Noes de Administrao Pblica Juliana Godoy

NOES DE ADMINISTRAO PBLICA

Juliana Godoy

PARTE 1
1- CONCEITO DE ADMINISTRAO: Nesse momento vamos apresentar uma viso geral da Administrao. Segundo Maximiano (2009) a Administrao o processo de tomar decises sobre objetivos e utilizao de recursos. O processo administrativo abrange cinco tipos principais de decises, processos ou funes: Planejamento Organizao Liderana Execuo Controle. A administrao nada mais do que a conduo racional das atividades de uma organizao seja ela lucrativa ou no-lucrativa. A compreenso do que vem a ser organizao passa a ser fundamental para entender onde e como a Administrao atua. Organizao uma entidade social composta de pessoas e deliberadamente estruturada e orientada para um objetivo comum. A Teoria das Organizaes (TO) o campo do conhecimento humano que se ocupa do estudo das organizaes em geral. Por seu tamanho e pela complexidade de suas operaes, as organizaes, ao atingirem um certo porte, precisam ser administradas e a sua administrao requer todo um aparato de pessoas estratificadas em diversos nveis hierrquicos que se ocupam de incumbncias diferentes.
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Os administradores so responsveis pelas organizaes e pelos recursos que elas utilizam para alcanar objetivos organizacionais. Na sociedade moderna, as pessoas nascem, crescem, aprendem, vivem, trabalham, se divertem, so tratadas e morrem dentro de organizaes. Existem organizaes lucrativas (chamadas empresas) e organizaes no-lucrativas (como Exrcito, Igreja, servios pblicos, entidades filantrpicas, organizaes nogovernamentais - ONGs - etc.). As organizaes so extremamente heterogneas e diversificadas, de tamanhos diferentes, de caractersticas diferentes, de estruturas diferentes, de objetivos diferentes. Vivemos em uma sociedade de organizaes, em que quase tudo que se produz feito dentro de organizaes: carros, roupas, alimentos, livros, revistas, remdios, pesquisas, servios, comunicaes etc. Para isso utilizam-se recursos como: Conhecimento, pessoas, dinheiro, tecnologia e informao. O propsito de toda organizao produzir produto ou servio para satisfazer necessidades dos clientes que podem ser consumidores, usurios, associados ou contribuintes.

Em funo dos aspectos exclusivos de cada organizao, o administrador: define estratgias, efetua diagnsticos de situaes, dimensiona recursos, planeja sua aplicao, resolve problemas, gera inovao e competitividade. Toda organizao - seja ela industrial ou prestadora de servios - precisa ser administrada para alcanar seus objetivos com a maior eficincia, economia de ao e de recursos e ser competitiva. O avano tecnolgico e o desenvolvimento do conhecimento humano, por si apenas, no produzem efeitos se a qualidade da administrao efetuada sobre os grupos organizados de pessoas no permitir uma aplicao efetiva dos recursos humanos e materiais.
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A abordagem de Chiavenato (2008) simplifica o processo administrativo. A tarefa da Administrao interpretar os objetivos propostos pela organizao e transform-los em ao organizacional por meio de: planejamento, organizao, direo e controle de todos os esforos . A Administrao o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos a fim de alcanar objetivos organizacionais.

Fonte: Administrao nos Novos Tempos, Chiavenato.

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Diferentes conceitos de Organizao

No temos o objetivo de detalhar cada uma das teorias desenvolvidas ao longo do sculo XX sobre Administrao, mas sim apresentar dois momentos marcantes do mercado onde as organizaes esto inseridas. Isso facilitar a compreenso das mudanas ocorridas na forma de administrar as organizaes. Durante o sculo XX a mudana de paradigmas entre a Era Industrial e a Era da Informao trouxeram mudanas em todos os tipos de ambiente competitivo, tecnolgico, econmico e social. Era Industrial A substituio das ferramentas pelas mquinas, da energia humana pela energia motriz e do modo de produo domstico pelo sistema fabril constituiu a Revoluo Industrial; revoluo, em funo do enorme impacto sobre a estrutura da sociedade, num processo de transformao acompanhado por notvel evoluo tecnolgica. A Revoluo Industrial aconteceu na Inglaterra na segunda metade do sculo XVIII e encerrou a transio entre feudalismo e capitalismo, a fase de acumulao primitiva de capitais e de preponderncia do capital mercantil sobre a produo. Completou ainda o movimento da revoluo burguesa iniciada na Inglaterra no sculo XVII. 1900 at hoje Surgem conglomerados industriais e multinacionais. A produo se automatiza; surge a produo em srie; e explode a sociedade de consumo de massas, com a expanso dos meios de comunicao. Avana a indstria qumica e eletrnica, a engenharia gentica, a robtica
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No incio do sculo XXI ,a Revoluo Industrial continua evoluindo, fazendo a sociedade humana ingressar na era ps-industrial, caracterizada pela predominncia das atividades de servios em relao s agrcolas e industriais. Ao mesmo tempo, continua em marcha a Revoluo digital que marca a Era da Informao. Segue resumo das principais mudanas de paradigmas que ocorrem na passagem para o sculo XXI PARADIGMAS TRADICIONAIS PARADIGMAS DO TERCEIRO MILNIO Revoluo industrial substituio e Revoluo digital substituio e potencializao do trabalho humano por potencializao das funes humanas de mquinas. deciso, comunicao e informao por computadores. Classe operria numerosa, em conflito com Trabalhadores em servio e do conhecimento e uma classe de patres e gerentes. profissionais liberais mais numerosos que os operrios clssicos. Trabalhador especializado operador de Grupos de trabalhadores autogeridos e mquinas qualificado apenas para a polivalentes, com educao de nvel superior. realizao de uma tarefa. Emprego e carreira estveis. Grandes estruturas organizacionais. nfase na eficincia Interesse da empresa e do acionista Desemprego, empregabilidade, terceirizao, economia informal, empreendedorismo. Estruturas organizacionais enxutas. nfase na competitividade. tica e responsabilidade empresarial. social, cidadania

Desafios da Administrao na Sociedade Moderna A Administrao um fenmeno universal no mundo moderno. Cada organizao requer: o alcance de objetivos em um cenrio de concorrncia acirrada, a tomada de decises, a coordenao de mltiplas atividades, a conduo de pessoas, a avaliao do desempenho dirigido a metas previamente determinadas, a obteno e a alocao de recursos etc. Numerosas atividades administrativas desempenhadas por vrios administradores, orientadas para reas e problemas especficos, precisam ser realizadas e coordenadas de maneira integrada e coesa em cada organizao ou empresa.
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Contexto em que as organizaes esto inseridas atualmente: 1. Mudanas rpidas e inesperadas no mundo dos negcios nos campos do conhecimento e da exploso populacional, impondo novas e crescentes necessidades a que as atuais organizaes no tm condies de atender. 2. Crescimento e expanso das organizaes, que se tornam complexas e globalizadas. 3. Atividades que exigem pessoas de competncias diversas e especializadas envolvendo problemas de coordenao e, principalmente, de atualizao em funo das rpidas mudanas. A tarefa administrativa nos prximos anos ser incerta e desafiadora, pois dever ser atingida por uma infinidade de variveis, mudanas e transformaes carregadas de ambigidades e de incertezas. O administrador se defrontar com problemas multifacetados e cada vez mais complexos do que os anteriores. Sua ateno ser disputada por eventos e por grupos, situados dentro e fora da organizao, que lhe proporcionaro informaes contraditrias que complicaro seu diagnstico perceptivo e sua viso dos problemas a resolver ou das situaes a enfrentar: so as exigncias da sociedade, dos clientes, dos fornecedores, das agncias regulamentadoras; so os desafios dos concorrentes, as expectativas da alta administrao, dos subordinados, dos acionistas etc.

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2. Administrao pblica: do modelo racional-legal ao paradigma ps-burocrtico.

2.1. As trs formas de Administrao Pblica A administrao pblica evoluiu atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, administrao pblica a burocrtica administrao pblica a gerencial. Essas trs formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas tenha sido inteiramente abandonada.

Administrao Pblica Patrimonialista Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente privatizado, no sentido de que no havia uma distino clara, por parte dos governantes, entre o patrimnio pblico e o seu prprio patrimnio privado.
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O Rei ou Monarca estabelecia seu domnio sobre o pas de forma absoluta, no aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a coisa pblica se confundia com o patrimnio particular dos governantes, pois no havia uma fronteira muito bem definida entre ambas. Nessas condies, o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, ttulos passveis de negociao, sujeitos discricionariedade do governante. A corrupo e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administrao. O foco no se encontrava no atendimento das necessidades coletivas, mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares. Este cenrio muda no final do sculo XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se inaceitvel, pois no mais cabia um modelo de administrao pblica que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos. As novas exigncias de um mundo em transformao, com o desenvolvimento econmico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulao do modo de gesto do Estado. Resumo das caractersticas: Extenso do poder soberano; Servidores possuem status de nobreza real; Os cargos pblicos so considerados prebendas; Res publica no diferenciada da res principis; Corrupo/nepotismo (protecionismo/filhotismo/coronelismo).

Administrao Pblica Burocrtica Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. No Brasil a reforma burocrtica se deu em 1930 no governo de Getlio Vargas. Constituem princpios orientadores do MODELO BUROCRTICO: a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, o poder racional legal. Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupo e o nepotismo. A forma de controle sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realizao das tarefas.
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Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, so empregados controles rgidos dos processos como, por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidados. A principal conseqncia disto que os prprios controles se tornam o objetivo principal do funcionrio. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A principal qualidade da administrao pblica burocrtica o controle dos abusos contra o patrimnio pblico; o principal defeito, a ineficincia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Essa disfuno, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade. O problema comeou a se tornar mais evidente a partir da ampliao da participao do Estado na vida dos indivduos. Valem aqui alguns comentrios adicionais sobre o termo Burocracia. Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inmeros aspectos das sociedades humanas. Na dcada de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns maioria das organizaes formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizaes burocrticas seriam mquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais - regras que dependem de lgica e no de interesses pessoais. Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizaes reais se assentam. Sua ateno estava dirigida para o processo de autoridadeobedincia (ou processo de dominao) que, no caso das organizaes modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expresses organizao formal e organizao burocrtica so sinnimas. Dominao ou autoridade, segundo Weber, a probabilidade de haver obedincia dentro de um grupo determinado. H trs tipos puros de autoridade ou dominao legtima (aquela que conta com o acordo dos dominados): Dominao de carter carismtico Repousa na crena da santidade ou herosmo de uma pessoa. A obedincia devida ao lder pela confiana pessoal em sua revelao, herosmo ou exemplaridade, dentro do crculo em que se acredita em seu carisma. A atitude dos seguidores em relao ao dominador carismtico marcada pela devoo. Exemplos so lderes religiosos, sociais ou polticos, condutores de multides de adeptos. O carisma est associado a um tipo de influncia que dependede qualidades pessoais. Dominao de carter tradicional Deriva da crena quotidiana na santidade das tradies que vigoram desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que so indicados por essa tradio para exercer a autoridade. A obedincia devida pessoa do senhor, indicado pela tradio. A obedincia dentro da famlia, dos feudos e das tribos do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominao tradicional, as pessoas tm autoridade no por causa de suas qualidades intrnsecas, como acontece no caso carismtico, mas por causa das instituies tradicionais que representam. o
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caso dos sacerdotes e das lideranas, no mbito das instituies, como os partidos polticos e as corporaes militares. Dominao de carter racional Decorre da legalidade de normas institudas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exerccio da autoridade. A autoridade, portanto, a contrapartida da responsabilidade. No caso da autoridade legal, a obedincia devida s normas impessoais e objetivas, legalmente institudas, e s pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdio. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organizao. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional sinnimo de autoridade formal. Uma sociedade, organizao ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legalracional ou burocrtica. uma burocracia. A autoridade legal-racional ou autoridade burocrtica substituiu as frmulas tradicionais e carismticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administrao burocrtica a forma mais racional de exercer a dominao. A burocracia, ou organizao burocrtica, possibilita o exerccio da autoridade e a obteno da obedincia com preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiana. Portanto, todas as organizaes formais so burocracias. A palavra burocracia identifica precisamente as organizaes que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional , tambm, uma sociedade burocratizada. A burocracia um estgio na evoluo das organizaes. De acordo com Weber, as organizaes formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que so racionais, isto , definidas em funo do interesse das prprias pessoas e no para satisfazer aos caprichos arbitrrios de um dirigente. O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta trs caractersticas principais que diferenciam estas organizaes formais dos demais grupos sociais: Formalidade: significa que as organizaes so constitudas com base em normas e regulamentos explcitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes. Impessoalidade: as relaes entre as pessoas que integram as organizaes burocrticas so governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta o cargo e no a pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas. Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A participao nas burocracias tem carter ocupacional. Seguem as principais disfunes da burocracia a seguir: Particularismo - Defender dentro da organizao interesses de grupos internos, por motivos de convico, amizade ou interesse material. Satisfao de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro da organizao. Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigncias para a obteno de determinado servio.

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Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisrio. Reala vaidades e estimula disputas pelo poder. Mecanicismo - Burocracias so sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situaes alienantes. Na Administrao Pblica brasileira, tal modelo surgiu com o advento do Departamento Administrativo de Servio Pblico DASP, na poca de 30, caracterizando a primeira reforma administrativa brasileira, tendo como caractersticas principais e disfunes inerentes misso da administrao pblica os itens relacionados a seguir. CARACTERSTICAS: combate corrupo e ao nepotismo patrimonialista; acesso ao servio pblico por mrito: criao do concurso pblico; profissionalizao, ideia de carreira, hierarquia funcional; funo oramentria; poder racional-legal: normas e procedimentos universais; controle rgido e a priori dos processos administrativos; princpio da desconfiana nos administradores pblicos e nos clientes. DISFUNES: perda da noo bsica de sua misso servir a sociedade; o controle , a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio; ineficincia e auto-referncia; incapacidade de voltar-se para o servio dos cidados; clientelismo e o fisiologismo;

Administrao Pblica Gerencial Na segunda metade do sculo XX, comeam a surgir as ideias de uma nova filosofia administrativa: a Administrao Pblica gerencial, que se contrape ao modelo burocrtico. Tendo como principal fundamento a concepo tanto de Estado, quanto de sociedade democrtica pluralista, a administrao gerencial caracteriza-se por decises e aes orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos clientes/usurios, baseada no planejamento permanente e executada de forma descentralizada e transparente. Amplamente, a Administrao Pblica gerencial est baseada em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, enquanto que a Administrao Pblica burocrtica tem um perfil centralizador autoritrio, sendo, ainda, mais permevel aos resqucios da administrao patrimonialista.
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Enquanto a Administrao Pblica burocrtica pressupe uma racionalidade absoluta, A Administrao Pblica gerencial pensa a sociedade como um campo de conflito, cooperao e incerteza, na qual os cidados defendem seus interesses e afirmam suas posies ideolgicas, que afinal se expressam na Administrao Pblica. Nestes termos, o problema no o de alcanar a racionalidade perfeita, mas de definir, nas instituies, prticas administrativas suficientemente abertas e transparentes, de forma a garantir que o interesse coletivo na produo de bens pblicos ou quase-pblicos pelo Estado seja razoavelmente atendido. A Administrao Pblica gerencial inspira-se, como visto anteriormente, na administrao empresarial; contudo, no pode ser confundida com esta. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos das e servios, a receita do Estado deriva da cobrana compulsria de tributos. Enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade, por meio de representantes eleitos, controla a Administrao Pblica. Enquanto a administrao privada est voltada para o lucro e para a maximizao dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por intermdio do mercado, o interesse coletivo seja atingido, a Administrao Pblica gerencial est explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. Podemos inferir, portanto, que a modernizao ou o aumento da eficincia da Administrao Pblica ser o resultado, em mdio ou a longo prazo, desse complexo projeto de reforma, pelo qual se buscar, a um s tempo, fortalecer a Administrao Direta ou o ncleo estratgico do Estado e descentraliz-la, por meio da implementao de agncias autnomas e de organizaes sociais, controladas por contratos de gesto. O marco inicial da reforma administrativa gerencial na Administrao Pblica brasileira surgiu na dcada de 60 com publicao do Decreto-Lei n0 200/1967,sendo tais medidas aperfeioadas ao longo desses anos por intermdio de programas que visavam desburocratizao do modelo, culminado com a reforma administrativa do Estado, iniciada em 1995, no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob a coordenao do Ministro Bresser Pereira. O modelo gerencial busca a insero e o aperfeioamento da mquina administrativa voltada para gesto e a avaliao a posteriori de resultados em detrimento ao controle burocrtico e a priori de processos, tendo como caractersticas principais e disfunes inerentes misso da Administrao Pblica os itens relacionados a seguir.

1967: marco inicial Decreto-Lei n0 200/1967 CARACTERSTICAS:

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descentralizao/funcional: transferncia de atividades para autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes princpios da racionalidade administrativa: planejamento e oramento, descongestionamento das chefias executivas (desconcentrao/ descentralizao), delegao de competncia e informao no processo decisrio; sistematizao, coordenao e controle.

DISFUNES: no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia, na Administrao Indireta, e formas arcaicas e ineficientes no plano da Administrao Direta ou central.

1970: criao da SEMOR Secretaria de Modernizao buscou-se implementar as novas tcnicas de gesto e, particularmente, de administrao de recursos humanos na Administrao Federal.

1979 1981: Ministrio da Desburocratizao: Programa Nacional de Desburocratizao PnND nova tentativa de reformar a Administrao Pblica objetivos: revitalizao e agilizao das organizaes do Estado; descentralizao de autoridade; melhoria e simplificao dos processos administrativos e promoo da eficincia conter excessos da expanso da administrao descentralizada.

1988: Constituio Federal Considerada por Bresser Pereira, sob o aspecto administrativo, um retrocesso burocrtico administrao gerencial, tendo em vista os seguintes motivos. CARACTERSTICAS: engessamento do aparelho estatal: aplicao das regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado s empresas estatais e aos servios do Estado;
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perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos.(art. 48,IX) instituio do Regime Jurdico nico, para servidores da Unio, Estado, Municpios, DF; retirada da flexibilidade operacional da Administrao Indireta, ao atribuir s fundaes e autarquias normas de funcionamento idnticas s que regem a Administrao Direta. RESULTADOS E DISFUNES abandono do caminho rumo administrao gerencial; reafirmao dos ideais da administrao burocrtica clssica; ingerncia patrimonialista no processo; srie de privilgios que no se coadunam com a prpria administrao burocrtica: estabilidade rgida para todos os servidores, RJU; aposentadoria com proventos integrais sem correlao com o tempo de servio ou com a contribuio do servidor; desprestgio da Administrao Pblica brasileira.

1995: Plano Diretor da Reforma de Estado MARE CARACTERSTICAS: Definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; Garantia de autonomia do administrador na gesto de recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; Controle ou cobrana a posteriori de resultados; Competio administrativa no interior do prprio Estado, concorrncia entre unidades internas; Descentralizao e reduo dos nveis hierrquicos; nfase em resultados (fins), e no em processos ou procedimentos (meios); Inspira-se na administrao de empresas privadas sem se confudir com elas; V o cidado como contribuinte de impostos e cliente dos servios; Fim da obrigatoriedade de Regime Jurdico nico, permitindo-se a volta de contratao de servidores celetistas; Exigncia de processo seletivo pblico para administrao de celetistas e a manuteno do concurso pblico para admisso de servidores estatutrios; Classificao de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutrios no ncleo estratgico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizados na Administrao Indireta e nos servios operacionais, inclusive do ncleo estratgico; Planos de carreira estruturados em classes hierarquizada, segundo a natureza e a complexidade das tarefas,fazendo-se a distribuio escalonada dos cargos e empregos entre as classes e a promoo na carreira baseada em avaliao de desempenho e aprovao em cursos especficos;
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Limitao rgida dos proventos da aposentadoria e das penses ao valor equivalente percebido na ativa; Limitao rgida da remunerao dos servidores pblicos e membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, remunerao dos Ministros do STF; Deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil; Novas modalidades de organizao: Agncias reguladoras; Agncias executivas; Organizaes sociais. Cabe mencionar que relacionamos apenas as caractersticas consideradas principais e que alguns ainda dependem de regulamentao especfica, tendo sido a maioria das propostas aprovadas e implementadas por intermdio da Emenda Constitucional n019/1998.

2.2. A evoluo da gesto na Administrao Pblica at o modelo ps-brurocrtico

O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da burocracia. O modelo de administrao pblica burocrtica foi adotado em muitos pases visando a substituir aquele tipo de administrao, no qual os patrimnios pblico e privado eram confundidos, criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade para o aparecimento do clientelismo, nepotismo, empreguismo e, at mesmo, da corrupo (FERREIRA, 1996). A implantao do modelo burocrtico buscou, principalmente, combater essas prticas. A burocracia representaria um tipo de administrao pblica que se justificava na Europa, na poca do Estado liberal (Sculos XVIII e XIX), como um antdoto ao patrimonialismo. Esse tipo de viso trouxe tona debates em torno de quais modos de administrao melhor se adaptariam ao Estado moderno, que deveria atuar ante as demandas cada vez mais exigentes dos usurios-cidados (BRESSER PEREIRA, 1998a). As discusses acerca da lentido e ineficincia dos Estados que mantinham, ainda no Sculo XX, inclusive no Brasil. Seus aparatos sob a forma burocrtica tradicional vieram confirmar as limitaes j expostas por inmeros estudiosos desde a dcada de 1960. Alm de estar limitado por suas prprias deficincias (BRESSER PEREIRA, 1998a), o modelo burocrtico teria sofrido o ataque natural do tempo; ou seja: a mudana ao longo do Sculo XX quanto ao papel do Estado, de executor a regulador, cada vez mais exigido por demandas complexas num mundo globalizado, mostrou que um repensar sobre a eficcia desse modelo se fazia necessrio. Novos modelos tericos acerca da gesto do Estado se convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (FERLIE et al., 1996; BARZELAY, 2001).
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Esse fenmeno organizacional est orientado para a substituio do modelo clssico weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexvel e mais prximo das prticas de gesto do setor privado, conhecido como administrao pblica gerencial. No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma srie de diretrizes a serem implementadas na administrao pblica brasileira. A importncia do tema reside no fato de que a Administrao Pblica em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformaes, que se iniciou na dcada de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada Nova Gesto Pblica (do original em ingls NPM New Public Management).

Contexto brasileiro De fato, entre o perodo que vai de 1945 (final da segunda guerra mundial) e 1973 (ano do choque do petrleo), a economia mundial experimentou uma grande expanso econmica, levando este perodo a ser denominado de era dourada. Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e servios, tambm chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expanso do Estado (e, conseqentemente, da Administrao Pblica), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da mquina pblica. A partir dos anos 70, o ritmo de expanso da economia mundial diminui, e o Estado comea a ter problemas no desempenho de suas funes, perdendo gradativamente a capacidade de atender s crescentes demandas sociais. Esta situao, aliada a um processo de crescente endividamento pblico, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de realizar os investimentos pblicos necessrios a um novo ciclo de expanso econmica. Da crise fiscal passamos crise de gesto do Estado, uma vez que a percepo dos cidados sobre a disponibilidade de servios pblicos se deteriora gradativamente, medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funes bsicas, e no consegue acompanhar as presses crescentes por mais sade, educao, segurana pblica, saneamento, etc... Essa crise de gesto implica na tentativa de superar as limitaes do modelo de gesto vigente at ento, conhecido como modelo burocrtico, transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gesto do setor privado, conhecido na rea pblica como modelo gerencial. Assim, a redefinio do prprio papel do Estado um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questo adquiriu importncia decisiva, tendo em vista o peso da presena do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questo da reforma do Estado, uma
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vez que o mesmo no conseguia mais atender com eficincia a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na rea social.

(..) Eficincia X Eficcia H uma enorme diferena entre eficcia e eficincia. A eficincia significa a utilizao adequada dos recursos empresariais, enquanto a eficcia significa o alcance dos objetivos propostos pela empresas. A eficincia est ligada aos meios mtodos, normas, procedimentos, programas - , enquanto a eficcia est ligada aos fins objetivos propostos.

Em resumo, a Crise do Estado define-se como: 1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deteriorao crescente das finanas pblicas, sendo o dficit pblico um fator de reduo de investimentos na rea privada; 2. Uma crise do modo de interveno do Estado na economia, com o esgotamento da estratgia estatizante; as empresas pblicas no mais teriam condies de alavancar o crescimento econmico dos pases; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado;
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3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica, rumo administrao pblica gerencial.

(..) Doutrina Keynesiana O Keynesianismo defende a nacessidade do Estado em buscar formas para se conter o desequilbrio da economia. Entre outras medidas, os governos deveriam aplicar grandes remessas de capital na realizao de investimentos que aquecessem a economia de modo geral.

O diagnstico do governo brasileiro para a crise, em 1995, e no h indcios de que tenha mudado, seria o de que a crise est no Estado e no no capital, e, portanto, dentre as estratgias do governo, estaria o Projeto de Reforma do Estado apresentado pelo MARE (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado). De acordo com o documento, a reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, MARE,1995, p. 12).

Os principais pontos a serem trabalhados foram:. 1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilbrio das contas pblicas; 2. A realizao de reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e criassem as condies para o enfrentamento da competio internacional; 3. A reforma da previdncia social, procurando-se dar sustentabilidade mesma, equilibrando-se os montantes de contribuies e benefcios; 4. A inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; 5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governana", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as polticas pblicas. A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas. Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandonaria a estratgia protecionista da substituio de importaes. Portanto, segundo a idia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de servios, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos servios sociais como educao e sade, etc.
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O desenvolvimento do pensamento liberal levou a que uma srie de novas estratgias fosse pensadas e colocadas em prtica a vrios nveis como na economia, finanas e tambm na Administrao Pblica. As privatizaes das empresas pblicas so um exemplo disso, tal como a reforma da Administrao Pblica. Um dos modelos propostos para essa reforma o da Nova Gesto Pblica (New Public Management) que defende a aplicao de mtodos e metodologias do setor privado, j implementadas e testadas ao setor pblico.

As estratgias apontadas pela Nova Gesto Pblica do uma grande nfase ao cliente da Administrao Pblica e a implementao de modelos da administrao privada. E ressalvam que igualmente importante estabelecer estratgias de motivao dos funcionrios e de controle efetivos dos oramentos. No entanto, a adoo de mtodos de gesto privada no setor pblico no deve ser feita de uma forma cega, pois este setor tem especificidades que no existem no setor privado. Por exemplo, enquanto que neste ltimo o lucro constitui o principal objetivo, no setor pblico o grande objetivo o de satisfazer as necessidades coletivas da populao. Devem-se acrescentar as diferenas na estrutura organizacional de ambas.

O principal ponto da Nova Administrao Pblica tem sido o restabelecimento da primazia de princpios gerenciais sobre o modelo burocrtico tradicional. A agenda do governo atual para a administrao pblica trouxe os temas: Fortalecimento da capacidade do governo, Eficincia e melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados.

Para alcanar tais resultados, a reforma atualmente em curso props: (ESTADO) uma mudana no quadro constitucional-legal (regula a populao nos limites de um territrio) a criao de novos formatos institucionais (agncias executivas e organizaes sociais), a mudana da cultura burocrtica para uma cultura gerencial, novos instrumentos de gesto pblica. Os formuladores da proposta que est sendo implementada tm argumentado que a Reforma Administrativa apenas uma das dimenses da reforma do Estado. Do ponto de vista conceitual, entendem que a reforma do Estado abrange quatro reas: 1. Delimitao da rea de atuao do Estado; 2. Desregulamentao; 3. Governana;
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4. Governabilidade: aumento da democracia e da accoutability.

1- Em relao a delimitao da rea de atuao do Estado, a reforma administrativa prope algumas distines fundamentais para transformao do que hoje constitui o aparato estatal: Publicizao: distingue as atividades exclusivas do Estado (ncleo estratgico, compreendendo as secretarias formuladoras de polticas, as agncias executivas e as agncias reguladoras) daquelas onde no h exerccio do poder do Estado, mas que envolvem direitos humanos fundamentais ou geram externalidades que no devem ser apropriadas privadamente, passando a ser promovidos por organizaes sociais (servios de sade, educao, cultura e pesquisa cientfica) Distino dentro de cada segmento do que so atividades principais (core) das atividades de apoio ( a serem terceirizadas). Distingue o Estado enquanto pessoal (reservado s atividades principais do ncleo estratgico) do Estado enquanto oramento( pois o Estado continuar a financiar as atividades de apoio do ncleo estratgico).

2- Em referncia a desregulamentao a proposta a de reduzir a regulamentao aos aspectos onde ela absolutamente necessria. Na reforma administrativa, toda uma srie de medidas devem contribuir para diminuir o chamado entulho burocrtico- disposies normativas excessivamente detalhadas, que s contribuem ao engessamento da mquina e muitas vezes falta de transparncia. 3- Quanto a Governana entende-se como o aumento da capacidade de governo, atravs da adoo dos princpios da administrao gerencial: - orientao da ao do Estado para o cidado-usurio de seus servios; nfase no controle de resultados atravs de contratos de gesto; - fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades tpicas de Estado, em seu papel poltico e tcnico de participar, junto com os polticos e a sociedade, da formulao e gesto de polticas pblicas; - separao entre as secretarias formuladoras de polticas e as unidades executoras dessas polticas, e contratualizao da relao entre elas, baseada no desempenho de resultados; - adoo cumulativa de trs formas de controle sobre as unidades executoras de polticas pblicas: Controle social direto (atravs da transparncia das informaes e da participao em conselhos; Controle hierrquico-gerencial sobre resultados atravs do contrato de gesto; Controle pela competio administrada, via formao de quase-mercados (Bresser Pereira, 1997, p.42)

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DICA AUMENTO DA GOVERNANA NO O MESMO QUE GOVERNABILIDADE, J QUE GOVERNABILIDADE REFERE-SE AO PODER PARA GOVERNAR, DADA SUA LEGITIMIDADE DEMOCRTICA E O APOIO COM QUE CONTA NA SOCIEDADE CIVIL.

4- No grau Accountability as instituies pblicas modificam substancialmente as formas de controle no interior do aparato estatal ( sobre a alta burocracia e sobre as prprias instituies), dando ao mesmo tempo maior transparncia s decises administrativas ( abrindo-as ao controle da sociedade, e no apenas da prpria burocracia), pode contribuir para o aumento da responsabilizao dos administradores pblicos.

O aparelho do Estado e as formas de propriedade O Estado a organizao burocrtica que possui poder de legislar e tributar sobre a populao de um determinado territrio. O Estado , portanto, a nica estrutura organizacional que possui o poder extroverso, ou seja, o poder o poder de constituir unilateralmente obrigaes para terceiros, com extravasamento dos seus prprios limites. O aparelho do Estado ou administrao pblica lato senso, compreende Um ncleo estratgico ou governo (constitudo pela cpula dos trs poderes) Um corpo de funcionrios Uma fora militar e policial. O aparelho do Estado regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional legal, que regula no apenas o prprio aparelho do Estado, mas toda a sociedade, temos o Estado. No aparelho do Estado possvel distinguir quatro setores: 1- Ncleo Estratgico. Corresponde ao governo em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde aos poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e no poder executivo, so Presidente da Repblica, aos ministros e seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. 2- Atividades Exclusivas o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Exemplos: Cobrana e fiscalizao de impostos, Polcia, Previdncia social bsica,
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Servio de desemprego, Fiscalizao de normas sanitrias, Servio de trnsito, Compra de servios de sade pelo Estado, Controle do meio ambiente subsdio a educao bsica, Servio de emisso de passaporte. 3- Servios no-exclusivos Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Mas o Estado est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e sade, ou porque pssuem economias externas relevantes pois produzem ganhos e no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformados em lucros. So exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. 4- Produo de bens e servios para o mercado caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado. Esto no Estado porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento ou porque as atividades so naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida.

Novas modalidades Administrativas no Brasil Como conseqncia das reformas implementadas nos anos 90, surgiram no panorama das organizaes governamentais novas variedades, que refletem as novas concepes na administrao pblica brasileira, as quais passamos a descrever a seguir: Agncias Reguladoras
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So novas entidades jurdicas acrescentadas estrutura formal da Administrao Pblica, sendo que as leis instituidoras tm conferido s mesmas a forma de autarquias em regime especial. As Agncias Reguladoras so entidades com alto grau de especializao com a funo de regular um setor especfico de atividade econmica, ou de intervir de forma geral sobre relaes jurdicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independncia e autonomia possvel perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relao s partes interessadas: Estado, setores regulados e sociedades. Segue algumas agncias reguladoras hoje em funcionamento no Brasil: Agncia Nacional do Petrleo ANP Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL Agncia Nacional de guas ANA Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS Contrato de Gesto Esse um instituto ligado idia de eficincia na administrao dos recursos pblicos, e est previsto no pargrafo 8 do artigo 37 da Constituio Federal de 1988, o qual transcrevemos a seguir: Par. 8. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal.

Assim, o contrato de gesto um ajuste firmado entre a Administrao Direta e alguma entidade da Administrao Indireta ou ainda entre rgos da prpria administrao direta, em funo de um compromisso, assumido por estes rgos, de cumprir determinadas metas obtendo, em troca, mais liberdade em sua atuao administrativa. H, porm, controle quanto ao atingimento dos resultados buscados. Tais contratos podem ser firmados tambm com entidades privadas denominadas Organizaes Sociais, constituindo-se no instrumento que vai viabilizar o processo de publicizao, conforme concebido desde o PDRAE. Agncias Executivas

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Trata-se de uma qualificao especial que pode ser conferida pelo Poder Executivo s autarquias e s fundaes pblicas que sejam responsveis por atividades e servios exclusivos de Estado, que celebrem Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor. A Lei 9.649/98 prev os requisitos que tais entidades devero obedecer para poderem se qualificar como Agncias Executivas: periodicidade mnima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, recursos necessrios e critrios e instrumentos para a avaliao de desempenho. A instituio como Agncia Executiva ocorre por adeso, ou seja, por iniciativa do prprio rgo que pretenda obter tal qualificao, em comum acordo com o Ministrio responsvel. Organizaes Sociais No se constituem em figura jurdica nova, porm trata-se de inovao institucional. As Organizaes Sociais so entidades paraestatais dotadas de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades estatutrias sejam dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnolgico, pesquisa cientfica, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e a sade. A Lei 9.637/98 regulamenta o instituto das Organizaes Sociais, que podem celebrar contrato de gesto com rgos da administrao direta, no processo conhecido como publicizao. Podero assim receber recursos oramentrios e utilizar-se de bens pblicos, observando-se a necessria contrapartida de obrigaes assumidas resultados esperados na sua atuao, ao disponibilizar servios ao cidado. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Coletivo OSCIP Esta uma modalidade de qualificao jurdica que pode ser atribuda a pessoas de direito privado que venham estabelecer parcerias com o poder pblico. As OSCIP foram criadas na Lei 9.790/99, que instituiu o chamado Termo de Parceria. Este o instrumento prprio para qualificao destas entidades, que necessitam ainda ter uma das finalidades citadas pela referida lei como, por exemplo, a assistncia social, a promoo gratuita da educao ou da sade, da segurana alimentar e nutricional, da cultura, do voluntariado, etc. A qualificao como OSCIP muito semelhante ao caso das Organizaes Sociais, mas difere basicamente em funo do instrumento contratual o Termo de Parceria, da exigncia de documentao contbil-fiscal e ainda em razo da participao de agentes pblicos na estrutura da entidade.

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