TEMA 1 CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU RELACION CON OTRAS DISCIPLINAS Concepto de Derecho Administrativo El estudio del Derecho

Administrativo, arranca en el siglo XIX. Su autonoma, la precisin de su objeto de conocimiento, su construccin, estn en evolucin constante por las profundas transformaciones poltico sociales del Estado. El Derecho Administrativo contiene en su mayor parte el estudio de normas relativas a la Administracin Pblica. El concepto de administracin, en un primer intento para limitar el concepto de administracin se centrar en una actividad humana de conjunto, siendo sus caractersticas las de prever, organizar, mandar, coordinar y constatar para servir a alguien. La idea de servicio empieza a aclarar el concepto de administracin, as, esa actividad humana subordinada a un servicio, lleva a definir la palabra administracin de acuerdo con la etimologa del vocablo. Por eso en trminos comunes la administracin es entendida como gestin de asuntos o intereses. Para el diccionario de la Lengua Espaola administrar equivale a gobernar, regir o cuidar bienes propios o ajenos, y el administrador se define como la persona que administra, maneja, sirve y ejerce un cargo sobre bienes ajenos. En la Administracin Pblica, el administrador gestiona siempre bienes e intereses ajenos: los de la comunidad poltica a la que l sirve. Administracin en una acepcin vulgar significa gestin de bienes o cuidado de la Hacienda; pero cuando se administra, se ejerce intencionadamente cierta actividad para alcanzar un fin determinado y un servicio de otro. Es en esta forma que se concibe a la Administracin, la accin de dirigir, regir y controlar a un conjunto de personas y bienes con el objeto de alcanzar intencionalmente un fin pblico o privado en forma lcita. Hay dos aspectos fundamentales bajo los cuales se puede examinar la Administracin: el subjetivo y el objetivo. En el aspecto subjetivo de la administracin se toma en cuenta al sujeto que realiza la actividad para darle el calificativo correspondiente. Normalmente la actividad administrativa en su concepto pblico es desarrollada por el Poder Ejecutivo, este es un punto de acotamiento formal del concepto de administracin pblica. El criterio para determinar en este sentido a la administracin, es el sujeto del que emana la actividad y no el contenido material de la funcin que desarrolla. De ah que se discuta si el Poder Ejecutivo y la Administracin Pblica son equivalentes en su extensin. Si por Poder Ejecutivo se entiende gobierno, ste desarrolla no slo la actividad administrativa sino la actividad gubernamental (poltica), entendiendo por sta a la que regula y atempera la actividad social y concierta todos sus movimientos, imprimindoles una misma direccin y subordinndolos a un solo impulso. Esta es la ms alta actividad estatal, por ello, la Administracin Pblica no puede actuar separada de la poltica porque nada de lo que afecta a los intereses pblicos le puede ser ajeno. La poltica determina y cristaliza la voluntad de la comunidad y una vez manifestada a travs de los procedimientos pblicos, la administracin la ejecuta en una complementacin de valores polticos y valores jurdicos. En el aspecto objetivo, la Administracin Pblica es la actividad correspondiente a la funcin administrativa. Es la actividad del Estado que acta en determinados dominios con el objeto de realizar la satisfaccin de necesidades pblicas de manera inmediata. La administracin puede ser pblica o privada. La Administracin Pblica es el conjunto de medios de accin directos o indirectos, humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el gobierno para lograr sus propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplen las empresas privadas o los particulares y que determinan los poderes constitucionales legalmente dedicados a escoger y definir la poltica general del pas. La Administracin Pblica comprende no solo al gobierno, o a las entidades estatales, sino tambin a los organismos paraestatales que integran el sector pblico, como un enorme complejo orgnico y dada la naturaleza de algunas instituciones y su aparente alejamiento del gobierno, no disminuye la radical separacin entre las dos administraciones.

Las diferencias entre la Administracin Pblica y la Administracin Privada, pueden precisarse en el sentido de que la institucin privada persigue un propsito de lucro y la Administracin Pblica slo se justifica por los intereses generales que la ley le confiere. Los autores sealan como caractersticas de la Administracin Pblica a los siguientes puntos, entre otros: 1. La tarea gubernamental es enorme, compleja, y difcil. El tamao de las operaciones, la multiplicidad de los propsitos y la complejidad de los programas, exigen formas especiales de administracin. 2. La universalidad y soberana del gobierno supone que ste ha de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el mximo posible de bienestar general. Para esta funcin hay requisitos de imparcialidad, y equidad que condicionan la conducta administrativa, distinguindola de la conducta de las empresas privadas. 3. El gobierno es responsable ante el pueblo, sus actuaciones estn constantemente expuestas a la publicidad y a la crtica. 4. Los gobernantes representan un poder inmenso de coaccin frente al cual se requiere protecciones especiales, ya que sus actuaciones requieren estar controladas por la supervisin de sus colegas, del pueblo y sobre todo, de su propio sentido de responsabilidad. 5. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximizacin de sus ingresos o la minimizacin de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que se realicen los propsitos pblicos. Por ltimo, se puede mencionar que la Administracin Pblica puede contemplarse como estructura, como aparato, y como conjunto de rganos y dependencias para desarrollar la actividad administrativa. La actuacin administrativa es actualmente social, de acuerdo con una previa idea de justicia en ese orden donde deriva todo un incontenible actuar del Estado, hasta donde esa justicia social puede ser concebida. Al describir el Derecho Administrativo se tiene como preocupacin la proteccin de la libertad y dignidad del hombre. Una vez expuesto el concepto de Administracin Pblica, es necesario precisar la rama jurdica que se ocupa de ella, es decir, el Derecho Administrativo. El Estado, para fijar sus necesarios presupuestos requiri de ciertas condiciones, por lo que se reconoce que el Derecho Administrativo tiene un origen relativamente reciente; se indica que ste surge cuando la actividad administrativa est regulada por normas jurdicas exteriormente obligatorias y distintas a las que rigen a los particulares. Las normas aisladas slo son precedentes de un sistema jurdico. Se han sustentado diversas definiciones del Derecho Administrativo, de entre las que destacan las siguientes: Santamara de Paredes lo define como el Derecho referente a la organizacin, funciones y procedimientos del Poder Ejecutivo, de ese modo se minimiza al Derecho Administrativo, hay tambin rganos, entidades, establecimientos, etc. que realizan actividades administrativas (descentralizados) y que no pertenecen a la organizacin del Poder Ejecutivo, sino a la Administracin Pblica en general. Tambin se concibe al Derecho Administrativo como el conjunto de normas que regula la organizacin y funciones del Poder Ejecutivo. Segn Gabino Fraga, El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Pblico regula la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin administrativa, correspondindole as el estudio de las normas de estructura del Poder Ejecutivo y las de funcionamiento y actividad administrativa. Segn el propio autor se estima que el concepto de Derecho Administrativo abarca por una parte, el rgimen de organizacin y funcionamiento del poder ejecutivo y por otra, las normas que regulan la actividad de Estado que se realiza en forma de funcin administrativa. Se abarcan los aspectos formal y material de la administracin. Por lo que el Derecho Administrativo regula: 1. La estructura y organizacin del poder encargado de realizar la funcin administrativa, surgiendo relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Estado que se hacen indispensable coordinar en una organizacin adecuada. 2. Los medios patrimoniales y financieros que la administracin necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuacin. 3. El ejercicio de las facultades del Poder Pblico que debe realizarse bajo la forma de funcin administrativa que, segn Gabino Fraga, no son especiales del Poder Administrativo, sino slo la forma de su realizacin.

4. La situacin de los particulares con respeto a las relaciones que surgen con tal motivo, entre las cuales se encuentran la organizacin de las garantas individuales, o sea aqullas que los individuos deben tener contra la arbitrariedad y la administracin. Segn Jorge Olivera Toro, Derecho Administrativo es la parte del Derecho Pblico que determina la organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta del Estado, en inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y que disciplina a la vez sus relaciones jurdicas con el administrador. En la Administracin Pblica debe existir la coordinacin en el orden administrativo como principal eje, que tiene por objeto conseguir, mediante la debida coherencia, la estructura adecuada y actuacin sincrnica y jerarquizada en el tiempo de los distintos fines funcionales, servicios, rganos o agentes administrativos o, la necesaria rapidez o eficacia de la actividad administrativa. Los principales enfoques bajo los cuales actualmente se contempla a la Administracin Pblica son: Legalista: El cual enmarca a la administracin en un sistema de normas rgidas en que se destaca la legalidad de los actos administrativos, en lugar de analizar si la administracin alcanza sus objetivos. Eficientista: El cual sostiene que la Administracin Pblica es un complejo sistema mecnico de rganos y su funcionamiento sirve para la satisfaccin del inters pblico en forma econmica y eficiente. Psicosociolgico: El cual establece la aplicacin de la ciencia de la Psicologa Social a la Administracin Pblica. La incoordinacin administrativa no siempre origina la ineficiencia de la actividad administrativa, sino una innecesaria duplicidad de actividades, despilfarro de fondos pblicos, desperdicio de actividad del personal y ausencia de productividad. Sin embargo, el abuso de la coordinacin da como lugar la creacin de comisiones, consejos, comits, etc., sin producir generalmente buenos resultados. Relacin del Derecho Administrativo con otras disciplinas Como se estableci anteriormente, el Derecho Administrativo es de reciente creacin y como consecuencia, en sus orgenes se explic a travs de otras disciplinas jurdicas, con las cuales tiene una ntima relacin. Ahora bien, el Derecho Administrativo se relaciona con otras disciplinas de la siguiente manera: Con el Derecho Constitucional, siendo ste el responsable de estudiar el Estado, su estructura y funcionamiento as como las garantas individuales y los derechos sociales. Es de suponerse que el Derecho Administrativo tenga vinculacin con ste tanto en la parte del examen del Poder Ejecutivo, como en los principios derivados del sistema constitucional respectivo, sin embargo, a pesar de tal coincidencia en la materia concepto de estudio, la organizacin del Poder Pblico constituye la columna vertebral del Derecho Constitucional, pero las distintas facetas de dicho Poder (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) se estudian separadamente, correspondiendo al Derecho Constitucional el estudio en conjunto de las tres reas y al Derecho Administrativo, bsicamente el estudio de la administracin. Tambin tiene amplia relacin con el Derecho Privado, ya que los principios de ste ltimo forman parte de los generales de toda ciencia del derecho, de la cual se nutre el Derecho Administrativo. Hay figuras o instituciones prestadas al campo de la Administracin, como son la propiedad, los contratos, los derechos reales, etc., las cuales no son exclusivas del Derecho Privado. De igual forma, en lo que se refiere a determinados tipos delictivos y a los servicios de penitenciarias o regmenes carcelarios y a la polica de seguridad, se vincula el Derecho Administrativo con el Penal. Se relaciona en lo que respecta a la ejecucin de las disposiciones judiciales que realizan los servidores de la Administracin Pblica. Los Servicios Pblicos de ndole internacional hacen que se mantenga una relacin constante entre el Derecho Administrativo y el Internacional, en lo referente a convenios sanitarios, de Polica Internacional,

etc. Existen relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Procesal, sobre todo en el Laboral Administrativo y el rgimen de infracciones, porque intervienen autoridades administrativas en los procesos y coadyuva con la resolucin de los Tribunales Civiles y Penales. En sntesis, siendo el Derecho Administrativo el Derecho que regula una de las actividades funcionales del Estado (Administracin Pblica), tiene como todas las disciplinas un sustrato poltico, lo que determina adems, sus relaciones con las Ciencias Polticas.Finalmente el carcter mltiple y complejo de las necesidades sociales, cuya satisfaccin directa e inmediata es el objeto de la Administracin Pblica, explica sus relaciones con las Ciencias Sociales. El vocablo fuentes ha sido utilizado en materia jurdica para tratar de determinar el origen de las normas y resulta un trmino multvoco, pues a veces se le confunde con las fuentes del conocimiento jurdico, otras con las fuentes de la Ley y algunas con las fuentes del Derecho Positivo. Las fuentes del conocimiento jurdico, son aquellas a las que se acude para tratar de desentraar el hecho, fenmeno o materia de conocimiento y pueden ser directas o indirectas; directas son las que ponen en contacto directo a la persona con el objeto y las indirectas sern aquellas que por referencia le proporciones los datos cognoscitivos. No se ha estudiado con precisin el problema de las fuentes del Derecho Administrativo, generalmente se ha acudido al Derecho Civil ya que los autores han venido siendo influenciados por las ideas de Geny. Se ha venido repitiendo tradicionalmente que las fuentes de Derecho son tres, las formales, las reales y las histricas. Para Geny, se entiende como fuentes formales del derecho positivo las imperativas, de autoridades externas al intrprete con virtualidad bastante para regir su juicio, cuando tiene por objeto la revelacin de una regla, destinada a imprimir una direccin en la vida jurdica. Afortunadamente puede aqu apoyarse nuestro juicio en el slido terreno de los hechos y de las realidades sociales. Apreciando aquellos de cerca, y tomando en cuenta cuidadosamente stas, es como podremos darnos cuenta, no solo de la existencia de las diversas fuerzas que intervienen en el orden de nuestro Derecho objetivo, con el vigor irresistible que se requiere para merecer el nombre de fuentes formales. Parece evidente que las fuentes del Derecho Privado Positivo, no son suficientes para establecer una teora propia de las fuentes del Derecho Administrativo en su sentido amplio, puesto que las circunstancias actuales son distintas en nuestra materia que aquellas que fueron tomadas por Geny. Por lo que toca a las fuentes formales, debemos decir que la mayora de los autores consideran que son formales aquellas normas que revisten una forma determinada nica, mediante la que el Estado establece su aplicacin y as, tradicionalmente, se consideran formales la ley, la costumbre y la jurisprudencia. La teora en cuestin confunde el procedimiento de creacin de la norma, con la fuente de la norma. Al hablar de fuentes formales, en efecto, creemos que el procedimiento mediante el cual se formaliza una determinada norma jurdica no puede convertirse en una fuente o lugar donde parte la misma, pues desde un punto de vista estrictamente lgico son dos situaciones completamente distintas: una es el procedimiento de formacin y la otra la fuente de donde nace una norma. Las fuentes del Derecho Administrativo se constituyen por el origen de los preceptos jurdicos que lo rigen. Las fuentes formales del Derecho Administrativo son los procesos de creacin de las normas que tienen fuerza para obligar. Para Miguel Acosta Romero las fuentes del Derecho Administrativo son: La legislacin tanto la federal como la local y la internacional La jurisprudencia y La costumbre. La legislacin Se comprende en esta fuente el proceso por el cual se produce la ley que deriva de la va legislativa, as como de otros procesos en los que sus normas tienen las caractersticas de generalidad, abstraccin,

impersonalidad y permanencia. Es decir, en esta fuente quedan incluidos tambin los reglamentos que son los actos materialmente legislativos expedidos por el Poder Ejecutivo. En virtud del Principio de Legalidad, la ley en sus aspectos formal y material, tiene absoluta preeminencia sobre las dems fuentes del Derecho Administrativo, ya que en los actos administrativos, la ausencia de ley equivale a la incompetencia. El Principio de Legalidad que apoya al sistema administrativo encuentra su origen en la teora de la divisin de poderes, ya que de acuerdo con ella, la administracin no puede confundirse con la legislacin porque los administradores se convertiran en opresores si dictaran las normas jurdicas que ellos mismos ejecutaran. El Principio de Legalidad postula por la misma mecnica de la divisin de poderes, indicando que la administracin no puede realizar actos concretos que no estn previstos en una disposicin anterior, la cual debe tener las caractersticas de abstraccin, generalidad, impersonalidad, permanencia, etc., atributos del acto legislativo al que est sujeta la actividad administrativa, conforme al postulado poltico mediante el cual el poder detiene al poder y tambin sus trabajos o labores estn previamente determinados. As existe sometimiento a la norma legal y tambin determina los trabajos a realizar. La consideracin precedente significa que el Principio de Legalidad derivado de la clsica divisin de poderes implica: Sumisin de la actividad administrativa a la ley. Respeto a la ley, y Limitacin del actuar de los funcionarios pblicos que no pueden tomar decisiones contrarias a la ley. La legalidad es el conjunto de normas de derecho que se imponen a la administracin. El Principio de Legalidad genera seguridad jurdica para los administrados, protegindolos en contra de las arbitrariedades a que estaran expuestos si la administracin no estuviere ligada a normas jurdicas, y a la vez, produce firmeza en la actuacin administrativa que ser conforme a los dictados de la ley, traducindose por tanto en una actuacin coherente. Es preciso acentuar que la accin administrativa encuentra en la ley su motor y su lmite. Su motor porque la norma jurdica distribuye las competencias, otorga a cada agente el ttulo que lo habilita para obrar, le asigna los objetos que debe atender y le confiere, para ello, los poderes necesarios, ya que la accin administrativa no puede contrariar la ley. En tres aspectos o campos es donde opera el principio de legalidad: 1. Cumplimiento en la actuacin administrativa de las formas que determine la ley para cada caso. 2. Cumplimiento de las prescripciones de fondo de la materia sealada en la propia ley, esto es que la decisin administrativa deber ser conforme a la ley previamente dictada. 3. Respeto por el rgano administrativo con facultades para dictar disposiciones que tengan naturaleza normativa, y al orden escalonado exigido por la jerarqua de la ley, es decir, legalidad normativa y jerrquica. La actuacin de la administracin se mueve dentro de una rbita predeterminada que es el Derecho al que no puede infringir bajo pena de incompetencia o ilegalidad, pero sin olvidar la realidad social subyacente, en donde los intereses colectivos son determinantes y hay que satisfacerlos apartndose de un rigorismo legal, fro y sin vida. Dentro de la temtica del Derecho Administrativo y del Principio de Legalidad de la administracin, se debe tener en cuenta que en la actualidad el Estado ha tomado injerencia en la vida social y en la satisfaccin del bienestar comn, de tal modo que ha conseguido un aumento de bienes, prestaciones y servicios para disfrute de los ciudadanos, as como un reparto ms justo de los mismos; para ello rige fundamentalmente la eficiencia y la productividad sin contrariar a la ley. El concepto de la legalidad es ms extenso que el de legitimidad, porque se integra con este ltimo el mrito. Por mrito se entiende la conveniencia y utilidad que tiene el acto administrativo, su adecuacin para lograr los fines que tiende a alcanzar.

Al lado de la validez jurdica o conformacin con la ley, existe la valorizacin de su oportunidad, llamada tambin por los tratadistas italianos el mrito o por otros, su razonabilidad. Los dos elementos constituyen el lmite de los actos administrativos y con mayor vivencia se presenta el segundo de dichos elementos en los actos discrecionales. Como conclusin, el Principio de Legalidad procede del Estado de Derecho, implica que los rganos administrativos estn jurdicamente obligados a actuar fundados en la ley, pero adems, su actuacin tiene calidad axiolgica que constituye un criterio poltico. La legalidad de la administracin implica legitimidad y oportunidad, y no slo la primera. Existe un equilibrio entre la actividad de estricta ejecucin de la ley y su necesaria adaptacin a las circunstancias de la vida variable por naturaleza y que la propia ley no puede prever sin comprender una supuesta actividad discrecional, entendida en la forma caprichosa que no ofrezca a los administrados ninguna seguridad. La actividad discrecional no est fuera del control jurisdiccional y por otra parte, en los actos vinculados a la ley, hay un mnimo de discrecionalidad para escoger la oportunidad de la actuacin administrativa.

La costumbre La costumbre se integra por el uso, la repeticin constante de los mismos actos por la creencia o conviccin popular de su obligatoriedad. Esta fuente no siempre ha sido admitida pero debe reconocerse que su admisin debe ser nicamente por ley. Todos realizan normalmente los mismos actos. Ese espritu de repeticin constituye un hbito innato en el hombre. El hombre es un animal de costumbres y por ello tiende a realizar los mismos actos repetidamente de manera inconsciente. La costumbre se forma por dos elementos: el hbito consuetudo, es decir, la repeticin de actos que forman un hbito de trascendencia a la vida jurdica, y el carcter subjetivo, la opinio juris, que no es sino la opinin que tiene la sociedad de hacer justo y necesario el hecho repetido constantemente. Cuando existe tambin ese ltimo elemento se puede decir que hay una costumbre jurdica con carcter de fuente del Derecho. La costumbre puede manifestarse en tres formas distintas: puede confirmar la disposicin contenida en la ley, aqu hay armona entre la ley y la costumbre, secundum legem, es decir, est de acuerdo con la ley; puede ser contraria a la ley, aunque la ley desconozca una costumbre, de todas maneras sta no vara de un da para otro y vendr a ser contra la ley; y por ltimo, la costumbre puede venir a llenar un vaco de la ley; aqu la costumbre es praeter legem, lo cual significa que es la costumbre supletoria que llena los vacos de la ley; ejemplo de esto, la costumbre establecida en ciertas ciudades de la Repblica Mexicana, con el transporte colectivo en automviles de alquiler, ms comnmente con el transporte pblico en automviles de alquiler, llamados "peseros". La regulacin de este servicio pblico naci de una costumbre. Las rutas y tarifas tambin se originaron en la costumbre y llegaron al grado de considerarse con carcter imperativo, de lo que se desprende lo que es Derecho, an sin que el Estado le diera su aceptacin o coaccin. La jurisprudencia La jurisprudencia es el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de los rganos jurisdiccionales y constituye una fuente indirecta del Derecho Administrativo. En la legislacin, la Ley Orgnica en los Artculos 103 y 107 Constitucionales (Ley de Amparo), en sus numerales 192 y 193, previ que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno y Salas, sea obligatoria para stas y para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Distrito, los Juzgados de Distrito, los Tribunales Militares y Judiciales del Orden Comn de los Estados y del Distrito Federal, Tribunales Administrativos y del Trabajo, Locales o Federales. La jurisprudencia es fuente fecunda del Derecho Administrativo, pero esto no significa que ella sola resuelva el dualismo irresoluble entre la Ley Administrativa y la vida del Derecho, ni que aqulla pueda

sustituir a la funcin legislativa. Pero la posibilidad de ser interpretativa de la ley, sea extensiva o restrictiva y concordante con los intereses sociales, hace que dicha jurisprudencia sea una verdadera fuente de derecho. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO Y LAS FORMAS DE ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Gua de estudio 1. En qu consiste la actividad del Estado? 2. En qu consiste la centralizacin administrativa? 3. En qu consiste la descentralizacin administrativa? 4. Cul es la diferencia entre descentralizacin y desconcentracin administrativa? 5. Qu implica el rgimen paraestatal? Los criterios para clasificar el quehacer estatal son muy diversos dada la gran variedad de sistemas polticos, econmicos y jurdicos que utiliza el estado para su organizacin y funcionamiento: en su diseo juega un papel fundamental la finalidad que se persigue en cada caso, en consonancia con la ideologa sustentada. Sin duda la finalidad de cada Estado habr de ser factor determinante de su actividad; por ello, Gabino Fraga considera que la actividad estatal est configurada por el conjunto de actos, operaciones y tareas que le atribuye el Derecho Positivo y, por tanto, est obligado a desarrollar para la obtencin de su telos, de su fin. Ya que los fines de cada Estado los establece el Derecho Positivo de acuerdo con su ideologa predominante, sta habr de influir poderosamente en la definicin de las tareas que deban realizarse conforme al orden jurdico imperante en cada ente estatal. La actividad del Estado Desde luego, un Estado de corte liberal tendr un cmulo de actividades a realizar ms reducido que las asumidas por un Estado solidario, y ste, a su vez, poseer un conjunto de tareas menos amplio que las correspondientes a un Estado totalitario. La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se define por el conjunto de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se precisa por los fines o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de acuerdo con su propia naturaleza. Desde un punto de vista objetivo, la actividad estatal es el quehacer del Estado o sea, la totalidad de las operaciones y tareas desarrolladas por el ente estatal, las cuales por sus diversas caractersticas se clasifican en diferentes tipos. Bajo la influencia de Montesquieu, desde hace ms de dos siglos se acostumbra clasificar la actividad estatal en tres grandes categoras: legislacin, jurisdiccin y administracin. La actividad legislativa produce y promulga la norma jurdica; la actividad jurisdiccional la aplica al caso concreto y, de ser necesario, exige coactivamente su cumplimiento; la actividad administrativa realiza los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la sociedad. La doctrina ha empleado en el anlisis de la actividad estatal diversos trminos o denominaciones, entre los que destacan los de atribucin, cometido y funcin. Las atribuciones estatales En el mbito jurdico-poltico, se entiende por atribucin estatal lo que al Estado le corresponde hacer, por lo que se puede considerar como el contenido de la actividad del Estado. Aun cuando es frecuente usar de manera indistinta las expresiones atribuciones estatales y funciones estatales, diversos autores las distinguen. Para Fraga las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones, en cambio para Villegas Basavilbaso es justo lo contrario, porque segn l las atribuciones constituyen la forma de ejercicio de las funciones, Roger Bonnard, propone la idea de atribucin como base del Derecho Administrativo, ya que las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetivos de

su actividad. Esta nocin de atribucin corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos. Cuando se dice que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribucin realizada por el Estado. A pesar de tener seguidores importantes, la tesis de Bonnard sobre las atribuciones estatales, ha sido abandonada en la actualidad. Otros autores como Sayagus Laso emplean el trmino cometido. Segn se acaba de ver en los prrafos anteriores, la doctrina emplea diversas denominaciones para referirse a una misma idea: atribuciones, cometidos y fines no son sino diversas formas de nombrar al telos (fin) del Estado. Las funciones estatales Se puede entender como funciones estatales o pblicas, las actividades reservadas a los rganos depositarios del poder pblico, el cual es el nico y no se divide; los que se separan son sus rganos y sus funciones. Diversos autores coinciden en considerar a las funciones como medios o formas de realizacin, de los fines en la versin de Serra Rojas; de las atribuciones en la tesis de Fraga, de los cometidos en el esquema de Sayagus. En opinin de Carr de Malberg, en el Derecho Pblico se entiende por funciones estatales las diferentes actividades del Estado que representan las diferentes manifestaciones o formas de ejercicio de la potestad estatal. La teora de las funciones no debe confundirse con la de las atribuciones o cometidos del Estado. Para varios autores las funciones pblicas se insertan en el rango de las actividades esenciales o mnimas de la sociedad y del Estado. Se pueden considerar las funciones pblicas como actividades esenciales del Estado contemporneo, fundadas en la idea de soberana, cuya realizacin satisface necesidades pblicas, es decir, necesidades del Estado, del aparato gubernamental, de la Administracin Pblica, del municipio, en fin, necesidades de los entes pblicos, distintas, por tanto a las de carcter general, suma de muchas individuales similares de los particulares. La clasificacin tripartita de las funciones pblicas o estatales logr un amplio consenso doctrinario en el presente siglo, en lo que los autores no lograron un acuerdo fue en el criterio empleado para tal clasificacin. De acuerdo con el criterio orgnico, cada una de las tres funciones del Estado se encomienda a un rgano de su aparato gubernamental y cada funcin viene a ser encomendada por el correspondiente rgano. Ms la realidad se encarga de acreditar que, adems de la actividad primordial que les caracteriza, tales rganos tambin realizan actividades similares a las fundamentales de los otros dos. As, es comn que el rgano legislativo, adems del desempeo de sus funciones, tenga a cargo otras que por su naturaleza intrnseca son de carcter jurisdiccional y administrativo; asimismo, es normal que el rgano judicial, aparte de sus caractersticas funciones jurisdiccionales, desempee algunas administrativas y otras materialmente legislativas; en tanto que, por su parte, el rgano ejecutivo aade al desempeo de sus funciones administrativas, la ejecucin de funciones legislativas y jurisdiccionales. a) La funcin legislativa El criterio orgnico interpretaba la funcin legislativa como toda actividad (y slo la actividad) realizada por el rgano legislativo, hoy por hoy, muchos autores entienden por funcin legislativa (cuyo contenido es el acto regla) la elaboracin de la norma jurdica abstracta, es decir de la regla de conducta externa humana de carcter general, obligatorio y coercitivo, sin importar el rgano que la dicte, por tanto la funcin legislativa, como dice Fernando Garrido Falla, consiste en establecer por va general y obligatoria las normas a que ha de ajustarse la conducta de los miembros de la comunidad, as como la organizacin misma de esa comunidad. Se trata, pues, de una funcin a travs de la cual el Estado establece normas jurdicas donde las situaciones a resolver se contemplan abstractamente, impersonalmente y no para que sirvan de solucin a un caso concreto planteado. b) La funcin jurisdiccional La funcin jurisdiccional es la aplicacin de la regla general, abstracta, impersonal y obligatoria (o sea, de la norma jurdica) a cada caso especfico para dirimir una controversia, y surge en el momento en que el poder pblico asume la solucin de las controversias. Para el emrito profesor Eduardo Garca Mynez, la funcin jurisdiccional puede definirse como aplicacin de normas jurdicas a casos concretos, aplicacin que obliga a los particulares y puede hacerse

efectiva aun contra su voluntad. c) La funcin administrativa De las tres funciones pblicas tradicionales, la ms difcil de precisar, conforme al criterio orgnico, es la administrativa; esta funcin la realiza el rgano o Poder Ejecutivo, lo que numerosos autores rechazan porque tambin los otros rganos realizan funciones intrnsecamente administrativas, segn se ha visto antes. Otro criterio para determinar la funcin administrativa es el negativo o residual, que la explica como la actividad estatal resultante, una vez excluidas la legislativa y la jurisdiccional, empero, este criterio resulta insuficiente porque algunas actividades estatales no tienen clarificada su naturaleza. Un criterio ms que se emplea para explicar la funcin administrativa es el material o sustantivo, Miguel S. Marienhoff lo utiliza al explicarla como la actividad permanente, concreta y prctica del Estado que tiende a la satisfaccin inmediata de las necesidades estatales no tienen clarificada su naturaleza. En opinin de Hauriou, las funciones legislativa y jurisdiccional se diferencian de la administrativa, en que las dos primeras tienen como finalidad la creacin y proteccin del Derecho, en tanto que la ltima tiene por objeto realizar los fines de conservacin y de cultura del Estado. Tambin, como hace notar el profesor argentino Guillermo Altamira, entre la funcin legislativa y la administrativa se advierte una diferencia de potestad en relacin con sus consecuencias. En efecto, una misma disposicin adquiere distinta repercusin segn se emita por va legislativa o administrativa; esta desigualdad proviene de los desniveles de potestad entre los rganos legislativo y ejecutivo. De lo anterior se desprende que en el ejercicio de la funcin administrativa en busca de los fines o cometidos estatales figuran, en primer trmino, las medidas contenidas en las disposiciones legalesproducto de la funcin legislativa, lo cual significa que el rgano administrativo debe actuar invariablemente subordinado a la ley que no slo es el lmite sino, tambin condicin para el ejercicio de la funcin administrativa. Las actividades de la Administracin Pblica El profesor belga Andr Buttgenbach estima que la actividad de la Administracin Pblica se puede agrupar en cuatro grandes rubros; el primero engloba la reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada; el segundo comprende de la ayuda a la iniciativa privada, y a las empresas privadas de inters colectivo; el tercero abarca la creacin y la gestin de los servicios pblicos; el cuarto consiste en lo contencioso administrativo. Renato Alessi tambin agrupa en cuatro tipos el universo de la actividad administrativa; el primero atiende a la organizacin jurdica, objetiva y subjetiva del rgano administrativo; el segundo se destina a obtener los elementos indispensables para la operacin y funcionamiento del aparato estatal; el tercero garantiza el orden jurdico, la seguridad interna de la comunidad social y de la seguridad externa del Estado; el cuarto tipo de actividades busca proporcionar utilidad a la poblacin tanto de orden jurdico como de orden econmico social. En fin las clasificaciones tericas de las actividades de la Administracin Pblica son muy numerosas, empero independientemente de la idea de la funcin pblica administrativa, un sector importante de la doctrina- encabezado en Italia por Errico Presutti, en Francia por Roger Bonnard, en Espaa por Luis Jordana de Pozas y en Mxico por Andrs Serra Rojas reconoci tres modalidades dentro de la actividad administrativa; polica, fomento y servicio pblico, despus se admiti la de gestin econmica. Fomento Otra importante actividad de la Administracin Pblica es la de fomento, definida por el Lic. Luis Jordana de Pozas como la accin de la administracin encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares, y que satisfacen necesidades pblicas o que se estiman de utilidad general, sin usar de la coaccin ni crear servicios pblicos. El fomento es la tcnica empleada desde hace muchos siglos para estimular la actividad privada en actividades que interesan al poder pblico. Hoy como ayer, la Administracin Pblica recurre al fomento para alentar y persuadir a los particulares, por medio de estmulos positivos de diversa ndole a utilizar sus recursos y a orientar su actuacin hacia objetivos de utilidad o provecho general o comunitario. Servicio Pblico

Como otra de las formas de la actividad de administracin, el servicio pblico est destinado a satisfacer las necesidades de carcter general, ya sea de manera directa mediante sus propios rganos o bien indirecta por medio de particulares. La gestin o actividad econmica del Estado Adems de las actividades de polica, de fomento y de servicios pblicos, el Estado realiza en mayor o menor nmero segn su grado de intervencin en la economa del pas, diversas actividades econmicas consistentes en aportar bienes al mercado. En pases no socialistas, el Estado efecta tales actividades para asegurar el inters nacional en reas prioritarias o estratgicas, como en el caso de Petrleos Mexicanos y sus filiales, o para cubrir la deficiencia, la insuficiencia o el abandono de los particulares respecto de distintas actividades en materia econmica. La hiperactividad estatal se trat de justificar con diversas razones, no todas vlidas ni convincentes, y menos an explicables en todos los pases que las utilizaron. Entre las causas de la actividad empresarial del Estado Mexicano figuraron tambin: la adquisicin de empresas abandonadas por la iniciativa privada, por quiebra o incosteabilidad, para mantener vigentes esas fuentes de trabajo y no acrecentar el desempleo; y el desarrollo de actividades cientficas tecnolgicas que demanda una participacin activa del Estado, a travs de instituciones tales como el Instituto Mexicano del Petrleo. Inserto en un sistema de economa mixta, el Estado Mexicano trat de justificar su papel de empresario con el argumento de que no lo haca con el nimo de sustituir a la iniciativa privada, sino de actuar subsidiaria ante una cobertura insuficiente, deficiente o inadecuada por parte del sector privado. El Derecho Administrativo encuentra en la organizacin administrativa herramienta indispensable para la adecuada realizacin de la actividad administrativa. Dicha organizacin registra diversas formas entre las que destacan la centralizacin, la descentralizacin y la desconcentracin administrativas que, lejos de excluirse, coexisten y se complementan, porque las tres tienen por objeto comn en principio, racionalizar el funcionamiento de la Administracin Pblica. La centralizacin administrativa En la actualidad la centralizacin se presenta como una forma de organizacin aprovechable por el Estado tanto en el mbito poltico como en el administrativo; en el primer caso propicia la unidad del derecho, de la norma jurdica, y sirve para estructurar al Estado unitario o centralista. En el plano administrativo la centralizacin promueve la unificacin en la aplicacin de las leyes y en la prestacin de servicios, y orienta la organizacin de la Administracin Pblica Centralizada. Cuando se dice centralizar se habla de reunir la decisin de las actividades del Estado, de la Administracin Pblica o de cualquier otra organizacin en su centro. Concepto de centralizacin administrativa En el mbito administrativo, la centralizacin conduce a la unidad en la ejecucin de las leyes y la gestin de los servicios, sta se caracteriza por depositar en el titular del mximo rgano administrativo el poder pblico de decisin, la coaccin y la facultad de designar a los agentes de la Administracin Pblica; en ella, toda accin proviene del centro, por ello, los rganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de decisin y las de designar a prcticamente todos los agentes de la Administracin Pblica. La fuerza armada est totalmente centralizada; igual que el poder de decisin y con la facultad de designar a los funcionarios o agentes de la administracin la cual, salvo excepciones, no se deja a la eleccin popular. Conforme a este esquema los rganos perifricos carecen de facultad de decisin y por lo general, los asuntos administrativos los resuelven los rganos centrales y si lo hacen los perifricos, el rgano central, como superior, est facultado a revocar tal decisin. Entre sus ventajas figura el beneficio de la unidad de direccin, de impulsin y de accin, lo que redunda en una administracin uniforme, coordinada y fuerte. En contra, se le critica su lejana del administrado y la erradicacin de la iniciativa individual que conduce al burocratismo o excesivo formalismo procesal. Andrs Serra Rojas explica que: Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subordinacin unitaria coordinada y directa de los rganos administrativos al poder central, bajo los

diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas. En la centralizacin, la mxima autoridad est dotada de una amplia potestad sobre sus subalternos, que le permite designarlos, mandarlos, organizarlos, supervisarlos, disciplinarlos y removerlos, conforme a un esquema de relacin jerrquica que le es caracterstico, mediante el ejercicio de poderes de nombramiento, de mando, de decisin, de vigilancia, de disciplina y de revisin. En este contexto se entiende por jerarqua el vnculo jurdico que relaciona entre s tanto a los rganos como a los funcionarios, por medio de poderes de subordinacin encaminados a lograr la unidad y coherencia de la actividad administrativa. Dentro de los distintivos poderes de la centralizacin administrativa encontramos: Poder de Nombramiento: Es la facultad atribuida al titular del rgano superior para designar discrecionalmente a sus colaboradores; en nuestro caso, el presidente de la repblica tiene la facultad de designar a los titulares de las dependencias de la Administracin Pblica Centralizada, en este caso, a los Secretarios de Estado y al Procurador General de la Repblica. Poder de Mando: Es la facultad que tiene el superior jerrquico de dirigir e impulsar la actividad de sus subordinados, ste poder es correlativo a la obligacin de obediencia a cargo del subordinado y sus lmites estn establecidos en el ordenamiento jurdico correspondiente, derivan de la amplitud de la facultad o poder superior, as como del mbito y materia de su competencia y en el caso del personal de base, del horario de labores. Poder de Decisin: Con ste poder, el superior puede optar entre varias alternativas de resolucin y adoptar la que a su juicio sea ms conveniente, la que habr de ser acatada por el inferior porque el poder de decisin. En ste concepto el Lic. Luis Humberto Delgadillo G. Explica: es la facultad que tienen los rganos superiores para la emisin de los actos administrativos, reservando a los inferiores la realizacin de los trmites necesarios hasta dejarlos en estado de resolucin. Poder de Vigilancia: El superior tiene la posibilidad de conocer a detalle los actos realizados por los inferiores, lo cual le permite detectar cuando estos ltimos incumplen sus obligaciones, as como determinar las responsabilidades administrativas, civiles o penales en que incurran por su incumplimiento. Poder Disciplinario: En rigor, este poder se apoya en el de vigilancia y de revisin, es la facultad conferida al titular del rgano superior de reprimir o sancionar administrativamente a los subordinados por las acciones u omisiones realizadas indebida o irregularmente en perjuicio de la Administracin Pblica, de los particulares o de ambos. Poder de Revisin: Se explica como la facultad, atribuida al titular del rgano superior para revisar la actuacin del inferior y, de considerarlo pertinente suspender, modificar, anular o confirmar sus actos o resoluciones, sin que ello signifique sustitucin del superior en el desempeo de las tareas del inferior sino solo de revisar el acto o resolucin de este ltimo, de oficio o a peticin de parte, para confirmacin o modificacin y compeler al inferior a someterse al cumplimiento de las disposiciones legales. Poder para la resolucin de conflictos de competencia : Es la atribucin otorgada al titular del rgano superior para precisar cual de los rganos inferiores es competente para conocer de un asunto determinado en el que varios o ninguno de ellos pretende ser competente. Bajo el mando y direccin del Poder Ejecutivo, la Administracin Pblica Centralizada est integrada por las dependencias que le estn jerrquicamente subordinadas. En nuestro pas, el Artculo 90 constitucional divide la Administracin Pblica Federal en Centralizada y Paraestatal. En Mxico, la Administracin Pblica Centralizada, en el mbito federal, queda bajo la responsabilidad del Presidente de la Repblica y se integra, en los trminos del Artculo 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, con la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos. La descentralizacin administrativa El anlisis anterior respecto de la centralizacin como principio organizacional, es decir, como frmula de organizacin facilita la realizacin de un ejercicio semejante acerca de la descentralizacin y la desconcentracin que tambin son principios de organizacin. Esta alude a un sistema propenso a transferir de un determinado centro de toma de decisiones, un conjunto de atribuciones, funciones, facultades, actividades y recursos, a favor de entes, rganos,

instituciones o regiones que se hallan en una situacin de cierta subordinacin, mas no en una relacin de jerarqua, respecto del centro. En todo aparato poltico o administrativo contemporneo se advierte la presencia de la centralizacin y de la descentralizacin como frmula de organizacin coexistente; pese a su contraposicin como dos valores opuestos, paradjicamente, lejos de excluirse se complementan. Como principio de organizacin, la descentralizacin puede darse en diferentes mbitos, como el poltico, el administrativo o el econmico; as se habla de descentralizacin poltica, administrativa o econmica. La descentralizacin poltica se refiere a la forma de gobierno; as, el federalismo es, por ejemplo, una de sus manifestaciones, como la proliferacin de polos de desarrollo lo es de la descentralizacin econmica. La descentralizacin administrativa es una tendencia organizativa de la Administracin Pblica, conforme a al cual se confiere personalidad jurdica propia a ciertos entes a los que se les otorga autonoma orgnica relativa, respecto del rgano central, para encargarles actividades administrativas. Para Gabino Fraga, la descentralizacin administrativa estriba en confiar algunas actividades administrativas a rganos que guardan una relacin que no es de jerarqua con la administracin central, pero sin que dejen de existir respecto de ella, las facultades indispensables para conservar la unidad del poder. As, la descentralizacin administrativa implica la creacin de personas jurdicas de derecho pblico, distintas al Estado y a la Administracin Pblica. El mismo autor distingue a la descentralizacin administrativa en descentralizacin por regin, por servicio y por colaboracin. Descentralizacin administrativa por regin Es la que consiste en instauracin de una estructura administrativa que se encarga de atender los intereses comunitarios de una poblacin asentada en una circunscripcin territorial especfica. Segn la doctrina, la descentralizacin administrativa por regin es lo mismo que la descentralizacin administrativa territorial que consiste en confiar a las autoridades regionales o locales, autnomas respecto del podes central, la administracin de un conjunto de intereses regionales o locales, reconocindoles el derecho de crear a este respecto, los servicios que juzgue necesarios. La descentralizacin administrativa es motivo de gran controversia en la doctrina, algunos autores, como Manuel Mara Diez, ve en el municipio una manifestacin de dicha descentralizacin administrativa territorial o por regin lo cual parece una apreciacin errnea. En efecto, dicho autor coincide con el Lic. Miguel Acosta Romero en considerar el municipio como una estructura poltico - administrativa jerrquicamente desvinculada, desde el punto de vista tcnico, de la administracin centralizada federal o estatal, lo cual lo cual se corrobora por el hecho de que en su organizacin administrativa el municipio emplea las formas de la centralizacin, descentralizacin y desconcentracin administrativas, de donde negamos -dice Acosta Romero que el municipio tenga el carcter de descentralizado por regin. Descentralizacin administrativa por servicio En opinin del Lic. Carlos Garca Oviedo la descentralizacin administrativa por servicio significa una delegacin de ciertas facultades de las personas morales territoriales a favor del propio servicio que se personaliza, con recursos propios y con poder de decisin sin que por ello se rompan sus vnculos con aquellas, porque se establecen relaciones jurdicas que fijan el rgimen de derecho al que se someten tales servicios personificados. Este tipo de descentralizacin entraa la creacin de una nueva persona jurdica con una esfera de competencia, rganos propios y poder de decisin, sin perjuicio de que las personas morales territoriales conserven determinadas facultades de intervencin. Gracias a la autonoma jurdica que entraa la descentralizacin administrativa por servicio, el rgano descentralizado tiene personalidad jurdica propia; en virtud de su autonoma financiera, cuenta con patrimonio propio; y en razn de su autonoma tcnica, disfruta de una reglamentacin propia y especfica.

Pueden considerarse como caractersticas ms importantes de la descentralizacin administrativa por servicio, las siguientes: Su establecimiento mediante ley o decreto. Personalidad jurdica propia. Patrimonio propio. Estatuto y regulacin propios. Realizacin de una actividad tcnica. Tutela y vigilancia por parte de la administracin central. En Mxico la personificacin del servicio pblico por va de la Descentralizacin Administrativa por servicio se da a travs del llamado organismo pblico descentralizado y en mucho menor medida, de la sociedad nacional de crdito. El organismo pblico descentralizado es una persona de carcter pblico y, por ende, con personalidad jurdica y patrimonio propios, que slo puede ser creada por el Estado, mediante ley o decreto del Congreso o decreto del titular del Poder Ejecutivo. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en su Artculo 45, define al organismo descentralizado como la entidad con personalidad jurdica y patrimonio propios, creada por ley o decreto del Congreso o decreto del titular del Poder Ejecutivo cualquiera que sea la estructura legal que adopte. Pareciera que el texto del precepto legal no es el adecuado porque puede dar lugar a confundir el organismo descentralizado con la empresa de participacin estatal, al permitirse que el primero adopte la estructura legal de sociedad annima, por ejemplo que tan comn es para la segunda. La siguiente disgresin tiene por fin hacer referencia al organismo pblico autnomo al que el Prrafo Octavo del Artculo 41 Constitucional encarga la funcin estatal de la organizacin de las elecciones federales y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales denominada Instituto Federal Electoral y, en su Artculo 70, caracteriza como un organismo pblico autnomo, de carcter permanente, con personalidad jurdica y patrimonio propios. Por tanto, se podra suscitar tambin una confusin entre el organismo pblico descentralizado y la figura del organismo pblico autnomo, de reciente aparicin en nuestro Derecho Pblico, que se ubica fuera del mbito de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y est dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, rompiendo con la teora clsica de la separacin tripartita de poderes, sostenida en el Artculo 45 Constitucional. As la posible confusin radica en que ambos entes estn dotados de autonoma y pueden ser creados por Ley. El sentido equivoco del precepto de la Ley Federal de Entidades Paraestatales proviene de la desaparecida Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que en su Artculo 2 reconoca como organismos descentralizados a las personas morales creadas por el Estado, mediante la ley del congreso o decreto de Ejecutivo, cualquiera que sea la forma jurdica que adopten y siempre que, adems, satisfacen ciertos requisitos. Cabe hacer notar que la facultad otorgada al ejecutivo por la Ley Federal de Entidades Paraestatales para crear organismos descentralizados, va en contra de la opinin generalizada de la doctrina, segn se vio en pginas anteriores, pues implica construir un patrimonio y aprobar un presupuesto, lo que requiere aprobacin del congreso, y, adems, porque la creacin de tales personas de derecho pblico debe ser producto de la actividad del cuerpo legislativo cuyo debate permite evaluar la conveniencia de la creacin de la nueva persona del derecho pblico. En consecuencia, sera conveniente que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal precisase que los organismos pblicos descentralizados debieran caracterizarse por su personalidad jurdica y patrimonio propios, as como porque slo pudieran crearse mediante la ley o decreto del congreso para personificar un solo servicio pblico especfico, conforme a una estructura del derecho pblico, bajo la tutela de la Administracin Pblica Descentralizada. De conformidad con la precisin sugerida en el prrafo anterior, el organismo pblico descentralizado se destinara exclusivamente a su objetivo original: la personificacin del servicio pblico mediante un proceso de descentralizacin administrativa por servicio, que ubicara a la nueva persona del derecho pblico en su mbito lgico y natural que es el de la Administracin Pblica, de la cual forma parte. La propuesta evitara confundir el organismo pblico descentralizado con la empresa de participacin estatal, porque el primero slo podra crearse de acuerdo con estructuras legales del derecho pblico y por tanto no sera posible formarlo los troqueles del derecho privado usados para acuar la empresa de

participacin estatal, tales como el de la sociedad annima, por ejemplo. La sugerencia permitira, tambin, diferenciar el organismo centralizado del nuevo tipo de persona del derecho pblico que viene a ser el organismo autnomo, ya que el primero ubicado dentro de la esfera del poder ejecutivo, en concreto de la Administracin Pblica se destinara slo a personificar servicios pblicos y, por ende, a satisfacer necesidades de carcter general; mientras que el segundo -situado al margen de la clsica divisin tripartita de poderesest dirigido a realizar funciones pblicas y satisfacer necesidades pblicas. Desde luego la propuesta implica la creacin de nuevos tipos de personas de derecho pblico, porque actualmente la figura poltica del organismo pblico descentralizado se utiliza no slo para la prestacin de servicios pblicos, sino tambin, para la realizacin de actividades de inters pblico y para la gestin de actividades econmicas. Por tanto, adems del organismo descentralizado y de la sociedad nacional de crdito, se reitera la sugerencia de crear, para apoyo de la Administracin Pblica, nuevos tipos de personas de Derecho Pblico, como podra ser el ente autnomo, la sociedad pblica y la sociedad pblica mixta, a que se hace referencia en el Estado empresario. Otra forma actual de personificacin de servicios en Mxico la configura la sociedad nacional de crdito, surgida a finales de 1982 a raz de la estatizacin de la banca; dicha forma se circunscribe, como su propia denominacin lo sugiere, a los servicios pblicos de banca y crdito, los cuales han sido considerados de manera alternativa como impropiamente dichos en unas pocas y como propios o propiamente dichos en otras. En la actualidad, la Ley de Instituciones de Crdito tienen por objetivo regular el servicio (as, a secas, sin calificativo de ninguna especie) de banca y crdito, el cual slo puede ser prestado por instituciones de banca de desarrollo y por instituciones de banca mltiple. Las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la organizacin pblica federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, constituidas con el carcter de sociedades nacionales de crdito, en los trminos de sus correspondientes leyes orgnicas. Su inspeccin y vigilancia se realiza conforme a la referida ley, ya que no les es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Conforme al Artculo 32 de la ley actual, el troquel de la Sociedad Nacional de Crdito admite la participacin de los particulares en un 34% de su capital social, a travs de la suscripcin de los certificados de la aportacin patrimonial de la serie B; el restante 66% del capital est representado por la letra A de dichos certificados, los cuales slo pueden ser suscritos por el gobierno federal. El Artculo 33 de la Ley de Instituciones de Crdito dispone: Salvo el gobierno federal y las sociedades de inversin comn, ninguna persona fsica o moral podr adquirir, mediante una o varias operaciones de cualquier naturaleza, simultneas o sucesivas, el control de certificados de aportacin patrimonial de la serie B por ms del 5% del capital pagado de una institucin de banca de desarrollo. El mencionado lmite se aplicar, as mismo, a la adquisicin del control por parte de personas que de acuerdo a las disposiciones de carcter que expida la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, deban considerarse para este efecto una sola persona. La desconcentracin administrativa Se le considera como una modalidad de la descentralizacin administrativa, o una variante de la centralizacin. En todo caso es una posicin intermedia entre las tendencias organizativas extremas de la centralizacin y de la descentralizacin, que consiste en el traslado parcial de la competencia y el poder decisorio de un rgano superior a uno inferior, ya sea preexistente o de nueva creacin, conservando la relacin de jerarqua entre ambos, por lo que el rgano desconcentrado se mantiene en la estructura de la administracin centralizada. El Lic. Miguel Acosta Romero sostiene que la Desconcentracin consiste en una forma de organizacin administrativa, el la cual se otorga al rgano desconcentrado determinadas facultades de decisin limitadas y un manejo autnomo de su presupuesto o de su patrimonio, sin dejar de existir el nexo de jerarqua. En la desconcentracin administrativa, la normatividad, la planeacin y el control permanecen centralizados, no as la tramitacin y la facultad decisoria, que se transfiere al rgano desconcentrado. Esta admite diversas modalidades entre las que destacan dos: la vertical, tambin llamada interna o por materia; y la horizontal, que algunos autores denominan perifrica o territorial.

El Artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que: Para ms eficaz y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretaras de Estado y los departamentos administrativos podrn contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. Desconcentracin territorial determinada Entre otros rganos desconcentrados del Gobierno Federal podemos citar los siguientes: De la Secretara de Gobernacin: El Archivo General de la Nacin. De la Secretara de Relaciones Exteriores: El Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos. De la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: Las Administraciones Fiscales Regionales De la Secretara de Energa: el Centro Nacional de Ahorro Energtico De la Secretara de Comunicaciones y Transportes: Servicios a la Navegacin en el Espacio Areo Mexicano. De la Secretara de Educacin Pblica: Radio Educacin De la Secretara de Salud: Administracin del Patrimonio de la Beneficencia Pblica De la Secretara del Trabajo y Previsin Social: Las delegaciones federales del trabajo en cada una de las entidades federativas. De la Secretara de la Reforma Agraria: El Instituto de Capacitacin Agrarias. De la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca: el Instituto Nacional de Pesca. Diferencias entre descentralizacin y desconcentracin Para diferenciar ambas tendencias organizativas se puede sealar que en la desconcentracin administrativa se da una delegacin o transferencia de facultades entre dos rganos de un mismo ente, en tanto que en la descentralizacin por servicio, la delegacin o transferencia de facultades y competencia se registra entre dos personas diferentes, habida cuenta que la descentralizada tambin tiene, como la centralizada, personalidad jurdica propia. Adems, la relacin entre los rganos es de jerarqua en la desconcentracin y de tutela en la descentralizacin. Las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria La centralizacin, la descentralizacin y la desconcentracin distan mucho de agotar las formas de organizacin de la Administracin Pblica, toda vez que sta presenta otros modelos complementarios de organizacin, entre los que es posible citar su asociacin con particulares en las llamadas empresas mixtas o de participacin estatal, el fideicomiso pblico, la sectorizacin administrativa y las comisiones intersecretariales. Conocidas en la teora como empresas de economa mixta, las empresas de participacin estatal permiten la asociacin del Estado con los particulares en los moldes del Derecho Privado para la consecucin de fines especficos, mediante la constitucin de asociaciones o sociedades civiles o mercantiles en la que la participacin estatal mayoritaria o minoritaria. Muchas de las empresas de participacin estatal de Mxico son 100% propiedad del Estado y han sido creadas en los moldes del Derecho Privado; en la mayora de los casos estn constituidas como sociedades annimas cuyas acciones estn totalmente en poder del Estado, de sus organismos descentralizados o, en casos excepcionales, de servidores pblicos que derivan su participacin de los cargos pblicos que ocupan. Son, pues, sociedades unimembres, ya que la Administracin Pblica es la nica duea de todas sus acciones. Ubicadas dentro de la Administracin Pblica paraestatal, las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria no deban tener a su cargo el desempao de funciones pblicas ni realizar actividades de polica; en cambio, si pueden encargarse de la prestacin de servicios pblicos previa concesin que para tal efecto les sea otorgada, as como realizar actividades econmicas y de fomento. Empresas de Participacin Estatal en el mbito federal De acuerdo con la tendencia privatizadora, en la actualidad una gran parte de las Empresas de Participacin Estatal creadas en Mxico, a nivel federal, se han privatizado o liquidado.

El Artculo 46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal considera Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria las siguientes: I. Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica. II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crdito; as como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan algunos o varios de los siguientes requisitos: a) Que el gobierno federal o una o ms entidades paraestatales, conjunta o separadamente aporten o sean propietarios de ms del 50 por ciento del capital social. b) Que en la constitucin del capital se hagan figurar ttulos representativos de capital social de serie especial que slo puedan ser suscritos por el gobierno federal; o c) Que el gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno. Se consideran tambin Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria, las sociedades y las asociaciones civiles cuya mayora de asociados sean dependencias o entidades de la Administracin Pblica federal o servidores pblicos federales que deriven su participacin de los cargos pblicos que ocupan, o que tales dependencias o entidades hagan aportaciones econmicas preponderantes. Empresas de Participacin Estatal en los Estados La empresa de participacin estatal no ha tenido una muy amplia utilizacin en la Administracin Pblica de los Estados de la Repblica, por lo que carece de mayor relevancia en dicho mbito. Respecto de la empresa de participacin estatal, el Artculo 48 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico establece: El Estado podr participar en la integracin del capital social de aquellas empresas cuyo objeto tienda a cumplimentar los planes y programas de gobierno o a satisfacer las necesidades sociales existentes en la entidad. En la integracin del capital de estas empresas, podrn participar los particulares y los grupos sociales interesados. Los funcionarios del gobierno del Estado y de los organismos descentralizados, en ningn caso podrn participar en la integracin del capital social de estas empresas. Empresas de participacin municipal mayoritaria En el nivel municipal la rplica de la Empresa de Participacin Estatal Mayoritaria ha sido la empresa paramunicipal o Empresa de Participacin Municipal Mayoritaria, cuyos principales objetivos se ubican en la prestacin de servicios pblicos, y en la realizacin de otras actividades econmicas entre las que destacan las empresas agropecuarias, forestales, tursticas, de construccin de viviendas y de distribucin de materiales de construccin. De acuerdo con lo dispuesto en el Artculo 135 del Reglamento Interior del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, del 10 de agosto de 1985 las empresas u organismos paramunicipales: se regirn por las normas legales que los instituyan, considerndose para todos los efectos legales, organismos administrativos autnomos. Los fideicomisos pblicos El Fideicomiso puede considerarse como un dispositivo jurdico mediante el cual una persona fsica o moral, a quien se denomina fideicomitente, dedica determinados bienes a un fin lcito especifico cuyo logro encarga a una institucin fiduciaria. Los fideicomisos se clasifican en privados y pblicos; los primeros son los constituidos por fideicomitentes particulares, en tanto que los fideicomisos pblicos son aquellos cuyos fideicomitentes son personas de Derecho Pblico. Como la prestacin de un servicio o la realizacin de actividades econmicas o de Fomento que haya venido realizando o pudiera realizar la Administracin Pblica, son fines lcitos especficos, un fideicomiso pblico puede encargarse de su prestacin o realizacin. Son elementos del fideicomiso: el fideicomitente, el fiduciario, la finalidad, el fideicomisario, los bienes fideicomitidos y la forma de constitucin. Respecto de los fideicomisos en el mbito federal, la finalidad consistir en la prestacin de un servicio pblico o en la realizacin de actividades econmicas o de fomento; y conforme a lo dispuesto por el

Artculo 41 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ser el fideicomitente nico de la Administracin Pblica Federal Centralizada; el fiduciario lo ser una institucin de crdito; el fideicomisario ser el que designe el fideicomitente en el momento de la constitucin o en fecha posterior; los bienes fideicomitidos estarn afectos a la prestacin del servicio o la realizacin de actividades referidas; la forma de su constitucin ser mediante un acto entre vivos realizado por el fideicomitente con la participacin del fiduciario. La sectorizacin administrativa La idea de la sectorizacin surge de la imposibilidad del Poder Ejecutivo Federal, como jefe de la Administracin Pblica Centralizada, vea de manera directa con los titulares de las entidades paraestatales los aspectos relativos a su coordinacin, la cual resulta indispensable para dar coherencia y congruencia al quehacer de la administracin paralela, que en Mxico recibe el nombre de paraestatal. Segn los Artculos 48 y 49 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, es facultad del Presidente agrupar a las entidades paraestatales en sectores especficos, encabezados y coordinados por las Secretaras de Estado a fin de tutelar y ordenar su actividad. En la actualidad las entidades paraestatales se agrupan en los siguientes sectores: Gobernacin Hacienda y Crdito Pblico Defensa Nacional. Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural Comunicaciones y Transportes Comercio y Fomento Industrial Educacin Pblica Salud Trabajo y Previsin Social Reforma Agraria Energa Desarrollo Social Turismo Existen algunas entidades no sectorizadas como son: la Comisin Nacional de Derechos Humanos; INFONAVIT; ISSSTE y el IMSS. Los Estados tambin cuentan en su Administracin Pblica con la Sectorizacin Administrativa. Las Comisiones Intersecretariales De acuerdo en el Artculo 21 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, el Presidente de la Repblica est facultado para disponer la integracin de Comisiones Intersecretariales para el despacho de los asuntos que requieran la intervencin de varias Secretaras de Estado, en las que podrn participar las entidades de la administracin paraestatal en los casos relacionados con su objeto. Estas sern presididas por quien designe el Presidente, pueden ser permanentes o transitorias y generalmente realizan labores de asesora y consulta, aun cuando en ocasiones se les asignan tareas ejecutivas. Ejemplo de esto es: La Comisin Intersecretarial del Gasto Financiero, La Comisin Intersecretarial del Servicio Civil y La Comisin Intersecretarial de Precios y Tarifas de los Bienes y Servicios Pblicos de la Administracin Pblica Federal.

EL ACTO ADMINISTRATIVO Gua de estudio 1. Qu se entiende por acto administrativo? 2. Desde qu perspectivas se puede estudiar al acto administrativo? 3. Cules son los elementos del acto administrativo? 4. Cul es el concepto de silencio administrativo y qu aplicacin prctica tiene? 5. Cmo se pueden clasificar los actos administrativos? El acto administrativo Al estudiar el acto administrativo conviene tener presente que la administracin realiza actos de distintas clases, entre los que se incluyen los contractuales y unilaterales, individuales y generales. Actos contractuales son los que nacen del acuerdo entre la administracin y los particulares, como la celebracin de un contrato de obra pblica; a este tipo de actos la doctrina los reconoce especficamente como contratos administrativos. Actos unilaterales de la administracin, son los realizados por su sola declaracin unilateral de voluntad, como ocurre en la imposicin de una multa, y pueden clasificarse en individuales o generales. Se consideran individuales los actos unilaterales de la administracin con efectos jurdicos respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos especficos, como sucede en el otorgamiento de un permiso para expendio de licores o de una licencia de construccin, que confieren autorizaciones especficas a sus titulares. En cambio, se entienden como generales los actos unilaterales de la administracin que producen efectos jurdicos respecto de un conglomerado indeterminado o una generalidad de personas o casos, como ocurre, por ejemplo, con el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, que es de observancia general. A los actos unilaterales generales de la administracin, la doctrina los denomina reglamentos administrativos, y los considera materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, abstractas y obligatorias emitidas por la administracin. Definicin de acto administrativo Sin duda la nocin de acto administrativo representa una pieza fundamental del Derecho Administrativo contemporneo ya que tiene repercusiones en muchos de sus mbitos, de ah la importancia de clarificarla y entenderla. Acerca del acto administrativo se han desarrollado muy diversos conceptos formulados por criterios diferentes; empero, sin desconocer los intentos por emplear un criterio mixto, la gran mayora podra separarse en dos grandes grupos, a saber: los elaborados con un criterio orgnico y los planteados por un criterio material. El criterio orgnico Conforme al criterio orgnico, tambin llamado subjetivo o formal, acto administrativo es el que realizan los rganos administrativos del poder pblico y no otros. De acuerdo con este criterio, slo los rganos administrativos pueden producir actos administrativos; esto significara que los rganos judiciales y los legislativos no podran hacerlo, lo que es rechazado en la actualidad por la mayor parte de la doctrina. El criterio material De acuerdo con el criterio material, llamado tambin objetivo o sustancial, sin importar la naturaleza del rgano que lo realiza, acto administrativo es aquel cuya sustancia es administrativa, por lo que todos los rganos del poder pblico, ya sean administrativos, judiciales o legislativos, producen actos administrativos, caracterizados por su contenido material de naturaleza administrativa. De esta suerte, conforme al criterio material:

a) El acto administrativo lo pueden realizar no slo los rganos administrativos sino tambin los legislativos y los jurisdiccionales. b) El acto legislativo lo pueden realizar no slo los rganos legislativos sino tambin los administrativos y los jurisdiccionales. c) El acto jurisdiccional lo pueden realizar no slo los rganos jurisdiccionales sino tambin los legislativos y los administrativos. d) En consecuencia, los rganos administrativos no realizan slo actos administrativos sino, adems, actos legislativos y jurisdiccionales. A la luz de este criterio, la emisin de un reglamento por Parte del titular de un rgano administrativo, como es el presidente de la Repblica, es un acto materialmente legislativo porque establece una norma de conducta abstracta, impersonal, general, obligatoria y coactiva; el que dicho funcionario otorgue el indulto a un sentenciado, es un acto materialmente jurisdiccional, que modifican en sus efectos a otro igual como lo es la sentencia dictada por el tribunal, que es un rgano jurisdiccional. El profesor argentino Juan Carlos Cassagne, seala a este respecto: La concepcin objetiva permite deslindar el acto administrativo tanto del acto jurisdiccional de la administracin, como del reglamento, los cuales, a pesar de ser emitidos ambos por sujetos administrativos, traducen el ejercicio de las funciones jurisdiccional y legislativa, respectivamente, en sentido material. Desde otro punto de vista, se abre tambin como hemos sealado - la posibilidad de considerar la existencia de actos administrativos en los rganos legislativo y judicial, cuando ellos sean producto de una actividad materialmente administrativa. En sentido lato Un extenso sector de la doctrina, con un criterio objetivo material o sustancial, considera que en sentido amplio el acto administrativo es el realizado en ejercicio de la funcin de administracin, que produce efectos jurdicos. Como dice el profesor argentino Agustn A. Gordillo: acto administrativo es el dictado en ejercicio de la funcin administrativa, sin interesar qu rgano la ejerce. En sentido restringido Para fines metodolgicos resulta de poca utilidad el sentido amplio de la nocin de acto administrativo porque en una misma categora engloba actos realizados en ejercicio de la funcin administrativa, de muy diversa ndole, como son, por ejemplo, los unilaterales y los bilaterales. Por ello conviene formular una nocin de acto administrativo en un sentido restringido que permita, como dice Renato Alessi: Aislar una categora homognea de actos a los que pueda aplicarse el mayor nmero posible de principios, pero que sea suficientemente amplia para evitar excesivos fraccionamientos y que se presente como la ms significativa e importante entre las distintas categoras de actos administrativos, de manera que se pueda construir lo que podra ser una teora principal entre las teoras particulares de los actos administrativos. Acorde con estas ideas, un extenso sector de la doctrina admite la formulacin de una definicin restringida de acto administrativo que excluya los actos contractuales y los actos generales de la administracin, es decir, los contratos y los reglamentos administrativos, para referirse tan solo a sus actos unilaterales individuales. De esta manera, el acto administrativo se puede definir en sentido restringido como la declaracin unilateral de voluntad de un rgano del poder pblico en ejercicio de la funcin administrativa, con efectos jurdicos directos respecto de casos individuales especficos. Caracteres del acto administrativo La mayora de los autores que se ocupan de este tema consideran a la presuncin de legitimidad y a la ejecutoriedad como caracteres jurdicos del acto administrativo en sentido restringido. La presuncin de legitimidad Uno de los caracteres jurdicos esenciales que distinguen al acto administrativo es la presuncin de legitimidad, tambin llamada presuncin de justicia, presuncin de legalidad, presuncin de validez o pretensin de legitimidad, expresiones con las que se trata de significar que el acto administrativo se ha producido con apego al derecho positivo vigente que regula el quehacer administrativo.

La ejecutoriedad El carcter de ejecutoriedad del acto administrativo puede interpretarse en dos sentidos: en el primero, que es obligatorio o exigible y por tanto debe cumplirse; y, en un segundo sentido, que entraa una fuerza especial gracias a la cual la administracin puede ejecutar coactivamente el acto contra la oposicin de los interesados, sin tener que contar con el concurso del rgano jurisdiccional. Otros caracteres jurdicos del acto administrativo Como ya se seal, el profesor Agustn A. Gordillo, incluye dentro de los caracteres del acto administrativo la estabilidad y la impugnabilidad, no sin advertir que tal inclusin la hace a la luz de la legislacin argentina y, por tanto, puede no ser valedera para otros pases. La estabilidad Considerada equivalentemente a la irrevocabilidad, la estabilidad es uno de los caracteres adicionales del acto administrativo que el profesor Gordillo menciona, cuyos requisitos reconocidos en la jurisprudencia argentina son: a) Que se trate de un acto administrativo unilateral b) Que sea individual, o sea no general c) Que declare derechos subjetivos d) Que haya sido notificado al interesado e) Que sea regular, o sea, que rena las condiciones esenciales de la validez f) Que no haya una ley de orden pblico que autorice su revocacin La impugnabilidad Para el profesor Gordillo, el carcter de impugnabilidad del acto administrativo consiste en la posibilidad que tiene el interesado de inconformarse con, y defenderse de, tal acto, bien mediante procedimiento administrativo, ya por medio de procedimiento judicial. Desde luego, la impugnabilidad del acto administrativo no rie con su estabilidad porque para la existencia de esta ltima se requiere que el acto rena las condiciones esenciales de validez, y la impugnabilidad permite demostrar que no se renen tales condiciones y, por ende, hay ausencia de estabilidad. Elementos y requisitos del acto administrativo La doctrina no ha logrado unificar su criterio respecto de cules son los elementos esenciales del acto administrativo en sentido restringido, ni tampoco acerca de la interpretacin del sentido de los mismos, este desacuerdo se complica an ms porque algunos autores consideran requisitos o modalidades lo que otros interpretan como elementos del acto administrativo y viceversa. La Ley Federal del Procedimiento Administrativo soslaya esta controversia, puesto que, sin aclarar cules son unos y cules son otros, en su artculo 3 dice que son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por rgano competente, a travs del servidor pblico, y en caso de que dicho rgano fuere colegiado, rena las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo, determinado o determinable, preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de inters pblico regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autgrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedicin; V. Estar fundado y motivado; VI. Estar fundado y motivado debidamente VII. Ser expedido sujetndose a las disposiciones relativas al proceso administrativo previstas en esta ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisin; X. Mencionar el rgano del cual emana;

XI. Ser expedido, en su caso, por rgano colegiado habindose satisfecho los requisitos exigidos por la ley o decreto, segn sea el caso, para la expedicin del acto; XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia especfica de identificacin del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido sealando lugar y fecha de emisin; XIV. Tratndose de actos administrativos que deban notificarse deber hacerse medicin de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratndose de actos administrativos recurribles deber hacerse mencin de los recursos que procedan, y XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley. En la doctrina, aun cuando no existe unanimidad, se mencionan con insistencia como elementos del acto administrativo en sentido restringido el sujeto, la voluntad, el objeto, el motivo, el fin y la forma.

El sujeto En el acto administrativo en sentido restringido se detecta un sujeto activo y otro pasivo; el primero es el rgano competente del estado que produce el acto mediante la emisin de la declaracin unilateral de voluntad con efectos jurdicos subjetivos; el papel del sujeto pasivo corresponde al particular a quien afecta el acto jurdicamente. La voluntad Muchos autores consideran la voluntad como un elemento esencial del acto administrativo, mientras que otro sector importante de la doctrina entiende que no es un elemento sino un presupuesto de tal acto. Al margen de la discusin doctrinal, en el acto administrativo la voluntad est referida al sujeto activo, o sea, al rgano emisor; no puede ser tcita y debe declararse en forma expresa en los trminos previstos por la norma jurdica aplicable, a efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente enterado y, por tanto, en condiciones de cumplir con las obligaciones que el acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere. A juicio del doctor Miguel Acosa Romero, en la produccin del acto administrativo la voluntad del sujeto activo debe ser espontnea y libre; figurar dentro de las facultades del rgano; no ha de estar viciada por error, dolo, violencia u otra causa; y debe expresarse en los trminos previstos en la ley. El objeto Segn diversos autores, el objeto en el acto administrativo -en sentido restringido-consiste en lo que el sujeto activo del mismo decide, certifica u opina, y debe ser lcito, cierto, determinado, fsica y jurdicamente posible, razonable y moral. El motivo Uno de los presuntos elementos ms discutidos del acto administrativo en sentido restringido es el motivo -que algunos identifican como la causa-, habida cuenta que eminentes tratadistas como Guido Zanobini, Renato Alessi y Miguel Acosta Romero no lo admiten como elemento de tal acto, en tanto que otros no menos distinguidos, como Maurice Hauriou, Andrs Serra Rojas y Juan Carlos Cassagne, s le reconocen ese carcter. El motivo del acto administrativo puede interpretarse como la apreciacin y valoracin de los hechos y de las circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva a cabo para emitir su correspondiente declaracin unilateral de voluntad. El fin Incluido por diversos autores dentro de los elementos del acto administrativo, el fin o finalidad del mismo es el efecto que el sujeto activo se propone alcanzar con su realizacin; a este respecto, el profesor espaol Jos Mara Boquera Oliver explica:

El fin, como elemento del acto administrativo, es aquello que pretende la voluntad del titular de poder administrativo con los efectos jurdicos que unilateralmente crea e impone. Sin perjuicio de que se reconozca o no como un elemento del acto administrativo, la doctrina seala que el fin debe ser de inters general o pblico, estar apegado a la ley, figurar dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de alcanzarse mediante actos establecidos en la ley. Cuando falta cualquiera de estos requisitos se dice que hay desvo de poder, es decir que el sujeto activo del acto administrativo ha aplicado la potestad de que est investigado para fines distintos a los previstos en la ley. La forma La gran mayora de los autores que estudian el tema reconoce la forma, es decir, la exteriorizacin de la voluntad del sujeto activo que realiza el acto, como uno de los elementos del acto administrativo. Otros elementos del acto administrativo Manuel Mara Dez, como otros autores, incluye dentro de los elementos del acto administrativo el mrito y la oportunidad; por el primero se entiende la conveniencia del acto en razn de su utilidad; y por oportunidad, la conveniencia del acto en razn de tiempo. El acto administrativo que ordena la clausura de un expendio de cohetes y fuegos artificiales, por ejemplo, tiene como mrito evitar explosiones y daos a los gobernados en sus personas y bienes, lo cual resulta conveniente por su indudable utilidad para la poblacin; y su oportunidad consiste en dictar esa clausura en la poca de las fiestas patrias en que, sin duda, hay una marcada tendencia por detonar cohetes y encender fuegos artificiales, por lo que la clausura es conveniente en razn del tiempo. Clasificacin del acto administrativo stricto sensu Las clasificaciones del acto administrativos en sentido restringido que registra la doctrina, son muy variadas; entre ellas destacan las que atienden a los criterios de su esfera de aplicacin, de su finalidad y de su relacin con la ley. Por su esfera de aplicacin De acuerdo con este criterio el acto administrativo restringido se clasifica en interno y externo. En el primer caso sus efectos se producen al interior de la administracin pblica, como ocurre en la asignacin de labores y determinacin de horario de trabajo para cada servidor pblico. El acto administrativo externo, en cambio, trasciende la esfera de la administracin pblica por producir efectos jurdicos respecto de los gobernados, como acontece, por ejemplo, en el otorgamiento de una licencia de construccin. Por su finalidad En atencin a su finalidad, el acto administrativo en sentido restringido puede ser preliminar o de resolucin y de ejecucin. Acto administrativo preliminar o de instruccin es aquel que prepara las condiciones para realizar otro posterior decisorio o resolutivo, por lo que construye un primer paso en la adopcin de una resolucin administrativa que establece, ratifica, modifica o extingue derechos u obligaciones. Un acto administrativo preliminar o de instruccin es, por ejemplo, el que ordena la prctica de una inspeccin a una estacin radiodifusora. Acto administrativo decisorio o resolutivo es el que establece, ratifica, modifica o extingue obligaciones o derechos a cargo o a favor de un particular; por ejemplo, la imposicin de una multa o el otorgamiento de una concesin para uso de bienes de dominio pblico. Acto administrativo de ejecucin es el realizado en cumplimiento del decisorio o resolutivo; como dice Serra Rojas los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal. Por su contenido y efectos En razn de su contenido y efectos los actos administrativos en sentido restringido se clasifican en aquellos que incrementan los derechos de los particulares, los que restringen tales derechos, y los que dan testimonio de una situacin de hecho o de derecho. Incrementan fortalecen los derechos de particulares o propician el ejercicio de los mismos, entre otros, los actos administrativos de aprobacin, de admisin, de condonacin, de concesin, de permiso, de licencia y de autorizacin.

Un acto administrativo de aprobacin es aquel por medio del cual una autoridad superior autoriza que surta efectos el acto de una autoridad inferior. Un ejemplo del acto de admisin es el realizado por el responsable de un servicio pblico de acceso controlado, prestado en forma directa por el Estado, para conferir el acceso al mismo a cada solicitante, como ocurre en las escuelas cuando se inscribe a un alumno y en los hospitales pblicos cuando se interna a un enfermo. El acto de condonacin o dispensa consiste en eximir a un particular del cumplimiento de una obligacin de carcter general, como la del servicio militar obligatorio, por ejemplo. La concesin es un acto administrativo que incrementa los derechos de los particulares porque faculta a un particular denominado concesionario a realizar actividades originalmente atribuidas al estado, como la explotacin de sus bienes o la prestacin de los servicios pblicos propiamente dichos. El permiso, tambin llamado licencia o autorizacin, viene a ser un acto administrativo de sentido restringido que retira un obstculo impuesto con anterioridad por motivos de seguridad, para que un particular pueda ejercitar un derecho preexistente; ejemplo de ello es el permiso para instalar un anuncio luminoso. Con frecuencia la legislacin mexicana no respeta la distincin entre concesin y permiso que la doctrina hace; por ejemplo, algunos ordenamientos legales disponen la expedicin de permiso para prestar un servicio pblico propiamente dicho, y de concesin para el expendio de vinos y licores, cuando segn la doctrina debera ser al contrario.

Actos que restringen el derecho de particulares En ocasiones los derechos de los particulares se ven limitados o disminuidos por actos administrativos realizados en beneficio del inters general o pblico; las rdenes, la expropiacin y la sancin son algunos de tales actos restrictivos. Se entienden por rdenes los actos administrativos en sentido restringido, traducidos en mandatos o en prohibiciones que crean a cargo de los particulares obligaciones de dar, de hacer o de no hacer. Las rdenes no deben ser confundidas con las advertencias porque estas ltimas no crean obligaciones, slo hacen referencia o llaman la atencin respecto de las ya existentes; tampoco deben confundirse con los apercibimientos porque stos como las advertencias, no crean obligaciones y se reducen a prevenir al particular que se le impondr una sancin si incumple una obligacin preexistente positiva o negativa. Actos que certifican una situacin de hecho o de derecho Entre los actos administrativos que dan testimonio de una situacin de hecho o de derecho destacan las inscripciones en registros de instituciones pblicas como el Registro Civil y el de Catastro; las certificaciones o constancias expedidas por autoridades administrativas acerca de diversos aspectos relativos a personas o cosas, como el certificado de estudios o la constancia de antecedentes penales, descuellan tambin entre tales actos. Asimismo, entre los actos administrativos en sentido restringido que dan testimonio de una situacin de hecho o de derecho, figuran las notificaciones y publicaciones que informan de aspectos relativos a otros actos administrativos y, en ocasiones, abren plazos para la realizacin de otros actos o la interposicin de inconformidades. Por su relacin con la ley Los actos administrativos en sentido restringido se agrupan en actos reglados y en actos discrecionales desde el punto de vista de su relacin con la ley. Se consideran actos regulados por la ley aquellos que se producen con apego a lineamientos muy precisos establecidos en los ordenamientos legales o reglamentarios. Se dice que son actos discrecionales los generados en ejercicio de un amplio margen de subjetividad y de libertad de actuacin en la ley. Causas de extincin del acto administrativo Se considera importante distinguir entre la extincin del acto administrativo y la cesacin de sus efectos, porque esta ltima entraa la idea de algo que ha ocurrido normalmente conforme a lo previsto con

antelacin, pues se considera que el acto administrativo ha existido de manera legal hasta el momento en que cesa de producir efectos. En cambio, la extincin del acto generalmente se produce por causas no precisamente queridas sino que son consecuencia de hechos o circunstancias advertidos o sugeridos posteriormente. En este orden de ideas, segn Marienhoff, Los efectos del acto administrativo en sentido restringido cesan cuando expira el plazo de su vigencia o se cumple su finalidad, en tanto que la extincin de dicho acto se produce por revocacin o por anulacin. Sobre este asunto la Ley Federal de Procedimientos Administrativos dispone en su Artculo 11: El acto administrativo de carcter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas: I. Cumplimiento de su finalidad. II. Expiracin del plazo. III. Cuando la formacin del acto administrativo est sujeta a una condicin o trmino suspensivo y ste no se realiza dentro del plazo sealado por el propio acto. IV. Acaecimiento de una condicin resolutoria. V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de ste y no sea en perjuicio del inters pblico; y VI. Por revocacin, cuando as lo exija el inters pblico, de acuerdo con la ley de la materia. Revocacin Se entiende que la revocacin de un acto administrativo en sentido restringido constituye en s otro acto administrativo y, por ende, una declaracin unilateral de voluntad de un rgano del poder pblico en ejercicio de la funcin administrativa; su efecto jurdico directo consiste en desaparecer del mbito del derecho un acto administrativo anterior por motivos de legalidad o de inters pblico. Los elementos del acto de revocacin son: I. Una manifestacin de voluntad o decisin de la autoridad administrativa manifestada legalmente. II. Unilateral: la administracin tiene derecho a cambiar para reparar errores o mantener el inters general, sin implicar discrecionalidad. III. Extintiva de un acto administrativo anterior, valido y eficaz, con la completa aptitud para producir los efectos queridos por el agente y garantizados por la norma. IV. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervinientes de inters general. V. Sustituyndolo por otro cuya amplitud es diferente en los casos de revocacin expresa o tcita. Conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, los afectados por actos administrativos que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrn interponer recurso de revisin, respecto del cual, la autoridad encargada de resolverlo est facultada para declarar su inexistencia, nulidad o anulabilidad o revocarlo total o parcialmente. Anulacin La anulacin representa otra forma de extincin del acto administrativo; se le considera una figura jurdica muy cercana ala revocacin, a grado tal que existe gran confusin en la ley, en la jurisprudencia y en la doctrina, acerca de cul es una y cul otra: a veces se consideran equivalentes y en ocasiones lo que para unos autores es revocacin para otros es anulacin y viceversa. Respecto a los actos administrativos, algunas legislaciones consideran la revocacin como atribucin del rgano administrativo, en tanto que la anulacin compete al rgano jurisdiccional; mientras que para otras, el primero puede tanto revocar como anular tales actos. Por lo que ve a la anulacin del acto administrativo, la doctrina, la legislacin y la jurisprudencia reconocen distintos grados que en orden descendente suelen ser: inexistencia, nulidad y anulabilidad; as lo hace la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su antes citado Artculo 91, en relacin con el recurso de revisin, al disponer: La autoridad encargada de resolver el recurso podr: (...) III. Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo, total o parcialmente; y IV. Modificar u ordenar la modificacin del acto impugnado o dictar u ordenar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.

La inexistencia del acto administrativo Para Gabino Fraga es innecesario que la ley establezca expresamente la figura de la inexistencia de los actos administrativos, ya que sta opera como una necesidad lgica cuando el acto carece de sus elementos esenciales. Segn su criterio, la inexistencia del acto administrativo se origina por falta de voluntad, de objeto, de competencia para la realizacin del acto y por omisin de sus formas constitutivas. La nulidad y la anulabilidad En su captulo segundo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo distingue entre nulidad y anulabilidad y, en consecuencia, dispone: Artculo 6. La omisin o irregularidad de cualesquiera de los elementos y requisitos establecidos en las Fracciones I a XI del Artculo 3 de la presente ley, producir la nulidad del acto administrativo. El acto administrativo que se declare jurdicamente nulo ser invlido; no se presumir legtimo ni ejecutable; ser subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrn obligacin de cumplirlo y los servidores pblicos debern hacer constar su oposicin a ejecutar el acto fundado y motivando tal negativa. La declaracin de nulidad producir efectos retroactivos. (...) Artculo 7. La omisin o irregularidad en los elementos y requisitos sealados en las fracciones XII a XVI del Artculo 3 de esta Ley, producir la anulabilidad del acto administrativo. El acto declarado anulable se considerar vlido; gozar de presuncin, de legitimidad y ejecutividad; y ser subsanable por los rganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurdico, para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores pblicos como los particulares tendrn obligacin de cumplirlo. El saneamiento del acto producir efectos retroactivos y el acto se considerar como si siempre hubiera sido vlido. Renuncia La Fraccin V del artculo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo condiciona la renuncia del interesado, como forma de extincin del acto administrativo, a que ste se hubiere dictado en su exclusivo beneficio y no sea en perjuicio del inters pblico. Dicho de otra manera, el beneficiario exclusivo de un acto administrativo puede provocar su extincin renunciando al beneficio respectivo, siempre y cuando no sea en perjuicio del inters pblico. Cumplimiento de su finalidad Cuando se cumple la finalidad del acto administrativo en sentido restringido, ste pierde su razn de ser y por tanto se extingue. Por ejemplo, concluida la construccin de un edificio y dado el aviso de determinacin de obra correspondiente, la licencia de construccin respectiva se extingue porque se agota su razn de ser. Expiracin de su plazo de subsistencia El acto administrativo en sentido restringido se extingue tambin por expiracin del plazo establecido para su vigencia. As, el acto administrativo por el cual se otorga permiso a un vendedor ambulante para expender su mercanca en la va publica del Centro Histrico de la ciudad durante el mes de diciembre de este ao, se extinguir al concluir el ao porque en ese momento expirar el plazo de vigencia del permiso otorgado, por lo que el da primero del siguiente ao, el comerciante ambulante ya no podr expender su mercanca en el lugar mencionado, a menos que se le otorgue nuevo permiso. Falta de realizacin oportuna de la condicin suspensiva Segn lo dispuesto por la Fraccin III del artculo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el acto administrativo de carcter individual se extingue Cuando la formacin del acto administrativo est sujeta a una condicin o trmino suspensivo y ste no se realiza dentro del plazo sealado en el propio acto. En opinin del autor, Gordillo, la falta de realizacin oportuna, ms que causa de extincin del acto administrativo en sentido restringido, es un impedimento para su conformacin y perfeccionamiento,

habida cuenta que su existencia se limit a la realizacin de cierta condicin que no llega a producirse dentro del plazo sealado para tal efecto en el propio acto en gestacin. Por ejemplo, si el otorgamiento de un permiso para instalar una radiodifusora cultural se condiciona al otorgamiento de una fianza por cierta cantidad, dentro de un plazo determinado, que transcurre sin que se constituya dicha garanta, el permiso no llega a tener vigencia porque ese acto administrativo no alcanza a perfeccionarse por culpa del interesado. Acaecimiento de una condicin resolutoria Asimismo, el acto administrativo en sentido restringido se extingue por el acaecimiento de una condicin resolutoria, como se dispone en la fraccin IV del Artculo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo cual quiere decir que la vigencia del acto administrativo se sujeta a que no se produzca tal condicin resolutoria. Por ejemplo, el otorgamiento de una beca por parte de una institucin pblica es un acto administrativo que se sujeta a la condicin resolutoria de que si el becario obtiene una calificacin promedio inferior a 8.5 se cancelar automticamente la beca, lo que significa la extincin del acto. El Rgimen Patrimonial del Estado No se puede terminar de estudiar lo relacionado con el Derecho Administrativo sin recordar que el Estado debe coordinar lo relacionado con los bienes. Para tal efecto se recuerda que el conjunto de bienes materiales que, de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones, constituyen el patrimonio propio de ste. Por ello es que surge la Ley General de Bienes Nacionales, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 8 de enero de 1982, siendo Presidente de la Repblica el Lic. Jos Lpez Portillo. Esta Ley consta de 100 artculos y se encuentra estructurada de la siguiente manera: Cap. I. Disposiciones Generales. Cap. II. Inexistente. Cap. III. De los Bienes de Dominio Pblico. Cap. IV. De la Zona Federal Martimo Terrestre y de los Terrenos Ganados al Mar. Cap. V. De los Inmuebles de Dominio Privado. Cap. VI. De los Muebles de Dominio Privado. Cap. VII. Del Registro Pblico de la Propiedad Federal. Cap. VIII. Del Catlogo e Inventario de los Bienes y Recursos de la Nacin. Cap. IX. Sanciones. De acuerdo con lo establecido por la Ley General de Bienes Nacionales, el patrimonio nacional se compone de: I. Bienes de dominio pblico de la Federacin, y II. Bienes de dominio privado de la Federacin. Antes de hacer referencia a los tipos de bienes que componen el patrimonio nacional, le sugerimos consultar la citada ley para mayor informacin al respecto, dado que para efectos de este Manual, no se contempla toda la informacin contenida en la misma. Son bienes de dominio pblico Los de uso comn; Los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos masas o yacimientos constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los territorios, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles, minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el derecho internacional. Las aguas de los mares territoriales, en la extensin y trminos que fije el derecho internacional, las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos internos de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que inicien las primeras aguas permanentes intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de corrientes constantes o

intermitentes y sus afluentes directos o indirectos; cuando el cauce de aquellas, en toda su extensin o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zona martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno; pero, cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin anterior se considerarn como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos; pero si se localizaren en dos o ms predios, en aprovechamiento de estas aguas se considerar de utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. La nacin ejerce en una zona econmica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determina en las leyes del Congreso. La zona econmica exclusiva se extender a doscientas millas nuticas medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensin produzca superposicin con las zonas econmicas de otros Estados, la delimitacin de las respectivas zonas se har en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con los Estados. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes, Los enumerados en la Fraccin II del Artculo 27 Constitucional, con excepcin de los comprendidos en la Fraccin II, del Artculo 3o. de la Ley General de Bienes Nacionales; El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores; Los inmuebles destinados por la Federacin a un servicio pblico, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, conforme a la ley; Los monumentos histricos o artsticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal; Los monumentos arqueolgicos muebles e inmuebles; Los terrenos baldos y los dems bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles; Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ros, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores; Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente substituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones peridicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, as como las colecciones de esos bienes; las piezas etnolgicas y paleontolgicas; los especmenes tipo de la flora y de la fauna; las colecciones cientficas o tcnicas, de armas, numismticas y filatlicas; los archivos, las fonograbaciones, pelculas, archivos fotogrficos, cintas magnetofnicas y cualquier otro objeto que contenga imgenes y sonidos, y las piezas artsticas o histricas de los museos; y Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artstica incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federacin o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservacin sea de inters nacional; Los meteoritos o aerolitos y todos los objetos minerales, metlicos, ptreos, o de naturaleza mixta, procedentes del espacio exterior, cados y recuperados en el territorio mexicano, en los trminos del reglamento respectivo. Estos bienes estarn sujetos exclusivamente a la jurisdiccin de los poderes federales, en los trminos de la Ley General de Bienes Nacionales pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de algn Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio pblico o al uso comn y adquiridos por la Federacin con anterioridad al 1o. de mayo de 1917. O en su caso a: Los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos masas o yacimientos constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los territorios, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles, minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno

slidos, lquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el derecho internacional. Las aguas de los mares territoriales, en la extensin y trminos que fije el derecho internacional, las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos internos de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que inicien las primeras aguas permanentes intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos; cuando el cauce de aquellas, en toda su extensin o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zona martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno; pero, cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin anterior se considerarn como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos; pero si se localizaren en dos o ms predios, en aprovechamiento de estas aguas se considerar de utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los estados. La nacin ejerce en una zona econmica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determina en las leyes del Congreso. La zona econmica exclusiva se extender a doscientas millas nuticas medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensin produzca superposicin con las zonas econmicas de otros estados, la delimitacin de las respectivas zonas se har en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con los estados. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores; El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el derecho internacional; El mar territorial hasta una distancia de doce millas marinas (22, 224 metros), de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Mar y sus reglamentos y el derecho internacional; Las aguas marinas interiores, conforme a la Ley Federal del Mar; Las playas martimas, entendindose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los lmites de mayor reflujo hasta los lmites de mayor flujo anuales; La zona federal martimo terrestre; Los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; Las riberas y zonas federales de las corrientes; Los puertos, bahas, radas y ensenadas; Los caminos, carreteras y puentes que constituyen vas generales de comunicacin, con sus servicios auxiliares y construidos para la irrigacin, navegacin y otros usos de utilidad pblica, con sus zonas de proteccin y derechos de va, o riberas en la extensin que, en cada caso, fije la dependencia a la que por ley corresponda el ramo, de acuerdo con las disposiciones legales aplicables; Los diques, muelles, escolleras, malecones y dems obras de los puertos, cuando sean de uso pblico; Los monumentos arqueolgicos inmuebles. Una vez otorgado, el consentimiento ser irrevocable. Son bienes de dominio privado I. Las tierras y aguas de propiedad nacional no comprendidas en el Artculo 2o. de la Ley General de Bienes Nacionales que sean susceptibles de enajenacin a los particulares; II. Los nacionalizados conforme a la Fraccin II del Artculo 27 Constitucional, que no se hubieren construido o destinado a la administracin, propaganda o enseanza de un culto religioso; III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, declarados vacantes conforme a la legislacin comn; IV. Los que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal, que se extingan o liquiden, en la proporcin que corresponda a la Federacin; V. Los bienes muebles de propiedad federal al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unin, no comprendidos en la Fraccin XI del artculo anterior;

VI. Los dems inmuebles y muebles que por cualquier ttulo jurdico adquiera la Federacin; VII. Los bienes muebles e inmuebles que la Federacin adquiera en el extranjero; VIII. Los bienes inmuebles que adquiera la Federacin o que ingresen por vas de derecho pblico y tengan por objeto la constitucin de reservas territoriales, el desarrollo urbano y habitacional o la regularizacin de la tenencia de la tierra. REPARACION DEL DAO POR PARTE DEL ESTADO Gua de estudio 1. Qu se entiende por responsabilidad? 2. Qu diferencia existe entre la responsabilidad penal y la responsabilidad civil? 3. Cuales son los elementos de la responsabilidad civil? 4. En qu consiste el vnculo causal entre el hecho y el dao? 5. Qu leyes reconocen la reparacin del dao? Concepto de responsabilidad Responsabilidad, proviene del latn respondere,traducible como estar obligado. Se entiende por responsabilidad la capacidad de un sujeto de derecho de conocer y aceptar las consecuencias de sus actos realizados consciente y libremente. Es la relacin de casualidad existente entre el acto y su autor, es decir, la capacidad de responder por sus actos. En un sentido ms concreto, la responsabilidad se traduce en el surgimiento de una obligacin o merecimiento de una pena en un caso determinado o determinable, como resultado de la ejecucin de un acto especfico. Existen diferentes tipos de responsabilidad, como la responsabilidad moral y la responsabilidad jurdica. En el mbito de la responsabilidad se hace la distincin entre responsabilidad moral y responsabilidad jurdica; la primera es producto de la falta, de la infraccin al deber moral. En cambio, la responsabilidad jurdica demanda el sometimiento de los hechos a la reaccin jurdica frente al dao. Los elementos de la responsabilidad civil son: La actuacin ilcita, de la que se desprende el dolo, la culpa, la imprudencia, la negligencia, la ignorancia y la impericia. El dao, que puede ser emergente, el dao moral y el lucro cesante, sin olvidar el vnculo entre el hecho y el dao. La admisin de la responsabilidad del estado El surgimiento del Estado de derecho y del principio de legalidad que conlleva, permiti la admisin de la idea de la responsabilidad del Estado, cuya importancia enfatiza la sentencia del Tribunal Supremo Espaol, del 16 de noviembre de 1983, al decir: [...] conviene no olvidar que la entronizacin de la responsabilidad civil de la administracin pblica, sobre todo la del Estado, ha representado la mxima conquista, en la configuracin del moderno Estado de derecho, ya que hasta fechas recientes, contemporneas, lo propio de los entes soberanos era que se impusieran a todas, sin compensacin. Sin embargo, El profesor Agustn A. Gordillo niega, con razn, la aplicabilidad de criterios y principios del derecho civil en materia de responsabilidad del Estado La responsabilidad del estado mexicano En Mxico, la irrestricta irresponsabilidad del Estado estuvo vigente hasta 1928, ao en que se expidi el nuevo Cdigo Civil, an en vigor para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en materia federal. Hasta antes de la expedicin de dicho ordenamiento, el Estado mexicano no responda de los daos resultantes de actos provenientes de sus rganos de poder ni de sus funcionarios o de servidores pblicos en el ejercicio de sus funciones. La responsabilidad del estado en el Cdigo Civil de 1928 El artculo 1928 del Cdigo Civil de 1928 introdujo en Mxico, si bien con timidez, la responsabilidad del Estado por indebida actuacin de sus servidores, al establecer:

El Estado tiene obligacin de responder de los daos causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estn encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria, y slo podr hacerse efectiva contra el Estado cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del dao causado. Como salta a la vista, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado fue de modesto alcance, toda vez que, por una parte, no incluy ni los perjuicios ni el dao moral, y, por otra, su carcter subsidiario obligaba al afectado a promover dos juicios sucesivos, el primero para demandar al servidor pblico responsable y, en caso de obtener sentencia favorable y acreditarse a la insolvencia del demandado, iniciar nueva reclamacin judicial, esta vez en contra del Estado, por lo general sobreprotegido por el juzgador. En los pocos casos en que el afectado lograba obtener las resoluciones favorables en tan complicado procedimiento jurisdiccional, se encontraba con el obstculo insalvable de la falta de partida que impeda realizar el pago respectivo. As se vinieron dando varios cambios a diferentes leyes como lo son: Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en Materia Federal Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin. Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura. Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.

Normatividad aplicable a los servidores pblicos.

BIBLIOGRAFIA Acosta, Romero Miguel, Teora general del Derecho Administrativo. Ed. UNAM, Mxico, 1980. Altamira, Pedro Guillermo, Curso de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos Aires, Edicin pstuma, 1971. Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, 6 Edicin La Ley, Buenos Aires, 1970. Delgadillo, Gutirrez Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo. Ed. Limusa, Mxico. 1991. Herrendorf, Daniel, El poder de polica en un sistema de derechos humanos, INCAPE, Mxico, 1990. Ley Federal de Procedimiento Administrativo 1994, Diario Oficial de la Federacin. Ley General de Bienes Nacionales 1982, Diario Oficial de la Federacin. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ed. Porra, Mxico, 1994. Olivera, Toro Jorge, Manual de Derecho Administrativo. Ed. Porra, Mxico. 1982