, no caso de emisso; e criou a infraestrutura necessria para a transferncia rpida de direitos de propriedade. A Chicago Board of Trade foi a instituio responsvel por realizar os leiles das licenas. O sucesso desse programa foi considerado total. Ocorreu o alcance do objetivo ambiental a um custo mnimo. As primeiras transaes de dixido de enxofre atingiram um preo de US$ 300,00
504
por tonelada. J com o leilo de licenas, o preo se reduziu metade. A queda das emisses se deu antes do exigido: no perodo 1995-1997, o nvel de emisses se situava em valor 33% abaixo do exigido. Os estgios necessrios para o xito desse mercado foram apontados como sendo: i) a demanda criada pelo Clean Air Act; ii) a padronizao da commodity direito de emitir dixido de enxofre; iii) o desenvolvimento de instrumentos legais para atestar os direitos de propriedade; e iv) a ampliao de mercados financeiros, incluindo futuros e opes, para o comrcio dos ttulos de propriedade. Importa ressaltar que os estgios i, ii, iii e iv aparecem como condies necessrias ao saudvel desenvolvimento de mercados de commodities ambientais. Dependendo das especificidades de cada caso, outras condies tambm se tornaro importantes.
3 MERCADO DE CARBONO E O MDL: ELEVADOS CUSTOS DE TRANSAO 3.1 Uma viso geral
Como mencionado, a entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou as bases para um mercado global de carbono, constitudo por diferentes mercados regionais ou nacionais, assim como por mecanismos de projetos redutores de emisses do tipo MDL ou IC. Os diferentes mercados divergem em vrios aspectos, destacando-se tamanho, caractersticas de concepo, abrangncias setoriais e geogrficas e natureza, podendo ser voluntrios ou no. Alguns destes mercados foram criados com o objetivo de atender a compromissos de reduo de emisses negociados no protocolo, em que se insere o MDL, enquanto outros so de natureza voluntria, por exemplo, o Chicago Climate Exchange (CCX). A proliferao recente de iniciativas nacionais ou regionais no sentido de criao de mercados de carbono atesta a elevada prioridade poltica dada a este instrumento, como reconhecimento das suas vantagens de eficincia econmica e agente indutor inovao tecnolgica.2 O mercado de carbono negocia dois tipos de ativos: i) licenas de emisso alocadas em regime de metas e negociao (cap and trade) do Protocolo de Quioto; e ii) redues de emisses baseadas em projetos que incluem o MDL e a IC. Por outro lado, de forma sinttica, pode-se dizer que o mercado de carbono se encontra dividido em dois segmentos: i) Quioto, liderado pela Unio Europeia (UE); e ii) no Quioto, capitaneado pelos Estados Unidos.
2. Ver o comunicado final da reunio do G-8 realizada em julho de 2007, com a participao do Brasil, da China, da ndia, do Mxico e da frica do Sul, em que se estabelece (...) o papel central dos incentivos econmicos no combate ao efeito estufa, em particular os mercados de carbono, para a implementao de tecnologias limpas em grande escala (...).
505
No segmento do mercado referente a licenas, os quatro principais mercados de licenas de emisso so os da UE, do Reino Unido, do New South Wales, na Austrlia, e do CCX, nos Estados Unidos. Constata-se a predominncia do mercado da UE, sendo responsvel pela maior parte das transaes. Observase tambm a proliferao de mercados de carbono regionais e locais como um instrumento de controle eficiente de emisses de GEE, com o objetivo final de alcanar uma economia dita de baixo carbono. Uma dimenso importante neste processo refere-se aos benefcios da integrao dos diferentes mercados, que permitir reduzir o custo de reduo das emisses e estimular a inovao tecnolgica, com a concomitante abertura de inmeras oportunidades para empresas e instituies em pases em que o custo de reduo de carbono reduzido. Espera-se tambm desta forma aumentar significativamente o volume de reduo de carbono e alcanar uma maior liquidez. Novos mercados em vias de implementao se localizam na Austrlia, no Canad, na Nova Zelndia e na Coreia do Sul (OECD, 2007). Todos estes esquemas englobaro as emisses geradas pelos seus setores energticos, alm de serem de natureza obrigatria. Destaca-se o esquema da Nova Zelndia que incluir tambm o setor florestal, assim como o agrcola. Outros mercados sendo propostos ainda a nvel legislativo incluem o norte-americano de cobertura nacional, o da California e a iniciativa de estados do Oeste norte-americano, Western Regional Climate Action Initiative (WRCAI, com a participao dos estados do Arizona, do Novo Mxico, do Oregon e de Washington). Apesar de algumas iniciativas j existentes, como o CCX, pode-se dizer que o mercado de carbono foi estabelecido de forma consolidada com o surgimento dos mecanismos de flexibilizao do Protocolo de Quioto. Surgem dois segmentos no mercado de carbono: o comrcio de licenas de emisso e o comrcio de crdito de reduo gerados por projetos redutores. O primeiro, como foi visto, ocorre quando pases do Anexo I ultrapassam sua meta e comercializam este excesso como licenas de emisso para outros pases deste anexo. A moeda utilizada para tal a Assigned Amount Unit (AAU). O segundo segmento se origina dos mecanismos MDL e IC. As respectivas moedas so a Certified Emission Reduction (CER ou RCE) e a Emission Reduction Unit (ERU ou Unidade de Reduo de Emisso URE). Note-se que, nesse ultimo caso, enquanto no ocorrer a certificao final da reduo gerada por projetos pela Organizao das Naes Unidas (ONU), o conceito relevante a ERU. A tabela 1 mostra que o mercado de carbono registrou um valor de US$ 64 bilhes em 2007, dobrando de valor em relao a 2006. Observam-se a posio de dominncia do mercado europeu (78%) e a participao expressiva do MDL, situando-se em 20% nos dois anos.
506
TABELA 1
Mercado de carbono, volumes e valores 2006-2007

2006 Volume (MtCO2e) UE New South Wales CCX MDL IC Outros Total Fonte: BIRD (2008). 1.104 20 10 562 16 33 1.745 Valor (MUS$) 24.436 225 38 6.249 141 146 31.235 Volume (MtCO2e) 2.061 25 23 791 41 42 2.983 2007 Valor (MUS$) 50.097 224 72 12.877 499 265 64.035
No tocante ao carbono gerado por meio de projetos (MDL, IC e outros), esse mercado comercializou 874 milhes de toneladas mtricas de carbono (MtCO2e) em 2007, registrando um crescimento de 43% em relao ao ano anterior (611 MtCO2e). Em termos de valor, verifica-se um crescimento aproximado de 109%. Considerando a diversidade dos projetos, assim como de seus termos de contrato, o intervalo de variao para o preo de redues de emisses, geradas pelos projetos, muito elevado. A maior parte das transaes nesse segmento de mercado tem sido contratada antes da certificao definitiva desses crditos de reduo pela ONU. As primeiras unidades de RCEs foram emitidas somente em outubro de 2005, tendo decorrido cinco anos desde os Acordos de Marrakesh, quando foram estabelecidas as condies necessrias para essa emisso. Esse longo ciclo a ser percorrido at a aprovao final mostra os elevados custos de transao presentes, que tambm se manifestam na diferena de preo do carbono nos dois segmentos de mercado. O intervalo de variao para o preo de carbono, neste segmento de mercado, situou-se entre US$ 3,00 e US$ 7,00, muito inferior ao preo vigente para a comercializao de licenas de emisses, que em abril de 2005 alcanou o preo de 17,00 por tonelada (IETA, 2007).
3.2 MDLe aspectos institucionais: elevados custos de transao
Todos os projetos de MDL necessitam cumprir uma srie de procedimentos at receberem a confirmao do Conselho Executivo deste mecanismo, instncia mxima de avaliao do MDL e responsvel pela emisso das RCEs. As seguintes etapas devem ser atendidas: elaborao do documento de concepo de projeto (DCP), utilizando metodologia de linha de base e plano de monitoramento vlidos: validao/aprovao; registro; monitoramento; verificao/certificao; aprovao; e emisso das RCEs, conforme mostrado na figura 1 a seguir.
507
FIGURA 1
Ciclo de projeto de MDL

(5) Monitoramento (1) Documento de concepo do projeto (2) Validao Entidade operacional designada (6) Verificao/certificao (4) Registro
(3) Aprovao
Participantes do projeto
Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima
Conselho Executivo
RCEs
(7) Emisso (4) Registro das atividades do projeto
Fonte: Sister (2008).
O primeiro passo a elaborao do DCP, contendo uma descrio completa do projeto. Este encaminhado para a entidade operacional designada (EOD),3 com o objetivo de realizar sua validao. O rgo responsvel pela aprovao ou no do projeto no pas de sede deste a autoridade nacional designada (AND).4 Uma vez tendo obtido a aprovao da AND, atestando que o projeto contribui para o desenvolvimento sustentvel do pas, o passo seguinte ser encaminhar o projeto para o Conselho Executivo do MDL. Este far a avaliao das pertinncias da linha de base e da metodologia proposta. Caso estas sejam aceitas, o projeto dever ser registrado neste conselho para a verificao, certificao e emisso das RCEs. A verificao consiste na reviso peridica do projeto pela EOD e o monitoramento posterior s redues de GEE ou ao sequestro de carbono. J o processo de certificao consiste na comprovao da reduo efetiva de emisso de GEE ou sequestro do carbono. Por fim, por meio da certificao, solicitado ao Conselho Executivo do MDL a emisso das respectivas RCEs.
3. Trata-se de uma empresa independente designada pela Conferncia das Partes (COP) e pela Meetings of the Parties (MOP), considerada qualificada para validar as atividades de projeto de MDL, bem como verificar e certificar redues de emisses antrpicas de GEE. 4. No Brasil, a AND a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, criada pelo decreto de 7 de julho de 1999 e alterada pelo decreto de 10 de janeiro de 2006.
508
3.3 Custos de transao e algumas estimativas
Os custos de transao no contexto do Protocolo de Quioto se definem como sendo todos aqueles incorridos para completar a emisso das RCEs. Basicamente, trs so as fontes geradoras dos custos de transao: i) a preparao de documentos; ii) a validao e a certificao pelas EODs, incluindo os custos de monitoramento; e iii) os custos cobrados pelo Conselho Executivo do MDL e do pas anfitrio. Nesse estgio, os custos de transao especficos ao MDL para projetos que no se enquadram na categoria de pequena escala j so elevados, tanto nas fases iniciais quanto nas de implementao. Estimativas do Banco Mundial (BIRD) indicam um valor mdio de US$ 270 mil referentes aos custos de um projeto somente para cumprir os requerimentos tcnico-burocrticos do MDL, constituindo-se em verdadeira barreira financeira para muitos projetos, principalmente em contexto de inexistncia de fontes especficas de financiamento de capital ou que no esto sendo apoiados por um fundo de carbono. Para os projetos de pequena escala, sujeitos a uma anlise simplificada, estimativas similares deste banco apontam um valor de US$ 110 mil dlares, contribuindo a reduzir a rentabilidade econmica/financeira dos projetos MDL5 (OECD, 2004), tambm se constituindo em barreira importante. Para uma amostra de 30 projetos MDL, o BIRD, na qualidade de gestor do fundo de carbono Prototype Carbon Fund (PCF), estima um valor mdio de US$ 200 mil para os custos de transao. Estes custos incluem tambm alguns itens que so prprios deste banco, por exemplo: i) a nota conceito do projeto, documento do PCF que um Project IInformation Note (PIN) mais detalhado e documentado; ii) o atendimento a aspectos legais prprios do banco; iii) as verificaes dos estudos de impactos ambientais, financeiros e tcnicos compatveis com os critrios estritos adotados por este banco. A tabela 2 mostra os custos de transao detalhados dos projetos MDL includos nesta amostra.
TABELA 2
O ciclo de projetos MDL financiado pelo PCF e os custos de transao
Etapas do ciclo MDL Preparao e reviso do projeto Estudo de linha de base e monitoramento/verificao Processo de validao Negociao de acordos de compra Total dos custos de transao Fonte: Prototype Carbon Fund do BIRD. Custos (US$) 27.216 61.412 33.415 89.990 212.033
5. A COP8 definiu modalidades e procedimentos simplificados para projetos MDL classificados de pequena escala: i) energia renovvel com capacidade mxima de 15 MW; ii) eficincia energtica at o equivalente a 15 GWh; e iii) outros projetos redutores de emisses GEE at 15 KtCO2e.
509
Outros custos adicionais incluem o valor de 2% sobre as RCEs destinado a um fundo de adaptao gerido pela ONU, o registro do projeto junto ao Conselho Executivo do MDL (US$ 10 mil), comisses e honorrios de empresas consultoras e intermedirias destinadas comercializao das RCEs (5% a 20 % deste tipo de reduo) e ainda os custos de verificao peridica por uma entidade operativa antes da emisso das RCEs (US$ 3 mil a US$ 15 mil para cada perodo de verificao). Muitas vezes, os fundos de carbono e outros intermedirios assumem os custos de transao, para depois recuper-los com a venda das RCEs. A expectativa inicial de que os custos de transao se reduzissem com um maior nmero de projetos MDL viu-se parcialmente no atendida, visto o grau de rejeio pelo Conselho Executivo do MDL de muitas metodologias de linhas de base e processos de monitoramento, que j tinham sido aprovadas por entidades operacionais designadas. O efeito dos custos de transao o de aumentar significativamente os custos de um projeto MDL potencial, assim como de reduzir a oferta, considerando que muitos projetos no saem do papel por causa destes custos. O efeito mais negativo da presena de custos de transao o de privilegiar projetos de grande envergadura capazes de potencialmente gerar um volume elevado de RCEs, que so capazes de manter uma rentabilidade econmicofinanceira lquida destes custos. Em particular, projetos relacionados a gerao eltrica e captura de metano, destruio de HFC, entre outros tendem a manter uma rentabilidade econmica no contexto das regras do MDL. Os projetos mais penalizados pelos custos de transao, sem dvida, so os de pequena escala que muitas vezes no podero gerar RCEs suficientes para cobri-los. De Gouvello e Coto (2003) avaliaram os efeitos dos custos de transao nos projetos de pequena escala e que esto sujeitos s regras simplificadas pertinentes. Sua concluso principal que estes custos podem variar de US$ 23 mil a US$ 78 mil, constituindo-se em verdadeira barreira para a implementao de alguns projetos em pases em desenvolvimento. Deve-se acrescentar que os custos de transao se somam ao grau de risco para que as redues de emisses sejam certificadas. A comercializao de grande parte da redues, isto , unidades URE, e no RCE, ocorre em contexto de incerteza quanto certificao final dessas redues de emisses; portanto, afetando diretamente o lado da receita esperada dos projetos, tanto pelo lado do volume como pelo do preo dos crditos de carbono. Outros riscos no menos importantes incluem os tradicionais associados implementao do projeto e ao seu xito: tecnolgicos, econmicos e polticos. Alm dos custos de transao j mencionados, a presena do risco em todos estes nveis tende a ser fonte de custos adicionais, reduzindo a rentabilidade potencial do MDL (JANSSEN, 2001).
510
3.4 MDL: panorama geral mundial e brasileiro 3.4.1 Panorama geral do MDL
A expectativa original, expressa em documento da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) (2004), era de que a Amrica Latina ocuparia um papel de liderana absoluta no mercado MDL devido a um conjunto de fatores, incluindo instituies adequadas a aprovao de projetos e apoio governamental, alm de uma oferta potencial de projetos bastante variada, com destaque aos projetos hidroeltricos, elicos, eficincia energtica, gesto de resduos, entre outros. De acordo com informao dos fundos de carbono PCF e Certified Emission Reduction Unit Procurement Tender (CERUPT), que se constituam na informao pblica mais precisa sobre este mercado, os projetos latino-americanos representavam 31% e 48%, respectivamente, dos montantes globais de suas carteiras mundiais; portanto, a regio configurouse potencialmente como sendo mais promissora em termos de projetos MDL em 2003. Esta expectativa rapidamente se revelou como no sendo verdadeira. Enquanto no perodo 2002-2003, a Amrica Latina apresentou uma participao de 40% na oferta total de carbono gerada por projetos, e a sia, 21%; no perodo seguinte, 2003-2004, esta posio de liderana j tinha se invertido. Nesse ltimo, o continente asitico respondeu por 51% da oferta total de carbono via projetos, superando o latino-americano com 27% desta oferta (BIRD, 2005). Essa perda de liderana parcialmente explicada pelo tipo de projeto. Diferentemente do perodo 2002-2003, quando os projetos mais negociados foram os de captura e destruio de metano de aterros sanitrios, no perodo 2003-2004, o maior volume negociado refere-se aos projetos de destruio de HFC23, frequentes na China e que respondem por 35% do volume total ofertado.6 Tal posio de liderana asitica desde ento se consolidou, em que a China e a ndia aparecem como os pases responsveis por mais de 50% de projetos MDL. Em 2006, 61% dos volumes de crdito transacionados provinham do mercado chins, um pouco abaixo da participao de 73% em 2005. Segue-se a ndia em segundo lugar, com participaes de 3% e de 12% em 2005 e 2006, respectivamente. A Amrica Latina apresentou uma participao de 10% no mercado MDL em 2006, correspondendo ao Brasil a porcentagem de 4% (BIRD, 2007).
6. Projetos de aterros sanitrios, ao deixarem de emitir metano, cujo poder de aquecimento global 21 vezes maior que o CO2, e gerao de energia a partir do biogs tm um potencial elevado de gerao de RCEs.
511
3.4.2 Panorama do MDL no Brasil7
Em relao aos projetos no mbito do MDL no cenrio brasileiro, verifica-se um crescimento importante no volume de projetos deste mecanismo nos ltimos quatro anos, ainda que, como foi visto, no tendo acompanhado o crescimento do mercado do MDL mundial. A curva de registro se inicia em novembro de 2004, quando ento foi registrado o primeiro projeto pelo Conselho Executivo do MDL, sendo este um projeto brasileiro. Atualmente, 160 projetos oriundos do Brasil esto registrados pelo Conselho Executivo do MDL em total de 1.780 projetos; portanto, cabendo ao Brasil 9% do total. A distribuio setorial dos projetos brasileiros mostra a dominncia de projetos no setor energtico, com a participao de 50% do total. No setor de suinocultura, verifica-se uma participao de 15% no total de projetos brasileiros, seguido por um valor de 13% para projetos de troca de combustvel fssil (BRASIL, 2008). No grfico 1, mostra-se a distribuio das atividades brasileiras por tipo de GEE. O CO2 o principal gs mitigado nos projetos desenvolvidos no Brasil, com participao de 66%. Isto se d pela elevada representatividade do setor energtico, tendo em vista que os projetos deste setor buscam reduzir, predominantemente, o CO2.
GRFICO 1
(Em %)
1 1
Distribuio das atividades de projetos no Brasil por tipo de GEE
32 CO2 CH 4 H2O PFC 66
Fonte: Brasil (2008, p. 6).
7. Esta subseo se baseia em Brasil (2008).
512
O maior nmero de projetos se concentra na rea de gerao eltrica (energia renovvel); tambm importantes so os aterros sanitrios que reduziro o dixido de carbono total (tCO2e) em 73 milhes de tCO2e no primeiro perodo de obteno de crditos, o que representa 23% do total de reduo dos projetos brasileiros. Este tipo de projeto apresenta elevado retorno em termos de gerao de crditos de carbono, devido presena do metano na composio do biogs gerado. Podemos observar o perfil dos projetos brasileiros na tabela 3.
TABELA 3
Projetos em validao/ aprovao Energia renovvel Suinocultura Aterro sanitrio Processos industriais Eficincia energtica Resduos Reduo de N2O Troca de combustvel fssil Emisses fugitivas Reflorestamento
Distribuio das atividades de projeto no Brasil por tipo de projeto

Nmero de projetos Reduo anual de emisso (tCo2e) 16.431.099 2.737.322 10.036.702 832.946 1.490.288 1.160.797 6.373.896 2.907.977 Reduo de emisso no 1o perodo de obteno do crdito (tCO2e) 115.440.422 25.667.400 73.855.179 6.131.592 14.535.192 9.360.545 44.617.272 24.284.745 Nmero de projetos (%) 47 17 9 2 7 3 2 12 Reduo anual de emisso (%) 39 6 24 2 4 3 15 7 Reduo de emisso no 1o perodo de obteno de crdito (%) 36 8 23 2 5 3 14 8
150 55 29 7 21 10 5 39
1 1
34.685 262.352
242.795 7.870.560
Fonte: Brasil (2008, p. 8).
Outra informao importante diz respeito ao tamanho do projeto. As atividades de projeto de MDL podem ser de pequena ou larga escala e esta diviso feita por meio da verificao de alguns fatores, conforme definido pelo Acordo de Marrakesh. Para efeitos dos procedimentos necessrios aprovao dos projetos, h regras simplificadas para as atividades de pequena escala, tal e qual definidas por este acordo ver nota de rodap 10. No Brasil, cerca de 55% das atividades so consideradas de larga escala. Este resultado parece sugerir que, apesar das regras simplificadas, os custos de transao podem estar impedindo uma maior utilizao deste mecanismo nos projetos de pequena escala.
513
3.4.3 Anlise dos resultados
De acordo com Stern (2007), o MDL tem sido muito importante para estabelecer uma forma de cooperao entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, assim como para identificar oportunidades de mitigao de GEE. Outro aspecto importante indicado por este autor se refere ao interesse e participao do setor privado no combate ao efeito estufa pelos projetos MDL. Por outro lado, a maior capacitao e o maior conhecimento sobre metodologias para avaliar redues de emisses tambm so outro ponto importante. Entretanto, Stern (2007) enfatiza que o MDL na sua forma presente um instrumento de impactos limitados quanto ao seu objetivo final que promover investimentos que contribuam ao desenvolvimento sustentvel em setores como infraestrutura em energia e transporte, devido aos custos de transao, incerteza de polticas, ao risco tecnolgico e outras barreiras. Apesar do fluxo de fundos gerado por meio do MDL ser significativo, da ordem de 14 bilhes at 2012 em estimativas de outubro de 2006, e supondo um preo de US$ 10,00 por tonelada, este mecanismo tal como se caracteriza atualmente no suficiente para reduzir as emisses dos pases em desenvolvimento. Em torno de 35% dos crditos de carbono em estagio de validao, aprovao e registro em outubro de 2006 so originados de 15 projetos relacionados a gases industriais. Como estes gases tm alto poder de aquecimento, o que gera um grande volume de redues de emisses, pelas regras atuais do MDL, eles se tornam mais atraentes vis--vis projetos de energia renovvel. Outro aspecto tambm insatisfatrio do MDL relaciona-se com o pouco uso que os pases mais pobres tm tido deste mecanismo. Poucos pases (Brasil, China, Coreia do Sul, ndia e Mxico) praticamente respondem pela quase totalidade dos crditos de carbono (83%) em 2006. Dos resultados mostrados anteriormente, algumas concluses emergem do MDL. Esse mecanismo tem sido capaz de prover recursos a projetos individuais, que mostram que o critrio de adicionalidade atendido. Este julgamento feito em base individual. Uma metodologia aprovada para um projeto no necessariamente servir para outro similar. Destacam-se os elevados custos de transao, que atuam de forma a inviabilizar o processo para uma ampla gama de projetos que teria elevado componente de desenvolvimento sustentvel. Tem sido constatado, tambm, dificuldades em estabelecer metodologias para projetos de eficincia energtica de pequenas e mdias empresas, no segmento de infraestrutura de transporte e uso de energia (BROWNE et al., 2004). Outra questo se refere ao pouco estmulo utilizao de novas tecnologias e/ ou projetos com benefcios ambientais de longo prazo. O MDL no tem sido capaz de incentivar o uso de novas tecnologias, em particular o maior risco de utilizar tecnologias avanadas de energia renovvel. Por outro lado, projetos com perodos de payback muito longos e cujos benefcios ambientais ocorrem em um prazo longo quando comparados
514
a projetos convencionais, tanto os de pequena quanto os de grande escala, no tm nenhum tratamento especial no MDL atual. Destaque-se que muitos projetos com importantes benefcios ambientais se enquadram nesta categoria. Portanto, pode-se afirmar que o MDL tem tido um papel importante, mas como modelo de cooperao internacional de longo prazo bastante insuficiente na sua presente forma. Ver-se- na seo 4, a seguir, seguinte algumas propostas que tm sido feitas neste mecanismo para aumentar sua eficcia e eficincia. O Brasil, sem dvida, tem uma participao relevante no mercado MDL, ainda que no se tenham confirmado as previses iniciais da liderana absoluta brasileira. A questo relevante, portanto, a identificao dos gargalos nacionais que tm tido o efeito de limitar o aproveitamento brasileiro deste sistema, assim como as oportunidades potenciais do mecanismo. verdade que, de forma trivial, as oportunidades abertas a um pas pelo MDL so diretamente proporcionais existncia de problemas ambientais srios, tais como uma matriz energtica poluente, ao contrario do caso brasileiro, caracterizado por uma matriz limpa (MENDONA; GUTIERREZ, 2000). Entretanto, considerando a diversidade potencial dos projetos MDL, devem-se melhor analisar as possibilidades abertas pelo MDL a fim de identificar a gama de projetos em que possivelmente o Brasil pudesse ter uma vantagem comparativa vis-- vis os demais pases beneficirios. Para que o MDL se torne um instrumento importante no desenvolvimento sustentvel, impe-se uma expanso de projetos financiados por este, com a concomitante gerao de crditos de carbono. Para ilustrar o argumento, pode-se pensar que a replicao de projetos do tipo aterro sanitrio nas diferentes regies brasileiras poderia gerar crditos de carbono significativos. Esta abordagem de identificar grupos de projetos facilmente replicveis tem norteado as discusses recentes na CQNUMC, ponto este analisado na seo seguinte.
4 UMA VISO SETORIAL DO MDL 4.1 Objetivos
Existe amplo consenso sobre a necessidade de tornar o MDL um mecanismo mais eficaz no alcance de seus objetivos originais: reduzir a emisso de GEE e promover o desenvolvimento sustentvel nos pases No Anexo I. Com este objetivo, na COP/MOP1, em dezembro de 2005, em Montreal, tomou-se a deciso de estabelecer diretrizes adicionais relacionadas ao mecanismo para melhorar a efetividade deste instrumento no alcance dos seus objetivos originais, tornando-o mais gil e reduzindo os custos de transao associados a este. Como viu-se, os elevados custos de transao existentes no MDL atuam no sentido de limitar significativamente os lados da oferta e da demanda de crditos de carbono gerados a partir do MDL. Mecanismos ampliados de crditos de carbono a nvel setorial
515
se baseiam na mesma ideia do MDL estendido a um setor. As linhas de base seriam setoriais. O papel do governo seria fundamental no sentido de prover um marco regulatrio capaz de induzir os agentes a implementar aes que visem mitigao de GEE. Em Montreal, na COP/MOP1,8 foi aprovado o MDL programtico, permitindo que programas ou projetos pertencentes a polticas nacionais ou regionais possam ser agregados para efeitos de gerar crditos de carbono. Dessa forma, polticas nacionais que gerem desenvolvimento ao mesmo tempo em que reduzem emisses podem ser recebedoras de crditos ampliados, com menores custos de transao. Incluem-se um conjunto de projetos de pequena escala em um programa, por exemplo, pequenas empresas, setor residencial em uma localidade, programas de eletrificao rural, transporte, entre outros. O tratamento destes setores em base individual no MDL seria inviabilizado pelos elevados custos de transao deste, o que no ocorre de forma coletiva. De maneira ainda mais promissora, a incluso de polticas setoriais no MDL abrir novas perspectivas de financiamento para o desenvolvimento sustentvel, o que ser tratado mais adiante. Como ilustrao do MDL programtico, o governo mineiro elaborou um projeto que esta sendo chamado de bio-combustvel slido ou carvo vegetal renovvel. Consiste no plantio de florestas de eucalipto para produzir ferrogusa, diminuindo a presso sobre as matas nativas. H cerca de 70 siderrgicas a carvo em Minas Gerais. Esta iniciativa similar ao Projeto Plantar, pioneiro neste tipo de projeto MDL no Brasil. Na verso programtica, foram includas as grandes siderrgicas do setor nesse estado, com projetos de reflorestamento agregados para efeitos do MDL (BIOCOMBUSTVEL..., 2009). O ganho de escala reduz significativamente os custos de transao, alm de dar visibilidade ao setor. Ainda que no tenha ocorrido a certificao dos crditos de carbono, o sucesso do Projeto Plantar, principalmente no tocante metodologia aprovada, um fator que reduz o risco de rejeio, ainda que no garanta totalmente a certificao final. Outra ampliao do MDL promissora para os pases em desenvolvimento se refere possibilidade de implementarem-se polticas promotoras de desenvolvimento sustentvel e tambm redutoras de emisses. Na COP/MOP1, em dezembro de 2005, esta proposta no foi aprovada no mbito da CQNUMC em Montreal. Entretanto, esta proposta tem ganhado fora e muito provavelmente as negociaes futuras sero baseadas em um marco setorial incluindo polticas. Neste sentido, algumas iniciativas j foram lanadas e o pas que esperar a aprovao formal estar perdendo oportunidades de parcialmente financiar seu desenvolvimento sustentvel com crditos de carbono.
8. Trata-se da primeira conferncia no mbito do CQNUMC depois da aprovao do Protocolo de Quioto.
516
Refletindo um esforo de se adaptar s mudanas para um MDL setorial mais amplo, a China, por exemplo, lanou um programa para reduzir o uso de energia pelas 100 maiores empresas por meio do aumento da eficincia energtica no setor industrial, com uma meta de reduo de 20% no consumo de energia por unidade do produto no perodo 2006-2010.9 Outras iniciativas incluem o trabalho conjunto entre a International Energy Agency (IEA) e o BIRD com o objetivo de estabelecer indicadores do tipo benchmark para a eficincia energtica visando aos pases como Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul (BIRD, 2006). Estas iniciativas se constituem em passo inicial para a implementao de um MDL setorial amplo. H de ser destacado que um marco setorial no incompatvel com este mecanismo baseado em projetos como unidade de anlise ou um grupo de projetos similares. Para o MDL se tornar um instrumento de maior relevncia tanto para os pases em desenvolvimento quanto para o prprio combate eficaz ao efeito estufa, esta ampliao se torna necessria. Essa perspectiva de um MDL setorial compatvel com mltiplos objetivos com o propsito final de tornar as aes de combate ao efeito estufa mais efetivas e eficazes. Em segunda instncia, torna-se crucial criar as bases para um mecanismo mais abrangente e que possa ir de encontro com os objetivos de desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento, alm de promover bases para uma transferncia de tecnologia efetiva. Um marco setorial permitiria identificar metas de reduo na emisso de GEE compatveis com os objetivos de desenvolvimento sustentvel nesses pases. A adoo de polticas de desenvolvimento com objetivos tambm ambientais poderia ser um instrumento importante para engajar os pases em desenvolvimento no esforo de mitigao das emisses, ao mesmo tempo contribuindo ao seu desenvolvimento sustentvel financiado por potenciais crditos de carbono. Deve ser enfatizado que, nas negociaes climticas aps 2012, as presses sero elevadas para que pases como Brasil, China e ndia participem no esforo de reduo de emisses. Um MDL setorial amplo poderia ser um instrumento importante para que os objetivos de desenvolvimento sustentvel sejam alcanados com a simultnea reduo na emisso de GEE.
4.2 Uma viso setorial do MDL
Um MDL setorial estendido incluso de polticas setoriais ampliaria enormemente a possibilidade de gerar crditos de carbono setoriais, o que beneficiaria pases em desenvolvimento, em particular o Brasil. Isto significa que o mecanismo de gerar crditos de carbono ocorreria para vrias fontes de emisso pertencentes a um setor econmico. Todas as estatsticas relevantes para a gerao destes crditos passam a ter uma agregao setorial. Em um segundo passo, a questo de como distribuir os crditos gerados setorialmente para fontes individuais
9. Este papel proativo do governo chins, se antecipando aos fatos, sem dvida, um fator para explicar a posio de liderana da China no MDL.
517
se colocaria. Os crditos de carbono poderiam ser gerados a partir de polticas, de mudanas em indicadores ambientais e de um sistema de mercado do tipo cap and trade (OECD, 2006). Estas trs opes so apresentadas no que se segue: 1. Crditos gerados a partir de polticas: os crditos a serem obtidos seriam medidos com base nas redues de emisses resultantes de polticas determinadas. Requer-se, neste caso, uma avaliao cuidadosa da contribuio da poltica em questo efetiva reduo de emisses. Uma enorme vantagem nesta opo permitir que projetos e setores que no teriam acesso ao financiamento de carbono por motivos diversos, por exemplo, elevados custos de transao, possam ter esta possibilidade. 2. Crditos gerados a partir de indicadores: O indicador linha de base seria definido como emisses divididas por uma unidade mtrica estabelecida, refletindo nvel de atividade do setor por exemplo, toneladas de ao ou alumnio, consumo de energia etc. Um setor teria crditos de carbono se conseguisse alcanar um indicador de emisses a uma taxa abaixo daquele determinado pela linha de base. 3. Crditos gerados a partir de uma meta de reduo fixa (cap and trade): um setor se tornaria potencial recebedor de crditos se suas emisses alcanassem um volume menor da meta estabelecida. Essas trs opes anteriores compartilham aspectos comuns. O primeiro aspecto importante diz respeito ao estabelecimento de uma linha de base, referncia sobre a qual as redues sero medidas. Outra questo importante concerne prpria definio do setor. Igualmente relevante so os aspectos referentes aos mecanismos de monitoramento e verificao. Pode-se afirmar que estes aspectos comuns s trs opes de crditos setoriais devero receber o tratamento adequado. Viu-se os elevados custos de transao no caso de projetos do MDL; a comunidade internacional deve trabalhar para que as lies aprendidas com a operao do mecanismo se reflitam na criao de um sistema de crditos setoriais eficaz e eficiente. De acordo com a perspectiva brasileira de que, por questes de equidade, o Brasil no deve ter metas de reduo de GEE que possam comprometer seu processo de desenvolvimento, a gerao de crditos de carbono setoriais deve ocorrer desde que haja compatibilidade entre seu crescimento/desenvolvimento e as metas de redues setorias de GEE. A implementao de polticas e medidas de desenvolvimento sustentvel (PMDS) seria uma maneira de promover este tipo de poltica que simultaneamente atinja o objetivo de mitigao de GEE. O alcance dos dois objetivos simultneos permitiria aos pases em desenvolvimento participar do esforo de reduo, no
518
comprometendo seus objetivos de crescimento. Um amplo espectro de polticas setoriais com impacto direto nas emisses poderia ser includo neste apartado: aumento de eficincia energtica e nas taxas de eletrificao, gesto de resduos e atividades de reflorestamento (WINKLER et al., 2002). Portanto, o foco nestas polticas uma maneira de conciliar possveis metas de reduo com o objetivo de desenvolvimento sustentvel dos pases No Anexo I.
4.3 Foco nas polticas: polticas e medidas de desenvolvimento sustentvel e o MDL
Para um pas como o Brasil, no pertencente ao Anexo I do Protocolo de Quioto, duas so as razes bsicas para um marco setorial de crditos de carbono. A primeira razo a possibilidade de tornar o MDL mais efetivo como instrumento de financiamento de projetos sustentveis, ao incluir medidas e polticas de desenvolvimento que simultaneamente sejam redutoras de emisses de GEE. Viu-se tambm que poderia ocorrer a reduo dos custos de transao, que podem ser elevados quando a unidade de anlise um projeto individual. A segunda razo se refere ao Protocolo de Quioto aps 2012, existindo a possibilidade de que as negociaes caminhem no sentido de que pases como Brasil, China e ndia tenham que ter metas de reduo de emisses. Neste evento, a identificao de PMDS que simultaneamente alcancem o objetivo de redues lquidas importante, pois poderia significar a continuidade do MDL se as negociaes assim caminhassem. Tanto no contexto atual quanto a mdio e longo prazos se torna extremamente relevante o conhecimento das polticas e medidas de desenvolvimento sustentvel que possam tambm alcanar redues lquidas de GEE. A primeira questo que se coloca neste estudo o prprio conceito de desenvolvimento sustentvel, que tanto se ouve falar, entretanto carecendo de uma definio rgida. Este conceito, de acordo com a declarao por ocasio da I Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente no Rio de Janeiro (UNGA, 1992) estabelece as metas de vidas produtivas e sadias em um ambiente de condies econmicas e sociais melhoradas. Incluem-se a proteo e a conservao ambiental. Considerando que as circunstncias e as prioridades diferem muito de pas a pas, a identificao das PMDS deve ser feita pelos pases e no imposta de fora. Este passo similar ao processo existente no MDL pelo qual cabe a cada pas, por meio de sua AND, determinar se um projeto contribui ao seu desenvolvimento sustentvel. Este amplo conceito permite a incluso de benefcios de natureza social, ambiental e econmica. Outra questo relevante se refere prpria definio de polticas e medidas que poderia incluir tambm atos do Poderes Executivo ou Legislativo, de natureza fiscal (taxas, impostos e subsdios), marcos regulatrios (padres, mercados de emisso etc.) e parcerias pblico-privadas (PPPs). Neste ponto,
519
o aspecto mais relevante que se buscam polticas e medidas que no apenas sejam promotoras do desenvolvimento sustentvel, mas tambm, redutoras de emisses de GEE. Enfatiza-se que o objetivo primrio seria o desenvolvimento local e nacional (GOLDBERG; REID, 1999; CHANDLER et al., 2002). Potencialmente, um amplo conjunto de medidas e polticas podem se enquadrar nesta classificao em diferentes setores: transporte, eficincia energtica, construo, gesto de resduos, entre outros. H de se destacar que a definio de PMDS pode ser compatvel com um nvel crescente de emisses em termos absolutos. Por exemplo, os setores de transporte na China e a gerao de energia na ndia mostram uma tendncia acentuada de crescimento, mesmo assumindo a hiptese da adoo de tecnologias limpas. Embora as regras vigentes no MDL tenham como unidade de anlise projetos, e no PMDS, pode-se pensar em efeitos sinergticos entre os dois conceitos. As PMDS proveriam uma base regulatria sobre a qual seriam estabelecidas linhas diretrizes para desenvolver projetos que claramente atendem simultaneamente aos objetivos de desenvolvimento sustentvel e benefcios climticos. Estes projetos continuariam a ser enquadrados no MDL. Haveria um efeito retroalimentador entre as PMDS e os projetos MDL. Ressalte-se que as regras deste mecanismo necessitariam mudar no tocante ao critrio de adicionalidade. Se um projeto se enquadra em PMDS, ento perderia o status de MDL pelas regras atuais. Como forma de superar este problema, a CQNUMC j estabeleceu linhas diretrizes sobre esta questo. Note-se tambm que era de se esperar que o nmero de projetos MDL aumentasse significativamente: por exemplo, uma poltica geradora de um programa de energia renovvel poderia gerar vrios projetos, com todas as consequncias administrativas nas etapas de registro, certificao e validao, o que poderia requerer mudanas. A expanso do MDL de projeto para um setor pode ocorrer pela implementao de uma ou mais PMDS, setores econmicos a um nvel nacional ou regies determinadas ver Saramiego e Figueres (2002), Schmidt et al. (2004) e OECD (2006). Dessa forma, cria-se um forte incentivo para implementar mudanas para polticas que promovam o desenvolvimento sustentvel com claros benefcios ambientais. Por outro lado, ocorreria a reduo dos custos de transao, que atualmente atuam como um fator impeditivo para muitos projetos e/ou empresas. A questo da adicionalidade, que j tem se revelado difcil de operacionalizar para um projeto individual, fundamental para proceder a verificao das emisses evitadas e no seria nada fcil de se tratar no contexto de PMDS e setores. Impe-se a necessidade de um novo marco de deciso para selecionar PMDS e setores a serem includos ou no, com base em seus efeitos climticos, substituindo avaliaes de adicionalidade pouco claras. Por exemplo, a definio de PMDS que, independentemente das circunstncias e das motivaes especficas, gerariam crditos de carbono.
520
4.4 Aspectos gerais sobre crditos de carbono setoriais: lies
Algumas concluses emergem da experincia acumulada at a presente data e podem contribuir na elaborao das PMDS pelos diferentes pases.
4.4.1 O tamanho das fontes de emisso
A experincia com os mercados de emisso sugere que o desenvolvimento de um MDL setorial deveria se concentrar em certos setores. A ideia norteadora do sistema europeu de incluir uma considervel proporo das emisses ao mesmo tempo mantendo os custos administrativos reduzidos foi responsvel pela incluso de setores como ao e ferro, cimento, papel e pulp, gerao de energia, alm de outras instalaes de grande porte. A experincia do MDL tambm aponta no sentido da dominncia de grandes projetos geradores potencialmente de um volume elevado de crditos; de fato, como foi visto anteriormente, um nmero relativamente pequeno de projetos responde por elevada proporo de crditos de carbono no mecanismo.
4.4.2 O MDL como instrumento indutor de desenvolvimentos setoriais
Destacam-se alguns exemplos do MDL como elemento importante na tomada de decises de projetos em setores determinados. De acordo com a OCDE (2007), o exemplo mais marcante se refere ao caso chins, em que tem ocorrido a instalao de plantas industriais produtoras do gs HFC22, com o subproduto HFC23, cujo potencial de efeito estufa muito elevado. Dos nove projetos instalados recentemente, sete esto em processo de requerer crditos de carbono, com elevada probabilidade de obteno considerando que esta metodologia j foi aprovada. Outro exemplo ilustrativo dado pelo Mxico, em que se observa a implementao de vrios projetos de gesto de resduos orgnicos agropecurios redutores de emisses do gs metano que tm tido um impacto significativo no setor. O exemplo brasileiro mais marcante o aumento de produo de energia eltrica a partir de fontes renovveis, em particular na indstria de acar, em que tem havido um aumento significativo na eficincia do resduo de bagao. Este setor tem se beneficiado de crditos de carbono. De forma global, pode-se dizer que o MDL tem sido capaz de influenciar o padro de emisses de forma localizada em alguns setores. Ainda no foi capaz de influenciar emisses em setores estratgicos, como energia e gesto de florestas. Um MDL setorial seria importante para incluir setores ainda no includos, que respondem a uma elevada proporo das emisses de pases em desenvolvimento e tm uma tendncia de crescimento esperado elevada.
521
4.4.3 O marco institucional: aprendendo com o MDL
A implementao do MDL requer um conjunto de instituies operantes em nveis internacional e nacional, como mostrado anteriormente. Em nvel internacional, o Conselho Executivo do MDL responsvel pela certificao dos crditos de carbono. Em nvel nacional, cada pas participante tem sua AND que aprova os projetos MDL. H, ainda, as empresas envolvidas na validao e na verificao dos projetos MDL (EOD), que atuam de forma a avaliar de forma independente os projetos. A mudana de um MDL baseado em projetos para um setorial no demandaria a necessidade de que o marco institucional fosse totalmente reformulado, podendo ser aperfeioado para as devidas mudanas no foco de anlise.
5 A UTILIZAO DO MDL SETORIAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Nesta seo, indica-se de que forma um MDL setorial poderia ser utilizado para a implementao de polticas pblicas no contexto brasileiro. Destaca-se o setor de saneamento, pela necessidade de elevados investimentos prioritrios e urgentes. Por outro lado, viu-se que, na carteira de projetos MDL, o Brasil tem se beneficiado de projetos de aterros sanitrios, que respondem pela maior parte da gerao de crditos de carbono. Portanto, este setor poderia se beneficiar de forma significativa de tais crditos como mecanismo de financiamento para os elevados investimentos necessrios para colocar o Brasil em patamar aceitvel de padres sanitrios, em particular no que diz respeito gesto do lixo. Alm de ser elaborado um breve panorama da situao do saneamento bsico no Brasil, com foco na questo do lixo, analisam-se os principais resultados dos projetos de aterro sanitrio PBGAGE e Projeto NovaGerar. A combinao deste conjunto de dados lana luz sobre como um MDL setorial poderia ser utilizado como um insumo importante na elaborao de polticas pblicas brasileiras com a finalidade ltima de contribuir ao desenvolvimento sustentvel no Brasil, em que a melhoria das condies ambientais afetando a sade das populaes um vetor fundamental.
5.1 O setor de saneamento bsico no Brasil: um panorama dos resduos slidos
Os resultados disponveis mais recentes da PNSB do IBGE (2002) mostram um cenrio para os resduos slidos bastante negativo, com o dado de que quase 60% dos municpios brasileiros ainda dispem seus resduos slidos em lixes, ou seja, em aterro a cu aberto, com todas as consequncias negativas para a sade das populaes locais. Neste contexto, a replicao de projetos de aterros sanitrios bem sucedidos na venda de crditos de carbono, como o PBGAGE e o Projeto NovaGerar, mais adiante analisados, pode ser uma opo interessante para as prefeituras brasileiras na implementao de polticas pblicas para o desenvolvimento local sustentvel.
522
A pesquisa mais recente do IBGE (2002) mostra a destinao dos resduos slidos urbanos coletados com a seguinte distribuio: 47% destinam-se aos aterros sanitrios; 23,3%, aos aterros controlados; 30,5%, aos lixes; 0,4%, compostagem; e 0,1%, triagem. A situao dos municpios mostra que a maioria ainda tem lixes. Os dados da pesquisa apontam que 59% dos municpios dispem seus resduos slidos em lixes; 13%, em aterros sanitrios; 17%, em aterros controlados; 0,6%, em reas alagadas; 0,3%, em aterros especiais; 2,8% tm programas de reciclagem; 0,4%, de compostagem; e 0,2%, de incinerao.10 O Diagnstico Analtico da Situao da Gesto Municipal de Resduos Slidos no Brasil (2003), realizado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, constata a ocorrncia de um crescimento significativo no volume de resduos slidos, assim como na elevao dos ndices de coleta no perodo 1989-2000. De acordo com a publicao:
Deve-se notar que houve um aumento significativo na quantidade de lixo coletada, em parte decorrente do aumento dos ndices de coleta e em parte decorrente de mudanas nos padres de consumo-se consome, por exemplo, muito mais embalagens e produtos descartveis atualmente do que h dez anos. A massa de lixo coletada se ampliou de 100 mil toneladas em 1989 para 154 mil toneladas em 2000-um crescimento de 54%, enquanto entre 1991 e 2000 a populao cresceu 15,6% (BRASIL, 2004b).
Quanto ao tratamento e destinao final dos resduos coletados, o quadro geral evoluiu de forma positiva nos ltimos dez anos: a massa de resduos slidos destinada a aterros sanitrios passou de 15,8% para 47,1% do que foi coletado. Isto se explica por que a maior massa de resduos coletados est concentrada em algumas poucas cidades, justamente aquelas que tm maior capacidade tcnica e econmica e substituram nos ltimos dez anos a destinao dos lixes para aterros sanitrios. J os municpios com menos de 20 mil habitantes, que eram 4.026 em 2000, depositam os resduos em lixes em 68,5% dos casos; mas so responsveis pela coleta de apenas 12,8% do lixo coletado no pas. Importa ressaltar que a gerao de lixo segue, em geral, a mesma tendncia de crescimento da renda. O panorama da situao dos resduos slidos preocupante, uma vez que uma parcela significativa do lixo urbano no Brasil no coletada nas regies onde camadas mais desfavorecidas da populao residem. A deficincia de coleta e a falta de locais apropriados para receber o lixo gerado pela populao brasileira se refletem na necessidade de aumentos de gastos com sade, pois resduos slidos sem tratamento contaminam o solo, so fonte de proliferao de doenas, obstruem os sistemas de drenagem e geram poluio das guas superficiais e subterrneas.
10. Segundo o IBGE, o lixo urbano pode ter os seguintes destinos: aterro a cu aberto (lixo), aterro controlado, aterro sanitrio, estao de compostagem e incinerao.
523
Assim sendo, investir em saneamento contribui para diminuir gastos com sade e danos ambientais. O tratamento adequado do lixo urbano deve ser visto como tendo elevada prioridade nas diferentes esferas governamentais. A partir da anlise anterior, pode-se concluir que o escopo para a replicao de projetos de aterro sanitrio no Brasil no s muito elevado, mas tambm apresenta uma forte tendncia de crescimento. Dados mais recentes no esto disponveis, mas, com certeza, estas tendncias devem predominar. O setor de saneamento necessita de elevados investimentos cujo financiamento nem sempre pode ser coberto pelos poderes pblicos locais. Faz-se necessrio encontrar alternativas de financiamento para tais reas. O mercado de carbono apresenta uma oportunidade para o financiamento de investimentos em aterros sanitrios. O processo de municipalizao dos servios de saneamento bsico, incluindo nestes o manejo sustentvel de resduos slidos, depara-se com inmeros problemas para sua implementao adequada s necessidades urbanas crescentes (IBGE, 2002). Neste contexto, a questo do financiamento adquire importncia fundamental e relevante explorar a potencialidade de utilizarem-se crditos de carbono.
5.2 Aterros sanitrios e MDL: Projeto NovaGerar e Projeto Bandeirantes de Gs de Aterro e Gerao de Energia 5.2.1 Aspectos gerais
O Brasil tem se beneficiado do MDL em projetos de aterros sanitrios. Viu-se que projetos de aterros sanitrios destacam-se por sua elevada capacidade relativa de gerar redues de GEE. Apenas 9% dos projetos MDL brasileiros so de aterro sanitrio, gerando 24% do total de reduo de emisses. Destacam-se o Projeto NovaGerar e o PBGAGE no municpio de Nova Iguau e no estado de So Paulo, respectivamente. Descreve-se sucintamente a natureza deste tipo de projeto. A gesto da degradao da biomassa de um aterro sanitrio capaz de gerar biogs para a posterior gerao de energia. O poder calorfico deste ltimo bastante elevado quando comparado com a lenha e o bagao de cana, perdendo apenas para os combustveis fsseis, tais como carvo mineral, leo diesel, gs natural e leo combustvel.11 Por outro lado, o biogs gerado na grande parte dos aterros sanitrios apresenta elevada concentrao de metano e de dixido de carbono. Portanto, sua utilizao para gerao de energia pode potencialmente gerar crditos de carbono no MDL.12
11. Ver Bancor para os poderes calorficos de cada fonte. Disponvel em: <www.bancor.com.br>. 12. A EPA aponta que o fluxo de biogs e sua quantidade dependem de diversos fatores, destacando-se a massa de lixo, a profundidade do aterro, a idade e a chuva.
524
A captao de biogs ocorre por meio de tubos inseridos nas camadas de lixo. Este quando captado pode ter trs destinos: sua queima em flares, sua conexo em sistema de transporte de gs, ou sua gerao de energia no local. Nos dois ltimos casos, a energia a ser produzida pode gerar receita. Os trs destinos do biogs gerado podem gerar crditos de carbono, pela reduo das emisses de GEE, sendo que nos dois ltimos casos pode ocorrer a gerao adicional pelo efeito da produo de energia substituda. Alguns fatores comprometem a atratividade econmica na atividade de gerao de energia a partir do biogs de aterros sanitrios. O primeiro diz respeito limitao fsica e temporal dos aterros em um contexto em que sua expanso tem um custo muito elevado. O segundo se refere incerteza quanto ao volume de recebimento do lixo urbano, gerando insegurana quanto receita de venda de energia. A receita de crditos de carbono pode ser elemento viabilizador deste tipo de projeto, considerando que o preo da energia tem que ser competitivo. Estudo elaborado pelo Instituto Virtual Internacional de Mudanas Globais (ARAJO, 2000) mostra a importncia dos crditos de carbono neste tipo de projeto. Um aterro sanitrio com potncia de 4,5MW, vida til de 30 anos, gerando 35.000 MWh por ano, necessitaria de um investimento de US$ 5 milhes a US$ 6 milhes. A Taxa Interna de Retorno (TIR) de 13,6%, que aumenta para 30,63% com a venda de crditos de carbono.
5.2.2 PBGAGE:13 antecedentes e breve descrio do projeto de aterro sanitrio
O PBGAGE, localizado na regio metropolitana de So Paulo (RMSP),14 um projeto que tem como objetivo principal utilizar o lixo destinado ao aterro para a gerao de energia eltrica proveniente da queima dos gases produzidos por sua decomposio. Esse projeto tem sua vida til operacional estimada em 21 anos, dividido em trs fases de sete anos. Apenas a primeira fase descrita nesta anlise considerando as incertezas ps-2012 que afetam o MDL. A quantidade estimada de redues de emisso de GEE do PBGAGE de 7.494.404 tCO2e durante a primeira fase de crdito, que compreende o perodo entre 2004 e 2010. Os participantes do PBGAGE so: como anfitrio, o Brasil; como entidade pblica responsvel, a Prefeitura Municipal de So Paulo; e como entidade privada,
13. Todas as informaes utilizadas foram retiradas do Formulrio do DCP do Projeto Bandeirantes de Gs de Aterro e Gerao de Energia, elaborado em 2005 pela Econergy & Biogs Energia Ambiental S/A e disponvel no website do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Alm deste material, foram utilizados dados referentes ao monitoramento do PBGAGE disponveis no website da United Nations Framework on Combatting (UNFCCC). 14. O Aterro Bandeirantes est localizado entre os quilmetros 24 e 26 da Rodovia Bandeirantes, que liga a cidade de So Paulo RM de Campinas.
525
a Biogs Energia Ambiental S/A.15 A metodologia para certificar os crditos de carbono do projeto no mbito do MDL aplicada ao PBGAGE a chamada Metodologia de linha de base consolidada para atividades de projeto de gs de aterro (ACM0001). At 2003, o Aterro Bandeirantes, existente desde 1979, operou coletando o gs por intermdio de ventilao passiva, alcanando a destruio de apenas 20% do metano produzido. Com o objetivo de melhorar a gesto ambiental aproveitando ao mesmo tempo as oportunidades oferecidas pelo MDL, o PBGAGE foi a soluo encontrada pela Biogs empresa definida por meio de licitao municipal realizada pela Prefeitura de So Paulo. No aterro, foi instalado sistema de captao dos gases produzidos pela decomposio das toneladas de lixo urbano ali depositadas; deste lixo, cerca de 80% so queimados de forma a gerar energia e os 20% restantes so incinerados em flares, transformando-se exclusivamente em gs carbnico, cujo potencial poluidor 21 vezes menor que o gs CH4. Grande parte dos gases gerados encaminhada para a usina que funciona em seu terreno desde dezembro de 2003. O gs coletado e transferido para esta usina pelos mesmos drenos verticais usados para sua queima, por meio de uma rede de cerca de 50 quilmetros de extenso. Uma vez na usina, o gs tratado, analisado e medido, de forma que se possibilite sua utilizao como combustvel. Uma vez que esta etapa cumprida, transportado como combustvel para os motores, acionando o gerador que resultar na obteno de energia eltrica. Por meio de 24 motores, a usina gera cerca de 20 MWh, que so enviados para a subestao da Eletropaulo.16 A capacidade de gerao de energia est sendo explorada pelo Unibanco17 e pela Biogerao,18 proprietria dos equipamentos de gerao e que aluga estes ao referido banco. A eletricidade ser utilizada nas filiais do Unibanco no estado de So Paulo e o excedente de energia gerado ser comercializado pela Biogerao.
5.2.2.1 Certificao e comercializao de crditos de carbono
As RCEs foram emitidas pelo Conselho Executivo do MDL como produto das atividades de reduo de emisso de gs CH4, obtidas pela implementao do PBGAGE. Este projeto foi devidamente aprovado pelo governo brasileiro em 12 de setembro de 2005, por meio da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, e registrado perante o Conselho Executivo do MDL, em 20 de
15. A Biogs foi fundada em 2000 para explorar o potencial de gs de aterro no Brasil. A companhia venceu duas concorrncias para explorar o gs do Aterro Bandeirantes estudo deste projeto e do Aterro Sanitrio Stio So Joo. Estes juntos recebem grande parte dos resduos gerados na cidade de So Paulo. 16. Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de So Paulo S/A (Eletropaulo) a distribuidora de eletricidade da RMSP. 17. Unio de Bancos Brasileiros S/A (Unibanco), na condio de autoprodutor, com participao de 30% na parceria com a Biogerao. 18. Biogerao Energia S/A (Biogerao), na condio de produtor independente de energia eltrica, com participao de 70% na parceria com o Unibanco.
526
fevereiro de 2006, tendo como participantes originais a Prefeitura de So Paulo e a Biogs, ambas autorizadas pelo governo brasileiro a participar do PBGAGE. A prefeitura tem direito a 50% de todo o volume certificado e a outra metade cabe ao Consrcio Biogs, responsvel pelo investimento no Aterro Bandeirantes. Segundo informaes da UNFCCC,19 j foram emitidos pelo Conselho Executivo do MDL, desde a data inicial do PBGAGE, em 23 de dezembro de 2003, at o ltimo monitoramente realizado com sucesso, em 30 de junho de 2008, aproximadamente 2.738.907 RCEs. Desse total, 50% so de titularidade da Prefeitura de So Paulo e 50% so da Biogs. Alm disso, cerca de 2% do total emitido ficam sob custdia da UNFCCC, representando o pagamento de uma taxa de servio. As RCEs em posse da prefeitura j foram vendidas por meio de leilo realizado na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F). Deste volume vendido pela governo municipal, 808.450 RCEs foram comercializados no primeiro leilo realizado em setembro de 2007. O restante, cerca de 454.343 RCEs, foi apregoado no segundo leilo da BM&F, realizado em setembro de 2008. A Biogs informou que as RCEs de sua titularidade esto sendo vendidas a cada trs meses diretamente ao Banco Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW), empresa estatal alem, a partir de um contrato firmado entre as partes, cujos clusulas so de natureza privada. As 808.450 RCEs foram arrematadas pelo Fortis Bank NV/SA, da Holanda, que pagou 16,20 por tonelada de carbono. Este valor representa um gio de 27,5% frente ao preo mnimo de 12,70. Sendo assim, a receita da venda das RCEs de titularidade da prefeitura, provenientes do PBGAGE, atingiu aproximadamente 13 milhes, o que representou, na poca, aproximadamente R$ 34 milhes.20 Apenas em carter ilustrativo, destaca-se que o segundo leilo realizado na BM&F negociou 713.000 RCEs. Destas, 454.343 eram provenientes do PBGAGE, relacionadas ao perodo de monitoramente iniciado em 1o de janeiro de 2007 at 31 de maro de 2008. O restante, cerca de 258.657 RCEs, foi gerado no Aterro So Joo, entre 22 de maio de 2007, incio da certificao deste, e 31 de maro de 2008. O preo mnimo estabelecido para o segundo leilo era de 14,20 e o preo final de venda atingiu 19,20 por RCE, adquiridas pela Mercuria Energy Trading. O montante que a administrao municipal conseguiu arrecadar com a venda dos crditos de carbono destina-se a melhorias ambientais na regio do aterro. Os recursos sero destinados formao de parques lineares, recuperao de reas verdes e construo de praas e reas de lazer na regio.
19. Disponvel em: <http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/DNV-CUK1134130255.56/view>. 20. A cotao do euro encontrava-se em aproximadamente R$ 2,62 na poca do leilo.
527
Entre as caractersticas do PBGAGE, destacam-se a seguir aquelas que contribuem diretamente para seu carter sustentvel: faz uso do biogs para gerar eletricidade; objetiva a queima de uma grande quantidade de CH4, que seria liberada na atmosfera; considerado precursor no Brasil, o que abre precedentes para ser replicado em diferentes lugares do pas; gerou empregos durante a implementao e operao do projeto; e ocorreu transferncia de tecnologia, visto que a maioria dos equipamentos necessrios no encontrada no Brasil. Neste contexto, conclui-se que o PBGAGE contribui para o desenvolvimento sustentvel da regio e do pas, o que justificou a deciso de aprovar o projeto pela Comisso Interministerial de Mudana de Clima.
5.2.2.2 Anlise econmico-financeira
A anlise foi feita usando o critrio da TIR. No considerando qualquer rendimento proveniente das RCEs, esta taxa foi estimada como sendo de 12,9%, valor inferior ao retorno esperado dos ttulos federais na poca.21 Portanto, a partir do resultado obtido, conclui-se que o investimento considerado invivel financeiramente quando no includa a receita proveniente das vendas de carbono. Com o objetivo de avaliar o impacto da receita das RCEs sobre a TIR, procede-se incluso desta fonte de receita no fluxo econmico-financeiro do projeto. Segundo informaes da UNFCCC, foram certificadas 2.684.129 RCEs lquidas, isto , j subtraindo a parcela referente taxa da UNFCCC.22 Estas so correspondentes ao perodo de monitoramento de 23 de dezembro de 2003 a 30 de junho de 2008. Considerando que apenas 50% so do Consrcio Biogs, nico responsvel pelos investimentos no PBGAGE, foi utilizada apenas a receita proveniente destas RCEs para calcular a nova TIR,23 de acordo com Delorme24 (2008). Cabe ressaltar que, diferentemente da Prefeitura de So Paulo, que leiloou seus crditos na BM&F, a Biogs vende as RCEs de sua titularidade a cada trs meses diretamente ao banco KfW. Sendo assim, foi utilizada a data de emisso da RCE adicionada de trs meses para definir-se o perodo em que a receita com as vendas foi contabilizada. O preo de venda no divulgado pela Biogs, dada a natureza privada do contrato com este banco. Delorme (2008) estima a TIR em quatro cenrios distintos para o preo de venda das RCEs: 6,00, 10,00, 14,00 e 18,00.25 Para converter estes valores para moeda nacional, utilizou-se a cotao mdia do euro em 2007; e para 2008,
21. Na anlise original, foi considerada a taxa de 23% para o retorno esperado para os ttulos federais. 22. Informaes da UNFCCC, disponveis em: <http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/DNV-CUK1134130255.56/view>. 23. As RCEs que cabem Biogs so 818.450 e 523.614 para os anos 2007 e 2008, respectivamente. 24. Monografia para concluso de curso de graduao, apresentada no Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF), em dezembro de 2008, e orientada por Maria Bernadete Gutierrez. 25. Para converter estes valores para moeda nacional, utilizou-se a cotao mdia do euro em 2007; e para 2008, a cotao mdia at 31 de outubro. Encontrou-se ento, para 2007, cotao do euro em aproximadamente R$ 2,66; para 2008, esta ficou em R$ 2,60.
528
a cotao mdia at 31 de outubro. Incluindo a receita das RCEs no fluxo de caixa do PBGAGE, os valores obtidos para a nova TIR so 39,6%, 56,6%, 71% e 83,0% nos quatro cenrios alternativos de preo da RCE. Tendo em mente que a TIR original, isto , sem receita de RCEs, apresenta um valor de 12,9%, concluise a partir dos resultados apresentados que quando a receita proveniente da venda das RCEs agregada ao fluxo de caixa, o PBGAGE passa ento a ser considerado um projeto de elevada rentabilidade, muito superior remunerao dos ttulos federais, taxa esta considerada sem risco. H de se acrescentarem a este resultado os benefcios ambientais do projeto e, por consequncia, os sade humana das populaes vizinhas, que, por serem difceis de quantificar por limitaes metodolgicas, no foram includos na estimao da TIR. Sua incluso contribuiria a tornar esta taxa ainda mais elevada.
5.2.3 Projeto NovaGerar: antecedentes e breve descrio
O objetivo principal do Projeto NovaGerar26 a reduo das emisses de gases de efeito estufa, principalmente o metano. Originalmente, na ocasio da anlise do projeto, no se sabia se esta reduo se daria por meio da gerao de energia contida no biogs ou pela queima controlada do gs presente nos resduos gerados no municpio de Nova Iguau (RJ). Em anlise de custo-benefcio conservadora, considerou-se apenas a queima controlada de gs sem a gerao de energia. Em 2001, a empresa de construo S/A Paulista venceu uma licitao pblica promovida pela Empresa Municipal de Limpeza Urbana (EMLURB) de Nova Iguau para ter a concesso de 20 anos, mais 20 anos de monitoramento posterior, para administrar o lixo de Marambia e implantar o aterro sanitrio de Adrianpolis, que se localizam a 10 quilmetros do centro de Nova Iguau. A implantao do novo aterro sanitrio e a desativao do lixo existente objetivavam aumentar o regime de coleta de lixo urbano para 90% do total gerado no municpio. Inicialmente, a NovaGerar constituiu-se como uma empresa do tipo joint venture formada pela S/A Paulista (empresa de construo civil) e pela Ecosecurities (empresa de consultoria em finanas ambientais). Posteriormente, um banco holands (World Bank Netherlands Clean Development Facility WBNCDF), por meio de uma Erpa, comprou os crditos de carbono do projeto. No contrato de concesso, a S/A Paulista tambm se comprometeu a reabilitar o lixo de Marambia, aberto em 1986 e encerrado em fevereiro de 2003, simultaneamente ao comeo da operao de Adrianpolis.
26. A anlise feita neste estudo do NovoGerar a original, ou seja, a apresentada para efeitos da Comisso Interministerial e o Conselho Executivo da ONU. Os dados primrios encontram-se disponveis no website do MCT. Este projeto atualmente ampliou-se em relao ao original e nem todas as informaes so pblicas, considerando-se a forma de comercializao dos crditos de carbono por meio de uma Emissions Reduction Purchase Agreement (Erpa).
529
O projeto exigiu investimentos em canalizao de gs, sistema de drenagem de chorume e flares para a queima controlada do biogs, e, considerando-se a possibilidade de gerao posterior de energia, seria necessria a instalao de plantas modulares de gerao de eletricidade e geradores de energia em cada uma das localidades. Os investimentos para a obteno de energia s ocorreriam em etapa posterior se o preo de energia fosse compensador. Na poca em que o projeto foi aprovado, esperava-se que a gerao de energia e a queima dos gases por meio de flares reduzissem as emisses de GEE em 14,072 milhes de toneladas de CO2 equivalentes nos 21 anos seguintes. Alm disso, era esperado que a realizao do projeto em questo iria evitar a gerao de energia que poderia ser produzida por meio de combustveis fsseis, na medida em que determinada quantidade da energia limpa seria produzida e vendida localmente. Vale ressaltar que estas redues por este tipo de energia no foram consideradas no projeto MDL original para o Projeto NovaGerar, pelas consideraes de preo da energia vis--vis investimentos adicionais necessrios. O efeito positivo causado na sade e no bem-estar da rea local a principal externalidade positiva do projeto, visto que o chorume passa a ser tratado e deixa de afetar a qualidade da gua da regio. O projeto tambm tem um impacto positivo, ainda que modesto, no nvel de emprego local. Alm disso, como condio da licena municipal, o Projeto NovaGerar deve doar aproximadamente 10% da eletricidade que viesse a ser gerada no local para o municpio de Nova Iguau, que tem de utilizar tal benefcio para a iluminao pblica em geral.
5.2.3.1 Certificao e comercializao dos crditos de carbono
A venda de crditos de carbono ocorreu sem sua certificao final a um valor de 3,35 por tonelada. A elevao do preo dos crditos de carbono, ocorrida no mercado internacional com a entrada oficial em vigor do Protocolo de Quioto e do mercado europeu, motivou a renegociao do contrato de compra e venda de redues de emisso firmado com o governo da Holanda, considerando-se que o preo original tornou-se muito aviltado. Na nova Erpa, o preo do crdito de carbono foi renegociado, valor este de natureza privada. Sabe-se, entretanto, que com risco de no certificao inerente em uma Erpa, o preo negociado deve ter se situado bem abaixo do preo de mercado.
5.2.3.2 Anlise econmico-financeira
Barros (2006) estima a TIR do Projeto NovaGerar em 50%, considerando-se o perodo 2005-2022 com base no valor de 3,35 para a tonelada de carbono, de acordo com o contrato original. Se se considerar a renegociao do preo de carbono, de valor desconhecido, mas com certeza superior, esta taxa seria mais elevada.
530
O autor tambm considera cenrios alternativos atraso na produo de RCEs, flutuaes cambiais, risco Brasil etc. Em particular, destaca-se o cenrio em que o Brasil perca o status de pas isento de compromisso de reduo aps 2012, o que implica na perda das RCEs correspondentes ao perodo 2013-2022. Este cenrio tambm poderia corresponder situao em que se tornassem legislao ambiental no Brasil a canalizao e o tratamento do biogs em aterros sanitrios; portanto, o projeto perdendo seu carter adicional. Neste caso, sua TIR passa a ser de 44%, o que atesta a solidez do projeto. Barros (2006) tambm enfatiza que sem a receita da venda das RCEs no seria vivel incorrer nos custos e nas despesas para a reduo de emisso de GEE, uma vez que no havia a exigncia contratual neste sentido e o valor presente lquido seria negativo, da ordem de R$ 10,3 milhes, no perodo 2005-2022, a uma taxa de desconto de 10%. Portanto, pode-se concluir que o MDL viabilizou o Projeto NovaGerar, apresentando uma rentabilidade elevada, at mesmo considerando o preo reduzido do carbono originalmente negociado. Se os benefcios ambientais e sobre a sade humana fossem includos, a TIR do projeto seria muito mais elevada, de forma similar ao PBGAGE.
5.2.4 Anlise comparativa dos projetos
Ainda que os dois projetos de aterros no sejam estritamente comparveis, dadas sua especificidades um j existia e o outro, no , alguns pontos importantes comuns emergem. Ambos contriburam a melhorar a gesto dos resduos nas reas servidas, com todas as externalidades positivas sobre a sade humana e todos os impactos positivos sobre o meio ambiente. Considerando a situao da gesto do lixo no Brasil de acordo com o IBGE, haveria um amplo campo potencial de replicao de projetos deste tipo. No caso do PBGAGE, a anlise econmica elaborada por Delorme (2008) mostra que a venda de RCEs foi importante para aumentar a rentabilidade do projeto, enquanto Barros (2006) estima que no Projeto NovaGerar a venda de RCEs viabilizou o componente de mitigao do biogs gerado no novo aterro e no lixo desativado. Este aspecto mostra a importncia do MDL como mecanismo relevante para o Brasil. Com respeito forma de comercializao das RCEs, observa-se o preo significativamente mais elevado no caso do PBGAGE, explicvel em parte pelo fato de tratar-se de redues j certificadas, no sendo o caso do Projeto NovaGerar, no qual se optou pela venda antecipada por intermdio de uma Erpa, em que os riscos oriundos da no certificao so transferidos para o comprador. A diferena no preo obtido muito elevada em torno de 12,00 , o que levanta a dvida se no excessivo este prmio. Com certeza, haveria espao para criarem-se mecanismos que pudessem reduzir o reconhecimento nesta no certificao. Ainda assim, a venda de RCEs no projeto o viabilizou, e este um ponto importante.
531
Destaca-se tambm nos dois casos o papel fundamental desempenhado pelas PPPs no xito dos dois projetos. Por um lado, a falta de recursos disponveis na maioria das prefeituras para bancar elevados investimentos inviabiliza este tipo de projeto. Por outro lado, as incertezas originadas de um aterro sanitrio que dependem do volume de lixo recebido tambm impedem que o setor privado seja o nico empreendedor neste caso. A PPP teve um papel decisivo para tornarem-se possveis os projetos analisados neste estudo. No Brasil, permanecem enormes carncias no setor de saneamento bsico, em particular no tratamento de lixo. H a necessidade da formulao e da implementao de polticas pblicas para a melhor gesto do lixo. Apesar de a Constituio Federal de 1988 (CF/88) ter devolvido poderes aos municpios nesta atividade, permanece a necessidade de uma poltica pblica nacional de controle de gases de lixo que estabelecesse diretrizes para o desenvolvimento de projetos de gesto de lixo ambientalmente corretos, com todas as implicaes sobre a sade das populaes locais. Existem elementos que podem ajudar o alcance deste objetivo: i) a cooperao entre os diferentes nveis de governo; ii) as PPPs; e iii) o MDL na viabilizao de projetos. O desenvolvimento de um mecanismo deste tipo programtico e setorial na gesto de lixo classifica-se como uma PMDS que promove o desenvolvimento sustentvel local e contribui a mitigar redues de GEE.
A maior utilizao do MDL poderia ser elemento importante para viabilizar projetos ou polticas pblicas que contribuam ao desenvolvimento brasileiro sustentvel. O setor de saneamento bsico, em particular o de tratamento de lixo, apresenta elevada potencialidade para a utilizao de um MDL setorial devido s seguintes caractersticas: i) o tamanho do projeto; ii) a experincia acumulada por projetos de aterro sanitrio exitosos no MDL; iii) a metodologia de linha de base j utilizada; e iv) a necessidade de alternativas de financiamento no setor. Um MDL setorial para o tratamento de lixo em nvel nacional reduziria enormemente os custos de transao dos projetos, viabilizando projetos que no seriam viveis na ausncia dos crditos de carbono. De acordo com Barros (2006), dos 5.612 municpios brasileiros, 100 teriam condies de implementar projetos similares ao Projeto NovaGerar. Abstraindose das condies especficas locais e considerando-se que as negociaes de venda das RCEs fossem feitas pelo mesmo preo do carbono deste projeto, o total de reduo de emisses de carbono seria de 807,6 milhes de toneladas, gerando uma receita bruta estimada de 2,7 bilhes. Considerando-se o preo aviltado de crdito de carbono no caso deste projeto pelo fato de ter sido vendido antes da certificao 3,35 originalmente , esta receita se eleva a 12,9 bilhes se o preo fosse o mesmo do obtido no PBGAGE.
532
Quanto aos demais municpios, a despeito do fato de no produzirem lixo em volume suficiente para justificar investimentos maiores em aterros, tambm possvel pensar em alternativas que promovam o desenvolvimento sustentvel ao mesmo tempo ajudando a mitigar os GEE. Dada a diversidade de cada municpio, no possvel estabelecer polticas setoriais uniformes sem maiores informaes. Dada a natureza do problema, caberia a cada municpio melhor investigar suas opes concretas de melhor gesto de lixo, o que poderia se integrar a outras polticas. Vale lembrar que, em muitos municpios, a precariedade dos rgos ambientais elevada, o que faz que o governo federal deva ter uma poltica proativa. Neste sentido, o Projeto Brasil Municpios poderia ser um instrumento importante para capacitarem as prefeituras a definir estratgias de gesto do lixo que sejam eficientes e eficazes, levando em conta as especificidades locais e ao mesmo tempo se beneficiando de cooperao relevante com outros municpios.27 Como mnimo, pode ser estabelecido que as seguintes diretrizes continuam a valer: examinar o potencial de gerao de energia a partir do lixo; estudar as estaes de transferncia para outros aterros ou em um mesmo estado ou interestadual; verificar a viabilidade de aterros; explorar as PPPs; e cooperar com outros nveis de governo. Um MDL programtico e/ou setorial seria muito importante neste contexto, ao reduzir os custos de transao, e tambm seria um importante fator para implementar polticas de desenvolvimento sustentvel, ao mesmo tempo contribuindo a reduzir emisses de GEE. Nesta etapa, um universo de projetos e polticas de desenvolvimento sustentvel poderia ser enquadrvel em MDL setorial, contribuindo ao desenvolvimento sustentvel brasileiro. O foco em projetos/polticas que na verdade so complementares e, em alguns casos, podem chegar a se confundir. Como ilustrativo do dito, o projeto de aterro sanitrio, por sua relevncia, est tambm associado a polticas de saneamento. Cabe destacar que, na formulao e na implementao de um MDL setorial, no existem regras gerais aplicveis em todos os contextos. Cada caso requer uma anlise cuidadosa do arranjo institucional adequado, assim como das polticas mais eficazes no alcance das metas pretendidas. Foi visto na seo 4.4 que a elaborao deste mecanismo deve incorporar as principais lies derivadas da experincia acumulada dos crditos de carbono setoriais em outros pases: o tamanho das fontes de emisso; a formulao de polticas setoriais de forma integrada com polticas ambientais; e o fortalecimento das instituies j existentes no MDL, em particular a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima.
27. O Brasil Municpios um acordo de cooperao entre o Brasil e a UE, tendo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) como responsvel pela direo executiva do projeto. Trata-se de um projeto de capacitao institucional para dotar os municpios mais carentes a elaborar planos de ao de interesse das administraes locais. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) o organismo governamental brasileiro responsvel pela direo estratgicado projeto.
533
REFERNCIAS
ARAJO, M. S. M. Relatrio de anlise do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, 2000. Disponvel em: <www.ivig.coppe.ufrj.br/doc/resumo-mdl.pdf. cesso>. Acesso em: 9 dez. 2009. ATKINSON, S.; TIETENBERG, T. Market failure in incentive-based regulation: the case of emissions trading. Journal of Environmental Economics and Management, 1991. BANCO MUNDIAL (BIRD). State and Trends of the Carbon Marker 2005. Washington DC, 2005. ______. State and Trends of the Carbon Marker 2006. Washington DC, 2006. ______. State and Trends of the Carbon Marker 2007. Washington DC, 2007. ______. State and Trends of the Carbon Marker 2008. Washington DC, 2008. BARROS, D. Modelagem financeira para projetos de tratamento de resduos slidos no Brasil, com base no MDL do Protocolo de Quioto. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Coppead, Rio de Janeiro, 2006. BIOCOMBUSTVEL slido alternativa para o ferro-gusa. Valor Econmico, 6-8 fev. 2009. BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Braslia, 1998. ______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Comunicao nacional inicial do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Braslia, 2004a. ______. Ministrio das Cidades (MCidades). Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS). Diagnstico do manejo de resduos slidos urbanos, 2002. Braslia, 2004b. ______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Status atual das atividades de projeto no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e no mundo: compilao de 30 de setembro de 2008. Braslia, 2008. BROWNE, J. et al. Getting on Track: Finding a Path for Transportation in the CDM. Manitoba: International Institute for Sustainable Development, 2004. COMISSO ECONMICA PARA AMRICA LATINA E CARIBE (CEPAL). El Mercado de carbono en Amrica Latina y El Caribe: Balance y Perspectivas. Santiago de Chile, 2004.
534
CHANDLER, W. et al. Climate Change Mitigation in Developing Countries: Brazil, China, India, Mexico, S. Africa, and Turkey, Pew Centre on Global Climate Change. Report Prepared for the Pew Center on Global Climate Change. Washington, DC, Oct. 2002. DE GOUVELLO, C.; COTO, O. Transaction Costs and Carbon Finance Impact on Small-Scale CDM Projects. PCFPLus Report, n. 14, 2003. DELORME, A. Mercado de carbono e o mecanismo de desenvolvimento limpo: um panorama geral das atividades no seu mbito no Brasil e no mundo. 2008. Monografia (Bacharelado) Universidade Federal Fluminense, Departamento de Economia, Niteroi, dez. 2008. ECONERGY; BIOGS ENERGIA AMBIENTAL S/A. Bandeirantes Landfill Gas to Energy Project. Project Design Document, 2005. ECOSECURITIES LTD. NovaGerar Landfill Gas to Energy Project. Project Design Document, 2004. ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY (EPA). The US Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment. Washington, DC, 2001. ______. Turning a Liability into an Asset: Landfill Gas-to-Energy Project Development Handbook. Washington, DC, 1996. GOLDBERG, I.; REID, W. (Ed.). Promoting Development while Limiting GHG Emisions. New York: UNDP, World Resources Institute, 1999. GUTIERREZ, M. B. A equidade nas negociaes internacionais entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento para a reduo dos gases do efeito estufa: principais critrios e implicaes. Rio de Janeiro: Ipea, mar. 1998 (Texto para Discusso, n. 550). HAHN, R. Market Power and transferable Property Rights. The Quarterly Journal of Economics, v. 99, n. 4, p. 753-765, Nov. 1984. ______. Economic Prescriptions for Environmental Problems: How the Patient Followed the Doctors Orders. Journal of Economic Perspectives, 1989. HAHN, R.; HESTER, G. Marketable permits: lessons for theory and practice. Ecological Law Quarterly, 1989. IBGE. Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, 2000. Rio de Janeiro, 2002. INTERNATIONAL EMISSIONS TRADING ASSOCIATION (IETA). State and Trends of Carbon markets. Genebra, 2007.
535
INTERNATIONAL ENERGY AGENCY (IEA). Act Locally, Trade Globally: Emissions Trading for Climate Policy. Paris: OECD/IEA, 2005. INSTITUTO BRASIL PNUMA. Comit Brasileiro do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. Rio de Janeiro, 2009. JANSSEN, J. Risk Management of Investments in JI and CDM Projects. Bamberg: Universitt Bamberg, 2001. MENDONA, M.; GUTIERREZ, M. B. O efeito estufa e o setor energtico brasileiro. Rio de Janeiro: Ipea, abr. 2000 (Texto para Discusso, n. 719). ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OECD). Taking Stock of Progress under the CDM. Paris, 2004. ______. Sectoral Crediting Mechanisms for Greenhouse Gas Mitigation: Institutional and Operational Issues. Paris, 2006. ______. Emissions Trading: Trends and Prospects, Paris, 2007. SANDOR, R. Trading gases. Our Planet, 1996. ______. The role of climate exchanges in efficient pollution reduction. In: NABE WASHINGTON POLICY CONFERENCE. Washington, 21-22 Mar. 2005. SARAMIEGO, J.; FIGUERES, C. A Sector-Based Clean Development Mechanism. In: BAUMERT et al. (Ed.). Building on the Kyoto Protocol: Options for Protecting the Climate. Washington, DC: World Resources Institute, 2002. SCHIMIDT, J. et al. Sector-Based Greenhouse Gas Emissions Reduction Approach for Developing Countries: Some Options. Washington, DC: Center for Clean Air Policy, 2004 (Center for Clean Air Policy Working Paper). SISTER, G. Mercado de carbono e Protocolo de Quioto: aspectos negociais e tributao. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. STAVINS, R. Transaction costs and tradable permits. Journal of Environmental Economics and Management, 1995. STERN, N. The Economics of Climate Change: The Stern Review. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY (UNGA). Rio Declaration on Environment and Development. Report of the UNCED, 1992. WINKLER, H. et al. Policies and measures for sustainable development. In: BAMBERT, K. A. et al. (Ed.). Building on the Kyoto Protocol options for protecting the climate. Washington DC: World Resources Institute, Oct. 2002, p.109-133.
CAPTULO 20
PERSPECTIVAS DE REGULAMENTAO DO MERCADO . DE CARBONO NO BRASIL
1 INTRODUO
Conforme a Constituio Federal de 1988 (CF/88):

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...) VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; (...) Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O direito intergeracional ao meio ambiente equilibrado um dos princpios constitucionais da ordem econmica e a todos compete o dever de defend-lo e preserv-lo. Na contramo da sadia qualidade de vida idealizada pela CF/88, os cenrios de mudanas climticas para este sculo, estimados a partir dos dados cientficos apresentados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC), associam-se de forma significativa ao crescente acmulo de gases gerados pela combusto de energias fsseis desde a Revoluo Industrial. Considerando que as emisses de gases de efeito estufa (GEEs) representam a principal causa das alteraes previstas nos diversos cenrios para o futuro do clima do planeta Terra, a adoo progressiva de fontes de energia limpa se apresenta como uma soluo crucial para o problema do aquecimento global. Outras solues incluem a diminuio nas emisses relacionadas a mudanas no uso do solo e das florestas com destaque para desmatamentos em florestas tropicais , nas atividades agropecurias e tambm nas emisses resultantes do tratamento de resduos. Entre os cenrios que apontam maiores prejuzos
538
socioambientais e econmicos ao Brasil, listam-se: i) agravamento da escassez de oferta hdrica no Nordeste semirido; ii) perda de biodiversidade (extino de espcies), substituio de florestas tropicais por savanas, desertificao e sanilizao de terras agriculturveis na Amaznia; e iii) aumento do nvel do mar, com prejuzos s cidades costeiras (IPCC, 2007, p. 104). Conquanto se considerem os nveis de incerteza associados s previses, ser fundamental fortalecer e estabelecer instituies e polticas pblicas que fomentem inovao tecnolgica e prticas de reduo das emisses para que uma economia de baixo carbono opere com robustez a tempo de no se concretizarem esses cenrios. A governana global um aspecto vital no enfrentamento do quadro de alteraes climticas, conforme atesta o histrico de negociaes desde a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro com status correspondente ao de lei ordinria por meio do Decreto Legislativo no 1/1994. Entretanto, este artigo concentra-se nas perspectivas de solues domsticas instituio de um marco regulatrio para o mercado de carbono no Brasil. O primeiro acordo climtico decorrente da conveno-quadro a prever metas especficas para a reduo de emisses foi o Protocolo de Quioto, assinado pelo Brasil em dezembro de 1997, aprovado por meio do Decreto Legislativo no 144/2002 e ratificado em 23 de agosto de 2002. Este adota o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas para os pases signatrios que, com base no seu nvel de desenvolvimento e na sua contribuio histrica s concentraes atmosfricas de GEE, comprometem-se com a implementao de programas que busquem a mitigao e a adaptao dos efeitos associados mudana climtica e, nesse sentido, com a transferncia de tecnologias. Entre os diversos instrumentos previstos, destacam-se trs mecanismos de mercado em lugar de medidas associadas ao poder de polcia do Estado tambm denominados mecanismos de flexibilizao,1 incluindo, no pertinente realidade brasileira, o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL). Fundamentado no princpio do poluidor-pagador, esse mecanismo possibilita aos pases desenvolvidos listados no Anexo I da conveno-quadro o cumprimento de parte de suas metas de reduo por meio do financiamento, nos pases em desenvolvimento, de projetos que reduzam ou removam emisses de GEE associados ao antrpica, promovendo assim o desenvolvimento sustentvel nesses pases a partir da adoo de tecnologias de baixa emisso ou de remoo de carbono.
1. Trs tipos de mecanismos de mercado para viabilizar o atingimento de metas de reduo de emisses pelos pases desenvolvidos listados no Anexo I da conveno-quadro e a transferncia de recursos aos pases no listados no Anexo I, para projetos que resultem em redues certificadas de emisses e que contribuam para o desenvolvimento de uma economia de baixo carbono so: i) o comrcio de emisses; ii) a implementao conjunta; e iii) o mecanismo de desenvolvimento limpo.
Perspectivas de Regulamentao do Mercado de Carbono no Brasil
539
A lgica econmica inerente ao MDL o menor custo para os pases do Anexo I de financiamento de redues nos pases em desenvolvimento em comparao com o custo de reduo de parte de suas prprias emisses. Os projetos, avaliados sob rigoroso controle pela autoridade nacional designada, aps sua aprovao, obtm redues certificadas de emisses (RCEs) ou crditos de carbono que correspondem ao total de GEE em equivalentes toneladas de dixido de carbono (CO2) que deixaro de ser emitidos ou que sero removidos em decorrncia do projeto aprovado. As RCEs podero ento ser cedidas onerosamente a empresas de pases-membros do Anexo I. Esse mercado de carbono, associado aos mecanismos de flexibilizao previstos no Protocolo de Quioto, encontra-se pendente de regulamentao no ordenamento jurdico brasileiro, assim como carecem de definio as RCEs, tema que ser abordado neste artigo. Alm de participar com projetos de MDL, o Brasil pode contribuir com metas voluntrias de reduo de emisses. Nesse sentido, o pas apresenta diversas virtudes e vantagens competitivas. Como protagonista na regulamentao dos instrumentos previstos no MDL, em 1999 portanto antes da aprovao pelo Congresso Nacional e ratificao do Protocolo de Quioto pelo Estado brasileiro estabeleceu-se como autoridade nacional designada (AND) a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, sob a coordenao do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Esse protagonismo refletiu-se em outras reas da implementao de MDLs, conforme ilustra o captulo 18, O Protocolo de Quioto e sua Regulamentao no Brasil, parte desta coletnea, indicando em sntese que temos construdo o arcabouo institucional necessrio ao pleno funcionamento dos instrumentos previstos para o MDL em Quioto. Alm disso, ao longo do tempo decorrido desde a assinatura da conveno-quadro, o pas erigiu credibilidade internacional por meio da atuao de seus negociadores nas diversas conferncias realizadas sobre o tema. Em relao s fontes de energia principal causa da alterao climtica de acordo com os dados preliminares do Balano Energtico Nacional, o Brasil possui uma matriz energtica com participao significativamente maior de fontes renovveis (45,3%) em relao mdia mundial (12,9%) e uma matriz de gerao eltrica em que 85,4% correspondem a fontes renovveis (EPE, 2009). E ainda que mudanas no uso da terra e das florestas representem 58% das emisses de GEE por ao antrpica, conforme valores preliminares do inventrio brasileiro de emisses e remoes antrpicas de gases de efeito estufa (BRASIL, 2009a), desde 2004 as taxas de desmatamento estimadas pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) para a Amaznia tm declinado. O patrimnio ambiental nacional, com destaque para reservas minerais e florestas tropicais em p aproximadamente 83% da Amaznia e 50% do Cerrado coloca o pas em posio privilegiada, respectivamente no direcionamento de recursos financeiros endgenos oriundos da explorao de combustveis fsseis para
540
o desenvolvimento de energias limpas e na atrao de investimentos de pases desenvolvidos para a preservao de matas nativas por meio de mecanismos como a reduo de emisses do desmatamento e da degradao florestal (REED) e o pagamento por servios ambientais. Enquanto essas virtudes colocam o pas em posio potencialmente competitiva em relao aos demais emissores, os desafios para a regulamentao e o efetivo funcionamento de um mercado de carbono so significativos. Aos projetos de MDL tm sido associados elevados custos de transao decorrentes dos rigorosos processos exigidos at a aprovao dos projetos, o que eventualmente privilegiaria projetos de grande envergadura, que tenderiam a ser mais rentveis em comparao a projetos de pequena escala (GUTIERREZ, 2009). Sob os aspectos institucional e normativo, a ausncia de um marco regulatrio apontada como um entrave segurana jurdica necessria para o nascente mercado de carbono (GUTIERREZ, 2007). Nas negociaes sobre reduo de emisses, ainda que o protagonismo brasileiro2 tenha contribudo com a crescente credibilidade do pas, as expectativas frustradas pelos resultados da XV Conferncia das Partes (COP-15), em Copenhague, acentuaram os obstculos ao concerto de um acordo internacional. E, mesmo que o Acordo de Copenhague3 declare, por exemplo, o reconhecimento do REED no combate s emisses por desmatamentos e pela degradao de florestas como forma de financiar a manuteno de florestas em p, ainda no h previses na conveno-quadro sobre a contabilizao de remoes naturais, um instrumento que teria grande importncia para um pas com tamanho patrimnio florestal. Sob o aspecto energtico, se na matriz brasileira preponderam fontes renovveis, escalada recente de gerao a partir de termeltricas baseadas em combustveis fsseis que cresceu 37,9% em 2008, segundo dados do ltimo balano energtico nacional associam-se problemas de emisso de poluentes com destaque para o dixido de carbono , alto custo de energia e baixa eficincia (ROSA, 2007). E ainda que os biocombustveis ocupem parcela crescente no setor de transportes, as fontes fsseis respondem por cerca de 80% da matriz desse setor (BRASIL, 2009a), situao que pode se agravar com o aumento da oferta de petrleo e dos derivados decorrentes da explorao nas camadas do pr-sal. Finalmente, para que o compromisso voluntrio de reduzir de 36,1% a 38,9% as emisses de GEE at 2020 seja alcanado conforme prev a Lei Federal no 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima o desmatamento na Amaznia dever ser reduzido em 80%
2. A ttulo de ilustrao, o pas sediou a Rio 92, I Conferncia Ambiental em que chefes de Estado participaram das negociaes e teve como um dos principais resultados a conveno-quadro. Ainda, na III Conferncia das Partes (COP-3), realizada em 1997, o Brasil props o MDL como um dos instrumentos de mercado do Protocolo de Quioto. 3. Firmado pelos chefes de Estados listados no corpo do acordo, ao final da COP-15. Do ponto de vista jurdico, o secretariado da conveno-quadro apenas tomou nota desse acordo, que assim no pode ser considerado uma deciso da COP, j que no houve consenso sobre seu contedo. Logo, o Acordo de Copenhague no tem status de tratado ou acordo internacional.
541
at aquele ano (INPE, 2009, p. 26). Uma meta ambiciosa a ser convertida em aes concretas e que representa parte dos imensos desafios rumo a uma economia competitiva no mercado internacional de carbono. De que maneira o poder pblico pode fomentar a segurana jurdico-econmica necessria ao crescimento sustentado desse mercado, ao fortalecimento das potencialidades brasileiras e superao dos muitos obstculos? Esta a pergunta que se busca responder ao longo deste captulo. Na seo 2, avaliam-se as dificuldades inerentes a um acordo internacional para reduo de emisses e o potencial de fracasso quando pases com maior poder nas negociaes o consideram inadequado. Diante dessa realidade, prope-se a busca de solues domsticas que fomentem um mercado de baixas emisses, que atenda ao interesse pblico com base nas previses da Constituio Federal e que fortalea a racionalidade econmica associada a esse mercado. Na seo 3, trata-se de experincias na Unio Europeia, nos Estados Unidos e na China, com o objetivo de avaliar o eventual aproveitamento para o caso brasileiro de parte das regulamentaes adotadas, assim como o seu impacto sobre o mercado de carbono domstico. Na seo 4, apresentam-se as principais normas em trmite no Congresso Nacional pertinentes regulamentao do mercado de carbono e seus mais recentes desdobramentos; alm disso, analisam-se iniciativas estaduais, com foco na poltica de mudanas climticas do estado de So Paulo. Na seo 5, trata-se da definio da natureza jurdica das redues certificadas de emisses, das implicaes de seu comrcio e dos eventuais impactos associados sua tributao sob a perspectiva do poder pblico. Finalmente, a ltima seo apresenta concluses articuladas acerca das perspectivas de regulamentao, com foco na consecuo das previses constitucionais atinentes ao dever do Estado e da coletividade de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e as futuras geraes e na busca de um contexto regulatrio que confira a robustez e a segurana jurdicoeconmica necessrias s decises de investimento pelo mercado.
2 DAS DIFICULDADES DE UM ACORDO INTERNACIONAL PARA A REDUO DE EMISSES E DAS POTENCIALIDADES DE SOLUES DOMSTICAS
Negociaes destinadas assinatura de acordos internacionais sob a gide da Organizao das Naes Unidas (ONU) tais como as vinculadas convenoquadro, constituem uma rdua tarefa, dadas as limitaes impostas pelo processo consensual exigido e a diversidade de interesses das naes signatrias desta conveno. Naes que incluem os grandes produtores de combustveis fsseis tendentes, portanto, a dificultar acordos de reduo de emisses , os principais emissores no contexto atual e histrico e que, em geral, tm maior poder de influenciar as decises , e estados como Tuvalu que, sem peso relevante no contexto poltico-econmico mundial, representam as naes sujeitas aos mais iminentes
542
cenrios de elevao do nvel dos oceanos. Alm disso, um acordo climtico envolve profundas alteraes nos padres de consumo e produo e, portanto, atinge o cerne das economias mundiais. Esses elementos explicam parte do fracasso da ltima Conferncia das Partes (COP-15), realizada em Copenhague. Essa detm competncia decisria, por exemplo, em relao ao no cumprimento das metas acordadas. Contudo, a dificuldade em se implementar medidas punitivas pelo no atingimento dessas metas surge como outro componente das restries a um concerto climtico global. fato que o Protocolo de Quioto inovou em termos dos mecanismos de flexibilizao e, no caso brasileiro, promoveu o pas como um dos maiores beneficirios desse instrumento de mercado. Entretanto, o no cumprimento de parte das metas por pases do Anexo I no primeiro perodo de cumprimento que devem, pelas regras atuais, ser transferidas para o segundo perodo do protocolo e a ausncia dos Estados Unidos entre as partes que o ratificaram (MANNE; RICHELS, 2004) lanam nuvens negras sobre o seu futuro. De fato, boa parte da imprensa mundial alardeia e a imprensa brasileira reitera por exemplo, que o Protocolo de Quioto expira em 2012, quando de fato esse ano corresponde ao fim do primeiro perodo de atingimento das metas acordadas. Enquanto o horizonte permanece nebuloso para um acordo internacional, dadas as dificuldades apresentadas, o Brasil no precisaria aguardar passivamente o estabelecimento de novas metas globais. Mesmo que o pas no tenha obrigaes quantificadas de reduo, uma srie de programas que integrem metas voluntrias e projetos de MDL pode promover considervel diminuio e remoo de emisses. Tratar de propostas para regulamentao de um mercado de carbono no Brasil implica que a importncia econmica e socioambiental das florestas esteja no centro do debate, j que atualmente 76% das emisses de CO2 originam-se de mudanas no uso da terra e das florestas. Povos indgenas que habitavam o Brasil no aportar das primeiras naus europeias usavam o fogo para abrir clareiras onde ento plantavam suas roas. A limpeza da terra pela coivara foi prtica agrcola adotada tambm pelos colonizadores; contudo, importa questionar os motivos da utilizao de tcnica to rudimentar na literal combusto de nossas florestas at os dias atuais e estabelecer polticas pblicas para diminuir os ndices de desmatamento registrados principalmente na Amaznia Legal e no Cerrado. Enquanto a savana brasileira representa um dos principais biomas mundiais j que o Cerrado e a Mata Atlntica esto classificados como hotspots mundiais de biodiversidade, dada sua elevada riqueza de espcies endmicas e o grau de ameaa em que se encontram (HERTWICH; PETERS, 2009) a maior parte dos estudos e das aes de monitoramento concentra-se na Amaznia. E os dados produzidos a partir
543
dessas atividades indicam que as florestas no perturbadas da Amaznia atuam como um grande sumidouro do carbono emitido na atmosfera (NOBRE; NOBRE, 2002). Alm disso, a vegetao amaznica tem papel fundamental na regulao dos ciclos de chuvas em regies que respondem por considervel parcela da produo agrcola, Sudeste e Centro-Oeste. Ao mesmo tempo, modelos de simulao de desmatamentos na bacia Amaznica projetam, com base em um pior cenrio de acordo com o modelo atual de desenvolvimento, a perda at meados do sculo de at 40% dos 5,4 milhes de km2 de rea florestal ainda existentes (SOARES-FILHO et al., 2005). Polticas pblicas tais como o Programa Bolsa Floresta, adotado pela Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do estado do Amazonas, apontam solues que tm obtido sucesso ao combinar o envolvimento de comunidades locais altamente dependentes dos recursos da floresta com a manuteno da floresta em p (VIANA, 2002). Para que obtenham sucesso, contudo, arranjos institucionais locais associam-se fortemente percepo das comunidades sobre sua autonomia em realizar o uso e o monitoramento dos recursos da floresta. Nesse sentido, polticas sustentveis de uso desses recursos dependem do engajamento das comunidades, das organizaes da sociedade civil, dos municpios em debates e das negociaes acerca das regras para manejo, assim como do grau de comprometimento com as regras acordadas e com as normas vigentes no ordenamento jurdico (TUCKER; OSTROM, 2009). O fato que a perda de florestas nativas, principalmente devido s queimadas como no caso brasileiro tem duplo efeito nefasto: i) lanamento de vastas quantidades de GEE na atmosfera; e ii) fim do efeito de sumidouro proporcionado pelas reas florestadas, atualmente umas das formas mais baratas de remoo de carbono atmosfrico, por meio de sua assimilao como massa vegetal. Dessa maneira, o pagamento por servios ambientais e a utilizao de mecanismos de mercado destinados a promover a manuteno de florestas nativas apresentam-se como importantes instrumentos do poder pblico. H regulamentaes importantes a serem realizadas nesse sentido, a exemplo da Cota de Reserva Florestal (CRF) ttulo representativo de vegetao nativa sob regime de servido florestal prevista pelo Art. 44B da Lei no 4.771/ 1965 (Cdigo Florestal), um instrumento de mercado que reduziria o custo privado de manuteno da reserva legal em uma propriedade rural. Por outro lado, inovaes legislativas recentes implementaram o dever de remunerar os que prestarem servios ambientais. Como exemplo, a Lei no 12.114/2009 que criou o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, estabelece a dotao de recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que visem mitigao e adaptao aos efeitos da mudana climtica, incluindo pagamentos por servios ambientais s comunidades e aos indivduos cujas
544
atividades comprovadamente contribuam para a estocagem de carbono, atrelada a outros servios ambientais e recuperao de reas degradadas e restaurao florestal, priorizando reas de Reserva Legal e reas de Preservao Permanente e as reas prioritrias para a gerao e garantia da qualidade dos servios ambientais (BRASIL, 2009b). Em termos de perspectivas mais especficas, o Executivo federal apresentou, em junho de 2009, o Projeto de Lei da Cmara (PLC) no 5.487/2009, que institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais e o Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais, tendo como um dos fundamentos a reduo de emisses nacionais e o sequestro de carbono emitido. Contudo, esse projeto no foi objeto de votao pelas comisses pertinentes da Cmara dos Deputados at o incio de 2010. Enquanto as mudanas no uso do solo e das florestas respondem por 58% da emisso de gases de efeito estufa,4 a agropecuria e a produo de energia so responsveis, respectivamente, por 22% e 16% dessas emisses no Brasil (BRASIL, 2009a). Assim, fundamental que se defina o sentido que a sociedade brasileira pretende impor ao futuro de suas emisses, por meio dos arcabouos jurdico, institucional e tecnolgico necessrios regulamentao e ao efetivo funcionamento de um mercado de carbono que fomente tanto a substituio por fontes limpas dos componentes fsseis de nossa matriz de energia quanto s prticas agrcolas que possibilitem reduo de emisses e sequestro de carbono. Da parte do Legislativo federal, em relao s prticas agrcolas sustentveis, a Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal aprovou, em 2009, o Substitutivo ao PLC no 78/2008 que, a partir dessa alterao, institui a Poltica Nacional de Integrao Lavoura-Pecuria para fomentar, sem a necessidade de desmatamentos, a utilizao de reas agrcolas degradadas que somariam, segundo a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), 30 milhes de hectares nos prximos cinco a dez anos, conforme texto da justificao propositiva dessa matria. Quanto adoo de energias limpas, a Comisso Especial da Cmara dos Deputados incumbida da apreciao conclusiva do PLC no 630/2003 que estabelece incentivos produo de energia a partir de fontes alternativas renovveis e biocombustveis e institui o Fundo Nacional para Pesquisa e Desenvolvimento das Fontes Alternativas Renovveis aprovou o parecer, em 21 de outubro de 2009, e a matria dever seguir deliberao do Senado Federal, como casa revisora. Tramita tambm no Congresso o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 311/2009, que institui o Regime Especial de Tributao para o Incentivo ao Desenvolvimento e Produo de Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Reinfa) e estabelece
4. Como j mencionado, ao se considerar apenas o dixido de carbono (CO2), as mudanas no uso do solo e das florestas, incluindo os desmatamentos, respondem por 76% das emisses desse gs.
545
medidas de estmulo produo e ao consumo de energia limpa. O PLS aguarda deciso terminativa pela Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal para, ento, seguir deliberao da Cmara dos Deputados. No tocante regulamentao especfica do mercado de carbono no Brasil, que inclui a definio jurdica das RCEs, as sees 4 e 5 trataro do tema. Os exemplos mencionados acerca do potencial de reduo das emisses com base em solues domsticas refletem a transio necessria para uma economia de baixo carbono, a despeito das imensas dificuldades inerentes a um acordo internacional. De outra parte, analisar o estado atual dessa regulamentao em outras naes pode contribuir com a sua efetiva implementao no Brasil.
3 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
As iniciativas de regulamentao do mercado de carbono promovidas nos Estados Unidos, na Unio Europeia (UE) e na China, que representam os trs maiores emissores mundiais de GEE, foram selecionadas para anlise. De acordo com o ltimo inventrio divulgado pela ONU, os Estados Unidos e a UE emitiram, em 2007, respectivamente, 37% e 23% do total contabilizado para os pases integrantes do Anexo I da conveno-quadro; seguidos pela federao Russa, com 12% (UNFCCC, 2007). Os primeiros inventrios encaminhados pelos pases que no compem o Anexo I indicaram que, para 1994, a China e o Brasil responderam, respectivamente, por 31% e 12% dos GEE; a ndia era o terceiro colocado nesse grupo, com aproximadamente 10% dos gases emitidos pelos pases em desenvolvimento5 (UNFCCC, 2005). Considerando apenas a emisso de CO2 a partir de combustveis fsseis em 2006,6 essas naes respondem pelas seguintes fraes mundiais: Unio Europeia (23%), China (22%), Estados Unidos (20%), Rssia (5,5%), ndia (5%) e Brasil (1,2%).7 A posio brasileira em relao ao dixido de carbono emitido a partir de fontes fsseis fundamenta-se em uma de nossas maiores vantagens competitivas: o predomnio de fontes renovveis na matriz energtica. Todavia, dados preliminares do Inventrio Brasileiro de Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa8 que em 2011 subsidiar
5. Os inventrios dos pases do Anexo I e No Anexo I, divulgados pela conveno-quadro, apresentam diferenas em relao aos tipos de gases inventariados, contudo os trs gases responsveis por 88% do efeito estufa esto incorporados nos dois levantamentos: dixido de carbono (CO2), metano (CH4) e xido nitroso (N2O). Os dados incluem emisses associadas s alteraes no uso da terra. 6. Dados do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, disponveis em: <http://geodata.grid.unep.ch/>. 7. As posies dos maiores emissores so completamente diferentes quando se consideram, em vez de dados absolutos, as emisses per capita anuais de GEE em toneladas de CO2 equivalentes (HERTWICH; PETERS, 2009). Brasil (4,1 ton. CO2 eq./ hab.), China (3,1 ton. CO2 eq./ hab.) e ndia (1,8 ton. CO2 eq./ hab.) posicionam-se bem atrs dos lderes em emisso per capita: Luxemburgo (33,8 ton. CO2 eq./ hab.), Hong Kong (29,0 ton. CO2 eq./ hab.), Estados Unidos (28,6 ton. CO2 eq./ hab.), Cingapura (24,1 ton. CO2 eq./ hab.) e Austrlia (20,6 ton. CO2 eq./hab.). 8. Audincia pblica do ministro da Cincia e Tecnologia realizada na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal, em 25 de novembro de 2009.
546
a II Comunicao Nacional conveno-quadro indicam que o pas emitiu, em 2004, cerca de 2 gigatoneladas (Gt) de CO2 equivalentes, o que representa 4% do total mundial, considerando no s o CO2 mas todos os gases geradores do efeito estufa. Alm disso, de 1990 a 2005 houve um crescimento significativo de emisses com destaque para: i) os setores de energia com 67% de aumento na gerao a partir de combustveis fsseis; ii) as mudanas no uso da terra e das florestas (70%) em especial desmatamentos na Amaznia e no Cerrado; e iii) o tratamento de resduos (77%). Fica patente que o Brasil no deveria descuidar-se na adoo de polticas pblicas que o direcionem a uma economia verde. Nesse aspecto, talvez o pas com maior relevncia no tema seja os Estados Unidos. A crtica atuao americana na COP-15 relega a segundo plano um dos mais importantes movimentos nas negociaes sobre mudanas climticas em tempos recentes: o retorno dos Estados Unidos s tratativas internacionais. Em termos de poltica interna, um dos principais desdobramentos o trmite no Congresso dos Estados Unidos do Projeto de Lei Waxman-Markey Bill,9 denominado Ato Americano de Energia Limpa e Segurana Energtica de 2009. Atualmente, aps deliberao pela cmara dos representantes, encontra-se no Senado, com votao sujeita a restries impostas por recente alterao na composio da base de apoio ao governo. Para sua aprovao, necessrio o apoio de, no mnimo, 60 dos 100 senadores. Alm das limitaes associadas a mudanas na base parlamentar, o acordo de Copenhague no estabeleceu metas impositivas de reduo, o que amplia as dificuldades no sentido de os legisladores americanos aprovarem uma lei que estabelea tais limites, enquanto no plano internacional essa obrigao no foi assumida. Cabe ressaltar que, tendo celebrado a conveno-quadro, os Estados Unidos at o momento no aderiram ao Protocolo de Quioto. Por sua vez, o Waxman-Markey Bill regula as principais questes associadas transio dos Estados Unidos para uma economia de baixas emisses. O projeto define polticas pblicas para fomentar a produo de energias limpas e o aumento da eficincia energtica e incorpora compensaes relacionadas a atividades agrcolas e florestais. Entre as diversas medidas previstas esto: i) criar padres combinados de eficincia energtica e gerao renovvel de eletricidade, ao exigir que os fornecedores de energia no varejo providenciem 20% de sua demanda energtica, at 2020, por meio de fontes renovveis e economia energtica; ii) estabelecer plano estratgico para otimizar a produtividade energtica nacional em pelo menos 2,5% anualmente at 2012 e manter esse ritmo at 2030; e
9. Acesso aos projetos de lei por meio da biblioteca do Congresso dos Estados Unidos, disponvel em: <http://thomas. loc.gov>. A denominao dos projetos se refere ao nome dos autores da iniciativa.
547
iii) implantar um sistema de cap and trade10 para as emisses de GEE e estabelecer metas de reduo, at 2050, em at 83%, com base nos nveis de 2005. Uma das previses mais inovadoras estabelece um programa de incentivos, na forma de permisses de emisses, para atividades de sequestro de carbono, incluindo aquelas que previnam alteraes no uso do solo de que resultem emisses. Tambm inova a possibilidade de gerao de crditos de carbono oriundos de redues associadas a prticas agrcolas e florestais. Uma previso includa pela cmara dos representantes estabelece restries para importaes, a partir de 2020, de bens manufaturados em pases que no adotem medidas para diminuir emisses associadas ao aquecimento global e, como uma das exigncias, determina que o setor produtor no pas exportador dever ter uma intensidade de emisses menor ou igual estabelecida para o mesmo setor nos Estados Unidos. Alm do Waxman-Markey Bill, tramita no congresso estaduniense o Boxer-Kerry Bill, denominado Ato Americano de Energia e Empregos Verdes, apresentado no Senado dos Estados Unidos e apreciado pela Comisso de Meio Ambiente e Obras Pblicas daquela casa em novembro de 2009. Ainda que s tenha tramitado no Senado ao passo que o Waxman-Markey Bill j foi apreciado pela cmara dos representantes tem como um dos autores o senador John Kerry, democrata com grande poder de negociao no Congresso Americano. Esse projeto estabelece meta de reduo em 20% das emisses at 2020, em relao aos nveis de 2005, e prev um sistema cap and trade domstico. Outras medidas incluem uma estratgia nacional para captura e sequestro de carbono; metas e padres de reduo de emisses no setor de transportes; polticas coordenadas para certificao do armazenamento geolgico de dixido de carbono; padres de performance para novas plantas de gerao a partir de carvo e de energia nuclear; e programas especficos para reduo setorial de emisses. No plano internacional, o Boxer-Kerry Bill estabelece um programa de assistncia para reduo de desmatamentos nos pases em desenvolvimento; um programa de segurana internacional para adaptao a mudanas climticas; a criao de um comit estratgico para investimentos no desenvolvimento de polticas e aes de mitigao para reduo de desmatamentos e conservao de florestas tropicais; e um programa internacional de fomento a energias limpas para auxiliar pases em desenvolvimento na reduo e sequestro de emisses. Cabe destacar que o projeto tem forte vis no estabelecimento de medidas para promover tecnologias de energias renovveis e de eficincia energtica, assim como na criao de empregos nesses setores.
10. Literalmente, limitar e negociar. Regime de metas e negociao em que o Estado controla as autorizaes de emisso e as transfere s empresas emissoras de GEE. Se o titular do direito emitir menos que o limite estabelecido, poder negociar no mercado de carbono esse excedente.
548
H ainda o Cantwell-Collins Bill, denominado Ato de Energia e Limites de Carbono para Renovao da Amrica, apresentado no Senado em novembro de 2009 e atualmente sob apreciao da sua comisso de finanas. Tem os mesmos objetivos do Boxer-Kerry Bill, contudo baseia-se em uma abordagem distinta. Enquanto este se fundamenta no alcance de redues por meio do comrcio ilimitado e da extensa disponibilidade de compensaes associadas a emisses de todos os tipos de GEE, o Cantwell-Collins Bill s regula o dixido de carbono e restringe o comrcio a empresas que importam ou produzem carbono com base em combustveis fsseis. Esses trs projetos de lei so extremamente abrangentes, a exemplo do Ato do Ar Limpo, uma das normas ambientais mais robustas hoje existentes, que estabeleceu medidas a serem adotadas pelos Estados Unidos para proteo e melhoria da qualidade do ar e da camada de oznio. O caminho mais rpido para que a lei americana de mudanas climticas entre em vigor seria a aprovao pelo Senado do Waxman-Markey Bill, que j foi apreciado pela Cmara. O Boxer-Kerry Bill, at maro de 2010, s havia sido apreciado pela Comisso de Meio Ambiente e Obras Pblicas do Senado. Tambm apenas no Senado, o Cantwell-Collins Bill ainda no foi analisado na primeira comisso temtica a que foi distribudo, a comisso de finanas. Sob o ponto de vista dos efeitos externos, na eventual aprovao da lei americana, a gerao de crditos de carbono associada aos setores agrcola e florestal sinalizaria um marco jurdico importante para o mercado brasileiro de carbono, considerando o potencial do pas em modernizar prticas nesses setores no sentido de diminuir emisses e evitar desmatamentos. A evoluo para um acordo internacional nas prximas conferncias das partes de certa forma vincula-se concluso desse processo legislativo, assim como a definio daquilo que pases com significativo peso no contexto das emisses presentes e futuras em especial a China imporo sua regulamentao domstica. Enquanto nos Estados Unidos no se estabeleceu a regulamentao federal do tema, a experincia da Unio Europeia aponta para o concerto mais robusto sob o ponto de vista regulatrio. Em janeiro de 2005, entrou em operao o Sistema de Comrcio de Emisses de Gases de Efeito Estufa da Unio Europeia (European Union Greenhouse Gas Emission Trading System EU ETS). Os direitos de emisso negociados so contabilizados em registros eletrnicos pelos estados-membros e auditados por um administrador central no mbito da UE, denominado Registro Independente de Transaes da Comunidade (Community Independent Transaction Log CITL), que se comunica com o Registro Internacional de Transaes das Naes Unidas (United Nations International Transaction Log ITL). No Protocolo de Quioto,
549
a Comunidade Europeia assumiu o compromisso de reduzir suas emisses de GEE em 8%, no perodo 2008-2012, relativamente aos nveis de 1990. Para atingir essa meta, optou-se por um sistema comunitrio de comrcio de emisses, com preo nico fixado para as licenas negociadas, em vez de diversos sistemas nacionais desconectados e com preos diferenciados. Nesse sentido, diversas regulamentaes e diretivas tem sido adotadas pelos membros da UE.11 Destaca-se a Diretiva no 2003/1987/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que criou o regime de comrcio de licena de emisses de GEE, denominado regime comunitrio e sinalizou para um compromisso de reduo ainda mais rigoroso, superior a 20% e que conduza a um compromisso de 30%. um sistema do tipo cap and trade, que atribui licenas especficas aos setores de aviao e de instalaes fixas. O Anexo I dessa diretiva especifica o tipo de gs de efeito estufa que ser objeto de licena para um amplo espectro de atividades do setor de instalaes fixas, incluindo termoeltricas com potncia superior a 20 MW, refinarias de leos minerais, siderrgicas e indstrias qumicas. Para as emisses a partir de instalaes fixas, a diretiva prev a obrigatoriedade, a partir de 2005, de ttulos concedidos ao operador da atividade. Os ttulos, que permitem a emisso de GEE, s sero liberados se o operador provar sua capacidade de monitorar e comunicar suas emisses. H previses de emisso de licenas gratuitas e de venda por meio de leiles. O Art. 9o da diretiva estabelece que, a partir de 2013, deve ser promovida uma dimuio linear, na base 1,74% ao ano, na quantidade de licenas emitidas: uma meta obrigatria de reduo gradual de GEE emitidos. Ao mesmo tempo, tambm a partir de 2013, prev que pelo menos metade dos recursos gerados pela venda de licenas seja destinada a atividades que incluem: i) desenvolvimento de tecnologias para, at 2020, possibilitar que 20% da matriz energtica na UE seja renovvel e que se aumente em 20% a eficincia energtica; ii) aes para evitar desmatamentos e aumentar a rea de florestas em pases em desenvolvimento que faam parte da conveno-quadro; e iii) transferncia de tecnologia e ajuda para a adaptao aos efeitos adversos das mudanas climticas nesses pases. Merece destaque o Art. 30 da Diretiva, reconhecendo a utilizao do MDL no regime comunitrio, uma determinao que explica a grande demanda de crditos de carbono oriundos de MDL por pases europeus listados no Anexo I da conveno-quadro. Em resumo, a Unio Europeia estabeleceu a regulamentao mais slida e abrangente j elaborada para um mercado de carbono que opera entre diversas naes. Isso se reflete nos dados de crescimento desse mercado que, segundo o Banco Mundial, cresce exponencialmente desde 2005, quando estava estimado em cerca de US$ 11 bilhes. Em 2008 manteve-se a tendncia de crescimento,
11. Todo o histrico de regulamentao e o texto das normas traduzido para os idiomas dos Estados-membros da UE incluindo o portugus, podem ser acessados na pgina eletrnica do EU ETS cone legislation, disponvel em: <http://ec.europa.eu/environment/climat/emission>.
550
com um valor total negociado de aproximadamente US$ 126 bilhes, o dobro do ano anterior. Esse crescimento de 100% tambm havia ocorrido em 2007 em relao a 2006. Do valor totalizado em 2008, cerca de 73% resultaram de transaes no mercado europeu. No que se refere ao mercado de RCEs, em 2008 os negcios em MDL sofreram restries associadas a atrasos no registro e na validao. Alm disso, a recente crise financeira tornou mais difcil o financiamento de projetos. Mesmo assim, a demanda potencial para o mercado de MDL persiste em pases, como Japo, ustria, Blgica, Finlndia, Itlia, Noruega, Portugual, Espanha e Sua (WORLD BANK, 2009). Em nvel mundial, os chineses lideram hoje, com larga vantagem, o mercado de oferta de MDL. Por um lado, isso resultado da dependncia em fontes fsseis na sua matriz energtica, o que potencializa oportunidades para projetos que diminuam emisses de GEE. Por outro lado, a China tem atuado de forma agressiva para atender a demanda mundial de RCEs a partir de MDL. At maio de 2007, de um total de 1.866 projetos de MDL apresentados, havia 645 registrados e 108 em fase de anlise para registro. Nesse universo, com 71 projetos registrados, 380 em fase de anlise e 160 milhes de toneladas de CO2 equivalentes reduzidas a cada ano, a China desponta como a maior fornecedora mundial de RCEs tanto em volume quanto em nmero de projetos ocupando uma parcela de 40% do mercado de crditos de carbono associados a MDL. Em 2007, o pas respondeu por 84% dos projetos de MDL, seguido pela ndia (4%) e pelo Brasil (3%). Entre os fatores que explicam o sucesso chins, destaca-se a atuao do governo por meio de polticas pblicas abrangentes, arranjo institucional e promoo de atividades de MDL nos nveis nacional e local (WORLD BANK, 2009). O aparato institucional de anlise e de validao dos projetos de MDL semelhante ao brasileiro, com uma autoridade nacional designada e um comit interministerial responsvel pela poltica de mudanas climticas. A China difere do Brasil nesse processo ao cobrar uma taxa para aprovao, correspondente ao nmero de RCEs geradas, conforme o tipo de projeto: 65% para projetos que reduzam hidrofluorocarbonos (HFCs) e perfluorcarbonetos (PFCs); 30% para projetos de reduo de xido nitroso (N20); e 2% em projetos prioritrios e de reflorestamento. Os recursos arrecadados destinam-se ao fundo de MDL da China gerenciado pelo Ministrio das Finanas Chins cujo objetivo financiar atividades ligadas alterao climtica, tais como treinamento e pesquisa. O tempo de anlise dos projetos de MDL, desde a apresentao at sua aprovao, levaria em torno de um ms (TENG; ZHANG, 2009). Como o lado da demanda de RCEs ainda maior que a oferta, esse no curto prazo um diferencial da China em relao aos demais provedores de crditos de carbono via MDL. Contudo, a
551
elevada qualidade dos projetos de MDL brasileiros, que resultam do maior rigor imposto pela nossa Autoridade Nacional Designada, pode ser um fator de diferenciao desses projetos a longo prazo (GTZ, 2008). O governo chins lanou, em 2007, o Programa de Cooperao Internacional em Cincia e Tecnologia sobre energias renovveis, com o objetivo de acelerar o desenvolvimento industrial de novas energias e aumentar a eficincia energtica e a reduo de emisses de GEE. Com suas elevadas taxas de crescimento econmico e uma base energtica altamente dependente de combustveis fsseis com destaque para o carvo mineral o pas se sujeita a presses significativas associadas a fontes de energia e problemas ambientais e, para lidar com esse conflito, o governo concentra-se em promover a economia futura de energia por meio do aumento de eficincia (LIANG; FAN; WEI, 2009). Finalmente, em termos de regulamentao do seu mercado de carbono, a China aguarda o desfecho do projeto da lei de mudanas climticas em trmite no Congresso dos Estados Unidos. Em seu comunicado conveno-quadro, em janeiro de 2010, como parte do Acordo de Copenhague, o governo chins declara seus esforos para diminuir voluntariamente suas emisses de CO2 por unidade do produto interno bruto (PIB) em porcentagem entre 40% e 45% em relao aos nveis de 2005; aumentar a participao de combustveis no fsseis em at 15% na sua matriz de consumo energtico at 2020; e expandir sua cobertura florestal em 40 milhes de hectares e seu volume de estoque florestal em 1,3 bilho de metros cbicos, at 2020, em comparao com esses nveis em 2005. Entretanto, esse acordo no tem fora vinculante no plano jurdico internacional e pode-se consider-lo assim como a declarao chinesa como uma carta de intenes. Em relao s experincias apresentadas, sob o ponto de vista jurdico e econmico, o Brasil avanaria no sentido de uma regulamentao robusta caso seguisse o exemplo da norma europeia, que busca regular amplo leque de situaes para viabilizar uma economia de baixo carbono. A legislao federal americana, ainda que em fase de projeto, tambm extremamente abrangente. No caso da China, patente que o Estado atue de forma agressiva para abocanhar boa parte da demanda por crditos de carbono associados aos MDLs. O Brasil poderia crescer significativamente nesse mercado, em especial considerando o arcabouo institucional que tem construdo na anlise e na aprovao de projetos de MDL. Quanto estrutura normativa, em tempos recentes, o pas tem institudo polticas especficas para fomentar um mercado de baixas emisses. Contudo, h ajustes fundamentais a serem incorporados s normas federais em trmite. No plano das unidades federativas, observa-se o nascedouro da regulao estadual, capitaneada por So Paulo. Esses so os temas dos tpicos a seguir.
552
4 INICIATIVAS ESTADUAIS E PROCESSO LEGISLATIVO NO CONGRESSO NACIONAL 4.1 Normas estaduais
O estado de So Paulo instituiu mediante a Lei no 13.798/2009, a Poltica Estadual de Mudanas Climticas, importante sinalizador normativo para as demais unidades da Federao em termos de regulao das suas emisses. No Art. 9o, a lei cria um registro pblico de emisses para subsidiar o estabelecimento de critrios mensurveis e transparentes para medidas mitigadoras. A participao no registro voluntria, com etapas que incluem clculo e certificao das emisses; reunio de informaes e documentao para comprovar emisses; e declarao de quantidades de gases emitidos no ano-calendrio anterior. Para adeso ao registro pblico, o estado dever fomentar atividades de reduo de emisses, inclusive por meio de menores taxas de juros em financiamentos pblicos e incentivos fiscais. Uma seo especfica estabelece o setor de transporte sustentvel como prioritrio na adoo de medidas associadas a transporte no motorizado e coletivo e no estmulo ao desenvolvimento, implantao e utilizao de meios de transporte menos poluidores. O Art. 22 lista os objetivos da poltica, que incluem instrumentos econmicos, tais como crdito financeiro para atividades de mitigao de emisses e adaptao s alteraes climticas, assim como o estabelecimento de preos, tarifas pblicas e tributos por atividades emissoras. Nesse ponto, a legislao paulista indica que a cobrana por emisses de GEE uma possibilidade no estado de So Paulo. Seria, provavelmente, a primeira experincia brasileira nesse sentido. Outro objetivo estabelecer estmulos econmicos para o desmatamento evitado e compensaes por meio de reflorestamentos e proteo de florestas. Tambm nesse aspecto, So Paulo avana para implementar um instrumento que nas prximas dcadas dever consolidar-se no campo internacional: o REED. Alm disso, destaca-se o estmulo a projetos de MDL geradores de RCEs, com destaque para os que auxiliem a recuperao e conservao da biodiversidade paulista. Em relao a metas e prazos, o Art. 31 define instrumentos para a reduo de emisses e prev o estabelecimento de metas setoriais que sero definidas com seus respectivos parmetros de eficincia. Finalmente, o Art. 32 determina que o Poder Executivo realize o inventrio das emisses por atividades antrpicas de GEE, que sero a linha de base para a fixao de metas; e estabelece que at 2020 o estado dever reduzir em 20% suas emisses de CO2 no h meno a outros gases de efeito estufa em relao aos nveis de 2005. De forma breve, essas so as principais inovaes da norma, que coloca o carro-chefe da economia nacional como um dos precursores na normatizao estadual do tema.
553
4.2 Normas federais
O Projeto de Lei da Cmara dos Deputados (PLC) no 493/2007 a norma em trmite no Congresso Nacional que dispe sobre as RCEs geradas a partir de MDLs, com substitutivo aprovado, em 2 de abril de 2008, pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados. Diversos projetos de lei iniciados na Cmara foram a ele apensados: os PLCs no 494/2007 e no 1.657/2007, que dispem sobre incentivos fiscais para projetos de MDL e o PLC no 594/2007, que busca definir a natureza jurdica da RCE como valor mobilirio. O PLC no 493/2007 dispe ainda sobre a negociao das RCEs nos mercados de bolsa ou de balco organizado e prev incentivos fiscais aos investidores em projetos de MDL que gerem crditos de carbono certificados. O Art. 4o isenta as operaes de RCEs de tributao; o Art. 6o isenta as receitas decorrentes da alienao de RCEs da cobrana de Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); e o Art. 7o prev dedues, na incidncia do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF), dos valores de aquisio de cotas de fundos de investimento em projetos de MDL. Resumidamente, o projeto concentra-se em aspectos tributrios e de gesto dos recursos de um fundo denominado Fundo de Investimento em Projetos de MDL (FIMDL). Essas medidas fiscais buscam fomentar a atratividade do mercado de carbono aos investidores e garantir aos projetos desonerao dos tributos que especifica. O projeto de lei no se aprofunda em regulamentar outras questes atinentes ao mercado de carbono, e nesse ponto difere fundamentalmente da regulamentao em trmite no Congresso dos Estados Unidos e das diretivas aprovadas pela Unio Europeia para seu mercado comunitrio de emisses, que tratam com abrangncia dos principais temas associados ao mercado de emisses. H algumas imprecises a serem corrigidas, a exemplo da redao do Art. 2o, Pargrafo nico. Nesse sentido, no haveria necessidade de a RCE ser chancelada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro) j que a Entidade Operacional Designada (EOD), responsvel por essa fase da anlise dos projetos, uma certificadora credenciada pelo Conselho Executivo do MDL e designada pela conferncia das partes para assegurar a correta aplicao das normas e parmetros estabelecidos pelo Protocolo de Quioto. Aps a deliberao pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, com a aprovao do substitutivo mencionado, o projeto encontra-se desde abril de 2008 na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados; apreciado por essa comisso, seguir ainda para a anlise na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. Considerando que essa proposio se sujeita apreciao conclusiva pelas Comisses da Cmara,
554
votado o projeto dispensada a deliberao do plenrio da casa ele seguir reviso pelo Senado Federal. Dessa maneira, h ainda a possibilidade de aperfeioamento da proposio, tanto nas comisses da Cmara em que ainda tramitar quanto nas comisses do Senado cuja competncia se associe ao tema. Sob a perspectiva do processo legislativo brasileiro, nada impede tambm que um novo projeto de lei sobre o tema seja apresentado na Cmara dos Deputados ou no Senado Federal. A recente entrada em vigor da Poltica Nacional de Mudanas Climticas (PNMC Lei no 12.187/2009) trouxe importantes inovaes ao ordenamento jurdico do tema, destacando-se medidas associadas ao marco regulatrio do mercado de carbono. Como um dos objetivos, o Art. 4o, inciso VIII prev o estmulo ao desenvolvimento do Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses (MBRE). Os instrumentos dessa poltica, definidos no Art. 6o, incluem medidas fiscais e tributrias para fomentar a reduo e a remoo de emisses, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos a serem estabelecidos em lei especfica. O Art. 8o determina que instituies financeiras oficiais disponibilizem linhas de crdito e de financiamento especficas para aes e atividades que induzam a conduta dos agentes privados observncia e execuo da PNMC, no mbito de suas aes e responsabilidades sociais. E o Art. 9o define o MBRE, a ser operacionalizado em bolsas de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balco organizado, autorizado pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), em que se dar a negociao de ttulos mobilirios representativos de emisses evitadas certificadas. O Art. 11 confere autonomia ao Poder Executivo para traar por meio de decreto planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas com o objetivo de diminuir o consumo de carbono nos diversos setores listados, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL e das Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas NAMAs. Finalmente, o Art. 12 estabelece que at 2020 se reduzam entre 36,1% e 38,9% das emisses projetadas com base no Inventrio Brasileiro de Emisses e Remoes Antrpicas de GEE, a ser concludo em 2010. A poltica foi apresentada como um trunfo brasileiro na COP-15, indicando que o pas adotar metas ambiciosas, mesmo que voluntrias, para reduzir suas emisses at 2020. Sua efetiva consecuo, entretanto, exigir a concatenao de esforos em polticas pblicas especficas pelos diversos entes federados. Merece anlise a autonomia conferida ao Poder Executivo para estabelecer os planos setoriais de mitigao por meio de decreto. Considerando os vrios interesses envolvidos e os impactos sobre os setores listados, a discusso e a deliberao sobre esses planos deveriam envolver ampla discusso pela sociedade.
555
Em relao definio jurdica das RCEs, alm do PLC no 594/2007, que prev o crdito certificado de carbono como valor mobilirio, h o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 33/2008, que se encontra na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle para deliberao. O PLS foi iniciado a partir dos trabalhos da Comisso Mista Especial sobre Mudanas Climticas12 e, ao equiparar as RCEs a valor mobilirio de forma idntica ao previsto no PLC no 594/2007, submete-as aos regulamentos da Comisso de Valores Mobilirios. A Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros (BM&F), que realiza operaes no balco regulado de crditos de carbono, conduz estudo sobre a regulamentao do mercado de RCEs13 que poderia contribuir como subsdio ao processo legislativo das normas em questo. Basicamente, os dois projetos de lei em trmite na Cmara e no Senado so muito semelhantes: baseiam-se na definio jurdica das RCEs e tratam de isenes tributrias associadas s negociaes desses crditos. Podero inclusive tramitar conjuntamente, dependendo de qual projeto chegar primeiro outra Casa. Deve-se ressalvar que esses projetos de lei no tm a abrangncia das normas em trmite no Congresso dos Estados Unidos nem das da diretiva europeia.
5 DEFINIO DA NATUREZA JURDICA DAS REDUES CERTIFICADAS DE EMISSES E IMPACTOS TRIBUTRIOS SOB A TICA DO ESTADO BRASILEIRO
A definio dos impactos tributrios das redues certificadas de emisses no ordenamento brasileiro exige prvio exame da natureza jurdica de tal instrumento, uma vez que, em nossa legislao, a subsuno dos fatos reais s hipteses de incidncia previstas em lei que determinam a ocorrncia do fato gerador da obrigao tributria, que, por sua vez, inaugura tal relao obrigacional coercitiva. Indispensvel, portanto, para se chegar inteligncia dos efeitos tributrios, perquirir-se previamente sobre a natureza dos processos e dos resultados econmicos do surgimento das RCEs, comumente conhecidas como crditos de carbono. Consoante j mencionado, a emisso das RCEs decorre da verificao do cumprimento de propostas consubstanciadas em determinado projeto de MDL; como consequncia, gera, para os executores do projeto, o direito de receber valores pecunirios correspondentes quantidade de GEE que deixou de ser lanada
12. Esta comisso foi extinta ao fim dos seus trabalhos. Contudo, devido crescente importncia do tema mudanas climticas, o Congresso Nacional estabeleceu, em dezembro de 2008, a Comisso Mista Permanente sobre Mudanas Climticas (CMMC). A partir de ento, o Legislativo federal passa a ter duas comisses mistas permanentes: a de planos, oramentos pblicos e fiscalizao denominada Comisso Mista de Oramento (CMO) com competncias que incluem o trmite das leis oramentrias e a de mudanas climticas, a CMMC. 13. Audincia pblica realizada em 27 de outubro de 2009 na CMMC sobre Regulamentao do Mercado de Carbono no Brasil, atravs da gerao de Reduo Certificada de Emisso RCE em projetos de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo MDL, com apresentao da BM&F.
556
na atmosfera. Da, emitido um ttulo de RCE, ser ele adquirido por alguma entidade dos pases listados no Anexo I do Protocolo de Quioto; nesse momento, aquela entidade passa a ter como cumprida sua obrigao de reduzir parte de suas emisses de GEE, via MDL, ao passo que, em contrapartida, assume ela a respectiva obrigao pecuniria para com aquele que promoveu a reduo de emisses, certificada por uma EOD, em nome da ONU. O executor responsvel pelo projeto do qual resultou uma reduo certificada de emisses passa a ter um direito pecunirio a ser exercido contra aquele que lhe adquiriu o ttulo ambiental. Tal direito pecunirio traz todas as conformaes jurdicas do conceito de ttulo de crdito, na medida em que o direito nele instrumentalizado, na lio de Bulgarelli,
() materializa-se no documento, passando este a representar assim um direito, normalmente distinto do que lhe deu causa, suscetvel de ser transferido, portanto, de circular, de forma simples ou diretamente pela simples entrega (tradio) ou por meio da assinatura do seu proprietrio (endosso), valendo pelo que nele se contm, de forma autnoma e, s vezes, independentemente (2000, p. 60).
Essas caractersticas so, do mesmo modo, enfatizadas pela doutrina formadora do pensamento nacional, como o ensino de Martins (1997, p. 5), que atribui a Vivante a formulao do que chama de a mais completa dentre as inmeras definies que foram dadas aos ttulos de crdito:
(...) o documento necessrio para o exerccio do direito, literal e autnomo, nele mencionado. J a dogmtica jurdica ptria consagrou uma definio praticamente extrada do conceito de Vivante, ao conceituar ttulo de crdito como o documento necessrio ao exerccio do direito literal e autnomo nele contido.14
No h qualquer dvida de que, nas definies anteriores, trata-se de documento em sentido originalmente cartulrio. Com a introduo das tcnicas digitais, esse conceito se estendeu aos documentos virtuais, tais como hoje a quase totalidade dos ttulos pblicos negociados via Sistema Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) ou privados comercializados na Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos (CETIP) ou em bolsa de valores. Deduz-se da atual realidade, que informatizou a grande maioria dos ttulos de crdito, que a conceituao desses ttulos no se alterou, ainda que o conceito de documento se tenha alargado para encampar, tambm e sobretudo o de documentos digitais ou virtuais. Confrontando-se qualquer das definies apresentadas com as caractersticas essenciais dos ttulos decorrentes das RCEs, conclui-se que h plena subsuno desses ltimos ao conceito de ttulo de crdito, decorrendo, da, sua perfeita
14. Cdigo Civil, Lei no 10.406, Art. 887, de 10 de janeiro de 2002.
557
caracterizao como espcie daquele gnero, no parecendo remanescer dvida sobre a natureza jurdica daqueles ttulos. Tal pode ser deduzido a partir, por exemplo, do conceito legal: i) o documento deve ser necessrio ao exerccio do direito no caso, o possuidor do ttulo, por esse s fato, torna-se detentor do direito e pode exerc-lo simplesmente por deter o ttulo; e ii) o direito deve ser literal e autnomo no caso, o direito consubstanciado no ttulo o crdito pecunirio a ser exercido contra o adquirente dos crditos de carbono, que literal, na medida em que definida sua liquidao no prprio ttulo, e autnomo, dado que seu exerccio se desprende de sua origem ou sua causa de existncia a partir de sua emisso. Definida, portanto, a natureza jurdica dos ttulos decorrentes das RCEs, indispensvel verificar o tratamento tributrio conferido a tais instrumentos. No h, atualmente, qualquer regra prpria para a obteno da receita decorrente da emisso de ttulos de crdito originada da gerao de crditos de carbono. Como receita de natureza prpria, no confundvel com produtos, servios ou mercadorias, no se pode atribuir ao surgimento do direito creditcio de carbono os efeitos tributrios dos respectivos impostos, ou seja, Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), com exceo dos impostos compreendidos em circulao de mercadorias, e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A atual legislao, todavia, sujeita ao pagamento do imposto de renda a receita oriunda de qualquer natureza, o que torna imponvel o ganho decorrente da obteno dos ttulos decorrentes das RCEs, de modo, inclusive, mais oneroso que a receita ordinria, especialmente quando se trata de empresa submetida ao regime de lucro presumido. Isso ocorre porque, nesse modelo de tributao, as receitas brutas ordinrias assim entendidas, aquelas decorrentes da atividade natural da empresa formam uma base de clculo do imposto de renda da pessoa jurdica, por meio da aplicao de um percentual que varia de 1,6% a 32% sobre tais receitas, e sobre esse resultado que se aplica a alquota do imposto, em regra, de 15%. Dessa forma, uma empresa cuja base de clculo se enquadra no nvel de 1,6% ter uma alquota de imposto de 0,24% sobre a receita, ao passo que as tributadas mais fortemente alcanam 4,8% decorrentes da aplicao de 15% sobre os 32% , consoante o que dispem a Lei no 9.249/1995, em seu Art. 15 e a Lei no 9.430/1996, Arts. 1o e 25, inciso I. De acordo com o Art. 31 da Lei no 8.981/1995, a receita bruta das vendas e dos servios compreende o produto da venda de bens nas operaes de conta prpria, o preo dos servios prestados e o resultado auferido nas operaes de conta alheia. Desse conceito extrai-se que a receita decorrente das RCEs, se caracterizada
558
como no operacional, somar-se-ia aos ganhos de capital, cujos efeitos tributrios so ditados pelos Arts. 32, da Lei no 8.981/1995, e Art. 2o da Lei no 9.430/1996, que determinam que os ganhos de capital, as demais receitas e os resultados positivos decorrentes de receitas no abrangidas pelo Art. 31 da Lei no 8.981/1995, sero acrescidos base de clculo para efeito de incidncia do imposto. Em outras palavras, as receitas decorrentes das RCEs no estariam submetidas a qualquer reduo de base de clculo, em empresas submetidas ao regime de lucro presumido, que decorre que sua carga tributria de imposto de renda da ordem de 15%, em percentuais comparveis com o 0,24% de outras empresas, ou seja, quase 70 vezes a carga tributria daquelas. Tal excesso de carga tributria vem acompanhado de outra agravante que no pode ser desprezado: a atual sistemtica de criao e registro dos crditos decorrentes das RCEs fora do Brasil abre espao para que os respectivos valores, ao serem recebidos, sejam creditados em instituies financeiras estrangeiras, sem que seja tomado conhecimento por parte do fisco brasileiro acerca da auferio da respectiva receita. Isso conduz a uma efetiva necessidade de criao de uma norma de natureza internacional tributria que permita no apenas o conhecimento por parte do governo brasileiro sobre a gerao dos crditos no mbito do Conselho Executivo do MDL rgo da ONU que registra os crditos gerados como tambm a determinao de obrigatoriedade de que os recursos originrios da venda primria dos ttulos sejam internalizados no pas de execuo dos projetos. No se pode, todavia, olvidar que os benefcios socioambientais diretamente auferidos pelo Brasil recomendam uma exonerao total ou quase total da tributao das rendas decorrentes da obteno de crditos via MDL ao menos nos primrdios do estabelecimento desse mercado em lugar da pesada imputao dos atuais 15% sobre as receitas no decorrentes do objeto social da empresa. Levando-se em conta ser comum que as empresas em geral, sejam para manuteno de seu capital de giro, sejam para alavancagem de projetos de expanso, necessitam permanentemente de obteno de recursos creditcios, natural e isso j vem sendo constatado que aquelas que obtm crditos decorrentes de RCEs vendam tais crditos aos que oferecem melhores desgios, em benefcio das instituies detentoras de sobras de recursos financeiros, especialmente de bancos. J nesse particular, e no sentido diametralmente oposto ao que a razo tributria recomenda, h movimentos de presso para que se estabeleam normas que desonerem esse mercado secundrio de ttulos, relegando ao esquecimento o valor socioambiental e econmico da produo do crdito, por quem gestou e executou os projetos ambientais O mercado secundrio de ttulos tem demonstrado seu vigor econmico por meio de seus resultados tributrios o imposto de renda retido na fonte
559
dos chamados ganhos de capital cuja maior expresso o mercado secundrio de ttulos que alcanou, nos ltimos cinco anos, uma marca mdia de mais de R$ 20 bilhes ao ano (tabela 1), correspondendo, em mdia, a 11,59% da receita de impostos federais e a 15,28% da receita do imposto de renda (tabela 2).
TABELA 1
Receitas anuais de impostos e Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre ganhos de capital 2005-2009
(Em R$ 1 mil)
2009(1) Receita total de impostos Imposto de Renda (IR) Imposto de Renda Retido na Fonte sobre ganhos de capital (IRRF-G Cap) 172.341.630,00 157.575.438,00 2008 248.659.447,00 174.299.368,00 2007 195.546.271,00 143.960.791,00 2006 165.843.672,00 122.184.868,00 2005 151.809.482,00 112.571.531,00
18.682.072,00
25.415.445,00
1.366.716,00
21.249.106,00
19.967.360,00
Fonte e elaborao prprias. Nota: (1) At novembro de 2009.
TABELA 2
(Em %)
Porcentagem do IRRF sobre ganhos de capital em relao s receitas de impostos 2005-2009

2009(1) IRRF/IR total IRRF/total de impostos 11,86 10,84 2008 14,58 10,22 2007 14,84 10,93 2006 17,39 12,81 2005 17,74 13,15
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). Nota: (1) At novembro de 2009.
Tais ganhos decorrem, em grande parte, dos Arts. 117, 373 e 521 do Regulamento do Imposto de Renda, impondo que, sobre a compra e venda de ttulos em mercado secundrio seja imponvel a tributao do lucro auferido.15
15. Pessoa Fsica Art. 117. Est sujeita ao pagamento do imposto de que trata este Ttulo a pessoa fsica que auferir ganhos de capital na alienao de bens ou direitos de qualquer natureza (Lei no 7.713/1988, Arts. 2o e 3o, 2o e Lei no 8.981/1995, Art. 21). Pessoa Jurdica tributada com base no Lucro Real Art. 373. Os juros, o desconto, o lucro na operao de reporte e os rendimentos de aplicaes financeiras de renda fixa, ganhos pelo contribuinte, sero includos no lucro operacional e, quando derivados de operaes ou ttulos com vencimento posterior ao encerramento do perodo de apurao, podero ser rateados pelos perodos a que competirem (Decreto-Lei no 1.598/1977, Art. 17; Lei no 8.981/1995, Art. 76, 2o e Lei no 9.249/1995, Art. 11, 3o). Pessoa Jurdica tributada com base no Lucro Presumido Art. 521. Os ganhos de capital, os rendimentos e ganhos lquidos auferidos em aplicaes financeiras, as demais receitas e os resultados positivos decorrentes de receitas no abrangidas pelo art. 519, sero acrescidos base de clculo de que trata este Subttulo, para efeito de incidncia do imposto e do adicional, observado o disposto nos Arts. 239 e 240 e no 3o do Art. 243, quando for o caso (Lei no 9.430/1996, Art. 25, inciso II).
560
Na contramo do que recomenda a razo tributria, as iniciativas legislativas sobre os crditos de carbono tm procurado enfatizar a desonerao do mercado secundrio, silenciando quanto obteno dos crditos por parte dos executores dos projetos.
Pensar o mercado de carbono brasileiro sob o aspecto normativo pressupe a incorporao de polticas pblicas voltadas para a diminuio das principais fontes de emisso domstica, destacando-se: i) desmatamentos na Amaznia e no Cerrado; ii) crescente uso de combustveis fsseis na matriz energtica, em especial por meio de gerao termeltrica; iii) preponderncia de fontes fsseis na matriz de transportes; e iv) tratamento de resduos. A Lei no 12.114/2009, que criou o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, e a Lei no 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, estabeleceram importantes previses no sentido de promover o pagamento por servios ambientais na manuteno de florestas em p e o financiamento de tecnologias menos emissoras. H ainda uma srie de projetos de lei que busca a diminuio das emisses brasileiras por meio de fomento das energias limpas e a induo das prticas agrcolas de reduo e sequestro de gases de efeito estufa. Medidas fundamentais que merecem maior ateno em termos de normatizao e polticas pblicas so o aumento da eficincia energtica e do fomento ao transporte coletivo. No plano internacional, o REED tende a se tornar importante instrumento no mbito da conveno-quadro, conforme explicitado no Acordo de Copenhague. Considerando o patrimnio florestal brasileiro e a sua importncia econmica e estratgica, o pas tem grande potencial para projetos dessa natureza. Alm disso, a experincia de regulamentao pela Unio Europeia e o cenrio futuro de manuteno das regras acordadas no Protocolo de Quioto indicam crescente demanda por RCEs. No caso americano, se concludo o projeto de lei de mudanas climticas, importantes inovaes que eventualmente podero repercutir para o caso brasileiro so a gerao de crditos de carbono por atividades agrcolas e florestais e a criao de barreiras tarifrias a bens importados de pases que no estejam trabalhando no sentido de diminuir suas emisses de GEE. O estabelecimento de um marco regulatrio para o mercado de carbono perdura como uma poltica pblica a ser implementada pelo Brasil, a despeito de sua importncia socioambiental e econmica (GUTIERREZ, 2007). A celeridade na deliberao sobre a matria, por outro lado, asseguraria regras estveis ao mercado e da a importncia desse processo legislativo. Os projetos de lei em trmite tratam de definies bsicas como, por exemplo, a natureza jurdica das RCEs, assim como possveis isenes tributrias. Dadas as caractersticas
561
apresentadas para os crditos de carbono, considera-se que tenham natureza de ttulos de crdito e que a desonerao dos lucros obtidos nas negociaes dos papis acarretaria perda de importantes receitas tributrias. Alm disso, observa-se que os projetos de lei em tramitao no Parlamento Federal, em lugar de desonerarem a obteno de receita decorrente de projetos de MDL, atacaram a tributao incidente sobre a comercializao secundria desses ttulos, deixando sem qualquer benefcio tributrio o agente executor dos empreendimentos geradores dos crditos de carbono. Em relao competitividade brasileira no mercado de MDL, se a China ocupa hoje cerca de 40% da oferta de crditos de carbono gerados por meio desse mecanismo como resultado direto da atuao estatal, o Brasil poderia perseguir polticas pblicas que o direcionassem ao crescente aumento de sua participao hoje em torno de 8% da oferta mundial em especial para suprir as estimativas de maior demanda por RCEs pelos pases com metas obrigatrias de reduo. As perspectivas em termos de marco regulatrio deveriam direcionar os setores pblicos e privados para investimentos e polticas voltados, de forma precpua, segurana energtica com base em fontes limpas e aumento da eficincia, assim como s alteraes no uso do solo e das florestas. Regras bem definidas impactariam riscos de investimento e trariam robustez ao mercado. O objetivo a construo de um arcabouo jurdico-institucional adequado efetiva proteo do patrimnio ambiental brasileiro por meio de modelos de desenvolvimento cujos parmetros incorporem a garantia de um meio ambiente sadio s presentes e s futuras geraes.
562
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Inventrio brasileiro das emisses e remoes antrpicas de gases de efeito estufa. Braslia, 2009a. No publicado. ______. Lei no 12.114 de 9 de dezembro de 2009. Braslia, 2009b. BULGARELLI, W. Ttulos de crdito. 16. ed. So Paulo, 2000. DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT (GTZ) [Cooperao alem para o desenvolvimento]. Clean Development Mechanism: Market Overview for Brazil. Braslia, 2008. EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Balano Energtico Nacional 2009: ano base 2008. Rio de Janeiro, 2009. GUTIERREZ, M. O mercado de carbono e o mecanismo de desenvolvimento limpo: a necessidade de um marco regulatrio/institucional para o Brasil. In: SALGADO, L. H.; MOTTA, R. S. (Org.). Regulao e concorrncia no Brasil: governana, incentivos e eficincia. Rio de Janeiro: Ipea, 2007. p. 271-288. ______. O mecanismo de desenvolvimento limpo setorial: perspectivas para o desenvolvimento. Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1443). HERTWICH, E.; PETERS, G. Carbon footprint of nations: a global, trade-linked analysis. Environmental Science & Technology, v. 43, n. 16, p. 6414-6420, 2009. INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISA ESPACIAL (INPE). Estimativa das emisses de dixido de carbono por desmatamento na Amaznia brasileira. So Jos dos Campos, 2009. INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE (IPCC). Climate Change 2007: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Geneva, Switzerland, 2007. LIANG, Q.; FAN, Y.; WEI, Y. The effect of energy end-use efficiency improvement on Chinas energy use and CO2 emissions: a CGE model-based analysis. Energy Efficiency, v. 2, n. 3, p. 243-262, 2009. MANNE, A.; RICHELS, R. US rejection of the Kyoto Protocol: the impact on compliance costs and CO2 emissions. Energy Policy, v. 32, n. 4, p. 447-454, 2004. MARTINS, F. Ttulos de crdito. Rio de Janeiro: Forense, 1997. NOBRE, C.; NOBRE, A. O balano de carbono da Amaznia brasileira. Estudos Avanados, So Paulo, v. 16, n. 45, p. 81-90, 2002.
563
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre mudana do clima (CQNUMC). Rio de Janeiro, 1992. ROSA, L. Gerao hidreltrica, termeltrica e nuclear. Estudos Avanados, So Paulo, v. 21, n. 59, p. 39-58, 2007. SOARES-FILHO, B. S. et al. Cenrios de desmatamento para a Amaznia. Estudos Avanados, So Paulo, v. 19, n. 54, p. 137-152, 2005. TENG, F.; ZHANG, X. Clean development mechanism practice in China: Current status and possibilities for future regime. Energy, In Press, Science Direct, Elsevier, Amsterd, 2009. Disponvel em: <http:www.sciencedirect. com>. Acesso em: 3 maio 2010. TUCKER, C.; OSTROM, E. Pesquisa multidisciplinar relacionando instituies e transformaes florestais. In: MORAN, E. F.; OSTROM, E. (Org.). Ecossistemas florestais: interao homem-ambiente. So Paulo: SENAC, EDUSP, 2009. p. 109-138. UNITED NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE (UNFCCC). National Communications from Parties not included in Annex I to the Convention: Compilation and synthesis of initial national communications. Montreal, 2005. ______. Report on national greenhouse gas inventory data from Parties included in Annex I to the Convention for the period 1990-2007 . Copenhagen, 2007. VIANA, M. Bolsa floresta: um instrumento inovador para a promoo da sade em comunidades tradicionais na Amaznia. Estudos Avanados, So Paulo, v. 22, n. 64, 2002. WORLD BANK. State and Trends of the Carbon Market 2009 . Washington, DC, 2009.
CAPTULO 21
O COMRCIO INTERNACIONAL E A SUSTENTABILIDADE SOCIOAMBIENTAL NO BRASIL
1 INTRODUO
Desde os tempos do Brasil colnia, a pauta de exportaes brasileira foi concentrada em produtos primrios e commodities. Neste texto, argumenta-se que apesar de o cultivo desses produtos gerar ganhos econmicos e empregos, bem como trazer divisas para o pas, a insero internacional fortemente calcada no fornecimento de commodities gera uma srie de impactos negativos do ponto de vista ambiental e social que geralmente menosprezada nas tomadas de decises pblicas e privadas.1 Estes impactos so produto no apenas de caractersticas inerentes aos setores intensivos em recursos naturais, mas tambm da forma como algumas empresas ligadas a tais setores vm desenvolvendo suas atividades no pas, assim como da falta de capacidade institucional do Estado em garantir que as atividades se deem de maneira sustentvel socioambientalmente. A defesa desse argumento ser baseada na anlise da atuao de alguns setores econmicos. Para este estudo, foram escolhidos setores que, ao mesmo tempo, tm uma participao relevante nas exportaes brasileiras e so considerados controversos do ponto de vista social e ambiental (minerao de ferro e siderurgia, acar e etanol e soja). O captulo se inicia com um breve panorama da literatura econmica, tratando, primeiramente, do papel do comrcio internacional e, posteriormente, do meio ambiente no processo de desenvolvimento dos pases. Em seguida, feito um debate especfico sobre o Brasil, apresentando alguns aspectos gerais da insero brasileira no mercado global e descrevendo os efeitos sociais e ambientais dos setores escolhidos. Por fim, so propostas estratgias que poderiam contribuir para mitigar parte desses impactos e superar alguns dos desafios apresentados.
.
1. Apesar de o foco deste texto ser o mercado internacional, reconhece-se que apenas uma parte dos bens e produtos exportada, sendo tambm a preferncia e a presso do mercado interno responsveis pela estrutura da economia e pelas prticas ambientais das empresas.
566
1.1 O comrcio internacional e o papel dos pases perifricos 1.1.1 A teoria econmica sobre comrcio internacional
O modelo bsico (ricardiano) de comrcio internacional afirma que os benefcios do comrcio advm das vantagens comparativas que cada pas tem na produo de um produto. Essa vantagem, por sua vez, seria resultante de diferenas tecnolgicas entre os pases, que geram custos diferentes de produo para cada produto em cada localidade. A existncia de vantagens comparativas no implica que um pas tenha vantagens absolutas em relao a outros pases para produzir um produto especfico, mas sim que, neste, relativamente mais barato produzir um produto A do que um produto B do que em outros pases. Nesse contexto, de maneira geral, o modelo prev que pases perifricos se especializem na produo de produtos com baixa intensidade tecnolgica, uma vez que, tipicamente, esses pases no dominam as tecnologias mais modernas (RAY, 1998). A evoluo mais importante do modelo de vantagens comparativas o modelo Heckscher-Ohlin (H-O), que se tornou base para a maioria dos modelos de comrcio internacional atuais. Este se apoia no conceito de vantagens comparativas e argumenta que a origem destas a abundncia diferenciada de recursos entre os pases. Em outras palavras, um pas se especializaria na produo de produtos que so intensivos no uso de fatores com abundncia relativa nesse pas. Assim, esse modelo prev, em linhas gerais, que pases perifricos se especializem na produo de bens que usem recursos naturais, que so, em geral, abundantes nestes (RAY, 1998). importante notar que os modelos ricardianos e o H-O no so contraditrios, muito pelo contrrio, eles se completam. Juntando os dois, espera-se o comrcio entre pases distintos, centrais e perifricos, no qual estes se especializem na produo de bens intensivos em recursos naturais e de baixo contedo tecnolgico e aqueles, em bens intensivos em tecnologia (RAY, 1998). Esse pressuposto base do debate econmico recente sobre os impactos ambientais do comrcio internacional.2 Segundo o modelo H-O, o aprofundamento do comrcio internacional seria benfico a todos os pases envolvidos porque, por meio da especializao, ele permitiria que se maximizasse a quantidade de bens produzidos e, por conseguinte, consumidos pelos cidados de todos os pases. Na sua formulao bsica, o modelo H-O
2. Tais teorias foram criticadas nas ltimas dcadas por no serem capazes de explicar as razes pelas quais a maior parte do comrcio internacional se d hoje entre os pases centrais, que tm recursos e nveis tecnolgicos similares, e no entre pases ricos e pobres. Essas novas teorias se baseiam, em linhas gerais, na existncia de economias de escala na produo e na valorizao da variedade de produtos pelos consumidores. O chamado comrcio intraindstria seria impulsionado pela especializao de pases na produo, no de produtos de indstrias distintas, mas de variedades de produtos de um mesmo tipo (KRUGMAN; OBSTFELD, 2001; RAY, 1998). Porm, como o foco de anlise deste estudo o comrcio entre pases centrais e perifricos, no se aprofundar a discusso nesse aspecto.
O Comrcio Internacional e a Sustentabilidade Socioambiental no Brasil
567
construdo adotando pressupostos muito restritivos, e isso traz implicaes importantes para os resultados do modelo.3 Ao considerar apenas o ganho de bem-estar agregado, ignoram-se as questes distributivas relativas a quem sero os ganhadores e os perdedores da abertura comercial de um pas. Alm disso, ao no levar em conta questes tecnolgicas, spill-overs e outros fatores relacionados, o modelo no faz referncia a vantagens e desvantagens de se produzir o produto A ou B, com intensidades distintas de capital, trabalho e tecnologia. Apesar de a especializao na exportao de bens intensivos em recursos naturais trazer divisas a curto prazo, ela pode criar desafios a mdio e longo prazos. Puga (2007) observou que nos ltimos 20 anos, os pases com mais especializao em setores intensivos em recursos naturais foram aqueles que tiveram as menores taxas de crescimento econmico. Como ser discutido a seguir, h autores que explicam esse processo pelo fato de produtos intensivos em tecnologia possurem mais dinamismo e mais elasticidade-renda do que os produtos intensivos em recursos naturais, alm de contriburem mais para o aprendizado e os ganhos de produtividade. Desde a dcada de 1950, a partir da hiptese Prebisch-Singer sobre o declnio da razo de preos entre produtos primrios e bens manufaturados, muito tem sido discutido sobre o papel do mercado de commodities no processo de desenvolvimento de pases perifricos (MORGAN; SAPSFORD, 1994). Desde ento, diferentes tcnicas estatsticas tm sido usadas, tendo as evidncias indicado maior suporte para essa tendncia de declnio (SAPSFORD; BALASUBRAMANYAM, 1994). Entre esses estudos, h alguns que vm apontando inclusive a tendncia a longo prazo da queda no valor das commodities e dos produtos intensivos em recursos naturais.4 O preo de uma cesta de commodities analisada por Alvim e Fantine (2008) em 2008 era 17% inferior aos valores de 1982 e 24% mais baixo do que os praticados em 1975. Nesse sentido, Gonalves (2001) verificou que, no perodo entre 1980 e 1998, o grupo dos produtos intensivos em recursos naturais foi o nico que teve evoluo negativa de preos. Em parte, isso se deve instabilidade de preos dos produtos intensivos em recursos naturais, em particular as commodities. A produo de muitas destas intensiva em capital; sejam as commodities agrcolas, na forma de terra, sejam as commodities minerais, na forma de mquinas e equipamentos. Como consequncia, os produtores tm muita dificuldade de ajustar a produo a flutuaes de preo e demanda em curto prazo. Aliado a isso, commodities so produtos que, normalmente, competem
3. H avanos no prprio modelo H-O que relaxam essas hipteses, mas, como o foco deste texto no essa literatura, isso no ser desenvolvido. Para maiores informaes, ver Krugman e Obstfeld (2001). 4. Reconhece-se, entretanto, que houve certa recuperao dos preos relativos das commodities em 2000. Porm, a crise recente reduziu novamente estes preos de maneira geral, de forma que se prefere no aprofundar na evoluo recente destes.
568
por preo, pois no h diferenciao de produto; dessa forma, em momentos em que existe retrao de demanda, a principal estratgia dos produtores para garantir o escoamento da produo e do estoque uma reduo significativa dos preos, que somente voltar a subir quando h um aumento da demanda pelos produtos. Buscando criar uma tipologia da insero internacional dos pases, De Mello (2006) agrupou as trajetrias de insero no mercado internacional em trs grandes grupos. Para este autor, o modelo ocidental caracteriza-se por sua intensidade em capital e pode ser organizado em duas variantes: a europeia, intensa em capital, com uma pequena participao de recursos naturais; e a norte-americana, associada elevada utilizao de capital e de recursos naturais. Como segundo exemplo, ele descreve o modelo asitico como sendo intensivo em mo de obra. Neste grupo, esto includos, por um lado, a China, o Vietnam e outros pases do Sudeste Asitico, que vm se especializando em atividades industriais; e, por outro lado, a ndia, com uma variante voltada para a prestao de servios. Por fim, o modelo subcontinental associado aos pases que se posicionam no mercado internacional como fornecedores de recursos naturais, sendo exemplos emblemticos a Rssia e o Brasil. Gonalves (2001) nomeou esse processo de insero regressiva, caracterizando-o pela reprimarizao da pauta exportadora e associando-o a uma perda de competitividade internacional. Em sua pesquisa, Puga (2007) classificou 159 pases em termos de seu grau de especializao em setores intensivos em recursos naturais, trabalho, escala e tecnologia diferenciada/cincia. Nesta pesquisa, o Brasil aparece como especializado apenas nos produtos intensivos em recursos naturais com pases como a Austrlia, o Canad, a ndia, a Indonsia e Rssia, alm de outros da Amrica Latina, da frica e do Oriente Mdio.5 O autor classifica o Sudeste Asitico e o Leste Europeu alm da Itlia, como intensivos em trabalho. Os pases intensivos em tecnologia so organizados em trs grupos: Estados Unidos e Mxico, Centro e Norte da Europa e Sudeste Asitico. Seguindo o mtodo do autor, a classe dos pases intensivos em escala seria formada por Estados Unidos e Japo, alm de alguns casos no Leste Europeu, na Amrica do Sul (Chile e Peru), na frica e na Europa. Portanto, o debate sobre o papel do uso dos recursos naturais no processo de desenvolvimento dos pases continua longe de um consenso. Nos ltimos anos, essa discusso tornou-se ainda mais complexa com a incluso do componente ambiental. Schaper e De Vrz (2001) buscaram avaliar as pautas de exportao dos pases que compem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Comunidade Andina e analisar os impactos ambientais decorrentes de sua especializao produtiva. Essas autoras notaram que esses pases so muito mais competitivos nos setores ambientalmente sensveis aqueles que exigem alto investimento em
5. A presena de Austrlia e Canad nesse grupo sugere que a especializao em recursos naturais, por si s, no determinante do grau de desenvolvimento dos pases.
569
controle de poluio, como ferro e ao, metais no ferrosos, papel e celulose e intensivos em recursos naturais. Alm disso, o estudo indicou que os padres de crescimento das exportaes no parecem seguir um curso ambientalmente sustentvel. Esse debate sobre a questo ambiental, a economia e o comrcio internacional aprofundado na seo 1.2 a seguir.
1.2 A teoria econmica de comrcio internacional e o meio ambiente
A teoria econmica tradicional sobre o comrcio internacional no contemplava o meio ambiente no cerne de suas anlises. O padro de comrcio foi por muitos anos analisado em um mundo terico com basicamente dois insumos: capital e trabalho. Ou seja, assim como na teoria econmica tradicional, o meio ambiente era implicitamente tratado como um repositrio infinito de recursos, com capacidade infinita de absorver resduos da atividade humana. Dessa forma, recentemente, a discusso sobre a interao entre comrcio internacional, desenvolvimento e meio ambiente passou a ganhar mais importncia no debate econmico. Entretanto, at hoje, esta discusso promoveu mais debates polticos acalorados do que concluses objetivas (ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001). Isso se deve ao fato, entre outros, de as interaes entre esses trs assuntos se darem de maneira complexa e envolverem diversas dimenses. Alm disso, h uma enorme variedade de disciplinas que estudam o tema sob diferentes perspectivas tericas e polticas, o que tambm colabora para a dificuldade em encontrar consensos. Diversas anlises chegam a concluses distintas, dependendo se se focam em curto ou longo prazos e em efeitos locais, regionais ou nacionais. A prpria escolha de um ou outro aspecto ambiental a ser analisado tipo de poluente pode levar estudos a chegarem a concluses diferentes e at opostas (JAYADEVAPPA; CHHATRE, 2000). Apesar disso, ao incluir-se o meio ambiente como insumo no modelo H-O, percebe-se que pases abundantes em recursos naturais e eventualmente na capacidade de absorver rejeitos tendem a se especializar na explorao destes. Nesse sentido, dando suporte emprico ao modelo H-O, Baek, Choo, Koo (2009) encontram evidncias de que o aprofundamento do comrcio internacional tende a ser benfico para o meio ambiente de pases centrais, mas malfico para o de pases perifricos. Provavelmente, h efeitos positivos e negativos do comrcio internacional no meio ambiente que ocorrem concomitantemente, em diferentes lugares, escalas e intensidades. Esta seo busca analisar a questo da interao entre o comrcio e o meio ambiente pela maior variedade de ngulos possvel. Ambientalistas e economistas que estudam comrcio internacional tm, em geral, opinies opostas no que tange ao tema liberalizao comercial (BARDHAN; UDRY, 1999). Por um lado, ambientalistas tipicamente focam na questo de mais
570
comrcio aprofundar a degradao ambiental em pases pobres porque sua produo intensiva em recursos naturais. Essas anlises menosprezam os possveis efeitos positivos que o comrcio internacional pode potencialmente trazer em termos de importao de tecnologias e padres de produo e consumo mais limpos. Por outro lado, economistas focam nesses potenciais efeitos positivos e se preocupam com o protecionismo-verde, sugerindo que medidas protecionistas, ou a no insero no comrcio internacional, no seriam mecanismos adequados para lidar com problemas ambientais nacionais. Eles sugerem que os problemas ambientais devem ser resolvidos por meio de melhor regulao ambiental nacional, melhor definio e maior garantia dos direitos de propriedade etc. (BARDHAN; UDRY, 1999). Analisando o tema com a devida profundidade, ser visto que os impactos ambientais positivos e negativos advindos de maior comrcio internacional so menos bvios e diretos do que ambas as correntes argumentam. As opinies sobre o tema podem tambm ser divididas entre os grupos prcomrcio e pr-ambiente. O primeiro grupo argumenta que o comrcio internacional aumenta o desenvolvimento econmico, incentiva melhorias na legislao ambiental, gera harmonizao de legislaes entre pases e produz um aumento de renda que pode ser revertido em melhorias de gesto ambiental e disseminao tecnolgica. Para o segundo grupo, por outro lado, o comrcio levaria diminuio dos estoques de recursos naturais e servios ecossistmicos; transferia a produo de artigos poluidores para pases mais pobres; geraria presso por leis ambientais mais fracas; e afetaria tratados internacionais sobre o meio ambiente (JAYADEVAPPA; CHHATRE, 2000). Entre as principais discusses na literatura econmica, as que mais importam so sobre a existncia ou no de parasos de poluio (pollution heavens) e de uma curva de Kuznetz ambiental. A existncia de parasos de poluio uma discusso muito presente na literatura econmica. Em termos gerais, discute-se se as indstrias mais poluidoras migrariam ou no para pases com legislaes ambientais mais fracas. Embora essa existncia seja prevista pela teoria, no h consenso sobre a empiricidade desse efeito (ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001). Alguns autores afirmam que uma das razes para isso no ocorrer que o custo de seguir normas ambientais muito baixo em comparao a outros determinantes dos custos das empresas, tais como matria-prima e mo de obra, que seriam os verdadeiros impulsionadores da migrao de empresas dos pases ricos para os perifricos (COPELAND; TAYLOR, 2004). Em linha com esse raciocnio, Young e Lustosa (2001) argumentam que difcil identificar a causa da especializao dos pases perifricos em indstrias poluidoras. Isso poderia ocorrer tanto pelos menores custos de controle ambiental, pelo baixo custo da mo de obra, pela abundncia de recursos naturais, ou ainda pela implementao de polticas especficas de atrao por esses pases.
571
Outra discusso importante se o comrcio internacional, ao levar a um aumento do produto interno bruto (PIB), conduziria a uma maior presso social por melhorias no meio ambiente nacional pois este seria considerado um bem normal ou de luxo , levando a uma condio ambiental superior. Segundo essa suposio, a principal teoria sobre a relao entre PIB per capita e poluio conhecida como curva de Kuznets ambiental. De acordo com esta, a relao entre a riqueza per capita de um pas e a poluio se daria de maneira distinta, dependendo do nvel de desenvolvimento deste. Em um pas com renda baixa, uma elevao na renda per capita levaria ao aumento da poluio. Isso ocorreria at que se atingisse um nvel mximo de poluio, que seria seguido pela fase em que o aumento do PIB per capita desse pas levaria a uma melhora na condio ambiental. Assim, fazer o PIB de um pas crescer poderia ser uma sada para a resoluo dos problemas ambientais deste (MUELLER, 2007). A empiricidade dessa relao estilizada e a formulao de polticas a partir dela so questionadas das mais diversas formas. Entre as principais crticas, argumenta-se que muitos dos estudos empricos que acham relaes como as propostas so focados em poluies locais, como a emisso de particulados ou a qualidade da gua dos rios. No caso de poluies difusas e com efeitos globais como a emisso de dixido de carbono (CO2); no se observa essa relao. Na verdade, grande parte dos estudos mostra que a emisso de CO2 aumenta indefinidamente com a renda. Alm disso, ao considerar que a elevao do PIB leva a uma condio ambiental melhor, desconsidera-se que, ao se atingir o ponto de mxima poluio, o ambiente pode estar muito debilitado e perdas irreversveis podem ter ocorrido (MUELLER, 2007). Estudos mais recentes tentam separar os efeitos do comrcio internacional no meio ambiente em trs, quais sejam: a escala, o tecnolgico e a composio. Segundo esses estudos, como esses efeitos ocorrem simultaneamente, s uma anlise detalhada sobre a intensidade de cada um adequada para responder questo com a preciso necessria (ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001). Em linhas gerais, essa abordagem prev que a maior insero de pases perifricos no comrcio internacional produziria efeitos negativos para o meio ambiente em termos de escala pois aumentaria a escala da economia e a demanda por recursos naturais; efeitos positivos em termos tecnolgicos uma vez que promoveria uma incorporao, pelo menos parcial, dos padres ambientais mais rgidos e tecnologias mais limpas dos pases centrais; e positivos ou negativos em termos de composio dado que, por um lado, haveria uma intensificao da produo intensiva em recursos naturais, mas, por outro, a elevao do PIB levaria a uma maior participao do setor de servios na economia (ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001; COPELAND; TAYLOR, 2004). Entre os crticos dessa literatura, destacam-se os autores da economia ecolgica. Essa escola de pensamento traz algumas crticas que vo contra o cerne de alguns pressupostos da teoria econmica sobre comrcio internacional (MURADIAN; MARTINEZ-ALIER, 2001). Por um lado, essa teoria questiona a maneira como o
572
crescimento econmico contabilizado. Se o aumento de produo de bem gerado a partir de um aprofundamento do comrcio se der pela maior explorao de recursos naturais, deveria levar-se em conta a perda desse estoque de capital natural como um fator negativo no crescimento. Logo, o aumento da produo gerado seria ilusrio por no ser sustentvel. Mueller (2007) sustenta a necessidade de se mudar a maneira como o PIB contabiliza a perda do estoque ambiental para corrigir o atual sistema. Segundo essa corrente, tcnicas como a da contabilidade de todos os custos (full cost acconting) devem ser consideradas para estimar e descontar do PIB todos os custos ambientais, sociais etc. de cada atividade produtiva. Outra crtica dos economistas ecolgicos que a intensificao do comrcio internacional nem sempre gera aumentos significativos do PIB e, muitas vezes, a atividade exportadora de recursos naturais no cria vnculos com a economia local, no trazendo benefcios s populaes. Muradian e Martinez-Alier (2001) afirmam tambm que, dada a distribuio de poder assimtrica entre diversos grupos sociais, tpica de pases perifricos, os benefcios econmicos so, via de regra, privatizados, enquanto os problemas ambientais so partilhados com a sociedade e mais diretamente com populaes locais atingidas, as quais tm, geralmente, pouca fora poltica. Nesse contexto, o benefcio social agregado previsto pelos modelos, que no levam em considerao a distribuio de perdas e benefcios, pode no ser uma tcnica adequada para analisar o problema. Autores da economia ecolgica tambm chamam ateno para o fato de fluxos de comrcio, representar tambm, fluxos de materiais e, portanto, fluxos ecolgicos. A internacionalizao do comrcio pode ser usada, nesse sentido, para aumentar a quantidade de recursos naturais e capacidade de assimilao de rejeitos a que os pases ricos tm acesso, transferindo aos mais pobres os custos ambientais de seu consumo (MURADIAN; MARTINEZ-ALIER, 2001). Algumas pesquisas mostram que um fluxo anual de 5 gigatoneladas (Gt) de CO2 e est embutido no comrcio internacional, com o direcionamento primordial de pases perifricos para os pases centrais da economia mundial (PETERS; HERTWICH, 2007 apud PETERS, 2008). O reconhecimento de que o comrcio internacional significa tambm fluxo de matria e energia e de capacidade de usar recursos naturais e absorver poluio crescente na literatura sobre a mochila ecolgica (ecological rcksack). Pode se utilizar esse mtodo para se calcular o uso de recursos e a gerao de poluio com base no uso de recursos e poluio gerada pelo consumo interno de cada pas. Dessa forma, atribuem-se poluio e ao uso de recursos naturais ao consumidor (finalidade da produo), e no ao produtor. Outra vantagem dessa metodologia que se evita o risco de vazamento (leakage) dos danos ambientais de regies com as legislaes ambientais mais rgidas, para regies menos reguladas. Nessa linha, Peters e Hertwich (2007) citado por Peters (2008) propem que os inventrios de emisses de gases de efeito
573
estufa (GEE) apresentados no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas para Mudanas do Clima (CQNUMC) sejam baseados nos consumos dos pases, e no nas suas produes internas como hoje. Outro ponto que revela a necessidade de estudos mais detalhados sobre a interao entre meio ambiente e comrcio internacional a limitao do escopo de poluentes utilizados nas anlises. A maior parte dos artigos econmicos sobre o tema foca-se em poluio industrial, associada poluio urbana e em alguns tipos de poluentes para os quais h mais disponibilidade de dados e so mais comparveis em estudos entre indstrias ou entre pases. Logo, esses estudos so incapazes de capturar problemas socioambientais locais especficos a algumas atividades produtivas, especialmente nas reas rurais, como no caso da soja ou da minerao no Brasil. Assim, falta discusso uma parte importante dos aspectos ambientais ligados implantao e operao de algumas indstrias especficas. Essa falta de dados especialmente perigosa quando os autores mesmo utilizando apenas um ou dois poluentes especficos tecem concluses sobre a interao entre o meio ambiente e o comrcio internacional. Dessa forma, decises tomadas com informao incompleta podem ser equivocadas e levar a uma piora na qualidade ambiental local ou nacional. As externalidades ambientais negativas associadas produo devem ser incorporadas s decises de produo e consumo, assim como s de polticas pblicas. Porm, para que isso ocorra, necessrio que se gerem informaes e anlises a esse respeito. Mesmo sem tentar apresentar concluses absolutas sobre a interao entre o meio ambiente e o comrcio internacional, esse texto busca suprir parcialmente essa lacuna evidenciando problemas ambientais que ficam normalmente fora das anlises tradicionais.
2 POSSVEIS EFEITOS DA INSERO DO BRASIL COMO FORNECEDOR DE MATRIA-PRIMA
A histria da insero brasileira no comrcio internacional est intimamente ligada explorao de recursos naturais e atividades poluidoras desde os tempos de colnia. Os principais produtos produzidos no Brasil, que caracterizaram os ciclos econmicos nas diversas regies do pas, foram ligados exportao de bens intensivos em recursos naturais. Primeiro, no sculo XVI, o Pau-Brasil; depois, o ciclo da cana-de-acar nos sculos XVI e XVII, o ciclo do ouro nos sculos XVII e XVIII e o do caf no sculo XIX e no incio do sculo XX. A partir de meados do sculo XX, quando se intensificou a industrializao no pas, a estrutura das exportaes brasileiras migrou para um modelo no apenas focado na produo agrcola, mas tambm em produtos minerais e intermedirios intensivos em energia e poluio, como os metalrgicos e a celulose. Essa mudana, embora tenha ocorrido concomitantemente com uma modernizao na estrutura produtiva do pas, gerou consequncias sociais e ambientais indesejveis (YOUNG, 2004).
574
Considerando a etapa mais atual da insero brasileira, desde o comeo da dcada de 1990, o pas vem promovendo um processo de abertura comercial e financeira. Esse movimento segue uma tendncia mundial de liberalizao econmica que se iniciou no fim da dcada de 1970 nos pases centrais. Estas reformas econmicas foram baseadas nos argumentos de que essas melhorariam a alocao de recursos por meio da remoo de distores econmicas (protecionismo), gerando assim os processos de inovao, aprendizado e crescimento econmico. Dessa forma, a abertura comercial, ao expor s empresas a maior competitividade do mercado internacional e ao permitir a importao de mquinas e equipamentos, levaria as indstrias nacionais maior e mais qualificada participao nos mercados globais (YOUNG, 2004). Por outro lado, h diversas crticas a esse processo, principalmente em relao forma como foi conduzido (GONALVES, 2001). Entretanto, um aspecto que tem sido pouco tratado nessa discusso o das consequncias ambientais da maior abertura da economia brasileira. A globalizao, mais especificamente a abertura comercial, ao gerar maior demanda internacional, foi um impulso aos setores exportadores dos pases fornecedores de matria-prima bruta, como o Brasil. Verificou-se, nas ltimas dcadas, uma expanso das exportaes dos setores tradicionais, com a manuteno da pequena participao dos setores intensivos em tecnologia na pauta exportadora do pas. Em outras palavras, aprofundou-se a dependncia da exportao de commodities minerais e agrcolas como fonte de moedas fortes necessrias para a aquisio de produtos de maior intensidade tecnolgica. A consolidao da China como produtora internacional de produtos manufaturados significou outro impulso nesse sentido, uma vez que ela aumentou a demanda internacional por bens primrios (RIOS, 2006). O aprofundamento desse modelo, porm, no produziu os efeitos sociais esperados, principalmente devido manuteno de condies precrias de trabalho e ao aprofundamento de alguns problemas ambientais, situaes estas discutidas com mais detalhe na seo 3. Conforme apresentado no grfico 1, o aumento das exportaes brasileiras se deve, principalmente, aos produtos no industriais e aos de baixa tecnologia.6
6. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) segue a classificao criada pela diretoria para Cincia, Tecnologia e Indstria da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que organiza os setores segundo sua intensidade tecnolgica da seguinte forma: indstria de baixa tecnologia: produtos manufaturados no especificados e bens reciclados; madeira e seus produtos; papel e celulose; alimentos, bebidas e tabaco; e txteis, couro e calados; indstria de mdia-baixa tecnologia: construo e reparao naval; borracha e produtos plsticos; produtos de petrleo refinado e outros combustveis; produtos metlicos; e outros produtos minerais no metlicos; indstria de mdia-alta tecnologia: mquinas e equipamentos eltricos no especificados; veculos automotores, reboques e semirreboques; produtos qumicos, excluindo farmacuticos; equipamentos para ferrovia e material de transporte no especificado; e mquinas e equipamentos mecnicos no especificados; e indstria de alta tecnologia: aeronutica e aeroespacial; farmacutica; material de escritrio e informtica; equipamentos de rdio, TV e comunicao; e instrumentos mdicos de tica e preciso.
575
Entre 2000 e 2008, o valor das exportaes, medidas em US$ FOB,7 cresceu cerca de 260%; porm enquanto o valor das exportaes da indstria de alta tecnologia aumentou 68%, o valor das exportaes de produtos no industriais cresceu 515%. Como resultado, nesse perodo, a participao do valor das exportaes da indstria de alta intensidade no total das exportaes brasileiras passou de 12% para 6%, enquanto a participao dos produtos no industrializados cresceu de 17% para 28% (BRASIL, 2009a).
GRFICO 1
Participao dos grupos de produto na pauta de exportao segundo intensidade tecnolgica
200.000 180.000 160.000 140.000 US$ milhes FOB 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Indstria de alta tecnologia Indstria de mdia-alta tecnologia Indstria de mdia-baixa tecnologia
Indstria de baixa tecnologia Produtos no industriais
necessrio reconhecer que, devido ao aumento no preo de muitas das commodities exportadas pelo Brasil no perodo analisado, difcil ter certeza sobre o comportamento do quantum de exportao do perodo. Como h unidades diferentes para cada produto, no foi possvel reproduzir o grfico anterior em termos apenas de quantidade como seria desejvel. Entretanto, para essa anlise, mais relevante do que o fato de haver ou no uma reprimarizao da pauta exportadora, o fato de as exportaes de uma srie de produtos intensivos em recursos naturais e potencialmente poluidores ter se expandido significativamente no perodo. Essa expanso por si s supondo que no houve grandes mudanas tecnolgicas implica maior presso sobre os recursos naturais e o meio ambiente. O grfico 2 mostra a evoluo em quantidade da exportao de alguns desses produtos.
7. Free on Board Livre a Bordo
576
GRFICO 2
1.400 1.300 1.200 1.100 1.000 Nmero do ndice 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1990
ndice de quantum das exportaes segundo setor de atividade base 1990 = 100
1992
1994
1996
1998 Siderurgia
2000
2002 Acar
2004
2006
2008
2010
Agropecuria Fonte: Ipea (2010).
Total das exportaes
Os potenciais impactos negativos da especializao em produtos intensivos em recursos naturais no se manifestam apenas no campo econmico, tendo tambm efeitos negativos sobre o meio ambiente e as populaes. Em seu trabalho sobre a aplicabilidade do modelo centro periferia de Prebisch ao debate sobre desenvolvimento sustentvel, Young e Lustosa (2003) analisaram a questo da heterogeneidade estrutural e apresentaram questo ambiental como um possvel eixo analtico para discutir a relao entre atraso e modernidade, tendo inclusive interfaces com a questo da excluso social. A intensidade energtica pode servir como aproximao para a discusso dos impactos da extrao e do beneficiamento de commodities. A produo de energia trmica ou eltrica, independentemente da tecnologia utilizada, resulta em uma srie de impactos ambientais e sociais negativos. A queima de combustveis fsseis em especial, carvo mineral e leo combustvel emite CO2, xidos de nitrognio (NOx) e xidos de enxofre (SOx), entre outros gases; as hidreltricas alagam grandes reas, reduzindo a biodiversidade e obrigando o deslocamento das populaes que vivem prximas barragem, alm de, em alguns casos, tambm emitirem metano, contribuindo para as mudanas climticas; usinas nucleares apresentam o problema da disposio dos resduos radioativos, para os quais no h depsito definitivo no pas. Dada essa situao, seria desejvel que o setor industrial brasileiro diminusse progressivamente sua intensidade energtica; porm, essa reduo dificultada pela intensificao da produo de commodities, uma vez que a produo destes bens geralmente intensiva em energia.
577
Conforme apresentado no grfico 2, para produzir US$ 1 milho, a indstria de papel e celulose brasileira consome a energia equivalente a mais de 700 tep (toneladas equivalentes de petrleo); da mesma forma, o setor metalrgico precisa de 650 tep. Por outro lado, para produzir uma riqueza equivalente, a indstria de transformao consome apenas 200 tep (EPE, 2009).
GRFICO 3
Intensidade energtica de setores selecionados 2008
800 700 600
tep/US$ milho
500 400 300 200 100 0

ico al o s s e s il a ico er a m en ut T ur os in m u l ul im m du ia M d in O al et el st ria ro to xt gi l
or
sf
Al
an
at
Fonte: EPE (2009).
Em teoria, poderia se esperar que a inovao tecnolgica tornaria esses setores menos intensivos em energia; porm, para alguns deles, os ganhos de eficincia so muito baixos. Entre 1980 e 2008, o setor de ferro e ao reduziu sua demanda de energia de 0,57 tep/t para 0,54 tep/t (melhoria de 5,2% apenas); durante esses 18 anos, a indstria de papel e celulose diminuiu o consumo de energia de 0,41 tep/t para 0,40 tep/t (reduo de 2,2%). Esses aumentos de eficincia so muito inferiores expanso da produo desses setores nesse perodo, respectivamente, 120% e 243% (EPE, 2009), o que significa que tais setores aumentaram significativamente o consumo de energia industrial no pas. Dado esse cenrio, as expectativas so que medida que a produo de commodities aumente, seu impacto ambiental associado produo e ao consumo de energia no pas tambm crescer. Em linha com a abordagem da economia ecolgica discutida na seo 1.2, ao se especializar em exportar produtos intensivos em energia, o Brasil se torna, na verdade, exportador desta, arcando com os custos sociais e ambientais da gerao dessa energia. Em sua pesquisa sobre comrcio internacional, consumo de energia e emisses atmosfricas, Machado et al. (2003) avaliaram, para 1995, o impacto do comrcio internacional sobre o uso de energia e as emisses de CO2.
Ex
tr
Tr
Pa
pe
iv
l/c
et
578
A partir da comparao entre a intensidade energtica e as emisses associadas a bens no energticos exportados e importados, os autores concluram que o Brasil um exportador lquido de energia (3,7 milhes tep/ano), e de emisses de carbono (3,6 milhes/t CO2), e que cada dlar obtido com a exportao de bens tem incorporado 40% mais energia e 56% mais carbono do que cada dlar gasto com a importao. Sendo a intensidade energtica uma aproximao para o impacto ambiental de um processo produtivo, percebe-se que as atividades exportadoras so, nesse aspecto, mais impactantes do que aquelas que produzem os bens importados pelo pas. Da mesma forma, ao confrontar o potencial poluidor dos setores exportadores com o potencial poluidor mdio da indstria brasileira no perodo entre 1985 e 1996, Young et al. (2002) concluram que o complexo exportador concentra mais atividades potencialmente poluidoras do que a produo industrial voltada para o mercado interno. Para eles, esta caracterstica explicada pelo fato de o Brasil ter consolidado uma base industrial calcada em uso indireto de energia e matriaprima barata, em vez de expandir sua capacidade de gerar ou incorporar progresso tcnico; na viso dos autores essa estratgia significaria uma nova forma de incluso no comrcio internacional a partir de vantagens competitivas esprias. Se, por um lado, Young e Lustosa (2001) identificaram que a intensidade mdia de poluentes dos setores exportadores superior media nacional, por outro lado, eles tambm verificaram que entre as empresas que competem no mercado internacional existe um nmero maior que investe em reduo de impactos ambientais.8 Ao mesmo tempo, Seroa da Motta (2006) defende que empresas maiores e ligadas a grupos internacionais desempenham uma maior quantidade de prticas ambientais. Ou seja, a realidade deve estar em algum lugar entre a perspectiva esttica de que a abertura comercial gera especializao em indstrias sujas quando se supem a tecnologia constante e a perspectiva dinmica que presumiu que as inovaes ambientais vindas do exterior vo melhorar as condies ambientais. A partir seo 3, a seguir, sero apresentados alguns casos que ilustram essa situao.
3 ESTUDOS SETORIAIS
Para melhor caracterizao dos impactos causados pela especializao da economia brasileira em indstrias intensivas em recursos naturais, foram feitas anlises dos setores de acar e lcool, soja, minerao de ferro e siderurgia. Essa escolha teve como base a importncia desses setores na pauta de exportao nacional, conforme a tabela 1, e o significativo impacto sobre o meio ambiente e a populao que essas
8. Os dados de Young e Lustosa (2001), porm, no permitem verificar se esse maior investimento se deve concorrncia internacional ou pelo fato desse grupo ser exatamente o de maior intensidade de poluio.
579
atividades gera nos territrios onde se instalam. Sendo assim, os casos descritos no representam o efeito mdio do setor exportador, mas sim exemplos de setores crticos do ponto de vista econmico, social e ambiental.
TABELA 1
Participao na pauta de exportao setores selecionados
(Em %)
Setores Acar e lcool Complexo soja Minrios Petrleo e combustvel Papel e celulose Qumico Carne Equipamentos eltricos Mquinas e equipamentos Produtos metalrgicos Material de transporte Outros 2005 4,0 8,0 6,8 7,7 2,9 6,3 6,7 4,2 5,9 10,7 16,2 20,8 Fonte: Brasil (2006, 2007, 2008, 2009b). 2006 5,7 6,8 7,1 9,5 2,9 6,6 6,2 4,2 5,6 10,7 14,9 19,9 2007 4,1 7,1 7,5 10,0 2,9 6,8 6,9 3,6 5,4 10,0 14,9 20,8 2008 4,0 9,1 9,5 11,6 2,9 6,2 7,2 3,3 4,9 9,8 13,7 17,9 2009 6,4 11,3 9,4 9,8 3,3 7,1 7,5 3,2 4,1 7,3 10,6 20,1 Variao (2009-2005) 60,4 40,7 39,3 27,3 13,6 12,8 11,1 -22,7 -30,1 -32,0 -34,6 -3,1
3.1 Acar e lcool
A histria recente da produo de cana-de-acar no Brasil tem como um de seus principais marcos o Programa Nacional do lcool (Prolcool); programa federal que, entre 1975 e 1990, estabeleceu incentivos para a produo de etanol como substituto gasolina. Durante essa etapa, o governo forneceu significativas linhas de crdito para a aquisio de terras para o plantio de cana-de-acar e a instalao de usinas. A partir de 1990, porm, o programa entrou em declnio e, em 1997, o mercado deixou de ser regulado pelo governo. Essa mudana de poltica, associada conjuntura econmica daquele momento, levou ao fechamento de muitas usinas e abertura do capital de outras. Em 2002, houve uma nova retomada do setor. Entre as causas, estava o aumento dos preos do acar nos mercados internacionais, bem como o desenvolvimento dos motores flex para automveis, o que aumentou a demanda por etanol (WWF BRASIL, 2008). Entre 2000 e 2008, a produo de acar aumentou 90%, passando de 16,3 milhes de toneladas para 31,0 milhes de toneladas. Nesse perodo, a produo de etanol saltou de 10,6 milhes de metros cbicos (m3) para 27,5 milhes de m3, o que corresponde a aumento de quase 160% (UNICA, 2009).
580
O aumento da produo no se deve apenas ao consumo nacional, mas tambm ao crescimento da exportao, que passou de 0,09 milhes de m3 para 4,7 milhes de m3, o que representa um crescimento de quase 5.000%. Nesse sentido, o percentual de etanol exportado passou de 0,9% para 17% da produo (UNICA, 2009). O aumento da demanda pelo etanol deve-se, principalmente, ao contexto das mudanas climticas, uma vez que o produto usado como substituto renovvel gasolina tendo emisso lquida de CO2 muito menor. Nesta realidade, existem expectativas de que a demanda internacional continue a crescer, contribuindo de forma cada vez mais significativa para o crescimento da produo brasileira de cana-de-acar (WWF BRASIL, 2008). Conforme apresentado no grfico 4, um efeito imediato desse aumento de demanda tem sido a expanso da produo de cana-de-acar no Brasil que, entre 1997 e 2007, passou de 4,9 milhes de hectares (ha) para 7,1 milhes de hectares (IBGE, 2010). A cana-de-acar encontra-se presente de forma mais intensa no estado de So Paulo, principalmente devido disponibilidade de terras frteis, presena do mercado consumidor e proximidade dos fornecedores de equipamentos (WWF BRASIL, 2008). Esta expanso do monocultivo de cana-de-acar na regio tem causado, entre outros impactos, um aumento significativo do preo da terra. Entre 1997 e 2007, o preo mdio do hectare da terra de cultura de primeira no estado de So Paulo passou de R$ 1.173,00 para R$ 12.396,00 (IEA, 2009). Esse aumento do preo da terra tem um impacto direto sobre o setor sucroalcooleiro, que vem buscando outras reas de expanso, bem como sobre todas as outras atividades agropecurias na regio, em especial a agricultura familiar.
GRFICO 4
8.000 7.000 6.000 rea (mil ha) 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
Expanso da rea ocupada por cana-de-acar no Brasil
19 90
19 92
19 9
Norte Fonte: IBGE (2010).
19 9
19 94
19 95
Nordeste
19 96
19 97
19 98
Sudeste
19 99
20 00
20 01
Sul
20 02
20 03
20 04
Centro-Oeste
20 05
20 06
20 07
581
Entre as novas reas de expanso das plantaes de cana-de-acar, a ocupao prioritria tem sido o Tringulo Mineiro, o sul de Gois, o sudeste de Mato Grosso do Sul e do Maranho (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007). Estudos apontam ainda a possibilidade de plantio no Centro-Norte e outras reas do Centro-Oeste; embora os solos sejam menos favorveis, as terras nessas regies so baratas e o relevo plano, o que eleva a chance de serem ocupadas pelas plantaes de cana-de-acar (WWF BRASIL, 2008). A rpida ocupao por essas plantaes gera uma srie de impactos sobre os novos territrios, seja sobre o meio ambiente, seja sobre a populao. Do ponto de vista da conservao da biodiversidade, o setor sucroalcooleiro no possui um histrico positivo de respeito legislao florestal. Durante a expanso do Prolcool, apesar da cana-de-acar ter invadido principalmente reas de pastagens, estudos verificaram que essa ocupao levou a uma reduo das reas de preservao permanente e de reserva legal (WWF BRASIL, 2008). No novo ciclo de expanso dos anos 2000, algumas dessas prticas esto sendo mantidas, ao menos em certas regies. Em julho de 2008, 24 usinas foram autuadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) pela ausncia de licena ambiental e supresso de reserva legal e de rea de preservao permanente (IBAMA, 2008). Como proposta para tentar restringir as reas impactadas pela cana-de-acar, o governo federal lanou em 2009 o zoneamento agroecolgico (ZAE) da cana-de-acar. Segundo esse documento, ficaria proibida a expanso de canaviais na Amaznia, no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai; alm disso, no seria permitida a plantao desta cultura em reas de vegetao primria ou em locais com declividade igual ou superior a 12% que no permitem o corte mecanizado. Uma vez aprovados estes critrios, foram adotados pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) tambm como condicionantes para o financiamento das atividades de produo de cana-de-acar por bancos pblicos e privados. Apesar das perspectivas positivas, o ZAE da cana-de-acar ainda apresenta algumas limitaes que precisam ser superadas. Primeiramente, a restrio da expanso para determinados biomas deve aumentar a presso sobre o cerrado, principal receptor dos novos empreendimentos deste tipo de cultura. No ZAE, 37% do territrio do estado de Gois foi considerado apto para o plantio de canade-acar. Em segundo lugar, como o ZAE se restringiu desta cultura, ele desconsidera a possibilidade de esta deslocar outras atividades agropecurias. Entre as reas que foram consideradas como altamente aptas para a plantao de cana-deacar, 19,2 milhes de hectares j esto ocupados por atividades agropecurias (REPRTER BRASIL, 2009a); porm, o ZAE no previu nenhuma forma de impedir que esta cultura empurrasse essas outras atividades, como a soja ou a pecuria para os biomas que no pode ocupar.
582
Entre avanos e desafios, um dos principais problemas a ser enfrentado pelo ZAE da cana-de-acar ser a aprovao legal. O documento foi oficializado como decreto presidencial em 2009 e transformado em projeto de lei (PL); porm, h indcios de que haver forte presso no Legislativo por parte dos representantes dos estados considerados como reas no apropriadas para esta cultura. Poucos meses aps o envio do PL para o Congresso Nacional, o estado de Mato Grosso do Sul publicou seu zoneamento ecolgico-econmico da cana-de-acar, permitindo a cultura desta no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai (REPRTER BRASIL, 2009a). Alm das presses sobre os ecossistemas, a cana-de-acar tambm afeta diretamente a vida das pessoas que residem nos territrios onde plantada. H relatos de assentamentos de reforma agrria rodeados por plantaes deste tipo em que as culturas de frutas e hortalias se tornaram inviveis devido migrao de insetos dessas plantaes. No caso de pequenos arrendatrios, o impacto mais intenso, pois o aumento do preo da terra tende a inviabilizar sua produo e os pequenos produtores acabam por avanar para a fronteira agrcola eventualmente contribuindo para o desmatamento , migrar para as periferias das cidades, ou ainda se dedicar ao trabalho no plantio e corte de cana-de-acar. Como os pequenos produtores e os agricultores familiares so os principais responsveis pela produo de alimentos, essa situao pode reduzir a agricultura de subsistncia e gerar problemas localizados de segurana alimentar (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007; WWF BRASIL, 2008). Os agricultores que optam por trabalhar nas plantaes de cana-de-acar enfrentam uma das realidades de trabalhos mais duras existente no pas. As informaes mais detalhadas sobre as condies de trabalho destes so referentes ao estado de So Paulo, em que se esperaria as melhores situaes. Nesta regio, a mdia de produtividade dos trabalhadores passou de 6 toneladas por dia em 1980 para 12 toneladas por dia em 2007. Essa situao de explorao da mo de obra ainda intensificada pelo valor da remunerao. Na dcada de 1980, aps importantes greves e mobilizaes, os cortadores conseguiram acordar um piso salarial de 2,5 salrios mnimos; segundo Alves (2007), em abril de 2006, esse valor seria equivalente a R$ 875,00; porm, em maro de 2007, o piso praticado na regio de Ribeiro Preto seria de aproximadamente R$ 449,00. Alm do baixo valor da remunerao, existem problemas no sistema de pagamento, uma vez que os trabalhadores so remunerados por produo medida em toneladas cortadas, mas, no campo o corte medido em metros lineares. Como a relao metro/tonelada depende do tipo da cana-de-acar e a converso feita nas balanas da usina, os trabalhadores no sabem o quanto vo ganhar e so impelidos a dar o mximo de si durante toda a jornada de trabalho (ALVES, 2007). Diante dessa situao de trabalho extenuante e em ritmo
583
intenso, surgem diversos problemas de coluna, leso por esforo repetitivo (LER), cimbras e at morte por exausto. Entre 2004 e 2007, foram identificados pelo menos 20 casos de pessoas que morreram por excesso de trabalho nas plantaes de cana-de-acar (MAGALHES; SILVA, 2008). A questo das condies de trabalho dever ser contornada em mdio prazo, ao menos no estado de So Paulo, embora motivada por outras razes. O corte manual de cana-de-acar , necessariamente, antecedido pela queima da palha, atividade que gera srios problemas de poluio do ar. Estudos indicam que a presena da fuligem desta cultura na atmosfera acaba por agravar os sintomas de pessoas que sofrem de doenas crnicas do aparelho respiratrio (bronquite crnica e asma); alm disso, esse material gera irritao nas vias respiratrias de pessoas saudveis (ARBEX et al., 2004). Como forma de tentar remediar essa situao, em 2007, foi firmado entre o governo estadual e a indstria da cana-de-acar o Protocolo Agroambiental do Setor Sucroalcooleiro, que antecipa o prazo para o fim da queima estipulado pela Lei no 11.241/2002. Segundo esse protocolo, a queima dever deixar de ocorrer em reas com declividade abaixo de 12% em 2014, em vez de 2021, como anteriormente previsto. Como essa declividade permite a mecanizao da colheita e a produtividade do corte manual muito baixa quando no existe queima, a mecanizao da cultura de cana-de-acar dever ser intensificada no estado (UNICA, 2007) nos anos que antecederem o prazo para o fim da queima. Apesar de louvvel, essa iniciativa no deveria ocorrer de forma isolada, uma vez que sua consequncia mais direta poder ser o deslocamento desses trabalhadores para as cidades ou regies produtoras de cana-de-acar em outros estados. Dessa forma, seria desejvel que essa deciso fosse complementada por outras polticas que permitissem a esses trabalhadores voltarem a cultivar a terra, ou se qualificarem para atuar em outras atividades. Apesar das tendncias de mecanizao do corte de cana-de-acar em So Paulo, a questo do corte manual ainda consiste em um grande desafio para o Brasil, uma vez que, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Desenvolvimento Agroindustrial Ltda., com 48 indstrias responsveis pela produo de 23,7% no Brasil , na safra de 2005-2006, mais de 68% da produo foi cortada manualmente no pas (NUNES JR. et al., 2007). O trabalho no corte tambm fortemente associado ao trabalho anlogo escravido. Esta classificao baseada nas condies gerais de trabalho s quais os trabalhadores so submetidos, incluindo condies de alojamento que muitas vezes no possuem gua potvel ou latrinas , alimentao havendo casos em que empregadores oferecem comida estragada para os trabalhadores e mesmo violncia e maus tratos. Conforme apresentado no grfico 4, em 2009, a produo de cana-de-acar foi o setor com maior nmero de trabalhadores
584
em condies degradantes resgatados pelo Grupo Mvel de Combate ao Trabalho Escravo do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); porm, outros setores intensivos em recursos naturais e tambm associados ao setor exportador, como produo de carvo vegetal para a siderurgia, tambm so associados a situaes de trabalho anlogo escravido.
GRFICO 5
3.000 2.500 Nmero de trabalhadores 2.000 2.500 1.000 500 0 2003 Criao de bovinos Cultivo de soja
Fonte: Reprter Brasil (2009b).
Nmero de trabalhadores em condio anloga escravido libertos pelo MTE
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cultivo de cana-de-acar Outros
Produo de carvo vegetal
Com a expanso da cana-de-acar para o Centro-Oeste, o cenrio descrito anteriormente se torna ainda mais complexo devido presena de povos indgenas. Em Mato Grosso do Sul, h canaviais que esto ocupando territrios ancestrais e cercando aldeias indgenas, o que gera uma srie de conflitos entre ndios e fazendeiros. Alm disso, h aldeias em que cabeantes recrutam indgenas inclusive menores de idade com pagamento adiantado de vale compra, que somente pode ser usado em lojas especficas, que cobram valores acima dos preos mdios, levando os indgenas a um endividamento crescente (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007). Alm dos impactos sobre a populao rural, a implantao de grandes monoculturas de cana-de-acar tambm tem influncia sobre a qualidade de vida das populaes urbanas dos municpios onde so implantadas. A exigncia de grande quantidade de mo de obra e a migrao da populao para as reas de corte exercem grande presso sobre a infraestrutura urbana existente, especialmente levando ao inchao das periferias, com a consequente reduo da qualidade de vida (ASSIS, ZUCARELLI; ORTIZA, 2007).
585
Todavia, os problemas relacionados anteriormente no so inerentes produo da cana-de-acar, mas ao modelo escolhido. Existem outras formas produo, j postas em prtica, que integram a cana-de-acar com a produo de alimentos e a gerao de energia. H propriedades na Zona da Mata Mineira onde h diversidade do uso do solo, com a produo de alimentos, gado e cana-de-acar, bem como a de lcool em minidestilarias (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007). No caso das experincias em grande escala, tambm existem alternativas para diminuir o impacto da plantao de cana-de-acar. Sob a perspectiva ambiental, o primeiro passo seria o respeito legislao ambiental, em especial s reas de preservao permanente e reserva legal e a proposta de ZAE feita pelo governo federal. Em segundo lugar, seria importante concentrar a expanso da cana-de-acar em reas j degradadas, ou em locais em que possvel tornar a produo de gado mais intensiva, evitando o deslocamento de atividades agropecurias para novas regies de fronteira. Tambm seria fundamental a manuteno de corredores ecolgicos entre as reas de conservao, para garantir a diversidade biolgica das regies em que a cana-de-acar vem se estabelecendo. Outra questo de grande importncia para a minimizao dos impactos ambientais seria a reduo ou o abandono do uso de agrotxicos na produo da cana-de-acar, com a adoo da produo orgnica ou agroecolgica. Essa questo, que tambm teria forte efeito positivo sobre a sade dos trabalhadores, discutida em mais detalhes na seo 3.2. Do ponto de vista social, uma medida simples com potencial grande impacto seria o cumprimento da legislao trabalhista. Outra ao que poderia modificar significativamente a vida dos trabalhadores seria a criao de uma poltica de transio do corte manual para o mecanizado, que deveria incluir aes que estimulassem a reforma agrria e o assentamento dos trabalhadores rurais que fossem dispensados, ou seu treinamento para reinsero no mercado de trabalho. O enfoque em reas degradadas, conforme mencionado anteriormente, tambm poderia reduzir a presso sobre as terras de melhor qualidade, diminuindo o risco de expulso dos pequenos produtores rurais.
3.2 Soja
A produo de soja brasileira tem se expandido de forma bastante intensa nos ltimos anos, passando de 26,4 milhes de toneladas em 1997 para 57,9 milhes de toneladas em 2007 (IBGE, 2010). Atualmente, o Brasil, com os Estados Unidos e a Argentina, o principal produtor de soja do mundo; esses pases foram responsveis, em 2008, por 26%, 35% e 20% da produo mundial (FAO, 2010). A expanso das plantaes da soja foi um importante vetor de crescimento econmico em estados do Centro-Oeste. A tabela 2 apresenta indicadores socioeconmicos para o estado do Mato Grosso e alguns municpios sojicultores
586
selecionados.9 Os indicadores mostram um significativo aumento da riqueza medida como PIB per capita no estado e nos municpios no perodo 20002007.10 Entretanto, importante notar que apesar do crescimento da riqueza ser desejvel, ele no necessariamente se reflete na melhoria da qualidade de vida das pessoas. Essa riqueza no garantiu a respectiva melhoria das condies de saneamento, que pode ser verificada pelo aumento relativo das internaes hospitalares por doenas infecciosas e parasitrias na maioria dos municpios. Ao mesmo tempo, o aumento da riqueza no assegurou uma melhoria da sade das pessoas, uma vez que houve elevao do percentual de crianas com baixo peso ao nascer em alguns municpios. Da mesma forma, o aumento da riqueza no garantiu a reduo da violncia nessas localidades, pois houve melhoria do indicador de mortes violentas em alguns municpios e piora em outros.
TABELA 2
Indicadores socioeconmicos, municpios sojicultores selecionado
rea plantada com soja (rea plantada do municpio) (%) 2000 Mato Grosso Alto Garas Bom Jesus do Araguaia General Carneiro Ipiranga do Norte Itiquira Nova Marilndia Nova Ubirat Novo So Joaquim Santa Rita do Trivelato Santo Antnio do Leste Tapurah Tesouro 61,23 70,81 88,62 76,69 77,69 69,51 71,36 49,38 87,83 2007 63,50 72,77 84,81 97,23 70,88 80,04 73,47 70,68 68,60 73,70 69,34 68,48 76,08 PIB per capita (R$ correntes) Doenas infecciosas e parasitarias das internaes hospitalares (%) 2000 6,10 1,85 0,00 4,55 0,00 7,17 17,89 0,00 2007 8,40 2,10 10,20 9,70 11,10 2,80 2,50 16,10 1,40 1,20 4,40 6,40 Crianas com baixo peso ao nascer (%) 2000 6,80 5,70 5,10 6,90 9,10 5,70 6,20 3,40 14,00 2006 6,80 7,50 2,30 8,20 3,00 7,00 2,40 3,00 5,20 12,00 7,30 9,20 9,50 Mortalidade por agresso (mortes por 100.000 habitantes) 2000 39,50 48,00 23,00 21,60 35,40 21,10 77,80 31,90 2006 31,30 12,00 21,30 22,80 44,80 19,80 34,60 38,70 22,40 135,40 12,90 48,00
Municpios
2000 5.297,00 8.053,00 6.977,00 21.065,00 5.350,00 11.460,00 10.084,00 7.400,00 5.095,00
2007 14.953,58 24.066,53 12.064,49 13.958,71 46.029,18 38.013,88 13.032,50 34.336,56 24.013,96 76.237,78 63.685,30 21.785,17 14.530,01
Fontes: IBGE (2002a, 2007, 2010); Brasil (2010). Obs.: Os indicadores que apresentaram melhoria foram grafados em verde e aqueles que pioraram em vermelho.
9. Os municpios foram selecionados a partir de dois critrios para 2007: participao da agropecuria no valor adicionado do municpio superior a 60% e soja ocupando mais de 65% da rea plantada com culturas temporrias. 10. Conforme apresentado no grfico 6, este intervalo inclui o perodo de maior expanso da soja na regio Centro-Oeste.
587
O sucesso da soja brasileira no mercado internacional no deriva apenas da sua oferta, mas tambm da janela de oportunidade criada pelo colapso ambiental dos antigos modelos de alimentao de animais criados de forma intensiva. Este um alimento com elevado teor de protena, sendo seu farelo um dos principais componentes para a alimentao de gado, aves e porcos confinados. A intensificao do uso da soja um processo recente; at meados da dcada de 1970, esse mercado era primordialmente ocupado pela farinha de peixe produzida a partir das anchovas capturadas no Peru; entretanto, a sobrepesca na regio levou ao colapso dessa indstria (BROWN, 2005). Como alternativa, ampliou-se o uso da farinha de osso, produzida a partir das carcaas dos prprios animais; porm, o aparecimento da encefalopatia espongiforme bovina, ou doena da vaca louca, no fim da dcada de 1980, levou ao banimento dessa prtica no incio dos anos 2000 para a criao de gado, o que aumentou a demanda pela soja. Alm da Europa, outro importante consumidor da soja brasileira a China, em que o aumento da demanda faz parte de um contexto de mudana da dieta de grupos sociais especficos, que vm aumentando o consumo de carne (NEPSTAD; STICKLER; ALMEIDA, 2006; THE DUTCH SOY COALITION, 2006). Alm da alimentao animal, a demanda por soja tambm vem se ampliando para atender a procura por biodiesel. Entre 2006 e 2008, a produo de biodiesel brasileiro passou de 0,07 milho de m3 para 1,17 milho de m3 (ANP, 2009), ou seja, crescimento de mais de 1.500%. As perspectivas de crescimento so ainda maiores, pois h estimativas de que a produo brasileira de biodiesel supere a marca de 100 milhes de m3 em 2035, sendo metade dessa produo destinada ao mercado internacional (GAZZONI, 2007). Apesar da possibilidade de se utilizar diferentes plantas para a produo de biodiesel, a soja vem sendo a principal cultura devido infraestrutura j existente, tendncia que dever ser mantida a mdio prazo. Como resultado dessas presses, o Brasil dever se consolidar como principal produtor de soja do mundo em alguns anos. Estimativas indicam que a produo brasileira de soja atinja 105 milhes de toneladas em 2020; em comparao, os Estados Unidos aumentariam sua capacidade produtiva para 87 milhes de toneladas (LOVATELLI, 2005). Conforme apresentado na tabela 3, grande parte da produo de soja brasileira e argentina destina-se ao abastecimento dos mercados internacionais. Nesse sentido, a exportao da soja como no caso de outras commodities tem sido uma estratgia importante na gerao de saldos positivos na balana comercial. Entretanto, a forma de insero internacional utilizada pelos dois pases tem sido diferente, uma vez que o Brasil tem exportado grande parte de sua produo na forma de gros, enquanto a Argentina concentra suas exportaes em produtos beneficiados e com maior valor agregado.
588
TABELA 3
Produo e exportao de soja, Brasil e Argentina safra 2008-200

Grau de beneficiamento Soja em gros Farelo de soja leo de soja Fonte: USDA (2009). Argentina Produo (milhes t) 32,0 25,7 6,3 Participao da exportao (%) 18,6 97,5 81,0 Produo (milhes t) 57,0 24,7 6,1 Brasil Participao da exportao (%) 48,8 51,8 31,3
Em grande parte, esse comportamento das exportaes brasileiras resultado de decises polticas, uma vez que a Lei Complementar no 87/1996 (Lei Kandir) desonera do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) os produtos primrios que se destinam ao exterior, desestimulando as companhias a beneficiar a soja no Brasil (SCHLESINGER, 2006). Dessa forma, o pas no apenas perde receita fiscal, como tambm deixa de criar empregos na indstria de beneficiamento da soja (THE DUTCH SOY COALITION, 2006). Sendo assim, o Brasil parece ir em direo contrria a outros pases, que vm buscando usar o sistema tributrio para estimular a industrializao da cadeia de soja e outras oleaginosas. Pases importadores de soja, como a China e os da Unio Europeia, tm um sistema de tarifas e impostos que estimula a entrada de gros em detrimento do farelo e do leo, buscando atrair indstrias de beneficiamento. Do lado dos pases produtores, a Argentina aplica impostos mais elevados para a exportao de gros do que para produtos processados (SCHLESINGER, 2006). Em iniciativa semelhante, a Malsia, desde a dcada de 1960, aplica um sistema tarifrio que busca promover a diversificao industrial da cadeia da palma: quanto maior o grau de processamento do produto, menor a taxa do imposto de exportao (FOLD, 2000). Entre as vantagens competitivas do Brasil como produtor da soja, so comumente mencionados o conhecimento desenvolvido pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), alm de fatores fsicos como clima, abundncia de gua e de solo. Como consequncia dessa viso do territrio como apenas um fator de produo (RIGOTTO; AUGUSTO, 2007), a soja no vem apenas se adensando no sul rea tradicional da cultura , mas tambm se expandindo de forma significativa, principalmente na regio Centro-Oeste. Como consequncia, a rea plantada de soja dobrou entre 1996 e 2007, conforme apresentado no grfico 6.
589
GRFICO 6
25.000
Expanso da rea ocupada por soja no Brasil
20.000
rea (mil ha)
15.000
10.000
5.000
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06 20
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Fonte: IBGE (2010).
Alm da expanso no Centro-Oeste, existe o aumento da presena da soja em outras regies, como o Nordeste (Maranho) e o Norte (Roraima, Tocantins e Par). A entrada da soja nessas regies, porm, desperta preocupaes, uma vez que o Estado apresenta uma limitada capacidade de controle ambiental, trabalhista e fundirio nesses locais, o que diminui o controle das prticas produtivas e aumenta a intensidade dos impactos sociais e ambientais. Do ponto de vista ambiental, existem diferentes impactos que podem ser diretamente associados expanso da soja, entre estes, a presso sobre vegetao nativa especialmente o cerrado e a floresta Amaznica , consumo de gua, eroso e uso intensivo de agrotxicos. Alm destes, existem ainda os efeitos indiretos, associados ao efeito de arraste da implantao da monocultura de soja. Do ponto de vista social, alm da questo dos agrotxicos e seus efeitos na sade dos trabalhadores, a expanso da soja vem sendo associada concentrao fundiria em diferentes regies do Brasil. A expanso da soja vem sendo um dos principais indutores do desmatamento do cerrado que j teve 48,2% de sua rea original desmatada (BRASIL, 2009d). Existem ainda indcios de que o desmatamento em larga escala desse bioma pode levar a casos graves de eroso e perda de solo. H regies em Mato Grosso que j vm enfrentando problemas de eroso elica e tambm reas na Bolvia onde a soja plantada desde a dcada de 1970 e a eroso vem diminuindo consideravelmente a produtividade do solo (BROWN, 2005).
20
07
590
A soja tambm tem um papel direto e indireto sobre o desmatamento da floresta Amaznia. Segundo dados de Nepstad, Stickler, Almeida (2006), sua produo em reas de floresta de terra firme cresceu 15% ao ano (a.a.) entre 1999 e 2004. Alm disso, ao ocupar reas de pastagem e terras de pequenos proprietrios, a soja empurra o gado e os pequenos produtores rurais em direo ao norte, avanando com a ampliao da fronteira agrcola e aumentando a presso sobre a floresta (NEPSTAD; STICKLER; ALMEIDA, 2006; WHYTE et al., 2004). Um segundo problema relacionado expanso da monocultura da soja diz respeito ao uso da gua. Em algumas regies do Par em que h ampla presena da soja, como Santarm e Belterra, foi identificada uma considervel reduo na disponibilidade de gua, o que vem gerando problemas considerveis para pequenos produtores. Alm disso, como h muitos sojicultores que derrubam as matas ciliares, existe tambm uma considervel reduo da qualidade da gua, com o aumento de turbidez e de material em suspenso (NORONHA; ORTIZ; SCHLESINGER, 2006; SOARESFILHO et al., 2006). Esse problema ainda intensificado pela contaminao dos recursos hdricos por agrotxicos; em 2002, o IBGE (2002b) identificou a contaminao de corpos dgua em 901 municpios e a do solo em outros 1.152 municpios. Esta contaminao se deve, em grande parte, pela pulverizao area utilizada em grandes propriedades (WHYTE et al., 2004). Como a capacidade de controle ambiental e agronmico muito limitada no Brasil, no incomum que grandes fazendeiros desrespeitem a legislao e as normas agronmicas para o uso de agrotxicos. Pignati, Machado e Cabral (2007) descreveram como a pulverizao area incorreta de agrotxicos em Lucas no Rio Verde (MT) se transforma em chuvas de agrotxicos que atingem a rea urbana, queimando e secando plantas e expondo a populao a elevado risco qumico. A expanso da soja est diretamente associada ao aumento do uso do glifosato no Brasil, um dos principais responsveis pelo aumento do consumo de agrotxico no pas, conforme o grfico 7. Este ingrediente o princpio ativo utilizado no agrotxico Roundup, cujo uso est diretamente associado ao plantio de soja transgnica.11 Anlises toxicolgicas deste agrotxico indicam que, em concentraes similares quelas permitidas nos resduos de alimentos, o produto tem efeitos negativos sobre clulas placentrias humanas, podendo criar problemas de reproduo (BENACHOUR; SRALINI, 2009; RICHARD et al., 2005).
11. A soja Roundup Ready foi geneticamente modificada para resistir a esse herbicida, que passou a ser usado largamente para controle de outras ervas.
591
GRFICO 7
250 Quantidade de ingrediente ativo (mil t)
Consumo de agrotxicos no Brasil
200
150
100
50
2000 Glifosato Fungicida
2001
2002 Herbicidas (sem glifosato) leo mineral
2003
2004 Inseticidas Enxofre
Fonte: IBAMA (2004).
Alm dos impactos diretos da soja sobre o meio ambiente, existem impactos indiretos relacionados implantao da infraestrutura necessria para que a produo seja escoada para o mercado internacional, tais como as ferrovias, as hidrovias e, especialmente, as rodovias. Posteriormente, essa infraestrutura utilizada como via de acesso para outros empreendimentos como o gado e madeira , ampliando o desmatamento e a destruio de diferentes hbitats (BROWN, 2005). Este efeito de arraste gera impactos ambientais muito superiores ao desmatamento para a rodovia ou a plantao de soja; porm, esses impactos no so incorporados no momento do licenciamento dos empreendimentos (FEARNSIDE, 2001; SOARES-FILHO et al., 2006). Dessa forma, a expanso da ocupao do interior do pas pela soja decorre do trabalho do setor pblico e do privado. Por um lado, o Estado oferece crdito, pesquisa cientfica e infraestrutura de transporte, alm de ser omisso quanto ao controle ambiental e fundirio. Por outro lado, o setor privado realiza o desmatamento, a limpeza do solo e constri a infraestrutura de armazenamento (WHYTE et al., 2004). Nesse contexto, a infraestrutura de transporte, elemento essencial para reduzir os custos de comercializao da soja, vem sendo implantada de forma contnua pelo governo federal, por meio de seus programas de investimento, como o Brasil em Ao, o Avana Brasil (FEARNSIDE, 2001) e, mais recentemente, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Este paradigma de ocupao e desenvolvimento repete o modelo exgeno de desenvolvimento baseado no investimento em projetos tecnoindustriais e na extrao de recursos naturais (BECKER, 2001).
592
A complexidade do problema aumenta ainda mais se for levado em considerao que esses investimentos ocorrem em locais em que a presena dos rgos de monitoramento ambiental muito fraca. Alm disso, a coordenao entre os diferentes atores responsveis por essa fiscalizao limitada e ainda prejudicada pela assimetria de poder entre grandes fazendeiros e funcionrios dos rgos ambientais (WHYTE et al., 2004). Dessa forma, o controle ambiental feito de forma inconstante e tnue. Nepstad, Stickler, Almeida (2006) descrevem como um importante avano de governana ambiental o fato de a International Finance Corporation definir o respeito legislao ambiental e trabalhista, bem como o uso de apenas agrotxicos permitidos no pas, como condio para a cesso de crdito para sojicultores localizados em regies do cerrado e da floresta Amaznica. A soja tambm pode ser relacionada a processos de expulso de pequenos proprietrios e, consequentemente, concentrao fundiria. A lucratividade dos produtores de soja depende da reduo de custos, que obtida, principalmente, por ganho de escala em grandes propriedades. Dessa forma, as plantaes so intensivas em capital e exigem investimentos em maquinrio, preparao do solo e insumos (FEARNSIDE, 2001; WHYTE et al., 2004). Por esse motivo, a agricultura familiar tem uma participao cada vez menor na produo de soja, havendo uma concentrao crescente de grandes produtores. Entre 1996 e 2004, o nmero de trabalhadores da agricultura familiar na produo de soja passou de 710 mil para 258 mil (reduo de 64%), enquanto o de trabalhadores contratados para plantar soja se elevou de 30 mil para 77 mil (aumento de 156%). Apesar do aumento da produo de soja nesse perodo, devido ao crescimento de escala e mecanizao, houve uma reduo de 405 mil empregos nas plantaes de soja (SCHLESINGER, 2006). A pequena gerao de emprego uma das caractersticas do atual modelo produtivo de soja, uma vez que, considerando a produtividade em 2000, somente eram necessrios dois trabalhadores para cultivar 100 hectares de soja, enquanto a mesma rea de feijo exigiria 11; arroz ou a laranja, 16; e mandioca, 38 (ROESSING; LAZZAROTTO, 2004). Alm disso, a soja plantada no Centro-Oeste e no Norte no necessariamente absorve a mo de obra local, como pode ser verificado no municpio de Humait, no Amazonas, onde os grandes sojicultores contratam operadores de maquinrio do Rio Grande do Sul (FEARNSIDE, 2001). Assim, da mesma forma que a cana-de-acar, a soja tem um papel importante no xodo rural. A agricultura familiar vem se reduzindo significativamente no Maranho devido ao avano da soja. Esta situao vem agravando a migrao deste estado, principalmente em direo s regies da floresta Amaznica, contribuindo indiretamente para o desmatamento (FEARNSIDE, 2001). No Par, comum o conflito entre grandes e pequenos agricultores,
593
principalmente quando esses ltimos no desejam vender, nem arrendar suas terras; em Santarm, existem diferentes relatos de ameaas e coero contra pequenos produtores (NORONHA; ORTIZ; SCHLESINGER, 2006). A situao descrita anteriormente sugere que o modelo adotado para a expanso da soja concentra a terra, induz uma colonizao destrutiva da floresta Amaznica, desestimula a produo agrcola para alimentao humana, promove o desmatamento do cerrado, alm de contaminar o solo e os corpos dgua. Dessa forma, a expanso dessa cultura pouco tem contribudo para um desenvolvimento equilibrado do pas (SACHS, 2001). Esse modelo foi construdo a partir da crena de que a produo agrcola somente poderia ser desenvolvida com base na agricultura mecanizada, intensiva em capital e produtos qumicos. Os impactos de tal paradigma foram ainda reforados pela limitada capacidade institucional de controle ambiental e fundirio do Brasil, o que tornou possvel o desrespeito a vrios elementos da legislao. Essa realidade, porm, poderia ser superada em dois nveis. Um primeiro nvel comportaria mudanas pontuais, sem afetar a estrutura produtiva da soja e do agronegcio. Nesse contexto, poderia ser criado um programa que: aumentasse a capacidade institucional dos rgos de monitoramento e controle no interior do pas; criasse um sistema de certificao dos produtores que cumprisse a legislao, facilitando o acesso desses produtores a mercados internacionais mais exigentes; e adotasse um sistema de zoneamento e rastreamento que evitasse que as plantaes de soja ocorram em reas no adequadas (FEARNSIDE, 2001). Para que esse nvel de reforma ocorra, porm, Whyte et al. (2004) defendem ser necessria a superao de um duplo dilema. Do ponto de vista local, necessrio que os trs principais grupos de atores locais (setor privado, instituies pblicas e movimentos sociais) alcancem uma situao de equilbrio de poder de forma que as negociaes ocorram igualitariamente. Ao mesmo tempo, necessrio que, no nvel global, consumidores de carne e de soja que estejam preocupados com um desenvolvimento equilibrado da floresta Amaznica e do cerrado encontrem formas de expressar seu desejo de pagar pela preservao desses biomas, possibilitando a internalizao dos custos de conservao dos ecossistemas (SCHLESINGER, 2006). Alternativamente, pode-se buscar uma mudana paradigmtica da produo de soja no Brasil. Para tanto, necessrio que as elites urbanas passem a enxergar as sociedades rurais como grupos dinmicos e inovadores, entendam que a reforma agrria mais do que uma prtica assistencialista e percebam que a agricultura familiar uma forma mais adequada de se ocupar o territrio quando critrios sociais e ambientais so levados em considerao (SACHS, 2001). Nessa nova perspectiva, poderiam ser criadas polticas que efetivamente estimulassem a consolidao das pequenas e mdias propriedades e adotassem modos orgnicos e agroecolgicos de produo baseados na agricultura familiar. Essa soluo, entretanto, exigiria no apenas um amplo processo de reforma agrria,
594
mas tambm mudanas nas pesquisas tecnolgicas que, em vez de desenvolver variedades dependentes de agrotxicos, teriam como referncia a preservao ao meio ambiente, a partir de prticas como o controle biolgico de ervas e insetos (SCHLESINGER, 2006).
3.3 Minerao de ferro e siderurgia
O Brasil possui 9,8% das reservas de minrio de ferro do mundo, estando em quinto lugar, atrs da Ucrnia (20%), Rssia (16,5%), China (13,5%) e Austrlia (13,2%). Em termos de produo, o pas o segundo da lista com 18,6%, ficando atrs apenas da China (30,8%) (DNPM, 2008). As principais reservas de minrio de ferro do Brasil esto localizadas em Minas Gerais (80,7%), no Par (10,7%) e em Mato Grosso do Sul (6,0%) (DNPM, 2006). Brasil e Austrlia lideram a exportao mundial de minrio de ferro, sendo responsveis por cerca de 65% do volume total; os dois pases se destacam por seu minrio apresentar uma concentrao de ferro acima de 60%, superior mdia mundial de 45% (ANDRADE; CUNHA, 2003; ANDRADE et al., 1997). Em 2007, o Brasil produziu 667 milhes de toneladas de minrio de ferro, das quais 33% foram exportadas na forma de minrio ou pelotas (DNPM, 2008). Nesse ano, o setor de minrio de ferro envolveu operaes da ordem de R$ 19,4 bilhes, pagando R$ 311 milhes de royalties12 (DNPM, 2010). Uma parte considervel do minrio de ferro nacional tambm exportada na forma de ferro-gusa ou ao. Apesar de, em 2005, o Brasil ter sido o quinto maior produtor de ferro-gusa do mundo, com 4% da produo mundial, ele foi o principal pas no comrcio internacional, responsvel por 42% das exportaes mundiais (IISI, 2008). As exportaes brasileiras so voltadas principalmente para pases centrais; em 2006, os Estados Unidos foram responsveis pelo consumo de 69%; seguidos da Espanha (6,5%) (IBS, 2007). A capacidade nominal de produo de ferro-gusa brasileira est concentrada no estado de Minas Gerais (57,6%) e na regio de Carajs (34,7%) (SINDIFER, 2008); enquanto a primeira regio exporta cerca de 40% da sua produo (ANDRADE et al., 2000), quase a totalidade da produo de Carajs voltada para o mercado internacional (SINDIFER, 2008). Embora a maior parte da produo siderrgica nacional seja direcionada para o mercado domstico, uma anlise mais detalhada dos produtos mostra que a maioria de ao laminado destinada para o mercado interno, enquanto os produtos semiacabados so destinados em quase sua totalidade para o
12. No Brasil, os royalties da minerao so pagos por meio da compensao financeira pela explorao dos recursos minerais (CFEM). A CFEM sobre o minrio de ferro corresponde a aproximadamente 1,6% do faturamento lquido das empresas enquanto o setor petrleo e gs paga 10% do valor do leo bruto e do gs extrados e o setor eletricidade contribui com 7,5% do valor da energia produzida. A CFEM distribuda da seguinte forma: 23% para o estado incluindo o Distrito Federal em que for extrada a substncia; 65% para o municpio produtor; 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) e 10% para o DNPM.
595
mercado externo. Entretanto, ambos os segmentos esto fortalecendo sua presena no exterior; entre 1997 e 2006, a participao da exportao de semiacabados aumentou de 82% para 89% da produo, e a venda internacional de produtos refinados passou de 21% para 29% da produo (IBS, 2003, 2007). Uma importante explicao para o aumento da participao de pases como o Brasil no mercado internacional deve-se deciso das indstrias globais de redistriburem sua capacidade produtiva e concentrar a fase quente do processo siderrgico que vai at o estgio dos produtos semiacabados nos pases perifricos, mantendo a fase fria prxima aos mercados consumidores (BHLER, 2007; CROSSETTI; FERNANDES, 2005). Alm dos motivos econmicos, como os baixos custos de produo, essa deciso est associada ao posicionamento estratgico dos pases mais ricos, uma vez que os produtos acabados possuem maiores intensidade tecnolgica valor agregado e se adequam mais facilmente a mudanas na demanda. Como consequncia, o Brasil se coloca em posio de destaque no mercado internacional; em 2005, o pas foi o dcimo maior produtor e o 11o exportador de ao bruto do mundo (IISI, 2008). Essa posio se deve, principalmente, aos baixos custos de produo de ao no pas; em 2004, a tonelada de bobina a frio era produzida no Brasil por US$ 109,00, enquanto no Mxico custava US$ 148,00, na Coreia do Sul, US$ 149,00 e nos Estados Unidos, US$ 161,00 (CROSSETTI; FERNANDES, 2005). Entre os fatores para essa vantagem competitiva esto a riqueza mineral do pas e o baixo padro ambiental da legislao brasileira. Conforme ilustrado na tabela 4, ao definir padres ambientais menos restritivos, o Brasil permite que as empresas tenham seu custo de operao reduzido. Por outro lado, esses custos acabam sendo transferidos para a sociedade na forma de contaminao do ar e da gua, aumento da incidncia de doenas e reduo da qualidade de vida.
TABELA 4
(Em mg/m)
Poluente Partculas inalveis Dixido de enxofre Dixido de nitrognio Monxido de carbono Referncia temporal 24 h Mdia anual 24 h 1h Mdia anual 8h Brasil1 (Conama 1990) 150 50 365 320 100 10.000 Europa2 (Parlamento Europeu 2008) 50 40 125 200 40 10.000
Padres de qualidade do ar no Brasil e na Europa
referentes ao padro primrio, definido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) como aquele que, Notas: 1 Dados quando ultrapassado, pode afetar a sade da populao. 2 Valores considerados limites para a proteo da sade humana.
596
Itabira (MG) uma das regies com maior tradio na minerao de ferro do pas, sendo a minerao de grande escala desenvolvida desde 1942. Uma pesquisa sobre qualidade do ar e sade realizada entre 2003 e 2004 identificou a minerao a cu aberto como a fonte mais relevante de emisso de material particulado inalvel no municpio e verificou que o aumento em 10 miligramas por metro cbico (mg/m3) desse poluente no ar gerava o aumento de 12% no nmero de atendimentos por doenas respiratrias de adolescentes e de 4 % no nmero de atendimentos por doenas cardiovasculares em adultos (BRAGA et al., 2007). Em outro caso, na regio metropolitana de Belo Horizonte (MG), localizase a mina Capo Xavier, que uma das ltimas reservas de alto teor de ferro do Quadriltero Ferrfero e consiste em uma reserva de 173 milhes de tonelada de minrio de ferro. Porm, as jazidas de ferro so tambm grandes reservatrios naturais de gua, e o conflito entre o uso das guas para o abastecimento pblico e os direitos minerrios concedidos pelo Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM) vem se agravando sistematicamente. Capo Xavier encontrase na rea de proteo ambiental sul da regio metropolitana de Belo Horizonte, criada para preservar a biodiversidade e os mananciais que abastecem a regio, e a jazida o principal aqufero a fornecer guas para os ribeires Fechos, Barreiro, Mutuca e Catarina, que abastecem cerca de 320 mil pessoas, e cujas principais nascentes foram declaradas, no incio dos anos 1980, reas de proteo especial. Existe uma significativa insegurana jurdica em torno do licenciamento da mina de Capo Xavier, uma vez que a Lei Estadual no 10.793/1992 probe a atividade extrativa mineral que cause a perda de volume e qualidade das bacias de mananciais de abastecimento pblico e uma ao civil pblica vem tentando requerer a anulao das licenas prvia, de instalao e de operao da mina, bem como a condenao dos agentes envolvidos no licenciamento por atos de improbidade administrativa (MPE/MG, 2009). A promoo das atividades minerais, muitas vezes, se baseia no argumento da relevncia da minerao na criao dos empregos e da renda das pessoas; porm, essa importncia deve ser relativizada. Enrquez (2007) comparou o desempenho ambiental, social e econmico dos principais municpios mineradores do pas, com os no mineradores localizados em seu entorno. Ela identificou que enquanto nos municpios mineradores e no mineradores da regio Norte e Nordeste 14% do total da populao encontravam-se ocupados em 1980, nos municpios de base mineral este percentual chegava a 32% da populao, enquanto nos demais municpios, correspondia a 29% em 2000. Nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul a importncia da minerao da gerao de emprego foi ainda mais limitada; em 1980, municpios mineradores e no mineradores tinham cerca de 7% da populao ocupada, passados 20 anos, a diferena entre os dois era
597
de apenas 2%, valendo, respectivamente, 39% e 37%. Alm disso, o desempenho com relao reduo da pobreza e da desigualdade social variado. Ao todo, a autora analisou 15 municpios de base mineral; entre estes, nove reduziram a pobreza, mas aumentaram a concentrao de renda; dois aumentaram a pobreza e a concentrao de renda; um aumentou a pobreza, mas diminuiu a concentrao de renda; e apenas trs conseguiram combinar reduo de pobreza com uma distribuio mais igual de renda. Como concluso sobre esse tema, a autora afirma que no h nada inerente ao setor mineral que garanta a reduo da pobreza e uma melhor distribuio de renda. Outra questo ligada questo do trabalho a qualidade dos empregos gerados pela minerao, uma vez que em muitos casos h abusos pelas empresas. Uma inspeo da Procuradoria Regional do Trabalho de Minas Gerais, realizada em 2006 em Mariana, identificou que a empresa Samarco havia cometido mais de 40 infraes trabalhistas, incluindo excesso de jornada de trabalho e falta de instalaes sanitrias para uso dos trabalhadores. Em 2007, o Tribunal do Trabalho do Esprito Santo condenou a empresa Vale a pagar R$ 800 mil aos trabalhadores como indenizao por ter uma lista usada para inibir o acesso ao trabalho daqueles que tivessem entrado com aes trabalhistas na justia (PRT/ES, 2007). Assim como a minerao de ferro, atividades de beneficiamento do minrio tambm geram impactos negativos para a sade das pessoas, incluindo seus trabalhadores, e o meio ambiente. Esses impactos ocorrem ao longo de toda a cadeia, incluindo produo de carvo vegetal, ferro-gusa e ao. A produo de carvo vegetal est intimamente relacionada indstria siderrgica; em 2008, a produo de ferro-gusa e ao foi responsvel por 75,3% do consumo de carvo vegetal do pas (EPE, 2009). O uso de carvo vegetal, em vez do carvo mineral, tem como principal vantagem uma menor emisso lquida de CO2, uma vez que o primeiro uma fonte renovvel de energia. Entretanto, no Brasil, a produo de carvo vegetal ainda se d em larga escala por meio do desmatamento de mata nativa. Entre 1997 e 2007, a participao das matas nativas na produo nacional deste tipo de carvo passou de 24,6% para 50,1% (AMS, 2008). A questo do carvo vegetal no se refere apenas ao uso de mata nativa, mas tambm ao corte ilegal das florestas. Segundo pesquisadores da Universidade Federal do Par (UFPA), cerca de 60% do carvo que abastece as guseiras na Amaznia Oriental so feitos sem o devido licenciamento (CAMARGO, 2006); para o Ibama, esse percentual chega a quase 80% (IBAMA, 2005). A preferncia por mata nativa se deve ao fato de o mercado no incorporar todos os custos sociais e ambientais dessa prtica, levando o corte de mata nativa a ser mais lucrativo do que o uso de florestas plantadas. De acordo com a Associao Mineira de Silvicultura (AMS), o metro cbico do carvo vegetal de florestas
598
plantadas custaria, em 2006, aproximadamente US$ 43,65 (AMS, 2008); por outro lado, o preo mximo praticado para o carvo de mata nativa, no estado de Mato Grosso, seria cerca de US$ 25,00 (HESS, 2008). O uso de madeira plantada contribuiria para reduzir a taxa de desmatamento decorrente da produo de carvo vegetal favorecendo, teoricamente, a conservao da floresta nativa. Entretanto, apesar dessas vantagens relativas, a monocultura para produo de carvo vegetal no deve ser considerada como uma soluo ideal e sem conflitos, uma vez que esta tambm est associada a uma srie de problemas, como a concentrao fundiria, o uso intensivo de agrotxicos, a reduo da biodiversidade e a diminuio do acesso de comunidades tradicionais a recursos florestais. Segundo o Balano Energtico Nacional, a produo de ferro-gusa e ao utilizou, em 2008, 13,6 milhes/tep de carvo vegetal e mineral e coque de carvo mineral. Se toda essa energia fosse produzida exclusivamente a partir de carvo vegetal, seriam necessrias 21,1 milhes de toneladas desse combustvel (EPE, 2009). Para garantir essa produo, o setor siderrgico precisaria cortar todo ano algo entre 2 e 3 milhes de hectares de eucalipto;13 entretanto, toda a rea plantada de pinus e eucalipto do Brasil, em 2007, ocupava um territrio de 5,6 milhes de hectares (ABRAF, 2008). Assim como no caso da cana-de-acar, a produo de carvo vegetal tambm associada ao trabalho escravo. A produo desse recurso foi sendo implantada no Brasil associada a relaes tradicionais de trabalho. Dessa forma, ela adotou as prticas que eram comuns nas atividades rurais, tais como o pagamento por diria ou empreitada, e a intermediao dos gatos. Esses trabalhos exigem grande intensidade fsica e ainda so realizados em condies precrias, do ponto de vista de segurana e sade do trabalhador, bem como na ausncia de condies mnimas em termos de infraestrutura de apoio (dormitrios, refeitrio, sanitrios, assistncia mdica etc.). A adoo de sistemas de trabalho degradantes facilitada pelos baixos nveis educacionais e organizativos dos pees, bem como pela extenso espacial das atividades e carncia de empregos remunerados nas regies onde se produz carvo vegetal (MONTEIRO, 2004). Como forma de tentar coibir tais prticas, o MTE, por meio do grupo de fiscalizao mvel, vem fazendo fiscalizaes em diferentes regies do Brasil, buscando resgatar os trabalhadores encontrados em situaes degradantes, conforme apresentado no grfico 4. Os impactos ambientais e sociais da cadeia do ao no se limitam apenas minerao e produo de carvo vegetal, sendo a prpria fabricao de ferrogusa e de ao altamente impactante.
13. Para esse clculo, estimou-se que 1 t de carvo vegetal seria produzida a partir de 2,97 t de madeira (MONTEIRO, 2004) e que a produtividade de plantaes de eucalipto varia entre 20 t e 30 t de madeira seca por hectares a.a. (FOELKEL, 2009).
599
Do ponto de vista dos impactos ambientais, um dos maiores problemas gerados diz respeito poluio atmosfrica, tanto na produo de ferro-gusa quanto nas aciarias. Entre os poluentes produzidos nessas etapas esto os xidos de enxofre e nitrognio, o material particulado, o benzeno e os hidrocarbonetos policclicos aromticos (HPAs) (SANTOS, 2005). Os xidos de enxofre e nitrognio so produzidos a partir da queima de carvo e reagem com a umidade do ar formando, respectivamente, cidos de enxofre e de nitrognio e dando origem chamada chuva cida. Dependendo do grau de acidez, a chuva pode impactar negativamente plantas, aumentar a acidez de rios e lagos aumentando a mortandade de peixes e outros animais e danificar prdios e construes. Anlises da concentrao de dixido de enxofre (SO2) na cidade de Volta Redonda (RJ), onde se encontra a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), encontraram faixas de 52- 354mg/m3 (1995-1996) e 6-131 mg/m3 (1999). Apesar de a mdia dos valores estar abaixo da concentrao recomendada pela Organizao Mundial de Sade (OMS) (125 mg/m3), foram identificados episdios em que os valores medidos eram superiores a esse limite. O estudo da distribuio espacial desse poluente apontou a CSN como principal responsvel pela sua presena na atmosfera (GIODA et al., 2004). Material particulado, com dimetro igual ou menor a 10 milmetros (mm), est associado a diferentes problemas de sade, incluindo os respiratrios (GIODA et al., 2004). Estes problemas so ampliados na presena dos hidrocarbonetos policclicos aromticos (HPAs),14 que so produzidos pela combusto incompleta da matria orgnica presente no carvo e absorvidos no material particulado (TERRA FILHO; KITAMURA, 2006). Muitos dos HPAs so potncias carcinognicas e mutagnicas, pois podem reagir diretamente ou aps transformaes metablicas com o material gentico que forma o ncleo das clulas. Quando os seres vivos so expostos continuamente a HPAs, no caso dos trabalhadores, ou quando a exposio associada a partculas inalveis, a eliminao desses componentes demorada, com srios efeitos txicos (PEREIRA NETTO et al., 2000). Outro componente orgnico perigoso associado produo de ao o benzeno; um hidrocarboneto cclico aromtico. Este liberado na forma de gs durante o processo de transformao do carvo em coque, e a exposio crnica a esse produto pode resultar em casos de anemia (produo insuficiente de glbulos vermelhos), leucopenia (produo insuficiente de glbulos brancos) e trombocitopenia (produo insuficiente de plaquetas). Alm disso,
14. O termo HPA usado para classificar mais de 100 diferentes compostos qumicos, que tm como caracterstica mais de dois anis benznicos (arranjo molecular particular, composto por seis tomos de carbono e seis tomos de hidrognio). Os HPAs so produzidos, principalmente, durante a queima incompleta de sustncias orgnicas, como o carvo e o petrleo.
600
a exposio ao benzeno tambm associada a um aumento do risco de leucemia (IPCS, 2008). Um estudo envolvendo 328 trabalhadores da Companhia Siderrgica Paulista (Cosipa), realizado pela Fundao Jorge Duprat Figueiredo (Fundacentro) e pela Delegacia Regional do Trabalho de So Paulo no incio da dcada de 1990, mostrou incidncia de quase 47% de alteraes hematolgicas em perodo de cinco anos, o que resultou no afastamento de mais de 2 mil trabalhadores (MACHADO et al., 2003). Outro problema associado produo siderrgica diz respeito frequncia dos acidentes de trabalho. O grfico apresenta a evoluo da taxa de incidncia de acidentes para os setores discutidos nesse trabalho. Os dados so baseados na emisso da comunicao de acidentes de trabalho (CAT), que somente emitida para trabalhadores contratados com carteira de trabalho. Conforme discutido anteriormente, os setores estudados possuem um alto nvel de informalidade e, portanto, os dados do Ministrio da Previdncia Social (MPS) sofrem de um elevado grau de subnotificao. Apesar dessa limitao, os indicadores mostram que, com exceo do cultivo de soja, todos os outros setores possuem uma incidncia de acidentes acima da mdia brasileira. Para alguns setores, esses valores chegam a ser duas ou trs vezes maiores do que a mdia nacional, como nos casos do cultivo de cana-de-acar e da produo de ferro-gusa. Esses valores devem-se prpria natureza das atividades que poderiam ser consideradas intensivas em acidentes do trabalho.
GRFICO 8
Incidncia de acidentes por mil trabalhadores 70 60 50 40 30 20 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Cultivo de soja Mdia nacional 2008 Produo de ferro-gusa Extrao de minrio de ferro Produo de laminados planos de ao
Taxa de incidncia de acidentes de trabalho setores selecionados
Cultivo de cana-de-acar
601
Em resumo, a expanso da produo de ferro e ao no pas vem causando uma srie de efeitos no desejveis sobre a sociedade e o ambiente. O setor intrinsecamente relacionado a poluio atmosfrica e acidentes de trabalho. Alm disso, sua forte ligao com a produo de carvo vegetal associa-o ao desmatamento ilegal e condies degradantes de trabalho. Essa relao sugere que a expanso da siderurgia no Brasil, apesar de aumentar a riqueza e favorecer a balana comercial do pas, poder diminuir a qualidade de vida de alguns grupos especficos da populao.
O objetivo neste texto foi descrever e analisar alguns problemas relacionados ao fortalecimento da posio do Brasil como fornecedor de commodities ou produtos intensivos em recursos naturais para o mercado internacional. Para tanto, iniciarse- a discusso a partir da verificao da existncia de um debate em aberto sobre o papel do comrcio internacional no desenvolvimento dos pases perifricos, em que h grupos que defendem a intensificao do comrcio como estratgia de desenvolvimento, enquanto outros propem que o simples aprofundamento do modelo atual poder intensificar a disparidade entre os grupos de pases. Esse debate mostrou-se ainda mais complexo pela insero do componente ambiental e da associao dos setores intensivos em recursos naturais em uma srie de impactos ambientais e sociais negativos. Para ilustrar esses impactos no caso do Brasil, foram usadas as cadeias produtivas do acar e etanol, da soja e do ferro e ao. Esta anlise sugere que o pas, assim como outros pases perifricos, vem superexplorando sua populao, seu territrio e seus recursos naturais (energia, gua, minerais e biodiversidade) para a produo de produtos de baixo valor agregado a serem vendidos no mercado internacional. Atualmente, esses produtos so considerados estratgicos pela indstria nacional e por setores ligados ao comrcio exterior pela competitividade apresentada pelo Brasil. Essa exportao gera divisas importantes para o pas, embora nem sempre essa riqueza seja distribuda para a sociedade. Do ponto de vista econmico e da inovao tecnolgica, deve ser levado em considerao que o Brasil especializado na exportao de produtos brutos ou em estgios primrios de beneficiamento. Esse contexto, porm, pode reduzir o potencial de gerao de riqueza, criao de emprego e arrecadao tributria que tais recursos naturais poderiam geral se fossem beneficiados no pas. Em segundo lugar, mas no menos importante, a comercializao de produtos em sua forma bruta tem um impacto restrito na industrializao do pas e na incorporao de novas tecnologias, pois se restringe a estimular a produo de equipamentos para a cadeia, deixando de fortalecer a industrializao relacionada ao beneficiamento de tais recursos.
602
Alm dessas questes econmicas de mdio e longo prazo, a estratgia de especializao na produo de commodities tambm gera uma srie de problemas ambientais e sociais, que precisa ser levada em considerao pelos tomadores de deciso. Sob a perspectiva ambiental, os estudos setoriais apresentados neste texto mostraram que os trs setores tm impactos negativos sobre a biodiversidade do pas, uma vez que exigem o estabelecimento de monoculturas em grande escala, sejam elas de cana-de-acar, de soja ou de eucalipto. O modelo produtivo dessas indstrias ainda intensivo no uso de agrotxicos, contribuindo para a contaminao do solo e dos recursos hdricos. Alm disso, a produo de ferro-gusa e ao, bem como as queimadas da cana-de-acar, tem importante impacto poluidor sobre a atmosfera. Adicionalmente a esses problemas ambientais, os setores estudados geram uma srie de problemas sociais. Conforme descrito, eles so intensivos em terra e, por isso, competem com a produo de alimentos pela agricultura familiar, contribuindo para o xodo rural. Ao mesmo tempo, os agrotxicos utilizados expem e contaminam trabalhadores e comunidades rurais, causando adoecimento e morte. A colheita de cana-de-acar e a produo de carvo vegetal, ainda, so exemplos emblemticos de condies inadequadas de trabalho. Problemas de sade ambiental ainda so identificados ao longo da cadeia siderrgica pela exposio de trabalhadores e comunidades a diferentes poluentes atmosfricos, em especial compostos orgnicos. Em resumo, apesar da produo e da exportao de produtos intensivos em recursos naturais produzirem riquezas, elas tambm geram uma srie de externalidades negativas que, ao no serem incorporadas aos sistemas de custos, acabam por ser transferidas para grupos especficos da sociedade. Uma vez reconhecido que as exportaes de commodities pelo Brasil geram efeitos positivos e negativos, necessrio aprofundar a discusso sobre os diversos aspectos envolvidos nessa interao. A partir da construo coletiva de uma viso holstica sobre o assunto, caberia sociedade debater sobre as vantagens e as desvantagens de se adotar tal modelo de insero internacional. No existe a pretenso de, com este texto, definir qual seria o modelo mais adequado para o Brasil. Entretanto, colocam-se algumas questes que poderiam nortear, ao menos, o aprimoramento do modelo atual. Porm, seja por meio dessas questes, seja com base em outras premissas, preciso que a sociedade brasileira discuta sobre qual modelo de insero deseja para o pas. O primeiro passo sugerido refere-se necessidade de se garantir respeito legislao ambiental e trabalhista. Em muitos dos casos apresentados ao longo deste captulo, existem situaes em que a relao de poder entre empresas e comunidades locais ou trabalhadores muito desigual e, nesse contexto, h empresas que atuam margem da lei, sem que essas infraes sejam identificados ou
603
penalizados. Uma possvel explicao para esses abusos seria a percepo de haver um pequeno risco de fiscalizao e punio. Por esse motivo, a primeira estratgia proposta refere-se ao fortalecimento das instituies de monitoramento e controle, seja das agncias ambientais, seja das agncias ligadas s relaes trabalhistas ou de sade do trabalhador. Esse fortalecimento passa no apenas pelo aumento de pessoal envolvido nas atividades de regulao, como tambm pela melhoria da infraestrutura de monitoramento e das condies para fiscalizao. Associado a essa estratgia, tambm seria necessrio um processo de atualizao de alguns padres de controle ambiental, uma vez que j vem sendo notada certa defasagem entre a regulao brasileira e aquela utilizada em outros pases. Essa adequao passa por diferentes setores, incluindo poluio do ar e registro de agrotxicos. Uma segunda sugesto de estratgia diz respeito ao contedo tecnolgico das exportaes brasileiras. Diferente de outros pases, a estrutura tributria brasileira, em geral, no estimula a exportao de bens manufaturados. Nesse contexto, empresas acabam optando por exportar minrio de ferro e soja em gros, em vez de produtos beneficiados a partir dessas commodities, que teriam maior potencial de gerar mais empregos e fomentar o desenvolvimento tecnolgico no pas. Por esse motivo, seria importante que esse sistema de incentivos fosse debatido e revisto. Alm de mudanas no sistema tributrio, parece desejvel criar outros estmulos para aumentar o valor agregado dos produtos brasileiros. Uma possvel estratgia nessa direo seria a especializao para ocupar nichos de mercado especficos, uma vez que existe uma crescente demanda, ao menos nos pases centrais, para produtos ambientalmente e socialmente adequados. Nesse sentido, em vez de se centrar na produo de commodities agrcolas produzidas a partir de monoculturas (sistemas intensivos em gua, agrotxicos e adubos qumicos, que competem por preos mais baixos no mercado internacional), as polticas agrcolas poderiam incentivar a transio para outros mtodos de produo, como aqueles que se baseiam na agricultura orgnica ou em princpios da agroecologia. Da mesma forma, a insero internacional por meio de redes especficas de comrcio justo (fair trade) ou economia solidria que fortaleceriam a agricultura familiar poderia ser alternativa para aumentar o valor dos produtos agrcolas. Tais estratgias de insero global no apenas aumentariam o preo prmio pago pelos produtos brasileiros, como tambm reduziriam as externalidades negativas geradas pelas atividades produtivas intensivas em recursos naturais. Mais ainda, a opo pelo modelo de insero internacional criaria uma imagem positiva do pas, que passaria, ento, a ser identificado como local de produo limpa, o que poderia, inclusive, servir como atrativo para novos investimentos de mesma natureza.
604
Como terceira estratgia, prope-se a construo de um novo modelo de insero internacional a ser adotado pelo Brasil, que no seja to dependente de recursos naturais. Apesar de ser necessrio um profundo debate da sociedade brasileira sobre qual modelo de insero internacional ou mesmo modelo de desenvolvimento , adota-se neste estudo como pressuposto que tal modelo no pressupe a ausncia de crescimento econmico, mas o seu direcionamento para atender s necessidades das pessoas em termos de qualidade de vida (SABROZA; LEAL; BUSS, 1992, p. 89). Como consequncia desse compromisso com a melhoria das condies de vida da populao, parece ser necessrio questionar o pressuposto do crescimento em curto prazo que vem guiando as decises dos setores intensivos em recursos naturais. A dependncia de tais recursos foi central para o crescimento econmico dos pases centrais da economia global, como Inglaterra e Alemanha. Porm, ao longo de sua histria, esses pases comprometeram seriamente a qualidade ambiental de seus territrios e a sade de parcela significativa de sua populao. Aprendendo com a experincia dos outros, a sociedade brasileira deveria se questionar at que ponto desejvel aumentar a participao dessas atividades em sua economia, ou se no seria prefervel dedicar esforos para o desenvolvimento de setores que tenham menos impactos negativos sobre o meio ambiente e a populao. Dessa forma, diferentes setores da sociedade brasileira deveriam propor e discutir polticas que garantissem uma transio para uma sociedade menos dependente de recursos naturais, por meio de aes pblicas e privadas que garantissem progressiva mudana dos padres de consumo, diminuio dos circuitos de produo e comercializao, alterao no modelo de transporte, reduo da dependncia energtica etc. Tendo como referncia a necessidade de que seja construdo um processo real de transio que garanta menor dependncia dos recursos naturais, importante propor a otimizao das cadeias produtivas existentes, de forma que elas produzam riqueza para o pas respeitando direitos, sem agredir a sade das pessoas e o meio ambiente. Alm disso, o que se espera que os setores produtivos firmem seu compromisso com a sociedade pelo desenvolvimento social e ambiental de longo prazo. Dessa forma, o que se vislumbra a construo conjunta de alternativas para usos da infraestrutura e conhecimento existentes que sejam coerentes com uma perspectiva de um desenvolvimento socialmente justo e ambientalmente sustentvel.
605
REFERNCIAS
AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS (ANP). Produo nacional de biodiesel puro, 2009. Disponvel em: <http://www.anp.gov.br/biocombustiveis/biodiesel.asp>. Acesso em: 15 set. 2009. ALVES, F. Migrao de trabalhadores rurais do Maranho e Piau para o corte de cana em So Paulo. In: ALVES, F; NOVAES, J. R. (Org.). Migrantes: trabalho e trabalhadores no complexo agroindustrial canavieiro (Os heris do agronegcio brasileiro). So Carlos: EdUFSCar, 2007. ALVIM, C. F.; FANTINE, J. Commodismo, pr-sal e desenvolvimento. Economia & Energia, v. 12, n. 67, 2008. ANDRADE, M.; CUNHA, L. O setor siderrgico. In: BNDES 50 anos: histrias setoriais. Rio de Janeiro: BNDES, 2003. ANDRADE, M. et al. Siderurgia no mundo. BNDES Setorial, v. 5, 1997. ANTWEILER, W.; COPELAND, B. R.; TAYLOR, M. S. Is free trade good for the environment? The American Economic Review, v. 91, n. 4, p. 877-908, 2001. ______. Ferro gusa: metlico alternativo. BNDES Minerao e Metalurgia, v. 41, 2000. ARBEX, M. A. et al. Queima de biomassa e efeitos sobre a saude. Jornal Brasileiro de Pneumologia, v. 30, n. 2, p. 158-175, 2004. ASSIS, W. F. T.; ZUCARELLI, M. C.; ORTIZA, L. Despoluindo incertezas: impactos territoriais da expanso de agrocombustveis e perspectivas para uma produo sustentvel. Belo Horizonte: O Lutador, 2007. ASSOCIAO BRASILEIRA DE PRODUTORES DE FLORESTA PLANTADAS (ABRAF). Anurio Estatstico da ABRAF 2008: ano base 2007. Braslia: Associao Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas, 2008. ASSOCIAO MINEIRA DE SILVICULTURA (AMS). Preos mdios do carvo vegetal originrio de florestas plantadas 2008, 2008. Disponvel em: <http://www.silviminas.com.br/NumerosSetor/Arquivos/numerosetor_260. pdf>. Acesso em: 28 abr. 2010. BAEK, J.; CHO, Y.; KOO, W. W. The environmental consequences of globalization: a country-specific time-series analysis. Ecological Economics, v. 68, n. 8/9, p. 2255-2264, 2009.
606
BARDHAN, P. K.; UDRY, C. Development microeconomics. Oxford: Oxford University Press, 1999. BECKER, B. K. Reviso das polticas de ocupao da Amaznia: possvel identificar modelos para projetar cenrios? Parcerias Estratgicas, v. 12, p. 135-159, 2001. BENACHOUR, N.; SRALINI, G. Glyphosate formulations induce apoptosis and necrosis in human umbilical, embryonic, and placental cells. Chemical Research in Toxicology, v. 22, n. 1, p. 97-105, 2009. BRAGA, A. L. F. et al. Associao entre poluio atmosfrica e doenas respiratrias e cardiovasculares na cidade de Itabira, Minas Gerais, Brasil. Cadernos de Sade Pblica, v. 23, n. 4, p. S570-S578, 2007. Suplemento. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Resoluo no 3/1990 de 28 de junho de 1990. Braslia: Conselho Nacional de Meio Ambiente, 1990. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Balana comercial brasileira: dados consolidados (janeiro - dezembro 2006), 2006. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/ dwnl_1236177053.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2009. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Balana comercial brasileira: dados consolidados (janeiro - dezembro 2007), 2007. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/ dwnl_1221571901.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2009. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Balana comercial brasileira: dados consolidados (janeiro dezembro 2008), 2008. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/ dwnl_1236176881.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2009. ______. Ministrio da Sade (MS). Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV). Estatsticas de acidentes de trabalho, 2009a. Disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/aeat/>. Acesso em: 10 ago. 2009. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Exportao/importao brasileira dos setores industriais por intensidade tecnolgica, 2009b. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/ interna.php?area=5&menu=1113&refr=608>. Acesso em: 3 ago. 2009. ______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Balana comercial brasileira: dados consolidados (janeiro dezembro
607
2009), 2009c. Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/ dwnl_1236176881.pdf>. Acesso em: 3 ago. 2009. ______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Monitoramento dos biomas brasileiros, 2009d. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/estruturas/182/_ arquivos/monitoramentocerrado_182.pdf>. Acesso em: 15 set. 2009. ______. Departamento de Informtica do SUS (Datasus). Cadernos de informao de sade, 2010. Disponvel em: <http://tabnet.datasus.gov.br/tabdata/ cadernos/cadernosmap.htm?saude=http%3A%2F%2Ftabnet.datasus.gov.br%2 Ftabdata%2Fcadernos%2Fcadernosmap.htm&botaook=OK&obj=http%3A% 2F%2Ftabnet.datasus.gov.br%2Ftabdata%2Fcadernos%2Fcadernosmap.htm>. Acesso em: 28 abr. 2010. BHLER, R. A siderurgia no Brasil e no mundo. In: SEMINRIO SIDERURGIA. Anais. Porto Alegre: IBS, 2007. BROWN, L. R. Outgrowing the earth. New York: W.W. Norton & Company, 2005. CAMARGO, B. Produo ilegal de carvo vegetal gera desmatamento e escravido na Amaznia. Reprter Brasil, 2006. Disponvel em: <http://www.reporterbrasil.com.br/exibe.php?id=622>. Acesso em: 30 abr. 2008. COPELAND, B. R.; TAYLOR, M. S. Trade, growth, and the environment. Journal of Economic Literature, v. 42, n. 1, p. 7-71, 2004. CROSSETTI, P.; FERNANDES, P. Para onde vai a China? O impacto do crescimento chins na siderurgia brasileira. BNDES Setorial, v. 22, p. 151-204, 2005. DE MELLO, P. C. Estratgia de desenvolvimento baseada em recursos naturais e o papel da BM&F. Resenha BM&F, n. 167, p. 50-65, 2006. DE NEGRI, F. Contedo tecnolgico do comrcio exterior brasileiro: o papel das empresas estrangeiras. Braslia: Ipea, 2005. (Texto para Discusso, n. 1074) DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUO MINERAL (DNPM). Anurio mineral brasileiro. Braslia, 2006. ______. Ferro: sumrio mineral 2008, 2008. Disponvel em: <http://www.dnpm. gov.br/conteudo.asp?IDSecao=68&IDPagina=1165>. Acesso em: 28 abr. 2010a. ______. Maiores Arrecadadores CFEM. 2010. Disponvel em: <https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/cfem/maiores_arrecadadores. aspx>. Acesso em: 28 abr. 2010. EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Balano energtico nacional 2009: ano base 2008. Rio de Janeiro, 2009.
608
ENRQUEZ, M. A. R. D. S. Maldio ou ddiva? Os dilemas do desenvolvimento sustentvel a partir de uma base mineira. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia, 2007. FEARNSIDE, P. M. Soybean cultivation as a threat to the environment in Brazil. Environmental Conservation, v. 28, n. 1, p. 23-38, doi: 10.1017/ S0376892901000030, 2001. FOELKEL, C. Propriedades papeleiras das rvores, madeiras e fibras celulsicas dos eucaliptos. Eucalyptus Online Book and Mewsletter. So Paulo: ABTCP, 2009. FOLD, N. Globalisation, state regulation and industrial upgrading of the oil seed industries in Malaysia and Brazil. Singapore Journal of Tropical Geography, v. 21, n. 3, p. 263-278, doi: 10.1111/1467-9493.00081, 2000. FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS (FAO). Faostat, 2010. Disponvel em: <http://faostat.fao.org/>. Acesso em: 28 abr. 2010. GAZZONI, D. L. As polticas pblicas de biocombustveis e o mercado de oleaginosas, 2007. Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo. Disponvel em: <http://www.iea.usp.br/iea/online/midiateca/politicaspublicasgazzoni.pdf>. Acesso em: 18 ago. 2009. GIODA, A. et al. Evaluation of air quality in Volta Redonda, the main metallurgical industrial city in Brazil. Journal of the Brazilian Chemical Society, v. 15, n. 6, p. 856-864, 2004. GONALVES, R. Competitividade internacional e integrao regional: a hiptese da insero regressiva. Revista de Economia Contempornea, v. 5, Nmero especial, 2001. HESS, S. Siderurgia brasileira depreda florestas. Coalizo Rios Vivos, 2008. Disponvel em: <http://www.riosvivos.org.br/canal.php?canal=240&mat_ id=11881>. Acesso em: 15 nov. 2008. IBAMA. Relatrio de consumo de ingredientes ativos e afins no Brasil. Braslia, 2004. ______. Ibama inspeciona guseiras em Marab, 2005. Disponvel em: <http:// www.ibama.gov.br/>. Acesso em: 15 jan. 2008. ______. Projeto Engenho Verde autua 24 usinas em Pernambuco. Braslia 1o jul. 2008. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/2008/07/projeto-engenhoverde-autua-24-usinas-em-pernanbuco/>. Acesso em: 20 ago. 2008.
609
INTERNATIONAL IRON AND STEEL INTITUTE (IISI). World steel in figures 2007. World Steel Association. Disponvel em: <http://www.worldsteel. org/>. Acesso em: 15 abr. 2008. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Produto interno bruto dos municpios 1999-2002. Rio de janeiro, 2002a. Disponvel em: <http://ftp.ibge.gov.br/Pib_Municipios/2003_2007/1999-2001_Serie_Revisada.zip>. Acesso em: 28 abr. 2010. ______. Pesquisa de informaes bsicas municipais: meio ambiente. Rio de Janeiro, 2002b. ______. Produto interno bruto dos municpios 2003-2007. Rio de janeiro, 2007. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2003_2007/default.shtm>. Acesso em: 28 abr. 2010. ______. Produo agrcola municipal: Sistema IBGE de Recuperao Automtica. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br>. Acesso em: 28 abr. 2010. INSTITUTO BRASILEIRO DE SIDERURGIA (IBS). Anurio estatstico 2003. Rio de Janeiro, 2003. ______. Anurio estatstico 2007. Rio de Janeiro, 2007. INSTITUTO DE ECONOMIA AGRCOLA (IEA). Banco de dados: terra rural, 2009. Disponvel em: <http://www.iea.sp.gov.br/out/banco/menu.php>. Acesso em: 19 ago. 2009. INTERNATIONAL PROGRAMME ON CHEMICAL SAFETY (IPCS). Chemical Safety Information from Intergovernmental Organizations. Benzene, 2008. Disponvel em: <http://www.inchem.org/documents/pims/chemical/pim063. htm>. Acesso em: 29 maio 2008. IPEA. Exportaes quantum. Ipeadata, 2010. Disponvel em: <http://www. ipeadata.gov.br/>. Acesso em: 14 jun. 2010. JAYADEVAPPA, R.; CHHATRE, S. International trade and environmental quality: a survey. Ecological Economics, v. 32, n. 2, p. 175-194, 2000. KRUGMAN, P.; OBSTFELD, M. Economia internacional: teoria e poltica. So Paulo: Makron Books, 2001. LOVATELLI, C. Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais. Perspectivas para soja 2020, 2005. Disponvel em: <http://www.abiove.com.br/palestras/abiove_pal_iasc05_br.pdf>. Acesso em: 14 set. 2009.
610
MACHADO, J. M. H. et al. Alternativas e processos de vigilncia em sade do trabalhador relacionados exposio ao benzeno no Brasil. Cincia & Sade Coletiva, v. 8, n. 4, p. 913-921, 2003. MAGALHES, M.; SILVA, J. A morte cansada. Folha de S.Paulo, 24 ago. 2008. MINISTRIO PBLICO ESTADUAL DE MINAS GERAIS (MPE/MG). Ao civil pblica com pedidos de tutela de urgncia cumulada com improbidade administrativa Dep. Proc. 024.03.187522-2. Disponvel em: <http:// www.capaoxavier.org.br>. Acesso em: 15 jul. 2009. MONTEIRO, M. Siderurgia na Amaznia oriental brasileira e a presso sobre a floresta primria. In: ENCONTRO DA ANPPAS, 2., 2004, Indaiatuba, So Paulo. Anais. Indaiatuba: Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Ambiente e Sociedade, 2004. Disponvel em: <http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/>. MORGAN, W.; SAPSFORD, D. Commodities and development: some issues. World Development, v. 22, n. 11, p. 1681-1684, doi: 10.1016/0305750X(94)00080-8, 1994. MUELLER, C. C. Os economistas e as relaes entre o sistema econmico e o meio ambiente. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2007. MURADIAN, R.; MARTINEZ-ALIER, J. Trade and the environment: from a Southern perspective. Ecological Economics, v. 36, n. 2, p. 281-297, 2001. NEPSTAD, D. C.; STICKLER, C. M.; ALMEIDA, O. T. Globalization of the Amazon soy and beef industries: Opportunities for conservation. Conservation Biology, v. 20, n. 6, p. 1595-1603, doi: 10.1111/j.15231739.2006.00510.x, 2006. NORONHA, S.; ORTIZ, L.; SCHLESINGER, S. Agronegcio e biocombustveis: uma mistura explosiva impactos da expanso das monoculturas para a produo de bioenergia. Rio de Janeiro: Ncleo Amigos da Terra, 2006. NUNES JR. et al. Indicadores agrcolas do setor sucroalcooleiroa: safra 2005/2006. Ribeiro Preto: Instituto de Desenvolvimento Agroindustrial Ltda., 2007. PARLAMENTO EUROPEU. Directiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2008 relativa qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa, 2008. PEREIRA NETTO, A. et al. Avaliao da contaminao humana por hidrocarbonetos policclicos aromticos (HPAs) e seus derivados nitrados (NHPAs): uma reviso metodolgica. Qumica Nova, v. 23, n. 6, p. 765-773, 2000.
611
PETERS, G. P. From production-based to consumption-based national emission inventories. Ecological Economics, v. 65, n. 1, p. 13-23, 2008. PIGNATI, W. A.; MACHADO, J. M. H.; CABRAL, J. F. Major rural accident: the pesticide rain case in Lucas do Rio Verde city MT. Cincia & Sade Coletiva, v. 12, n. 1, p. 105-114, 2007. PROCURADORIA REGIONAL DO TRABALHO DO ESPRITO SANTO (PRT/ES). Vale do Rio Doce condenada a pagar indenizao de R$ 800 mil por dano moral coletivo no Esprito Santo, 2007. Disponvel em: <http://www. pgt.mpt.gov.br/pgtgc/publicacao/engine.wsp?tmp.area=269&tmp.texto=2688>. Acesso em: 9 Jul, 2009. PUGA, F. A especializao do Brasil no mapa das exportaes mundiais: viso do desenvolvimento. Rio de Janeiro, BNDES, 2007, no 36. RAY, D. Development economics. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1998. REPRTER BRASIL. O Brasil dos agrocombustveis. So Paulo: Reprter Brasil, 2009a. ______. Lista suja do trabalho escravo. 2009b. Disponvel em: <http://www. reporterbrasil.com.br/listasuja/index.php>. Acesso em: 28 abr. 2010 RICHARD, S. et al. Differential effects of glyphosate and roundup on human placental cells and aromatase. Environmental Health Perspectives, v. 113, n. 6, p. 716-720, 2005. RIGOTTO, R.; AUGUSTO, L. Health and environment in Brazil: development, territory, and social iniquity. Cadernos de Sade Publica, v. 23, n. 4, p. S475-S485, 2007. Suplemento. RIOS, S. P. As relaes entre comrcio, desigualdade e pobreza na Amrica Latina: balano e carncias de um debate. Revista Brasileira de Comrcio Exterior, n. 89, p. 14-23, 2006. ROESSING, A. C.; LAZZAROTTO, J. J. Criao de empregos pelo complexo agroindustrial da soja. Documentos, Londrina, Embrapa, v. 233, 2004. SABROZA, P . C.; LEAL, M. D. C.; BUSS, P. M. A tica do desenvolvimento e a proteo s condies de sade. Cadernos de Sade Pblica, v. 8, n. 1, p. 88-95, 1992. SACHS, I. Brasil rural: da redescoberta inveno. Estudos Avanados, v. 15, n. 43, p. 75-82, 2001. SANTOS, E. L. Manual de instruo para encaminhamento ao Ministrio Pblico Estadual e Federal de demandas relacionadas com sade ambiental
612
e sade do trabalhador para os profissionais da sade e mapeamento das dez mais importantes reas de contaminao ambientais. Braslia: MS/SAS, 2005. SAPSFORD, D.; BALASUBRAMANYAM, V. N. The long-run behavior of the relative price of primary commodities: statistical evidence and policy implications. World Development, v. 22, n. 11, p. 1737-1745, doi: 10.1016/0305750X(94)00069-7, 1994. SCHAPER, M.; DE VRZ, V. O. Evolucin del comercio y de las inversiones extranjeras en industrias ambientalmente sensibles: comunidad Andina, Mercosur y Chile (1990-1999). Series Cepal Medio Ambiente Y desarollo, Santiago, Chile, no 46, 2001. SCHLESINGER, S. O gro que cresceu demais: a soja e seus impactos sobre a sociedade e o meio ambiente. Rio de Janeiro: FASE, 2006. SEROA DA MOTTA, R. Analyzing the environmental performance of the Brazilian industrial sector. Ecological Economics, v. 57, n. 2, p. 269-281, 2006. SINDICATO DA INDSTRIA DO FERRO NO ESTADO DE MINAS GERAIS (SINDIFER). Anurio 2007. 16 abr. 2008. Disponvel em: <http://www. sindifer.com.br/Anuario_2007.html>. SOARES-FILHO, B. S. et al. Modelling conservation in the Amazon basin. Nature, v. 440, n. 7083, p. 520-523, doi: 10.1038/nature04389, 2006. TERRA FILHO, M.; KITAMURA, S. Cncer pleuropulmonar ocupacional. Jornal Brasileiro de Pneumologia, v. 32, n. 2, p. S60-S68, 2006. Suplemento. THE DUTCH SOY COALITION. Both Ends: environment and Development Services soy big business, big responsibility, 2006. Disponvel em: <http://www. bothends.org/index.php?page=6&documentId=12>. Acesso em: 8 set. 2009 UNIO DA INDSTRIA DE CANA-DE-ACAR (UNICA). Protocolo agroambiental do setor sucroalcooleiro, 2007. Disponvel em: <http://www. unica.com.br/content/show.asp?cntCode={BEE106FF-D0D5-4264-B1B37E0C7D4031D6}>. Acesso em: 28 abr. 2010. ______. Dados e cotaes: estatsticas, 2009. Disponvel em: <http://www. unica.com.br/dadosCotacao/estatistica/>. Acesso em: 18 ago. 2009 UNITED STATES DEPARTMENT OF AGRICULTURE. Oilseeds: world markets and trade. Circular Series 8, p. 33. Foreign Agricultural Service, United States Department of Agriculture, 2009. WHYTE, C. et al. Soy expansion in the Brazilian Amazon region: a local and global social and environmental dilemma. In: BIENNAL SCIENTIFIC
613
CONFERENCE, INTERNATIONAL SOCIETY FOR ECOLOGICAL ECONOMICS (ISEE), 8., Jul. 11-14, 2004, Montreal. Anais. Montreal: International Society for Ecological Economics, 2004. WORLD WILDLLIFE FUND (WWF) BRASIL. Anlise da expanso do complexo agroindustrial canavieiro no Brasil Documento aberto para consulta pblica, 2008. Disponvel em: <http://www.wwf.org.br/index. cfm?uNewsID=14200>. Acesso em: 18 ago. 2008 YOUNG, C. E. F. Trade, foreign investment and the environment: the Brazilian experience. Working Group on Development and Environment in the Americas, Braslia, 2004. (Discussion Paper Number, n. 2) YOUNG, C. E. F.; LUSTOSA, M. C. J. Meio ambiente e competitividade na indstria brasileira. Revista de Economia Contempornea, v. 5, p. 231-259, 2001. ______. A questo ambiental no esquema centro-periferia. Economia, v. 4, n. 2, p. 201-221, 2003. YOUNG, C. E. F. et al. Comrcio e meio ambiente: a insero da indstria brasileira. In: TIRONI, L. F. (Org.). Aspectos estratgicos da poltica comercial brasileira. Braslia: Ipea, 2002.
CAPTULO 22
DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE NA CONSTRUO
1 INTRODUO
Vive-se o momento da sustentabilidade! Em todo o planeta, grande a presso para que as questes sociais e ambientais, na sua mais ampla abrangncia, estejam presentes nas discusses e nos debates que envolvam o desenvolvimento dos povos e pases. As preocupaes maiores se localizam nas desigualdades entre as populaes que se formaram ao longo dos tempos e nas agresses ao meio ambiente representadas, sobretudo, pela ao predatria do homem. Cientistas em todos os cantos do mundo, organizaes no governamentais (ONGs) cada vez mais especializadas, e associaes e entidades oficiais ou no, regionais ou internacionais, que renem especialistas e interessados, todos conscientes da responsabilidade que tem-se com a justia entre os povos e o futuro da terra, dedicam cada vez mais tempo e recursos para estudar e pesquisar estes temas e orientar a sociedade no rumo correto daquilo que imaginam ser o equilbrio do desenvolvimento, do meio ambiente e das relaes humanas. Neste contexto, uma das reas que tem merecido especial ateno a indstria da construo. E alguns fatores pesam bastante para que o setor seja sempre objeto de anlise e crtica. Destacam-se, entre outros: 1. O setor consome grandes quantidades de recursos naturais, tendo por isso uma responsabilidade direta sobre a situao ambiental. 2. responsvel pelo consumo intenso de energia eltrica e gua na fase de fabricao dos materiais que utiliza, e na etapa de produo das obras e, principalmente, durante a longa vida til dos edifcios manuteno e operao o que representa a maior parte do consumo. 3. Por fim, tambm responsvel por altos nveis de emisso de gases de efeito estufa (GEE), especialmente o dixido de carbono (CO2). Em relao energia eltrica, a situao pode se agravar, dependendo da matriz energtica que se utiliza. No caso do Brasil, por ter a melhor e mais limpa matriz do mundo, baseada principalmente em energia renovvel 47% de toda a energia produzida , a situao um pouco amenizada. Em outros pases, a
616
energia renovvel chega a representar apenas 13% de toda a energia produzida. No entanto, nos pases considerados de primeiro mundo, j so grandes os avanos encontrados nesta rea. Os chamados edifcios sustentveis (os prdios verdes) j esto por toda parte e apresentam bons resultados em termos de ecodesign, eficincia energtica, uso adequado das guas, conforto para os usurios e baixos nveis de emisso de gases de efeito estufa. Isso foi possvel graas ao desenvolvimento de novas tecnologias, de novos produtos e processos construtivos, de gesto, de uma mo de obra qualificada e bem remunerada, de economias mais prsperas e de ambientes cujas culturas foram receptivas s mudanas que foram introduzidas por estas tecnologias. O que existe hoje de mais moderno so os edifcios que produzem a prpria energia que consomem, se utilizando de tcnicas e procedimentos alternativos eficientes e modernos. Importante dizer que nestes pases a presena do Estado como regulador e indutor marcante e decisiva. Infelizmente, fora do eixo dos pases mais desenvolvidos, os eventos ainda no esto caminhando desta forma. No caso do Brasil, j tem-se alguns centros de excelncia, em que profissionais dedicados e competentes tm se dedicado ao assunto com bastante xito, tornando-se, inclusive, referncia no assunto. A Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e a Escola Politcnica da Universidade de So Paulo (EPUSP) so dois bons exemplos. Alm delas, h outras experincias bastante consolidadas, como os trabalhos desenvolvidos pelo Conselho Brasileiro de Construo Sustentvel (CBCS) e pela Holcim Brasil.
2 A REALIDADE E O GRANDE DESAFIO
O Brasil um bom exemplo de pas em desenvolvimento, que j absorve muitas prticas e muitos conhecimentos, mas que tem ainda um grande desafio pela frente. Sero analisados os fatores que impedem o avano do pas nesta rea e as possveis solues que podem e devem ser desenvolvidas para que, no futuro prximo, se consiga alinhamento s naes ditas de primeiro mundo. Em primeiro lugar preciso ressaltar que a sociedade necessita ter a correta conscincia de que o desenvolvimento com sustentabilidade a includa a construo sustentvel fundamental para garantir o futuro do planeta, e por consequncia, das novas geraes. A compreenso e participao de todos sero determinantes para o sucesso e a velocidade das mudanas. Preservar a natureza, utilizando corretamente o meio ambiente, e buscar o equilbrio econmico e social da sociedade significa, na prtica, evitar a destruio das riquezas naturais, sem o que no se ser capaz de sustentar as geraes futuras. Para a humanidade, o desenvolvimento sustentvel aquele que pressupe o atendimento das necessidades da gerao atual, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atenderem s suas necessidades.
Desafios da Sustentabilidade na Construo
617
Simbolicamente, bastante utilizada a terminologia dos 3 Ps people, planet e prosperity para explicar o conceito do desenvolvimento com sustentabilidade. People significando as pessoas, agregadas com justia social; planet o meio ambiente e a ecologia; e prosperity o desenvolvimento econmico, no sentido do comrcio justo e do trabalho digno. Visto pelo enfoque da construo sustentvel, a constatao de que o futuro do planeta depende fundamentalmente da determinao do homem de agir para melhorar a qualidade de vida da populao no presente, mas sem comprometer a qualidade de vida das geraes futuras. O desenvolvimento do Brasil ainda apresenta um alto grau de informalidade e apesar dos avanos alcanados, ainda so grandes os desnveis sociais. Esses so os grandes desafios que se impem para a implantao de um programa consistente e vencedor. preciso entender que a informalidade gera muito desperdcio, aumenta desnecessariamente o consumo de energia e responsvel por grande parte da agresso natureza. Isto no impede, no entanto, que um grupo de empresas j utilize os mais modernos e eficientes instrumentos, procedimentos e tecnologias existentes para construir edifcios mais eficientes e inteligentes. Temos hoje no Brasil cerca de 200 edifcios verdes ou edifcios sustentveis, como so conhecidos, em uma demonstrao de que a empresa brasileira criativa e capaz de se adaptar para viver o futuro. Eles so, em sua maioria, prdios industriais ou corporativos cujas construes seguem projetos muito bem estruturados e planejados. Esses edifcios adotam como diretrizes os requisitos de modelos internacionais como o Leadership in Energy & Environmental Design (LEED), de modelos nacionais, como o edifcio ACQUA, baseado no modelo francs e em polticas pblicas como o Programa Nacional de Eficincia em Edificaes (Procel Edifica) que estipula nveis de eficincia energtica para as edificaes. O grande desafio que se tem pela frente o de preparar o ambiente da economia brasileira para receber essas grandes inovaes e possibilitar o acesso a mais de 135 mil empresas formais espalhadas pelo pas a estas novas tecnologias e procedimentos que se pretende implantar.
3 O QUE ACONTECE PELO MUNDO?
O ltimo relatrio do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), emitido em 2007 que apresentou um diagnstico da situao do planeta no mbito do aquecimento global , identificava no setor de edificaes uma excelente oportunidade de mitigao dos gases causadores do efeito estufa. Isso provocou uma reao positiva nos cientistas e especialistas pblicos e privados , que imediatamente desenvolveram programas e projetos que buscam apontar solues para problemas como:
618
eficincia energtica; uso racional de gua; inovao tecnolgica; treinamento e adaptao da mo de obra, inclusive com a criao do chamado emprego verde (green job); gesto dos resduos; proteo ao meio ambiente; uso de madeira legal certificada; formalizao da atividade econmica; mudanas climticas (mitigao e adaptao); gesto da qualidade; e selo Procel Edifica.
Foi criado tambm o World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), um conselho que rene mais de 200 companhias internacionais de 36 pases e que representa 22 dos maiores setores industriais comprometidos com o desenvolvimento sustentvel, por meio do crescimento econmico, aliado ao equilbrio ecolgico e ao progresso social. Os objetivos deste grupo so: liderar mundialmente o desenvolvimento de empreendimentos sustentveis; ajudar a desenvolver polticas que criem condies para a contribuio dos negcios, para o desenvolvimento sustentvel; desenvolver e promover cases de desenvolvimento sustentvel; compartilhar as melhores prticas entre os membros do conselho; e contribuir para o futuro sustentvel de naes em transio.
O WBCSD concentrou-se, recentemente, no estudo do projeto de eficincia energtica em edifcios Energy Efficiency Buildings (EEB) , analisando a realidade dos pases pesquisados (China, Brasil, ndia, Europa, Estados Unidos e Japo), bem como as oportunidades da advindas. O resultado das anlises feitas mostra que possvel alcanar uma economia de at 80% da energia consumida durante a construo, o ciclo de vida e a demolio de um edifcio. Os estudos sinalizam na direo do desenvolvimento de novas tecnologias, estruturas sociais, valores e atitudes da sociedade. O conselho identifica ainda a existncia de barreiras financeiras, comportamentais e de conhecimento, tanto para os indivduos quanto para empreendedores e governos, apontando sugestes para mudanas radicais nestas realidades.
619
Na Europa, o governo do Reino Unido decidiu comprometer-se profundamente com o tema e liderar as aes neste campo, criando um projeto de estratgias para a construo sustentvel, com objetivos e metas muito bem definidos, envolvendo toda a sociedade. O modelo ingls tem sido a base dos trabalhos para a elaborao do Programa Construo Sustentvel da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), que est sendo desenvolvido no Brasil. O exemplo da nao inglesa deixa claro que, sem polticas pblicas para o setor, dificilmente se obtero resultados satisfatrios. O estado deve comear dando exemplo pelas obras pblicas, que devero obedecer, desde sua concepo, aos conceitos mais amplos da sustentabilidade.
4 COMO A INDSTRIA DA CONSTRUO EST SE PREPARANDO PARA . ENFRENTAR ESTE GRANDE DESAFIO NO BRASIL?
Como j se sinalizou anteriormente, tem-se que criar o ambiente necessrio para que as mudanas possam acontecer. Para isto, est sendo desenvolvido um projeto de inovao tecnolgica (PIT) que trata de vrios aspectos importantes e imprescindveis para que se possa implantar um bom projeto de construo sustentvel. A inovao tem sido, em muitos pases, decorrente da busca constante pela melhor produtividade, substituindo o trabalho humano em atividades de grande desgaste e esforo, tornando o processo construtivo um processo cada vez mais de montagem. Neste particular, a situao da maioria dos pases desenvolvidos diferente da brasileira. A indstria da construo conta, nestes pases, com mo de obra mais especializada, fornecendo servios de pequenas empresas estruturadas e especializadas, com boa capacitao tcnica e empresarial. Os servios prestados por estas empresas tornam-se verdadeiros subsistemas, com condies de transferir os ganhos de produtividade e qualidade das inovaes para todo o empreendimento. A busca pelo atendimento a requisitos de desempenho ligados ao usurio cada vez mais exigente e pelo cumprimento de normas e regulamentos fortemente indutores de melhoria da qualidade em benefcio do usurio est includa entre os requisitos exigidos pelo novo modelo de construo sustentvel. No Brasil, a introduo de inovaes no mercado da construo civil est historicamente relacionada produo habitacional nos anos 1970 e no incio dos anos 1980 a partir da larga escala de produo proporcionada pelos financiamentos concedidos pelo Banco Nacional de Habitao (BNH). No entanto, a falta de preparo das empresas para o planejamento e a avaliao prvios destas inovaes levou a srias consequncias e perda de qualidade do que foi produzido naquele perodo. Os anos 1990, por sua vez, foram marcados pelo desaparecimento dos financiamentos moradia e, consequentemente, s inovaes. Isto se deu at a abertura econmica e estabilizao da economia, quando os financiamentos comearam a voltar, beneficiando fabricantes de outros pases e empresas construtoras que voltaram
620
ento a investir na introduo de novas tecnologias. A partir da, ainda sem um sistema de avaliao das inovaes, o mercado introduziu com dificuldades algumas das principais mudanas que dependeram em alguns casos de investimento completo de desenvolvimento e operao pelas construtoras para constatao da viabilidade tcnica e econmica. A indstria de materiais e sistemas liderou a introduo de inovaes a partir da segunda metade dos anos 1990, em alguns casos demandada pelas empresas construtoras e em outros trazendo tecnologias j existentes em outros pases. Tecnologias como o sistema de vedao drywall ou o sistema construtivo steel framing, mas ainda sem a escala desejvel para sistemas com este grau de industrializao. Naquela poca, surgiram tambm os sistemas de fachadas pr-fabricadas para edifcios residenciais ou os banheiros prontos, que praticamente se inviabilizaram no mercado. Contribuiu muito para impedir a evoluo desses sistemas construtivos no Brasil a falta de continuidade das polticas pblicas para o setor em especial o segmento da habitao. Este cenrio s voltaria a se mostrar novamente vivel a partir da aprovao da Lei no 10.931/2004, que revolucionou o mercado imobilirio brasileiro, trazendo segurana, transparncia e condies adequadas de funcionamento do mercado, o que permitiu inclusive, a formulao de polticas mais estveis para a habitao de interesse social. Mas ainda se est longe de uma situao desejvel. preciso avanar. E para isto importante resolver primeiro uma srie de problemas de carter sistmico e estrutural. Antes de tudo, tem-se que retomar o hbito de planejar. Somente um bom e detalhado planejamento garante projetos bem elaborados que levam a uma maior eficincia na utilizao dos materiais e servios. Este planejamento ter que envolver as equipes que participaro de todas as fases do projeto. Um fator importante a ser resolvido o alto grau de informalidade da economia brasileira, o que totalmente incompatvel com a industrializao e a sustentabilidade. E isto envolve polticas pblicas complexas e contnuas. Tem-se que fazer adaptaes importantes no sistema tributrio, principalmente em relao aos impostos que incidem sobre os produtos industriais e a mo de obra, sem os quais se perde totalmente as condies competitivas dos processos mais racionais. Outro gargalo diz respeito a um sistema de avaliao tcnica que afirme o desempenho de produtos e sistemas inovadores. Hoje j funciona o Sistema Nacional de Aprovaes Tcnicas (SINAT), que se aprimora dia a dia. Outro ponto importante em que se ter de atuar est relacionado com os cdigos de obras dos municpios. As diferenas e as disparidades existentes entre eles impedem a atuao das empresas em larga escala e mbito nacional. Uma grande e eficiente reviso nos cdigos fundamental. A atualizao das normas tcnicas como as de materiais, insumos, projetos e de gesto relacionadas s atividades da cadeia produtiva da construo nova realidade fator fundamental, bem
621
como a criao de normas para as lacunas existentes. A prpria legislao de licitao pblica dever passar por uma adaptao, regulando a questo das compras governamentais, em face dos avanos que a inovao impe. Inovao tecnolgica implica em pesquisa e conhecimento. Entretanto, muito pequena a transferncia de conhecimento acumulado na rede de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico das universidades e dos institutos de pesquisas relacionados construo civil para o meio de produo. H uma distncia muito grande entre as empresas construtoras, representando o mercado consumidor e a rede de pesquisas, como produtoras de solues tecnolgicas. Tem-se que diminuir esta distncia e aproximar estes importantes atores de modo a tornar mais eficiente e produtivo o resultado dos trabalhos elaborados pelos cientistas e pesquisadores. Da mesma forma, tem-se que aproximar a universidade dos construtores e do mercado consumidor. flagrante a falta de conhecimento do corpo docente das universidades e instituies de ensino tcnico sobre a natureza e a abrangncia de inovaes tecnolgicas e organizacionais do setor. Isso termina por perpetuar um modelo de ensino que segue com a transmisso de meios convencionais de produo. No se pode esquecer tambm de que necessitar de um bom programa de treinamento e capacitao de profissionais para lidar com a nova realidade que se cria. Importante ressaltar que todo este processo de inovao passa necessariamente por um programa bem articulado de comunicao. Seja a comunicao voltada cadeia produtiva da construo, seja aquela voltada sociedade, que precisa entender claramente as vantagens da inovao para que se torne uma aliada da implantao dos novos paradigmas. Finalmente, preciso dizer tambm que o cenrio somente estar completo, se houver por parte das empresas que compem a cadeia produtiva da construo uma conscincia de que muita coisa dever mudar na questo da governana do setor. O fortalecimento de empresas de toda a cadeia produtiva imprescindvel para tornar possveis as inovaes.
5 A CONSTRUO SUSTENTVEL
Somente a partir da viabilizao das etapas anteriormente mencionadas que se poder pensar, com profundidade, na implantao sistematizada e universal de um bom programa de construo sustentvel. E porque importante implantar a construo sustentvel? Porque por meio dela ser possvel economizar os recursos naturais, reduzir o efeito das emisses dos gases de efeito estufa, promover o equilbrio ambiental, reduzir a poluio e o consumo de energia, racionalizar o uso da gua e apoiar o aumento dos nveis de renda da populao.
622
Deve-se comear com um bom e detalhado projeto, no qual se envolva toda a equipe que ir lidar com o prdio, em todas as suas fases. Isto garantir a qualidade do empreendimento e contribuir muito para reduzir seu custo. importante lembrar que 80% dos gastos ao longo da vida til de um edifcio esto alocados no uso e na operao deste, o que compreende a maior parte da sua existncia a fase que vai at a construo do prdio consome aproximadamente 15% do seu custo total. Um fator agravante que a possibilidade de interferncia no custo do prdio na fase ps-construo muito baixa. Em outras palavras, somente um projeto bem elaborado poder projetar custos mais baixos ao longo da vida til do prdio. Um bom projeto de construo sustentvel tem que considerar a localizao, o design, a construo, a operao, a manuteno e a remoo dos resduos. Tambm deve buscar as melhores tcnicas e os melhores recursos para reduzir o consumo de energia e de gua e produzir a menor quantidade de esgoto e lixo possvel. A escolha do local e da rea dever considerar o aspecto de impermeabilizao do terreno e da movimentao de terra que se recomenda que seja a menor possvel. Os materiais a serem utilizados devem seguir o conceito de menor impacto sobre o meio ambiente, tanto na produo quanto no transporte, e o projeto deve levar em conta o conforto e o bem-estar dos usurios. importante salientar que a construo sustentvel gera o chamado emprego verde, que se caracteriza pelo emprego formal e digno. So diversos os estudos que apontam para as diversas oportunidades que se abriro no futuro a partir da implementao de novas prticas da construo. Finalmente, tem-se que salientar, mais uma vez, que muito importante que se estabelea um processo de comunicao e divulgao das aes que sero desenvolvidas em torno do tema. Esta comunicao tem que estar voltada tanto cadeia produtiva da construo para que todos os atores se familiarizem com os processos e os avanos conquistados e se envolvam com o projeto , quanto s comunidades que utilizaro direta ou indiretamente as edificaes, para que elas possam entender e aceitar sem maiores conflitos as vantagens que sero obtidas com as inovaes introduzidas. Conhecendo melhor os novos mtodos e processos, a sociedade poder aceitar com mais rapidez as mudanas e tambm comear a demandar sustentabilidade ao mercado, impulsionando um ciclo virtuoso de desenvolvimento, proteo ambiental e bem-estar social. Como foi dito no incio, a sustentabilidade uma realidade do mundo moderno e sua prtica irreversvel. A indstria da construo, que tem presena forte e marcante no desenvolvimento de qualquer cidade, certamente ter que se adaptar e dar sua contribuio para que sua atividade cause o menor impacto possvel sobre o meio ambiente. Haver tambm que se desenvolver, buscando melhores condies de trabalho para aqueles cidados que nela operam e melhor qualidade de vida para os usurios que vierem a se utilizar dos seus produtos.
CAPTULO 23
NOVAS PERSPECTIVAS PARA A GERAO DE EMPREGOS VERDES NO BRASIL
1 INTRODUO
O empenho do governo brasileiro em assumir uma posio de liderana na XV Conferncia das Partes sobre a Conveno do Clima, realizada entre os dias 8 e 18 de dezembro de 2009, em Copenhague, acabou tendo importantes reflexos internos sobre a poltica ambiental do pas. Vrias medidas vm sendo tomadas no sentido de reduzir as emisses nacionais de gases de efeito estufa, demonstrando assim que o Brasil est procurando fazer sua lio de casa. Entre elas, podemos citar a iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para equipamentos de gerao de energia elica e para produtos fabricados com materiais reciclados adquiridos de cooperativas de catadores, e a adoo de critrios ambientais para as compras pblicas de bens e servios por parte do governo federal. Alm de contriburem para a mitigao das mudanas climticas, ao estimularem a utilizao de energias renovveis e de matrias-primas e produtos menos intensivos em carbono, essas medidas abrem novas e promissoras perspectivas para a gerao de empregos verdes1 no pas. A primeira evidncia nesse sentido foi a pronta iniciativa da Alston, empresa multinacional fabricante de equipamentos para a gerao de energia elica, entre outros produtos, de entrar em entendimentos com o governo da Bahia para a instalao de uma fbrica desses equipamentos naquele estado. Certamente, no ter sido mera coincidncia a manifestao do interesse da empresa somente depois do anncio da concesso de iseno fiscal a esses equipamentos, alm da recente aprovao de 18 projetos de gerao de energia elica a serem implantados em territrio baiano. A eliminao do IPI de produtos fabricados com materiais reciclados, por sua vez, dever ampliar significativamente a demanda das indstrias por esses materiais, contribuindo assim para a criao de novos postos de trabalho na coleta, no tratamento, no transporte e no reaproveitamento de diversos tipos de resduos. Ao condicionar a concesso desse benefcio aquisio dos materiais reciclveis diretamente das cooperativas
1. Segundo o folheto de divulgao do programa Empregos Verdes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), este conceito resume as transformaes das economias, das empresas, dos ambientes de trabalho e dos mercados laborais rumo a uma economia sustentvel, que proporciona um trabalho decente com baixo consumo de carbono. Esta mesma organizao define trabalho decente como um trabalho produtivo adequadamente remunerado, exercido em condies de liberdade, equidade e segurana, que seja capaz de garantir uma vida digna aos trabalhadores e trabalhadoras e suas respectivas famlias. Sobre a relao entre esses dois conceitos ver Muouah (2009).
624
de catadores, o governo incentiva a constituio de novas cooperativas e a formalizao dessa atividade econmica, o que poder vir a proporcionar uma sensvel melhoria da remunerao e das condies de trabalho daqueles que a elas se dedicam. Esse processo tender a ganhar um impulso ainda maior aps a aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, que est para ser votada no plenrio do Congresso Nacional. O projeto de lei (PL), que se encontra tramitando, prev a contratao dessas cooperativas por parte das prefeituras para a prestao de servios de coleta e tratamento do lixo reciclvel, bem como estabelece obrigaes para algumas indstrias montarem sistemas de logstica reversa para o recolhimento dos produtos que fabricam ao fim da sua vida til. A incorporao de critrios ambientais nas licitaes para a aquisio de bens e servios por parte do governo federal tambm dever provocar impactos bastante significativos, tanto sobre as emisses de gases de efeito estufa como sobre a economia e o mercado de trabalho do pas. No que se refere a esses ltimos, sabemos que o poder de compra de alguns rgos federais tem sido responsvel por si s pela criao e sobrevivncia de inmeras empresas voltadas, exclusiva ou principalmente, para atender a sua demanda. Se adaptarem seus produtos e processos de produo s novas exigncias de sustentabilidade ambiental embutidas nas licitaes governamentais, essas empresas estaro necessariamente dando origem a uma grande quantidade de empregos verdes. verdade que, em muitos casos, esses empregos verdes estaro apenas substituindo alguns postos de trabalho j existentes. Entretanto, tendo em vista o carter geralmente mais intensivo em mo de obra das tecnologias limpas, essa mudana nos padres de produo e consumo de bens e servios dificilmente deixar de proporcionar algum ganho lquido na oferta total de emprego. Pelo menos, o que indicam os resultados da maioria dos estudos realizados ultimamente em diversos pases e em diferentes setores de atividades econmicas acerca dos impactos dos investimentos verdes sobre o mercado de trabalho.2 No caso do Brasil, h quem chegue a temer os efeitos sobre a oferta de emprego da Lei no 12.187, de 29 de dezembro 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima e institucionaliza a meta j anunciada pelo governo brasileiro durante a Conferncia de Copenhague de reduo das nossas emisses de gases de efeito estufa, projetadas para 2020 entre 36,1% e 38,9%. O Pargrafo nico, do Art. 11 dessa lei descreve um dos principais instrumentos a ser criado para se alcanar essa meta:
Decreto do Poder Executivo estabelecer, em consonncia com a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, os Planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas visando consolidao de uma economia de baixo consumo
2. Ver, entre outros, UNEP (2008), Pollin. et al. (2009) e Rossi (2009).
Novas Perspectivas para a Gerao de Empregos Verdes no Brasil
625
de carbono, na gerao e distribuio de energia eltrica, no transporte pblico urbano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na indstria de transformao e na de bens de consumo durveis, nas indstrias qumicas fina e de base, na indstria de papel e celulose, na minerao, na indstria da construo civil, nos servios de sade e na agropecuria, com vistas em atender metas gradativas de reduo de emisses antrpicas quantificveis e verificveis, considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL e das Aes de Mitigao Nacionalmente Apropriadas NAMAs.
A rigor, todos os postos de trabalhos que forem criados em decorrncia da implementao desses planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudanas climticas podem ser considerados empregos verdes. No entanto, bem possvel que, em algumas dessas atividades, venha a ocorrer a eliminao de certo nmero de postos de trabalho a partir da aplicao das medidas destinadas a reduzir as suas emisses de gases de efeito estufa. Embora ainda no haja nenhum estudo sistemtico sobre esse assunto mesmo porque sequer foram elaborados esses planos setoriais de adaptao e mitigao , temos motivos suficientes para supor que o montante de empregos verdes a serem gerados no conjunto dessas atividades ir superar a quantidade dos postos de trabalho eventualmente perdidos. o que se pode concluir em uma anlise preliminar dos possveis impactos das medidas a serem provavelmente adotadas3 nos principais setores econmicos citados pela Lei no 12.187/2009.
2 A GERAO DE EMPREGOS VERDES NA AGROPECURIA
O balano entre a criao e a eliminao de empregos em consequncia da implementao de tais planos setoriais tende a ser altamente positivo, especialmente no caso da agropecuria. Cabe lembrar que este setor o principal responsvel pelas mudanas no uso da terra e das florestas e que, segundo os dados do 2o Inventrio Nacional de Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa (BRASIL, 2010), responde isoladamente por 76% das emisses brasileiras de dixido de carbono (CO2) (grfico 1).
3. Grande parte dessas medidas j constam de outros planos e programas do governo federal.
626
GRFICO 1
(Em %)
Contribuio para as emisses de dixido de carbono por setor Brasil 2005

5 7 2 1
Mudana no uso da terra e floresta Queima de combustveis setor industrial Queima de combustveis setor transporte Queima de combustveis outros setores Emisses fugitivas Processos industriais
76 Fonte: Brasil (2010).
O prprio desmatamento, apontado como o grande vilo das nossas emisses de carbono, tem na sua origem a contnua expanso da fronteira agrcola para a criao de gado e a produo de gros. Em face disso, no h como se atingir, entre outras, a meta de reduo de 80% das taxas anuais de desmatamento na Amaznia j estipulada pelo Plano Nacional de Mudana do Clima lanado em dezembro de 2008 se a expanso da fronteira agrcola sobre a floresta no for contida. E isso jamais ser feito somente por meio de medidas repressivas. A reduo das presses antrpicas sobre a vegetao nativa passa necessariamente por um maior aproveitamento das reas j desmatadas, entre as quais se destacam as extensas pores de terra ocupadas pelo nosso rebanho bovino, que chegam a representar aproximadamente 20% de todo o territrio brasileiro. Cobertas em sua maioria por pastagens de m qualidade, essas terras apresentam baixssima capacidade de suporte para a criao de gado, comportando em torno de apenas uma cabea de gado por hectare (ha). Tambm do ponto de vista da gerao de empregos, a pecuria extensiva praticada no Brasil deixa muito a desejar. De acordo com os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)4, essa atividade econmica oferecia 463.384 empregos formais em dezembro de 2008. Isto significa que so necessrios em mdia 370 ha de pastagens para dar origem a um nico emprego formal na pecuria. Por outro lado, cada trabalhador contratado formalmente nessa atividade cuida
4. A Rais um conjunto de dados coletados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) acerca do estoque de pessoal mantido pelas empresas em 31 de dezembro de cada ano.
627
de aproximadamente 367 cabeas de gado. verdade que, nos dados da Rais, no esto computados os pequenos proprietrios e seus familiares que tambm integram o contingente de mo de obra do setor. Essas pequenas propriedades abrigam, porm, uma parcela muito pequena do rebanho. So as grandes propriedades que concentram a maior parcela e que, para manej-la, se veem obrigadas a recorrer contratao de trabalhadores sem qualquer relao de parentesco com os proprietrios. As mdias mencionadas acabam refletindo, portanto, a situao efetivamente dominante no mercado de trabalho dessa atividade. Tais nmeros no deixam dvidas quanto necessidade de se promover a intensificao da pecuria no pas como forma de estancar a expanso perifrica da fronteira agrcola e, consequentemente, as emisses de carbono causadas pelas mudanas do uso da terra. O aumento da produtividade do setor por hectare de rea ocupada s ser possvel com base em investimentos em certas tecnologias que tendem a exigir muito mais mo de obra do que as utilizadas atualmente. Este o caso, por exemplo, da simples melhoria das pastagens a fim de aumentar a sua capacidade suporte. A reforma ou a recuperao em larga escala das pastagens degradadas daria origem a uma grande quantidade de novos empregos que, de antemo, j podem ser qualificados de verdes. A oferta de empregos verdes ser ainda maior nas propriedades que adotarem sistemas de confinamento ou semiconfinamento dos seus rebanhos. Nestes casos, haver uma demanda adicional de mo de obra para o cultivo e o transporte dirio dos alimentos at os animais, bem como para a limpeza dos seus cochos e dos locais de descanso. O aumento de despesas decorrente desses sistemas de tratamento poder vir a ser compensado, no caso da criao de gado de corte, pelo encurtamento do seu tempo de engorda. A reduo da idade de abate desse gado implicaria um aumento da taxa de desfrute do rebanho, o que permitiria, inclusive, a diminuio do seu estoque total sem afetar a produo nacional de carne bovina. Estaramos assim contribuindo de outra maneira para reduzir as emisses de gases de efeito estufa ao restringir a quantidade de metano liberada atualmente na atmosfera pela fermentao entrica do nosso rebanho bovino, que o segundo maior do planeta. No que se refere especificamente agricultura, qualquer plano setorial de mitigao e adaptao s mudanas climticas ter que prever aes concretas no sentido de diminuir a utilizao de fertilizantes e defensivos agrcolas nitrogenados, a fim de reduzir as emisses de xido nitroso um dos gases que mais provocam o efeito estufa. Uma das tcnicas mais usadas para reduzir o uso desses agroqumicos o plantio direto sobre a palha da vegetao preexistente. Alm de contribuir para o sequestro de carbono, essa prtica ainda apresenta a vantagem de proteger o solo da eroso, da espoliao de nutrientes orgnicos e minerais, da
628
perda de umidade por evaporao e da compactao pelas pesadas mquinas usadas na sua preparao para a semeadura. Outra tcnica bastante recomendada o consorciamento ou a rotao de culturas com plantas leguminosas, que absorvem nitrognio do ar e o fixam no solo. Enquanto a primeira dessas prticas reduz em alguma medida a demanda de mo de obra, a segunda tende a aument-la, j que implica o cultivo adicional de outra espcie vegetal nas reas ocupadas de forma simultnea ou alternada pela lavoura principal. Supondo-se que ambas as tcnicas sejam aplicadas em extenses de terra semelhantes, o saldo lquido da oferta de emprego seria certamente positivo, uma vez que o plantio direto estaria eliminando somente uma das operaes praticadas na nossa agricultura. Soma-se a isso o fato de que o uso de agroqumicos nitrogenados dificilmente ser dispensado totalmente nas grandes lavouras produtoras de gros ou de cana-de-acar, podendo vir a se tornar apenas mais seletivo e controlado. Nessas condies, a sua aplicao por meios automatizados resultar ineficiente, sendo prefervel faz-la com um maior envolvimento da fora de trabalho humana. Nada impede, porm, que esses agroqumicos venham a ser banidos de vez das pequenas propriedades que empregam basicamente a mo de obra familiar para produzir, sobretudo, alimentos para o consumo humano. Era o que j faziam 90.497 propriedades rurais do pas em 2005, segundo os dados do Censo Agropecurio 2006. Embora o extraordinrio crescimento mais de 20% ao ano do mercado dos produtos orgnicos se deva, em grande medida, substituio de produtos agrcolas tradicionais, isso no ocorre na mesma proporo com a fora de trabalho utilizada na produo de ambos, uma vez que o cultivo dos primeiros exige muito mais mo de obra do que o dos ltimos. Neste caso, o balano da oferta de empregos tende a ser claramente mais favorvel agricultura orgnica. Entretanto, talvez sejam as aes de adaptao s mudanas climticas que apresentam o maior potencial de gerao de empregos verdes na zona rural do pas. A preveno contra os fenmenos climticos extremos, como as secas prolongadas e as chuvas torrenciais, exigir a execuo de uma srie de pequenas obras nas propriedades rurais das regies mais vulnerveis, a fim de minimizar os prejuzos que eles j vm provocando. No Nordeste brasileiro, torna-se necessrio intensificar a construo de cisternas, pequenas represas, audes e sistemas de irrigao. No Sul e Sudeste, alm do reflorestamento das encostas e da recuperao das reas de preservao permanente no topo dos morros e beira dos rios, h que se construir ou reforar as curvas de nvel, as bacias de captao e os canais de escoamento das guas pluviais e fluviais. Tudo leva a crer que teremos nos prximos anos um crescimento bastante expressivo da oferta de postos de trabalho nas atividades de apoio agropecuria, que no final de 2008 j empregavam formalmente 132.376 trabalhadores.
629
3 A GERAO DE EMPREGOS VERDES NOS TRANSPORTES
A queima de combustveis no setor de transportes a segunda maior fonte das emisses brasileiras de gases de efeito estufa, conforme ilustra o grfico 1. A fim de reduzir essas emisses, o governo vem procurando incentivar a produo e o consumo de etanol e de biodiesel como forma de substituir pelo menos parcialmente o uso da gasolina e do diesel derivado de petrleo, que ainda so os combustveis mais consumidos no setor de transportes do pas. O grfico 2 apresenta a participao relativa de cada combustvel na matriz energtica desse setor.
GRFICO 2
(Em %)
4 1
Consumo de combustveis no setor de transportes
12
Diesel Gasolina Etanol 52 Gs natural Querosene leo combustvel
27
Embora ainda no chegue a 14%,5 a participao dos biocombustveis nessa matriz j vem permitindo uma significativa reduo das emisses de CO2 no setor de transportes do pas. Se considerarmos que cerca de 90% dos veculos leves produzidos no Brasil saem atualmente das fbricas equipados com motores flex fuel, a participao do etanol no consumo de combustveis s tende a aumentar medida que se for renovando a nossa frota. O mesmo dever ocorrer com o biodiesel, cuja adio ao diesel derivado do petrleo poder atingir os 10% em um futuro prximo. O crescimento da produo de biocombustveis tende a desempenhar assim um papel muito positivo no apenas sobre as emisses brasileiras de gases de efeito estufa, como tambm sobre o nosso mercado de trabalho.
5. A participao do biodiesel nessa matriz est provavelmente incorporada parcela do diesel. Tendo em vista que, em 2008, o percentual de mistura do biodiesel no diesel derivado de petrleo ainda estava fixado em 3%, podemos considerar, para todos os efeitos, que sua participao no consumo total de combustveis no setor de transportes seria por volta de 1,5%.
630
A despeito da precariedade e do carter bastante penoso das ocupaes que ela oferece na zona rural, a cultura da cana-de-acar hoje voltada fundamentalmente para a produo de etanol chega a empregar mais de 800 mil trabalhadores no auge da sua safra anual. Este nmero provavelmente ir cair nos prximos anos, em consequncia do avano da mecanizao da colheita da cana. Ainda assim, a produo de biocombustveis dificilmente deixar de gerar mais empregos que a fabricao de gasolina e de diesel. o que sugere uma simples comparao entre a oferta de emprego formal nessas duas atividades no dia 31 de dezembro de 2008: em pleno perodo de entressafra, o cultivo da cana-de-acar e a fabricao de biocombustveis ainda mantinham 296.622 empregos com carteira de trabalho assinada, ao passo que a extrao e o refino de petrleo e a fabricao de todos os seus derivados no empregavam mais que 82.227 trabalhadores. Entretanto, a substituio da gasolina e do diesel por combustveis menos poluentes no a nica estratgia que o governo brasileiro dispe para reduzir as emisses de gases de efeito estufa no setor de transportes do pas. Em novembro de 2009, foi divulgada uma nova verso do Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), cujo sumrio executivo assim se refere a essa questo:
A este respeito, sabe-se que os combustveis fsseis so finitos, que seus preos relativos tendem a patamares elevados e que seu uso dever priorizar setores e atividades mais nobres da economia. Portanto, mesmo com as crescentes possibilidades da bioenergia, em franca evoluo, o total da energia necessria para movimentar o setor dos transportes deve tambm ser otimizado e racionalizado, com reflexos na reduo de emisso e lanamento dos gases de combusto na atmosfera e no gradual e efetivo controle do impacto ambiental, preservando o nosso ecossistema e melhorando a qualidade de vida do Planeta (BRASIL, 2009, p. 20).
A preservao do meio ambiente e a racionalizao energtica acabaram constituindo assim alguns dos princpios fundamentais que orientaram a elaborao do PNLT. Isto se expressa, entre outras coisas, na prioridade atribuda por este plano reduo da participao do modal rodovirio na matriz de transporte de cargas do pas, que ter como contrapartida uma significativa elevao da participao de todos os outros modais. O grfico 3 mostra como era em 2005 e como ficaria em 2025 a distribuio de cargas entre os diferentes modais, uma vez implementado definitivamente o PNLT.
631
GRFICO 3
(Em %)
60 58
Matrizes atual e futura dos modais de transporte de carga no Brasil
50
40 34 30 25
30
29
20 13 10 5 3,6 0 2005 Rodovirio

0,4 2025 Ferrovirio Aquavirio Dutovirio
Areo
Essa nova matriz de transporte de cargas projetada para 2025 implicar certamente uma sensvel reduo relativa das emisses de gases de efeito estufa, quando comparadas com as emisses que teramos naquele ano na hiptese de vir a ser mantida a atual distribuio de cargas entre os diferentes modais. Ao cortar quase pela metade a participao dos transportes rodovirios nessa matriz, estaremos efetivamente obtendo importantes ganhos de eficincia energtica, tendo em vista que essa modalidade a que transporta o segundo menor volume de cargas por litro de combustvel consumido a menos eficiente de todas o transporte aerovirio. Resta saber, entretanto, quais sero os possveis impactos dessa mudana sobre o mercado de trabalho do setor.
632
Em dezembro de 2008, o transporte rodovirio de cargas empregava formalmente, de maneira direta ou indireta, 624.758 trabalhadores, que representavam aproximadamente 82,4% do pessoal ocupado especificamente nessa atividade. Assim, cada ponto percentual (p.p.) de participao do modal rodovirio na matriz de transporte de cargas de 2005 correspondia a 1,42 p.p. de participao na oferta total de empregos formais desse segmento. Se efetuarmos o mesmo clculo para as outras modalidades de transporte de cargas, chegaremos aos resultados apresentados na tabela 1, que contm ainda uma projeo para 2025 dessa relao entre a participao relativa de cada modal na matriz de transporte de cargas e a sua respectiva oferta de empregos.
Relao entre a participao de cada modal nas matrizes atual e futura de transporte de cargas e na oferta de empregos desta atividade
Modais de transporte Rodovirio Aquavirio Ferrovirio Aerovirio Dutovirio Total Nmero empregados 2008 (A) 624.758 91.070 27.493 2.753 11.976 758.050 Fonte: Brasil (2010). Matriz (%) 2005 (B) 58 13 25 0,4 3,6 100,0 Empregados no setor (%) (C) 82,4 12 3,6 0,4 1,6 100,0 (C/B) 1,4 0,9 0,1 0,9 0,4 1,0 Matriz (%) 2025 (D) 30 29 35 5 1 100,0 Dx(C/B) 42,6 26,8 5,1 4,5 0,4 79,5
TABELA 1
Se a atual proporo entre os volumes de carga transportados e o pessoal ocupado nas diversas modalidades de transporte for mantida at 2025, teremos ento um dficit de 20,5% nos empregos formais ao atingirmos as metas fixadas pelo PNLT, desde que tambm ignoremos todos os postos de trabalho a serem criados para a construo da infraestrutura necessria para aumentar a participao dos modais ferrovirios, aquavirios e dutovirios na matriz de transporte de carga do pas. Embora a operao direta desses meios de transporte exija menos mo de obra que a modalidade rodoviria, a construo e manuteno de ferrovias, locomotivas, vages, estaes, portos, embarcaes, eclusas e dutos de vrios tipos, eles tendem a gerar mais empregos que a abertura e conservao de estradas aliada fabricao e reparo de caminhes. Temos que reconhecer, porm, que as caractersticas das ocupaes a serem direta ou indiretamente criadas pela mudana da nossa matriz de transporte de carga so muito distintas daquelas dos postos de trabalho virtualmente eliminados, o que dever dificultar a recolocao dos trabalhadores desempregados nessa mesma atividade. A migrao da maior parte dessa mo de obra provavelmente ter como destino o transporte rodovirio coletivo de passageiros, tanto para curtas como para mdias e longas distncias. Em 2008, este segmento empregava
633
630.527 trabalhadores, um pouco mais do que o transporte rodovirio de cargas. Tendo em vista que o emprego formal no primeiro segmento j vem crescendo a taxas em torno dos 3%, ele no teria grandes dificuldades para absorver at mesmo a totalidade da fora de trabalho a ser liberada pelo segundo nos prximos 15 anos. Espera-se, porm, que um plano de mitigao e adaptao s mudanas climticas para o setor de transportes venha a estabelecer metas bem mais ambiciosas para o crescimento dos transportes coletivos de passageiros em percursos urbanos e interurbanos. Um dos seus objetivos especficos ter que ser a reduo do uso de automveis que, em mdia, consomem 4,7 vezes mais combustvel por passageiro transportado e poluem 7,7 vezes mais a atmosfera do que os nibus.6 No podemos nos esquecer que a gasolina, com o seu alto teor de emisso de CO2, continua sendo o combustvel mais consumido no transporte individual de passageiros. Por outro lado, a ampliao, a diversificao e a melhoria dos transportes coletivos de passageiros para longas distncias podero ajudar a conter inclusive a expanso acelerada dos transportes areos, ainda mais poluidores, que tm crescido a taxas prximas aos 12% ao ano. Entretanto, a substituio do transporte individual pelos transportes coletivos de passageiros assume uma importncia ainda maior nos centros urbanos, sobretudo nas regies metropolitanas. Alm de reduzir as emisses de CO2 e melhorar a qualidade do ar respirado por seus habitantes, ela dever desafogar sensivelmente o trnsito, o que implicar aumento da eficincia energtica de todos os veculos que trafegam nas ruas das nossas cidades. Para aumentar a competitividade dos transportes coletivos frente aos automveis, uma srie de obras se fazem necessrias, tais como corredores exclusivos para o trfego de nibus, plataformas de embarque e desembarque rpido, terminais de integrao entre os diferentes modais de transporte de passageiros e ampliao da malha ferroviria para a circulao de metrs e trens urbanos. A realizao da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016 no Brasil oferece uma excelente oportunidade para uma interveno urbana em larga escala nas cidades que iro sediar esses eventos, bem como na infraestrutura de transporte entre elas. A melhoria dos sistemas de transportes coletivos de passageiros tem sido uma das exigncias dos comits organizadores desses eventos, a fim de facilitar o acesso do pblico aos locais dos jogos. Desde que essas obras venham a incorporar em todos os seus aspectos uma preocupao efetiva com a reduo das emisses de gases de efeito estufa, teremos seguramente nos prximos dez anos a gerao de um grande nmero de empregos verdes no pas, com a vantagem adicional de que esses novos empregos no estaro ocupando o lugar de nenhum posto de trabalho j existente.
6. Dados extrados de Brasil (2007).
634
4 A GERAO DE EMPREGOS VERDES NA INDSTRIA DA CONSTRUO
Outro setor que deve ser particularmente beneficiado pela realizao da Copa do Mundo e dos Jogos Olmpicos em territrio nacional a indstria da construo. As atividades deste setor j vm sendo bastante aquecidas pelas obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e, mais recentemente, pelo programa Minha Casa, Minha Vida, o que tem lhe assegurado nos ltimos anos o primeiro lugar na gerao de empregos no pas. Em dezembro de 2008, em pleno auge das repercusses da crise econmica internacional sobre o nosso mercado de trabalho, ele ainda empregava formalmente 2.861.913 trabalhadores. No que se refere s emisses brasileiras de gases de efeito estufa, a contribuio da cadeia produtiva da construo tambm muito expressiva. Somente a extrao e industrializao do calcrio, matria-prima bsica do setor, responde por aproximadamente 10% dessas emisses.7 O uso e a manuteno dos edifcios, por sua vez, consomem 42% de toda a energia eltrica produzida no pas. Um plano setorial de mitigao e adaptao s mudanas climticas para a construo civil ter que se centrar principalmente na eliminao dos desperdcios de matriasprimas e de recursos naturais e no aumento da eficincia energtica ao longo de todo o ciclo de vida dos seus produtos. No caso dos edifcios, esse ciclo de vida pode ser dividido em cinco fases: concepo, planejamento/projeto, construo/ implantao, uso/ocupao e requalificao/demolio. A gerao de empregos verdes na construo civil depende dos cuidados dispensados em cada uma dessas etapas reduo das emisses gases de efeito estufa e qualidade ambiental interna e externa para as edificaes. No Brasil, existem diversas iniciativas que promovem a adoo de algumas medidas nesse sentido. Entre elas, podemos citar o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividades no Habitat (PBQP-H), a Etiqueta de Eficincia Energtica em Edificaes do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel) e o Selo Casa Azul da Caixa Econmica Federal (CEF), para ficarmos apenas ao mbito do governo federal. Entretanto, a adoo das medidas que esses programas propem ainda assume, na maioria das vezes, um carter voluntrio, quando muito classificatrio para a obteno de financiamentos imobilirios. Isto se deve em parte ao fato de que, de acordo com a nossa Constituio Federal, cabe exclusivamente aos municpios estabelecerem os seus cdigos de obras. Outro fator que tem dificultado, at certo ponto, a disseminao dos princpios da construo sustentvel a urgncia em diminuir o enorme dficit habitacional que se acumulou no pas nas ltimas dcadas devido carncia de investimentos pblicos no setor, especialmente para a construo de moradias para a populao de baixa renda. A retomada dos investimentos do governo federal
7. Dados extrados de John (2007).
635
nessa rea tem privilegiado sobretudo a quantidade de casas a serem construdas com os recursos disponveis, o que implica reduzir ao mximo o seu custo unitrio, a fim de torn-las acessveis a esse segmento da populao. Os aspectos mais qualitativos, entre os quais se inserem o conforto ambiental e a eficincia energtica das construes, acabaram ficando em um segundo plano. O programa Minha Casa, Minha Vida, lanado em maio de 2009, representava, de certa forma, uma ruptura com esse padro, na medida em que se propunha a incluir no financiamento das casas a serem construdas alguns, itens como lmpadas de baixo consumo, geladeiras ecoeficientes e sistemas de aquecimento solar de gua. A instalao e a manuteno desses ltimos apareciam como uma excelente oportunidade de gerao de empregos verdes, uma vez que alguns estudos estimavam que, caso fossem feitas em metade das casas (500 mil) construdas no mbito do programa, seria necessrio triplicar o pessoal ocupado nessa atividade. Alm de criar empregos, a instalao desses sistemas proporcionaria uma sensvel reduo at 40% nas contas de energia dos moradores dessas residncias, revertendo assim em um aumento indireto da sua renda. A incluso do custo desses equipamentos no financiamento dos imveis dependia, porm, de uma portaria a ser editada pelo Ministrio das Cidades (MCidades), a quem cabe gerenciar os recursos financeiros do programa Minha Casa, Minha Vida. Essa portaria s veio a ser assinada no dia 24 de fevereiro de 2010, decorridos quase dez meses desde o lanamento do programa, quando j estava comprometido aproximadamente 30% de todo o seu oramento. Mesmo sem qualquer garantia, at ento, de obterem o financiamento para os seus sistemas de aquecimento solar, 21 projetos de conjuntos residenciais apresentados CEF at o dia 6 de novembro de 2009 previam a compra e a instalao desses equipamentos. Entretanto, esses projetos se destinavam construo de apenas 9.444 casas no total, um nmero muito aqum das expectativas suscitadas inicialmente pelo programa Minha Casa, Minha Vida. O fato que esse programa dificilmente chegar a cumprir essas expectativas com os 70% de oramento que lhe restam, pelo menos nesta primeira fase.8 Com isso, frustra-se a primeira grande iniciativa do governo no sentido de estimular a construo sustentvel no pas, contribuindo assim, ao mesmo tempo, para a mitigao e adaptao s mudanas climticas e para a gerao de empregos verdes em larga escala nesse setor. O programa Minha Casa, Minha Vida j pode contabilizar, porm, um importante resultado nessa direo: recentemente, alguns estados e uma srie de cidades brasileiras adotaram legislaes que obrigam a instalao de equipamentos geradores de energia renovvel nos seus novos edifcios. Trata-se, em ltima instncia, de uma demonstrao do poder de induo do governo federal sobre os outros entes federativos.
8. Encontra-se em discusso no governo a proposta de lanamento de uma segunda fase do programa Minha Casa, Minha Vida ainda durante o ano de 2010.
636
A experincia acumulada at agora nos diversos setores de atividade econmica j nos permite extrair alguns ensinamentos que podero ser bastante teis para a elaborao dos planos setoriais de mitigao e adaptao s mudanas climticas previstos na Lei no 12.187. O primeiro deles que esses planos precisam expressar, antes de mais nada, um compromisso efetivo de todo o governo com a reduo das nossas emisses de gases de efeito estufa e com a preveno e minimizao dos impactos que a mudana do clima tende a provocar na economia e na sociedade brasileira. Sem esse compromisso, torna-se muito difcil a coordenao das diversas polticas dirigidas a cada um desses setores. Dada a natureza abrangente dos impactos desse fenmeno, tais planos tero que assumir um carter eminentemente transversal, rompendo assim com a compartimentao que marca toda a administrao pblica. Nem mesmo os limites entre as esferas econmica, social e ambiental podero ser mantidos de forma estanque, devendo ser encarados apenas como dimenses distintas da atuao unificada do governo. Alm disso, esses planos devero explorar as eventuais sinergias existentes entre os vrios setores de atividade, independentemente da importncia econmica e do peso poltico especfico de cada um deles. As vises de mdio e longo prazo precisam se constituir na principal referncia para orientar as aes do presente. O imediatismo e a pressa para se apresentar resultados, embora muitas vezes apaream como imperativos de ordem poltica, tendem a redundar em ineficincia e em desperdcio de recursos. Da, a importncia que o Estado adquire enquanto instncia de formulao e implementao de polticas pblicas, de regulao e de induo das atividades econmicas, para alm dos interesses privados ou corporativos. Por outro lado, o papel central atribudo ao Estado no pode impedir que a elaborao desses planos tenha um carter essencialmente democrtico, transparente e participativo. Essa participao se aplica tanto aos diversos atores sociais como aos demais entes federativos. O dilogo, o confronto de ideias e a gesto compartilhada dos recursos devem ser o seu principal instrumento. Uma vez atendidas a todas essas condies, no teremos nenhuma razo para temer os impactos desses planos setoriais de adaptao e mitigao das mudanas climticas sobre o mercado de trabalho do pas.
637
REFERNCIAS
BRASIL. Decreto no 6.236, de 21 de novembro de 2007. Institui o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM) orienta a elaborao do Plano Nacional sobre Mudana do Clima, e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2007. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br>. . Ministrio dos Transportes. Ministrio da Defesa. Plano Nacional de Logstica e Transporte. Sumrio Executivo. Braslia, 2009. . Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). 2o Inventrio Brasileiro das Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa. Braslia, maio 2010. JOHN, V. M. Aquecimento Global. Revista notcias da construo, So Paulo, 2007. Disponvel em: <http://www.cbcs.org.br/userfiles/artigos/Aquecimento%20Global%20VMJ%20-%20Rev%20Construcao,%20n57%20ano%20 6%20junho%202007.pdf?>. Acesso em: 5 out. 2007. MUOUAH, P. S. Empregos verdes no Brasil: quantos so, onde esto e como evoluiro nos prximos anos. Braslia: OIT, 2009. Disponvel em: <http:// www.oitbrasil.org.br>. Acesso em: 17 jun. 2010. POLLIN, R. et al. The economic benefits of investing in clean energies. Amherst: Political Economic Research Institute (Peri), 2009. ROSSI, G. Job creation and job losses related to green investments: an overview of the current debate. Adapt Dossier, issue 9, July 2009. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (UNEP). Green Jobs: towards decent work in a sustainable, low carbon world. New York, 2008. Disponvel em: <www.ilo.og/integration/themes/greenjobs/index.htm>. Acesso em: 17 jun. 2010.
NOTAS BIOGRFICAS
Adriana Maria Magalhes de Moura
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Graduada em Jornalismo e Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Cincia Poltica pela mesma universidade e doutoranda em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Atuou no Programa Nacional do Meio Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), tendo coordenado o Componente Gesto Integrada de Ativos Ambientais.
Adriano Santhiago de Oliveira
Engenheiro qumico e mestre em Planejamento Energtico com nfase em Planejamento Ambiental. coordenador substituto do Programa de Mudanas Globais do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e membro suplente deste ministrio na Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima. Atua como membro da Delegao Brasileira nas Conferncias das Partes da Conveno sobre Mudana do Clima.
Adroaldo Quintela Santos
Diretor de Polticas de Desenvolvimento da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica (Sedes/PR). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), com especializao em Oramento Pblico pelo Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC) no Ipea. Mestre em Economia Regional e Urbana pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Albino Rodrigues Alvarez
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Graduado em Biologia, Economia, Filosofia e Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre em Teoria Econmica pela mesma universidade, doutor em Economia aplicada Sade e Nutrio pela USP. Atuou na rea de pesquisa da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) e na docncia em Economia.
Antenor Lopes de Jesus Filho
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental, atuando na rea de energia e fontes renovveis. Foi especialista na Agncia
640
Nacional de Energia Eltrica (Aneel) nas reas de gerao de energia e pesquisa e desenvolvimento (P&D) do setor eltrico. Doutor e mestre pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), com especializao pela Universidade de Anturpia, Blgica, na rea ambiental. graduado em Qumica Tecnolgica e coautor de duas patentes requeridas na rea de tecnologia industrial junto ao Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi).
Artur Henrique da Silva Santos
Presidente da Central nica dos Trabalhadores (CUT) Nacional desde 2006. Tcnico eletrotcnico e socilogo, formado pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUC Campinas). Foi diretor executivo do Sindicato dos Eletricitrios de Campinas em 1987. Secretrio de Formao da CUT a partir de 1999. Foi secretrio-geral da CUT.
Bruno Milanez
Professor da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Foi tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Doutor em Poltica Ambiental pela Lincoln University. Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar). Engenheiro de produo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Ernesto Gomes Esteves
Graduando em Direito pela Universidade de So Paulo (USP), membro do Grupo de Estudos Aplicados ao Meio Ambiente sob a coordenao da professora doutora Patrcia Faga Iglecias Lemos , diretor do Centro Acadmico XI de Agosto e monitor titular de direito romano na Faculdade de Direito da USP.
Eustquio Jos Reis
Graduado em Economia pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais (Face/UFMG). Mestre em Economia pela Escola de Psgraduao em Economia da Fundao Getulio Vargas (EPGE/FGV). pesquisador na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Ipea, em que j foi diretor e editor da revista Pesquisa e Planejamento Econmico. Foi professor de Economia Internacional na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e da Universidade Federal Fluminense (UFF). coordenador do Ncleo de Estudos e Modelos Espaciais Sistmicos. Suas reas de interesse incluem macroeconomia, histria econmica, economia regional e economia dos recursos naturais.
Feruccio Bilich
Professor titular na Universidade de Braslia (UnB) e na Universidade de Aveiro. Fsico pela Universidade de So Paulo (USP). Graduado em Engenharia Industrial Mecnica
Notas Biogrficas
641
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC So Paulo). Mestre em Investigao Operacional pela Universidade da Pensilvnia e em Anlise de Sistemas e Aplicaes pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). Doutor em Negcios e Economia Aplicada (Business and Applied Economics) pela Universidade da Pensilvnia. Ps-doutorado pelas Universidades de Manchester e Kent.
Geraldo Sandoval Goes
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Doutor em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Graduado em Engenharia Eletrnica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Exerceu as atividades de pesquisador do Ipea na rea de Economia do Meio Ambiente e coordenao adjunta de Meio Ambiente na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur). Atua na rea de docncia em Economia. Atualmente, assessor especial na Diretoria de Recursos Hdricos da Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Gesmar Rosa dos Santos
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura (Diset). Doutorando em Poltica e Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Mestre em Planejamento e Gesto Ambiental e graduado em Fsica. Foi pesquisador tecnologista no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) do Ministrio da Educao (MEC) e empregado da Companhia de Saneamento Ambiental de Braslia (CAESB).
Gustavo Luedemann
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Bilogo e mestre em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB) e doutorando em Ecologia pela Technische Universitt Mnchen, Alemanha. Foi um dos fundadores da organizao no governamental (ONG) Pequi Pesquisa e Conservao do Cerrado. Atua em ecologia de ecossistemas, instrumentos econmicos envolvendo a mudana global de clima, entre outros temas referentes ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentvel.
Habib Jorge Fraxe Neto
Bacharel em Cincias Biolgicas e mestre em Biologia Animal. Trabalhou como perito ambiental pelo Ministrio Pblico Federal e como tcnico de Planejamento e Pesquisa em Sustentabilidade Ambiental do Ipea. Atualmente analista de processo legislativo do Senado Federal, com atuao na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
642
Hiplito Gadelha Remgio
Bacharel em Cincias Contbeis e em Direito. Mestre em Contabilidade. Foi professor de percia e auditoria da Universidade de Braslia (UnB). Atualmente, consultor de oramentos e fiscalizao do Senado Federal, alm de perito contbil da Justia Federal.
Igor Ferraz da Fonseca
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Graduado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Desenvolve pesquisas nas reas de governana ambiental, desenvolvimento local, participao social, descentralizao, gesto de recursos de propriedade comum e na anlise da relao entre o discurso e a prtica do desenvolvimento sustentvel.
Jefferson Lorencini Gazoni
Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisas para o Desenvolvimento (PNPD), na Coordenao de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Ipea. mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Pesquisa as mudanas do uso e da cobertura do solo, em especial o desmatamentodo bioma Amaznia.
Joo Paulo Viana
Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais(Dirur) do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Graduado em Cincias Biolgicas e mestre em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB). Doutor em Pesca e Cincias Aquticas pela Universidade da Flrida, Gainesville, Estados Unidos.
Jorge Hargrave Gonalves da Silva
Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Mestre em Economia e Poltica pela Universidade de Freiburg, Alemanha. Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade de Campinas (UNICAMP).
Jos Aroudo Mota
Coordenador de Meio Ambiente e do Frum Ipea de Mudanas Climticas. Doutor em Desenvolvimento Sustentvel e mestre em Finanas pela Universidade de Braslia (UnB). Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia, (UCB).
Notas Biogrficas
643
Jos Domingos Gonzlez Miguez
Secretrio executivo da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima desde 1999 e coordenador-geral de Mudanas Globais do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) desde 1994. Engenheiro eletrnico formado pelo Instituto Militar de Engenharia (IME). Economista formado pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Ps-graduado em Engenharia Eletrnica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com especializao em Planejamento do Ciclo do Combustvel Nuclear pelo Centro de Pesquisa Nuclear de Saclay, Frana.
Jos Gustavo Feres
Economista pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio). Doutor em Economia pela Universit de Toulouse I. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, com atuao na rea de economia do meio ambiente. Desenvolve pesquisas sobre mudanas climticas, biocombustvies e gesto de recursos hdricos.
Jos Maria Reganhan
Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Economista pelo Instituto de Cincias Sociais do Paran (ICSP), em Curitiba. Mestrando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB).
Jos Oswaldo Cndido Jr.
Assessor econmico do Senado Federal e pesquisador do Ipea. Doutor em Economia pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Mestre e graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Cear (UFCE).
Jos Renato Casagrande
Engenheiro Florestal e bacharel em Direito. Foi deputado estadual e federal pelo Esprito Santo, alm de presidente da seo estadual da Associao Nacional de Municpios de Meio Ambiente (Anamma) e secretrio de Meio Ambiente do municpio de Serra (ES). Atualmente senador da Repblica e presidente da Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
Juliana Simes Speranza
Economista formada pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e mestre pelo Programa de Ps-graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ). Tem-se dedicado aos temas de combate pobreza, segurana alimentar, desenvolvimento rural e mais recentemente aos efeitos das mudanas climticas globais sobre o meio rural brasileiro.
644
Jlio Csar Roma
Graduado em Cincias Biolgicas pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre em Biologia Ambiental pela Universidade Federal do Par (UFPA). Doutor em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB). Atuou durante mais de cinco anos no Departamento de Conservao da Biodiversidade do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), ponto focal tcnico da Conveno sobre Diversidade Biolgica no Brasil. Atualmente, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental.
Marcel Bursztyn
Professor associado junto ao Departamento de Sociologia e ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Senior research fellow no Programa em Cincia da Sustentabilidade (Sustainability Science Program) da Harvard University. Economista e mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Graduado em Estudos em Planejamento (Planning Studies) pela University of Edinburgh. Doutor em Desenvolvimento Econmico e Social (Developpement Economique et Social) pela Universit de Paris I, Panthon-Sorbonne.
Marcelo Teixeira da Silveira
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia (UCB). Mestre em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Universidade de Braslia (UnB). Assessor tcnico da Coordenao de Energia do Ministrio do Meio Ambiente (Cema/MMA).
Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez
Engenheira de produo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Doutora em Economia pela Universidade de Londres. Passou a integrar o quadro de pesquisadores do Ipea, em 1996, tendo sido selecionada por concurso pblico. Atualmente, seu foco de pesquisa concentra-se na economia das mudanas climticas e em seus vrios desdobramentos.
Nilo Luiz Saccaro Jr.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) no eixo de Sustentabilidade Ambiental. Graduado e mestre em Cincias Biolgicas pelo Instituto de Biocincias da Universidade de So Paulo (USP), com experincia nas reas de gentica e biotecnologia.
Notas Biogrficas
645
Patrcia da Silva Pego
Assessora tcnica da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica (Sedes/PR). Bacharel em Cincias Econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Foi assistente da Coordenao-Geral de Energia da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (Seae/MF).
Patrcia Faga Iglecias Lemos
Professora doutora do Departamento de Direito Civil da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP). Doutora e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da USP. Advogada e consultora ambiental em So Paulo.
Paulo Safady Simo
Presidente da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), membro do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica, vice-presidente da Federao Interamericana da Indstria da Construo (FIIC), gesto 2003-2011. Diretor presidente da Wady Simo Construes e Incorporaes Ltda. Engenheiro civil pela Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Paulo Srgio Muouah
Socilogo formado pela Universidade de So Paulo (USP). Coordenador dos Programas de Trabalho Decente e Empregos Verdes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil. Foi diretor dos Departamentos de Gesto Ambiental Territorial e Urbana e de Coordenao do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Secretrio adjunto de Relaes do Trabalho e chefe da assessoria de Relaes Internacionais do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Assessor especial do ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (PR). Coordenou a Comisso Nacional de Meio Ambiente da CUT e integrou o secretariado nacional do frum de ONGs brasileiras para a Rio-92.
Yuri Rugai Marinho
Graduado em Direito pela Faculdade de Direito do Largo de So Francisco na Universidade de So Paulo (USP). Tem atuao exclusiva, como advogado, na rea ambiental, em seu mbito nacional e internacional.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Colaboradores
Por meio de um processo de planejamento Albino Rodrigues Alvarez estratgico interno, de natureza contnua e Jos Aroudo Mota participativa, a temtica do desenvolvimento brasileiro em algumas de suas mais imporantes dimenses anlise e condies Adrianade Maria Magalhes de Moura de ealizao foi eleita como o de mote principal de Adriano Santhiago Oliveira Quintela Santos atividades eAdroaldo projetos do Ipea ao longo do Albino Rodrigues Alvarez rinio 2008-2010.
Editores Antenor Lopes de Jesus Filho
Artur Henrique da Silva Santos nscrito como misso institucional produzir, Milanez conhecimento para articular e Bruno disseminar Gomes pblicas Esteves Neto aperfeioar Ernesto as polticas e contribuir Eustquio Jos Reis para o planejamento do desenvolvimento Feruccio Bilich brasileiro , este mote realiza-se no cotidiano Geraldo Sandoval Goes da instituio por Rosa intermdio de iniciativas Gesmar dos Santos rias, entreGustavo as quais se destaca o projeto Luedemann Perspectivas Habib do Desenvolvimento Brasileiro, Jorge Fraxe Neto Hiplito Gadelha do qual este livro faz parte. Remgio Igor Ferraz da Fonseca
Jefferson Lorencini Gazoni de sistemaO projeto objetiva ser plataforma Joo Pauloacerca Viana dos entraves e izao e reflexo oportunidades do desenvolvimento nacional. Para tanto, seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes de vrias ordens so algumas das atividades a compor o projeto abidamente ambicioso e complexo, mas ndispensvel para fornecer ao pas conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
Jorge Hargrave Gonalves da Silva Jos Aroudo Mota Jos Domingos Gonzalez Miguez Jos Gustavo Feres Jos Maria Reganhan Jos Oswaldo Cndido Jr. Jos Renato Casagrande Juliana Simes Speranza Jlio Csar Roma Marcel Bursztyn Marcelo Teixeira da Silveira Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez Nilo Luiz Saccaro Jr. Patrcia da Silva Pego Patrcia Faga Iglecias Lemos Paulo Safady Simo Paulo Srgio de Castilho Muouah Yuri Rugai Marinho
om isso, acredita-se que o Ipea consiga dar abo, ao longo do tempo, dos imensos desafios que esto colocados para o instituto o perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais; fortalecer a integrao institucional no governo federal; transformar-se em indutor da gesto pblica do conhecimento sobre desenvolvimento; e ampliar a participao no debate ISBN 857811054-4 internacional sobre desenvolvimento.
9 788578 110543

Livro07 Sustentabilidadeambienta

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Livro07 Sustentabilidadeambienta

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Sustentabilidade Ambiental no Brasil:

biodiversidade, economia e bem-estar humano Livro 1: Desafios ao Desenvolvimento

Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea

Livro 3: Livro 4: Livro 5:

Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Sustentabilidade Ambiental no Brasil:

Sustentabilidade Ambiental no Brasil:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: CONCEITOS, . REFLEXES E LIMITES

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

2 O SISTEMA TERMODINMICO DA NATUREZA

Fonte e elaborao prprias.

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Retroalimentao Fonte e elaborao prprias.

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Modelo de sistema socioambiental em retroao negativa

Taxa de natalidade Taxa de recuperao

Recursos naturais disponveis

Fonte e elaborao prprias.

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

8  POR UMA NOVA CIVILIZAO: A EVOLUO RECENTE E OS . DESAFIOS IMEDIATOS

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Categorias de indicadores ambientais

Fonte e elaborao prprias.

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Atividades econmicas e humanas

Condies dos recursos naturais

Agentes econmicos, sociais e ambientais

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites

sustentabilidade ambiental no brasil: . breves diagnsticos

O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 1: GENES E ESPCIES

Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

O Estado da Biodiversidade Parte 1: genes e espcies

8 POR UMA NOVA CIVILIZAO: A EVOLUO RECENTE E OS . DESAFIOS IMEDIATOS