LIBRO II De las leyes que se derivan directamente de la naturaleza del gobierno I.- De la ndole de los tres distintos gobiernos.

II.- Del gobierno republicano y de las leyes relativas a la democracia. III.- De las leyes relativas a la ndole de la aristocracia. IV.- De las leyes en sus relaciones con la ndole del gobierno monrquico. V.- De las leyes relativas a la naturaleza del Estado desptico.

CAPTULO PRIMERO De la indole de los tres distintos gobiernos Hay tres especies de gobiernos: el republicano, el monrquico y el desptico. Para distinguirlos, basta la idea que de ellos tienen las personas menos instrudas. Supongamos tres definiciones, mejor dicho, tres hechos: uno, que el gobierno republicano es aquel en que el pueblo, o una parte del pueblo, tiene el poder soberano; otro, que el gobierno monrquico es aquel en que uno solo gobierna, pero con sujecin a leyes fijas y preestablecidas; y por ltimo, que en el gobierno desptico, el poder tambin est en uno solo, pero sin ley ni regla, pues gobierna el soberano segn su voluntad y sus caprichos. He ah lo que yo llamo naturaleza de cada gobierno. Ahora hemos de ver cules son las leyes que nacen directamente de esa naturaleza y que son, por consecuencia, las fundamentales.

CAPTULO II Del gobierno republicano y de las leyes relativas a la democracia Cuando en la Repblica, el poder soberano reside en el pueblo entero, es una democracia. Cuando el poder soberano est en manos de una parte del pueblo, es una aristocracia. El pueblo, en la democracia, es en ciertos conceptos el monarca; en otros conceptos es el sbdito. No puede ser monarca ms que por sus votos; los sufragios que emite expresan lo que quiere. La voluntad del soberano es soberana. Las leyes que establecen el derecho de sufragio son pues fundamentales en esta forma de

gobierno. Porque, en efecto, es tan importante determinar cmo, por quin y a quin se han de dar los votos y de qu manera debe gobernar. Dice Libanio que, en Atenas, al extranjero que se mezclaba en la asamblea del pueblo se le castigaba con la pena de muerte. Como que usurpaba el derecho de soberana [1]. Es esencial la fijacin del nmero de ciudadanos que deben formar las asambleas; sin esto, se ignorara si haba hablado el pueblo o una parte nada ms del pueblo. En Lacedemonia, se exiga la presencia de diez mil ciudadanos. En Roma, que naci tan chica para ser luego tan grande; en Roma, que pas por todas las vicisitudes de la suerte; en Roma, que unas veces tena fuera de sus muros a la mayora de sus ciudadanos y otras veces dentro de ella a toda Italia y una gran parte del mundo, no se haba fijado el nmero [2]; y esta fue una de las causas de su ruina. El pueblo que goza del poder soberano debe hacer por s mismo todo lo que l puede hacer; y lo que materialmente no pueda hacer por si mismo y hacerlo bien, es menester que lo haga por delegacin en sus ministros. Los ministros no lo son del pueblo si l mismo no los nombra; por eso es una de las mximas fundamentales en esta forma de gobierno que sea el pueblo quien nombre sus ministros, esto es, sus magistrados. El pueblo soberano, como los monarcas, y an ms que los monarcas, necesita ser guiado por un senado o consejo. Pero si ha de tener confianza en esos consejeros o senadores, indispensable es que l los elija, bien designndolos directamente l mismo, como en Atenas, bien por medio de algn o de algunos magistrados que l nombra para que los e1ija, como se practicaba en Roma algunas veces. El pueblo es admirable para escoger los hombres a quien debe confiar una parte de su autoridad. Le bastan para escogerlos cosas que no puede ignorar, hechos que se ven y que se tocan. Sabe muy bien que un hombre se ha distinguido en la guerra, los xitos que ha logrado, los reveses que ha tenido: es por consiguiente muy capaz de elegir un caudillo. Sabe que un juez se distingue o no por su asiduidad, que las gentes se retiran de su tribunal contentas o descontentas; est pues capacitado para elegir un pretor. Le han llamado la atencin las riquezas y magnificencias de un ciudadano: ya puede escoger un buen edil Todas estas cosas que son otros tantos hechos, las conoce el pueblo en la plaza pblica mejor que el monarca en su palacio. Pero cabra dirigir una gestin, conocer las cuestiones de gobierno, las negociaciones, las oportunidades para aprovechar las ocasiones? No, no sabra. Si se pudiera dudar de la capacidad natural que tiene el pueblo para discernir el mrito, no habra ms que repasar de memoria la continua serie de admirables elecciones que hicieron Atenienses y Romanos; no se pensar, sin duda, que fuera obra de la casualidad.

Sabido es que en Roma, aunque los plebeyos eran elegibles para las funciones pblicas y el pueblo tena derecho de elegirlos, rara vez los elega. Y aunque en Atenas, por la ley de Arstides, los magistrados salan de todas las clases, no sucedi jams, al decir de Jenofonte, que el pueblo bajo pretendiera las magistraturas. As como la mayor parte de los ciudadanos tienen suficiencia para elegir y no la tienen para ser elegidos, lo mismo el pueblo posee bastante capacidad para hacerse dar cuenta de la gestin de los otros y no para ser gerente. Es preciso que los negocios marchen, que marchen con cierto movimiento que no sea demasiado lento ni muy precipitado. El pueblo es siempre, o demasiado activo o demasiado lento. Unas veces con sus cien mil brazos lo derriba todo; otras veces con sus cien mil pies anda como los insectos. En el estado popular se divide el pueblo en diferentes clases. Por la manera de hacer esta divisin se han sealado los legisladores; de ella ha dependido siempre la duracin de la democracia y an su prosperidad. Servio Tulio sigui, al constituir sus clases, una tendencia aristocrtica. Segn vemos en Tito Livio y en Dionisio de Halicarnaso, puso el derecho al sufragio en manos de muy pocos. Haba dividido el pueblo de Roma en ciento noventa y tres centurias, que formaban seis clases, poniendo a los ms ricos en las primeras centurias, a los menos ricos en las siguientes, a la multitud de pobres en la ltima. Como cada centuria tena un solo voto, predominaba el sufragio de los ricos, sin que pesara nada el de los indigentes, aun siendo en mayor nmero. Soln dividi al pueblo de Atenas en cuatro clases. Con sentido democrtico, reconoci a todo ciudadano el derecho de elector; pero no el de elegible; se propuso que cada una de las cuatro clases pudiera elegir los jueces, pero que recayera la eleccin en personas pertenecientes a las tres primeras clases, en las que estaban los ciudadanos ms pudientes. Como la distincin entre los que tienen derecho de sufragio y los que no lo tienen es en la Repblica una ley fundamental, la manera de emitir el sufragio es otra ley fundamental. El sufragio por sorteo est en la ndole de la democracia; el sufragio por eleccin es el de la aristocracia [3]. El sorteo es una manera de elegir que no ofende a nadie; le deja a todo ciudadano la esperanza legtima de servir a su patria. Pero como la manera es defectuosa, los grandes legisladores se han esmerado en regularla y corregirla.

Lo establecido en Atenas por Soln fue que se dieran por eleccin los empleos militares y por sorteo las judicaturas y senaduras. Quiso que tambin se dieran por eleccin las magistraturas civiles que imponen grandes dispendios, y por sorteo las dems. Pero, a fin de corregir los inconvenientes del sorteo, dispuso que no se sorteara sino entre los que aspiran a los puestos; que el sorteado que resultara elegido fuera examinado por jueces competentes; que el ciudadano electo podra ser acusado por quien lo creyera indigno. As resultaba un procedimiento mixto de sorteo y de eleccin; un sorteo depurado. Adems, cuando terminaba el tiempo de duracin legal de la magistratura, el magistrado cesante era sometido a un nuevo juicio sobre su comportamiento, con lo cual las personas incapaces no era fcil que se atrevieran a dar sus nombres para entrar en suerte. La ley que fija la manera de entregar el boletn de voto es otra ley fundamental en la democracia. Es una cuestin muy importante la de saber si el voto ha de ser pblico o secreto. Cicern dej escrito que las leyes haciendo secretos los sufragios, en los ltimos tiempos de la Repblica romana, fueron una de las principales causas de su cada. Cmo esto se practica diversamente en diferentes Repblicas, he aqu lo que yo creo: Es indudable que cuando el pueblo da sus votos, estos deben ser pblicos [4]; otra ley fundamental de la democracia. Conviene que el pueblo vea cmo votan los personajes ilustrados y se inspire en su ejemplo. As en la Repblica romana, al hacer que fueran secretos los sufragios, se acab todo; no teniendo el populacho ejemplos que seguir, se extravi inconscientemente. Pero nunca los sufragios sern bastante secretos en una aristocracia, en la que voten nicamente los nobles, ni en una democracia cuando se elige el Senado, porque lo importante es evitar la corrupcin del voto [5]. Se corrompe el sufragio por la intriga y el soborno, vicio de las clases elevadas; la ambicin de cargos es ms frecuente en los nobles que en el pueblo, ya que ste se deja llevar por la pasin. En los Estados en que el pueblo no tiene voto ni parte en el poder, se apasiona por un comediante, como lo hubiera hecho por los intereses pblicos. Lo peor en las democracias es que se acabe el apasionamiento, lo cual sucede cuando se ha corrompido al pueblo por medio del oro; se hace calculador, pero egosta; piensa en s mismo, no en la cosa pblica; le tienen sin cuidado los negocios pblicos, no acordndose ms que del dinero; sin preocuparse de las cosas del gobierno, aguarda tranquilamente su salario. Otra ley fundamental de la democracia es que el pueblo solo dicte leyes. Hay mil ocasiones, sin embargo, en las que se hace necesario que el Senado pueda estatuir; hasta es a menudo conveniente ensayar una ley y ponerla a prueba, antes de establecerla en forma definitiva. La constitucin de Roma y la de Atenas eran muy sabias; los acuerdos del Senado [6] tenan fuerza de ley durante un ao, pero no se hacan perpetuos si la voluntad del pueblo no los refrendaba.

CAPTULO III De las leyes relativas a la ndole de la aristocracia En la aristocracia, el poder supremo est en manos de unas cuantas personas. stas hacen las leyes y las hacen ejecutar. Lo restante del pueblo es mirado por aquellas personas, a lo sumo, como los vasallos en las monarquas por el monarca. No debe elegirse por sorteo en la aristocracia, porque slo se veran los inconvenientes de ese modo de eleccin. En efecto, en un rgimen que ya tiene establecidas las ms escandalosas distinciones, el que fuera elegido por la suerte no sera menos aborrecido que antes: no se odia al magistrado, sino al noble. Cuando los nobles son muchos, es preciso que un Senado se encargue de proponer a la corporacin de nobles todo lo que sta, por numerosa, no puede resolver sin consultar; el Senado propone, y algunas veces decide. Se puede decir que el Senado es la aristocracia, que el cuerpo de nobles es la democracia y que el pueblo no es nada. Ser una fortuna que la aristocracia, por alguna va indirecta, haga salir al pueblo de su nulidad. Es lo que pasa en Gnova, donde el banco de San Jorge, administrado en parte por los principales del pueblo [7], hace que ste adquiera cierta influencia en el gobierno, de la cual dimana toda la prosperidad. Los senadores no deben tener derecho a reemplazar a los que falten, pues nada ms expuesto a la perpetuacin de los abusos. En Roma, que era en sus primeros tiempos una especie de aristocracia, el Senado no se supla por s mismo; cuando faltaban senadores, los nuevos eran nombrados por los censores [8]. Una autoridad exorbitante dada de pronto a un ciudadano, convierte la Repblica en monarqua; peor que monarqua, porque en sta el monarca est sometido a una constitucin; pero si en la Repblica se le da un poder exorbitante a un ciudadano [9], es mayor el abuso de poder, puesto que las leyes no lo han previsto. La excepcin de esta regla es cuando la constitucin del Estado necesita una magistratura que tenga un poder ilimitado. Tal suceda en Roma con los dictadores; y en Venecia con sus inquisidores del Estado: magistraturas terribles que, violentamente, hacan volver el estado a la libertad. Pero en qu consiste que las magistraturas mencionadas fueran tan diferentes en las dos Repblicas? En que la de Roma defenda los restos de su aristocracia contra el pueblo, en tanto que los inquisidores de Venecia mantenan su aristocracia

contra los nobles. Seguase de esto que la dictadura en Roma duraba poco tiempo, ya que su objeto era intimidar al pueblo y no castigarlo; creada para un momento dado o para un caso imprevisto, la autoridad del dictador cesaba con las circunstancias que se la haban dado. En Venecia, el contrario, es una magistratura permanente; all la ambicin de un hombre se convierte en la de una familia, la de una familia en varias, necesitndose una magistratura oculta, porque los crmenes que ha de perseguir y castigar se fraguan en secreto. Es una magistratura inquisidora, porque no tiene que evitar los males conocidos, sino prever o averiguar los que se desconocen. Por ltimo, la magistratura de Venecia fue creada para castigar delitos que se sospechaban, en tanto que la de Roma empleaba las amenazas ms bien que los castigos, an para los crmenes confesados por sus perpetradores. En toda magistratura se ha de compensar la magnitud del poder con la brevedad de la duracin; un ao es el tiempo fijado por la mayor parte de los legisladores: prolongarla ms tiempo sera peligroso; menos duradera sera poco eficaz. Quien querra gobernar as ni aun su propia casa? En Ragusa [10], el jefe de la Repblica se cambia todos los meses, los dems funcionarios todas las semanas y el gobernador del castillo todos los das. Esto no puede hacerse ms que en una Repblica pequea [11] rodeada de grandes potencias, que corromperan muy fcilmente a los magistrados de la pequea Repblica. La mejor de las aristocracias es aquella en que la parte del pueblo excluida del poder es tan pequea y tan pobre, que la parte dominante no tiene inters en oprimirla. Asi cuando Antipter estableci en Atenas la exclusin del voto para los que no poseyeran dos mil dracmas, result la mejor aristocracia posible, porque el censo era tan diminuto que eran pocas las personas excluidas del sufragio; y ninguna que gozara de alguna consideracin en la ciudad. Las familias aristocrticas deben ser populares en cuanto sea posible. Una aristocracia es tanto ms perfecta cuanto ms se asemeje a una democracia, y tanto ms imperfecta cuanto ms se parezca a una monarquia. La ms imperfecta de las aristocracias es aquella en que la parte del pueblo privada de participacin en el poder vive en la servidumbre, como la aristocracia de Polonia, donde los campesinos son esclavos de la nobleza.

CAPTULO IV De las leyes en sus relaciones con la ndole del gobierno monrquico Los poderes intermediarios, subordinados y dependientes constituyen la naturaleza del gobierno monrquico, es decir, de aquel en que gobierna uno solo por leyes fundamentales. He dicho poderes intermediarios, subordinados y dependientes: en efecto, en la monarqua, el prncipe es la fuente de todo poder poltico y civil;

las leyes fundamentales suponen forzosamente canales intermedios por los cuales corre todo el poder del prncipe. Si no hubiera en el Estado ms que la voluntad momentnea y caprichosa de uno solo, no habra nada estable, nada fijo, y por consiguiente, no existira ninguna ley fundamental. El poder intermedio subordinado ms natural en una monarqua, es el de la nobleza. Entra en cierto modo en la esencia de la monarqua, cuya mxima fundamental es esta: Sin monarca no hay nobleza, como sin nobleza no hay monarca. Pero habr un dspota. En algunos Estados de Europa no han faltado gentes que quisieran abolir todas las prerrogativas seoriales. No vean que eso sera hacer lo que hizo el Parlamento de Inglaterra. Abolid en una monarqua los privilegios de los seores, del clero, de la nobleza y de las ciudades, y tendris muy pronto un Estado popular o un Estado desptico. Los tribunales de un gran Estado de Europa vienen mermando hace siglos la jurisdiccin patrimonial de los seores y de los eclesisticos. No censuro a los magistrados ni desconozco su sabidura, pero falta saber hasta qu punto puede cambiarse la constitucin. Yo no la tomo con los privilegios de los eclesisticos, no lo discuto; pero s quisiera que de una vez se fijara su jurisdiccin. No se trata de si hubo razn o no la hubo para establecerla, sino de si se halla establecida, de si forma parte de las leyes del pas, de si entre dos poderes independientes las condiciones no deben ser recprocas. Tanto como peligroso en una Repblica, el poder del clero es conveniente en una monarqua, sobre todo en las que van al despotismo. Dnde estaran Espaa y Portugal desde la prdida de sus fueros sin el poder de la iglesia, nica barrera opuesta al despotismo? Barrera til, cuando no hay otra que contenga la arbitrariedad; porque si el despotismo engendra horribles males, todo lo que lo limita es bueno, aun lo malo. Como el mar que al parecer quiere anegar la tierra, es contenido por las hierbas y las piedras ms pequeas de la playa, as los reyes cuyo poder parece no tener lmites se contienen en cualquier obstculo y deponen su natural altivez ante la queja y la plegaria. Los ingleses, para favorecer la libertad, han suprimido los poderes intermedios que formaban parte de su monarqua [12]. Han hecho bien en conservar su libertad, porque si llegaran a perderla seran uno de los pueblos ms esclavizados. El famoso Law, por una ignorancia igual de la constitucin republicana y de la monrquica, ha sido uno de los grandes promotores del despotismo que se han visto en Europa. Adems de los cambios que hizo, tan bruscos, tan inusitados, tan inauditos, quera quitar las jerarquas intermediarias y aniquilar todos los cuerpos

polticos; disolva las instituciones de la monarqua por sus quimricas restituciones [13], y al parecer, hasta la misma constitucin quera redimir. No basta que haya en una monarqua rangos intermedios; se necesita adems un depsito de leyes. Este depsito no puede estar ms que en los cuerpos polticos, en esas corporaciones que anuncian las leyes cuando se las hace y las recuerdan cuando se las olvida. La ignorancia natural en la nobleza, la falta de atencin que la distingue, su menosprecio de la autoridad civil, exigen que haya un cuerpo encargado de sacar las leyes del polvo que las cubre. El consejo del prncipe no es un buen depositario, pues ms se cuida de ejecutar la momentnea voluntad del prncipe que de cumplir las leyes fundamentales. Por otra parte, el consejo del monarca se renueva sin cesar, no es permanente; no puede ser numeroso; no tiene casi nunca la confianza ni aun la simpata del pueblo, por lo cual no puede ni ilustrarlo en circunstancias difciles ni volverlo a la obediencia. En los Estados despticos, ni hay leyes fundamentales ni depositarios de las leyes. De eso procede el que en tales pases la religin influya tanto; es una gran fuerza, es una especie de depsito y una permanencia. Y cuando no la religin, se veneran las costumbres en lugar de las leyes.

CAPTULO V De las leyes relativas a la naturaleza del Estado desptico Resulta de la naturaleza misma del poder desptico, y se comprende bien, que estando en uno solo encargue a uno solo de ejercerlo. Un hombre a quien sus cinco sentidos le dicen continuamente que l lo es todo y los otros no son nada, es naturalmente perezoso, ignorante, libertino. Abandona, pues, o descuida las obligaciones. Pero si el dspota se confa, no a un hombre, sino a varios, surgirn disputas entre ellos; intrigar cada uno por ser el primer esclavo y acabar el prncipe por encargarse l mismo de la administracin. Es ms sencillo que lo abandone a un visir, como los reyes de Oriente, quien tendr desde luego el mismo poder que el prncipe. La existencia de un visir es ley fundamental en el Estado desptico. Cuntase de un Papa que, penetrado de su incapacidad, se haba resistido insistentemente a su eleccin. Al fin hubo de aceptar, y entreg el manejo de todos los negocios a un sobrino suyo. Poco despus el t deca maravillado: No hubiera credo nunca que fuera tan fcil todo esto. Lo mismo ocurre con los prncipes de Oriente. Cuando se les saca de la prisin en que los eunucos les han debilitado el corazn y el entendimiento y a veces les han tenido en la ignorancia de su condicin, para colocarlos en el trono, empiezan por asombrarse; pero en cuanto nombran un visir y ellos se entregan en su serrallo a las pasiones ms brutales; cuando en medio de una Corte degradada satisfacen todos sus caprichos ms estpidos, encontrarn que todo ello es ms fcil de lo que haban credo.

Cuanto ms extenso sea el imperio, ms grande ser tambin el serrallo, y ms, por consiguiente, se embriagar el prncipe en los placeres y la degradacin. Asimismo en los Estados, cuanto ms pueblos tenga que gobernar el prncipe, menos se acordar del gobierno; cuanto mayores sean las dificultades, menos se pensar en vencerlas. A ms obligaciones menos cuidados.