NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...?

UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA Fundao Heinrich Bll Rua da Glria, 190 - 7 andar Glria - Rio de Janeiro - RJ - CEP. 20241-180 00 55 21 3221 9900 www.boell.org.br Organizadora Marilene de Paula Artigos Marijane Vieira Lisboa, Guacira Cesar de Oliveira, Marilene de Paula, Alexandre Ciconello, Danilo Marcondes de Souza Neto, Camila Lissa Asano e Lucia Nader, Lauro Mattei e Luis Felipe Magalhes Coordenao Editorial Marilene de Paula Reviso Marilene de Paula e Sabrina Petry Reviso de Contedo Marilene de Paula e Dawid Bartelt Capa, projeto grfico e diagramao Monte Design Impresso Ediouro Grfica S.A. Tiragem: 1.000 exemplares ISBN 978-85-62669-01-9
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ Nunca antes na histria desse pas...? : um balano das polticas do governo Lula / organizadora Marilene de Paula. -- Rio de Janeiro, RJ : Fundao Heinrich Bll, 2011. -- 152p. ; 22cm -- Inclui ndice ISBN 978-85-62669-01-9 1. Brasil - Poltica e governo, 2003-2010. 2. Poltica pblica. I. Paula, Marilene de. II. Fundao Henrique Bll. III. Ttulo: Um balano das polticas do governo Lula. 11-1461 CDD: 320.981 CDU: 32(81) 15.03.11 16.03.11 025074

Copyleft. permitida a reproduo total ou parcial dos textos aqui reunidos, desde que seja citado(a) o(a) autor(a) e que se inclua a referncia ao artigo original.

ORGANIZAO MARILENE DE PAULA

indice
8 10 16 32 60 76 99 116 134
PREFCIO | DAWID BARTELT

INTRODUO | MARILENE DE PAULA

BALANO DA POLTICA AMBIENTAL DO GOVERNO LULA: GRANDES E DURADOUROS IMPACTOS | MARIJANE VIEIRA LISBOA

AVANOS E RECUOS NAS POLTICAS DE PROMOO DA IGUALDADE E DIREITOS PARA AS MULHERES | GUACIRA CESAR DE OLIVEIRA

A PROMOO DA IGUALDADE RACIAL NA ERA LULA | MARILENE DE PAULA

OS AVANOS E CONTRADIES DAS POLTICAS DE DIREITOS HUMANOS NO GOVERNO LULA | ALEXANDRE CICONELLO

A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA: LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO | DANILO MARCONDES DE SOUZA NETO

REFLEXES SOBRE A POLTICA EXTERNA EM DIREITOS HUMANOS DO GOVERNO LULA | CAMILA LISSA ASANO E LUCIA NADER

A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2010): CENRIOS, RESULTADOS E PERSPECTIVAS | LAURO MATTEI E LUIS FELIPE MAGALHES

prefacio
DAWID BARTELT
Doutor em Histria pela Freie Universitt Berlin e Diretor da Fundao Heinrich Bll no Brasil.

Nunca na histria do Brasil uma eleio presidencial esteve to carregada de significado simblico como a vitria de Luiz Incio Lula da Silva em 2002. Ela rompeu com a longa tradio das eleies presidenciais at ento, nas quais o poder poltico e o poder econmico andavam juntos e a favor de uma elite tradicional, cujas bases de poder remetem ao passado colonial e escravista, condio na qual o pas viveu durante cerca de quatro dos cinco sculos de sua existncia. O fato de que o mais alto representante era uma pessoa sem curso superior, de origem pobre, de famlia retirante, com uma leve leso corporal e de discurso popular, deu visibilidade ao povo brasileiro, que at ento era um ente miticamente enaltecido pelo discurso poltico tradicional, mas sempre desclassificado e excludo enquanto sujeito do processo poltico e de uma cidadania a ele sempre negada. importante lembrarmos que esse governo foi levado ao poder tambm por uma onda de apoio das ONGs e movimentos sociais e, principalmente no primeiro mandato, representantes desses segmentos foram incorporados ao governo. Como as esperanas voaram altas, a queda devido s realidades polticas oferecidas pelos compromissos assumidos com as foras tradicionais e estruturas internacionais, foi dura. Hoje, a pergunta se a sociedade civil, depois de oito anos de governo Lula, saiu fortalecida ou enfraquecida permanece em aberto. Nunca antes na histria deste pas? Convm no esquecer que o rtulo histrico no pode ser outorgado pelos autores dos atos em questo, nem pelos contemporneos. A avaliao dos anos 2003 a 2010 e a deciso se foi um perodo histrico caber em ltima instncia aos historiadores e por definio s ser possvel a luz de tempos e governos posteriores.

Mas possvel constatar grandes conquistas e avanos inegveis da gesto Lula. O pas hoje outro, e os textos aqui reunidos fazem jus a isso. Mas o pas tambm continua sendo igual, em muitos aspectos. Raramente a autopercepo de um governo combina com as observaes empricas. Isto porque o governo alimentou muitos programas de distribuio de renda e benefcios, mas pouco tocou nas estruturas responsveis pela manuteno e reproduo das desigualdades e dficits, seja na rea da segurana pblica, no combate pobreza ou na garantia e implementao dos direitos. As anlises reunidas nesta publicao demonstram que em muitos aspectos e setores, a poltica de governo encabeada por Lula no foi to indita assim e nem sempre significou um avano, como fica demonstrado, entre outros exemplos, no caso da reforma agrria ou dos direitos humanos na poltica externa brasileira. Talvez nunca na histria da democracia brasileira um governo resolveu posicionar-se internacionalmente de forma to vergonhosa, abstendo-se em votaes no Conselho de Direitos Humanos da ONU sobre violaes flagrantes e endmicas de direitos humanos na Coria de Norte e na Repblica Democrtica do Congo, entre outros, ou qualificando presos polticos em Cuba como criminosos. Ainda, a maneira do presidente de governar de forma imediata, estabelecendo uma relao direta e quase-pessoal tambm mtica entre o governante e o povo, tem antecedentes na histria brasileira. Esta publicao no pretende empreender um balano da poltica do governo Lula, mas das polticas que a Fundao Heinrich Bll considera chaves e nas quais atua no Brasil. Analisa as polticas sempre pela perspectiva dos direitos, da justia social e ambiental, que so, mais que nunca, indissociveis. E se devidamente reconhecemos que o pas emergiu e deu um salto para a modernidade, devemos dizer tambm que o governo Lula falhou em perceber alguns sinais importantssimos para os tempos de hoje. A mensagem de que produzir mais, distribuir bolsas populares para que mais pessoas consumam mais, e que isso ir retirar a populao da pobreza e levar o pas ao futuro, errnea e perigosa. So os mais pobres que mais sentem os efeitos imediatos e de longo prazo das degradaes ambientais e das mudanas climticas. Executar mega-projetos devastadores, investir na energia nuclear - de custos e riscos absurdos -, legalizar o cultivo de transgnicos, tudo em nome do desenvolvimento, o contrrio de uma poltica sustentvel digna de nome. Uma mudana simblica, portanto, por si s no sustentvel em relao a uma mudana material da poltica. A ruptura com a poltica tradicional aconteceu, mas parece que foi mais simblica do que real. Empurrar o carro do Brasil na velha estrada do desenvolvimentismo e ignorar as urgncias da proteo ambiental e climtica provocar acidente certo.

introducao
MARILENE DE PAULA
Mestre em Bens Culturais e Projetos Sociais, Coordenadora da rea de Direitos Humanos da Fundao Heinrich Bll.

Em 2002, uma grande expectativa cercava a chegada ao poder do PT e seus aliados. O primeiro governo comprometido com os valores da esquerda brasileira subia a rampa do Planalto e possibilitava a abertura de um leque de iniciativas, que poderiam gerar profundas mudanas scio-econmicas. A frase famosa, nunca antes na histria desse pas, que d nome a nossa publicao, foi dita pelo Presidente Lula inmeras vezes para se referir a essas iniciativas e escolhas. O governo Lula encerra seu perodo com grande popularidade, relativo crescimento econmico, elevao da taxa de emprego e visibilidade internacional. Mas como podemos avaliar esse perodo? A Fundao Heinrich Bll convidou nove autores para, em suas reas de atuao, analisarem as polticas empreendidas pelo governo Lula ao longo de seus dois mandatos. O resultado essa coletnea de artigos que esperamos possam contribuir para um debate mais amplo sobre os legados desse governo e colocar em perspectiva alguns dos desafios a serem enfrentados por Dilma Roussef, a nova presidenta. No governo Lula, salta aos olhos na leitura dos jornais e nos discursos governamentais o enorme peso dado ao crescimento econmico, conseguido durante o segundo mandado e apontado como um dos acertos desse governo. O pas fortaleceu uma matriz profundamente ligada ao agronegcio e ao setor extrativista, capitaneada por petrleo e gros. Os interesses envolvidos solidificaram alianas entre empresas transnacionais, bancos, fundos de penso e setores do governo. Organizaes No-Governamentais (ONGs) tambm foram chamadas para intermediar relaes entre afetados e grupos empresariais. Internacionalmente o governo brasileiro pregou tambm a produo dos agrocombustveis, como proposta para a reduo da fome em pases da frica, alm de gerar abertura de mercados para empresas brasileiras nesses pases. Com isso desconsiderou-se a grande crtica quanto a expanso dos agrocombustveis: os impasses gerados com a produo de

alimentos. Produzir agrocombustveis tem contribudo para a subida de preos dos alimentos e uma corrida das transnacionais para compra de terra em pases subdesenvolvidos, num fenmeno chamado land grabbing1. Assim ratificou-se interesses do grande empresariado industrial e do agronegcio brasileiro, nem sempre condizentes com o princpio dos direitos e da sustentabilidade ambiental. A crescente viso de que os problemas ambientais podem e devem ser resolvidos somente via mercado traz algumas preocupaes, principalmente se pensarmos que muitas vezes as empresas utilizam-se de um discurso scio-ambiental, que na verdade adoa prticas predatrias aos recursos naturais e prejuzos para as populaes que vivem nessas regies, em especial indgenas, ribeirinhos e quilombolas. Marijane Lisboa, uma de nossas autoras, aponta em seu artigo que os projetos na rea ambiental explicitaram a concepo de desenvolvimento imposta por esse governo. A autora observa que sob o governo Lula foram permitidos os cultivos de transgnicos no pas, retomados o programa nuclear e a transposio do Rio So Francisco, entraram na agenda do Ministrio de Minas e Energia os projetos de construo das hidreltricas do Rio Madeira, voltou pauta do Congresso, sob os auspcios da bancada ruralista, a discusso sobre o novo Cdigo Floresta, que reduz as reas de proteo ambiental na Amaznia. A lgica de perpetuao no poder que subjaz em todo partido dificultou a construo de uma base poltica comprometida com os valores historicamente apregoados pelo PT, o que gerou alianas com setores oligrquicos da poltica brasileira e partidos minoritrios, nos quais a ideia de um desenvolvimento sustentvel estava fora do horizonte poltico-estratgico. Os embates com ONGs e movimentos ambientalistas tambm foram a tnica nessa rea, o que segundo a autora fortaleceu respostas alternativas no campo das mudanas climticas e na poltica de energia do pas. Para muitos, os principais ganhos das polticas empreendidas pelo governo Lula esto no campo social. Depois de um perodo de estagnao profunda, a partir de 2001 os ndices das desigualdades sociais, historicamente o maior problema do Brasil, se modificaram favoravelmente e numa velocidade surpreendente. Essas melhorias iniciaram-se com a estabilizao da moeda, no Plano Real em 1994, o fim do ciclo inflacionrio, o aumento da escolaridade dos brasileiros, iniciada com a ampliao do acesso ao ensino bsico desde a dcada de 1990 e se fortaleceram com o posterior crescimento econmico. As maiores contribuies do Governo Lula foram os aumentos significativos no salrio mnimo, principalmente no segundo mandato, gerando ganhos maiores para os assistidos da previdncia social e polticas pblicas focalizadas para segmentos desfavorecidos. A combinao de todos esses fatores mudou o perfil do trabalhador e gerou um ciclo virtuoso de crescimento da renda proveniente do trabalho, determinando a reduo das desigualdades sociais.
1. Mais informaes em http://farmlandgrab.org/ e http://www.stwr.org/food-security-agriculture/

Desde 2001 o ndice de Gini2 da renda do brasileiro caiu de 0, 594 para 0, 539, o que comprova os dados de que a renda dos 10% mais pobres cresceu de 2001 a 2009 a um ritmo anual de 7,2%, enquanto que a dos 10% mais ricos apenas 1,4%. O crescimento da classe C, uma classe mdia popular foi talvez um dos maiores fenmenos dos ltimos anos. Hoje a classe C, entendida como aqueles que ganham entre R$ 1.115,00 a R$ 4.807,003, representa 50,5% da populao, com 93 milhes de pessoas, cujo poder de compra supera as classes A e B. O IPEA4 projeta que, em 2016, o pas ter superado a misria extrema e reduzido a 4% a taxa nacional de pobreza absoluta. Objetivamente isso significou que de 2003 a 2009, cerca de 29 milhes de pessoas saram da pobreza, representada pelas classes D e E, e ingressaram na classe C. Apesar dessas mudanas substanciais, atingir o nvel de pas desenvolvido ainda est longe de ser alcanado. E quando analisamos os dados da PNAD por sexo e/ou raa, encontramos desigualdades gritantes entre homens e mulheres, negros e brancos. No ranking do Frum Econmico Mundial5, que mede a igualdade de gnero em 134 pases, o Brasil em 2006 era o 67 e em 2009 passou para 85, caindo 18 posies. A superao das desigualdades de gnero e raa foram compromissos desse governo, reafirmados durante a posse dos novos ministros. Para atender s demandas desses segmentos o governo Lula criou a Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), a Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) e a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SDH)6, todas com status de ministrio, responsveis por articular e fomentar polticas nas respectivas reas. Juntas as trs secretarias investiram R$ 1,09 bilho no perodo de 2003 a 20107. Claro que polticas nessas reas no foram feitas apenas por esses rgos, porm pouco se compararmos s demandas. Trs dos artigos da publicao analisam essa questo, ou seja, as polticas focais promovidas pelo governo Lula para a igualdade de gnero, para as minorias raciais e para o respeito aos direitos humanos.
2. O ndice de Gini varia de zero a um, quanto mais prximo de zero mais igualdade. 3. Os estudos da FGV entendem a classe C como aquela com rendimentos que variam de R$ 1.115,00 a R$ 4.807,00, a classe D de R$ 804,00 a R$ 1.114,00 e a classe E com at R$ 803,00. O IBGE classifica de forma diferente, tendo a Classe C rendimentos medidos em salrios mnimos que vo de 3 a 8 (R$ 1.620,00 a R$ 4.320,00). 4. IPEA. Comunicado do Ipea n 58 - Dimenso, evoluo e projeo da pobreza por regio e por estado no Brasil, 2010. 5. O estudo do Frum Econmico Mundial analisa vrios dados, como expectativa de vida, horas de trabalho de homens e mulheres, taxas de fertilidade e mortalidade materna, taxas de desemprego de homens e mulheres, a existncia ou no de legislao que pune a violncia contra a mulher, taxas de alfabetizao etc. World Economic Forum. The Global Gender Gap Report 2010. Geneva, 2010. 6. Na verdade a Secretaria de Direitos Humanos j existia no governo anterior, porm sem status de ministrio. No governo Lula seu oramento foi incrementado, com gasto de R$ 656 milhes durante o perodo analisado. 7. Dados disponveis http://www.inesc.org.br/biblioteca/textos-e-manifestos/Gastos%20para%20direitos%20aumentam %20durante%20governo%20Lula.pdf, acessado em 25/10/2010.

No primeiro desses artigos, Guacira Oliveira investiga se os compromissos assumidos pelo governo Lula quanto autonomia econmica, a garantia da liberdade sexual e reprodutiva e o enfrentamento da violncia e discriminao contra mulheres foram atendidos. O artigo parte da anlise oramentria para diagnosticar que o governo Lula no conseguiu alcanar a maioria das metas previstas no I e II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres PNPM. No foi possvel, por exemplo, a diminuio da mortalidade materna, apesar de o governo ter enfrentado o problema do aborto inseguro, a partir de medidas tanto do Ministrio da Sade quanto da SPM. Mas no segundo mandato houve recuos. Na tentativa de aumentar a base aliada, o governo se aproximou das bancadas religiosas, inclusive encaminhando ao Congresso para ratificao o Acordo Brasil Vaticano, cujo texto prev a instituio do ensino religioso em escolas pblicas, isenes fiscais e imunidade de entidades religiosas perante leis trabalhistas. Na rea da educao as metas para diminuio do analfabetismo foram superadas, mas as matrculas em creches e pr-escolas, que tm uma consequncia direta para a dupla jornada das mulheres, tiveram aumento de apenas 0,1%, entre 2008 e 2009. Um ponto positivo, no entanto, foi a criao do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, em 2007, coordenado pela SPM e a promulgao no Congresso da Lei Maria Penha (n 11.340/2006), que criou mecanismos para prevenir e punir a violncia domstica e familiar contra as mulheres, bandeira histrica do movimento feminista. A autora aponta, entretanto, que um dos principais problemas a execuo oramentria que no garante a ampliao da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia. H significativos avanos como a criao da SPM e novos compromissos assumidos em razo dos Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres (I e II PNPM), mas inmeros conflitos estruturais e polticos que devero estar presentes no governo Dilma Roussef. Tiveram tambm destaque as polticas desenvolvidas para a populao negra. No artigo de minha autoria analiso essas polticas em certas reas, como sade, educao, relaes internacionais, segurana pblica e trabalho. Na rea da educao, o Programa Universidade Para Todos (PROUNI) elevou a taxa de ingresso de estudantes no ensino superior, atravs da disponibilizao de bolsas integrais e parciais da rede privada. Dos contemplados cerca de 47% so estudantes negros. Porm, o Programa carece de maior monitoramento de suas aes e h problemas estruturais ligadas qualidade do ensino oferecido e permanncia dos estudantes. A educao pblica superior ainda ocupada majoritariamente por brancos, sejam professores ou alunos. As polticas de ao afirmativa, em especial as cotas raciais, so necessrias e devem ser continuadas, mas so insuficientes para a superao das desigualdades. O Programa Bolsa Prmio de Vocao para a Diplomacia, do Ministrio das Relaes Exteriores, uma iniciativa inovadora, foi continuada. Foi criada a SEPPIR e fortalecida a

transversalizao do tema em aes e programas dos ministrios e agncias governamentais. Essas aes geraram maior visibilidade quanto ao combate ao racismo e discriminao racial, o que sem dvida bastante positivo. No entanto, quando nos debruamos sobre as principais iniciativas desse governo, encontramos projetos com baixa dotao oramentria, sem acompanhamento de resultados, descontinuidade de aes e falta de dilogo entre os rgos responsveis por sua implementao. A agenda social do governo na rea de direitos humanos tambm foi explorada no artigo de Alexandre Ciconello, com consideraes sobre as polmicas geradas junto a militares e igreja pelo III Programa Nacional de Direitos Humanos. Para o autor outro grande desafio enfrentado pelo governo e com resultados ainda insatisfatrios foi na rea da segurana pblica. Durante o perodo do governo Lula houve uma leve queda nos homicdios, porm os ndices de violncia letal e brutalidade policial apresentam o Brasil com uma taxa de homicdio que ultrapassa a marca de 45 mil mortos ao ano, aliado a um sistema prisional deteriorado. Ciconello aponta que a criao do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania PRONASCI e a realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (2009), que congregou gestores pblicos, agentes de segurana e sociedade civil foram marcos importantes. No entanto, o PRONASCI tem seus recursos investidos prioritariamente na capacitao de policiais, por meio das bolsas de formao. Uma iniciativa louvvel, mas at agora discusses que dizem respeito mudanas na estrutura da polcia no Brasil, uma das instituies mais resistentes a qualquer controle social, no foram sequer tocadas. A questo da segurana pblica ser um grande desafio para o prximo governo. Outra rea importante para pensarmos as mudanas promovidas por esse governo foi no campo da poltica externa. A pretenso do Brasil-superpotncia, explorada em governos anteriores, voltou com fora total e gerou um protagonismo brasileiro em pautas importantes do cenrio internacional, promovendo tambm a figura do Presidente Lula. A escolha do Brasil como sede das Olimpadas (2016) e da Copa do Mundo de Futebol (2014) demonstram o novo status de pas emergente. Para analisarmos sobre as iniciativas brasileiras nesse campo, convidamos Danilo Marcondes, para em seu artigo refletir sobre a busca por reconhecimento frente s grandes potncias, os desafios da integrao regional e o que definiu as novas estratgias do Brasil na poltica externa. Para o autor, a experincia da misso de paz no Haiti, apesar de algumas crticas, demonstra um novo aspecto: a incorporao das Foras Armadas poltica externa e ao projeto de conquista de um lugar de destaque no cenrio internacional.

Mas os desafios dessa agenda internacional tambm podem ser analisados a partir de outro ngulo: o respeito e promoo dos Direitos Humanos. Para Camila Asano e Lucia Nader, o ponto alto da atuao do Brasil em nvel internacional foi sem dvida a promoo do engajamento da comunidade internacional na luta contra a pobreza e a fome no mundo. O Programa Fome Zero tornou-se referncia de aes de transferncia de renda e foi replicado ou estudado em muitos pases da frica, Amrica Latina e Caribe. Porm, seu posicionamento no Conselho de Direitos Humanos da ONU foi em alguns casos bastante questionvel e ambguo, como nas votaes quanto s violaes na Coria do Norte, Sri Lanka e Repblica do Congo. Para as autoras, o conceito de no-interferncia em alguns casos foi colocado acima de princpios bsicos da dignidade humana. Na busca por expandir suas relaes internacionais, o Brasil tambm a fez junto a governos ditatoriais que utilizaram-se do capital poltico internacional do governo brasileiro e da figura do presidente Lula para se fortalecerem e ganharem visibilidade. A poltica externa brasileira tambm refletiu suas escolhas econmicas. As propostas de transio para uma economia de baixo carbono, com diversidade da matriz energtica no foram incorporadas de forma consistente; as polticas de fortalecimento da agricultura familiar e camponesa tambm foram insuficientes. Pragmaticamente, no entanto, o Brasil foi um dos primeiros pases a superar a crise econmica global de 2008, se consolidando como a 8 economia do mundo. As escolhas da poltica econmica so analisadas no artigo de Lauro Mattei e Luis Felipe Magalhes. Os autores refletem sobre a instabilidade e vulnerabilidade da economia brasileira provocadas pelo capital financeiro, aps sua expanso sem precedentes no governo FHC e com a qual esse governo teve de lidar em seu percurso inicial. Nesse sentido so analisados os resultados obtidos dos principais instrumentos econmicos utilizados, como a elevada taxa de juros, o arrocho fiscal para supervit primrio e o controle inflacionrio, alm de seus impactos em relao ao crescimento econmico, gerao de emprego e distribuio de renda. Tambm so mencionados alguns desafios para o prximo perodo, destacando-se a necessidade urgente de uma reduo mais expressiva das taxas de juros. Esperamos, assim, que esse trabalho possa traduzir as pautas sociais e polticas relevantes desse perodo, sendo instrumento para reflexo sobre um perodo bastante importante para a sociedade brasileira. No poderamos tambm deixar de agradecer a todos os autores e autoras pela colaborao e empenho. Maro de 2011

BALANcO DA POLiTICA AMBIENTAL DO GOVERNO LULA: GRANDES E DURADOUROS IMPACTOS

MARIJANE VIEIRA LISBOA
Doutora em Cincias Sociais, Professora da PUC-SP e Relatora para Direito Humano Ambiental da Plataforma Dhesca.

COMEANDO MAL

uando Lula finalmente foi eleito, em fins de 2002, tudo parecia indicar que seu governo se constituiria em um marco da histria ambiental do pas. Marina Silva, personagem carismtica da luta dos seringueiros chefiada por Chico Mendes assumira o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e convidara para vrios cargos importantes no Ministrio, ativistas originrios dos movimentos ambientalistas, contando, alm disso, com amplo apoio dos movimentos scio-ambientais de base, desde organizaes indgenas at o MST e os sindicatos. Mas as iluses no duraram muito. Nem sequer houve tempo para o Ministrio concluir o seu planejamento interno ou completar as nomeaes e j a crise dos pneus usados, importados do Uruguai, estourava na mdia. Preocupados em fortalecer as relaes entre os pases do Mercosul, a Casa Civil e o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) publicaram decreto isentando o Uruguai de pagar taxa obrigatria para a importao de seus pneus recauchutados1. O descarte de pneus usados, no entanto, sempre foi um problema ambiental. Sua combusto em fornos de cimento ou outros procedimentos que impliquem em queima liberam substncias txicas perigosas, e seu descarte no meio ambiente traz consigo riscos de incndios involuntrios e proliferao de insetos e vetores de doenas. Por essas razes, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), aprovara resoluo proibindo a importao de pneus usados, reciclados ou recauchutados. O Uruguai, no qual fora construda uma fbrica para recauchutar pneus usados vindos da Europa, recorreu contra a deciso no tribunal de arbitragem do Mercosul ainda antes do governo Lula, alegando que a resoluo brasileira ocorrera posteriormente ao seu investimento na unidade de processamento e, portanto, o prejudicava. Embora tenha ganhado, restava a taxa de importao sobre produtos usados, estabelecida pelo Ministrio da Fazenda. Foi essa a taxa que a Casa Civil e o MRE suspenderam, gerando imediatamente uma enxurrada de crticas na mdia. O MMA ficou em uma saia extremamente justa, pois no podia atacar de frente a deciso do governo brasileiro, embora tampouco pudesse apoi-la. A crise seguinte, tambm logo nos primeiros meses do governo, teve como causa a proximidade do perodo de colheita da safra de soja transgnica plantada ilegalmente no Rio Grande do Sul. Uma comisso foi formada s pressas, sob a gide da Casa Civil, incluindo diversos ministrios MMA, MAPA, MC&T, MIDIC, MJ, MDA - para encontrar uma soluo para a crise. De incio, parecia que se buscava uma soluo negociada,

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1. Marta Salomon. Lula libera importao de pneus usados, Folha On line 13/02/2003, http://www1.folha.uol.com.br/ folha/cotidiano/ult95u68832.shtml

pela qual os agricultores ao assinarem um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), se comprometeriam a no mais plantar soja transgnica em troca de no serem processados por sua conduta ilegal e de terem sua safra ilegal colhida e destinada exportao ou produo de biodisel. Mas, aos poucos, a Casa Civil foi descartando a soluo de um TAC at convencer o MMA e o MDA os dois nicos ministrios que resistiam a aceitarem a esdrxula soluo de legalizar a colheita daquela safra de soja transgnica plantada ilegalmente por meio de uma Medida Provisria2 (MP). Ainda nos primeiros meses de governo, o staff do MMA foi comunicado da deciso do Presidente Lula de construir dois canais para transpor gua do Rio So Francisco para regies mais ridas do Nordeste. As negociaes entre empresas encarregadas do projeto, Ministrio de Integrao Nacional e MMA j estavam avanadas quando o tema chegou s reunies oficiais do secretariado do MMA, para espanto de vrios dos seus membros, que como conhecedores do tema, sabiam que no se combate a seca, e sim convive-se com ela. Como essa teria sido uma deciso soberana do Presidente Lula, cabia, nas palavras da Ministra, obedecer e trabalhar para que o projeto de transposio fosse o melhor possvel ou o menos pior3. No front energtico tambm se anunciavam as futuras batalhas. O Ministrio de Minas Energia (MME) pressionava o MMA para indicar quais projetos de hidreltricas seriam ambientalmente adequados para preencher a demanda dos prximos anos. A lgica da chantagem funcionava a todo vapor: se no quisssemos energia nuclear, haveramos que sacrificar alguns rios da Amaznia. Se quisssemos proteger o Xingu, havamos que conceder o Rio Madeira. Enquanto isso, no Conselho Nacional de Poltica Energtica, presidido por Dilma Roussef, se publicava portaria para formar uma comisso interministerial encarregada de avaliar a viabilidade econmica de uma terceira central nuclear. Para bons entendedores, esse intrito dos primeiros meses deveria bastar para entrever o que seria a poltica ambiental do governo Lula nos anos subsequentes. Mas quelas alturas, ningum era bom entendedor.

TRANSGNICOS

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Quando chegou a hora de enviar ao Congresso a Medida Provisria que autorizara a colheita da primeira safra de transgnicos plantada ilegalmente no pas, a bancada ruralista, confiante na fora que acabara de perceber que possua, ameaou emendar o projeto de
2. Como nos livramos da herana transgnica de FHC, por Jean Marc von der Weid, Agncia Estado 14/04/2003. 3. Dirceu anuncia obras de infraestrutura, Plano Brasil Participao e Incluso, Governo Federal http://www.planobrasil.gov. br/noticia.asp?cod=236

lei para autorizar novos plantios e novas colheitas de soja transgnica. Em troca de aprovar a verso original da MP, a Casa Civil negociou com a bancada a formao de uma comisso interministerial que teria como objetivo elaborar uma nova Lei de Biossegurana. A Lei em vigor, aprovada em 1995, apresentava defeitos aos olhos dos ruralistas, como, por exemplo, o de reconhecer a atribuio do Ibama e da Anvisa para registrar plantas, medicamentos e animais transgnicos. Era justamente esse artigo o que fizera com que o IDEC (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor) e o GREENPEACE tivessem conseguido impedir a liberao comercial da soja transgnica no pas, devido ausncia de licenciamento ambiental destas plantas. Enquanto a comisso iniciava seus trabalhos, aproxima-se o momento de plantio de soja, e novamente as presses se sucederiam para que o governo liberasse o plantio. Nova medida provisria foi aprovada, desta vez sob o argumento da inexistncia de suficiente estoque de semente convencional no mercado, liberando o plantio em troca de garantias, que mais uma vez no foram cumpridas. Entre o que apareceu como uma das poucas vitrias do Ministrio estava a proibio de plantio de soja transgnica em reas de alta biodiversidade, como nas unidades de conservao, terras indg enas e reas protegidas4. A nova comisso reuniu-se durante vrios meses, sempre rodando em falso em torno de um ponto de discrdia central: a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio), comisso que permaneceria sob a gide do Ministrio de Cincia & Tecnologia, deveria ter o poder exclusivo de autorizar transgnicos no pas ou continuariam IBAMA e ANVISA com suas atribuies constitucionais. Tendo se chegado a um acordo em relao manuteno das atribuies do IBAMA e da ANVISA, o projeto de lei foi enviado ao Presidente da Repblica, sofrendo a transformaes radicais, a pior das quais foi cassar-se aquelas atribuies dos dois rgos. Marina Silva foi ao Palcio do Planalto e obteve reviso do texto, que retornaou verso anteriormente negociada. Enviado ao Congresso, o governo nomeou como relator o deputado Aldo Rebelo, que era, a essas alturas, seu lder no Congresso, ou seja, poltico de inteira confiana da Presidncia e da Casa Civil. Alm de emendar o projeto, concedendo Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana plenos poderes para decidir sobre transgnicos no pas, Aldo Rebelo introduziu o assunto do uso de clulas tronco para a pesquisa cientfica no corpo da lei, conseguindo com isso desviar a ateno do pas sobre a questo dos transgnicos, para um debate de natureza tica e religiosa. Aps idas e vindas na Cmara dos Deputados e no Senado, a verso final que emergiu de um Congresso Nacional cheio de lobbistas da indstria de biotecnologia vestidos de branco foi uma lei que retirou do IBAMA e da ANVISA o poder de avaliar e autorizar a liberao de transgnicos no pas, delegando tal responsabilidade

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4. Jnio de Freitas, Os Modificados, Folha de So Paulo, 28/09/2003

NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA

BALANO DA POLTICA AMBIENTAL DO GOVERNO LULA: GRANDES E DURADOUROS IMPACTOS

para um conjunto de biotecnlogos, a maioria dos quais sem qualquer conhecimento e compromisso com o meio ambiente e a sade pblica, mas com estreitos vnculos com centros de pesquisa pblicos e privados nos quais se desenvolvem transgnicos5. Isso no foi tudo. Mais adiante a bancada ruralista no Congresso aproveitou nova Medida Provisria para inserir emenda que suprimiu a necessidade de maioria de 2/3 dos votos dos conselheiros da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana quando se tratasse da liberao de transgnicos no meio ambiente. Em vez de debates cientficos rigorosos, por maioria de votos, novos transgnicos passaram a ser aprovados em processos sumrios, como foi o caso do plantio comercial de milhos transgnicos em 2007. Entidades ambientalistas, de consumidores e de agricultores em vo lutaram contra tal aprovao, devido grande possibilidade de contaminao dos milhos crioulos e convencionais pelo milho transgnico e os impactos dessa contaminao na soberania alimentar e na economia da agricultura familiar brasileira. A posio do governo Lula francamente favorvel liberao apressada de transgnicos ficou patente em 2008, quando o Conselho Nacional de Biossegurana, rgo criado pela nova lei de biossegurana expressamente com a funo recursal, e composto exclusivamente por ministros e presidido pela Casa Civil poca a Ministra Dilma Rousseff - rejeitou o recurso impetrado pelos rgos responsveis pela biossegurana ambiental e de sade, o IBAMA e a ANVISA, endossando que toda e qualquer deciso sobre biossegurana da em diante seria tomada pela CTNBio6. Os analistas polticos no tiveram muita dificuldade em explicar porque o governo Lula e o PT mudaram to radicalmente sua posio em relao aos transgnicos: a necessidade de constituir uma base aliada no Congresso, atraindo o PMDB e outros pequenos partidos que se agrupam na bancada ruralista, representativa do agronegcio brasileiro. Os custos polticos dessa mudana radical ficaram por conta do esgaramento das relaes entre o ncleo duro do governo de um lado e os ministrios do Meio Ambiente e Desenvolvimento Agrrio de outro. Na sociedade civil, o governo Lula perdeu o apoio de setores influentes do movimento ambientalista, de agricultores familiares e organizaes de defesa dos consumidores7.
5. Edson Duarte (PV/Bahaia), Como surgiu a Lei Monsanto, http://www.aspta.org.br/por-um-brasil-livre-de-transgenicos/ legislacao-sobre-biosseguranca/como-surgiu-a-lei-monsanto-por-edson-duarte-pv-ba/ Ver tambm: Gabriel Fernandes, O Companheiro Liberou o caso dos transgnicos no governlo Lula, http://www.aspta.org.br/por-um-brasil-livre-de-transgenicos/legislacao-sobre-biosseguranca/o%20companheiro%20liberou.pdf/view; Marijane Vieira Lisboa, Transgnicos no Brasil: O Descarte da Opinio Pblica, Revista de Direito Ambiental Econmico, vol.1, 2005; Marijane Vieira Lisboa, Transgnicos no Governo Lula: Liberdade para Contaminar, Revista PUCViva, vol.29, So Paulo, 2007. 6. Governo Lula libera milho transgnico, http://www.aspta.org.br/por-um-brasil-livre-de-transgenicos/campanhas/ governo-lula-libera-milho-transgenico/?searchterm=%20milho%20transg%C3%AAnico 7. Organizaes pedem ao governo veto para o milho transgnico, http://www.aspta.org.br/por-um-brasil-livre-de-transgenicos/campanhas/organizacoes-pedem-ao-governo-veto-para-o-milho-transgenico/?searchterm=%20milho%20 transg%C3%AAnic

TRANSPOSIO DO RIO SO FRANCISCO

A surpreendente deciso do governo Lula de desengavetar um projeto de transposio do Rio So Francisco foi tanto maior devido ao fato de que havia um acmulo de conhecimentos tcnicos e cientficos mostrando que a soluo para as populaes que vivem no semi-rido brasileiro no era o que se tentou inutilmente durante mais de um sculo combater a seca por meio de audes, mas sim aprender a conviver com a seca. Entre as solues mais bem sucedidas encontrava-se o projeto premiado, Um milho de Cisternas8, que patrocinava a construo de cisternas cobertas capazes de abastecer uma famlia nordestina e seus animais de criao, armazenando a gua das chuvas abundantes, porm irregulares e concentradas apenas em uma poca do ano. Soluo barata, mas que permitia notvel melhoramento na qualidade de vida das populaes mais acossadas pela seca, era tambm apontada como uma das mais adequadas polticas para o semi-rido pelo Atlas do Nordeste, publicado pela Agncia Nacional de guas, o rgo governamental encarregado de implementar e coordenar a gesto dos recursos hdricos9. A resistncia dos movimentos sociais no demorou a manifestar-se. Na I Conferncia Nacional de Meio Ambiente, um protesto de participantes irritou o Presidente da Repblica e expressou-se na aprovao de recomendaes contrrias construo da obra. Indiferente aos protestos, no entanto, o governo Lula utilizou diversas formas de presso para arregimentar o apoio de lderes regionais e movimentos locais e obter rapidamente o licenciamento prvio do empreendimento. A recusa do governo Lula em promover um debate amplo sobre o tema antes de iniciar a obra provocou a greve de fome do bispo de Barra, Dom Luiz Cappio, em 2005, que a interrompeu em virtude da promessa do Presidente da Repblica de que as obras seriam sustadas at que houvesse um maior debate pblico sobre a sua convenincia10. Escusado dizer que o governo Lula traiu sua promessa e iniciou as obras recorrendo ao Exrcito para demover resistncias da populao local, comunidades indgenas e ambientalistas. Iniciadas em ritmo intenso, as obras hoje esto quase paradas. Questionvel no s do ponto de vista ambiental, mas de sua viabilidade econmica e tcnica, a transposio do Rio So Francisco chamada eufemisticamente de Integrao da Bacia do So Francisco s Bacias Hidrogrficas

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8. Programa Um Milho de Cisternas (P1MC), http://www.universia.com.br/materia/materia.jsp?id=3816o. 9. Joo Suassuna, As guas do Nordeste e o Projeto de Transposio do Rio So Francisco, Cadernos CEAS, Centro de Estudos e Ao Social, junho/setembro 2007. 10. Brasil- Transposio do Rio So Francisco e a luta de Freio Cappio, entrevista com Ruben Siqueira e Roberto Malvezzi, Adital, 17/10/2010, http://www.adital.com.br/Site/noticia2.asp?lang=PT&cod=30840

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do Nordeste Setentrional, cuja coordenao estava afeita ao Ministrio da Integrao Nacional, tinha como objetivo trazer gua prioritariamente para o plo petroqumico do Pecm, em construo no Cear e agricultura comercial de exportao nas futuras reas irrigadas. Mais uma vez o governo Lula perdeu apoio localizadamente, entre aqueles que seriam os grandes prejudicados com este projeto: ribeirinhos e populaes indgenas cujas terras, ainda no esto demarcadas por uma injustificvel lentido da FUNAI (Fundao Nacional do ndio)11. A tentativa dos movimentos sociais locais e do Ministrio Pblico Federal de recorrer justia fracassou, pois a suprema corte de justia do pas, o Superior Tribunal Federal, caou liminares concedidas pela justia local que suspendiam as obras at que irregularidades no processo de licenciamento fossem sanadas12.

A RETOMADA DO PROGRAMA NUCLEAR

A retomada do Programa Nuclear brasileiro em 2007 estava em gestao desde o incio do primeiro governo Lula. Na Casa Civil, no Ministrio de Cincia e Tecnologia13, entre importantes diplomatas do Itamaraty e certamente nos setores militares do governo havia grande apoio para tal projeto. A forte oposio interna do Ministrio do Meio Ambiente foi dobrada paulatinamente, at o ponto em que a Ministra Marina, deu-se por vencida14. O novo projeto renasce de forma grandiosa: alm de Angra III, planeja-se a construo de vrias outras centrais, algumas localizadas na Bahia, utilizando-se da gua do mesmo Rio So Francisco, j atingido pelo projeto de transposio. Em sua defesa, o governo Lula recorreu a vrios argumentos, desde a necessidade de diversificar a matriz energtica, adotar uma fonte limpa de energia para no emitir gases estufa, aproveitar os investimentos j feitos no passado pelo Brasil em equipamentos caros at uma misteriosa necessidade de se dominar o ciclo completo do enriquecimento do urnio. Como nenhum desses argumentos pareciam slidos o bastante para justificar a retomada de um programa que lida com uma energia to cara e perigosa, havia quem suspeitasse de uma agenda militar secreta por trs deste novo programa civil de energia nuclear15.
11. Transposio do So Francisco: conhecemos essa histria de outros canais....Carta aberta de atingidos e atingidas pela Transposio, Combate ao Racismo Ambiental, http://racismoambiental.net.br/2010/06/ transposicao-do-rio-sao-francisco-conhecemos-essa-hi 12. STF libera obras do So Francisco, Globo.com, http://g1.globo.com/Noticias/Brasil/0,,MUL233006-5598,00-STF+LIBERA+ OBRAS+DO+SAO+FRANCISCO.html 13. Brasil deve dominar tecnologia da bomba atmica diz ministro, BBC Brasil.com, http://www.bbc.co.uk/portuguese/ noticias/2003/030105_amaralafdi.shtml 14. Ministrio da Fazenda, Resenha Eletrnica: Raymundo Costa e Cristiano Romero, Lula j aprovou construo de Angra III, Valor Econmico 21/05/2007, http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?cod=376638 15. Programa sofre crticas de falta de fiscalizao e transparncia, Reprter Brasil, 08/01/2008, http://www.reporterbrasil. org.br/exibe.php?id=1243

Outros episdios no diretamente relacionados com o programa, como a compra visivelmente desvantajosa de submarinos nucleares franceses ou mesmo a defesa brasileira intransigente dos projetos nucleares do Ir e a postura brasileira de oposio a uma ampliao das obrigaes dos pases signatrios do Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares na ltima reunio do Tratado, parecem coerentes com a existncia de uma agenda nuclear militar secreta. Embora tal agenda possa ser contraditria com a grande ambio brasileira de conquistar um assento permanente em um futuro Conselho de Segurana da ONU reformulado, no foram poucos os dirigentes polticos ou militares que expressaram de forma mais ou menos clara a ideia de que a posse de armamento nuclear constitui a nica garantia contra intervenes militares dos EUA. De uma avaliao rigorosa sobre os impactos negativos do programa nuclear brasileiro, tampouco se deveria excluir a calamitosa situao da mina de urnio em Caetit, na Bahia, explorada pela Indstria Nuclear Brasileira (INB), empresa pblica controlada diretamente pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. Agricultores vizinhos mina tm visto secar seus poos, devido ao forte consumo de gua requerido pela indstria, tendo de ser abastecidos com carros pipa, enquanto alguns tiveram seus poos lacrados devido ao alto teor radioativo detectado pelo rgo local16. A suspeita de que seus produtos estejam contaminados inviabilizou as atividades econmicas, e por isso mesmo desvalorizou as suas terras, cujas moradias costumam rachar em virtude das exploses frequentes na mina. Tendo fugido ao debate pblico sobre a pertinncia de se construrem novas centrais nucleares, o governo Lula parece ter atendido a um obscuro lobby nuclear, sem que para tal tenha sido submetido a perdas polticas substanciais: apenas ambientalistas e movimentos sociais de base local, em Angra dos Reis e em Caetit opuseram-se firmemente ao programa nuclear brasileiro17.

AS HIDRELTRICAS DA AMAZNIA
Desde o incio do primeiro governo Lula, o Ministrio de Minas e Energia presidido poca por Dilma Rousseff, defendia internamente a tese de que seria inevitvel a explorao do potencial hidreltrico dos rios da Amaznia. Por essa razo, o Ministrio opunha-se
16. Patrcia Bievenute (redao) Populao consome gua contaminada por urnio em Caetit (BA), Brasil de Fato, 17/10/2010, http://www.brasildefato.com.br/node/1676; Portal EcoDebate, No serto baiano, deputada verde alem ouve o desespero dos que vivem em torno da mina de urnio de Caetit, 3/09/2010, http://www.ecodebate.com.br/2010/09/03/ no-sertao-baiano-deputada-verde-alema-ouve-o-desespero-dos-que-vivem-em-torno-da-mina-de-uranio-de-caetite/; Falta de fsicalizao e transparncia, Reprter Brasil, 08/01/2008, http://www.reporterbrasil.org.br/exibe.php?id=1243 17. Entidades fazem protesto contra poltica nuclear em Braslia, G1, Globo.com, http://g1.globo.com/Noticias/ Politica/0,,MUL84714-5601,00.html Para uma abrangente avaliao dos riscos do programa nuclear brasileiro ver Relatrio do Grupo de Trabalho Fiscalizao e Segurana Nuclear, Cmara dos Deputados, Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, 2007, http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/3743

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firmemente s recomendaes da Comisso Mundial sobre Barragens18, que em seu Relatrio de 2001 recomendara que no mais se construssem grandes barragens devido aos seus altos custos, impactos ambientais e sociais e prejuzos para as populaes que nunca eram devidamente indenizadas pelas suas perdas. No caso em que os pases considerassem imprescindvel a construo de grandes barragens, o relatrio propunha que tal deciso fosse alcanada de forma participativa, portanto antecedida de um amplo processo de consulta junto populao local. Mas o torniquete governamental visando obter a aquiescncia do Ministrio do Meio Ambiente e do Ibama s dezenas de novos projetos de hidreltricas iniciou-se por um ataque sistemtico ao Ibama, acusado de morosidade e incompetncia nos processos de licenciamento ambiental19. A rigor, embora lhe faltasse recursos humanos e tcnicos para o cumprimento dos seus deveres, era injusto acusar o Ibama de lentido, pois grande parte dos projetos de obras foram rejeitados devido pssima qualidade dos seus estudos ambientais, enquanto outros nem chegavam a dar entrada ao processo legal, preferindo entupir a mdia com acusaes contra os rgos ambientais, acusaes frequentemente respaldadas pelo Presidente da Repblica e que deixaram a ministra do Meio Ambiente inteiramente na defensiva. Sem carreira de funcionalismo pblico aprovada, sem concurso para preencher cargos vagos e com salrios defasados, o Ibama viveu vrias greves e terminou por ser dividido em dois rgos, um encarregado de gesto das Unidades de Conservao e outro com todas as atividades remanescentes, sem que tal diviso tenha vindo a sanar a falta de recursos humanos e tcnicos, bem como o problema da carreira20. nesse cenrio, com o Ministrio do Meio Ambiente completamente encurralado e ainda sob a ameaa de se retomar o programa nuclear, que Marina Silva acaba por concordar com a construo de duas grandes hidreltricas no rio Madeira. Buscou-se meios para mitigar alguns dos problemas tcnicos mais gritantes do primeiro EIA-RIMA, como a questo do acmulo de sedimentos e da desova dos bagres, nesse caso optando pela construo de uma escada para que os peixes pudessem subir contra a corrente. Alm disso tentando dobrar a resistncia dos quadros tcnicos do Ibama, de modo que o projeto fosse finalmente aprovado. As audincias pblicas que foram realizadas sob a batuta de funcionrios do Ibama e dos empreendedores no permitiram que a populao local ribeirinha pudesse efetivamente expressar suas dvidas e protestos.
18. Barragens e Desenvolvimento: um novo modelo para tomada de decises o Relatrio da Comisso Mundial de Barragens. Um sumrio, 16/11/2000, http://www.dams.org/report/wcd_sumario.htm 19. Ecopress Lula quer agilidade no licenciamento de hidreltricas, 02/08/2007, http://www.ecopress.org.br/ noticias+com+baixa+repercussao/lula+quer+agilidade+no+licenciamento+de+hidreletricas 20. Maurcio Hashizumi, Greve de servidores do Ibama questiona previses de gesto mais eficiente, Reprter Brasil, 30/05/2007, http://www.reporterbrasil.org.br/exibe.php?id=1066.

O rolo compressor do governo Lula funcionou cooptando ou silenciando todos os rgos pblicos envolvidos no processo de licenciamento: Ibama, Funai, IPHAN, Ministrio Pblico Estadual, autoridades municipais e estaduais e provavelmente at o governo da Bolvia, a quem se teria prometido compensaes pelo impactos ambientais que sero gerados montante do rio, j em terras bolivianas. Sobraram os movimentos sociais locais, o Movimento dos Atingidos por Barragens e o Ministrio Pblico Federal e um processo movido por comunidades indgenas da Bolvia contra o governo brasileiro na Comisso Interamericana de Direitos Humanos21. Diferentemente do Complexo do Madeira, o projeto de construo de uma hidreltrica no Xingu encontrou forte oposio local e nacional22. Alm das evidentes falhas tcnicas do projeto, dos severos impactos ambientais e dos custos exorbitantes, que sero arcados em sua maior parte pelo BNDES, a construo da hidreltrica de Belo Monte, como chamada, confrontou-se com movimentos locais organizados de mulheres, ribeirinhos, agricultores, povos indgenas e entidades ambientalistas e por isso mesmo conseguiu provocar um significativo debate na mdia nacional e internacional. O licenciamento da obra foi obtido por meio das mesmas presses ilegtimas observadas no caso do Complexo do Rio Madeira, com a FUNAI atestando a realizao de oitivas indgenas que no ocorreram efetivamente23, com pareceres tcnicos do Ibama desconsiderados pelo seu Presidente hora de conceder a licena prvia24 e com audincias pblicas nas quais os afetados no tiveram oportunidade efetiva de informar-se sobre os impactos das obras e de obter respostas s suas indagaes e crticas25. Quatro liminares para suspender o leilo da obra, interpostas pelo Ministrio Pblico Estadual do Par e concedidas pela Justia Estadual, foram caadas em poucos minutos pelo juiz do Tribunal Federal de Recursos (TFR), em posicionamento explicitamente poltico a favor da obra26. A poltica lulista de favorecer a construo de grandes hidreltricas encontra inspirao e respaldo nas grandes empresas de construo civil do pas que ocupam uma posio destacada na economia e na poltica desde os tempos da ditadura militar27-,

21. Infraestrutura e Energia: impactos sociales y ambientales, Rio Madeira: Dennciam na OEA as hidreltricas Santo Antnio e Jirau, http://www.infraest-energ-sudamerica.org/2009/12/madeira-denuncian-na-oea/ 22. Carta Xingu Vivo Para sempre, www.equit.org.br/docs/artigos/CARTAXINGU.pdf . 23. FVPP -Fundao Viver Produzir Preservar, Belo Monte e o Dever de Consulta Prvia do Estado Brasileiro aos Povos Indgenas, 16/10/2009, http://www.fvpp.org.br/noticias_detalhe.asp?cod=192 24. Portal EcoDebate, Telma Monteiro, Parecer Tcnico do Ibama sobre os estudos de Belo Monte apontou dezenas de insuficincias e pediu complementaes, Parte I. 24/02/2010, http://www.ecodebate.com.br/2010/02/24/parecer-tecnico-do-ibama-sobre-os-estudos-de-belo-monte-apontou-dezenas-de-insuficiencias-e-pediu-complementacoes-parte-i-por-telma-monteiro/ 25. Rodolfo Salm, Belo Monte: a farsa das Audincias Pblicas, Correio da Cidadania, 6/10/2009, http://www.correiocidadania. com.br/content/view/3827/57/ 26. Portal EcoDebate, Sociedade Civil protesta no TRF-1 contra deciso poltica no caso de Belo Monte, 19 de abril 2009, http://www.ecodebate.com.br/2010/04/19/sociedade-civil-protesta-no-trf-1-contra-decisao-politica-no-caso-belo-monte/

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nas empresas energo-intensivas que necessitam de enorme quantidade de energia, como a minerao, siderurgia, metalurgia, e no prprio setor eltrico pblico e privado, que funciona dentro da lgica insustentvel de oferecer mais e mais barato, em vez de poupar energia para os usos socialmente prioritrios, redimensionando a sua demanda a uma oferta que seja scio e ambientalmente adequada28. Ao passar o rolo compressor da mquina pblica e poltica sobre os atingidos por suas barragens, o governo Lula foi perdendo aliados entre povos indgenas e populaes tradicionais, cujas lutas vo assumindo cada vez mais as caractersticas de movimentos de justia ambiental.

DESMATAMENTO
Foi no combate ao desmatamento que concentraram-se os esforos da poltica ambiental do governo Lula, com resultados, no entanto, pouco definidos. O Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia (PAS) coordenado por Marina Silva no incio do primeiro governo Lula, adotava uma abordagem holstica do problema do desmatamento ao consider-lo como resultante de diversos fatores, dos quais eram fomentadores rgos do poder executivo federal, estaduais e municipais, bem como agncias pblicas de financiamento29. Ministrio de Minas Energia, Transportes e Agricultura e Pecuria, juntamente com polticas estaduais e financiamentos concedidos por rgos pblicos estimulavam obras e atividades agrcolas na regio que fatalmente conduziam ao desmatamento. Assim, os rgos ambientais se viam condenados a uma luta interminvel, em que tratavam de mitigar os impactos negativos de empreendimentos financiados e estimulados pelos demais rgos pblicos federais e estaduais. Tratou-se, portanto, de buscar um compromisso entre ministrios, governos estaduais e agncias de desenvolvimento para a adoo de polticas coordenadas e ambientalmente sustentveis. Desnecessrio dizer que tudo isso ficou no papel, pois as foras reais que destroem a Amaznia brasileira aliceram-se em prticas de grupos de interesse nacionais e locais com forte expresso poltica em todos os nveis e reas do Executivo. Por essa mesma razo, fracassou a ideia de cercar as reas de acesso da Rodovia 163, ligando Cuiab a
27. Pedro Henrique Campos, As origens da internacionalizao das empresas de engenharia brasileiras em Campanha Justia nos Trilhos et all (orgs.), Empresas transnacionais brasileiras na Amrica Latina: um debate necessrio, So Paulo, Expresso Popular, 2009. 28. Movimento dos Atingidos por Barragens, O Modelo de energia eltrica no Brasil e as grandes empresas Brasileiras, em Campanha Justia nos Trilhos et all (orgs.), Empresas transnacionais brasileiras na Amrica Latina: um debate necessrio, So Paulo, Expresso Popular, 2009. 29. AmbienteBrasil, Planos apontam sada para desenvolvimento com preservao ambiental, 31/05/2004, http://noticias. ambientebrasil.com.br/clipping/2004/05/31/14820-planos-apontam-saida-para-desenvolvimento-com-preservacao-ambiental. html, ltima consulta 18/10/2010

Santarm com unidades de conservao, terras indgenas e assentamentos sustentveis de Reforma Agrria, de modo que o seu asfaltamento (reivindicado por produtores de gros na regio) no acelerasse o desmatamento da regio, ao facilitar o acesso a ela30. A expanso do rebanho bovino na Amaznia31 e da soja32 seguiu o seu curso durante o governo Lula, impulsionada ainda mais pela ampliao das reas destinadas cana-de-acar para a produo de etanol, que, em um efeito domin, empurra a soja e a criao de gado desde o sudeste, em So Paulo, para as regies onde se encontram terras mais baratas ou gratuitas graas grilagem: a Amaznia33. Na ponta desse processo sabemos que esto sempre os madeireiros ilegais, explorando a mo de obra barata dos imigrantes que no encontram trabalho na regio, ou de assentados fracassados de uma reforma agrria que, desde a poca da ditadura, vem destinando terras na Amaznia para agricultores expulsos de outras regies do pas. O MMA e o Ibama trataram de combater o desmatamento fortalecendo os mecanismos de vigilncia e empreendendo operaes policiais, por vezes muito bem sucedidas. Houve oscilaes e mesmo queda nas taxas de desmatamento34, em parte atribudas ao sucesso da fiscalizao35, em parte queda do preo da soja36. O sucesso das operaes tambm foi responsvel pela diminuio do desmatamento em certas reas, e o aumento em outras, menos vigiadas. Mas Marina Silva no contou com o apoio do Presidente Lula para punir os desmatadores ilegais e se viu forada renunciar, enquanto um Plano de Amaznia Sustentvel, elaborado pelo seu ministrio, era entregue a um personagem poltico sem nenhuma experincia com a problemtica amaznica37. Mais recentemente, a recusa da Presidncia da Repblica em repudiar de maneira inequvoca o parecer sobre o novo projeto de Cdigo Florestal em trmite no Congresso, do Deputado Federal
30. Meio Ambiente, BR-163 volta a ser asfaltada aps 30 anos, 11/04/2009, http://www.revistameioambiente.com. br/2009/04/11/br-163-volta-ser-asfaltada-apos-30-anos/, ltima consulta 18/10/2010 31. G1, Globo.com, Ministra culpa pecuria pelo desmatamento da Amaznia, 31/01/2008, http://g1.globo.com/Noticias/ Politica/0,,MUL281935-5601,00-MINISTRA+CULPA+PECUARIA+PELO+DESMATAMENTO+NA+AMAZONIA.html, ltima consulta 18/10/2010; Greenpeace, Farra do Boi na Amaznia, 13/04/2010, http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Documentos/ Farra-do-Boi-na-Amazonia/, ltima consulta 18/10/2010 Srgio Schlesinger, Onde Pastar?, Fase, Rio de Janeiro, 2010 32. GT Floresta, FBOMS, Relao entre Cultivo de Soja e Desmatamento: compreendendo a dinmica, Agroambiente, http://www.agroambiente.org.br/arquivo/biblioteca/relacao_entre_cultivo_de_soja_e_desmatamento__compreendendo_a_dinamica.icv, ltima consulta 18/10/2010 33. Schlesinger, Srgio, Lenha Nova para a Velha Fogueira: a febre dos agrocombustveis, FASE, Rio de Janeiro, 2008.

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34. Amaznia Perde210 km2 de floresta em agosto, diz Imazon, Amaznia, 29/09/2010, http://www.amazonia.org.br/noticias/ noticia.cfm?id=368021, ltima consulta em 18/10/2010 35. Globo Amaznia, Ibama inicia megaoperao contra desmatamento na Amaznia, 16?03/2009, http://www.globoamazonia. com/Amazonia/0,,MUL1044508-16052,00.html, ltima consulta em 18/10/2010 36. Natlia Suziki, Agncia Carta Maior, Preo de Commodities impe ritmo de desmatamento da Amaznia, 20/12/2006, Reprter Brasil, http://www.reporterbrasil.org.br/exibe.php?id=861, ltima consulta em 18/10/2010 37. Ricardo Verdum, O que esperar do novo ministro do Meio Ambiente, INESC, http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/ artigos/o-que-esperar-do-novo-ministro-de-meio-ambiente, ltima consulta em 18/10/2010

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BALANO DA POLTICA AMBIENTAL DO GOVERNO LULA: GRANDES E DURADOUROS IMPACTOS

Aldo Rebelo (PC do B), da base governista, que permitiria o desmatamento de enormes extenses de terra na Amaznia, testemunha mais uma vez os compromissos polticos do governo Lula com a bancada ruralista e o agronegcio brasileiros38. Entre os principais problemas do substitutivo apresentado pelo deputado Aldo Rebelo as organizaes da sociedade civil apontam a anistia aos desmatadores, a dispensa de reserva legal para a agricultura familiar, a possibilidade de compensar desmatamento de reserva legal em outra bacia hidrogrfica e a transferncia das decises governamentais da Unio para os Estados, permitindo que estes ltimos possam reduzir as reas de proteo permanente at a metade. Clculos realizados por estas entidades indicam que at 85 milhes de hectares poderiam ser desmatados, se tal substitutivo for aprovado na forma em que est, e isso significaria igualmente a emisso de 25 a 30 bilhes de toneladas de gs carbnico na atmosfera, ampliando em 6 vezes a reduo estabelecida como meta pelo Brasil durante a 15 Conferncia das Partes da Conveno sobre Mudanas Climticas39.

TRANSPARNCIA E DEMOCRACIA NA GOVERNANA AMBIENTAL

Embora durante toda a sua histria, o PT tenha sido sempre receptivo s demandas dos movimentos scio-ambientais e apoiado muitas das suas lutas, uma vez no poder, foi evidente o esforo feito para restringir esse acesso. Entidades esperavam por meses uma audincia com ministros, e por vezes, nunca viam atendidas as suas solicitaes, como era o caso do MAB junto a ento ministra de Minas e Energia, Dilma Roussef. No CONAMA, o novo regimento que entrou em vigor juntamente com o incio do governo Lula, serviu de oportunidade para tentar reduzir a presena e eficincia da representao dos movimentos sociais, pois ao aumentar consideravelmente o nmero de conselheiros e cmaras tcnicas, sem correspondentemente fornecer os meios para a maior participao das ONGS, desequilibrou-se mais ainda a relao, j por si muito desigual, entre governo, empresa privada e sociedade civil neste Conselho. As empresas tomaram conta de vrias destas cmaras, enviando seus tcnicos e representantes para assistir, preparar propostas e assumir a liderana dos processos deliberativos. Alm disso, a nova prtica de reunir os representantes do governo federal em dias imediatamente anteriores s reunies do Conselho, de modo a fechar posio da bancada do Executivo nacional, eliminou a possibilidade de um verdadeiro debate poltico sobre questes ambientais entre os quatro segmentos do Conselho Unio, Estados, Empresas e Sociedade Civil, algo que havia sido possvel nos governos anteriores, em muitos momentos. Tambm faziam-se acordos prvios com os conselheiros dos Estados, que visavam sobretudo polticas de alianas regionais, passando por cima das questes ambientais propriamente ditas. Como em outros campos de luta dos movimentos sociais, o governo Lula tratou ao mesmo tempo de garantir apoio, ou pelo menos neutralidade por parte daquelas organizaes e movimentos scio-ambientais menos crticos ou com alguma forma de vnculo partidrio, como o caso da CUT, cujo representante, por muitos anos, secretariou o Frum Brasileiro de Organizaes e Movimentos Sociais. Outras entidades, ligadas ao governo federal por vnculos polticos e contratuais, como convnios e projetos financiados pelo governo federal, tambm lhe garantiram certa defesa contra a crescente crtica advinda dos movimentos ambientalistas, particularmente os ligados justia ambiental e climtica. A forma diferenciada como se posicionaram eleitoramente os movimentos e organizaes ambientalistas no primeiro, e tambm no segundo turno das eleies presidenciais, revelou as profundas divises que surgiram e cresceram entre essas, ao longo do governo Lula.

MUDANAS CLIMTICAS
At as vsperas da Conferncia de Copenhague, a COP 15, Conveno internacional que trata de enfrentar o gravssimo problema das mudanas climticas, o Brasil no havia definido a sua posio a ser levada ao encontro, pois o setor desenvolvimentista hegemnico dentro do governo resistia ao estabelecimento de metas para a reduo de emisses de gases estufa, temeroso de que tal reduo viesse a prejudicar o ambicionado desenvolvimento. A lei de mudanas climticas, finalmente aprovada, no estabeleceu metas ou critrios para objetivos mensurveis de reduo de emisses, tardando at agora a sua regulamentao40. A descoberta de novas e imensas jazidas de petrleo o Pr-Sal provocou grande discusso no pas a respeito do destino destes futuros recursos e nenhuma discusso sobre a inconvenincia de se continuar extraindo e consumindo combustveis fsseis em um planeta j claramente afetado pelas mudanas climticas em curso.
38. Pgina 22, Desgaste em comisso e bastidores no Planalto aquecem debate sobre Cdigo Florestal, 29/10/2009, http://www.facebook.com/note.php?note_id=176115469544, ltima consulta em 18/10/2010. Manifesto rejeita mudanas propostas por Aldo Rebelo no Cdigo Florestal, 3/07/2010, MST, http://www.mst.org.br/manifesto-rejeita-mudancas-propostas-por-aldo-rebelo-no-codigo-florestal,ltima consulta em 18/10/2010. 39. Manifesto contra a proposta de Aldo Rebelo, 06/07/2010. http://www.midiaindependente.org/pt/blue/2010/07/474292.shtml 40. Greenpeace Brasil, Aps 16 anos, sai enfim proposta de Poltica de Mudanas Climticas, 5/06/2008, http://www.greenpeace. org/brasil/pt/Noticias/com-16-anos-de-atraso-governo/, ltima consulta 18/10/2010. Ruben Born, Juliana Russar, Morow Gaines Campbell III, Desafios para a Poltica e o plano nacional em mudanas climticas, 01/10/2008, Mudanas Climticas, http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/content/desafios-para-politica-e-o-plano-nacional-em-mudanca-de-clima, ltima consulta 18/10/2010

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BALANO DA POLTICA AMBIENTAL DO GOVERNO LULA: GRANDES E DURADOUROS IMPACTOS

UM BALANO
Embora outros aspectos da poltica ambiental dos dois governos Lula no pudessem ser incorporados neste artigo devido questo de espao, as polticas setoriais aqui comentadas certamente encontram-se entre as mais significativas e as que provocaram maior debate na opinio pblica. Assim, para auxiliar na formulao de um balano da poltica ambiental do governo Lula, nada melhor do que examinar a poltica de desenvolvimento empreendida pela instituio pblica responsvel por foment-la, o Banco Nacional de Desenvolvimento, o BNDES. Pecuria, minerao, gerao de energia, soja, cimento e celulose so os setores que obtiveram os maiores financiamentos e aos quais correspondem, no por mera coincidncia, os maiores impactos socioambientais41. A concepo de desenvolvimento deste banco, expressa no discurso, mas tambm na prtica da concesso de financiamento pblico, o que se pode chamar de desenvolvimentista e economicista. O desenvolvimento social entendido como crescimento econmico e este como capaz de distribuir eficazmente as suas benesses toda a sociedade por meio do crescimento de renda, emprego e de polticas redistributivas, como Bolsa Famlia. Alm disso, o aumento dos fluxos de mercadorias e capitais graas globalizao da economia mundial e em particular forte expanso econmica da China alavancaram a minerao, o cultivo de cana de acar para a produo de etanol, o de eucaliptos para celulose, a construo de hidreltricas para fornecimento de energia barata para as indstrias energo-intensivas, fazendo com que a pauta de exportaes brasileira se agrarizasse e a economia do pas sofresse um processo de desindustrializao42. O crescimento da produo e exportao de commodities visto com bons olhos pelas autoridades econmicas, que a veem a oportunidade de equilibrar a balana de pagamentos e financiar o dficit pblico externo. Os impactos socioambientais so obviamente o negativo em branco e preto desta fotografia colorida de desenvolvimento, no qual ficam impressos os atingidos pelas barragens e outras grandes obras, os deslocados pela expanso da pecuria, da soja e da celulose, pela minerao e extrao do petrleo, que migram para a periferia das cidades grandes, mdias e mesmo pequenas, inchando os seus bolses de misria, socorridos, apenas em parte, pelo Bolsa Famlia. Com eles tambm desaparecem ecossistemas ricos em

diversidade biolgica, solo frtil e recursos hdricos, enquanto aumenta a contaminao do solo, guas, ar, alimentos e seres humanos. Em 2003, quando Lula assumiu o seu primeiro mandato, no eram permitidos cultivos transgnicos no pas, o Programa Nuclear Brasileiro estava suspenso h mais de uma dcada e o Projeto de Transposio do Rio So Francisco dormia em uma gaveta. Apesar do apago de 2002, nenhuma grande hidreltrica na Amaznia estava no pipeline do Ministrio de Minas e Energia e a tentativa de emendar o Cdigo Florestal por parte da bancada ruralista do Congresso para reduzir as reas de proteo na Amaznia havia sido barrada no governo anterior. No h, pois, como recusar um balano negativo da poltica ambiental do governo Lula. No s foi ruim, como significou um retrocesso frente ao que houve anteriormente. A explic-la, no tanto mudanas na mentalidade pois eram marginais os setores polticos do PT que possuam uma viso e um compromisso ambiental, como a ex-ministra Marina Silva mas a lgica poltica de ampliar e constituir uma base poltica slida que permitisse a perpetuao do seu grupo no poder Executivo, Legislativo e Judicirio. Tributrios de uma mesma viso desenvolvimentista e premidos pelos mesmos grupos de interesse internos e foras econmicas externas, certamente um governo da oposio peessedebista no teria feito coisa muito diferente nesses ltimos 8 anos. Assim, se houve um mrito na desastrosa poltica ambiental do governo Lula foi o de provocar, com os seus desacertos, a emergncia e fortalecimento de uma viso alternativa sobre o que se poderia considerar como desenvolvimento sustentvel, manifesta fundamentalmente no crescimento dos movimentos de justia ambiental por todo o pas, que certamente apostam em um outro tipo de futuro43.

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41. Verena Glass, Foco dos investimentos no mudar, aponta presidente do BNDES, 03/12/2009, MAB, http://www.mabnacional.org.br/noticias/031209_bndes.html, ltima consulta 18/10/2010 42. Mrcio Porchmann, Entrevista H desindustrializao no Brasil?, Revista IHU-Online, http://www.confea.org.br/publique/media/materia4.doc, 43. 3 Encontro Nacional da Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA) em Fortaleza, 2603/2009, Terra Azul, http://www.terrazul.m2014.net/spip.php?breve240, ltima consulta 18/10/2010

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BALANO DA POLTICA AMBIENTAL DO GOVERNO LULA: GRANDES E DURADOUROS IMPACTOS

AvanCos e recuos nas polIticas de promoCAo da igualdade e direitos para as mulheres

GUACIRA CESAR DE OLIVEIRA
Sociloga, integrante do Colegiado Gestor do CFEMEA e da Articulao de Mulheres Brasileiras

assados oito anos de governo Lula, hora de fazer o balano e ver o que se pde avanar em termos de polticas pblicas para a superao das desigualdades vividas pelas mulheres e garantia dos nossos direitos. H muitas formas de fazer isso. Optei por focar em questes cruciais da agenda poltica feminista, buscando ver em que medida essa pauta: (i) foi debatida (ampliada e aprofundada), (ii) gerou conflitos e pactos e (iii) resultou em mudanas na vida das mulheres, em termos de garantia de seus direitos e melhoria das suas condies de vida. Essa foi a rgua. Afinal, para isso que se luta. indispensvel lembrar que, em 2002, quando Lula venceu as eleies presidenciais, um vasto conjunto de instncias do movimento de mulheres tinha mobilizado um processo tanto amplo quanto profundo para a discusso e aprovao da Plataforma Poltica Feminista1. Nos 8 anos que se seguiram, a atuao de uma parcela expressiva dos movimentos de mulheres se referenciou e/ou esteve em consonncia com essa Plataforma, que marcou os dilogos, tenses e conflitos na relao com o governo federal. No que se refere s polticas pblicas, a demanda do movimento de mulheres e feminista exigia mudanas estruturais na concepo, planejamento e desenvolvimento das polticas. Mais que isso, requeria o reposicionamento do prprio Estado em relao a sua responsabilidade com a garantia de direitos para todas e todos. Os desafios apresentados pela Plataforma Poltica Feminista para o Estado Democrtico e a Justia Social esto expressos assim, nos seus pargrafos 34 e 35: g  34. Firmar compromisso com a superao da injustia e da desigualdade social em um projeto nacional autnomo, no subordinado e democrtico, que vise garantir o atendimento s necessidades estabelecidas no marco dos direitos humanos universais e considere os direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais. Entende-se como parte desses direitos a autodeterminao do povo brasileiro, os direitos reprodutivos e os direitos sexuais, na perspectiva da igualdade nas relaes de gnero, raa/etnia e classe.

g  35. Transformar o Estado, mediante um processo amplamente discutido e aprovado pela sociedade civil organizada e caracterizado pela ruptura com a perspectiva liberal, assegurando recursos para a proviso e ampliao do acesso aos direitos sociais condio fundamental para o enfrentamento da excluso social. preciso uma transformao radical do modelo socioeconmico e jurdico, com vistas a uma poltica de equidade e igualdade de oportunidades na distribuio da riqueza do pas.
1. As instncias nacionais do movimento de mulheres que se organizaram para construir a Plataforma Poltica Feminista so as seguintes: AMB Articulao de Mulheres Brasileiras;. ANMTR Articulao Nacional de Mulheres Trabalhado-ras Rurais; Articulao de ONGs de Mulheres Negras Brasileiras; Secretaria para Assuntos da Mulher Trabalhadora da Contee; Comisso Nacional sobre a Mulher Trabalhadora da CUT; Secretaria Nacional de Mulheres do Partido Socialista Brasileiro; Rede de Mulheres no Rdio; Rede Nacional de Parteiras Tradicionais; Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos; UBM Unio Brasileira de Mulheres.

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Logo que o governo Lula iniciou seu primeiro mandato, deu sinais de que a superao das desigualdades vividas pelas mulheres seria assumida como um desafio. No deixaram dvidas a esse respeito, as iniciativas de criar trs mecanismos fundamentais para o desenvolvimento de polticas pblicas: (1) a Secretaria de Polticas para as Mulheres SPM, com status poltico de Ministrio; a criao de um novo espao de participao social, (2) a Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, com a responsabilidade de definir as diretrizes nacionais e estabelecer as prioridades para um (3) Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Ademais, o governo decidiu manter o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher como espao de participao e controle social. Na medida em que o governo assumiu esse compromisso com o movimento de mulheres de enfrentar as desigualdades, mediante as polticas pblicas, o problema da excluso feminina dos lugares de poder e deciso, ditada por um sistema poltico patriarcal, absolutamente avesso pauta feminista se imps como obstculo. Nesse sentido, a criao desses novos mecanismos institucionais (respondendo reivindicao do movimento de democratizao dos espaos de poder) abriu a possibilidade de alargar a arena poltica pela via da participao social e de ter um mecanismo de primeiro escalo para incluir a superao da desigualdade como um desafio de governo. Para o movimento de mulheres, apesar da fragilidade e do pouco poder conferido aos espaos da democracia participativa, como os conselhos, conferncias, os Grupos de Trabalhos e Comisses Intersetoriais, esses lugares foram, ao longo desses anos, no raro, os nicos onde havia alguma possibilidade de pautar o debate sobre polticas pblicas a partir da perspectiva feminista e, nesses termos, estabelecer processos de negociao e gerar presso para a pactuao de compromissos com o poder pblico. Isto porque a disputa poltica para orientar o Estado promoo da igualdade foi dura. No faltaram apenas mulheres no poder, faltou tambm fora poltica para que os projetos que colocavam a desigualdade como um dos problemas centrais e incontornveis da agenda democrtica pudessem ser desenvolvidos. No fosse pelo fato relevante de o governo Lula ter proporcionado a sua sucesso pela eleio da primeira mulher na Presidncia da Repblica, poderamos dizer que o problema da subrepresentao feminina nos espaos de poder, junto com a Reforma Poltica, havia sido uma questo abandonada da agenda prioritria do governo. Pois, como se pode ver pelo exemplo da Cmara dos Deputados, nos ltimos 8 anos a proporo de mulheres manteve-se praticamente inalterada, amortizando a tendncia que vinha se verificando a partir da redemocratizao do pas (vide grfico) at o fim do sculo XX.

GRFICO 1: NMERO E % DE MULHERES DEPUTADAS FEDERAIS, BRASIL: 1945-2006

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral / Elaborao: Eustquio Diniz

O outro problema, relacionado fragilidade das foras polticas que disputavam projetos mais igualitrios no poder, evoluiu com conflitos permanentes. Apesar de termos as Secretarias da Mulher, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos, por outro lado cresceu a disposio governamental para a negociao com segmentos conservadores, fundamentalistas, religiosos, notadamente das igrejas catlica e evanglica, tanto no que se refere a negao de direitos, quanto no que tange ao financiamento pblico diferentes iniciativas dessas igrejas. No final do seu primeiro mandato, a deciso do governo de encerrar pblica e oficialmente suas iniciativas em relao descriminalizao e legalizao do aborto e j no seu segundo mandato, os esforos para a aprovao do Acordo (nada laico) Brasil e Vaticano2 e ainda a postura recuada sobre os compromissos firmados no PNDH 3 (Plano Nacional de Direitos Humanos) so exemplos da tendncia mais conservadora

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que foi se firmando perante os antagonismos entre as pautas de direitos versus as pautas fundamentalistas religiosas, entre outras demandas direita. Para uma parcela relevante do movimento de mulheres, a atuao nos espaos de participao e controle social foi encarada estrategicamente para pautar e sustentar a agenda feminista, buscando formar opinies, mobilizar vontades polticas, legitimar as demandas do movimento, negociar conflitos, fazer frente s agendas conservadoras e fundamentalistas, e pactuar compromissos com o governo. Por exemplo, foi por esses caminhos que, como organizaes feministas, propusemos, discutimos e o Executivo apresentou ao Congresso Nacional o Projeto do que hoje a Lei Maria da Penha. Foi por a tambm que fortalecemos nosso intento (do Frum Itinerante de Mulheres pela Seguridade Social Universal) de pautar o problema da excluso previdenciria na discusso sobre a Reforma da Previdncia e conseguimos a aprovao de uma emenda constitucional sobre o Sistema Especial de Incluso Previdenciria, abrangendo inclusive o trabalho no remunerado realizado no mbito da prpria famlia. Merece destaque a elaborao em Comisso Tripartite, sob a responsabilidade do governo, do anteprojeto de lei para a legalizao do aborto. Foi tambm em Conferncia Nacional que propusemos e decidimos quais seriam os Princpios e Diretrizes da Poltica Nacional para as Mulheres e as linhas prioritrias dos dois Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres (PNPM). Contudo, ao longo desses oito anos, muitos compromissos assumidos pelo governo com os movimentos de mulheres nas Conferncias e em outros espaos de participao no foram cumpridos, por negligncia ou deciso poltica. Como alertava a Articulao de Mulheres Brasileiras em debate sobre a luta feminista nas polticas pblicas.
As mulheres feministas que atuam na poltica pblica precisam enfrentar, a um s tempo, as foras polticas que esto representadas nos espaos de poder e a cultura poltica anti-democrtica que est instalada nos espaos de gesto pblica e na sociedade. (...) coloca-se diante de [ns] uma tarefa rdua: arrancar do Estado patriarcal, racista e elitista, polticas pblicas que promovam a igualdade, a justia, supere a explorao e transforme a vida das mulheres.3

A ELABORAO DO PPA E AS RESISTNCIAS AO ENFRENTAMENTO DAS DESIGUALDADES

O Plano Plurianual (PPA) uma pea-chave no planejamento das polticas pblicas e de todo o Ciclo Oramentrio. Um instrumento fundamental para evitar que o planejamento das polticas pblicas, a definio de suas estratgias, o desenvolvimento das aes e a realizao das despesas correspondentes continuem sendo feitos desconsiderando as desigualdades vividas pelas mulheres. Em 2003 houve um processo participativo indito, no qual o movimento de mulheres esteve presente nos Estados e no DF em 27 fruns de debate sobre o PPA. Para as feministas do campo da Articulao de Mulheres Brasileiras, planejar a poltica pblica implica radicalizar a ideia de universalidade com respeito diversidade, enfrentando o desafio de construir polticas pblicas capazes de enfrentar o conjunto das desigualdades que envolvem as mulheres, superar os programas pontuais, focalizados e fragmentados. E implantar polticas pblicas universais, intersetoriais, de ao afirmativa e especficas para dar conta da promoo da igualdade e da justia social. Mas o projeto de PPA apresentado pelo governo ao Congresso naquela oportunidade no incorporou a recomendao. A proposta s recuperou o seu lugar estratgico no PPA por demanda do movimento de mulheres, traduzida em emenda apresentada pela Bancada Feminina, com o apoio da Secretaria de Polticas para as Mulheres. Tal mudana feita no Congresso Nacional, todavia, no se refletiu no nvel dos programas oramentrios concebidos e desenvolvidos pelo Executivo. Somente 13 programas, dentre os 380 que compunham o PPA 2004-2007 estabeleceram objetivo, ou meta, ou pblico-alvo, ou indicador orientados ao enfrentamento das desigualdades de gnero ou atendimento especfico s mulheres. De todos os modos, ao considerarmos que o ponto de partida do governo Lula era o PPA 2000-2003, no qual a palavra mulher e a expresso populao feminina apareciam apenas duas vezes: uma no programa de combate violncia contra a mulher e outra no programa para reduzir a morbimortalidade materna, no Ministrio da Sade, podemos dizer no se permaneceu no mesmo lugar, avanou-se pouco, continuamos com programas pontuais, insuficientes e desarticulados. O segundo PPA do governo Lula (2008-2011), j no contou com um processo participativo de elaborao, nem apresentou alteraes substantivas em termos de planejamento das polticas para as mulheres e promoo da igualdade. As mudanas mais relevantes ocorridas nesses oito anos para essa rea devem-se ao PNPM que, por sua vez, foi favorecido pela existncia de alguns programas pontuais no PPA.

2. Em 2009, a Cmara e o Senado ratificaram o Acordo entre o Brasil e o Vaticano, que foi apreciado por ambas as Casas

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Legislativa sem debate pblico amplo. O acordo fere o princpio constitucional da laicidade do Estado, prev ensino religioso catlico nas escolas pblicas, concede iseno fiscal para rendas e patrimnio de pessoas jurdicas eclesisticas, isenta a Igreja Catlica de cumprir obrigaes trabalhistas e promove o uso de recursos do Estado brasileiro para a manuteno de seu patrimnio cultural. O acordo foi promulgado em fevereiro de 2010. Para conhecer melhor a nossa crtica, veja o caderno Brasil e Vaticano: o (des)acordo republicano, editado pelo CFEMEA. 3. Fonte: Articulao de Mulheres Brasileiras. Articulando a Luta Feminista nas Polticas Pblicas Desafios para a ao do movimento na implementao de polticas. 2009. www.cfemea.org.br.

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Destacamos, especialmente no II PNPM, a abertura de um captulo especfico sobre a sua previso oramentria, no qual se estabeleceu o rebatimento das aes do II Plano com as aes oramentrias (do PPA). Criou-se assim, um instrumento para monitorar os montante de recursos aportados para o Plano e suas respectivas fontes. Apesar do compromisso de todos os ministrios com o II Plano, as informaes indispensveis a esse monitoramento, na grande maioria dos casos, no vm sendo prestadas pelos gestores. No h que se ter iluses a esse respeito. As limitaes foram muito grandes, porque o II PNPM no parte do Ciclo Oramentrio; e porque a SPM (que coordena o Plano) no tem o mesmo poder que o Ministrio do Planejamento (que coordena o PPA) para dar diretrizes aos demais ministrios sobre o enfrentamento das desigualdades de gnero. A ausncia (raras vezes se pode falar em insuficincia) de vontade poltica no planejamento (tanto geral, como setorial e multissetorial) das polticas pblicas foi uma barreira contra muitas possibilidades de avano. O desenvolvimento de ambos os Planos se deu nessa arena poltica tensa e complexa. Os resultados obtidos so reveladores dos esforos empreendidos e dos obstculos encontrados, especialmente quando nos referenciamos nas novas mudanas que, nos ltimos oito anos, foram oportunizadas s mulheres. Pinamos a seguir algumas metas do PNPM, relacionadas sade das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; autonomia econmica e igualdade no mundo do trabalho; e enfrentamento de todas as formas de violncia contra as mulheres; na tentativa de fazer um balano, ainda que parcial. Vale lembrar que o racismo sofrido pelas mulheres negras, inclusive por parte dos agentes do Estado, imps limites prprios e redobrados ao alcance de todas as metas estabelecidas. O mesmo se pode dizer em relao s lsbicas. Por isso mesmo, em 2008, a II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres decidiu criar um eixo especfico no II PNPM, exatamente para lidar com a realidade das mulheres sujeitas a mltiplas formas de discriminao: sexismo, racismo e lesbofobia. Entretanto, as medidas adotadas pelo governo e os instrumentos disponveis para o monitoramento das metas sob essa tica (da discriminao composta) ainda so muito incipientes, em geral inexistentes para prestar contas e dar transparncia repercusso da ao (ou omisso) do poder pblico para o alcance das metas estabelecidas. A seguir, evitaremos tratar as realizaes, os recursos investidos, as instituies criadas como resultados em si (ainda que reconheamos a sua importncia). Afinal, pode-se trabalhar muito, realizar muito, gastar muito e, apesar de tudo, mudar e melhorar pouco a vida das mulheres, que o que nos interessa avaliar.

SADE DAS MULHERES: DIREITOS SEXUAIS E DIREITOS REPRODUTIVOS

Metas traadas no PNPM: g  Reduzir em 15% a Razo de Mortalidade Materna, entre 2008 e 2011 g  Garantir a oferta de mtodos anticoncepcionais reversveis para 100% da populao feminina usuria do SUS; Os dois Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres (2004-2007 e 2008-2011) tiveram como meta reduzir a mortalidade materna4 em 15%. Entretanto, nenhum deles conseguiu atingi-la. Essa meta traduzida em termos de direitos na vida das mulheres significa avanar no sentido de que possamos viver bem, com sade e no morrer por causas evitveis. No sentido oposto, cada recuo nesse campo implica violao do direito sade e vida, sofrimento, sequelas e, por ltimo, a morte. Considerados os resultados alcanados na ltima dcada, v-se que as polticas pblicas andam a passos lentos. No ano 2000, haviam sido registradas as mortes de 1.677 mulheres em decorrncia de complicaes na gravidez, parto ou puerprio. Dessas, 92% mortes poderiam ter sido evitadas se o atendimento mdico fosse adequado. Entretanto, passados 10 anos, em 2009, ainda registraram-se 1.513 mortes maternas, 10% delas decorrentes de aborto. O relatrio brasileiro de 2010, sobre as Metas de Desenvolvimento do Milnio, publicado pelo IPEA, indica inclusive a possibilidade de um pequeno aumento, ao invs de reduo da taxa de mortalidade materna. Projetou-se uma taxa entre 69 at 77 bitos por 100 mil nascidos vivos entre 2008 e 2010. Os nmeros oficiais para os trs anos anteriores foram 72,1; 73,4; e 75,0. (IPEA,2010). Apesar de o governo ter conseguido garantir a oferta de mtodos anticoncepcionais reversveis para todas as usurias do SUS, o xito na distribuio desses medicamentos no repercutiu diretamente sobre a mortalidade materna. Para reduzi-la seria necessrio enfrentar, em carter prioritrio e urgente, pelo menos trs outras questes: a insuficincia do oramento da sade, os problemas de gesto e a criminalizao do aborto. No obstante, o governo manteve a desvinculao das receitas da seguridade social, contingenciou recursos do oramento em aes de sade e terceirizou servios pblicos nessa rea. Agravou-se assim, uma srie de problemas relacionados exiguidade de profissionais de sade para o atendimento populao, ao treinamento precrio dos profissionais disponveis,

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4. Morte materna a morte de uma mulher durante a gestao ou at 42 dias aps o trmino da gestao, independentemente da durao ou da localizao da gravidez. causada por qualquer fator relacionado ou agravado pela gravidez ou por medidas tomadas em relao a ela. No considerada morte materna a que provoca-da por fatores acidentais ou incidentais.

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AVANOS E RECUOS NAS POLTICAS DE PROMOO DA IGUALDADE E DIREITOS PARA AS MULHERES

TABELA 1: VALORES LIQUIDADOS (2008-2010) EM PROGRAMAS E AES COMPROMETIDOS COM A SADE DAS MULHERES NO II PNPM (SOB RESPONSABILIDADE DO MINISTRIO DA SADE)
VALORES LIQUIDADOS 2008 2009 2010 TOTAL PREVISTO PPA % TOTAL / PREVISTO NO PPA 0016 - GESTO DA POLTICA DE SADE I 27.172.161 29.415.827 23.865.633 108.921.469 127.710.627 85,3% 1214- ATENO BSICA EM SADE II 49.574.045 23.854.210 49.362.137 145.875.856 523.709.720 27,9% 1220 - ASSISTNCIA AMBULATORIAL E HOSPITALAR ESPECIALIZADA III 25.391.674.017 27.130.350.953 28.158.831.111 106.936.881.391 97.857.049.207 109,3% 1293 - ASSISTNCIA 1312- PROMOO DA CAPACIDADE FARMACUTICA E RESOLUTIVA E DA HUMANIZAO INSUMOS ESTRATGICOS IV NA ATENO SADE V 148.340.387 143.181.764 138.995.445 569.085.062 696.712.493 81,7% 9.823.814 8.704.142 3.797.100 30.748.693 44.888.015 68,5% 1444 - VIGILNCIA, PREVENO E CONTROLE DE DOENAS E AGRAVOS VI 163.812.351 154.400.558 123.767.551 591.405.175 1.132.339.421 52,2%

TOTAIS

25.790.396.775 27.489.907.454 28.498.618.977 81.778.923.207 100.382.409.483 81,5%

I. Apenas as aes 8705 e 8707 II. Apenas as aes 20B1 e 8573 III. Apenas as aes 7833; 8535; 8585; 8758; 8761 IV. Apenas as aes 4368; 7660 V. Apenas a ao 6175 - Ateno Integral Sade da Mulher VI. Apenas as aes 6170 e 8670 Fontes: Srie Histrica do CFEMEA e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher). Elaborao: CFEMEA. Valores deflacionados pelo IPCA.

GRFICO 2: AO ORAMENTRIA 6175 ATENO INTEGRAL SADE DA MULHER: RECURSOS LIQUIDADOS DE 2003 A 2010 (EM %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Liquidado/ Autorizado

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degradao dos hospitais, falta de equipamentos, insuficincia de leitos hospitalares, entre tantos outros. Tais problemas demandavam investimentos crescentes e permanentes em infraestrutura e recursos humanos, tanto no que se refere ateno bsica, quanto ao atendimento de mdia e alta complexidade o que, contudo, no ocorreu. Destaca-se ademais que a ao oramentria 6175 Implementao de Polticas de Ateno Integral Sade da Mulher (que integra o Programa 1312 Resoluo da Capacidade Resolutiva e Humanizao na Ateno Sade) responsvel por realizar e financiar metade das aes prioritrias do II PNPM no eixo de sade. Nada menos que 31 das 276 aes prioritrias de todo o II PNPM dependem dela para o seu desenvolvimento. Ao considerarmos todo o perodo, de 2003 a 2010, como se pode constatar no grfico a seguir, os recursos liquidados pela ao oramentria de ateno integral sade da mulher, por quatro vezes, ficaram abaixo da linha dos 75%, sendo que em 2005, caram para 3%.

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Fontes: II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, Sigplan (www.sigplan.gov.br); e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher). Elaborao: CFEMEA

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Um das metas do primeiro PNPM (2004-2007) era reduzir em 5% o nmero de complicaes de aborto atendidas pelo Sistema nico de Sade. A meta foi superada. O relatrio apresentado pelo governo sobre o cumprimento do Plano aponta que houve uma reduo de 16% no nmero de complicaes de aborto atendidas pelo SUS. De todo modo, vale lembrar que o aborto inseguro uma das principais causas de morte materna e, como sua prtica considerada criminosa, ela se d na clandestinidade e muitas mulheres morrem sem que tais bitos sejam registrados nas estatsticas oficiais. No campo normativo, uma importante iniciativa do governo Lula foi a reviso e reedio da Norma Tcnica sobre a Preveno e Tratamento dos Agravos Resultantes da Violncia Sexual contra Mulheres e Adolescentes. A Norma, de 1998, regulamenta o artigo 128, inciso I do Cdigo Penal, que garante prtica do aborto em caso de gravidez decorrente de estupro. Sua reviso inovou ao no exigir apresentao de Boletim de Ocorrncia para vtima de estupro realizar o aborto legal, estabelecendo tambm condies e providncias para a assistncia no caso de violncia sexual. Essa Norma representou uma grande conquista para as mulheres, que passaram a contar com regras e fomento para a implementao dos servios de sade especializados no atendimento s vtimas de violncia sexual. Segundo relatrio apresentado pelo governo, de 2007 para 2010 o nmero de servios que prestavam esse tipo de atendimento passou de 138 para 442, sendo que desses 60 fazem atendimento para a realizao do aborto previsto em lei (risco de vida para a mulher e gravidez resultante de estupro).

AUTONOMIA ECONMICA DAS MULHERES

Meta do PNPM: g  Adotar medidas que promovam a elevao em 5,2% na taxa de atividade das mulheres PEA, entre 2003 e 2007 (I PNPM); g  Adotar medidas que promovam a elevao em 4% na taxa de atividade das mulheres com 16 anos ou mais, entre 2006 e 2011 (II PNPM). Mais do que o enfrentamento da pobreza pelas polticas de transferncia de renda, o que se almeja com essas metas nortear as polticas pblicas contribuir para que as mulheres possam romper com o legado histrico da dominao, que tem na dependncia econmica um elemento fundamental para a sua manuteno. Da porque o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, tanto em sua primeira edio quanto na segunda, insistiu em metas a esse respeito. Contudo, no chegou a

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alcan-las. De 2003 a 2008, a taxa de atividade das mulheres foi incrementada em 2,95%. Merece destaque o fato de ter dobrado o nmero de mulheres titulares da reforma agrria (elas eram 13% em 2003 e passaram a 25,8% em 20105). Mas considerando apenas o perodo de 2006 a 2008, a tendncia foi de queda. Em 2003, a taxa de atividade das mulheres era de 50,7% e at 2006 esse percentual veio crescendo, chegando a 52,6%. A partir da, entretanto, a tendncia de queda se imps. Entre 2006 e 2008 houve uma reduo de 0,4%6 na taxa de atividade feminina. A inverso da tendncia, ao que parece, se relaciona s opes feitas na rea econmica do governo para o enfrentamento da crise financeira internacional, favorecendo setores da indstria intensivos em mo de obra quase que exclusivamente masculina. Aumentar a taxa de atividade feminina em 5,2% (meta fixada para o perodo 20032007), como se pde confirmar nos ltimos anos, um objetivo que demanda aes governamentais em diversos setores. No basta que haja crescimento econmico, nem este o fator indispensvel para que as mulheres se engajem em trabalhos remunerados. O fundamental desonerar as mulheres do trabalho domstico e de cuidado, assim como do trabalho comunitrio, seja em fase de crescimento econmico, seja em momentos de crise, permitindo que elas liberem parte do tempo que dedicam a essas atividades em casa e na comunidade para o trabalho remunerado. Ademais, exige que o prprio Estado no conte com a dedicao gratuita de horas de trabalho das mulheres para o desenvolvimento das aes governamentais. E ainda, que invista na qualificao social e profissional das trabalhadoras, assim como na proteo e garantia dos seus direitos, inclusive contra a discriminao. Muitas dessas medidas esto relacionadas rea de seguridade social e, como se pode constatar no grfico abaixo, no foi por falta de novas receitas no Oramento da Seguridade Social (que contempla Sade, Assistncia Social e Previdncia), mas sim por deciso poltica que no se tomou iniciativas nesse sentido. A arrecadao aumentou, mas os investimentos em polticas de seguridade social para a garantia dos direitos sociais e enfrentamento das desigualdades no acompanharam a mesma tendncia. O grfico abaixo demonstra que apenas metade dos recursos arrecadados para o Oramento da Seguridade Social foi aplicada na prpria Seguridade Social. O restante possvel que tenha sido contingenciado para a formao de reservas financeiras ou transferido para outras finalidades, como o pagamento da dvida pblica, que anualmente abocanha 1/3 do Oramento da Unio.
5. Fonte: Brasil. Presidncia da Repblica. Secretaria de Comunicao Social. Destaques Aes e Programas do Governo Federal. Secretaria de Comunicao, Braslia, 2010 6. Dados IBGE/PNAD de 2007, 2008 e 2009, referentes atividade das mulheres de 10 anos ou mais de idade.

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GRFICO 3 - ARRECADAO BRUTA E GASTOS DO ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL, DE (2003-2008 - R$ BILHES)

medidas e as trabalhadoras ficaram ainda mais desprotegidas. Ademais, a atividade reprodutiva, que onera sobremaneira as mulheres, face a escassez de recursos nas famlias (agravada pela crise) e a falta de infraes-trutura social para os cuidados, terminou por cobrar ainda mais horas das mulheres no trabalho no remunerado. g  QUALIFICAO SOCIAL E PROFISSIONAL Por sua vez, as polticas sociais relacionadas qualificao social e profissional, apesar das decises e compromissos assumidos no II PNPM, no conseguiram produzir mudanas em termos de ampliao do acesso das mulheres ao mercado de trabalho. Uma das metas do II PNPM capacitar 12 mil mulheres no mbito do Plano Trabalho Domstico Cidado (lanado em 2005, pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, em parceria com a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial e com a SPM). Porm, desde o incio do Plano, em 2008, no vem sendo executada a ao oramentria 4733 - Qualificao Social e Profissional de Trabalhadoras Domsticas e Outras Populaes em Situao de Alta Vulnerabilidade (que integra o Programa 0101 Qualificao Social e Profissional)8, para a qual o PPA previa o montante de R$36,7 milhes no quadrinio 2008-2011.

R$ 800 R$ 700 R$ 600 R$ 500 R$ 400 R$ 300 R$ 200 R$ 100 R$ 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Arrecadao Bruta Unio (R$ bilhes) Gasto Seguridade (R$ bilhes)

Fontes: Receita Federal (Carga Tributria 2003 a 2009) e SIGA Brasil www.senado.gov.br/siga. Elaborao: CFEMEA

g No s na Seguridade Social, mas tambm nas polticas pblicas na rea da educao faltaram aes substantivas para favorecer a participao das mulheres no mercado de trabalho. No houve a necessria conjugao de esforos para enfrentar a diviso sexual do trabalho. As aes empreendidas em relao aos restaurantes pblicos ou subsidiados foram de escala muito pequena7. Na rea da educao (creches, pr-escolas e escolas em tempo integral) planejou-se muita coisa, mas cumpriu-se quase nada, como poderemos ver com maiores detalhes mais adiante. Os recuos observados a partir de 2006 em relao participao das mulheres no mercado de trabalho tm a ver com as estratgias adotadas pelo governo frente crise financeira internacional e seus efeitos prolongados sobre a vida das mulheres. Destaca-se que a ao governamental para fortalecer a atividade econmica e manter o emprego, em especial as isenes tributria e outros incentivos foram direcionados s indstrias intensivas em mo de obra quase que exclusivamente masculina. A atividade produtiva que concentrava a fora de trabalho feminina no desfrutou das mesmas

 ANALFABETISMO
Fixou-se metas, tambm, para a diminuio do analfabetismo entre as mulheres nos dois PNPM, que foram superadas. No ltimo perodo previu-se a reduo de 9,64% para 8% a taxa de analfabetismo feminino, entre 2006 e 2011, e a reduo de 13,38% para 11% a taxa de analfabetismo das mulheres negras. Os dados apresentam melhoras razoveis: segundo o Relatrio dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio 2010 (IPEA, 2010), com dados de 2005 a 2008, a taxa de alfabetizao para mulheres acima de 15 anos elevou-se de 98,1% para 98,5%, e entre a populao negra esse nmero subiu de 96 para 97,3%.

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Um dos responsveis no PNPM pela promoo da alfabetizao de mulheres jovens e adultas o Programa Brasil Alfabetizado, que de 2008 a 2010 apresentou execuo de quase 80% do total autorizado no Oramento da Unio. Segundo publicao da SPM (2010), as mulheres so maioria entre os alfabetizados desse programa desde 2005: elas so 57%, enquanto os homens so 43%. A populao atendida majoritariamente negra (76,6%, sendo 12,4% preta e 64,2% parda) e do Nordeste.

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7. Os restaurantes pblicos ou subsidiados so aqueles que oferecem refeio ao preo aproximado de R$1 por pessoa, em vrias cidades brasileiras. No total, o Governo Federal executou (pagou), de 2003 a 2010 R$ 120,3 milhes nas aes de apoio instalao de restaurantes e cozinhas pblicas. 8. Fonte: Sigplan (www.sigplan.gov.br); e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher).

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EDUCAO INFANTIL PARA ALIVIAR A SOBRECARGA DA DUPLA JORNADA

Entre as metas traadas no PNPM para enfrentar o problema esto: g  aumentar em 12% o nmero de crianas entre zero e seis anos de idade frequentando creche ou pr-escola na rede pblica; g  construir 1.714 creches e pr-escolas, entre 2008 e 2011 (II PNPM). Essa meta de ampliao em 12% das matrculas em creches e pr-escolas foi firmada tanto no primeiro quanto no segundo PNPM (2004-2007 e 2008-2011). Em 2007, o relatrio apresentado pela SPM sobre o cumprimento do primeiro Plano indicava que seria difcil cumpri-la, posto que at 2006 as matrculas de educao infantil no Brasil haviam crescido apenas 5,84%. No perodo seguinte, os entraves persistiram e se agravaram. A mesma meta est ainda longe de ser atingida, visto que entre 2008 e 2009 o crescimento verificado pelo Censo Escolar das matrculas em creches e pr-escolas foi de apenas 0,1% (considerando os estabelecimentos municipais, estaduais e federais, tanto pblicos quanto privados). Ao olharmos para os recursos oramentrios executados de 2008 a 2010, vemos que as aes do Programa Qualidade na Escola que financiariam o alcance dessa meta9, em seu conjunto apresentaram execuo oramentria (recursos liquidados) acima de 70% nos trs ltimos anos (92,12% em 2008; 71,20% em 2009 e 88,79% em 2010). H que se destacar que desde 2007, os problemas de financiamento tiveram melhor encaminhamento, com a aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb. Afinal, os recursos desse Fundo destinam-se ao financiamento de toda a educao bsica, inclusive creches e pr-escolas, o que antes, com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) no se tinha. Contudo, apesar da nfase dada pela Presidenta Dilma em sua campanha questo das creches pblicas, a dotao inicial de R$ 31 milhes prevista no Oramento da Unio de 2011 para essas aes muito inferior aos recursos autorizados anteriormente (em 2010, foram autorizados R$ 2,4 bilhes; em 2009, R$ 1,5 bilhes e em 2008 1,2 bilhes)10. Enfim, h que se aguardar esclarecimentos a respeito de quais sero as fontes e que montante de recursos da Unio ser aportado para apoiar os municpios no financiamento da
9. As aes oramentrias do programa 1448 Qualidade na Escola a que nos referimos so: 0509 Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica; 09CW Apoio a reestruturao da rede fsica pblica da educao bsica; 8682 Apoio a elaborao da proposta pedaggica, prticas e recursos pedaggicos da educao infantil; e 8746 Apoio aquisio de equipamentos para a rede pblica de educao infantil. 10 Fonte: Sigplan (www.sigplan.gov.br); e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher).

rede pblica de educao infantil. (Legalmente, a competncia primeira com a garantia da educao infantil dos municpios). De toda maneira, a enorme distncia que nos separa da meta traada nos dois Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres deixa claro que a estratgia da poltica e os recursos executados na esfera da Unio at agora no foram eficientes e nem suficientes para garantir s crianas o seu direito educao, nem tampouco s mulheres algum grau de reduo da sobrecarga injusta decorrente da diviso sexual do trabalho e da dependncia econmica que ela gera.

ENFRENTAMENTO DA VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES

Meta traada no II PNPM: g  Construir/reformar/re-aparelhar 764 servios especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia A aprovao da Lei Maria da Penha e o Pacto Nacional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres foram, sem dvida, grandes propulsores da poltica nessa rea. O Balano Geral do Pacto apresentado pelo governo, informa que o esforo da Secretaria de Polticas para as Mulheres e dos Ministrio da Justia e da Sade para conseguir-se apoiar 928 servios de atendimento s mulheres em situao de violncia. Relatam ainda, entre vrias outras realizaes, a capacitao de 573 mil profissionais para atuar nessa rea. Ou seja, a meta traada no PNPM foi superada. Mas os desafios continuam sendo enormes. Somos o sexto pas mais violento do mundo quando se trata de homicdios, de acordo com o Relatrio Mundial sobre Violncia e Sade, elaborado pela Organizao Mundial da Sade (OMS). Como a violncia tem sexo e cor, morrem mais negr@s (pret@s e pard@s) do que branc@s, e mais homens do que mulheres: 92% das vtimas so do sexo masculino. As mulheres, embora no sejam as maiores vtimas dos homicdios, so as principais vtimas de outras formas de violncia como o assdio moral e sexual, abuso, espancamento e estupro. Um tero delas j foi vtima de violncia fsica perpetrada por um homem, na maioria esmagadora dos casos pelo marido, ex-marido ou ex-namorado11. Mas ainda faltam informaes bsicas sobre a violncia contra as mulheres12.
11. Pesquisa A Mulher Brasileira nos Espaos Pblicos e Privados, realizada pela Fundao Perseu Abramo em 2002 12 Suzana Cavenaghi aponta que faltam indicadores no Brasil (referentes ao nmero de casos, freqncia, gravidade das agresses e identificao dos tipos de agresso fsica e psicolgica) porque no h pesquisas com desenho adequado e com a periodicidade necessria sobre a violncia contra as mulheres no pas. (Gnero e Raa no Ciclo Orament rio e Controle Social das Polticas Pblicas. CFEMEA: Braslia, 2008.)

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Como se v pelo grfico abaixo, a mortalidade das mulheres por homicdios tem crescido e atingido cada vez mais as mulheres negras e menos as mulheres brancas. Em 2003, quando comeou o primeiro mandato do Presidente Lula, a tendncia de reduo de homicdios entre mulheres brancas se iniciou e se manteve lenta e constante at 2006. Para as mulheres negras, entretanto, o que chama ateno o contrrio, o aumento constante da taxa de homicdios.

apoiados pela SPM antes do Pacto e as brancas, depois. Esclarecemos que entre o apoio ofertado pela SPM ao estado e o servio prestado pelo estado s mulheres vai uma distncia considervel, que esse mapa no apresenta.

MAPA 1: SERVIOS DE ATENDIMENTO MULHER VTIMA DE VIOLNCIA APOIADOS PELA SECRETARIA DE POLTICAS PARA AS MULHERES GOVERNO FEDERAL, ANTES E DEPOIS DO PACTO NACIONAL

GRFICO 4 - TENDNCIA DA TAXA DA MORTALIDADE POR HOMICDIOS NO SEXO FEMININO E RISCO RELATIVO*, SEGUNDO RAA/COR (BRASIL, 2000-2006)

Fonte: SIM/SVS - *rr tem como referncia a populao branca

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O Pacto de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres uma iniciativa para combater esse problema, que reuniu os governos federal e estaduais, e alguns municpios. Todos os estados brasileiros aderiram ao Pacto, que favoreceu uma melhor articulao entre os esforos dos governos estaduais e federal nesse sentido, permitindo a sua expanso e/ou fortalecimento. No mapa13 a seguir, as marcas pretas so dos servios
13. Fonte: Apresentao de autoria da Dra. Katia Guimares, Diretora da Secretaria Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, da SPM. Mimeo, novembro de 2010. Braslia.

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Fonte: SIM/SVS - *rr tem como referncia a populao branca

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TABELA 2: SERVIOS NA REDE DE ATENDIMENTO S MULHERES EM SITUAO DE VIOLNCIA

SERVIO 2008 2010 AUMENTO

GRFICO 5: PROGRAMA DE PREVENO E ENFRENTAMENTO VCM RECURSOS AUTORIZADOS (2003 - 2011*)

45.000.000

CASA-ABRIGO CENTRO DE REFERNCIA NCLEOS DE ATENDIMENTO / DEFENSORIA PBLICA DEAMS OU POSTOS ESPECIALIZADOS JUIZADOS ESPECIALIZADOS / VARAS VIOLNCIA DOMSTICA NCLEOS MINISTRIOS PBLICOS ESTADUAIS ESPECIALIZADOS VIOLNCIA NCLEOS DE ENFRENTAMENTO DO TRFICO DE PESSOAS CENTROS DE RESPONSABILIZAO DO AGRESSOR % TOTAL / PREVISTO NO PPA

66 112 15 404 53 0 0 0

68 146 56 475 147 19 8 7

2 34 41 71 94 19

40.000.000 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000

40.909.000 12.345.563 16.502.825 41.250.000 30.776.878 26.561.431 29.744.233

10.000.000 5.000.000

2003

2004

13.704.106

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011*

Fontes: Srie Histrica do CFEMEA e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher). Elaborao: CFEMEA / *recursos aprovados na Lei Oramentria Anual para 2011, ainda no sancionada.

8 7 O mesmo no se pode dizer em relao execuo das aes oramentrias do PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, relacionadas ao financiamento do PNPM. Entre 2008 e 2010 haviam sido executadas apenas 18% do previsto no PPA 2008-2011. Desses 18% no possvel saber quanto foi gasto (ou no) para o enfrentamento da violncia contra as mulheres. As iniciativas governamentais para enfrentar a violncia contra as mulheres de um modo geral foram apoiadas e favorecidas pela participao e controle social, assim como pelas mobilizaes e aes de advocacy realizadas pelo movimento de mulheres. Aos recursos propostos pelo Executivo em seus projetos anuais de Lei Oramentria, novos foram mobilizados pelas aes do movimento no Congresso Nacional em articulao com a Bancada Feminina e a SPM assegurando o incremento substantivo do volume autorizado. Ademais, ao longo de cada ano, o controle social sobre a execuo oramentria dos recursos autorizados foi vigilante na denncia do contingenciamento de recursos que insistentemente prejudicou o ritmo e muitas vezes comprometeu a execuo de projetos nessa rea. Destacamos ainda que, por iniciativa do movimento de mulheres, a Lei de Diretrizes Oramentrias, todos esses anos, estabeleceu prioridade para vrias aes nesse campo. E agora, para o Oramento de 2011, o Programa de Preveno e

650

926

276

Fontes: II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2008) e publicao Com todas as mulheres, por todos os seus direitos (2010). Elaborao: CFEMEA / * como no temos dados sobre o nmero de servios reformados e equipados, esse nmero pode ser menor.

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Alm de maior agilidade e articulao proporcionadas pelo Pacto, um dos fatores que determinou o ritmo de instalao de novos servios ou reaparelhamento e reforma dos j existentes foi a ampliao dos recursos pblicos autorizados para o enfrentamento da violncia contra as mulheres, em programas estrategicamente concebidos e desenvolvidos para superar o problema. O grfico a seguir apresenta a evoluo dos recursos autorizados de 2003 a 2011 no caso do Programa 0156 Preveno e Enfrentamento Violncia contra as Mulheres.

42.316.122

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Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres estar (tambm por iniciativa do movimento) livre do contingenciamento de recursos. A proposta apresentada em anos anteriores Comisso de Legislao Participativa pelo CFEMEA, j havia recebido dois vetos da Presidncia da Repblica. No ltimo ano do seu mandato, entretanto, o Presidente cedeu s reivindicaes e sancionou a LDO 2011 proibindo a limitao de empenho nesse programa. A ao do movimento conseguiu romper muitas barreiras, mas o monitoramento que vem sendo realizado pela Articulao de Mulheres Brasileiras em vrios estados, assim como pelo Observe, no deixa dvida sobre a insuficincia dos servios existentes, sobre a m qualidade e a precariedade do atendimento prestado em muitos deles, inclusive pelo despreparo dos funcionrios, pela falta de pessoal e de equipamentos, entre tantos outros problemas. Todavia, necessrio lembrar que as aes e servios de segurana pblica necessrios implementao da Lei Maria da Penha e segurana pblica de um modo geral so primeiramente da competncia dos estados, e no da Unio, conforme as normas que regem o pacto federativo. De maneira que o compromisso da esfera estadual determinante para o alcance das metas estabelecidas.

A LEI MARIA DA PENHA

IMPLANTAR A LEI AINDA UM GRANDE DESAFIO.
por Myllena Calasans de Matos advogada e integrante da equipe do CFEMEA

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A Lei Maria da Penha foi sancionada pelo Presidente Lula, mas bom no perder da memria o fato de que ela oriunda da iniciativa de seis organizaes do movimento feminista (CFEMEA, ADVOCACI, CEPIA, AGENDE, THEMIS e CLADEM) e juristas feministas que em 2002 formaram o Consrcio de ONGs feministas para elaborao de uma lei integral de combate violncia domstica e familiar contra as mulheres. O Consrcio elegeu para si a misso de estudar e elaborar uma minuta de

projeto de lei que, alm de estabelecer medidas de preveno, punio e erradicao da violncia domstica e familiar contra as mulheres, tambm props a criao de diretrizes para a poltica nacional para o enfrentamento da violncia domstica e familiar, novos procedimentos policiais e processuais e a criao de Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher. Em maro de 2004, a Secretaria de Polticas para as Mulheres instalou o Grupo Interministerial que utilizou como documento-base o estudo realizado pelo Consrcio. Em novembro do mesmo ano, a Secretaria encaminhou o Projeto de lei Cmara dos Deputados, que, at ser transformado em Lei, foi marcado por mobilizaes de apoio, realizao de audincias pblicas e seminrios14. Essa forma de discusso constituiu um diferencial na elaborao das leis, pois teve a participao ativa dos movimentos de mulheres e feministas, das mulheres que sofreram violncia domstica, de parlamentares, gestores pblicos e representantes do Poder Judicirio e Executivo. A Lei estabelece um novo conceito de violncia domstica e familiar, que passou a ser uma violao dos direitos humanos das mulheres e qualquer ao ou omisso baseada no gnero que cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou psicolgico e dano moral ou patrimonial mulher - podendo ser praticada no mbito da unidade domstica, da famlia ou em qualquer relao pessoal afetiva inclusive protegendo os relacionamentos homo afetivos, ao preceituar que as relaes afetivas independem de orientao sexual. A Lei elenca diretrizes para a elaborao da poltica pblica de enfrentamento violncia domstica, com aes articuladas entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e aes no-governamentais.

14. Vrias organizaes e redes do movimento feminista e de mulheres se mobilizaram. Destacamos aqui a iniciativa dos fruns de mulheres de todo Brasil, que seguindo o Frum do Estado de Pernambuco, realizaram em maro de 2006, as Viglias pelo Fim da Violncia contra as Mulheres, para denunciar a violncia e os homicdios de mulheres e pedir a aprovao do PL 4.559/2004.

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Articula, tambm, a assistncia mulher vtima de violncia com os princpios do sistema de sade, de segurana pblica e de assistncia social. Garantiu-se a incluso no cadastro de programas assistenciais do governo federal, estadual e municipal, a transferncia de local de trabalho (quando servidora pblica) e a manuteno do vnculo trabalhista por at seis meses (quando celetista), alm de acesso aos benefcios do desenvolvimento cientifico e tecnolgico . Ademais, a LMP restabeleceu o inqurito policial para apurar os crimes de violncia domstica e garantiu a assistncia jurdica gratuita em sede policial e judicial, bem como medidas protetivas de urgncia (que devem ser decididas pelo juiz no prazo de 48 horas). Previu a criao de centros de atendimento psicossocial e jurdico, casas-abrigo, delegacias especializadas, ncleos de defensoria pblica, ncleos de promotoria especializados, servios de sade, centros especializados de percias mdico-legais e centros de educao e de reabilitao para os agressores. Para proteger as mulheres ficou garantido que os bens indevidamente subtrados pelo agressor podero ser restitudos e foi permitida a suspenso das procuraes conferidas pela mulher ao agressor. Determina que a Lei 9.099/95 no mais poder ser aplicada no julgamento dos crimes de violncia domstica e familiar contra as mulheres. Em substituio aos JECRIMs, estabelece a criao de Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, com competncia para julgar os processos civis e criminais. A Lei Maria da Penha tambm proibiu a aplicao de penas de prestao pecuniria e de cesta bsica, possibilitou a priso em flagrante e priso preventiva para garantir a execuo das medidas protetivas de urgncia quando a integridade fsica da mulher estiver ameaada. Estabeleceu aumento da pena do crime de violncia domstica ( 9 do art. 129 do Cdigo Penal) que passou de 6 meses a 1 ano para 3 meses a 3 anos, bem como previu aumento da pena em at 1/3, se a violncia for cometida contra a mulher portadora de deficincia.

A LEI MARIA DA PENHA

AMEAAS LEI MARIA DA PENHA
por Myllena Calasans de Matos advogada e integrante da equipe do CFEMEA

O Poder Judicirio tem se mostrado a instncia com maior resistncia para aplicar a Lei. Em maro de 2010, o Superior Tribunal de Justia (STJ) entendeu que, nos casos de leso corporal qualificada pela violncia domstica, a mulher vtima de violncia deve representar, assumindo individualmente a responsabilidade pela denncia, para que se inicie a ao penal15, deciso que pode fomentar ainda mais o arquivamento de processos criminais. Enquanto isso, no Supremo Tribunal Federal tramita a Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC-19 de 2007), proposta pelo Presidente da Repblica, com a finalidade de obter a declarao de constitucionalidade da lei, por entender que a lei no viola o princpio da igualdade entre homens e mulheres (art. 5, I, CF); a competncia atribuda aos Estados para fixar a organizao judiciria local (art. 125 1 c/c art. 96, d, CF) e a competncia dos juizados especiais (art. 98, I, CF). As organizaes feministas CLADEM, THEMIS e Antgona solicitaram ao STF para atuarem como Amici Curiae (Amigas da Corte) a fim de defenderem a constitucionalidade da Lei. Alm disso, tramita no STF uma Ao Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Procurador-Geral da Repblica para que o STF declare que a Lei 9099/95 no se aplica, em nenhuma hiptese, aos crimes cometidos no mbito da Lei Maria da Penha; de forma que o inqurito e o processo criminal prossigam, independentemente da vontade da vtima, nos crimes de leso corporal leve e culposa cometidos com violncia domstica e familiar.
15. Para reverter a deciso do STJ, a Procuradoria Geral da Repblica moveu uma Ao Direta de Inconstitucionalidade.

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CONCLUSO
No Congresso Nacional tramitam mais de vinte proposies legislativas que propem modificaes ao texto original ou impactam diretamente a Lei. O Projeto de Lei do Senado n 156/2009 (Reforma do Cdigo de Processo Penal) representou uma grande ameaa proposta original da Lei Maria da Penha, visto que propunha a incorporao da Lei 9.099/95 no Cdigo do Processo Penal, e, com isso, obstaria penalmente a Lei Maria da Penha e o disposto em seu art. 41, segundo o qual Aos crimes praticados com violncia domstica e familiar contra a mulher, independentemente da pena prevista, no se aplica a Lei n 9.099, de 26 de setembro de 1995. O movimento feminista, a SPM e operadores do direito que defendem a Lei denunciaram e se articularam para alterar o texto do Projeto, o que foi conseguido em 2010. Desde que a Lei Maria da Penha foi promulgada, o movimento feminista e de mulheres tem desenvolvido aes em sua defesa em todos os mbitos. So aes de rua, de monitoramento dos projetos de lei no Congresso Nacional, de acompanhamento das decises, de aes no Poder Judicirio e no oramento pblico do Poder Executivo16 no intuito de assegurar que a lei cumpra sua finalidade: proporcionar as mulheres uma vida sem violncia. Para o movimento, a Lei s precisaria ser alterada aps os cinco primeiros anos de vigncia, com modificaes baseadas em observaes empricas e elaboradas por uma Comisso composta por parlamentares, juristas, Poder Executivo e representantes do movimento feminista e de mulheres. Como pudemos constatar: g  foram implacveis as barreiras erguidas contra a participao das mulheres nos espaos de poder. Nem a mudana da legislao eleitoral em 2009, que passou a exigir a ocupao (no apenas a reserva) de cotas por sexo (30% no mnimo e 70% no mximo para cada sexo) conseguiu alterar o quadro de subrepresentao feminina na Cmara dos Deputados. Todos os partidos, sem exceo, descumpriram as cotas exigidas por lei. g  a poltica de enfrentamento da violncia contra as mulheres conseguiu, um ano antes de encerrar o II PNPM, superar as metas traadas para o quadrinio 2008-2011. Nesses oito anos, a Lei Maria da Penha foi discutida e sancionada, o Pacto Nacional veio sendo articulado e finalmente implementado. Contudo, as aes empreendidas pelo poder pblico (entre os nveis municipal, estadual e nacional) ainda no foram suficientes para evitar que, ano a ano, o nmero de mulheres assassinadas continue crescendo. Embora sigamos sem informaes oficiais nacionais sobre a ocorrncia das outras formas de violncia contra as mulheres, em se tratando de violncia domstica razovel supor que tais assassinatos sejam a concluso de uma srie longa e duradoura de violncias, que os servios pblicos existentes ainda no conseguiram interromper. O problema da violncia, que nesses oito anos alou status poltico de relevncia, ainda continua a exigir (especialmente dos governos estaduais, que so constitucionalmente os responsveis pela segurana publica) medidas efetivas para prevenir e proteger as mulheres contra a violncia e punir seus agressores.  h um abismo que no permite estabelecer correspondncia entre o Ciclo Oramentrio e a Poltica de Ateno Integral a Sade da Mulher. O financiamento de uma gama enorme de aes dessa poltica por uma nica ao oramentria (como demonstra o rebatimento do eixo de sade da mulher do II PNPM com o PPA 2008-2011) aponta limites cruciais. As diretrizes e estratgias da Poltica de Ateno Integral a Sade da Mulher, na medida em que no encontraram correspondncia no planejamento e no oramento da sade, sofreram limitaes drsticas para a sua execuo. O fracasso no alcance da meta de reduo da mortalidade materna fala muito alto a esse respeito, porque evidencia a insuficincia dos recursos, a fragmentao das aes programticas e a ausncia de monitoramento e avaliao que corrigissem erros e orientassem, nesses oito anos, o oramento publico e seus programas ao alcance da meta de reduo da mortalidade materna.

16. Como exemplo citamos a iniciativa da Articulao de Mulheres Brasileiras, que tem promovido

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desde 2006 videocon-ferncias para discutir a Lei e apresentar Balano de sua implementao. Em 2009 e maro de 2010, a AMB realizou duas edies da Comitiva em defesa da Lei Maria da Penha para incidir politicamente perante os poderes pblicos e chamar ateno da sociedade em geral. Como produto da comitiva, deflagrou-se a campanha Mexeu com a Lei Maria da Penha, mexeu com todas as mulheres: a Lei precisa de recursos e no de mudanas

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g  O problema na rea da sade, de uma maneira geral se repete (com maior ou menor intensidade) em todas as reas. Continua sendo uma incgnita o volume de recursos pblicos destinado implementao das polticas para as mulheres e a promoo da igualdade. O conceito poltico de transparncia que orientou a ao governamental, focado no combate corrupo, continuou invisibilizando as desigualdades de gnero e raa produzidas e reproduzidas pelas finanas pblicas (tributao e oramento). Apesar de, nos ltimos 8 anos, haver exigncias da Lei de Diretrizes Oramentrias em relao administrao direta e s empresas pblicas para prestarem contas a esse respeito; e apesar tambm dos esforos, compromissos e instrumentos criados para o monitoramento das aes e recursos comprometidos no II PNPM, ningum sabe quanto est sendo investido por cada ministrio para financi-lo. g  o Brasil ficou em 3 lugar no ranking latino-americano sobre paridade (entre mulheres e homens) econmica e laboral17, um feito que em grande parte se deve ao programa de transferncia de renda. Mas no conseguimos ir alem da metade do caminho em relao meta traada de ampliao da taxa de atividade feminina. O atraso no alcance dessa meta, num contexto geral de crescimento econmico, tem a ver com a estratgia governamental de combate a pobreza, que aceitou convenientemente que as mulheres pobres dedicassem grande parte de seu tempo aos cuidados com a famlia e demais tarefas domesticas, sem criar alternativas em termos de polticas pblicas para que elas pudessem romper com a situao de dependncia econmica e desproteo social em que se encontram. A escassez de vagas oferecidas na educao infantil pblica evidencia essa opo. Outro fator que nos distanciou da meta est relacionado s decises econmicas no contexto da crise financeira, que incentivaram exclusivamente as empresas do setor produtivo intensivas em mo de obra masculina, com repercusses inevitveis sobre as desigualdades de gnero no mercado de trabalho.  N esses oito anos, a superao das desigualdades vividas pelas mulheres se firmou como desafio para as polticas publicas. Como pudemos ver, novos mecanismos institucionais, novos compromissos polticos foram firmados no sentido de garantir o direito de todas as mulheres, mas avanou-se menos do que o compromissado em alguns aspectos, em outros at retrocedeu-se. Em meio a inmeros conflitos, tendo que enfrentar embates com opositores reacionrios e poderosos, as lutas feminista e antirracista conseguiram, durante os dois governos Lula, fincar algumas cunhas que permanecem na estrutura do Estado patriarcal e racista, exigindo responsabilidade e ao do poder pblico na superao das desigualdades e no combate s injustias.
17. Fonte: Articulacion Feminista MarcoSur. ISOQuito um instrumento para o seguimento do Consenso. 2010. WWW.mujeresdelsur-afm.org.uy.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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A promocao da igualdade racial na era Lula

MARILENE DE PAULA
Mestre em Bens Culturais e Projetos Sociais, Coordenadora da rea de Direitos Humanos da Fundao Heinrich Bll.

se passaram 15 anos da histrica declarao do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso admitindo a existncia do racismo e da discriminao racial no Brasil2. Isto aconteceu em 20 de novembro de 1995, por ocasio dos 300 anos de morte do heri negro, Zumbi dos Palmares. Muitas foram as atividades e manifestaes construdas e realizadas pelo prprio Estado brasileiro e pelo movimento social negro, tendo na Marcha Zumbi dos Palmares, sua expresso mais exitosa. 30 mil militantes da causa antirracista marcharam em Braslia e se encontraram, naquele mesmo dia, com o Presidente entregando-lhe documento exigindo polticas pblicas para a populao negra. Nos oito anos seguintes algumas iniciativas foram realizadas, como a criao de conselhos e grupos de trabalho3 com a participao da sociedade civil e a adoo de aes afirmativas em ministrios e agncias governamentais. Os anos do governo Fernando Henrique inauguraram um campo especfico das polticas pblicas: a promoo da igualdade racial, definitivamente pondo fim invisibilidade dos negros e negras para o Estado Brasileiro. Dois fatos marcantes colocaram a questo das polticas de ao afirmativa para negros na pauta nacional: a implantao, em 2001, na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e na Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF), de uma poltica de cotas para insero de alunos negros no ensino superior, gerando um debate acalorado que tomou espao na mdia, na academia e na sociedade em geral. Sob protestos e adeses favorveis dos vrios atores (mdia, academia e movimento social negro), ao longo dos ltimos nove anos, outras universidades em todo o Brasil tambm adotaram sistemas similares em seus processos de admisso4. O segundo fato foi a realizao da Conferncia Mundial da ONU contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerncia, em 2001 na frica do Sul. Durante o processo de preparao da Conferncia de Durban, como ficou conhecida, foram realizadas vrias reunies preparatrias em quase todos os estados brasileiros. O prprio governo federal financiou pelo menos 18 conferncias em algumas regies e estados, alm de 15 estados terem promovido suas prprias conferncias preparatrias.

1. Agradeo aos comentrios e sugestes de Walmir dos Santos durante a elaborao desse artigo. 2. Ver mais em http://www1.folha.uol.com.br/fsp/1995/11/21/cotidiano/29.html, acesso 10/01/2011. 3. Foram criados durante o governo FHC trs importantes grupos de trabalho para pensar polticas de igualdade racial: o Grupo Interministerial de Valorizao da Populao Negra GTI, Grupo de Trabalho Multidisciplinar GTM, Grupo de Trabalho contra a Discriminao no Emprego e na Ocupao GTDEO. 4. Atualmente tramitam aes no Supremo Tribunal Federal questionando a constitucionalidade das cotas (ver exemplo na Argio de Descumprimento do Preceito Fundamental ADPF no. 186, disponvel em http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADPF&s1=186&processo=186, acesso no dia 20/02/2010) e no Senado Federal o projeto de lei 73/99 que prev a reserva de 50% de vagas em universidades pblicas para alunos oriundos de escolas secundrias da rede pblica. Dentro deste percentual 25% seriam para jovens de baixa renda e a outra metade para negros e indgenas, de acordo com a proporo tnico-racial nos Estados.

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O governo brasileiro naquela ocasio sofria uma presso internacional, produto das articulaes da rede de contato do movimento social negro que desde o fim da dcada de 1980 tornava possvel a presena de lideranas em vrios fruns internacionais, desmistificando a viso de que no Brasil no haveria racismo e sim, a convivncia harmnica entre os grupos raciais. No depoimento de Edna Rolland (ALBERTI & PEREIRA, 2007:361) podemos observar isto: para os americanos e sul-africanos que estavam l5, eu creio que houve uma compreenso de que, derrotado o apartheid na frica do Sul, o Brasil era o prximo front. De fato, os brasileiros se tornariam o centro das atenes nos debates durante a Conferncia. A defesa das aes afirmativas se tornou o carro-chefe das reivindicaes do movimento social negro, apesar das resistncias ideolgicas e polticas. Quando analisamos as medidas implementadas pelo governo Fernando Henrique percebemos que as mais emblemticas foram realizadas no perodo de preparao ou ps-Durban. O legado para o governo Lula um amplo e diversificado corpo de iniciativas e reflexes sobre a temtica racial instaurado na opinio pblica, nos movimentos sociais, no prprio governo e na academia. No novo governo uma presso interna aos centros de deciso do poder feita pelos militantes da causa antirracista e antissexista, institucionalizados no PT, exigiam medidas de ao afirmativa para vrios segmentos, em especial mulheres e negros. Na posse do novo governo dois negros de reconhecimento nacional sinalizavam a incluso das questes raciais exigida na gesto pblica: Benedita da Silva, senadora pelo PT, um dos cones da luta antirracista e antissexista, tomou posse como titular da pasta do Ministrio de Assistncia e Promoo Social e Gilberto Gil, no Ministrio da Cultura. Outro ato importante foi a indicao para o Supremo Tribunal Federal (STF), instncia mxima do Judicirio, do primeiro ministro negro, Joaquim Barbosa Gomes, tambm em 2003. Matilde Ribeiro, titular da Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), a qual falaremos mais adiante, fecharia o leque de representaes dos negros dentro do primeiro escalo. A SEPPIR tinha papel privilegiado como articuladora de aes, mas obviamente essas polticas no se esgotavam nessa iniciativa. O desafio do governo Lula era responder s demandas dos movimentos sociais negros e a todo um debate que se instaurara na sociedade. O que no significava apenas a criao de um rgo ou instncia, mas a implementao de polticas de igualdade racial. o que veremos a seguir, ou seja, um breve levantamento de algumas aes do governo Lula nesse campo, entendendo como polticas de ao afirmativa, aquelas cuja diretriz, ao ou programa estejam explicitamente direcionados para a populao negra. Assim, darei nfase a algumas aes devido a sua importncia estratgica ou resultado alcanado. Obviamente, um leque de polticas universais em vrias reas tambm atinge essa populao e auxilia na superao das desigualdades raciais, porm no faro parte de minha anlise.
5. ltima conferncia da Iniciativa Comparativa das Relaes Humanas, em Cape Town, na frica do Sul, em junho de 2000.

SEPPIR
A discusso sobre o racismo e a discriminao racial no eram novos no PT. Na campanha de 2002 do ento candidato Lula, o tema das desigualdades raciais j era tratado no documento Brasil sem Racismo, que compunha as propostas de governo do Partido dos Trabalhadores e seus coligados. As propostas eram resultado de encontros regionais organizados pela Secretaria Nacional de Combate ao Racismo, criada pelo PT desde 1993, e que foi fundamental nas principais discusses sobre o tema na equipe de transio. Em relatrio dessa mesma equipe havia uma importante recomendao: a criao de um rgo na estrutura administrativa que efetivamente fosse o ponto de referncia dentro do governo da temtica racial, o que mais tarde se tornaria a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), vinculada Presidncia da Repblica e com status de ministrio. A SEPPIR foi criada em 21 de maro de 20036 e tinha trs objetivos principais: a) ser uma instncia consultiva da Presidncia, b) gerar respostas para o combate s desigualdades raciais e c) acompanhar a incorporao da dimenso de raa no planejamento e implementao das polticas pblicas, alm de monitorar e avaliar programas e iniciativas dos ministrios e agncias governamentais. Assim, esse governo apontava que polticas universais no eram suficientes para enfrentar as desigualdades sensveis a raa, quebrando de forma clara a postura de neutralidade. H que se destacar tambm que um debate acalorado dentro das vrias tendncias do movimento social negro permeou as discusses sobre a criao da SEPPIR. Aqueles contrrios alegavam que a Secretaria criaria um gueto, para atendimento das demandas de parte da militncia, impedindo que certos segmentos pudessem se posicionar contrariamente ao governo, quando necessrio. A pequena alocao de recursos na Secretaria tambm era um fator de fragilidade do rgo. Para o governo a criao de um rgo especfico dentro da mquina pblica afirmava a necessidade de combate ao racismo e suas perversas consequncias por meio de polticas pblicas focais, sendo o principal desafio da SEPPIR articular a transversalizao da questo racial em todos os programas e iniciativas do governo. Isso significava um complexo processo de sensibilizao e convencimento junto aos outros rgos da gesto pblica, numa pauta que certamente encontraria muitas resistncias e dependeria, e muito, dos apoios conseguidos dos centros de deciso do governo. Se conseguir apoios dentro do governo e na sociedade no era tarefa fcil, o que demonstrava os desafios hercleos da Secretaria, importante lembrar dos mritos da iniciativa: ter um rgo dentro do governo, apesar dos poucos recursos aplicados, era um ponto de referncia, um incmodo,
6. Medida provisria n. 111, de 2003 e posteriormente a Lei 10.678, de 23 de maio de 2003.

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que bem aproveitado poderia gerar uma espiral de polticas em vrias reas nunca antes pressionadas diretamente a realizar alguma iniciativa. A SEPPIR investiu na criao de espaos de interlocuo com outros rgos do governo e com a sociedade civil. Foram criados o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), que teve como tarefa a realizao das duas Conferncias Nacionais de Igualdade Racial, e o Frum Intergovernamental (FIPIR), que congrega representantes de 26 estados e do Distrito Federal, alm de 626 municpios. O modelo SEPPIR tambm foi inspirao para 176 municpios que constituram rgos similares. Na anlise dos relatrios de gesto nota-se que a coordenao das polticas de atendimento s comunidades quilombolas foi priorizada no trabalho da SEPPIR. No balano feito pelo prprio governo (BRASIL, 2010), se destacam as aes direcionadas aos quilombolas. O grande avano com o governo Lula nas polticas nessa rea a mudana de posicionamento. Anteriormente, a questo quilombola era vista como atendimento de demandas culturais, ou seja, fortalecimento e reconhecimento das tradies dos povos quilombolas ou uma questo fundiria. A criao do Programa Brasil Quilombola (PBQ), em 2004, e posteriormente a Agenda Social Quilombola (2007), que orientam a ao de 23 ministrios, alm de parcerias com empresas pblicas na implantao de projetos, mostraram que a questo quilombola tinha a pretenso de ser desse momento em diante uma poltica pblica em larga escala. A coordenao do Programa ficou a cargo da SEPPIR, ou seja, direcionar um conjunto de atividades e acompanh-las. No PBQ est o Luz para Todos, que j atendeu 6.760 comunidades, o Bolsa Famlia, que incorporou quase 30 mil famlias ao programa, aes de saneamento da FUNASA em 430 comunidades, distribuio de cestas alimentcias para 160 mil famlias e outras aes de atendimento necessidades bsicas (BRASIL, 2010: 43-63 p.). Os nmeros impressionam e expressam o quanto se avanou nesse tema. Entretanto, de 2004 a 2007 apenas 32,8% dos recursos destinados ao PBQ foram gastos (ARRUTI, 2009). Num balano geral dos recursos destinados ao Programa, a mdia total dos gastos no passou dos 35% dos oramentos anuais (IPEA, 2008; SEPPIR, 2009). Apesar dos mritos da implementao de polticas transversais de promoo da igualdade racial, os recursos ainda so bastante limitados. Isso tambm se aplica a prpria SEPPIR. Ao compararmos os oramentos da Secretaria dos Direitos Humanos e das Mulheres, a SEPPIR teve a menor taxa oramentria de crescimento percentual, 19,4%. As duas outras, tiveram crescimento de 312,2% e 1.342,3%, respectivamente. Em termos quantitativos a despesa acumulada pela SDH foi de R$ 656 milhes, enquanto que a SPM, R$ 255,1 milhes e a SEPPIR, R$ 147,04 milhes7.
7. BICALHO, Lucdio. Gastos para a efetivao de direitos aumentam na era Lula. Braslia: INESC, 2010, mimeo. Disponvel em http://www.inesc.org.br/biblioteca/textos/materias/Gastos%20para%20direitos%20aumentam%20durante%20 governo%20Lula.pdf, acessado dia 10/01/2011.

EDUCAO
A importncia da educao formal para o mercado de trabalho e para o exerccio pleno da cidadania, hoje cada vez mais esto conectadas. Os nmeros adversos para negros na educao, com reflexos nos ganhos salariais e oportunidades de mobilidade social tornaram-se uma agenda preponderante nas articulaes e demandas por direitos dos movimentos antirracistas desde a dcada de 1990. Nesse contexto nasceram iniciativas pioneiras como o Pr-Vestibular para Negros e Carentes8, na regio metropolitana do Rio de Janeiro, cursos preparatrios para ingresso de alunos das classes populares, em especial os negros, nas universidades pblicas, trazendo o debate sobre a democratizao do ensino superior. Quando pioneiramente uma poltica de cotas foi implementada na Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ, em 2001, um debate polarizado se iniciou, com contrrios e favorveis s polticas de cotas nas universidades. Os principais jornais do pas, Folha de So Paulo, O Globo e O Estado de So Paulo tomaram um feroz posicionamento contrrio s cotas nas universidades, assim como intelectuais e personalidades do cenrio artstico utilizaram a mdia para propagandear a preocupao de o pas estar racializando suas polticas. Apesar disso, at 2009 79 universidades pblicas (municipais, estaduais e federais) j haviam institudo um sistema de cotas para negros e indgenas e/ou bonificao para alunos egressos de escola pblica9. Em pesquisa recente do DataFolha10 (2008), 51% dos entrevistados aprovaram as cotas para negros nas universidades pblicas ou privadas e 39% foram contra. Apesar das investidas da mdia tentando deslegitimar a adoo das cotas, o debate ainda est em aberto. Porm, na educao superior os nmeros ainda so bastante desfavorveis para os negros. Segundo a PNAD (2008), em 1997 a distribuio de estudantes de 18 a 24 anos com nvel superior completo entre a populao branca era de 9,6%, enquanto que 2,2%
8. Os primeiros cursos pr-vestibulares para negros e carentes - PVNC datam de 1992/1993. Os PVNCs so uma iniciativa inovadora, com objetivo prioritrio de democratizao da educao e promoo da igualdade racial no ensino superior. Nos anos 2000 essas iniciativas comearam a ser denominadas de Movimento dos Cursos Pr-Vestibulares Populares (NASCIMENTO, 2007). 9. 41 so instituies estaduais, 34 federais e 04 municipais. 19 instituies tm suas vagas reservadas somente para indgenas. Ver mais FERREIRA & HERINGER, 2009. 10. Na pesquisa de opinio do DataFolha (2008) sobre o racismo na sociedade brasileira, os entrevistados responderam a pergunta: um dos pontos do projeto prev que, no mnimo 20% das vagas em universidades pblicas e particulares sejam reservadas para pessoas negras e descendentes de negros, independente das notas obtidas no vestibular em relao aos que no so negros. Voc a favor ou contra as cotas, isto , que sejam reservadas vagas para negros e descendentes de negros nas universidades? 51% foram a favor, 39% contra, 5% indiferentes e 4 no sabem.Quanto pergunta sobre estabelecimento de cotas nas empresas pblicas e privadas: O Estatuto [da Igualdade Racial] tambm prev que sejam reservadas no mnimo 20% das vagas nas empresas pblicas e privadas para pessoas negras e descendentes de negros. E voc a favor ou contra que sejam reservadas vagas nas empresas para negros e descendentes de negros?. 54% aprovaram, 39% discordaram e indiferentes e no sabem, 4%.

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eram pretos e pardos. Em 2007 esses percentuais sofreram um aumento tanto para negros quanto para brancos, de 13,4% e 4,0%, respectivamente. Porm, o hiato entre os dois grupos, que era de 7,4 pontos percentuais em 1997, passa para 9,4 pontos percentuais em 2007, demonstrando que mesmo aps uma dcada a composio racial das pessoas que completaram o nvel superior permanece inalterada, ou seja, o gap entre negros11 e brancos permanece, mesmo que o acesso e permanncia no ensino superior aumentem para ambos os grupos. Para mudar quadro to adverso o governo Lula realizou algumas aes importantes. Destacaria duas iniciativas: o PROUNI e a Lei 10.639. Criado em 2005, o Programa Universidade para Todos - PROUNI12 disponibiliza bolsas de estudo totais ou parciais para estudantes de ensino mdio da rede pblica ou da rede particular (que tenham tido bolsa integral) para ingressarem em instituies de ensino superior privadas em cursos de graduao e cursos seqenciais de formao especfica. Para os bolsistas parciais um convnio entre MEC/Caixa Econmica e Fundo de Financiamento ao Estudante de Nvel Superior (FIES) oferece emprstimo para o estudante pagar at 100% da parte no coberta pelo Programa. As instituies privadas que aderirem ao PROUNI ficam isentas de alguns impostos, como o Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ), a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), a Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Confins) e a Contribuio para Programa de Integrao Social (PIS). De 2005 a 2008 deixaram de ser arrecadados R$ 673,2 milhes com a renncia fiscal (BRASIL, 2009) dessas entidades. O PROUNI contribui com a meta da Reforma Universitria13 proposta pelo governo Lula de aumentar a proporo de jovens de 18 a 24 anos matriculados em cursos superiores para 30% at 2011. Na PNAD de 2009 apenas 15,1% tinham 11 anos ou mais de estudo nessa faixa etria. Mas houve avanos para o percentual geral que cresceu de 31,6% em 2008 para 33% em 2009. A taxa mdia de crescimento anual de 1 ponto percentual14 para essa faixa que compem o maior grupo etrio, seguindo essa tendncia apenas em 2025 ser atingida a meta prevista, garantindo-se os esforos feitos at ento. O Programa o grande responsvel pela elevao da taxa de estudantes no ensino superior, disponibilizando 1.128.718 bolsas (integrais ou parciais), destas 748.788 foram preenchidas, 66%. Apesar do no preenchimento do total de bolsas grande a procura pelo Programa, sendo 5.548.746 inscritos de 2005 a 2010. Porm, foi o forte lobby das

instituies privadas, aliado ao baixo custo do governo com essa iniciativa o campo frtil para sua instalao, deixando de lado um investimento macio nas universidades pblicas e na qualidade do ensino. Mas como o PROUNI contribui para a igualdade racial no ensino superior? O decreto de lei que institui o PROUNI obriga as instituies a destinarem parte dessas bolsas aos candidatos negros e indgenas autodeclarados, de acordo com a proporo desses grupos na populao de cada estado, presente no ltimo censo realizado pelo IBGE. De 2005 a 2010, 353.813 bolsas foram distribudas para estudantes negros (pretos e pardos), no total 47,26%. Dois pontos principais so objeto de crtica ao ProUni: a) ser apenas um programa de estmulo expanso das instituies privadas de ensino, muitas com baixo desempenho no Enade; e b) o Programa priorizar o acesso e deixar de lado a permanncia, um dos grandes desafios para os estudantes das classes populares. Em auditoria do TCU (BRASIL, 2009) sobre o ProUni e FIES vrios problemas foram detectados: a. Pouca contribuio dos programas para o acesso e permanncia de estudantes no ensino superior. De 2005 a 2008 houve evaso de 19,5% dos beneficirios do Programa e apenas 58% das vagas foram efetivamente utilizadas. Alm disso, o TCU observa que 56% dos alunos que responderam questionrio sobre o Programa tem dificuldade em se manter no curso. b. Os cursos oferecidos no Prouni e no FIES tem baixa avaliao pelo Enade. Dos 15.876 cursos oferecidos pelo ProUni, 5.501, ou 34,65%, nunca foram avaliados pelo Exame Nacional de Desempenho de Estudantes Enade15, ou seja, 74.951 alunos esto estudando em cursos que nunca foram avaliados. Dos cursos avaliados pelo Enade que oferecem bolsas pelo ProUni, 1,7% receberam nota 1; 19% nota 2; 40,8% nota 3; 11% nota 4 e apenas 0,7% nota 5, enquanto 17,4% ficaram sem conceito, ou seja, 20,9% dos cursos avaliados possuem nota menor que trs no Enade. No FIES o cenrio no diferente, pois 24,8% dos alunos recebem financiamento em cursos com nota inferior a trs, situao proibida por lei. c. ProUni e Fies no seguem recomendao do MEC de poltica de prioridade para profissionais da educao. Uma das diretrizes dos programas facilitar o ingresso de professores das escolas pblicas em cursos de especializao, mas em 2008 apenas 0,48% do total de bolsistas ativos eram professores
15. O Enade avalia o desempenho dos alunos de cursos de graduao segundo os contedos programticos, suas habilidades e competncia.

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11. Utilizo a categoria negro como definida pelo IPEA, ou seja, a juno das estatsticas de pretos e pardos. 12. O Projeto de Lei n. 3.582/2004 foi encaminhando ao Parlamento em 13.05.2004, cabendo sua verso final a Lei n 11.096, em 13 de janeiro de 2005. 13. Plano Nacional de Educao (PNE Lei n 10.172/2001) 14. A taxa anual de crescimento da educao superior era de 0,7 pontos percentuais, mas a partir de 2005, com a implantao do PROUNI essa taxa cresceu para 1 ponto, graas as matrculas no ensino superior nas instituies privadas.

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Assim, para o TCU a distribuio de bolsas pelo ProUni e de financiamento pelo FIES no obedeceria a uma poltica de priorizao de cursos, mas a uma oferta do mercado, demonstrando que a dinmica de distribuio de bolsas movida por motivos outros que no as prioridades e necessidades brasileiras de profissionais (BRASIL, TCU: 29p.). d. Problemas quanto ao critrio de iseno fiscal. Ao assinar o termo de adeso ao ProUni a IES participante obtm iseno fiscal total, independente do nmero de bolsas ofertadas e/ou efetivamente ocupadas. Segundo o TCU, uma vez que as IES no tem motivao para ocupar todas as bolsas que so ofertas, pois no recebero mais ou menos benefcios por isso o critrio de iseno fiscal d margem a comportamentos oportunistas por parte das IES e recomenda que o benefcio fiscal oferecido s IES deveria ser proporcional ao nmero de bolsistas efetivos do Programa, em comparao ao total de bolsas ofertadas, alm de recomendar que sejam utilizados como clculo para iseno a avaliao dos cursos pelo Enade (Idem: 31p). Apesar das isenes fiscais, renegociao de dvidas e ttulos da dvida pblica recebidos, ao longo de 2004 a 2007 a dvida de pouco mais de 1 bilho das IES passou para mais de quatro bilhes, um aumento crescente de dbitos previdencirios. e. O custo mdio da bolsa ProUni maior que o valor da mensalidade mdia dos cursos, em especial para as entidades sem fins lucrativos no beneficentes, cuja mensalidade mdia de R$ 504,39, enquanto que o custo mdio para o Estado de R$ 916,00 por bolsista. O ProUni uma iniciativa importante, que contribuiu para o significativo aumento dos estudantes negros no ensino superior pela via da universidade privada, porm questes cruciais como a qualidade do ensino ofertado e programas que auxiliem a permanncia do aluno ainda so um desafio. Como afirma Andra Lopes Vieira (2009: 15 p.): nesta fico de democratizao, mantiveram-se intocveis os mecanismos de acesso, os critrios de seleo e o perfil predominante da comunidade discente das universidades pblicas (em sua maioria gratuitas e de excelncia); enquanto ampliaram-se as vagas (como moeda de troca para a renncia fiscal das universidade privadas) em estabelecimentos privados.

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Na educao bsica o principal destaque foi a promulgao em 2003 da Lei n. 10.63916, que torna obrigatrio nas escolas pblicas e privadas o ensino da Histria da frica e das culturas afro-brasileiras. Uma poltica voltada para a valorizao da identidade, da memria e das culturas negras, resgatando a importncia da matriz africana, como componente estruturante da construo da nao brasileira. A Lei se insere num debate mais amplo sobre a universalizao do sistema de ensino e atende s denncias histricas do movimento social negro quanto ao imaginrio racial presente na estrutura e no funcionamento do sistema educacional, que se corporifica na linguagem dos livros didticos e em prticas discriminatrias e racistas. Em 2009 foi criado o Plano Nacional de Implantao das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educao das Relaes tnico-Raciais e para o Ensino de Histria e Cultura Afro-brasileira e Africana, tendo como foco a Lei 10.639. Foi criado tambm o Selo de Educao para a Igualdade, que premia escolas da rede pblica que desenvolvem aes para implementao da Lei e do Estatuto da Igualdade Racial. O Selo uma iniciativa da SEPPIR, em parceria com outras entidades do sistema ONU (UNESCO e UNICEF) e do governo (SECAD e CONSED). Mas, a prpria SEPPIR reconhece que, at agora, poucas escolas conseguiram se adaptar a nova grade curricular. Para implementar o artigo 26 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)17 e promover a Lei 10.639 outra iniciativa foi a criao do Programa de Aes Afirmativas para a Populao Negra nas Instituies Federais e Estaduais de Educao Superior (UNIAFRO)18, uma parceria entre MEC e os Ncleos de Estudos Afrobrasileiros Neabs, existentes nas universidades pblicas. O programa oferece assistncia financeira s Instituies Federais e Estaduais de Ensino Superior visando fomentar aes voltadas formao inicial e continuada, nas modalidades presencial e a distncia, para professores de educao bsica e graduandos de licenciatura e cursos de Pedagogia, assim como para a elaborao de material didtico especfico para uso na Educao Bsica. De 2005 a 2009 foram capacitados 17.070 professores, 53 publicaes realizadas e 190 estudantes receberam auxlio, somente em 2009 foram destinados cerca de R$ 8,3 milhes para repasses s universidades. Com isso, o Programa tambm fortalece a institucionalizao dos ncleos e uma poltica de ao afirmativa dentro das universidades. No entanto, Nilma Gomes (2009) observa alguns problemas quanto ao Programa, como a demora no repasse de recursos aos Neabs e no se ter, at o momento, um sistema de avaliao para verificar se todos os beneficirios realmente cumprem as exigncias dos editais e se os cursos oferecidos tm qualidade do ponto de vista terico, didtico e pedaggico.

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16. A Lei 11.645, de 10 de maro de 2008 alterou a lei anterior para incorporar tambm a histria e cultura dos povos indgenas.

17. LDB, artigo 26, 4: O ensino da Histria do Brasil levar em conta as contribuies das diferentes culturas e etnias para a formao do povo brasileiro, especialmente das matrizes indgena, africana e europia. 18. O Programa foi criado em 2005, mas somente em 2008 foi regulamentado (Resoluo CD/FNDE n 14, de 28 de abril de 2008 - Ministrio da Educao).

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SADE
Apesar de a maioria dos atendimentos feitos pelo SUS serem da populao negra, somente em 2004, no Seminrio Nacional de Sade da Populao Negra foi aprovada uma Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, para combater o racismo institucional no SUS e desenvolver programas especficos de atendimento a doenas com forte incidncia na populao negra, tais como a anemia falciforme, deficincia de glicose em recm nascidos, foliculite e doenas adquiridas em condies adversas, como desnutrio, tuberculose etc. O Ministrio tambm promoveu a (re)organizao de comits consultivos (Comit Tcnico de Sade da Populao Negra) com a participao de organizaes da sociedade civil no processo decisrio das polticas ligadas ao SUS. Isso gerou a incluso da promoo da equidade na ateno sade da populao negra, entre as diretrizes do Plano Nacional de Sade, que orienta as aes do sistema de sade. Esse processo tambm contou com a parceria da SEPPIR. O movimento social negro j h algumas dcadas denunciava que, em especial as mulheres negras tinham tratamento diferenciado no sistema de sade. Assim, o Plano tenta resgatar os objetivos do SUS de promover um servio profissional e adequado s pessoas independente da cor, orientao sexual e origem racial e tnica. No contexto da Conferncia de Durban foram iniciadas discusses para a implementao do Programa de Combate ao Racismo Institucional PCRI, mas somente em 2005 o programa foi efetivamente implementado, numa parceria entre SEPPIR, Ministrio Pblico Federal, Ministrio da Sade, Organizao Pan-Americana de Sade (Opas), Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O Programa tinha dois focos, um no mbito federal e outro municipal com aes em diferentes reas. Foram realizadas atividades de capacitao, com oficina para agendes de sade, tcnicos e gestores da rede pblica. Alm disso, em 2006, foi realizada a Campanha de Combate ao Racismo Institucional, feita para os profissionais de sade do Ministrio e para a rede de servios descentralizados e a incluso do quesito cor em todos os formulrios do sistema de informao em sade. Em 2004, Matilde Ribeiro, titular da SEPPIR, protagonizou juntamente com o ministro da Sade, Saraiva Felipe, a campanha brasileira Aids e Racismo: O Brasil tem que viver sem preconceito, que marcou o Dia Mundial de Luta contra a doena. Pela primeira vez uma campanha contra a Aids estava focada na populao negra. Tambm foi criado o Projeto tambm criou o Projeto Brasil AfroAtitude (2004), em parceria com SEPPIR, SDH e MEC. O projeto disponibiliza anualmente, em 10 universidades pblicas, 500 bolsas de estudo para que estudantes admitidos atravs do sistema de cotas possam participar de projetos de pesquisa, extenso e monitoria ligados ao estudo da epidemia de AIDS.

Em 2008, a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra tomou novo impulso com o estabelecimento de metas, indicadores e recursos previstos no PPA 2008-2011. O Plano encontra-se em sua segunda fase. Porm, segundo o prprio Ministrio da Sade, dos R$ 1 milho destinados ao Programa Brasil Quilombola, e de R$ 4,7 milhes das aes de promoo da equidade em sade das populaes em condies de vulnerabilidade, nada foi gasto. A situao no muda quando olhamos para os recursos destinados aos pacientes portadores de hemoglobinopatias, apenas 27,9% foi gasto e nas polticas de ateno sade da mulher (cerca de R$ 8,7 milhes), 95,4% no foram executados (LAVOR, 2009).

RELAES EXTERIORES
Em 2002, numa iniciativa do Ministrio das Relaes Exteriores, por intermdio do Instituto Rio Branco, foi assinado um protocolo de cooperao com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio da Justia e Ministrio da Cultura, para criao do Programa BolsaPrmio de Vocao para a Diplomacia, que tinha como objetivo propiciar maior igualdade de oportunidade e diversidade tnica na preparao ao concurso do Instituto Rio Branco para a formao de diplomatas brasileiros, por meio de apoio a candidatos afro-descendentes, e com eqidade de gnero. Os candidatos que ingressarem no Programa, feito atravs de provas, recebem uma bolsa auxlio no valor de R$ 25.000,00, desembolsados parceladamente durante 10 meses. A bolsa custeia apenas material bibliogrfico e pagamento de cursos preparatrios ou professores especializados nas disciplinas exigidas no concurso do Instituto Rio Branco que acontece anualmente. Entre 2002 e 2006 foram concedidas 112 bolsas. Nesse perodo 07 bolsistas entraram para a carreira diplomtica. Em 2009, 66 bolsas foram concedidas. As crticas feitas pelos defensores das AA se baseiam no fato de o Programa BolsaPrmio no criar um sistema de cotas efetivas dentro do Ministrio. O Programa estimula a entrada dos candidatos, mas no garante de fato um percentual maior de negros na diplomacia brasileira. Resta saber se um dos objetivos principais de uma poltica de AA ser desta forma atingido, ou seja, fazer com que espaos historicamente prestigiados sejam tambm ocupados por representantes de grupos discriminados, fazendo com que esse espao reflita a diversidade presente na sociedade. Para Weisskopf (2007) em pesquisa sobre as experincias de insero no ensino superior de alunos de grupos sub-representados na ndia e Estados Unidos, o objetivo mais importante de uma poltica de ao afirmativa gerar maior integrao tnica e racial de membros desses grupos na elite de uma sociedade.

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SEGURANA PBLICA: PRONASCI

Com uma dotao oramentria de R$ 6,7 bilhes entre 2008 e 2012, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania - PRONASCI19 foi criado em 2008 e possui 94 medidas. O PRONASCI, principal programa na rea de segurana pblica, inova ao colocar como uma de suas diretrizes o foco em jovens de 15 a 24 anos e a promoo dos Direitos Humanos, intensificando uma cultura de paz, de apoio ao desarmamento e de combate sistemtico aos preconceitos de gnero, tnico, racial, geracional, de orientao sexual e de diversidade cultural. E, novamente, ao promover estudos, pesquisas e indicadores sobre violncia que considerem as dimenses de gnero, tnicas, raciais, geracionais e de orientao sexual. A prpria existncia do PRONASCI j uma inovao, numa rea em que historicamente pouco foi feito pelo Governo Federal de forma estratgica, deixando aos Estados providncias nesse sentido conforme reza a Constituio, porm com resultados bastante insatisfatrios no que diz respeito a promover a paz e a segurana. Outra virtude oriental seus projetos e recursos segundo indicadores objetivos de vitimizao por violncia, inclusive posteriormente quanto a avaliao de seus resultados (INESC, 2010). Nas aes propostas pelo PRONASCI est o projeto Farol, uma proposta de ao afirmativa para jovens negros em conflito com a lei ou egressos do sistema prisional, visando a recuperao desses jovens, sua insero na rede de ensino e no mercado de trabalho, bem como a formalizao de meios para que eles desenvolvam atividades scio-educativas e culturais, atuando como multiplicadores do processo. O projeto tem em sua execuo uma parceria com a SEPPIR. Na anlise oramentria desenvolvida pelo INESC (2010) sobre o PRONASCI nota-se que no ano de 2008 no houve aplicao de recursos nesse projeto. No ano de 2009 foram autorizados R$ 3,3 milhes, mas nenhum recurso foi liquidado. Em 2010 no houve previso de gastos para essa rubrica.

profissional de jovens e adultos negros(as) em cursos de nvel mdio, como borracheiro, mecnico, operador de telemarketing, operador de caixa etc. O Plano conta com o acompanhamento da SEPPIR. O Plano oferece tambm qualificao para as trabalhadoras domsticas, categoria quase que totalmente dominada pelas mulheres, em especial, negras. Alm disso, o Planseq TDC tem como meta aumentar a escolaridade das beneficirias. O Ministrio tambm atua junto s comunidades quilombolas, atravs do Projeto Brasil Local, que apia iniciativas de empreendedorismo, geradoras de trabalho e renda, fortalecendo a economia solidria. O Projeto conecta agricultores e produtores quilombolas aos consumidores e redes atacadistas, alm de facilitar o acesso s polticas pblicas de incentivo agricultura e produo de alimentos.

CONSIDERAES FINAIS
A superao das desigualdades raciais passa necessariamente pela interveno do Estado, a partir de polticas pblicas consistentes, articuladas e com recursos definidos. No governo Lula, ao contrrio do antecessor FHC, as polticas na rea racial tiveram mais visibilidade e programas em escala foram implementados. Um avano significativo ocorreu no ensino superior e em setores anteriormente resistentes implementao de polticas nessa rea. Em praticamente todos os ministrios e agncias governamentais h alguma ao ou compromisso estratgico, num esforo de transversalizar o tema. No entanto, o desafio est na abrangncia dessas aes, o que de fato foi feito, a prioridade dada ao tema. Apesar de um leque variado, conforme pede um tema to complexo, a incluso na agenda das polticas pblicas com relevncia e consistncia se fez de forma insuficiente no governo Lula. Projetos com baixa dotao oramentria, com pouca visibilidade, sem acompanhamento dos resultados, descontinuidade de aes e falta de dilogo entre rgos responsveis por uma ao ou programa, so ainda comuns. Em algumas reas o avano visvel, como, por exemplo na educao com vrios programas e iniciativas de enfrentamento ao racismo e discriminao. Os problemas podem ser detectados, mas h alguns resultados animadores. O mesmo no pode ser dito na rea da sade, com uma poltica bastante incipiente. Apesar das limitaes oramentrias e polticas, a SEPPIR tambm conseguiu acompanhar e desenvolver aes significativas. As aes nessa rea tiveram como diretriz a transversalidade, que esbarra na cultura organizacional presente na administrao pblica, excessivamente marcada pela atuao setorizada e verticalizada. Transversalizar o tema racial significa tambm modificar as polticas universais no sentido de incluir o objetivo de igualdade racial como um eixo estruturante.

TRABALHO
Foram criadas comisses regionais (26 estados e no Distrito Federal) e nacional para coibir prticas discriminatrias contras negros, mulheres e portadores de deficincia. Apesar das vrias comisses e fruns no MTE, de ao concreta se destaca o Plano Setorial de Qualificao Afro-descendente, lanado em 2009 e que promove a capacitao
19. O PRONASCI integra a Funo Segurana Pblica que possui uma srie de programas e instituies, como a Polcia Federal e a Polcia Rodoviria Federal, preveno e represso a criminalidade, repostas aos desastres e reconstruo, assistncia jurdica integral e gratuita, dentre outros.

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Em pesquisa do IPEA (2009) sobre a transversalidade nas polticas federais ligadas s minorias, o nmero de programas (nos ministrios) que afirmam contemplar a rea racial relativamente pequeno, cerca 15,3%, em 2007. A prpria constituio do racismo, que perpassa instituies e indivduos tambm cria inegveis dificuldades. Uma metodologia que tenha como objetivo a superao das desigualdades raciais deve ser incorporada no dia a dia de formuladores e gestores pblicos. H conflitos que so superveis, mas no em curto prazo. Mas creio ser um processo j iniciado e em curso. No podemos tambm confundir melhorias gerais das condies de vida do conjunto dos brasileiros com superao das desigualdades raciais. Os nmeros e informaes quando desagregados demonstram que a superao das desigualdades ligadas cor/raa caminham de forma muito mais lenta. Isto significa o dever de continuidade e monitoramento das polticas.

GOMES, Nilma Lino. Limites e possibilidades da implementao da Lei 10.639 no contexto das polticas pblicas em educao. In: PAULA, Marilene de & HERINGER, Rosana (orgs.). Caminhos convergentes: Estado e sociedade na superao das desigualdades raciais no Brasil. Rio de Janeiro: Heinrich Bll Stiftung, 2009, p. 39-74. INESC. Segurana pblica e cidadania: uma anlise oramentria do Pronasci. Braslia: INESC, 2010. IPEA. Boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise. No. 09, fev. 2004, Braslia. ______. Boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise. No. 10, fev. 2005, Braslia. ______. Boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise. No. 13, fev. 2007, Braslia. ______. Boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise. No. 14, 2007, edio especial, Braslia. ______. Boletim Polticas sociais: acompanhamento e anlise. No. 16, nov. 2008, Braslia.

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Os avancos e contradicoes das politicas de Direitos Humanos no Governo Lula

ALEXANDRE CICONELLO
Advogado, mestre em Cincia Poltica, especialista em Direitos Humanos pela American University (Humphrey Fellow), assessor de direitos humanos do INESC Instituto de Estudos Socioeconmicos, membro da coordenao da Plataforma Dhesca Brasil.

INTRODUO

ste artigo tem como objetivo analisar as polticas de direitos humanos no governo Lula. Para tanto, elegemos algumas reas e programas governamentais significativos das polticas pblicas voltadas para a promoo de direitos no Brasil durante esse perodo. No pretendemos com isso, analisar exaustivamente o conjunto de todas as polticas relacionadas com os direitos humanos, mas sim, encontrar algumas dimenses significativas que possam traduzir inovaes, indicar processos de mudanas e desafios para a construo de um pas mais justo e sustentvel. Analisaremos tambm o Pronasci, principal programa de segurana pblica do governo federal e o expressivo debate pblico e ideolgico ocorrido no Brasil em razo da publicao do III Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). O atualizado conceito de direitos humanos expresso no PNDH, relacionando-o s dimenses da democracia, do desenvolvimento e das desigualdades, provocou uma grande reao conservadora de setores da sociedade, delimitando as novas e velhas fronteiras de luta nesse campo.

DIREITOS HUMANOS: DO QUE ESTAMOS FALANDO?

A luta por direitos uma construo histrica. Eles no so dados, mas sim conquistados por aqueles/as que vivem situaes de opresso, invisibilidade e violao. Os direitos s existem, portanto, pela contnua luta de sujeitos polticos pelo reconhecimento de suas identidades, ao longo da histria, e por uma luta redistributiva dos recursos gerados pela sociedade. Trata-se de um movimento dinmico de lutas e avanos que eleva progressivamente a comunidade internacional a novos patamares de liberdade, igualdade, respeito e dignidade. No Brasil, durante o governo Lula, a sociedade civil brasileira esteve envolvida em um grande debate conceitual e poltico envolvendo os direitos humanos. Isso se deu durante a 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos que ocorreu em dezembro de 2008 e culminou no lanamento do III Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) em dezembro de 2009. A publicao do Programa por meio de um decreto presidencial provocou uma reao de setores conservadores da sociedade e de representantes de corporaes e de interesses econmicos (como os latifundirios e as grandes empresas de comunicao) contra algumas aes previstas no Programa e tambm contra o prprio conceito de direitos

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humanos. Para alguns, os direitos sexuais e reprodutivos, o direito humano ao meio ambiente e o conceito de integralidade e universalidade dos direitos no fazem parte dos direitos humanos, que so considerados pela viso liberal, como restritos e excludentes. No entanto, trata-se de um conceito poltico e jurdico, baseado em Declaraes e Tratados internacionais, que derivam da mxima expressa no art 1 da Declarao Universal dos Direitos Humanos Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Alm disso, estamos falando de um conceito normativo e operacional que impe obrigaes ao Estado brasileiro (e aos seus/suas representantes, gestores/as, servidores/as). Obrigaes pactuadas tanto na comunidade internacional como na prpria sociedade brasileira e se expressam por meio de um sistema jurdico-normativo, que os indivduos, os governos e a comunidade internacional devem respeitar e promover. Por direitos humanos entendem-se no s os direitos civis e polticos (previstos nos artigos 5 e 14 da nossa Constituio), mas tambm os direitos sociais, econmicos, culturais, ambientais, sexuais e reprodutivos (previstos nos artigos 6, 7 e nas sees especiais da nossa Constituio, bem como em outras normas nacionais e internacionais). Ou seja, direitos humanos significam direito educao e sade pblica de qualidade; moradia adequada; direito a viver uma vida sem violncia; poder votar; liberdade de expresso e associao; participao poltica; direito de poder expressar a sua sexualidade e decidir sobre sua vida reprodutiva; direito a viver em um meio ambiente saudvel etc. Cabe dizer, que muito se avanou aps a Constituio Federal de 1988 na construo de um arcabouo legal de garantia de direitos. Contudo, pouco se avanou na efetivao de direitos dentro de um contexto de grandes desigualdades. No caso da sociedade brasileira, essa dimenso essencial. No h como falar em direitos sem considerar o ambiente de desigualdades estruturais, que faz com que certos sujeitos de direitos (em razo de fatores como cor, sexo, faixa etria, orientao sexual, etnia etc.) tenham maiores dificuldades de acessar direitos ou tenham seus direitos negados e violados. Combater a pobreza no Brasil ou as desigualdades de renda passa necessariamente pelo entendimento de que aqui ambas tm relao com as variantes de cor e sexo. As mulheres negras so as mais pobres e tm menor grau de escolaridade, enquanto os homens jovens e negros so os que mais sofrem com a violncia, por exemplo. As inaceitveis distncias que ainda separam negros de brancos em pleno sculo XXI se expressam no microcosmo das relaes interpessoais dirias e se refletem nos acessos desiguais a bens e servios, ao mercado de trabalho, educao que persistem apesar das melhorias nos indicadores tomados para o conjunto da populao , bem como ao gozo de direitos civis, polticos, sociais e econmicos.

PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS (PNDH): REAFIRMANDO OS DIREITOS HUMANOS EM UM CONTEXTO DE CRESCENTE INTOLERNCIA
Com o processo preparatrio e realizao da 11 Conferncia Nacional dos Direitos Humanos, ao longo de 2008, instalou-se um grande debate sobre as prioridades que o Estado brasileiro deveria assumir na rea de direitos humanos. Para representantes do poder pblico, organizaes da sociedade civil e movimentos sociais foi um momento para avaliar essa situao e estabelecer diretrizes e metas para o novo Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH. Desde o incio, o principal desafio poltico e metodolgico da construo do III PNDH foi o de construir um programa que considerasse a indivisibilidade e interdependncia dos direitos humanos em todas as suas dimenses. Trs delas foram consideradas estruturantes na construo do Programa: a universalizao dos direitos em um contexto de desigualdades, o impacto de um modelo de desenvolvimento insustentvel e concentrador de renda na promoo dos direitos humanos e a questo da violncia e da segurana pblica. As principais crticas recebidas pelo Programa vieram dos grupos mais conservadores da sociedade: latifundirios, grandes empresas de mdia e setores da Igreja Catlica e das Foras Armadas. Isso porque o Programa estabelecia como diretrizes e aes, entre inmeras outras: a criao de uma Comisso da Verdade para esclarecer as violaes de direitos ocorridas no contexto da represso poltica no Brasil; apoiava a aprovao de projeto de lei que descriminalizasse o aborto; propugnava pela no ostentao de smbolos religiosos em reparties pblicas da Unio; propunha a elaborao de um projeto de lei para institucionalizar a mediao como ato inicial das demandas coletivas fundirias em reas rurais e urbanas; e propunha algumas aes relacionadas a democratizao das comunicaes no pas. Ou seja, o Programa tocou em questes sensveis aos interesses dos grupos dominantes no pas: a funo social da propriedade, a democratizao dos meios de comunicao, a laicidade do Estado. Alm disso, ousou priorizar um processo de transparncia quanto aos tristes acontecimentos promovidos pelo Estado durante a ditadura militar: mortes, tortura, perseguio, desaparecimentos. Formulado de maneira transparente, dentro de um processo que envolveu grande participao popular, consultas pblicas e conferncias municipais, estaduais e nacional, com a presena de 14 mil representantes do poder pblico e da sociedade civil, o PNDH III caminha no sentido da efetivao de uma poltica real de Direitos Humanos. Infelizmente, a ofensiva levada a cabo por setores conservadores de nossa sociedade

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disseminou uma viso anacrnica dos direitos humanos. O debate sobre o PNDH III tem sido sistematicamente tolhido pelos meios de comunicao comerciais, que do voz a apenas um lado, reforando os argumentos que apontam para a necessidade de construo de uma mdia plural e democrtica. Devemos louvar a iniciativa do governo Lula, capitaneada pela Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), de construir de forma participativa e democrtica o III Programa Nacional de Direitos Humanos. Entretanto, o Decreto n 7.177, de 12 de maio de 2010 que alterou importantes aes previstas no PNDH, tratou-se de uma clara capitulao do governo federal frente presso de setores conservadores da Igreja Catlica e de outros grupos religiosos, dos latifundirios, das poucas empresas que controlam a mdia e as comunicaes no pas e de setores das Foras Armadas. O resultado da desinformao e de uma campanha difamatria promovida por esses setores da sociedade, especialmente pela mdia, teve rebatimento no debate eleitoral, no qual o tema do aborto e a defesa dos valores cristos passaram a ser o ncleo da disputa presidencial, promovendo a intolerncia e o medo na populao. A ideia de um Estado laico ficou comprometida durante esse processo. Mesmo com as alteraes realizadas, o PNDH d um passo adiante na promoo dos direitos no Brasil, comparado com os programas formulados durante o governo FHC (PNDH I - 1996 e PNDH II - 2002), e concretiza o que j est previsto nos inmeros tratados internacionais que o Brasil ratificou no mbito das Naes Unidas e do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. O grande desafio dos novos governos ser implementar as diversas aes previstas no PNDH, promovendo polticas que garantam uma vida melhor para todos/as brasileiros/as.

A AGENDA SOCIAL DO GOVERNO LULA E O PPA 2008/2011

O segundo Plano Plurianual (PPA) do governo Lula (2008/2011), que rene o planejamento de todos os programas e aes governamentais e que consolidou as prioridades polticas que se iniciaram no primeiro mandato, est estruturado a partir de trs eixos centrais: g  Crescimento Econmico, impulsionado pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); g  Educao de Qualidade, por meio do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE); g  Agenda Social, com nfase nas transferncias condicionadas de renda, associadas s aes complementares de fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos, da cultura e da segurana pblica.

Diferentemente da concepo do PNDH (que ainda uma pea de fico), o PPA (que o principal instrumento gerencial do governo) considera como direitos humanos ou direitos da cidadania as aes voltadas para populaes historicamente discriminadas ou expostas a situaes de vulnerabilidade, como populao negra, crianas e adolescentes, pessoas com deficincia, quilombolas, mulheres e povos indgenas. Ou seja, rene toda a poltica implementada pelas Secretarias Especiais da Mulher, da Promoo da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos. Uma primeira crtica que podemos fazer sobre a concepo de direitos humanos no PPA a viso reducionista dos direitos. Para o governo federal, a poltica de direitos humanos aquela voltada para os chamados segmentos vulnerveis da populao e no um conjunto amplo de polticas que garantam um patamar mnimo de dignidade e direitos fundamentais na rea da educao, sade, assistncia social, previdncia, segurana pblica, cultura, trabalho etc. Ou seja, a viso de direitos humanos prevista no PNDH no foi a perspectiva adotada pelo conjunto do governo Lula ao longo de seu mandato. Contudo, dentro da estratgia contida no PPA, de reduo das desigualdades sociais por meio de programas de transferncia de renda, podemos dizer que o governo Lula obteve um grande sucesso. Desde 2003, houve uma queda significativa da pobreza e da desigualdade de renda no Brasil, em razo dessas polticas, em especial, a valorizao do salrio mnimo que atingiu o seu maior valor real em 20 anos, a ampliao dos beneficirios/as do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a expanso do Programa Bolsa-Famlia. O conjunto dessas polticas, aliada ampliao dos investimentos e ao crescimento econmico, tambm ajudaram a dinamizar a economia interna, gerar postos formais de trabalho e conseqentemente reduzir as desigualdades de renda. De 2003 a 2010, segundo dados do Ministrio do Trabalho e Emprego e do Ministrio da Fazenda, foram gerados 14 milhes de empregos. A queda da desigualdade de renda tem sido mostrada em diversos estudos do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas-IPEA. No grfico abaixo, sobre o ndice de Gini, que mede a desigualdade de renda entre as famlias, podemos verificar uma queda significativa da desigualdade que caiu de 0.586 em 2002 para 0.538 em 2009.

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GRFICO 1 COEFICIENTE DE GINI: 1995 A 2009

GRFICO 2 PERCENTUAL DE PESSOAS COM RENDA FAMILIAR PER CAPITA INFERIOR S LINHAS DE POBREZA E INDIGNCIA, BRASIL: 2001 A 2008

0.60

0.599 0.597 0.599 0.597 0.592 0.591 0.586 0.580 0.568

40,00
35.17

0.58 Coeficiente de Gini

35,00 30,00
0.558 0.551 0.72 ponto de Gini (x100) ao ano 0.544 0.538 0.565

34.40

35.79

Pobreza
33.70 30.82 26.75 24.24 22.59

Indigncia

0.56

25,00 20,00

0.54

0.53 (x100) ponto de Gini (x100) ao ano

15.28

15,00 10,00

13.99

15.20 13.20 11.49

9.44

8.65 7.57

0.52 1994 1998 2002 2006 2010

5,00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fontes: PNAD Microdados 1995 a 2009. Nota: Brasil, salvo rea rural dos seguintes estados: Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima. Elaborao: IPEA

Fonte: IPEA. Elaborao: ASSEC / MP

J o grfico 2 a seguir, nos mostra a grande reduo do percentual de pessoas com renda per capita inferior s linhas de Pobreza e Indigncia. De 2003 a 2009, aproximadamente 28 milhes de pessoas saram da pobreza. Isso significa uma melhoria real nas condies de vida e a garantia de uma srie de direitos para uma parte expressiva da populao, como o direito alimentao, moradia etc.

Os recursos pblicos destinados s polticas sociais, especialmente as polticas de transferncia de renda, tiveram um aumento significativo durante todo o governo Lula. No grfico a seguir, podemos verificar o aumento dos gastos do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), de 2003 a agosto de 2010. A execuo financeira acumulada do MDS durante o perodo analisado foi de R$ 202,83 bilhes. A execuo financeira desta pasta em 2009 (R$ 34,25 bilhes) foi 35,6% superior ao seu desempenho em 2004 (25,27 bilhes).

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GRFICO 3 - EXECUO FINANCEIRA DO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME BRASIL - VALORES REAIS (EM R$ BILHES) ATUALIZADOS PELO IGP-DI/FGV - ANO BASE: 2003 A AGO/2010

A proposta de lei oramentria para 2011, enviada pelo governo federal ao Congresso Nacional, prev que 22% de todo oramento federal seja destinado ao pagamento de juros e amortizaes da dvida pblica, como podemos verificar pelo grfico abaixo. Os recursos previstos para pagar juros, em 2011, correspondem a mais de cinco vezes o investimento federal em educao.

34,25

25,27 26,32 19,59

29,97

30,07

30,57

GRFICO 4 PROJETO DE LEI ORAMENTRIA PARA 2011 PREVISO DE DESPESAS POR FUNO (EXCLUINDO O REFINANCIAMENTO DA DVIDA PBLICA)

IMDS

7,79

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Siga Brasil / Senado Elaborao: INESC. Nota: (1) A execuo financeira calculada a partir da soma dos valores pagos restos a pagar no processados pagos de um mesmo exerccio financeiro (2) Na execuo financeira de 2003 no foram includos os restos a pagar no processados pagos. Nesse ano, foram considerados apenas os valores pagos. A explicao que em 2002 a pasta estava associada ao ministrio da Previdncia.

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Apesar do volume de recursos executados pelo MDS ser expressivo, essa quantia quase seis vezes menor do que o Setor Pblico Consolidado gastou com juros da dvida pblica de 2003 a agosto de 2010, segundo os dados do Banco Central (R$ 1,2 trilho acumulado). Assim, o gasto com juros tem uma direo oposta ao investimento na promoo dos direitos humanos, isto , ele abastece o bolso dos que j so privilegiados economicamente. Essa uma das maiores contradies do governo Lula: de um lado, obteve bons resultados na reduo da pobreza, ampliao da participao popular e de algumas polticas sociais relevantes, mas do outro, manteve uma poltica econmica calcada na maior taxa de juros do mundo, que drena os recursos que deveriam ser destinados educao, sade, assistncia social, previdncia, cultura etc. De 2003 a 2010 o governo federal pagou 1,2 trilhes de reais em juros e amortizao da dvida pblica, excluindo o refinanciamento. Esse gasto significou aproximadamente, 15 vezes o gasto com o principal programa social do governo no perodo, o Bolsa Famlia, que atinge mais de 11 milhes de famlias.
Fonte: Auditoria Cidad da Dvida

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Paradoxalmente evoluo dos indicadores sociais durante o governo Lula, nunca antes os bancos que operam no Brasil tiveram lucros to vultuosos. Assim, no capitalismo contemporneo, os juros da dvida pblica pagos pelo fundo pblico ou a conhecida despesa servio da dvida do oramento estatal (juros e amortizao) so alimentadores do capital portador de juros por meio dos chamados investidores institucionais, que englobam os fundos de penso, os fundos coletivos de aplicao, as sociedades de seguros e os bancos que administram sociedades de investimentos1.

CRIAO DE NOVAS INSTITUCIONALIDADES PBLICAS PARA PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

A vitria na eleio em 2002 para a Presidncia da Repblica do Partido dos Trabalhadores, aliado histrico dos movimentos sociais na luta pela redemocratizao e por direitos no Brasil, foi vista como uma oportunidade por parte de vrios movimentos sociais. Assim, atendendo demandas do movimento, o Governo Federal criou trs importantes Secretarias especiais, ligadas Presidncia da Repblica: a Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) e a Secretaria Especial de Polticas para Mulheres (SPM). Com status de ministrio, essas Secretarias so rgos executivos articuladores de aes de promoo dos direitos humanos, da igualdade racial e de gnero dentro do governo federal e com as demais institucionalidades pblicas. No mbito da Secretaria

de Direitos Humanos so articuladas as polticas voltadas para a criana e o adolescente, pessoa com deficincia, populao LGBT, proteo de defensores de direitos humanos ameaados, pessoa idosa, combate ao trabalho escravo etc. Outro avano importante foi o processo de realizao de diversas conferncias nacionais de polticas pblicas. Desde 2003, tem aumentado, e muito, o nmero de conferncias realizadas em todo o pas em razo do maior estmulo do governo federal a esse mecanismo de participao. Entre os anos de 2003 e 2010 foram realizados perto de 60 conferncias nacionais que envolveram cerca de 4 milhes de pessoas, entre representantes da sociedade civil (sindicatos, Ongs, movimentos sociais, entidades de profissionais, empresrios etc) e dos poderes pblicos municipal, estadual e federal. Somente nas etapas nacionais dessas conferncias foram produzidas por volta de 5.000 deliberaes pblicas. Grande parte delas foi incorporada no desenho de diversas polticas pblicas setoriais (IPEA, 2007, p. 20)2. Cabe mencionar tambm, que a prpria existncia de rgos executivos no governo federal, acabou influenciando a estrutura federativa, com a criao de espaos semelhantes em estados e municpios. Contudo, h um grande desafio para consolidar o processo de institucionalizao dessas polticas. Para tanto, esses novos rgos precisam ser dotados de recursos (humanos, financeiros, gerenciais) que os empoderem e lhes permitam promover a implementao de polticas universais dentro de suas reas de atuao. Analisando os recursos efetivamente executados pelas Secretarias Especiais, durante todo o governo Lula, podemos verificar variaes anuais positivas do investimento para a efetivao dos direitos humanos e a promoo de polticas para as mulheres e para a igualdade racial.

TABELA 1 EXECUO FINANCEIRA DE SECRETARIAS ESPECIAIS DO GOVERNO FEDERAL SELECIONADAS VALORES REAIS ATUALIZADOS PELO IGP-DI/FGV (AGO/2010) R$ MILHES
2003 SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICA PARA MULHERES SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOOP DA IGUALDADE RACIAL 38.89 5,15 2004 62,11 19,70 17,09 2005 59,6 21,92 17,87 2006 78,93 22,99 23,18 2007 82,03 30,25 21,67 2008 102,76 44,74 18,87 2009 105,84 36,12 29,23 2010 164,44 74,25 19,14

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Fontes: Siga Brasil / Senado Federal Elaborao: INESC. Nota: A execuo financeira calculada a partir da soma dos valores pagos restos a pagar no processados pagos de um mesmo exerccio financeiro

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1. Ver, nesse sentido, a Nota Tcnica n 165 do INESC Os limites do oramento pblico para consolidar e expandir direitos, elaborada por Evilsio Salvador, maio de 2010, acessvel em www.inesc.org.br.

2. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2007) Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Relatrio Nacional de Acompanhamento, Braslia: IPEA.

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At meados de outubro de 2010, a execuo oramentria das secretarias de Direitos Humanos, Polticas para as Mulheres e Promoo da Igualdade Racial em 2010 eram respectivamente: R$ 164,4 milhes, R$ 74,2 milhes e R$ 19,1 milhes. Esses valores, j atualizados pela inflao, mostram um crescimento percentual para essas secretarias, respectivamente, de 312,2%, 1.342,3% e 19,4% com relao aos seus oramentos no incio da srie (no caso da Igualdade Racial, a base 2004). No perodo, o investimento acumulado da Secretaria Especial de Direitos Humanos foi de R$ 656 milhes. A Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres somou R$ 255,1 milhes e a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial executou um total de R$ 147,04 milhes. Juntas, as trs secretarias investiram R$ 1,09 bilho no perodo analisado. O grfico 5 deixa mais claro o gasto ascendente das trs secretarias.

Embora a evoluo dos recursos executados pelas trs secretarias seja muito positivo, indicando uma progressiva realizao dos direitos humanos, como apregoa o PIDESC, o volume total ainda bastante baixo quando comparado com outras reas do governo. Podemos dizer que h uma certa concentrao dos recursos federais em programas de transferncia de renda, existindo um descompasso entre os recursos previstos para os programas de transferncia de renda e os recursos destinados para polticas promotoras da igualdade, como a igualdade racial, de gnero e para as populaes vulnerveis ou com histrico de discriminao, que so foco da SDH. Se compararmos os valores previstos no PPA 2008-2011 para a funo Assistncia Social com os valores previstos para as funes Direitos da Cidadania e Cultura, podemos verificar a nfase excessiva dada aos programas de transferncia de renda dentro da Agenda Social.

GRFICO 5 EXECUO FINANCEIRA DE SECRETARIAS ESPECIAIS DO GOVERNO FEDERAL SELECIONADAS VALORES REAIS ATUALIZADOS PELO IGP-DI/FGV (AGO/2010)

TABELA 2 - COMPARAO DOS VALORES PREVISTOS NO PPA 2008-2011 POR TRS FUNES SELECIONADAS
FUNO VALORES EM BILHES R$ 134,01 R$ 6,69 R$ 4,04 R$ 144,75 PERCENTUAL 92,58% 4,63 % 2,79% 100%

180,00 160,00 140,00 R$ milhes 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00
39,89 5,15 62,11 19,70 17 ,09 59,06 21,92 17 ,87 23,18 30,25 21,67 78,03 82,03 44,74 36,12 29,23 18,97 19,14 102,76 105,84 164,44

ASSISTNCIA SOCIAL DIREITOS DA CIDADANIA

74,25

CULTURA TOTAL
Fonte: Mensagem presidencial PPA 2008-2011

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010 (at out)

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SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICA PARA MULHERES SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOOP DA IGUALDADE RACIAL

Fonte: Siga Brasil / Senado Elaborao: INESC. Nota: A execuo financeira calculada a partir da soma dos valores pagos restos a pagar no processados pagos de um mesmo exerccio financeiro

Os valores previstos para a funo Assistncia Social, so executados basicamente, por meio dos programas e aes desenvolvidos pelo MDS Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Em 2009, dos R$ 33,12 bilhes previstos a serem executados pelo MDS, foram destinados para os programas e aes de transferncia de renda, a saber, Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada, Renda Mensal Vitalcia e a concesso de bolsa do PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil) R$ 30,63 bilhes. Isso significou 93% do oramento do MDS previsto para 2009.

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A estratgia de concesso de bolsas tem se ampliado muito nas polticas pblicas federais. Aliada exigncia de condicionalidades (renda, idade, deficincia, permanncia de filhos/as na escola etc), esse modelo tem o apoio do Banco Mundial, que v nesse tipo de proposta uma inovadora forma de assistncia social na Amrica Latina. Como outro exemplo, o Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, parte da Agenda Social do governo Federal, prev um montante de R$ 2.050 bilhes para 2011. Desse valor, 54%, ou R$ 1.107 bilhes3, foram previstos para a concesso de bolsa-formao para policiais militares e civis, agentes penitencirios, guardas-municipais, bombeiros e peritos criminais. Em que medida a destinao privilegiada de recursos para programas de transferncia de renda e a estratgia de concesso de bolsas tm se dado custa da estruturao e manuteno de outros programas e aes federais? Em que medida esses programas esto promovendo um avano significativo e permanente na realizao dos direitos dos cidados/s brasileiros/as? Sabemos que a transferncia de renda operada pelo Programa Bolsa Famlia contribuiu para a reduo da pobreza no Brasil. Contudo, ser que a ampliao dessa estratgia para outras reas, como no caso a bolsa-formao para as foras policiais no mbito da segurana pblica, reduzir a violncia no pas? A partir dessa provocao, passaremos a analisar outro importante programa do governo federal, nesse perodo, o Pronasci.

determinados territrios excludos de cidadania e da presena do poder pblico. Nos estados do Rio de Janeiro e Pernambuco, em algumas faixas etrias, o nmero de homicdios de jovens negros atinge mais de 300 mortes por 100 mil5. Dentro desse quadro, a principal resposta do governo Lula para o problema da segurana pblica no Brasil foi a criao do Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, institudo pela Lei 11.530 de 24 de outubro de 2007 e implementado em 2008. Seu objetivo articular aes de segurana pblica para a preveno, controle e represso da criminalidade, estabelecendo polticas sociais e aes de proteo s vtimas. A Lei que instituiu o Pronasci muito inovadora ao definir como diretrizes: g  Promoo dos direitos humanos, intensificando uma cultura de paz, de apoio ao desarmamento e de combate sistemtico aos preconceitos de gnero, tnico, racial, geracional, de orientao sexual e de diversidade cultural;  Valorizao dos profissionais de segurana pblica e dos agentes penitencirios;  Participao de jovens e adolescentes, de egressos do sistema prisional, de famlias expostas violncia urbana e de mulheres em situao de violncia;  Observncia dos princpios e diretrizes dos sistemas de gesto descentralizados e participativos das polticas sociais e das resolues dos conselhos de polticas sociais e de defesa de direitos afetos ao Pronasci;  Participao e incluso em programas capazes de responder, de modo consistente e permanente, s demandas das vtimas da criminalidade por intermdio de apoio psicolgico, jurdico e social;  Promoo de estudos, pesquisas e indicadores sobre a violncia que considerem as dimenses de gnero, tnicas, raciais, geracionais e de orientao sexual;  Garantia da participao da sociedade civil.

g g g

DIREITO SEGURANA PBLICA E O PRONASCI

A magnitude da violncia na Amrica Latina e, em especial, no Brasil extremamente preocupante. Nosso pas o sexto pas do mundo em nmero de homicdios (25,2 homicdios por 100 mil habitantes)4. Isso significa aproximadamente 50.000 homicdios por ano. Essa situao muito diferente em outros pases. Nos Estados Unidos so 6 homicdios por 100 mil, na Frana e Portugal, 0,7 e 1,6 respectivamente. No Mxico, pas com caractersticas semelhantes ao Brasil, so 9,3. Outro dado importante a caracterstica da distribuio da violncia letal no Brasil. Ela tem uma dimenso racial, territorial, etria e de gnero. Isso significa que as vtimas da violncia letal so na sua grande maioria homens, jovens, negros e que vivem em g g

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3. Ver, nesse sentido, a Nota Tcnica n 172 do INESC, elaborada em parceria com o CFEMEA Centro Feminista de Estudos e Assessoria Segurana Pblica com Cidadania: uma anlise oramentria do Pronasci, dezembro de 2010, acessvel em www.inesc.org.br. 4. Os dados estatsticos sobre nmero de homicdios no Brasil e no mundo foram extrados de: Ramos, Silvia. Morte brasileira: a trajetria de um pas. In: Dilogos sobre Violncia e Segurana Pblica. Rio de Janeiro: Observatrio da Cidadania 2009. Edio Especial.

Cabe ressaltar que, excetuando os gastos com salrios, previdncia e manuteno do Departamento de Polcia Rodoviria e do Departamento de Polcia Federal (da ordem de R$ 4 bilhes, inseridos no Programa Apoio Administrativo), o Pronasci se configura, desde 2008, como o principal programa de segurana pblica do governo federal, investindo mais de R$ 1 bilho de reais por ano. Apesar disso, a previso do volume de recursos destinados para todos os programas federais da funo Segurana Pblica para 2010 foram da ordem de R$ 6,5 bilhes. Somente a ttulo de comparao, isso significa por volta 0,56% dos recursos do oramento fiscal e da seguridade social para 2010, da ordem de R$ 1,149 trilho,
5. Dado extrado de Ramos, 2009. Ver referncia completa acima.

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os gastos previstos com juros, encargos e amortizaes da dvida pblica para 2010 so de R$ 279 bilhes, ou 24% dos gastos federais para 2010. Ou seja, em 2010, o governo federal pretendia gastar 43 vezes mais com a dvida pblica do que com segurana. O principal impacto esperado com o Pronasci a reduo da violncia letal no pas. Nesse sentido, foi estabelecido no PPA (2008-2011), como meta do programa, a reduo da taxa de homicdios no Brasil em 2011 para 12 por 100 mil habitantes, sendo esperado um ndice de 14 em 2010 e 17 em 2009. Visando alcanar essa meta e tendo em vista as caractersticas da violncia letal no pas foram estabelecidos quatro focos prioritrios dos programas, projetos e aes que compe o Pronasci: g g  Foco etrio: jovens de 15 a 24 anos;  Foco social: jovens e adolescentes egressos do sistema prisional ou em situao de moradores de rua, famlias expostas violncia urbana, vtimas da criminalidade e mulheres em situao de violncia;  Foco territorial: regies metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos ndices de homicdios e de crimes violentos;  Foco repressivo: combate ao crime organizado.

Como articular essas diversas iniciativas dentro de uma concepo de segurana pblica como um direito de cidadania um dos principais desafios do Pronasci. Esse desafio est tambm associado consolidao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) e de um sistema de gesto participativa, por meio do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP), e dos conselhos estaduais, municipais e comunitrios. Cabe reconhecer a importncia da realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg), em 2009, e da rearticulao do CONASP, como mais dois espaos participativos de reivindicao, busca de consensos e compromissos do poder pblico e sociedade civil com vistas a construo de uma poltica pblica cidad no campo da segurana pblica no Brasil.

PRIORIDADE DO PRONASCI: CONCESSO DE BOLSA-FORMAO PARA POLICIAIS

A principal ao do Pronasci a concesso de bolsa-formao para policiais, agentes penitencirios, guardas municipais, bombeiros e peritos. 54% da previso oramentria do Pronasci para 2011, ou R$ 1,107 bilhes, esto alocados nessa rubrica. Para 2010, a meta foi conceder bolsas para 90.000 profissionais da segurana, de acordo com o anexo de prioridades e metas da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2010 (Lei 12.017/2009). A valorizao e qualificao dos profissionais da segurana tem sido, portanto, o foco do programa, por meio do oferecimento de uma bolsa-formao, no valor de R$ 400, que funciona tambm como uma complementao de salrio, desde que cumpridas as seguintes condies: g g g  Receber salrio bruto de at R$ 1.700,00;  No ter cometido e nem ter sido condenado pela prtica de infrao administrativa grave e no possuir condenao penal nos ltimos cinco anos;  Frequentar cursos de formao e educao continuada oferecidos pelo Ministrio da Justia.

g g

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Nesse sentido, foi criado o conceito de Territrios Vulnerveis ou Territrios da Paz, que seriam regies com altos ndices de criminalidade e homicdios, onde se daria de forma prioritria a implementao das diversas aes do programa: aes preventivas (policiamento comunitrio, por exemplo), repressivas, polticas sociais e tambm a realizao de obras de infra-estrutura previstas no Programa de Acelerao do Crescimento PAC. Para que essa ao focada no territrio e na juventude d resultados, necessria a atuao conjunta do governo federal, governos estaduais, municpios, rgos do sistema de justia e tambm organizaes da sociedade civil. Esse difcil, mas necessrio, arranjo institucional tem sido criado aos poucos, por meio da adeso voluntria dos entes federativos ao programa, a partir da celebrao de convnios com o Ministrio da Justia. O principal desafio da poltica de segurana pblica no pas, portanto, a articulao entre os entes federativos e os rgos de justia (poder judicirio, ministrio pblico, defensoria). Os estados so responsveis pela gesto e manuteno das polcias militar e civil. O governo federal pela Polcia Federal, a Polcia Rodoviria e, mais recentemente, pela Fora Nacional de Segurana. Os municpios, alm de possurem guardas municipais, so os principais responsveis pela implementao de polticas sociais locais. So diversas polcias, iniciativas, competncias, modelos de gesto que ainda no compem um desejado Sistema nico de Segurana Pblica.

A inteno de valorizao profissional tambm explcita na Lei que instituiu o Pronasci, estabelecendo que os estados e municpios que aderirem ao projeto bolsa-formao devem garantir uma remunerao mensal no inferior a R$ 1.300,00 aos profissionais de segurana. No entanto, a grande questo a qualidade dos cursos de formao habilitados pelo Ministrio da Justia. Eles realmente esto contribuindo para a formao de profissionais de segurana pblica com o foco na cidadania, nos direitos humanos, na preveno e no uso da inteligncia nas aes de represso? Qual o impacto dessa formao e da complementao salarial na reduo dos ndices de violncia letal nos territrios da paz?

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Como essa iniciativa se articula com a necessidade de mudanas estruturais da forma de organizao e ao das foras policiais no pas? importante desenvolver mecanismos sistemticos de monitoramento e avaliao desses cursos e tambm de acompanhamento dos bolsistas para que possamos considerar o impacto dessa ao, tanto na valorizao e capacitao dos profissionais de segurana pblica, como tambm na reduo dos ndices de criminalidade no pas.

COMBATE AO RACISMO INSTITUCIONAL: UMA PRIMEIRA AUSNCIA

Uma crtica recebida pelo Pronasci quando da sua criao foi com relao falta de uma ao explcita de combate ao racismo institucional no Programa. Embora tenha sido um avano o estabelecimento do combate sistemtico ao preconceito tnico/racial como uma diretriz do Programa, ela no foi concretizada na forma de aes especficas. A populao negra e especialmente os jovens negros vivem em um ambiente de grande insegurana pessoal, que se reflete tanto na maior probabilidade de serem vtimas de violncia interpessoal, como vtimas do prprio aparato repressivo do Estado, no qual a tortura e as execues sumrias ainda esto longe de serem erradicadas. Cabe ressaltar que, historicamente, a principal poltica do Estado direcionada a populao negra foi a poltica da represso e do controle, operacionalizada pelos aparatos de fora e segurana do Estado. A face mais visvel do Estado para negros e negras no Brasil, sempre foi a policial e repressora. O racismo institucional um dos grandes entraves eliminao das desigualdades raciais e pobreza no Brasil. As prticas discriminatrias esto naturalizadas na forma como as organizaes se estruturam e definem seus procedimentos internos. O racismo institucional, nas instituies pblicas, impede que as polticas universais sejam igualitrias na prtica; na verdade elas beneficiam negros/as e brancos/as de forma diferenciada. Isso muito explcito no mbito do sistema de justia e na atuao das foras policiais.

A ttulo de comparao, em 1997, ocorreram 300 mortes pela polcia do Rio de Janeiro configuradas como autos de resistncia. Esses nmeros vm aumentando muito ao longo dos anos. Segundo o IPEA7 a alta letalidade da ao policial dificilmente pode ser explicada apenas como uso legtimo da fora, pois o nmero de policiais mortos em servio relativamente baixo diante da morte de civis 17 na capital e 26 no total do estado , o que indica que houve abuso da violncia letal. O Pronasci no possui nenhuma ao explcita de reduo da violncia das foras policiais (incluindo as execues sumrias e tortura). No existem aes estruturais de reforma das polcias, como a desmilitarizao da Polcia Militar e a unificao das polcias civis e militares. Ou seja, o programa no busca alterar o carter ainda repressivo, no cidado, militarizado e fragmentado das foras policiais no pas. Portanto, faz-se necessrio, entre outras medidas: g g g  Criar ouvidorias de Polcia com independncia e autonomia para exercer controle externo das atividades policiais;  Dotar as corregedorias das polcias de recursos humanos e materiais suficientes para o desempenho de suas atividades, ampliando sua autonomia funcional;  Fortalecer aes de combate s execues extrajudiciais realizadas por agentes do Estado, assegurando a investigao dessas violaes.

REDUO DA VIOLNCIA PRODUZIDA PELOS AGENTES DO ESTADO: UMA SEGUNDA AUSNCIA

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Quando analisamos os indicadores de violncia, uma pergunta importante que devemos fazer quem est morrendo e quem est matando no Brasil. Para alm da violncia inter-pessoal gerada por inmeras causas, um importante agente da violncia letal o prprio Estado, ou mais precisamente, seu brao armado, a polcia. Em 2007, somente no estado do Rio de Janeiro a polcia matou mais de 1330 pessoas6. Esses nmeros tambm so altssimos em outros estados da federao como Pernambuco, So Paulo e Esprito Santo.

Aes devem ser implementadas no sentido de integrao das polcias, com nfase nas aes preventivas na atividade policial, tornando a polcia garantidora de direitos e no perpetradora de violaes. O impacto dos cursos de formao na reduo do nmero de execues sumrias, intimidaes e prtica de tortura praticada pelas polcias tende a ser pequeno se no for aliado a uma poltica de combate impunidade e de tolerncia zero s prticas de tortura dentro das corporaes. Vontade poltica e mudanas estruturais devem existir para transformar essa realidade. preciso definir metas de reduo destas prticas e do grau de letalidade na atividade policial. A desmilitarizao da polcia militar e do corpo de bombeiros (responsvel tambm pela execuo de atividades de defesa civil) uma mudana estrutural que poderia tornar a polcia mais prxima do cidado. Os policiais so treinados dentro de uma lgica militar de enfrentamento, hierarquia e ordem. Esse paradigma no se adequa mais a necessidade de uma polcia cidad, comunitria, que deve ver o cidado como sujeito de direito e no como um possvel suspeito de atividade criminosa. A atual estrutura militarizada
6. Dados do Instituto de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro (ISPRJ). Essas ocorrncias so consideradas como autos de resistncia, o que torna mais difcil a apurao e punio dos responsveis. 7. IPEA. Brasil. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA (2009) Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, Braslia: IPEA, 2009, 772 p.

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favorece a lgica da represso e do controle, que se reflete na criminalizao da pobreza e no racismo institucional. Cabe destacar tambm que a cultura institucional e legitimada da tortura durante a ditadura militar, ainda est impregnada nas prticas policiais. A opo por uma anistia e uma transio democrtica, que no estabeleceu uma Comisso da Verdade e que no condenou criminosos torturadores presentes na estrutura do aparelho do Estado, reflete-se hoje na lenincia da polcia militar em encaminhar as denncias de tortura, maus tratos e com a dificuldade de condenar maus policiais que praticam tortura ou mesmo execues sumrias. Por outro lado, quando falamos em reformas estruturais das polcias no podemos deixar de indicar a necessidade de unificao ou uma melhor articulao das polcias civis e militares. Enquanto as polcias militares so responsveis pelo policiamento ostensivo, a represso e a preservao da ordem; as polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, so responsveis pela funo de polcia judiciria e a apurao de infraes penais. So estruturas diferentes, com funes diferentes, com dificuldade de articulao e pensamento estratgico comum. Essa estrutura dual e desarticulada favorece a impunidade. Os crimes dificilmente so investigados devidamente, transmitindo para a populao uma sensao de injustia e desesperana. Assim, transformar a segurana pblica no pas a partir da perspectiva dos direitos humanos passa por mudanas estruturais das foras policiais: unificao, desmilitarizao, maior articulao institucional, policiamento comunitrio, maior nfase na inteligncia, percia, investigao e valorizao profissional. Para que isso acontea, interesses corporativos tero que ser enfrentados visando o interesse pblico de reformularmos nossas polcias para que sejam promotoras da cidadania. Cabe dizer, que durante o governo Lula, a SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia e o Pronasci no colocaram a reforma das polcias como prioridade na construo de uma poltica de segurana pblica com cidadania.

OS MOVIMENTOS DE DIREITOS HUMANOS, A REAO CONSERVADORA DAS ELITES, A LAICIDADE DO ESTADO E O GOVERNO LULA

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Durante o governo Lula, com a criao em 2003 da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), ligada Presidncia da Repblica e o apoio do governo federal na organizao e realizao das ltimas trs conferncias nacionais8, a participao dos movimentos de direitos humanos na elaborao e monitoramento das polticas nessa rea aumentou. Em 2004, a relao do governo com os movimentos de direitos humanos

em razo da realizao da IX Conferncia Nacional foi muito tencionada e criticada, tendo atingido outro patamar de respeito e autonomia durante a XI Conferncia Nacional, realizada em 2008 e que teve como objetivo a reviso e atualizao do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). A Conferncia foi organizada de forma democrtica e participativa pela SEDH, Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados e pelas organizaes e movimentos de DHs, articulados pelo FENDH Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos. Esse processo tambm provocou o ressurgimento na esfera pblica de organizaes como a Tradio, Famlia e Propriedade TFP e a super exposio de posicionamentos ultra-conservadores na mdia, como o do jurista Ives Gandra Martins para quem o PNDH III seria um decreto preparatrio para um regime ditatorial. Essas foras que durante a ditadura foram simbolicamente articuladas pelo lema TFP, ganharam uma nova roupagem e voltaram a se articular sob um discurso neoliberal conservador. Para esses grupos, liberdade de expresso se restringe ao direito das grandes empresas de comunicao de utilizar o espao pblico das comunicaes no pas; quem ousa falar sobre democratizao das comunicaes visto como um apologista da censura e do obscurantismo; quem defende qualquer ao afirmativa para a populao negra no pas considerado racista e apologista do dio racial. O PNDH seria um documento anti-cristo e os direitos sexuais e reprodutivos no seriam considerados direitos humanos. Lamentavelmente, setores conservadores da Igreja Catlica, atravs da Comisso Regional em Defesa da Vida do Regional Sul 1 da CNBB (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil) chegou a chamar o Presidente Lula de novo Herodes. Em carta assinada em 28/01/2010, 67 bispos catlicos afirmaram que no PNDH III: H propostas que banalizam a vida, descaracterizam a instituio familiar do matrimnio, cerceiam a liberdade de expresso na imprensa, reduzem as garantias jurdicas da propriedade privada, limitam o exerccio do poder judicirio, como ainda correm o perigo de reacender conflitos sociais j pacificados com a lei da anistia. Esses posicionamentos da CNBB e de seus membros indicam o fechamento de um ciclo que floresceu durante as dcadas de 70 e 80 e se aproximou dos ideais cristos de solidariedade, humanismo e emancipao. Embora tenha havido uma verdadeira revoluo progressista na Igreja Catlica latino-americana impulsionada pelos ventos da Teologia da Libertao, a contra-revoluo conservadora, vinda do Vaticano, foi rpida e bem-sucedida. A ao da Igreja Catlica hoje no pas no a mesma dos anos 70 e 80. As CEBs (Comisses Eclesiais de Base) que foram a base para o nascimento das ongs polticas no
8. As Conferncias de Direitos Humanos no Brasil sempre foram organizadas de forma independente pelas organizaes da sociedade civil em parceria com a Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados e outros parceiros, como rgos do Ministrio Pblico. Para saber mais, acesse www.direitos.org.br

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pas, praticamente no existem mais. A guinada conservadora da Igreja vem produzindo efeitos devastadores para o avano de direitos ao bloquear as demandas de movimentos sociais e associaes de defesa de direitos no pas, como o movimento feminista, de DST/Aids e LGBT (lsbicas, gays, bissexuais, transexuais e travestis). Dentro desse contexto, impulsionado pelo debate eleitoral em 2010 pautado pela religio, no podemos deixar de mencionar o expressivo crescimento da bancada evanglica no Congresso Nacional. Segundo dados do DIAP Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar9, a bancada evanglica eleita em 2010 possui 73 parlamentares, sendo 70 deputados/as e 03 senadores. Para o DIAP diferentemente da eleio de 2006, em que a bancada foi reduzida metade, nesse pleito o ndice de reeleio foi recorde. Dos 36 parlamentares existentes, 34 foram reeleitos. A estes se somaro os 39 novos parlamentares, mais que dobrando o nmero de representantes evanglicos. De outro lado, o processo de construo e defesa do PNDH III, provocou uma grande articulao dos movimentos de defesa dos direitos humanos no Brasil, que englobam diversas redes, fruns, organizaes e movimentos sociais. Alm de suscitar uma defesa inquestionvel dos direitos sexuais e reprodutivos como direitos humanos e o fortalecimento de uma agenda de luta visando a) universalizao dos direitos; b) o combate violncia em todas as suas expresses, desde a violncia letal contra jovens negros criminalizao dos movimentos sociais; c) a instituio de uma Comisso da Verdade para apurao das violaes de Direitos cometidas durante a ditadura militar; d) o fomento cultura em direitos humanos por meio de processos educativos; e e) o questionamento desse modelo de desenvolvimento predatrio que concentra renda, viola direitos e destri o meio ambiente, escolhido pelo Brasil. As organizaes e redes de direitos humanos constituram uma campanha pela integralidade e implementao do PNDH III10. Lamentavelmente, o governo Lula optou por modificar trechos do PNDH por meio do Decreto n 7.177, de 12 de maio de 2010. De forma unilateral, o governo Lula, que durante os oito anos de mandato incentivou a participao popular, cedeu rapidamente presso desses grupos. De um lado, o PNDH provocou a formao de uma agenda comum para os movimentos de direitos humanos e uma indicao clara para as polticas pblicas no pas, de outro, a rearticulao de grupos conservadores e a super exposio na esfera pblica de posicionamentos claramente contrrios promoo dos direitos e reduo das desigualdades e da discriminao no Brasil. Para que lado a balana ir pender nos prximos anos, ainda uma incgnita.

A politica externa brasileira nos oito anos do governo Lula: Legados e licoes para a insercao do Brasil no mundo

DANILO MARCONDES DE SOUZA NETO

Mestre em Relaes Internacionais e professor de graduao em Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).

9. DIAP. Radiografia do Novo Congresso: Legislatura 2011-2015. Srie Estudos Polticos, Ano V, Braslia/DF, dezembro de 2010. 10. Para saber mais acesse www.pndh3.com.br

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INTRODUO: BREVES CONSIDERAES SOBRE OS OITO ANOS DE GOVERNO LULA E A TRADIO DE POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

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ma anlise sobre os oito anos do governo Lula no poderia deixar de incluir uma reflexo sobre os impactos desse mesmo governo na poltica externa e na insero do Brasil no mundo. Os dois mandatos exercidos por Lula na Presidncia fornecem um legado para a diplomacia brasileira que se projeta para alm dos oito anos transcorridos. A poltica externa do governo Lula tem sido avaliada de maneira variada pelos estudiosos brasileiros. Jos Augusto Guilhon Albuquerque identifica a existncia de trs agendas diferentes que, apesar de distintas, funcionam de maneira compatvel, ainda que acabem por perseguir objetivos que se apresentam como conflitantes. A primeira seria uma agenda tradicional, relacionada aos objetivos tradicionais buscados pela diplomacia brasileira, como por exemplo, a no submisso aos EUA e a busca por um ambiente externo favorvel ao crescimento e estabilidade da economia brasileira (ALBUQUERQUE, 2005, p. 91). As duas seguintes so a agenda pessoal, que estaria ligada a uma busca por um protagonismo no plano internacional como forma de proporcionar uma liderana domstica ao Presidente e, por fim, uma agenda ideolgica, na qual a ascenso de Lula e do Partido dos Trabalhadores ao governo deveria estar vinculada utilizao da diplomacia como instrumento para promover o advento de uma nova ordem mundial destinada a superar o atual processo de globalizao e seu principal propulsor, a supremacia global americana (ALBUQUERQUE, 2005, p. 92). Para outros analistas, a chegada ao poder do governo Lula em janeiro de 2003 deve ser destacada pela mudana que provocou na poltica externa brasileira. Mudana esta simbolizada pela incorporao de uma agenda social na poltica externa, e tambm pela adoo de uma postura mais assertiva em relao reforma de instituies multilaterais (SOARES DE LIMA & HIRST, 2006, p. 22). Alguns analistas, no entanto, defendem que no houve uma ruptura em termos de poltica externa entre os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, uma vez que o ltimo deu continuidade a algumas iniciativas j tomadas na administrao do primeiro. Podemos identificar, no entanto, certas mudanas de metas, de forma que os dois governos, apesar de representarem tradies diplomticas distintas, mantiveram dois objetivos em comum: a busca pelo desenvolvimento econmico e a autonomia (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 275).
1. As reflexes presentes nesse artigo se beneficiaram da troca de idias e dos ensinamentos fornecidos por Mnica Herz, Leticia Pinheiro, Kai Michael Kenkel, Matias Spektor, Monica Hirst, Maria Regina Soares de Lima e Antonio Jorge Ramalho da Rocha. Agradeo a Marilene de Paula, da Fundao Heinrich Bll, pelo convite para a realizao do artigo. A responsabilidade pelos erros e omisses exclusivamente minha.

Ainda sobre a diferena entre os governos FHC e Lula, Almeida Filho cita a contribuio de Maria Regina Soares de Lima (2004), que identifica no governo FHC um modelo de credibilidade, e no governo Lula, um modelo de autonomia. O modelo de credibilidade envolveria a aceitao da globalizao, a realizao de reformas de cunho neoliberal, baseadas no Consenso de Washington e a percepo de que pases mdios como o Brasil no teriam excedentes de poder no plano internacional. Essa estratgia de credibilidade estaria voltada para a atrao de investimentos externos, apresentando esses pases mdios como politicamente confiveis na medida em que se associam s principais normas e regimes internacionais (SOARES DE LIMA, 2004 apud ALMEIDA FILHO, 2009, p. 71-72). Em contraponto ao modelo anterior, o segundo modelo enfatiza a busca pelo desenvolvimento com autonomia em relao s normas de liberalizao neoliberais, e caracterizado pela percepo de que pases mdios tm condies de exercer poder no mundo, mesmo que o sistema internacional possua uma potncia hegemnica. A adoo do modelo de autonomia implica ainda que o pas se encontre pronto para exercer um papel de protagonista no sistema internacional (idem). Em uma anlise semelhante anterior, Alexandre Nina define a poltica externa do governo Lula no como uma busca de adaptao ordem internacional vigente (como forma de adquirir credibilidade), mas sim como a adoo de uma poltica externa flexvel, baseada na busca de diversificao de parcerias econmicas e com uma nfase no plano interno em programas sociais (NINA, 2006, p. 5). O modelo de autonomia seguido pela poltica externa do governo Lula foi definido por Vigevani & Cepaluni (2007) como autonomia pela diversificao, definido como:
A adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc...), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relaes externas com os pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 283).

Podemos identificar uma diferena entre os governos FHC e Lula em relao ao posicionamento brasileiro a respeito do multilateralismo. O governo FHC seria caracterizado por uma nfase na obedincia s regras (representada, por exemplo, pela adeso aos regimes internacionais), e o governo Lula enfatizaria a participao ativa na produo dessas mesmas regras. Segundo Amado Cervo, no governo Lula o multilateralismo permanece como um valor importante na poltica externa, por representar a melhor alternativa para um pas nas condies do Brasil. No entanto, a postura adotada em relao ao multilateralismo no de confrontao, reforma ou submisso, mas sim a de penetrar a ao das estruturas

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A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO

hegemnicas do capitalismo de modo a ser parte do jogo de reciprocidades internacionais, do comando e dos benefcios (CERVO, 2008, p. 103). Essa nova postura multilateral se traduziria ainda em dois elementos a busca pela construo de meios e a realizao de fins , que seriam duas estratgias necessrias para que o Brasil pudesse substituir uma poltica idealista kantiana (presente no governo FHC)2 por uma poltica realista baseada na busca da reciprocidade real das relaes de interdependncia (CERVO, 2008, p. 103). Alguns desses meios e fins sero analisados nas sees seguintes desse artigo. Aps essa breve introduo sobre diferentes perspectivas tericas a respeito da poltica externa brasileira, podemos citar a atuao crescente de outros rgos e agncias na conduo e na elaborao da poltica externa. Dentre esses atores destacamos o envolvimento cada vez maior do Congresso Nacional, como ilustrado nos debates sobre: a participao na MINUSTAH (sigla em francs para Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti, criada em 2004), em que foi criticada a participao do Brasil, inclusive questionada a continuidade da presena brasileira no Haiti; o caso da aprovao da adeso da Venezuela ao Mercosul, em que membros da oposio postergaram a votao para pressionar o governo; e a postura crtica de alguns parlamentares em relao ao posicionamento frente Cuba, Ir, Honduras e Bolvia, sendo este ltimo quando da nacionalizao da explorao dos hidrocarbonetos em 2005 promovida pelo governo Evo Morales. Nesse aspecto, destacamos que uma maior politizao da poltica externa no necessariamente se traduz em maior democratizao da mesma (PINHEIRO, 1997, p 6). Para que haja uma real democratizao da poltica externa necessrio que outros atores se interessem em debater poltica externa de forma que a mesma possa contribuir para a busca do interesse nacional, seja ele qual for.

O GOVERNO LULA E A POLTICA EXTERNA: EM BUSCA DE UM MAIOR PROTAGONISMO INTERNACIONAL

Nas eleies presidenciais de 2002, o candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), Luiz Incio Lula da Silva foi eleito presidente com 52,8 milhes de votos no segundo turno. Em artigo publicado em agosto de 20023, o Presidente, ainda na condio de candidato j defendia a inteno de garantir por meio da poltica externa do seu futuro governo, a presena soberana do Brasil no mundo. Como parte do esforo para tornar isso fosse possvel,

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a atuao internacional do Brasil nos ltimos oito anos foi caracterizada por uma forte diplomacia presidencial4, beneficiada pela imagem positiva que o presidente Lula adquiriu internacionalmente. Sua presena foi importante para afirmar o compromisso do Brasil com o desenvolvimento, justia e equidade social a nvel global, colocando para sua sucessora o desafio de decidir de que forma ir lidar com o seu legado na poltica externa. Tanto a continuidade quanto uma eventual reviso da poltica externa e da atuao internacional do pas acarretaro em conseqncias para a insero internacional do Brasil. Como na rea econmica o governo Lula continuou adotando uma poltica ortodoxa presente no governo anterior. Na busca pela diferenciao em termos de poltica externa ele tornou-se alvo de debate e discusso, seja por meio de crticas e contestaes, ou por elogios e manifestaes de apoio. Longe de adotar uma das duas vises, a posio defendida nesse artigo a de que a existncia de um dilogo e uma maior ateno poltica externa durante os oito anos do governo Lula um fator positivo para a insero do Brasil no mundo, porque estimula o debate nacional a respeito das decises e dos rumos a serem tomados na rea de poltica externa, como ser ilustrado nas consideraes a respeito do envolvimento no Haiti. Uma das iniciativas da diplomacia brasileira que mais suscitou repercusso, tanto a nvel domstico quanto internacional, foi a aproximao com o Ir, refletida na troca de visitas presidenciais ao longo de 2009 e 2010, e na postura brasileira favorvel ao desenvolvimento de tecnologia nuclear por parte daquele pas. A diplomacia brasileira procurou explicitar que defendia o direito do governo iraniano de possuir um programa nuclear para fins pacficos e condenava o discurso anti-semita e de negao do Holocausto por parte do presidente iraniano. No entanto, a proximidade entre Braslia e Teer atraiu crticas de alguns membros da comunidade internacional, como Estados Unidos e Israel, e tambm de alguns setores domsticos. A aprovao da resoluo 1929 pelo Conselho de Segurana da ONU em junho de 2010, estabelecendo sanes comerciais ao Ir nas reas de material militar e tecnologia nuclear, comprometeu o esforo brasileiro de buscar uma aproximao comercial com o pas e tambm os esforos de mediao de Brasil e Turquia. Apesar do fracasso nas negociaes, o envolvimento brasileiro revelou uma disposio do pas em estabelecer canais de dilogo sul-sul, demonstrando tambm que defende o direito dos pases em desenvolvimento de estabelecer programas nucleares para fins pacficos, como previsto no Tratado de No-Proliferao Nuclear. Alm da aproximao com o Ir, a busca por um maior protagonismo internacional retomou um tema da poltica externa brasileira que remonta ao final da Segunda Guerra

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2. Segundo Cervo, essa poltica de idealismo kantiano presente no governo FHC correspondia a uma viso de mundo harmonioso e padronizado, cujo ordenamento brotaria da negociao. O autor afirma ainda que essa viso de ordenamento de mundo acabou se revelando uma utopia, de forma que, a percepo dessa viso distorcida levou a opinio pblica a substituir nas eleies presidenciais de 2002 um governo neoliberal por um governo de esquerda (Cervo, 2008, p. 103). 3. Carta Internacional. n.114, ano X, agosto de 2002, p. 9.

4. Para uma anlise da diplomacia presidencial ver Eduardo Scolese & Leonencio, Nossa Viagens com o presidente: dois reprteres no encalo de Lula no Planalto e no exterior, Rio de Janeiro, Record, 2006 e Sergio Danese, Diplomacia presidencial, Rio de Janeiro, Topbooks, 1999.

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A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO

Mundial e at mesmo Liga das Naes: a obteno de um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. O tema havia adquirido fora internacionalmente em meados dos anos 1990 e retornou s discusses na ONU em 2005, na expectativa de que o aniversrio de 60 anos da instituio pudesse instaurar nos pases-membros o mpeto reformista. No que diz respeito reforma do Conselho de Segurana, um elemento central que precisa ser tratado pelo Brasil e demais pases interessados em assentos permanentes o fato de que, enquanto uma ampliao do rgo pode torn-lo mais democrtico na sua composio, um aumento no nmero de membros, seja de permanentes ou no-permanentes, no ir diretamente torn-lo mais rpido e eficiente para tratar dos desafios relacionados manuteno da paz e da segurana internacional. O aumento no nmero de membros pode representar inclusive uma maior restrio sobre que assuntos o Conselho ir debater, simbolizando uma diminuio e no um aumento das suas atividades. Mesmo criando um maior grau de representao para o Sul, a expanso em termos de assentos permanentes pode no necessariamente significar que as questes de interesse desses Estados sero debatidas pelo Conselho (BOULDEN, 2006, p. 9). Para o Brasil, a obteno de um assento permanente poder tornar o pas alvo de presso por parte dos demais atores, e no necessariamente um ator mais poderoso e influente em relao aos temas internacionais. A busca por um assento permanente poder ainda comprometer os objetivos de longo prazo de fortalecimento e consolidao da unidade poltica da prpria Amrica do Sul, j que no existe um consenso regional em prol da candidatura brasileira, principalmente na Argentina, o principal parceiro do pas na regio.

A OPO PELA AMRICA DO SUL

Apesar dos esforos de aproximao entre o Brasil e os outros pases da regio inclurem a criao do Mercosul em 1991 e o 1 Encontro de Chefes de Estado da America do Sul em 2000, a maioria dos analistas destacam que com o governo Lula a regio foi alada a um status de prioridade sem precedentes: mais do que a circunstncia do Brasil, a Amrica do Sul a referncia para a insero brasileira no mundo do sculo que se abre (SANTOS, 2005, p. 19). Segundo Galvo (2009, p. 76): coube ao governo Lula assumir a sul-americanidade como herana histrica e, gradativamente, institucionalizar a ideia de Amrica do Sul por meio de discursos e aes. Um dos exemplos dessa institucionalizao foi a criao de uma Subsecretaria-Geral para Amrica do Sul no Itamaraty e da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA)5, em Cuzco em 2004.

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Apesar de constituir uma opo estratgica em relao a outros fruns, a identidade sul-americana no possui um carter excludente, pois: a) (...) no exclui laos bilaterais ou multilaterais com os outros pases da Amrica Latina, do continente americano ou do mundo, b) porque no exclui a pluralidade intrnseca prpria Amrica do Sul e ao Brasil, cuja identidade plural tambm (GALVO, 2009, p. 71). Esse componente no excludente da identidade sul-americana ir atuar em benefcio da poltica externa brasileira que, mesmo enfatizando o fortalecimento da Amrica do Sul, no ir comprometer seu carter universalista: essa dimenso regional da diplomacia brasileira complementada por uma vertente universalista. O que no deixa de refletir a natureza aberta, inclusiva, da nossa opo pela Amrica do Sul6. Cabe resssaltar que a diplomacia brasileira ir se destacar pela promoo de iniciativas de cooperao entre a Amrica do Sul e os pases rabes e os pases do continente africano, simbolizada pelas cpulas bi-regionais realizadas no perodo. Seguindo a lgica apresentada anteriormente, durante o governo Lula, a escolha da Amrica do Sul pode ser identificada como ponto de partida para uma nova insero internacional do pas, acarretando assim, segundo analistas, uma mudana no posicionamento brasileiro, mudana esta que envolve uma nfase no aspecto poltico da integrao, com a busca do fortalecimento da regio como plo alternativo de poder em um mundo unipolar. Dentre as mudanas no posicionamento brasileiro, destacamos primeiro, um envolvimento na resoluo de crises regionais, como forma de manter afastada a presena dos Estados Unidos, e, segundo, uma nfase na integrao produtiva e fsica da regio (SOARES DE LIMA, 2007, p. 38-39). No entanto, apesar da mudana de nfase, os limites da liderana brasileira so demonstrados pela ausncia de instituies que possam resolver essas crises. A ausncia ou o pouco poder de deciso desse tipo de instituio ainda fruto de uma tradio soberanista presente na regio e da qual o Brasil faz parte (idem). Apesar de ter suscitado algumas controvrsias em relao ao carter do regime poltico liderado pelo presidente Hugo Chvez, o processo de incorporao da Venezuela ao Mercosul, aprovado pelo Senado brasileiro em dezembro de 2009, consolidou a estratgia brasileira de fortalecer e unificar poltica e comercialmente a Amrica do Sul. Sobre a Colmbia, enquanto o Brasil expressou reservas quanto ao estabelecimento de bases americanas em territrio colombiano, o pas deu um passo importante ao procurar uma posio mais atuante em relao ao conflito no pas, buscando agir como mediador e se envolvendo em iniciativas de liberao de refns das FARC.

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5. Na Primeira Reunio de Energia Sul-Americana, realizada em 16 de abril de 2007 na Venezuela, a denominao CASA foi substituda por UNASUL (Unio de Naes Sul-Americanas). Em 23 de maio de 2008, em reunio em Braslia, os representantes dos 12 Estados-membros assinaram o tratado constitutivo de formao da UNASUL. Ver: http://www.mre.gov.br/portugues/ imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=5466. Acesso em 9 de outubro de 2010. 6. Discurso do ministro Celso Amorim no Conselho Mexicano de Assuntos Internacionais - COMEXI, 28 de novembro de 2007. Resenha de Poltica Exterior do Brasil. n. 101, 2 semestre de 2007, p. 166.

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Em termos da institucionalizao na regio, uma iniciativa importante ocorreu com a criao, em 2008, do Conselho Sul-Americano de Defesa (CSD), parte da Unio SulAmericana de Naes (UNASUL)7. O rgo tem como objetivos articular uma posio comum entre os pases sul-americanos a respeito de operaes de paz e crises humanitrias, promover o intercmbio de experincias entre os Estados nessa rea, realizar exerccios militares que simulem crises humanitrias, estimular a integrao e o fortalecimento da indstria de defesa na regio, fomentar a confiana mtua entre os membros e contribuir para a cooperao frente a desastres naturais, entretanto, no se propondo a ser uma aliana militar. O Conselho reflete a maturidade dos pases da regio em assumirem a resoluo dos problemas e das crises polticas regionais, sem a interferncia de pases externos, principalmente dos Estados Unidos.

A DIVERSIFICAO DE PARCERIAS
Alm da aproximao com os pases do entorno regional, nos oito ltimos anos, a diplomacia brasileira tambm consolidou a postura de procurar aproximao com pases que possuem o mesmo perfil e que compartilham interesses comuns aos do Brasil. O interesse comum pela reforma do Conselho de Segurana levou o pas a estabelecer o G-4, uma iniciativa de cooperao que inclui Brasil, Alemanha, ndia e Japo, e que apresentou uma proposta de reforma do Conselho de Segurana, com a incluso de membros permanentes e no-permanentes. Apesar de estarem respaldados pelas suas contribuies s Naes Unidas, sejam elas de ordem oramentria ou relacionadas s operaes de paz, os quatro no foram bem-sucedidos na sua reivindicao, principalmente pela resistncia dos membros permanentes do Conselho, e tambm pela forte oposio de pases localizados nos seus entornos regionais como Itlia, China, Coria do Sul, Paquisto, Mxico e Argentina. Como outros exemplos de parcerias, podemos destacar tambm o Frum ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), criado originalmente em junho de 2003 pela Declarao de Braslia e tambm a iniciativa dos BRICS8 (Brasil, Rssia, ndia e China) cujo primeiro encontro oficial ocorreu em 2009. Mesmo que os BRICS ainda no tenham adquirido status de organizao formal, o grupo tem sido uma voz cada vez mais importante

reivindicando mais espao no sistema internacional para os pases emergentes da (dita) periferia. Uma questo fundamental para este ltimo bloco ser a definio do futuro dos pases envolvidos: se eles continuaro sendo parceiros ou se tornaro competidores, j que existem pontos de frico e de afastamento em diversos aspectos, como direitos humanos e democracia, reforma do Conselho de Segurana, acesso a mercados e a recursos energticos, proliferao nuclear e questes fronteirias. A emergncia de China e ndia poder ofuscar o prprio papel do Brasil e das empresas brasileiras, principalmente em regies como o continente africano e a prpria Amrica do Sul. No caso da frica, a regio se constituiu como uma prioridade do governo Lula, tendo o presidente realizado 11 visitas ao continente (at junho de 2010) e aberto novas embaixadas nos pases africanos9. Historicamente a regio tem sido alvo do interesse da diplomacia brasileira, seja pela proximidade cultural, pela contribuio da matriz africana formao do povo brasileiro e pela proximidade lingstica, pelo interesse comercial em buscar no continente mercados e oportunidades para as empresas e produtos brasileiros, ou at mesmo, o interesse em garantir a segurana de um ambiente geogrfico comum, o Atlntico Sul. Durante o governo Lula, alm desses fatores, a aproximao foi motivada pelo reconhecimento da importncia do peso do continente africano dentro de fruns multilaterais (54 dos 192 membros da ONU so pases africanos), pelo interesse de estabelecer alianas (como ilustrado pela Cpula Amrica do Sul-frica10) e tambm pelo reconhecimento de uma dvida histrica do Brasil para com o continente, ilustrada no discurso11 do presidente Lula na Ilha de Gore, no Senegal, em 2005, em que pediu perdo pela escravido. A postura para com o continente africano poder ser entendida tambm pelo princpio da no indiferena, afirmado pela diplomacia brasileira e que ser analisado posteriormente no presente artigo. No que diz respeito aos pases desenvolvidos, o Brasil foi includo pelos membros do G-8 no Outreach-Five, um grupo de pases em desenvolvimento (Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul) convidado originalmente a participar do encontro do G-8 em 2005 e com os quais os cinco tm procurado desde ento estabelecer relaes prximas. Curiosamente, o G-20, uma iniciativa co-patrocinada pelo Brasil, tem adquirido cada vez mais relevncia no cenrio internacional, vindo at mesmo a substituir a importncia do G-812 como frum de negociao internacional para assuntos da economia mundial. Dentro do G-20, o Brasil teve atuao destacada na III Cpula do G-20 Financeiro, realizada em Pittsburgh (EUA) em setembro de
9. At novembro de 2009, foram criadas durante o governo Lula 35 novas embaixadas, sendo 13 embaixadas localizadas na frica (Mauritnia, Guin, So Tom e Prncipe, Tanznia, Congo, Etipia, Camares, Togo, Benin, Burkina Faso, Zmbia, Guin Equatorial, Botsuana). Fonte: MRE. 10. O primeiro encontro da Cpula foi realizado em novembro de 2006, na Nigria. Para mais informaes, ver: http://www2. mre.gov.br/asa/. Acesso em 3 de outubro de 2010. 11 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita Ilha de Gore, Senegal, no dia 14 de abril de 2005, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.32, n.96, 1 semestre de 2005, p. 117-188.

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7. A proposta de criao do Conselho foi uma iniciativa brasileira apresentada em 15 de abril de 2008, durante reunio em Braslia, tendo sofrido resistncia por parte da Colmbia. O Conselho foi estabelecido durante a reunio de presidentes da UNASUL na Costa do Saupe (Brasil) em 16 de dezembro de 2008. Disponvel em http://www.esg.br/uploads/2009/07/decisao-estabelecimento.pdf. Acesso em 10 de outubro de 2010. 8. Originalmente o acrnimo BRICS foi criado pelo economista do Banco Goldman Sachs, Jim ONeill na publicao intitulada The World Needs Better Economic BRICs Global Economic Papers, n 66, 2001. Disponvel em: http://www2.goldmansachs. com/ideas/brics/building-better-doc.pdf Acesso em 3 de outubro de 2010.

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2009, na qual os pases em desenvolvimento passaram a ter mais voz e voto dentro do sistema financeiro internacional, principalmente no Fundo Monetrio Internacional (FMI). Em relao Europa, em julho de 2007, Brasil e Unio Europia estabeleceram uma parceria estratgica manifestando o interesse em promover maior cooperao poltica, principalmente em reas de interesse comum, como a reforma da ONU, combate aos efeitos das mudanas climticas, produo e comrcio de agrocombustveis e aumento do comrcio bilateral. Apesar da importncia desse acordo, as negociaes entre a Unio Europia e o Mercosul permanecem paralisadas desde sua suspenso em 2004, devido a divergncias comerciais, principalmente quanto s criticas do Brasil aos subsdios europeus. Especificamente em relao Alemanha, o governo Lula deu continuidade aos esforos de cooperao iniciados no governo anterior, nesse caso o Plano de Ao que estabeleceu uma parceria estratgica, em fevereiro de 2002. Alm dos interesses comuns, como a reforma do Conselho de Segurana e os agrocombustveis, a Alemanha o principal parceiro econmico do Brasil na Europa (FERES, 2010, p. 185-186). Uma parceria estratgica foi estabelecida tambm entre o Brasil e a Frana, em 2006 e consolidada em 200813, sendo o principal interesse de cooperao daquele pas o desenvolvimento do submarino de propulso nuclear brasileiro. Em relao aos Estados Unidos, apesar do fim do governo Bush e do incio do governo Obama conferirem novos ares para a relao bilateral, algumas diferenas de posicionamento, ilustradas pela crise em Honduras e pela presena norte-americana na Colmbia, essa relao no se constitui como o eixo central da poltica externa brasileira. Porm permanece, ainda assim, como cordial, devido aos inmeros interesse econmicos, aliado s novas agendas de cooperao quanto ao comrcio de agrocombustveis e possibilidade de reincorporao de Cuba ao sistema inter-americano, atravs de intermediao brasileira (HURRELL, 2010, p. 143).

A CONTRIBUIO PAZ E SEGURANA INTERNACIONAL: O ENVOLVIMENTO NO HAITI

Dentre as iniciativas implementadas pela diplomacia brasileira nos ltimos oito anos, merece destaque a contribuio do Brasil aos esforos da comunidade internacional, representada pelas Naes Unidas, em relao ao Haiti. O Brasil assumiu em 2004 a liderana do componente militar da MINUSTAH, oitava misso da ONU no Haiti em um espao de onze anos (1993-2004)14 e baseada no captulo VII da Carta das Naes
12. Em 2009, o chanceler brasileiro declarou inclusive a morte do G-8 como bloco. Ver: G-8 morreu, no tenho dvida, diz Amorim Folha de So Paulo, 13 de junho de 2009. 13. Para o Plano de Ao da parceria ver: http://www2.mre.gov.br/dai/b_fran_193.htm Acesso em 3 de outubro de 2010.

Unidas. Trata-se de uma misso complexa, pois as gangues que estavam contribuindo para a desestabilizao do pas no concordaram em se desarmar quando ela foi criada. A MINUSTAH pode ser entendida como uma misso de imposio da paz, envolvendo aes ofensivas (em relao s gangues), manuteno da paz tradicional e estabilizao, alm de assistncia humanitria (MORNEAU, 2006, p. 74). A participao brasileira na misso foi destacada como parte dos compromissos do pas como membro da ONU, solidariedade para com um pas-irmo do continente americano e tambm como contribuio para manuteno da segurana e da estabilidade na regio da Amrica Latina e Caribe. Apesar da liderana na misso no qualificar automaticamente o pas para assumir um assento permanente, o seu envolvimento permite que o Brasil tenha maior participao nas discusses sobre planejamento e formulao das misses de paz (cada vez mais complexas), desempenhando funes como proteo de civis, ajuda humanitria e reforma das instituies estatais. Aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, o Brasil reforou seu compromisso com o Haiti, dobrando o contingente brasileiro na MINUSTAH (totalizando 2.400 homens) e tornando-se um dos primeiros pases a desembolsar os recursos prometidos para o processo de reconstruo. Frente ao aumento da ateno da comunidade internacional para com o Haiti no ps-terremoto, o Brasil tem procurado manter a posio de destaque e de influncia em relao resoluo do problema de fragilidade estatal naquele pas. O envolvimento brasileiro atraiu um interesse sem precedentes da mdia nacional e da sociedade civil em relao a uma iniciativa de poltica externa no campo da segurana internacional. Enquanto o governo apresentou o envolvimento como uma contribuio importante ao esforo da comunidade internacional de estabilizao e reconstruo do pas, j antes do terremoto de janeiro de 2010, a mdia vinha reportando as crticas quanto ao estabelecimento da misso (aps a retirada do poder do presidente Jean Bertrand Aristide) e s prprias polticas elaboradas pelas Naes Unidas e por outros doadores internacionais no pas. Alm da projeo na mdia, a participao brasileira ganhou repercusso devido ao posicionamento crtico de diversos atores nacionais, como algumas organizaes da sociedade civil (movimento dos trabalhadores rurais sem-terra, movimentos e organizaes promotoras de direitos, movimento negro e organizaes campesinas) e tambm de partidos polticos (incluindo partidos de esquerda). A articulao entre

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14. Dentre as misses anteriores constam: MICIVIH (International Civilian Mission in Haiti), resoluo da Assemblia Geral 47/208 de abril de 1993; UNMIH (United Nations Mission in Haiti), resoluo 940 do Conselho de Segurana de agosto de 1993; UNSMIH (United Nations Support Mission in Haiti), resoluo 1063 do Conselho de Segurana de junho de 1996; UNTMIH (United Nations Transition Mission in Haiti), resoluo 1123 do Conselho de Segurana de julho de 1997; MIPONUH (United Nations Civilian Police Mission in Haiti), resoluo 1141 do Conselho de Segurana de novembro de 1997; MICAH (International Civilian Support Mission in Haiti), resoluo 54/193 da Assembleia Geral de dezembro de 1999 e MIF (Multinational Interim Force), resoluo 1529 do Conselho de Segurana de fevereiro de 2004.

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movimentos sociais no Brasil e lideranas e movimentos sociais no prprio Haiti ilustra tambm que os processos de democratizao da poltica externa esto em andamento. Em termos regionais, a importncia da atuao do Brasil no Haiti deve ser destacada tambm pelo aspecto da cooperao sul-americana em matria de defesa, j que os pases sul-americanos, principalmente os do Cone Sul, ocupam uma posio de destaque na MINUSTAH, tanto em termos de contingentes quanto de oficiais de Estado-Maior. A cooperao inclui consultas regulares, coordenao poltica e o estabelecimento de posies comuns em relao ao Haiti. Contudo, o principal desafio para os pases da regio e principalmente para o Brasil ser o de manter a presena e uma contribuio consistente, tendo em vista que muitos aspectos da reconstruo e recuperao do pas esto fora de seu controle, como, por exemplo, os recursos necessrios para o desenvolvimento da economia haitiana, que provm na sua maioria dos pases desenvolvidos. Apesar dessas dificuldades, no podemos negar que o envolvimento na MINUSTAH proporcionou o estabelecimento de laos entre o Haiti e os pases da regio, diminuindo o isolamento regional em que ele se encontrava. Por meio da misso no Haiti, o Brasil tem promovido internacionalmente uma nova forma de atuao em prol da resoluo de conflitos e de situaes de fragilidade internacional. Essa nova forma baseia-se na busca de solues, a partir das razes do conflito e na afirmao de que a resoluo dos problemas pela via militar e de segurana devem ser combinadas com a promoo da justia social e do desenvolvimento econmico e, na qual, os atores locais tenham espao para opinar e definir as estratgias de reconstruo de suas prprias sociedades. Por fim, o envolvimento na misso ressalta tambm um aspecto domstico importante a ser observado na diplomacia brasileira nos ltimos oito anos: a incorporao das Foras Armadas poltica externa e ao projeto do Brasil para a regio. Um exemplo importante dessa incorporao foi o lanamento, no final de 2008, da Estratgia Nacional de Defesa (END)15, o segundo documento a tratar da poltica nacional de defesa lanado no governo Lula (o primeiro documento foi lanado em 2005). A Estratgia nos faz refletir sobre o papel que o pas pretende desempenhar no sistema internacional. Os impactos podero ser sentidos no aumento da cooperao militar e de defesa na Amrica do Sul e nos pases de lngua portuguesa e no interesse em um maior envolvimento do pas em misses de assistncia humanitria e operaes de manuteno da paz. Uma etapa ainda a ser alcanada a formulao de um livro branco de defesa16 iniciativa que os demais pases da Amrica do Sul, como Argentina e Chile j produziram.

Assim como, um fortalecimento maior do Ministrio da Defesa, objetivo que j vem sendo desenhado ao longo dos ltimos oito anos. O interesse do pas em um maior protagonismo internacional, fruto da crena das elites brasileiras de que ele est destinado a ocupar um lugar de destaque nesse cenrio, demanda uma reavaliao do seu posicionamento em relao ao princpio da no interveno e da participao em misses de captulo VII, isto , em misses que contemplam a possibilidade de uso da fora para fins do cumprimento do mandato estabelecido pelas Naes Unidas. A oportunidade de o Brasil estar ocupando um assento permanente no Conselho de Segurana at o final de 2011 permitiria que o pas continuasse a ter uma atuao importante no sistema internacional. Contudo, a complexidade dos temas discutidos no Conselho, principalmente em relao a situaes de fragilidade estatal, exigir que o pas reavalie tambm algumas de suas posies. A experincia no Haiti demonstra que o Brasil pode oferecer uma contribuio relevante redefinio de normas relacionadas intervenes, ao destacar a importncia de se tratar das razes do conflito e ao enfatizar a participao da populao local nos esforos de estabilizao e reconstruo. No entanto, o pas ainda se mostra resistente a normas e conceitos emergentes como a segurana humana e a responsabilidade de proteger, por identific-los como interferncias dos pases desenvolvidos na forma como os pases em desenvolvimento devem lidar com suas crises e problemas internos. Como alguns analistas j reconheceram, o interesse por uma maior projeo internacional pode levar o pas a uma maior aceitao dessas mesmas normas (KENKEL, 2008)

CONCLUSO: A AFIRMAO DE UMA NO INDIFERENA E OS SEUS DESAFIOS

Por fim, aps a exposio e anlise de algumas das iniciativas implementadas nos ltimos oito anos do governo Lula, cabe desenvolvermos uma concluso trazendo reflexes a respeito de uma das principais ideias presentes nesse governo Lula: a adoo do princpio da no indiferena e atuao por meio de uma diplomacia solidria. Segundo analistas, a adoo desses princpios pode ser entendida como motivada pela prpria trajetria pessoal do Presidente e seus esforos a favor do combate fome, que levaram a uma nfase em prol das causas sociais tambm na poltica externa17 (SOARES DE LIMA, 2005, p. 22; ALMEIDA FILHO, 2009, p. 82).

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17. O Brasil lanou em setembro de 2004 na sede das Naes Unidas a Ao contra a Fome e a Pobreza, uma iniciativa voltada para analisar mecanismos inovadores de financiamento ao desenvolvimento a fim de reduzir a fome e a pobreza no mundo. A iniciativa foi fruto de um esforo inicial (de janeiro de 2004) dos presidentes do Brasil, Chile e Frana, juntamente com o Secretrio-Geral da ONU, e exemplifica a prioridade que a poltica externa brasileira tem dado aos esforos de mobilizao em prol da erradicao da fome e da pobreza. Em nvel nacional essa tambm uma prioridade defendida pelo governo Lula. Para mais informaes sobre a iniciativa, ver: http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1053. Acesso em 24 de fevereiro de 2010.

15. Disponvel em: http://merln.ndu.edu/whitepapers/Brazil_Portuguese2008final.pdf Acesso em 8 de outubro de 2010. 16. A terminologia livro branco, do ingls white book ou white paper, se refere a um documento em que um Estado explicita publicamente a sua posio em relao a uma determinada poltica. No caso das polticas de defesa, a elaborao de um livro branco tem a inteno de promover a transparncia e a construo de confiana mtua perante a comunidade internacional.

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A afirmao dos princpios ticos foi expressa pelo Chanceler Amorim em seu discurso de posse, no qual o diplomata afirmou que a poltica externa do governo que se iniciava seria: uma poltica externa (...) embasada nos mesmos princpios ticos, humanistas e de justia social que estaro presentes em todas as aes do governo Lula18 (IPRI/FUNAG, 2003, p. 51). O discurso do ministro Amorim ecoou as Prprias palavras do Presidente Lula em seu discurso de posse: no meu governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista19 (IPRI/FUNAG, 2003, p 39). novamente nas palavras do ministro Amorim que identificamos o aparecimento de um discurso que vincula o princpio da no interveno, um dos princpios constitucionais que regem a poltica externa brasileira, com um princpio de no indiferena:
A diplomacia brasileira pauta-se pelo princpio da no ingerncia em assuntos internos, consagrado em nossa Carta. O governo do presidente Lula tem associado a esse princpio bsico uma atitude que descrevemos como a no indiferena. Temos prestado nosso apoio e solidariedade ativos em situaes de crise, sempre que somos solicitados e consideramos ter um papel positivo20.

O princpio da no indiferena foi apresentado tambm pelo prprio presidente Lula como um dos princpios pelos quais se baseia a diplomacia brasileira durante o seu governo:
No aceitamos como fato consumado uma ordem internacional injusta (...). Nossa atuao diplomtica fundada na defesa de princpios, mas tambm na busca de resultados. Tem uma dimenso utpica sem deixar de ser pragmtica. (...) Em um mundo globalizado e independente, nossa contribuio paz e democracia determinada pelo princpio da no indiferena21.

A afirmao da no indiferena aparece tambm vinculada noo de diplomacia solidria, em que o pas procuraria atuar sem a presena de interesses nacionais, mas motivado por princpios solidrios e de conscincia moral (SEITENFUS, 2008, p 54). Tanto a no
18. Discurso do embaixador Celso Amorim, por ocasio de sua posse como Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em Braslia, 1 de janeiro de 2003.

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19. Discurso do Senhor Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de posse, no Congresso Nacional, em Braslia, 1 de janeiro de 2003. 20. Discurso proferido pelo ministro Celso Amorim por ocasio da XXXV Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos Tornando realidade os benefcios da democracia, realizada em Fort Lauderdale, EUA, no dia 6 de junho de 2005, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.32, n. 96, 1 semestre de 2005, p. 174. 21. Discurso do presidente Luis Incio Lula da Silva na cerimnia de formatura da turma Celso Furtado (2002) do Instituto Rio Branco, em 1 de setembro de 2005. Disponvel em: http://mundorama.net/2005/09/01/discurso-do-presidente-luiz-inacio-lula-da-silva-na-cerimonia-de-formatura-da-turma-celso-furtado-2002-do-instituto-rio-branco-palacio-itamaraty-brasilia-df-01092005/m. Acesso em 25 de fevereiro de 2010.

indiferena quanto a diplomacia solidria foram reivindicadas nos casos do envolvimento brasileiro no Haiti22, no continente africano e tambm em relao Bolvia (quando da nacionalizao da explorao dos hidrocarbonetos). Contudo, no caso brasileiro, a no indiferena carece de uma institucionalizao maior que identifique os seus limites e abrangncia, de forma a permitir uma articulao melhor da sua operacionalizao (SEITENFUS et al., 2007, p. 22). Esse argumento encontra eco ainda na anlise de Souza (2008, p.16): O governo desenvolve mais na prtica do que na teoria o que chama de no indiferena e por isso ainda no oferece um quadro seguro para a avaliao baseando-se nesse critrio. A operacionalizao da no indiferena reconhecida, portanto como um elemento crucial que precisa ser abordado quando se reivindica a adoo de uma poltica externa motivada por consideraes ticas. Aps as consideraes anteriores, a respeito dos argumentos ticos de algumas das posies brasileiras nos ltimos oito anos, destacamos que a reivindicao de uma atuao tica por parte do governo pode servir para mobilizar certos setores da sociedade (mdia, academia, sociedade civil e movimentos sociais) a exigir que a poltica externa atue de maneira coerente com os princpios e ideais assumidos pelo Estado brasileiro. Uma atuao que transcenda, por exemplo, os compromissos iniciais com o Haiti ou com o continente africano. A afirmao de uma poltica externa tica acaba por estabelecer um padro pelo qual essa rea poder ser avaliada (DUNNE & WHEELER, 1998, p. 870). Uma vez que uma poltica internacional seja apresentada, consideraes ticas no podem mais ser tratadas como irrelevantes e precisam ser confrontadas, fazendo com que certos grupos de presso possam atuar em prol de que o governo tome determinadas iniciativas em vez de outras (ABRAHAMSEN & WILLIAMS, 2001, p. 261). A afirmao de uma no indiferena em relao ao Haiti tem o potencial de estimular na sociedade o reconhecimento de que no se pode ser indiferente tambm em relao a outras situaes de crise ou de conflitos, estimulando a adoo de posturas mais rgidas por parte da diplomacia brasileira em relao a pases com os quais o Brasil possui relaes prximas ou busca aproximar-se, como Cuba, Coria do Norte, Sudo, Zimbbue e Ir. Como apresentam Dunne & Wheeler (1998, p. 870), o desafio aos Estados que se propem a seguir uma poltica externa tica garantir a consistncia da sua poltica, aplicando os mesmos princpios em todos os casos. As consideraes anteriores nos levam a acreditar que a afirmao de uma no indiferena e a adoo de uma postura pautada pela tica tm o potencial de gerar desdobramentos no antecipados pelos formuladores da poltica externa brasileira, quando estes decidiram

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22. Discurso do ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, na sesso de abertura da Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia, 23 de maio de 2006, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.33, n.98, 1 semestre de 2006, p. 170.

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explicitar os argumentos tico-normativos da diplomacia. Esses desdobramentos podem levar ao questionamento de alguns posicionamentos do pas em temas como no interveno, democracia e direitos humanos e proteo do meio-ambiente. Permanece ainda em aberto a forma como a diplomacia ir responder a esses estmulos, caso eles se materializem, no entanto, os oito anos de diplomacia do governo Lula, revelam que o Brasil tem capacidade para fornecer contribuies importantes aos principais problemas enfrentados pela comunidade internacional, sejam eles de ordem econmica, ambiental ou de segurana. Entretanto, o interesse em um maior protagonismo na cena internacional ir fazer com que a comunidade internacional exija do Brasil o cumprimento das suas capacidades. Est a principal lio que deve ser tomada em relao aos oito ltimos anos de diplomacia brasileira.

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A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO

REFLExoES SOBRE A POliTICA EXTERNA EM DIREITOS HUMANOS DO GOVERNO LULA

m oito anos (2003-2010), no h dvida de que o governo Lula tenha conquistado espao e responsabilidades no cenrio internacional. No h dvida, tambm, que sua poltica externa em direitos humanos tenha ganhado visibilidade, despertando interesse de governos de outros pases, de acadmicos, de defensores de direitos humanos, de setores da mdia, entre outros. Em alguns casos, foi considerada controversa e polmica, como nas declaraes do Presidente Lula sobre o apedrejamento de mulheres no Ir, apenas para citar um exemplo recente2. No entanto, os oito anos de poltica externa do governo Lula contriburam para o avano dos direitos humanos no mundo? a esta pergunta que esse artigo visa responder. A resposta a essa indagao passa necessariamente pela anlise de outras perguntas ligadas poltica externa em direitos humanos do governo Lula. Nos ltimos oito anos, o Brasil: a. Aumentou seu protagonismo no cenrio internacional e o utilizou para a melhoria da situao dos direitos humanos em mbito global? b. Foi referncia para outros pases na efetivao dos direitos humanos e, com base nisso, disponibilizou-se a trocar experincia e cooperar com estes? c. Contribuiu para aumentar o nus poltico internacional de governos que violam sistematicamente os direitos fundamentais? d. E, finalmente, contribuiu para o fortalecimento e efetividade do sistema multilateral de direitos humanos?3 O presente artigo aborda tais questes e busca, assim, tecer reflexes sobre a contribuio da poltica externa do governo Lula para a promoo e proteo dos direitos humanos em mbito global.

CAMILA LISSA ASANO E LUCIA NADER

Camila Lissa Asano bacharel em relaes internacionais e mestre em cincia poltica. assistente de programa da ONG Conectas Direitos Humanos e professora do curso de relaes internacionais da Fundao Armando lvares Penteado (Faap). tambm co-Secretria Executiva do Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa. Lucia Nader cientista poltica, bacharel em relaes internacionais e ps-graduada em organizaes internacionais e desenvolvimento pelo Instituto de Estudos Polticos de Paris (SciencesPo), Frana. coordenadora de relaes internacionais da ONG Conectas Direitos Humanos e empreendedora social pela Ashoka Empreendedores Sociais.

1. As autoras agradecem Jefferson Nascimento, Lilian Krohn, Marlia Ramos e Victo da Silva Neto por suas colaboraes elaborao deste artigo. Agradecemos tambm a Rosana Miranda pela leitura prvia realizada. 2. Em agosto de 2010, diante da possibilidade de morte por apedrejamento da iraniana Sakineh Ashtiani, acusada de adultrio, o Presidente Lula declarou que se essa mulher est causando incmodo, ns a receberamos no Brasil de bom grado. Acreditamos que com essa declarao, Lula tenha subvertido o papel da vtima e fechado os olhos para as sistemticas violaes de direitos humanos do regime iraniano. Saiba mais em http://www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622, acesso em 15 de outubro de 2010 Nota pblica divulgada pela ONG Conectas Direitos Humanos. 3. Seria importante analisar a contribuio do Brasil tambm nos sistemas regionais de direitos humanos, como no Sistema Interamericano (OEA) e, em menor grau, nos mbitos que tratam de direitos humanos no Mercosul. No entanto, nesse artigo trataremos apenas do sistema multilateral (ONU).

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O BRASIL COMO ATOR GLOBAL: PROTAGONISMO, RESPONSABILIDADES E QUESTIONVEL PREVALNCIA DOS DIREITOS HUMANOS DURANTE O GOVERNO LULA, O BRASIL AUMENTOU SEU PROTAGONISMO NO CENRIO INTERNACIONAL E O UTILIZOU EM PROL DA MELHORIA DOS DIREITOS HUMANOS EM MBITO GLOBAL?
Pode-se afirmar que o Brasil aumentou seu protagonismo internacional e hoje um ator poltico global relevante. Participa e se faz ouvir em diversos foros e negociaes internacionais, sejam esses de comrcio, meio ambiente, direitos humanos, entre outros. Esse novo papel e espao do Brasil nas relaes internacionais no fruto apenas de oito anos de governo Lula. No entanto, indubitavelmente intensificou-se e se tornou mais evidente durante essa gesto, que com base na estabilidade domstica e numa poltica externa ambiciosa e assertiva, criou e soube aproveitar oportunidades no cenrio internacional. No mbito domstico, a estabilidade democrtica e econmica deu ao Brasil credenciais para pleitear o papel de ator global. No mbito externo, tanto a afirmao da multipolaridade, como a relativamente tranqila passagem do Brasil pela crise financeira global iniciada no final de 2008, foram oportunidades que colocaram o Brasil em posio privilegiada. Tais credenciais e oportunidades foram bem aproveitadas por uma poltica externa guiada, segundo seus formuladores, por diretrizes de no-alinhamento automtico, de democratizao do sistema internacional, de fortalecimento das relaes sul-sul e de integrao regional. Segundo o Ministro Celso Amorim, nos oito anos do governo Lula, o Brasil desenvolveu uma diplomacia independente, sem subservincias e respeitosa de seus vizinhos e parceiros. Uma diplomacia inovadora, mas que no se afasta dos valores fundamentais da nao brasileira a paz, o pluralismo, a tolerncia e a solidariedade4. Para Tullo Vigevani (2007), Lula da Silva utiliza uma estratgia que poderia ser batizada de autonomia pela diversificao, enfatizando a cooperao sul-sul para buscar maior equilbrio com os pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo internacional do pas e consolidando mudanas de programa na poltica externa5. Como decorrncia dessa poltica, espaos foram criados, conquistados e ocupados pelo Brasil. O G-20, constitudo durante a reunio ministerial da OMC de Cancun em 2003, um bom exemplo.
4. Discurso do Ministro Celso Amorim na abertura do Debate Geral da 65 Sesso Assemblia Geral da ONU, 23 de setembro de 2010. Disponvel em < www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/discurso-do-ministro-celso-amorim-na-abertura-do-debate-geral-da-65a-sessao-assembleia-geral-das-nacoes-unidas-2013-nova-york-23-de-setembro>, acesso em 12 de outubro de 2010. 5. VIGEVANI, Tullo, CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, Dezembro 2007, Vol. 29, nmero 2.

Foi criado por intenso protagonismo do Brasil, visando a incluir novos pases nas negociaes sobre liberalizao dos mercados agrcolas dos pases ricos. De alguma forma, busca alterar o padro das negociaes comerciais multilaterais ao tentar torn-las mais democrticas6. Outro exemplo a criao do Frum IBAS ndia, Brasil e frica do Sul, tambm em 2003, como esforo de coordenao poltica para aproximar as posies dos trs pases em instncias multilaterais, promover o desenvolvimento da cooperao comercial, cientfica e cultural no mbito sul-sul, bem como a democratizao de esferas de tomada de deciso internacional7. O governo Lula ampliou seu protagonismo e buscou democratizar o sistema internacional, ao diversificar alianas e transitar entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Com isso, o Brasil adquiriu tambm responsabilidades que incluem a proteo dos direitos humanos em mbito global. Cabe ressaltar aqui que tal responsabilidade no apenas decorrncia de maior protagonismo internacional, mas, antes disso, uma obrigao constitucional derivada do artigo 4, II, da Constituio Federal. Ele determina que o Brasil deve reger-se em relaes internacionais pela prevalncia dos direitos humanos. Essa responsabilidade tambm decorrncia de diversos tratados internacionais do qual o Brasil parte. Assim, a prevalncia dos direitos fundamentais deve conduzir as relaes bilaterais, regionais e multilaterais do Brasil. Em conseqncia, os direitos humanos deveriam ser o cerne da atuao internacional do Brasil nesse novo protagonismo e como ator poltico global relevante. Infelizmente, em muitos casos no o foi. Em alguns mbitos e situaes, o governo Lula teve iniciativas louvveis, principalmente no que diz respeito aos direitos econmicos e sociais e ao direito ao desenvolvimento. Em outros, suas posies foram altamente questionveis, tendo deixado os direitos humanos a reboque de uma poltica externa que ops pragmatismo a princpios. Bilateralmente, por exemplo, ao diversificar seus interlocutores, o governo Lula se aproximou de regimes democrticos e no-democrticos, incluindo governos que notoriamente violam de forma sistemtica os direitos fundamentais de seus cidados, como Coria do Norte, Sudo, Ir e Guin-Equatorial. No se questiona aqui a legitimidade e valia de tais aproximaes, mas sim o papel que os direitos humanos ocuparam no estreitamento da relao do Brasil com esses pases. Infelizmente, a partir da anlise de discursos e posturas assumidas pelo governo Lula, constata-se que a proteo dos direitos humanos nem sempre prevaleceu em tais relaes.
6. Segundo Marcelo Oliveira, Em suma, ao derrotar os dois maiores pilares do protecionismo e da subveno dos pases ricos contra a concorrncia agrcola do mundo em desenvolvimento, o Brasil parece ter aberto o caminho para que as decises da Rodada Doha sejam mais ambiciosas no terreno agrcola. E, certamente, ao liderar o G-20, passou a figurar entre os grandes players globais nas discusses sobre comrcio internacional no sculo XXI. OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Alianas e coalizes internacionais do governo Lula: o Ibas e o G-20. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Dezembro 2005. Braslia, Vol. 48, nmero 2. 7. Em Sobre IBAS, no site oficial da iniciativa. Disponvel em <www.forumibsa.org/interna.php?id=1>, acesso em 12 de outubro de 2010.

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REFLEXES SOBRE A POLTICA EXTERNA EM DIREITOS HUMANOS DO GOVERNO LULA

Regionalmente, o Brasil tomou posies variadas em mbitos de direitos humanos da OEA - Organizao dos Estados Americanos e do Mercosul. Nesse ltimo, o governo Lula teve papel decisivo na criao, em 2004, da RAADH - Reunio de Altas Autoridades de Direitos Humanos8 - que tem como objetivo desenvolver a integrao de polticas de promoo dos direitos humanos. e foi protagonista de iniciativas interessantes, nesse mbito, relacionadas com educao em direitos humanos, direitos das crianas, adolescentes e idosos, entre outras. Em mbito multilateral, particularmente no sistema de direitos humanos da ONU, o governo Lula foi ativo, tanto no Conselho de Direitos Humanos, do qual membro desde 2006, como na Assemblia Geral. No entanto, adotou posies questionveis e ambguas no tratamento de violaes de direitos humanos em pases especficos, como na Coria do Norte, Sri Lanka e Repblica Democrtica do Congo9. Conclui-se, preliminarmente, que, durante o governo Lula, o Brasil aumentou seu protagonismo internacional e assumiu responsabilidades no que se refere aos direitos humanos. No entanto, esse maior protagonismo e novas responsabilidades nem sempre foram utilizados ou guiados pela prevalncia dos direitos humanos na poltica externa brasileira.

O BRASIL COMO REFERNCIA: EXPERINCIAS EXITOSAS E PERSISTNCIA DE DESAFIOS DURANTE O GOVERNO LULA, O BRASIL FOI REFERNCIA PARA OUTROS PASES NA EFETIVAO DOS DIREITOS HUMANOS E, COM BASE NISSO, DISPONIBILIZOU-SE A TROCAR EXPERINCIA E COOPERAR COM ESTES?
Nos ltimos anos, o Brasil registrou avanos significativos no que tange direitos econmicos e sociais. Isso especialmente verdadeiro com relao ao combate pobreza e fome. Segundo pesquisa da Fundao Getlio Vargas, 20,4 milhes de brasileiros saram da pobreza, entre 2003 e 200910. Com relao ao combate fome, de acordo com relatrio da ONG ActionAid, divulgado em outubro de 2010, o Brasil lidera lista de 29 pases em desenvolvimento no que diz respeito ao combate fome e, de acordo com o relatrio, nos ltimos 6 anos, diminuiu em 73% a desnutrio infantil11.

Soma-se a resultados expressivos a vontade do governo Lula em disseminar sua experincia e engajar a comunidade internacional na luta contra a pobreza e a fome. De acordo com o governo, programas que fazem parte da estratgia Fome Zero, por exemplo, esto hoje sendo replicados ou estudados em pases como Argentina, Paraguai, Guatemala e Haiti. No mbito das Naes Unidas, o governo Lula assinou acordos sobre cooperao em alimentao escolar com pases do Caribe e da frica12. Em 2004, o Brasil conseguiu ainda que fossem aprovadas Diretrizes Voluntrias para o Direito Humano Alimentao, pela FAO - Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao. Ainda segundo o governo, tais diretrizes foram referendadas por 188 pases. No mesmo ano de 2004, em parceria com os governos de Frana, Chile e Espanha, o Brasil lanou na ONU a Ao contra a Fome e a Pobreza, acompanhada de Declarao que contou com o apoio de 110 pases13. Os progressos promovidos pelo governo brasileiro tambm foram notados pelo relator especial da ONU para o direito alimentao, Olivier De Schutter. O relatrio publicado aps sua visita ao Brasil, em outubro de 2009, destaca avanos na realizao do direito alimentao desde 2002. O relator credita essa melhoria ao estabelecimento de leis e instituies, juntamente com a criao e expanso do programa Fome Zero e o apoio agricultura familiar. De Schutter, por outro lado, indicou que grandes desafios persistem e, neste sentido, teceu 13 recomendaes ao governo brasileiro para melhor garantia do direito humano alimentao14. O reconhecimento e a disseminao da experincia brasileira nessa rea esto muitas vezes relacionados ao cumprimento dos ODMs - Objetivos de Desenvolvimento do Milnio da ONU, especialmente quele relacionado erradicao da pobreza extrema e da fome. Segundo o PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, o Brasil j cumpriu o objetivo de reduzir pela metade o nmero de pessoas vivendo em extrema pobreza at 201515. Durante a Cpula das Naes Unidas sobre os ODMs, ocorrida em setembro de 2010 em Nova Iorque, a experincia brasileira foi considerada exemplo e pases como Estados Unidos, Espanha e Nicargua demonstraram interesse em negociar parcerias com o governo brasileiro relacionadas ao combate fome16. Por fim, segundo o Ministrio das
11. Relatrio Action Aid. Who is really fighting hunger?. Divulgado em outubro 2010. Disponvel em : <www.actionaid.org/ assets/pdf%5CHungerfree%20Scorecard%20-%20final%20without%20embargo.pdf>, acesso em 20 de outubro de 2010. 12. Segundo informaes disponveis em <www2.mre.gov.br/cgfome/>, acesso em 10 de outubro de 2010. 13. Segundo informaes disponveis em : <www.un.org/News/briefings/docs/2004/lula040920.doc.htm>, acesso em 4 de outubro de 2010.

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8. A 18 Sesso da RAADH, ltima sob o governo Lula, aconteceu de 18 a 20 de outubro de 2010, em Braslia. Mais informaes disponveis em : <www.direitoshumanos.gov.br/2010/10/20-out-2010-autoridades-em-direitos-humanos-do-mercosul-aprovam-nota-de-apoio-a-normalizacao-democratica-do-equador-no-encerramento-da-18a-raadh-nesta-4a-feira-20>, acesso em 22 de outubro de 2010. 9. Algumas dessas posies so analisadas mais adiante neste artigo. 10. Pesquisa Fundao Getlio Vargas/Centro de Polticas Sociais. A nova classe mdia: o lado brilhante dos pobres, Disponvel em: <www.fgv.br/cps/ncm/, acesso em 15 de outubro de 2010.

14. Relatrio A/HRC/13/33/Add.6 , disponvel em portugus em: < http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/ publicacoes/alimentacao-adequada/GT_ALIMENTACAO_Relatorio_Relator_Especial_sobre_direito_alimentacao_Missao_Brasil_ outubro_2009.pdf>, acesso em 1 de outubro de 2010. 15. PNUD, Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. Disponvel em: < www.pnud.org.br/odm/objetivo_1/>, acesso em 4 de outubro de 2010. 16. Mais informaes disponveis em :< www.fomezero.gov.br/noticias/brasil-e-destaque-nas-discussoes-da-onusobre-combate-a-pobreza-e-a-fome>, acesso em 15 de outubro de 2010.

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REFLEXES SOBRE A POLTICA EXTERNA EM DIREITOS HUMANOS DO GOVERNO LULA

Relaes Exteriores, existem hoje mais de 200 projetos de cooperao tcnica executados pelo Brasil em pases da Amrica Latina, da frica e da sia, muitos dos quais teriam impacto direto sobre os Objetivos do Milnio ODMs. Assim, possvel afirmar que com relao ao combate fome e pobreza, analisados sob a perspectiva de direitos, o governo Lula foi referncia, atuou internacionalmente para disseminar sua experincia e engajar outros pases e disponibilizou-se a trocar experincias e apoiar projetos17. Infelizmente, no se pode dizer o mesmo com relao a direitos civis, particularmente no que se refere ao sistema prisional e violncia institucional. Atualmente, o Brasil tem a terceira maior populao carcerria do mundo. So quase 500 mil pessoas em situao de privao de liberdade, sendo que mais de 160 mil so presos provisrios18. Ms condies das unidades prisionais so predominantes e prticas de maus-tratos e tortura so uma realidade inegvel. O Comit da ONU sobre Combate Tortura afirmou, em 200819, que nas prises brasileiras h uma superpopulao endmica, condies esqulidas, calor insuportvel, falta de luz e confinamento permanente (...) assim como um nvel generalizado de violncia e falta de superviso adequada, o que leva impunidade. No campo das execues sumrias, arbitrrias e extrajudiciais, o Brasil tambm est longe de ser uma referncia e, sob o governo Lula, continuou a receber inmeras recomendaes da ONU com o intuito de melhorar a situao. Recentemente, Philip Alston, relator especial da ONU para o assunto, alegou que o combate s execues sumrias, arbitrrias e extrajudiciais no apenas de responsabilidade dos governos estaduais, cabendo ao governo federal tecer esforos nesse sentido. Afirmou, por exemplo, que o governo federal deve implementar medidas mais eficazes que condicionem a transferncia de fundos aos estados a aes tomadas por esses para reduzir execues extrajudiciais pela polcia20.

Assim, conclui-se que se, por um lado, o governo Lula conseguiu resultados e tornou-se referncia internacional no combate fome e pobreza, por outro, no obteve o mesmo xito no que se refere aos direitos daqueles privados de liberdade e violncia institucional. Nesses ltimos, no apenas no referncia, como vem sendo reiteradamente cobrado pela comunidade internacional.

O BRASIL NA RELAO COM ESTADOS VIOLADORES: DILOGO, OMISSO OU CONIVNCIA DURANTE O GOVERNO LULA, O BRASIL CONTRIBUIU PARA AUMENTAR O NUS POLTICO INTERNACIONAL DE GOVERNOS QUE VIOLAM SISTEMATICAMENTE OS DIREITOS HUMANOS?
Ao aumentar seu protagonismo e diversificar suas alianas e interlocutores em mbito internacional, o governo Lula expandiu as relaes do Brasil com Estados no-democrticos, conhecidos por violar sistematicamente os direitos fundamentais. Nessas relaes, disse sempre privilegiar o dilogo e a discrio a reprimendas ou condenaes pblicas21 de abusos aos direitos humanos cometidos por outros Estados. Segundo o Ministro Celso Amorim, esse no seria o melhor caminho para se avanar na proteo dos direitos humanos. Ainda segundo Amorim, em discurso proferido recentemente na abertura da 65 sesso da Assemblia Geral da ONU, o dilogo e a cooperao so mais efetivos para assegurar o exerccio dos direitos humanos do que a arrogncia baseada em uma suposta superioridade moral auto-conferida22. No entanto, em diversas ocasies, mostrou-se tnue o limite entre dilogo, discrio e cooperao, e omisso e conivncia. Mais do que isso, o governo Lula parece ter negligenciado situaes histricas, como o fim do apartheid na frica do Sul e de ditaduras na Amrica Latina, onde a presso internacional, em alto e bom tom, foi fundamental. Em diversas ocasies, colocou o conceito de no-interferncia acima de princpios bsicos da dignidade humana. Alguns exemplos recentes relacionados aos direitos humanos em Cuba, Guin-Equatorial e Ir, ilustram tais questionamentos. No incio de 2010, o Presidente Lula visitou Cuba, logo aps a morte de um dissidente cubano, por greve de fome. Quando questionado sobre o episdio e o fato de outros
21. Nota Pblica: Pela vida de Sakineh Ashtiani, mais uma vtima do regime iraniano. Conectas Direitos Humanos. Disponvel em: <www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622>, acesso em 15 de outubro de 2010. 22. Discurso de 23 de setembro de 2010. Disponvel em: < www.itamaraty.gov.br/videos/discurso-na-onu/?searchterm= assembleia%20geral%20discurso>, acesso em 24 de outubro de 2010.

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17. Em outros temas, que no o combate fome e pobreza, vale aqui ressaltar a criao recente do Departamento de Cooperao Internacional pela Secretaria de Direitos Humanos (SDH) do governo federal. Segundo a SDH, o objetivo desse departamento fomentar e qualificar o dilogo entre o Brasil e pases do sul sobre direitos humanos, compartilhar melhores prticas, realizar intercmbio, troca de experincias e pesquisa no mbito dos direitos humanos, com base em recursos disponveis e nos que ainda devem ser mobilizados atravs de parcerias internacionais bilaterais e tambm junto a organismos multilaterais. Em 2009, teriam sido firmadas parcerias para projetos com Guin-Bissau, sobre registro civil de nascimento e educao e com Togo, sobre explorao sexual de crianas e adolescentes. Projetos estariam em elaborao com Haiti, sobre direitos das pessoas com deficincia, com Cabo Verde, para o fortalecimento da Comisso Nacional de Direitos Humanos e com Colmbia, sobre mtuo fortalecimento de instituies que visam a garantir os direitos humanos de lsbicas, gays, bissexuais e transexuais. Informao disponvel em: <www.itamaraty.gov.br/temas/ direitos-humanos-e-temas-sociais/metas-do-milenio/objetivos-de-desenvolvimento-do-milenio/?searchterm=objetivos%20 desenvolvimento%20milenio>, acesso em 22 de outubro de 2010. 18. Justia Criminal: o que fazer. Uma agenda para o prximo governo. Disponvel em: <www.conectas.org/web/images/ anexos_noticias/20101001192129.pdf>, acesso em 12 de outubro de 2010. 19. Relatrio CAT/C/39/2, maro 2009, sobre visita ao Brasil, realizada em 2005, por peritos independentes do Comit da ONU contra a Tortura que visitaram 28 centros carcerrios e delegacias nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Bahia e Minas Gerais e no Distrito Federal. 20. Relatrio A/HRC/11/2/Add.2 divulgado em maro de 2009 e disponvel em http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ G09/126/22/PDF/G0912622.pdf?OpenElement, acesso em 22 de outubro de 2010.

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REFLEXES SOBRE A POLTICA EXTERNA EM DIREITOS HUMANOS DO GOVERNO LULA

dissidentes terem afirmado que apelaram ao governo do Brasil para que intercedesse em seu favor, Lula pediu respeito s decises do governo de Cuba. Condenou, ainda, o uso da greve de fome por dissidentes e comparou presos polticos a presos comuns, alegando que a greve de fome no pode ser utilizada como pretexto de direitos humanos para libertar pessoas. Imagina se todos os bandidos que esto presos em So Paulo entrarem em greve de fome e pedirem liberdade23. Ainda recentemente, ao ser questionado sobre a aproximao e visita do Presidente Lula Guin-Equatorial24, pas governado pelo ditador Teodoro Obiang Nguema Mbasogo desde 1979, o Ministro Celso Amorim afirmou que negcios so negcios e que os direitos humanos so uma pregao moralista25. Por fim, h poucos meses, o Presidente Lula, quando indagado sobre qual papel o Brasil poderia ter no episdio da condenao morte, poca por apedrejamento, da iraniana Sakineh Ashtiani, o Presidente Lula afirmou que (...) se comear a desobedecer s leis deles para atender aos pedidos dos presidentes, daqui a pouco h uma avacalhao26. Sobre o mesmo episdio, disse ainda que se essa mulher est causando incmodo ns a receberamos no Brasil de bom grado27, subvertendo a posio da vtima e fechando os olhos para as violaes sistemticas aos direitos humanos perpetradas pelo regime iraniano28. No se trata aqui de promover uma viso ingnua das relaes internacionais, que recriminaria qualquer tipo de aproximao e dilogo com pases no-democrticos e que violam de maneira sistemtica os direitos humanos. Trata-se de preocupao com relao ao lugar que ocupam os direitos humanos na poltica externa brasileira. Trata-se, ainda, de desconforto ao assistir governos ditatoriais se aproveitarem da maior visibilidade e protagonismo do Brasil no cenrio internacional para se fortalecerem. Finalmente, trata-se de questionar quais os fins que objetivam as aproximaes do Brasil com tais pases. Infelizmente, podemos afirmar que o governo Lula no contribuiu para aumentar o nus poltico internacional de governos que violam sistematicamente os direitos humanos.
23. Lula compara dissidente cubano a bandido comum em So Paulo, O Globo, 10 de maro de 2010, disponvel em http://oglobo.globo.com/mundo/mat/2010/03/09/lula-compara-dissidente-cubano-bandidos-em-sao-paulo-916026907.asp, acesso em 24 de outubro de 2010. 24. A visita ocorreu no incio de julho de 2010, mais informao disponvel em : <www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/visita-do-presidente-lula-a-guine-equatorial-malabo-4-e-5-de-julho-de-2010>, acesso em 2 de outubro de 2010. 25. Amorim defende visita de Lula Guin-Equatorial, O Estado de So Paulo, 5 de julho de 2010,l disponvel em http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,amorim-defende-visita-de-lula-a-guine-equatorial,576542,0.htm, acesso em 20 de outubro de 2010. 26. Lula descarta atender pedidos da internet sobre iraniana, O Estado de So Paulo, 28 de julho de 2010, disponvel em http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,lula-descarta-atender-pedidos-da-internet-sobre-iraniana,587306,0.htm, acesso em 24 de outubro de 2010. 27. Lula apela ao lder do Ir para enviar condenada morte por apedrejamento ao Brasil, Folha de So Paulo, 31 de setembro de 2010, disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mundo/775799-lula-apela-ao-lider-do-ira-para-enviar-condenada-a-morte-por-apedrejamento-ao-brasil.shtml, acesso em 20 de outubro de 2010. 28. Nota Pblica: Pela vida de Sakineh Ashtiani, mais uma vtima do regime iraniano. Conectas Direitos Humanos. Disponvel em: <www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622>, acesso em 15 de outubro de 2010.

Ao contrrio, em determinadas ocasies acabou por legitimar a ao desses pases ao proteg-los com o manto do dilogo e da cooperao. No h dvida de que o dilogo franco, que prope Amorim, poderia ser uma alternativa vlida. No entanto, tal dilogo pressupe que o Brasil reconhea as violaes praticadas pelos pases dos quais se aproxima e coloque-se a favor da responsabilizao dos violadores e da reparao s vtimas29. Caso contrrio, o Brasil corre o risco de legitimar tais violaes, o que moral e constitucionalmente repreensvel, alm de por em xeque o espao que vem conquistando internacionalmente.

O BRASIL NO SISTEMA ONU DE DIREITOS HUMANOS: ATUAO OFUSCADA POR AMBIGUIDADES DURANTE O GOVERNO LULA, O BRASIL CONTRIBUIU PARA O FORTALECIMENTO E EFETIVIDADE DO SISTEMA MULTILATERAL DE DIREITOS HUMANOS?
A contribuio da poltica externa do governo Lula para a proteo dos direitos humanos em mbito global tambm pode ser avaliada luz de sua contribuio ao fortalecimento do sistema internacional criado para proteg-los30. Como j indicado, este artigo se ater ao sistema multilateral de direitos humanos das Naes Unidas, especialmente ao Conselho de Direitos Humanos (CDH ou Conselho), principal rgo do sistema ONU para o tema. Ao se fazer um balano da atuao do Brasil no CDH, sob o governo Lula, observa-se que a contribuio da poltica externa brasileira ficou aqum do potencial conquistado pelo pas ao afirmar seu protagonismo nas relaes internacionais. O Brasil membro do CDH desde seu estabelecimento em 2006, quando substituiu a desacreditada Comisso de Direitos Humanos. Como um dos 47 Estados-membros do CDH, o Brasil vem desempenhando papel ativo e importante nesse rgo. Uma das razes para isso est no reconhecimento internacional de avanos internos em matria de direitos econmicos e sociais, tratados anteriormente nesse artigo. Como um desdobramento de sua poltica domstica no plano externo, o governo Lula promoveu no Conselho iniciativas relevantes relacionadas a esses e outros direitos.

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29. VIEIRA, Oscar Vilhena. Direitos humanos srio, So Paulo, O Estado de So Paulo, 25 de agosto de 2010, disponvel em http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100825/not_imp599992,0.php, acesso em 21 de outubro de 2010. 30. A base deste sistema encontra-se na normativa internacional de direitos humanos. A Declarao Universal de Direitos Humanos da ONU de 1948 juntamente com os pactos e tratados celebrados nas Naes Unidas constituem o ncleo duro desta normativa. Assim, o sistema internacional de direitos humanos composto por rgos e mecanismos internacionais responsveis pelo monitoramento de seu cumprimento por parte dos Estados. Vale lembrar que h ainda os sistemas regionais de direitos humanos, que por razes de foco no sero tratados neste artigo. Sobre sistema internacional de direitos humanos, ver Alston (1992), Lindgren Alves (1994), Piovesan (2010), entre outros. Sobre sistemas regionais, ver Heyns, Padilla e Zwaak (2006) e Piovesan (2007).

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A convocao de uma sesso especial sobre os impactos da crise financeira mundial nos direitos humanos, em 2008, um bom exemplo31. Merece tambm destaque a promoo do direito sade por meio do acesso a medicamentos, presente em diferentes resolues de autoria brasileira ao longo dos quatro anos de existncia do CDH32. Iniciativas no campo do combate a discriminao racial tambm foram promovidas pelo Brasil nos ltimos anos, como a apresentao de resoluo33 no Conselho sobre a incompatibilidade entre democracia e racismo. A atuao brasileira em direitos humanos na ONU reforou diretrizes da poltica externa do governo Lula em diferentes aspectos. A predominncia das alianas com pases em desenvolvimento estabelecidas pela delegao brasileira nas negociaes no CDH em contraponto chamada postura hegemnica ocidental deriva das diretrizes de promover a democratizao do sistema internacional e de favorecer as relaes sul-sul. Soma-se o fato de o Brasil ter privilegiado, no Conselho, mecanismos que visaram a universalizar o tratamento empregado pelas Naes Unidas aos direitos humanos, como a Reviso Peridica Universal (RPU) - mecanismo pelo qual todos os 192 Estados que compe a ONU passam por uma reviso de sua situao de direitos humanos. Como afirmou o Ministro Amorim, a RPU deveria ser privilegiada j que ali se busca o tratamento no seletivo, objetivo e multilateral dos direitos humanos em todos os pases-membros da ONU34. Ainda no intuito de comprometer os Estados de forma universal e equitativa a garantir os direitos fundamentais, o Brasil logrou que o CDH aprovasse Metas Voluntrias em Direitos Humanos35. Sob esta perspectiva, o Brasil teria contribudo ao fortalecimento do sistema internacional de direitos humanos ao ter pleiteado e conquistado um assento como membro do Conselho e ter sido ativo ao introduzir temas importantes em sua agenda. Alm disso, para o governo, conta-se o fato do pas ter primado pela democratizao e no-seletividade na forma como os direitos humanos so tratados pelo rgo. Vale ressaltar que, com relao a estes dois ltimos pontos, preciso ter cautela na avaliao de que necessariamente levam a resultados positivos, j que a preferncia pela RPU no pode dar-se sob o sacrifcio de outros mecanismos do Conselho. H diferentes situaes que demandam reaes tambm distintas da comunidade internacional. No se pode partir do pressuposto de que todos os pases do mundo violam direitos da mesma forma, nem que todos esto dispostos ou tecem esforos para combater tais violaes.

No entanto, h casos graves em que as posies brasileiras no favoreceram ou at mesmo enfraqueceram a capacidade do Conselho de Direitos Humanos da ONU em atuar diante de violaes no mundo. Posies ambguas adotadas pela delegao brasileira durante o governo Lula frente a resolues multilaterais que tratam de violaes ocorridas em pases especficos sustentam esta preocupao. Os casos das resolues do CDH sobre violaes sistemticas de direitos na Coria do Norte e no Sri Lanka so paradigmticos e significativos. Na Coria do Norte persistem violaes classificadas pelo relator da ONU ao pas, o tailands Vitit Muntarbhorn, como tanto flagrantes quanto endmicas36. Mesmo assim, em 2009, o Brasil se absteve na votao no CDH de resoluo37 que, alm de reconhecer as violaes existentes, renovou o mandato do relator especial da ONU que se dedica a monitorar e documentar os abusos ocorridos no pas. Ao justificar a absteno, o governo brasileiro alegou concesso de uma janela de oportunidade Coria do Norte, que no final de 2009 passaria pelo crivo da Reviso Peridica Universal. No entanto, o regime norte-coreano no aceitou nenhuma das mais de 160 recomendaes feitas a ela no mbito da RPU por diversos pases, incluindo as recomendadas pelo Brasil. Assim, em 2010, quando o injustificvel tornou-se insustentvel, o governo Lula voltou a apoiar a resoluo multilateral do CDH sobre este pas asitico. No caso do Sri Lanka, pas devastado por 25 anos de conflito armado que resultou em nmeros alarmantes de mortos e deslocados internos, o Brasil associou-se ao prprio governo cingals e a outros Estados no-democrticos como Arglia, China, Coria do Norte, Cuba, Ir, Mianmar, Sria e Sudo38 para que uma resoluo39 dbil no reconhecimento das violaes e silenciosa quando a responsabilizao destas fosse aprovada. Nesse mesmo texto, que contou com co-patrocnio brasileiro, foi evocado o princpio da no-interferncia em assuntos domsticos, dando flego ao superado argumento da proteo da soberania dos Estados em detrimento da dignidade humana. Os responsveis pela poltica externa brasileira em direitos humanos buscam justificar tais posies ao reiterar que a cooperao e o dilogo so caminhos mais eficazes para a melhoria da situao de direitos humanos do que a mera condenao. E que, seguindo a diretriz de no-alinhamento automtico da poltica externa brasileira, o Brasil avalia caso a caso a posio a ser tomada, levando em considerao os diferentes contextos e momentos, inclusive com vistas a evitar a seletividade no CDH40.
36. Vdeo do pronunciamento do Relator Especial da ONU para os direitos humanos na Coria do Norte. Disponvel em: http://www.un.org/webcast/unhrc/archive.asp?go=100315 , acesso em 15 de outubro de 2010. 37. Resoluo A/HRC/RES/10/16. 38. A lista completa de co-patrocinadores da resoluo em questo sobre direitos humanos no Sri Lanka est no relatrio da 11 Sesso Especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU e est disponvel em: http://www2.ohchr.org/english/bodies/ hrcouncil/specialsession/11/index.htm , acesso em 16 de outubro de 2010. 39. Resoluo A/HRC/S-11/1.

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31. Resolues A/HRC/S-10/1 e A/HRC/RES/12/28. 32. Resolues A/HRC/RES/2/107, A/HRC/RES/2/108, A/HRC/RES/6/29, A/HRC/RES/12/24 e A/HRC/RES/12/27. 33. Resoluo A/HRC/RES/2/106. 34. AMORIM, Celso. Atuar com discrio a expresso da natureza conciliadora do brasileiro, So Paulo, Folha de So Paulo, 15 de agosto de 2010. Mais informaes disponveis sobre a RPU em: www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain. aspx , acesso em 5 de outubro de 2010. 35. Resoluo A/HRC/RES/9/12.

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H, porm, fragilidades nesta argumentao. A primeira delas que a cooperao pressupe uma via de mo dupla entre aqueles que a oferecem e o pas receptor. Em outros termos, qualquer pas com o qual o Brasil se disponha a cooperar, precisa provar que est disposto, aberto e comprometido, por meio da cooperao, a melhorar a situao dos direitos humanos. Ademais, o fim de prticas violadoras por parte de regimes repressivos requer o reconhecimento da existncia dos abusos, seguido pela identificao dos responsveis e do compromisso de mudanas dentro de um prazo determinado. Caso contrrio, a cooperao torna-se um conceito vazio, um fim em si mesmo e um cheque em branco aos governos que violam sistematicamente os direitos humanos. Outra fragilidade no que se refere seletividade denunciada, mas, no entanto, tambm praticada pelo Brasil. No tratamento das violaes aos direitos humanos nos Territrios Palestinos Ocupados, o Brasil praticamente abandona sua poltica de no-alinhamento automtico ou mesmo de combate seletividade no tratamento de casos de situaes especficos. Embora a situao nos Territrios Palestinos Ocupados seja preocupante e a ao do CDH extremamente necessria, h de se reconhecer que existe um desequilbrio no espao ocupado na agenda do Conselho e na postura adotada pelo Brasil. Desde sua criao, cinco das treze sesses especiais do CDH trataram de tais violaes. Se considerarmos as sesses regulares, mais de 1/3 das resolues sobre situaes especficas foram sobre os Territrios Palestinos Ocupados. Em todos os casos levados votao, o Brasil se posicionou a favor, inclusive deixando claro que esta uma bandeira dos pases do sul que conta com histrico e sistemtico apoio brasileiro. Mudando o enfoque, h uma outra dimenso da atuao brasileira que caminha no sentido contrrio ao fortalecimento do sistema internacional de direitos humanos. Trata-se da forma como, muito recentemente, o governo Lula reagiu s manifestaes de relatores especiais do Conselho de Direitos Humanos da ONU que visitaram o Brasil. Em 2009, dois posicionamentos do governo brasileiro diante da apresentao de relatrios sobre o Brasil pelos relatores especiais da ONU para o direito alimentao e para execues extrajudiciais, sumrias e arbitrrias ilustram tal fato. No ltimo caso, por exemplo, o Brasil afirmou, em Genebra, que em relao alegao de que os dados oficiais no so confirmados, se o relator especial dedicasse dez minutos de seu tempo para acessar a internet ele teria encontrado, por exemplo, pesquisas independentes realizadas pela Universidade de So Paulo (...). Caso ele prefira fontes na lngua inglesa, como parece ser o caso, ele poderia ler na The Economist (...)41. No se est aqui questionando o direito do
40. Segundo o Ministro Amorim, o acompanhamento cuidadoso, no movido por preconceitos, de nossas votaes no CDH revela que estas esto longe de obedecer a um padro uniforme e tomam em conta uma variedade de fatores. AMORIM, Celso. Atuar com discrio a expresso da natureza conciliadora do brasileiro, So Paulo, Folha de So Paulo, 15 de agosto de 2010. 41. Vdeo do pronunciamento disponvel em http://webcast.un.or20.g/ramgen/ondemand /conferences/unhrc/eleventh/ hrc090605pm2-eng.rm?start=00:44:28&end=00:49:58. Acesso em 5 de outubro de 2010.

governo de no concordar com os mtodos de trabalho ou com as avaliaes que estes especialistas fazem sobre o pas. Preocupante, porm, a forma depreciativa, com uso de linguagem agressiva e ofensiva, pela qual o Brasil decidiu expressar tais discordncias, o afastando do posicionamento tradicional de valorizao e dilogo construtivo com os relatores especiais da ONU. Ao versar sobre a atuao do Brasil no CDH, Rubens Ricupero observa que esta vem se notabilizando pela cumplicidade com a sinistra aliana responsvel pelo bloqueio de todas as tentativas de investigao ou presso para alvio das vtimas de violaes macias dos direitos mais elementares42. A anlise das posies e votos adotados pelo Brasil neste Conselho nos leva concluso preliminar de que, apesar de importantes iniciativas temticas, a atuao do Brasil no CDH torna-se altamente questionvel no que diz respeito ao tratamento de violaes de direitos humanos em pases especficos e, recentemente, ao tratamento dispensado a alguns relatores especiais. Ou seja, o maior protagonismo internacional do Brasil nem sempre foi guiado pelo princpio de prevalncia dos direitos humanos nas suas relaes internacionais, quando analisada sua atuao no principal rgo de direitos humanos do sistema multilateral.

CONSIDERAES FINAIS
Nesse artigo, buscamos demonstrar que no h dvida de que o Brasil tenha assumido maior protagonismo internacional durante o governo Lula. Conquistou espaos, ampliou sua voz e assumiu responsabilidades ao implementar uma poltica externa guiada pelo no-alinhamento automtico, pela democratizao do sistema internacional, pelo fortalecimento das relaes sul-sul e pela integrao regional. No entanto, a proteo internacional dos direitos humanos ficou muitas vezes esquecida, negligenciada ou reboque de interesses outros. Em algumas ocasies, a luta por mais visibilidade e espao internacional parece ter-se tornado um fim em si. Com base em resultados expressivos, o governo Lula tornou-se referncia internacional no combate pobreza e fome. Disseminou sua experincia e se disps a cooperar com outros pases. Mas se foi referncia nessa temtica, no o foi em outras, especialmente no que se refere ao sistema prisional e violncia institucional. Nesse caso, foi objeto de anlise e alvo de diversas recomendaes da comunidade internacional.
42. Rubens Ricupero completa dizendo ser sugestivo que em direitos humanos o Brasil se afasta de sua proclamada identificao com os valores latino-americanos. Em posio contrastante com a da Argentina, do Chile, do Mxico, que honram as melhores tradies da Amrica Latina, o governo brasileiro se tem alinhado nessa matria aos mais notrios violadores como Cuba e Paquisto. RICUPERO, R. sombra de Charles de Gaulle: uma diplomacia carismtica e intransfervel A poltica externa do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), Revista Novos Estudos, Julho 2010, nmero 87.

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Em suas relaes com pases no-democrticos e que violam sistematicamente os direitos humanos, o governo Lula privilegiou o dilogo e louvou a soberania. Diz t-lo feito por acreditar na diplomacia discreta e sem superioridade moral. Infelizmente, em certos casos, os limites tnues entre dilogo, omisso e conivncia ficaram patentes. No sistema multilateral de direitos humanos, o governo Lula foi protagonista de iniciativas importantes. No entanto, em prol da universalidade no tratamento de questes de direitos humanos, contribuiu, em alguns casos, para o enfraquecimento de mecanismos internacionais de direitos humanos. Foi ambguo com relao ao reconhecimento e tratamento de violaes sistemticas a direitos humanos em pases especficos. Condenou a seletividade, mas tambm a praticou em determinadas situaes. Essas so reflexes, no exaustivas, sobre os ltimos oito anos. O que ser feito daqui para frente pelo Brasil no espao que ocupou no mbito internacional depender no s da vontade poltica dos governantes, mas tambm do fortalecimento da participao cidad e controle democrtico da poltica externa brasileira, especialmente aquela relacionada aos direitos humanos. Para tanto, deve-se aumentar o acesso informao e fortalecer a transparncia e os canais de participao na formulao e implementao dessa poltica43. Falhas devem ser superadas e o comprometimento internacional do Brasil com a promoo e proteo dos direitos humanos, fortalecido. Pois por mais legtimos que sejam, o pragmatismo poltico e a inteno de reconfigurao da geopoltica internacional no podem negligenciar a prevalncia dos direitos humanos na poltica externa. Ao contrrio, devem ser pensados e estar a servio desse fim maior. No caso do Brasil, isso no meramente uma escolha, mas sim uma obrigao constitucional - decorrente do artigo 4, II - bem como responsabilidade adquirida pelo pas ao ser parte de diversos tratados internacionais de direitos humanos.

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43. Organizaes da sociedade civil tm apresentado propostas nesse sentido, como, por exemplo, os compromissos propostos aos presidenciveis pelo Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa, Direitos humanos e Poltica Externa: Compromissos aos candidatos Presidncia da Repblica Federativa do Brasil 2010. Disponvel em: www.dhpoliticaexterna.org.br/download_atividade.php?id=28b3678a55d36883ca7921034435f760.pdf&nome=Compromissos %20aos%20presidenci%E1veis2010_DHePolExterna_CBDHPE.pdf , acesso em 23 de outubro de 2010.

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A POLiTICA ECONoMICA DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2010): CENaRIOS, RESULTADOS E PERSPECTIVAS

LAURO MATTEI E LUIS FELIPE MAGALHES
Lauro Mattei Professor dos cursos de Graduao e de Ps-Graduao em Economia da UFSC. Luis Felipe Magalhes Economista formado pela UFSC e pesquisador do IELA-UFSC.

INTRODUO

m seu primeiro pronunciamento como presidente eleito do Brasil, feito no dia 28 de outubro de 20021, Lula iniciou sua fala da seguinte forma: ontem o Brasil votou para mudar, sendo que nossa vitria significou a escolha de um projeto alternativo e o incio de um novo ciclo histrico para o pas. A maioria da sociedade brasileira votou pela adoo de outro modelo econmico e social, capaz de assegurar a retomada do crescimento econmico, do desenvolvimento com gerao de emprego e distribuio de renda. Obviamente que esse discurso fazia referncia crise em que a economia brasileira se encontrava mergulhada nos ltimos anos do governo FHC, o qual assumidamente adotou um conjunto de polticas ortodoxas sempre com o pretexto de manter a estabilidade macroeconmica. Parte dessas polticas, por mais que tenham atingido seu principal objetivo o do controle inflacionrio geraram fortes contradies internas, destacando-se o baixo crescimento do PIB, a elevao do desemprego e a expanso da excluso social, fatores agravadores de instabilidades econmicas e polticas. O discurso do presidente eleito contradiz, em parte, a famosa Carta aos Brasileiros emitida pelo mesmo LULA meses antes das eleies, momento em que assumia o compromisso com as elites financeiras nacionais e internacionais de manter os contratos, cumprir as regras do jogo e dar continuidade poltica macroeconmica de controle inflacionrio do governo anterior baseada no regime de metas inflacionrias e de gerao de supervits primrios, ou seja, dar seqncia ao que estava sendo feito e propor algumas reformas que no haviam sido encaminhadas pelo governo FHC. Esse aspecto ficou mais evidente ainda no discurso de Lula no dia 10.12.2002 no Clube de Imprensa dos EUA (Washington). Dizia o presidente eleito: meu governo vai se pautar pela responsabilidade fiscal, pelo combate inflao e pelo respeito aos contratos e acordos.... precisamos de uma atitude construtiva por parte da chamada comunidade financeira internacional... estejam certos de que todas as instituies e empresas responsveis encontraro no Brasil um ambiente seguro e estvel para investir. Era tudo o que o sistema financeiro internacional queria ouvir! Portanto, qualquer discusso sobre a poltica econmica durante o governo Lula no pode deixar de considerar esses aspectos que so determinantes nos instrumentos adotados j no incio do novo governo. Isso no significa dizer que a poltica adotada foi uma mera continuidade do regime anterior. exatamente esse percurso que o presente texto

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1. Lula foi eleito em segundo turno no dia 27.10.2002

pretende desenvolver, ou seja, apontar como o caminho inicialmente delineado foi sendo implementado, com o objetivo de observar a existncia de elementos de continuidade e de rupturas em relao ao governo anterior. E nada melhor para isso do que analisar o comportamento de um conjunto de variveis macroeconmicas. Para tanto, o artigo est organizado em trs sees, alm dessa breve introduo. Na primeira delas, faz-se uma recuperao rpida da poltica econmica e do cenrio macroeconmico herdado pelo governo Lula. A segunda seo discute os instrumentos fundamentais de poltica econmica adotados durante o perodo 2003-2010 e seus principais resultados. Finalmente, a terceira seo apresenta as consideraes gerais e as perspectivas para o prximo perodo.

A POLTICA ECONMICA HERDADA PELO GOVERNO LULA

O iderio neoliberal reinante em todos os continentes ganha mais fora na agenda poltica brasileira e assume contornos concretos em 1995, quando FHC assume a residncia do Brasil. A partir de ento, o movimento poltico-ideolgico antes referido se instaura na vida econmica e poltica nacional. O governo FHC que, durante a campanha eleitoral de 1994 havia prometido retirar o pas de sua condio subdesenvolvida, na verdade terminou seu segundo mandato no ano de 2002 em uma grande crise. O Plano Real implantado em julho de 1994 contm o suporte bsico de toda poltica macroeconmica adotada pelo governo FHC no perodo entre 1995 e 2002. Devido restrio de espao no vamos discutir aqui o conjunto de medidas que fazem parte do referido plano. Apenas vamos detalhar os principais aspectos que dizem respeito ao processo de continuidades com o qual a carta de Lula anteriormente mencionada faz referncias, bem como alguns resultados do desempenho macroeconmico das polticas adotadas, que mergulharam o pas numa grave crise econmica, particularmente nos dois anos que antecederam s eleies gerais de 2002. Na esfera econmica buscou-se recuperar o crescimento econmico atravs da adoo de um cardpio de polticas de ajuste estrutural ancorado em quatro pilares bsicos: na desregulamentao bancria e financeira; na liberalizao comercial, com ampla abertura da economia do pas aos produtos e bens do exterior; na estabilizao dos preos, via poltica cambial fixa; e na reduo da participao do Estado na economia, atravs de um vultoso programa de privatizao de empresas estatais. Essas polticas se mostraram adequadas aos seus propsitos at 1997 quando uma nova crise se instaurou tendo como epicentro os pases asiticos. Neste caso, observaram-se fortes movimentos especulativos em vrias praas financeiras, culminando em

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fuga de capitais, particularmente nos pases em desenvolvimento. Este fato abalou os mercados globais e afetou negativamente o cenrio internacional favorvel do incio da dcada de 1990. Desta forma, os ataques especulativos contra as moedas locais foraram a adoo, por parte de vrios pases, de uma poltica cambial flexvel. Assim, Brasil (1999), Chile (1999), Rssia (1998) e Argentina (2001) flexibilizaram o cmbio visando evitar retrao do crescimento e fuga dos investidores externos, bem como desequilbrios no Balano de Pagamentos. Particularmente no Brasil, em janeiro de 1999 troca-se o modelo de cmbio fixo pelo regime flutuante, alm de serem adotadas as metas de supervit primrio para a esfera fiscal, como forma de afastar temores sobre a capacidade do pas de honrar seus compromissos e, ao mesmo tempo, garantir a continuidade dos investimentos externos necessrios retomada do crescimento econmico. Neste sentido, importante observar que a poltica econmica do governo FHC foi um pouco diferente em seus dois mandatos. No primeiro, o governo esbanjou recursos, provocando um substancial dficit fiscal, alm de acumular US$ 100 bilhes de dficit em contas correntes, levando o pas a um estado de solvncia (quebra) s vsperas das eleies de 1998. Diante disso, volta-se estratgica clssica do socorro ao FMI, o qual emprestou, antes do processo eleitoral daquele ano, US$ 41 bilhes, cuja conta chegou j no incio do segundo mandato (janeiro de 1999). Como as reservas do pas se esgotaram rapidamente, o mercado imps a desvalorizao do real, provocando mudanas na lgica em curso at aquele ano. Atendendo ao FMI, que passou a exigir um maior controle fiscal, aprovou-se a Lei de Responsabilidade Fiscal e adotou-se o sistema de metas inflacionrias e de cmbio flutuante. Uma das principais conseqncias dessa poltica macroeconmica adotada durante todo governo FHC que o Estado brasileiro passou a ficar refm do capital especulativo nacional e internacional, o qual se alimentava com as elevadas taxas de juros (as maiores do mundo) praticadas pelo pas. Com isso, essa opo poltica acabou gerando as condies necessrias para que ocorresse uma hegemonia do capital financeiro sobre a economia brasileira. Dentre os principais problemas desse perodo destacam-se: desequilbrios das contas governamentais (no perodo entre 1994-2002 houve uma inverso da ordem de US$ 17 bilhes na balana comercial, registrando um dficit anual mdio superior a US$ 2 bilhes e provocando um dficit anual mdio ao redor de US$ 25 bilhes, totalizando um acumulado nos oito anos de cerca de US$ 200 bilhes); elevao enorme das dvidas interna (no perodo FHC passou de R$ 70 bilhes para R$ 892 bilhes) e externa (atingiu R$ 250 bilhes no ano de 2002) devido ao elevado peso do pagamento dos juros (custo mdio anual de R$ 100 bilhes); dvida lquida do setor pblico

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(cresceu de 30,4% do PIB em 1994 para 58,6% em 2002); baixssimo crescimento do PIB; elevao do desemprego (cresceu de 4,8% em 1994 para 8,3% em 2002); reduo do poder de compra do salrio mnimo (caiu de US$ 110 em 1995 para US$ 80 em 2002). Paralelamente a esse movimento na economia, o governo FHC atuou fortemente tambm na esfera poltica. Neste caso, foi intensificado o processo de privatizao das empresas estatais, smbolo do ltimo perodo de prosperidade vivido pelo pas (dcada de 1970), alm da reforma do Estado, processo que extinguiu muitos dos instrumentos necessrios para implementar um modelo de desenvolvimento que o pas requeria. Foi neste contexto que Lula venceu as eleies em 2002, com a promessa de implantar um novo modelo de desenvolvimento para o pas. Para atingir tal objetivo, desde o incio, o novo governo teve que lidar com um duplo desafio: por um lado, reconstruir o caminho herdado pelas amarras da onda neoliberal e, por outro, conviver com uma situao de instabilidade e vulnerabilidade provocada pela expanso sem limites do capital financeiro.

A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA

Por englobar um perodo relativamente longo (oito anos), este texto no se deter sobre detalhes especficos de uma determinada fase, especialmente nos momentos de crise quando instrumentos de poltica macroeconmica so revistos. A idia geral aqui apresentar a linha mestra da poltica econmica do governo Lula e, na seqncia, discutir alguns de seus principais resultados.

ESTRATGIAS E POLTICAS ADOTADAS

De uma maneira geral, pode-se dizer que a estratgia e, consequentemente as polticas econmicas adotadas, est atrelada dinmica de cada um dos dois mandatos do governo Lula. E este fato no deixa de guardar relaes com as prprias equipes que comandaram a rea econmica do governo. Assim, deve-se lembrar que durante o primeiro mandato, alm do Banco Central (BC), outros importantes setores da estrutura governamental estavam ocupados por pessoas-chave fortemente atreladas aos princpios ortodoxos convencionais. Nesse caso, destaca-se a prpria Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, a quem cabia orientar as grandes linhas polticas do governo na rea econmica. Esta composio, no esqueamos, tinha como comandante chefe o Ministro da Fazenda, Antnio Palocci, que havia coordenado a campanha eleitoral de Lula e

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articulado junto aos setores financeiro e empresarial a carta de compromissos antes mencionada. Este, ao ser questionado aps as primeiras medidas anunciadas, justificou-se da seguinte maneira: o governo no pode fazer um cavalo-de-pau em um transatlntico em movimento, o que sugeria que no seria feita nenhuma manobra na rota da poltica econmica em curso. Este fato se concretizou ainda no primeiro ano do primeiro mandato do governo Lula com o lanamento do documento produzido pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda intitulado Poltica Econmica e Reformas Estruturais2. Nele assume-se que o melhor caminho para a retomada do crescimento econmico seria aprofundar as linhas mestras da poltica anterior, fazendo pequenos ajustes e dando maior consistncia a mesma. Alm disso, reivindicava-se que esses aspectos deveriam ser prioridade na agenda econmica do pas. Com isso, fica evidente que a poltica econmica no incio do governo Lula no somente uma continuidade como tambm uma tentativa de aprofundar o uso dos mecanismos ortodoxos oriundos da filosofia macroeconmica neoliberal, a qual encontra guarida no Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, bem como na prpria Federao dos Bancos Brasileiros (Febraban), entidades que clamavam por reformas institucionais durante as crises ocorridas entre os anos de 1999 e 2002. No esquecendo o clamor dessas organizaes, no primeiro momento o governo aposta todas as suas fichas em trs reformas: da previdncia, tributria e monetria, particularmente na definio da autonomia do Banco Central. Nesse caso, no se deve esquecer tambm que todas essas propostas faziam parte da carta de compromissos do governo FHC com o FMI assinada em Agosto de 2002 (auge da crise), a qual foi renovada pelo Governo Lula em Fevereiro de 2003. Assim, fica mais fcil de entender porque o transatlntico no podia mudar de rota, segundo a concepo palocciana. A reforma previdenciria, visando atender aos ditames dos organismos multilaterais, previa uma desresponsabilizao do Estado em relao ao funcionalismo pblico, abrindo espao para os planos de previdncia privada. Neste sentido, essa proposta era claramente excludente e sem qualquer possibilidade de equacionar a sustentabilidade financeira do sistema de previdncia social no longo prazo. Registre-se que essa proposta foi parcialmente aprovada, sendo que ao longo de todo o perodo do governo Lula o assunto no foi solucionado adequadamente. J a proposta de reforma tributria estava contaminada pelo argumento neoliberal da necessidade da desonerao da produo, o qual esconde o verdadeiro problema: a manuteno de estruturas tributrias desiguais. Este o discurso dominante no seio do
2. Disponvel em http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2003/r030410.doc

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grande empresariado nacional, explicitado por diversas organizaes. Mas essa questo tambm diz respeito ao iderio da racionalizao dos gastos governamentais e a gerao de grandes supervits comerciais e fiscais. Acreditava-se, com isso, que melhorias na capacidade de gasto do governo seriam essenciais para recuperar a confiana junto aos investidores internos e, sobretudo, externos. Finalmente, a questo da independncia do BC foi colocada no centro da agenda da reforma monetria. Como restou ao programa de estabilidade apenas o manuseio das taxas de juros, optou-se por dar autonomia (antiga reivindicao dos mercados financeiros) ao Banco Central para arbitrar o controle inflacionrio do pas. Com isso, transfere-se autoridade monetria o poder de definir as metas de inflao e a consequente taxa de juros, bem como definir a taxa de cmbio. Desta forma, nota-se que o iderio da independncia do BC que na prtica significa atrel-lo aos interesses das foras de mercado retirou do conjunto do governo e, particularmente, do Presidente da Repblica, o poder de definir soberanamente os destinos da poltica econmica do pas. E isso ficou evidente em vrias passagens quando o presidente desejava uma reduo das taxas de juros, mas o Banco Central a elevava. Essas contradies sero mais bem visualizadas quando analisarmos o comportamento das taxas de juros em todo perodo considerado. Parte desta estratgia de poltica econmica comeou a mudar a partir de 2005-2006, quando o ministro Palocci e alguns de seus principais auxiliares de convices mais ortodoxas deixaram a equipe econmica do governo Lula, ganhando maior consistncia em 2007 com a implantao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Agora sob o comando de uma equipe econmica mais identificada com o crescimento da demanda interna e aproveitando as condies internas e externas favorveis, adotaram-se alguns instrumentos de poltica econmica mais flexveis no sentido de impulsionar o consumo, ainda que as principais linhas bsicas da poltica do perodo anterior permanecessem em voga. Com isso, nota-se que se inicia uma lenta recuperao da capacidade estatal de interferir na dinmica econmica, particularmente no que diz respeito aos investimentos. Trata-se, portanto, de uma tentativa de poltica econmica de retomar o iderio do desenvolvimento, porm sem quebrar o processo de acumulao de capital a partir da lgica das finanas. A manuteno tambm neste perodo de taxas de juros em patamares elevados comparativamente ao mercado global apenas mais um indicativo que a poltica de crescimento econmico que poderia levar conformao de um modelo de desenvolvimento sustentado ainda no est no centro da estratgia global do pas, uma vez que continua refm dos interesses do sistema financeiro. Em sntese, podemos dividir a poltica econmica do governo Lula em duas fases. A primeira delas, que cobre praticamente todo primeiro mandato (2003-2006), marcada pelo aprofundamento da agenda neoliberal, dando a essas polticas um carter ortodoxo

conservador. A segunda fase, que denominaremos de liberal-desenvolvimentista e que cobre todo segundo mandato (2007-2010), marcada por uma interveno mais forte do Estado na economia, recuperando sua capacidade de investimento, alm de orientar os investimentos privados no sentido de ampliar a infraestrutura bsica do pas. Mesmo assim, o comando da poltica econmica ainda continuou refm do mercado financeiro. Para isso, em muito contribuiu a ao do BC que, ao invs de atuar decisivamente na implantao de uma estratgia consistente e sustentvel de autodefesa dos interesses do pas, permaneceu refm dos interesses do mercado financeiro nacional e internacional.

ALGUNS INDICADORES DE DESEMPENHO DA POLTICA ECONMICA NO PERODO

Levando-se em considerao as caractersticas da poltica econmica, anteriormente mencionadas, torna-se necessrio lanar luz sobre uma relevante questo: se a estratgia do governo Lula, particularmente no primeiro perodo, seguiu a linha mestra da poltica econmica do governo anterior, o que explicaria ento o ciclo expansivo que se observou aps 2003? Uma das explicaes consistentes para esse fenmeno est conectada aos movimentos da economia global, ou seja, explica-se o fato pela tica externa da economia, com implicaes diretas sobre a dinmica interna do pas. Assim, verifica-se que entre 2003 e meados de 2008 ocorreu uma conjuntura internacional amplamente favorvel, tanto em termos de transaes comerciais como em relao ao fluxo de investimentos e disponibilidade de crdito. Grande parte desse movimento esteve condicionado pelo processo de expanso das duas maiores economias mundiais, EUA e China, destacando-se o forte crescimento da economia chinesa. Com uma demanda em expanso, a China ampliou enormemente suas taxas de investimento, transformando-se no pas com as maiores taxas de crescimento do PIB. Para isso, passou a demandar mais commodities no mercado internacional, especialmente as de origem agroindustrial. Com isso, desencadeou-se um processo correlato sobre os preos desses produtos, que entraram em rota ascendente e favoreceram os pases com participao neste mercado especfico. O Brasil, particularmente, se aproveitou desse momento de expanso da economia mundial e conseguiu obter saldos expressivos na balana comercial em todo o perodo, processo este puxado mais pela elevao dos preos do que pela expanso do quantum exportado. De qualquer forma, os resultados mostravam um saldo comercial favorvel da ordem de R$ 24 bilhes em 2003, o qual passou para mais de R$ 46 bilhes em 2007. Com a crise de 2008 e 2009 houve uma forte retrao desses saldos, conforme grfico I. De qualquer forma, esse foi o fator determinante para o equilbrio externo da economia brasileira.

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Em grande medida, essa ampliao das exportaes ocorreu atravs do aumento das commodities agroindustriais no quantum exportador, destacando-se a soja, carnes, acar, suco de laranja, etc. Isso reposicionou internamente, inclusive, o setor do agronegcio, que acabou tendo um papel de destaque no Governo Lula. Assim, pode-se dizer que o aumento das exportaes, alm de gerar os dlares necessrios ao ajuste das contas externas, transformou-se em uma fonte de crescimento da produo e do emprego domstico em diversos setores de atividade.

GRFICO I EVOLUO DA BALANA COMERCIAL NO GOVERNO LULA (FOB, EM MILHES DE U$$):

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Saldo da Balana Comercial (FOB, em US$)

Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.

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Todavia, sabemos que esta estratgia apresenta srias limitaes, particularmente em perodos de crises econmicas, como a que se abateu sobre a economia mundial a partir de 2008. Neste caso, pases que apresentam baixo grau de competitividade e que tm suas pautas de exportaes baseadas em commodities com pouco valor agregado, como foi o caso brasileiro, so os mais afetados. Assim, quando os termos de troca tornam-se desfavorveis a essa pauta de exportaes, os efeitos sobre a balana comercial passam a ser imediatos. Esse aspecto j est presente na balana comercial do pas a partir de 2009. Esse movimento das exportaes at 2008 atuou decisivamente no sentido de elevar as reservas internacionais e, com isso, permitir um ajuste externo da economia brasileira, com a dvida externa do setor pblico sendo zerada ainda no ano de 2007, ou seja,

de uma taxa dessa dvida de quase 15% do PIB em 2003, atingiu-se um saldo positivo recentemente, com o Brasil emprestando, inclusive, recursos ao prprio FMI nos anos de 2008 e 2009. Mas esse processo de ajuste tambm est relacionado estratgia interna que durante todo o governo Lula esteve voltada ao controle inflacionrio, uma vez que esse governo entendia ser esta a principal premissa para a governabilidade3. Esse controle inflacionrio foi obtido atravs de um ajuste fiscal rigoroso, principalmente no primeiro mandato, e de manuseio consistente da taxa de juros, ambos instrumentos de poltica econmica com efeitos sobre a dinmica interna da economia brasileira. Do ponto de vista fiscal, as negociaes do Governo Lula com o FMI (incio de 2003) resultaram em elevaes das metas do supervit primrio4. Com isso, a meta de inflao, que em 2002 era de 3,5%, passou para 4% em 2003 e 5,5% em 2004, retornando ao patamar de 4,5% a partir de 2005. Esses ajustes se devem ao fato de que o governo no estava conseguindo cumprir as metas, situao j iniciada ainda em 2001. Ou seja, entre 2001 e 2004 o regime de metas inflacionrias no correspondeu aos acordos com autoridades monetrias internacionais. Paralelamente ao arrocho fiscal, via metas elevadas de supervit primrio, o sucesso no controle inflacionrio tambm pode ser creditado ao controle de preos exercido pela poltica monetria, cuja varivel de ajuste se resumiu a taxa de juros. Essas taxas de juros foram expansivas durante praticamente todo primeiro mandato do Governo Lula, sofrendo uma inflexo a partir de 2006 para novamente se tornar ascendente a partir da crise financeira de 2008-2009, conforme pode ser observado no grfico II. A taxa bsica de juros da economia brasileira, a taxa SELIC, fixada pelo Comit de Poltica Monetria (COPOM), rgo do Banco Central. Essa taxa definida pela autoridade monetria crucial, uma vez que a partir dela so definidas outras taxas de juros relativas aos diversos tipos de financiamento (consumo interno e endividamento das famlias) e de operaes financeiras (aplicaes em atividades produtivas ou em ativos financeiros). Essa taxa mantm tambm uma relao com as contas externas do pas: resultados deficitrios em transaes correntes so normalmente revertidos com a elevao dos juros, visando atrair capitais, processo este controverso, uma vez que capitais de curto prazo podem acabar agravando o dficit devido volatilidade dos mesmos.

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3. Essa uma premissa fortemente condicionada pela abordagem ortodoxa que pressupe que desajustes fiscais geram dvidas sobre a capacidade de pagamento do governo, as quais estimulam a fuga de capitais e, conseqentemente, geram a crise do balano de pagamento. Para tanto, a sada reforar o ajuste fiscal, elevando o supervit primrio. 4. Receitas menos despesas do governo, excetuando-se o pagamento dos juros da dvida pblica.

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GRFICO II EVOLUO DA TAXA DE JUROS SELIC NO GOVERNO LULA

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Taxa de juros Selic - fixada pelo Copom (% a.a.)

Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.

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Nesta lgica, nota-se que durante todo o perodo do governo Lula essa taxa alternou diferentes movimentos. Entre 2003 e 2005 manteve uma trajetria crescente atingindo 18% no final do ltimo ano. Esse movimento acelerado taxa de juros est associado ao processo de expanso da economia que gerava presses de preos. Para manter esses preos dentro do regime de metas, a poltica de juros passou a ser extremamente rgida. Como resultado, foram gerados efeitos negativos sobre as atividades econmicas. Alm disso, verifica-se que, entre 2006 e 2007, houve uma reduo expressiva, com as taxas se situando no patamar de 11%, para no ano seguinte se elevar para 13,75%. Aqui, novamente o movimento de preos, associado necessidade de ajustes externos, fez com que as autoridades monetrias mantivessem a taxa bsica em patamares elevados. Como os efeitos da crise global afetaram o desempenho do lado real da economia a partir do segundo semestre de 2008, a taxa Selic entrou em uma rota descendente em 2009, passando para 8,75%, o menor patamar desde 1999, quando o regime de metas foi implantado. Como a economia reagiu rapidamente aos estmulos governamentais durante a crise (elevao de crdito e expanso da demanda interna), projetando uma elevao do crescimento econmico para o ano de 2010, o COPOM, mantendo o princpio de que altas taxas de crescimento econmico repercutem negativamente sobre o ndice de preos e que estes s podem ser controlados mediante expanso da taxa de juros, mais uma vez elevou a taxa bsica para um patamar de 10,75%.

Obviamente que esse movimento da taxa bsica de juros teve efeitos imediatos sobre o controle inflacionrio, prioridade nmero um do governo Lula, conforme mostramos anteriormente. Assim, a inflao caiu de um patamar de 9%, em 2003, para prximo de 4%, em 2009, sendo que a partir de 2006 as taxas de inflao atenderam rigorosamente ao regime de metas, ficando dentro dos limites estabelecidos. Deve-se registrar, todavia, que esse comportamento da taxa de juros tambm provoca alguns efeitos correlatos. Por um lado, atua favoravelmente no sentido de atrair capitais para o pas, tanto em termos de Investimento Direto Externo (IDE) como de investimentos em carteiras. De fato, entre os anos de 2005 e 2008, nota-se uma forte expanso do IDE, sendo que no ltimo ano esses investimentos atingiram a cifra de R$ 45 bilhes. Num primeiro momento, isso poderia ser interpretado como sendo extremamente positivo, porm diante das circunstncias especficas do pas5, de se supor que em momentos de agravamento da conjuntura financeira internacional a vulnerabilidade econmica brasileira ficasse mais exposta6. Por outro lado, a taxa de juros tambm um elemento decisivo para a expanso das atividades produtivas internas, tendo em vista sua incidncia sobre os custos do crdito destinado produo. Neste caso, o grfico III mostra o comportamento do PIB ao longo de todo o governo Lula, destacando que a economia brasileira apresentou um movimento na forma clssica do stop-and-go, alternando pequenos ciclos de crescimento, com redues expressivas na seqncia. Isso fez com que o pas se situasse entre aqueles com as menores taxas mdias de crescimento em toda a Amrica Latina no primeiro decnio do Sculo XXI. Esse movimento stop-and-go pode ser explicado pela tica externa crescimento interno muito dependente da conjuntura econmica internacional, especialmente quando ocorre aumento na demanda de commodities e pela tica interna expanso do crdito domstico com o objetivo de aumentar a produo e o consumo, como foi o caso da poltica econmica anticclica adotada para enfrentar a crise financeira global, e controle rgido da inflao, via uma poltica monetria restritiva, com elevao das taxas de juros.

5. Deve-se lembrar que a partir do momento que a liberalizao econmica passou a ser a regra (Governos Collor e FHC), o afrouxou os controles sobre os fluxos financeiros e de capitais, ficando sujeito aos movimentos especulativos e ao humor Brasil do mercado internacional. Essa poltica facilita a fuga de capitais durante momentos de pnicos ou crises, alm de contribuir para gerar instabilidade cambial. 6. Essa vulnerabilidade externa pode ser combatida com o aumento de ativos com liquidez internacional (reservas), combinadas com polticas econmicas domsticas que protejam a moeda nacional frente aos ataques especulativos. Registre-se que esse aspecto melhorou bastante no segundo mandato, sendo que em 2009 as reservas externas do pas ultrapassaram o patamar de US$ 200 bilhes, definitivamente uma marca histrica.

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A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2010): CENRIOS, RESULTADOS E PERSPECTIVAS

GRFICO III EVOLUO DA TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB NO GOVERNO LULA

7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2
Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.

GRFICO IV EVOLUO DA DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO NO GOVERNO LULA (EM MILHES DE R$)

PIB - Deflator implcito var. anual (% a. a.)

1600
1400

1200 1000 800 600 400 Dvida lquida do Setor Pblico (em milhes R$)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

200 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.

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Finalmente, uma implicao nada desprezvel o grande impacto da taxa de juros sobre a dvida pblica lquida (Grfico IV), que a soma de tudo aquilo que o conjunto dos rgos do Estado brasileiro (governo federal, estados, municpios e empresas estatais) deve. A origem dessa dvida diz respeito : financiamento de novos gastos pblicos em bens e servios em qualquer nvel de governo; gastos com juros sobre as dvidas contradas em perodos anteriores; e gastos do governo central com a poltica econmica (monetria e cambial). Aps a estabilidade econmica (Plano Real) ocorreu um crescimento enorme da dvida pblica lquida, e o fator impulsionador desse crescimento no foram os novos investimentos pblicos, mas sim as taxas de juros e os custos da poltica monetria e cambial. O crescimento da dvida interna ocorre porque, com a moeda sobrevalorizada, o pas passou a apresentar grandes dficits, principalmente nas transaes correntes, que incluem pagamento de juros e servios e as remessas de lucros para o exterior. Para equilibrar as contas, buscou-se atrair capitais atravs de taxas de juros altssimas, criando-se um crculo vicioso que faz a dvida interna lquida atingir valores absolutos espantosos.

Como o controle inflacionrio prioridade do governo e est todo assentado no manuseio da taxa de juros, seus reflexos so cada vez maiores sobre o endividamento pblico. Neste sentido, observa-se que a dvida lquida iniciou sua escalada vertiginosa aps 1994, ano que se situava em R$ 70 bilhes. Em 1999 essa dvida passou para R$ 400 bilhes e em 2002 atingiu R$ 892 bilhes. J no ltimo ms de agosto de 2010 atingiu R$ 1 trilho e 400 bilhes, sendo que o governo gasta atualmente, em mdia, R$ 150 bilhes ao ano com pagamentos de juros dessa dvida. Assim, quanto maior a taxa de juros maior ser esse montante anual de gasto com amortizaes. Aqui est uma questo essencial quando discutimos as duas dvidas, a externa e a interna. A dvida externa at antes de ser liquidada tinha uma taxa de juros que no passava de 2%, enquanto a dvida interna regulada pela taxa SELIC. Esta remunerou extraordinariamente os detentores dos ttulos da dvida pblica, conforme podemos verificar ao analisar o movimento dessa taxa durante o governo Lula, fato comum tambm durante o governo FHC. Como a amortizao dessa dvida exige quantias anuais elevadas, o governo acaba tendo que cortar gastos que poderiam ser direcionados para reas essenciais, como sade, saneamento, habitao, educao e infraestrutura. Mesmo com todas essas contradies resultantes dos instrumentos de poltica econmica, o gasto social no governo Lula aumentou consideravelmente at a crise de

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A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2010): CENRIOS, RESULTADOS E PERSPECTIVAS

2008-2009. De uma maneira geral, nota-se que esse gasto passou de 11.9% do PIB, em 2002, para 13.45%, em 2008. Em grande medida, essa expanso se deve ao fato de que o governo efetivamente priorizou o combate pobreza atravs de programas focalizados de transferncia de renda, com destaque para o Bolsa Famlia, que atualmente est atendendo mais de 12 milhes de famlias qualificadas como pobres. Registre-se que nas negociaes com o FMI em 2003, o governo Lula introduziu algumas condicionais sociais, visando diminuir restries fiscais no sentido de propiciar condies para atender algumas das metas sociais de seu plano de governo. Na verdade, esta posio no nova nas negociaes, uma vez que o FMI vem atendendo a esses pleitos desde 1999, quando ocorreu a negociao com pases asiticos afetadas pela crise econmica que se abateu sobre aquela regio.

CONSIDERAES FINAIS E PERSPECTIVAS PARA O PRXIMO PERODO

A anlise da poltica econmica do governo Lula, conforme afirmamos no incio deste texto, no pode ser feita desconectada de uma contradio central: por um lado, logo aps eleito, Lula afirmava que o povo queria um outro modelo econmico e social capaz de gerar crescimento e emprego e distribuir melhor a renda e, por outro, assumia o compromisso de manter a estabilidade macroeconmica do pas, que foi atingida atravs de uma poltica exorbitante das taxas de juros. Do ponto de vista do emprego, observa-se uma grande mudana no perodo do governo Lula em relao ao anterior. Neste caso, houve uma inverso no mercado de trabalho, com os postos formais de trabalho atingindo, no ano de 2009, 52% da Populao Economicamente Ativa (PEA), percentual que se situava em 44% no ano de 2001. Com isso, estima-se que ao longo dos oito anos do governo Lula foram criados mais de 12 milhes de empregos formais, destacando-se o grande desempenho do mercado formal de trabalho entre os anos de 2005 e 2008, quando foram criados, em mdia, 1,5 milhes desse tipo de emprego por ano. Esse movimento do mercado de trabalho gerou efeitos correlatos sobre o comportamento dos salrios, particularmente do salrio mnimo, que tiveram ganhos reais durante todo perodo. Por ainda ser um preo monetrio balizador da taxa real de salrios na economia, esse crescimento real do salrio mnimo desencadeou efeitos positivos sobre a participao dos salrios na renda nacional, com uma evoluo de 0,400, em 2002, para 0,425, em 2007. Esse avano na participao dos salrios sobre a renda nacional teve tambm um efeito auxiliar no sentido de reduzir a desigualdade de renda do pas. Com isso, verifica-se

que entre 2002 e 2009 houve uma efetiva reduo da desigualdade de renda, com o ndice de Gini caindo de 0,59 para 0,54. Essa queda da desigualdade da renda deve-se, fundamentalmente, a maior desconcentrao da renda do trabalho e aos efeitos das transferncias pblicas de renda (aposentadorias, penses, bolsa Famlia e programa de benefcio de prestao continuada). Apesar disso, no devemos esquecer que o Brasil ainda situa entre os pases com a maior desigualdade de renda no mundo. J do ponto do crescimento econmico o desempenho do governo Lula poderia ter sido melhor, considerando-se o cenrio mundial amplamente favorvel, conforme mencionado anteriormente. De qualquer forma, nota-se que ao longo dos oito anos do ltimo governo a economia brasileira apresentou um crescimento mdio anual de 3,46%. Se compararmos esse percentual mdio com aquele apresentado pelos oito anos do governo FHC (2,4%), o resultado bastante favorvel ao governo Lula. Todavia, esses percentuais situam o Brasil entre os pases com as menores taxas mdias de crescimento do PIB dentre todos os pases da Amrica Latina no primeiro decnio do Sculo XXI. No entanto, esse desempenho poderia ter sido ainda pior, caso as medidas de poltica econmica adotadas aps a crise de 2008 no tivessem gerado alguns efeitos positivos. Dentre essas polticas, destacam-se a interveno governamental, via bancos pblicos, na esfera creditcia, no sentido de financiar o setor produtivo privado nacional, bem como o consumo das famlias, como forma de sustentar a demanda agregada; e a ao da poltica monetria, tanto em termos da reduo das taxas de juros como na liberalizao dos depsitos compulsrios que antes eram recolhidos ao BC, evitando-se movimentos especulativos sobre a situao de liquidez do sistema financeiro do pas. Mas as medidas anticclicas mais efetivas ocorreram na esfera fiscal, quando o governo decidiu manter seus gastos, especialmente no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e nas transferncias de renda, inclusive aumentando os atendimentos do Programa Bolsa Famlia; bem como reduzir tributos indiretos em vrios setores. Essas aes de poltica econmica fizeram com que o Brasil fosse um dos pases emergentes menos afetado pela crise financeira global. Mas isso no significa que no existem problemas e correes necessrias. Nesse sentido, alguns desafios permanecem na ordem do dia para o prximo governo. Dentre eles, destacam-se: a. Setor Externo: por um lado, torna-se necessrio reduzir a volatilidade da taxa de cmbio como formar de estimular as exportaes e reverter a tendncia forte de queda da balana comercial observada aps o incio da crise de 20082009 e, por outro, fundamental reverter tambm a tendncia atual da composio da pauta de exportaes que ainda tem participao expressiva de produtos primrios e com baixo valor agregado;

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A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2010): CENRIOS, RESULTADOS E PERSPECTIVAS

b. Poltica de Investimento Produtivo: necessrio estimular os investimentos (pblicos e privados) no sentido de elevar a taxa de investimento da economia brasileira que se situa num patamar muito baixo (ao redor de 17% do PIB) comparativamente a outros pases (na Coria do Sul essa taxa supera 40%); c. Reduo consistente da taxa de juros: urgente e necessrio diminuir as diferenas entre as taxas de juros praticadas internamente e as taxas do mercado internacional, evitando-se com isso o crescimento explosivo da dvida lquida do setor pblico e suas conseqncias deletrias sobre as finanas pblicas; d. Manter e ampliar um plano de investimento em infraestrutura bsica (energia, transportes pblicos, habitao e saneamento), como forma de fazer frente ao crescimento econmico e ao desenvolvimento social; e. Melhorar a eficincia do gasto pblico, como forma de reduzir as desigualdades sociais e regionais.

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