Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova no.28-29 So Paulo Apr. 1993

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000100009

ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

A falcia neoliberal*

Adam Przeworski Professor de Cincia Poltica na Universidade de Chicago e coordenador do Center for Rationality, Ethics and Society na mesma universidade

Esta uma era da ideologia. Vrios pases, na Europa do Leste e em outros lugares, deram incio recentemente ao maior experimento com inspirao ideolgica desde que Stalin iniciou a industrializao forada da Unio Sovitica em 1929. Ainda que o esprito dominante faa eco frase de Konrad Adenauer, "nada de experincias", as transformaes econmicas que se tm em vista nesses pases ironicamente espelham o projeto comunista. Elas implementam um projeto intelectual, um projeto traado no interior do universo acadmico norte-americano e cuja forma dada por instituies financeiras internacionais. Buscam-se com essas transformaes efeitos radicais, com a plena inverso de todas as relaes sociais vigentes. Elas oferecem uma panacia, um elixir mgico que, uma vez tomado, curar todos os males. Substitua-se "nacionalizao dos meios de produo" por "propriedade privada" e "plano" por "mercado" e a estrutura da idelogia poder permanecer intacta. Talvez as revolues retirem sua forma dos prprios sistemas contra os quais se dirigem. Confrontadas com o que, no raro, a mais grave crise econmica das suas histrias, naes de todos os quadrantes so chamadas a mergulhar e perseverar. So exortadas a mergulhar em reformas sobre as quais apenas uma coisa pode ser conhecida com segurana: elas pioraro a situao da maioria das pessoas por algum tempo. Recomenda-se enfaticamente a elas que atropelem o processo democrtico, pela introduo de reformas com tal rapidez que os cidados no tenham tempo de se mobilizarem eficazmente contra elas. Mesmo quando as dores das reformas j se fizeram sentir os polticos so exortados a manter o curso, e na maioria o fazem. Lderes sindicais falam publicamente da sua "esperana de que haja desemprego". Ministros das finanas declaram que, se o desemprego no atingir 8 ou 10%, ser "um sinal de que as reformas no esto funcionando". Lderes de governos afirmam sua determinao de persistir "apesar de todas as presses polticas sobre ns".1 A ideologia neoliberal, gerada nos Estados Unidos e em vrias agncias

multinacionais, sustenta que a escolha bvia: h somente uma via para o desenvolvimento, e ela deve ser seguida. Os proponentes dessa ideologia argumentam como se possussem uma viso do mundo da perspectiva do Juzo Final, um modelo geral da dinmica poltica e econmica que lhes d acesso s conseqncias ltimas de todas as etapas parciais.2 No entanto esse modelo no passa de uma mistura de dados empricos, argumentos a partir de princpios primeiros, interesse prprio e wishful thinking. Ademais, embora a idelogia do mercado parea agora ter alcanado uma hegemonia intelectual incontestada, as virtudes dos mercados vm sendo fortemente questionadas por desenvolvimentos recentes na teoria econmica neoclssica precisamente o quadro de pensamento que at ento dera base ao argumento de que os mercados so eficientes alocadores de recursos. As observaes de que um conjunto completo de mercados invivel e de que a informao inevitavelmente imperfeita invalidam a defesa da eficcia da mo invisvel.3 Alm disso, padres observados de crescimento econmico no podem ser explicados sem recorrer a externalidades, prejudicando assim qualquer expectativa de que mercados concorrenciais sejam eficientes em termos dinmicos.4 Confrontada com o mundo real a ideologia do mercado no se sai melhor. A formulao temtica para o simpsio do qual este texto parte toma por referncia "os Estados Unidos e as naes-chave ocidentais que foram governadas na ltima dcada por partidos conservadores, pr-empresa privada". Entretanto, se um marciano fosse assinalar os sistemas econmicos mais eficientes e humanos na Terra, ele certamente no escolheria as naes que mais confiam em mercados. Os Estados Unidos so uma economia estagnada na qual os salrios reais mantm-se constantes h mais de uma dcada e a renda real dos 40% mais pobres da populao diminuiu. uma sociedade desumana na qual 11,5% da populao cerca de 28 milhes de pessoas, incluindo 20% das crianasvivem na pobreza. a mais antiga democracia do mundo, mas tem uma das mais baixas taxas de participao eleitoral no mundo democrtico, e a mais elevada populao presidiria per capita no mundo. esse o modelo a seguir? No cabe entender essas observaes como uma defesa de padres tradicionais de interveno estatal, seja no capitalismo ou no socialismo; como uma argumentao contra a confiana nos mercados; ou como um ataque a reformas pr-mercado. Pretendem elas, sim, associar-se s vozes de advertncia contra os perigos do zelo ideolgico excessivo. Meu argumento no que segue que ainda conhecemos pouco sobre mercados e democracias, e que o pouco que conhecemos no oferece apoio a projetos ideolgicos. MERCADOS E EFICINCIA Nos primeiros momentos da euforia ps-comunista na Europa do Leste o modelo a seguir parecia bvio. No entanto, noes vagas sobre "mover-se na direo de economias 'normais'", "acolher o modelo testado pela experincia histrica das economias desenvolvidas" ou "construir uma economia de mercado como o Ocidente" no eram, no so e no podem ser suficientes para guiar o processo de transformao econmica. Economias "normais" diferem muito entre si nos graus de interveno estatal; no modo como se organizam suas firmas, indstrias e instituies financeiras; nos seus sistemas de negociaes coletivas; e nos seus sistemas de proviso de bem-estar social. Imitar os Estados Unidos no aponta na mesma direo do que imitar a Sucia

ou o Japo. Ademais, no nada seguro que as alternativas com que se defronta a Europa oriental de fato se restrinjam quelas j testadas em outros lugares. Para ficar num ponto, um setor estatal reformado de algum tipo provavelmente produzir a maior parte do produto nacional nessas naes no futuro previsvel. Acrescenta-se a isso que o sentimento favorvel a algum tipo de sistema de autogesto pelos trabalhadores permanece forte. Num apanhado geral as questes so: o papel do Estado na coordenao da alocao de recursos, as qualidades distributivas e concernentes ao bem-estar de estruturas alternativas de propriedade e as estratgias de desenvolvimento, quando existem. No importa, aqui, a longa histria de reflexo sobre esses problemas. Limitarei meu foco a questes de importncia prtica imediata para o Leste e o Sul tomados como um todo. Aqueles que esperam do mercado a coordenao de atividades econmicas para gerar alocaes de recursos eficientes intertemporalmente presumem a verdade da proposio conhecida como o primeiro teorema da economia de bem-estar de que mercados concorrenciais so suficientes para gerar eficincia. Mas essa crena foi minada pelo desenvolvimento da economia dos mercados incompletos e da informao imperfeita. Na formulao de Joseph Stiglitz, "pode ser que a mo invisvel de Adam Smith se assemelhe mais aos novos trajes do imperador: invisvel porque no existe".5 O esquema dos mercados eficientes foi desenvolvido gradualmente por economistas do final do sculo passado e incio do atual, como Leon Walras e Vilfredo Pareto, antes de ser formalizado por Kenneth Arrow e Georges Debreu em 1954.6 O modelo simples: indivduos sabem que tm necessidades e recursos e eles livremente produzem e trocam bens e servios. Em condies de equilbrio todas as expectativas dos indivduos esto satisfeitas e todos os mercados esto "claros". Portanto, os preos pelos quais os indivduos trocam refletem suas preferncias e a escassez relativa de diversos bens e servios; esses preos informam os indivduos sobre todas as oportunidades que eles deixam de aproveitar. Disso resulta que os recursos so alocados de tal modo que todos os ganhos do intercmbio so exauridos; ningum pode melhorar sua situao sem piorar a de outro; e a distribuio de bem-estar resultante no seria alterada na vigncia de uma regra de unanimidade. Essas so trs definies de racionalidade coletiva (tambm conhecida como timo de Pareto). O argumento a favor dos mercados como alocadores eficientes de recursos depende da premissa de que os mercados so "completos", ou, em outras palavras, de que existe um "mercado" para cada estado contingente da natureza. Mas, como o prprio Kenneth Arrow mostrou em 1964, essa premissa no se sustenta: alguns mercados futuros, especialmente mercados de risco, inevitavelmente so insuficientes.7 Na ausncia de alguns mercados os preos deixam de sumariar todos os custos de oportunidade, o que implica que nem todos os agentes econmicos esto operando com a mesma informao. Os mercados de trabalho, de capital e de bens no so "claros", e a alocao resultante deixa margem para melhora. Ademais, como mostraram Greenwald e Stiglitz, na ausncia de algum mercado, mesmo a alocao daqueles recursos para os quais existem mercados deixar de ser eficiente. 8 Para examinar o efeito de reformas orientadas para o mercado sobre o crescimento precisamos distinguir trs questes: 1) por que a estabilizao e a liberalizao (do comrcio exterior e da concorrncia domstica) induzem recesses?; 2) por que certos programas de estabilizao minam o crescimento

futuro?; e 3) so a estabilidade e a concorrncia suficientes para a retomada do crescimento?9 Programas de estabilizao tendem a induzir recesses, mesmo quando no so acompanhados por liberalizao. H pelo menos duas razes para isso: a estabilizao costuma ser atingida mediante a reduo da demanda e a estabilizao bem-sucedida eleva fortemente as taxas de juros. Alm disso, a reduo ou eliminao de subsdios a indstrias, a sustentao de preos e as tarifas de importao, juntamente com medidas antimonopolistas domsticas, tendem, todas elas, a deprimir as taxas de lucro sobre os investimentos e a estimular o desemprego. Enquanto altas taxas de juros podem ser transitrias, seus efeitos se prolongam aps o trmino do perodo inicial de estabilizao. Como assinalou Stanley Fischer: "O investimento no se recuperar enquanto as taxas reais de juros no atingirem um nvel razovel, e perodos prolongados de taxas reais de juros elevadas criam crises financeiras e bancarrotas mesmo para firmas que seriam viveis em nveis razoveis da taxa de juro".10 A segunda razo pela qual programas de estabilizao freqentemente minam as perspectivas de crescimento futuro foi elucidada por Vito Tanzi, que observou que cortes no consumo feitos sob a presso de crises fiscais tendem a no discriminar entre consumo do governo e investimento pblico. Aps examinar vrios casos em que polticas de estabilizao minaram a capacidade de crescimento, Tanzi concluiu: "Em todos esses exemplos, a oferta foi reduzida, criando desequilbrios que, com o tempo, manifestaram-se na forma de demanda excessiva. Nesses casos, polticas de administrao da demanda teriam por si prprias reduzido os sintomas desses desequilbrios mas no teriam eliminado as causas. Assim, programas de estabilizao podero suceder-se uns aos outros sem gerarem um ajuste durvel".11 Com efeito, projetos de investimento freqentementre so politicamente mais fceis de cortar do que servios do governo ou o emprego pblico. Tanto os investimentos pblicos em infra-estrutura quanto medidas para induzir o investimento privado sofrem redues, com o que se diminui a oferta futura. Finalmente, mesmo quando so bem-sucedidas em seus prprios termos, as reformas orientadas para o mercado dificilmente geraro condies favorveis ao crescimento. A teoria econmica neoclssica pouco tinha a dizer sobre o crescimento. Suas preocupaes eram predominantemente estticas, e quem leu Schumpeter sabe que a eficincia esttica um critrio pobre de bemestar. Economias dinmicas no so eficientes no sentido esttico; elas usam vrias tcnicas, com relaes custo/benefcio diferentes. Por sua vez, a questo de se um mercado concorrencial gera eficincia dinmica altamente complexa. A teoria que surgiu da economia neoclssica, o modelo Solow-Swan de crescimento exgeno, sustentava que o equilbrio concorrencial eficiente, mas tambm que ele conduz estagnao da renda na ausncia de crescimento populacional e de mudana tcnica exgenos. Essa teoria predizia que os nveis de desenvolvimento econmico de todas as naes deveriam convergir, o que no ocorre.12 Modelos recentes oferecem uma explicao endgena para o crescimento econmico, mas nessas teorias o equilbrio concorrencial deixa de ser eficiente.13 O "motor do crescimento" um conjunto de externalidades na educao, nas qualificaes, na tecnologia e assim por diante. Mercados concorrenciais, nos quais as firmas no detm um retorno integral das suas aplicaes, tendem a subministrar os fatores que geram essas externalidades.

O ESTADO E O CRESCIMENTO ECONMICO Em conseqncia, o presente estado da teoria econmica no sustenta a concluso de que mercados concorrenciais so suficientes, seja para alocar recursos eficientemente seja para gerar crescimento. Quer tomemos a teoria dos mercados incompletos, com suas assimetrias informacionais; ou a teoria do crescimento endgeno, com retornos constantes a um mesmo fator e a externalidades; ou a teoria do intercmbio no-walrasiano, sempre encontraremos argumentos neoclssicos que sugerem a necessidade de alguma interveno estatal para o crescimento. A noo de que o mercado por si prprio capaz de alocar eficientemente recursos puramente hortativa.14 A lio central das teorias de crescimento endgeno a da importncia da educao, seja ela medida por taxas de matrculas ou por ndices como a alfabetizao. A educao primria feminina tem retornos particularmente altos em termos de crescimento per capita. Embora no paream existir estudos estatsticos similares no tocante a dispndios com sade, o World Development Report do Banco Mundial para 1991 cita impressionantes sinais dos efeitos detonadores de produtividade de programas de sade, assim como da forte correlao estatstica entre maior igualdade na distribuio de renda e crescimento mais rpido. O efeito do investimento pblico sobre o crescimento um tpico demasiado controverso para ser tratado de modo sumrio. Entretanto, pesquisas recentes resumidas por Gene Grossman mostram que os governos deveriam dedicar-se a investimentos infra-estruturais no oferecidos eficientemente por agentes privados e deveriam tomar medidas no sentido do aumento da taxa de lucro de projetos privados. 15Esse papel incluiria uma poltica industrial seletiva, que contemplasse taxas de crdito preferenciais para indstrias de alta tecnologia (nas quais a taxa de lucro do mercado muito mais baixa do que a taxa social); tambm para projetos afetados por altos custos de entrada, substanciais economias de escala ou curvas de aprendizado acentuadas; e para projetos com perdas nas relaes interfirmas devido a externalidades e a assimetrias de informao entre compradores e produtores. Outros resultados recentes, obtidos por economistas como Robert Barro e Ronald Findlay, reforam a idia de que algum nvel intermedirio de investimento e emprego pblicos muito abaixo de 100, mas tambm muito acima de zero o timo para o crescimento econmico.16 Essas descobertas relativas ao papel do Estado na promoo e sustentao do desenvolvimento suscitam a questo institucional fundamental, sobre como organizar instituies estatais de tal modo que apenas intervenham quando isso for apropriado. Economistas neoliberais como Robert Tollison e George Stigler lembram que a capacidade do Estado de se envolver em atividades produtivas ou favorecer diferencialmente projetos privados facilmente pode dar ensejo conduta em busca de renda. 17 Mas enquanto a questo sobre as regras e estruturas institucionais socialmente timas permanece aberta, seria equivocado responder que o Estado deveria ser proibido de qualquer interveno discricionria, limitando-se seu papel promoo da "liberdade da empresa individual". No ser fazendo de conta que o Estado possa ser de alguma forma solado da economia que se podero resolver problemas de desenho institucional, mas eles tm que ser enfrentados como tais. Da mesma forma, questes institucionais no podem ser limitadas ao papel

"do Estado". Qualquer economia capitalista, na qual os mercados inevitavelmente so incompletos e os agentes econmicos particulares tm acesso a informao diferenciada, inclui vrios tipos de atores principais e de seus agentes: gerentes e empregados, proprietrios e gerentes, credores e empresrios, cidados e polticos. O desempenho de determinadas firmase, no limite, da economia como um tododepende do desenho de instituies que regulem essas relaes. Interessa que os empregados tenham incentivos e possam ser monitorados para a maximizao de esforos; que os gerentes tenham incentivos e possam ser monitorados para a maximizao de lucros; e que o Estado tenha incentivos e possa ser monitorado para resistir presso de firmas dbeis ou de interesses especficos. Referir-se ao "mercado" como o objeto da "interveno estatal" obscurece as questes reais. O problema em causa no se reduz ao confronto do "mercado" contra o "Estado", mas concerne a especficos mecanismos institucionais capazes de oferecer a determinados agentes econmicos, incluindo o Estado, incentivos e informao que os levem a se conduzir de uma maneira coletivamente racional.18 As conseqncias prticas de no se considerarem essas questes so mais bem ilustradas pelas peripcias da privatizao na Europa do Leste. O antigo ministro das Finanas polons Leszek Balcerowicz defendeu a privatizao do seguinte modo: "Uma economia de mercado baseada na ampla participao de diferentes formas de propriedade privada propicia o mais elevado grau de eficcia entre todos os sistemas econmicos conhecidos na prtica no uso dos recursos materiais e espirituais de uma sociedade. Em conseqncia, gera a mais rpida melhora do padro de vida dos cidados. Isso se d porque a economia de custos, a boa organizao do trabalho, a alta qualidade da produo, a busca efetiva de novos mercados e o desenvolvimento e progresso tcnicos so do interesse dos proprietrios que dirigem o trabalho das empresas".19 Esperanas desses tipos relativamente privatizao repousam sobre trs premissas falsas: 1) de que a propriedade privada resolver os problemas das relaes entre atores principais e agentes, forando os gerentes maximizao dos lucros; 2) de que o mercado uma fonte de incentivos para os empregados mais do que uma fonte de informao para os gerentes; e 3) de que haver disponibilidade de capital suficiente para infundir investimento em firmas recm-privadas. As duas primeiras premissas baseiam-se em concepes do capitalismo prprias ao sculo XIX. Para se perceber a falha na ltima premissa basta uma contabilidade elementar: dado que as poupanas privadas na Europa do Leste no excedem 10% do estoque de capital, e supondo-se que estrangeiros compraro no mximo outros 10%, de onde vir o resto do capital? Como resultado de tais equvocos a Polnia gastou dois anos no debate sobre a privatizao, deixando na incerteza o status das empresas estatais, que continuam a produzir cerca de 70% do produto nao-agrcola. DEMOCRACIA E DESEMPENHO ECONMICO Certamente gostaramos de concordar com a Conferncia de Bonn sobre Cooperao Econmica na Europa quando sustenta que "instituies democrticas e liberdade econmica fomentam o progresso econmico e social". Dado, contudo, o estado presente dos conhecimentos, no sabemos se isso verdade. A premissa subjacente que a democracia salvaguarda direitos de propriedade e que estes, por seu turno, fomentam o crescimento econmico ao diminurem o risco para os investidores. Pode ser, como sustentaram

alguns, que direitos seguros de propriedade promovam o crescimento. No entanto, mesmo se a democracia promove o crescimento, dever ser por razes outras do que a sua garantia de direitos de propriedade. Ademais, no sabemos se a democracia promove o desenvolvimento econmico, se o impede, ou se lhe irrelevante. Os dados estatsticos so inconclusivos e os estudos que os produziram tm falhas graves. Eu examinei dezessete estudos, que geraram vinte concluses (alguns distinguiam reas ou perodos separados).20 Dentre eles oito encontraram evidncias em favor da democracia e oito em favor do autoritarismo; os outros quatro no encontraram diferena. Ainda mais desconcertante que, entre os 11 resultados publicados em 1987 ou antes, oito concluam que regimes autoritrios cresciam mais rapidamente, enquanto nenhum dos nove resultados publicados aps 1987 dava apoio a essa concluso. Como essa diferena no parece ser imputvel a amostras ou perodos, s nos resta entregar-nos a cogitaes sobre a relao entre estatstica e ideologia. Devido a certos problemas tcnicos eu de qualquer forma hesito em atribuir muito significado a esses resultados. Portanto, no estou sugerindo que a democracia gera desempenho econmico inferior mas s que ainda no conhecemos os fatos. A democracia pode promover crescimento econmico por uma variedade de razes. Por exemplo, porque eficiente quanto informao, no sentido de punir os maus governantes e de recompensar os bons. 21 Mas a democracia como tal no consiste necessariamente numa salvaguarda de direitos de propriedade. O mercado um sistema pelo qual recursos escassos so alocados a usos alternativos por decises descentralizadas. Entretanto, no capitalismo a propriedade institucionalmente distinta da autoridade: os indivduos so simultaneamente agentes no mercado e cidados. Como resultado, h dois mecanismos pelos quais recursos podem ser alocados para usos e distribudos entre os domiclios o mercado e o Estado. O mercado um mecanismo pelo qual os indivduos "votam" por alocaes com os recursos que possuem, recursos que sempre so distribudos desigualmente; o Estado um sistema que aloca recursos que no so de sua propriedade, com direitos distribudos de modo diverso que no mercado. Nessas circunstncias, s por um golpe de sorte os dois mecanismos conduziro ao mesmo resultado. A alocao de recursos que os indivduos preferem como cidados geralmente deixa de coincidir com a alocao a que eles chegam atravs do mercado. A regra democrtica "um cidado, um voto" exacerba essa divergncia, ao igualar o direito de influenciar a alocao de recursos atravs do Estado. No de surpreender que as distribuies de consumo produzidas pelo mercado divirjam daquelas coletivamente preferidas pelo eleitorado, visto que a democracia oferece, queles que so pobres, oprimidos, ou de algum outro modo insatisfeitos com a distribuio inicial de dotaes, uma oportunidade de buscar compensao pela via do Estado. Dotados de poder poltico na forma do sufrgio universal, aqueles que sofrem em conseqncia da propriedade privada tentaro usar esse poder para redistribuir riqueza. Formulado em termos tcnicos: se o voto mediano decisivo, e se a distribuio de renda gerada pelo mercado distorcida, ampliando o segmento das rendas mais baixas como sempre , ento a regra majoritria demandar uma igualdade de rendas.22 A questo do impacto da democracia sobre a instituio da propriedade

privada estava no centro dos debates sobre os direitos de voto e de associao na Europa ocidental e na Amrica do Norte durante o sculo XIX. Os conservadores concordavam com os socialistas em que a democracia especialmente o sufrgio universal e o direito de organizao dos trabalhadores necessariamente ameaaria a propriedade. Madison, Macaulay, Ricardo e Marx concordavam todos em que as pessoas com pouca ou nenhuma propriedade usariam seus direitos polticos para expropriar as com mais propriedade, com o que minariam o capitalismo. O filsofo escocs James Mackintosh predisse em 1818 que, se as "classes laboriosas" ganhassem o direito de voto, "uma animosidade permanente entre opinio e propriedade dever ser a conseqncia". David Ricardo estava disposto a estender o sufrgio somente "quela parte [do povo] da qual no se possa esperar que tenha um interesse em subverter o direito de propriedade". 23 No seu discurso de 1842 sobre os cartistas, Thomas Babington Macaulay apresentou o sufrgio universal como o fim da propriedade e portanto de toda civilizao. 24 Oito anos mais tarde Karl Marx exprimiu a mesma convico de que a propriedade privada e o sufrgio universal so incompatveis.25 Vistas retrospectivamente essas concluses obviamente eram demasiado fortes. H no mundo atual catorze naes que permaneceram continuamente capitalistas e democrticas durante o ltimo meio sculo. Se contudo "o povo" (na sua acepo oitocentista de entidade singular) soberano, pode ocorrer que ele prefira uma alocao e distribuio de recursos que divirja do resultado do mercado. Para citar Brian Barry, " precisamente porque o mercado incompatvel com a introduo de consideraes de justia distributiva que ele no pode ser aceito como o rbitro da distribuio da renda". Como bem formulou Diane Elson, no mercado "a escolha em pequena escala no proporciona a escolha em grande escala"; os indivduos podem escolher, mas a sociedade no pode.26E a sociedade, pelo que eu entendo todo o povo de um pas agindo atravs de um processo democrtico, pode decidir coletivamente que outros bens que no aqueles maximizados pelo mercado deveriam ser a meta do desenvolvimento. A democracia inevitavelmente ameaa os "direitos de propriedade". As democracias, contudo, no so uniformes. Sistemas de representao, arranjos para dividir e supervisionar o poder, mtodos para organizar interesses, doutrinas legais e os direitos e obrigaes associados cidadania diferem significativamente ao longo de regimes nos quais partidos competem e indivduos gozam de direitos polticos. No seu conjunto essas diferenas geram efeitos que, a despeito de dois mil anos de reflexo e investigao, ainda so mal compreendidos. Mais especificamente, precisamos conhecer as condies sob as quais as instituies democrticas operam e se mantm. Por "operam" entendo que elas alcancem efeitos to amplamente desejados como crescimento econmico, segurana material, liberdade de violncia arbitrria, e assim por diante. Por "se mantm" entendo que elas absorvem e de fato regulam todos os principais conflitos, de tal modo que as leis e as outras regras so mudadas apenas de maneira legal e regular. Por estranho que parea, mesmo hoje as respostas nos escapam. Isso no quer dizer que no haja pistas. Por exemplo, estudos de economias capitalistas desenvolvidas mostram que at o incio dos anos oitenta um desempenho econmico melhor era mais freqentemente alcanado por pases nos quais sindicatos abrangentes e centralizados negociavam com os

empregadores na presena de um Estado controlado por um partido socialdemocrata. Anlises estatsticas dos pases do OECD mostraram repetidamente que uma desigualdade de renda mais baixa, servios de bem-estar social mais extensivos, umtrade-off mais favorvel entre emprego e inflao, um tradeoff mais favorvel entre salrios e investimentos e um trade-off mais favorvel entre crescimento e polticas sociais so prprias a pases que combinam sindicatos fortes com controle social-democrata sobre o governo. Meu prprio estudo de catorze pases da OECD entre 1960 mostra que o bemestar do adulto mdio, do trabalhador mdio e do empregado fabril mdio era mais alto em pases social-democratas. (Bem-estar definido aqui como a utilidade, tendo em conta a averso ao risco, de uma loteria composta por renda no mercado, compensao para o desemprego e salrio social). Em termos simples, os nicos pases no mundo nos quais quase ningum pobre aps impostos e transferncias so aqueles que seguem polticas socialdemocratas.27 O que parece importar, ento, para o desempenho econmico e o bem-estar social no simplesmente "democracia" em geral mas instituies e polticas democrticas especficas. Com efeito, a questo correta no se a democracia tal como a conhecemos se desenvolver nos pases que recentemente experimentaram um colapso do autoritarismo, mas sim que tipos de instituies democrticas podero emergir, e com que resultados econmicos. MODERNIZAO VIA INTERNACIONALIZAO? Enquanto as causas do colapso do crescimento no conjunto do Sul e do Leste so de difcil diagnstico, mais fcil identificar a resposta usual a ele. O termo que melhor se aplica "modernizao via internacionalizao". Diferentes foras polticas no Sul capitalista e no Leste ps-comunista no vislumbram outra alternativa seno embarcar na "passagem Noroeste" uma via que conduziria suas sociedades ao "Primeiro Mundo", ao "Norte" para alguns, a "Oeste" para outros. Trata-se de uma estratgia para tentar adotar os padres polticos, econmicos e culturais (democracia, mercados e individualismo consumista) dominantes no mundo capitalista avanado. Modernizao tornase sinnimo de internacionalizao. O programa poltico e econmico que guia as foras polticas mais importantes no conjunto da Europa do Leste consiste em "juntar-se ao Ocidente" ou "reentrar na Europa". Baseia-se esse programa no que poderamos denominar "o silogismo leste-europeu". A premissa maior desse silogismo "se no fosse o comunismo seramos como o Ocidente". A premissa menor "agora o comunismo se foi". A concluso no apenas assevera que a Europa oriental deveria adotar o modelo ocidental e o far, como tambm promete que esse modelo ir gerar a riqueza e o encanto do capitalismo desenvolvido. Concepes semelhantes so correntes na Amrica Latina, como atesta a promessa do presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari, de conduzir seu pas ao "Primeiro Mundo", ou das falas do presidente brasileiro Fernando Collor de Mello sobre a "integrao competitiva". Essa estratgia parece sem precedentes na histria. Todas as tentativas anteriores de modernizao concebiam o desenvolvimento como um projeto ligado independncia nacional, econmica e poltica. Todos os lderes modernizadores anteriores asseveravam a importncia das culturas nacionais, invocavam instituies polticas consistentes com as tradies nacionais e

tinham em vista um crescimento liderado por indstrias nacionais e orientado para mercados locais.28 Em contraste, a estratgia da modernizao pela internacionalizao explicitamente aceita uma submisso pelo menos parcial da soberania nacional nos domnios poltico, econmico e cultural. Essa estratgia abre os mercados locais penetrao estrangeira, abole as barreiras culturais e busca moldar as instituies polticas conforme modelos desenvolvidos em outros lugares. A Coca-Cola no mais a droga imperialista mas o nctar da prosperidade universal. A histria mostra que, mesmo naqueles casos em que a modernizao foi uma estratgia de desenvolvimento nacional autnomo, ela tende a criar enormes tenses, ao gerar mudanas na distribuio de renda, deslocamentos nas relaes de poder e transformaes culturais profundas. Longe de escapar dessas tenses, a busca da modernizao pela internacionalizao na realidade as exacerba. H duas razes para isso. A primeira reside na natureza competitiva dessa estratgia: no possvel que todos os pases tenham simultaneamente um balano de pagamentos positiva. A corrida pela modernizao inevitavelmente ter seus vencedores e seus perdedores. Ademais, os vencedores e os perdedores no sero Estados nacionais mas regies, setores, indstrias e grupos sociais especficos. A conseqncia ser um acentuado aumento da desigualdade regional, setorial e social entre naes e no interior delas. Ao mesmo tempo, essa estratgia exige dos governos nacionais que abram mo de alguns dos instrumentos tradicionais da poltica econmica. Eles so levados a fixar taxas de cmbio, a ajustar a demanda dos seus parceiros comerciais, a se submeterem a vrias metas e condies estabelecidas pelos credores internacionais. Em conseqncia, os governos nacionais sofrem um srio declnio da sua capacidade de compensar os perdedores e de administrar tenses em geral. A democracia tambm sofre quando decises que outrora eram controladas por autoridades nacionais eleitas passam para as mos de atores que no podem ser nomeados ou removidos mediante o voto. A combinao de crescente desigualdade e decrescente soberania nacional ameaa exacerbar conflitos sociais e enfraquecer instituies democrticas nascentes. O estilo de formular polticas inerentes aos programas neo-liberais de reforma econmica contribui para isso da seguinte maneira. Sendo dolorosa a "cura" neoliberal, com custos sociais significativos, as reformas tendem a ser iniciadas a partir de cima e desencadeadas de surpresa, independentes da opinio pblica e sem a participao de foras sociais organizadas. As reformas tendem a ser postas em vigor por atos arbitrrios ou empurradas atravs de legislativos sem quaisquer mudanas que reflitam a divergncia de interesses e opinies. O estilo poltico de implementao tende no sentido do governo por decreto; os governos tentam mobilizar suas bases de apoio, ao invs de aceitar os compromissos que resultariam da consulta pblica. No final, a sociedade fica sabendo que pode votar mas no escolher; legislativos so levados impresso de que no tm papel a desempenhar na elaborao de polticas; partidos polticos, sindicatos e outras organizaes nascentes aprendem que suas vozes no contam. O carter autocrtico dessas reformas "estilo Washington" ajudam a minar as instituies representativas, a personalizar a poltica e a engendrar um clima em que a poltica fica reduzida a trapaas, ou ento inflada numa busca de redeno. Assim, mesmo quando as polticas neoliberais fazem sentido economicamente elas debilitam as instituies representativas. Na Polnia, as quatro instituies que gozavam da maior

confiana dos cidados quando o primeiro governo ps-comunista assumiu em 1989 eram as duas casas do Parlamento, o governo Mazowieski e a Igreja Catlica. Ao cabo de dezoito meses de reformas econmicas, as trs instituies que gozavam de maior confiana eram as Foras Armadas, a polcia e a Igreja, nessa ordem. A constatao da freqncia dos fracassos de estratgias de modernizao no passado induz sobriedade. Integrar o clube primeiro-mundista da democracia e da prosperidade proeza nada desprezvel. Desde a Segunda Guerra Mundial apenas a Grcia, o Japo, Portugal e Espanha o fizeram. A Coria do Sul e Formosa talvez estejam no limiar; certamente so os modelos que todos querem imitar. Ainda que tais realizaes no sejam impossveis, elas tm sido extremamente raras. Ser o caminho rumo ao Primeiro Mundo a nica alternativa disponvel para os pases menos desenvolvidos do Leste e do Sul? vivel economicamente essa estratgia? Pode ela obter e manter apoio poltico local em face dos severos deslocamentos causados pela transformao econmica e os custos sociais resultantes? Que tipo de foras culturais, nacionalistas ou religiosas possivelmente sero desencadeadas por essa estratgia? Aonde poder ela levar, econmica e politicamente? Que tipo de ordem internacional ela criar? Que ocorrer se e quando essas estratgias deixarem de gerar prosperidade? Meu argumento ao longo deste texto foi somente o de que devemos levar a srio essas questes. Liberdade e segurana material so coisas altamente apreciadas pela maioria das pessoas, mas o zelo ideolgico apenas tende a aumentar o sofrimento humano e muitas das receitas de polticas atualmente em voga baseiam-se em nada mais do que zelo. Sempre que eu me candidato a um financiamento governamental para pesquisa exige-se de mim que assine um compromisso de que no farei experincias com seres humanos. Eu gostaria que os governos tivessem que fazer o mesmo.

*Przeworski, A. The Neoliberal Fallacy" Journal of Democracy, julho de 1992, pp. 4550. Traduo de Gabriel Cohn. 1 A primeira afirmao, por Barbara Labuda, uma dirigente do Solidariedade e depurada, citada em Domaranczyk, 100 dni Mazowieckiego, Varsvia, 1990. A segunda do ministro da Economia da Tcheco-Eslovquia, Vladimir Dlouy, citado no Financial Times, de Londres, 6 de fevereiro de 1991; a terceira do antigo ministro das Finanas polons Lesek Balcerowiz, Financial Times* 16 de julho de 1990. 2 Essa posio desconcertante, dada a fragilidade do conhecimento no qual se baseia tanto esse conselho quanto o dinheiro que segue as palavras. A leitura dos sucessivos Development Reports do Banco Mundial revela slida pesquisa que fala em favor da mobilizao das poupanas pblicas, apia a importncia da igualdade de renda e dos dispendios em educao e sade para o crescimento econmico, e salienta as advertncias acerca dos perigos da desregulao financeira e da liberalizao do comrcio fora de hora. No entanto as recomendaes de polticas so unnimes na insistncia nas virtudes dos mercados. O mesmo aplica-se ao Fundo Monetrio Internacional. Algumas das anlises mais cticas das polticas do FMI provm dos seus prprios pesquisadores, cujo trabalho tem pouco ou nenhum impacto discernvel nas polticas do Fundo. Vejam-se em especial os estudos coligidos em Blejer, M. e Chu, K. (eds.), Fiscal Policy, Stabilization, and Growth in Developing Countries, Washington, D.C., International Monetary Fund, 1989. 3 Stiglitz, J. A. "Whither Socialism? Perspectives from the Economics of Information" (Wicksell Lectures, Estocolmo, 1990) e "The Invisible Hand and Modern Welfare Economics" (National Bureau of Economic Research, Working Paper n 3 641, 1991). 4 Lucas, Jr., R. E. "On the Mechanics of Economic Development," Journal of Monetary Economia 22 (1988): 3-42.

5 Sitglitz, J. "Whither Socialism?" 12. 6 Arrow, K., e Debreu, G. "Existence

of an Equilibrium for a Competitive Economy," Econometrica 22(1954): 256-90. 7 Arrow, K. "The Role of Securities in the Optimal Allocation of Risk-Bearing", Review of Economic Studies 31(1964): 91-96. 8 Greenwald, B., e Stiglitz, J.E. "Externalities in Economics with Imperfect Information and Incomplete Markets",Quartefy Journal of Economics 90 (1986): 229-64. 9 A presente discusso segue quase literalmente Bresser Pereira, L.C., Maravall, J.M.; e Przeworski, A. Economic Reform in New Democracies, Cambridge University Press, NY, 1992, onde o leitor pode encontrar provas para os pontos aqui desenvolvidos. 10 Stanley Fischer et al., orgs. Lessons of Economic Stabilization and Its Aftermath (Cambridge: MIT Press, 1991), 404-5. 11 Vito Tanzi, "Fiscal Policy, Stabilization and Growth", in Blejer and Chu org., op. cit., 30. 12 Ver a discusso entre Bradford DeLong e William Baumol sobre "Productivity Growth, Convergence and Welfare" in American Economic Review78 (1988): 1 138-59. 13 Ver Lucas, op.cit: Becker, G. et al, "Human Capital, Fertility, and Economic Growth", Journal of Political Economy 98 (1990): 12-38; e Romer, P.M. "Endogenous Technical Change"', Journal of Political Economy 98 (1990): S71-S103. 14 Murrell, P. "Can Neoclassical Economics Underpin the Reform of Centrally Planned Economies?", Journal of Economic Perspectives 5 (1991): 59-76. 15 Grossman, G. "Promoting New Industrial Activities: A Survey of Recent Arguments and Evidence", OECD Economic Studies 14 (Primavera 1990): 87-125. 16 Barro, R. "Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth", Journal of Political Economy 98 (1990): S103-25; Finlay, R. "The New Political Economy: Its Explanatory Power for the LDCs",Economics and Politics 2 (1990): 193-221. 17 Ver Stigler, G. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975); e Tollison, R.D. "Rent Seeking: A Survey", Kyklos 35 (1982): 575-602/. 18 Esta formulao seminal do problema de Hurwicz, L. The Design of Resource Allocation Mechanisms",American Economic Review 63 (1973): 1-30. 19 Gazeta wyborcza (Vasrvia), 13 de julho de 1990 (meu grifo). 20 Przeworski, A. "Party Systems and Economic Development", tese de doutorado, Northwestern University, 1966; Adelman I., e Morris, C. Society, Politics, and Economic Development (Baltimore: Johns Hopkings University Press, 1967); Dick, W.G. "Authoritarian versus Non authoritarian Approaches to Economic Development," Journal of Political Economy 82 (1974): 817-27; Huntington, S.P., e Domnguez, J.I. "Political Development," in Greenstein, F.J., e Polsby, N.W. (eds.), Handbook of Political Science , vol. 3 (Reading,: AddisonWesley, 1975); Marsh, R.M. "Does Democracy Hinder Economic Development in the Latecomer Developing Nations?" Comparative Social Research 2 (1979): 215-48; Weede, E. "The Impact of Democracy on Economic Growth: Some Evidence from Cross-National Analysis," Kyklos 36 (1983): 21-39; Kormendi, R.C., e Meguire, P.G. "Macroeconomic Determinants of Growth," Journal of Monetary Economics 16 (1985): 141-63; Kohli, A. "Democracy and Development,"Lewis, J.P., e Kallab, v. (eds.) Development Strategies Reconsidered(New Brunswick: Transaction Books, 1986); Landau, D. "Government and Economic Growth in the Less-Developed Countries: An Empirical Study for 19601980",Economic Regime Type for Public Policy Outputs", Comparative Political Studies 20 (1987): 98-124;Marsh, "Sociological Explanations of Economic Growth," Studies in Comparative International Research 13 (1988): 123-41; (...) (...) Scully, G.W. The Institutional Framework and Economic Development," Journal of Political Economy 96 (1988): 652-62; Barro, RJ. "A CrossCountry Study of Growth, Saving, and Government" (NBER Working Paper 2855, 1989); Grier, K.B., e Tullock, G. "An Empirical Analysis of Cross-National Economic Growth, 1951-80," Journal of 'Monetary Economia 24 (1989): 259-76;Remmer, K. "Democracy and Economic Crisis: The Latin American Experience", World Politics 42 (1989-90): 315-35; Pougerami, The Political Economy of Development: An Empirical Investigation of the Wealth Theory of Dtmocncy," of T heoretical Politics 3 (1991): 189-211. 21 O'Flaherty, B. "Why Are There Democracies? A Principal Agent Answer," Economia and Politics 2 (1990): 133-55. 22 Meltzer, A.H. e Richard, S.F. "A Rational Theory of the Size of Government," Journal of Political Economy89(1981): 914-27. 23 Mackintosh e Ricardo so citados in Stefan Collini et aL, That Noble Science of

Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1983), 98, 107. 24 Macaulay,T.B. Complete Writings (20 vols., Boston e Nova York: Houghton-Mifflin, 1900), 17: 263-76. 25 Manc, K. The Class Struggle in France, 1848 to 1850 (Moscou: Progress Publishers, 1952), 62. 26 Barry, B. The Continuing Relevance of Socialism," in idem, Democracy, Power, and Justice: Essays in Political Theory (Oxford: Oxford University Press, 1989), 529; Elson, D. "Socialization of the Market," New Left Review 172 (1988), 3-44. 27 Nos sete pases comparados na pesquisa mais cuidados sobre esse tpico at agora, a porcentagem de pessoas que so pobres aps impostos e transferncias de 4,8 (195 000) na Noruega; 5,0 (410 000) na Sucia; 6,0 (3,22 milhes) na Alemanha Ocidental; 8,8 (1,61 milho) na Gr Bretanha; 12,1 (2,88 milhes) no Canad; 14,5 (446 000) em Israel e 16,9 (36,88 milhes) nos Estados Unidos. Esses nmeros so de Timothy Smeeding et aL Poverty, Inequality, and Income Distribution in Comparative Perspective , Washington, D.C., The Urban Institute, 1990. 28 Isso tambm verdade para a Europa do Leste. A Unio Sovitica tentou impor suas prprias instituies polticas e integrao econmica aos seus satlites da Europa oriental, mas o modelo de desenvolvimento econmico nesses pases foi em grande medida autrquico: mesmo o desenvolvimento stalinista produziu grandes usinas de ao em cada pas. Na medida mesma em que esse modelo era internacionalista, ele se revelou invivel, precisamente porque colidia com aspiraes nacionais.