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Cmo reformar al Estado. Tres pases, tres estrategias: Suecia, Japn y Estados Unidos (Michel Crozier) Se aspira a poner en relieve las coincidencias, oposiciones y, por contraste la pertinencia de las opciones elegidas en las tres sociedades as como enseanzas generales que pueden lograrse mediante la comparacin. Las ordenaremos en cinco puntos principales: 1. La sorprendente coincidencia reflexiva de los responsables acerca del carcter central de la crisis del Estado y su necesaria modernizacin en el contexto del cambio acelerado del mundo. 2. Las condiciones de xito y lmites de las experiencias de reforma global. 3. La solucin opcional pero tambin paralela que aporta la existencia o la creacin de una dependencia nacional de administracin, coordinacin o evaluacin del sistema administrativo. 4. xitos y fracasos en materia de descentralizacin 5. Los xitos y fracasos en materia de administracin de personal. 1) Coincidencia de las problemticas: Suecia
Representa al Estado benefactor en su forma ms avanzada, pero con una economa de produccin liberal e internacionalista

Japn
Es el ejemplo ms acabado del Estado capitalista dirigista y al mismo tiempo el pas desarrollado donde los gastos para bienestar son los ms reducidos

EE.UU
Patria del capitalismo liberal ms abierto, posee un sistema administrativo y poltico fundado en el clculo individualista, opuesto tanto al proteccionismo socialdemcrata sueco como al de la sociedad consensual sper-organizada. Dficit presupuestario y el dispendio

Caracterstica

Problemas En comn

Extrema dificultad para mover la enorme mquina administrativa

Los obstculos que el dirigismo tradicional opone a la indispensable apertura al mundo Son parte de la media docena de sociedades ms ricas y adelantadas del mundo

Es sorprendente comprobar que detrs de las costumbres tan diferentes de idioma y pensamiento, una coincidencia de razonamiento da la impresin de descubrir una lgica comn que remite a una nueva evolucin del mundo. La lgica del razonamiento, se articula en cinco puntos fundamentales: La sociedad industrial clsica, est en vas de desaparicin. El sistema administrativo, formas del gobierno, de decidir, de intervencin y control del Estado que estaban asociados en ella deben ser profundamente renovados para adaptarse al mundo nuevo. La desviacin financiera puesta en movimiento por la acumulacin de los compromisos del Estado es insostenible en la actualidad en la medida en que el envejecimiento de las poblaciones la agravar cada vez ms en los 15 o 20 aos prximos. La proliferacin de reglamentos que se comprueba en todas partes no slo es ineficaz sino paralizante para la economa y la sociedad. Corre el riesgo de reprimir cada vez ms la capacidad de innovacin indispensable para mantener el desarrollo.

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La poblacin espera desde ahora prestaciones cualitativas y una participacin ms activa en la administracin de las actividades colectivas. La reforma de este modelo es uno de los obstculos, sino el obstculo de la adaptacin de la sociedad al mundo del siglo XXI. El cambio de sociedad (industrial a posindustrial), justifica el impresionante esfuerzo de saneamiento de las finanzas pblicas, privatizacin de los monopolios del Estado, limitacin de las actividades administrativas y reorganizacin de los mtodos de decisin del Estado, que se realiz en Japn. Los suecos, todo su pensamiento de la reforma de la prctica administrativa se funda en la necesidad de replantear el papel de la administracin como proporcionadora de servicios. En la sociedad posindustrial del bienestar (welfare) la calidad del servicio se convierte en el elemento decisivo de la administracin. Se busca estimular la innovacin dndoles ms autonoma a los lderes responsables de las diversas misiones en animar un consejo de administracin que permita el desarrollo de mtodos administrativos ms modernos. En Estados Unidos, se da prioridad a la innovacin, a la administracin de la calidad y a la orientacin de servicios que permiten la desregulacin y reduccin de los gastos, triunfen. En todas partes se tiene conciencia de que la reforma tecnocrtica del Estado desemboca necesariamente en el fracaso y de que no existe ms oportunidad de renovacin que en ser conscientes de las nuevas oportunidades que ofrece la sociedad posindustrial. 2) Las condiciones de xito y los lmites de las experiencias de reforma total: Si se desea invertir los procesos entrpicos que condicen siempre a una mayor rigidez y postracin del sistema de direccin del conjunto social, slo una reforma total puede ser ruptura suficiente. Las reformas estadounidenses, parecen de inspiracin tecnocrtica. El anlisis al preparar las medidas de reforma se refiere esencialmente a las soluciones y no a los problemas. Se desarrolla sin ningn llamado a una reflexin ms amplia de los comportamientos sociales y polticos, y sin remedio provoca reacciones insuperables del sistema poltico. La reforma japonesa es de inspiracin consensual, centrada en los problemas y no en las soluciones. No se trata de descubrir las buenas soluciones para imponerlas de inmediato sino de crear un consenso en la percepcin de los problemas y buscar en seguida, pero solamente en seguida, cuando exista verdadero acuerdo acerca de los problemas, las posibles soluciones. stas se practicarn con ayuda de os expertos, pero tambin de los representantes de los inters y los polticos. Realizado a travs de diferentes acciones. En primer lugar, el saneamiento de las finanzas del Estado. En segundo lugar, una reduccin moderada del nmero de funcionarios, y de los gastos del Estado, acompaada de la elaboracin de mecanismos de control que en gran medida escapan a la incertidumbre de la poltica. En tercer lugar, una limitacin de los gastos de salud y un nuevo equilibrio del financiamiento de las pensiones eliminando cierto nmero de ventajas adquiridas, de tal manera que la progresin de las deducciones obligatorias pudiera ser controlada. Se intent tambin, la privatizacin de tres grandes monopolios del Estado, como lo fueron, los ferrocarriles, telfonos y tabacos, pero que representan un cambio considerable del equilibrio de las fuerzas polticas y sociales; finalmente, la reorganizacin y el fortalecimiento de la Management and Coordination Agency, la que permite al primer ministro disponer de un control institucional eficaz de la administracin.
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El consenso no slo es previo al a reforma, es un primer objetivo indispensable al que se le da toda la atencin y el cuidado necesarios. Se enfocan los problemas porque de la percepcin comn que de ellos se tiene se elabora dicho consenso. De ah la importancia del sistema de comisiones. El proceso de trabajo consensual se hace pues mediante una especie de cristalizacin progresiva de ideas ya formuladas pero a las que su presentacin lgica, que ser una forma de redefinicin conceptual, le dar considerable fuerza de conviccin. La prensa se utilizar constantemente para difundir estas ideas, para crear un ambiente de apertura, espera y razonamiento nuevo. Condiciones para el xito del proceso de reforma japonesa: la comisin gubernamental; la composicin de la comisin (formada por personalidades independientes, nombradas por sus cualidades y no por su representatividad); simplificacin de los trabajos gracias a la formacin de grupos de trabajo con la direccin e la comisin; existencia de un secretariado muy activo, que disponga de medios de funcionamiento, infraestructura y experiencia producto de la contribucin de la Management and Administrative Agency; el compromiso prioritario de la personalidad poltica ms slida. 3) Creacin de una institucin especializada, en promover el mejoramiento de la administracin, coordinacin y evaluacin de resultados: Surge la idea de una institucin o de un organismo especializado independiente, que se mantenga por encima de las querellas entre servicios, y suficientemente centralizado para tener la posibilidad de una influencia prctica real. Suecia cre una institucin orientada hacia el consejo de administracin, a partir de una institucin antigua, el Control del Estado. Fundada en la prioridad del consejo administrativo. Separar la administracin de la poltica: los estados mayores ministeriales se concentran en la elaboracin de la legislacin, vigilancia de su aplicacin y de las grandes regulaciones en tanto que la administracin es materia de organismos nacionales autnomos que entonces pueden apelar con mayor facilidad los principios de la administracin moderna. Su debilidad est en la insuficiencia en la evaluacin de la sociedad, en donde la atencin del pblico no est verdaderamente asegurada. Japn, cre un rgano de control administrativo, reforz, aos ms tarde, de manera importante esta institucin, en atencin a las recomendaciones de la Rincho, acrecentando sus posibilidades de ayuda a la coordinacin al lado del primer ministro. Fundada en la inspeccin de los servicios y la atencin al pblico, es un estmulo concreto muy pertinente para los servicios administrativos, al tiempo que contribuye a aligerar la hostilidad de la poblacin ante la presin burocrtica. Es pobre en la capacidad de ayuda administrativa, se orienta ms hacia la preparacin de una reforma, que hacia la introduccin de mtodos administrativos modernos. Estados Unidos, experiment dos vas relativamente opuestas: una funcin de estimulo a la administracin pblica en una direccin del presupuesto muy importante y el desarrollo de un organismo de evaluacin cercano al Congreso: la General Accounting Office. La experiencia de la GAO, no es transmisible ms que en circunstancias donde se trabaje con programas bien definidos en los que se pueden comprobar los logros y aun compararlos con otras opciones.

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4) El problema de las colectividades territoriales secundarias En las tres sociedades que consideramos, como en la mayor parte de las desarrolladas, es en las colectividades secundarias donde trabaja la mayor parte de los empleados pblicos: dos terceras partes en Japn, como en EE.UU y cerca de tres cuartas partes en Suecia. Si exceptuamos las actividades de educacin, en estas colectividades se realizan la mayor parte de los gastos y el contacto pblico, en donde la realidad misma del servicio puede ser mejor advertida. 5) Administracin de personal: EE.UU Suecia Japn
Dispone de una dependencia nacional equivalente, a la NPA, el Jinja In. El cual permanece estrictamente limitado al dominio jurdico reglamentario y asuntos de remuneracin. Propone los montos de aumento en funcin del nivel de salarios de particulares y el control del presupuesto. Su accin de capacitacin y estmulo es limitada. No se preocupa por la administracin de personal. Durante la presidencia de No se cree en las virtudes Carter, se realiz un de estas formulas esfuerzo para dar a los altos generales necesariamente funcionarios federales burocrticas carreras ms viertas, estmulos eficaces y garantas contra el favoritismo. Se cre un organismo federal, la National Personnel Autority (NPA). Los procedimientos de calificacin son complicados y no confiables. Los estmulos financieros empleados fueron limitados para tener efecto. No se encuentran experiencias de controles de calidad. La reflexin dominante del liderazgo e innovacin est fundada en una participacin de la base, pero no atribuyen virtud particular a la capacidad de renovacin que encierra.

Reformas del Status del personal

Formulas de inters y participacin

Liderazgo, innovacin y capacitacin

La personalidad del lder es exaltada. Una de las dificultades es la persistencia de un mito del lder que est emparentado con el culto a la personalidad y tiende a orientar ms los esfuerzos hacia una seleccin imposible del superhombre que hacia la capacitacin y anlisis concreto de los esfuerzos que debe desarrollar.

La personalidad del lder es exaltada. La poltica gubernamental actual valora a sus responsables administrativos en tanto lderes. Su libertad debe acrecentrseles; aumentrseles sus recompensas. Apoyarles en su accin.

No aplica esta frmula a su administracin pblica. Ya que este sistema japons est fundado en prcticas continuas de participacin, y los controles de calidad en al administracin no toman en cuentan el inters del cliente y se correra el riesgo de replegarse hacia concepciones corporativas. La tradicin consensual de la cultura japonesa y la preferencia de los japoneses por las relaciones informarles de poder dificultad de poder, dificultan la expresin de una doctrina clara y afirmada de manera extraordinaria en este punto. El buen lder no es una mquina de decisiones ni un conciliador poltico; debe ser un innovador que no se comporte como reformador, sino que aporte la contribucin conceptual a partir de la cual el sistema normal consensual elaborar el cambio que el arbitrar y conciliar.