A Poltica de Sade na dcada de 1980: construo do Projeto de Reforma Sanitria

Nos anos 80, a sociedade brasileira ao mesmo tempo em que vivenciou um processo de democratizao poltica superando o regime ditatorial instaurado em 64, experimentou uma profunda e prolongada crise econmica que persiste at os dias atuais. As decepes com a transio democrtica ocorreram, principalmente, com seu giro conservador aps 1988, no se traduzindo em ganhos materiais para a massa da populao. A sade, nessa dcada, contou com a participao de novos sujeitos sociais na discusso das condies de vida da populao brasileira e das propostas governamentais apresentadas para o setor, contribuindo para um amplo debate que permeou a sociedade civil. Sade deixou de ser interesse apenas dos tcnicos para assumir uma dimenso poltica, estando estreitamente vinculada democracia. Dos personagens que entraram em cena nesta conjuntura, destacase: os profissionais de sade, representados pelas suas entidades, que ultrapassaram o corporativismo, defendendo questes mais gerais como a melhoria da situao sade e o fortalecimento do setor pblico; o movimento sanitrio, tendo o Centro Brasileiro de Estudo de Sade (CEBES) como veculo de difuso e ampliao do debate em torno da Sade e Democracia e elaborao de contrapropostas; os partidos polticos de oposio, que comearam a colocar nos seus programas a temticas e viabilizaram debates no congresso para discusso da poltica do setor e os movimentos sociais urbanos, que realizaram eventos em articulao com outras entidades da sociedade civil. As principais propostas debatidas por esses sujeitos coletivos foram a universalizao do acesso; a concepo de sade como direito social e dever do Estado; a reestruturao do setor atravs da estratgia do Sistema Unificado de Sade visando um profundo reordenamento setorial com um novo olhar sobre a sade individual e coletiva; a descentralizao do processo decisrio para as esferas estadual e municipal, o financiamento efetivo e a democratizao do poder local atravs de novos mecanismos de gesto os Conselhos de Sade. O fato marcante e fundamental para a discusso da questo Sade no Brasil ocorreu na preparao e realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade, realizada em maro de 1986, em Braslia - Distrito Federal. O temrio central versou sobre: I A Sade como direito inerente a personalidade e cidadania; I Reformulao do Sistema Nacional de Sade, II Financiamento setorial. A 8 Conferncia, numa articulao bem diversa das anteriores, contou com a participao de cerca de quatro mil e quinhentas pessoas, dentre as quais mil delegados. Representou, inegavelmente, um marco, pois introduziu no cenrio da discusso da sade a sociedade. Os debates saram dos seus fruns especficos (ABRASCO, CEBES, Medicina Preventiva, Sade Pblica) e assumiram outra dimenso com a participao das entidades representativas da populao: moradores, sindicatos, partidos polticos, associaes de profissionais, parlamento. A questo da Sade ultrapassou a anlise setorial, referindo-se sociedade como um todo, propondo-se no somente o Sistema nico, mas a Reforma Sanitria.

O processo constituinte e a promulgao da Constituio de 1988 representou , no plano jurdico, a promessa de afirmao e extenso dos direitos sociais em nosso pas frente grave crise e s demandas de enfrentamento dos enormes ndices de desigualdade social. A Constituio Federal introduziu avanos que buscaram corrigir as histricas injustias sociais acumuladas secularmente, incapaz de universalizar direitos tendo em vista a longa tradio de privatizar a coisa pblica pelas classes dominantes. A Assembleia Constituinte com relao Sade transformou-se numa arena poltica em que os interesses se organizaram em dois blocos polares: os grupos empresariais, sob a liderana da Federao Brasileira de Hospitais (setor privado) e da Associao de Indstrias Farmacuticas (Multinacionais), e as foras propugnadoras da Reforma Sanitria, representadas pela Plenria Nacional pela Sade na Constituinte, rgo que passou a congregar cerca de duas centenas de entidades representativas do setor6. A eficcia da Plenria das Entidades, para atingir seus objetivos, foi resultado do uso adequado de trs instrumentos de luta: a capacidade tcnica de formular com antecipao um projeto de texto constitucional claro e consistente; a presso constante sobre os constituintes; a mobilizao da sociedade. A proposta de emenda popular apresentada por Srgio Arouca, indicado pela plenria de Sade para defend-la no Plenrio da Constituinte, foi assinada por mais de cinquenta (50) mil eleitores, representando 167 entidades. O texto constitucional, com relao Sade, aps vrios acordos polticos e presso popular, atende em grande parte s reivindicaes do movimento sanitrio, prejudica os interesses empresariais do setor hospitalar e no altera a situao da indstria farmacutica. Para Teixeira (1989:50-51), os principais aspectos aprovados na nova Constituio foram: O direito universal Sade e o dever do Estado, acabando com discriminaes existentes entre segurado/no segurado, rural/urbano; As aes e Servios de Sade passaram a ser considerados de relevncia pblica, cabendo ao poder pblicos sua regulamentao, fiscalizao e controle; Constituio do Sistema nico de Sade integrando todos os servios pblicos em uma rede hierarquizada, regionalizada, descentralizada e de atendimento integral, com participao da comunidade; A participao do setor privado no sistema de sade dever ser complementar, preferencialmente com as entidades filantrpicas, sendo vedada a destinao de recursos pblicos para subveno s instituies com fins lucrativos. Os contratos com entidades privadas prestadoras de servios far-se-o mediante contrato de direito pblico, garantindo ao Estado o poder de intervir nas entidades que no estiverem seguindo os termos contratuais; Proibio da comercializao de sangue e seus derivados.

O texto constitucional inspira-se nas proposies defendidas durante vrios anos pelo movimento sanitrio, embora no tenha sido possvel atender todas as demandas quando elas se confrontavam com interesses empresariais ou de setores do prprio governo. As questes centrais sobre financiamento do novo sistema ficaram pouco definidas, no tendo sido estabelecido um percentual sobre os oramentos dos quais se origina. Com relao aos medicamentos, h apenas uma aluso competncia do sistema de sade para fiscalizar sua produo. A sade do trabalhador no contemplou propostas como o direito do trabalhador recusar-se a trabalhar em locais comprovadamente insalubres, bem como, de ter informaes sobre toxidade dos produtos manipulados. A anlise da poltica de sade na dcada de 1980 tem como aspectos centrais, segundo. Teixeira (1989: 50-53): a politizao da questo sade, a alterao da norma constitucional e a mudana do arcabouo e das prticas institucionais. A politizao da sade foi uma das primeiras metas a serem implementadas com o objetivo de aprofundar o nvel da conscincia sanitria, alcanar visibilidade necessria para incluso de suas demandas na agenda governamental e garantir o apoio poltico implementao das mudanas necessrias. A 8 Conferncia foi o acontecimento mais importante nesta direo. A alterao da norma constitucional ocorreu no processo constituinte com toda a articulao e mobilizao efetuada, tendo como resultado um texto bom para a sade, que incorpora grande parte das reivindicaes do movimento sanitrio. Ao analisar o processo, muitos autores e lideranas de entidades consideram que nenhum outro setor teve o desempenho e uma proposta clara como a Sade. A mudana do arcabouo e das prticas institucionais foi realizada atravs de algumas medidas que visaram o fortalecimento do setor pblico e a universalizao do atendimento; a reduo do papel do setor privado na prestao de servios Sade; a descentralizao poltica e administrao do processo decisrio da poltica de sade e a execuo dos servios ao nvel local, que culminou com a criao do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS) em 1987 e depois , em 1988, SUS (Sistema nico de Sade), passo mais avanado na reformulao administrativa no setor. Estas medidas tiveram, no entanto, pouco impacto na melhoria das condies de sade da populao, pois era necessria a sua operacionalizao, que no ocorreu. Alm dos limites estruturais que envolvem um processo de tal ordem, as foras progressistas comprometidas com a Reforma Sanitria passaram, a partir de 1988, a perder espaos na coalizo governante e, consequentemente, no interior dos aparelhos institucionais. O retrocesso poltico do governo da transio democrtica repercute na sade, tanto no aspecto econmico quanto no poltico. No final da dcada de 1980, j havia algumas dvidas e incertezas com relao implementao do Projeto de Reforma Sanitria cabendo destacar: a fragilidade das medidas reformadoras em curso, a ineficcia do setor pblico, as tenses com os profissionais de sade, a reduo do apoio popular em face de ausncia de resultados concretos na melhoria

da ateno sade da populao brasileira e a reorganizao dos setores conservadores contrrios reforma que passam a dar a direo no setor, a partir de 1988. A burocratizao da reforma sanitria, segundo Fleury (1989), afasta a populao da cena poltica, despolitizando o processo. A concretizao da reforma tem dois elementos em tenso: o reformador - imprescindvel para transformar instituies e processos, e o revolucionrio que a questo sanitria, s superada com a mudana efetiva nas prticas e na qualidade de sade da populao. Considera se que a construo democrtica a nica