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LA ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO, LA ADMINISTRACION PUBLICA Y ESPECIAL REFERENCIA A LA ADMINISTRACION LOCAL EN LA CONSTITUCION.

Es ya tradicional que todos los aos, por estas fechas, se organicen conferencias, coloquios, mesas redondas etc.sobre nuestra Constitucin. En ocasiones para tratar sobre la Constitucin en general y en otras para intentar una visin ms concreta sobre algunas de las materias que en nuestra Carta Magna se recogen. En este acto vamos a tocar uno de los mltiples campos que la Constitucin normativiza y que probablemente sea el que de modo ms directo, o uno de los que de forma ms cercana, nos afecta a todos los ciudadanos: El del tratamiento constitucional del Derecho Administrativo en cuanto derecho de las Administraciones Pblicas, de las administraciones de las diferentes organizaciones territoriales en que se articula el Estado y vamos a hacer una referencia ms especial a la Administracin Local y en concreto al Ayuntamiento como expresin jurdica del gobierno del municipio. Ciertamente todos los ciudadanos vivimos en el mbito territorial de un trmino municipal y a todos nos afectan diariamente, directamente, las decisiones de los que gobiernan en cada momento desde el Palacio Consistorial por lo que quizs sea interesante que esquematicemos y tratemos la organizacin y el funcionamiento interno del Ayuntamiento como una forma de poder entender el marco jurdicopoltico en el que se adoptan las decisiones del gobierno local. Desde el mbito de la Constitucin y desde la regulacin que la misma dedica a las Administraciones Pblicas voy a intentar de forma lo ms breve posible, para no cansaros, presentaros una visin de manera amplia (e intentando huir de terminologas tcnicas en la medida en que sea posible) sobre la regulacin legal al ms alto nivel jurdico del Derecho Administrativo y la divisin territorial del Estado en relacin con el mbito local. Desde esta perspectiva mi intervencin se puede dividir en tres grandes reas, por un lado esbozar la nueva estructura que la Constitucin efecta del territorio estatal con las problemticas que plantea y sus principios bsicos. Por otro lado dedicar un segundo bloque a estudiar el tratamiento que la Constitucin hace de la Administracin Pblica y del Derecho Administrativo y finalmente terminar exponindoos la regulacin legal de los rganos de gobierno del municipio, competencias y funcionamiento. Como todos sabis, en el B.O. del Estado del da 6 de noviembre de 1.978, aparece publicado un Real Decreto, bajo el nmero 2560 de dicho ao, por el cual se someta a Referndum de la nacin el proyecto de Constitucin que las Cortes haban aprobado el 31 de octubre anterior. Este proyecto constitucional se haba comenzado con la reunin por vez primera de la Ponencia Constitucional en septiembre de 1.977 y durante el otoo de dicho ao y el invierno de 1.978 se elabora el borrador constitucional que culmina con el Referndum del 6 de diciembre en el que el pueblo espaol por un 87,8% de votos favorables se dota de su Carta Magna, primera desde la Constitucin republicana de 1.931. El Rey sanciona la Constitucin el 27 de diciembre de 1.978 y el 29 de dicho mes entra en vigor con la publicacin de su texto en el B.O. del Estado. Cualquier comentario que podamos hacer sobre el tratamiento constitucional a las Administraciones Pblicas, tiene que comenzar forzosamente por hacer un anlisis de la nueva estructura que la misma hace del Estado. I.ORGANIZACION TERRITORAL DEL ESTADO: La Constitucin, en efecto, altera esencialmente las bases tradicionales del Estado Espaol que desde los principios de la era constitucional y con la nica salvedad del periodo presidido por la citada constitucin de 1

la II Repblica Espaola de 1.931, se haba venido asentando sobre el modelo estructural del EstadoNacin unitario y centralizado impuesto por la Revolucin Francesa. Esta concreta frmula de articulacin estatal no es (y conviene subrayarlo desde este momento) superior ni inferior, peor o mejor que cualquier otra. La descentralizacin en sus diversas formas se nos ha querido presentar como identificada con los postulados bsicos de la misma democracia cuando no debe ser as. Es lgico comprender que sucediera ya que el largo periodo de dictadura precedente haba hecho un mito de centralismo a ultranza. Pero ms all de los mitos y de los momentos polticos concretos y ya desde la perspectiva del transcurso de los aos, es forzoso que digamos que centralizacin y descentralizacin son solamente tcnicas organizatorias estructurales, frmulas de organizacin de la convivencia colectiva cuya validez no tiene que ser juzgada en funcin de las circunstancias de cada momento histrico concreto. En este sentido debemos recordar que en los comienzos de la Edad Contempornea fue precisamente el centralismo la gran palanca revolucionaria que permiti liquidar la herencia del complejo sistema de privilegios y jerarquas del Antiguo Rgimen y convirti en ciudadanos soberanos a los antiguos vasallos. Pero cumplido este Servicio Histrico, la centralizacin se agota y empieza a mostrar todas sus disfunciones con lo que el pndulo de la historia empieza a moverse hacia el sentido contrario, hacia la hora de la descentralizacin y ello en toda Europa: as el Reino Unido en 1717 a travs del pacto formal llamado "Act of Settlement", Blgica en su reforma constitucional de 1.96871, Italia con su Constitucin de 1.948 etc. Y nuestra Constitucin de l.978 se incorpora a esta tendencia europea aunque con algunos aos de obligado retraso. La Constitucin Espaola consagra tres grandes principios sobre los que apoya la nueva estructuracin del Estado, que son los principios de UNIDAD, AUTONOMIA y SOLIDARIDAD. "El principio de unidad" subyace a lo largo de todo el texto constitucional. "Un solo estado" dicen los arts. 1, 2. "Una sola soberana que reside en el pueblo" dice el art. 1.2. "Una sola nacionalidad" predica el art. 11. "Un mismo status jurdico para todos los espaoles" indica el art. 14 etc. Es decir un marco unitario dentro del cual opera el derecho a la autonoma de las distintas nacionalidades y regiones del Estado que se expresa en los correspondientes Estatutos que constituyen Ley del Estado y que son la Norma Institucional Bsica de cada Comunidad Autnoma que constituyen piezas de un mismo mosaico que, que trabados por el principio de solidaridad, forman el Estado. "El Principio de Autonoma": No obstante una crtica si debemos hacer a la frmula que la Constitucin adopt para llegar a la Autonoma: Y es que el texto constitucional de una forma sutil estableci dos tipos de Comunidades Autonmicas, seal dos niveles diferentes y distintos que se deban alcanzar de forma sucesiva como si se quisiera poner a prueba la sinceridad y solidez de los sentimientos autonomistas de ciertas regiones. Alcanzada una primera etapa, a iniciativa de las Diputaciones y 2/3 de los municipios, se conseguan unas determinadas cotas de autonoma y tras cinco aos, mediante la reforma de sus Estatutos, podan ir alcanzando mayores niveles de competencias.

Ello pona en evidencia algo que la Constitucin no haba querido sealar de modo explicito y directo y era que haba tres comunidades histricas: Catalua, Pas Vasco y Galicia a las que se consideraba de "Primera Divisin", con una verdadera sustancia poltica y para las que se sealaba un tratamiento especial y despus el resto, la "segunda divisin" que se moveran en un nivel de simple descentralizacin administrativa como forma de constituir un Estado Regional para no llamarlo federal, cuando precisamente el Estado Regional haba sido una invencin de nuestra constitucin de 1.931, una verdadera aportacin a la ciencia poltica que haba sido adoptada con fortuna en Italia, Blgica y el Reino Unido. Y finalmente "El principio de solidaridad" sealando la Constitucin en sus arts. 150 y 158 que el Estado es garante del principio de solidaridad mediante tcnicas de equilibrio tales como las leyes estatales armonizadoras, el Fondo de Compensacin de Desequilibrios Territoriales y con el sealamiento de los lmites competenciales concretos de las materias regionales. Una vez sentada la nueva estructuracin territorial que la Constitucin hace del Estado, podemos introducirnos en el lugar que la Administracin y el Derecho Administrativo ocupan en la Constitucin. II.EL LUGAR DE LA ADMINISTRACION EN EL MARCO DE LA CONSTITUCION. La constitucin dedica el ttulo IV al Gobierno y a la Administracin y de forma inmediata nos aparecen dos artculos que merecen especial atencin: El art. 97 y el art. 103.1. Segn el art. 97: EL GOBIERNO DIRIGE LA POLITICA INTERIOR Y EXTERIOR, LA ADMINISTRACION CIVIL Y MILITAR Y LA DEFENSA DEL ESTADO. EJERCE LA FUNCION EJECUTIVA Y LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE ACUERDO CON LA CONSTITUCION Y LAS LEYES. El art. 103.1. dice: LA ADMINISTRACION PUBLICA SIRVE CON OBJETIVIDAD LOS INTERESES GENERALES Y ACTUA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA, JERARQUIA, DEDESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACION Y COORDINACION CON SOMETIMIENTO PLENO A LA LEY Y AL DERECHO. Estos dos preceptos se inscriben en una lnea de concepcin del Estado de signo liberal que parte de la distincin entre sociedad civil y sociedad poltica y sobre esto quiero llamaros la atencin puesto que es un dato que, como ms adelante veremos, nos puede ser muy til para entender las grandes disfunciones que en la actualidad se producen en nuestro pas, en relacin con el deficiente funcionamiento de las Administraciones Pblicas. Efectivamente, esta concepcin que siguen fielmente los arts. citados, parte de distinguir una sociedad hecha de particularismos y de intereses singulares y concretos: La que llama Sociedad Civil. Y otra sociedad a la que llama Poltica que est en una posicin de supremaca ya que se supone que opera la sntesis de aquellos intereses particulares para enmarcarlos dentro de las lneas que va a definir como el inters general y el bien comn. O sea, que es la Sociedad Poltica la que se supone que nos debe decir cul es ese BIEN COMUN. A simple vista puede parecer un planteamiento correcto, pero debemos apresurarnos a decir que es incorrecto, por cuanto a sta concepcin le es esencial un requisito: EL DE LA NEUTRALIDAD MS ABSOLUTA DEL APARATO DEL ESTADO. Y como necesita esa base, se sita al servicio de esa neutralidad una idea polmica que, para m, constituye una autntica ficcin que es la de distinguir lo POLITICO DE LO ADMINISTRATIVO. SE DICE: Hay una tarea primaria de direccin que se confa al Gobierno, el cual extrae su legitimidad de las Urnas. Y hay otras tareas secundarias para preparar las decisiones polticas y ejecutarlas que llamo Administracin y de la que digo que es neutral, objetiva, eficaz, descentralizada, desconcentrada coordinada y 3

que solamente se somete a la Ley y al Derecho. Todo est en apariencia perfecto. Pero a rengln seguido de haber dicho todo esto la Constitucin, tras haber proclamado que la Administracin se somete solo a la Ley y al Derecho, llega al art. 97 y dice: EL GOBIERNO DIRIGE LA ADMINISTRACION. Pero puede predicarse de cada uno de los diversos gobiernos que son los que dirigen la administracin, que sean realmente objetivos como para poder sealar en cada instante cual sea el bien comn?. Porque si esta hiptesis no tiene lugar, el resto del planteamiento cae por su base. Claro est. El problema de esta concepcin es: cmo puede ser capaz un gobierno que dirige a la administracin como Sociedad Poltica, preservar a la Administracin de procesos politizadores, para mantenerla apartada de luchas polticas que cierren el paso a actuaciones partidistas que lleguen a convertir el aparato administrativo en un instrumento al servicio del partido que est en el poder en cada momento?. Y para evitar tambin lo contrario, es decir, que la administracin no se convierta en posicin y resistencia al gobierno o a otro posible futuro gobierno, suplantando ese aparato administrativo a la voluntad del electorado, a travs de unos agentes que carecen de toda legitimidad y representacin ya que su tarea es nicamente profesional y tcnica?. Los puntos dbiles de este planteamiento constitucional son muchos ya que no existe una posibilidad seria de distinguir netamente lo poltico de lo administrativo ni en el plano funcional ni en el orgnico. Toda decisin administrativa tiene unas consecuencias polticas. Es por ello una ficcin que se proclame una neutralidad inexistente. La redaccin de los artculos citados es muy desafortunada. El art. 103 concretamente olvida caracterizar desde un punto de vista jurdico a la Administracin, que, ante todo, es organizacin. Organizacin vertebrada, cohesionada y jerrquica. El principio de la Jerarqua es fundamental y as debera haberlo subrayado el articulo constitucional. Leyes anteriores a la Constitucin, hoy vigentes, como la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, sin embargo, en su art. 1 comienzan afirmando tal principio: ...LA ADMINISTRACION DEL ESTADO CONSTITUIDA POR ORGANOS JERARQUICAMENTE ORDENADOS... nos dice la citad ley, lo cul es tcnicamente ms perfecto, pero de lo que la Constitucin huy, quizs por prejuicios antiautoritarios, cuando el principio de jerarqua no es autoritarismo sino una tcnica organizatoria materialmente imprescindible para mantener en pie cualquier organizacin. Adems de ser postulado sustancial para mantener el principio de responsabilidad. Por ello es inexplicable que se haya omitido este principio, cuando la misma Constitucin lo seala para los Municipios y las Provincias en sus arts. 140 y 141. Tambin se ha omitido de forma inexplicable recoger la personalidad jurdica de la Administracin del Estado y tal dato debera haber sido obligado, ya que la Administracin es el nico centro de imputacin de los derechos y deberes del Estado resultantes de sus relaciones con los ciudadanos. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. El derecho administrativo, a partir de la dcada de los aos 50 y a pesar del marco poltico general de Espaa, podemos decir que fue quizs una de las ramas del derecho que ms avances experiment. Podemos afirmar que el Derecho Administrativo llev al derecho positivo formulaciones tericas que estaban en lnea con lo ms adelantado y progresista del horizonte europeo de aquel entonces. Como ejemplo podemos citar que la Ley de Expropiacin Forzosa de 1.954 asentaba algo tan importante como la responsabilidad patrimonial de la Administracin garantizando a todas las personas una cobertura 4

frente a los daos que pudieran inferirle los servicios pblicos, ya mediara o no culpa o negligencia. La Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa que es de 1.956 supuso un gran avance en el control judicial de los poderes pblicos, que antes estaban inmunes a toda fiscalizacin judicial, permitiendo que cualquier persona que se considerase perjudicada por un acto de cualquier administracin pudiese acudir a los tribunales. Y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 puso a punto una disciplina formal a la que todas las administraciones deban ajustarse en sus decisiones. Todas estas leyes estn an vigentes y son tcnicamente muy afortunadas. La Constitucin no ha tenido por ello que inventar nada en este terreno sino que se ha limitado a afianzar las conquistas alcanzadas. As el art. 106 recoge la responsabilidad patrimonial que ya exista desde 1.954. Y el art. 103 reafirma la posicin que desde 1.956 mantena la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdmva. Sobre el sometimiento de la Administracin a la Ley y al Derecho. El art. 103 recoge el principio de eficacia que ya estaba en el texto de la Ley de Procedimiento Admvo. conjugndolo con los principios de publicidad, jerarqua normativa y seguridad jurdica. Como reaccin frente a actitudes jurisprudenciales que podramos calificar de "duras" sanciona en el art. 9.3 la irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. En el art. 105 consagra el principio de audiencia al interesado. El art. 105.b introduce los principios de publicidad y transparencia. En definitiva la Constitucin de 1.978 se mantiene en una lnea convencional de limitarse a recoger principios ya existentes en el derecho administrativo espaol anterior, que, (como ya se ha dicho) fue una de las ramas del derecho ms progresistas e innovadoras durante el periodo de dictadura anterior a la Constitucin quizs por tratarse de un derecho eminentemente tcnico y ms alejado de connotaciones polticas que otros sectores del Derecho. III.CONSTITUCION Y ADMINISTRACION LOCAL. De entrada un comentario al tratamiento constitucional de la Admn. local: La Constitucin reconoce indiscriminadamente como administraciones pblicas a todos los municipios. En Espaa existen ms de 8.000 municipios. De ellos ms del 90% no superan los 2.000 habitantes, y solo existen 263 con ms de 20.000 habitantes. Ya este dato nos hace aparecer como notorio que la mayor parte de los municipios espaoles carece de medios humanos, econmicos y materiales para soportar la adecuada prestacin de los mnimos servicios pblicos a sus ciudadanos. Ello se debe a que nuestra constitucin adopt en 1.978 el principio romntico impuesto seguramente por las circunstancias polticas de esa poca, de mantener a toda costa el municipalismo, cuando, quizs, lo ms correcto hubiese sido no liquidar sin ms la realidad municipal, pero si permitir a los municipios sin base para ello, que no tuviesen las responsabilidades y obligaciones de la prestacin de servicios en muchos casos imposibles. Poda habrseles mantenido como instancias representativas de intereses y aspiraciones legtimas, pero otorgando la prestacin de los servicios en favor de instancias comunitarias supramunicipales de mayor potencialidad como las comarcas o las mancomunidades. Sin embargo, y es obligado reconocerlo, la corriente existente es precisamente en nuestro pas la contraria, la 5

de la disgregacin, la separacin y la autonoma de entidades que en muchas ocasiones carecen de los medios indispensables para una ordenada prestacin de servicios y para una real operatividad. Los pocos intentos que han existido desde las instancias de las Comunidades Autnomas para llevar a cabo comarcalizaciones se han encontrado con la resistencia de los municipios totalmente reacios a dejar en favor de tales instancias ni una sola de sus competencias y totalmente celosos de conservar no ya solo su identidad, que no se cuestiona con la comarcalizacin, sino en no perder de sus potestades legales ni un pice. Sentada esta realidad, debemos decir que el art. 140 de la Constitucin garantiza la autonoma de los municipios y su personalidad jurdica plena, indicando que su gobierno y administracin corresponde a los Ayuntamientos integrados por los Alcaldes y los concejales sealando el rgimen de eleccin de unos y otros. En el art. 142 se indica que las Haciendas Locales dispondrn de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas. Y eso es todo. De un total de 169 artculos, 4 disposiciones adicionales, 9 transitorias, 1 derogatoria y 1 final que la Constitucin tiene, slo se dedican a la Administracin Local, de los artculos citados, el 140, 141 y el 142. A primera vista ello nos lleva a una impresin de escasez. Algo tan importante como son ms de 8.000 municipios, cuando todos absolutamente todos los espaoles vivimos en el mbito territorial de algn municipio, y slo tres artculos para ellos. No obstante esa impresin es errnea, por una razn fundamental lo que significa la CONSTITUCIONALIZACION DE UNA MATERIA. La Constitucin, como norma suprema, cspide de la pirmide normativa, tiene varios significados: Uno de carcter extrajurdico como "humus" o tierra frtil donde enrazan las normas jurdicas, otro como marco definidor de las mutuas relaciones entre los rganos que engranan los poderes del Estado y por ltimo el que aqu me interesa destacar como el de significar unos lmites, unas vallas o verjas que el poder constituyente pone al propio Parlamento, a las Leyes que en el futuro el Parlamento pudiese adoptar. De tal manera que el Parlamento como Poder Legislativo solamente puede hacer aquello que est dentro de los lmites fijados en la Constitucin. En tal sentido no es exagerado afirmar que constitucionalizar una determinada materia supone un cierto recelo del Poder constituyente hacia el Legislativo, para evitar a la materia objeto de constitucionalizacin los peligros que pudieran venirle del citado Poder. As se evita que una ley formal emanada del Parlamento pudiera suprimir o negar las cualidades constitucionalmente predicadas de la Administracin Local y ello incluso con la total unanimidad de todos los diputados y senadores ya que se precisara primero una modificacin de la Constitucin y ello es algo realmente complejo y difcil. Viene a ser por tanto la constitucionalizacin una especie de fortsima Pliza de Seguros para las materias constitucionalmente protegidas. Otra consideracin previa necesaria antes de profundizar en la organizacin y funcionamiento de los Ayuntamientos es que la doctrina jurdica tanto espaola como europea ha venido histricamente considerando al municipio y a su personificacin jurdica: El Ayuntamiento como el ncleo de la Administracin Local, dicho en expresin muy grfica el "Patrn oro" de la Administracin Local. Todas las dems entidades que integran la esfera local son siempre o inframunicipales o supramunicipales pero con el municipio como principal protagonista y definitivo punto de referencia. Previamente tambin debe adelantarse que antes de la Constitucin, la Planta, por as decirlo, de las 6

Administraciones Territoriales era la Administracin del Estado, las Diputaciones Provinciales y el Ayuntamiento y es obvio decir que la primera de ellas tena una relacin de tutela sobre las otras dos. Tras la Constitucin, el Estado no es superior jerrquico de los Ayuntamientos ni tan siquiera conserva relacin de tutela administrativa, quedando el control de la Administracin Local solamente en manos de los Tribunales de Justicia. Igualmente la Constitucin ha modificado la Planta de las Administraciones Territoriales que han pasado a ser cinco: 1. La Admn. del Estado. 2. La Admn. de las Comunidades Autnomas. 3. La administracin de la Provincia. 4. Los Ayuntamientos. 5. Las Agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, es decir: Las Comarcas. Por tanto, el tratamiento constitucional de la Administracin Local, desde el punto de vista cuantitativo, no supone ningn problema, realmente bastan uno o dos artculos para que la materia, como antes hemos visto, haya quedado protegida constitucionalmente, pero desde el punto de vista cualitativo no se puede decir lo mismo. El tratamiento Constitucional de la Admn. Local puede calificarse de impreciso, vacilante e insuficiente. Es impreciso y vacilante, por ejemplo, al sealar el art. 140 que los Alcaldes sern elegidos por los concejales o los vecinos ya que significa un titubeo entre la concepcin de Alcaldefuerte presidencialista propia del sistema norteamericano o el predominio colegial con alcalde dbil, ms propio de los sistemas europeos. Pero adems nada dice sobre si la eleccin puede recaer en un concejal o en cualquier vecino. Ello ha venido posteriormente a ser parcialmente arreglado por las Leyes bsicas o por legislacin ordinaria, pero lo importante es que la Constitucin no lo ha precisado. Igualmente impreciso y vacilante es el prrafo que se refiere a las provincias, cuando seala que su gobierno o administracin estar encomendado a Diputaciones u otras corporaciones de carcter representativo. Esa expresin parece querer referirse a los Cabildos Insulares, pero mejor hubiese sido, si ese era el propsito, que se hubiese dicho claramente porque de no hacerse as queda en el aire la posibilidad de una extraa especie de entes administrativos territoriales de dimensiones provinciales y que no son las Diputaciones. Tambin impreciso es el art. 141 al referirse a las Haciendas Locales al indicar que debern disponer de medios suficientes para el desempeo de las funciones que la Ley les atribuya, que al silenciar cuales puedan ser esas funciones lo que hace en realidad es desconstitucionalizarlas al remitirse a Ley de Bases o Ley Ordinaria con lo que se pudiera llegar hipotticamente a que la Ley sealase que la funcin del Ayuntamiento es por decirlo en trminos cmicos: sealizar calles y colocar macetas, tal determinacin a priori no podra tacharse de inconstitucional y por tanto el dinero que se asignase a las Administraciones Locales, al ser esa su funcin legal, llegara en consonancia con ella y sera lgicamente escasisimo. Por supuesto esta hiptesis est a ttulo de ejemplo, como reduccin al absurdo, ya que difcilmente nunca se dara, pero nos sirve para observar la imprecisin del tratamiento constitucional a la Administracin Local cualitativamente hablando. Y si lo vemos desde la perspectiva de la insuficiencia en el tratamiento podemos observar como la Constitucin nada dice de la responsabilidad de los rganos ejecutivos de la admn. Local frente a los representativos, ni alude a la potestad normativa ni menciona a la funcin pblica local ni alude a las Asociaciones de Vecinos ni clarifica las relaciones de las Comunidades Autonmicas con los Ayuntamientos etc. etc. muchas materias que quedan en la incertidumbre y que si se hubiesen tratado constitucionalmente en 7

lugar de a travs de leyes ordinarias hubiesen significado un reforzamiento claro y totalmente lgico de los municipios dentro de la organizacin territorial del Estado. Puede afirmarse ante ello que la Administracin Local ha venido siendo una gran desconocida no solo para los propios habitantes de nuestros pueblos y ciudades sino para la propia clase poltica que ha visto el gobierno de nuestros pueblos desde perspectivas lejanas y confusas. La propia administracin del Estado ha venido tradicionalmente mirando con desdn y recelo a las Administraciones Locales y lo que piadosamente ellos mismos se autocalifican como "cuellos de botella ineludibles", "congestin de tareas" o "insuficiencia de medios" lo califican cuando se refieren a los Ayuntamientos como "malversacin, corrupcin o deficiente formacin de los funcionarios locales" y de forma farisaica se ha pretendido asesorar o inspeccionar a los Ayuntamientos para ayudarles "entre comillas" llegando hasta situaciones verdaderamente humillantes, sofocantes o cmicas. Afortunadamente han sido tiempos pasados que van quedando ya en el olvido ante el gran protagonismo que cada da va adquiriendo la Administracin Local, al darse cuenta los ciudadanos de que lo primero de lo que ante todo deben preocuparse es por el gobierno de su ciudad y ello ha quedado de manifiesto tambin ante la creciente importancia que cada vez ms se ha dado por el Gobierno de la nacin y por todos los partidos polticos a las elecciones locales y a sus resultados pasndose de un clima claramente antimunicipalista a lo contrario y me atrevera a decir que en ciertos casos an ms importante en su conjunto que las administraciones autonmicas. Tras un largo periodo que abarc desde la aprobacin de la Constitucin en 1.978 hasta 1.985, en el que hubo multitud de normas dispersas y confusas reguladoras de las Administraciones Locales, aparece en dicho ao 1.985 la Ley 7/85, Reguladora del Rgimen Local, Ley de Bases, es decir, Ley superior a las leyes ordinarias por tratarse de ley que sienta las Bases fundamentales de la Regulacin del Rgimen Local y que posteriormente ha venido siendo desarrollada a travs del Real Decreto Legislativo 781/86 y diversos reglamentos y leyes que van completando cada vez ms el panorama legislativo de la Admn. Local a partir de la Constitucin. Es evidente la imposibilidad de un tratamiento detenido de lo dispuesto en esta normativa acerca del rgimen organizativo y el funcionamiento de las entidades locales, por lo que nicamente voy a esbozaros ligeramente lo que considero de mayor inters, y si queris, en el coloquio, podemos puntualizar con mayor detalle cualquier aspecto que os pudiera interesar. Digamos que un Ayuntamiento se organiza fundamentalmente sobre la base de tres rganos unipersonales y tres rganos colegiados. Los rganos unipersonales son: El Alcalde. Los Tenientes de Alcalde. Los Concejales. Los colegiados son: El Pleno. La Comisin de Gobierno. Los denominados rganos Complementarios. 8

El Alcalde. Es el presidente de la Corporacin. Es elegido por los concejales de entre ellos segn una frmula que recoge la legislacin electoral y que consiste fundamentalmente en que son candidatos los cabeza de lista de las diferentes candidaturas que han obtenido algn puesto de concejal, siendo el Alcalde el que obtenga la mayora y si ninguno la obtiene queda proclamado el nmero uno de la lista mas votada y en caso de empate (algo muy difcil) se decide por sorteo. Puede ser destituido a travs de la Mocin de censura que han de presentar por escrito en el registro del Ayuntamiento los concejales incluyendo el nombre del candidato propuesto que queda proclamado Alcalde si es votada afirmativamente por la mayora absoluta del nmero legal de miembros que componen la corporacin en votacin secreta. La ley prohbe que los miembros de la Corporacin puedan suscribir mas de una mocin de censura durante su mandato. Las atribuciones que la ley da a los Alcaldes son realmente las ms importantes para la vida cotidiana de la ciudad, as ostenta, entre otras muchas, las de dirigir el gobierno y la Administracin municipal, representar al Ayuntamiento, convocar y presidir las sesiones del Pleno y la Comisin de Gobierno, dirigir los servicios y obras municipales, dictar bandos, disponer gastos dentro de unos lmites, desempear la jefatura superior del personal de la Corporacin, desempear la jefatura de polica local, ejercitar acciones judiciales y administrativas, sancionar las faltas, contratar personal obras y servicios, otorgar licencias de obras, las aperturas de establecimientos y otras etc. etc. Los Tenientes de Alcalde. Son concejales a los cuales el alcalde designa para que le sustituyan en los casos de ausencia, vacante o enfermedad y su designacin es libre y directa del Alcalde, el cual puede tambin cesarlos en cualquier momento. Su nmero viene limitado al tener que ser elegidos entre los miembros de la Comisin de Gobierno, la cual a su vez, est formada por un tercio de los miembros del Pleno. As en AAAAAAAA el Pleno est formado por 21 miembros, la Comisin de Gobierno por el tercio de 21, o sea, 7 y por ello el nmero de Tenientes de Alcalde no puede superar a 7. En los casos antes mencionados sustituyen al Alcalde adquiriendo las facultades del Alcalde accidentalmente y la sustitucin se efecta por el orden de nombramiento, es decir, a falta del Alcalde, ocupa la Alcalda el primer teniente de alcalde, a falta de ste el segundo y as sucesivamente hasta el ltimo teniente de Alcalde. Los Tenientes de Alcalde tambin ostentan las facultades que el Alcalde les delega para dirigir determinadas reas del gobierno municipal, marcando la ley las facultades que el Alcalde puede delegar y cuales son no delegables, que normalmente son las de mayor importancia y responsabilidad tales como la direccin del gobierno municipal, presidir las sesiones del Pleno, dictar los bandos, desempear la jefatura de personal, ejercitar acciones judiciales y administrativas etc.. Los Concejales. Elegidos en sufragio universal integran la Corporacin y en AAAAAAAA son veintiuno. El Pleno. Est formado por la totalidad de los concejales del Ayuntamiento, siendo el Alcalde su presidente. La misin del Pleno es fundamentalmente la de fiscalizar y vigilar a todos los restantes rganos de gobierno y adoptar acuerdos en algunas grandes materias que por su importancia para el municipio la Ley le reserva, prohibindolas al Alcalde o Comisin de Gobierno. Estas grandes materias son fundamentalmente cuestiones tales como la creacin o supresin del municipio y la alteracin de su trmino municipal, la alteracin del nombre o la capitalidad del municipio, creacin o modificacin o disolucin de mancomunidades, cesiones de bienes, concesiones administrativas de bienes o servicios, aprobacin del presupuesto o de operaciones financieras, imposicin de tributos, aprobacin de planos urbansticos separacin del servicio de funcionarios, enajenacin o alteracin de la calificacin jurdica de los bienes etc. Se renen en sesiones ordinarias que son aquellas que estn prefijadas de antemano y que por ley han de ser al menos una vez al mes. En AAAAAAAA se rene el ltimo viernes de cada mes natural. Se puede reunir en sesin extraordinaria que es aquella que es convocada fuera de los das prefijados para las ordinarias, bien a 9

convocatoria del Alcalde o por ste a peticin de al menos una cuarta parte de los miembros que componen la corporacin, normalmente para tratar asuntos que van surgiendo y que no pueden esperar al Pleno ordinario trimestral. Ha de convocarse con al menos dos das de antelacin. Y finalmente en sesiones extraordinarias y urgentes para tratar asuntos de tal carcter de urgencia que no permite ni siquiera guardar los dos das entre la convocatoria y la sesin, pudindose por tanto convocar con solo horas de antelacin y con el nico requisito de que se notifique a todos los concejales. En estos casos es obligatorio incluir como punto primero del orden del da el pronunciamiento del Pleno sobre la urgencia de tal manera que en el caso de que no la apruebe el Pleno ha de levantarse sin poderse tratar los asuntos para los cuales fue convocado. Si se estima la urgencia se procede a tratar el orden del da. La Comisin de Gobierno. Ha de existir obligatoriamente en los municipios de mas de 5.000 habitantes y voluntariamente puede ser creada en los de menor nmero de habitantes. La preside el Alcalde y la componen un tercio de los miembros del Pleno. Por tanto en AAAAAAAA la integran siete concejales y el Alcalde como Presidente. Su misin es, en principio, de simple colaboracin con el Alcalde, ya que legalmente aparece configurada como vaca de competencias. No obstante si as lo decide el Alcalde y lo acuerda el Pleno, puede convertirse la Comisin de Gobierno no en simple rgano colegiado de asesoramiento al Alcalde sino en rgano decisorio con competencias. Esto se consigue a travs de la delegacin de competencias en favor de la Comisin de Gobierno, tanto por parte del Pleno como del Alcalde, de entre las que la Ley califica como delegables. De esta forma la Comisin de Gobierno adquiere una importancia real muy grande, pues al ser su nombramiento competencia de la Alcalda, siempre estar formada por los miembros pertenecientes al partido mayoritario o bien por los miembros de los partidos que formen la coalicin del gobierno, con lo cual es lo normal que al ostentar la mayora en el Pleno, se efecte en favor de la Comisin de Gobierno la delegacin d absolutamente todas las competencias que son delegables por la Ley y en cuanto al Alcalde, sucede exactamente igual y delega en favor de la Comisin de Gobierno todas sus competencias delegables, con lo que a la postre es la Comisin de Gobierno el rgano que adopta el mayor nmero de acuerdos y los de mayor importancia cotidiana para el ciudadano: las licencias de obras, las contrataciones de obras, servicios y suministros, las licencias de ocupacin de nichos y zanjas en el cementerio, las devoluciones de fianzas, las autorizaciones para cocheras etc. etc. es decir los temas que realmente afectan a los que habitamos en los municipios aunque no sean los de mayor trascendencia comunitaria desde el punto de vista jurdico, como pueden tener los asuntos de competencia del Pleno, que se adoptan muy diferidos en el tiempo y por tanto son eminentemente mediatos. Otros rganos Colegiados Complementarios. Y por ltimo nos quedan los que hemos denominado otros rganos colegiados complementarios. Con esta expresin nos referimos a las Comisiones Informativas que son comisiones cuya creacin es voluntaria por el Pleno, pero que una vez creadas deben ser odas en todos los asuntos que van a ser tratados en los Plenos, con antelacin a la celebracin de los mismos. Estn compuestas por el presidente que es el Alcalde o bien un miembro corporativo elegido en el seno de la Comisin y por representantes de todos los grupos polticos que forman el Ayuntamiento, elegidos en la misma proporcin que ostentan la representacin plenaria. Se suelen crear varias, cada una para las grandes reas en que se divide el gobierno municipal, as lo ms frecuente es que existan las Comisiones Informativas de Hacienda, de Obras y Urbanismo, de Patrimonio, de Personal y Rgimen Interior, de Bienestar Social, etc. etc. Estas Comisiones se suelen mantener durante toda la duracin del mandato de la Corporacin con carcter permanente. Tambin puede crearse siguiendo el mismo esquema, comisiones informativas especiales y temporales para el informe y estudio de algn asunto o tema concreto. Estas comisiones desaparecen una vez cumplido su objetivo. SERVICIOS QUE HAN DE PRESTAR LOS MUNICIPIOS. Todos los municipios tienen que prestar los servicios de alumbrado, cementerio, recogida de basuras, limpieza de las vas pblicas, abastecimiento de aguas potables, alcantarillados, pavimentacin, parques y jardines, biblioteca pblica y mercados. 10

Los mayores de 20.000 habitantes, adems de los que he indicado tienen que prestar los servicios de proteccin civil, servicios sociales, extincin de incendios, instalaciones deportivas y matadero. Y los de ms de 50.000 habitantes, adems tienen que prestar los de transporte urbano de viajeros y proteccin del medio ambiente. FUNCIONAMIENTO DE LOS ORGANOS DE GOBIERNO. Como antes sealamos, el Pleno se puede reunir en sesin ordinaria por lo menos una vez al trimestre, en sesin extraordinaria a convocatoria del Alcalde o de la cuarta parte de los concejales y en sesin extraordinaria y urgente para tratar asuntos de tal carcter. Toda sesin empieza con la aprobacin del acta de la sesin anterior. Luego los asuntos se estudian siguiendo normalmente el orden del da donde aparecen ordenados y numerados, leyndose las propuestas y los antecedentes obrantes en el expediente as como el dictamen que haya emitido la comisin informativa correspondiente. Si ningn portavoz pide la palabra y nadie manifiesta nada en contra de la propuesta, es decir, con el mero silencio, se entiende aprobada la propuesta. Si se desean efectuar intervenciones, el Alcalde concede el uso de la palabra a los diferentes portavoces de los grupos polticos empezando por los de menor representacin y terminando por los mayoritarios. Puede concederse un segundo turno de intervenciones si as se pide y tambin intervenciones puntuales de los portavoces o concejales para turnos de rplicas o duplicas as como para alusiones o asuntos de orden. Si el Alcalde, tras los dos turnos mnimos obligatorios por la Ley, considera el asunto suficientemente debatido, puede disponer que se pase a la votacin, durante la cual ya no se pueden admitir intervenciones o interrupciones de ningn tipo. La votacin puede ser secreta mediante papeleta o bola insaculada si as se decide o cuando se trate de eleccin de cargos o de asuntos que afectan al honor o intimidad de los miembros corporativos y tambin pueden ser nominativas, que son cuando se va citando el nombre de cada uno de los concejales y responde afirmativa, negativa o abstenindose y ordinarias que son las celebradas a mano alzada o bien mediante signos o palabras que expresen la intencin de voto de cada concejal, en cuyo caso no se especifican los nombres sino solo se recoge el resultado numrico de la votacin. En los Plenos ordinarios el orden del da termina con ruegos y preguntas en cuyo transcurso los portavoces pueden plantear por escrito u oralmente las preguntas que estimen convenientes o efectuar ruegos. El preguntado puede contestar en el acto o bien aplazar la contestacin a siguiente sesin si no dispone de los datos necesarios para contestar. De cada sesin se levanta acta por el Secretario, donde se reflejan los asistentes y los que faltan, el lugar, da y hora de celebracin, el tipo de sesin de que se trata, quien preside, la asistencia del Interventor y las intervenciones habidas en cada punto con el resumen del sentido de cada una de ellas y los hechos acaecidos de importancia a su juicio as como el resultado de las votaciones y el sentido del Acuerdo. Al ostentar la cualidad de la fe pblica administrativa no se puede celebrar sesin de rgano alguno municipal sin la asistencia del Secretario o persona que legalmente la sustituya. PERSONAL DE LA CORPORACION. El personal al servicio del Ayuntamiento se puede dividir bsicamente en tres grandes apartados: FUNCIONARIOS PERSONAL LABORAL PERSONAL DE CONFIANZA El personal de confianza es designado libremente por el Alcalde de entre las personas que por ostentar su 11

confianza quiere integrar en su gabinete de asesores o colaboradores y para acceder a estos puestos no se necesita superar ningn tipo de prueba ni contar con titulacin alguna, ya que se trata de cargos de responsabilidad e implicacin poltica. Tales puestos cesan cuando cesa el poltico que les nombr. Con ello la Ley pretende asegurarse que no puedan consolidar ninguna clase de puesto de trabajo o cargo. El personal laboral es el contratado por el Ayuntamiento mediante alguno de los diferentes contratos de trabajo que prev la vigente legislacin laboral. Pueden tener carcter indefinido o temporal o bien estar dirigidos para obra o servicio determinado o para fomento de empleo o formacin. Los indefinidos pasan a integrar la plantilla laboral del Ayuntamiento, el cual desde este mbito ostenta la misma cualidad de empresa que cualquier sociedad privada. Normalmente este tipo de personal se encarga de tareas manuales o especiales ms que de tareas administrativas. Y finalmente los funcionarios que son las personas nombradas mediante disposicin legal o a travs de oposicin o concurso y quedan unidas a la administracin mediante una relacin estatutaria de derecho administrativo no laboral. Se integran en las correspondientes plantillas y perciben sus sueldos con cargo al presupuesto y desempean las funciones que la Ley reserva a los funcionarios. Dentro de los funcionarios se pueden hacer dos grandes grupos: Por un lado los funcionarios con Habilitacin de Carcter Nacional que son el Interventor, el Tesorero y el Secretario, que son seleccionados y nombrados por el Ministerio para las Administraciones Pblicas, del cual dependen aunque sirvan a las Corporaciones Locales, y por otro lado todos los restantes funcionarios de la Corporacin de la cual dependen a todos los efectos. Dentro de estos ltimos existen dos grandes escalas denominadas de Administracin General y de Administracin Especial. Dentro de la Administracin General existen los Tcnicos, los Administrativos, los Auxiliares y los Subalternos. Dentro de la Administracin Especial se encuentran las Escalas tcnica, superior y media, la de oficios, es decir carpinteros, albailes etc. y las de polica local y extincin de incendios.

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