Emigração Portuguesa de 60 A 80

O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE A EMIGRAO DOS ANOS 60 A 80 E IMIGRAO DOS ANOS 90 ACTUALIDADE
O Discurso Oficial do Estado sobre a Emigrao dos anos 60 a 80 e Imigrao dos anos 90 actualidade
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Biblioteca Nacional - Catalogao na Publicao Santos, Vanda O discurso oficial do Estado sobre a emigrao dos anos 60 a 80 e emigrao dos anos 90 actualidade. (Observatrio da imigrao; 8) ISBN 972-99316-4-X CDU 811.134.3421960/1980 314.15(469)196/199 314.743(4)(=1.469)1960/1980 314.742(469)(=1.411)199
P RO M OTO R
O B S E R VAT R I O DA I M I G R A O
w w w. o i . a c i m e . g ov. p t
COORDENADOR
P RO F. RO B E R TO CA R N E I RO
rc@cepcep.ucp.pt
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VA N DA S A N TO S
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A LTO - C O M I S S A R I A D O PA R A A I M I G R A O E M I N O R I A S T N I CA S ( AC I M E )
P R AA CA R LO S A L B E R TO , N 71, 4 0 5 0 - 4 4 0 P O R TO T E L E FO N E : ( 0 0 3 51 ) 2 2 2 0 4 6110 FA X : ( 0 0 3 51 ) 2 2 2 0 4 6119 E - M A I L : a c i m e @ a c i m e . g ov. p t
E X E C U O G R F I CA A N T N I O C O E L H O D I A S , S . A .
P R I M E I R A E D I O 15 0 0 E X E M P L A R E S ISBN 97 2 - 9 9 316 - 4 - X D E P S I TO L E G A L 218 376 / 0 4
L I S B OA , O U T U B RO 2 0 0 4
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NDICE
NOTA DE ABERTURA NOTA DO COORDENADOR PREMBULO 7 9 13
INTRODUO ENQUADRAMENTO TERICO METODOLOGIA I PARTE - O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE A EMIGRAO NAS POCAS DE 60 A 80 Breve contextualizao da emigrao portuguesa no espao intra-europeu 17 19 20
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O Regime do Estado Novo no perodo de Antnio Oliveira Salazar entre 1960 e1968 29 Estado Novo no perodo de Marcello Caetano Instaurao da Democracia com a Revoluo 25 de Abril de 1974 e o estabelecimento de 6 Governos Provisrios Programas dos Governos Provisrios O Discurso Oficial do Estado desde o I ao XI Governo Constitucional I (Junho a Dezembro de 1977) e II Governo (Janeiro a Agosto de 1978): Secretrio de Estado da Emigrao e Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Emigrao, Joo Alfredo Flix Vieira Lima, 1976 a 1978, PS III (Agosto a Novembro de 1978) e IV Governo (Novembro de 1978 a Julho de 1979): Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e Emigrao, Paulo Lage David Ennes, Sem Filiao Partidria 35
41 43 45
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V Governo (Julho de 1979 a Janeiro de 1980), Secretrio de Estado da Emigrao, Mrio Vioso Neves, Sem Filiao Partidria VI (Janeiro de 1980 a Janeiro de 1981), PSD/CDS e VII (Janeiro a Setembro de 1981), PSD/CDS, PSD, Secretria de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, Maria Manuela Aguiar VII Governo (Janeiro a Setembro de 1981), PSD/CDS, PSD VIII Governo (Setembro de 1981 a Junho de 1983), PSD/CDS, Secretrio de Estado e Comunidades Portuguesas, Jos Vitorino IX (Junho de 1983 a Novembro de 1985), PS/PSD e X (Novembro de 1985 a Agosto de 1987) Governo, PSD, Secretria de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, Maria Manuela Aguiar Adeso de Portugal Comunidade Econmica Europeia (CEE)
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50 56 57
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XI Governo (Agosto de 1987 a Outubro de 1991), PSD, Secretrio de Estado das Comunidades Portuguesas, Lus Filipe Correia de Jesus 62 Estudo de caso sobre Frana e Luxemburgo Enquadramento histrico O Discurso Oficial do Estado face emigrao para Frana Ensino da Cultura e Lngua Portuguesa Segurana Social Reagrupamento Familiar Emigrao irregular O Discurso Oficial do Estado sobre emigrao no Luxemburgo Enquadramento histrico Ensino da Cultura e Lngua Portuguesa Segurana Social Reagrupamento Familiar Emigrao irregular 70 70 71 74 80 82 84 91 91 93 98 101 103
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II PARTE - DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE IMIGRAO DESDE OS ANOS 90 AT ACTUALIDADE Introduo ao contexto imigratrio em Portugal XII Governo (Outubro de 1991 a Outubro de 1995), PSD, O incio da anlise do Discurso Oficial do Estado sobre Imigrao XIII Governo (Outubro de 1995 a Outubro de 1999), PS XIV Governo (Outubro de 1999 a Maro de 2002), PS XV Governo (Maro de 2002 at actualidade, 2003) PSD/PP O Discurso Oficial do Estado de 90 at 2003 sobre a Imigrao, atravs do Ensino da Cultura e da Lngua, Segurana Social, Reagrupamento Familiar e Imigrao irregular Ensino da Cultura e da Lngua Segurana Social Reagrupamento Familiar Imigrao irregular III PARTE - ANLISE COMPARATIVA ENTRE O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE A EMIGRAO NAS DCADAS DE 60 A 80 E IMIGRAO DE 90 AT ACTUALIDADE CONCLUSO BIBLIOGRAFIA
107 107 112 114 117 123
133 133 134 136 138
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NOTA DE ABERTURA
O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO...
D-se agora estampa mais um estudo cientfico promovido pelo Observatrio da Imigrao e realizado pela Doutora Vanda Santos, enriquecido j com as significativas aportaes trazidas pelos participantes no workshop temtico, realizado no CNAI. Tratando do discurso oficial do Estado portugus perante duas realidades em parte semelhantes, em parte opostas emigrao e imigrao os perodos de tempo considerados, emigrao dos anos 60 a 80 e imigrao de 90 at 2004, bom notar, no se cobrem um ao outro, em coerncia, alis, com a histria real. Estudo inacabado que precisa de ser ampliado, entre muitos outros, teve para mim, dois grandes mritos: por um lado, salientar como a realidade humana, viva, mvel, se sobrepe e antecipa ao enquadramento legal e oficial; por outro lado, acentuar a necessidade de estabelecer uma tica da reciprocidade, isto , de reconhecer aos imigrantes que nos procuram aquilo mesmo que (sobretudo a partir do Marcelismo e do 25 de Abril) ns procurmos exigir dos diversos Estados dos 4 cantos do Mundo, aonde os emigrantes portugueses bateram porta. A realidade e a dimenso da imigrao em Portugal, muito positivas, so incontornveis; mas no basta saber que so j quase 5% da populao e 10% da populao activa; necessrio, sem esquecer outros importantes agentes que cabe aqui ao Estado um papel imprescindvel para recuperar o tempo perdido. H que articular com a sociedade civil e as prprias associaes de imigrantes, um quadro legal e um conjunto de medidas de ordem prtica que configurem uma verdadeira poltica de imigrao, assente no acolhimento e na integrao.
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Os direitos humanos, a nossa prpria Constituio, a decncia e a justia, uma viso humanista, assim o pedem e assim o exigem.
PE. ANTNIO VAZ PINTO

ALTO COMISSRIO PARA A IMIGRAO E MINORIAS TNICAS
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NOTA DO COORDENADOR
Na fileira de estudos que o Observatrio da Imigrao do ACIME decidiu levar a cabo foi ponderada a oportunidade de ser feita uma anlise sistemtica do discurso do Estado Portugus numa sua dupla feio: na defesa e proteco dos emigrantes nacionais, por um lado, e no acolhimento e integrao de imigrantes estrangeiros, por outro. A presente publicao procede pblica divulgao dessa anlise sistemtica. A ratio do estudo em questo sustenta-se em trs premissas bsicas: 1. A Regra de Ouro, que universalmente preside ao relacionamento tico interpessoal e interinstitucional (no faas aos outros o que no queres que te faam a ti ou, pela positiva, faz aos outros o que queres que te faam a ti), mereceria ser testada no universo dinmico e voltil da emigraoimigrao. Concretamente, importaria verificar a robustez de uma filosofia da reciprocidade captada na prtica discursiva dos agentes qualificados do Estado portugus. 2. Com elevada verosimilhana o discurso do Estado influencia fortemente as representaes sociais, a estrutura de valores (integrao vs. xenofobia), e a agenda dos mdia, pelo que a sua anlise se revela muito relevante nos planos socio-cultural e axiolgico. 3. Alguma correlao haver entre discurso do Estado e Poltica Pblica, muito embora sejam conhecidas as inconsistncias que muitas investigaes demonstram. Em todo o caso, ainda que admitindo alguma varincia, o levantamento das grandes tendncias dos discursos oficiais constitui uma boa proxy da qualidade da poltica pblica ou, pelo menos, das intenes que lhe subjazem.
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evidente que o escrutnio semitico do discurso oficial no pode ignorar os contornos polticos e contextuais que o determinam. Por isso, independentemente da pertinncia das comparaes objectivas que ao estudioso se pedem no poder deixar de se ter em considerao as circunstncias polticas que presidem sua emisso, sobretudo quando, como ser o caso, a anlise se estende por um ciclo relativamente longo de vrias dcadas. Assim, muito embora as categorias de anlise devam ser tendencialmente comuns, para propiciar as comparaes pretendidas, elas devero ser suficientemente versteis para acomodar as diferenas subjectivas que os condicionalismos polticos diversos impuseram ao fio discursivo oficial. O estudo tanto mais interessante quanto, no perodo em apreo, se assiste a alteraes estruturais marcantes no contexto que preside ao contedo poltico das mensagens sub judice. Por um lado, a mudana drstica de regime ocorrida em 1974 no poderia deixar de pesar decisivamente sobre a aquisio de um entendimento da livre mobilidade das pessoas como direito fundamental, na linha do que correntemente aceite na ordem democrtica moderna. Por outro lado, a subtil transio de uma poltica de apoio aos emigrantes portugueses para uma aco do Estado na esfera das Comunidades Portuguesas representa uma evoluo muito sensvel da poltica pblica e do discurso poltico conexo. Por ltimo, a coexistncia de correntes emigratrias estruturais com fluxos imigratrios crescentes e conjunturalmente diversificados (sobretudo no decurso das dcadas mais recentes) tornou mais complexa a actuao do Estado e a articulao dos seus discursos oficiais nas vrias frentes da sua interveno, relativa ao fenmeno migratrio, genericamente entendido nos seus diversos fluxos humanos. Um pas que simultaneamente fornecedor de mo-de-obra para economias mais desenvolvidas e que importador de mo-de-obra imigrante para sustentao das necessidades da sua economia domstica vive uma tenso permanente. Para um pas como o nosso caso nico na Europa, pelo menos na expresso numrica do fenmeno a menor delas no ser, certamente, a da coerncia do seu discurso relativamente
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ao que reivindica para os portugueses que vivem no estrangeiro e ao que oferece aos estrangeiros que demandam Portugal em busca de melhores condies de vida. O estudo que agora se divulga na sua verso definitiva no uma pea acabada ou perfeita, importa reconhec-lo. Bem pelo contrrio, a sua realizao, marcada pela seminalidade do objecto e do mtodo, levanta questes interessantes na prossecuo rigorosa do levantamento de fontes e do tratamento objectivo e cientfico dos mesmos, em matria to delicada quanto a dos discursos de agentes do Estado investidos em funes pblicas de autoridade. A consulta de textos com valor hbrido desde pronunciamentos em cerimnias oficiais a prembulos de diplomas legislativos corre o risco de ter contaminado a pureza metodolgica do estudo. matria que importa continuar a aprofundar sendo, todavia, certo que num trabalho com a natureza exploratria do presente se compreende que a preocupao dominante da investigadora tenha sido a do levantamento to exaustivo quanto possvel de fontes e seu tratamento inicial mais do que a da sua caracterizao tipolgica ou classificao dos respectivos corpus de contedos. No h povos sem memria. A identidade portuguesa forjada no permanente encontro de povos e de culturas que so o trao contnuo e marcante da sua histria. A identidade nacional , pois, fortemente tributria de uma memria nove vezes centenria. Por isso, a escalpelizao dos discursos oficiais do Estado serve tambm para avivar a memria dos portugueses confrontando-os com aquilo que os seus mais qualificados representantes pblicos dizem em matria to densa como a da condio humana ... do portugus emigrado ou do estrangeiro imigrado no nosso pas ... tema transverso e dotado de inequvoca simetria tica. A amnsia no serve a ningum nem dignifica a Nao. Muito menos, se pode admitir a memria selectiva que apenas cultiva a solicitude para um dos lados da questo humana decorrente da mobilidade coerciva que as contingncias da vida impem.
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A j frtil fileira de estudos realizados no mbito do Observatrio da Imigrao do ACIME, e objecto de publicao, conhece novo progresso com o qualificado estudo diligentemente levado a cabo pela Doutora Vanda Santos. Devemos-lhe uma especial palavra de gratido pelo esforo colocado na sua feitura e concluso, mau grado a manifesta dificuldade de inventariao e coleco de fontes documentais que constituiam a matria-prima essencial da anlise que lhe fora proposta. Uma palavra de reconhecimento tambm devida aos Senhores Deputados Natlia Carrascalo e Jos Lello, bem como Dra. Mafalda Duro Ferreira e ao Professor Rui Pena Pires, que, com notvel conhecimento de causa e grande rigor crtico, aceitaram participar neste debate e enriquecer o estudo. Resta-nos a fundada esperana de ter contribudo, com mais esta iniciativa, para que a nao portuguesa desperte para a necessidade de falar com coerncia, seja na condio de visitante, seja na de anfitrio, assumindo a tica da reciprocidade como fundamento da sua prpria conformao de Estado de Direito.
ROBERTO CARNEIRO
COORDENADOR DO OBSERVATRIO DA IMIVRAO DO ACIME
Lisboa, 27 de Junho de 2004
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PREMBULO
Atravs da anlise do discurso oficial do Estado face s migraes toda a histria das modernas migraes portuguesas que se pode conhecer neste estudo de Vanda Santos para o Observatrio da Imigrao. O trabalho pode ser dividido em duas grandes reas: a emigrao e a imigrao. No caso da emigrao, caracterizam-se em grandes linhas as principais razes de uma emigrao estruturante na sociedade portuguesa e, mais recentemente, a partir da dcada de 60, as novas vagas migratrias que comeam a ter a Europa como destino, chegando a ser o primeiro objectivo dos portugueses que saem do pas. O discurso do Estado sobretudo de controlo das sadas, correspondendo assim necessidade de activos masculinos para as frentes de combate ultramarinas. No entanto, percebe-se que, por detrs das posies oficias, os fluxos emigratrios funcionaram nessa altura como uma vlvula de escape, tanto do ponto de vista econmico como das tenses sociais, impedindo o avolumar de insatisfao num regime fechado. A primeira mudana de fundo que se observa nesta dcada surge com o Marcelismo, perodo durante o qual, pela primeira vez, surgem no discurso oficial preocupaes com a situao social dos emigrantes. No incio da dcada de 70 a crise petrolfera leva a um deslocar do controlo para os pases de destino, surgindo a nvel do Estado portugus as primeiras preocupaes com o retorno dos emigrantes. Em 1976, depois do 25 de Abril, fortalece-se no discurso oficial a ideia do direito emigrao e do direito ao retorno. A questo do retorno continua a dominar a dcada de 80, depois de, em 1978, os emigrantes portugueses terem conquistado o direito de representao na Assembleia da Repblica, atravs da eleio de deputados pelo crculo da emigrao. A adeso de Portugal Comunidade Econmica Europeia vem alterar de forma substancial o nosso perfil migratrio. E apesar de Portugal receber imigrantes de
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pases lusfonos desde a independncia das antigas colnias africanas, s nos anos 90 que as vagas migratrias se tornam de tal forma intensas e diversificadas que comeam a tomar lugar no discurso oficial do Estado portugus. E, tal como j tinha acontecido com a emigrao, tambm no caso da imigrao as preocupaes sociais e de integrao chegaram muito tarde em relao realidade demogrfica do fenmeno. Estou convicto de que o trabalho do XV Governo Constitucional teve caractersticas absolutamente inovadoras no que respeita ao acolhimento e integrao dos imigrantes. Ao nvel do discurso oficial, houve claramente, durante os dois anos de legislatura, uma preocupao pedaggica com a criao de uma imagem positiva da imigrao junto da opinio pblica. Creio que esse trabalho j est a dar frutos e continuar a dar no presente e no futuro. evidente que o processo de integrao dos imigrantes deve envolver os prprios e a sociedade de acolhimento e no pode ser considerado como uma tarefa que possa ser atribuda unicamente ao Estado. No entanto, para mim inquestionvel que compete ao Estado proporcionar aos imigrantes condies para uma efectiva integrao nas reas em que tem competncia. Mais: julgo que, ao favorecer uma imagem positiva dos contributos dos imigrantes para o todo social, o Estado pode contrariar eficazmente o atraso que este estudo bem demonstra entre a realidade e o discurso oficial e pode mesmo antecipar a marcha da comunidade ao apontar necessidades e ao formular propostas que correspondam a um cenrio de aprofundamento de direitos e de participao dos imigrantes. Tal como o Programa do Governo bem aponta, esse o caminho que continuaremos a seguir nas polticas do XVI Governo Constitucional.
FELICIANO BARREIRAS DUARTE

SECRETRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA PRESIDNCIA
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INTRODUO
Durante as dcadas de 60 a 80, Portugal sofreu algumas reestruturaes sociais, devido ao acentuado fluxo emigratrio que perdurou no nosso pas. Algumas das suas causas prendem-se com o regime ditatorial implantado em Portugal, a pobreza e as dificuldades de emprego na zona rural, obrigando muitos portugueses a procurar melhores condies de vida na Europa, Venezuela, frica do Sul, E.U.A e no Brasil, assim como nas antigas provncias do ultramar, entre outros. de salientar que o movimento transatlntico que se fez sentir nos anos 50, especialmente para o Brasil e Amrica substitudo pela emigrao intra-europeia. A partir do ano de 1963 as sadas para Frana ultrapassam as sadas registadas para o Brasil. Rocha-Trindade (1982) aponta algumas razes para esta nova corrente migratria: a proximidade geogrfica, a facilidade em atravessar as fronteiras, normalmente atravs da regio dos Pirinus e finalmente, a possibilidade de manter contacto directo com os emigrantes que regressam de frias a Portugal. Contudo, desde a dcada de 50 que o plano de reconstruo da Europa aps a segunda guerra mundial exigia mo-de-obra vinda de todas as partes, o que constitui mais uma causa para a migrao intra-europeia. Por outro lado, o desenvolvimento econmico dos pases desenvolvidos do norte e centro da Europa e a consequente abertura do mercado de trabalho, apela os emigrantes a deslocarem-se nomeadamente para Frana, Luxemburgo e Alemanha. Nos anos 60, muitos portugueses emigram devido a polticas de compensao face a emigrantes residentes na Europa e nos E.U.A. O Estado Portugus, consciente das condies em que vivem os emigrantes nos pases anfitries e das correntes massivas migratrias rumo Europa, consolida alguns acordos de emigrao, nomeadamente com a Holanda (1960) e Frana (1963). No caso de Frana, celebram-se em 1960 os acordos administrativos para aplicao da Conveno Geral Franco-portuguesa sobre segurana social, e do Acordo Complementar da mesma Conveno.
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A dcada de 70 foi marcada pela crise econmica e consequente diminuio de procura de mo-de-obra pelos pases industrializados da Europa, surgindo novas polticas de imigrao mais restritivas. Paralelamente, o perodo de descolonizao provocou novas vagas migratrias, com o regresso de 700 000 portugueses residentes nas ex-colnias. Dentro desta conjuntura, e com o intuito de apoiar as comunidades de portugueses no estrangeiro (visando a insero profissional e social dos emigrantes, assim como a promoo cultural do nosso pas), o Governo Portugus desenvolve acordos bilaterais com pases de maior fluxo emigratrio portugus, como o caso da Frana (1977) ou do Luxemburgo (1977, 1978, 1982). Entre o final dos anos 70 e meados dos anos 80, Portugal assiste diminuio do fluxo migratrio, em virtude das polticas de barreira imigrao dos pases anfitries e da situao econmica. Neste perodo registam-se somente 30 000 sadas anuais (Baganha e Peixoto, 1997). Ao mesmo tempo, a diminuio do volume das sadas reflecte as mudanas no processo migratrio, pois muitos da(o)s portuguesas(es) que emigram fazem-no devido ao reagrupamento familiar e no tanto pela questo de trabalho. Portugal adoptou desde o sculo XIX at meados do sculo XX uma poltica governativa de trajecto de ida, alcanando uma posio intermdia na segunda metade dos anos setenta, para desembocar numa poltica de ciclo fechado no incio dos anos 80 (Rocha-Trindade, 1982). No primeiro caso, o Governo confina a sua aco ao controle e defesa dos emigrantes durante o trajecto migratrio, ou seja, relativamente ao recrutamento da mo-de-obra e fiscalizao de fronteiras. No segundo caso, existe uma preocupao com a proteco dos direitos sociais dos emigrantes, que se torna, finalmente, subjacente a todas as fases do ciclo migratrio, desde a partida, estadia e ao processo de integrao no estrangeiro do emigrante, e eventual retorno ao pas de origem. Na dcada de 80 assiste-se tambm imigrao proveniente dos recentes pases independentes, anteriormente integrantes do sistema colonial portugus, que viram em
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Portugal uma oportunidade para fugir pobreza. Ao mesmo tempo, Portugal acolhe os brasileiros que fogem ao regime ditatorial implantado naquela poca no Brasil. Portugal torna-se, simultaneamente, em pas de emigrao e de acolhimento. de salientar que a partir dos finais dos anos 90, Portugal recebe cidados dos pases do Leste. Algumas das razes que conduziram a este facto tm que ver com o desmembramento da antiga Unio Sovitica e a situao precria em que vivem os seus habitantes. Por outro lado, a facilidade de mobilidade dentro do espao Schengen, a que Portugal pertence, ajudou a consolidar essa tendncia. A respeito da imigrao, o Programa do actual Governo prope uma poltica rigorosa e responsvel, contrariando uma poltica de porta abertas, de modo a assegurar aos que nos procuram um nvel de vida digno. curioso observar que as condies em que os nossos emigrantes viviam, assim como as suas motivaes, muito se assemelham situao actual dos imigrantes que Portugal recebe. Dentro deste contexto, este estudo tem como finalidade comparar e analisar o Discurso Oficial do Estado sobre as grandes vagas da emigrao portuguesa nas dcadas de 60 a 80 e a actual problemtica da imigrao em Portugal a partir dos anos 90 actualidade.
Enquadramento terico No que diz respeito ao enquadramento terico, entendemos por Discurso Oficial do Estado, a exposio das ideias emanadas pelo Governo e outros agentes do Estado, seja atravs das leis, comunicados ou discursos que reflectem a sua posio face emigrao e imigrao. Dado que Portugal foi governado desde 1960 at actualidade por vrios Governos, resultar lgico que o Estado Portugus produzisse ento vrios discursos oficiais. O objectivo deste estudo reside na anlise global desses discursos ao longo das vrias conjunturas que o pas atravessou.
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Neste estudo adoptou-se o conceito de emigrante como o cidado que se desloca para um pas diferente daquele onde nasceu e que a sua residncia habitual, por um perodo mnimo de um ano (ONU, 2002). Por sua vez, o mesmo emigrante converter-se- em imigrante no pas que o acolhe. Este conceito engloba a imagem do outro como estrangeiro, ou seja, o que no pertence a um determinado territrio nacional. Este estudo faz referncia aos estrangeiros legalizados, excluindo os residentes de pases da Unio Europeia, dado no serem considerados estrangeiros noutro Estado membro. Metodologia A posio do Governo vai-se alterando consoante o interesse nacional e ideologia politica que prevalece num determinado espao de tempo. Por essa razo, o nosso estudo contempla, nos dois primeiras captulos, uma anlise diacrnica que reflectir a conjuntura scio-poltica de cada perodo mencionado. Nesta primeira fase, o nosso objectivo ser o de analisar o Discurso Oficial do Estado referente emigrao nas dcadas de 60 a 80, tendo em conta os vrios perodos que reflectem as mudanas polticas no nosso pas, nomeadamente a transio do regime ditatorial para a Democracia e a entrada na CEE, actual Unio Europeia, em 1986. Desse modo optmos por uma anlise a nvel legislativo e do discurso poltico, que contextualizar a tomada de decises do Governo nas vrias pocas. Tendo em conta a dificuldade em abranger todo este perodo e os diversos pontos geogrficos de emigrao, teremos como estudos de caso a Frana e o Luxemburgo. Esta fase subdivide-se em vrios perodos: De 1960 a Maro de 1974 aquando da governao do Estado Novo (referente ao perodo salazarista e poca da primavera marcelista); De 1974 com a restaurao da democracia at 1986, altura da entrada de Portugal na CEE (tendo em conta os seis governos provisrios e os quinze governos constitucionais e maiorias partidrias que acompanharam este perodo e respectivos discursos);
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De 1986 a 1989 (do X ao XI Governo); Dentro deste mbito, pretende-se comparar o discurso oficial ao longo dos vrios perodos mencionados, assim como entre os distintos governos que os acompanharam. A segunda parte do estudo dedicada ao discurso oficial do Estado face imigrao dos anos 90 a 00 (mencionando as diferentes posies tomadas entre o XII e o XV Governo Constitucional). Tendo em conta que Portugal membro da Unio Europeia dentro deste perodo, interessa ilustrar: Quais as implicaes da lei europeia para o pas e at que ponto Portugal conseguiu harmonizar a legislao nacional com as directivas europeias. Quais as razes que levaram Portugal a mudar a sua poltica de imigrao. Finalmente, na terceira parte do estudo iremos comparar os resultados obtidos na primeira e segunda fase, de modo a perceber se existe ou no congruncia entre o Discurso Oficial do Estado durante os diferentes perodos e sub-perodos a que este estudo se refere. O nosso propsito final incide na anlise global do discurso oficial do Estado bem como a sua congruncia diacrnica face emigrao desde os anos 60 at actualidade, assim como realizar uma anlise sincrnica referente ao discurso oficial sobre as comunidades portuguesas no mundo e sobre os imigrantes em Portugal. A partir desta anlise pretendemos examinar as diferentes posies do Estado face emigrao e imigrao dentro dos respectivos perodos mencionados - tendo em conta os diferentes Governos e partidos polticos que os acompanharam - de modo a entender se existe de facto congruncia entre o discurso oficial do Estado sobre a emigrao e comunidades portuguesas e a imigrao no nosso pas. Finalmente, espera-se que este estudo ajude a clarificar se a poltica portuguesa face imigrao ou no coerente com a poltica da Unio Europeia.
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Este estudo seguiu o mtodo de anlise de contedos, dado que este mtodo, permite ao investigador incidir sobre as declaraes polticas, artigos de jornais, entrevistas, notas diplomticas, de forma a analisar a construo e desenvolvimento do discurso. Por outro lado, optou-se por uma anlise temtica, de modo a entender os juzos de valor emitidos pelos agentes do Estado Portugus sobre emigrao e imigrao (Quivy, 1992). O mtodo de anlise de contedos, define-se como um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes, que utiliza procedimentos sistemticos e objectivos de descrio do contedo das mensagens (...) a inteno da anlise de contedo a inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo (ou eventualmente de recepo), inferncia esta que recorre a indicadores (quantitativos ou no) (Bardin, 1995: 38). Deste modo, construmos quatro indicadores: ensino e cultura da lngua, segurana social, reagrupamento familiar e e/imigrao irregular. Assim, foi possvel realizar uma anlise comparativa sobre as medidas tomadas pelo Governo face aos emigrantes no perodo de 1960 a 1980, e aos imigrantes no perodo de 1990 at actualidade. A apresentao de dados qualitativos foi realizada atravs da sntese narrativa descritiva das categorias temticas, ou seja, atravs da organizao do texto extrado do discurso (documentos analisados e entrevistas), com base no tema e na temporalidade dos factos narrados. Este estudo foi desenvolvido entre Setembro e Dezembro de 2003, a pedido do ACIME, Observatrio de Imigrao, que delineou o alcance temtico e cronolgico do estudo. No sentido de o enriquecer, foram contactadas vrias entidades individuais e colectivas relacionadas com o tema, mas que at data no responderam ao este apelo. Somente Adelino Rodrigues, Feliciano Barreiras Duarte, Lusa Pinto, Lus Moita, Maria Manuela Aguiar, P. Rui Pedro e Victor Lopes Gil se mostraram disponveis.
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Paralelamente, procedeu-se a uma busca bibliogrfica exaustiva sobre emigrao e imigrao, recorrendo a vrias fontes: Arquivo Histrico e Biblioteca do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Biblioteca do Conselho de Ministros, Biblioteca da DirecoGeral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas, Biblioteca da DirecoGeral dos Assuntos Comunitrios, Instituto dos Arquivos Nacionais/Torre do Tombo, Biblioteca Nacional, Biblioteca do Ministrio da Administrao Interna, Servio de estrangeiros e Fronteiras, Biblioteca da Universidade Aberta, Instituto Nacional de Estatstica, ACIME e Observatrio de Imigrao, Obra Catlica das Migraes (arquivo de imprensa), entre outras. ainda de salientar que alguma da documentao requisitada ao Arquivo Histrico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros no foi encontrada pelas bibliotecrias. A partir da anlise bibliogrfica, detectmos a inexistncia de trabalhos cientficos que reflectissem o tema e objectivo deste estudo, conduzindo ento recuperao do Discurso Oficial do Estado atravs dos Programas do Governo, recortes de imprensa, entrevistas personalizadas, notas diplomticas, legislao e consequentes polticas adoptadas pelo Governo. Desse modo, este estudo pode ser visto como um trabalho inovador, que poder ser o incio de outros projectos futuros, mais elaborados e aprofundados, tendo em conta o limite dos recursos humanos e o tempo para o desenvolver. Lano ento o desafio, a partir de vrios comentrios ao estudo, de aprofundar a anlise do discurso oficial do Estado sobre emigrao de 1990 at actualidade, perodo no analisado neste estudo. Gostaria ainda de referir as dificuldades sentidas com os embaraos estatsticos, utilizando a expresso de Maria Joo Valente Rosa (2003), dado que os nmeros sobre emigrao e imigrao variam consoante as fontes. No obstante, optou-se por seguir, sempre que possvel, uma fonte, a saber, os dados do Instituto Nacional de Estatstica.
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No que concerne o enquadramento terico e histrico da emigrao e imigrao em Portugal, entre os perodos mencionados, proceder-se- apresentao da principal bibliografia utilizada neste estudo, no descurando a importncia das outras obras consultadas e mencionadas na bibliografia final do trabalho. No primeiro captulo, elaborou-se o marco terico da emigrao intra-europeia, assim como a evoluo do discurso oficial do Estado sobre emigrao de 1960 a 1989, atravs dos vrios Governos e conjunturas. Para tal, procedeu-se ao levantamento de notas diplomticas que reflectissem o pensamento dos agentes do Estado de forma a prosseguir com a reconstruo dos vrios discursos. de salientar que os trabalhos cientficos consultados durante o perodo da pesquisa bibliogrfica examinam, sobretudo, a caracterizao da emigrao portuguesa, principais destinos e actores, e tambm as polticas de emigrao adoptadas, no detendo-se propriamente sobre o discurso oficial do Estado. Nesse seguimento, uma das obras consultadas para a elaborao deste captulo foi a Emigrao Portuguesa, aspectos relevantes relativos s polticas adoptadas no domnio da emigrao portuguesa, desde a ltima guerra mundial. Contribuio para o seu estudo, de F. G. Cassola Ribeiro (1986). O autor apresenta o panorama da emigrao portuguesa desde a Constituio Poltica de 1933 at ao perodo de adeso de Portugal CEE, sublinhando a evoluo poltica face a este tema, atravs das mudanas na Constituio Portuguesa e das medidas legislativas. Sobre os dados gerais quanto emigrao intra-europeia utilizou-se a seguinte bibliografia: Garcia, Jos Lus et al., (1998), A Emigrao Portuguesa, uma Breve Introduo. Esta obra apresenta as principais caractersticas deste movimento migratrio e principais destinos, entre eles, a Frana e o Luxemburgo. Por outro lado, Joel Serro, no livro, A emigrao Portuguesa (1982), apresenta tambm as origens da emigrao europeia, a dispora europeia na dcada de 60 e os principais destinos europeus. Sublinhamos ainda a importncia do trabalho
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de investigao de Jorge Carvalho Arroteia, em particular, A emigrao Portuguesa Suas origens e distribuio, em particular a parte dedicada emigrao portuguesa para Frana. Quanto aos estudos de caso, em particular sobre a emigrao portuguesa para Frana, foram consultadas variadssimas obras, dado o vasto trabalho publicado sobre este tema. Apesar deste facto, no encontrmos nenhum estudo que reflectisse o tema central da nossa investigao, dado que os trabalhos se prendem essencialmente com a descrio histrica e demogrfica da emigrao para Frana. notria a falta de estudos sobre a emigrao no Luxemburgo. No entanto, salientamos uma obra essencial, A emigrao Portuguesa no Gro-Ducado do Luxemburgo (1983) de Jorge Carvalho Arroteia. O autor apresenta o cenrio das migraes europeias no Luxemburgo at ao incio dos anos 80, mas mencionar o discurso oficial do Estado. Esta publicao pretende caracterizar os fluxos portugueses migratrios para o Luxemburgo, no sentido geogrfico e demogrfico. Dada a dificuldade em encontrar material bibliogrfico sobre o tema deste estudo, optmos por completar os dados sobre as medias legislativas com uma pesquisa das notas diplomticas, no Arquivo Histrico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, assim como os programas do Governo e recortes de imprensa a partir do jornal Dirio de Notcias e do arquivo de imprensa da Obra Catlica das Migraes. Atravs da biblioteca da Direco-Geral dos Assuntos Consulares e das Comunidades Portuguesas, foi-nos possvel consultar vrias obras publicadas pelo Estado Portugus, inclusive, publicaes dos discursos de alguns Secretrios de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, entre eles, Jos Vitorino, Lus Filipe Correia de Jesus e Maria Manuela Aguiar. No segundo captulo, referente anlise da imigrao de 1990 at actualidade, permaneceu a dificuldade em encontrar bibliografia especfica sobre o tema central de investigao do presente estudo, isto , a anlise do Discurso Oficial do Estado. Contudo salientamos duas obras que abordam, de maneira particular, as polticas
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de imigrao: Poltica e Imigrao (2001) de Maria Ioannis Baganha e Jos Carlos Marques, e A Imigrao em Portugal (2002) de SOS Racismo. Ambas as publicaes apresentam as polticas e legislao sobre a imigrao. Assim, foi necessrio recorrer aos Programas de Governo, recortes de imprensa e legislao. Numa primeira parte, procedeu-se introduo do contexto imigratrio em Portugal, passando posteriormente anlise descritiva dos vrios Governos, e finalmente apresentao das ideias subjacentes aos indicadores comparativos. Algumas das obras consultadas elaboram uma anlise sobre a emigrao e a imigrao, das quais salientamos o livro Sociologia da Migraes, de Maria Beatriz Rocha-Trindade e a obra de Cristiano Codagnone (1995) Emigrazione, Rimpatrie e Immigrazione in Portogallo: Stato, mercato e identit nazionale alla periferia dellEuropa, Milano, Fondazione Cariplo per le Iniziative e lo Studio suma Multietnicit. O terceiro captulo, dedicado anlise dos dados recolhidos, foi elaborado a partir das fontes bibliogrficas mencionadas nos captulos anteriores.
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I PARTE
O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE A EMIGRAO NAS POCAS DE 60 A 80
Breve contextualizao da emigrao portuguesa no espao intra-europeu O fenmeno da emigrao surge nos finais da dcada de 50, devido s polticas restritivas de imigrao do Brasil e ao desenvolvimento econmico da Europa aps a segunda guerra mundial, salvaguardado pelo Plano Marshall (Garcia et all., 1998). Com efeito, a falta de mo-de-obra originada em grande parte pelo deficit humano no ps-guerra, paralelo ao desenvolvimento tcnico e industrial nos pases mais ricos da Europa atraram os movimentos migratrios dos pases mais pobres, em primeiro lugar, a partir do Leste europeu (at construo do muro de Berlim em 1961) e em segundo lugar a partir do sul da Europa. A Frana constitui um dos principais destinos, seguido da Alemanha, Inglaterra, Luxemburgo, Blgica, Holanda e pases nrdicos. Em 1962, as sadas a salto alm Pirinus representavam mais de metade das sadas legais (Rocha-Trindade, 1995). Devido s dificuldades de conseguir a sada legalizada desde Portugal, face precria situao econmica no pas e oferta de trabalho nos pases do norte da Europa, muitos trabalhadores entram clandestinamente nos pases de acolhimento, atravs dos engajadores, ou actuais redes de trfico. A situao acima descrita predominar at metade dos anos 70, por altura da crise petrolfera e consequente crise econmica na Europa. A partir desse momento, as autoridades responsveis pelos pases anfitries, delimitam as polticas de imigrao, restringindo os fluxos migratrios, promovendo polticas do regresso voluntrio aos pases de origem e aumentando a discriminao face aos trabalhadores portugueses. A adeso de Portugal CEE (assinatura do Tratado em 1985 e entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1986) veio alterar o contexto das polticas migratrias intra-europeias.
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Os trabalhadores portugueses viram mudar o seu status de e/imigrantes para cidados europeus, e aptos a circular livremente pelo espao europeu. Nos anos 80 aumenta a emigrao sazonal. curioso denotar que a partir de 1988 no se conhecem valores estatsticos sobre os fluxos migratrios, provavelmente pelo facto do Estado Portugus ter assumido verdadeiramente seu papel de pas comunitrio, pondo de lado o passado de pas emigrante e das histrias tristes dos bidonvilles nos arredores de Paris.
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O REGIME DO ESTADO NOVO NO PERODO DE ANTNIO OLIVEIRA SALAZAR ENTRE 1960 E 1968
Nos anos 60, Portugal vive sob um regime ditatorial que isola o pas do resto da Europa. Os princpios basilares da poltica de Salazar reflectiam o nacionalismo corporativo, intervencionismo econmico-social e o imperialismo colonial. Paralelamente, a polcia poltica (PIDE) reprimia todos aqueles que se opusessem ao regime. Dentro desta conjuntura, muitos portugueses emigraram com o intuito de escapar a esta situao e possibilidade de serem enviados para a guerra colonial em frica. O conceito de emigrante varia consoante o contexto histrico e conjuntural. Nos anos 60, o emigrante definia-se da seguinte forma: Os portugueses que saam do territrio nacional para trabalhar em pas estrangeiro; as mulheres que acompanhem ou vo juntar-se ao marido emigrante; os parentes por consanguinidade, em qualquer grau da linha recta ou at ao terceiro da linha transversal de qualquer emigrante, quando os acompanhem ou se lhes vo juntar; os portugueses que transfiram a sua residncia para pas estrangeiro em que beneficiem da qualidade de imigrante ou equivalente (Cassola Ribeiro, 1986:33). Por outro lado, so considerados emigrantes-retornados aqueles que permaneceram fora do pas por um perodo de 4 anos aps a ltima sada do pas.1 O Decreto-lei n 44 428, de 29 de Junho de 1962 reproduz as bases da poltica de emigrao nesta poca, seja a partir do conceito de emigrante, seu recrutamento, passaporte e disposies especiais, ou a emisso dos passaportes de emigrantes nas provncias ultramarinas. Segundo o Estado portugus, a emigrao era caracterizada como temporria (ausncia do pas inferior a um ano), annima (quando o recrutamento processado atravs da Junta de Emigrao) ou nominativa 1 Artigo 1 do Decreto n (quando o trabalhador portugus possui um contrato de 44 428 de 29 de Junho de trabalho ou carta de chamada obtida por conta prpria do 1962. emigrante) 2. 2 Decreto-lei n 44 427 de
29 de Junho de 1962.
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Apesar do elevado movimento emigratrio intra-europeu no incio dos anos 60, o II Plano de Fomento no faz referncia aos fluxos migratrios, pelo que podemos deduzir que esta matria no era considerada prioritria para o Estado portugus. A poltica emigratria durante o perodo salazarista caracteriza-se como restritiva, constituindo a principal preocupao do Governo o controle da emigrao legal. Contudo, o Estado parecia incapaz de controlar a massiva emigrao irregular. Nos anos 60, a poltica de emigrao estava a cargo da Junta de Emigrao 3. Em 1962 o Governo decide aprovar o Decreto-lei n 44 427, concedendo Junta de Emigrao funes acrescidas, devido falta de regulamentao adequada problemtica dos emigrantes, pois os diplomas anteriores reflectiam somente uma preocupao de cariz administrativo. Desse modo, o Estado define as bases do regime emigratrio, assim como o conceito de emigrao, apresentado no artigo 3 desse mesmo diploma: Considera-se emigrao a sada do Pas de indivduos de nacionalidade Portuguesa, originria ou adquirida, para se estabelecerem definitiva ou temporariamente no estrangeiro, salvo nos casos exceptuados por lei. No artigo 4, o Estado assume a responsabilidade de acompanhar o emigrante desde o momento em que planeia a sada, durante a sua viagem e o tempo de permanncia no estrangeiro, apesar de no mencionar a aco do Estado num eventual retorno. Quanto ao recrutamento, o artigo 5 refere que este () depende () da autorizao da Junta de Emigrao, mediante parecer favorvel da Direco-geral do Trabalho e Corporaes. Apesar do estabelecido no artigo 1, em que qualquer cidado portugus livre de emigrar, foi esse direito condicionado sempre quando as circunstncias especiais o impuserem, o Governo, pelo Ministro do Interior, poder determinar a suspenso total ou parcial da emigrao para determinado pas ou regio. Neste perodo no se encontrava todavia contemplado na Constituio Portuguesa o direito emigrao, pelo que era premente a utilizao de um passaporte especial para Emigrantes. curioso notar que, em Decreto-Lei n 36 558 de
3 28 de Outubro de 1947.
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1944, o acesso ao passaporte ordinrio estava vedado a operrios e trabalhadores rurais 4. Apesar de se manter essa situao, ela aparecia de forma mais subtil: No ser concedido passaporte ordinrio a qualquer pessoa que se julgue ter o propsito de emigrar 5. Quem emigrasse em posse do passaporte ordinrio ficaria sujeito s penas aplicadas emigrao irregular (artigo 17). Durante o Estado Novo, sob poder de Salazar, a emigrao irregular era encarada como crime. Em caso do Governo portugus ter conhecimento de que um indivduo, portador de passaporte ordinrio, tinha a inteno de emigrar, era de imediato instaurado um processo por emigrao irregular. O mesmo sucedia em caso de suspeita sobre terceiros que cobrassem dinheiro pela ajuda no processo da emigrao. Os engajadores ou, adaptando a expresso aos dias de hoje, as redes de trfico, sofriam penas pesadas, equivalentes ao crime de furto, correspondendo a dois anos de priso.6 S em 1969, em plena Primavera Marcelista, a emigrao deixa de ser considerada crime para ser punvel com multa, excepo daqueles que tivessem como inteno fugir ao servio militar.7 A posio do Governo portugus quanto emigrao era, de certa forma, dbia. Se por um lado, tentava a todo custo impedir a emigrao, por outro, estimulava o envio das remessas dos emigrantes, devido sua importncia para o desenvolvimento do pas. Atento problemtica dos fluxos migratrios, que chamavam cada mais a ateno da imprensa internacional, o governo portugus entendeu a premncia de alargar as polticas governativas de controlo e 4 Decreto-lei n 33 918 de 5 de Setembro de 1944. regulamentao a uma aco internacional, atravs da cele5 Decreto n 46 748 de brao de Acordos Internacionais com os pases anfitries 15 de Dezembro de 1965, dos emigrantes portugueses. Neste caso, a preocupao artigo 16. 6 De acordo com artigo 86 principal no se limitava somente regulamentao e recrudo Decreto-Lei n 43 582 tamento de mo-de-obra, mas abrangia a proteco e direitos de 4 de Abril de 1961 (alterado a partir do Decreto-lei sociais dos emigrantes. Os primeiros Acordos datam de 1963 n 39 749 de 9 de Agosto com a Holanda e a Frana, seguidos da Repblica Federal da de 1954) Alemanha em 1964. 7 Decreto-lei n 49 400 de
19 de Novembro.
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Segundo Cassola Ribeiro (1986), apesar do aparente interesse do Estado face questo dos emigrantes, no se pode descurar o facto da maior parte dos recrutamentos no se ter realizado ao ritmo e quantidade desejada pelos pases anfitries. Em 1963, o nmero anual de autorizaes consentidas aos cidados portugueses para emigrar, estipulado pelo Governo, deixa de estar fixado em 30 000. Esta medida reflecte a lucidez do Estado ao aperceber-se da impossibilidade de travar a emigrao, pois ao limitar o nmero de emigrantes legais, aumentava os fluxos migratrios irregulares. A partir desse ano, registam-se nmeros elevados tanto de emigrao regular como clandestina. Apesar dos esforos do Governo para disciplinar a emigrao, essa tarefa foi considerada quase impossvel. O Governo portugus aplicou algumas medidas no sentido de resolver a situao incontornvel da emigrao e seus problemas. A Resoluo do Conselho de Ministros de 14 de Janeiro de 1965 ilustra a apreenso do Governo face ao elevado nmero de emigrantes, ressaltando os emigrantes clandestinos; a forma desordenada como a emigrao se processa poder vir a ter consequncias para o pas, em particular para a realizao da poltica nas provncias ultramarinas () que constitui imperativo constitucional e exigncia crescente do progresso do nosso Ultramar. Um dos objectivos da poltica emigratria residia na proteco dos emigrantes, reconhecendo a nova problemtica da emigrao europeia, no s desde o ponto de vista social, mas tambm tendo em conta a importncia dessa medida na recuperao dos laos que unem os emigrantes ptria. No entanto, a proteco dos emigrantes por parte do Estado portugus era ainda bastante tnue. Desse modo, mantm-se o princpio geral da poltica emigratria presente no Decreto-lei n 44 427 de 29 de Junho de 1962 e refora-se a ideia dos limites e exigncias do acto de emigrar. Segundo o texto deste diploma, a forma de alcanar estes objectivos traduzia-se numa poltica de emigrao inserida na poltica nacional de emprego, pelo que seria criado o Servio Nacional de Emprego previsto no Plano
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Intercalar de Fomento. Por outro lado, o artigo 6 dispensa a interveno de parentes como intermedirios nos contratos de trabalho at ao 3 grau, para obteno do passaporte de emigrantes, conforme estipulado no Decreto-lei n 44 427 de 29 de Junho de 1962. ainda modificado o artigo sobre a obteno de passaporte ordinrio ou de turista 8 e aumenta-se a aco repressiva contra aqueles que tm inteno em escapar ao servio militar emigrando, assim como contra os engajadores e passadores de emigrantes. Simultaneamente, o Estado portugus organiza um processo de regularizao dos emigrantes clandestinos e sublinha a inteno de alargar a proteco aos emigrantes e respectivas famlias. Apesar de algumas novidades, a Resoluo do Conselho de Ministros de 14 de Janeiro de 1965 mantm uma posio restritiva em matria de emigrao, pois segundo o Governo, contribua para manter a economia portuguesa estvel. A verdade que nem as medidas implementadas restringiam o fluxo migratrio que se fazia sentir. Em 1962 o nmero de emigrantes em situao regular atingia os 33 539, enquanto que os emigrantes clandestinos para Frana ascendiam a 4 671, constituindo um total de 38 210. J no ano de 1968, a quantidade de emigrantes atinge um nmero bastante mais elevado: 80 452 em situao regular e 23 8 Decreto-lei n 39 794 de 697 em situao clandestina em Frana, totalizando 104 149 28 de Agosto de 1954. pessoas 9. 9 Fonte: Instituto Nacional O ano de 1966 foi, sem dvida, o ano em que se assistiu exploso emigratria no perodo de Salazar: 120 239 emigrantes regulares, 12 595 em situao clandestina, constituindo um total de 132 834 emigrantes10. Face a este cenrio, podemos detectar que o Governo, atravs da Resoluo do Conselho de Ministros de 14 de Janeiro de 1965, no conseguiu atingir o seu objectivo em regular a emigrao. Logo um
de Estatstica (INE), dos Servios de Emigrao e do Office National dImmigration (O.N.I.), in Cassola Ribeiro (1986). 10 Fonte: Secretaria de Estado das Comunidades Portuguesas, onde os dados relativos imigrao foram fornecidos pelo O.N.I. e consultadas publicaes do INE.
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ano aps a Resoluo, o nmero de emigrantes, como vimos, ultrapassa os 100 000. Desse modo, e face emigrao ilegal, publica-se o Decreto-lei n 46 939 em 5 de Abril de 1966.
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ESTADO NOVO NO PERODO DE MARCELLO CAETANO
Durante o perodo salazarista, a poltica de emigrao limita-se a um severo controlo das sadas legais, menosprezando as polticas sociais de apoio aos emigrantes. A primavera Marcelista marca ento um novo discurso oficial do Estado face emigrao. No entanto, o Governo continua na linha de combate emigrao ilegal11. Contudo, desconhece-se qualquer captulo em matria de emigrao no III Plano de Fomento (1968-1973). Os XII captulos apresentados constituem as grandes reas de interesse para o Estado Portugus nesse perodo: Agricultura, silvicultura e pecuria; Pesca; Indstrias extractivas e transformadoras; Indstrias de construo e obras pblicas; Melhoramentos rurais; Energia; Circuitos de distribuio; Transportes, comunicaes e meteorologia; Turismo; Educao e investigao; Habitao e urbanizao; e, finalmente, Sade. Em resposta ao problema da emigrao, o Conselho de Ministros aprova uma nova Resoluo a 2 de Julho de 1970, que vir regular e reorganizar a questo da emigrao. Neste diploma apela-se reviso da legislao vigente sobre a emigrao e negociao de acordos bilaterais, especialmente com os pases de maior fluxo migratrio, adeso de Portugal Conveno n 97 da Organizao Internacional do Trabalho e instituio de um organismo com o objectivo de coordenar todas as aces relacionadas com a temtica da emigrao. Neste documento, o novo Governo do Estado Novo transmite tambm o interesse pelas polticas sociais dos emigrantes, descritas no artigo 7: A fim de intensificar a assistncia aos emigrantes nos pases de destino, criar Servios Sociais de proteco e informao (). Por outro lado, o Governo apoia o associativismo, colaborando na assistncia moral, religiosa e social dos emigrantes. Finalmente, notria a inteno de informar os cidados portugueses sobre as questes da emigrao, de forma a incentivar os fluxos migratrios para as provncias ultramarinas e a reter
11 Decreto-Lei n 48 783 de 21 de Dezembro de 1968, Decreto-Lei n 49 400 de 24 de Novembro de 1969 e Decreto-lei n 347/70 de 25 de Julho de 1969.
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o maior nmero possvel de portugueses no territrio nacional. Para esse efeito, apresenta os perigos da emigrao irregular e apela utilizao das vias legais. Em 1970 criado o Secretariado Nacional da Emigrao12 no mbito da Presidncia do Conselho, e no seguimento da Resoluo do Conselho de Ministros acima referida, tendo como rgo consultivo do Governo a Comisso Interministerial para os Assuntos da Emigrao, onde se encontram representados todos os departamentos de Estado directamente ligados aos problemas da emigrao. O Secretariado Nacional extingue a Junta de Emigrao, j que se encontrava desfasada da realidade dinmica do processo da emigrao, devido em parte deslocao dos movimentos migratrios, desde o Brasil para a Europa e tambm porque a sua tarefa se reduzia apreciao dos pedidos de passaporte de emigrante e ao recrutamento de trabalhadores para o estrangeiro. O legislador alarga as atribuies do Secretariado, relativa manuteno dos laos entre o emigrante e a Ptria, com vista a um eventual retorno. Os objectivos principais mencionados neste diploma abrangiam o encarar os fenmenos da emigrao na perspectiva dos problemas sociais e no enquadramento da poltica nacional de emprego, assim como a urgente necessidade de intensificar medidas destinadas no s a criar condies no pas aos que dele possam pretender afastar-se, () como ainda disciplinar e canalizar as correntes migratrias, nomeadamente para as provncias ultramarinas, e a estabelecer toda uma rede de apoios aos emigrantes, aonde quer que se encontrem. No discurso proferido no Acto de Posse de cargo de Secretrio Nacional de Emigrao, Amrico Sragga Leal afirma: Claro que muitos dos problemas que a emigrao suscita ficariam praticamente eliminados se fosse possvel encaminhar os excedentes de mo-de-obra para as provncias ultramarinas. Com isto, de resto, no s se resolveriam os problemas de desemprego e sub emprego na Metrpole como se contribuiria decisivamente para o povoamento daquelas provncias. Por isso, no s a prpria Constituio comete ao Estado o dever
12 Decreto-Lei n 402/70 de 22 de Agosto. O Decretolei n 15/72 e Decreto n 16/72, ambos de 12 de Janeiro, reorganizam e regulamentam o Secretariado Nacional de Emigrao. Estes dois diplomas so fundamentais no campo da poltica emigratria nos anos 70.
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de desenvolver o povoamento ultramarino como nas duas Resolues tomadas pelo Conselho de Ministros sobre emigrao se recomenda aquele povoamento at como forma de obstar os males de emigrao. O Estado insiste no envio da populao portuguesa para as provncias ultramarinas, perceptvel no prembulo da Lei n 15/72: Assume especial importncia a actividade a desenvolver pelo Secretariado, em colaborao com o Servio Nacional de Emprego e os servios competentes do Ministrio do Ultramar, tendo por objectivo canalizar para as nossas provncias ultramarinas parte da actual corrente emigratria que hoje sai com destino ao estrangeiro. Ao longo do seu discurso, Sragga Leal aponta que os pilares da poltica de emigrao assentam na Resoluo do Conselho de Ministros de 2 de Julho de 1970 e que esta deve ter em considerao todos os aspectos que afectam a emigrao, sejam eles humanos, econmicos ou sociais, e a necessidade de defender () o emigrante a partir do prprio momento em que decidiu emigrar canalizando-o como lgico, pelas vias legais da emigrao. Como podemos ver, a emigrao irregular neste momento um dos principais problemas a combater pelo Governo, devido aos fluxos elevados. Assim, atribui-se ao Secretariado Nacional de Emigrao a competncia de combater a clandestinidade libertando o emigrante portugus duma condio que, alm do mais, o afecta na sua dignidade. O discurso de Sragga Leal ainda marcado pelo incentivo ao retorno, atravs de informao aos emigrantes sobre a situao de emprego em Portugal. Segundo o Secretrio Nacional de Emigrao, as funes da Secretaria no se limitam a aces de apoio ao emigrante desde o recrutamento, realizao de exames mdicos, passaportes, servios de transporte mas tambm abrangem a actualizao das polticas emigratrias e a participao nos acordos internacionais. Neste sentido, legtimo um certo esprito reivindicativo junto dos pases anfitries, tendo em conta o contributo dos emigrantes para esses pases, o que significa, em termos prticos,
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que beneficiem de iguais direitos, designadamente no que respeita s condies de prestao de trabalho e sua retribuio, formao profissional, habitao, aos benefcios da previdncia e do abono de famlia, etc.. Em suma, o Secretariado Nacional de Emigrao deve promover o estudo da problemtica da emigrao; simplificao e reorganizao dos servios; intensificao dos apoios aos emigrantes e seus familiares e realizao de acordos internacionais, que permitam uma maior defesa dos emigrantes. A emigrao encarada em termos sociais, econmicos e tecnolgicos e os movimentos emigratrios como meios de cooperao tcnica internacional (). As prioridades do Estado esto em sintonia com o canalizar, de preferncia para as provncias ultramarinas, dos excedentes de mo-de-obra metropolitana e com a problemtica da poltica nacional de emprego, sendo necessrio estabelecer a ligao entre os domnios da emigrao e migraes internas, nomeadamente criando condies menos propcias ao xodo da populao rural para os grandes centros urbanos atravs de uma poltica intensiva de fixao. O Governo tende a resolver os problemas internos, nomeadamente os problemas econmicos, desequilbrios regionais e a questo do emprego, de modo a diminuir o caudal do fluxo migratrio. Em 1972, o Secretariado Nacional de Emigrao reformulado pelo Decreto-lei n 15/72 de 12 de Janeiro, revogando o anterior diploma, apesar de manter em vigor o artigo 13 e 14 sobre a Comisso Interministerial para a Emigrao. Neste diploma, o legislador apresenta a ideia de que os estudos a realizar sobre a temtica da emigrao iro certamente ajudar os organismos competentes na tomada de medidas econmicas, de forma a reduzir o fluxo emigratrio e aplicar da melhor forma as remessas provenientes dos emigrantes, que favorecero o desenvolvimento econmico de Portugal.
O Estado portugus dificultava o reagrupamento familiar dos emigrantes, para assim assegurar a canalizao de divisas para o pas, com o objectivo de equilibrar a
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balana de pagamentos portuguesa e suster a guerra colonial em frica. A partir de 1962, o oramento extraordinrio para as despesas militares representava 38.8% das despesas da administrao central (Garson e Tapino, 1981) 13.
As primeiras delegaes do Secretariado Nacional de Emigrao no estrangeiro surgem em 1972, em Frana, Luxemburgo e Repblica Federal da Alemanha14. Mais tarde, formam-se novas delegaes em Paris e Toronto15, em Bordus, Clermont Ferrand, Caracas e Montreal16. Esta iniciativa parece ter incomodado o Ministrio dos Negcios Estrangeiros, por constituir uma estrutura paralela dos Consulados. Segundo Cassola Ribeiro (1986) a rede consular era insuficiente e ineficaz, o que reduzia a proteco e apoio ao emigrante a um processo burocrtico e moroso devido falta de recursos humanos e materiais. No discurso de inaugurao das novas instalaes do Secretariado Nacional de Emigrao em 27 de Setembro de 1972, proferido pelo Ministro das Corporaes e Previdncia Social e da Sade e Assistncia visvel a evoluo da poltica de emigrao a partir da Resoluo do 13 Apesar da queda do valor das remessas dos Conselho de Ministros de 2 de Julho de 1970, em especial emigrantes nos primeiros nas reas de combate emigrao irregular, regularizao meses de 2003, estas da emigrao indocumentada e facilitao da emigrao continuam a ter um grande peso na economia nacional, legal, enquadrando a sua problemtica no conjunto da polconstituindo a segunda tica nacional de emprego, mais amplamente alicerada na maior fonte de divisas logo a seguir ao turismo. metrpole e no Ultramar, e no acerto de interesses com os Ver http://www.solnet. pases de imigrao. com/05set03/comunid/ Atravs destas medidas, o Governo parece ter encontrado, no seu entender, uma forma mais eficaz de apoio e assistncia ao emigrante, atravs de aces como o servio informativo e de recrutamento, a simplificao da burocracia, os cursos de formao, a aco exercida no campo dos transportes, o
comuni10.htm 14 Decreto n 285/72 de 11 de Agosto de 1972. 15 Decreto n 55/74 de 16 de Fevereiro. 16 Decreto-lei n 197/74 de 13 de Maio. Contudo, este decreto publicado sob o novo regime democrtico.
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apoio prestado, tanto atravs de ncleos e delegaes, como de associaes diversas de nacionais e estrangeiros () ou de ligao me-ptria, as colnias de frias para filhos de emigrantes (). De acordo com este discurso, a proteco aos emigrantes tinha vindo a aumentar atravs dos acordos bilaterais assinados, nomeadamente com a Frana e o Luxemburgo, a Conveno Geral e o acordo administrativo com a Blgica e Frana, o acordo administrativo com Argentina e Brasil e complemento do acordo administrativo com o Luxemburgo. No podemos descurar o apoio que se foi dando s associaes de emigrantes portuguesas no contexto europeu, anteriormente privilegiando o Brasil, por motivos culturais e polticos. de observar que a importncia de formar uma poltica de emigrao cada vez mais consistente e organizada aparece a partir de meados dos anos 60, tendo em conta o crescimento em flecha dos movimentos emigratrios e o problema da emigrao irregular17. Marcello Caetano resume a poltica de emigrao num discurso proferido perante as comisses da Aco Nacional Popular em 27 de Setembro de 1972: O Governo desde a primeira hora deu particular ateno ao problema. Procurou travar o cancro da emigrao irregular. Tem-se esforado por no deixar desnacionalizar os emigrantes. Ao mesmo tempo acelerou a poltica de melhoria de condies do trabalho industrial e rural, para fixar os trabalhadores no Pas. Poltica cheia de dificuldades, nem sempre bem compreendida, mas que temos prosseguido com firmeza. Todavia no me cansarei de sublinhar que uma poltica avanada de repartio no pode fazer-se s cegas, sem olhar s possibilidades da economia, e sobretudo, aos reflexos nos preos.
17 Decretos-Lei n 46 939 (5 de Abril de 1966), 48 783 (21 de Dezembro de 1968), 49 400 (24 de Novembro de 1969) e 347/70 (25 de Julho).
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INSTAURAO DA DEMOCRACIA COM A REVOLUO DE 25 DE ABRIL DE 1974 E O ESTABELECIMENTO DE 6 GOVERNOS PROVISRIOS
O Discurso Oficial do Estado face Emigrao altera-se substancialmente a partir da Revoluo de 25 de Abril 1974, momento que instaura a democracia no pas e pe fim ao perodo colonial portugus. A imagem do emigrante portugus correspondia agora de um cidado digno, com plenos direitos, especialmente em matria laboral. Imbudo do esprito marxista, os primeiros quatro Governos provisrios enfatizam a emigrao como tema pertencente ao Ministrio do Trabalho. O Estado forma, pela primeira vez, uma Secretaria de Estado da Emigrao que surge no seio do Ministrio do Trabalho18. Desse modo, o Secretariado Nacional de Emigrao colocado na dependncia do Ministrio de Trabalho atravs do Decretolei n 303/74. Por sua vez, a Direco-Geral da Emigrao e o Instituto de Emigrao passam a estar sob a alada da Secretaria de Estado da Emigrao19. Direco-Geral da Emigrao compreendia a funo de estabelecer a orientao, coordenao e informao de todos os assuntos relativos emigrao e de intervir nos acordos de emigrao. Por outro lado, o Instituto da Emigrao assumia a responsabilidade de apoiar as comunidades portuguesas no estrangeiro, defendendo no plano internacional a dignidade laboral, social e cultural do trabalhador portugus; criar um corpo de delegados da Secretaria de Estado da Emigrao efectivamente actuantes no dia-a-dia do emigrante; fomentar o desenvolvimento de associaes ou de centros de portugueses que se dediquem promoo scio-cultural do emigrante (). Tendo em conta o aspecto fundamental da poltica de emigrao, o Instituto ter ainda como objectivo a integrao do
18 Decreto-lei n 235/74 de 3 de Junho, e a 6 de Julho. 19 Decreto-lei n 763/74 de 30 de Dezembro.
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emigrante na realidade nacional, atravs de uma ampla campanha de informao, que lhe permita escolher o destino dos seus investimentos no Pas. A partir do V Governo Provisrio, a pasta da emigrao entregue ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros, a cargo do Secretrio de Estado da Emigrao, Lus Moita. A urgncia em reorganizar a pasta da emigrao advm da () necessidade de uma estrita ligao, atendendo por um lado, competncia legalmente conferida mesma Secretaria de Estado para actuar () junto das comunidades portuguesas no estrangeiro e, considerando, por outro, a necessidade de aproveitar, no plano internacional, as facilidades inerentes ao estatuto diplomtico e as estruturas j existentes no Ministrio dos Negcios Estrangeiros20. Apesar da altura conturbada em que se vivia, Lus Moita comenta:
O que foi interessante foi num perodo daqueles conseguir-se introduzir alteraes substanciais nas prticas governativas (). Houve () uma aco diplomtica, que considervamos prioritria, no sentido de agir junto dos pases de acolhimento dos nossos emigrantes, para garantir a igualdade social, etc ().21
O ano de 1976 ser decisivo na mudana do discurso oficial do Estado face emigrao. Pela primeira vez, o direito a emigrar aparece consagrado na Constituio Portuguesa (art. 44, n 2), concedendo a qualquer cidado portugus a liberdade de emigrar e o direito a regressar. A partir deste momento a expresso emigrao irregular perde sentido quando aplicada aos portugueses que pretendessem emigrar. No artigo 14, o Estado confere proteco a todos os cidados portugueses que se encontrem ou residam no estrangeiro, no que concerne o exerccio de direitos e deveres. No artigo 87, n 2, pode-se observar uma clusula especfica para o caso dos emigrantes a respeito da propriedade.
20 Decreto-lei n 367/75 de 12 de Junho. 21 Entrevista concedida pelo Dr. Lus Moita, em 14 de Outubro de 2003
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Programas dos Governos Provisrios No captulo 5 do Programa do I Governo Provisrio pode-se ler: Adopo de medidas econmicas e sociais destinadas a motivar o retorno dos emigrantes, e de proteco e enquadramento dos trabalhadores portugueses no estrangeiro (alnea n). O Estado portugus ressalta a importncia em apoiar cultural e socialmente os portugueses espalhados pelo Mundo (captulo 6, Poltica externa). No que respeita o Programa do II Governo Provisrio no se menciona a adopo de uma poltica de emigrao, apesar de se deixar clara a importncia em defender uma nova poltica social que, em todos os domnios ter essencialmente como objectivo a defesa dos interesses das classes trabalhadoras e o aumento progressivo, mas acelerado, da qualidade de vida de todos os portugueses (captulo 6, alnea b). Entendemos que este desejo englobe tambm os portugueses residentes no estrangeiro. No Programa do III Governo Provisrio visvel a defesa de uma poltica de proteco ao emigrante, em colaborao com a Secretaria de Estado da Emigrao, ()com o objectivo fundamental de obter a sua cobertura total, e no discriminatria, pelos sistemas de segurana social dos pases de destino, designadamente, atravs da reviso de acordos existentes, segundo prioridades a definir, a sua substituio por acordos negociados em novas bases (captulo sobre segurana social, p.150-A), assim como de medidas de proteco dos familiares residentes em Portugal e dos emigrantes regressados. Relativamente ao IV Governo Provisrio, no conhecido nenhum Programa. A questo dos emigrantes no directamente abordada no Programa do V Governo provisrio. No obstante, menciona-se a questo dos retornados das recentes ex-colnias e a importncia de restaurar o acesso da cultura a todos os cidados portugueses.
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Em relao ao VI Governo Provisrio, podemos depreender qual a posio do Governo face emigrao, a partir do discurso proferido no acto de posse pelo Primeiro-ministro, almirante Pinheiro de Azevedo: Para os nossos compatriotas emigrantes, trabalhadores que sofreram a humilhao mxima de serem obrigados a abandonar a terra onde nasceram, para garantir condies mnimas de vida s suas famlias vai a nossa profunda identificao com o patriotismo que em todas as circunstncias e de forma inequvoca sempre demonstraram. Contamos convosco e sabemos que esto solidrios com os objectivos da revoluo portuguesa. A partir da afirmao de Pinheiro de Azevedo, pode-se constatar a mudana de atitude dos governos provisrios face aos emigrantes, que se reflectir no discurso oficial proferido nos acordos bilaterais. Se a preocupao do Governo at Revoluo de 25 de Abril se prendia fundamentalmente com aspectos tcnicos como a contratao e transporte de emigrantes, a partir dessa poca, o Estado incide nos aspectos sociais (H.-M- Stahl e outros, 1982).
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O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO DESDE O I AO XI GOVERNO CONSTITUCIONAL
Os anos 70 caracterizam-se pela crise da emigrao, devido crise petrolfera e consequentes polticas restritivas de imigrao nos pases de acolhimento. Dadas as dificuldades das comunidades portuguesas no estrangeiro e tambm no seu retorno, o Estado tomou como uma das suas prioridades a emigrao. Dois anos aps a consagrao do direito a emigrar na Constituio Portuguesa, e tendo em conta o avano na proteco e apoio do Estado face aos emigrantes, o Decreto regulamentar n 45/78 de 23 de Novembro vem adoptar a utilizao de passaporte ordinrio no acto emigratrio, o passaporte de emigrante, concedendo o direito a emigrar com passaporte ordinrio (Cassola Ribeiro, 1986: 128) 22. curioso que a utilizao do passaporte de emigrante s se realizava em Portugal, o mesmo no acontecendo noutros pases europeus. Segundo a Lei n 69/78 de 3 de Novembro, os cidados portugueses no estrangeiro comearam a ser representados na Assembleia da Repblica, pela eleio de deputados para os crculos de emigrao. Um dos problemas que o Governo enfrentava era o regresso dos emigrantes, devido 22 O Decreto-lei n 438/88, de 29 de situao de crise econmica nos pases de acolhimento. Dentro Novembro, que aprova o deste contexto, surge o Despacho conjunto dos Secretrios de regime legal dos passaporEstado da Emigrao e da Segurana Social, em 17 de Agosto tes vem revogar o nico do artgo 3, do Decreto-Lei de 1979, com o intuito de apoiar os emigrantes que regressan 44 427, de 29 de Junho vam a Portugal em situao econmica bastante difcil. de 1962, obrigando os porI (Junho a Dezembro de 1977) e II Governo (Janeiro a Agosto de 1978): Secretrio de Estado da Emigrao e Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e da Emigrao, Joo Alfredo Flix Vieira Lima, 1976 a 1978, PS
tugueses a utilizar o passaporte de emigrante;e o artigo 2 do Decreto-Lei n 46 747 e o artigo 3 do Decreto n 46 748, ambos de de 15 de Dezembro de 1965, que estipulam os tipos de passaporte, incluindo o passaporte para emigrante.
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I Governo O Programa do Governo melhora substancialmente a partir do 1 Governo constitucional, apresentando-o de uma forma mais concreta e sistemtica. O captulo 4 refere-se poltica de emigrao e necessidade de a reformular, sem pretender()criticar o que se realizou de mal ou no se realizou no passado () tendo em conta, segundo o Governo, os dois milhes de portugueses espalhados pelo mundo. Desse modo, salienta-se a importncia das negociaes com a Frana sobre o Acordo de Emigrao; as relaes com a Repblica Federal Alem e a negociao de um novo Acordo que englobe a problemtica das condies de exerccio de direitos laborais equivalentes aos dos cidados nacionais e, finalmente, as negociaes com a CEE com a finalidade de que o estatuto laboral e social dos trabalhadores portugueses residentes no estrangeiro seja equiparado ao dos cidados nacionais dos pases de acolhimento () o que s ser conseguido integralmente com a adeso de Portugal ao Mercado Comum (p.438). De forma a atingir estes objectivos, o Governo prope a elaborao de um plano global de iniciativas, com vista a minorar as dificuldades dos emigrantes nos pases anfitries e a resolver os seus problemas 23; a renegociar os acordos de emigrao; intensificar a proteco do emigrante nas reas do fomento cultural e recreativo, subvencionado as associaes de emigrantes; elaborar uma poltica de informao e constituir um sistema de ensino da lngua portuguesa nas escolas frequentadas pelos filhos dos emigrantes. Paralelamente, enfatiza a importncia do regresso dos portugueses ao pas e aplica medidas de proteco relacionadas com a propriedade privada e imobiliria. O Estado portugus no se demonstra indiferente ao aproveitamento das poupanas dos emigrantes (...) pois constituem um dos elementos fundamentais para a elaborao de um plano econmico na reconstruo nacional. Nos pases de acolhimento, evidencia-se o desejo em reestruturar os consulados.
23 Salienta-se o desemprego, reciclagem profissional, habitao, segurana social, educao e da lngua.
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II Governo A emigrao constitui uma preocupao constante no Programa do Governo: Enfim, os interesses e as capacidades dos prprios emigrantes merecero especial ateno e carinho por parte do Governo (captulo 4, p.86). Os dois objectivos principais prendem-se com a preocupao de cumprir os Acordos assinados com Frana, principal destino da emigrao; estabelecer (RFA) ou renegociar (Venezuela) acordos j existentes, com especial relevo para a situao dos direitos dos emigrantes equiparados com os cidados nacionais dos pases de acolhimento. Procura ainda empenhar-se nos acordos j assinados pelo anterior Governo, como o caso da Blgica e do Luxemburgo, e melhorar (Blgica, Holanda) ou estabelecer (Venezuela, Canad e Gr-Bretanha) acordos de segurana social. Salienta-se ainda a preocupao do Estado em manter relaes multilaterais com organismos como a ONU, Organizao Mundial de Sade (OMS) e o Conselho da Europa. Destaca-se a importncia das relaes com o ltimo organismo mencionado, tendo em vista a aplicao da Conveno sobre o estatuto jurdico do Trabalhador Migrante e a ratificao dos acordos provisrios e europeus em matria de segurana social, conveno europeia sobre assistncia social e mdica e assinatura da conveno europeia de segurana social. No mbito da entrada de Portugal na CEE, o Governo portugus deseja procurar () o estatuto que, inserido na regulamentao comunitria, melhor sirva os interesses nacionais e dos emigrantes. (ibid.). Sublinha-se ainda a prioridade de aco nas reas da poltica de informao; desenvolvimento de aces culturais que aspirem a promoo cultural dos laos entre os emigrantes e Portugal; desenvolvimento de uma poltica de ensino de Portugus no estrangeiro; apoio social e jurdico atravs de uma maior eficcia nos consulados e ateno ao associativismo, fomentando o esprito federativo. Dentro deste contexto, as linhas de aco do Governo prendem-se com a defesa dos direitos e da propriedade privada do emigrante em Portugal e a adopo de planos e medidas que permitam e motivem a readaptao econmica e profissional
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dos emigrantes, designadamente atravs do fomento da aquisio de habitaes, da formao de empresas e da plena utilizao das capacidades profissionais adquiridas no estrangeiro (captulo 4, p. 87). Nas consideraes finais, o primeiro-ministro Mrio Soares refere que o Programa do II Governo constitucional segue uma poltica de continuidade do I Governo, reflectindo a base do mesmo partido. III (Agosto a Novembro de 1978) e IV Governo (Novembro de 1978 a Julho de 1979): Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e Emigrao, Paulo Lage David Ennes, Sem Filiao Partidria Os III, IV e V Governos caracterizam-se pela sua natureza no partidria. No programa do III Governo so apresentados alguns factos importantes que influem nos problemas de ndole estrutural e aco governativa anterior, quanto aos compromissos internacionais assumidos: Profundas clivagens na sociedade portuguesa (); situao social e qualidade de vida bastante deficientes como a sade, a segurana social, a educao e a habitao, herdadas pela Revoluo de Abril (); deficit da balana de transaces correntes: para este problema, que , na esfera econmica, o mais agudo que o Governo vai ter que enfrentar, concorrem, no essencial, os aspectos que seguidamente se indicam: recesso econmica internacional (); distores e profunda inrcia das estruturas produtivas nacionais (); estancamento do fluxo migratrio, provocando uma retraco na expanso das remessas dos emigrantes que tanto contribuem para desagravar a balana de pagamentos24. Paralelamente, o programa menciona o problema da demografia portuguesa, tendo em conta o aumento populacional devido ao regresso dos retornados das ex-colnias e ao estancamento do fluxo migratrio. Os grandes objectivos do Governo a nvel poltico (ponto 2.1.) incidiam na continuidade da opo poltica pela CEE e na promoo de aces diplomticas visando melhorar as condies das comunidades de emigrantes portugueses, bem como obter vantagens ou garantias em matria de poltica de
24 Programa do III Governo Constitucional, captulo II intitulado Principais Objectivos da Aco Governativa, ponto 1 Pressupostos e Condicionantes.
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emigrao (ponto o, p.17). Por outro lado, o discurso oficial espelha o desejo de melhorar as condies de proteco social aos trabalhadores migrantes portugueses e suas famlias, mediante a reviso e aperfeioamento das convenes bilaterais de Segurana Social bem como mediante a celebrao de novos acordos na sequncia de negociaes em curso com o Canad, Inglaterra, Noruega e Sucia ou a desencadear, a curto prazo, com Andorra, Uruguai e Venezuela25. Referente ao Programa do IV Governo Constitucional, o Estado explcito sobre a sua poltica de emigrao: As orientaes fundamentais da poltica de emigrao a desenvolver pelo Governo so as que decorrem das aspiraes das Comunidades portuguesas no estrangeiro. Merecero, assim, especial ateno as questes da escolarizao, do apoio cultural e da informao aos emigrantes, sem esquecer a necessidade constante de melhorar a actuao dos vrios servios pblicos que lhe esto destinados26. O Governo apoia ainda a proteco dos emigrantes e a melhoria das suas condies de vida e de trabalho, atravs de acordos bilaterais e multilaterais, tendo em vista o seu regresso e a reintegrao na sociedade portuguesa. Este Programa visivelmente mais curto que os anteriores e no menciona nenhuma aco sobre segurana social, relativamente aos emigrantes, deduzindo-se que esta rea se encontra contemplada nos acordos bilaterais de segurana social. V Governo (Julho de 1979 a Janeiro de 1980), Secretrio de Estado da Emigrao, Mrio Vioso Neves, Sem Filiao Partidria A primeira referncia que encontramos sobre o emigrante no Programa do Governo diz respeito ao intercmbio e cooperao cultural com os pases de emigrao portuguesa27. Salienta-se a importncia da identidade cultural e o papel preponderante dos emigrantes na cooperao entre os povos. A dispora representa o reforar da conscincia nacional na
25 Ibid., captulo correspondente s medidas e aces concretas sobre segurana social (captulo IV, ponto 2.1, alnea R), p.319-320. 26 Ibid., ponto 5, Negcios Estrangeiros, pgina 66. 27 V Programa de Governo, captulo III Objectivos na rea cultural, alnea 3.
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sua dimenso universal28. Desse modo, existe um desejo de desenvolver uma poltica de aco cultural externa com a finalidade de divulgar a lngua e cultura portuguesas. Por outro lado, considera-se necessrio analisar o biculturalismo resultante da experincia dos portugueses no residentes de forma a reforar as razes culturais portuguesas em relao com outras culturas que permitir, segundo o Governo, um maior dilogo nos pases de acolhimento. Pretende-se ainda intensificar e reorientar o ensino de portugus no estrangeiro. O discurso oficial do Estado sobre a emigrao incidia numa poltica cultural, de ensino da lngua e cultura portuguesas. VI (Janeiro de 1980 a Janeiro de 1981), PSD/CDS e VII (Janeiro a Setembro de 1981), PSD/CDS, Secretria de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, Maria Manuela Aguiar O VI Governo Constitucional marca o aparecimento da nova fase social-democrata que se estender at 1983, entrando em coligao com o CDS e Partido Popular Monrquico durante trs mandatos (VI, VII e VIII Governos). A principal prioridade do VI Governo , sem dvida, a plena integrao de Portugal na Comunidade Europeia29, preocupao transversal a todos os Governos constitucionais at entrada de Portugal na CEE. O reforo da defesa e promoo da lngua portuguesa constitui a terceira prioridade do Estado, tendo em vista a oficializao do portugus nas organizaes internacionais de que parceiro. A grande opo poltica implica a adopo de uma poltica reformista que reflicta as preocupaes reais de Portugal. Aps os mandatos sem filiao partidria, o Programa de Governo dedica, pela primeira vez, um ttulo Emigrao e Comunidades no Mundo dentro da poltica externa. Assim, os grandes pilares da poltica de emigrao neste mandato so os seguintes: Proteco e Apoio aos emigrantes e seus descendetes, atravs de acordos com os pases de acolhimento, para que a sua legislao e prticas administrativas sejam equitativas e no imponham o repatriamento involuntrio;
28 Ibid., capitulo V Objectivos no domnio das relaes externas 29 VI Programa do Governo, captulo V, Objectivos no domnio das Relaes Externas.
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Ensino do Portugus no estrangeiro, adopo de esquemas educativos especiais e formao profissional para os emigrantes e seus descendentes. Ampliao e reforo das formas de participao poltica dos emigrantes, assim como a proteco dos seus bens e a sua reinsero. Criao do Conselho das Comunidades Portuguesas no Mundo, facilitando apoios s associaes que dele fizerem parte. Intercmbio noticioso entre Portugal e os pases de acolhimento. Conceder um sentido patritico comemorao do Dia das Comunidades Portuguesas. Dentro da conjuntura internacional, a crise petrolfera e econmica em meados dos anos 70 leva os Estados de acolhimento a fechar as portas emigrao e a promover campanhas de regresso voluntrio aos pases de origem, incentivando-os economicamente. O Estado portugus acompanha o desenrolar dos acontecimentos e volta a ateno para a ligao entre os emigrantes e os seus filhos com Portugal, tendo em vista o seu eventual retorno. Em 1978, a Secretaria de Estado da Emigrao abolida e substituda pela Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros, que por sua vez abolida no ano seguinte e substituda pela Secretaria de Estado para a Emigrao; em 1980 extinta e convertida em Secretaria de Estado para a Emigrao e Comunidades Portuguesas. Esta mudana estar relacionada com o estigma do emigrante mala de carto, uma imagem desvalorizada do cidado portugus obrigado pela conjuntura a buscar melhores condies de vida. A expresso Comunidades Portuguesas aproxima os emigrantes da me-ptria e revigora-lhes a auto-estima de se sentirem novamente integrados na sociedade portuguesa. Paralelamente, o termo Comunidades mais abrangente e transparece uma imagem de vida e laos entre os emigrantes.
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O retorno constitui uma das reas prioritrias no discurso oficial sobre emigrao nos anos 80. A pasta da emigrao sofreria enormes alteraes no perodo de Maria Manuela Aguiar, beneficiando os cidados portugueses emigrados. At este perodo, pode-se considerar que a questo da emigrao se encontrava ainda em fase de reestruturao, devido em parte mudana do regime do Estado Novo para a Democracia e ao novo discurso oficial que da advinha, e s dificuldades em organizar a pasta da emigrao que teria de ser completamente fortalecida. Em Fevereiro de 1980, surge o servio de Consultadoria Jurdica para apoio aos emigrantes, atravs do despacho conjunto dos Secretrios de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas e do Emprego. A falta de estudos sobre a temtica da emigrao impulsiona o aparecimento do Ncleo de Estudos de Emigrao no Gabinete do Secretrio de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas 30. Mas ser atravs da criao do Conselho das Comunidades Portuguesas 31que se poder observar o impacto do discurso oficial do Estado face emigrao na primeira metade dos anos 80. Este rgo frua de um carcter consultivo e da representao eleitoral das comunidades portuguesas presentes em todo o mundo, reunindo-se em Lisboa a cada dois anos, com o intuito de elaborar recomendaes ao Governo sobre a situao dos emigrantes. A sua finalidade tinha em vista () proporcionar uma plataforma de dilogo e um melhor conhecimento mtuo que sejam trao de unio entre as organizaes de portugueses e seus descendentes radicados no estrangeiro. No h dvida de que o Discurso Oficial do Estado sobre a emigrao aparece substancialmente revigorado. A lei das Grandes Opes do Plano para 19811984 concede um espao prioritrio emigrao e comu30 Despacho de 12 de nidades portuguesas. Nesse sentido, nasce o Conselho Maio de 1980. Permanente das Comunidades Madeirenses e a Nova Lei 31 Decreto-lei n 373/80 de 12 de Setembro. da Nacionalidade 32. Esta lei reconhece a dupla nacionali32 Lei n 37/81 de 3 de dade dos portugueses de primeira gerao e descendentes, Outubro regulamentada pelo prevalecendo o jus sanguinis . Dentro do contexto histrico, decreto-lei n 322/82 de 12
de Agosto.
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esta medida foi considerada pioneira dentro dos ordenamentos jurdicos europeus, dado que a maioria dos pases contestava a multinacionalidade dos migrantes 33. As medidas adoptadas por Maria Manuela Aguiar vm destabilizar a opo poltica do Estado Novo e reforar a posio dos Governos Provisrios, evoluindo para uma poltica de defesa dos direitos dos emigrantes, atravs da consagrao de acordos bilaterais. Todo o ciclo fechado da emigrao acompanhado pelo Governo, seja a partir da sada do pas, a sua permanncia nos pases de acolhimento e no retorno. Em 12 de Maio de 1980, publica-se um Despacho Conjunto que expressa a colaborao entre o emprego, emigrao e retorno 34. As decises legislativas concentram-se agora na reinsero dos emigrantes retornados, como se pode observar no Despacho conjunto de 21 de Abril de 1982 35. Estas medidas reflectem, de certa forma, as crticas dirigidas ao Governo devido inexistncia duma poltica de retorno dos emigrantes, que constitui uma das prioridades no discurso oficial durante os mandatos de Maria Manuela Aguiar. Este tema comea a ser analisado com a devida ateno no incio dos anos 80, pois at essa data o volume dos regressos no era significativo. Uma das prioridades cruciais na rea da emigrao tinha que ver com a plena participao dos portugueses residentes no estrangeiro () em todos os sectores da vida da Nao portuguesa. No se pode aceitar que um dos grupos sociais que mais tem contribudo para a manuteno e o progresso da sociedade de que todos fazemos parte, esteja cultural, econmica e politicamente sua margem (Aguiar, 1987: 88). 33 Entrevista concedida Nesse sentido, altera-se a designao de Instituto de Emigrao para Instituto de Apoio Emigrao , acrescentando no final Comunidades Portuguesas (IAECP), que extingue a Direco-Geral da Emigrao 36 . Este nasce no
por Manuela Maria Aguiar em 29 de Outubro de 2003. 34 D.R., II srie n 134, de 12 de Junho de 1980. 35 D.R., II srie n 126, de 3 de Junho de 1982 36 Decreto-lei n 316/80 de 20 de Agosto.
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seio da Secretaria de Estado para a Emigrao e Comunidades Portuguesas, possuindo delegaes em Portugal e no Estrangeiro. A ampliao de Comunidades Portuguesas espelha o desejo do Estado de prolongar a Nao atravs dos emigrantes no mundo e de lhes conceder mais dignidade. O prembulo vem reforar o aprofundamento da interveno do Estado em matria de emigrao de modo a garantir um apoio e proteco eficazes ao cidado que emigra, quer na preparao da sada, quer no acolhimento e integrao no pas e comunidades de destino, quer na manuteno e promoo de relaes com o pas e as comunidades de origem, quer finalmente no regresso temporrio e definitivo. Reconhece-se ainda a necessidade de ajustamento jurdico e a alterao da orgnica das entidades existentes. Os objectivos (artigo 2), do Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesas so os seguintes: a) manter e reforar os laos de solidariedade entre Portugal e os cidados Portugueses radicados no estrangeiro apoiando e assistindo os emigrantes e seus familiares no domnio scio-cultural; b) estudar as grandes linhas das correntes migratrias portuguesas e apresentar propostas que visem uma poltica global da emigrao; c) estudar os problemas de insero dos emigrantes e seus descendentes nas comunidades de acolhimento e propor medidas tendentes a promover e reforar os laos que unem as comunidades a Portugal; d) estudar as questes suscitadas pelo retorno de emigrantes e seus familiares e propor as providncias convenientes para facilitar a reinsero na sociedade portuguesa; e) contribuir para a definio de programas de aco a prosseguir no estrangeiro, em articulao com os Ministrios da Educao e Cincia e dos Assuntos Sociais e outros departamentos pblicos interessados; f) velar pela observncia das disposies legais, regulamentares ou convencionais em matria de emigrao, bem como pelos interesses materiais, morais e culturais dos emigrantes e seus familiares; g) definir, de acordo com os Ministrios interessados, os princpios a esta-
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belecer nas negociaes e nos acordos de emigrao e participar na sua celebrao ou reviso; h) assegurar as tarefas administrativas inerentes ao processo emigratrio; i) proceder recolha das ofertas de emprego provenientes do estrangeiros e ao estudo das suas condies; j) auxiliar tcnica e financeiramente aces em favor dos emigrantes e seus familiares; l) financiar projectos de interveno scio-cultural tendentes a reforar os laos dos emigrantes comunidade portuguesa, nomeadamente mediante a concesso de subsdios ou bolsas de estudo para filhos de emigrantes, aquisio de bens de equipamento de ensino, financiamento de construo ou aquisio de imveis para instalao de sedes das associaes portuguesas no estrangeiro; m) recolher, elaborar e difundir informaes sobre assuntos com interesse para a emigrao; n) coordenar e superintender na actuao dos servios e rgos que o integram, dando execuo poltica de emigrao superiormente definida; o) facilitar as relaes e contacto entre os emigrantes ou seus familiares e os servios pblicos nacionais, atravs, nomeadamente, dos servios de apoio jurdico; p) cobrar as receitas que lhe so atribudas por lei e superintender na elaborao do seu oramento e contas. Na continuidade desta linha de aco celebra-se no dia 10 de Junho de 1981 o Primeiro Congresso das Comunidades Portuguesas, que rene membros das comunidades espalhadas pelo mundo de forma a contriburem para a definio consensual e aprofundada de uma poltica de defesa e enriquecimento dos laos que unem os emigrantes portugueses sua ptria, em especial na dcada de 8037. Segundo Maria Manuela Aguiar (1981) os pilares da poltica de emigrao nos anos 80 pretendem ser uma afirmao explcita de vrios princpios e orientaes: 37 Lei n 16/80 de 1 de
Julho, artigo 1, ponto 1.
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afirmao e garantia do direito fundamental de emigrar ou de sair do territrio nacional e o direito a regressar; reconhecimento de que a soluo do problema genrico da emigrao portuguesa s se poder encontrar, em ltima anlise, na acelerao do desenvolvimento econmico, social, poltico e cultural do pas; defesa activa e dinmica dos direitos dos portugueses residentes no estrangeiro, tanto no pas de acolhimento como em Portugal; ligao estreita dos emigrantes e comunidades portuguesas residentes com garantia duma efectiva participao em todas as decises que respeitam vida nacional, e em especial nas que mais directamente lhes interessam; reconhecimento concreto da dimenso especial da sociedade portuguesa, que lhe conferida pelo facto de _ da sua populao viver e trabalhar em territrio estrangeiro 38. VII Governo (Janeiro a Setembro de 1981), PSD/CDS, PSD O VII Governo Constitucional toma posse no dia 3 de Janeiro de 1981 e o seu mandato estende-se at 9 de Setembro desse ano. No Programa de Governo, a prioridade politica pela opo europeia de Portugal continua a vingar como 38 Aguiar, Maria Manuela sendo um imperativo nacional, mas salvaguardando os nossos (1981), Bases e prioridadireitos de Nao independente. Simultaneamente, refora-se des da poltica relativa o ensino lngua e da cultura portuguesa no estrangeiro39. emigrao apresentada ao
curso de defesa nacional, no Instituto Defesa Nacional em Lisboa no dia 5 de Maio de 1981, in Aguiar, Maria Manuela (1987) Poltica de Emigrao e Comunidades Portuguesas, Porto, Centro de Estudos, srie migraes poltica-relaes internacionais, 2 edio. 39 Programa do VII Governo, II captulo, ponto 4, Negcios Estrangeiros, alnea 3 Aco Cultural Externa.
A poltica de emigrao considerada nos moldes de poltica de continuao. O texto uma cpia integral do VI Programa de Governo sobre a emigrao, excepo do terceiro pargrafo que exclui o reforo das formas de participao poltica quanto ao exerccio dos direitos polticos, nomeadamente uma adequada representao parlamentar e participao na eleio do Presidente da Repblica e criao do conselho das comunidades portuguesas no mundo. O voto em eleies presidenciais alcanado em 1997.
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VIII Governo (Setembro de 1981 a Junho de 1983), PSD/CDS, Secretrio de Estado e Comunidades Portuguesas, Jos Vitorino A poltica de emigrao referente a este Governo pode ser considerada como uma poltica de continuidade, visvel no plano de actividades proposto para o quinqunio de 1980-1984. Paralelamente, o Programa de Governo apresenta uma cpia quase integral do anterior Programa, excepo do acrscimo do pargrafo sobre a aplicao da nova regulamentao da nacionalidade. Por outro lado, retirada a frase O Governo sublinhar a funo que reconhece e atribui aos emigrantes na reconstruo de Portugal e tudo far para que ela no seja sentida como um contributo unilateral a que aqui no se sabe ou no se deseja corresponder. Uma das reas que mereceu mais ateno por parte deste Governo prende-se com as condies em que os portugueses emigram: Quando os portugueses se candidatam emigrao e h pases que solicitam mo-de-obra, dever respeitar-se a liberdade constitucional, conjugando-se a procura e a oferta dentro das possibilidades, no devendo no entanto o Estado tornar-se num promotor da sada dos portugueses. Por cada filho que sai Portugal fica mais pobre (Vitorino, 1983:35). Assim, o Estado Portugus promove a publicao de folhetos designados Guia do Emigrante, para cada um dos principais pases de destino e apela aos emigrantes para no abandonarem o pas sem que tenham um contrato de trabalho, legalizado e analisado pela Secretaria de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas. Segundo Jos Vitorino, Portugal tem defendido as seguintes posies: liberdade de circulao; manuteno de validade dos acordos bilaterais mais favorveis a Portugal e no estabelecimento de medidas restritivas em relao aos pases da CEE (ibid.). Estes acordos visam reforar os direitos dos emigrantes, apesar de, por vezes, a emigrao ser encarada como um favor por parte do pas que acolhe: Penso que essa perspectiva no correcta, pois se certo que os pases fornecedores permitem essas sadas de forma legal, os pases receptores tambm carecem dessa mo-de--obra, sem a qual sofreriam graves consequncias no seu processo de crescimento econmico e social (120).
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IX (Junho de 1983 a Novembro de 1985), PS/PSD e X (Novembro de 1985 a Agosto de 1987) Governo, PSD, Secretria de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, Maria Manuela Aguiar O IX Programa do Governo reflecte o acelerar da fase final das negociaes para a entrada nas Comunidades Europeias e o () princpio fundamental da igualdade e solidariedade dos portugueses residentes dentro e fora do territrio nacional () que deve reger a poltica da emigrao. Simultaneamente, salienta-se a importncia de estudos na rea da emigrao portuguesa, em particular a questo das geraes; as implicaes da entrada na CEE para os emigrantes e, finalmente, uma mudana de atitude perante os emigrantes: Encarar o nosso emigrante no como uma fonte privilegiada de divisas, mas como um conjunto de comunidades portuguesas no exterior, com interesses e exigncias prprias, perante as quais o Pas contraiu uma enorme divisa de gratido, que deve ser amortizada atravs de polticas de apoio e solicitude, e pelo qual continuaro os esforos juntos das autoridades dos pases de acolhimento e o combate a sentimentos chauvinistas contra os emigrantes afectados pela crise do desemprego. No mbito da reestruturao do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, prev-se uma nova orgnica e um novo regulamento consular que acompanhe o processo de modernizao do MNE. Quanto poltica de emigrao per se , o Governo aposta na defesa dos direitos dos portugueses residentes no estrangeiro, quer no pas de acolhimento, quer em Portugal, atravs de novas formas de participao na vida poltica, social e econmica, no associativismo, alargamento da rede de ensino do portugus, salientando o recurso crescente aos meios audiovisuais. No obstante os objectivos acima descritos, algumas matrias requerem particular ateno: futuro da segunda gerao, promoo social e profissional dos trabalhadores emigrantes, em especial a mulher migrante; proteco de bens e investimentos dos emigrantes em Portugal; expanso dos meios de comunicao social nas comunidades e o estmulo s iniciativas
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scio-culturais das associaes; reactivao do Conselho das Comunidades e a retoma da proposta da criao de um Instituto de Apoio ao emigrante. Em 1983 surgem as delegaes do Instituto de Apoio Emigrao e s Comunidades Portuguesas em Territrio Nacional em Coimbra, Guarda e Porto e no ano seguinte em Braga, Chaves, Aveiro, Viseu e Bragana40. O objectivo destas delegaes era o de facilitar e agilizar o processo emigratrio a todos os cidados que tivessem interesse em emigrar e tambm atender os emigrantes que se encontravam temporariamente no pas. Neste mandato, o Discurso Oficial do Estado adopta como objectivo fundamental da poltica governamental portuguesa, o assegurar o apoio a cada emigrante e famlia, tendo em conta cada perodo especfico do ciclo de emigrao (Aguiar, 1987). Neste sentido, consideram-se quatro sectores prioritrios: defesa activa dos direitos dos emigrantes nos pases de acolhimento e em Portugal; poltica de informao; manuteno dos laos culturais, assente no ensino da lngua e cultura portuguesa e no apoio s actividades scio-culturais promovidas pelas associaes de emigrantes e problemtica dos retornos. O associativismo comea a ter um papel preponderante aos olhos do Governo. Na continuao dessas prioridades, cria-se em 1984 o Instituto Coordenador do Apoio Reinsero do Emigrante. Promoveram-se ainda intercmbios culturais, a reinsero de emigrantes e a valorizao das comunidades portuguesas; neste contexto simblico-ideolgico se pode compreender melhor a profundidade da aco governativa no que diz respeito s comunidades portuguesas que caracterizam sobretudo a primeira metade dos anos 80. ainda importante mencionar que a aplicao das polticas promovidas por Manuela Aguiar embatia, por vezes, com algumas estruturas governamentais (Codagnone: 1995). Em vsperas de Portugal aderir s Comunidades Europeias formado o X Governo Constitucional. A principal prioridade , sem dvida, a integrao europeia e as reformas por parte do Governo Portugus, de modo a adaptar-se s Polticas Europeias. Como consequncia, este passo visto pela secretria de Estado como um momento positivo para os emigrantes no espao europeu: 40 Decreto Regulamentar
n 25/83 de 17 de Maro.
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Hoje os trabalhadores portugueses estaro protegidos contra decises tomadas unilateralmente por qualquer Estado-membro, o que no se conseguiu nem atravs de leis nacionais por mais avanadas que fossem, nem atravs da celebrao de acordos bilaterais, uma vez que estes remetem para a legislao nacional em vigor ou no tm passado de um conjunto de boas intenes s vezes no concretizadas na prtica (Aguiar, 1987: 302). Os emigrantes dentro do espao comunitrio ganham um novo estatuto, o de cidados europeus, em detrimento do estatuto tantas vezes depreciativo do conceito de emigrante. O status era agora melhorado e Portugal ascendia, pelo menos simbolicamente, ao nvel dos cidados europeus dos pases mais avanados, do ponto de vista econmico. No obstante a importncia do espao europeu, a existncia das Comunidades Portuguesas representa uma mais valia para o Estado, j que refora a maneira de estar do Portugus no Mundo. Reconhece-se tambm a enorme importncia dos emigrantes na poltica externa do Estado Portugus.41 No Programa do X Governo, a pasta da emigrao e comunidades portuguesas desincorporada da Poltica externa e remetida para os Recursos Humanos. O apoio e proteco aos emigrantes traduz-se numa () poltica de defesa activa dos direitos dos nossos concidados nos pases onde residem e em Portugal, e uma poltica de mobilizao das comunidades portuguesas no estrangeiro e de valorizao e dinamizao do patrimnio que nos comum. O aspecto simblico dos laos culturais portugueses relevante, se considerarmos o avano da entrada na CEE e a necessidade de Portugal em afirmar e valorar a sua identidade, tendo em conta a sua situao de pas menos avanado dentro da Europa. Esse esforo est patente na importncia fundamental em preservar e expandir a lngua portuguesa no mundo, em particular, nas comunidades portuguesas, e a valorar o homem portugus no estrangeiro. curioso que este Programa de Governo dedique uma alnea aos 500 Anos dos 41 Programa do X Governo, captulo IV, Valorizar Descobrimentos Portugueses o que reflecte, mais uma vez, a os Recursos Humanos necessidade de afirmar a sua grandiosidade perante um quadonde se enquadram as dro de pases economicamente mais avanados. Comunidades Portuguesas
(alnea 4).
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Quanto defesa dos direitos dos trabalhadores, o Governo apela necessidade de fazer cumprir os acordos assinados com os pases de acolhimento e tambm de informar os portugueses residentes no estrangeiro sobre os novos direitos de igualdade equiparados com os outros Estados-membros, em termos de livre acesso e direito de estabelecimento. Por outro lado, existe o desejo de reestruturar os servios Consulares e o Instituto de Apoio Emigrao e s Comunidades Portuguesas, de forma a proporcionar um atendimento mais eficaz e acolhedor. O Governo tem em conta o regresso dos portugueses residentes no estrangeiro e a necessidade de os informar sobre os seus direitos no pas de residncia. Simultaneamente, deseja promover a participao dos portugueses no investimento em Portugal, visando os empresrios portugueses residentes no estrangeiro. Adeso de Portugal Comunidade Econmica Europeia (CEE) Com a entrada de Portugal na CEE, as prioridades na poltica de emigrao vose alterando. O Governo suaviza a questo dos laos culturais e identitrios que unem o pas s comunidades portuguesas e aposta numa imagem Europeizada , de mos dadas com os pases avanados economicamente. Assim, Portugal afasta-se da imagem de pas exclusivamente de emigrao e promove a ideia de pas de imigrao, acompanhando os restantes pases europeus. A representao simblica de Portugal como pas isolado do resto da Europa transforma-se em favor de um espao comunitrio, que ultrapassa a sua relao directa com as comunidades portuguesas, obrigando a uma reestruturao do discurso oficial. No Despacho do Ministro do Trabalho e Segurana Social, de 14 de Maro de 1986 pode-se ler: A adeso de Portugal s Comunidades Europeias implica, entre outras obrigaes, a adopo de princpios comunitrios fundamentais contidos no Tratado de Roma.42 A Resoluo do Conselho de 16 de Julho de 1985 referente s Orientaes de uma poltica comunitria de migraes
42 D.R., II Srie, n 85 de 12.04.86.
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aponta a necessidade de melhora das condies de vida e trabalho de todos os trabalhadores da Comunidade, adoptando as seguintes medidas: melhorar a aplicao da regulamentao em vigor; analisar os direitos e modalidade de participao e insero dos migrantes, nos diferentes aspectos da sua vida; adaptao das directivas comunitria. Mas curioso assinalar que durante o ltimo mandato de Maria Manuela Aguiar est imanente a ideia de manter Portugal unido sua identidade cultural e s comunidades portuguesas no mundo. Posteriormente, este discurso comea a diluir-se no discurso Europeu, podendo ser interpretado como uma forma de saltar de pas pobre de emigrantes para um pas rico de imigrantes. Em termos de direitos sociais, os trabalhadores portugueses residentes em outros Estados-membros viram a sua situao melhorar de uma forma qualitativa. A partir da entrada na CEE, adquiriram o estatuto do pas de residncia, assim como o direito ao estabelecimento e livre circulao de servios, sendo impossvel a sua expulso, exceptuando razes de segurana, ordem e sade pblicas. O estatuto de emigrante alterado para o de cidado europeu concedendo-lhe o privilgio de igual tratamento face aos outros pases-membros da CEE. Com efeito, a proteco social do emigrante agora coberta pelo pas de residncia, em detrimento dos acordos bilaterais, o que aumenta, sem dvida, a aplicabilidade dos direitos reconhecidos. XI Governo (Agosto de 1987 a Outubro de 1991), PSD, Secretrio de Estado das Comunidades Portuguesas, Lus Filipe Correia de Jesus Em 1987, a transio do X para o XI Governo Constitucional, marca o fim da coligao PSD/PP e dos mandatos de Maria Manuela Aguiar em matria de emigrao. Simultaneamente, completa-se pela primeira vez, aps o 25 de Abril de 1974, o Governo de legislatura, um ano aps a entrada de Portugal na CEE. A poltica de emigrao assenta em quatro princpios basilares: Preservar e divulgar a lngua e cultura portuguesa;
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defender o princpio da igualdade entre os portugueses residentes e os no residentes, no respeito das diferenas derivadas dos condicionalismos em que uns e outros se encontram; salvaguardar a defesa e o exerccio dos direitos dos portugueses residentes no estrangeiro; cativar as novas geraes de luso-descendentes para os valores, para a lngua e para a cultura de Portugal (Correia de Jesus, 1988). A prioridade deste Governo reside no aprofundamento dos laos culturais e afectivos com a Ptria Portuguesa e o da defesa intransigente dos direitos e interesses dos portugueses que vivem no estrangeiro (Correia de Jesus: 1990). O Estado considera que a lngua e a cultura portuguesa constituem uma mais-valia na unio dos laos entre todos os portugueses. De modo a reforar o elo entre os cidados, o Governo prope a criao de Institutos de Cultura Portuguesa, e motivar os portugueses residentes fora do pas a serem agentes econmicos e culturais, ao apoiar as associaes que trabalham na divulgao da lngua e cultura portuguesa. Por outro lado, salienta a necessidade de prestar assistncia s segundas e terceiras geraes dos luso-descendentes, nos domnios axiolgico, cultural e econmico 43. No que concerne defesa e aos direitos dos portugueses residentes no estrangeiro, o Estado portugus visa: Combater quaisquer formas de explorao e aproveitamento de debilidades resultantes do afastamento da Ptria; assegurar, em quaisquer circunstncias, o pleno exerccio de todos os direitos de que so titulares, em plena igualdade com os residentes em Portugal, nomeadamente nos domnios da propriedade, do emprego e do acesso a habitao; criar condies favorveis reinsero scio-cultural dos que decidam regressar, quer em relao aos 43 Programa do XI indivduos, quer em relao aos respectivos agregaGoverno, captulo IV , dos familiares; Preparar o Futuro. Apostar
nos Portugueses, ponto 8.
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Para que estes objectivos sejam postos em prtica, o Governo aponta duas medidas essenciais: O desenvolvimento de uma poltica de informao, junto dos familiares dos portugueses no residentes e das comunidades, atravs dos meios de comunicao pblicos e privados e da maximizao dos recursos prprios em meios audiovisuais; a reorganizao e consequente melhoria dos servios consulares bem como dos servios dependentes do Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesas. Quanto a matria de voto da populao no residente nas eleies presidenciais, o Governo considera necessrio rever a legislao para que este direito seja consagrado na reviso constitucional44. No que se refere Segurana Social, o Governo salvaguarda a proteco social dos trabalhadores migrantes portugueses, () atravs do alargamento ou reviso da rede de acordos bilaterais de segurana social com pases onde trabalham portugueses e da promoo de um melhor aproveitamento das iniciativas de cooperao internacional para trabalhadores migrantes, designadamente atravs dos adequados instrumentos vigentes nas Comunidades Europeias45. Em termos de medidas legislativas, criado dentro do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, a Comisso Interministerial para a Emigrao e Comunidades Portuguesas, designada por Comisso, rgo de consulta, que detm as seguintes funes46: Contribuir para a definio de uma poltica global e integrada na rea da emigrao e do apoio s comunidades portuguesas; contribuir para uma efectiva coordenao de iniciativas 44 Ibid., I Organizar dos departamentos do Estado no mbito da emigrao o Estado, Fortalecer a Democracia, no ponto da e das comunidades portuguesas, de modo a inseri-las Legislao Eleitoral. num sistema adequado e a permitir uma cada vez mais 45 Ibid., captulo 3, ponto3. correcta utilizao de meios. 46 Decreto-Lei n 14/87 de
9 de Janeiro.
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No geral, o objectivo da Comisso era o de contribuir para o estudo das questes relacionadas com a emigrao, delineando prioridades no processo emigratrio, e dar o seu () parecer sobre os programas, projectos e intervenes na rea de emigrao e das comunidades portuguesas quando tal for solicitada pelo respectivo presidente47. Como afirma o Secretrio de Estado das Comunidades Portuguesas, Manuel Filipe Correia de Jesus, O Conselho uma instncia consultiva do Governo. Cabe-lhe uma aco relevante na definio de uma poltica global de promoo e reforo dos laos que unem as Comunidades Portuguesas a Portugal e ainda na definio de uma poltica migratria (Correia de Jesus: 1988). Em Maio de 1988 aprovado um diploma que concede ao Instituto de Apoio Emigrao e s Comunidades Portuguesas (IACEP) o poder de ministrar apoio tcnico, material, documental e financeiro a projectos de cariz educativo, social e cultural, apresentados por portugueses e luso-descendentes residentes no estrangeiro, com o intuito de incentivar os laos culturais que os unem ao pas, especialmente atravs da lngua e da cultura48. Um ms depois, entra em vigor a lei n 83/88 de 20 de Julho sobre a autorizao dada ao Governo para legislar em matria de benefcios fiscais a conceder aos emigrantes em pases terceiros 49. O Estado acompanha assim, a Directiva n 83/183/ CEE do Conselho das Comunidades Europeias, de 28 de Maro de 1983 relativamente aos emigrantes na CEE. A entrada na Unio Europeia causa divergncias entre a legislao interna e as directivas europeias, como nos demonstra o Decreto-lei n 471/88 de 22 de Dezembro sobre os benefcios fiscais sobre importao de veculos automveis por portugueses residentes no estrangeiro: Importa, por esse facto, adequar o 47 Ibid., alnea g). quadro legislativo actual no sentido de manter, aps a introdu48 D.R., II Srie, n 109, de o no direito interno portugus do regime relativo s isenes 11. 05. 88. fiscais aplicveis s importaes definitivas de bens pessoais 49 D. R., I srie, n 166,
20.07.88.
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de particulares provenientes de um Estado-membro, uma situao de paridade entre os trabalhadores portugueses, quer residam ou no no espao comunitrio. Esta uma das medidas aplicadas em consequncia da deciso da Comisso Europeia de 8 de Junho de 1988 que institui um procedimento de notificao prvia e de concertao sobre as polticas migratrias em relao a Estados terceiros. No artigo 1 deste diploma pede-se aos Estados-membros que informem os outros Estados-membros sobre os projectos das polticas a adoptar ()em relao aos trabalhadores nacionais de pases terceiros e dos membros das suas famlias nos domnios de entrada, estada e emprego, incluindo a entrada, a estada e emprego ilegais, bem como das questes ligadas igualdade de tratamento quanto s condies de vida e de trabalho, promoo da integrao profissional e social e ao regresso voluntrio destas pessoas ao pas de origem () bem como dos projectos de acordos de cooperao que tencionam negociar ou prorrogar com os Estados terceiros () acordos relativos s condies de estada e de emprego dos seus nacionais que trabalham em pases terceiros e dos membros das suas famlias que tencionam negociar ou prorrogar com esses pases. A harmonizao de polticas nacionais emigratrias entra na agenda da Secretaria de Estado das Comunidades Portuguesas. No obstante, Correia de Jesus afirma: Em Outubro de 1985, iniciou-se um novo ciclo da vida poltica portuguesa, a que a adeso s Comunidades Europeias veio dar um contorno bem definido e irreversvel. Desde ento, o apelo aos valores ptrios, a aposta na capacidade dos portugueses, a melhoria das suas condies de vida, tm vindo, pouco a pouco, a restituir-nos o orgulho de sermos portugueses (Correia de Jesus, 1988: 30). No discurso de abertura da VI Reunio Mundial do Conselho das Comunidades Portuguesas, o Secretrio de Estado das Comunidades Portuguesas questiona a utilizao do conceito de emigrante em favor de comunidades, sendo urgente actuar na mudana de mentalidades. A denominao de emigrante continha, em si, uma carga pejorativa, denotando uma imagem de cidado de segunda, pobre e quase sempre analfabeto.
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A designao adoptada pelo Governo resume-se a portugueses residentes e no residentes. A importncia de ressaltar a imagem do emigrante como pessoa digna mencionada no discurso de apresentao do Programa do XI Governo Constitucional proferido pelo Professor Cavaco Silva na Assembleia da Repblica, a 26 de Agosto de 1987: Os nossos companheiros que vivem e trabalham no exterior constituem comunidades respeitadas, que contribuem para a riqueza e desenvolvimento dos pases onde se encontram e que engrandecem o nome de Portugal. Eles so a expresso moderna da nossa vocao universalista e humanista. Nesse sentido, o discurso oficial do Estado atesta a vontade de eliminar esse estigma, atravs da reestruturao de servios e organismos, como o Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesa e suas delegaes no Estrangeiro como tambm os Servios Consulares e as Delegaes. O Secretrio de Estado das Comunidades Portuguesas possui agora idoneidade em matria consular: Trata-se de uma competncia em matria fundamental e que constitui um passo decisivo para colocar, no mbito da minha Secretaria de Estado, as principais reas de actuao do Governo, junto das Comunidades Portuguesas (Correia de Jesus, 1988: 9). Correia de Jesus apela para a importncia em fortalecer a auto-estima das Comunidades Portuguesas: A poltica do Governo para as Comunidades Portuguesas tem necessariamente um carcter nacional e aglutinador, onde as diferenas ideolgicas pouco significam. As Comunidades Portuguesas so um elemento essencial da Nao Portuguesa, devendo a poltica que a elas respeita congregar todos os Portugueses e reunir todos os esforos. Acresce que uma poltica estrutural e, por isso, o Governo est na posio privilegiada e mpar de poder fasear a sua actividade, decidindo sobre a oportunidade e prioridade das aces a empreender (11). Na sequncia deste discurso e da importncia do ensino da lngua e cultura portuguesa que une todos os cidados residentes e no residentes, o Governo desenvolve a sua linha de aco em trs pilares: criao de novas formas de apoio ao
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ensino da lngua e cultura portuguesa; cooperao com os pases de acolhimento no sentido de incentivar o ensino do portugus nas escolas; e adopo de medidas que facilitem a insero de no residentes no sistema de ensino portugus, especialmente os jovens. No que concerne a difuso da cultura portuguesa, o Estado fomenta o apoio s associaes, colgios e misses catlicas, atravs do envio de livros, trajes regionais, subsdios investigao e a deslocaes de conferencista e tcnicos culturais. Por outro lado, patrocina a realizao de semanas culturais, comemoraes do dia 10 de Junho, concursos literrios juvenis, saraus, recitais de teatro, Festas de Vero, entre outras. O Estado reconhece a falta de uma instituio autnoma que se encarregue da difuso da Cultura e Lngua Portuguesa que coopere com as associaes de emigrantes. Paralelamente, promove o associativismo, privilegiando os luso-descendentes, e investindo numa poltica de captao da juventude: () s atravs do estudo e levantamento da situao dos jovens portugueses e luso-descendentes no estrangeiro, se poder propor e desencadear novas medidas, mais concretas e eventualmente mais atractivas (23). A informao constitui outra das reas prioritrias, que segundo o discurso oficial do Estado, ter de ser repensada por no ter correspondido s expectativas: O desenvolvimento correcto de uma poltica de informao para as Comunidades Portuguesas, implica a reciprocidade dos fluxos informativos. Significa isto que natural apetncia e necessidade de informao que os no residentes tm de Portugal, dever corresponder a vontade de, no nosso pas, conhecermos a realidade dos portugueses residentes no estrangeiro. A igualdade e identidade entre portugueses () constroem-se com base na informao recproca e no conhecimento mtuo (22). Segundo o Secretrio de Estado das Comunidades Portuguesas, a informao constituir uma mais valia ao combate explorao ou aproveitamento dos emigrantes. O discurso oficial sobre emigrao aponta ainda como reas de interesse: a questo
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da dupla nacionalidade, transportes, segurana social, acordos internacionais, reagrupamento familiar (tendo em conta o Direito Comunitrio face a este tema), voto para as eleies presidenciais e regresso voluntrio.
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ESTUDO DE CASO SOBRE FRANA E LUXEMBURGO
Enquadramento histrico Segundo Pires de Lima (1974), um dcimo da populao portuguesa abandona territrio portugus entre 1964 e 1974, enquanto a metade deste portugueses emigra para Frana. Entre 1964 e 1971, 71% da populao emigrada partia com destino a Frana. Como vimos anteriormente, durante o perodo do Estado Novo de Salazar, o Governo portugus tentava a todo custo impedir a emigrao, facto visvel na pena aplicada at dois anos para quem tentasse emigrar ou quem auxiliasse a sada de emigrantes clandestinos . S em 1969, em plena primavera marcelista, esta medida deixa de vigorar, sendo no entanto aplicada a sua punio, com multa, a indivduos que desejassem emigrar. No caso dos que aliciassem emigrao irregular a pena aplicada era de 2 a 8 anos. Pode-se deduzir que a aco do Governo tinha como objectivo uma poltica punitiva quanto emigrao irregular e restritiva quanto emigrao legal. Neste sentido, no podemos descurar o facto de que Portugal atravessava uma fase bastante conturbada a nvel poltico, encontrando-se a braos com a guerra colonial face s colnias ultramarinas e as duras crticas das Naes Unidas que apelavam descolonizao e ao direito da auto-determinao por parte das colnias. Qualquer movimento que restringisse o nmero de homens para a guerra colonial era obviamente condenado. Por seu lado, muitos dos homens em idade activa tinham em mente fugir ao servio militar, e a soluo encontrada residia na emigrao. As causas da emigrao detm-se ainda com a problemtica econmica do pas, devido grave situao financeira que o pas atravessava, e com razes polticas, tendo
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em conta o regime fascista que perseguia qualquer cidado que possusse uma ideologia diferente do Estado portugus. Como vimos, o discurso oficial adoptado pelo Governo inverte-se a partir da restaurao da democracia em 1974, com o objectivo de conceder aos emigrantes os direitos e deveres equiparados aos cidados portugueses residentes em territrio nacional.50 Segundo dados do INE, emigraram legalmente entre 1961 e 1975, 756 787 indivduos. Segundo a Secretaria de Estado das Comunidades Portuguesas (1988) o total de emigrantes entre 1966 e 1987 (tendo em conta que os nmeros para o ano de 1986 e 1987 so provisrios) de 835 919 portugueses, dentro dos quais 51% pertenciam ao sexo feminino. O nmero mais elevado de indivduos do sexo masculino emigrantes registado foi no ano de 1973, equivalente a 64.9% da populao migrante. Quanto ao sexo feminino a percentagem mais elevada regista-se em 1968. O Instituto Nacional de Estatstica refere que em 1972 saram de Portugal 54 084 emigrantes legais, e s para Frana emigraram clandestinamente 50 892 nesse mesmo ano. A partir de 1974, os nmeros da emigrao descem para 43 397. Em 1988, previa-se que o nmero dos emigrantes portugueses rondasse os 8 108 51. O Discurso Oficial do Estado face emigrao para Frana Os grandes fluxos migratrios para Frana tiveram incio na dcada de 60, facto enquadrado na conjuntura da emigrao europeia. A Frana representa o pas europeu que mais emigrantes portugueses recebe no ano de 1966: 73 419 de um total de 120 239. A partir deste ano, o nmero de emigrantes para este pas diminui substancialmente ao longo dos anos. A emigrao ilegal em 1966 representa 9.5 % da populao emigrante, registando-se em 1971 o nmero mais elevado de imigrantes clandestinos correspondente a 66.7% dos emigrantes 52.
50 Decreto-lei 43 582, de 4 de Abril de 1961. 51 Fonte: Secretaria de Estado das Comunidades Portuguesas. 52 Boletim anual de 1988, do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Secretaria de Estado das Comunidades. A fonte principal deste boletim constituda pelos dados do Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesas e suas delegaes, processados pelo Instituto Nacional de Estatstica.
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As razes pelas quais os portugueses preferiam a Frana tm que ver com a proximidade geogrfica de Portugal, facilidade em atravessar as fronteiras e custo pouco dispendioso das viagens. Nos anos 60, a falta de mo-de-obra nos pases mais desenvolvidos da Europa aliciou e abriu as portas aos emigrantes do sul do continente. Paralelamente, o Governo Francs no exigia nenhum tipo de qualificao aos trabalhadores, o controlo da emigrao irregular era inexistente, e o processo de legalizao facilitado (Rocha-Trindade, 1982). Dentro deste panorama, o Governo Portugus acorre s autoridades francesas para regular este fluxo migratrio, devido ao seu interesse em controlar a sada do pas de homens activos, imprescindveis na guerra colonial. O Estado temia ainda que os portugueses que emigravam se envolvessem em actividades polticas que pudessem pr em causa o sistema poltico ditatorial vigente no nosso pas. No entanto, procura a colaborao com os pases de acolhimento, neste caso com a Frana, no sentido de estabelecer acordos de proteco aos trabalhadores ou acordos culturais, sem mencionar o seu objectivo principal de restringir a emigrao daqueles que o faziam por motivos polticos ou de fuga ao servio militar (Lima, 1974). Nos anos 70 os pases de acolhimento restringem a entrada dos emigrantes, dada a crise petrolfera e a consequente recesso econmica. Frana publica o decreto n 71880 de 29 de Outubro de 1971, fixando uma quota de 65 000 emigrantes portugueses autorizados a entrar em Frana e impedindo o reagrupamento familiar (ibid.). Aps a revoluo de Abril de 1974, a emigrao para Frana deve-se ao factor poltico, ou seja, muitos emigrantes tinham tido participao no regime ditatorial e receavam as represlias do novo regime, assim como a perda de privilgios e diminuio de rendimentos (Rocha-Trindade, 1982).
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A independncia das colnias, simbolizava para Portugal um problema acrescido, devido ao regresso de 700 000 retornados (ibid.). A partir dos anos 80, o fluxo emigratrio para Frana diminui substancialmente, em parte pela mudana poltica em Portugal e, em parte, pelas medidas cada vez mais restritivas dos pases de acolhimento. Em 1977, Portugal assina um acordo com a Frana relativamente emigrao e promoo de trabalhadores portugueses e de suas famlias. 53Este acordo vem criar as condies para que os emigrantes portugueses em Frana usufruam de direitos bsicos sociais: reagrupamento familiar; facilitar a promoo profissional e social; garantia da preservao da sua identidade cultural; regulamentar o recrutamento e a colocao dos trabalhadores e facilitar a sua reinsero voluntria em Portugal. Contudo, a mudana poltica de Frana, em matria de emigrao, relativamente s medidas mais restritivas na permanncia de estrangeiros no pas, preocupa os emigrantes portugueses. Quanto a esta questo, o secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros e Emigrao em 1979, Paulo Ennes, afirma: ela no s comportaria graves problemas para os portugueses radicados em Frana, como tambm para o nosso pas, dado que o mercado de trabalho em Portugal atravessa a grave crise que todos conhecemos 54. Nesse mesmo ano, o embaixador de Portugal em Paris, Coimbra Martins, sublinhava que o portugus residente em territrio nacional no tinha conscincia do que devia ao emigrante: A colnia portuguesa em Frana, ou seja, uma dcima parte da populao portuguesa, contribuiu como nenhuma outra, para a recuperao de Portugal 55, reafirmando a importncia das remessas dos emigrantes para Portugal. A 19 de Dezembro de 1988, o secretrio de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas salienta o facto de que a Frana demonstra maior receptividade pelas condies dos imigrantes, em matria de formao profissional, ensino do Portugus, segurana social e abolio de taxas de residn53 D.R. n 48, I srie, de 26.02.77. 54 25 de AbrilComunidades Portuguesas, Abril de 1979. 55 Dirio Popular, 19 de Abril de 1979.
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cia. Quatro dias depois, o secretrio de Estado atesta que os emigrantes portugueses recebem tratamento de segunda, pagando taxas de emisso de ttulos de residncia e trabalho, ao contrrio dos emigrantes espanhis. Ensino da Cultura e Lngua Portuguesa Nos anos 60, o interesse pelo ensino da lngua e cultura portuguesa por parte do Estado Portugus no foi imediato. A grande prioridade incide no combate emigrao irregular e no refrear do processo emigratrio, em detrimento dos direitos sociais dos emigrantes. Desse modo, no existia um organismo que se encarregasse dos assuntos especficos da emigrao a quem caberia acompanhar a aplicao dos Acordos sobre formao profissional, segurana social, e outras temticas relacionadas com emigrantes portugueses. Esse papel foi assumido pela Igreja Catlica e outras entidades no oficiais, como as associaes como a Association nationale des Portugais en France, que tinha como objectivo a inter-ajuda e a assistncia entre os emigrantes. Num documento escrito pela Embaixada de Portugal em 1966 sublinha-se o interesse em criar o que viria a ser a Secretaria Nacional da Emigrao, para que as associaes pudessem dedicar a sua actividade exclusivamente rea cultural: Aspecto para o qual dever incidir muito particularmente a ateno das nossas entidades oficiais o da escolarizao dos emigrantes e, sobretudo, dos filhos dos emigrantes. Ser necessrio criar as condies indispensveis para assegurar o ensino da Lngua e da Histria ptria em todos os ncleos de portugueses, sem o que tornar-se- fatal o desaportuguesamento a que de incio aludimos.56 A situao escolar dos emigrantes portugueses e dos seus filhos em Frana era considerada grave pelo Governo Portugus. O Ministrio da Educao Nacional, atravs do Instituto de Alta Cultura, props-se a tomar medidas 56 Lemonde de Macedo, nesse domnio. O problema residia agora no alto custo que Embaixada de Portugal em esta medida implicava. Contudo, o Ministrio dos Negcios Paris, 9 de Fevereiro de
1966, Arquivo do MNE.
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Estrangeiros propunha que esses custos fossem cobertos por Frana, cobertos pela diferena da importncia do abono de famlia dos filhos a residir em Portugal e a importncia que receberiam essas crianas se residissem em Frana57. O Discurso Oficial muda de tom durante o mandato de Marcello Caetano ao sublinhar a misso que incumbe ao Estado de valorizar os homens pela educao, tornando-os mais vlidos e produtivos58. Marcello Caetano investe em escolas do ensino primrio no estrangeiro em favor dos filhos dos emigrantes portugueses, reconhecendo os baixos ndices de escolarizao. Em 1972, o Secretariado Nacional de Emigrao levou a cabo o levantamento da distribuio das crianas portuguesas em idade escolar em diversos pases da Europa, entre eles, a Frana. Nesse sentido, o Governo criou 200 cursos em Frana e um liceu portugus em Paris. Promoveu ainda novas reunies de professores, debatendo as questes relacionadas com a nomeao de professores e elaborou alguns diplomas sobre o ensino oficial no estrangeiro, enviando essas propostas ao Ministrio da Educao Nacional. At essa data, somente funcionavam 62 cursos de portugus. Procedeu-se ainda ao envio de filmes de longa-metragem e documentrios para as instituies portuguesas (misses, Centros, Associaes e Clubes), assim como o envio de livros e discos para as associaes e por outro lado concedidos subsdios para a organizao de festas (Secretariado Nacional da Emigrao, 1972). A partir de 1975, as polticas culturais implementar-se-iam com maior fora, atravs do incentivo do ensino bilingue, uma escola integrada onde a lngua e a civilizao portuguesa, sem chauvinismo, tenham lugar de relevo e onde se mantenha viva a conscincia a identidade nacional, contribuindo para que se apague, no esprito do jovem emigrante, um certo complexo de inferioridade 59. Muitos dos pais recusavam o ensino do portugus aos seus filhos, por medo de que os seus filhos sofressem qualquer tipo de discriminao. Em 1974/75 1250 alunos do ensino secundrio estudavam o portugus,
57 Jorge Preto, Apontamento do MNE sobre a Situao Escolar dos Emigrantes Portugueses em Frana, 21.01.1967, Arquivo Histrico do MNE. 58 Jornal A Voz , 31 de Maro de 1969. 59 Entrevista concedida revista 25 de Abril, editada pela Secretaria de Estado da Emigrao, pelo Dr. Rogrio Fernandes, director-geral do Ensino Bsico, in Dirio de Lisboa, 12 de Fevereiro de 1975.
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contrastando com os 2.853.699 alunos inscritos no ensino do ingls, 489.445 em espanhol e 104.967 inscritos em italiano 60. Em 1976, a segunda lngua utilizada em Frana era o portugus. Nesse ano residiam em Frana mais de 75% dos emigrados radicados na Europa. Assim, Frana e Portugal constituem uma Comisso Luso-francesa de forma a prosseguir com o estudo das questes relacionadas com os emigrantes Portugueses: acolhimento, alfabetizao e formao profissional, condies de vida e situao jurdica. Reconhece-se a prioridade em estruturar em novos moldes a coordenao e orientao do ensino portugus em Frana () e proceder a uma definio precisa de atribuies e competncia da entidade incumbida dessa coordenao e orientao, bem como proporcionar-lhes condies para uma actuao tanto quanto possvel autnoma em face das misses diplomticas e consulares 61. A este grupo incumbida a tarefa de coordenar e orientar o ensino portugus em Frana, excluindo o ensino superior e funcionando sob a alada das Secretarias de Estado da Emigrao e da Orientao Pedaggica. Paralelamente, suspendem-se as actividades da Comisso Coordenadora do Ensino Bsico em Frana. No mesmo ano, o ensino do portugus aos filhos dos emigrantes aparece como uma das prioridades por parte do Estado. De modo a promover o portugus junto dos emigrantes, surge, por parte do Governo portugus, a ideia de criar um programa na televiso francesa 62. Dadas 60 Dirio de Lisboa, 2 de Dezembro de 1976. as dificuldades no ensino do portugus no estrangeiro, o 61 Despacho Conjunto n Governo portugus aprova o Decreto-Lei n 264/77 de 1 de 26/76, de 4 de Fevereiro Julho, com a finalidade de coordenar o ensino portugus pelos Ministros dos Negcios Estrangeiros e da no estrangeiro. Nesse mesmo ano firma-se o Acordo entre Portugal e Frana relativo Emigrao, situao e Promoo Social dos Trabalhadores Portugueses e de sua Famlias, prevendo o
Educao e Investigao Cientfica. 62 Aerograma Telegrama enviado pela Embaixada de Portugal em Paris, de 2 de Junho de 1975 por Coimbra Martins, Processo EEA 698.
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direito informao, direitos dos trabalhadores e respectivas famlias (artigo 16, alnea 1), educao sanitria, programas de preveno contra os acidentes de trabalho e doenas profissionais sejam escritas ou faladas em lngua portuguesa (artigo 17) 63. As autoridades francesas tomam a responsabilidade de divulgar obras em portugus aos reclusos de nacionalidade portuguesa (artigo 18), garantindo tambm a presena de funcionrios bilingues nos servios administrativos, sociais e mdicos mais frequentados por trabalhadores portugueses (artigo 16c, alnea 3). No ttulo IV sobre Direitos Culturais, ambos os Governos demonstram o seu esforo em () pr em prtica medidas que permitam desenvolver iniciativas culturais em favor dos trabalhadores portugueses e de suas famlias, com o objectivo primordial de manter laos scio-culturais com o seu pas (artigo 29). Os dois Governos empenham-se em apoiar iniciativas que promovam o conhecimento mtuo das duas culturas atravs de: ciclos de formao de monitores scio-culturais e de cursos de reciclagem; produes culturais (cinema e teatro) que incidam na divulgao da cultura portuguesa, sejam eles em francs ou portugus; programas de frias para filhos de emigrantes portugueses; estgio sobre a cultura francesa para professores portugueses que venham a trabalhar em Frana e a mesma medida para os professores franceses; difuso de instrumentos de leitura, documentao e informao escrita; transmisso de programas culturais e recreativos portugueses na televiso francesa; e, finalmente, programas de alfabetizao para trabalhadores portugueses residentes em Frana. No que diz respeito escolarizao das crianas (captulo V), ambos os pases asseguram a importncia da sua integrao e igualdade de direitos quanto s crianas francesas. Pelo tal, -lhes reconhecido o direito ao ensino da lngua francesa ao nvel primrio e secundrio, que lhes permita a total integrao nas aulas. Os estudantes que assim o desejem podem requerer a sua lngua materna como primeira lngua viva no ensino secundrio. 63 Decreto n 21/77 de
26 de Fevereiro de 1977.
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O artigo 37 menciona o facto de que as duas partes comprometem-se a favorecer o contacto das crianas portuguesas com a sua lngua e cultura de origem durante o perodo de escolaridade obrigatria. A pedido da famlia, as crianas podero ainda aceder ao ensino da sua lngua nos estabelecimentos escolares fora de horas normais da aula ou integrado no tiers temps pdagogique das escolas que ser ministrado por professores portugueses. Apesar dos esforos do Estado Portugus, em 1981 existiam 200 000 crianas portuguesas em Frana que ainda no sabiam ler ou escrever portugus 64. Portugal subsidiava 12 escolas em Frana no ano de 1978, e tambm o envio do material didctico. Em 1979, existiam 165 421 mil crianas portuguesas a estudar em Frana cerca de 10% da populao estudantil em Frana, ocupando o segundo lugar de estudantes estrangeiros naquele pas, ultrapassado pelos Argelinos 65. O Estado portugus apoia a educao bicultural no ensino bsico e a adopo de um curriculum integrado nas duas culturas, vlidos em ambos os pases. Quanto ao ensino secundrio e superior, o ensino de 64 Francisco, Jos Antnio Portugus aparece como disciplina de opo. A partir de 1977, os Ramos (1981), A situao professores tm conhecimento prvio das obras didcticas eleitas dos Emigrantes em Frana in Comunidade Portuguesa em Portugal, elegendo as que melhor serviro para o ensino66.
na Lorraine, Frana. 65 Dirio de Lisboa, 19 de Maro de 1979. 66 Neste ano, o Ministrio dos Negcios Estrangeiros e a da Educao e Investigao Cientfica, apresentam a portaria n 765/77 de 19 de Dezembro, afirmando que as condies para formar o ensino de Portugus no estrangeiro esto reunidas. 67 Jornal O Pas, 22 de Dezembro de 1978. Eestas mediadas aplicam-se a outros pases, nomeadamente ao Luxemburgo.
Por outro lado, O Ministrio da Educao elege os livros de leitura complementar, de acordo com as indicaes dos programas. Em Julho de 1977 entra em vigor uma directiva pelo Conselho de Ministros da CEE impondo aos Estados-membros a implementao de medidas referentes ao ensino da lngua materna aos filhos dos emigrantes, e que assegurem a formao de professores. Coincidncia ou no, no mesmo ano d-se incio, pela primeira vez, distribuio desses mesmos livros67. Em 1979, realiza-se em Paris uma reunio entre tcnicos portugueses e franceses com o intuito de reflectir sobre algumas
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questes relacionadas com a aplicao do Acordo acima citado, a pedido do Governo Francs. Um dos temas principais tem que ver com a escolarizao das crianas portuguesas em Frana e formao profissional. Quanto ao ensino de Portugus, Frana concedia a Portugal uma subveno de 1 milho e 500 mil francos, atravs do Fundo de Segurana Social, destinado realizao de um programa de divulgao da lngua Portuguesa. O Ministrio da Educao e Investigao Cientfica prev a nomeao de 90 docentes de portugus para o ano lectivo de 1979/80 68. Em 1980 estabelecido o livre acesso dos jovens residentes no estrangeiro s universidades, logo restrito em 1984. A partir de 1981 criam-se cursos de vero nas universidades contando com a presena anual de 200 a 300 participantes. Cinco anos depois celebram-se protocolos com a Secretaria de Estado da Juventude, de forma a promover iniciativas como Turismo cultural dedicados aos jovens portugueses no residentes 69. Em 1986, surgem novas seces bilingues franco-portuguesas, em que o ensino ministrado em portugus e aulas de literatura e civilizao portuguesa. O Governo francs apoiou as diligncias apresentadas em 1988 pelo Governo portugus, na rea do ensino, mais concretamente, o funcionamento de rdios portuguesas e pagamentos a professores, esperando pagar no prximo ano os salrios de 350 professores primrios portugueses70. Nesse mesmo ano, a Secretaria de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas realiza cursos de lngua francesa e alem, em Viseu e Tondela, visando os emigrantes temporrios71. Em 1989, o Ministro da Educao francs, Lionel Jospin, anuncia que o portugus ser uma das lnguas estrangeiras ministradas no ensino primrio em Frana, numa reunio que manteve com o Ministro da Educao Roberto Carneiro. Essa medida equipara o ensino do portugus a lnguas como o rabe, espanhol, ingls ou alemo, concedendo-lhe um lugar de primazia72.
68 25 de Abril Comunidades Portuguesas, Abril de 1979. 69 Entrevista concedida pela Dra. Maria Manuela Aguiar, em 29 de Outubro de 2003. As medidas referidas aplicam-se a todos as comunidades portuguesas e no s a Frana. Assim, est implcito que as mesmas medidas foram aplicadas ao Luxemburgo. 70 Jornal A Capital, 12 de Abril de 1988. 71 Correio da Manh, 23 de Dezembro de 1988. 72 Jornal Badaladas, Torres Vedras, 7 de Julho de 1989.
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Segurana Social Portugal celebra um acordo com Frana assinado a 6 de Maio de 1960, para aplicao da Conveno Geral franco-portuguesa sobre segurana social datado de 16 de Novembro de 1957 e Acordo Complementar da mesma Conveno de 30 de Outubro de 1958 relativo ao abono de famlia dos trabalhadores migrantes. Os portugueses que entrassem em Frana depois de 1 de Julho de 1960 beneficiavam do abono de famlia de acordo com o regime francs, pelos descendentes que vivessem em Portugal, durante o prazo de dois anos a contar da data da primeira entrada do emigrante no pas de acolhimento. Numa carta dirigida ao Ministro dos Negcios Estrangeiros (16 de Fevereiro de 1961), A. Faria (Embaixada de Portugal em Paris) d-nos conta do contentamento pela conveno luso-francesa sobre segurana social e do seu apoio incondicional mesma, dado que trar benefcios, a partir dos seguros sociais franceses, comunidade portuguesa. Sobre o abono mencionado que todos os portugueses que entraram em Frana depois de 30 de Outubro de 1958 e que se encontravam em territrio a 1 de Julho de 1960 podero receber o abono de famlia, previsto nas condies do acordo73. Nos anos 60, o simples facto de que os portugueses trabalhassem neste pas, em situao regular ou irregular, na posse da autorizao de residncia e de um contrato de trabalho dava-lhes a possibilidade de gozar dos apoios de proteco social para os prprios e para as suas famlias: abono de famlia, assistncia mdica, subsdios por doena e invalidez, entre outros. Numa informao do Consulado Geral de Portugal em Paris, datada em 3 de Julho de 1962 pode-se ler que o nmero de emigrantes clandestinos portugueses em Frana sem passaporte (1.241), 73 Carta de 3 de Fevereiro com passaporte mas com validade de menos de dois anos de 1961, dirigida ao (797) e portugueses em posse do passaporte autorizado Director Geral dos Negcios Estrangeiros e Consulares pela da Junta de Emigrao (3423) entre o perodo de 12 de pelo Vice-presidente do Novembro de 1960 e 30 de Junho de 1962. conselho superior de previdncia e da Habitao econmica.
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Em 1975 apela-se aplicao imediata dos acordos que incluam a matria do abono de famlia para emigrantes com filhos em Portugal, para que estes recebam a mesma quantia que os filhos dos emigrantes que residiam em Frana74. Aos portugueses e respectivos familiares era garantida igualdade de tratamento no que concerne a segurana social e assistncia mdica e social (Acordo entre o Governo Portugus e Francs, Decreto n 21/77, artigo 13). O mesmo acordo prev o direito de acesso ao mercado de trabalho pelo cnjuge do trabalhador emigrante (artigo 9). A 21 de Abril de 1978, Portugal ratifica, junto do Conselho da Europa, os Acordos provisrios europeus sobre o regime de segurana social, e em Dezembro do mesmo ano, o Governo portugus aprova para ratificao a Conveno Europeia de Assistncia Social e Mdica. Durante o mandato do Secretrio de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, Jos Vitorino, firmado em Novembro de 1982, um Acordo Adicional Conveno Geral de Segurana Social, no que concerne a assistncia mdica aos pensionistas em caso de estadia temporria e aos beneficirios portugueses da garantia de recursos ou do subsdio do Fundo Nacional de Emprego. Nesse mesmo ano assinado em Madrid a Conveno Tripartida de Segurana Social tendo em vista a extenso de acordo bilaterais entre estes pases, de modo a que possa ser assegurada a assistncia mdica aos emigrantes desses pases, em estadia temporria, passagem em viagem ou transferncia de residncia para esses pases. A partir dos mandatos de Maria Manuela Aguiar (VI, VII, IX e X Governo), e em matria social, foram implementados reforos dos servios sociais ou jurdicos, e fundos de apoio social para repatriamentos e apoios de emergncia, junto das delegaes do Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesas (IAECP) e consulados. Com a entrada de Portugal na CEE em 1986, os trabalhadores portugueses residentes em pases europeus beneficiam de igualdade de 74 Conveno Luso-francetratamento em termos de segurana social, suprimindo a dissa sobre segurana social criminao assente na nacionalidade (Portugal, 1985c). Dois de Setembro de 1972, aprovado em 1973
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anos depois, o Parlamento Europeu aprova a uniformizao do sistema de clculo dos abonos de famlia dos trabalhadores migrantes dentro do CEE, pois em 1986, o abono do segundo filho em Frana era de 13.400$00 (66,85 euros) e em Portugal, cerca de 1000$00 (5 euros). Finalmente, os perodos de desconto so totalizados ao longo da sua carreira, seja a actividade desempenhada em territrio nacional, pas de acolhimento ou em terceiros pases comunitrios (Como obvio, esta medida ser aplicada tambm ao Luxemburgo). Reagrupamento Familiar Esta questo representava no incio dos anos 60 um dos problemas-chave para o Estado Portugus. Aos membros das famlias que pretendessem juntar-se ao trabalhador migrante era exigida uma carta de chamada. Muitos destes pedidos eram negados pelos Governos Civis, mesmo que a inteno verdadeira dos familiares fosse de facto uma visita temporria. No caso dos emigrantes irregulares, a situao era ainda mais complicada, impedindo o andamento do processo por parte dos familiares enquanto o familiar emigrado, quase sempre o marido, no regressasse a Portugal para regularizar a sua situao perante a Junta de Emigrao. A maior dificuldade residia no facto de que nem a Junta de Emigrao, nem os Governos Civis aceitavam a simples inscrio do familiar emigrado no Consulado, pois exigiam-lhe uma prova de como a sua situao estava regularizada perante as leis portuguesas. Segundo Jacques Negro Ferreira, Vice-Cnsul do Consulado de Portugal em Lyon () a maneira actual de proceder em Portugal, vai originar graves complicaes, entre as quais: a desunio de certos lares; a revolta contra a 75 Carta Dirigida ao Ptria de alguns portugueses sem nenhuma instruo (); do Dr. Antnio de Menezes ponto de vista financeiro, a perda de divisas, os interessados Cordeiro, Cnsul de Portugal em Marselha, deixando de enviar as economias para Portugal75.
Arquivo Histrico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Processo n 13/62, n 2.187.
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Desse modo, perpetuava-se o ciclo da emigrao irregular, pois muitos destes familiares recorriam ao passaporte normal, quando tinham em mente reunir-se ao membro familiar emigrado. Os trmites legais constituam um processo demasiado lento e dispendioso. Aquando das negociaes entre Portugal e Frana com vista celebrao do Acordo de emigrao em 1963, Portugal apresentou uma proposta que concederia a qualquer emigrante portugus a possibilidade de chamar a famlia, mesmo no caso dos membros familiares com deficincias fsicas. Nesse sentido, procedeu-se troca de cartas confidenciais que favoreceria tal proposta. Em 1964, o Governo portugus enfrentou alguns conflitos com os sacerdotes da Misso Portuguesa devido s informaes, no seu entender errneas, concedidas aos emigrantes portugueses sobre o reagrupamento familiar. Era-lhes dito que podiam chamar as suas famlias, independentemente de possurem autorizao de entrada pelas autoridades francesas, dependente de terem alojamento. Subsiste uma certa tolerncia por parte do Governo francs para com os emigrantes que, vindos a Portugal, poderiam regressar acompanhados com as suas famlias, se provassem possuir alojamento em Frana. Nesse mesmo ano, a 16 de Outubro de 1964 subscrito um acordo complementar relativo s prestaes familiares dos trabalhadores migrantes. Posteriormente, a 15 de Maro de 1965 assina-se um acordo administrativo modificando o acordo administrativo n 4, relativo aplicao dos acordos luso-franceses sobre prestaes familiares aos portugueses que trabalham em Frana. At essa data, o abono de famlia no abrangia os trabalhadores rurais, nem a prestao de assistncia mdica e medicamentos aos pensionistas residentes em Portugal e aos familiares dos trabalhadores residentes em Frana. Aps a revoluo do 25 de Abril, Portugal entra em negociaes com o Governo francs e alcana que os emigrantes usufruam do direito ao reagrupamento familiar,
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incluindo o cnjuge e filhos com menos de 18 anos, salientado o facto de que a entrada no pas de acolhimento no deve ser motivada pela procura de emprego76. A partir de 1977, no mbito do Acordo entre Portugal e a Frana relativo emigrao e promoo de trabalhadores portugueses e de suas famlias em Frana 77, surgem novas mudanas sobre a possibilidade da reunificao familiar. No artigo 6, alnea 1) aparece explcita a vontade do Governo francs favorecer o reagrupamento familiar a todos os portugueses empregados em Frana. Desse modo, os filhos menores (filhos de idade inferior a 18 anos e filhas com idade inferior a 21 anos) assim como o cnjuge estariam cobertos pela legislao francesa. O Governo francs compromete-se ainda em conceder uma especial ateno situao dos ascendentes do trabalhador ou cnjuge que queira beneficiar do reagrupamento familiar. Por outro lado, existe o direito dos emigrantes portugueses se inscreverem para obter habitao social no caso de que o/a trabalhador (a) queira trazer a famlia de Portugal. O organismo francs encarregue dos pedidos de reagrupamento familiar o Office National de Imigration (O.N.I) que ter a misso de encarregar-se dos exames mdicos realizados nas suas instalaes, em Lisboa, s famlias. A partir da entrada na CEE, os trabalhadores emigrados em pases-membros tm o direito reunificao familiar (a nica condio que possuam um alojamento digno para receber a sua famlia), incluindo o conjugue e os filhos menores de 21 anos, e outros membros a seu cargo que dele dependam. Os portugueses que no residam num pas comunitrio at data da adeso estaro sujeitos a um perodo transitrio de sete anos, durante o qual o Estado poder aplicar as disposies nacionais. Emigrao irregular
76 Dirio de Notcias, 17 de Setembro de 1976. 77 Assinado a 11 de Janeiro de 1977, publicado no D.R. n 48, I srie de 26.02.77.
As migraes clandestinas e a situao irregular dos emigrantes constituram os temas da actualidade nos anos 80, tendo-se agravado a partir dos anos 70 devido s novas polticas restritivas aplicadas pelos pases de acolhimento.
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A emigrao irregular representou um dos movimentos migratrios mais importantes nos anos 60, especialmente para Frana, atingindo nmeros bastante mais elevados que a emigrao legal. Em 1961 o nmero de emigrantes legais e clandestinos para Frana igualava-se: 5 303 emigrantes legais e 5 189 clandestinos. Cinco anos depois, esses nmeros ascendiam a 17 430 e 41 811, respectivamente78. O nmero de portugueses que entram a salto em Frana bastante superior aos que entram por via legal. Por um lado, as polticas liberais francesas contriburam para este fenmeno, e por outro, a dificuldade que o Governo portugus impunha aos seus cidados para emigrar. A partir de 1974, o cenrio inverte-se, devido s polticas imigratrias mais restritivas por parte de Frana. Quase todos os emigrantes que chegavam a Frana dispunham depois de uma situao regular, possuindo a sua identificao de permanncia carte de sjour ou em caso do exerccio de uma profisso, carte de travail. Antnio Oliveira Cascais apresenta o seguinte cenrio: Segundo se conclui das informaes prestadas pelos Consulados, os emigrantes clandestinos so habitualmente tratados com extrema benevolncia, pelas autoridades francesas que frequentemente facilitam a sua instalao, limitando-se, por vezes, a remet-los ao posto consular da zona, sem os submeter a qualquer priso ou julgamento, consentindo posteriormente na sua fixao com o fim exclusivo de permitir o seu regresso a Portugal79. As facilidades concedidas pelo Governo francs esto directamente relacionadas com a inexistncia de mo-de-obra em Frana. Portugal reconhece 78 Fonte: boletim mensal o enorme problema da emigrao irregular, especialmente Statisques du travail et la quando o Governo Francs oferece as mesmas regalias aos Securit Social do Ministrio do Trabalho Francs, in emigrantes que entram no pas de forma irregular e os que jornal Correio do Douro, emigravam atravs da Junta de Emigrao. chegada a Valongo, de 21 de Fevereiro de 1969. Frana, os emigrantes portugueses dirigiam-se aos postos 79 Carta do Ministrio dos consulares, quase sempre aps encontrarem trabalho, pedinNegcios Estrangeiros, de 3 do que se regulasse a sua situao. de Janeiro de 1963, arquivo
do MNE:
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Em 12 de Novembro de 1960 aplica-se a ltima lei de amnistia 80 referente ao crime consumado da emigrao e tentativa de emigrar clandestinamente, no diferenciando o caso um do outro, o que vinha lanar dvidas aos consulados no momento de aplicar esta lei. A dvida residia em se se deveria aplicar a lei aqueles que tivessem sado do pas mediante passaporte ordinrio, emitido pelos Governos Civis do Continente ou pelos Governos do Ultramar, que ainda fosse vlido no momento da entrada em vigor da referida lei da amnistia. O Estado Portugus procurava uma soluo satisfatria para o problema da emigrao irregular, especialmente para Frana, destino maioritrio dos fluxos migratrios portugueses. O problema residia na facilidade de regularizao dos emigrantes oferecida pelos pases de acolhimento, e de que nada podia servir a interveno portuguesa. No caso da Frana, a interveno do Estado Portugus foi mal recebida, acusando o Governo de estar a dificultar a proteco dos emigrantes portugueses. As dificuldades diplomticas reflectiam a falta de harmonizao entre as medidas tomadas sobre a emigrao irregular entre Portugal e Frana. No incio, este pas de acolhimento s regularizava os emigrantes se tivessem em sua posse um passaporte emitido em Portugal. No entanto, devido a que, na maior parte dos casos, o emigrante no possua esse passaporte, as autoridades francesas exigiam somente um passaporte vlido para o regresso, que poderia ser obtido em qualquer posto consular e que as autoridades consulares portuguesas no podiam recusar, ao abrigo da legislao em vigor. Contudo, aps a entrada em vigor desta medida por parte do Governo francs, na falta de um ou outro passaporte, este aceitava a inscrio consular (que no podia ser negada pelos consulados) e, em certos caso, somente o bilhete de identidade. Nesse sentido, o Estado Portugus no detinha qualquer poder de actuao, sendo muitas vezes apontado como um Estado perseguidor em vez de protector dos seus cidados emigrados. A inteno de Portugal era a de desencorajar, seno extinguir, a emigrao irregular, contando com os Acordos de Emigrao para combater este problema.
80 Decreto Lei n 43 309.
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No obstante, a Junta de Emigrao reconhece que tem-se verificado que as medidas repressivas da emigrao no tm evitado que o movimento continuomas o que, fundamentalmente, alimenta a emigrao irregular para Frana a perspectiva oferecida aos trabalhadores portugueses de um emprego melhor remunerado do que aquele que tm, ou at que no tm; e a impossibilidade de emigrar legalmente.81 O Estado Portugus no parecia muito preocupado com a situao dos seus emigrantes em termos sociais. Alis, os acordos assinados com Frana camuflavam as suas reais intenes: O bom funcionamento do acordo concludo ser a nica maneira de conter a emigrao portuguesa para Frana nos limites das nossas convenincias nacionais82. Portugal pretendia facilitar a emigrao queles de que no carecesse em termos profissionais: S permitiremos que sigam para Frana os trabalhadores que entendermos no serem necessrios a Portugal, quer em ateno idade, quer respectiva profisso, tomando tambm em considerao a situao relativa mode-obra considerada por regies83. Por outro lado, Portugal comeava a preocuparse com as crticas a si dirigidas pela imprensa internacional, em especial pela francesa, sobre a emigrao irregular. Num telegrama expedido pelo Consulado Geral de Portugal em Paris (25 de Maio de 1964) 84, vinha expressa a ideia de desencorajar uma reportagem que a Televiso Alem pretendia realizar sobre os emigrantes portugueses. Isto deve-se imagem negativa que advinha da situao precria em que viviam, ocupando nessa altura os cabealhos dos jornais mais importantes de Frana. Os ttulos dos jornais eram evidentes: Trfico de trabalhadores portugueses para Thionville (Jornal LEspoir, 10 Outubro de 1963), O El Dorado de onze portugueses no passou de uma quimera e Thinville o fim dos seus sonhos 85. Numa carta datada de 14 de Outubro de 1963, apresentamse as medidas tomadas pelo Governo Portugus, atravs da
81 In Informao emitida pelo Ministrio do Interior, Junta de Emigrao, sobre A Emigrao irregular para Frana e as Amnistias, recolhido no Arquivo Histrico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Processo n 43,11, Ano 60/61/62, pasta 2 a). 82 Apontamento Oficial do MNE sobre Negociaes Luso-Francesas relativas ao Acordo de Emigrao rubricado em Paris a 29 de Novembro de 1963, Arquivo histrico do MNE. 83 Ibid.. 84 Ibid.. 85 Jornal Est-Republicain, Nancy, 10 Outubro de 1963.
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Junta de emigrao e da P.I.D.E. (Policia Internacional de Defesa do Estado) de modo a controlar a corrente emigratria para Frana. Reconhece-se a falta de colaborao das autoridades dos pases de acolhimento que regularizam a situao dos emigrantes, reflectindo ()uma situao paradoxal de, aparentemente, serem as autoridades estrangeiras quem protege os nossos compatriotas, enquanto as nossas autoridades consulares, por fora da legislao vigente, lhes levantam dificuldades e os consideram delinquentes. No sentido de obviar aos inconvenientes () a Frana props-nos a celebrao de um acordo de emigrao (com a Frana j temos acordos de segurana social, que funcionam magnificamente)86. Paralelamente, o Estado preocupa-se com o aparecimento de redes de trfico que exploram os emigrantes portugueses. Um artigo do jornal lExpress Neuchatel (10.10.63) apresenta a situao difcil por que passavam os emigrantes portugueses clandestinos, que na maior parte do tempo tinham que percorrer alguns percursos a p, depois de camio e sempre de noite. A soma da viagem encontrava-se entre os 5 000 a 12 000 escudos (25 a 60 euros), sendo exigidos antes da partida. Em 1971, o Secretariado Nacional de Emigrao afirma que entraram em Frana 10 015 (4 459 trabalhadores e 5 556 familiares) emigrantes legais e 86 083 emigrantes ilegais (59 841 trabalhadores e 26 242 familiares).87 Segundo a mesma fonte, entraram ilegalmente em Frana, em 1970, 106 907 portugueses. Neste sentido, os governos portugus e francs decidiram estipular em 65 000 o nmero de trabalhadores portugueses com a finalidade de arranjarem emprego.
86 Arquivo histrico do MNE, Processo 43,13 EC 415. 87 Secretariado Nacional de Emigrao Emigrao para Frana, Processo EEA 42/Fra/ 4.3.4, Arquivo Histrico do MNE. 88 Jornal Novo, de 3 de Junho de 1979.
Em Junho de 1979, o ministro francs do Trabalho, Robert Boulin, expe uma proposta de lei visando regularizar a legalizao de dois mil trabalhadores migrantes, apesar das crticas da oposio, pois cr que se deveria fixar anualmente o nmero de trabalhadores autorizados a permanecer em Frana 88. Em Dezembro do mesmo ano, o Governo francs aprova ento
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um projecto-lei sobre preveno da imigrao irregular, estatuindo que o trabalhador que entre em Frana ter de oferecer garantias de repatriamento, no sendo estas aplicadas no caso do reagrupamento familiar. Este diploma contempla ainda a expulso de estrangeiros cuja presena constitua ameaa para a ordem pblica 89. A Lei Bonnet aplicada a 13 de Dezembro de 1979, prevendo a expulso dos emigrantes em situao ilegal. O Ministrio dos Negcios estrangeiros estima que cerca de 20 000 trabalhadores portugueses pudessem estar nessa situao e sublinha: O Presidente da Repblica e o secretrio de Estado da Imigrao em Frana deram garantias, em termos inequvocos, quanto renovao dos ttulos de permanncia e de trabalho dos nossos compatriotas, que vivem aquele pas. O Governo portugus esfora-se em obter do Governo Francs a extenso de idnticas garantias para os trabalhadores em situao irregular 90. O autor do diploma salienta que esta lei no afecta o acordo luso-francs de 1977 e as condies de permanncia para os portugueses em situao regular. Dentro deste contexto, a Frana aposta num processo de regularizao em Agosto de 1981. Contudo, dos 200 a 300 mil trabalhadores clandestinos esperados, apareceram somente 15 mil, provavelmente devido falta de contrato de trabalho exigido pelas autoridades francesas 91. Jos Vitorino, secretrio de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas (1981) refora a posio do Governo em legalizar os emigrantes clandestinos em Frana, de acordo com a orientao do Governo francs, tendo em conta que A nossa posio foi de concordncia mas salvaguardando a necessidade de que tal medida conduzisse a uma efectiva integrao e no sada, pelo que apresentaramos propostas (Vitorino, 1983:161). Durante o seminrio da OCDE em Paris (1986), intitulado O Futuro das Migraes, e face a questo dos emigrantes clandestinos, Maria Manuela Aguiar afirma: A actual situao dos emigrantes clandestinos foi encarada por aqueles responsveis
89 Jornal de Notcias, 8 de Dezembro de 1979. 90 Portugal Hoje, 15 de Dezembro de 1979. 91 Jornal Dirio Popular, 31 de Outubro de 1981.
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como gravssimatendo, a propsito o prprio presidente da Conferncia sugerido que ao trabalhador estrangeiro em situao ilegal fossem dados os necessrios direitos sociaisA naturalizao e a adopo de uma lei de dupla nacionalidade um factor de integrao, sem que isso ponha em causa a ligao Ptria de origem 92. A Secretria de Estado aponta o aumento da migrao clandestina, favorecendo as redes de trfico e de patres que exploram os emigrantes em situao clandestina 93. Em 1987, o imigrante ilegal continua a ser o alvo favorito dos empresrios em Frana, segundo o Instituto Nacional de Estudos e Estatsticas Econmicas, favorecendo o trabalho ilegal dos emigrantes portugueses na construo civil 94. Nesse sentido, o Secretrio de Estado Correia de Jesus ressalta a importncia do estudo de medidas preventivas face emigrao irregular 95. Aps a entrada na CEE, a situao dos emigrantes clandestinos passa a ser tratada com maior abertura, apesar de nem o Tratado de Roma, nem o Tratado de adeso CEE se ocuparem expressamente deste caso.
92 Jornal Comrcio do Porto, 24 de Maio de 1986. 93 Jornal Correio da Manh, 16 de Maio de 1987. 94 Jornal de Notcias, 19 de Outubro de 1987. 95 Dirio de Notcias, 1 de Novembro de 1987.
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O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE EMIGRAO NO LUXEMBURGO
Enquadramento histrico A emigrao portuguesa para o Luxemburgo insere-se na vaga migratria que se deslocou rumo Europa aps a segunda guerra mundial, com o intuito de cobrir a falta de mo-de-obra necessria para a reconstruo dos pases mais desenvolvidos. Nos anos 60, a maioria dos emigrantes provinham de pases no comunitrios, como era o caso da Turquia (13, 7%), Portugal (12, 8%), Espanha (10,2%) e Arglia (10%). Em 1977, Portugal representava a comunidade mais extensa de imigrantes no Luxemburgo, 12 900 cidados (Arroteia, 1986). O perfil dos imigrantes portugueses correspondia, na sua grande maioria, ao sexo masculino e em idade activa, e s mais tarde se assistiu ao reagrupamento familiar. Um dos motivos para a escolha deste pas prende-se com a proximidade do local de trabalho, dado que a maior parte das entidades patronais punha disposio o alojamento aos seus trabalhadores. O Governo considerava trs situaes de emigrantes: emigrantes sados regularmente de Portugal mediante carta de chamada de familiar ou contrato de trabalho; emigrantes com passaporte da Junta de Emigrao ou postos consulares que aparecem no Luxemburgo provenientes de outros pases; emigrantes sados clandestinamente do pas, que eram aconselhados pelo Estado Portugus a regressarem ao pas, de forma a poder sair legalmente, 96 Carta emitida por Antnio no caso de possurem um contrato de trabalho 96. O crescimento econmico neste pas deveu-se principalmente construo do complexo industrial da Goodyear nos anos 50 e ao facto do Luxemburgo se tornar a sede da Comunidade do Carvo e do Ao, fazendo florescer a instalao de novas empresas. Da a carncia de mode-obra no sector industrial. Os principais ramos de
Manuel Baptista, Junta da Emigrao, dirigida ao Director-Geral dos Negcios Econmicos e Consulares do Ministrio dos Negcios Estrangeiros sobre a situao dos emigrantes no Luxemburgo, datada de 10 de Novembro de 1966., ibid., Processo 42/PORLUX/28081.
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actividade eleitos pelos emigrantes portugueses resumiam-se ao sector da indstria, construo civil, comrcio, agricultura, restaurao e servios domsticos (ibid.). A ameaa da estagnao industrial em Frana traz consequncias ao mercado de trabalho no Luxemburgo, abrindo os postos fronteirios aos trabalhadores migrantes: O Gro-Ducado oferece possibilidades vastas aos emigrantes desempregados ou sub-desempregados; o mercado de trabalho reage aqui imediatamente s dificuldades ocorridas nas naes circunvizinhas em matria de emprego 97. A partir de 1973, devido s polticas imigratrias restritivas em Frana e na Alemanha, o fluxo migratrio girou rumo a outros pases, entre os quais o Luxemburgo. Arroteia sublinha: Com efeito, se at data do recenseamento de 1966 a sua presena era insignificante 1147 portugueses o seu nmero ultrapassava em 1970 os 5 700 valor que no recenseamento de 1981 se aproximava das trs dezenas de milhar 29 309 cidados, ou seja, cerca de 30,6% da populao estrangeira a residente, a qual representava na mesma data 26, 13% da populao total residente no G. D. do Luxemburgo (1986, 79-80). Contudo, os dados do Instituto Nacional de Estatstica, referem que em 1966 existem de 462 emigrantes portugueses no Luxemburgo, em 1970 269 cidados e em 1981, somente 181 portugueses residiam nesse pas 98, demonstrando as contradies estatsticas em Portugal. O Consulado de Portugal apresenta os motivos para o diminuto movimento migratrio de portugueses no Luxemburgo, no incio dos anos 60: Quando os locais tinham o recurso da mo-de-obra italiana, e tambm espanhola, faziam as mximas dificuldades aos Portugueses que no tivessem um passaporte vlido por vrios anos: recusavam terminantemente o passaporte vlido por 90 dias. Desde h cerca de uns meses, como aquelas fontes de trabalhadores estrangeiros se esgotaram, aceitam, em relao aos nossos compatriotas, o passaporte
97 Carta do Consulado de Portugal no Luxemburgo dirigida ao Ministro dos Negcios Estrangeiros, a 13 de Fevereiro de 1965, EEA 146, Processo 43,13, Ano 62,63,65, Pasta n 1. 98 Fonte: Secretaria de Estado das Comunidades Portuguesas, Instituto de Apoio Emigrao e s Comunidades Portuguesas, 1988.
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de 90 dias! E, se os emigrantes tal no lhes fosse possvel obter, passariam a aceitar o simples Bilhete de Identidade. Antes da presente aguda falta de mo-de-obra, as dificuldades feitas aos Portugueses (no fundo por motivaes polticas; aparentemente, devido a Portugal pertencer ao Mercado Comum) eram sensveis; agora aceitam qualquer oriundo dos bairros das latas de Paris 99. A partir de 1975 o Luxemburgo sofre uma quebra dos fluxos migratrios, apesar do nmero de portugueses ter aumentado em 1976 devido reunificao familiar, e estabelecendo, assim, a maior comunidade estrangeira nesse pas. Em 6 de Janeiro de 1977 firma-se o I Protocolo que altera o Acordo entre a Repblica Portuguesa e o Gro-Ducado de Luxemburgo relativo ao emprego de trabalhadores portugueses no Luxemburgo assinado em Lisboa em 20 de Maio de 1970. Esta medida deve-se s alteraes na poltica emigratria portuguesa aps a revoluo de 25 de Abril, assim como s concluses da reunio da Comisso Mista prevista no Acordo em Maio de 1975. Ensino da Cultura e Lngua Portuguesa Em 1970/71, 760 alunos portugueses frequentavam o ensino nas escolas Luxemburguesas. Em 1982/83, 7 935 alunos, equivalente a 41, 5% da populao escolar estrangeira no Luxemburgo (7 395 alunos), contra os 25,1% de italianos, 9,1% de Franceses, 6,2% de alemes e 6,2% de outras nacionalidades (89). Em 1982, o Governo portugus, atravs da Embaixada neste pas, apresentou Comission de lEducation National et des Affaires Culturelles as dificuldades dos alunos portugueses na aprendizagem do idioma luxemburgus, na sua insero dentro de um esquema rgido de ensino e perante atitudes por vezes discriminatrias dos professores face aos alunos estrangeiros. 99 Carta do Consulado de As queixas apresentadas relatam situaes reais e concretas como a colocao dos alunos que chegam de
Portugal em Luxemburgo dirigida aos Ministro dos Negcios Estrangeiros, de 14 de Agosto de 1969, Arquivo do MNE, PEA M 573.
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Portugal, em classes que no correspondem sua idade nem ao nvel de aprendizagem; nmero elevado de crianas portuguesas nas classes de ensino primrio especial; ensino oral luxemburgus; manuais escritos em alemo e francs, informaes dadas, quando do incio do ano escolar, em luxemburgus e muitas vezes em alemo; deveres domiciliares exigindo ajuda dos pais; sanes severas desajustadas aos alunos portugueses; falta de compreenso da parte de certos professores de alemo (ibid). O autor refere ainda a falta de compreenso das escolas luxemburguesas, e a necessidade de incorporar cursos de portugus nos horrios normais luxemburgueses. Os primeiros cursos oficiais de lngua portuguesa surgem no dia 14 de Novembro de 1968, mas em regime paralelo, isto , fora do horrio escolar normal. De facto, o Comit de Ministros do Conselho da Europa aprova em 1969 100 uma resoluo, tendo como propsito incorporar o ensino da lngua e culturas dos pases de origem nas escolas dos pases de acolhimento, para salvaguardar o eventual regresso dos imigrantes aos pases de origem. Esta medida funcionava como pedagogia intercultural, especialmente dedicada aos emigrantes de 2 gerao. As segundas geraes eram muitas vezes encaradas como minorias pelos pases de acolhimento o que, por vezes, lhes acarretava problemas de identidade. O Governo portugus comeou a investir no ensino da cultura e lngua portuguesa nos anos 70, ainda antes da revoluo dos cravos. Nos incios de Abril de 1974, organizou-se um congresso no Luxemburgo estando presente um grupo de professores e autoridades (Consulado, Misso Catlica e Associao Amizades P.L.) com o intuito de estudar os problemas escolares das crianas estrangeiras. Este grupo chegou concluso que as normas de escolarizao e de integrao escolar deveriam ter em conta os interesses culturais das crianas e no somente os interesses econmicos de Portugal; paralelamente considerou-se que a 100 Resoluo n 69/7 de 7 responsabilidade do ensino da lngua materna deveria recair de Maro de 1969. sobre o pas de origem, enquanto que a responsabilidade da 101 Jornal O Contacto, ediescolarizao incumbida ao pas acolhedor.101 tado no Luxemburgo em Abril
de 1974.
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Contudo a partir dos anos 80 que o governo portugus aposta numa rede de ensino oficial e no pagamento de professores, quando no assumido pelas autoridades locais. Por outro lado as embaixadas possuem conselheiros sociais e coordenadores do ensino em pases europeus. Estas medidas reflectem a preocupao social do Estado face imigrao como menciona Maria Manuela Aguiar: A dcada de 80 no , ao contrrio das duas anteriores at 1973 marcada pelas migraes clandestinas. A crise mundial provocada pelo choque petrolfero provoca a drstica descida dos fluxos migratrios, quase que s destinados ao reagrupamento familiar. O investimento no ensino e na aco social so as principais respostas a comunidades baseadas no ncleo familiar e numa perspectiva de integrao ou alongamento das estadas no estrangeiro.102 O ensino de portugus no estrangeiro dependia do Ministrio de Educao, mais concretamente de um departamento intitulado S ervio de Ensino Bsico e Secundrio de Portugus no Estrangeiro. Os seus objectivos centravam-se no estudo e propostas de educao a emigrantes, na criao de cursos de lngua e cultura portuguesa, recrutamento professores para os pases de acolhimento, participao em acordos bilaterais de educao, entre outros. Assim, entravam em funcionamento os cursos de Lngua e Cultura Portuguesa fora do horrio normal do ensino nas escolas luxemburguesas, apesar dessa situao se inverter, sendo os cursos administrados no horrio normal. Os alunos de segunda gerao representavam uma preocupao acrescida. Em 1981 residiam no Luxemburgo 30 000 portugueses, dos quais 5 431 nasceram nesse pas, e cerca de quatro mil crianas at aos 14 anos saram de Portugal rumo ao Luxemburgo (Arroteia, 1986). Neste caso, as dificuldades de aprendizagem seriam muito maiores, pois era imprescindvel aprender o alemo 102 Entrevista concedida e o luxemburgus, ambas lnguas no pertencentes raiz pela Dra. Maria Manuela Aguiar, Secretria de Estado latina. O problema permaneceria at ao momento da busca da Emigrao e Comunidades do primeiro emprego, pois quase sempre lhes era exigido o Portuguesas no V, VII, IX e X domnio destes dois idiomas. Governos Constitucionais, a
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O ttulo IV do Acordo entre o Gro-Ducado do Luxemburgo e a Repblica Portuguesa relativo ao emprego dos trabalhadores portugueses no Luxemburgo103, contempla o esforo de ambos Governos em desenvolver iniciativas culturais, no sentido de manter laos scio-culturais com o seu pas de origem, e o Luxemburgo esforar-se- por apoiar as aces scio-culturais conduzidas por associaes de portugueses, assim como a introduo de programas de teledifuso, adaptados aos interesses dos portugueses residentes nesse pas (artigo 32, 33 e 35). O captulo V dedicado escolarizao das crianas portuguesas, concedendo-lhes os mesmos direitos que s crianas luxemburguesas. O Luxemburgo responsabiliza-se por criar classes de acolhimento com o fim de uma boa integrao. Ambos os Governos favorecero o ensino da lngua portuguesa no Luxemburgo, e cursos complementares para os filhos dos trabalhadores portugueses, assim como cursos de alfabetizao para os emigrantes portugueses. Cria-se ainda uma Comisso Mista com elementos dos dois Governos, que se reunir, pelo menos, uma vez por ano104. No incio da dcada de 80, era inexistente uma poltica explcita quanto ao ensino dos alunos imigrantes. Face a esta conjuntura e persistncia da situao, o Governo portugus criticou, em 1988, a Frana e o Luxemburgo por discriminar os filhos dos trabalhadores migrantes no acesso educao: A Frana e o Luxemburgo no tm cumprido integralmente a directiva comunitria que visa assegurar o acesso educao dos filhos dos trabalhadores migrantes europeus105. O ento Ministro da Educao, Roberto Carneiro, manifestava junto do Conselho de Ministros da Educao da CEE o seu desagrado perante a falta de igualdade quanto ao princpio da educao e apelava para a criao de uma nova directiva que garantisse a aplicao desse direito.
103 Datado de 30 de Maro de 1982. 104 Acordo entre o Gro-Ducado do Luxemburgo relativo ao Emprego dos Trabalhadores Portugueses no Luxemburgo, assinado em 20 de Maio de 1970, modificado e completado pelo primeiro protocolo, assinado em 6 de Janeiro de 1977 e aprovado pelo Decreto n 22/77, de 28 de Fevereiro, publicado no Dirio da Repblica, 1 srie, n 49, de 28 de Fevereiro de 1977, e segundo Protocolo, assinado em 19 de Setembro de 1978 e aprovado pelo Decreto n 169/78, de 30 de Dezembro, publicado no Dirio da Repblica, 1 srie, n 299, de 30 de Dezembro de 1978 e tornado pblico a 1 de Maio de 1982, Dirio da Repblica, n 74, I srie de 30 de Maro de 1982. 105 Jornal A Capital, 24 de Novembro de 1988.
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Por outro lado, os Governos de ambos os pases celebram alguns acordos no mbito do intercmbio cultural, de forma a ser possvel ministrar cursos de portugus, a nvel oficial, naquele pas. At ento, o ensino da cultura e lngua portuguesa era facultativo e organizado em dois sistemas: integrado no horrio escolar normal, e paralelo, no perodo que precede esse horrio. Em 1988 residiam cerca de 40 professores de portugus no Luxemburgo, nomeados oficialmente e por concurso selectivo. A visita oficial do Presidente da Repblica, Mrio Soares, ao Luxemburgo (1988) suscitou a vontade dos portugueses a residentes, de apresentar os seus problemas, sobretudo no que respeita ao ensino da lngua portuguesa: dificuldade das crianas portuguesas no ensino; sobrecarga de aulas de portugus fora da carga horria escolar normal; falta de uma escola portuguesa no Luxemburgo. A comitiva oficial do Presidente da Repblica anuncia algumas resolues dos encontros entre os dois Governos: emisso regular de emisses em lngua portuguesa; criao de bolsas de estudo para a frequncia do ensino superior aos filhos de trabalhadores portugueses no Luxemburgo; o francs passaria a ser o idioma utilizado como lngua de formao em detrimento do alemo. Quanto insero dos cursos de portugus dentro do horrio escolar, no foram obtidas quaisquer garantias por parte do Governo Luxemburgus (Fontes, 1989). No ano seguinte, organizam-se em Portugal cursos de francs para emigrantes que vivem no Luxemburgo, de forma a capacit-los com conhecimentos da lngua e cultura de acolhimento, no s sobre as Comunidades Portuguesas no Luxemburgo, como sobre questes que especialmente interessam a quem l se vai fixar ou trabalhar definitivamente106. Este curso conta com o apoio do Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesas (IAECP) e do Comit Intergovernamental das Migraes. Nesse mesmo ano, a Comisso mista luso-luxemburguesa, contando com a presena dos Ministros de Educao, Roberto Carneiro e Marc Fishbach, decide apoiar a experincia ensino da lngua luxemburguesa aos filhos de trabalhadores portugueses no Luxemburgo, a cargo da Faculdade de Sociologia da Universidade de Lisboa, com apoio da Comisso das Comunidades Europeias.
106 Jornal Dirio do Minho, 25 de Outubro de 1989.
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Paralelamente, Portugal props um tempo de antena maior em lngua portuguesa na rdio, Imprensa e Televiso, e igualdade de oportunidades relativamente a candidaturas portuguesas a novos programas na comunicao social (ibid.). Segurana Social Portugal assina com o Luxemburgo a Conveno entre Portugal e o Luxemburgo sobre Segurana Social, em 12 de Fevereiro de 1965, consentindo aos trabalhadores portugueses o direito ao seguro de acidente de trabalho e doenas profissionais; doena-maternidade; penses dos assalariados e dos empregados das empresas privadas; subsdios de desemprego; seguro suplementar dos trabalhadores das minas e assalariados metalrgicos e abonos de famlia (exceptuando os subsdios de nascimento) 107. Contudo, as quantias do abono de famlia variavam consoante o nmero de filhos e o seu local de residncia. Se estes residissem em Portugal, o trabalhador receberia 355 francos, e no caso de viver no Luxemburgo, 545 francos. O Governo portugus utiliza todas as diligncias ao negociar com o ministro do Trabalho e Famlia, que mostrou a sua posio pessoal favorvel posio dos emigrantes portugueses em equiparar a quantia concedida aos filhos residentes no Luxemburgo e em Portugal108. Em 1972, decorreram em Lisboa negociaes sobre o Acordo sobre Segurana Social e do Acordo Administrativo Geral, que vieram reforar a proteco dos trabalhadores portugueses e luxemburgueses. Nesse sentido, foi firmado um projecto de Acordo Complementar Conveno sobre segurana social de 12 de Fevereiro de 1965109.
107 Decreto-Lei n 46 278, de 17 de Abril de 1965, que aprova para ratificao a Conveno sobre segurana social entre Portugal e Luxemburgo. 108 Carta emitida pela Embaixada de Portugal no Luxemburgo (22 de Setembro de 1975), arquivo do MNE, EEA 628, Processo 42/Lux/4.1, Ano 75, pasta n 1. 109 Acordo Complementar Conveno entre Portugal e o Luxemburgo sobre Segurana Social, assinada em 12 de Fevereiro de 1965. O Dirio do Governo, I srie, n 259 de 6 de Outubro, torna pblicos terem sido trocados instrumentos de ratificao do Acordo Complementar Conveno entre Portugal e o Luxemburgo sobre Segurana Social, assinado em 5 de Junho de 1972 (sobre Conveno assinada em 12 de Fevereiro de 1965).
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Desse modo, incluram-se os cidados portugueses das ilhas de Cabo Verde e seus familiares residentes na provncia ultramarina, o direito s prestaes de segurana social; aumenta-se a quantia do abono de famlia para os filhos residentes em Portugal de 350 para 370 francos; e, finalmente, simplifica-se o sistema de clculo das penses de invalidez, velhice e sobrevivncia, para que possam ser liquidadas segundo a legislao de cada pas. Apesar das medidas tomadas quanto aos portugueses provenientes de Cabo Verde, estes no deixam de ser fonte de preocupao para o Governo luxemburgus: So j 500 (ainda sem famlias) e esses 500 principiam a suscitar inquietao. Para qu criar no Gro-Ducado um problema rcico que no existe; nunca existiu? Sendo de notar que o Governo Portugus tem igualmente interesse em suster a imigrao de cor neste pas; aqui, o mais pequeno incidente conhecido, explorado, ampliadopelas agncias da Imprensa internacional. Umas dezenas de cabo-verdianos, bem manobrados, podem fornecer notcias de circulao mundialpor exemplo em manifestaes a favor da independncia de Cabo VerdeCreio que tereis vantagem em reter os Negros nas suas terras de origem (a criando indstrias, turismo, etc) pois c fora podem causar-vos mais preocupaes do que se ficarem por terras africanas.110 As autoridades portuguesas entendem que no podem restringir a emigrao dos cabo-verdianos, tratando-se de cidados portugueses. Assim, comprometem-se a no estimular a emigrao destes trabalhadores para 110 Telegrama de Mendeso Luxemburgo, atravs de um procs-verbal que surgiu Costa, da seco consular da Embaixada do Luxemburgo, nas negociaes com o Luxemburgo, em que estiveram transcrevendo os comentrios presentes representantes do Ministrio do Ultramar e do do Ministro dos Negcios Secretariado Nacional da Emigrao111. Segundo o Ministrio Estrangeiros Luxemburgus, Gaston Thorn, 5 de Junho de dos Negcios Estrangeiros, 81% dos cabo-verdianos entra1972. vam com passaporte de turista. Cerca de 54.5% provinham 111 Arquivo do MNE, Processo 42/Lux/4.4.4. e de Cabo Verde, 36.3% de Lisboa e 9.9% da Holanda.112
4.3.3. 112 Telegrama do Embaixada em Bruxelas para o MNE, 6 de Julho de 1972.
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A partir de Maio de 1978, os trabalhadores portugueses beneficiam das mesmas regalias em matria de segurana social que os dezasseis pases pertencentes ao Conselho da Europa. Portugal ratifica a 21 de Abril de 1978, os acordos provisrios europeus sobre o regime de segurana social113. Os acordos prevem a igualdade de tratamento para todos os cidados dos Estados signatrios em todos os domnios de segurana social: doena, maternidade, invalidez, penses de reforma, acidente, doenas profissionais, bitos, subsdios de desemprego e abonos de famlia114. Em Dezembro do mesmo ano, o Governo portugus aprova para ratificao a Conveno Europeia de Assistncia Social e Mdica115. Os imigrantes portugueses que residiam no Luxemburgo (Frana, Alemanha, Blgica, Espanha e Holanda) que viram os seus pedidos indeferidos por no existir a necessria legislao quanto a estas matrias, beneficiaro destas regalias Sociais116. Assim, Portugal assina pela primeira vez um acordo multilateral em matria de segurana social, dado que at esse ano s existiam acordos bilaterais. No VIII Governo Constitucional, o Secretrio de Estado da Emigrao e Comunidades Portuguesas, Jos Vitorino apresenta uma proposta de reviso do abono de famlia para os filhos dos trabalhadores portugueses a residir em Portugal. Com a entrada de Portugal na CEE em 1986, o trabalhador portugus residente noutro pas comunitrio beneficia de igualdade de tratamento no que concerne a livre circulao, condies de emprego e trabalho, remunerao, despedimentos, reintegrao profissional, reemprego, direitos sociais e fiscais, ensino nas escolas profissionais e centros de readaptao, direitos sindicais e acesso ao alojamento, direito esse extensvel aos membros da famlia. Assiste-se, ento, abolio da discriminao assente na nacionalidade 113 Dirio da Repblica I srie, n 130, de 7 de Junho (Portugal, 1985c). Em 1988, o Governo luxemburgus conde 1978. sidera a hiptese de ratificar a Conveno Europeia sobre o 114 Dirio de Notcias de 22 de Abril de 1978. estatuto do trabalhador migrante.
115 Decreto n 182/77 de 31 de Dezembro. 116 Dirio de Notcias, 15 de Dezembro de 1978.
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Nesse mesmo ano, rene-se pela primeira vez, depois de Portugal aderir CEE, a Comisso mista luso-luxemburguesa que decidiu: conceder igualdade de tratamento em matria de emprego e proteco social, e maior apoio aos trabalhadores contratados temporariamente; conceder a mesma quantia do abono de famlia aos filhos dos emigrantes portugueses, quer residam no Luxemburgo ou em Portugal, a partir de Janeiro de 1989. Dentro do contexto dos pases-membros, o Luxemburgo considerado um caso especfico, pois dispunha de um perodo transitrio de 10 anos, contado desde a integrao de Portugal na CEE at permitir o livre acesso ao emprego assalariado por parte de novos trabalhadores, ao contrrio dos demais pases-membros que acordaram num perodo de 7 anos. Em caso de dificuldades graves no mercado de trabalho, o Luxemburgo pode solicitar uma autorizao para aplicar temporariamente medidas relativas mudana de emprego, durante um perodo transitrio de dez anos. Contudo, estas medidas s podero ser aplicadas se a comunidade assim o decidir e afectar somente os trabalhadores imigrantes que entrem no pas aps a autorizao desta medida (ibid.). Reagrupamento Familiar A partir de 1963, o Luxemburgo inverte a poltica de emigrao, em matria de reagrupamento familiar. Todo o residente estrangeiro tem o direito reunificao familiar, desde que possusse um contrato de trabalho e alojamento com as devidas condies para receber a sua famlia. Esta poltica incentivava o aparecimento de mo-de-obra especialmente feminina, e atenuava o fraco desenvolvimento demogrfico que se fazia sentir no pas. Por parte do Governo portugus, exige-se aos membros familiares que pretendam reunir-se ao trabalhador residente no Luxemburgo normalmente o chefe de famlia a autorizao de trabalho do cidado emigrado, ou o equivalente declarao de chegada e uma prova de que possui alojamento digno, para fins de obteno de visto. Numa carta emitida pelo Consulado de Portugal no Luxemburgo pode-se ler:
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Quando a famlia de um trabalhador estrangeiro chega ao Gro-Ducado, o chefe do agregado deve solicitar, para os seus competentes, a carte de rsidence; o funcionrio pede-lhe, ento, a carte de travail (por onde verifica os meios de existncia) e a prova de alojamento assegurado; se o alojamento inconveniente, o mesmo funcionrio insiste com o chefe da famlia para que arranje outro melhor117. A partir de 1972, devido ao Acordo luso-luxemburgus de Maio de 1970, o trabalhador que desejasse reunificar a famlia deveria arranjar uma habitao adequada, enviando depois uma carta de chamada obtida na Embaixada de Portugal, para que a famlia conseguisse obter o passaporte no Secretariado Nacional de Emigrao. Em Dezembro desse mesmo ano, a Caixa Central de Segurana Social dos Trabalhadores Migrantes envia um delegado ao Luxemburgo com o objectivo de organizar sesses informativas sobre segurana social, decorrendo em sete comunidades de emigrantes. O Estado portugus pretendia que os cidados portugueses conhecessem os seus direitos quanto segurana social, em termos de doena, invalidez ou velhice e abono de famlia118. Em 1975, o Governo Luxemburgus dificulta a reunificao familiar, suspendendo as autorizaes de residncia para os filhos dos trabalhadores migrantes entre os 7 e 13 anos, de forma a estimular o regresso dos imigrantes portugueses ao pas de origem. Portugal inicia diligncias junto do ministro do Trabalho e Famlia para resolver esta situao, apoiado por outras entidades como as associaes portuguesas e sindicatos: Temos alegado que dificuldades e prejuzos causados pela separao de famlias so muito mais graves do que eventuais problemas de adaptao s escolas, invocando razes morais e humanitrias e referindo-nos ao artigo 9 Acordo de Emigrao119. Contudo, o Governo portugus acreditava que o Luxemburgo optaria por uma poltica que servisse os seus interesses e
117 Carta dirigida ao Ministro dos Negcios Estrangeiros, Luxemburgo, 20 de Julho de 1965, Arquivo do Minstrio dos Negcios Estrangeiros, EEA 146, Processo 43,13, Ano 62, 63, 65, pasta n 1. 118 Telegrama por parte de Mendes-Costa, Cnsul de Portugal no Luxemburgo, dirigido ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros, 12 de Dezembro de 1972. 119 Telegrama Confidencial de Gervsio Leite, Embaixada de Portugal no Luxemburgo, ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros, 7 de Agosto de 1975, EEA 628, Ano 75, Pasta n 1.
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das entidades patronais, devido situao econmica em que se encontrava o pas, originada pela crise europeia, independentemente da cor poltica que se encontre no poder 120. A 1 de Maro de 1982, torna-se pblico o texto coordenado do Acordo entre o GroDucado do Luxemburgo, assinado em 20 de Maio de 1970, modificado e completado pelo primeiro protocolo, assinado em 6 de Janeiro de 1977 e aprovado pelo Decreto n 22/77, de 28 de Fevereiro, publicado no Dirio da Repblica, 1 srie, n 49, de 28 de Fevereiro de 1977, e segundo Protocolo, assinado em 19 de Setembro de 1978 e aprovado pelo Decreto n 169/78, de 30 de Dezembro, publicado no Dirio da Repblica, 1 srie, n 299, de 30 de Dezembro de 1978. O artigo 9 estabelece que os trabalhadores portugueses tm o direito de reunificao familiar, desde que tenham trabalhado durante trs meses e disponham de alojamento conveniente, podendo juntar-se-lhe a mulher e os filhos a seu cargo (podendo ainda ser examinados os pedidos de admisso de membros de famlia, no mencionado anteriormente). A mulher e os filhos esto autorizados a exercer qualquer actividade remunerada. A partir da entrada de Portugal na CEE, os trabalhadores portugueses residentes no espao comunitrio regem-se a partir dos direitos e deveres das normativas comunitrias. Emigrao irregular Portugal assina um Acordo com o Luxemburgo em Maio de 1970, de modo a que os portugueses que se encontrassem em situao ilegal no pudessem residir nesse pas, entrando em vigor a partir de 1 de Maro de 1972. Para tal, o trabalhador portugus teria que obter um contrato de trabalho visado pelo Office National du Travail (fornecido pelo patro luxemburgus ou pela Secretaria Nacional de Emigrao em Lisboa); e apresentar-se no Consulado do Luxemburgo em Lisboa, com o passaporte normal e o registo criminal para lhe ser concedido o visto de residncia provisria. 120 Ibid., 22 de Abril de
1975, ibid.
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Na fronteira deveria pedir polcia que lhe carimbasse o passaporte com a data de chegada. Aps a entrada em territrio Luxemburgus, tinha o prazo de oito dias para se apresentar no Comissariado da polcia local com o passaporte, seis fotografias contrato de trabalho e um recibo de 400 francos, obtido numa repartio designada Enregistrement. Devia ainda pedir entidade patronal uma autorizao de trabalho que juntamente com o atestado mdico (passado por um mdico luxemburgus) seria tambm apresentada polcia. Neste contexto, era de esperar que muitos dos emigrantes entrassem no pas a salto, devido complicao do processo de legalizao. Muitos dos portugueses abandonavam o pas ilegalmente pelas numerosas diligncias burocrticas que tal implica e respectivas despesas a ilegalidade tendendo cada vez mais a processar-se num contexto legal ou, pelo menos, aceite legalmente121. Na viagem de Portugal para o Luxemburgo o controlo policial no era rgido por parte das autoridades portuguesas, pois normalmente no era pedida a documentao das crianas. Nesse mesmo ano, as autoridades luxemburguesas, na pessoa do Director-Geral do Office National du Travail, sr. Fernand Ewen, criticam a forma burocrtica como o Governo portugus responde sua oferta de 400 postos de trabalho: Ou as nossas relaes com Lisboa se processam num clima de confiana mtua, ou ento no vale a pena haver tentativas de legalizar as correntes migratrias portuguesas. No se percebe que se faam dificuldades ou peias burocrticas sabendo-se que a imigrao ilegal muito superior legal, e que hoje em dia a legalidade est mesmo a ser olhada pelos candidatos emigrao como uma via obsoleta, to fcil passou a ser sair do Pas clandestinamente122. Fernand Ewen no entendia como o Estado portugus poderia ser to rgido quanto sada legal dos trabalhadores, devido inexistncia de um controlo rigoroso nas fronteiras, 121 Carta dirigida ao facilitando a emigrao irregular.
Embaixador de Portugal em Luxemburgo e Bruxelas, Dr. Armando de Paula Coelho por Jos Luz Mendes-Costa, em 18 de Janeiro de 1972, Arquivo do MNE. 122 Ibid..
Devido s divergncias entre as autoridades Portuguesas e Luxemburguesas procedeu-se a uma reunio em Lisboa da Comisso Mista, prevista no artigo 15 do Acordo entre
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o Gro-Ducado e Portugal, relativo ao emprego de trabalhadores portugueses no Luxemburgo, de 5 a 7 de Julho de 1972. Ficou decidido que se suprimiria a transmisso pelo Office National du Travail das ofertas de trabalho patronais e a transmisso correspondente das fichas pessoais para pedido de emprego pelo Secretariado Nacional de Emigrao, pois estes ficariam assegurados pelo contrato de trabalho; este deveria incluir as indicaes teis quanto oferta de emprego e ao trabalhador e enviado ao Secretariado Nacional de Emigrao. Por sua vez, o Office National du Travail informar periodicamente o Secretariado Nacional de Emigrao sobre as necessidades de mo-de-obra para o sector econmico e devidas profisses, assim como as condies de trabalho oferecidas123. Em 1987, O Ministro dos Negcios Estrangeiros, Pires de Miranda, discutiu o problema dos trabalhadores portugueses clandestinos, numa visita oficial ao Luxemburgo. Neste ano, a comunidade portuguesa no Luxemburgo contando com 33 mil portugueses imigrantes, representa 10% da populao, constituindo a maior proporo de uma comunidade portuguesa no estrangeiro. Os principais problemas apresentados ao Ministro dos Negcios Estrangeiros referemse situao de 5 mil trabalhadores ilegais, ao aumento dos contratos temporrios e matria do ensino das crianas portuguesas. Quanto ao problema da situao ilegal dos portugueses, Pires de Miranda refere que se verificou um avano concreto imediato124. No ano seguinte, o Governo Luxemburgus autoriza a legalizao de cerca de 3 mil semi-clandestinos portugueses.
123 Acta do Secretariado Nacional de Emigrao pela delegao portuguesa, Amrico Sragga Leal e pela delegao luxemburguesa, Fernand Ewen, 7 de Julho de 1972, Arquivo do MNE. 124 Jornal Dirio de Notcias, sem data, recolhido na Obra catlica das Migraes. Contudo, sabe-se que a visita do Ministro dos Negcios Estrangeiros ao Luxemburgo se efectuou no ano de 1987, atravs de dados recolhidos na Direco geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas.
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II PARTE
DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE IMIGRAO DESDE OS ANOS 90 AT ACTUALIDADE
Introduo ao contexto imigratrio em Portugal A viso de Portugal como pas de imigrao surge por altura do XI Governo Constitucional, aquando do perodo que sucede entrada de Portugal na CEE. Contudo, esse discurso aparecer consolidado a partir do incio dos anos 90, salientando o passado de pas de emigrao, em comparao com a nova realidade: Portugal deixou de ser um pas tradicional de emigrao para se assumir como pas de imigrao e acolhimento de cidados estrangeiros, procura de melhores condies de vida.125 No entanto, o fenmeno da imigrao em Portugal no recente, tendo o seu incio em 1425 com a colonizao do arquiplago da Madeira, continuando com a expanso ultramarina para o Brasil durante sculos. No perodo que procede a descolonizao, milhares de residentes das ex-colnias rumam em direco a Portugal, de modo a colmatar as dificuldades econmicas encontradas nos seus pases. O retorno engloba no s cidados nascidos em Portugal mas tambm populao africana. A dcada de 90 representa o incio do acolhimento em larga escala de imigrantes vindos do Brasil e dos pases africanos de expresso portuguesa. Na segunda metade dos anos 90 o principal fluxo imigratrio provm maioritariamente dos pases de Leste e extende-se at actualidade. 125 Interveno do Ministro Este fenmeno no aparece isolado. Em 1999, 13 milhes de cidados da Unio Europeia - representando 3.4% da populao da EU - no eram originrios dos pases europeus. No sculo XXI, estima-se que o volume da populao
da Administrao Interna, Severiano Teixeira Uma Nova Lei para uma nova Poltica no Colquio Parlamentar A imigrao em debate, Assembleia da Republica, 27 de Maro de 2001.
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da UE decline, sendo necessrio um aumento de 47.5 milhes de pessoas para equiparar o volume de populao em 1995 (Valente Rosa et all., 2003) 126. Algumas das razes que conduziram recente vaga migratria para Portugal prendem-se com a queda do bloco sovitico, globalizao, crescimento da populao mundial at finais do sculo XX, poltica de imigrao portuguesa at aos anos 90 e abertura das fronteiras europeias aps 1995, por altura da entrada em vigor do Acordo de Schengen. Em 1981, existiam 54 414 residentes estrangeiros em Portugal . Dez anos depois, o nmero de residentes atingia o valor de 107 767 indivduos; em 2000, 207 607 e em 2001, 350 503, dos quais, 223 602 indivduos so residentes e 126 901 possuem autorizao de permanncia128. Em 10 anos o pas assiste a um crescimento de quase 50% da populao estrangeira, o que leva o Estado portugus a reagir perante este fenmeno. Portugal considerado o 4 pas comunitrio com maior ndice de crescimento da populao estrangeira residente em Portugal129. No obstante, ocupa o terceiro pas com menos populao estrangeira dentro do espao Europeu (Ferreira e Rato, 2000).
126 Tendo em conta um cenrio prospectivo do ano 2000 a 2050 apresentado pelo Servio de Estrangeiro e Fronteiras (SEF).Fernand Ewen, 7 de Julho de 1972, Arquivo do MNE. 127 Fonte: SEF, ver http://www.sef.pt/estatisticas.htm. 128 Estrangeiros titulares de autorizao de residncia, de carto de residncia e de autorizao de permanncia. O Governo portugus criou o ltimo tipo de autorizao atravs do Decreto-Lei n4/2001 de 10 de Janeiro, art.55, que se aplicava a cidados de pases terceiros que no reunissem as condies para obter o visto adequado, mas que possussem um contrato de trabalho, com Informao da Inspeco-Geral do Trabalho. O limite da autorizao de permanncia era de 1 ano podendo ser renovado at cinco anos. Contudo, este regime foi revogado pela nova lei de imigrao. As autorizaes de permanncia podem ser entendidas como um novo processo de regularizao de cidados estrangeiros. 129 Comparando o crescimento entre a primeira metade dos anos 80 e 90.
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O quadro abaixo demonstra o nmero de estrangeiros residentes em Portugal, em posse de autorizaes de residncia e de permanncia:
Autorizaes de Permanncia (31.12.01) Val.Absol. Total Ucrnia Brasil Moldvia Romnia Cabo-Verde Rssia Angola China Guin-Bissau Paquisto 126901 45233 23713 8984 7461 5488 5022 4997 3348 3239 2851 % 100 36 19 7 6 4 4 4 3 3 2 Total Cabo-Verde Brasil Angola Guin-Bissau Reino Unido Espanha Alemanha EUA Frana S. Tom e Prncipe Autorizaes de Residncia (31.12.01) Val.Absol. 223602 49930 23541 22630 17580 14952 13584 11143 8058 7771 6230 % 100 22 11 10 8 7 6 5 4 3 3
Fonte: Valente Rosa et all (2003) a partir dos relatrios estatsticos do Servio de Estrangeiros e Fronteiras de 2001.
Com efeito, os dados estatsticos sobre estrangeiros utilizados em Portugal advm dos relatrios estatsticos do Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e dos recenseamentos da populao, por parte do Instituto Nacional de Estatstica. Os dados, publicados pelo INE em Maro de 2001 e pelo SEF em Dezembro de 2001 divergem enquanto ao nmero total da populao residente em Portugal com nacionalidade estrangeira. Por exemplo, o INE apresenta Angola no 1 lugar, seguindo-se Cabo-Verde e em 3 lugar o Brasil, enquanto para o SEF Cabo-Verde ocupa o 1 lugar, seguindo-se o Brasil e em 3 lugar Angola (ibid.). As crescentes vagas de imigrao no nosso pas impelem para o aparecimento de uma poltica de imigrao concertada, em termos de controlo da imigrao e no mbito social, inexistente at 1992 (Codagnone, 1995). Os brasileiros e africanos de expresso portuguesa no se deparavam com qualquer entrave entrada em territ-
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rio portugus. A adeso de Portugal ao Acordo Schengen130, em 1991, obriga a uma mudana de atitude por parte do Governo e do Parlamento, justificando assim as restries abertura de fronteiras, controlando a entrada, permanncia, sada e expulso de estrangeiros. Apesar das medidas restritivas adoptadas, Portugal conseguiu manter a discriminao positiva face ao Brasil, ao abrigo do Acordo de Supresso de Vistos assinado a 9 de Agosto de 1960, que permitia a entrada e permanncia de brasileiros at 6 meses sem visto em Portugal (Leito, 1997). Neste sentido, a lei nacional sobreps-se s directivas europeias. Mas, medida que Portugal adoptava leis cada vez mais restritivas, fazia-se sentir a tenso diplomtica com o Brasil e os pases africanos de expresso portuguesa, pondo em causa as relaes histricas seculares com estes pases em nome da harmonizao com as polticas da Unio Europeia (Codagnone, 1995). As primeiras medidas legislativas so referentes regularizao de imigrantes e surgem em 1992 e 1993.131 No ano seguinte, apresentado um Projecto-Lei com o intuito de promover um novo processo de regularizao extraordinria de imigrantes. Por esta altura, o nico organismo encarregue da temtica da imigrao era o Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), na dependncia do Ministrio da Administrao Interna, visando o controlar a circulao de pessoas nas fronteiras, a permanncia e actividades de estrangeiros em territrio nacional.132 Contudo, a poltica de integrao dos imigrantes era praticamente inexistente e desarticulada. As nicas actividades em funcionamento nesse sentido eram os cursos de formao e requalificao profissional para imigrantes, no mbito do Instituto para a Ocupao e Formao Profissional do Ministrio do Trabalho, e algumas actividades na rea da multiculturalidade, com projectos especficos para os filhos dos
130 Acordo que regula a livre circulao de pessoas no espao comunitrio europeu. 131 Decreto-Lei n 212 de 12 de Outubro de 1992 aprovando uma legalizao extraordinria dos emigrantes clandestinos; Decreto-Lei n 59 e 60, de 3 de Maro de 1993, introduzindo novas medidas face entrada, permanncia, sada e expulso de estrangeiros no comunitrios; Resoluo n 38 do Conselho de Ministros, de 15 de Maio de 1993, aprovando o Decreto 59/93 e que aborda o tema da integrao profissional e social dos imigrantes e minorias tnicas. 132 http://www.sef.pt/organizacao.htm
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emigrantes. O Secretariado Coordenador dos Programas de Educao Multicultural, de mbito exclusivamente educativo, surge em 1991, vindo a ser substitudo pelo Secretariado Entreculturas em Fevereiro de 2001133, na dependncia do Ministro da Presidncia e do Ministro da Educao. O Alto-Comissrio para a Imigrao e Minorias tnicas (ACIME) surge em 1996, por iniciativa do Governo socialista, com a finalidade de preencher esse vazio. O Governo passa a articular o dilogo com os imigrantes atravs do associativismo, praticamente inexistente at esse momento. Em 1998 publica-se um novo regulamento sobre as condies de entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio portugus134, alterado pela Lei 97/99 de 26 de Julho. Nesse sentido, em Janeiro de 2001135 entra em vigor um novo diploma que regula a 133 Despacho normativo n 5/2001 de 1 de Fevereiro entrada, sada, permanncia e expulso de estrangeiros. 134 Decreto-Lei 244/98 de 8 de O decreto Regulamentar n 9 de 2001 vem alterar e Agosto. O decreto 65/2000 de 26 de republicar o Decreto Regulamentar n. 5-A/2000, de 26 Abril vem regular este diploma. 135 Decreto-Lei 4/2001 de 10 de de Abril, que regulamenta o Decreto-Lei n. 244/98, de Janeiro. 8 de Agosto, com as alteraes decorrentes do Decreto136 http://www.oim.pt/legislacao. html Lei n. 4/2001, de 10 de Janeiro.136 Em Novembro de 2002, surge o Alto-Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas substituindo o anterior Alto-Comissrio, e com mais servios em termos de poltica de integrao dos imigrantes. Em 25 de Fevereiro de 2003 aprovado o decreto-lei n 34/2003 sobre entrada, permanncia, sada e expulso de estrangeiros. Por sua vez, o Decreto Regulamentar n 6/2004 de 26 de Abril, vem regulamentar o regime jurdico consagrado. A adeso e entrada em vigor do Tratado de Schengen137, do Tratado de Amesterdo138 e a Cimeira
137 A Conveno de Aplicao de Schengen entra em vigor em Maro de 1995, permitindo a livre circulao de pessoas. A partir deste momento, Portugal refora o controlo das fronteiras. 138 Assinado a 2 de Outubro de 1997 entrando em vigor a 1 de Maio de 1999. Os assuntos relacionados com a livre circulao de pessoas, poltica de asilo, directivas sobre a travessia de fronteiras externas EU, poltica de vistos, direitos dos nacionais dos terceiros pases e poltica de imigrao convertem-se em aspectos da responsabilidade da Unio Europeia, em detrimento das polticas nacionais.
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de Tampere139, lanaram Portugal na agenda poltica europeia sobre imigrao. A Comisso traa um plano de cinco anos (1999-2004) para a implementao das medidas aprovadas em Tampere. Em Junho de 2002, as concluses destes encontros seriam reforadas na Cimeira de Sevilha, especialmente sobre a gesto das fronteiras externas, combate imigrao ilegal, asilo e reagrupamento familiar (Fotakis, 2003). XII Governo (Outubro de 1991 a Outubro de 1995), PSD, o incio da anlise do Discurso Oficial do Estado sobre Imigrao O Estado portugus no possua uma poltica concertada sobre a problemtica da imigrao. No Programa de Governo anterior, Portugal comea a abrir-se para as questes relacionadas com a imigrao e para a necessidade de tomar medidas legislativas no que respeita entrada, permanncia, sada, expulso e concesso de asilo a estrangeiros, de forma a harmonizar as suas polticas j desajustadas com a poltica de imigrao das Comunidades Europeias. No Programa deste Governo, o ttulo sobre a Administrao Interna aborda a questo da criminalidade (nacional e internacional) e a abolio de fronteiras, mencionando tambm a urgncia em harmonizar as polticas de segurana interna de Portugal com os restantes Estados-membros. Assim, prope uma reestruturao do servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), Guarda-fiscal e reforo dos mecanismos de vigilncia e segurana nos portos e aeroportos. Para o ano de 1992 e 1993 prev que a actividade do SEF seja destinada s fronteiras externas portuguesas, em particular aos aeroportos e instalao do Centro Nacional do Sistema de Informao Schengen. A preocupao do Governo detm-se essencialmente com o controlo de fronteiras, preparando-se para a tomada de
139 Reunio especial do Conselho da Europa em Tampere, na Finlndia, em Outubro de 1999, com o propsito de estabelecer um quadro legal comum, sublinhando o tema do reagrupamento familiar, estatuto dos residentes de longa durao, acesso a emprego e educao, harmonizando desse modo as politicas nacionais. A Cimeira assentou em quatro pilares: tratamento equitativo para os cidados de pases terceiros; melhor gesto dos fluxos migratrios; desenvolvimento de parcerias com os pases de origem; e desenvolvimento de um quadro comum em matria de poltica de asil
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propostas legislativas sobre o direito de estrangeiros, direito de asilo e orgnica do SEF. Esta medida ocupa um lugar de destaque no s na agenda poltica nacional como tambm na agenda poltica da Unio Europeia, num esforo para harmonizar as medidas legislativas nacionais com as normas europeias. Dentro dos objectivos gerais encontram-se, a valorizao da identidade portuguesa (atravs da promoo da lngua e cultura Portuguesas, a qual merece a ateno deste Governo, concedendo-lhe um espao maior e uma alnea dedicada a este tema); consolidao das comunidades europeias; Combate s tendncias para uma excessiva continentalizao da Europa, pela manuteno de uma ligao atlntica reforada por um acrescido dilogo poltico-econmico e pela cooperao triangulada com terceiros pases, e o Aprofundar do excelente relacionamento entre Portugal e os Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa () assim como a ligao com o Brasil. importante no esquecer que os cidados dos PALOP constituem o nmero mais elevado de imigrantes clandestinos. O primeiro debate parlamentar sobre a regularizao dos imigrantes clandestinos surge em 1992, pela mo do partido socialista. Aquando do incio do debate, o Governo social-democrata no tinha ainda apresentado nenhuma medida legislativa sobre imigrao, dado querer abranger essa regularizao (100 000 imigrantes) noutra medida legislativa sobre imigrao, a ratificao de Portugal do Acordo de Schengen, de acordo com as normas comunitrias. Na altura, Antnio Costa, deputado do PS, contestou essa medida, apresentando o facto de que depois da entrada em vigor da Conveno de Schengen, o nmero de cidados em condies de verem a sua situao regularizada seria limitado. A matria da imigrao foi considerada prioritria dentro das sesses parlamentares, reconhe140 Jornal Pblico, 14 de Janeiro de 2003. cendo que ao PS j ningum tira o pontap de sada.140 Quanto s medidas legislativas adoptadas, o Governo publicou o Decreto-Lei n 59/93 de 3 de Maro que revogava o Decreto-Lei n 264-B/81 de 3 de Setembro141 . No mesmo dia publica-se o Decreto-lei n 60/93 que ser substitudo,
141 O Decreto-lei 264-B/81 de 3 de Setembro representa a primeira medida legislativa sobre imigrao, pois v reunidos pela primeira vez num texto, as medidas sobre entrada, permanncia, sada 24 e expulso de estrangeiros.
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durante o mandato do XIII Governo, pelo Decreto-lei n 244/98 de 8 de Agosto, tendo em conta as exigncias das directivas comunitrias. XIII Governo (Outubro de 1995 a Outubro de 1999), PS Ser a partir deste Governo que a poltica de imigrao comea a ganhar forma, apesar de se consolidar e definir no XIV Governo. A preocupao do Estado com o direito de integrao dos imigrantes surge neste mandato. Segundo a Lei Orgnica do XIII Governo Constitucional de 17 de Novembro de 1995 criado o Alto-Comissrio para a Imigrao142. O Alto-Comissrio tem a misso de acompanhar a nvel interministerial o apoio integrao dos imigrantes. As suas funes prendem-se com o dilogo entre as vrias entidades representativas dos imigrantes e o estudo sobre a insero dos imigrantes e minorias tnicas. Ao Alto-Comissrio delegada a seguinte misso (Artigo 2 do Decreto-lei acima referido): Contribuir para a melhoria das condies de vida dos imigrantes em Portugal, de forma a proporcionar a sua integrao na sociedade, no respeito pela sua identidade e cultura de origem; Contribuir para que todos os cidados legalmente residentes em Portugal gozem de dignidade e oportunidades idnticas, de forma a eliminar as discriminaes e a combater o racismo e xenofobia; Acompanhar a aco dos diversos servios da Administrao Pblica competentes em matria de entrada, sada e permanncia de estrangeiros em Portugal; Colaborar na definio e assegurar o acompanhamento e dinamizao de polticas activas no combate excluso; Propor medidas, designadamente de ndole normativa, de apoio aos imigrantes e minorias tnicas;
142 Decreto-lei n 3-A/96 de 26 de Janeiro, publicado no D.R. I srie-A, n 22, de 26.01.96.
Esta medida visa combater os novos desafios de Portugal como pas de imigrao, como a integrao das famlias dos
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imigrantes e das minorias tnicas, de forma a evitar a xenofobia e a discriminao, e promover a tolerncia. Nesse sentido, o Ministrio da Administrao Interna elabora, em 1998, um conjunto de textos de apoio para a GNR e PSP, intitulado Imigrantes e Minorias. Em 1998 surge o Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigrao (COCAI), no mbito das competncias do Alto-Comissrio para a Imigrao e Minorias tnicas, com vista a assegurar a participao das associaes de imigrantes, parceiros sociais e instituies de solidariedade social de modo a delinear polticas de integrao social e combate excluso143. Na rea Poltica e Reforma do Estado, o Programa do Governo aborda a questo do alargamento de fronteiras, os fluxos migratrios, entre outros factores (desemprego, insucesso escolar, desertificao e urbanizao, dificuldades das polticas sociais e dos sistemas polticos em darem resposta s expectativas criadas), que () tm fomentado elementos de desintegrao comunitria e gerado uma ameaa criminal diversificada segurana dos cidados. Dentro deste contexto, o Programa contempla algumas medidas relacionadas com o alargamento de fronteiras e o aumento das presses migratrias, tendo em conta as polticas de segurana exigidas pelo Tratado da Unio Europeia e os princpios do espao Schengen: Assegurar o controlo das fronteiras externas, nomeadamente da fronteira martima; Harmonizao da poltica de emigrao portuguesa conforme os com promissos europeus, ressaltando a integrao dos estrangeiros j residentes no territrio nacional; Regulamentao do fenmeno imigratrio com os pases de expresso portuguesa; 143 Decreto-lei n 39/98 Aplicao da poltica de asilo conforme a Constituide 27 de Fevereiro, publicao e as convenes internacionais. do no D. R. I srie-A, n 49,
de 27.02.98.
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Quanto s medidas legislativas sobre a imigrao, a Lei n 17/96 de 24 de Maio estabelece um processo de regularizao extraordinria da situao dos imigrantes clandestinos, enquanto a Lei n 20/98 designa a regulamentao do trabalho de estrangeiros em territrio portugus. Por outro lado, publica-se o Decreto-Lei n 244/98 de 8 de Agosto. O objectivo principal era o de harmonizar a legislao portuguesa sobre estrangeiros perante as normas comunitrias e a assinatura da Conveno de Schengen em 25 de Junho de 1990. Em 1999 d-se a primeira alterao deste Decreto, atravs da Lei n 97/99 de 26 de Julho. No que diz respeito segurana social, o programa do Governo demonstra o seu interesse em apoiar as famlias dos imigrantes, ressaltando o elevado nmero de imigrantes provenientes dos pases de lngua oficial portuguesa. Outra das medidas a desenvolver pelo Estado portugus est relacionada com o desenvolver de polticas de combate excluso social, assumindo o respeito e valorizao da diferena. Paralelamente, responsabiliza-se pelo acesso escola e formao profissional dos imigrantes, eliminando as restries existentes no direito ao trabalho aos imigrantes e garantindo-lhes uma poltica de proteco social e de habitao. A Imigrao aparece no mbito da Administrao Interna e da Solidariedade e Segurana Social, reflectindo o objectivo de integrao dos imi144 Parte I, Ttulo I, Artigo 15 sobre estrangeigrantes e minorias tnicas por parte do Estado. No obstante a ros, aptridas e cidados referncia feita a estes direitos de insero social no Programa europeus: Os estrangeiros e os aptridas que se de Governo, encontram-se de antemo contemplados no artigo encontrem ou residam em 15 e 59 da Constituio Portuguesa.144 Portugal gozam dos direitos
e esto sujeitos aos deveres do cidado portugus. O Artigo 59 menciona os mesmos direitos para todos os trabalhadores, sem distino de idade, sexo, raa, cidadania, territrio de origem, religio, convices polticas ou ideolgicas.
O Discurso Oficial do Estado prope 3 principais linhas de aco: integrar os imigrantes residentes; limitar ao mximo os fluxos migratrios excepo dos pases de expresso portuguesa e regular a imigrao proveniente dos mesmos (Ferreira e Rato, 2000).
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XIV Governo (Outubro de 1999 a Maro de 2002), PS O Discurso Oficial sobre a Imigrao apresentado no Programa do Governo como a continuao do Discurso do XIII Governo, reflectindo no s a vigilncia das fronteiras, mas a aplicao de uma poltica de integrao concertada. Contudo, o mbito de aco alargado, aparecendo pela primeira vez no Programa do Governo um sub-ttulo dedicado poltica de imigrao e minorias tnicas145. O Estado Portugus prope-se a: Garantir a proteco das famlias imigrantes; Assegurar o acesso dos estrangeiros que residam e/ou trabalhem em Portugal, ao atendimento mdico e prestao de cuidados de sade em geral; Melhorar a relao entre a Administrao e os imigrantes promovendo a simplificao dos procedimentos adoptados pelos servios e organismos dirigidos generalidade desses cidados; Assegurar a igualdade de tratamento dos jovens filhos de imigrantes em matria de acesso aos meios disponveis para os estudantes portugueses carenciados, a nvel do ensino superior; Eliminar as discriminaes ainda existentes no acesso dos estrangeiros habitao social; Facilitar a recepo e a transferncia das penses de reforma dos pases de origem dos imigrantes; Aperfeioar a legislao sobre nacionalidade, tendo em conta a Conveno Europeia sobre a nacionali145 Este sub-ttulo est dade; inserido no III captulo Uma Nova Gerao de Acompanhar todo o processo de harmonizao de Polticas Sociais, alnea legislao em matria de imigrao a nvel da d) Prosseguir na Garantia de Direitos Fundamentais, Unio Europeia, de forma a salvaguardar os acorponto 8: Uma poltica dos estabelecidos ou a estabelecer com os pases de plena integrao dos da CPLP, e defender os standards de direitos dos imigrantes e das minorias
tnicas.
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estrangeiros j consagrados nas convenes internacionais, nomeadamente das Naes Unidas, da Organizao Internacional do Trabalho e do Conselho da Europa. Outras das questes referidas tm em vista o apoio a nvel cultural em particular voltadas para os jovens e respectivas associaes. O ento Alto-Comissrio, Jos Leito, afirma que a poltica nacional de integrao dos imigrantes est em plena sintonia com as orientaes resultantes do Conselho de Ministros da Unio Europeia de Tampere, como o princpio da igualdade e no discriminao (artigo 13 da CRP) e o princpio da equiparao de direitos entre nacionais e estrangeiros (artigo 15 da CRP). Por outro lado, sublinha a importncia da Lei n 134/98 de 28 de Agosto, que previne e probe a discriminao em funo da cor, nacionalidade ou origem tnica, na qual se baseia a campanha Em Cada Rosto Igualdade, e a entrada de funes do Grupo de Trabalho146 com o objectivo de acompanhar e integrar os imigrantes e diagnosticar as dificuldades de integrao. Este grupo coordenado pelo ACIME.147 O discurso oficial do Estado sobre imigrao ultrapassa, ento, o primeiro modelo da imigrao zero da Europa Fortaleza e o modelo de poltica de porta aberta. Neste sentido, combate-se a imigrao ilegal e a explorao da mo-de-obra clandestina, favorecendo a imigrao legal e apostando numa poltica de integrao, conforme as palavras do Ministro da Administrao Interna, Nuno Severiano Teixeira: Trata-se, pois, da formulao de uma poltica equilibrada e realista em que os critrios fundamentais na gesto dos fluxos so o da eficcia da capacidade de acolhimento e o do sucesso da integrao nas sociedades europeias. Significa isto, uma
146 Surge atravs da Resoluo de Conselho de Ministros n 48/2000 (2 srie). 147 Interveno do Alto Comissrio para a Imigrao e Minorias tnicas, Seminrio Internacional Que imigrao.Que Integrao?, Porto, 27 e 28 de Abril de 2000, Universidade Catlica.
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imigrao legal e, consequentemente, dever implicar a definio de um estatuto de cidadania para o imigrante, isto , um conjunto de direitos e deveres definidos mas tambm garantidos pelos Estados de acolhimento. Ao acolhimento e integrao dos fluxos, ter de corresponder um reforo do controle de fronteira externa da Unio e da Cooperao Policial e Judiciria no combate s redes de trfico de imigrao ilegal. esta a matriz da Poltica de imigrao da Unio Europeia, a mesma matriz que preside Lei de Imigrao Portuguesa, em vigor desde Janeiro de 2001.148 O Ministro da Administrao interna evoca o passado de Portugal como pas de emigrao, representando uma mais valia para compreender o que a imigrao. No seu entender, as migraes representam um dos desafios cruciais no sculo XXI. Dentro deste contexto, surge a Lei n 4/2001 de 10 de Janeiro149, que tende a dar resposta s novas vagas de imigrao, assentando em trs princpios basilares: regulao, fiscalizao e integrao. Sobre a nova medida legislativa Nuno Severiano Teixeira comenta: Para cumprir estes objectivos, a nova lei introduz dois conjuntos de mecanismos: um orientado para o enquadramento legal e a dignificao do imigrante; o outro para a represso do trfico e da explorao da mo-de-obra ilegal. No primeiro conjunto de medidas incluem-se quatro alteraes importantes com reflexos sobre a vida dos cidados imigrantes. Em primeiro lugar, novos mecanismos de celeridade e desburocratizao da concesso e vistos. Em segundo, a introduo da figura da autorizao de permanncia que permite a regu148 Seminrio Internacional IGAI larizao dos imigrantes desde que seja observada a condio Culturas e Segurana, prvia de que estes possuam um contrato de trabalho. Em fundao Calouste terceiro lugar, uma outra medida de alcance humanitrio Gulbenkian, Lisboa, 8 de Outubro de 2001. respeita concesso de vistos de estadia temporria para 149 Esta Lei altera o os familiares dos detentores de autorizao de permanncia, Decreto-Lei n. 244/98, de 8 de Agosto, que regula favorecendo, assim, o reagrupamento familiar. Finalmente, as condies de entrada, um ltimo elemento importante respeita possibilidade de permanncia, sada e afasfixao a longo prazo, dos imigrantes. Com efeito, ao fim tamento de estrangeiros do
territrio nacional.
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de cinco anos ininterruptos de autorizao de permanncia o imigrante poder ter acesso autorizao de residncia. No entanto, e para favorecer a imigrao legal, nos casos de entrada com visto de trabalho o tempo de obteno de residncia encurtado para trs anos. No segundo conjunto de medidas inserem-se duas alteraes essenciais. Primeiro a introduo de um novo tipo de crime: a angariao de mo-de-obra ilegal, criminalizando as redes de trfico com uma moldura penal que pode ir at 5 anos de priso. Segundo, a criao de um regime de contra-ordenaes para as empresas que empreguem mo-de-obra clandestina, com coimas que cifram entre 300 e 4900 contos por cada imigrante com situao ilegal.150 Esta lei surge na continuao dos objectivos patentes no V Captulo do Programa do Governo, intitulado A qualidade da Democracia151 que espelha o Discurso Oficial do Estado sobre as fronteiras e a imigrao. Dentro deste mbito, o Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) dedica a sua ateno s seguintes reas: acrscimo dos fluxos migratrios provenientes do Brasil e pases de Leste; regulamentao e controlo de fluxos migratrios na origem, atravs da colocao de oficiais de ligao de imigrao e aumento do nmero de deteces de fraude documental sada do territrio nacional152. O Alto-Comissrio para a Imigrao e Minorias tnicas, Jos Leito, considerou o ano de 2001 um sucesso na integrao de milhares de clandestinos no mercado de trabalho estruturado devido ao acesso sade, segurana social, direitos laborais, inscrio nos Centros de Emprego e programas de integrao como o Portugal Acolhe.153 Sobre este ltimo projecto, o Alto-Comissrio afirmou, uns meses mais tarde, que os seus resultados no eram satisfatrios. Inscreveram-se nos cursos de lngua e
150 Dirio de Notcias, 22 de Janeiro de 2001. 151 Alnea b) Uma Sociedade mais segura e uma justia mais eficaz 152 Relatrio de Segurana Interna do ano 2000 publicado pelo Ministrio de Administrao Interna. 153 Jornal Pblico de 20 de Janeiro de 2002. Esta iniciativa previa aces de formao para imigrantes, com uma carga horria de 62 horas, das quais 50 seriam dedicadas ao ensino da lngua portuguesa e 12 horas ao exerccio da cidadania. As disciplinas ensinadas neste ltimo mdulo dividem-se em: Pessoa, Estado e Corpos Intermdios, Igualdade de Oportunidades e Tratamento no Acesso ao Trabalho, Emprego e Formao Profissional e Formas de Acesso Informao. Os cursos eram gratuitos e os participantes tinham direito a subsdio de alimentao e de transporte.
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cidadania, geridos pelo Instituto do Emprego e Formao Profissional at incio de Maio de 2002, cerca de 1300 imigrantes quando o nmero esperado pelo Governo rondava os 10 mil imigrantes. Esse projecto, de iniciativa do primeiro-ministro Antnio Guterres e do ento ministro do Trabalho e Solidariedade, Paulo Pedroso, regia-se pelo lema Aps a legalizao a aposta na integrao, repetindo uma vez mais o Discurso Oficial repetido vezes sem conta154. O nmero de autorizaes de permanncia concedido ultrapassou as 131 mil, segundo o Director-Geral do SEF, numa entrevista ao Jornal Pblico em 20 de Janeiro de 2002. Ao comentar a nova Lei de Imigrao, considera que a mesma ter efeitos benficos na regulao do mercado de trabalho. Quanto omisso do relatrio e s necessidades de mo-de-obra para 2002, Jlio Pereira elucida que a sua aprovao no afectar as renovaes para quem j tenha autorizao e comprove que continua a trabalhar, mas salienta que as autorizaes de permanncia terminaram e s podero ser concedidas em casos excepcionais. A nova poltica concentra-se agora em conceder de vistos de trabalho, obtidos no pas de origem. No que respeita s medidas legislativas, podemos mencionar o Decreto Regulamentar n 5-A/2000 de 26 de Abril que define um novo regime Jurdico sobre entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros; Despacho Conjunto n 850/2000, de 20 de Julho de 2000, com o intuito de combater a imigrao ilegal e criando um grupo de trabalho coordenado pelo Servio de Estrangeiros e Fronteiras, de acordo com as concluses do Conselho Extraordinrio de Tampere; Decreto-Lei n 4/2001 de 10 de Janeiro que regula a entrada, sada e permanncia e afastamento de estrangeiros em territrio portugus; Resoluo do Conselho de Ministros n 14/2001 de 25 de Janeiro, criando a Comisso Interministerial com o objectivo de coordenar, acompanhar e avaliar a poltica de imigrao; Decreto Regulamentar n 9/2001 de 31 de Maio, que altera e republica o Decreto Regulamentar 154 Idem, 4 de Maio n 5-A/2000 de 26 de Abril155; Resoluo do Conselho de de 2002. 155 Por sua vez, o decreto Ministros n 164/2001, aprovando o relatrio anual de oporregulamentar n5-A/ 2000, tunidades de trabalho para final de 2001; Aviso n 95/2001 de 26 de Abril, regulamenta de 3 de Agosto, tornando pblico o depsito em 2 de Maro o Decreto-Lei n 244/98 de
10 de Janeiro.
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de 2000 junto do Secretrio-Geral da Organizao das Naes Unidas, a declarao de adeso ao mecanismo previsto no artigo 14 da Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, reconhecendo ao ACIME a autoridade de receber e examinar as queixas de pessoas que aleguem sofrer de algum direito consagrado nesta Conveno. ainda de salientar que, no ano de 2001, o lder do Partido Popular, Paulo Portas, criticava o executivo socialista, por no cumprir as novas medidas legislativas, dado no impor quotas aos imigrantes, ao mesmo tempo que ignorava a poltica de imigrao selectiva adiantada por outros pases europeus. Na sua opinio deveria pr-se em prtica um sistema de quotas anuais para a imigrao, assim como imigrao orientada para os sectores produtivos portugueses e mo de ferro para com as mfias de trfico de imigrantes. Paulo Portas afirma ainda no acreditar na imigrao total nem na imigrao zero.156 Em suma, o discurso oficial de uma poltica moderada quanto imigrao representava, de certa forma, o discurso oficial da Unio Europeia - alm da visvel necessidade de uma poltica coordenada e harmonizada entre os vrios Estadosmembros - conforme defendido por Antnio Vitorino, Comissrio Europeu da Justia e dos Assuntos Internos: Se a fortaleza Europa no existe, tambm no possvel regressar ao modelo dos anos 60, quando a liberdade de fixao dos imigrantes era bastante alargada. Isto porque, quer se queira quer no, o critrio mais relevante para a definio de um modelo de poltica imigratria eficaz o de acolhimento e integrao com sucesso nas sociedades europeias.157 Segundo o Governo portugus e as normas comunitrias, o importante seria combater a imigrao ilegal e apostar numa poltica de integrao para os imigrantes legais dentro do espao europeu. Ainda no ttulo Assuntos Europeus dentro da alnea F) do V captulo, refere-se a importncia da Europa em adaptar uma matriz sobre a temtica da diplomacia, segurana e defesa.
156 Jornal A Capital de 18 de Agosto de 2001. 157 Dirio de Notcias de 25 de Fevereiro de 2001.
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XV Governo (Maro de 2002 at actualidade, 2003) PSD/PP O XV Governo constitucional inicia o seu mandato em Abril de 2002. Em Junho, o Ministro da Administrao Interna, Figueiredo Lopes, critica o prolongamento das regularizaes extraordinrias, defende o combate imigrao ilegal e o sistema de quotas rgidas para a entrada de imigrantes, apostando numa poltica que estabelea o rigor na entrada e solidariedade no acolhimento e na integrao dos imigrantes. Este discurso oficial visvel no Programa do Governo. No captulo dedicado Administrao Interna, o Estado aponta o enfraquecimento da autoridade do Estado durante os ltimos anos, que tem vindo a ser questionada, destacando a temtica da insegurana consequente dos fluxos migratrios. Nesse sentido, o Governo aprovou a 6 de Junho de 2002, em Conselho de Ministros, medidas legislativas que endurecero a lei de 2001 (votada pelo PS e PP). Segundo esse pacote legislativo, os vistos de trabalho sero concedidos no pas de origem com uma espcie de carta de chamada, uma coisa muito conhecida dos portugueses no passado. Sem isso no haver hipteses de legalizao, comenta Figueiredo Lopes158. Paralelamente, Antnio Vitorino anuncia algumas propostas da Unio Europeia a apresentar na Cimeira de Sevilha: preveno da imigrao, estabelecendo parcerias com os pases de origem e de trnsito; criao de um conjunto de medidas a favor e de controlo da imigrao e finalmente, a luta contra a imigrao irregular 159. Por sua vez, o primeiro-ministro espanhol, Jos Maria Aznar, refora a sua convico de implementar medidas coercivas aos pases de origem dos imigrantes, para assim diminuir e evitar os fluxos migratrios clandestinos. Esta medida no foi apoiada unanimemente pelos pases membros. O ento Ministro dos Negcios Estrangeiros, Martins da Cruz declara que no podemos admitir uma condicionalidade da ajuda ao desenvolvimento sobre a proposta de penalizar os pases de origem, com corte na ajuda pblica ao desenvolvimento, se estes no colaborarem na revoluo de problemas.
158 Revista Viso n 483, 6 de Junho de 2002, Figueiredo Lopes, Ministro defende migrao selectiva. 159 Idem, Antnio Vitorino, As Mudanas de Sevilha..
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No obstante, a proposta de Aznar reflecte as preocupaes gerais da Unio Europeia em matria de imigrao, apoiadas pelo Primeiro-ministro Duro Barroso: desenvolvimento de acordos sobre asilo e estatuto de refugiados, luta contra a imigrao irregular, melhoramento do controlo de fronteiras externas da EU e a cooperao com os pases de origem dos imigrantes160. Em sintonia com as directivas da Unio Europeia, a aco do XV Governo, relacionada com a imigrao, assentar em cinco pilares: combate s redes de imigrao irregular; limite de imigrantes autorizados a entrar em Portugal; poltica assente em princpios sociais e no econmicos; celebrao de Acordos Internacionais com o intuito de combater a imigrao irregular a partir dos pases de origem, responsabilizando-os pelo combate imigrao ilegal e redes de trfico, em conjunto com os consulados ou de equipas especializadas existentes nesses pases de forma a fiscalizar os fluxos migratrios. No captulo referente segurana social, no se faz meno aos imigrantes. O ponto 5 do captulo IV Reforar a Justia Social. Garantir a Igualdade de Oportunidades inteiramente dedicado questo das minorias tnicas e imigrao. Entende-se que a imigrao um fenmeno recente e que traz ao Estado novas responsabilidades. No descura os benefcios que a imigrao pode acarretar, mas refere que a poltica de imigrao adoptada no deve ser uma poltica de portas abertas, devido aos escassos recursos do Estado. No entanto, esta medida no significa a excluso ou marginalizao, mas sim a incluso: O Estado deve, pois, ser rigoroso, responsvel e solidrio. S assim teremos capacidade para assegurar aos que nos procuram um nvel digno. Receber aqueles que procuram uma existncia melhor e depois negar-lhes o mnimo indispensvel a essa existncia seguir um caminho equvoco que claramente rejeitamos. Desse modo, o Governo assume as seguintes tarefas: Elaborao de um Plano Nacional para a Imigrao, onde conste a programao da poltica para os prximos quatro anos;
160 Jornal Euronotcias, 24 de Junho de 2002.
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Estabelecimento, em colaborao com as autarquias locais () de planos de integrao das minorias, assegurando-lhes condies de vida condigna; Articulao com o SEF e com a Inspeco do Trabalho, em ordem a contrariar eficazmente a imigrao ilegal e a explorao de mo-de-obra dos imigrantes; Enquadramento e apoio s actividades das associaes de imigrantes, conferindo-lhes o estatuto de ONGs e parceiros potenciais do Estado, na elaborao de bolsas de imigrantes; Reviso da Lei Penal () de modo a combater eficazmente as redes de imigrao irregular; Criao de contratos de programas especficos com as ONGs de imigrantes, para o desenvolvimento de polticas concretas de apoio aos imigrantes, com vista a uma melhor integrao na sociedade portuguesa; Apoio criao e manuteno de associaes representativas das comunidades de imigrantes com maior peso no nosso pas; Criao de uma estrutura operacional e eficaz de acompanhamento da poltica de imigrao. De modo a dar continuidade a esses propsitos, cria-se o Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas (ACIME), rgo dependente da Presidncia do Conselho de Ministros e consultivo do Governo, em matria de imigrao.161 Entre os seus objectivos encontram-se: dilogo com as associaes de imigrantes; promoo da cultura, lngua, leis e valores portugueses junto dos imigrantes; contribuir para a melhoria das condies de vida dos imigrantes; combater o racismo e a xenofobia; promover o estudo da temtica da insero e das minorias tnicas, contribuir para que todos os imigrantes legais gozem de dignidade e oportunidades idnticas e colaborar com os servios da administrao pblica (artigo 2). A poltica de integrao do ACIME assenta em 6 pilares: criao de uma Rede Nacional de Apoio ao Imigrante, apoio s associaes, consolidao do projecto Entreculturas, criao do Observatrio de 161 Decreto-Lei Imigrao e concretizao de campanhas de sensibilizao. n 251/2002, de 22
de Novembro.
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Em Maro do corrente ano, entraram em funcionamento os primeiros quinze Centros Locais de Acolhimento ao Imigrante (CLAIS). O Alto-Comissrio, Padre Antnio Vaz Pinto afirma: Que o Alto-Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas (ACIME) seja o rosto de Portugal para os imigrantes e o rosto dos imigrantes para Portugal. Uma poltica que nem seja de portas escancaradas, nem de fortalezas inexpugnveis, mas de pontos, entre pessoas, culturas e comunidades.162 Desse modo, o discurso oficial portugus sobre imigrao apoia-se no discurso da Unio Europeia e na tentativa de criar uma poltica equilibrada e comum a todos os EstadosMembros, sublinhando a plena integrao dos imigrantes legais em detrimento da imigrao irregular. Nesta linha, o primeiro-ministro Jos Manuel Duro Barroso comenta: Estamos seguros de que a integrao a chave para o combate excluso, para a igualdade de direitos e para a convivncia harmoniosa de pessoas de diversas provenincias, de diversas culturas, de variadas raas e credos. Ao longo de 2003 demos j mostras de uma nova atitude neste domnio No decurso do ano 2003 vamos assistir concretizao de muitas iniciativas anunciadas pelo Alto-Comissariado.163 Conforme prometido, o Plano de Actividades 2002/2003 apresentado pelo ACIME apresenta as seguintes actividades: rede nacional de informao ao imigrante (folhetos e brochuras informativas, suporte electrnico e telefnico), sistema nacional de apoio ao imigrante (criao de centros de apoio a nvel nacional), Observatrio de Imigrao, audies institucionais para apresentao do 162 Ver ACIME e Plano Nacional da Imigrao.
www.acime.gov.pt Imigrao e Minorias tnicas O que pensa o Alto Comissrio?. 163 Idem, Mensagem principal do PrimeiroMinistro, Dr. Jos Manuel Duro Barroso a 14 de Fevereiro de 2003. 164 Jornal Pblico, 31 de Janeiro de 2003.
A integrao dos imigrantes ainda tema do encontro da Comisso para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres (CIDM), organismo pertencente ao Estado, que decorreu no final de Janeiro de 2003. A Provedora da Santa Casa da Misericrdia, Maria Jos Nogueira Pinto atestava que no h, nem nunca houve, poltica de imigrao em Portugal164.
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Nesse mesmo encontro, o Ministro da Presidncia, Morais Sarmento afirmaria que os imigrantes no podem ser considerados mo-de-obra e que as portas no podem ser mantidas abertas de par em par, quando no esto reunidas as condies de bem receber as pessoas. O Estado estaria a ser irresponsvel a pr em causa o desenvolvimento sustentvel do pas se no optasse por uma poltica segura e responsvel face imigrao.165 Sublinhamos ainda a afirmao de Rui Marques, Alto Comissrio-Adjunto para as Minorias tnicas sobre a poltica de imigrao: Parece-nos fundamental, para enfrentar esta enorme oportunidade e desafio, que se crie um consenso nacional muito alargado sobre grandes princpios quanto poltica de imigrao. Este tema, no pode, de maneira nenhuma, ser palco de um jogo de interesses secundrios onde, usando o terreno da imigrao, se lance chamas num terreno que esta apto ou pronto a arder, porque sempre muito fcil neste domnio incendiar. fundamental que o Governo e oposio, sindicatos e confederaes patronais, sociedade civil, sejam as religiosas, sejam as ONG, sejam associaes de imigrantes, criem um consenso alargado sobre grandes princpios de imigrao. Se isso no acontecer e se a situao de crise se vier a aprofundar, teremos condies para ter, mais tarde ou mais cedo, situaes muito delicadas para gerir. (Marques, 2003: 57) Paralelamente proliferao de medidas face integrao dos imigrantes legais, o Discurso Oficial no mbito legislativo tende a ser mais restritivo. Assim, a medida normativa mais importante durante este mandato seria o Decreto-Lei n 34/2003 de 25 de Fevereiro que altera, uma vez mais, o regime jurdico de entrada, permanncia, sada e afastamento do territrio nacional. Em traos gerais, este novo enquadramento jurdico privilegia a legalizao de imigrantes a partir do seu pas de origem, mediante a apresentao de um contrato de trabalho em Portugal. Por outro lado, o nmero de entradas de estrangeiros comea a ser limitado de acordo com um relatrio bianual segundo
165 Idem.
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as exigncias de mo-de-obra. Segundo o secretrio de Estado da Administrao Interna, Nuno Magalhes, No haver contingentao por distritos o que haver uma avaliao, a nvel distrital, das condies para receber mais pessoas166. Em matria de reagrupamento familiar, a lei prev que esta seja possvel um ano aps o imigrante adquirir a autorizao de residncia. No obstante, os familiares s podero obter a autorizao de residncia autnoma findos dois anos aps a reunificao. Finalmente, a entidade que contratar imigrantes ilegais ser obrigado a pagar as despesas da estada e afastamento dos cidados estrangeiros. Segundo Nuno Magalhes, Trata-se de uma transposio da orientao europeia que procurou responder legalizao fraudulenta e actividade das mfias, mas Portugal optou pelo perodo mnimo um ano quando outros pases adoptaram o perodo mximo de transio de cinco anos167. De facto, a Comisso Europeia apresentou uma proposta, alterada a partir das discusses do Conselho Europeu de Laeken (14 e 15 de Dezembro de 2001), de modo a harmonizar as legislaes nacionais sobre o reagrupamento familiar. No obstante, cada Estado-membro pode definir a durao de tempo de residncia necessria do imigrante (no mais de dois anos) e da sua famlia (no mais de cinco anos) no momento de aplicar a lei.168 Na opinio do Presidente da Repblica, Jorge Sampaio, a poltica de imigrao deve ser encarada como um problema de dimenso europeia. Contudo, cada Estado deve ser consciente da sua capacidade de aceitao de imigrantes, sendo 166 Jornal de Notcias, 16 necessrio regulamentar a srio uma poltica de imigrao169. de Janeiro de 2003. O Presidente da Repblica evoca o passado de pas emigrante 167 Idem. que o habilita a compreender este fenmeno e de ser capaz de 168 COM (2002) 225 final - Jornal Oficial C 203 E lidar com ele com justia, compreenso e humanidade.170 Na sequncia desta lei, 80 estrangeiros em situao ilegal foram expulsos, entre 12 de Maro e 11 de Abril do ano decorrente171. Os deputados do Partido Social-Democrata, Maria
de 27.08.2002. 169 Dirio de Notcias, 10 e 12 de Maro de 2003. 170 Jornal Pblico, 14 de Maro de 2003. 171Notcia da Agncia Lusa, 14 de Abril de 2003.
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Manuela Aguiar e Eduardo Moreira, ambos eleitos pelo Crculo Fora da Europa, apelavam ao Governo para que discriminasse positivamente os cidados brasileiros dado que o Brasil sempre esteve de portas abertas a Portugal, no entendendo a falta de reciprocidade e acolhimento humano para com os membros da nica Nao que recebeu os portugueses durante o perodo da descolonizao172. O Secretrio de Estado Adjunto do Ministro da Presidncia, Feliciano Barreiras Duarte, critica o cenrio desolador no qual Portugal vivia, em termos de condies de acolhimento e de integrao de imigrantes, e a atitude dos governos anteriores, que se mantinham numa mistura entre incredulidade e paternalismo. Contudo, reconhece a capacidade jurdica do anterior Alto-Comissrio presidido por Jos Leito, apesar de, na sua opinio, no ter proposto medidas legislativas quanto a promover estudos, iniciativas de atendimento a imigrantes, criar estruturas e contribuir decisivamente para a implementao de uma poltica de imigrao transversal e consolidada em vrios organismos pblicos173. Barreiras Duarte coloca o problema dos novos fluxos migratrios provenientes do Leste e o vazio que o novo Governo encontrou, em termos de dar resposta a estes imigrantes. Desse modo cr que o Governo tem vindo a trabalhar intensamente os assuntos de imigrao, assente no princpio de existir rigor nas entradas para podermos ser responsveis e solidrios no acolhimento e na integrao. Sustenta que a nova poltica assenta no bom senso, equilbrio e humanismo, conduzindo adopo de uma poltica intermdia, que se coloca entre o extremismo de quem recusa os imigrantes, e a demagogia irresponsvel de quem defende uma politica de portas abertas. O secretrio de Estado Adjunto elucida que atravs da integrao que se torna possvel o combate excluso, e refere que este Governo teve de 172 Idem, 16 de Abril de comear a construir tudo do zero, dadas as poucas medidas 2003. existentes at ao momento. Por isso, o Governo adopta uma 173 Duarte, Feliciano Barreiras, Imigrao: uma atitude pr-activa quanto poltica de imigrao, e para dar conPrioridade do Governo, tinuidade a essa atitude aumenta o oramento do Estado para a Jornal Pblico, 15 de Maro Imigrao em 331 %, comparando com o ano de 2002174. de 2003.
174 Idem
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No obstante as medidas de integrao, o Dirio de Notcias de 18 de Setembro de 2003 adianta que com a proposta do relatrio sobre oportunidades de trabalho, o Estado deseja reduzir ao mnimo a entrada de imigrantes, estabelecendo a autorizao de 3500 vistos de trabalho para 2004. Assinala ainda que o relatrio do Instituto do Emprego e Formao Profissional (IEFP) prev que este nmero possa ser reduzido escala zero, se a taxa de desemprego se mantiver. O secretrio de Estado da Administrao Interna, Nuno Magalhes, no confirma nem desmente o teor da notcia175. Paralelamente, o ministro da Presidncia, Nuno Morais Sarmento, sublinhou Agncia Lusa que a fixao do sistema de quotas para a entrada de imigrantes em territrio nacional, previsto na Lei de Imigrao, estar para breve176. Sobre esta questo, o ministro de Estado e da Defesa, Paulo Portas, insurgiu-se a favor do sistema de quotas, devido situao econmica de Portugal: Se h mais de 100 mil desempregados no ser prudente abrir as portas a mais de 100 mil imigrantes177. Esta interveno valeu-lhe enormes crticas no Parlamento pela oposio no dia 24 de Setembro. Mas a crtica mais meditica foi pronunciada por Feliciano Barreiras Duarte. Mais tarde, o porta-voz do PSD, Pedro Lima, afirmou que as palavras de Barreiras Duarte partiam de uma posio pessoal e no oficial como membro do Governo portugus178. Apesar do desenlace desta manifestao, o prprio Alto-Comissrio para a Imigrao e Minorias tnicas vem a pblico demonstrar a sua apreenso sobre o discurso que
175 Jornal Primeiro de Janeiro de 19 de Setembro. 176 Jornal Aoriano Oriental, 19 de Setembro de 2003. 177 Jornal Notcias, 26 de Setembro de 2003, por altura da entrevista concedida RTP no dia anterior, que abordava questes como o seu discurso na rentre do CDS/PP em Aveiro, preferino no comentar as crticas emanadas do secretrio de Estado Adjunto da Presidncia da Repblica, Feliciano Barreiras Duarte. 178 Jornal Pblico, 20 de Setembro de 2003.
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vincula a imigrao somente ao mercado de trabalho, negando ao mesmo tempo que o Governo se prepara para emitir apenas 3500 vistos de trabalho em 2004. Paralelamente, o ministro do Trabalho e Segurana Social atestou existir sectores em que a mo-de-obra imigrante necessria179. Contudo, o discurso oficial do Estado em matria de imigrao positivo, como elucida Barreiras Duarte: O sr. primeiro-ministro j disse vrias vezes que se orgulha de facto de uma das marcas deste Governo ser na rea da imigrao; e que se entende a imigrao numa perspectiva positiva, que ela deve ser algo que possa unir os portugueses. At recentemente, o Presidente da Repblica, ao fazer uma Presidncia Aberta sobre a imigrao, deu o exemplo de que, nesta matria, estava em concordncia quase total com a poltica do Governo. Para ns, Governo, a imigrao uma coisa positiva para o pas180. Com esta afirmao, pretende-se passar uma imagem de unio entre o discurso oficial dos vrios membros do Governo. Um dia a seguir a ser publicada esta entrevista, o Ministro da Administrao Interna concede uma entrevista no mesmo meio de comunicao, desmentindo qualquer divergncia entre o seu ministrio e os da Defesa e Segurana Social. Com efeito, desvalorizou os nmeros apresentados pelo IEFP sobre os 3500 vistos de trabalho previstos para o prximo ano, e afirmou desconhecer a previso de um processo de regularizao de imigrantes irregulares em territrio nacional, que haviam descontado para a segurana social e efectuado o pagamento de impostos. De facto, o discurso oficial do Estado sobre a imigrao no parece ser um discurso coerente. Por um lado, o ministro do Estado e da Defesa apresenta um discurso cada vez mais restritivo quanto imigrao. Por outro, o secretrio Adjunto da Presidncia do Conselho e o Alto-Comissrio para a Imigrao e Minorias tnicas defendem a imigrao como algo positivo, sendo uma das prioridades do Governo a integrao dos imigrantes legais no pas. Ambos rei179 Correio da Manh, teram que no existe nenhum vnculo entre desemprego e imi6 de Outubro de 2003. grao, e por essa via, criticaram a postura de Paulo Portas. 180 Jornal Pblico, 19
de Setembro de 2003.
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O plano das Grandes Opes de Poltica para 2003-2006 salienta a importncia da matria da Imigrao e Minorias tnicas, tendo em conta a nova vaga de imigrao que tem duplicado em cada dcada de 1970 at ao ano 2000 e os novos fluxos migratrios181. Os novos imigrantes no partilham o idioma portugus nem laos histricos com Portugal, ao contrrio do que acontecia no perodo posterior descolonizao. Mais uma vez enfatiza o combate imigrao ilegal e a integrao dos imigrantes, em especial o ensino da lngua e cultura portuguesas, formao multicultural, conhecimento dos direitos e deveres da cidadania portuguesa, apoio ao movimento associativo, etc. Estas medidas visam, sem dvida, a integrao dos imigrantes, apesar de ser uma poltica voltada para a integrao na vida portuguesa, em detrimento de uma poltica intercultural que proteja as culturas dos imigrantes.
181 Ministrio das Finanas, pgina 129, IV opo, Reforar a Justia Social e Garantir a Igualdade de Oportunidades. Setembro de 2003, por altura da entrevista concedida RTP no dia anterior, que abordava questes como o seu discurso na rentre do CDS/PP em Aveiro, preferino no comentar as crticas emanadas do secretrio de Estado Adjunto da Presidncia da Repblica, Feliciano Barreiras Duarte.
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O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO DE 90 AT 2003 SOBRE A IMIGRAO, ATRAVS DO ENSINO DA CULTURA E DA LNGUA, SEGURANA SOCIAL, REAGRUPAMENTO FAMILIAR E IMIGRAO IRREGULAR
Ensino da Cultura e da Lngua A Constituio Portuguesa assegura o apoio adequado aos filhos dos imigrantes para efectivao do direito ao ensino182. Pelo tal, qualquer imigrante ter direito ao ensino pblico, em todos os nveis. Este Discurso mantm-se at actualidade: Portugal tem como princpio a igualdade de tratamento entre nacionais e estrangeiros. Assim, e desde que a entrada em Portugal seja feita de forma legal, os estrangeiros beneficiam dos mesmos direitos que os portugueses a nvel de sade, de segurana social, de ensino, etc..183 Em 1991, o Ministrio da Educao cria o Secretariado Coordenador dos Programas de Educao Multicultural, de mbito exclusivamente educativo. Este organismo ser substitudo pelo Secretariado Entreculturas, na mesma dependncia, mas com objectivos mais alargados: Conceber, lanar e coordenar projectos e programas interministeriais, designadamente no mbito do sistema educativo, que visem promover os valores da convivncia, da tolerncia, do dilogo e da solidariedade. Assegurar o apoio tcnico especializado concretizao de projectos e programas sectoriais, no mbito 182 Constituio da Repblica Portuguesa, do sistema educativo, mediante solicitao dos orCaptulo III Direitos e Deveres ganismos na dependncia do ministro da Educao, Culturais, artigo 74, alnomeadamente em matria de produo de contenea j). 183 Interveno do dos de formao multicultural. Secretrio de Estado Elaborar e produzir contedos formativos e informaAdjunto na conferncia 5+5 de Tunes,Tunes, Tunsia, 17 tivos na rea da interculturalidade.
de Outubro de 2002.
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Actualmente, o Estado portugus facilita aulas de apoio ao ensino de Portugus aos filhos de imigrantes, fora do horrio normal, e o acesso educao a todas as crianas estrangeiras, mesmo que os pais no tenham a sua situao regularizada184. Aparte desse apoio, o acesso educao semelhante aos cidados portugueses. No obstante, o Discurso Oficial ainda no tocou a questo do ensino da lngua e cultura de origem, conforme o pedido da UNESCO aos quinze da EU, em promover as lnguas minoritrias dos imigrantes.185
Segurana Social O direito segurana social dos estrangeiros residentes em Portugal est consagrado no artigo 63 da Constituio da Repblica Portuguesa, atestando que todos tm direito segurana social (ponto 1), em situaes de doena, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho (ponto 3). Por outro lado, a Lei do Trabalho de Estrangeiros em Territrio Portugus explcita quanto ao direito de equiparao de direitos do trabalhador estrangeiro com residncia ou permanncia legal, estando a sua prestao de trabalho subordinada s normas da presente lei186. De facto, o enquadramento jurdico portugus contrrio a qualquer tipo de discriminao, no exerccio de direitos baseados na cor, raa, nacionalidade ou origem tnica187.
184 Folheto publicado pelo ACIME sobre Acesso Educao para Filhos de Imigrantes 185 Ver artigo UNESCO pede a EU que fomente as lnguas dos imigrantes da Agncia de Informao Frei Tito para a Amrica Latina, 23 de Fevereiro de 2003 em http://www.adital.org.br/asp2/noticia.asp?noticia=5934&idioma=pt. 186 Lei n 20/98, de 12 de Maio, Artigo 2 e 1. 187 Lei n 134/99 de 28 de Agosto e Decreto-Lei n 111/2000 de 4 de Julho, que regulamenta a lei n 134/99..
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Porm, a Lei n 32/2002 de 20 de Dezembro estabelece as bases gerais em que assenta o sistema de segurana social188 e as atribuies prosseguidas pelas instituies de segurana social e a articulao com entidades privadas de fins anlogos (artigo 1), mencionado o princpio da universalidade (artigo 7). Quanto proteco social, e no caso do imigrante legal se encontrar desempregado, o Decreto-Lei n 119/99 de 14 de Abril prev a sua proteco, por equiparao de direitos aos cidados nacionais. A Lei n. 4/84, de 5 de Abril cobre a matria da proteco social da maternidade189. No que respeita proteco na invalidez e na velhice, o Decreto-lei n 329/93 de 25 de Setembro190 exclui do mbito da sua proteco: os beneficirios da Caixa de Abono de Famlia dos Empregados Bancrios; os docentes do ensino particular e cooperativo abrangidos pelos Decretos-Leis n. 327/85, de 8 de Agosto, e n 321/88, de 22 de Setembro e a invalidez provocada por paramiloidose familiar objecto de proteco especial, regulada em diploma prprio (artigo 1). De acordo com as normativas europeias, o Regulamento (CEE) n 1408/71, de 14 de Junho, tem como objectivo a coordenao entre as distintas legislaes dos Estados-membros sobre segurana social, com o intuito de proteger os direitos dos cidados que se desloquem dentro da Unio Europeia. Ser a partir de 1 de Junho de 2003 que os imigrantes legais dentro da Unio Europeia passam a usufruir destes direitos, quando no aplicado por razes de nacionalidade (Silva, 2003). Esta normativa aplica-se a qualquer pessoa que resida legalmente num dos Estados-membros, concedendo-lhe as prestaes relativas a doena e maternidade, invalidez, velhice, sobrevivncia, acidentes de trabalho, doenas profissionais,
188 semelhana da Lei n 17/2000 de 8 de Agosto, que define as bases gerais em que assenta o sistema pblico de solidariedade e segurana social, bem como as iniciativas particulares de fins anlogos (artigo 1), de acordo com alnea c) do artigo 161 da Constituio, que permite Assembleia da Repblica fazer leis sobre todas as matrias, salvo as reservadas ao Governo. 189 Redaco dada pelo D.L. n. 70/ 2000 de 4/05. 190 Com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei N 9/99 de 8 de Janeiro, Decreto-Lei N 437/99 de 29 de Outubro e Decreto-Lei N 35/2002, de 19 de Fevereiro
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desemprego, bem como s prestaes familiares e aos subsdios por morte. Nesse caso, o trabalhador imigrante ficar ao abrigo da legislao em vigor no Estado-membro onde reside, ganhando o mesmo salrio que os trabalhadores portugueses. O Regulamento n 574/72, de 21 de Maro de 1972 prev e estabelece as modalidades de execuo adaptadas s normas do Regulamento acima mencionado. Reagrupamento Familiar No Decreto-Lei n 60/93 de 3 de Maro , o artigo 6 Direitos dos Familiares menciona o direito dos familiares do trabalhador que com ele residam em territrio nacional, de a permanecer a ttulo definitivo, segundo as situaes prevista no artigo 5. O trabalhador s poder obter esse direito aps 3 anos de actividade e de residncia ininterrupta no Pas, ou trabalhar noutro Estado-membro mas regressar, pelo menos uma vez por semana ao territrio nacional. Mas ser no Decreto-Lei n 244/98, de 8 de Agosto , que se far, pela primeira vez, uma meno ao reagrupamento familiar como tal, representando um avano notrio sobre a legislao anterior. O artigo 56-1 do captulo V ( Reagrupamento Familiar) reconhece o direito ao reagrupamento familiar a todos os estrangeiros membros da famlia do cidado residente em Portugal, que dele dependam ou tenham vivido com o mesmo noutro pas. Para tal, o estrangeiro que pretenda reunificar a sua famlia ter de possuir a autorizao de residncia vlida, por mais de um ano (56-2). A lei define que os membros autorizados da famlia sejam o cnjuge, os filhos a cargo com menos de 21 anos ou incapazes, de um ou de ambos os cnjuges; os menores adoptados por ambos os cnjuges; os ascendentes do residente ou do seu cnjuge a seu cargo ou irmos menores que dependam do residente.
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Decreto-Lei 65/2000, de 26 de Abril191 - No captulo IV sobre o reagrupamento familiar, o residente compelido a apresentar o seu pedido junto da direco regional do SEF na sua rea de residncia (artigo 29). Decreto-Lei n 4/2001, de 10 de Janeiro - O artigo 56 alarga o direito ao reagrupamento familiar aos familiares que j se encontrem em territrio nacional (alnea 2). Continua a ser da competncia do SEF a anlise dos pedidos e exige-se que o residente prove que dispe de alojamento adequado para a sua famlia, assim como de meios de subsistncia. No caso de ver o seu pedido indeferido, o residente dever enviar uma cpia da deciso e respectivos fundamentos ao ACIME e ao COCAI (alnea 5). O artigo 57 refere-se aos destinatrios da reunificao familiar, mantendo-se o mesmo critrio de eleio. A novidade deste diploma centra-se na alnea 3, mencionando a emisso de um ttulo de residncia vlida por um ano, idntica do residente. No Decreto Regulamentar n. 9/2001, de 31 de Maio, o artigo 29 do captulo IV menciona o dever do residente em apresentar o seu pedido de reunificao familiar ao SEF na sua rea de residncia. Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro - Um dos trs pilares da poltica de imigrao apresentados neste diploma depara-se com a integrao dos imigrantes. Alteram-se as directivas quanto ao reagrupamento familiar exigindo-se para a sua concesso uma real ligao do requerente ao pas, nomeadamente a permanncia legal durante um certo perodo de tempo, conforme o previsto em diversas decises comunitrias, optando-se, contudo, pelo menor perodo de tempo definido nestas disposies, reforando a viso humanista que Portugal tem defendido naquelas instncias.
191 Rectificado, renomeado e reclassificado para Decreto Regulamentar n 5-A/200 de 26 de Abril, que regula a entrada e sada de estrangeiros do territrio nacional, concesso de vistos no estrangeiro e nos postos de fronteira, prorrogao de permanncia, ao direito ao reagrupamento familiar, concesso e renovao de autorizaes de residncia e, finalmente, ao boletim de alojamento.
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O cidado estrangeiro desde que resida h pelo menos um ano em Portugal, poder beneficiar do reagrupamento familiar, desde que os familiares se encontrem fora do territrio nacional (artigo 56, alnea 1). No caso dos familiares se encontrarem em territrio nacional, o reagrupamento familiar s ser reconhecido em circunstncias excepcionais aps a sua entrada legal no pas (alnea 2). Por outro lado, ter direito ao reagrupamento se no estiver interdito de entrar em territrio nacional (artigo 58, alnea 1). Os membros familiares habilitados reunificao familiar so: os filhos menores ou incapazes a cargo do casal ou de um dos cnjuges; os menores adoptados pelo requerente quando no seja casado, pelo requerente ou pelo cnjuge, por efeito de deciso da autoridade competente do pas de origem, desde que a lei desse pas reconhea aos adoptados direitos e deveres idnticos aos da filiao natural e que a deciso seja reconhecida por Portugal; e os ascendentes na linha recta e em 1. grau do residente ou do seu cnjuge, desde que se encontrem a seu cargo (artigo 57). Ser emitida uma autorizao de residncia renovvel e de idntica durao do cidado com autorizao de residncia temporria. Em caso de possuir autorizao permanente, ao membro da famlia poder ser emitida uma autorizao de residncia por dois anos. Em caso de separao de bens, divrcio, viuvez ou morte de ascendente ou descendente e quando atingida a maioridade, ser emitida uma autorizao de residncia autnoma aos membros da famlia. Aos ascendentes na linha recta e em 1. grau do residente ou do seu cnjuge, desde que se encontrem a seu cargo, no lhes permitido exercer qualquer actividade profissional. Imigrao irregular No Decreto-Lei 60/93 de 3 de Maro no aparece qualquer meno a medidas coercivas quanto imigrao irregular. A partir de 1998 o auxilio imigrao ilegal considerado crime, sendo punvel com pensa de priso at 3 anos, ou de 1 a 4 se praticado com inteno de lucro. O crime de associao de auxlio imigrao ilegal varia entre 1 a 5 anos e a angariao de mo-de-obra ilegal de 1 a 4 anos.
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O Decreto-Lei n 244/98 de 8 de Agosto prev que qualquer estrangeiro que entre ou permanea ilegal em territrio portugus, poder ser detido por qualquer autoridade e encaminha ao Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). O mesmo ter de ser apresentado ao Juiz para determinar e aplicar a coaco respectiva. No caso do Juiz declarar priso preventiva, o mesmo dever informar o SEF para que se encarregue do afastamento do territrio nacional. A priso preventiva no poder prolongar-se mais de 60 dias. A nica excepo contemplada ao afastamento de territrio nacional prende-se com o pedido de asilo pelo estrangeiro em situao irregular, num perodo de 48 horas aps a sua entrada.192 Qualquer deciso de expulso pelas entidades oficiais portuguesas est a cargo do Servio de Estrangeiros e Fronteiras, que dever ser comunicada ao ACIME e pessoa a quem foi instaurado o processo. Quanto ao auxlio imigrao ilegal, quem facilitar ou favorecer a entrada de qualquer cidado estrangeiro em situao irregular poder ser incautada uma pena de at 3 anos de priso. Em caso de se detectar fins lucrativos nesta actividade, a pena poder ser aplicada de 1 a 3 anos.193 Estas medidas aplicam-se tambm a qualquer organizao, grupo ou associao que tenha como objectivo o auxlio imigrao ilegal, sendo punidos com priso de 1 a 5 anos, e 2 a 8 anos a quem os chefiar (artigo 135). Qualquer tentativa de auxlio imigrao ilegal, seja individual ou colectiva estar tambm sujeito a uma pena. Durante o Conselho Europeu de Tampere, em 1999, os Estados-membros comprometeram-se a combater a imigrao irregular, de forma a estabelecer uma gesto mais eficiente dos fluxos migratrios, em colaborao com 192 Seco III Expulso os pases de origem e de trnsito. Anteriormente, o plano de determinada por autoridade administrativa, Artigo 119 aco de Viena tinha sublinhado a necessidade de apresentar Entrada e permanncia ilepropostas com o intuito de lutar contra a imigrao irregular. gal.
193 Captulo XI Auxlio Imigrao Ilegal, artigo 134.
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Na continuao das directivas comunitrias, o Decreto-Lei n 4/2001 (artigo 107), aplica medidas legislativas anlogas s do Decreto-lei n 244/98 de 8 de Agosto, quanto entrada e permanncia de qualquer cidado estrangeiro em situao irregular em territrio portugus. Quanto s medidas coercivas a quem auxiliar a imigrao ilegal, a lei endurece para quem, com inteno de obter, para si ou para terceiro, enriquecimento ilegtimo, aliciar ou angariar com o objectivo de introduzir no mercado de trabalho cidados estrangeiros no habilitados com autorizao de residncia, autorizao de permanncia ou visto de trabalho, ser punido com priso de 1 a 4 anos. Quem, de forma reiterada, praticar os actos previstos no nmero anterior ser punido com priso de 2 a 5 anos (artigo 136-A, alnea 1 e 2). A tentativa continua a ser punvel por lei. Segundo o Estado portugus, as alteraes previstas tm como finalidade consagrar um enquadramento jurdico apropriado para a execuo de uma poltica de imigrao econmica realista, que privilegia a permanncia legal de cidados estrangeiros que no tenham a nacionalidade de um Estado-membro da Unio Europeia () premente adoptar uma poltica de imigrao equilibrada, que privilegie os canais de imigrao econmica legal desde os pases de origem. Tal passa necessariamente pela admisso de estrangeiros munidos do adequado visto de trabalho, ao abrigo de acordos de imigrao ou fora deles, mas sempre de acordo com as necessidades do mercado de trabalho nacional.194 A Resoluo do Conselho de Ministros n. 164/2001, de 30 de Novembro, tem como finalidade aprovar o relatrio de previso anual de oportunidades de trabalho, dados os fluxos migratrios recentes no nosso pas e a consequente evoluo do contexto econmico e demogrfico, assim como as necessidades de mo-de-obra no mercado de trabalho nacional. Segundo a presente Resoluo, foram concedidos cerca de 86 000 autorizaes de permanncia e, nesse momento, encontravam-se em apreciao um nmero superior a 19 000 pedidos de autorizao de permanncia. Desse modo, o Governo portugus justifica as medidas de combate imigrao ilegal, tendo em conta o seu desejo de ver os 194 Resoluo do Conselho imigrantes plenamente integrados na sociedade portuguesa. de Ministros n. 164/2001,
de 30 de Novembro.
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O Decreto-Lei n. 34/2003, de 25 de Fevereiro altera, mais uma vez, o regime jurdico da entrada, permanncia, sada e afastamento de estrangeiros do territrio nacional, no uso da autorizao legislativa concedida pela Lei n. 22/2002, de 21 de Agosto. Este diploma contempla e transpe a Directiva n. 2001/51/CE, do Conselho, de 28 de Junho, sobre a responsabilidade dos transportadores, previsto na Directiva n.2002/90/CE, do Conselho, de 28 de Novembro, relativa definio do auxlio entrada, ao trnsito e residncia de imigrantes irregulares; e na deciso do Conselho de 28 de Novembro de 2002, relativa ao reforo do quadro penal para a preveno do auxlio entrada, ao trnsito e residncia irregulares. No seu prembulo menciona-se o nmero crescente de imigrantes em Portugal desde 1980, que aumentar a partir da entrada em vigor da Conveno de Aplicao do Acordo de Schengen em 1995. A partir desta altura, aumenta tambm o nmero de imigrantes provenientes dos pases de Leste. No obstante, esse nmero no influi no aumento da imigrao ilegal, pois () o fluxo de imigrao ilegal no s no diminuiu como, por fora desta legislao flexvel, aumentou de forma acentuada, tornando-se cada vez mais visvel a precariedade do acolhimento e integrao destes imigrantes, a partir do novo regime legal das autorizaes de permanncia previsto no Decreto-Lei n 4/2001 de 10 de Janeiro. Nesse sentido, importa alterar o regime jurdico sobre a poltica de imigrao em vigor, reflectido no Decreto-lei n 4/2001 e assente em trs princpios basilares: promoo da imigrao legal em conformidade com as possibilidades reais do Pas, integrao efectiva dos imigrantes e combate firme imigrao ilegal. O principal objectivo do novo enquadramento jurdico prende-se com o combate imigrao ilegal dentro dos Estados-membros da Unio Europeia: Neste contexto, importa que Portugal se associe a este esforo, atravs da definio e execuo de uma poltica transparente, adoptando solues definitivas e estruturantes, ao invs de medidas avulsas e transitrias.
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Deste modo, o Discurso Oficial do Estado acentua a promoo da imigrao legal e uma poltica de integrao, que no passa por uma poltica de imigrao zero, nem to pouco por uma poltica de portas abertas que inevitavelmente, geraria excluso social dos prprios imigrantes e, no limite, o aparecimento de ideologias inaceitveis num Estado de Direito, como recentemente ocorreu em alguns pases europeus. Dentro deste mbito, Portugal deve acolher e integrar os imigrantes de acordo com o carcter humanista da Conveno dos Direitos do Homem, do qual signatrio, apoiado na experincia de pas de emigrao. No que diz respeito promoo da imigrao legal, este diploma pretende revogar o regime das autorizaes de permanncia. A estadia em Portugal depende agora da concesso de vistos ou de autorizaes de residncia obtidas junto dos consulados portugueses nos pases de origem. Por outro lado, fixa-se um limite mximo anual de entradas em territrio nacional de cidados pertencentes a Estados terceiros. A cada dois anos, o Governo elabora um relatrio no qual constar a previso de oportunidades de trabalho e dos sectores de actividade em que as mesmas existem (artigo 36)195. Quanto ao combate imigrao ilegal, a inteno prioritria do Governo a de harmonizar a legislao nacional com as orientaes e directivas comunitrias, em especial no que respeita ao controlo dos fluxos migratrios, assim como a agilizao do afastamento daqueles que entraram ilegalmente em territrio comunitrio. Contudo, salienta-se, de modo especial, a proteco das crianas, independentemente de estarem ou no legais em Portugal.
195 Este dever obter o parecer do Instituto do Emprego e Formao Profissional, ouvidas as Regies Autnomas, a Inspeco-Geral do Trabalho, a Associao Nacional de Municpios Portugueses, as confederaes patronais e sindicais e o Alto-Comissariado para a Imigrao e as Minorias tnicas.
A nova Lei prev ainda a desburocratizao dos procedimentos do Servio de Estrangeiros e Fronteiras, assim como um regime sancionatrio criminal mais adequado a prevenir e reprimir os actos ilcitos relacionados com a imigrao irregular e com a explorao de mo-de-obra dos estrangeiros em situao. As medidas quanto ao auxlio imigrao ilegal constituem ainda outro dos objectivos do novo regime jurdico, que aumenta o montante das coimas.
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III PARTE
ANLISE COMPARATIVA ENTRE O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE A EMIGRAO NAS DCADAS DE 60 A 80 E IMIGRAO DE 90 AT ACTUALIDADE
Chamam-lhes os peregrinos da misriaJunto fronteira espera-os os passadores para a ltima etapa, antes de chegarem terra prometida. Estes passadores so os intermedirios no lucrativo negcio com vidas humanas, em que se tornoua invaso clandestina E se um dia um sul-africano perguntar o que que ns temos que criticar, acerca dos campos de escravos sul-africanos negros, quando ns nesta e na melhor parte do mundo permitimos esta forma de mercado de seres humanos, sentir-nos-emos culpados. Pois este mercado de escravos, no meio da parte mais cultivada da Europa ocidental convida, exactamente, ao desdm para com os direitos humanos196. Esta afirmao poderia ser atemporal, descrevendo o percurso de inmeros migrantes, sejam eles portugueses em Frana na dcada de 60 a 80, sejam ucranianos em Portugal na actualidade. Em termos comparativos, o perfil semelhante. Nos anos 60, o emigrante portugus pertence maioritariamente ao sexo masculino, em idade activa, deixando para trs a famlia e aventurando-se no trajecto de emigrao, muitas vezes de forma clandestina. Nos anos 90, os imigrantes que chegam a Portugal no diferem muito desta imagem. Ambos partem com a vontade de voltar ao pas de origem aps alguns meses de trabalho. No entanto, acabam por instalar-se no pas de acolhimento, sonhando em trazer a famlia. O Estado portugus tem vindo a acompanhar os movimentos migratrios, reagindo de forma semelhante ou diferente conforme os seus interesses, face emigrao e imigrao.
196 Traduo do jornal Ekstrabladet, 19 de Abril de 1965, Embaixada de Portugal em Copenhague.
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A posio do Governo portugus nos anos 60, durante o perodo de Salazar e do Estado Novo, reflectia uma posio punitiva quanto a esta matria. Contudo, se por um lado o seu interesse incidia no combate emigrao, em especial a clandestina, por outro, necessitava das remessas dos emigrantes para utiliz-las nas guerras coloniais. O portugus que decidisse emigrar deveria obter o passaporte de emigrante, em parte porque o direito emigrao no se encontrava contemplado na Constituio Portuguesa. As medidas restritivas face emigrao constituem a marca de gua do discurso oficial do Estado nos anos 60. Apesar do autoritarismo acompanhar a primavera Marcelista, a poltica de emigrao sofrer alguma abertura quanto aos direitos sociais do emigrante. Uma das primeiras medidas de Marcello Caetano, em 1969, foi amnistiar todos os que tinham emigrado clandestinamente. No entanto, estas medidas espelhavam o desejo do Estado em incentivar a emigrao para as provncias ultramarinas. Por essa razo, o combate emigrao irregular e a resoluo dos problemas internos constituram algumas das prioridades do Governo portugus, tambm como modo de prevenir a entrada de ideias liberais no pas atravs dos emigrantes, o que poderia pr em causa o regime ditatorial. Em 1970 instala-se pela primeira vez o Secretariado Nacional de Emigrao e a Comisso Interministerial para os Assuntos da Emigrao, no mbito da Presidncia do Conselho de Ministros, semelhana da criao do ACIME e do COCAI relativamente aos imigrantes, em 1996 e 1998, respectivamente. Ambos os organismos do Estado defendem a dignidade dos migrantes, em termos polticas de proteco social e integrao e combate migrao clandestina, se bem que dentro de contextos conjunturais distintos. No perodo procedente restaurao da democracia em 1974, surge a Secretaria do Estado da Emigrao no mbito do Ministrio de Trabalho, sinal visvel da consternao do Estado face aos trabalhadores emigrantes e s difceis condies em que viviam, relativamente proteco social. A Direco-Geral da Emigrao e o Instituto da Emigrao permanecem sob alada do Secretariado Nacional da Emigrao,
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com o propsito de estabelecer directrizes face aos assuntos relacionados com a emigrao e de apoiar as comunidades portuguesas no estrangeiro, tambm em sintonia com o trabalho realizado pelo ACIME e COCAI nos anos 90 e 00 face aos imigrantes. Dentro deste contexto, o Governo portugus nos anos 70 preocupa-se com os emigrantes em situao irregular, negociando com o Governo Francs de modo a garantir os seus direitos. Esta atitude parece no corroborar a actual atitude de Portugal em relao aos imigrantes, pois a lei de imigrao torna-se cada vez mais rgida, de acordo com as directivas comunitrias, ao contrrio da situao anterior harmonizao das leis nos anos 90, quando Portugal era visto como um pas brando em relao s leis de imigrao (clandestina). Aps a restaurao da democracia, o direito emigrao consagra-se na Constituio Portuguesa e extingue-se o passaporte de emigrante197. A partir deste momento, o Estado evolui desde uma poltica tmida no campo da proteco social dos emigrantes, controlo de fronteiras e aspectos tcnicos do recrutamento, para uma poltica direccionada proteco social. No que respeita a imigrao, Portugal perfilha no incio dos anos 90, uma poltica de imigrao vocacionada para o controlo de fronteiras e controlo da imigrao irregular. Contudo, esta situao altera-se a partir de 1995, quando o Estado adopta uma poltica de integrao dos imigrantes. No que concerne a poltica de educao do ensino da lngua e cultura portuguesa nos principais pases de acolhimento, ela surge com maior 197 O Decreto n 35/74, fora desde a restaurao da democracia. No obstante essa de 5 de Fevereiro altera as prioridade durante essa poca, o Governo Portugus ainda condies necessrias para no implementou medidas eficientes no que concerne o a emisso do passaporte de emigrante; mais tarde, ensino da lngua materna dos imigrantes, de acordo com o o Decreto Regulamentar n pedido da UNESCO realizado aos quinze Estados-membros. 45/78, de 23 de Novembro, adopta o passaporte ordiEsta matria cobriu grande parte das reivindicaes do Estado nrio. Este decreto posportugus face aos emigrantes dos anos 60 a 80. teriormente revogado pelo
Decreto-Lei n 438/88, de 29 de Novembro.
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Sendo necessrio considerar o contexto da Unio Europeia, no domnio da mudana do Discurso Oficial do Estado, importante sublinhar que Portugal tem acompanhado as directivas da UE, desde o controlo e vigilncia de fronteiras no incio dos anos 90, at ao combate da imigrao ilegal e poltica de integrao, predominantes na actualidade. Pode-se afirmar que a poltica de emigrao se consolida a partir dos Governos Constitucionais. Em 1978, os cidados residentes no estrangeiro, vem-se representados na Assembleia da Repblica. Contudo, ser no perodo do primeiro mandato de Manuela Aguiar, no VI Governo, que o ciclo da emigrao comea a ser abrangido na sua totalidade. O apoio aos emigrantes portugueses ganha um novo impulso, seja atravs do fomento cultural, apoio social, jurdico e no seu regresso. Durante este perodo nasce o Conselho Permanente das Comunidades Portuguesas e a Nova Lei da Nacionalidade. O Governo reconhecia e incentivava a utilizao dos direitos cvicos dos emigrantes, assim como a sua importncia para o desenvolvimento do pas, devido ao envio das remessas, o que constitua e continua a constituir, a segunda fonte de riqueza do pas. Ao compararmos com a situao actual dos imigrantes, o discurso oficial do Estado concede-lhes os mesmos direitos que os portugueses, segundo directiva da EU discutida no Conselho Europeu de Tampere e cr, da mesma forma, no seu potencial para o desenvolvimento econmico do pas. A partir dos anos 70, o Governo portugus apostou ainda nas campanhas de informao dirigidos dos portugueses no residentes. Do mesmo modo, o ACIME publicou, a partir de 2003, folhetos dirigidos aos imigrantes sobre o reagrupamento familiar, servio de apoio aos emigrantes, guia da sade, acesso educao, retorno voluntrio, nacionalidade portuguesa e meios jurdicos de combate ao racismo e xenofobia. Por outro lado, o Governo aposta de novo nas campanhas de informao junto dos emigrantes, a partir de Novembro de 2003. Nos anos 80, o Estado portugus deu prioridade defesa activa dos direitos dos emigrantes, poltica de informao, manuteno dos laos culturais e regresso volun-
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trio. Nesse sentido, surge em 1984 o Instituto Coordenador de Apoio Reinsero do Emigrante, que mais tarde se designar por Instituto de Apoio Emigrao e Comunidades Portuguesas. Com a adeso de Portugal CEE, o discurso oficial do Estado aposta numa imagem positiva dos emigrantes portugueses, designando-os de portugueses no residentes. Os seus direitos encontram-se equiparados aos residentes dos outros Estados-membros, assim como a sua identidade de cidados europeus. De acordo com o aspecto simblico de nao pertencente ao clube dos mais desenvolvidos, Portugal passa de pas de emigrantes para pas de imigrantes, a partir do XI Governo Constitucional. As polticas de combate excluso social desenvolvem-se a partir de 1995, reflectindo a preocupao do Estado com a integrao dos imigrantes na sociedade portuguesa. O seu discurso apresente trs princpios basilares: integrao dos imigrantes residentes, limitar os fluxos migratrios excepo dos pases de expresso portuguesa e regular a imigrao proveniente dos mesmos. No entanto, esta poltica haveria de deparar-se com outro factor recente, os movimentos migratrios vindos do Leste da Europa. Aumenta assim o controlo de fronteiras, a par das polticas de integrao dos imigrantes legais. O controlo de fronteiras e o sistema de quotas so medidas criticadas pelas associaes, sindicatos e Igreja Catlica, pois segundo eles, pressupem o total abandono dos que se encontram em situao irregular. Este deveras um dos pontos delicados do discurso oficial do Estado em matria de imigrao. Nos anos 60, as medidas restritivas no impediram os fluxos migratrios clandestinos. Apesar desse facto, o Governo Portugus em sintonia com as directrizes comunitrias, promove o combate imigrao irregular, a integrao plena dos residentes legais e as medidas coercivas a quem empregue ou incite a imigrao ilegal, de acordo com as leis portuguesas at 1969. Paralelamente, os vistos de trabalho so agora concedidos com uma espcie de carta de chamada, como acontecia nos tempos ureos da emigrao portuguesa.
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O reforo dos direitos dos imigrantes residentes surge a partir de 1995. Contudo, ser a partir do XV Governo que o discurso oficial sobre este tema aparece revigorado. Reforar a Justia social, garantir a igualdade de oportunidades, constitui o lema do Governo face imigrao, conforme sugerido no seu Programa. A imigrao entendida como positiva para o pas, como tm demonstrado os vrios estudos realizados pelo Observatrio de Imigrao, ACIME. O discurso oficial parece reforar a ideia positiva dos imigrantes, desvinculando-os da ligao com a criminalidade ou desemprego. De certo modo, o esforo em demonstrar a imagem positiva dos imigrantes pode ser comparada com a promoo de uma imagem positiva e no estigmatizada dos emigrantes nos anos 80, reforando a viso humanista de Portugal. Contudo, no podemos descurar a tendncia do Estado portugus em restringir a imigrao, contribuindo assim para uma posio dbia. Se por um lado, a imigrao vista como algo positivo, por outro, tende-se a limitar. Paralelamente, o Governo insiste de que no existe um vnculo entre imigrao e criminalidade/desemprego, e refora a ideia de que os imigrantes contribuem para o aumento das contas pblicas e a necessidade para Portugal de populao imigrante para repor os ndices demogrficos, as polticas de imigrao so contrrias a estes indicadores. No obstante, a congruncia entre o Discurso Oficial do Estado Portugus face Unio Europeia bvia, apesar de ter ainda algumas questes por resolver, por exemplo as relaes privilegiadas com os pases de expresso portuguesa em termos de imigrao, mas que podem vir a sofrer consequncias no seguimento da poltica de harmonizao das leis portuguesas com as directrizes europeias. Quanto atitude do Estado face aos emigrantes, a partir dos anos 90, parece acompanhar as polticas dedicadas aos imigrantes, em especial nos temas do multiculturalismo, melhor integrao e cumprimento das regras comunitrias. No entanto, o Estado parece no ter um discurso congruente, como se referiu, em relao aos laos culturais, atravs do ensino da lngua e valorizao da cultura materna.
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De modo geral, parece que o discurso dos diferentes Governos reflecte uma falta de concertao se equiparadas as medidas face emigrao e imigrao. Por um lado, estes fenmenos so considerados, no aspecto econmico e social, de forma positiva, e por outro, o Estado tende a restringir a imigrao e nos ltimos anos a criminalizar a imigrao irregular, conforme aconteceu nos anos 60 at restaurao da democracia com a emigrao. Contudo, necessrio ter em conta o contexto em que se insere os discursos oficiais do Estado, variando consoante os seus interesses e obrigaes. Se nos anos 60 e 80, Portugal restringia a emigrao, esse facto devia-se a um determinado sistema poltico e conjuntural que o pas atravessava: regime ditatorial, obrigatoriedade de cumprir o servio militar na guerra colonial, necessidade de povoar as provncias ultramarinas, e medo s novas ideologias vindas de outros pases, que incentivavam a democracia. Nos anos 90, a situao que o pas vive totalmente antagnica. As razes que levam o Estado a restringir a emigrao tm que ver com a harmonizao das leis com as directrizes comunitrias e com o aparecimento dos novos fluxos imigratrios. Resta ainda salientar que no existe congruncia em termos de discurso poltico partidrio, seja de direita ou de esquerda, dependendo este da conjuntura em que cada um se insere.
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CONCLUSO
Este estudo teve o propsito de analisar o discurso oficial do Estado em matria de emigrao e imigrao, desde os anos 60 at 80 e de 90 at actualidade, respectivamente. O trabalho traduziu-se numa tarefa morosa e com dificuldades na recolha de informao, em especial sobre a emigrao no Luxemburgo, que at hoje continua a ser um tema pouco explorado. Por outro lado, aps inmeros contactos com diversas entidades, a aderncia a este desafio de delinear o discurso oficial do Estado foi reduzida. Talvez se devesse falta de tempo que decorre nos nossos dias, pois numa primeiras abordagem, as pessoas mostraram-se disponveis e com bastante interesse pelo tema. Contudo, o esforo em reunir documentao tantas vezes dispersa e perdida resultou num trabalho que em algumas etapas sofreu sequelas, pela lacuna de informao disponvel. Os prprios arquivos estatais demonstram essas dificuldades, e a falta de actualizao dos arquivos leva inacessibilidade de muitos documentos que esperam ser arquivados num armazm algures em Lisboa. Atravs deste estudo pode-se concluir que o aparecimento de polticas concertadas em matria de migraes surge com algum desfasamento de tempo. Ou seja, nos anos 60 ainda no era visvel uma poltica de emigrao consolidada, se tivermos em conta que os fluxos migratrios surgem a partir dos anos 50 para o Brasil e para os Estados Unidos da Amrica. Esta poltica surge em meados dos anos 70, como consequncia do fim do regime ditatorial e dos elevados fluxos emigratrios para a Europa, que se fizeram sentir a partir dos anos 60. Os fluxos imigratrios em Portugal surgem nos anos 80, com a independncia das ex-colnias portuguesas, atingindo o seu auge a partir dos anos 90 com a imigrao originria do Brasil e, posteriormente, dos pases do Leste da Europa. Por outro lado, possvel observar algumas semelhanas entre o discurso oficial do Estado face emigrao e imigrao. Com efeito, nos anos 60 o Estado aplica
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medidas coercivas quanto em matria de emigrao irregular o mesmo acontecendo nos anos 90 em matria de imigrao. Uma das prioridades do Governo, dentro destas pocas prende-se com o controlo e vigilncia de fronteiras. As polticas de integrao e apoio social so aplicadas aos emigrantes a partir dos anos 70 e reforadas nos anos 80, enquanto que as mesmas medidas na rea de imigrao surgem a partir de meados dos anos 90. Pode-se concluir que no existe uma relao directa e congruente entre o discurso oficial do Estado sobre a emigrao, durante as pocas de 60-80 e o discurso oficial do Estado durante sobre imigrao desde o incio de 1990 at actualidade. Contudo, necessrio ter em conta o enquadramento histrico de cada poca, para entender de forma rigorosa as razes que levaram a tomar determinadas medidas. Para o efeito sistemtico da anlise, apresentam duas tabelas de informao, que resumem os pontos principais deste estudo e respectiva legislao. A primeira tabela (1) apresenta os quatro temas analisados (ensino da lngua e cultura, segurana social, reagrupamento familiar e e/imigrao irregular) transversalmente aos Governos, quer no perodo respectivo emigrao, quer imigrao. A segunda (2) tabela resume a principal legislao sobre o tema do estudo, ao longo dos vrios Governos.
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Ensino da Lngua e Cultura Estado Novo: Salazar (at 1968) Emigrao #Anos 60: Interesse no imediato. Prioridade ao combate de emigrao irregular. #Inexistncia de organismo relacionado com emigrao. Custos cobertos pelo pas de acolhimento Frana.
Segurana Social #Aplicao da Conveno de Segurana Social com Frana #Abono de famlia segundo regime francs #Emigrantes legais e ilegais com direito a proteco social #Abono no abrangia trabalhadores rurais, assistncia mdica e medicamentos aos pensionistas residentes em Frana
Reagrupamento Familiar #Problema-chave do Governo #Dificulta-se o Reagrupamento familiar #Carta de chamada #Processo muito burocratizado #Assinado Acordo relativo s prestaes familiares dos trabalhadores e Frana
Emigrao irregular #Movimentos migratrios mais importantes, especialmente para Frana #Em 1960 aplica-se a ltima lei de amnistia referente ao crime consumado da emigrao e tentativa de emigrar clandestinamente #Falta de harmonizao de leis entre Portugal e pases de acolhimento (Frana) #Desencorajamento de Emigrar, somente os trabalhadores que no interessam a Portugal #Necessidade de envio de homens para as Guerras Coloniais #Intensas Redes de Trfico
Estado Novo: Marcello Caetano (1968 a Abril 1974)
#Criam-se 200 cursos de portugus em Frana. Envio de material pedaggico #Incentivo do ensino bilingue. #Apela-se ao abono de famlia igualado ao de Frana para filhos em Portugal #Alcana-se o direito ao reagrupamento familiar em Frana (cnjuge e filhos menores 18 anos) #A situao comea-se a agravar com as polticas restritivas aplicadas pelos pases de acolhimento
Governos Provisrios(1974 a 1977)
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Ensino da Lngua e Cultura I Governo #Acordo com Frana. Apoio a iniciativas de integrao. Programas de alfabetizao para trabalhadores portugueses. #Educao bicultural. #Curriculum integrado. #Formao profissional/professores. #Cursos de vero. #Turismo cultural
Segurana Social #Acordo com Frana relativo emigrao e promoo de trabalhadores portugueses em Frana (1977): conjugue, filhos menores de 21 anos, especial ateno ascendentes do trabalhador ou conjugue # Direito aos emigrantes em se inscrever na habitao social em caso de retorno #Portugal ratifica os Acordos Provisrios europeus de Segurana Social e aprova para ratificao a Conveno Europeia de Assistncia Social e Mdica
Reagrupamento Familiar
Emigrao irregular
II(Janeiro a Agosto de 1978), PS
III(Agosto a Novembro de 1978), Sem Filiao Partidria IV(Novembro 1978 a Julho de 1979), Sem Filiao Partidria V(Julho de 1979 a Janeiro de 1980), Sem Filiao Partidria #Esforos em conseguir renovao de ttulos de permanncia e de trabalho a emigrantes ilegais
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Governos
Estado Novo Salazar (At 1968)
Emigrao
DL 43 309, 12/11/60 DL 43 582 4/4/61 DL 44 427 e DL 44 428, 29/6/62 DL 46 278, 17 Abril Decreto 46 748, 15/12/65 DL 46 939, 5/4/66 DL 49400, 19/11/69 Resoluo 2/7/70 DL 402/70, 22 Agosto DL 48 783, 21/12/68 DL 49 400 de 24/11/69 Resoluo 69/7, 7/3/69 DL 347/70, 25 Julho Resoluo 2 Julho 1970 DL 402/70 de 22 Agosto DL 15/72 e DL 16/72, 12 Janeiro Decreto 285/72,11 Agosto Conveno Luso-Francesa sobre segurana social de Setembro de 1972, aprovada em 1973. Decreto 55/74,16 Fevereiro DL 197/74, 13 Maio DL 235/74, 3 Junho DL 763/74 de 30 Dezembro DL 367/75, 12 Junho Despacho conjunto 26/76, 4 de Fevereiro pelos Ministros Negcios Estrangeiros, Educao e Investig. Cientfica Decreto 21/77, 26 Fevereiro DL 264/77, 1 Julho Portaria 765/77, 19 Dezembro Portugal ratifica os Acordos Provisrios Europeus sobre o regime de segurana social a 21 de Abril de 78
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45 11 10 11 11 13 11 13 13 13 13 13 13 13 13 15 15 42
Imigrao
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Estado Novo Marcello Caetano (1968 a Abril 1974)
Governos Provisrios (1974 a 1977)
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I Governo Constitucional (Junho a Dezembro de 1977, PS) II Governo (Janeiro a Agosto de 1978), PS
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Governos
III (Agosto a Novembro de 1978), Sem Filiao Partidria IV (Novembro 1978 a Julho de 1979, Sem Filiao Partidria) V (Julho de 1979 a Janeiro de 1980), Sem Filiao Partidria
Emigrao
Lei 69/78, 3 Novembro
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Imigrao
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Decreto Regulamentar 45/78, 23 Novembro Portugal aprova para ratificao a Conveno Europeia de Assistncia social e mdica. Despacho conjunto dos Secretrios de Estado de Emigrao e Segurana Social, 17 Agosto
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VI (Janeiro de 1980 a Janeiro de 1981), PSD/CDS
Despacho 12 Maio 80 Lei 16/80 1 Julho DL 373/80 12 Setembro DL 316/80, 20 Agosto Despacho Conjunto do Secretrio de Estado de Emigrao e Comunidades Portuguesas e Emprego de 12/5/80
24 26 24 25 24
VII (Janeiro a Setembro de 1981, PSD/CDS)
DL 264-B/81, 3 Setembro: 1 medida legislativa sobre imigrao
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(160)

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O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE A EMIGRAO DOS ANOS 60 A 80 E IMIGRAO DOS ANOS 90 ACTUALIDADE

P R I M E I R A E D I O 15 0 0 E X E M P L A R E S ISBN 97 2 - 9 9 316 - 4 - X D E P S I TO L E G A L 218 376 / 0 4

107 107 112 114 117 123

133 133 134 136 138

143 151 158

PE. ANTNIO VAZ PINTO

Lisboa, 27 de Junho de 2004

FELICIANO BARREIRAS DUARTE

ESTADO NOVO NO PERODO DE MARCELLO CAETANO

INSTAURAO DA DEMOCRACIA COM A REVOLUO DE 25 DE ABRIL DE 1974 E O ESTABELECIMENTO DE 6 GOVERNOS PROVISRIOS

O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO DESDE O I AO XI GOVERNO CONSTITUCIONAL

42 D.R., II Srie, n 85 de 12.04.86.

ESTUDO DE CASO SOBRE FRANA E LUXEMBURGO

80 Decreto Lei n 43 309.

O DISCURSO OFICIAL DO ESTADO SOBRE EMIGRAO NO LUXEMBURGO

160 Jornal Euronotcias, 24 de Junho de 2002.

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Estado Novo: Marcello Caetano (1968 a Abril 1974)

Governos Provisrios(1974 a 1977)

II(Janeiro a Agosto de 1978), PS

Estado Novo Marcello Caetano (1968 a Abril 1974)

Governos Provisrios (1974 a 1977)

VI (Janeiro de 1980 a Janeiro de 1981), PSD/CDS

VII (Janeiro a Setembro de 1981, PSD/CDS)

DL 264-B/81, 3 Setembro: 1 medida legislativa sobre imigrao

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