A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

The institutionality of the social assistance in the brazilian social protection Fabricio Fontes de Andrade

Resumo:
Este artigo busca sistematizar a configurao da assistncia social enquanto poltica pblica no que toca o sistema brasileiro de proteo social. Para tanto, analisa-se a dinmica do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, seus avanos e retrocessos, apontando a institucionalidade do SUAS, com as possveis tenses e inovaes institucionais apontadas a partir de sua configurao jurdico-poltica. Assim, visualiza-se a trajetria de consolidao da Assistncia Social perpassada de avanos e tenses, inovaes e conservadorismos, que se expressam nas diversas dinmicas que perpassam a consolidao do SUAS.

Palavras-Chave: Assistncia social. Proteo social. SUAS. Abstract:

This article attempts to systematize the configuration of social assistance as a public policy regarding the Brazilian system of social protection. To this end we analyze the dynamics of the Unified Social Assistance - SUAS, its advances and setbacks, pointing to the institutional SUAS, with the possible tensions and institutional innovations pointed from his legal and political setting. Thus, we can see the path of consolidation of Social Assistance and tensions permeated by advances, innovations and conservatism, which are expressed in various dynamics that underlie the consolidation of SUAS.

Keywords: Social assistance. Social protection. SUAS.

Introduo
objetivo deste artigo demarcar a dinmica da Assistncia Social enquanto poltica pblica no mbito da proteo social brasileira. As questes que se colocam na construo deste artigo fundamentalmente so: Quais as grandes inovaes da

Professor Assistente I da Universidade Federal do Recncavo da Bahia - UFRB. Mestre em Desenvolvimento Social pela Universidade Estadual de Montes Claros - Unimontes. Ganhador do Prmio Roani Cunha de Desenvolvimento Social 2010.fabriciof8@yahoo.com.br

Fabricio Fontes de Andrade

assistncia social no Brasil no perodo ps-constitucional, especialmente as inovaes do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS?; No obstante, quais as principais tenses na implementao deste sistema em relao ao mbito dos direitos sociais? Assim, busca-se enfocar as inovaes e retrocessos da assistncia social no Brasil, no a partir de si mesma, mas situando-a nos marcos dos limites impostos na conjuntura de uma poltica econmica e das correlaes de foras polticas presentes nas disputas no seio da sociedade, buscando superar tanto as vises fatalistas quanto conformistas em relao aos processos e relaes sociais. O enfoque se desenvolver em trs momentos: Primeiramente farei um breve resgate da formao do padro brasileiro de proteo social, tendo em vista seus principais elementos e mudanas. Posteriormente buscar-se- delinear a especificidade da trajetria da Assistncia Social no Brasil, seus principais marcos recentes como a Constituio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Assistncia Social; em um terceiro momento realizar-se- uma anlise sobre o SUAS, as possveis inovaes e tenses em torno do seu contedo.

Proteo social no Brasil: um breve resgate

Antes de empreendermos a anlise da proteo social na sociedade brasileira se faz necessria a caracterizao do que entendemos ser o Sistema Brasileiro de Proteo Social, que durante o passar dos anos foi se modificando. Neste sentido, caracteriza-se que:
[...] entende-se por Sistema Brasileiro de Proteo Social o conjunto de polticas e programas governamentais destinado prestao de bens e servios e transferncia de renda, com o objetivo de cobertura dos riscos sociais, garantia dos direitos sociais, equalizao de oportunidades e enfrentamento das condies de destituio e pobreza (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 194).

O Sistema de Proteo Social Brasileiro em suas diversas matizes setoriais tem mesmo que insuficientemente consolidado caracterizado algum nvel de

institucionalizao fundamentalmente aps a Constituio de 1988.

20

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

Neste mbito, o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), atua na organizao de um Sistema de Proteo Social no contributiva, mas marcadamente perpassado pela focalizao e seletividade, opera o acesso aos benefcios e servios pela via da necessidade no pela via do pertencimento e da cidadania social. Desde o surgimento das medidas pblicas de proteo social no Brasil, estas so marcadas pela estratificao do acesso a servios e do pblico alvo. Dessa forma, historicamente, o atendimento das demandas se restringe ao lcus ocupacional no qual determinado trabalhador est includo, assim sendo, vivencia-se neste mbito, um sistema de proteo social de benefcios duais, uma vez que grande parte da populao, trabalhadores autnomos desempregados- no obtinha acesso aos servios e benefcios no sistema de proteo pblico, estas camadas ficavam relegadas a aes de carter filantrpico e religioso. O cerne da poltica social corporativa est no individualismo, concentrando transferncias individuais, posteriores a contribuies (ex-post), no existe assim, qualquer motivao coletivista, altrusta, de equidade ou de justia social (FONSECA, 2001). Tendo em vista as especificidades descritas acima, configura-se a combinao perversa entre paternalismo e medidas repressivas no trato da questo social, em que as oligarquias colocavam em seu favor o funcionamento das instituies e da burocracia estatal. No enfoque de tal dinmica, entre os estudos brasileiros de construo de um perfil perifrico de proteo social, marcante o estudo clssico de Santos (1979), que versa sobre a configurao e eficcia das polticas sociais brasileiras. Para Santos (1979), o conceito central para se entender a poltica social brasileira seria o de cidadania regulada1. O conceito de cidadania regulada alinha o sistema de proteo social brasileiro com regime Conservador/Corporativo proposto por Esping-Andersen, em que o Status de cidado est ligado insero no mercado formal de trabalho. Portanto, as polticas sociais empreendidas no Brasil tinham preponderantemente um corte operrio1

Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes encontram-se, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional definido por norma legal. Em outras palavras so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei (SANTOS, 1979, p. 75).

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

21

Fabricio Fontes de Andrade

industrial,

baseadas

na

seleo

dos

beneficirios

por

carter

corporativo,

complementadas com a ao de famlias e grupos na proteo social aos indivduos. Tais situaes reforam a estratificao social, baseando o acesso aos direitos sociais a uma questo de mrito, ou seja, a mediao e extenso dos direitos se sistematizavam de acordo com a capacidade de insero laborativa do beneficirio, portanto, de acordo com seu mrito no mercado de trabalho. A insero das classes trabalhadoras na cena poltica brasileira se fez via o estabelecimento e interveno controlada de uma burocracia clientelista, que se complexificou sob o um vis excludente a elitista, ou seja, resultando na ampliao das burocracias estatais e o impedimento da formao de identidades coletivas. As mudanas empreendidas no perodo militar caracterizaram-se pelo seu carter tecnocrtico e autoritrio, que visava regulao dos conflitos sociais tendo em vista a segurana nacional. De acordo com Raichelis (2000) durante este perodo aumentou-se muito a cobertura das medidas sociais, incorporando grupos at ento excludos do sistema de proteo. Embora neste contexto tenha ocorrido a expanso dos direitos sociais, em contradio com a restrio dos direitos civis e polticos tal expanso caracterizada como excludente, pois, no operou efeitos redistributivos e deixou margem de sua expanso segmentos pauperizados da populao. Neste momento aprofunda-se a reestruturao das polticas sociais no Brasil em busca da superao das caractersticas populistas persistentes desde a dcada de 1930, em busca de um aparelho estatal centralizado objetivando o aumento da racionalidade tcnica do mesmo. Destaca-se que neste perodo caracteriza-se a subsuno dos interesses sociais aos interesses econmicos, relegando as decises ao privatismo da burocracia. No entanto, esta ampliao da proteo social se dava sob o ponto de vista da legitimao social do regime militar, se fez especialmente junto s camadas mdias e aos assalariados urbanos pela propaganda massiva acerca do sucesso do milagre brasileiro, criando condies de sustentao social e poltica para o relacionamento com os diversos segmentos sociais. Sob tal dinmica, as demandas sociais eram atendidas em um mix de intervenes que transitavam na dualidade assistncia/represso.

22

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

Tal condio das polticas sociais acarretou que a implementao institucional e desenvolvimento das polticas sociais no Brasil desde as primeiras medidas at a dcada de 1980 mostrava, sobretudo, uma baixa capacidade de superao da desigualdade social e um descompasso entre crescimento econmico e desenvolvimento social. Analisando historicamente, constata-se que na dcada de 1980, as polticas sociais brasileiras se caracterizavam pela centralizao decisria e financeira na esfera federal, relegando aos municpios a execuo de programas sob as determinaes de comando federal, comprometendo a eficincia dessas polticas (BERETTA; MARTINS, 2004). A partir da dcada de 1970 inicia-se a superao deste padro, juntamente com a luta pela redemocratizao do pas. As lutas pela redemocratizao do pas integram uma agenda de reformas institucionais em busca de maior efetividade e eficincia das polticas e dos programas, supondo um reordenamento das polticas para responder s demandas sociais em quadro de regressividade das condies sociais. Tais mudanas engendradas no processo de redemocratizao resultaram na ampliao das medidas sociais garantidas a registradas no texto constitucional. Embora o estudo de Santos (1979) conceitue a proteo social brasileira desta forma, as mudanas empreendidas pela constituio de 1988 trazem novas mediaes polticas na interveno social. Deste modo, possvel afirmar que temos um sistema de proteo amplo, indubitavelmente por vezes incompleto, inconsistente e ineficaz, mas, com a presena de caractersticas consolidadas no que diz respeito s instituies, recursos humanos e definio de fontes oramentrias previstas constitucionalmente. Nesse contexto, ao caracterizar o sistema de proteo aps as mudanas constitucionais, Pereira (2006a) denomina o modelo brasileiro como Misto, uma vez que apresenta caractersticas dos diversos regimes propostos por Esping-Andersen (1991), quais sejam:
Intervenes pblicas tpicas e seletivas prprias dos regimes liberais ; adoo de medidas autoritrias e desmobilizadoras dos conflitos sociais tpicas dos modelos conservadores e, ainda, o estabelecimento de esquemas universais e no contributivos de distribuio de benefcios e servios caractersticos dos regimes socialdemocratas. (PEREIRA, 2006a, p. 127).

Portanto as mudanas ressaltadas na Constituio de 1998 estabeleceram na Seguridade Social brasileira a Previdncia, Sade e Assistncia Social. Ao se comparar as
SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011 23

Fabricio Fontes de Andrade

modalidades de interveno destas polticas com a anlise proposta por Pereira (2006a), constata-se que a Sade compe o sistema universal com a implantao do Sistema nico de Sade (SUS), o carter Corporativo advindo da Previdncia Social (embora tenha incorporado segmentos no contributivos), que predominantemente pressupe contribuio prvia, j a Assistncia Social historicamente marcada pelos excessivos testes de meio e o estigma atribudo aos usurios dos servios, tpicos dos regimes liberais. As mudanas institucionais ocorridas nos direitos sociais introduzem um aprofundamento do carter redistributivo das polticas e da responsabilidade pblica na oferta e coordenao dos benefcios e servios. Traz importantes mudanas no direcionamento das medidas sociais, buscando ampliar o acesso, assim como romper, com o carter contributivo da lgica do seguro social. Engendra-se uma viso mais ampliada da proteo social ancorada na concepo da seguridade social, com o conseqente comprometimento do Estado e da sociedade em financiar o sistema atravs de impostos especficos, e no somente a contribuio individual. Em direo s prerrogativas estabelecidas na Constituio Federal de 1988, na reviso do pacto federativo, o sistema de proteo social brasileiro passou por um redesenho, com o objetivo de transferir paulatinamente competncias, funes, responsabilidades, bem como recursos dos demais entes federados para as esferas municipais de governo. No bojo destas transformaes institucionais e operacionais, inicia-se o processo de municipalizao das polticas sociais, sendo transferidas aos municpios

responsabilidades, no s na rea oramentria e fiscal, mas no campo do planejamento e da gesto das polticas sociais, que para sua efetivao requerem estratgias de interveno e incentivo para a superao das insuficincias tcnicas locais. A descentralizao, enquanto gesto municipal, supe que municipalizao significa uma articulao de foras do municpio como um todo para a prestao dos servios, cujos coresponsveis seriam a prefeitura municipal e organizaes da sociedade civil. (STEIN, 1997, p. 89). Porm, necessrio demarcar uma virada conservadora, pois, no mesmo instante da afirmao dos direitos sociais elencados na Constituio Federal de 1988, articula-se

24

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

no pas um bloco de vis conservador que busca a partir da vitria eleitoral, escamotear o contedo progressista da constituio. Ou seja, efetivaram-se neste pas manobras para o descumprimento dos preceitos constitucionais e a descaracterizao das propostas, bem como a restrio fiscal dos gastos sociais. Neste sentido, se torna importante na anlise da poltica de assistncia social em nvel municipal, o entendimento das caractersticas gerais dos sistemas de proteo social, a fim de se dar conta do caminho que esta sendo traado pelo SUAS em sua implementao nos municpios, estabelecendo em que sentido se direciona a universalidade proposta no marco legal da LOAS e da Constituio de 1988, bem como se busca estabelecer as reais mediaes que impedem a universalizao da cobertura, impondo obstculos e direcionamentos via focalizao.

A trajetria da poltica de assistncia social no Brasil.

Historicamente, a poltica de Assistncia Social se configurou no Brasil de maneira marginal aos direitos sociais, esteve ligada a atividade voluntarista carregada por uma forte carga moralista de patrimonialismo, clientelismo e das diversas expresses da cultura do favor. No Estado Novo criou-se a LBA (Legio Brasileira de Assistncia) que tinha o objetivo de cuidar e dar assistncia s famlias dos pracinhas que foram a II Guerra Mundial. Embora tenha sido o primeiro aparato estatal de interveno social na Assistncia Social, a LBA tradicionalmente se constituiu como um lugar de arranjos clientelsticos e da filantropia estatal. (RAICHELIS, 2000). Em sua gnese a LBA era composta por um grupo elitista de mulheres, que se destinava ao apoio familiar junto s famlias dos soldados que foram chamados a combater na II Guerra Mundial. Ou seja, [...] a LBA assim comps seu patrimnio, definindo seus programas em torno da necessidade de substituir o antigo esprito filantrpico e religioso da assistncia social por formas de atendimento fundadas no conhecimento tcnico-cientfico" (SPOSATI; FALCO; TEIXEIRA, 1995, p. 63) Concomitantemente a tais processos, temos o surgimento da profissionalizao do Servio Social, buscando efetuar o controle sobre as pessoas, sob a influncia de Igreja Catlica e de carter elitista, trazendo valores de ajuda ao prximo e da filantropia. Segundo dissertam Carvalho e Iamamoto (1985), este foi o imaginrio social em que se
SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011 25

Fabricio Fontes de Andrade

afirmou a consolidao da Assistncia Social influenciada pela Doutrina Social Catlica. Neste contexto, funda-se a viso de que a misria e a pobreza eram decorrentes da m formao social das coletividades sobretudo a classe operria em que, estes poderiam colocar em risco a boa sociedade e gerar fissuras sociais, prejudiciais manuteno da paz e da coeso 2. Neste escopo, a assistncia social se restringiu a situaes especficas e inerentes ao ciclo de vida do ser humano. Embora sempre tratada no debate poltico, - as aes da assistncia no combate a pobreza- estas eram mediadas como interveno em um espectro especfico que escapou lgica inexorvel da ao civilizadora da modernizao no Brasil. Diante disto decorre a baixa representatividade da Assistncia Social no campo das polticas sociais:

A identidade da assistncia social definida pelo negativo, por ser a ao que os outros setores no desejam implementar, a populaoalvo que os outros setores no entendem como de sua competncia. E esse sinal negativo de sua identidade tem repercusso imediata no fato de o setor da assistncia jamais ser reconhecido como um interlocutor vlido no conjunto dos setores que compem a poltica social, mesmo porque jamais conseguiu se constituir em poltica de assistncia social, mas to somente numa somatria de programas desarticulados (COHN; DRAIBE; KARSCH, 1995, p. 8).

Situaes com estas acarretam a estreiteza da concepo da assistncia social, em que se entende tal contedo como apenas um processo solidrio, fragilizando sua especificidade no quadro das polticas sociais e metamorfoseando cidadania em relaes de troca e favor. Soma-se a estes aspectos o assistencialismo, que muitas vezes no discurso dos mais variados atores sociais abordado de forma simplista. O conceito de assistencialismo no se situa em um campo a - histrico, mas inserido nas situaes demarcadas por caractersticas que se diferem no que diz a sua condio espao-tempo.
2

No que toca a emerso do Servio Social enquanto profisso, inserida na diviso scio-tcnica do trabalho, entende-se que O Servio Social se gesta e se desenvolve como profisso reconhecida na diviso social do trabalho, tendo por pano de fundo o desenvolvimento capitalista industrial e a expanso urbana, processos esses aqui apreendidos sob o ngulo das novas classes sociais emergentes e das modificaes verificadas na composio dos grupos e fraes de classes que compartilham o poder do Estado em conjunturas histricas especficas (CARVALHO; IAMAMOTO, 1985, p. 77).

26

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

Deste modo, Alayon (1995) disserta que o assistencialismo uma das atividades sociais que historicamente as classes dominantes implementaram para reduzir minimamente a misria que geram e para perpetuar o sistema de explorao. (ALAYON, 1995, p. 48) Na efetivao destas mediaes assistencialistas, estabelecidas em tempos histricos diferenciados, corroboraram os mais diversos atores pblicos e privados, filantropos e religiosos, que intencionalmente estabeleciam as conexes das prticas assistencialistas nas suas situaes concretas. No obstante, a Assistncia Social carrega consigo o legado histrico da imprevisibilidade das aes, relegadas boa vontade do solidarismo, quando no ligados chamada individualizao da questo social3 de que nos fala Castel (1998). Na sociedade brasileira, este quadro regressivo de poltica pblica alou muros de grande magnitude em direo no estruturao da Assistncia Social afianadora do direito social. A inscrio da prtica assistencialista na assistncia social brasileira se deu atravessada de focalismo, reducionismo, identificada com os desprovidos, despossudos de capacidade econmica e moral, que para ser reconhecido enquanto atendido pela poltica de assistncia social, tinha que se mostrar pobre dentre os mais pobres. Deste modo, visualiza-se uma estreita relao entre assistncia social e o conceito de pobreza. Pobreza que marcada pelas suas mltiplas dimenses e faces, que se expressam cotidianamente na vida das pessoas, ou seja, as dimenses da pobreza superam a vinculao unvoca entre falta de renda e condio de pobreza. Assim, ao se enfocar a assistncia social enquanto mediadora da pobreza absoluta (meramente vinculada renda) desqualifica-se o contedo e especificidade desta poltica. A exposio de tal quadro leva ao que Sposati, Falco e Teixeira (1995) conceituam como Cidadania Invertida, ou seja, para ter acesso aos direitos e aos servios sociais o possvel beneficirio deve mostrar-se um no-cidado, que no tem acesso aos demais direitos. Neste sentido, as mediaes estabelecidas pelas aes da Assistncia Social se caracterizavam pela dinmica da triagem, das classificaes, das demarcaes dos necessitados, no das necessidades.

Sem a mediao dos direitos coletivos, a individualizao das ajudas [...] correm sempre o risco de encontrar a velha lgica da filantropia: jure fidelidade e ser socorrido. (CASTEL, 1998, p. 607). SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011 27

Fabricio Fontes de Andrade

Esses processos que so, via de regra, conformados pela formao do Estado e a institucionalizao do pensamento liberal no Brasil, que, ao contrrio do contexto europeu, surge no para superar a lgica do feudalismo e da monarquia, mas, filtrado pelas elites nacionais consolida uma estrutura de privilgios e de privatizao da esfera pblica. Tais condies conformaram prticas sociais arraigadas e perpassadas pela tenso entre a originalidade e o conservadorismo das provises sociais. No bojo das transformaes ocorridas na sociedade brasileira na dcada de 1980 no perodo de democratizao do Brasil possibilitou-se que a Poltica de Assistncia Social alcanasse viabilidade de estruturar-se enquanto Poltica Social no campo da Seguridade Social brasileira, consagrada no texto constitucional de 1988. No mbito das discusses sobre as mudanas institucionais no escopo das polticas sociais brasileiras, chega-se ao diagnstico de um descompasso na capacidade das polticas sociais se realizarem enquanto medidas eficazes e eficientes na reduo das desigualdades e combate a pobreza, ou mesmo da efetivao de processos de desenvolvimento social. Na avaliao de tais processos entende-se que tomou corpo na agenda social brasileira uma agenda reformista buscando ampliar os princpios sociais do sistema brasileiro de proteo social precedente Constituio Federal. Portanto, vislumbrar e efetivar a Assistncia Social enquanto direito de Proteo Social requer a redefinio e a superao dos padres subalternos em que se assentaram historicamente as prticas ligadas a esta poltica, tais como a benemerncia, caridade e sua ao individualizada.

Mudanas institucionais da assistncia social e sua trajetria no marco da CF 1988.

Salienta-se que embora a Constituio Federal de 1988 4 tenha elevado a Poltica de Assistncia Social ao carter de poltica pblica, sua concretizao no aconteceu (ou est
4

A CF88 um marco histrico ao ampliar legalmente a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de uma mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento, pois inseriu no marco jurdico da cidadania os princpios da seguridade social e da garantia de direitos mnimos e vitais reproduo social. Nesse sentido, houve uma verdadeira transformao quanto ao status das polticas sociais relativamente e suas condies pretritas de funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio/contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural. SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

28

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

acontecendo) em mar de calmaria. fato que os diferentes governos federais resistiram veementemente em investir na configurao da Assistncia Social no campo das polticas sociais de Estado. Destaca-se neste contexto acima explicitado, a luta pela regulamentao do artigo 203 da Constituio Federal de 1988, realizado na LOAS (lei 8742 de 1993). Assim sendo, a LOAS traz consigo uma gama de acmulos advindos da luta histrica pela afirmao de um novo padro de Assistncia Social no Brasil, sendo que nestes termos, A LOAS um documento juspolitico [...] que expressa no seu contedo aparentemente neutro toda a gama de discusses que caracterizaram a histria da Assistncia Social (PEREIRA, 1998, p. 69-70). O artigo 1 da LOAS, seguindo os princpios constitucionais, define a assistncia social como direito do cidado garantido atravs de dever do Estado, como poltica de proteo social no contributiva. Compartilhando com Sposati (2001), referencia-se a idia de que a Assistncia Social enquanto partcipe do sistema de proteo social brasileiro deve ser uma poltica com contedo prprio voltado para a proviso [...] da universalizao dos mnimos sociais como padres bsicos de incluso (SPOSATI, 2001, p. 62). Embora o arcabouo jurdico legal estabelecido pela Constituio Federal de 1988, e pela aprovao da LOAS em 1993, tenha corroborado para o avano do aspecto jurdico formal da poltica de Assistncia Social, estas (a CF e a LOAS) apresentam importantes debilidades, sobretudo, por fatiar o pblico-alvo de sua interveno (crianas, velhos, mulheres etc.) e por rebaixar a linha de pobreza brasileira ao status de indigncia, escamoteando os reais objetivos de uma poltica que deve se pautar por seu carter desmercadorizante e a busca pela universalidade no acesso aos direitos e servios sociais. No obstante, nota-se que as aes no mbito da assistncia social acabam se restringindo a grupos sociais especficos e, sobretudo, condicionados ao nvel de renda, em que o acesso a servios e benefcios operacionalizado pela focalizao e seletividade
Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento alterao esta consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na idia de seguridade e na prtica da universalizao (IPEA, 2006, p.8)

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

29

Fabricio Fontes de Andrade

atravs dos testes de meios. Tal situao demarca a no cobertura de significativos contingentes populacionais, que invariavelmente dependem de aes individuais e particulares para a garantia da sobrevivncia. Porm, a implementao da LOAS no aconteceu de forma linear, uma vez que enfrentou grandes resistncias dos governantes, sobretudo no perodo do governo FHC (1995-2002)5. As medidas neoliberais adotadas por este governo escamotearam a possibilidade de estruturao de um sistema de proteo social pblico no Brasil, em detrimento de uma medida truculenta de adoo do Programa Comunidade Solidria. A lgica do programa acarretou uma fragilidade da possibilidade de implementao dos padres de gesto estabelecidos na LOAS. De acordo com Souza (2006), as estratgias preconizadas pelo Programa Comunidade Solidria o afirmaram enquanto um programa que inspirado no princpio da solidariedade e da subsidiariedade, reiterou a assistncia social como dever moral, e no como um direito de cidadania, conquistado por meio de um movimento de luta por uma sociedade democrtica (SOUZA, 2006, p. 26). Sob a gide do pensamento neoliberal, as aes do Programa Comunidade Solidria caminharam em sentido oposto ao preconizado nos parmetros estabelecidos pela LOAS para a estruturao de um sistema de proteo social, atribuindo responsabilidade estatal carter marginal no controle, oferta a administrao de servios e programas sociais dirigidos a coletividade. Em decorrncia das estratgias neoliberais ensejadas no Programa Comunidade Solidria, em contra-tendncia ao que est proposto e pensado na Constituio Federal de 1988, a municipalizao ao invs de consolidar um novo pacto federativo, estabelecendo novas formas de pactuao entre os entes federados, acarretou o deslocamento das responsabilidades entre as diversas instncias de governo, indefinio de competncias e oramentos, precariedade no sistema pblico de oferta de servios e a pujana de iniciativas de carter privado e filantrpico na proteo social. Os fundamentos das polticas sociais caractersticos dos movimentos de ajuste econmico neoliberal apresentam principalmente: a Focalizao, a Privatizao. A
5

Neste sentido, de acordo com Cardoso Junior e Jaccoud (2005) a mdia do gasto social federal com medidas de assistncia social no perodo de 1995-2002 gira em torno de 2,4% do oramento total. V-se portanto, o baixo nvel de incremento oramentrio no referido perodo. SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

30

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

focalizao se justifica no cerne das idias neoliberais pela necessidade de se redirecionar os investimentos sociais concentrando-os, sobretudo nos mais pobres, acarretando segundo Draibe (1993) uma nova forma de beneficncia e benemerncia no mbito do Estado, que seleciona os pobres dentre os mais pobres. A privatizao por sua vez fundamentada em um entendimento de melhor racionalidade no uso dos recursos, configurando o que Bron (1995) denomina satanizao do Estado e santificao do mercado na oferta dos bens e servios. No mbito da assistncia social emergem um escopo de novos atores: as empresas socialmente responsveis; ONGs; que fundamentam o que Yazbeck (2000) denomina refilantropizao da questo social. A focalizao e a retirada do Estado enquanto instncia que possui primazia na oferta de servios e benefcios de carter universal de acordo com o preconizado na LOAS provoca importantes restries dos direitos sociais e da cidadania. Sob a gide de tal viso acima explicitada, impe-se a compreenso da Assistncia Social como [...] Um ato subjetivo de motivao moral, movido espontaneamente pela boa vontade e pelo sentimento pena, comiserao [...] (PEREIRA, 2007, p. 218). Ao recorrer-se a inconsistncia de tal anlise, a assistncia social se torna uma categoria antittica das categorias analticas que conferem sistematicidade aos modernos sistemas de proteo social, tornando-se, pois, um anti-direito que estigmatiza e humilha quem dele necessita. Ao analisar os aspectos concernentes implantao da poltica de Assistncia Social no ano de 2003, Sposati (2006) elenca algumas caractersticas que emperraram a estruturao de um sistema republicano de proteo social, dentre as caractersticas destacam-se sinteticamente algumas: Inadequada relao convenial Homogeneizao no trato dos municpios Precarizao do carter democrtico Carter estritamente formal de planos e das competncias dos entes

federados.

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

31

Fabricio Fontes de Andrade

A relao convenial revela, na verdade, a imprevisibilidade das aes pblicas, seu carter emergencial, bem como sua lgica estrutural ligada a troca de favores, moedas de trocas intergovernamentais e da perpetuao da subsidiariedade6. Neste sentido, a assistncia social se coloca em um terreno de disputa que confere ao seu contedo um carter contraditrio de inovar conservando o cerne de uma poltica focalista e de carter restritivo em relao aos direitos sociais, assim necessrio analisarmos os avanos e retrocessos na configurao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS.

O SUAS: inovaes e tenses da ao estatal

Destaca-se que embora a Assistncia Social esteja contemplada no arcabouo da Seguridade Social, juntamente com a Sade e a Previdncia Social, no fica especificado a composio do sistema e os direitos concernentes a este setor. Em relao ao contedo dos SUAS, apresentam-se aspectos que impem avanos e inovaes na gesto desta poltica social, e outras que em nossa interpretao apresentam limites no que diz respeito a configurao de um sistema republicano de gesto e garantia de direitos. Deste quadro apreende-se que as inovaes institucionais da Assistncia Social, desde a PNAS (2004), trazem o desafio de concretizar o escopo da Assistncia Social enquanto poltica e sua realizao de forma pblica (BRASIL, 2008). Logo, na concepo de Pereira (2007), o entendimento da assistncia social enquanto poltica requer que esta seja encarada de forma: Racional, tica e Cvica. Enfatizando este enfoque, Racional - vem do fato que toda poltica de interveno na realidade assumida de forma pblica deve pautar-se pela utilizao de estudos pesquisas, diagnsticos, monitoramento e avaliao, uma vez que [...] trata-se de um processo que implica no s gesto e aplicao de programas, servios e recursos, mas, principalmente, definio de prioridades, estratgias
6

Segundo Mestriner (2001), a subsidiariedade um aspecto central na doutrina social da igreja que se particulariza no fato de que o estado deve ajudar os membros do corpo social, sem contudo imped-los de fazer o que podem realizar por si mesmos (MESTRINER, 2001, p. 19). Neste sentido, o Estado deve subsidiar os indivduos atravs das mais diversas fontes a alcanar seus fins sem precisar positivamente da ao do Estado. Os princpios da subsidiariedade so tpicos de regimes de Welfare State Conservador/Corporativo explicitados por Esping-Andersen (1991), que subsidia os membros da sociedade na proviso de seu bem estar. SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

32

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

e metas, tendo como principal compromisso a melhor satisfao possvel das necessidades sociais (PEREIRA, 2007, p. 220). tico - Tal componente se justifica porque constitui uma responsabilidade pblica que cabe indubitavelmente aos governos garantir medidas de assistncia social, no sentido de ofertar a satisfao das necessidades bsicas para que as pessoas possam realizar escolhas concretas sobre a vida que querem levar e sua participao social. Logo a assistncia social deve eleger a justia social como referncia de sua interveno. Cvico - O componente cvico da assistncia social se afirma pela indissocivel vinculao que possui com os direitos sociais, com a concretizao da cidadania. Neste sentido, concretizar direitos significa assegurar as pessoas, [...] como dever do Estado, um conjunto de benefcios e servios que lhe devido, em resposta as suas necessidades sociais (PEREIRA, 2007, p. 221). Em busca de tais sistematizaes, a PNAS articula o SUAS em eixos de inovao institucional na assistncia social que se caracterizam pelos seguintes contedos: a matricialidade scio-familiar; territorializao; descentralizao poltico-administrativa; co-financiamento nas trs esferas de governo; relao democrtica entre governo e sociedade civil; controle social; qualificao dos recursos humanos; e os sistemas de gesto, monitoramento e avaliao. Na concretizao de tais eixos busca-se a compreenso a articulao da rede socioassistencial. O conceito de rede socioassistencial explicitado na NOB-SUAS seria esta um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica a da sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas as unidades de proviso da proteo social (BRASIL, 2005, p. 94). A operacionalizao do servio socioassistencial apregoado no SUAS, se concretiza atravs de nveis diferenciados de hierarquia e de complexidade, sendo: proteo social bsica e a proteo social especial dividida em mdia e alta complexidade. A ao da proteo social bsica tem por objetivo prevenir situaes de risco social, buscando prevenir situaes e reforar os vnculos sociais e comunitrios. Este servio se destina a populao em situao de vulnerabilidade social decorrente de situaes da vida em sociedade. As aes desencadeadas pela proteo social bsica tm como elemento agregador fundamental o CRAS (Centro de Referncia da Assistncia Social), conhecido por ser a porta de entrada dos servios e programas da ateno bsica. A

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

33

Fabricio Fontes de Andrade

implantao dos CRAS leva em conta a territorializao do municpio, tendo em vista condies de vida, vulnerabilidade, potencialidade, que tem como referncia o nmero de famlias referenciadas por territrio. A quantidade e as caractersticas operacionais do CRAS so definidas atravs do porte e particularidade social dos municpios 7. As aes da proteo social especial objetivam, por sua vez, atendimento s famlias e/ou indivduos mais vulnerveis ou expostos a riscos mais graves de rompimento do vinculo social e comunitrio. (LOPES, 2006, p. 88). As aes da proteo social especial se operacionalizam atravs dos CREAS (Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social.), que objetivam dar suporte e situaes em que o convvio familiar e comunitrio est ameaado ou precisa ser rompido. Ao eleger a matricialidade scio-familiar enquanto eixo estruturante a PNAS 2004, busca superar a focalizao no individuo, garantindo a oferta de direitos sociais de acordo com as necessidades das famlias, assim como busca romper com o foco fragmentado das vises estereotipadas das famlias. Tal considerao que no passa sem crticas que sero debatidas no prximo item. No que toca territorializao da Assistncia Social no mbito do SUAS a Norma Operacional Bsica (NOB- SUAS) entende-a enquanto movimento que busca a dinamizao das potencialidades coletivas e comunitrias concebendo o territrio enquanto ator social. De acordo com a NOB SUAS,

[...] trata-se de identificar os problemas concretos, as potencialidades e as solues, a partir de recortes territoriais que identifiquem conjuntos populacionais em situaes similares, e intervir atravs das polticas pblicas, com o objetivo de alcanar resultados integrados e promover impacto positivo nas condies de vida (BRASIL, 2005, p. 44).

Atuar neste enfoque territorial pressupe apreender as caractersticas territoriais brasileiras em sua singularidade, caractersticas cotidianas dos usurios da Assistncia Social que perpassam um mosaico de situaes que revelam a negao de direitos e

A quantidade de CRAS seria estabelecida de acordo com o porte dos municpios: Pequeno I- 1 Cras para at 2500 famlias; Pequeno II- 1 Cras para at 3500 famlias referenciadas; Mdio mnimo de 2 Cras, cada um para cada 5000 famlias referenciadas; Grande- mnimo de 4 Cras, cada um para at 5000 famlias referenciadas; Metrpole- mnimo de 8 Cras, cada um para at 5000 famlias referenciadas. SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

34

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

cidadania, dividindo a nossa sociedade em dois mundos: o mundo dos direitos e o mundo dos favores. A descentralizao poltico-administrativa se relaciona ao fato de que a implementao do SUAS se operacionalizar primordialmente no mbito dos municpios, com responsabilidades e competncias nas trs esferas de governo, inclusive na questo do financiamento, ou seja, no co-financiamento nas trs esferas governamentais. Tendo em vista estas caractersticas, os direcionamentos empreendidos pelas polticas pblicas devem superar o formalismo burocrtico e o pragmatismo financeiro, ou seja, a mera adequao a exigncias burocrticas e viso de consecuo de transferncias de recursos, mas, avanando na efetivao ativa das polticas sociais em cada esfera de governo. Outra importante inovao institucional engendrada na configurao do SUAS a relao democrtica entre governo e sociedade civil, assim como o controle social da assistncia social atravs dos conselhos de direitos. A configurao de relaes democrticas e do controle social buscam romper com a cultura do patrimonialismo e da mediao do favor, uma vez que, os critrios de partilha e distribuio de recursos so pactuados atravs de critrios estabelecidos na Comisso Intergestora Tripartite (CIT), que congrega representantes de gestores municipais, estaduais e federais da poltica de assistncia social. Neste sentido, Sposati (2006) explicita que os critrios de partilha so equacionados de forma:

A equalizar, priorizar e projetar a universalizao da cobertura pela poltica de assistncia social. Criou-se a Taxa de Vulnerabilidade Social, composta por nove indicadores. [...] essa aplicao de indicador foi reconhecida como ndice SUAS, que classifica os 5563 municpios brasileiros por ordem de prioridade para o financiamento federal (SPOSATI, 2006, p. 111).

Portanto, a criao do ndice Suas estabelece critrios claros de partilha entre os municpios de acordo com o porte, as condies socioeconmicas, e a alocao de recursos na poltica de assistncia. importante ressaltar que a prioridade se concentra nos municpios de pior situao, assim sendo, a prioridade para os municpios de pior ndice Suas.

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

35

Fabricio Fontes de Andrade

Uma das principais conseqncias desta nova forma de alocao e distribuio oramentria da assistncia social a tentativa de rompimento com a viso convenial, minimalista, emergencial que sempre permeou o financiamento da poltica de assistncia social. Outro fator importante reside no fato de que a chamada serie histrica foi substituda por pisos e nveis de ateno, garantindo maior previsibilidade as aes, alm de possibilitar o planejamento objetivando a universalizao do atendimento aos riscos sociais. Na conduo da assistncia social, em que pese a implementao do SUAS, a configurao de uma poltica de recursos humanos conforma-se com fator de grande importncia. Neste sentido, a aprovao da NOB/RH/SUAS busca dar sistematicidade as aes da Assistncia Social e nova institucionalidade as condies de trabalho na rea. Dentre os avanos a NOB/RH institui a formulao a implementao de uma poltica de capacitao de recursos humanos trabalhadores, conselheiros e usurios de forma continuada, participativa e descentralizada em mbito nacional. Igualmente, indica a contratao por concurso pblico e a estruturao de condies de trabalho de acordo com as demandas exigidas pelas famlias atendidas. Segundo contedo da NOB-SUAS, os instrumentos de gesto so: Plano8, Oramento9, e o relatrio de gesto10. Ressalta-se que a operacionalizao dos instrumentos de gesto explicitados na NOB-SUAS, devem contemplar o trato da qualidade dos servios, a poltica de recursos humanos, os critrios de pactuao com entidades. No que toca aos instrumentos de gesto estabelecidos pela NOB-Suas, estes no podem ser encarados de forma formalista e burocrtica, mas objetivando que tais instrumentos sejam ferramentas de otimizao da oferta de servios, benefcios e programas, sob o ponto de vista da garantia de direitos sociais. Dentro destes parmetros, torna-se fundamental a gesto da informao para a concretizao democrtica e republicana de uma poltica pblica. Neste sentido, na estruturao do
8

O Plano de Assistncia Social um instrumento de planejamento estratgico que organiza, regula e norteia a execuo da PNAS/2004 na perspectiva do SUAS (BRASIL, 2005, p.119). 9 O financiamento da poltica de Assistncia Social detalhado no processo de planejamento, [...] que expressa a projeo das receitas e autoriza os limites de gastos nos projetos (BRASIL, 2005, p. 119). 10 O relatrio de gesto destina-se a sintetizar e divulgar informaes sobre os resultados obtidos e sobre a probidade dos gestores do Suas s instncias formais do Suas, ao Poder Legislativo, ao Ministrio Pblico e sociedade como um todo (BRASIL, 2005, p. 121). 36 SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

SUAS, incorporou-se a gesto da informao sobre a poltica de assistncia denominado Rede SUAS. De acordo com Tapajs (2006), a Rede suas foi projetada, e est sendo desenvolvida, para o suporte gesto, financiamento e controle social, o monitoramento e avaliao de programas, servios, projetos e benefcios, alcanando integralmente essa poltica pblica. (TAPAJS, 2006, p. 188) Com o advento da estruturao da rede SUAS, incorporou-se a noo de maior racionalidade e rapidez aos processos de monitoramento e avaliao das aes da poltica pblica de assistncia, corroborando ao maior espao destinado ao planejamento e a avaliao atravs do acmulo de dados armazenados, que podem propiciar uma maior nitidez ao mbito da efetivao da poltica de assistncia social. Segundo Tapajs (2006), a Rede SUAS composta por vrios ambientes que se destinam a diferentes usurios, desde a populao em geral, at os gestores da assistncia social em qualquer escala de governo. No obstante, o trato qualificado da gesto da informao imperativo na gesto democrtica das polticas sociais, seu controle social, bem como uma ferramenta eficaz para a transparncia e visibilidade pblica das aes no campo da assistncia social. Assim sendo, so centrais as ponderaes discorridas por Sposati (2006) quanto aos desafios efetivao da poltica de assistncia social enquanto extenso das medidas de proteo social da seguridade social brasileira. Deste modo, o ingresso da assistncia social como poltica pblica exige que esta deva:
a) Ser planejada - o que exige o conhecimento prvio da realidade atravs da funo da vigilncia social, conhecendo demandas e necessidades, construindo metas. b) Ser oramentada o que supe o desenvolvimento da tecnologia de oramentao da assistncia social, o que muito mais do que definir percentuais de gastos anuais. c) Dispor de um quadro de trabalhadores permanentes e capacitados para o exerccio de suas funes. d) Desenvolver tecnologias de gesto, conhecimentos tericos e metodologias do trabalho social. e) Fortalecer mecanismos de gesto democrtica f) Ser avaliada o que indica a necessidade da discusso dos resultados e de seus indicadores o que muito mais do que estabelecer o nmero e atendimentos (SPOSATI, 2006, p. 115).

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

37

Fabricio Fontes de Andrade

Desse modo, necessrio que todas as instncias do pacto federativo brasileiro realizem a mudana no entendimento do carter da poltica de assistncia social, encarada de forma republicana, afianando direitos sociais com vistas universalidade. Acrescenta-se a necessidade de se romper com os estigmas e representaes que perpassam a dinmica da poltica de assistncia social, rompendo com o patrimonialismo, clientelismo e com relaes de favor, tantas vezes personificadas nas figuras das primeiras damas, isto um desafio a ser alcanado em todas as esferas, mas sobremaneira nos municpios do universo pesquisado. De acordo com Behring (2008), bem como em relao as discusses anteriromente feitas, as principais possibilidades de inovao pressupostas no SUAS, so: constituio de uma rede de servios socioassistenciais de forma territorial, fortalecimento dos instrumentos de gesto. Ou seja, a inovao se configura na instalao de uma maior capacidade operacional da poltica social de assistncia A instalao de uma maior capacidade operacional se torna fato preponderante, sobretudo, em um contexto histrico de precarizao e residualidade desta poltica. No obstante, a capacidade de gesto se afigura [...] importante numa rea marcada pela superposio de recursos, pelo favor, e fundamental para a vida dos cidados que acessarem os benefcios e servios [...] (BEHRING, 2008, p. 167). As tenses da ao estatal na configurao do SUAS perpassam os entendimentos na viso dos autores que neste tpico sero explicitados, aspectos que podem acarretar dimenses conservadoras na poltica de assistncia social no Brasil. O primeiro dos aspectos destacados como dimenses conservadoras da assistncia social no Brasil elencado na PNAS o eixo da Matricialidade scio-familiar. Embora a PNAS destaque o entendimento de famlia de forma plural que comporta diferentes arranjos, o limiar da inovao ao conservadorismo se torna bastante tnue, pois no basta demarcar as transformaes que perpassam as famlias, se persistirem abordagens conservadoras e disciplinadoras no trabalho profissional que se realiza (BRASIL, 2008, p. 59). Desde a crise mundial do capitalismo ocorrida na dcada de 1970, a famlia vem sendo redescoberta enquanto fonte privada de bem-estar. Em decorrncia disto, tornouse parte da estratgia de quase todas as agncias governamentais e no-governamentais,

38

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

realizar medidas de interveno junto s famlias. Concomitantemente sua redescoberta enquanto ente de proteo social, a famlia emerge enquanto categoria acadmico-cientfica importante, sobretudo, em relao ao estatal, ou seja, em relao ao campo das polticas pblicas (PEREIRA, 2006b). Ou seja, para Pereira (2006b) as causas da pobreza para este enfoque de polticas sociais acima explicitados, no esto relacionadas questo social, e ainda fazem uma leitura da pobreza a partir da incapacidade e fracasso pessoal de prover seu autosustento e bem-estar. Nessa mesma direo, as polticas de famlia na maioria das vezes apresentam uma desconexo com a realidade familiar, apresentando vises idlicas sobre famlias. Este enfoque pe em jogo no s a questo da eficcia da interveno estatal ou da sociedade em termos das vantagens comparativas, mas se afirma por ser
[...] uma estratgia de esvaziamento da poltica social como direito de cidadania, j que, com o desvanecimento das fronteiras entre esfera pblica e privada se alarga a possibilidade de privatizao das responsabilidades pblicas, com a conseqente quebra da garantia de direitos (PEREIRA, 2006b, p. 33).

Deste modo, a centralidade da famlia no mbito do SUAS deve ser abordada e sistematizada com o maior cuidado, para que esta no seja enfatizada de forma regressiva gerando uma responsabilizao e presso sobretudo em relao s famlias pobres. De tal forma, a matricialidade scio-familiar no mbito do SUAS corre o risco de se tornar um avano em direo ao passado, abordando como forma progressista quesitos presentes na nas formas tradicionais de proteo social. (Laurrell, 2004). Outro foco de tenso presente configurao do SUAS o item da descentralizao poltico-administrativa, uma vez que esta no apresenta um valor inequvoco independente dos atores que o advogam. Tanto setores da direita quanto da esquerda sustentam as estratgias de descentralizao enquanto medidas de inovao institucional, porm, por vieses diferenciados. A defesa neoliberal da descentralizao perpassa a estratgia privatizante e a superao da tutela do Estado frente aos entes econmicos. Na direo oposta aponta a estratgia de descentralizao dos setores

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

39

Fabricio Fontes de Andrade

progressistas da esquerda, que vislumbram este processo enquanto estratgia para a aproximao e redefinio das relaes entre Estado e sociedade. Deste modo, Stein (1997) destaca duas concepes fundamentais sobre a abordagem do termo descentralizao. Primeiramente estaria colocada a concepo neoliberal, que relaciona a descentralizao com a reduo do gasto pblico e privatizao dos servios sociais. Neste aspecto a descentralizao no se direciona universalizao dos direitos sociais. No obstante, tal direo da descentralizao objetiva desresponsabilizar os governos centrais e redirecionar as responsabilidades aos governos locais, sem, no entanto, operar a necessria diviso de capacidades institucionais e oramentrias. Na perspectiva inversa s teses liberais, as estratgias de descentralizao se organizam buscando operar a descentralizao enquanto redefinio das relaes entre os diferentes nveis de governo, e destes com a sociedade. Tais medidas seriam organizadas em direo a uma relao mais democrtica. No que diz respeito articulao entre descentralizao e democracia, esta articulao seria entendida como intermediao das divergncias sociais enquanto um instrumento de expanso da lgica democrtica, medida que amplia as instncias de negociao e, consequentemente, de conciliao (STEIN, 1997, p. 83). Diante deste debate, dependo do modo como se articulam as foras sociais locais, bem como os diferentes contextos institucionais, podemos visualizar as estratgias de descentralizao se tornando medidas de desresponsabilizao do poder pblico, sem, no entanto, efetivar uma gesto pblica democrtica. Portanto, na viso dos crticos ao processo de descentralizao tais medidas estariam reforando ao invs de mudar relaes socais verticais existentes nos municpios, sobretudo, nos municpios de pequeno porte. Em sntese, os crticos em relao ao processo de construo do SUAS advogam que os parmetros estabelecidos pela PNAS e pela NOB operam o reforo de medidas que no deixam claras as aes estatais, bem como seu contedo reforaria medidas conservadoras de retorno a famlia e aos entes de sociabilidade primria em detrimento de garantias de direito e garantias sociais exigveis.

40

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

importante destacar que o direcionamento de conformao do SUAS se da na arena de disputas polticas, que em certa medida carregam o legado histrico dos direitos sociais no Brasil, pois, velhas polticas influenciam novas polticas, o que conforma no Brasil uma travessia entre a originalidade e o conservadorismo.

Consideraes finais
Diante das consideraes expostas no decorrer do artigo apresentam-se algumas consideraes a se fazer em relao s inovaes e tenses da ao estatal no que diz respeito ao SUAS. Ou seja, procurou-se demarcar os avanos da poltica e os pontos contraditrios da mesma. No que toca aos aspectos positivos visualiza-se a demarcao de uma maior capacidade de gesto a sistematizao da assistncia social atravs dos instrumentos de gesto monitoramento e avaliao e a gesto territorial das polticas sociais. Estes instrumentos de gesto e sua operacionalizao dinamizaram o desenho institucional da poltica pblica, em que se nota que tem demonstrado um bom desempenho, representado pelo grau de habilitao ao SUAS pelos municpios, seja pelo estabelecimento de repasses regulares de recursos, ou mesmo pelo sistema de sanes e recompensas em relao aos diferentes nveis de habilitao. Nota-se por conseqncia, diante do debate desenvolvido neste artigo que o SUAS busca consolidar a responsabilidade estatal no mbito da assistncia social. Porm, no est claro se essas inovaes so sustentveis ao longo prazo sem o apoio financeiro e a induo do governo federal. Assim sendo, a implementao do SUAS pressupe uma redefinio das relaes no pacto federativo com reforo do desenho institucional da PNAS, sobretudo no que diz respeito a responsabilidades e atribuies dos municpios. Ressalta-se que alm da descentralizao de atribuies e responsabilidades deve ocorrer tambm a descentralizao da capacidade tcnica e oramentria para que realmente os municpios possam em sua particularidade empreender a poltica de Assistncia Social ampliando sua capacidade estatal. Porm, este avano gera importantes tenses com uma poltica econmica de altos supervits primrios, atravs de retirada de recursos da seguridade social para

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

41

Fabricio Fontes de Andrade

pagamento de juros da divida externa, fato que se contrape estruturao de servios, ampliao das estruturas estatais e da universalizao da assistncia social no Brasil. No campo destas tenses h que se atentar para o risco de supervalorizao do escopo da assistncia social configurando mesma a responsabilidade de realizar isoladamente a proteo social, o que se configura na viso de Motta entre outros (2007) na assistencializao da seguridade social. Tal dinmica se expressa, por exemplo, na defasagem existente entre o nmero de benefcios pagos diretamente e a oferta de servios no mbito da assistncia social, seja do ponto de vista quantitativo ou qualitativo. Outro fator de tenso a defesa da famlia como ente central da oferta de bemestar descontextualizando as diversas transformaes da mesma e os processos sociais mais gerais da sociedade dividida em classes. A responsabilizao das famlias em relao proteo social corre o risco de ocultar as contradies sociais, entendendo a famlia como via de superao da questo social, atravs de trabalhos sociais que visam alterar comportamentos e atitudes considerados desviantes. Estas aes acarretam em uma culpabilizao das famlias e aumento das presses em relao s expectativas das tarefas que estas famlias devem cumprir, sobretudo as mais pobres. Em sntese, temos que avanar no sentido da qualificao e do contedo dos servios pblicos no sentido de um sistema efetivo e eficaz e universal, no sentido do entendimento de que O SUAS no apenas um instrumento gerencial, mas, sobretudo um instrumento poltico, que expressa um campo de lutas e contradies inerentes poltica de Assistncia Social em nosso pas, que busca se assentar na concretizao e ampliao da proteo social no contributiva no campo socioassistencial, e s se efetivar com a inequvoca responsabilidade e capacidade estatal na proviso e conduo desta poltica.

Referncias
ALAYON, N. Assistncia e assistencialismo: controle dos pobres ou erradicao da pobreza? So Paulo: Cortez, 1995.

42

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011

A institucionalidade da assistncia social na proteo social brasileira

BEHRING, E. R. Trabalho e seguridade social: o neoconservadorismo nas polticas sociais. In: BEHRING, E.; ALMEIDA, M. H. T. Trabalho e seguridade: percursos e dilemas. So Paulo: Cortez, 2008. p. 152-174. BERETTA, R. C. de S.; MARTINS, L. C. de O. Estado, municipalizao e gesto municipal. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 77, p. 63-77, mar. 2004. BORN, A. A. A sociedade civil depois do dilvio neoliberal. In: SADER, e.; GENTILI, P. (Org.). Ps-meoliberalismo: as polticas sociais e o estado democratic. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Norma Operacional Bsica NOB/SUAS. Braslia, 2005. ______. Secretaria Nacional de Assistncia Social. SUAS: configurando os eixos de mudana. Braslia: MDS, 2008. Caderno 1. CARDOSO JUNIOR, J. C.; JACCOUD, L. Polticas sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no brasil contemporneo. Braslia: IPEA, 2005. p. 181-260 CARVALHO, R.; IAMAMOTO, M. V. Relaes sociais e servio social no Brasil. So Paulo: Cortez, 1985. CASTEL, R. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. Petrpolis: Vozes, 1998. COHN, A.; DRAIBE, S.; KARSCH, . Desafios atuais para a assistncia social: a busca de alternativas. So Paulo: FUNDAP, 1995. Mimeo. DRAIBE, S. Brasil: o sistema de proteo social e suas transformaes recentes. Santiago do Chile: Cepal, 1993. (Srie Reformas de Polticas Pblicas, n. 14). ESPING-ANDERSEN, G. As trs economias polticas do Welfare state. Lua Nova, Rio de Janeiro, n. 24, 1991. FONSECA, A. M. Famlia e poltica de renda mnima. So Paulo: Cortez, 2001. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA - IPEA. PNAD 2006: primeiras anlises. Braslia: IPEA, 2006. LOPES, M. H. C. O tempo do SUAS. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. especial, p. 76-95, 2006. MESTRINER, M. L. O estado entre a filantropia e assistncia social. So Paulo: Cortez, 2001. PEREIRA, P. A. A poltica social no contexto da seguridade social e do Welfare State: a particularidade da Assistncia Social. Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 56, 1998.
SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011 43

Fabricio Fontes de Andrade

______. Mudanas estruturais, poltica social e papel da famlia: crtica ao pluralismo de bem-estar. In: SALES, M. A.; MATOS, M. C.; LEAL, M. C. (Org.). Poltica social, famlia e juventude: uma questo de direitos. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2006b. p. 25-42. ______. Necessidades humanas: subsdios a critica dos mnimos sociais. So Paulo: Cortez, 2006a. ______. O primeiro ano do Sistema nico de Assistncia Social. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. esp., p. 96-122, 2006. ______. Sobre a poltica de assistncia social no Brasil In: PEREIRA, P. A.; BRAVO, M. I. S. (Org.). Poltica social e democracia. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2007. p. 110-236 RAICHELIS, R. Esfera pblica e conselhos de assistncia social: caminhos de construo democrtica. So Paulo: Cortez, 2000. SANTOS, W. G. Cidadania e justia social. Rio de Janeiro: Campus, 1979. SOUZA, M. de F. Implementao municipal do SUAS - Sistema nico da Assistncia Social: balano das condies de gesto da assistncia social em municpios do Vale do Paraba. So Paulo. 2006. Dissertao (Mestrado em Servio Social) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, 2006. SPOSATI, A. Desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social no Brasil. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 68,. p. 54-82, 2001. SPOSATI, A.; FALCO, M; do C.; TEIXEIRA, S. M. F. Os direitos (dos desassistidos) sociais. So Paulo: Cortez, 1995. STEIN, R. H. A descentralizao como instrumento de ao poltica e suas controvrsias. Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. 54, p.75-94, 1997. TAPAJS, L. Gesto da Informao no SUAS. Revista Servio Social e Sociedade, So Paulo, n. esp., p.178-201, 2006. YAZBEK, M. C. Terceiro setor e despolitizao. Revista Inscrita, BRASILIA, jul. 2000.

Recebido em: 12/02/2011 Aprovado em: 15/04/2011

44

SERV. SOC. REV., LONDRINA, V. 13, N.2, P. 19-44, JAN./JUN. 2011