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La ilusión del buen gobierno

La ilusión del buen gobierno


Sociedad civil, democracia y desarrollo humano
en América Latina

Manuel Ernesto Bernales Alvarado y


Víctor Flores García
COMPILADORES
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

La ilusión del buen gobierno. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores García, Víctor,
Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004

Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechos que figuran en la presente
publicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO,
y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en
que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condición
jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronte-
ras o límites.

Ilustración de tapa: La recolección de oro en zona roja, 1997, Ricardo Migliorisi (Asunción,
Paraguay, 1948), tomado de Iberoamérica pinta. UNESCO-FCE. México, 1997

Diseño: Stella Fernández

Edición de texto: Jorge Barreiro

Impresión y encuadernación: mastergraf srl


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ISBN 92-9089-078-9

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MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo

Indice

Prólogo
Manuel Ernesto Bernales Alvarado ........................................ 9
Introducción
Víctor Flores García ............................................................. 17

PRIMERA PARTE

I. Diez falacias sobre problemas sociales de América Latina


BERNARDO KLIKSBERG ..................................................... 29
II. Por una gobernabilidad democrática para la expansión
de la libertad
JOAN PRATS CATALÁ .......................................................... 71
III. Globalifóbicos contra globalitarios en América latina
ANDRÉS SERBIN ................................................................. 123

SEGUNDA PARTE

IV. La decepción democrática: expectativas y desilusiones


RUBÉN AGUILAR VALENZUELA ......................................... 153
V. Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN .......................................... 169
VI. La tentación autoritaria
SANDRA WEISS ................................................................... 179
VII. Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia
HORACIO CERUTTI GULDBERG ........................................ 195
VIII. El eterno sueño democrático
VÍCTOR FLORES GARCÍA ................................................... 213

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LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

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MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo

Prólogo
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO*

I lusión: «Concepto, imagen o representación sin verdadera reali-


dad, sugeridos por la imaginación o causados por el engaño de los senti-
dos. Esperanza cuyo cumplimiento parece especialmente atractivo. Viva
complacencia en una persona, cosa, tarea, etc. Retórica: Ironía viva y
picante». Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
XXI Edición. Madrid. 1992.
«Origínase en gran parte el desprecio con que la justicia es tratada en
aquellos países, de la extraviada conducta de los que gobiernan, porque si el
público observa en ellos un genio ambicioso y amigo de enriquecerse con
perjuicio de todos, unas costumbres viciosas que, por ser él quien las había
de corregir en los demás, causan mayor escándalo, y una dirección perverti-
da y abandonada al imperio de sus pasiones y de la parcialidad ¿qué mu-
cho será que los particulares hagan poco aprecio, o ninguno, de su autori-
dad, y que miren la justicia como cosa irrisible e ideal, pero que nunca llega
a tener uso en la práctica de la república? Por esto será justo no atribuir
toda la culpa a los moradores de aquellos países, sino partirla entre éstos y
los jueces, como que ellos fomentan y dan aliento a los otros para que se
hagan despreciables las órdenes, para que los preceptos no se veneren, y para

*Especialista de Programa del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en la


Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe en Montevideo; politólogo y
administrador público; dedicado a temas de relaciones internacionales, inteligencia y
planeamiento estratégico. Sus opiniones no representan a la UNESCO ni la comprometen,
son de su exclusiva responsabilidad. La misma norma es válida para quienes escriben en este
libro.

9
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

que aquellos pueblos sean monstruos sin cabeza y sin gobierno». Jorge Juan
y Antonio de Ulloa: Noticias secretas de América (Manuscrito 1749).
Edición de Luis Ramos Gómez. Colección Crónicas de América 63.
Primera edición Mayo 1991. p. 456.
Buen Gobierno: No son escasas las definiciones o proposiciones
sobre lo que es un buen gobierno; para muestra, las que difunden el
Banco Mundial y programas internacionales académico-políticos
sobre gobernabilidad. La preocupación se remonta a nuestros pri-
meros años de vida independiente. Cito una carta del Libertador
Simón Bolívar del 27 de abril de 1829 que el destinatario, el agente
inglés de apellido Campbell, transcribió a su Gobierno en despacho
del 4 de junio del mismo año: “Creo que sin mucha exageración éste
puede ser llamado el hemisferio de la anarquía (...) No dudo que seme-
jante cúmulo de desórdenes contribuya a abrir los ojos de los ilusos y dé
ocasión de ver claro a nuestros amigos de Europa, convenciéndolos al
mismo tiempo de que mi conducta y principios son demasiado modera-
dos para gobernar este país” (Bolívar. Prólogo de Manuel Trujillo. Bi-
blioteca Ayacucho. Venezuela. 1983.).

D esde la perspectiva del trabajo de la UNESCO, debo relatar la


historia detrás de este libro que hemos compilado junto con
Víctor Flores García, experimentado comunicólogo y periodista for-
mado en el pensamiento crítico de la reflexión filosófica latinoame-
ricana. Estimo oportuno además ofrecer alguna información sobre
los empeños de nuestro organismo internacional y sus contribucio-
nes mediante el Sector de Programa Ciencias Sociales y Humanas, a
partir de la vivencia del trabajo en la UNESCO-Montevideo.
En 2000-2001 se previó publicar un libro que recogiera las coor-
denadas del debate del único seminario internacional latinoamerica-
no y caribeño sobre «ONGs, gobernancia y desarrollo» del Programa
Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST por su sigla en in-
glés) realizado en Montevideo el 26 y 27 de noviembre de 2001, como
parte sustantiva, en aquel momento, del trabajo del Comité Nacional
10
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo

de Enlace del Uruguay del MOST y de sus responsables en París.


(www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia)
En la Fase I del Programa MOST (1994-2001) se previeron activida-
des sobre el tema gobernanza, desarrollo y sociedad civil; el Seminario
citado fue una de las cuatro acciones previstas en 2001, antes de una
conferencia mundial que pusiese en diálogo sus respectivos resultados
para contribuir a una estrategia para la superación de la pobreza, en alian-
za con instituciones académicas y de interés público, estatales y no guber-
namentales, en particular con el Programa de Investigación Comparativa
sobre Pobreza (CROP, en inglés,www.crop.org). En la página electrónica
www.unesco.org/most se puede apreciar parte de la documentación de la
UNESCO, incluidas las ediciones en imprenta, pocas en español, otras
menos en portugués, la mayoría en inglés y francés. En el siguiente lugar
(www.unesco.org.uy/shs/index.html) se puede consultar la ubicación del
MOST en la actividad de Ciencias Sociales y Humanas en los países del
MERCOSUR y Chile, incluido el Seminario de 2001 ya referido.
El trabajo del Comité Nacional de Enlace del MOST en el Uruguay
fue iniciado el 22 de octubre de 1999 –con apoyo y reconocimiento de la
Comisión Nacional para la UNESCO y de la Secretaría Técnica Interna-
cional del MOST en París–, y hasta el año 2003, cuando prácticamente
fue desactivado el Comité, formaron parte del mismo los titulares de
todas las entidades académicas de Ciencias Sociales del Uruguay (Univer-
sidad de la República, Universidad ORT, Centro UNESCO de Monte-
video, Centro Latinoamericano de Economía Humana, Centro de Altos
Estudios Nacionales del Ministerio de Defensa, Centro de Formación
para la Integración Regional, CEFIR, Universidad para la Paz de las Na-
ciones Unidas (capítulo Uruguay), Universidad Católica y la Red Econo-
mistas del MERCOSUR). El Secretariado estaba conformado por un
secretario ejecutivo, delegado alterno de la Universidad Católica, y un co-
secretario, quien esto firma, delegado de la UNESCO-Montevideo.
Por causas que no es del caso analizar no se pudieron publicar las
contribuciones al seminario y, recién a fines de 2003, el consejero
Regional Principal de Ciencias Sociales para América Latina y el Ca-
ribe, en ese entonces también Director de la Oficina de la UNESCO
11
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

en México, asignó un pequeño fondo que nos sirve para editar el


presente libro, cuyos autores participan ad honorem. A estas alturas es
imposible publicar las actas del Seminario de noviembre de 2001 o
realizar una obra en ese sentido, asunto en el que los dos miembros
del Secretariado del Comité MOST estuvimos trabajando durante
2002 y parte de 2003.
Al comenzar a trabajar en la compilación y edición del libro se nos
hacía evidente que en la materia prima que nos ocupaba existían al-
gunas importantes diferencias entre la producción de autores indivi-
duales e institucionales del Cono Sur –excepto Brasil–, y lo que se
produce en México y Centroamérica: asuntos como el estilo, los es-
quemas, destacadas proposiciones empíricas y, sobre todo, elementos
de una visión valorativa implícita, tradiciones intelectuales y contex-
tos históricos. Vale decir, aspectos o dimensiones inherentes a los
paradigmas en ciencias sociales.
Resulta conveniente recordar que entre los argumentos dados para
que de los tres especialistas de ciencias sociales en nuestra región se
asignaran dos a México y uno a Montevideo, estaba el siguiente: hay
diferencias significativas entre la ciencia social de América Central y
México, con clara influencia de la ciencia producida en los Estados
Unidos de América, y la producida en el Cono Sur, con clara influen-
cia de Europa occidental; debía por tanto desarrollarse una acción
desde el norte y desde el sur para un mejor resultado en toda la re-
gión. En su momento señalé que esa aseveración no se compadecía
con los hechos, porque tanta influencia tuvieron la academia y las
escuelas europeas occidentales en la producción de las ciencias socia-
les y humanas en México, como la constatada en Argentina, Uru-
guay, Brasil, Chile y Paraguay. Análogamente, la academia y las escue-
las dominantes estadounidenses también ejercieron destacada influen-
cia en los dos «polos» a los cuales nos estamos refiriendo. Las segun-
das influyen con más fuerza en toda América Latina y el Caribe desde
los años 80. Las reacciones a esa influencia también son notorias tan-
to en el norte como en el sur de América Latina. Finalmente se optó
por una concentración de responsabilidades y recursos en México.
12
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo

No corresponde aquí entrar al fondo de la cuestión. Sí es pertinen-


te indicar que, en general, entre las principales ponencias presentadas
al seminario del MOST de 2001 y los ensayos que se han logrado
compilar después, principalmente desde México, hay semejanzas y
especialmente diferencias que cada lector podrá advertir y juzgar.
La UNESCO y sus principales asociados a escala mundial, como
el Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC en inglés), ha
mantenido una actitud menos «militante» que la postura que ha ca-
racterizado a los científicos sociales de la academia regional; dicha
actitud menos “política”, es también de hecho debatible. Un panora-
ma general de la producción en ciencias sociales puede apreciarse en
la valiosa colección de la Revista Internacional de Ciencias Sociales
que hace más de 50 años edita ininterrumpidamente, aunque en los
últimos años, no tenemos la edición en imprenta en español ni en
portugués, y tampoco han aumentado los autores de nuestra región.
¿Signo de la marginalidad de América Latina en el proceso mundial
del poder, de la llamada sociedad del conocimiento?
Ahora debo decir que los temas y problemas de fondo tratados
en esta suerte de relación o crónica van a ser motivo de debate en
el Foro Repensar América Latina y el Caribe, que forma parte del
Programa Regional de Ciencias Sociales y Humanas y que espero
sea también un foro –no el único– para alentar el «repensar las
ciencias sociales” y disciplinas surgidas de ellas u otras fuentes de
saber.
Es pertinente recordar que en los años 50 la UNESCO realizó
Encuestas sobre la Enseñanza Universitaria de las Ciencias Sociales, cu-
yas publicaciones en español de la Unión Panamericana tuvieron un
papel destacado en la formación de profesionales. Allí se encontraban
temas de desarrollo, seguridad, gobernabilidad, democracia, partici-
pación y sistemas políticos, entre otros, de acuerdo con las escuelas y
autores relevantes de la época.
Una mejor comprensión de los problemas de la «sociedad civil», de las
ONGs, antes ONDGs, «D», por desarrollo, probablemente nos lleve a
releerlas junto con obras como las de Cardoso y Faletto, Medina Echeverría,
13
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Germani, Solari, Prebish, Quijano ..., así como a revisar las lecturas de los
clásicos, los que están de moda y los que no.
Por lo tanto, este libro es parte del seguimiento que realizamos al
Seminario de noviembre de 2001, y también es un insumo para el
Foro Internacional Repensar América Latina y el Caribe y, agrego, Re-
pensar las Ciencias Sociales –¿se puede hacer lo primero sin lo segun-
do?– que también será animado desde la Oficina Regional de Ciencia
de la UNESCO en Montevideo, en sus varias líneas de trabajo, tanto
prioritarias –ética de la ciencia y la tecnología, bioética– como otras:
incluyendo Filosofía, Prospectiva, Seguridad y Derechos Humanos.
La tarea se impone porque en este bienio debemos debatir y hacer
proposiciones para una mejor adopción de decisiones públicas con la
siguiente premisa: «la pobreza, especialmente la extrema pobreza, la
miseria, es una violación de los Derechos Humanos». Llevamos cinco
años de labor con grandes limitaciones. Sin embargo, hay trabajo acu-
mulado y algunos frutos que nos permiten intensificar esfuerzos en la
perspectiva aprobada por los Estados miembro.
Finalmente, en los primeros años de este nuevo siglo la mayoría de
las naciones de América Latina conmemorará 200 años de su inde-
pendencia política de España. Haití se independizó antes y Brasil,
después, se transformó de Imperio en República. Algunos de nues-
tros problemas más acuciantes tienen muy hondas raíces, algunas de
las cuales pueden verse en la Colonia y en las formaciones sociales y
estatales precolombinas. Un registro de esa realidad está en la Historia
General de América Latina, editada por la UNESCO, cuyo VI volu-
men acaba de ser presentado en París.
La realidad que enmarca y condiciona el trabajo de la UNESCO,
en particular la gestión del Sector Ciencias Sociales y Humanas es
muy compleja, bastante difícil de comprender y, por tanto, presenta
enormes retos al rigor y a la imaginación a la hora de definir políticas,
estrategias y programas, los cuales no pueden estar fuera de los res-
pectivos procesos nacionales y subregionales ni de las respuestas en
términos de proyectos de país, de nación, o de integración, que sur-
gen de la realidad y de la voluntad de los principales actores de la
14
MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo

región. Este tema está siendo recogido en otro libro con diversos apor-
tes, que será publicado este año.
Me parece que la principal contribución de la UNESCO, en el
Sector Ciencias Sociales y Humanas para América Latina y el Caribe
en el siglo pasado fue el proyecto estratégico de creación de la Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Este acuerdo
intergubernamental por iniciativa de Chile y de Brasil, incluía a la
Escuela Latinoamericana de Sociología y a la Escuela Latinoamerica-
na de Ciencia Política y Administración Pública, ambas con sede en
Santiago de Chile, y el Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales
con sede en Río de Janeiro, Brasil. Después del golpe militar que dio
origen a la dictadura en Chile, desaparecieron las Escuelas menciona-
das y en cambio surgieron Programas Nacionales FLACSO. Resulta-
do principal del Proyecto FLACSO fue la creación del Consejo Lati-
noamericano de Ciencias Sociales – CLACSO.
La humanidad vive otro proceso de mundialización cultural,
globalización en su sentido técnico-económico, especialmente a par-
tir de 1989-1990. El sistema de las Naciones Unidas ha realizado más
de una decena de Cumbres o Conferencias mundiales desde 1978, y
especialmente desde 1990. Hoy tenemos Objetivos (Metas) de Desa-
rrollo del Milenio; Informes Mundiales, Regionales y Nacionales de
Desarrollo Humano; un Informe Mundial “Seguridad Humana, Aho-
ra”; un reciente Informe Regional “Democracia en América Latina:
hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”. La UNESCO ha
publicado un Informe Mundial sobre las Ciencias Sociales en 1999,
disponible en inglés, así como otras publicaciones de carácter
prospectivo, algunas de ellas en español. El Sector Ciencias Sociales y
Humanas de la UNESCO, a través del Programa MOST, inició en
1994 la discusión Repensar las Ciencias Sociales acompañando a orga-
nismos especializados, como el ISSC, redes académicas de varios con-
tinentes.
El Consejo Superior de la FLACSO, Convenio Intergubernamental
vigente, ha lanzado el proyecto Repensar América Latina, con el mis-
mo nombre que el de la UNESCO, y tiene importantes áreas de co-
15
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

incidencia importantes con la propuesta de la UNESCO que se va a


debatir.
Aquí es donde adquiere pleno sentido una pregunta esencial para
el Foro Repensar América Latina (y repensar las ciencias sociales):
¿Cuál debe ser la contribución del Sector Ciencias Sociales y Humanas de
la UNESCO en América Latina y el Caribe en los próximos 20-25 años?
Este libro de ensayos pretende ayudar a responder esta pregunta.

16
VÍCTOR FLORES Introducción

Introducción
Vuelta de tuerca
VÍCTOR FLORES GARCÍA

E ste libro es el resultado de varias reflexiones desde el Norte y


desde el Sur de Latinoamérica sobre dos caras de una misma
moneda: la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano inte-
gral. Es una manera de buscar la conjunción de dos antiguos
paradigmas: uno proveniente de la tradición liberal, que pone énfasis
en la libertad y la democracia, y otro originado en la tradición socia-
lista, que enfatiza la justicia y la equidad. Hay un énfasis contemporá-
neo: deplorar el déficit de ciudadanía y sostener la necesidad de una
vibrante participación ciudadana. La repetida ausencia de un debate
racional informado sin las ataduras del mercado y del Estado que
permita a la gente no sólo votar, sino hablar, ser informada, expresar-
se e influir en la toma de decisiones sobre la vida pública, inmediata y
remota, justifica la necesidad de esta nueva vuelta de tuerca frente al
desafío contemporáneo más profundo: la democracia como ejercicio
de participación permanente en el debate racional abierto sobre los
asuntos públicos, sobre la vida de la gente.
La primera parte la constituyen tres detenidos estudios sobre la
sociedad civil y los llamados organismos no gubernamentales, regio-
nales y globales, resultado de un encuentro que convocó a decenas de
expertos, que se reunieron en Montevideo a finales del año 2001 en el
seminario regional “ONG’s, Gobernancia y Desarrollo en América
Latina y el Caribe”, auspiciado por el Programa de Gestión de las
Transformaciones Sociales (MOST, en inglés) de la UNESCO. En la
segunda parte, el debate está enriquecido con contribuciones escritas
17
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tres años después desde el extremo norte de América Latina, en parti-


cular desde Centroamérica y México, país que a tres años de la consu-
mación de una transición democrática atrae las miradas de los exper-
tos, azorados por una ola de desencanto democrático. El resultado es
una aproximación polifónica desde distintos cristales y colores a la
realidad latinoamericana.
Bernardo Kliksberg (INDES-BID, Washington) abre el debate
con una inteligente provocación sobre diez falacias difundidas so-
bre los problemas sociales de América Latina: la disconformidad
con el desempeño concreto de la democracia, en particular por el
empeoramiento de la pobreza y su agravamiento por la corrup-
ción, la delincuencia y el tráfico de drogas como obstáculos for-
midables, es el punto de partida para añadir la mayor contribu-
ción de Kliksberg, la circulación profusa de ciertas falacias sobre
los problemas sociales que, lo que es peor aun, conducen a «em-
prender caminos que se alejan de la salida del largo túnel en que
está sumida buena parte de la población».
Las baterías apuntan hacia algunos círculos que toman decisiones,
donde se niega o se minimiza la pobreza, donde se asume con cierto
cinismo la premisa que pobres hay en todas partes; que ha existido
una paciencia histórica y que al fin de cuentas la pobreza no mata y sus
daños son reversibles; que con el crecimiento económico basta; y que
la copa de champagne se rebasará para derramar su jugo hacia el fon-
do de los estratos marginados; que la desigualdad es un hecho de la
naturaleza y no obstaculiza el desarrollo en la región más desigual de
planeta, mientras las reformas empeoran la distribución; que la única
política social es la política económica, desvalorizando la política so-
cial a una marginal política para pobres; que toda acción del Estado es
sinónimo de burocratismo, despilfarro, corrupción, ineptitud; que la
sociedad civil es un mundo secundario; que la participación de los
pobres no equivale a darles voz y voto, negando que los avances de la
democratización sean resultado de largas luchas históricas de los pue-
blos pobres; que la dimensión ética no afecta a la racionalidad técnica
de las decisiones que asumen que el desarrollo y la felicidad del futuro
18
VÍCTOR FLORES Introducción

puede costar el sacrificio de generaciones; y que –finalmente– no hay


otra alternativa, cuando en realidad se ha roto el consenso intelectual
sobre las políticas económicas.
Kilksberg recurre a una cita de Carlos Fuentes para cerrar su ensa-
yo: «Algo se ha agotado en América latina: los pretextos para justificar
la pobreza».
Joan Prats (Instituto Internacional para la Gobernabilidad –
PNUD, Barcelona) aporta el marco conceptual y analítico para
encarar el tema de la gobernabilidad democrática para el desarro-
llo humano y en el arranque sostiene la necesidad de «reinventar
no sólo el gobierno sino también la ciudadanía». El tema de la
gobernabilidad se volvió dominante en Latinoamérica en la últi-
ma década del siglo XX, y a ella se sumó la noción de gobernanza
o buen gobierno que se ha instalado en la comunidad intelectual
que trata los problemas del desarrollo y la cooperación internacio-
nal, en particular en el PNUD, pero –advierte Prats– llegó con
«peligrosas confusiones», entre otras razones porque se trata de un
concepto que nació hace 15 años en las agencias del Banco Mun-
dial para señalar las disfunciones de la crisis que vivía Africa en
1989, cuando por primera vez definió su tragedia como una crisis
de governance: una especie de teoría de la democracia para el Ter-
cer Mundo, que deplora «la extensiva personalización del poder,
el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales, la
corrupción, la prevalencia de gobiernos no electos y con grave
déficit de accountability (responsabilidad)». De ese concepto, al
igual que de la noción de gobernabilidad –que surgió de «una idea
meramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en plan-
tear que las relaciones entre el Presidente y el Legislativo se articu-
len de modo tal que no se bloquee la toma decisiones»–, se ha
pasado a «un uso desbordado de la palabra que ya parece muy
difícil de embridar conceptualmente». El mismo Prats al abordar
la situación del Africa subsahariana definió ya en 1996 que la
«governace concierne a la institucionalización de los valores nor-
mativos que pueden motivar y proveer cohesión de los miembros
19
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emer-


ger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante».
Los ejemplos de crisis de gobernabilidad en América Latina son
incesantes y pueden proceder de varios males: de la incapacidad de las
reglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción
(acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los
equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (se-
ría la situación de gobernabilidad en el México de Vicente Fox, quien
para construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a una
alteración de las fórmulas institucionales preexistentes); de la débil o
la inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos, como
sucede con regímenes políticos cuyas reglas llevan al riesgo de
ingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesa-
rias para gobernar efectivamente (caso de Ecuador o Paraguay); de la
emergencia de nuevos actores estratégicos (rebeldes armados) que plan-
tean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros
países andinos); del cambio estratégico de actores poderosos que
replantean la fórmula hasta entonces aceptada (autonomismo de
Guayaquil y otros territorios latinoamericanos); de la incapacidad de
los actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden
(caso de Nicaragua, El Salvador y otros países y ciudades).
La definición final, sin dramatismo, indica que «si la gobernabilidad
no es un fin en sí misma, sino una condición necesaria pero no sufi-
ciente para la producción de desarrollo, podemos sostener un con-
cepto normativo de gobernabilidad desde el cual poder, no sólo eva-
luar, sino orientar políticas.»
Tras un recorrido sobre la teoría de la democracia nutrida por re-
flexiones de Robert Dahl; Guillermo O’Donnell y Amartya Sen, Prats
se encamina a una concepción del desarrollo como expansión de la
libertad, para concluir que el problema del desarrollo es un problema
de negación de libertad, que exige la eliminación de las «principales
fuentes de privación de libertad»: las guerras y conflictos violentos, la
pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las
privaciones sociales sistemáticas, el abandono de los servicios públi-
20
VÍCTOR FLORES Introducción

cos. Ante esos obstáculos la democracia enriquece la vida de la gente,


no sólo mediante la garantía de la libertad política, sino como instru-
mento para llamar la atención de las demandas de la misma gente y,
finalmente, permitir a los ciudadanos aprender unos de otros a for-
mar sus valores y prioridades.
Para terminar la primera parte, Andrés Serbin (CRIES, Buenos
Aires) se encarga, en esa misma dirección, del estudio de la sociedad
civil global como complejo escenario emergente de la resistencia a
una forma unipolar de globalización uniforme y homogénea.
La segunda parte del libro arranca con un texto de Rubén
Aguilar (consultor internacional, politólogo de la Universidad Ibe-
roamericana, actual director de Análisis de la Presidencia de Méxi-
co), que contine una sugerente reflexión, no sólo desde la expe-
riencia de los movimientos sociales que ha asesorado y dirigido,
sino desde el difícil terreno del ejercicio democrático del poder en
una sociedad desigual. Con talante progresista, uno de los pasajes
más sugerentes de su ensayo indica que en los sistemas democráti-
cos tienden a borrarse las diferencias entre izquierdas y derechas.
«En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no la
hace el ser de izquierdas o derechas y sí el ser conservador o pro-
gresista. Hay de unos y otros tanto en las izquierdas como en las
derechas. En uno y otro bando hay progresistas que trabajan por
los cambios y reformas que se requieren en los países, pero tam-
bién conservadores que hacen todo para que nada se mueva».
Desde la responsabilidad de los gobernantes, Rubén Aguilar con-
sidera dos tipos de crisis en la transición del autoritarismo a la demo-
cracia en la región: «1. Cuando los gobernantes carecen de la capaci-
dad para conducir al gobierno por inhabilidad o incompetencia. La
demanda que plantean los distintos actores sociales rebasan al gobier-
no que se ve imposibilitados de resolver los problemas. Esta situación
termina por desgastar y luego quebrar la legitimidad de origen. Esta
situación puede llevar a que el gobernante dimita o que termine su
período, pero en situación de decepción social. 2. Los gobernantes
carecen de las instituciones y facultades requeridas para realizar un
21
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

gobierno exitoso. El problema no es la falta de habilidad de los gober-


nantes sino la carencia de leyes e instituciones que permitan gestionar
con éxito al Estado democrático. La legitimidad del gobernante no
llega a romperse y tampoco conduce a la dimisión, pero sí se provoca
una situación de decepción social.» Si a la primera situación se res-
ponde con la sustitución pacífica del gobierno, la segunda sólo podrá
resolverse en un tiempo largo por la complejidad que supone que se
promulguen buenas leyes, se alcancen reformas relevantes y se cons-
truyan instituciones capaces de gestionar al gobierno democrático.
Rodrigo Páez Montalbán (Centro Coordinador y Difusor de Es-
tudios Latinoamericanos, UNAM, México) analiza estas percepcio-
nes, en el contexto de desconcierto que caracterizó al final del siglo
XX latinoamericano, cuando se fueron atenuando las ilusiones a me-
dida que las expectativas puestas en la vida en democracia sólo esta-
ban siendo muy parcialmente satisfechas. Persistían los problemas
económicos de anteriores “décadas perdidas” y las lacras de la impuni-
dad, la corrupción y el mundo del narcotráfico, entre otras, se suma-
ban a los ancestrales problemas políticos y sociales que permanecían
en la región. «Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambien-
tes sociales y académicos, como si las luchas por los cambios en los
regímenes políticos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidas
y sufrimientos, no hubieran valido la pena, o sólo hubieran produci-
do cambios formales, ‘democracias formales’»
Páez Montalban se adelanta a señalar que esas percepciones de
desencanto se deben al olvido o ignorancia de que la historia de la
democracia en la América Latina independiente ha sido una historia
despareja, con realizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raí-
ces, con una incompleta construcción de Estados de derecho, sin las
características propias de un gobierno representativo. Lo curioso, in-
dica, es que en esa historia siempre existió un voto en la mano de los
electores pero «como referencia muchas veces exclusiva de ejercicio
democrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciuda-
danos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuan-
do se habla de ‘cultura política’ o de ‘cultura democrática’».
22
VÍCTOR FLORES Introducción

Lamenta que la historia de la democracia en América Latina haya


estado más sujeta a los aspectos formales de procedimiento y al esta-
blecimiento de reglas del juego que a la formación de valores y con-
sensos, «una muestra más de la separación secular que ha existido en
América Latina entre el Estado y la sociedad. La democracia realmen-
te existente, descrita empíricamente y que gira alrededor del carisma
o de la manipulación de los medios, esconde el rico contenido de la
idea democrática, el cual aparece desdibujado en la univocidad
reductora del modelo del elitismo competitivo». En fin, que lo que se
pierde de vista es que tanto la democracia como la sociedad civil se
mueven dentro del espacio de la fragmentación y el conflicto, aunque
pueden abrirse también al surgimiento de solidaridades concretas y
auténticas.
Sandra Weiss (diplomada de la Escuela Diplomática de la Canci-
llería alemana y del Institut d’Etudes Politiques de París) analiza un
ingrediente que impide por exclusión el avance de la democracia y la
formación de ciudadanos auténticos: el alto grado de violencia que –
junto con elevados niveles de pobreza y de desigualdad– es una de las
características más distintivas de las democracias latinoamericanas.
Sus observaciones son resultado del análisis del fenómeno en los dos
países más violentos en la región, donde realizó sendas investigacio-
nes en el terreno: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios de
los años 90 estaban en 150 y 89 homicidios por cada 100.000 habi-
tantes respectivamente y excedían por mucho el promedio regional
de 22,9, que de por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7),
según datos del BID y la Organización Panamericana de la Salud.
Weiss constata que aunque en los dos casos analizados se logró
reducir la violencia medida en tasas de homicidio, los efectos colate-
rales son muy distintos en ambos países: mientras en el caso de El
Salvador permanecen en un paradigma puramente autoritario a corto
plazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece la partici-
pación ciudadana dentro de un espíritu democrático. Pero en socie-
dades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el «cuán-
to» y el «qué», porque «la democracia no solamente es un empaque
23
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

bonito, si no una manera de hacer». Weiss sugiere soluciones más a


fondo que pasan entonces por una reforma policial. Destaca que en el
caso de El Salvador –y ocurre lo mismo ahora en México y Buenos
Aires– hubo un «pecado original», porque, «contrariamente a lo indi-
cado por el alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani (reforma poli-
cial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de los
regímenes autoritarios». Es el caso de las fuerzas de seguridad en Bue-
nos Aires y en México D.F. – ninguna de las dos ha sido reformada
desde el fin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta los
mismos oficiales pudieron proseguir sus carreras.
Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia en
los países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente.
«Eso se debe en parte a una politización de la justicia en los máxi-
mos cargos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, la
falta de formación y de recursos impiden un buen trabajo y hacen
que un insignificante número de delincuentes termine en la cárcel».
En el terreno de la Justicia y el sistema carcelario «las reformas adop-
tadas hasta ahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estado
de derecho, como el uso de agentes encubiertos cuyas informaciones
tienen carácter de prueba testimonial o la ampliación de la detención
provisional». Programas de reinserción social son casi inexistentes,
razón por la cual «las cárceles son calificadas por especialistas como
centros de formación de criminales».
Finalmente, el filósofo Horacio Cerutti Guldberg (Centro Coor-
dinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos, UNAM, México)
ofrece un trabajo que tiene un triple propósito: un balance conciso de
lo realizado en equipo en tres décadas de reflexión filosófica en Amé-
rica Latina, un homenaje a colegas y amigos y un bosquejo de tareas
pendientes. Admite que el principal desafío consiste en encontrar «los
modos de articular el quehacer intelectual a los procesos de organiza-
ción de la resistencia popular, para colaborar en la constitución de
sociedades alternativas, más justas y solidarias».
A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, las
constataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de las
24
VÍCTOR FLORES Introducción

desigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. «Por si hu-


biera dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar,
sin ir más lejos, que la “copa de champagne” no sólo no se derrama,
sino que tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométrica
de la explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia cre-
ciente en la necesidad de liberación».
Cerutti constata también que «se cierne abrumadoramente la sen-
sación de caminos cerrados, de imposibilidades que se presentan como
cuasi insuperables, las cuales mitigan la esperanza y enardecen los
ánimos, colocando no ya a la vida sino a la mera sobrevivencia de las
grandes mayorías de la humanidad en primerísimo plano». Si filoso-
far desde nuestra América consiste en pensar la realidad sociocultural
a partir de la propia historia crítica y creativamente para colaborar en
su transformación, queda claro que esa labor emerge de la cotidianidad
histórica y es fruto de asumir la condición colectiva de la vida social.
La pregunta final es cómo gestar un aporte intelectual significati-
vo en el esfuerzo de articular la ineludible resistencia social. Cerutti
ensaya una respuesta: «Pareciera que sólo asumiéndolo desde la ten-
sión irresuelta que estructura la presencia de lo utópico en su
operatividad histórica. Tensión entre realidad e ideal, entre statu quo
insoportable y sueños diurnos deseables».
Sobre uno de esos sueños, el eterno sueño democrático es el últi-
mo ensayo del compilador que cierra este libro.

Montevideo, otoño 2004

25
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Diez falacias sobre los problemas sociales


de América Latina

BERNARDO KLIKSBERG*

Hora de escuchar a la gente

¿Q ué piensan los latinoamericanos sobre lo que está sucediendo


en la región? Cuando se les pregunta algo tan concreto sobre si
creían que están viviendo mejor o peor que sus padres, sólo un 17% dijo
que mejor, la gran mayoría sentía que su situación había empeorado (La-
tín Barómetro, 1999). Esta respuesta evidencia un hondo sentimiento de
descontento. Las mayorías tienen bien claro en el continente cuáles son
las causas de su disconformidad. Son bien conscientes de ellas. Y distin-
guen perfectamente causas aparentes de otras más profundas. Cuando se
les interroga sobre si creen que la democracia es preferible a cualquier
otro sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema demo-
crático y sus ideales. Dos terceras partes lo prefieren, y sólo un 20% sigue
exhibiendo inclinaciones hacia el autoritarismo. Pero cuando se profun-

*Asesor de diversos organismos internacionales entre ellos ONU, OIT, OEA,


UNESCO, y otros. Ha sido Director del Proyecto de las Naciones Unidas para
América Latina de Modernización del Estado y Gerencia Social y Coordinador del
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Entre otras
distinciones que le fueron otorgadas designado: Profesor Honorario de la Universidad
Nacional de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad de Congreso (Argentina),
Doctor Honoris Causa de la Universidad del Zulia y Doctor Honoris Causa de la
Universidad Nacional Baralt (Venezuela). Entre sus últimas obras: Desigualdade na
America Latina. O debate adiado (Unesco,Cortez Editora 2000), La lucha contra la
pobreza en América Latina (Fondo de Cultura Económica 2000), America Latina:
una regiado de risco-pobreza, desigualdade e institucionalidade social (Unesco, 2000),
Pobreza. Nuevas respuestas a nivel mundial (Fondo de Cultura Económica, 1998),
Repensando o Estado para o desenvovimento social (Unesco, Cortez, 1998), O desafío
da exclusao (FUNDAP, 1998). Las opiniones expuestas en este trabajo son del autor
y no representan necesariamente las de la organización donde se desempeña.

29
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

diza expresan que están fuertemente insatisfechos con cómo está funcio-
nando la democracia en sus países. Solo el 35% esta satisfecho con su
funcionamiento. En la Unión Europea, para comparar, es el 47%, en
Dinamarca el 84%. Los latinoamericanos han elegido la democracia como
forma de vida, y la respaldan consistentemente, pero «democrática-
mente» están muy disconformes con su desempeño concreto.
Algunas causas de la insatisfacción son políticas, pero tienen un
peso decisivo las económico-sociales. La gran mayoría considera que
los problemas vinculados con la pobreza han empeorado. Se refieren
a carencias en oportunidades de trabajo, acceso a salud, acceso a una
educación de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos.
Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupción, la delin-
cuencia y el tráfico de drogas. Además testimonian que sienten que
ésta es una región donde existen grandes desigualdades y sienten agu-
damente esa situación.
Los dos únicos países donde los promedios de satisfacción con el
desempeño del sistema democrático son mayores a los de la Unión
Europea son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de la pobla-
ción está satisfecha con su funcionamiento. Son dos países que se
caracterizan por tener los más bajos niveles de desigualdad de toda la
región, y por haber desarrollado algunos de los más avanzados siste-
mas de protección social.
Las encuestas reflejan que la población esta clamando por cam-
bios, a través de la democracia no por otra vía, que permitan enfren-
tar los agudos problemas sociales. Los avances en ese camino parecen
encontrar obstáculos formidables en la región si se juzga por los limi-
tados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existencia
de fuertes intereses creados y de privilegios derivados del manteni-
miento de la situación vigente.
Otros con las dificultades derivadas de la inserción económica de
la región en la nueva economía internacional. Otros, del funciona-
miento defectuoso de instituciones y organizaciones básicas. A éstos y
otros más se suma la profusa circulación de ciertas falacias sobre los
problemas sociales que llevan a adopar políticas erróneas y a empren-
30
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

der caminos que alejan de la salida del largo túnel en que esta sumida
buena parte de la población. No son el único factor de retraso, pero
claramente su considerable influencia en sectores con mucha inci-
dencia en la toma de decisiones obstruye seriamente la búsqueda de
alternativas renovadoras y el paso a una nueva generación de políticas
económicas y sociales.
El objetivo de este trabajo es llamar la atención sobre estas falacias,
para estimular la discusión amplia y abierta sobre las mismas, con vías
a su superación. Se presentan a continuación algunas de las principa-
les, se analizan algunos de sus efectos en el diseño de políticas y se
examina su consistencia. Se trata sobre todo de procurar ponerlas en
foco, e invitar a una reflexión colectiva sobre ellas.

Primera falacia: la negación o minimización de la pobreza

Existe una intensa discusión metodológica sobre cómo medir la po-


breza en la región. Sin embargo, a pesar de los diversos resultados que
surgen de diferentes mediciones los estudios tienden a coincidir en
dos aspectos centrales: a) Las cifras de población ubicada por debajo
del umbral de pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendencia
consistente al crecimiento de dichas cifras en los últimos 20 años. Las
cifras se deterioraron severamente en los ochenta, mejoraron discre-
tamente en parte de los 90, pero en los años finales de la década au-
mentaron significativamente. En su conjunto, la pobreza en la región
es mayor en 2000 que en 1980, tanto en términos absolutos como en
porcentaje sobre la población total.
La CEPAL estima en su Panorama Social de América Latina 2000
que la población en situación de pobreza pasó de 204 millones de
personas en 1997 a no menos de 220 millones a comienzos de 2000.
Analizando la estructura de la fuerza de trabajo en ocho países de la
región que comprenden el 75% de su población total (Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y Venezuela), la
CEPAL constata que el 75% de la población que tiene ocupación
“percibe ingresos promedios que en la mayoría de los países no alcan-

31
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamaño y


composición típica”.
Como puede observarse, desde los 80 se produce una firme eleva-
ción del número de personas que gana menos de dos dólares diarios.
Verrier (1999) señala que en toda América Latina había entre 1970 y
1980, cincuenta millones de pobres e indigentes, pero que en 1998
ya eran 192 millones. La Comisión Latinoamericana y del Caribe
para el Desarrollo Social presidida por Patricio Aylwin (1995) consi-
dera que se hallan en la pobreza “casi la mitad de los habitantes de
América Latina y el Caribe”.
Diversas mediciones nacionales señalan con las diferencias propias
de cada realidad la extensión y profundidad de la pobreza. Un infor-
me detallado sobre Centroamérica (PNUD-Unión Europea 1999)
señala que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los
hondureños, el 68% de los nicaragüenses y el 53% de los salvadore-
ños. Las cifras relativas a la población indígena son aún peores. En
Guatemala se halla por debajo de la línea de pobreza el 86% de la
población indígena frente al 54% de los no indígenas. En Venezuela
se estimaba la pobreza entre el 70 y el 80% de la población. En Ecua-
dor en un 62.5%. En Brasil se estima que el 43.5% de la población
gana menos de dos dólares diarios, y que 40 millones de personas
viven en la pobreza absoluta. Aún en países donde tradicionalmente
las cifras de pobreza han sido bajas, como en la Argentina, el Banco
Mundial ha estimado que vive en la pobreza casi la tercera parte de la
población y el 45% de los niños. En las provincias más pobres, como
las del nordeste, la tasa es del 48.8%.
Uno de los tantos indicadores del grado de “rigidez”de la pobreza
latinoamericana lo proporcionan las proyecciones sobre niveles de
educación e ingresos. La CEPAL (2000) afirma en base a ellas que
“10 años de escolaridad parecen constituir el umbral mínimo para
que la educación pueda cumplir un papel significativo en la reduc-
ción de la pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 años de
escolaridad y no se poseen activos productivos, son muy escasas las
probabilidades de superar los niveles inferiores de ingreso ocupacio-
32
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

nal”. El promedio de años de escolaridad en la región se ha estimado


en 5.2, virtualmente la mitad del mínimo necesario para tener posibi-
lidades de emerger de la pobreza.
Frente a estas realidades, la alternativa lógica es partir de ellas y
tratar de encontrar vías innovadoras para enfrentarlas. Sin embargo,
en el discurso público latinoamericano de las dos últimas décadas ha
sido reiterada la tendencia de algunos sectores a optar por otra vía, la
negación o minimización del problema. La falacia funciona a través
de diversos canales. Uno es la relativización de la situación. “Pobres
hay en todos lados”acostumbraba a señalar un mandatario de un país
latinoamericano frente al ascenso de las cifras de pobreza en su país
durante su periodo gubernamental. En materia económico-social lo
conveniente es siempre desagregar los datos, y tener una perspectiva
comparada e histórica para saber cuál es la situación real. Los países
desarrollados también tienen efectivamente una parte de la población
por debajo de la línea de pobreza. Pero hay varias diferencias. Por una
parte, las cifras difieren muy significativamente. La población pobre
es normalmente en ellos menor al 15%. Es muy diferente tener entre
una sexta y una séptima parte de la población en situación de pobre-
za, que tener a casi la mitad de la población en ese estado. No sólo es
una diferencia cuantitativa, es otra escala que implica considerables
diferencias cualitativas. En los países desarrollados se habla de “islotes
de pobreza” o de “focos de pobreza”. En vastas áreas de América Lati-
na es muy difícil reflejar la realidad con ese lenguaje. La pobreza es
extensa, diversificada y tiene actualmente incluso una fuerte expre-
sión en las clases medias, cuyo deterioro económico ha generado un
estrato social en crecimiento, denominado “los nuevos pobres”.
No hay «focos de pobreza» a erradicar, sino un problema mucho
más amplio y generalizado que requiere estrategias globales. Por otra
parte, la comparación estricta podría llevar a identificar que la brecha
es aún mucho mayor. Las líneas de pobreza utilizadas en los países
desarrollados son mucho más altas que las empleadas normalmente
en América Latina. Así, la difundida tendencia a medir la pobreza
considerando pobres a quienes ganan menos de 2 dólares diarios, es
33
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

muy cuestionable. En todos los países de la región la línea de pobreza


está muy por encima de esa cifra.
Otro pasaje usual del discurso negador es la afirmación de “que
pobres hubo siempre”, por tanto no se entiende por qué tanto
énfasis en la situación actual. Allí la falacia adquiere el tono de la
historicidad. Uno de los razonamientos más utilizados cuando se
trata de relavitizar un problema grave es quitarle el piso histórico.
La pobreza ha existido en América Latina desde sus orígenes, pero
el tema es ¿Cuáles son las tendencias presentes? ¿En qué dirección
apuntan, van hacia su disminución, su estancamiento o su incre-
mento? En los últimos 20 años han aparecido suficientes eviden-
cias como para preocuparse. Los indicadores han experimentado
un deterioro; con altibajos y variaciones nacionales, las cifras han
ascendido. Son muy pocos los casos en los que la pobreza se ha
reducido considerablemente.
La falacia de desconocer o relativizar la pobreza no es inocua.
Tiene severas consecuencias en términos de políticas públicas. Si
hay pobres en todos lados, y los ha habido siempre, ¿por qué dar
al tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos, pero no
asustarse. Basta con políticas de contención rutinarias. La política
social no es la importante. Es una carga de la que no es posible
desprenderse, pero como se trata de afrontar un problema que
siempre existirá y todos los países tienen, cuidado con
sobreestimarla. En algunas de las expresiones más extremas de la
falacia, se procuró en la década pasada eliminar de agendas de re-
uniones relevantes, la «pobreza», a la que se consideró en sí como
demasiado cargada de connotaciones.
Además de conducir a políticas absolutamente incapaces de en-
frentar la pobreza, la falacia expuesta entraña un importante pro-
blema ético. No sólo no da soluciones a los pobres, lo que lleva a
la perduración y acentuación de situaciones de exclusión humana
antiéticas, sino que va aún más lejos; a través de la minimización
y la relativización se está cuestionando la existencia misma del
pobre.
34
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Segunda falacia: paciencia histórica, la pobreza no mata

Con frecuencia el razonamiento explícito o implícito que se despliega


frente a los problemas sociales por parte de sectores influyentes gira
alrededor de la necesidad de una cierta “paciencia histórica”. Se trata
de etapas que deben sucederse las unas a las otras. Habrá una etapa de
“ajustarse el cinturón”, pero luego vendrá la reactivación y posterior-
mente ella se «derramará» hacia los desfavorecidos y los sacará de la
pobreza. Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, y
guardar paciencia mientras las etapas se suceden. Independientemen-
te del amplio cuestionamiento que existe actualmente a esta visión
del proceso de desarrollo, queremos poner énfasis aquí en uno de sus
elementos. El mensaje que se está enviando es, de hecho, que la po-
breza puede esperar. ¿Realmente puede esperar? La realidad indica
que el mensaje tiene una falla de fondo: en muchísimos casos, los
daños que puede causar la espera son simplemente irreversibles, des-
pués no tendrán arreglo posible.
Veamos. Una buena parte del peso de la pobreza recae en América
Latina sobre los niños y los adolescentes. En 1997, según CEPAL (2000),
el 58% de los niños menores de 5 años de la región era pobre, lo mismo
sucedía con el 57% de los niños de 6 a 12 años y con el 47% de los
adolescentes de 13 a 19 años. Siendo en su conjunto los menores de 20
años el 44% de la población de la región, representaban en cambio el
54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente, como
fue subrayado por UNICEF, «en América Latina la mayoría de los po-
bres son niños y la mayoría de los niños son pobres».
Esa no es una situación neutra. Como subrayara Peter Tonwsed, “la
pobreza mata”. Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida y
desmejoran sensiblemente la calidad de la vida. Los niños son los pobres
de América Latina según lo visto, y al mismo tiempo, por naturaleza, los
más vulnerables. Sobre esos niños pobres operan varios factores que son
generadores, entre otros aspectos, de lo que se denomina “un alto riesgo
alimentario”, insuficiencias elementales, entre ellas la posibilidad de que
puedan alimentarse normalmente. Los resultados de déficits de este or-

35
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

den causan daños múltiples. Entre ellos, se estima que los primeros años
de vida se desenvuelven buena parte de las capacidades cerebrales. La
falta de una nutrición adecuada genera daños de carácter irreversible.
Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de niños pobres
determinaron que a los cinco años la mitad de los niños de la muestra
presentaba retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en su
evolución visual y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo gene-
ral. La desnutrición causa asimismo déficit en el peso y talla de los niños
y ello va a repercutir fuertemente en su desenvolvimiento. Entre los fac-
tores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta de recursos de la
familia, el carácter monoparental de la misma y la baja educación de las
madres.
Existe una robusta correlación estadística entre estos factores y la
desnutrición infantil. En la América Latina actual los tres factores
tienen significativa incidencia. Como se señaló, numerosas familias
tienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que cerca de
un 30% de los hogares está a cargo de madres solas; en su gran mayo-
ría se trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madres
pobres es muy bajo. La pobreza del hogar puede significar que mu-
chas madres estarán a su vez desnutridas durante el embarazo. Es
probable entonces que el hijo tenga anemia, déficit de macronutrientes
esenciales y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia o
atentar contra su desarrollo futuro. Si, además, la madre esta sola al
frente de la familia, tendrá que luchar muy duramente para buscar
ingresos. Sus posibilidades de dedicación al niño en las críticas etapas
iniciales serán limitadas. El factor educativo influirá asimismo en as-
pectos muy concretos. Así, las madres con baja escolaridad tendrán
poco información sobre cómo manejarse apropiadamente respecto a
la lactancia materna, cómo armar dietas adecuadas, cómo cuidar sani-
tariamente los alimentos, cómo administrar alimentos escasos. En
1999, en 10 de 16 países de la región entre un 40 y un 50% de los
niños urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuya
madre no había completado la educación primaria. En las zonas rura-
les en 6 de 10 países analizados el porcentaje era de 65 a 85%. Entre
36
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman sólo los niños me-


nores de 2 años de edad, entre el 20 y el 50% de los niños de la gran
mayoría de los países vivían en 1977 en hogares con un ingreso por
miembro inferior al 75% del valor de la línea de pobreza, y cuya
madre no había completado la educación primaria.
La acción combinada de estos y otros factores lleva al sombrío pano-
rama que capta CEPAL (2000): “Al año 2000 se estima que aproximada-
mente el 36% del total de niños menores de 2 años de América Latina
están en situación de alto riesgo alimentario”. Los cuadros nacionales son
alarmantes en diversos países. En Nicaragua estimaciones del Ministerio
de Salud (1999) indican que el 59% de las familias cubre menos del 70%
de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de los
niños de menos de 5 años padece anemias por el poco hierro que consu-
men, 66 de cada 100 niños tienen problemas de salud por falta de vita-
mina A. El 80% de la población nicaragüense consume sólo 1700 calo-
rías diarias cuando la dieta normal debería ser no menor a las 2125 calo-
rías. En Venezuela un niño de 7 años de los estratos altos pesa en prome-
dio 24.3 kgs. y mide 1,219 m. Uno de igual edad de los sectores pobres
pesa sólo 20 kg. y mide 1.148 m. Aun en países con tanto potencial
alimentario como la Argentina las estadísticas informan que en el Gran
Buenos Aires, una de las principales áreas demográficas, uno de cada
cinco niños está desnutrido.
Muchos de los países de la región tienen importantes condiciones
naturales para producir alimentos. Sin embargo, como se ha visto,
una tercera parte de los niños más pequeños padece inseguridad
alimentaria pronunciada. Ello parece difícil de entender. Influyen fac-
tores como los que identifican la Organización Panamericana de la
Salud (OPS) y la CEPAL en investigación conjunta (1998): “Se ob-
serva en casi todos los países de la región un incremento en enferme-
dades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación y nutri-
ción. Las medidas de ajuste implementadas por los países han afecta-
do la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusio-
nes negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobres
amenazando la seguridad alimentaria”.
37
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Así como la falta de alimentación causa daños no reparables poste-


riormente, lo mismo sucede con otras expresiones de la pobreza, como
los déficits que afrontan los desfavorecidos en la región en dos aspec-
tos básicos: el agua potable y la existencia de alcantarillado y sistemas
de eliminación de excretas. Ambos elementos son decisivos para la
salud. Amplios sectores de la población pobre tienen dificultades muy
fuertes para obtener agua potable o tienen que comprarla a precios
muy elevados. Asimismo carecen de instalaciones de alcantarillado
adecuadas, lo que significará graves riesgos de contaminación a través
de las napas subterráneas y de contaminación del medio ambiente
inmediato a la vivienda. Según los cálculos de la OPS, cerca de la
tercera parte de la población de la región carece de agua potable y/o
alcantarillado. El 30% de los niños menores de 6 años vive en vivien-
das sin acceso a las redes de agua potable y el 40% en viviendas sin
sistemas adecuados de eliminación de excretas. Cuando se analiza por
países se observan datos como los que siguen, que describen los por-
centajes de niños de menos de 5 años de edad que habitaban vivien-
das sin conexión a sistemas de evacuación por alcantarillado en 1998
(CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil 59, Honduras 47, El
Salvador 45, Venezuela 26, México 24. La acción de estos factores
genera mortalidad infantil y riesgos graves para la salud, como los
contagios y las infecciones intestinales. En 11 países la diarrea es una
de las dos principales causas de muerte en niños de menos de un año.
Nuevamente se trata de daños de carácter irreparable. La fala-
cia de la paciencia, respecto a la pobreza, niega de hecho el análisis
de la irreversibilidad de los daños. Lleva a políticas que bajo la
idea de que las cosas se arreglaran después, no priorizan cuestio-
nes elementales para la supervivencia. Nuevamente, además de las
ineficiencias que significan esas políticas en cualquier visión de
largo plazo de una sociedad hay una falta ética fundamental. Frente
a la pobreza debería aplicarse una “ética de la urgencia”, no es
posible esperar ante problemas tan vitales como los descriptos.
Esta falacia desconoce el carácter urgente que tiene, la solución de
éstas y otras carencias básicas.
38
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Tercera falacia: el crecimiento basta


o la copa de champagne que se derrama

El pensamiento económico ortodoxo de gran difusión en la región


lanza el mensaje básico de que todos los esfuerzos deben ponerse en el
crecimiento. Dirige las miradas a los pronósticos sobre el aumento
del producto bruto y del producto bruto per cápita.
Despierta las expectativas de que todo está bien si ellos crecen a un
buen ritmo. Plantea explícitamente, como se mencionó, que logradas
metas importantes de crecimiento todo lo demás se resolverá. El mis-
mo fluirá hacia abajo, a través del famoso efecto “derrame”, y ello
solucionará los «rezagos» que pudieran existir en el campo social.
El siglo XX ha enseñando muy duramente, una y otra vez, que el
último juez que decidirá si las teorías sobre el desarrollo son validas o
no, no es su grado de difusión, sino lo que cuentan los hechos. Ellos
han desmentido muy claramente que la realidad funcione como la
ortodoxia supone que debería funcionar. Las promesas hechas a Amé-
rica Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedería si se aplicaba
el modelo convencional no se cumplieron en la práctica. Describien-
do los productos concretos de lo que llama la “forma de hacer econo-
mía”, que “América Latina escogió en los años recientes”, señala Ri-
cardo French Davis (2000): «El resultado es una fuerte inestabilidad
del empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos y
pobres y un crecimiento medio modesto: sólo 3% en este decenio, y
con una profunda desigualdad». Efectivamente, los datos indican que
el crecimiento fue muy discreto, no se derramó automáticamente, la
desigualdad aumentó significativamente, la pobreza no se redujo.
Frente a este juicio de la realidad, ¿no correspondería revisar el
razonamiento usual? Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado la
hora de hacerlo. Se refiere a la vision general, uno de cuyos compo-
nentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta. Argumenta:
“Muchos países han aplicados las recomendaciones intelectualmente
claras, aunque generalmente difíciles políticamente del consenso de
Washington. Los resultados no han sido sin embargo del todo satis-

39
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

factorios. Esto tiene varias explicaciones. ¿Será porque algunos no si-


guieron correctamente las recetas económicas? Tal vez. Sin embargo
yo argumentaría que la experiencia latinoamericana sugiere que debe-
ríamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la
economía del desarrollo que se toman como verdad mientras planifi-
camos la próxima serie de reformas”.
La experiencia de América Latina y otras regiones del globo indica
que el crecimiento económico es imprescindible, es muy importante
tratar de aumentar el producto total de una sociedad. Son fundamen-
tales asimismo el desarrollo de las capacidades tecnológicas, de la
competitividad, y un clima de estabilidad económica. Pero enseña
también que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo y
de sus dimensiones sociales, aventurar que el crecimiento económico
sólo producirá los resultados necesarios. El informe del Banco Mun-
dial sobre la pobreza 2000, que expresa la política oficial de dicha
institución, plantea la necesidad de pasar a una vision más amplia de
la problemática del desarrollo. Comentando su enfoque diferencial
señala un influyente medio, el Washington Post (2000): “La publica-
ción del Informe Mundial de desarrollo del Banco Mundial represen-
ta un significativo disenso del consenso sostenido entre economistas
de que la mejor vía para aliviar la pobreza es impulsar el crecimiento
económico, y que la única vía para hacerlo es a través de mercados
libres y abiertos. El informe hace notar que incluso una década des-
pués de que las economías planificadas de Europa oriental fueran des-
manteladas y el comercio y la inversión global alcanzaran niveles ré-
cord, 24% de la población mundial recibe ingresos menores a un
dólar diario. La conclusión ineludible de acuerdo a los economistas y
expertos en desarrollo del Banco es que mientras el crecimiento eco-
nómico puede ser un ingrediente necesario para reducir la pobreza,
no lo puede hacer solo”.
Otro informe posterior del Banco Mundial, «La calidad del creci-
miento» (2000), elaborado por otros equipos del mismo, plantea tam-
bién vigorosamente el mismo tipo de argumento básico. Dice en su
presentación Vinod Thomas, director del Instituto del Banco (The
40
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Economist 2000): “La experiencia de los países en desarrollo y tam-


bién de los industrializados muestra que no es meramente un mayor
crecimiento, sino un mejor crecimiento, lo que determina cuánto au-
menta el bienestar y a quién beneficia. Países con ingresos y creci-
miento similares han obtenido en las últimas tres décadas logros muy
diferentes en educación, salud y protección del medio ambiente”. Se
está sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prio-
ridades, vías de desarrollo, sectores beneficiados.
La falacia de que el crecimiento basta transmite la visión de que se
estaría avanzando si el producto bruto per cápita sube, y que las mira-
das deben estar puestas en el mismo. Naciones Unidas ha desarrolla-
do en la última década un cuerpo conceptual ampliamente difundido
internacionalmente, “el paradigma del desarrollo humano”, que ataca
radicalmente este razonamiento. No sólo el crecimiento no basta, es
necesario pero no alcanza, sino que corresponde iniciar una discusión
mayor. Preguntarnos cuándo avanza realmente una sociedad, y cuán-
do está retrocediendo. Los parámetros definitivos, es la sugerencia,
debemos encontrarlos en qué sucede con la gente. ¿Aumenta o dismi-
nuye su esperanza de vida? ¿Mejora o desmejora su calidad de vida?
La ONU diseñó un índice de desarrollo humano que ha venido per-
feccionando año tras año, que incluye indicadores que reflejan la si-
tuación de todos los países del mundo en áreas como: esperanza de
vida, población con acceso a servicios de salud, población con acceso
a agua potable, población con acceso a servicios de disposición de
excretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per cápita
ponderado por la distribución del ingreso, entre otras. Los
ordenamientos de los países del mundo según sus logros en desarrollo
humano que viene publicando anualmente la ONU, a través del
PNUD, muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincide
con el que deviene de los nuevos indicadores de crecimiento econó-
mico.
Las conclusiones resultantes enfatizan que cuanto mejor sea el cre-
cimiento y más recursos haya tanto más se ampliaran las posibilida-
des para la sociedad, pero la vida de la gente, que es el fin último, no
41
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por índices
que reflejen lo que sucede en ámbitos básicos de la vida cotidiana. La
falacia de que el crecimiento basta está en definitiva transformando
un medio fundamental, pero sólo un medio, en el fin último. Es
necesario desmistificarla y retomar un debate a fondo sobre qué está
sucediendo con el cumplimiento de los fines. Amartya Sen ilustra los
límites de esta falacia analizando varias situaciones reales. Realiza la
comparación que se refleja en el siguiente gráfico:
Como se observa, los tres primeros países del gráfico, el Estado de
Kerala en la India (de 33 millones de habitantes), China y Sri Lanka
tenían un producto bruto per cápita muy reducido. Los otros tres,
Sudáfrica, Brasil y Gabón tenían un producto bruto que multiplicaba
entre cinco y quince veces el de los anteriores. Sin embargo, la población
vivía más años en los tres países pobres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54.
El crecimiento económico solo no era el factor determinante en uno
de los indicadores más fundamentales para ver si una sociedad progresa,
el más básico, la esperanza de vida. ¿Qué otras variables intervenían en
este caso? Sen identifica aspectos, como las políticas públicas que garanti-
zaban en los tres primeros países un acceso mas extendido a insumos
fundamentales para la salud, como el agua potable, las instalaciones sani-
tarias, la electricidad y la cobertura médica. Asimismo las mejores posibi-
lidades en materia de educación a su vez inciden en la salud. Junto a ello
un aspecto central era la mejor distribución del ingreso en las tres prime-
ras sociedades. Todo ello llevó a que los países supuestamente más pobres
en términos del ingreso, fueran más exitosos en materia de salud y años
de vida. Dice Sen: “Ellos han registrado una reducción muy rápida de las
tasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un creci-
miento económico notable”.

Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho


de la naturaleza, no frena el desarrollo

El pensamiento económico convencional ha tendido a eludir una dis-


cusión frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Se
42
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

ha apoyado con frecuencia en la sacralización de la U invertida de


Kusnetz. De acuerdo con la misma, la desigualdad es simplemente
una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primera
fase de la misma se producen polarizaciones sociales, que después se
van moderando y reduciendo. Algunos economistas convencionales
más extremistas llegan aun más lejos, y plantean que esa acumulación
de recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo, al crear mayores
capacidades de inversión.
Esta discusión tiene particular trascendencia para América Latina,
porque es considerada unánimemente la región más desigual del pla-
neta. Si la tesis de los ortodoxos más duros fuera cierta, la región
debería haber contado con tasas de inversión muy altas, dadas las
“acumulaciones en pocas manos” que ha generado. No se ven. Tam-
poco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En América
Latina la desigualdad se ha instalado, y no sólo no se modera, sino
que tiene una tendencia muy consistente a crecer, particularmente en
las dos últimas décadas. La U invertida parece no funcionar para la
región.
En realidad Kusnetz nunca pretendió que fuera aplicable mecáni-
camente a los países no desarrollados. Como ha sucedido con fre-
cuencia, algunos de sus supuestos intérpretes han hecho claro abuso
de sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la observación
de EE.UU., Inglaterra y Alemania en un periodo que va desde la
primera mitad del siglo XIX a la finalización de la primera guerra
mundial. Advierte expresamente sobre el riesgo de generalizar las con-
clusiones que extrajo. Dice (1970): «Es peligroso utilizar simples ana-
logías; no podemos afirmar que puesto que la desigual distribución
de la renta condujo en el pasado en Europa Occidental a la acumula-
ción de los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, para
asegurar el mismo resultado en los países subdesarrollados es preciso
por lo tanto mantener e incluso acentuar la desigualdad en la distri-
bución de la renta». Y pone énfasis en una afirmación que en América
Latina tiene mucho sentido hoy: “Es muy posible que los grupos que
perciben rentas superiores en algunos de los países hoy subdesarrolla-
43
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

dos presenten una propensión de consumo mucho mayor y una pro-


pensión al ahorro mucho menor que las que presentaban los mismos
grupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus primeras
fases de crecimiento”.
Además de haber desvirtuado el pensamiento real del mismo
Kusnetz, la falacia difundida respecto a la desigualdad, choca fuerte-
mente con los datos de la realidad. La desigualdad latinoamericana se
ha transformado a nivel internacional en un caso casi de laboratorio
de los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta de
por qué un continente con tantas potencialidades económicas y hu-
manas ha generado resultados económicos tan discretos y déficits so-
ciales tan agudos, una de las respuestas con creciente consenso cientí-
fico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido el
peso de la desigualdad y su aumento. Así señalan Birdsall, Ross y
Sabot (1996) sobre la región: “la asociación entre un crecimiento len-
to y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa
elevada desigualdad puede constituir en sí misma un obstáculo para
el crecimiento”.
Están operando activamente en América Latina otros cinco ti-
pos de desigualdades. Uno es la inequidad en la distribución de
los ingresos. El 5% de la población es dueña del 25% del ingreso
nacional. Por otro lado, el 30% de la población tiene sólo el 7.5%
del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida con
el coeficiente Gini de inequidad en materia de ingresos, América
Latina tiene un 0.57, casi tres veces el coeficiente de Gini de los
países nórdicos. En promedio, la mitad del ingreso nacional de
cada país de la región va al 15% más rico de la población. En
Brasil el 10% más rico tiene el 46% del ingreso, mientras que el
50% más pobre sólo tiene el 14% del mismo. En Argentina mien-
tras que el 10% más rico recibía en 1975 ocho veces, más ingresos
que el 10% mas pobre, en 1997 la relación se había más que du-
plicado: era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la que
aparece en términos de acceso a activos productivos. La extrema-
damente inequitativa distribución de la tierra en algunos de los
44
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

mayores países de la región, como Brasil y México, es una de sus


expresiones. Una tercera desigualdad es la que rige en el campo
del acceso al crédito, instrumento esencial para poder crear opor-
tunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
Hay en América Latina 60 millones de PYMES, que generan 150
millones de empleos. Sólo tienen acceso al 5% del crédito. Una
cuarta inequidad es la que surge del sistema educativo. Los dife-
rentes estratos socioeconómicos de los países alcanzan muy diver-
sos récords en años de escolaridad. La deserción y la repetición
provocadas por las condiciones socioeconómicas del hogar minan
a diario la posibilidad de que los sectores pobres completen sus
estudios. Según la CEPAL 2000, en Brasil repetían los dos prime-
ros grados de la escuela primaria el 41% de los niños del 25% de
menores ingresos de la población, y en cambio sólo el 4.5% de los
niños del 25% con mayores ingresos. Asimismo habían completa-
do la escuela secundaria a los 20 años de edad, sólo el 8% de los
jóvenes del 25% de menos ingresos y, en cambio, el 54% del 25%
de mayores ingresos. Tomando 15 países de la región (BID 1998)
surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenían
11.3 años de educación, los del 30% más pobre sólo 4.3 años.
Una brecha de 7 años. Mientras que en Europa la brecha de esco-
laridad entre el 10% más rico y el 10% más pobre es de 2 a 4 años,
en México es de 10 años. La desigualdad educativa va a ser un
factor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conse-
guir trabajo y en los sueldos que se ganen. Los sectores
desfavorecidos van a estar en muy malas condiciones al respecto
por su débil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de la
región presenta una marcada estratificación. Según CEPAL (2000),
hay un nivel superior, que es el 3% de la población ocupada, que
tiene 15 años de escolaridad, un nivel intermedio, el 20% de la
fuerza de trabajo, que tiene entre 9 y 12 años de escolaridad, y el
77% restante, que tiene sólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en las
ciudades y 2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra de
desigualdad está surgiendo de las posibilidades totalmente dife-
45
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

renciadas de acceso al mundo de la informática e Internet. La gran


mayoría de la población no tiene los medios ni la educación para
conectarse con la red. Forma parte así de una nueva categoría de
analfabetismo, el analfabetos, los analfabetos cibernéticos.”
Todas estas desigualdades generan múltiples efectos regresivos en la
economía, la vida personal y familiar, y el desarrollo democrático. Entre
otros, según lo demuestran numerosas investigaciones: reducen la for-
mación de ahorro nacional, estrechan el mercado interno, conspiran contra
la salud pública impiden la formación en gran escala de capital humano
calificado, deterioran la confianza en las instituciones básicas de las socie-
dades y en el liderazgo político. El aumento de la desigualdad es, por otra
parte, una de las causas centrales del aumento de la pobreza en la región.
Birdsall y Londono (1998) han estimado econométricamente que su as-
censo entre 1983 y 1995 duplicó la pobreza, que la misma hubiera sido
la mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera seguido en los niveles que
tenia anteriormente, elevados pero menores.
La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio del
camino del desarrollo como lo pretende la falacia. Es la consecuencia
de estructuras regresivas y políticas erradas que la han potenciado.
Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que “las reformas econó-
micas aplicadas en los últimos años han agravado las desigualdades
entre la población” y subraya “se puede afirmar sin ninguna duda,
que los noventa son una década perdida en cuanto a la reducción de
las ya alarmantes diferencias sociales existentes en la región con mas
desigualdad del mundo”. Altimir (1994), después de analizar 10 paí-
ses plantea que “hay bases para suponer que la nueva modalidad de
funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de éstas econo-
mías, pueden implicar mayores desigualdades de ingreso”. Albert Berry
(1997) indica: “La mayoría de los países latinoamericanos que han
introducido reformas económicas promercado en el curso de las ulti-
mas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la des-
igualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos even-
tos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeora-
miento en la distribución”.
46
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Por otra parte la otra dimensión de la falacia también es desmenti-


da por la realidad. La desigualdad no se modera o atenúa sola. Por el
contrario la instalación de circuitos de desigualdad en áreas claves
tiene una tendencia “contaminante”, propicia la generación de circui-
tos similares en otras áreas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad, a
pesar de todos los esfuerzos, para mejorar la situación educativa de la
población pobre. Las desigualdades en otras áreas, como ocupación e
ingresos, conspiran contra las reformas educativas. Asimismo las des-
igualdades en educación van a reforzar, como se ha visto, las brechas
en el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad mues-
tran además una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican.
Sin acciones para combatirlas, las polarizaciones tienden a crecer y
ampliarse. Lo muestra la conformación creciente en numerosas socie-
dades de una dualidad central; incluidos y excluidos.

Quinta falacia: desvalorización de la política social,


política pobre para pobres

Al ser preguntado sobre la política social en su país, un conocido Minis-


tro de Economía de América Latina, contesto: “La única política social es
la política económica”. Estaba reflejando toda una actitud hacia la políti-
ca social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se ha
tendido a verla como un complemento menor de otras políticas mayores,
como las que tienen que ver directamente con el desarrollo productivo,
los equilibrios monetarios, el crecimiento tecnológico, la privatización,
etc. Le correspondería atenuar los impactos transitorios que las anterio-
res producen en la sociedad. Debería atacar focalizadamente los desajus-
tes sociales más irritables para reducirlos. En el fondo, desde este razona-
miento se la percibe como una “concesión”a la política. Como la pobreza
genera fuerte inquietud política, la política social haría el trabajo de “cal-
mar los ánimos” y mostrar que se están haciendo cosas en ese frente, pero
el corolario consecuente es: cuanto menos concesiones mejor. Los recur-
sos destinados a lo social deberían ser muy acotados y destinados a fines
muy específicos.
47
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Albert Hirschman llamó en una oportunidad a esta forma de abor-


dar el tema «políticas pobres para pobres». Da lugar a reducir lo social
a metas muy estrechas, a constituir una institucionalidad social débil
en recursos y personal, alejada de los altos niveles de decisión. Por
otra parte, además altamente vulnerable. Frente a reducciones presu-
puestarias, con muy escasa capacidad para defender su situación, y
normalmente candidata preferida para los recortes. Por otra parte,
esta visión supone en sí misma un cuestionamiento implícito a la
legitimidad de la política social. Es distraer recursos de destinos más
importantes, por “presión política”.
Reflejando la situación, una ministro de lo social muy experimen-
tada de un país latinoamericano narró lo siguiente a un auditorio
internacional: “No nos invitaban al gabinete donde se tomaban las
decisiones económicas más importantes. Después de muchos esfuer-
zos logramos que se nos invitara. Claro, con voz pero sin voto”.
Considerar a la política social como una categoría inferior, como
una concesión a la política, como un uso suboptimizante de recursos,
constituye una falacia que está afectando seriamente a la región.
En primer termino, ¿Cómo puede relegarse lo social en un con-
texto como el latinoamericano, donde casi una de cada dos personas
están por debajo de la línea de la pobreza, y expresan a diario de mil
modos su descontento y protesta por esa realidad? Atender lo social
no es una concesión, es en una democracia tratar de hacer respetar
derechos fundamentales de sus miembros. Lo que está en juego es en
el fondo, como plantea Naciones Unidas, una cuestión de ciolación
de los derechos humanos. Como resalta el Informe de Desarrollo
Humano 2000 del PNUD: “La erradicación de la pobreza constituye
una tarea importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Un
nivel decente de vida, nutrición suficiente, atención de salud, educa-
ción, trabajo decente y protección contra las calamidades no son sim-
plemente metas del desarrollo, son también derechos humanos”. Las
políticas sociales son esenciales para la población en la región, y estra-
tégicas para la estabilidad misma del sistema democrático. Cuando se
consulta a la población, ella no pide que se reduzcan, estrechen o
48
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

eliminen, sino todo lo contrario, exige masivamente que se refuercen,


amplíen y se incorporen nuevas políticas.
En segundo lugar, es difícil sostener a inicios de este nuevo
siglo que es una asignación de recursos de poca eficiencia. Desti-
nar recursos a asegurarse de que todos los niños terminen la es-
cuela primaria, a elevar la tasa de finalización de la secundaria, a
desarrollar el sistema de educación superior, ¿es ineficiente? Las
mediciones econométricas dan resultados muy diferentes. La tasa
de retorno en educación es una de las más altas posibles para una
sociedad. La competitividad de los países está fuertemente ligada
al nivel de capacitación de su población. Algunos de los países
más exitosos del planeta en los mercados internacionales están ex-
portando básicamente productos como «higth tech» totalmente
basados en el capital educativo que han sabido desarrollar. La ab-
sorción de nuevas tecnologías, la innovación local a partir de ellas,
la investigación y desarrollo, el progreso tecnológico dependen
todos de los niveles de educación alcanzados. Los cálculos demues-
tran así entre otras cosas que una de las inversiones más rentables
macroeconómicamente que puede hacer un país es invertir en la
educación de niñas. Agregar años de escolaridad a las niñas
desfavorecidas, aumentará su capital educativo y a través de él,
reducirá las tasas de embarazo adolescente, de mortalidad mater-
na, de mortalidad infantil, de morbilidad. Todas ellas están
correlacionadas estadísticamente con los años de escolaridad de la
madre.
¿En las condiciones latinoamericanas extender la posibilidad de
acceder a agua potable a toda la población es una inversión deficiente?
El retorno sería cuantioso en términos de salud pública, lo que reper-
cutirá desde ya en la productividad de la economía.
En realidad toda la terminología utilizada está equivocada, y nue-
vamente vemos un error semántico no casual. Así como existían quie-
nes no querían oír hablar de la palabra pobreza, en la falacia que des-
valoriza la política social, toda la discusión al respecto conduce a que
se lo haga en términos de “gasto social”. En realidad, no hay tal gasto.
49
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la gran


mayoría de los casos inversiones de un alto retorno.
Hoy es difícil discutir las evidencias de que la inversión social ge-
nera capital humano, y que el mismo se transforma en productividad,
progreso tecnológico, y es decisivo para la competitividad. En reali-
dad la política social, bien diseñada y eficientemente ejecutada, es un
poderoso instrumento de desarrollo productivo. Como lo sugiere
Touraine (1997): “En vez de compensar los efectos de la lógica eco-
nómica, la política social debe concebirse como condición indispen-
sable del desarrollo económico”.
En tercer término se ha planteado la gravedad que tiene el tema
de la desigualdad en América Latina. Superada la falacia que la
niega o minimiza, ¿cómo se puede reducir? Una de las vías funda-
mentales posibles en una democracia es una agresiva política so-
cial que amplíe fuertemente las oportunidades para los pobres en
campos cruciales. Deberá estar integrada, entre otras, por políti-
cas que universalicen posibilidades de control de factores de ries-
go claves en salud en la región, como el agua, el alcantarillado, la
electricidad el acceso a cobertura de salud, que actúen sobre los
factores que excluyen a parte de la población del sistema educati-
vo, que aseguren servicios públicos de buena calidad para todos.
La política social puede ser una llave para la acción contra la des-
igualdad, proveyendo una base mínima de bienes y servicios in-
dispensables y contribuyendo así a abrir las oportunidades y rom-
per círculos perversos.
En lugar de una política social “cenicienta”, como plantea la fala-
cia, lo que América Latina necesita es una nueva generación de políti-
cas sociales con mayúscula. Ello implica dar prioridad efectiva a las
metas sociales en el diseño de las políticas publicas, procurar articular
estrechamente las políticas económicas y las sociales, montar una
institucionalidad social moderna y eficiente, asignar recursos apro-
piados, formar recursos humanos calificados en lo social, fortalecer
las capacidades de gerencia social y jerarquizar en general este área de
actividad pública.
50
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

La metáfora que se escucha en toda la región describe bien la


situación. Dice que la política social es actualmente la «asistencia
pública» que recoge los muertos y heridos que deja la política econó-
mica. La falacia examinada cultiva y racionaliza esta situación in-
aceptable. Se necesita una política social que potencie el capital hu-
mano base esencial de un desarrollo económico sostenido. Es un
tema ético, político, y al mismo tiempo de lucidez histórica. Como
lo anota Birdsall (1998): “es posible que las tasas de crecimiento de
América Latina no puedan ser mas del 3 o el 4%, a distancia de las
necesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte de
la mitad de la población que esta comprendida en los porcentajes
más bajos de ingresos”.

Sexta falacia: la maniqueización del Estado


En el pensamiento económico convencional circulante se ha hecho
un esfuerzo sistemático de vastas proporciones para deslegitimar la
acción del Estado. Se ha asociado la idea de Estado con corrupción,
con incapacidad para cumplir eficientemente las funciones mas míni-
mas, con grandes burocracias y despilfarro de recursos. La visión se
apoya en graves defectos existentes en el funcionamiento de las admi-
nistraciones públicas en numerosos países de América Latina, pero
fue mucho más allá de ello, y «maniqueizó» al Estado en su conjunto.
Proyectó la imagen de que toda acción llevada en el terreno publico es
negativa para la sociedad, y que la reducción al mínimo de las políti-
cas públicas y la entrega de sus funciones al mercado la llevaría a un
reino de la eficiencia y a la solución de los principales problemas eco-
nómico-sociales existentes. Además, creó la concepción de que existía
una oposición de fondo entre Estado y sociedad civil, y que había que
elegir entre ambos.
Como en otros campos, hoy es posible mantener una discusión
sobre el tema más allá de ideologías. El instrumental metodológico de
las ciencias sociales actuales aporta evidencias muy concretas que per-
miten establecer cómo funciona la realidad. La visión del Estado como
solucionador de todos los problemas “el Estado ominipotente”, de-
51
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

mostró ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y en


América Latina la acción estatal ha presentado agudos problemas de
burocratización, ineficiencia y corrupción. Sin embargo, el proceso
de eliminación de numerosas funciones del Estado, de reducción a
niveles mínimos en muchos casos de sus capacidades de acción, como
sucedió con frecuencia en las áreas sociales, el debilitamiento en gene-
ral del rol de las políticas públicas y la entrega de sus funciones al
mercado, no condujo al reino ideal supuesto. Los problemas estruc-
turales de las sociedades latinoamericanas y de otras del mundo en
desarrollo siguieron agudizándose, la corrupción acompañó también
con frecuencia a los procesos de privatización. Se identificó como una
ley operante que siempre que hay un corrupto en el Estado hay a su
vez un corruptor en el sector privado, es decir que el tema excede a
cualquier simplificación. El funcionamiento no regulado del merca-
do llevó a profundizar las brechas, particularmente la inequidad. Bajo
las nuevas reglas de juego, se siguió una marcada tendencia a consti-
tuir monopolios, que en la practica significaron la imposición de car-
gas muy pesadas a los consumidores y a las pequeñas y medianas
empresas, ahogando a estas últimas.
Pareciera que las dos polarizaciones han conducido a callejones sin
salida. El Estado solo no puede resolver los problemas, pero su
minimización los agrava. Esa es la conclusión, entre muchas otras
voces del Banco Mundial a fines de esta década. En su informe espe-
cial dedicado al rol del Estado (1998) resalta como una idea central
que sin un Estado eficiente el desarrollo no es viable, y propone una
serie de directrices orientadas a “reconstruir la capacidad de acción del
Estado”. Por su parte, autores como Stiglitz y otros han llamado la
atención sobre “las fallas del mercado”, su tendencia a generar des-
igualdades, a la cartelización para maximizar ganancias y sus desvíos
especulativos cuando no hay eficientes controles regulatorios, como
se da en Estados tan debilitados por las reformas de las últimas déca-
das como los de la región. Cáusticamente afirma Henry Mintzberg
(1996), una autoridad mundial en cómo gerenciar con eficiencia, res-
pecto a la concepción de que se podía prescindir del Estado y la visión
52
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sector


privado eficiente: «el modelo representa el gran experimento de los
economistas que nunca han tenido que gerenciar nada».
Hoy hay un activo retorno hacia la búsqueda de una visión más equi-
librada en el debate internacional de punta sobre el tema del desarrollo y
el rol del Estado. Imposible desconocer la importancia de las políticas
públicasd en un contexto histórico donde la segunda economía del mun-
do, Japón, está poniendo en marcha sucesivas iniciativas de intervención
activa del Estado para dinamizar la economía, la más reciente (octubre
2000) inyectando 100.000 millones de dólares a tal efecto. Amartya Sen
(1998), destaca especialmente el papel decisivo que ha jugado la política
pública en el campo social, en algunas de las economías de mejor desem-
peño de largo plazo del mundo. Subraya: “De hecho, muchos países de
Europa Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguri-
dad social con la prestación de atención en salud y educación pública de
maneras hasta entonces desconocidas en el mundo; Japón y la región del
Este de Asia han tenido un alto grado de liderazgo gubernamental en la
transformación, tanto de sus economías como de sus sociedades; el papel
de la educación y atención en salud pública ha sido el eje fundamental
para contribuir al cambio social y económico en el mundo entero (y en
forma bastante espectacular en el Este y Sudeste Asiáticos)”.
Un área totalmente decisiva para la economía y la sociedad es
la de la salud. Toda sociedad democrática tiene la obligación de
garantizar el derecho a la atención sanitaria a sus miembros, es el
derecho más básico. Mejorar los niveles de salud de la población
tiene una serie de impactos favorables sobre la economía, entre
otros, la reduccióin de las horas de trabajo perdidas por enferme-
dad, al aumento de la productividad laboral, el descenso de los
costos ligados a enfermedades, etc. El reciente informe sobre la
salud mundial 2000 de la Organización Mundial de la Salud (OMS
2000) establece el primer ranking de los países del mundo según
el desempeño de sus sistemas de salud. Entre otros construye un
índice muy significativo para esas mediciones: el número medio
de años que una persona vive con buena salud, sin enfermedades.
53
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

A la cabeza de la tabla se hallan países como Japón (74.5 años),


Suecia (73), Canadá (72), Noruega (71.7). En todos esos países el
Estado tiene una participación fundamental, construyó una am-
plísima red de protección. En Japón el gasto público es el 80.2%
del gasto total en salud, en Suecia el 78%, en Noruega el 82%, en
Canadá el 72%. El gasto público per cápita en salud supera en
todos ellos los 1300 dólares anuales. El contraste con la actual
situación en diversos países latinoamericanos es muy marcado. El
gasto público per cápita en salud es en Brasil de 208 dólares, en
México 172, en Perú 98. Los años de vida saludable ascienden en
promedio en Brasil a sólo 59. Dicho país es una de las mayores
potencias industriales del mundo. En cambio, cuando se lo busca
en las tablas de desempeño de los sistemas de salud de la OMS
figura en el lugar numero 125.
El carácter crucial de la acción estatal en campos claves como sa-
lud y educación, desde ya de una acción bien gerenciada y transparen-
te, surge con toda fuerza de una investigación reciente (Financial Ti-
mes 2000) que muestra qué sucede cuando se fija como política
arancelar los servicios en áreas de población pobre bajo la idea de
“compartir costos”y de “financiamiento comunitario”, reduciendo así
las responsabilidades del Estado. Siguiendo las condiciones impuestas
por el Banco Mundial, en Tanzania se introdujeron aranceles en la
educación primaria. El resultado, según indica la Iglesia Evangélica
Luterana de Tanzania, fue un inmediato descenso de la asistencia a la
escuela, y los ingresos totales de las mismas fueron la mitad de los
previstos. En Zimbawe se estableció que se cobrarían aranceles en los
servicios de salud, pero que los pobres estarían exceptuados. Una eva-
luación del mismo Banco Mundial concluyó, que sólo 20% de los
pobres consiguió los permisos de exención necesarios. En Ghana, al
imponer aranceles en la escuela, 77% de los niños de la calle de Accra
que asistían a las escuelas las abandonaron.
La falacia de la maniqueización del Estado lleva a consecuencias
muy concretas, al deslegitimar su acción deja abierto el terreno para
su debilitamiento indiscriminado, y la desaparición paulatina de polí-
54
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

ticas publicas firmes en campos cruciales como los sociales. Causa así
daños irreparables a vastos sectores de familias, aumenta la pobreza y
la desigualdad y limita las posibilidades de un crecimiento sostenido.
Los datos de la realidad sugieren que hay otro camino. En algunos de
los países más exitosos económica y socialmente del mundo uno de
los pilares de sus economías es un Estado activo de alta eficiencia.
Una de sus características centrales contradice uno de los fundamen-
tos de la falacia. Es un Estado coordinado estrechamente con la socie-
dad civil. La falsa oposición Estado-sociedad civil que preconiza la
falacia como un hecho, es desmentida en ellos. Los lazos de coopera-
ción son múltiples, y surge una acción integrada. Algunas de las so-
ciedades latinoamericanas con mejores cifras de equidad, menor po-
breza y mejores tasas de desarrollo humano también tuvieron como
base de esos logros a Estados bien organizados, con burocracias consi-
deradas eficientes, como Costa Rica, Uruguay y el Chile democráti-
co. Es imprescindible reformar y mejorar la eficiencia estatal y erradi-
car la corrupción. Pero para ello es necesario avanzar en otra dirección
totalmente distinta a la de la falacia. No satanizar al Estado, sino ir
construyendo administraciones publicas descentralizadas, transparen-
tes, abiertas a la participación comunitaria, bien gerenciadas, con ca-
rreras administrativas estables fundadas en el mérito.

Séptima falacia: la sociedad civil es un mundo secundario

El pensamiento económico circulante envía a veces explícitamente y con


frecuencia implícitamente un profundo mensaje de desvalorización del
posible rol que puede jugar la sociedad civil en los procesos de desarrollo
y en la resolución de los problemas sociales. Su énfasis está totalmente
volcado en el mercado, la fuerza de los incentivos económicos, la gerencia
de negocios, la maximización de utilidades como motor del desarrollo,
las señales que pueden atraer o alejar al mercado. El mundo de la socie-
dad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea el de
respecto a lo que sucede en el “mundo importante”, los mercados. De ese
enfoque van a surgir políticas públicas de apoyo muy limitado, casi “sim-
55
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

bólico” y por “cortesía”, a las organizaciones de la sociedad civil y una


desconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente rele-
vantes.
La falacia razona en términos de una dualidad básica; Estado ver-
sus mercado. En los hechos la situación es mucho más matizada. Existe
un sinnúmero de organizaciones que no son ni lo uno ni lo otro.
Fueron creadas con finalidades distintas, los actores sociales que se
hallan tras ellas son otros y las metodológicas que utilizan no son de
Estado ni de mercado. Este mundo comprende, entre otras: las orga-
nizaciones no gubernamentales en continuo crecimiento en América
Latina que han sido denominadas con frecuencia el tercer sector y
que realizan múltiples aportes en el campo social, los espacios de inte-
rés publico que son fórmulas especiales muy utilizadas en los países
desarrollados en donde numerosas Universidades y hospitales han sido
fundados por ellos; se trata de emprendimientos de largo plazo, ani-
mados por numerosos actores públicos y privados, modelos econó-
micos que no son típicos de mercado, como las cooperativas que tie-
nen alta presencia en diversos campos y el amplísimo movimiento de
lucha contra la pobreza desarrollado en toda la región por las organi-
zaciones religiosas, cristianas, protestantes y judías que está en prime-
ra línea de la acción social. La realidad no es sólo Estado y mercado,
como pretende la falacia. Incluso algunos de los modelos de organiza-
ción y gestión social y general más efectivos de nuestro tiempo fueron
desarrollados en este vasto área que no corresponde ni a uno ni a otro.
Todas estas organizaciones tienen un gran peso y una fuerte
participación en la acción social en el mundo desarrollado. Recaudan
recursos considerables, se les delegan funciones crecientes por parte
del Estado, están interrelacionadas con la acción pública de múltiples
modos. Están basadas fuertemente en trabajo voluntario. Movilizan
miles y miles de personas que dedican anónimamente considerables
horas a llevar adelante sus programas. Hacen aportes considerables al
producto bruto nacional con trabajo no remunerado en países como
Canadá, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca, España, Israel y otros.
Así, en Israel, que figura entre los primeros del mundo en esta mate-
56
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

ria, una de cada cuatro personas hace trabajos voluntarios semanal-


mente, produciendo bienes y servicios de carácter social, constituyen-
do parte del personal paramédico en los hospitales, ayudando a perso-
nas discapacitadas, a ancianos, familias desfavorecidas y otros sectores
con dificultades. También ha aumentado en el mundo desarrollado la
participación empresarial en el apoyo a la acción social de la sociedad
civil. Las contribuciones e iniciativas empresariales de solidaridad se
han incrementado, y la asunción de su responsabilidad social ha pasa-
do a formar parte creciente de legitimidad misma de la empresa. La
aseveración de hace años de Milton Friedman, el gurú de la Escuela
de Chicago, en el sentido de que la única responsabilidad de la em-
presa privada es producir utilidades a sus accionistas ha sido refutada
constantemente por empresarios prominentes, y es hoy rechazada
masivamente por la opinión publica de los países desarrollados.
En América Latina la situación tiende a ser muy diferente. Existe
un inmenso potencial de trabajo voluntario que de ser adecuadamen-
te convocado y de crearse condiciones propicias podría cumplir roles
de gran significación. Esforzadamente sectores de la sociedad civil es-
tán tratando de movilizarlo y surgen permanentemente múltiples ini-
ciativas. Pero todo ello ocurre a pesar de las desconfianzas y la incre-
dulidad que surge del razonamiento desvalorizador, que alimenta a su
vez gruesos errores en las políticas. No hay así, entre otros aspectos,
apoyos públicos firmes a las iniciativas de la sociedad civil de acción
social, y los incentivos fiscales son muy reducidos. Asimismo, el mo-
vimiento de responsabilidad social empresarial es débil y los aportes
muy reducidos comparativamente. La proporción de las ganancias
empresariales dedicadas a fines de interés público es mucho menor a
la de los países avanzados. Es notable el trabajo que, aun con todas
estas limitaciones, llevan adelante numerosas organizaciones, entre
ellas las de fe antes mencionadas, para lograr superar a las dificultades
de supervivencia de extendidos sectores de la población.
En el fondo lo que el pensamiento económico convencional está ha-
ciendo a través de su desvalorización de las posibilidades de la sociedad
civil, es cerrar el paso a la entrada misma del concepto de capital social.
57
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Múltiples investigaciones de los años recientes desde los primeros estu-


dios de Putnam y Coleman hasta los efectuados en diversos países de
todo el planeta demuestran que hay factores cruciales para el desarrollo
que no tenían lugar en el pensamiento económico ortodoxo, como los
agrupados en la idea de “capital social”. Ellos son: el clima de confianza
entre las personas de una sociedad y hacia sus instituciones y líderes, el
grado de asociacionismo, es decir, la capacidad de crear iniciativas asociativas
de todo tipo, y el nivel de conciencia cívica, la actitud hacia los problemas
colectivos, desde cuidar el aseo en los lugares públicos hasta pagar los
impuestos. Estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y al
capital humano dos terceras parte del crecimiento económico de los paí-
ses, y diversas investigaciones dan cuenta de los significativos impactos
del capital social sobre la performance macroeconómica, la productivi-
dad microeconómica, la gobernabilidad democrática, la salud publica, y
otras dimensiones (1).
Desarrollar el capital social significa fortalecer a la sociedad civil a
través de políticas que mejoren la confianza, que según dicen los mis-
mos estudios, en sociedades polarizadas está muy fuertemente
erosionada por la desigualdad. También implica propiciar el creci-
miento del asociacionismo, y contribuir a hacer madurar la concien-
cia cívica. El razonamiento económico convencional ha estado aferra-
do a ideas muy estrechas sobre los factores que cuentan, que no con-
sideran estos elementos o los relegan. Tras la falacia de la incredulidad
sobre la sociedad civil, se halla un rechazo más amplio a la idea de que
hay otros capitales a tener en cuenta, como el social. Un cerrado
«reduccionismo economicista» impide ampliar la vision del desarro-
llo con su incorporación y extraer las consecuencias consiguientes en
términos de políticas de apoyo al fortalecimiento y potenciación de
las capacidades latentes en la sociedad civil.

Octava falacia: participación, sí pero no tanto

La participación de la comunidad en forma cada vez más activa en la


gestión de los asuntos públicos surge en esta época como una exigen-

58
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

cia creciente de las grandes mayorías de la sociedad en América Latina


y otras regiones. Los avances de la democratización producto de lar-
gas luchas históricas de los pueblos han creado condiciones de libre
organización y expresión, que han disparado esta “sed” de participa-
ción. Por otra parte existe hoy un creciente consumo en el mundo
acerca de la superioridad en términos de efectividad de la participa-
ción comunitaria sobre las formas organizativas tradicionales de corte
vertical o burocrático. En el campo social ello es muy evidente. Los
programas sociales hacen mejor uso de los recursos, logran mejor sus
metas y crean autosustentabilidad si las comunidades pobres a las que
se desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo su
desarrollo y comparten la planificación, la gestión, el control y la eva-
luación. Señala al respecto Stern, el economista jefe del Banco Mun-
dial resumiendo múltiples estudios de la institución (2000): “A lo
largo del mundo, la participación funciona: las escuelas operan mejor
si los padres participan, los programas de irrigación son mejores si los
campesinos participan, el crédito trabaja mejor si los solicitantes par-
ticipan. Las reformas a nivel de los países son mucho más efectivas si
son generadas en el país y manejadas por el país. La participación es
practica y poderosa”. (2)
Dos recientes trabajos “Superando la pobreza humana” del PNUD
(2000) y “The voices of the poor” del Banco Mundial (2000), basado
en una gigantesca encuesta a 60.000 pobres de 60 países llegan a si-
milar conclusión en términos de políticas: es necesario dar prioridad a
la inversión para fortalecer las organizaciones de los propios pobres.
Ellos carecen de “voz y voto “ real en la sociedad. Fortalecer sus orga-
nizaciones les permitiría participar en forma mucho más activa y re-
cuperar terreno en ambas dimensiones. Se propone entre otros aspec-
tos: facilitar su constitución, apoyarlas, dar posibilidades de capacita-
ción a sus líderes, fortalecer sus capacidades de gestión.
En América Latina el discurso político ha tendido a reconocer
crecientemente la importancia de la participación. Sería claramente
antipopular enfrentar la presión proparticipación tan fuerte en la so-
ciedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin embargo,
59
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

los avances reales en cuanto a la implementación efectiva de progra-


mas con altos niveles de participación comunitaria son muy reduci-
dos. Siguen predominando los programas “llave en mano”, e impues-
tos verticalmente, en los que los decisores o diseñadores son los que
saben y la comunidad desfavorecida debe acatar sus directivas, y ser
sujeto pasivo de los mismos. También son usuales los programas que
apelan a la participación, pero en realidad la intervención de la comu-
nidad en la toma de decisiones es mínima. El discurso dice sí a la
participación en la región, pero los hechos con frecuencia dicen no.
Los costos de esta falacia son muy importantes. Por un lado, se están
desechando enormes energías latentes en las comunidades pobres. Cuan-
do se les moviliza, como sucedió en experiencias latinoamericanas mun-
dialmente reconocidas, como Villa el Salvador en el Perú, las escuelas
Educo en el Salvador, o el presupuesto municipal participativo en Porto
Alegre (3), los resultados son sorprendentes. La comunidad multiplica
los recursos escasos, sumando a ellos incontables horas de trabajo, y es
generadora de continuas iniciativas innovadoras. Asimismo la presencia
de la comunidad es uno de los pocos medios probados que previene
efectivamente la corrupción. El control social de la misma sobre la ges-
tión es una gran garantía al respecto que se pierde al impedir la participa-
ción. Por otra parte, el divorcio entre el discurso y la realidad es claramen-
te percibido por los pobres, quienes lo viven con descontento y frustra-
ción. Se limitan así las posibilidades de programas que ofrecen una parti-
cipación genuina, porque las comunidades están “quemadas”al respecto
por las falsas promesas.
El sí pero no, está basado en resistencias profundas a la participa-
ción efectiva de las comunidades pobres, que se disfrazan ante su ile-
gitimidad conceptual, política y ética. Ha llegado la hora en la región
de ponerlas en foco y enfrentarlas.

Novena falacia: la elusión de la ética

El análisis económico convencional sobre los problemas de América


Latina elude normalmente la discusión sobre las implicancias éticas

60
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

de los diferentes cursos de acción posibles. Pareciera que se está tra-


tando un tema técnico más, de carácter neutro, en el que sólo deben
predominar razonamientos costo-beneficio para resolverlo. La situa-
ción es muy distinta. El tema tiene que ver con la vida de la gente y las
consideraciones éticas deberían estar, por ende, absolutamente pre-
sentes. De lo contrario, se cae en el gran riesgo sobre el que previene
uno de las mayores filósofos de nuestra época, Charles Taylor. Taylor
(1992) dice que hay una acusada tendencia a que la racionalidad téc-
nica, la discusión sobre los medios, reemplace a la discusión sobre los
fines. La tecnología es un medio para lograr fines, que a su vez deben
ser objeto de otro tipo de discusión. Si la discusión sobre los fines
desaparece, como puede estar sucediendo, previene Taylor, y la racio-
nalidad tecnológica predomina sobre la racionalidad ética, los resulta-
dos pueden ser muy regresivos para la sociedad. En la misma direc-
ción señaló recientemente otro destacado pensador, Vaclav Havel,
presidente de la República Checa (2000), “es necesario reestructurar
el sistema de valores en que descansa nuestra civilización”, y advirtió
que los países ricos, los “euroamericanos” los llamo, deben examinar
su conciencia. Ellos, dijo, han impuesto las orientaciones actuales de
la civilización global y son responsables de sus consecuencias.
Estas voces prominentes sugieren un debate a fondo sobre los te-
mas éticos del desarrollo. El llamado tiene raíces en realidades intole-
rables. La ONU (2000) llama la atención sobre la necesidad de un
debate de este orden en un mundo donde perecen a diario 30.000
niños por causas evitables e imputables a la pobreza. Dice que se reac-
ciona indignamente y ello es correcto frente a un solo caso de tortura,
pero se pasa por alto a diario esta aniquilación en gran escala. El Fon-
do de Población Mundial (2000) resalta que mueren anualmente
500.000 madres durante el embarazo, muertes también en su inmen-
sa mayoría evitables y ligadas a la falta de atención médica. El 99% de
ellas se produce en los llamados países en desarrollo.
En América Latina resulta imprescindible debatir, entre otros, te-
mas como: ¿Qué pasa con las consecuencias éticas de las políticas?
¿Cuál es la eticidad de los medios empleados, si es éticamente lícito
61
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sacrificar generaciones? ¿Por qué los más débiles, como los niños y los
ancianos, son los más afectados por las políticas aplicadas en muchos
países? ¿Qué tenemos para decir sobre la destrucción de familias que
está generando la pobreza? y otras cuestiones similares. Es una región
donde, como se ha visto, la mayoría de los niños son pobres, donde
miles y miles de niños viven en las calles marginados por la sociedad,
y donde mientras la tasa de mortalidad de niños menores de cinco
años era en 1997 en Canadá de 6.9 cada 1000, llegaba en Bolivia a
82.8, en Ecuador a 57.7, en Brasil a 45.9, en México a 36.4 (Organi-
zación Panamericana de la Salud 2000. En América Latina, el 17% de
los partos se produce sin asistencia médica de ningún tipo, con los
consiguientes efectos en términos de mortalidad materna, que es cin-
co veces mayor a la de los países desarrollados, y sólo se hallan cubier-
tos previsionalmente el 25% de las personas de edad mayor.
Esto plantea problemas éticos básicos: ¿Qué es más importante?
¿Cómo asignar recursos? ¿No deberían reestudiarse las prioridades?
¿No hay políticas que deberían descartarse por su efecto “letal” en
términos sociales?
Cuando se denuncia la debilidad de la falacia que elude la dis-
cusión ética, ella toma con frecuencia el rostro del “pragmatismo”.
Arguye que es imposible discutir de ética cuando no hay recursos.
Sin embargo, más que nunca cuando los recursos son escasos de-
bería debatirse a fondo sobre las prioridades. En los países en que
ese debate se libra, los resultados suelen ser muy distintos en tér-
minos de prioridades y de resultados sociales que en aquellos en
donde se elude. Cuantos más recursos existan, mejor, y se debe
hacer todo lo posible para aumentarlos, pero puede haber más y
seguir asignados bajo los patrones de alta inequidad propios de
América Latina. La discusión sobre las prioridades finales es la
única que garantiza un uso socialmente racional de los recursos.
La Comisión Latinoamericana y del Caribe presidida por Patricio
Aylwin (1995) realizó un análisis sistemático para la Cumbre so-
cial mundial de Copenhague sobre qué recursos hacían falta para
solventar las brechas sociales más importantes de la región. Con-
62
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

cluyo que no son tan cuantiosos como se supone, y que una parte
importante de ellos puede obtenerse reordenando prioridades, for-
taleciendo una sistema fiscal progresivo y eficiente, y generando
pactos sociales para aumentar los recursos para áreas críticas.
Un renombrado filósofo, Peter Singer (1999), plantea en un artí-
culo relativamente reciente del New York Times que no es posible
que los estratos prósperos de las sociedades ricas se libren de la carga
de conciencia que significa convivir con realidades masivas de abyecta
pobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente su
situación moral. Su sugerencia se puede aplicar a similares estratos de
América Latina.

Décima falacia: no hay otra alternativa


o el consenso intelectual intacto

Una argumentación preferida del discurso económico ortodoxo es


que las medidas que se adoptan son las únicas posibles. No habría
otro curso de acción alternativo. Por tanto, los graves problemas so-
ciales que crean son inevitables. La larga experiencia del siglo XX está
llena de fracasos históricos de modelos de pensamiento que se
autopresentaron como el “pensamiento único”. Parece demasiado com-
plejo el desarrollo como para pensar que sólo hay una única vía. Por
otra parte, en diferentes regiones del globo los hechos no han favore-
cido al “pensamiento único”. Resumiendo la situación, dice William
Pfaff (Internacional Herald Tribune 2000): “El consenso intelectual
sobre las políticas económicas globales se ha roto”. En el mismo sen-
tido opina Felix Rohatyn (Financial Times 2000), actual embajador
de EE.UU. en Francia: “Para sostener los beneficios (del actual siste-
ma económico) en EE.UU. y globalmente tenemos que convertir a
los perdedores en ganadores. Si no lo hacemos, probablemente todos
nosotros nos convertiremos también en perdedores”. Amartya Sen
(2000), a su vez, destaca: “Ha habido demostraciones recientemente
no sólo frente a las reuniones financieras internacionales, sino tam-
bién en forma de protestas menos organizadas, pero intensas en dife-

63
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

rentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta Abidjan y México. Las


dudas acerca de las relaciones económicas globales continúan vinien-
do de diferentes confines del planeta, y hay suficiente razón para ver
estas dudas acerca de la globalización como un fenómeno global, son
dudas globales no una oposición localizada”.
El clamor por cambios en las reglas de juego globales que afectan
duramente a los países en desarrollo es muy intenso. Comprende una
agenda muy amplia, desde temas por los que ha clamado el Papa Juan
Pablo II poniéndose a la cabeza de un vasto movimiento mundial que
exige la condonación de la deuda externa para los países más pobres,
pasando por el reclamo por las fuertes barreras a los productos de los
países en desarrollo, hasta el hecho de que la ayuda internacional al
desarrollo ha bajado (de 60.000 a 50.000 millones de dólares en los
noventa) y está en su nivel más bajo en muchas décadas. El presidente
del Banco Mundial, Wolfensohn (2000), ha calificado a este hecho
como de “crimen”. Ha destacado la “ceguera de los países ricos, que
destinan sumas insignificantes a la ayuda al desarrollo, no se dan cuenta
de lo que esá en juego”. Respecto a la necesidad de una política global
alternativa, señala el PNUD (2000): Se debe “formular una nueva
generación de programas centrados en hacer que el crecimiento sea
mas propicio a los pobres, esté orientado a superar la desigualdad y
destaque la potenciación de los pobres. Las recetas anticuadas de
complementación del crecimiento rápido con el gasto social y redes
de seguridad han demostrado ser insuficientes”. El economista jefe
del Banco Mundial Stern (2000) también sugiere: «el crecimiento
económico es mayor en países donde la distancia entre ricos y pobres
es más pequeña y el gobierno tiene programas para mejorar la equi-
dad, con reformas agrarias, impuestos progresivos, y buen sistema de
educación pública”. Todos ellos van más allá del pensamiento único.
La falacia de “que no hay otra alternativa” resulta cada vez más insos-
tenible en la América Latina actual. Por una parte, en el mundo se advier-
te una cada vez más activa búsqueda de alternativas. Por otro lado, hay en
el escenario histórico presente países que han obtenido desempeños eco-
nómicos y sociales exitosos siguiendo vías distintas al pensamiento eco-
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BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

nómico ortodoxo preconizado en la región. Entre ellos: Canadá, Corea


del Sur, Japón, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Israel, Holanda y
otros. Pero el argumento fundamental es la realidad misma. el pensa-
miento único ha producido resultados muy dudosos en América Latina.
La CEPAL (2000) describe así la situación social presente: «Hacia fines
de los noventa las encuestas de opinión muestran que porcentajes cre-
cientes de la población declaran sentirse sometidas a condiciones de ries-
go, inseguridad e indefensión. Ello encuentra sustento en la evolución
del mercado de trabajo, el repliegue de la acción del Estado, las nuevas
formas institucionales para el acceso a los servicios sociales, el deterioro
experimentado por las expresiones tradicionales de organización social, y
las dificultades de la micro y pequeña empresa para lograr un funciona-
miento que las proyecte económica y socialmente». Reflejando el desen-
canto con las políticas aplicadas en muchos casos, una encuesta masiva, el
Latín Barómetro 2000, encuentra, según describe Mulligan, (Financial
Times 2000) que “los latinoamericanos están perdiendo la fe el uno en el
otro, así como en sus sistemas políticos y en los beneficios de la
privatización”. Respecto a este ultimo punto la encuesta informa que el
57% no está de acuerdo con el argumento de que la privatización ha
beneficiado a su país. “Para mucha gente, dice Marta Lagos, directora de
la encuesta, la privatización significa costos más altos y virtualmente el
mismo nivel de servicios”.
La población latinoamericana no acepta la falacia de que no hay
alternativas que tienen necesariamente altísimos costos sociales y pro-
vocan el desencanto. Aparece en su imaginario con fuerza creciente
que es posible, como lo han hecho otros países en el mundo, avanzar
en el marco de las singularidades de cada país y respetando sus reali-
dades nacionales, hacia modelos de desarrollo con equidad, desarrollo
compartido, o desarrollo integrado, donde se busca armonizar las metas
económicas y sociales. Ello implica configurar proyectos nacionales
que impulsen, entre otros, la integración regional que puede ser un
poderoso instrumento para el fortalecimiento económico de la región
y su reinserción adecuada en el sistema económico global, el impulso
vigoroso a la pequeña y mediana empresa, la democratización del ac-
65
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ceso al crédito, el acceso a la propiedad de la tierra para los campesi-


nos, una reforma fiscal orientada hacia una imposición más equitati-
va y la eliminación de la evasión, la puesta al alcance de toda la pobla-
ción de la tecnología informática, la universalizaron de la cobertura
en salud, la generalización de posibilidades de acceso a educación pre-
escolar y de finalización de los ciclos primario y secundario. el desa-
rrollo del sistema de educación superior, el apoyo a la investigación
científica y tecnológica, el acceso de toda la población al agua potable,
alcantarillado y electricidad, la apertura de espacios que permitan la
participación masiva en la cultura.
El cimplimiento de este tipo de metas requerirá, entre otros aspec-
tos, reconstruir la capacidad de acción del Estado con un perfil des-
centralizado, transparente, responsable, con un servicio civil
profesionalizado, potenciar las posibilidades de aporte de la sociedad
civil abriendo todas las vías posibles para favorecer su fortalecimien-
to, articular una estrecha cooperación de esfuerzos entre Estado y
sociedad civil, desarrollar la responsabilidad social del empresariado,
practicar políticas activas para darle poder y participación a las comu-
nidades desfavorecidas. Todos ellos pueden ser medios formidables
en una sociedad democrática para movilizar las enormes capacidades
de construcción y progreso latentes en los pueblos de América Latina.

Una mirada de conjunto

Hemos visto cómo las extendidas falacias que presentan una visión
distorsionada de los problemas sociales de América Latina y de sus
causas, conducen a graves errores en las políticas adoptadas y son
parte de las dificultades para mejorar la situación. No ayudan a supe-
rar la pobreza y la desigualdad, por el contrario, con frecuencia las
refuerzan estructuralmente visiones como: negar la gravedad de la
pobreza, no considerar la irreversiblidad de los daños que causa, argu-
mentar que el mero crecimiento económico sólo solucionará los pro-
blemas, desconocer la trascendencia del peso regresivo de la desigual-
dad, desvalorizar la función de las políticas sociales, descalificar total-
66
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

mente la acción del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y del


capital social, bloquear la participación comunitaria, eludir las discu-
siones éticas y presentar el modelo reduccionista que se propone con
sus falacias implícitas como la única alternativa posible.
Estas visiones no son la causa única de los problemas, que tienen
profundas raíces internas y externas, pero oscurecen la búsqueda de
las causas y pretenden legitimar algunas de ellas. Buscar caminos dife-
rentes exige enfrentar y superar éstas y otras falacias semejantes. Ello
aparece en primer lugar como una exigencia ética. En el texto bíblico
la voz divina reclama “No te desentiendas de la sangre de tu prójimo”
(Levítico 19:16). Las sociedades latinoamericanas y cada uno de sus
miembros no pueden ser indiferentes frente a los infinitos dramas
familiares e individuales que a diario surgen de la problemática social
de la región. Asimismo, deben ser muy autocríticas con las
racionalizaciones de la situación y los autoengaños tranquilizadores.
Al mismo tiempo atacar frontalmente las causas de la pobreza, no
dando lugar a las negaciones y tergiversaciones, trabajar por restituir
la ciudadanía a gran parte de los habitantes de la región, cuyos dere-
chos humanos elementales están de hecho conculcados por las caren-
cias sociales. Por último, frente a las falacias permítasenos elevar la
voz de un gran escritor latinoamericano. Carlos Fuentes escribió
(1995): “Algo se ha agotado en América Latina, los pretextos para
justificar la pobreza”.

67
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

NOTAS

(1) Se puede encontrar la presentación de una serie de investigaciones recientes sobre el


capital social y sus impactos en Bernardo Kliksberg “El capital social y la cultura. Claves
olvidadas del desarrollo”, Instituto de Integración Latinoamericana, INTAL/BID, Bue-
nos Aires, 2000.
(2) Se refieren diversos datos e investigaciones sobre la superioridad gerencial de la partici-
pación en Bernardo Kliksberg “Seis tesis no convencionales sobre participación en «Ins-
tituciones y Desarrollo», revista del Instituto Internacional de Gobernabilidad, No. 2,
diciembre 1998, Barcelona, España.
(3) El caso de Villa El Salvador es analizado en detalle por Carlos Franco en su trabajo
“La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a un modelo social de avanzada”,
incluido en la obra Bernardo Kliksberg “Pobreza, un tema impostergable. Nuevas
respuestas a nivel mundial”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Caracas,
cuarta edición 1997. Sobre el caso del presupuesto municipal participativo en Porto
Alegre puede verse: Zander Navarro “La democracia afirmativa y el desarrollo
redistributivo: el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil”. In-
cluido en Edmundo Jarquin, y Andrés Caldera (comp.), «Programas sociales, po-
breza y participación ciudadana», BID, Washington, 2000.

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70
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Por una gobernabilidad democrática


para la expansión de la libertad

JOAN PRATS CATALÁ*

El fantasma de la disolución social

L a gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los pro-


blemas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y
Watanuki presentaron a la Comisión Trilateral un informe sobre «la
gobernabilidad de las democracias» que produjo no poca polémica
(1). La tesis más importante era que los problemas de gobernabilidad
en Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, procedían de
la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales frag-
mentadas y en expansión y, por otro, unos gobiernos cada vez más
faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos
institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción
colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban
cambios no sólo en las instituciones y en las capacidades de gobierno,

*Director del Instituto Internacional para la Gobernabilidad - PNUD,


Barcelona. Destacado consultor internacional en materia de Reforma del Estado
y Gobernanza Democrática para varios países de América Latina y el Caribe.
Autor de importantes libros y ensayos. Licenciado en Derecho por la Universidad
de Valencia y Doctor en Derecho en la Antigua Universidad de La Sorbona
en París, Premio Extraordinario Universidad Autónoma de Barcelona. Se ha
desempeñado como consultor en administración, gerencia pública y desarrollo
institucional de varios organismos internacionales: la OCDE, el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, la Unión Europea, y la Agencia Española de
Cooperación Internacional y Gobierno de Cataluña, entre 1985 y 1998.
También ha servido como asesor del Presidente del BID en materia de reforma
del Estado entre 1995-1999. Ha publicado diversos artículos y libros en el
campo de la administración pública, la gobernabilidad, y el desarrollo
institucional.

71
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sino también en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje más


actual, para fortalecer la gobernabilidad democrática había que
reinventar, no sólo el gobierno, sino también la ciudadanía. En 1975
se inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el
cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso mode-
lo de gobernabilidad nacido tras la Segunda Guerra Mundial.
En las conclusiones del Informe de 1975 puede leerse: “Las
disfunciones de la democracia han producido tendencias que impiden
ahora ese mismo funcionamiento:
1. El funcionamiento exitoso de los gobiernos democráticos, las vir-
tudes democráticas del individualismo y la igualdad han condu-
cido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdi-
da de confianza en el liderazgo.
2. La expansión democrática de la participación y el involucramiento
político han creado una sobrecarga en el gobierno y una expan-
sión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacer-
bando las tendencias inflacionarias en la economía.
3. Se ha intensificado la competencia política, que es esencial para
la democracia, lo que ha llevado a una desagregación de los inte-
reses y a un declive y fragmentación de los partidos políticos.
4. La receptividad de los gobiernos democráticos hacia el elec-
torado y las presiones sociales han estimulado el
parroquialismo nacionalista en el modo en que las sociedades
democráticas conducen sus relaciones internacionales.”
(Crozier y otros: 1975, pág. 161).

Durante el último cuarto de siglo las democracias occidentales avan-


zadas han protagonizado un drástico reajuste de sus economías, socieda-
des, modos de gestión privado y público, mentalidades y relaciones de
poder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia del
gobierno o gobernación (“governing”) y la necesidad de la “gobernanza”
(traducción propuesta de “governance” por la Real Academia Española
de la Lengua y por la Unión Europea) para asegurar la “gobernabilidad”
de las democracias en nuestro tiempo. A todos estos procesos y concep-
tualizaciones nos referimos más adelante.

72
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

En los años 70 se inicia también la llamada Tercera Ola de Democra-


tización con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar me-
diante un golpe militar. La ola comenzó en el sur de Europa a mediados
de los 70, alcanzó a los regímenes militares de América del Sur a finales de
los 70 y comienzos de los 80, y llegó al Este, Sudeste y Sur de Asia a partir
de mediados y fines de los 80. Durante el final de los 80 tuvo lugar un
florecimiento de transiciones de los antiguos regímenes comunistas del
Este de Europa y la antigua Unión Soviética así como de Centroamérica
hacia la democracia. La ola llegó a Africa en los 90, iniciándose allí preci-
samente en febrero de 1990 con la liberación de Nelson Mandela y la
legalización del Congreso Nacional Africano (2).
En este contexto y particularmente en América Latina aparece un
nuevo uso de la palabra “gobernabilidad”: se trata de que la transición a la
democracia y la democracia misma sean “gobernables”, tanto para evitar
la regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democra-
cia mejorando su desempeño económico, social y político. La inquietud
por la gobernabilidad subyace a toda la práctica política y a la reflexión
politológica sobre la transición a la democracia en América Latina. La
conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratégicos con-
dicionaron, no sólo las estrategias de transición, sino la definición misma
de democracia que se acabó adoptando.

“La experiencia de la salida forzada del régimen militar que go-


bernaba la Argentina desde 1966, que culminó con la llegada al po-
der de grupos opositores “maximalistas”, constituyó un hito en la
literatura sobre transiciones democráticas. Guillermo O’Donnell
(1979) modeló el proceso de salida del régimen autoritario como un
juego de resultado incierto dependiendo de las acciones de los acto-
res –por una parte los duros y los blandos del régimen y, por otra, la
oposición maximalista y la moderada– de su capacidad para liderar y
gobernar a los suyos y de sus márgenes de maniobra. Más aún, la
lectura de dicha experiencia hecha por O’Donnell permitió vincular
analíticamente la modalidad de la salida del régimen militar con las
posibilidades de consolidación democrática. Por contraste a lo suce-
dido en Argentina, para O’Donnell la ruta más prometedora para

73
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

un exitoso proceso de transición y posterior consolidación democrá-


tica es la de una alianza tácita o explícita entre los blandos del régi-
men y la oposición moderada. Los términos de la negociación entre
los socios de esta empresa, agregaba Przeworski (1988) deberían ser
capaces de perdurar en el nuevo régimen. Para ello, los demócratas
deberían dar garantías creíbles a los militares y sus aliados de clase
que ciertos temas del pasado no serían revisados y que ciertos privile-
gios perdurarían bajo el nuevo régimen. Por ello, este analista con-
cluía en tono pesimista, que muy probablemente las democracias
deberían pagar el precio de cierto conservadurismo por su existen-
cia, retirando ciertos temas del dominio público y del brazo de la
justicia (…). Este tono cauteloso y moderado prevaleció también a
la hora de adoptar una definición de democracia. En este sentido los
analistas dejaron de lado una posible definición que la identifica con
resultados sustantivos, tanto sociales como económicos, y en su gran
mayoría adoptaron una que la identifica con procedimientos para la
solución de problemas políticos. La definición de poliarquía de Dahl
(1971) se transformó en un punto focal de la discusión...” Eduardo
Feldman, La Reflexión de la Evolución Politológica sobre la Democra-
tización en América Latina: del cambio de régimen a la gobernabilidad
y las instituciones, en Instituciones y Desarrollo, Número 8 y 9 extraor-
dinario, 2001.

A lo largo de los 90 va diluyéndose el dogma anterior de la neutrali-


dad política de la cooperación para el desarrollo. Crecientemente se acep-
ta la democratización como un objetivo legítimo de desarrollo. Las agen-
cias multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda o
cooperación a la democratización (3) . América Latina es un continente
privilegiado en este sentido. Especialmente el PNUD América Latina
impulsa proyectos de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática.
Otras Agencias preferirán adoptar como objetivo de su cooperación el
concepto más neutral de “governance”, aunque abriéndose progresiva-
mente a los contenidos democráticos (4).
La gobernabilidad democrática es en gran parte una construcción de
y para los procesos de democratización latinoamericanos, sin perjuicio de
que resulte perfectamente generalizable. Las democratizaciones latinoa-

74
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

mericanas se producen además en un tiempo en que está cambiando el


entorno y el paradigma tecnoeconómico, en que se ha agotado el modelo
de desarrollo por sustitución de importaciones, con nula capacidad de
maniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas
capacidades institucionales. La agudeza de los desafíos hará que vayan
desmoronándose los regímenes autocráticos –ayudado el proceso en los
90 por el fin de la Guerra Fría– pero también hará que las “viejas demo-
cracias” latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas de
regresión neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten graves
problemas de consolidación. Es en este sentido que se plantea en casi
toda la región no sólo la transición a la democracia, sino el problema de la
gobernabilidad democrática. Los mexicanos, más reticentes inicialmente
al uso de esta expresión, después de las elecciones de 2000 que han con-
vertido el país en una verdadera poliarquía, son los que quizás la están
utilizando hoy más profusamente.
Sin embargo, carecemos de un marco conceptual y analítico que
nos permita abordar con una mínima precisión el tema de la
gobernabilidad democrática. En términos prácticos, cuando se trata
de concretar qué hay que atender y hacer para que una democracia
sea gobernable, las propuestas son tantas y tan diversas que la
“gobernabilidad” parece el nuevo compendio de las ciencias sociales.
Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto mo-
mento todo es gobernabilidad: asegurar mayorías parlamentarias a los
presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema
electoral y de partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera del
Estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, re-
formar la policía y el ejército, introducir la nueva gestión pública,
fortalecer el Poder Judicial y el estado de derecho, garantizar los dere-
chos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer
bienes públicos... La gobernabilidad deja incluso de tener una dimen-
sión exclusivamente política y se pasa a hablar de gobernabilidad eco-
nómica, social, medioambiental, educativa, urbana...
De una idea inicial meramente politológica, muy sencilla y acota-
da, centrada en que las relaciones entre el presidente y el Legislativo
75
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

(recuérdese el debate entre presidencialismo y parlamentarismo plan-


teado desde la “gobernabilidad”) se articulen de modo tal que no se
bloquee la toma de decisiones y se ponga en riesgo el proceso de de-
mocratización, se ha pasado a un uso desbordado de la palabra que ya
parece muy difícil de embridar conceptualmente.
La razón de este éxito, que ya desborda el ámbito latinoamericano,
se encuentra quizás en que los grandes cambios registrados en el mundo
durante los últimos 25 años plantean cuestiones que ya no pueden
calificarse de mejor gobierno, administración o gestión pública. Lo
que está en juego en muchos países (y en muchos sistemas sociales)
no es el buen gobierno, sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya no
es el mal gobierno sino la ingobernabilidad y la amenaza de anomia y
desintegración social que conlleva. El fantasma de la ingobernabilidad
no evoca sólo la regresión autoritaria o la pérdida de eficacia y eficien-
cia, sino el estado de naturaleza aludido en el Leviatán de Hobbes en
1651, en el cual la vida humana sin un Estado efectivo capaz de pre-
servar el orden es “solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta”.
Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo a
escala nacional: hoy son desafíos de naturaleza internacional plantea-
dos por la problemática transición a la sociedad “info/global”. La cons-
trucción de una economía que gracias a las nuevas tecnologías pueda
funcionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando amplios
territorios marginados y profundizando las desigualdades, va a resul-
tar forzosamente problemática. Tras la caída del Muro de Berlín en
1989 la hegemonía por la conducción del proceso corresponde clara-
mente a los Estados Unidos, que la ejercen a través de la alianza
institucionalizada en el G-8. En realidad, el intento de universaliza-
ción de la democracia liberal –junto con la liberalización del comercio
internacional, las desregulaciones y privatizaciones, la estabilidad
macroeconómica y el ajuste estructural– forman parte del paquete de
reformas –a veces conocidas como “Consenso de Washington”– im-
pulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y,
en general, los organismos multilaterales de cooperación, dirigidas a
reestructurar y acomodar a los países en desarrollo en el nuevo orden
76
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

info/global. Pero si la economía se globaliza, no hay tendencia equi-


valente en la política. Lo que determina la situación del globo en el
nuevo milenio es la oposición entre globalidad económica y división
política (Hobsbawm: 1999, 3) (5).
Aunque tras la caída del comunismo por un momento pareció
que la gobernabilidad global iba a ser más fácil debido al aparente
incontenible avance de la democracia liberal, estamos sin embargo
ante una situación muy inestable. Por varias razones:
1. Porque la mayoría de los Estados nominalmente democráticos
carecen todavía de bases sociales, institucionales y de cultura po-
lítica para consolidar una democracia estable.
2. Porque la incapacidad de muchos Estados para generar desarro-
llo en el nuevo paradigma tecno/global genera pérdidas graves de
legitimidad que se traducen en desgobierno, fraccionamientos y
conflictos internos, regresiones autoritarias, fundamentalismos,
economía criminal y corrupción, violencia, inseguridad y ame-
naza a las libertades, resentimiento antihegemónico, guerras de
baja intensidad y terrorismo. (6)
3. Porque las potencias hegemónicas de la globalización no parecen
dispuestas a asumir los costes generados por éstas en los países
que tienen menores capacidades para adaptarse a las nuevas exi-
gencias del desarrollo, limitando los llamados “bienes públicos
globales” a asegurar las condiciones para el funcionamiento efi-
caz del libre comercio, sin incluir cuestiones decisivas de
sostenibilidad del desarrollo, de reducción radical de la pobreza y
las desigualdades, de derechos humanos o de construcción de
democracias de calidad (7) .
“Los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en la
esfera política y social, que se está perdiendo la fe en que los hombres
son capaces de solucionar sus problemas. La locura de la ideología
neoliberal y el abandono del proyecto de cambiar el mundo por la
mayoría de gobiernos de la izquierda actual, me parecen igualmente
síntomas de un notorio pesimismo intelectual. Esta abdicación ante
los problemas del siglo XXI resulta sumamente peligrosa. Son pro-
blemas abordables, insolubles sin decisiones humanas conscientes y
77
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

colectivas. La más urgente tarea frente al milenio es que los hombres


y las mujeres vuelvan a los grandes proyectos de edificar una socie-
dad mejor, más justa y más viable. Sin la fe en que estamos empeña-
dos en grandes tareas colectivas no se consigue nada... Y hay lugar
para la esperanza...” (Hobsbawm: 1999, 12).

Veinticinco años después del informe de Crozier, Huntington y


Watanuki sobre la ingobernabilidad de las democracias, Pharr y Putnam
editaban, también bajo el auspicio de la Trilateral, un nuevo libro titula-
do “Disaffected Democracies. What’s Troubling The Trilateral Countries?
(8) . Si en el informe de 1975 la variable independiente eran los cambios
socioeconómicos que planteaban problemas de gobernabilidad demo-
crática, variable dependiente, ahora en el informe de 2000 la variable
independiente y el problema que se tematiza es la caída de la confianza
general han las instituciones y los liderazgos políticos. En efecto, aunque
el compromiso con los valores democráticos es más firme que nunca, se
observa empíricamente que la confianza en las instituciones y en los
liderazgos democráticos ha disminuido en estos 25 años. Salvo en Ho-
landa y parcialmente en Noruega, la satisfacción y la confianza en los
partidos políticos, el Legislativo, la Administración y la confianza en la
clase política en general en disminuido notoriamente. Esto se está tradu-
ciendo a veces en demandas importantes de reformas políticas y electora-
les, de reconstrucción de ciudadanía y del espacio democrático, de nue-
vos cauces para la participación política. Pero en conjunto se registra una
desvinculación creciente de la ciudadanía respecto de la vida política.
Tratando de explicar este fenómeno se establecen tres variables depen-
dientes: la información disponible por los ciudadanos, los criterios de
evaluación de los ciudadanos y el desempeño de las instituciones demo-
cráticas. La conclusión del informe que reseñamos es contundente: las
causas de la pérdida de confianza en las instituciones democráticas no se
halla en factores socioeconómicos, sino en la propia política. (9)
Seguramente estamos ante una situación que podríamos des-
cribir del modos siguiente: los ciudadanos creen más que nunca
en la democracia pero no creen que la democracia cristalizada en
las instituciones y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente
78
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

a los desafíos planteados por un tiempo histórico nuevo: la transi-


ción hacia la sociedad global, de la información y del conocimien-
to. No estamos, pues, ante una crisis de los valores democráticos,
más firmes y universalizados que nunca, pero sí seguramente ante
una crisis de las formas y capacidades institucionales en que cris-
talizaron estos valores en las sociedades industriales.

Del desbordamiento a la confusión conceptual:


gobernabilidad y “governance”

Con la notable excepción del PNUD latinoamericano y alguna


otra, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la expresión
gobernabilidad (“governability”), sino “governance”, (N. de R.:
Carlos Fuentes afirma que la traducción correcta es gobernanza) a
veces impropia y hasta conscientemente traducida al español como
gobernabilidad. Adelantamos nuestra posición: gobernabilidad y
“governance” son dos conceptos interrelacionados pero que es ne-
cesario separar a efectos analíticos.
¿De dónde procede el éxito de la “governance” tanto en la acade-
mia como en la comunidad del desarrollo y en general en la retórica
político-administrativa actual? El uso es reciente, corresponde a los
90 y especialmente a su segunda mitad. Entre los 50 y los 70 la comu-
nidad del desarrollo se aplicó a la reforma administrativa, entendida
desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política. Durante
los 80 se introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se teorizó
el paso de la administración a la gestión o “management”público,
manteniéndose la lógica de la racionalidad instrumental y la neutrali-
dad política de la etapa anterior. Las políticas sintetizadas en el llama-
do Consenso de Washington y los programas de reformas integrales
del sector público que las acompañaron (“public sector management
reform”) respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejem-
plo, el PNUD creó el MDD, “Management Development División”,
que sólo entrados los 90 se convirtió en el MDGD, “Management
Development and Governance División”. A lo largo de esta década la
79
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

palabra “governance” quedó incorporada al lenguaje de la comunidad


del desarrollo.
El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro
concepto de “governance” y tendrá que hacernos cambiar también
nuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy poco
tiempo por “governance” entendíamos “la forma en que el poder o
la autoridad política, administrativa o social es ejercida en el manejo
de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo” (PNUD: 1997,
Banco Mundial: 1995). La “governance” se confundía así en gran
parte con el “public sector management” y la cooperación al desa-
rrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de nuevas
y mejoras “racionalidades instrumentales”. Se trataba, en suma, de
mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamenta-
les en la formulación y gestión de políticas públicas.
El PNUD maneja hoy un concepto de “governance” completa-
mente diferente. En nuestro último informe sobre desarrollo huma-
no, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown, señala que
ni los mercados, ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin
instituciones y reglas y que éstas –la “governance”– ya no se refieren
sólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entre-
lazan una serie interdependiente de actores que comprende los go-
biernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ello
tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro
informe enfatiza que “el desafío de la globalización no es detener la
expansión de los mercados globales, sino encontrar las reglas y las
instituciones de una mejor “governance” –local, regional, nacional y
global– para preservar las ventajas de los mercados y la competencia
global, pero también para proveer los recursos comunitarios y
medioambientales suficientes para asegurar que la globalización tra-
baja para la gente y no sólo para los beneficios” (p. 2). En este con-
texto, “governance” para el PNUD significa hoy “el marco de reglas,
instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los in-
centivos para el comportamiento de los individuos, las organizacio-
nes y las empresas” (p. 8). (Elena Martínez, directora del Buró de
América Latina y el Caribe del PNUD, México, octubre 1999).

80
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Este entendimiento de la “governance” como instituciones y re-


glas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcio-
namiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales,
del sector privado y de la sociedad civil) así como la asunción de su
importancia para el desarrollo tiene su causa en diversos factores:
1. La formulación de la teoría de la “governance” para explicar la
gobernabilidad de la Unión Europea como estructura de toma de
decisiones a través de redes de actores gubernamentales y no guber-
namentales multinivel (10).
2. El reconocimiento desde la ciencia política más conectada al trabajo
por el desarrollo de la necesidad de disponer de mejores marcos ana-
líticos capaces de relacionar el régimen político con el desarrollo.

Desde una perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado un


concepto de” governance” basado en el concepto de “régimen” que
es una convención para designar “las normas explícitas e implícitas
que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de
qué canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente”
(definición debida a Guillermo O’Donnell). Un régimen no es un
conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas
fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta no-
ción de espacio público comprende tanto al Estado como a la socie-
dad civil y traza la línea divisoria entre público y privado...
Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de “governance”
como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mi-
rada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio públi-
co. En esta definición, régimen y estructura de “governance” signifi-
can lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legi-
timidad es la variable dependiente producida por una “governance”
efectiva... “Governance” y políticas públicas son entidades concep-
tuales diferentes, aunque en la práctica se afectan mutuamente.
“Governance” se refiere a la “metapolítica” y concierne a la estructu-
ra institucional de la acción política tanto del gobierno como de los
actores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo “governance”
debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente

81
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

la habilidad de los líderes de superar la estructura existente, de cam-


biar las reglas del juego y de inspirar a otros para comprometerse en
el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia nuevos y productivos
caminos. La “governance” concierne a la institucionalización de los
valores normativos que pueden motivar y proveer cohesión a los
miembros de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda
emerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante.
De acuerdo con lo anterior, “governance” tiene dos dimensiones:
(a) una dimensión estructural, que hace referencia a los arreglos
institucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensión
dinámica o de proceso, que se refiere a las acciones de los actores que
pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la
“governance” desde una perspectiva tanto analítica como normati-
va. Desde la primera, “governance” implica un marco conceptual
para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de
los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normati-
va, “governance” compromete el liderazgo moral de los actores para
mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar
la capacidad de solucionar los problemas de acción colectiva” (Joan
Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and
Governance in Sub-Saharan Africa, UNDP-MDGD, 1996).
3. El reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que en
sociedades de alta complejidad, diversidad, dinamismo e interdepen-
dencia, la eficacia y eficiencia de la gestión ya no dependen sólo de la
acción de gobierno o gobernación (“governing”), sino de la capaci-
dad para la creación y gestión de redes de actores (11) , de cuya cali-
dad depende la gobernabilidad

La gestión pública, según Metcalfe, debe ser entendida como ges-


tión a nivel “macro” relacionada con el cambio estructural a nivel de
relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión privada fun-
ciona a nivel “micro” centrándose en organizaciones específicas. Los
problemas emergen cuando los reformadores intentan implementar
técnicas de gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional
“donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la gestión
por decisión de autoridad”. La gestión pública se refiere al cambio, no
82
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

a nivel organizacional o micro –que la meta de la gestión del sector


público y privado–, sino a nivel macro o estructural entendido como
orientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe
opina que la diferencia entre los dos niveles de gestión es similar a la
que existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es
fácil reconocer que cambiar las reglas del juego (la “governance” o la
estructura institucional) es un cambio de naturaleza diferente al que
implica cambiar las estrategias de los actores individuales.
El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción con-
ceptual entre “governing”, “governance” y “governability” que considera
como fundamentos de una teoría sociopolítica de la “governance” in statu
nascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la compleji-
dad, la diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporáneas, los
esfuerzos de gobernación (“governing”) son por definición procesos de
interacción entre actores públicos y los grupos de interés o individuos
implicados. Gobernar (“governing”) en el sentido de Kooiman equivale a
la concepción de la gestión pública a nivel macro de Metcalfe. Consiste
fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar... la
interacción entre los actores políticos y sociales. Para concluir, Kooiman
considera que la gobernación puede verse como intervenciones (orienta-
das a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear una
pauta de interacción más o menos estable y predecible dentro de un
sistema sociopolítico que será tanto más posible cuanto más acorde sea
con los deseos u objetivos de los actores intervinientes.
El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado
al de “governance”. La governance puede verse como la pauta o es-
tructura que emerge en un sistema sociopolítico como el resultado
conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actores
intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en
un sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual
los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo
con sus propios intereses y objetivos. El concepto de “governance” es
básicamente una herramienta analítica y descriptiva. Pero en la medi-
da en que una pauta de “governance” puede verse como el resultado
83
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensión


normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta
deseable (por ejemplo, en términos de incentivar el desarrollo), qué
actores deben jugar un rol en la reforma institucional y qué
constricciones deben tenerse en cuenta.
“Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de un
sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros
sistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del
ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de go-
bernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesi-
dades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como
algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes con-
temporáneas las necesidades y capacidades deben verse también como
interdependientes y por tanto a la vez como políticas y sociales, públi-
cas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad de
gobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de
“governance” y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entre
las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero
este ajuste depende de las estructuras de “governance” y de los actores
de gobernación (“governing actors”). Las necesidades y las capacidades
se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura
institucional o fábrica social y de los actores”. Joan Prats, Some Strategic
Foundations for Improving Management and Governance in Sub-saharian
Africa, Paper, 1996

4. El creciente reconocimiento, desde diversas y hasta opuestas aproxi-


maciones académicas, de la importancia de las instituciones para el
desarrollo. Tanto desde la historia económica neoinstitucionalista de
North como desde el neoinstitucionalismo de la “elección racional”
de Mancur Olson , y la perspectiva no institucionalista de Amartya
Sen, así como desde la gran diversidad de estudios empíricos desa-
rrollados, existe un consenso cada vez mayor sobre la correlación
fundamental entre instituciones y desarrollo
“Los individuos vivimos y operamos en un mundo de institucio-
nes, de las que no somos siempre conscientes, muchas de las cuales

84
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

transcienden hoy las fronteras nacionales. Nuestras oportunidades y


perspectivas dependen en gran medida de las instituciones que exis-
ten y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a
nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su
contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el de-
sarrollo humano como libertad. Amartya Sen (2000), El Desarrollo
como Libertad, Barcelona, Paidós).
El uso creciente de la palabra “governance” como distinta de
“governability” ha llevado a la Real Academia Española y a la Unión
Europea, que sepamos al menos, a proponer su traducción por
“gobernanza” un galicismo medieval en desuso (12) . Cualquiera que
sea la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere significar es
la diferencia conceptual entre “gobernanza” y “gobernabilidad” a pe-
sar de la reconocida imprecisión del campo semántico de ambas.
En un trabajo reciente, Renate Mayntz recuerda que la propia pa-
labra “governance” está experimentando una interesante evolución
semántica: inicialmente “governance” se utilizó como sinónimo de
“governing” (que proponemos traducir por gobernación) o proceso
de gobernar a través de las organizaciones de gobernación (“governing
organizations”). Pero –advierte– el campo semántico de la palabra se
ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se recurre a
“governance”, en primer lugar, para indicar “un nuevo estilo de go-
bierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por
un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y
los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo
público y lo privado”; (2) pero, en segundo lugar, se está recurriendo
a “governance” para indicar algo mucho más amplio: inicialmente
desde la economía de los costes de transacción, pero con mayor gene-
ralidad después, se descubrieron formas de coordinación social dife-
rentes no sólo de la jerarquía sino de los mercados, recurriéndose
entonces a la expresión “governance” para designar toda forma de
coordinación de las acciones de los individuos y las organizaciones
entendidas como formas primarias de la construcción del orden so-
cial. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo semántico

85
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

que la “governance” pierde pie en la teoría política para convertirse en


una teoría general de las dinámicas sociales (13) . En tal caso la pre-
gunta es si la gobernanza como paradigma emergente puede aportar
algo que no aporte una perspectiva institucionalista de la política.

La gobernabilidad pura y pura:


su relación problemática con el desarrollo

La gobernabilidad es una cualidad que proponemos para de las socie-


dades o sistemas sociales, no para sus gobiernos. Hablamos de la
gobernabilidad de un país o de una ciudad, no de sus gobiernos, aun-
que obviamente las cualidades y calidades de éstos son un factor
importantísimo de la gobernabilidad.
Un sistema social es gobernable cuando está estructurado
sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos
se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus
conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos
formales o informales –que pueden registrar diversos niveles de
institucionalización– dentro del cual formulan sus expectativas y
estrategias. Esta es una caracterización inicial de la gobernabilidad
muy inspirada en la formulada por Coppedge (14), que nos pare-
ce válida como punto de partida, aunque para llegar a una caracte-
rización final que creemos bastante diferente y ya relevante a los
efectos del desarrollo.
La formulación más elaborada de este concepto inicial exige: 1.
desarrollar el concepto de actor estratégico. 2. desarrollar el concepto
de reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad. 3. considerar si
el orden público debe incluirse como un elemento del concepto de
gobernabilidad 4. finalmente, considerar si el concepto de
gobernabilidad es un concepto meramente positivo o puede abordar-
se también desde una perspectiva normativa.
Consideremos, en primer lugar, el concepto de actor estratégico.
Por tal entendemos a todo individuo, organización o grupo con re-
cursos de poder suficientes como para impedir o perturbar el funcio-

86
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

namiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de


solución de conflictos colectivos.
Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidad
no hay actor estratégico. Los recursos de poder pueden proceder del
control de determinados cargos o funciones públicas (ejército, legisla-
tivo, presidencia, política económico-financiera, sistema judicial, go-
biernos estaduales o municipales claves...) o del control de factores de
producción (capital, trabajo, materias primas, tecnología...) o del con-
trol de la información y las ideas (medios de comunicación social
principalmente...) o de la posibilidad de producir movilizaciones so-
ciales desestabilizadoras (grupos de activistas...) o de la autoridad moral
(iglesias).
“Cada recurso tiene un grupo prototipo asociado a él: el gobier-
no y la burocracia con los altos cargos públicos, los tecnócratas y los
medios de comunicación con las ideas y la información, las empresas
con los factores de producción, el ejército y la policía con la fuerza
violenta, los partidos políticos con los activistas, y la autoridad mo-
ral con la Iglesia. Sin embargo, algunos grupos derivan su poder de
más de un recurso: los partidos cuentan con activistas, ideas, autori-
dad moral (cuando son respetados) y los cargos públicos (cuando
están en el gobierno); el gobierno cuenta con todos los recursos po-
sibles en un momento o en otro. Cualquier grupo que controle uno
o más de estos recursos es potencialmente un actor estratégico. Pero
su poder también depende de la solidez del grupo, o del grado en el
cual los miembros individuales o los subgrupos que los componen se
comportan como un bloque sólido. La solidez depende de la organi-
zación, la unidad y el objetivo del grupo. La organización cuenta
porque los grupos latentes tienen poco poder, mientras que los gru-
pos pequeños que pueden hacer demandas concertadas, y proseguir-
las, ejercen un poder desproporcionado a sus recursos. La unidad
importa porque un grupo que trabaja por un objetivo común es más
poderoso que un grupo dividido trabajando por objetivos contra-
rios. Finalmente, el ejercicio efectivo del poder depende del grado en
el que el grupo tienen un claro objetivo, ya que incluso un grupo
bien organizado, dotado y unido tiene poco poder si carece de un

87
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

“proyecto” que promover. Los actores estratégicos típicos en Améri-


ca Latina son el gobierno (los líderes políticos en la Administración),
el ejército, la burocracia y las empresas estatales, las cuales son cono-
cidas colectivamente como el Estado; las asociaciones de empresa-
rios, los sindicatos y confederaciones de trabajadores, las organiza-
ciones de agricultores, la Iglesia y otros grupos de interés, a los que se
conoce colectivamente como la sociedad; y los partidos políticos que
intentan ser un mediador entre el Estado y la sociedad”.
Michael Coppedge (1996), 93

Todo análisis de gobernabilidad comienza con el establecimiento


del mapa de los actores estratégicos. Para ello hay que superar el
simplismo del tipo relaciones “Estado-sector privado-sociedad civil”
para intentar captar la complejidad y diversidad de los actores, sus
expectativas y conflictos, las reglas de interacción explícita o implíci-
tamente adoptadas, y la adecuación de todo ello a los desafíos que el
sistema sociopolítico tiene planteados.
El análisis tiene que comenzar identificando en un momento his-
tórico dado los actores estratégicos –internos o internacionales–, los
recursos de poder que controlan, su solidez interna, sus expectativas,
sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar los
intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estraté-
gicas –internas o internacionales– y los conflictos en los que están
envueltos. El análisis no se conforma con abstracciones excesivamen-
te simples del tipo “el Estado”, “el sector privado” o las “organizacio-
nes de la sociedad civil”. Hay que descender al nivel de organizacio-
nes, grupos y personas. Por ejemplo, al Estado es conveniente verlo
como una suma de partidos políticos, presidente, burocracia, ejérci-
to, empresas estatales, Poder Judicial, grupos parlamentarios estraté-
gicos... Al sector privado debe vérselo como asociaciones empresaria-
les generales y de sector o empresas clave, nacionales o transnacionales,
sindicatos... La sociedad civil debe especificarse en asociaciones pode-
rosas, organizaciones no gubernamentales, iglesias y otros grupos es-
tratégicos...
88
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

En segundo lugar, debemos desarrollar el concepto de “reglas y


procedimientos” a través de los que se toman decisiones de autoridad
y los actores estratégicos resuelven sus conflictos. Coppedge llama
“fórmulas” a estas reglas y procedimientos. En realidad, estas reglas,
procedimientos o fórmulas –formales o informales– constituyen el
verdadero régimen político de un país.
Las reglas y procedimientos son fundamentales porque deciden
cómo se toman e implementan las decisiones de autoridad y, al hacer-
lo, definen quiénes son los actores estratégicos, cómo puede llegar a
accederse a esta categoría dentro del sistema de gobernabilidad esta-
blecido, qué relaciones de simetría o asimetría de poder se dan entre
los actores, cómo se resuelven los conflictos entre los mismos, cómo
protege cada uno los beneficios conquistados en el seno de una “coa-
lición distributiva”...
Estas reglas y procedimientos determinan el tipo de relaciones que
se establecen entre el poder político, por un lado, y la esfera económi-
ca y social, por otro. Pueden estar más o menos institucionalizadas,
entendiendo por tal, el grado en el que su acatamiento es más o me-
nos el fruto del acatamiento a una voluntad personal o a unas reglas y
procedimientos abstractos que se acatan por encima e independiente-
mente de las personas. La institucionalización así entendida es lo que
Rousseau llamaba el “salto civilizatorio” o paso del gobierno de las
personas al gobierno de las leyes. El grado mínimo de institu-
cionalización vendría representado por la sujeción de todos los acto-
res estratégicos, incapaces de darse un mínimo orden contractual o
legal de interacción, a un autócrata que garantizaría con su voluntad
discrecional el orden y la paz social. La gobernabilidad será tanto mayor
cuanto mayor sea el horizonte de duración de las reglas y procedi-
mientos, es decir, su institucionalización. Cuando la gobernabilidad
es procurada por el arbitrio de un caudillismo personalista que des-
cuida la formación de instituciones duraderas que lo hagan prescindi-
ble, estaremos ante una gobernabilidad falente, ocasional, no sosteni-
ble, independientemente de que el caudillo haya conquistado el po-
der electoralmente o por la fuerza. Napoleón reconoció esta elemen-
89
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tal verdad cuando dijo que “los hombres no pueden fijar la historia.
Sólo las instituciones pueden hacerlo”.
Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán tanto más du-
raderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratégicos
sean capaces de contener y procesar pacíficamente. La crisis de
gobernabilidad sólo se produce en realidad cuando el conflicto entre los
actores tradicionales por su poder relativo o el conflicto con nuevos acto-
res emergentes ponen en cuestión, no una regla, procedimiento o fórmu-
la específicos, sino la misma matriz institucional que expresaba la estabi-
lidad o equilibrio del sistema sociopolítico. Hay muchos conflictos que
lejos de poner en crisis la gobernabilidad, mediante su solución positiva
contribuyen a la adaptabilidad y fortalecimiento de las fórmulas de
gobernabilidad existentes. En este sentido cabría hablar de eficiencia
adaptativa para designar aquella cualidad de las fórmulas que posibilita el
reconocimiento y solución positiva de los conflictos mediante la adapta-
ción de las fórmulas a los nuevos equilibrios entre los actores estratégicos.
En sociedades dinámicas, complejas, diversas y volis nolis impactadas
por la internacionalización, los actores estratégicos viven permanen-
temente oportunidades y amenazas para aumentar o disminuir su
poder relativo. Además, muchos grupos de interés pugnan por per-
manecer o por acceder a la condición de actor estratégico. Cada cam-
bio tecnológico, económico, social o del entorno genera un nuevo
escenario de amenazas y oportunidades para el conjunto de actores
estratégicos. La apertura del proceso privatizador puede ser una exce-
lente oportunidad para algunas élites económicas y políticas locales
aliadas a capitales transnacionales, pero es una amenaza para los sin-
dicatos que habían hecho de la patrimonialización parcial de estas
empresas uno de sus recursos de poder más importantes. La pérdida
por las Fuerzas Armadas de los sectores empresariales que aún con-
trolan en algunos países latinoamericanos es una pérdida de un recur-
so de poder de éstas, pero puede ser una oportunidad para los sectores
empresariales privados. El intento de creación de un servicio civil
meritocrático será visto como una oportunidad por los servidores ci-
viles profesionales y por los aspirantes cualificados para serlo, pero
90
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

será vivido como una amenaza por los partidos políticos que toman la
clientelización del servicio civil como un recurso de poder. La garan-
tía internacional del respeto a los derechos humanos puede vivirse
como una pérdida de poder por los organismos represores tradiciona-
les, pero como una oportunidad para devenir actor estratégico por
parte de grupos tradicionalmente reprimidos.
El grupo que quiere proteger o incrementar su poder relativo puede
utilizar diferentes tácticas: fortalecer sus recursos de poder y efectividad,
buscar nuevas alianzas, socavar el poder de los otros grupos, conseguir
recursos de poder diferentes de los que le son característicos (sindicatos
que consiguen propiedad de empresas; iglesias que crean o influyen en
partidos políticos; empresarios que controlan medios de comunicación...),
ordenar sus recursos con más eficacia mediante el fortalecimiento
organizativo. (Coppedge: 67). El grupo que quiere ser reconocido como
actor estratégico puede pretender encontrar su espacio dentro de la ma-
triz institucional mediante la modificación de alguna fórmula específica
de la misma: caso de los zapatistas en México y de algunos otros movi-
mientos indígenas emergentes, o, por el contrario, puede plantear un
cambio fundamental de la matriz institucional como sucede con algunos
movimientos guerrilleros y algunos planteamientos indígenas. Las tácti-
cas que utilizarán son completamente diferentes: desde el cambio en la
coalición gobernante, la provocación de la crisis ministerial, la votación
de no confianza, la moción de censura, la reforma constitucional o legis-
lativa, etc... hasta la subversión, la guerra, la violencia, el terrorismo, la
movilización social, la agitación ideológica, la búsqueda de alianzas inter-
nas e internacionales. En Venezuela, el actual presidente Chávez utilizó
diversas tácticas y recursos de poder para provocar una alteración radical
de la matriz institucional de la Cuarta República plasmada en las fórmu-
las aún en gestación de la gobernabilidad incierta característica de la Quinta
República.
El concepto de gobernabilidad asume, pues, el conflicto entre ac-
tores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible
interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas lla-
madas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema
91
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sociopolítico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las fórmulas,


mayor será el grado de procesamiento de los conflictos, mejor el apren-
dizaje colectivo y el desarrollo incremental de nuevas fórmulas y, en
definitiva, mayor la calidad de la gobernabilidad existente.
En tercer lugar, debemos debatir si la gobernabilidad exige sólo la
aceptación de las reglas y procedimientos por los poderosos o exige,
además, un grado de cumplimiento –voluntario o por la fuerza– mí-
nimo y generalizado de las decisiones de autoridad también por parte
también de los actores no estratégicos y de la gente en general. En
palabras más tradicionales, se trata de saber si la gobernabilidad exige
el orden público general. La cuestión es importante en algunos con-
textos nacionales y urbanos latinoamericanos en los que los actores
estratégicos han conseguido dirimir electoralmente sus conflictos –
bajo mayor o menor tutela internacional– y establecer algún sistema
de frenos y contrapesos –con fuertes rasgos informales– en sus
interrelaciones, pero sin llegar a generar un ordenamiento universal
de las interacciones. Fuertes bolsas de informalidad o exclusión viven
al margen del orden generado por y para los actores estratégicos. El
horror de la sociedad al vacío hace que en estos agujeros de
institucionalidad formal se desarrollen estructuras informales que
pueden llegar a ser culturales e institucionalizadas y que en general
conviven con fuertes dosis de anomia, desintegración social, pobreza,
economía de supervivencia y emprendimientos criminales. El debate
gira sobre si la desestructuración social con todas sus graves conse-
cuencias significa ingobernabilidad cuando los actores poderosos son
capaces de impedir el nacimiento de nuevos actores que produzcan
conflictos que las reglas y procedimientos vigentes no son capaces de
resolver. La respuesta a este debate exige, creemos, considerar las rela-
ciones entre gobernabilidad y desarrollo.
La pregunta es ¿gobernabilidad para qué? Si la gobernabilidad es
compatible con las dictaduras, la represión feroz, los caudillismos
personalistas que abortan el desarrollo institucional, los
fundamentalismos, las coaliciones distributivas que bloquean los pro-
cesos de reforma, las hambrunas, la destrucción medioambiental etc.,
92
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

¿de qué y a quién sirve la gobernabilidad así entendida? La respuesta


de todos los conservadores del mundo es siempre la misma: la
gobernabilidad existente es la única posible, el pueblo no está prepa-
rado, no hay alternativa positiva posible, o el orden existente o el caos
entendido como vuelta al estado de naturaleza –al margen de que
mucha gente pueda ya estar viviendo en tal estado– (como en el viejo
cuento, el dictador arenga a la población diciéndole “o yo o el caos”.
La población grita “¡el caos, el caos!”, y él contesta impasible: “no
importa yo también soy el caos”).
Finalmente, consideremos las relaciones entre gobernabilidad y
desarrollo. Si la gobernabilidad fuera un fin en sí misma, tendríamos
que medirla y ordenar los países en más o menos gobernables, en
función de la capacidad del régimen político para integrar a los acto-
res estratégicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. La
gobernabilidad vendría a coincidir con el grado de “ley y orden” exis-
tente, independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de las
consecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. La
gobernabilidad así planteada, como institucionalidad socio-política
capaz de generar orden o al menos de impedir la descohesión social,
es ajena a la idea de desarrollo. Así considerada, no tenemos argu-
mentos para negar que la gobernabilidad de una dictadura
fundamentalista es menor que la de Holanda, por ejemplo. Parece
claro que desde la lógica de la cooperación al desarrollo esta aproxi-
mación a la gobernabilidad no resulta relevante.
Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas de
gobernabilidad capaces de producir desarrollo y otras que no, la aproxi-
mación a la gobernabilidad cambia necesariamente. Si axiológicamente
asumimos que la gobernabilidad tiene que ser evaluada en función de
su capacidad para producir desarrollo o bienestar en la gente, enton-
ces resulta que:
1. Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma de
gobernabilidad es capaz de producir desarrollo, por lo que resulta
fundamental especificar qué formas de gobernabilidad son capaces
de generar desarrollo y cuáles no.

93
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

2. La misma ambivalencia se percibe entre la gobernabilidad y el con-


flicto antisistémico. La gobernabilidad no productora de desarrollo
es compatible sólo con los conflictos resolubles dentro del marco de
reglas y procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disi-
dente u otro nuevo emergente tienen recursos de poder suficientes
para replantear el cambio radical del marco institucional de la
gobernabilidad existente (alterando así los equilibrios de poder y los
intereses representados en la toma de decisiones) el conflicto resulta
incompatible con la gobernabilidad existente, pero puede –no nece-
sariamente– ser generativo de una nueva gobernabilidad más
incentivadora del desarrollo. En tales casos, la lógica de la coopera-
ción al desarrollo obliga a reconocer respetuosamente al conflicto y
apoyar su desenlace positivo. La cooperación a la gobernabilidad no
es la negación o anulación sino el reconocimiento y discernimiento
del conflicto así como la capacidad para actuar para su resolución en
formas de gobernabilidad superiores en tanto que más capaces de
producir desarrollo. El análisis y el apoyo a la superación positiva del
conflicto pasan a ser así temas claves de la cooperación a la
gobernabilidad y el desarrollo.

Que el desarrollo humano implique –como razonamos después–


democracia y gobernabilidad democrática no significa que toda
gobernabilidad democrática produzca desarrollo humano. En reali-
dad, democracia y autocracia son categorías politológicas no cons-
truidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate se
ha producido y sigue vivo y en buena parte abierto. Nuestra posición
es que no podemos hablar de desarrollo humano –por las razones que
después se exponen– sin lucha por o progreso en la democracia y su
gobernabilidad. Pero si adoptamos una concepción menos exigente
de desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta como
desarrollo económico y social, entonces tendremos que reconocer que
tal desarrollo, según resulta de los estudios histórico-empíricos, no ha
dependido de la naturaleza democrática o autocrática del régimen
político, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se han
concretado.

94
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Mancur Olson y el neoinstitucionalismo en general han avanzado


mucho en el relevamiento de los rasgos institucionales que posibili-
tan que en una autocracia y en una democracia se desarrollen políti-
cas públicas y comportamientos privados que generan crecimiento.
Cuando los actores estratégicos –democráticos o autocráticos– con-
vienen en un marco institucional duradero que, a través de frenos y
contrapesos productores de seguridad jurídica, define y protege efi-
cazmente los derechos de propiedad, la libertad de empresa y la ga-
rantía de cumplimiento de los contratos para el conjunto de la pobla-
ción, en tales condiciones el sistema político protegerá la autonomía y
la libertad económica del sector privado integrador potencialmente
de toda la población y un tipo de ordenamiento y acción del sector
público respetuosos y protectores de las misma: con horizonte a largo
plazo, este sistema institucional producirá crecimiento sostenido que
beneficiará al conjunto de la población. La clave para la producción
de crecimiento no está, pues, en la naturaleza del régimen político,
sino en la base institucional y, más concretamente, en la
institucionalidad económica y de las garantías de protección y apoyo
de la autonomía de ésta por la autoridad política. No basta, pues, con
tener autocracia para producir desarrollo; tampoco con celebrar elec-
ciones para que la democracia produzca crecimiento. La clave está en
generar las instituciones económicas y políticas del crecimiento de
calidad, y aunque sabemos bastante de cuáles son éstas, sabemos mucho
menos de cómo construirlas15 .
La gobernabilidad pura y dura –la que se contempla como predi-
cado del régimen político y no como atributo del desarrollo– es sinó-
nimo de estabilidad política. Ésta es compatible con el conflicto siempre
que se trate de un tipo de conflicto capaz de resolverse dentro de las
reglas y procedimientos convenidos y cumplidos por los actores es-
tratégicos. En entornos muy estables y aislados, los actores, las reglas
y los procedimientos tenderán a ser rígidos. Tenderá a dificultarse las
emergencia de nuevos actores, se propenderá a ningunear los intere-
ses y las valoraciones que no puedan ser asimilados por los actores
estratégicos asentados. Las autocracias y las partidocracias con escasa
95
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

capacidad de agregación de intereses y valoraciones sufren de esta rigi-


dez institucional. Son capaces de procesar los conflictos entre actores
estratégicos sólo cuando no cuestionan las reglas del juego. El precio
a pagar es la marginación o la exclusión de muchos intereses y valora-
ciones presentes en el cuerpo social, que quedará sometido entonces a
un fuerte riesgo de desestructuración: la ciudadanía se resentirá nece-
sariamente por la coacción física y moral que será necesario utilizar
para garantizar un orden público que estará, no obstante, siempre
amenazado. La gobernalidad falente se mantendrá de todos modos
mientras los intereses excluidos o marginados no vean la oportunidad
–a través de un análisis costo beneficio intuitivo– de invertir en la
generación de nuevos actores que a través del conflicto –acusado de
antisistémico por los instalados– replanteen las reglas y procedimien-
tos de acceso y ejercicio del poder.
En entornos más complejos, dinámicos e interdependientes, como
los actuales, las reglas y procedimientos aseguradores de la
gobernabilidad deberán tener flexibilidad para acomodar a nuevos
actores y para reacomodar a los actores estratégicos preexistentes.
Cuando las reglas y procedimientos amparan “coaliciones distributivas”
renuentes a incorporar nuevos actores, intereses y valoraciones, si se
dan las condiciones para que éstos emerjan en la arena política, el
conflicto se hace inevitable y la estabilidad política padece. Esto en sí
no es nada bueno ni malo: el conflicto puede resolverse –positiva-
mente– en nuevas reglas de juego que incentiven el desarrollo me-
diante los cambios institucionales necesarios o –negativamente– me-
diante la ampliación de la coalición distributiva a los nuevos actores,
sin alterar la institucionalidad –patrimonialista, populista, clientelar,
caudillista, mercantilista, corporativa...– que bloquea el desarrollo.
En América Latina tenemos ejemplos de todo ello.
Así entendidas, las crisis de gobernabilidad pueden proceder:
1. De la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los
problemas de interacción (acción colectiva) de los actores poderosos,
especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglas
precedentes ya no valen (sería la situación de gobernabilidad en el
96
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

México de Fox, quien para construir la gobernabilidad democrática


necesita proceder a una alteración de las fórmulas institucionales
preexistentes).
2. De la débil o la inadecuada institucionalización de las reglas y proce-
dimientos (como sucede con regímenes políticos cuyas reglas, a la
vista de la conformación socio-política históricamente construida,
llevan ínsitas el riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formación
de las coaliciones necesarias para gobernar efectivamente. Es el caso
de Ecuador y Paraguay.
3. De la emergencia de nuevos actores estratégicos que plantean un
cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros países
andinos)
4. Del cambio estratégico de actores poderosos que replantean la fór-
mula hasta entonces aceptada (autonomismo de Guayaquil y otros
territorios latinoamericanos).
5. De la incapacidad de los actores estratégicos para mantener niveles
básicos de ley y orden (caso de Nicaragua, El Salvador y otros países
y ciudades).

Si la gobernabilidad no es un fin en sí misma, sino una condición


necesaria y no suficiente para la producción de desarrollo, podemos
sostener un concepto normativo de gobernabilidad desde el cual po-
der, no sólo evaluar, sino orientar políticas. En efecto, la investigación
sobre gobernabilidad deberá focalizarse en las reglas, procedimientos
o fórmulas –marco institucional formal e informal– y en si los mis-
mos son o no capaces, y en qué grado, de producir desarrollo. El
análisis institucional y su insistencia en vincular en una matriz analí-
tica unitaria las instituciones económicas y las instituciones políticas
puede resultar de gran utilidad al respecto.

“El sistema legal confiere y garantiza derechos legales. Estos dere-


chos protegen intereses económicos y se definen a través del proceso
político. El sistema legal formal de una autoridad soberana juega un rol
económico mayor pues fija y garantiza las reglas básicas que gobiernan
el intercambio incluyendo tanto los derechos económicos como aque-
llos derechos políticos básicos que son prerrequisito para el ejercicio de

97
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

los derechos económicos. Sin embargo, otros sistemas legales (informa-


les) resultan también importantes para crear y garantizar derechos. Los
derechos legales (formales) no vienen definidos en abstracto sino a tra-
vés del proceso político y sus actores. El comportamiento de los grupos
de interés que compiten por derechos (ventajas económicas) particula-
res de acuerdo con las reglas de las instituciones políticas establecidas
definen el sistema político. Las decisiones políticas, ya se refieran al
diseño o a la implementación, son transformadas en políticas y acciones
por el sistema administrativo mediante una jerarquía de agentes ac-
tuando en nombre de sus principales (ciudadanos, políticos y
formuladores de políticas). La gobernanza pública se caracteriza, pues,
por estructuras de agencia. Los actores políticos entran en conflicto con
sus agentes los cuales tienen ventaja en términos de la información o las
acciones concernientes a las operaciones del gobierno.” (J.J. Dethier,
Governance and Economic Performance: A Survey. Zef. Discusión
Papers on Development Policy. Bonn. April, 1999).
“Según análisis econométricos que se presentan en este informe,
más de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los
países desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a las
deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto por
la ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer los
servicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menor
medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras re-
giones del mundo en desarrollo... La asociación entre calidad de las
instituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente
estrecha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo
proceso de desarrollo... La pregunta que aún no se ha respondido en
forma satisfactoria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde un
punto de vista analítico es necesario entender primero qué determina la
calidad de las instituciones para poder abordar luego el problema de
cómo cambiarlas. Las instituciones públicas son, por naturaleza, la ex-
presión de fuerzas políticas a través de las cuales las sociedades intentan
resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad delas ins-
tituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas del
sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad
de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso

98
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

entre los organismos internacionales, a pesar de las importantes


implicaciones para sus actividades. En este informe hemos decidido
incursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políti-
cas. La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que
une el desarrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desa-
rrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas a
su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema
político. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo
económico, humano y social depende de la existencia de instituciones
políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control
público de políticos y gobernantes... La mayor parte de las democracias
latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva.
El entusiasmo inicial que acompañó la ola de democratización que se
propagó en América Latina hace más de una década ha comenzado a
erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfac-
ción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se re-
quieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la
eficiencia económica y la equidad social. Pero a diferencia de muchas de
las reformas anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técni-
cos, estas reformas no pueden concebirse por fuera de la política. En
pocas palabras, cualquier intento por poner en práctica las llamadas
“reformas de segunda generación” estará destinado al fracaso si no tiene
en cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticas
habrán de adquirir preeminente importancia en los años venideros”.
(Bid, Desarrollo Más Allá de la Política, 2000)

Gobernabilidad democrática: ideal y realidad empírica


¿Cuándo pasamos de la simple gobernabilidad a la gobernabilidad
democrática? ¿Qué características determinan que la gobernabilidad
de un sistema social pueda calificarse de democrática? ¿Qué factores
determinan la transición a la gobernabilidad democrática? ¿Qué de-
termina el avance, el retroceso o la caída de la misma? ¿Qué relaciones
existen entre gobernabilidad democrática y desarrollo humano?
La gobernabilidad democrática presupone la existencia de democra-
cia, pero ésta no es condición suficiente para que exista gobernabilidad

99
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

democrática. La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma


de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores
estratégicos se produzcan conforme a un sistema de reglas y fórmulas que
podamos calificar de democracia. No podemos avanzar, pues, en el con-
cepto de gobernabilidad democrática sin precisar el concepto de demo-
cracia. ¿Cuáles son los elementos mínimos de un sistema sociopolítico
que permiten calificaro de democrático?
La democracia es un ideal y a la vez una realidad empírica. Aquí
dejamos de lado la importantísima reflexión y discusión sobre los
ideales democráticos. Necesitamos un marco conceptual que nos per-
mita reconocer la realidad de un gobierno dado como democrático. Y
si mantenemos de la democracia un concepto amplio incluyente de
diversas categorías, necesitamos saber a qué categoría específica pode-
mos referir cada gobierno considerado.
La tarea no es sencilla, pues no existe consenso académico al res-
pecto. Collier y Levitsky han identificado más de 550 subtipos de
democracia en una revisión de 150 trabajos recientes (16).
Muchos siguen un concepto minimalista de democracia que pode-
mos calificar de “democracia electoral”, derivado de la definición de de-
mocracia de Shumpeter como “un sistema para llegar a la toma de
decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir
por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”.
Hungtington, Przeworski y muchos otros enfatizan este aspecto de las
elecciones competitivas como medio para alcanzar el poder como el rasgo
definidor de la democracia. Se trata de una concepción minimalista que
aunque ofrece interesantes ventajas de medición, ignora hasta qué punto
las elecciones multipartidistas pueden encubrir la discriminación o la no
participación de sectores significativos de la población en la competencia
electoral o la defensa de intereses, o el dominio por actores poderosos de
recursos de poder no sujetos a las autoridades electas, o, sencillamente, la
violación contumaz de derechos humanos fundamentales (17).
La elaboración seminal para un concepto empírico de democracia
más exigente y fundado en la realización del valor de la igualdad polí-
tica se encuentra en el concepto de poliarquía de Dahl. Siguiendo a
100
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Dahl (1998: 38 y 92), la democracia ha de satisfacer, de modo general


aunque no pleno, los siguientes estándares: participación efectiva; la
igualdad de voto; la posibilidad de un entendimiento informado; el
ejercicio del control final sobre la agenda y la inclusión de adultos. A
su vez, la satisfacción de estos estándares exige un sistema institucional
a cargo de representantes electos, que garantice elecciones libres, lim-
pias y frecuentes; que garantice la libertad de expresión, que provea
información alternativa, que permita la libertad y la autonomía
asociativa y que incluya en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.
Para Dahl todos estos estándares y requerimientos institucionales
son necesarios porque sin ellos es imposible la “igualdad política”, es
decir, la capacidad de los ciudadanos de influir en igualdad de condi-
ciones en las políticas del Estado (18).
Sobre esta base Diamond ha elaborado un concepto de “democra-
cia liberal” que añade a los elementos de la democracia electoral los
siguientes:
• El control del Estado y de sus decisiones y asignaciones clave reside,
de hecho y de derecho, en las autoridades electas y no en poderes
extranjeros o en actores no sujetos a responsabilización; en particu-
lar, los militares y la policía están subordinados a las autoridades
civiles representativas.
• El Poder Ejecutivo está limitado, de hecho y de derecho, por otras
instituciones autónomas estatales, como un Poder Judicial indepen-
diente, el Parlamento y otros mecanismos de responsabilización ho-
rizontal.
• No sólo son inciertos los resultados electorales, con voto significati-
vo para la oposición y la presunción de alternancia de partidos en el
gobierno, sino que ningún grupo que se adhiere a los principios cons-
titucionales ve negado su derecho a formar un partido y a contender
en las elecciones.
• Las minorías culturales, étnicas y religiosas tienen reconocido el de-
recho efectivo de expresar sus intereses en el proceso político, hablar
su lengua y desarrollar su cultura.
• Además de a través de los partidos políticos y las elecciones, los ciu-
dadanos cuentan con múltiples y dinámicos canales de expresión y

101
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

representación de sus intereses y valores, incluyendo diversos movi-


mientos y asociaciones independientes que tienen el derecho de crear
y de formar parte.
• Existen fuentes alternativas de información (incluyendo los medios
de comunicación independientes) a los que los ciudadanos tienen
libre acceso.
• Los ciudadanos tienen una libertad substancial de conciencia, opi-
nión, discusión, expresión, publicación, reunión, manifestación y
petición.
• Los ciudadanos son políticamente iguales ante la ley, aunque resul-
ten desiguales los recursos políticos con que cuentan.
• Las libertades de los individuos y de los grupos se encuentran efecti-
vamente protegidas por un Poder Judicial independiente y no
discriminador, cuyas decisiones son garantizadas y respetadas por los
otros centros de poder.
• El Estado de derecho protege a los ciudadanos frente al riesgo de
detención injustificada, exilio, terror, tortura e interferencia indebi-
da en sus vidas personales tanto cuando procede del Estado como de
otras fuerzas organizadas no estatales o antiestatales.
• Todo lo cual tiene como requisito institucional la existencia de una
constitución ordenadora y a la que se sujetan todos los ciudadanos y
los poderes del Estado (19).

Por debajo de las democracias liberales y de las meramente electo-


rales están las que algunos autores han llamado “pseudodemocracias”
y “no democracias”. Se trata de categorías de regímenes políticos que
se encuentran entre la democracia electoral minimalista y los sistemas
genuinamente autoritarios. Linz y Lypset llaman “pseudodemocracias”
a los regímenes en que la existencia de instituciones políticas formal-
mente democráticas, tales como la competencia electoral
multipartidaria, enmascara (a menudo para legitimar) la realidad de
una dominación autoritaria. Un tipo de pseudodemocracia es el régi-
men de partido político hegemónico en el que el partido gobernante
usa extensivamente la coerción, el patronazgo, el control de los me-
dios y otros recursos que en conjunto niegan a los partidos de la opo-
sición la oportunidad real de competir por el poder, lo que se traduce

102
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

en el control masivo por el partido hegemónico del Ejecutivo, el Le-


gislativo, los gobiernos subnacionales así como la sumisión del Poder
Judicial (México hasta 1988). La pseudodemocracia abraza también
aquellos regímenes de competencia electoral multipartidaria en los
que el proceso electoral ofrece alguna oportunidad a la oposición pero
se encuentra falseado por el abuso de recursos de poder que realiza el
partido o la coalición en el gobierno, con lo que la oposición no tiene
chance real de acceder más que a posiciones de poder subalterno
(México hasta el septenato de Zedillo). Lo que distingue a las
pseudodemocracias de otros regímenes no democráticos es su tole-
rancia legal de los partidos políticos de oposición –lo que no impide
que, de hecho, se niegue a éstos los posibilidad de acceder al gobier-
no), tolerancia que viene generalmente acompañada de la aceptación
en la sociedad de mayores espacios para el pluralismo organizativo y
las actividades de disenso que los que son característicos de los regí-
menes genuinamente autoritarios (20).
Considerando las categorías anteriormente expuestas, ¿dónde se en-
cuentran ubicadas las “democracias” latinoamericanas?, ¿qué tipo de
gobernabilidad las caracteriza?, ¿podemos calificar de democrática a la
gobernabilidad característica de muchas democracias latinoamericanas?,
¿cuándo no, en qué consiste y cómo avanzar hacia la gobernabilidad de-
mocrática? Creemos que la definición de O’Donnell sobre muchas de-
mocracias latinoamericanas como “democracias delegativas” aporta res-
puestas interesantes a estas cuestiones.
La mayoría de los observadores internacionales coincide en señalar
que el gran avance de la democracia en América Latina hace ya tiempo
que se encuentra estancado y con serias amenazas de retroceso en algunos
países, quizás no hacia formas autoritarias pero sí hacia nuevas formas
semidemocráticas. “Durante la última década, los notables avances en
libertad experimentados en la región han sido compensados por las pér-
didas. Nueve de los 22 principales países de la región tenían mayores
niveles de libertad en 1997 que en 1987, y otros nueve tenían menores
niveles. Mientras cinco países hicieron transiciones a la democracia for-
mal (Chile, Nicaragua, Haití, Panamá y Paraguay) durante esta década,
103
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sólo Chile alcanzó la condición de “libre”, y cinco otros perdieron esta


consideración por el deterioro de sus condiciones democráticas. Incluso
en Argentina, Jamaica y Venezuela, Freedom House ha observado una
tendencia al deterioro en los últimos años. Hacia fines de 1997, sólo 11
de los 22 principales países de la región eran considerados “libres” com-
parados con los trece de 1987. La recesión del autoritarismo fue seguida
de una cierta recesión de la democracia liberal en la medida en que la
región converge hacia formas más mixtas de regímenes semidemocráticos”
(Diamond: ob.cit., 32). Todo esto parece corresponderse con la naturale-
za “delegativa” de las democracias latinoamericanas, con la preocupante y
hasta creciente violación de los derechos humanos (21) y con la debilidad
o baja intensidad institucional formal de las democracias latinoamerica-
nas. Es lo que O’Donnell ha llamado “democracias delegativas”.
Las democracias delegativas parecen tener las mismas características
formales que las democracias liberales pero son institucionalmente hue-
cas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas,
populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los gru-
pos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un me-
dio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones
delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable en quien
gana las presidenciales. En muchos países, el presidente electo puede go-
bernar por decreto o construir mayorías parlamentarias mediante la compra
de congresistas en base a los enormes poderes de ingerencia discrecional
en la economía. Algunos presidentes, como Menem, Fujimori o Chávez,
llegan al poder carismáticamente y aprovechando el vacío institucional.
Pero en lugar de foretalecer el Poder Judicial, los partidos políticos, el
Congreso y otras instituciones representativas, estos presidentes delegativos
tratan deliberadamente de debilitarlas, fragmentarlas y marginalizarlas
aún más. El punto clave es que la democracia delegativa es no sólo una
estructura, sino también un proceso que con el tiempo tiende a acentuar
la debilidad de las instituciones políticas y la personalización del poder
político.
Las democracias delegativas presentan serios problemas para la estabi-
lidad y calidad de las democracias. Los sistemas verdaderamente repre-
104
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

sentativos también delegan autoridad pero lo hacen más ampliamente en


poderes separados que rinden cuentas no vertical y ocasionalmente en
tiempo de elecciones, sino también horizontal y continuadamente me-
diante el juego constitucional de frenos y contrapesos entre los poderes
independientes del Estado. En la medida en que se apoyan en institucio-
nes políticas bien desarrolladas (partidos, legislativos, tribunales, buro-
cracias, gobiernos locales) están más inclinadas a comprometer a las fuer-
zas organizadas en la sociedad civil (y a proveer en consecuencia una
rendición de cuentas vertical más continua), las democracias representa-
tivas, no sólo son superiores en la limitación de los abusos del poder, sino
más propensas a producir políticas estables, sostenibles y ampliamente
aceptables (aunque quizás menos capaces de producir “milagros” en el
corto plazo). Son más capaces de evitar las crisis repetidas y de atenuar en
vez de acentuar el cinismo popular. Por todo lo cual las democracias
tenderán a consolidarse y a funcionar más efectivamente cuanto más
representativa y menos delegativa resulte su naturaleza (22).
El grado de delegación y su impacto en las democracias latinoa-
mericanas son muy distintos en cada país. Pero sus defectos funda-
mentales –personalismo, concentración de poder, e instituciones
políticas débiles y poco responsables– han contribuido prominente-
mente a la turbulencia y a la pobre calidad de la democracia, al cinis-
mo político y a la apatía consiguiente que hoy impregna a las socie-
dades latinoamericanas. Los bajos índices de confianza en las institu-
ciones y la alarmante caída de los índices de confianza interpersonal
así parecen reflejarlo. Llevará muchos años reparar la degradación
institucional que provocaron los personalismos tipo Menem, Fujimori
o Chávez. En especial las disfunciones características del sistema ju-
dicial a lo largo y ancho de la región evidencian severos problemas de
corrupción, ineficiencia, inaccesibilidad, falta de recursos, autono-
mía, profesionalismo y, en suma, de profunda debilidad del Estado
de derecho, con lo que sufre no sólo la democracia sino también la
vitalidad y la reforma económica y social.

La gobernabilidad democrática supone que los actores estratégicos se


comportarán conforme a las fórmulas al menos de una poliarquía. En

105
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

consecuencia, la democracia añade exigencias muy estrictas de


gobernabilidad por lo que al comportamientos de los actores estratégicos
o poderosos se refiere. La gobernabilidad democrática supone que los
actores poderosos resuelven sus conflictos y acatan y cumplen las decisio-
nes emanadas del Legislativo y del Ejecutivo procedentes ambos de un
proceso electoral producido en un entorno de libertades políticas y dere-
chos fundamentales, quedando prohibidas las fórmulas públicas o priva-
das que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos o las otras
garantías constitucionales, todo garantizado en último término por un
Poder Judicial independiente e imparcial.
Conviene reconocer una tensión inherente a la distinción entre
gobernabilidad y democracia. La esencia de la tensión es que la
gobernabilidad requiere la representación de actores según su poder, mien-
tras que la democracia ideal requiere la representación de actores según el
número. La clave está en que muchos actores poderosos en términos de
recursos y de solidez pueden estar subrepresentados por las instituciones
democráticas. Como la clave de la democracia es la igualdad política, a
mayor desigualdad en la distribución de la riqueza, la información, las
armas y otros recursos políticos, mayor tensión entre la democracia y la
gobernabilidad. De hecho, en estos casos la exigencia de gobernabilidad
acabará debilitando o deteriorando las instituciones formales democráti-
cas. Junto a éstas se introducirán prácticas y reglas informales que
sobrerrepresenten a los actores poderosos, deteriorando la igualdad polí-
tica y la democracia, pero asegurando la gobernabilidad. Buena parte de
la debilidad y deterioro democrático de América Latina puede interpretarse
en base a la escasa representatividad de los actores poderosos y de la inca-
pacidad de los intereses excluidos para organizarse y constituirse en acto-
res estratégicos. El populismo y el clientelismo son prácticas informales
que expresan la inexistencia de actores estratégicos representativos de los
intereses populares.
No basta, pues, con la existencia de fórmulas, reglas o procedi-
mientos formalmente democráticos. Para que exista gobernabilidad
democrática es necesario que los actores estratégicos se constitu-
yan y comporten efectivamente conforme a las fórmulas propias
106
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

al menos de una poliarquía. Cuando los actores desarrollan infor-


malmente prácticas o fórmulas que contradicen las fórmulas de-
mocráticas (fraude electoral; barreras a la participación política;
reconocimiento de ámbitos de poder no sujetos a las autoridades
elegidas; prebendarismo y clientelismo; corrupción, etc.) es posi-
ble, aunque poco probable, que dichas fórmulas informales pro-
curen gobernabilidad, pero en absoluto gobernabilidad democrá-
tica. La exigencia de gobernabilidad democrática no se limita, pues,
a constatar la existencia de una institucionalidad formalmente
democrática, pues se plantea analizar el comportamiento de los
actores estratégicos para verificar si éstos se comportan y resuel-
ven sus conflictos efectivamente conforme a las fórmulas demo-
cráticas formalmente establecidas.
Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes que
pueden y deben sin embargo relacionarse. Puede existir gobernabilidad
sin democracia, y también democracia sin o con escasa gobernabilidad.
La gobernabilidad autocrática, cuanto cumple con determinados reque-
rimientos institucionales puede producir crecimiento económico, como
sucedió con el régimen franquista después de 1959 o con el pinochetista
chileno o con las autocracias desarrollistas del Sudeste Asiático o con el
régimen chino después de Mao Tse Tung. Lo que es evidente es que no
puede haber crecimiento sin gobernabilidad. Igualmente cierto es que
cuando del crecimiento pasamos al desarrollo humano como criterio
evaluador último de la gobernabilidad, la exigencia entonces no es de
simple gobernabilidad sino de gobernabilidad democrática. Para argu-
mentar esta afirmación necesitamos exponer sintéticamente las relacio-
nes entre democracia y crecimiento, crecimiento y desarrollo humano y,
finalmente, desarrollo humano y democracia. Es lo que hacemos en el
epígrafe siguiente.

El desarrollo humano como expansión de la libertad

Existe una ya larga literatura sobre las relaciones entre desarrollo y


democracia. Lipset, uno de los iniciadores del tema llegó a la conclu-

107
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sión optimista de que “cuando más rico fuera un país en términos


económicos mayores probabilidades tendría de sostener un gobierno
democrático”, pues más se moderarían sus clases altas y bajas y más se
ampliarían sus clases medias surgiendo así el suelo socio-económico
requerido por una democracia sostenible (23). Este argumento coin-
cidía con el sentido común derivado de las experiencias seguidas en
Occidente y dió base a las llamadas teorías de la modernización. Pero
éstas cayeron fuertemente en descrédito durante los años 70 y 80 al
ser contradichas tanto por las investigación como por el curso de los
acontecimientos. Hannan y Carroll (1981) cruzaron datos cuantitati-
vos de diversos países y llegaron a la conclusión de que el crecimiento
económico sirve para mantener, e inclusive para reforzar, el régimen
político, del tipo que sea, que conduce al desarrollo. Y a la misma
conclusión llegaron Przeworski y Limongi en 1997 (24). Histórica-
mente, el fuerte crecimiento experimentado por América Latina en
tiempos del desarrollo por sustitución de importaciones, no impidió
que gran parte de la región cayera bajo el sistema que O’Donnell
llamó autoritarismo burocrático. Este autor remarcó que en América
Latina tanto bajo como altos niveles de crecimiento pueden estar aso-
ciados a sistemas políticos autocráticos y que la democracia resulta
viable en niveles medios de modernización. Se ratificaba así la vieja
verdad de que la política no puede ser comprendida como una mera
proyección de la sociedad o como un epifenómeno sociológico y que
la senda de la modernización puede pasar por regímenes políticos
muy diferentes. Al final son las organizaciones y las instituciones po-
líticas vigentes las que dan significado a las formas sociales y moldean
identidades e ideologías (25).
Pero pese a su pronto descrédito intelectual la teoría de la moderniza-
ción ha sido constantemente invocada en la práctica para legitimar regí-
menes autocráticos y situaciones sociales injustificables. De hecho, hasta
no hace mucho el crecimiento, la democracia y la equidad eran conside-
radas metas de desarrollo incompatibles, al menos en los momentos ini-
ciales o de “despegue”. Prevalecía un concepto “duro” del desarrollo, del
tipo “sangre, sudor y lágrimas”, que concedía una importancia casi exclu-
108
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

siva a la acumulación de capital y se inspiraba principalmente en la expe-


riencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias supuesta-
mente exitosas de la industrialización –identificada con desarrollo– en el
entonces llamado “Segundo Mundo” o países del socialismo real. Este
desarrollo justificaba así tanto la represión, al menos temporal, de los
derechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda una
generación, incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios de
la desigualdad.
Afortunadamente, hoy sabemos que aunque algunas experiencias
positivas de desarrollo han respondido efectivamente a este patrón,
existen muchas más que lo invocaron y fracasaron estrepitosamente.
De hecho, no hay correlación causal necesaria, ni a nivel teórico ni
empírico o estadístico, entre acumulacion de capital, autoritarismo y
desigualdad. Es más, la inclusión del capital humano y del capital
social como factores determinantes del desarrollo sostenido, así como
el descubrimiento de la relevancia de la “eficiencia adaptativa” frente a
la mera “eficiencia asignativa”, han producido una revalorización de la
equidad y de la democracia como metas e instrumentos del desarrollo
a la vez (Banco Mundial, 1997 y 1998; BID, 1999; North, 1991)
(26).
La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continua-
rá, sin embargo, porque trasciende el debate meramente intelectual.
Quienes visualizan el modelo “duro” como el camino a seguir tende-
rán obviamente a conceder prioridad a los intereses empresariales para
poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nación y ad-
vertirán contra todo intento de los “corazones blandos” que conduzca
al “error” (especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) de
prestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y de
equidad en las etapas tempranas del desarrollo. Como señala Amartya
Sen (1996):
“El hecho de que el desarrollo social, por sí solo, no necesariamente
puede generar crecimiento económico es totalmente coherente con la
posibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, de
que facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y
109
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

participativo, cuando está combinado con políticas amigables a efectos


de mercado que fomentan la expansión económica. El papel de la equi-
dad económica también ha sido objeto de atención en este contexto, en
relación con los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingreso
como de la distribución desigual de la tierra” (27).

Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemen-


te enraizada y generalizada de que los derechos civiles y políticos obs-
taculizan el crecimiento económico. Esta creencia se basa en el mane-
jo de experiencias históricas muy limitadas y de información muy
selectiva. Cuando se manejan estudios estadísticos sistemáticos que
abarcan largas series temporales y un amplio espectro de países, la
conclusión es mucho más matizada: no se corrobora la hipótesis de
que existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimien-
to económico (Barro y Lee, 1994; Przeworski y Limongi, 1997) (28).
Ese vínculo parece depender de muchas otras circunstancias, y mien-
tras algunos observan una relación ligeramente negativa, otros en-
cuentran una firmemente positiva. Lo que ciertamente no se demuestra
a partir de las estadísticas internacionales sobre experiencias de creci-
miento es que se justifique un estado de mano dura carente de tole-
rancia en materia de derechos civiles y políticos. Por lo demás puede
pensarse fundadamente que estos derechos se justifican por sí mis-
mos no sólo en la medida en que amplían las capacidades de los indi-
viduos para gobernar sus vidas, sino también porque, como se ha
demostrado suficientemente, especialmente a través de los estudios
de Sen sobre las hambrunas, los derechos civiles y políticos actúan
como incentivos democráticos protectores de la población contra las
consecuencias innecesariamente graves de las catástrofes y calamida-
des o de los errores políticos.
En conclusión, si la meta/valor final es el desarrollo entendido
como simple crecimiento del PIB per cápita, la democracia no es una
exigencia ineludible del desarrollo, aunque tampoco tiene que ser
postergada como derivado político casi necesario de una segunda fase
o etapa del desarrollo/crecimiento. Ahora bien, si la meta/valor final
no es el crecimiento sino el desarrollo humano, la democracia es una
110
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

exigencia irrenunciable de toda estrategia de desarrollo independien-


temente del nivel y de las condiciones de partida. Llegados a este
punto, resulta imprescindible proceder a la exposición del concepto
de desarrollo humano y a su debida diferenciación de la idea de creci-
miento.
Para ello partiremos de la crítica realizada por Sen a la concepción
utilitarista del bienestar, de la que deduce un nuevo concepto de bien-
estar, después conceptualizado internacionalmente como desarrollo
humano, del que se deduce una forma diferente de valorar tanto el
desarrollo o bienestar como las instituciones sociales que lo producen
o lo dificultan. (29)
La concepción utilitarista del bienestar, de la que deriva la medi-
ción del desarrollo en términos de PIB per cápita, se basa en tres
postulados: (1) Consecuencialismo: las instituciones y políticas socia-
les deben juzgarse por la bondad de sus consecuencias. (2)
Bienestarismo: esta bondad se juzga en función de la utilidad indivi-
dual que aquellas instituciones y políticas proporcionan. (3) La única
manera de obtener un juicio social objetivamente válido es mediante
la ordenación por suma de tales utilidades individuales y su posterior
maximización. El estado social más justo será, así, el que mayor utili-
dad global produzca.
Frente a esta concepción aún prevalente, Sen sostiene que el con-
cepto de utilidad no es apropiado a la hora de tratar el bienestar ya
que no valora en todas sus dimensiones un modo de vida.
Sen ve en el término “utilidad” dos conceptos entrelazados que
reflejan dos formas diferentes de valorarla. El primero identifica a la
utilidad como un estado mental (valoración de la utilidad por sí mis-
ma) como puede ser el placer, la felicidad y la satisfacción. Sen consi-
dera que sería enteramente engañoso reducir el bienestar al valor de
esos estados mentales. Desde el momento en que observamos que
una persona de actitud vitalista puede ser enteramente feliz siendo
pobre, nos damos cuenta que desear o ser feliz es algo diferente a
valorar un modo de vida. Así pues, cómo una persona esté dependerá
de la evaluación que la propia persona haga del modo de vida que
111
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

merece la pena vivir. El segundo concepto que, según Sen, envuelve


el término “utilidad” es el de medida de valor de los objetos, que
matemáticamente se representa mediante una relación binaria. Los
utilitaristas piensan que la función de utilidad (o de elección) puede
representarse como una relación binaria y que las elecciones de todas
las personas se realizan maximizando tal función. Desde este supues-
to identifican la justicia social con la maximización de la suma agrega-
da de las funciones de utilidad individuales. Sen critica tal argumen-
tación considerando que la simplificación a una relación binaria de
los motivos por los que una persona elige nos conduce a no valorar en
todas sus dimensiones un determinado modo de vida, porque valorar
es un acto reflexivo diferente del deseo, la felicidad o la satisfacción.
Frente a estas limitaciones del utilitarismo, Sen propone redefinir
el bienestar como la capacidad de una persona para escoger el modo
de vida que valore. Desde esta concepción, el bienestar viene definido
por el conjunto de oportunidades de elección, es decir, por las liberta-
des de las que efectivamente dispone el individuo. Partiendo de esta
nueva idea, Sen propone una nueva forma de considerar la justicia
social, de evaluar las instituciones y de tratar el desarrollo.
Algunos han visto en el PIB per cápita el indicador que mejor mide la
posibilidad de una persona para lograr una serie de bienes necesarios.
Pero Sen, siempre sin desmerecer estos razonamientos, considera a los
bienes, no como fines, sino como instrumentos o medios para el logro de
otras realizaciones, puesto que lo que le da valor real a algo es el uso que de
eso podamos hacer o lo que con eso podamos lograr. Sen utilizará el
concepto de “entitlements” (30) para designar el conjunto de bienes del
cual puede disponer una persona en una sociedad utilizando todos los dere-
chos y oportunidades que estén a su alcance (31).
Sen considera que, pese a que centrarse en las realizaciones nos
proporciona un indicador más complejo del modo en que está una
persona, poseer bienes no equivale automáticamente a poseer sus
potenciales realizaciones. Entre los bienes y lo que se puede lograr
con ellos intermedian una multidud de factores personales y sociales
que hacen que las realizaciones varíen de persona a persona. Así pues,
112
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

Sen tampoco ve en las realizaciones el elemento necesario para el aná-


lisis del bienestar, puesto que dos personas que hayan logrado las
mismas realizaciones pueden valorar su forma de vida de manera dife-
rente dependiendo de las oportunidades y derechos que hayan tenido
a su alcance.
A su vez, dos personas que dispongan de una misma cantidad de
un bien pueden lograr realizaciones diferentes, pues dependerá de las
características personales y del entorno social de cada persona el que
ciertas realizaciones puedan ser logradas o no. El conjunto de dere-
chos y oportunidades que determina la capacidad de elección de un
individuo es lo que Sen denomina “entitlements”. El valor que una
persona da a un modo de vida vendrá, pues, determinado por la capa-
cidad de la persona para lograr las realizaciones que considere valio-
sas. Así, pues, los elementos que un juicio social tendrá que evaluar
serán el conjunto de oportunidades y derechos disponibles para la
persona y el subconjunto de realizaciones escogidas entre todas aque-
llas que sus capacidades permitían.
Consiguientemente, a la hora de analizar las instituciones y las
políticas sociales, se tendrán, pues, que evaluar sus efectos sobre el
espacio de libertades de los individuos y no sobre su utilidad. Tal
marco de análisis es más enriquecedor que el utilitarista, puesto que
nos permite tener en cuenta aspectos sociales clave como la igualdad
y resaltar en mayor medida los problemas de la distribución de la
riqueza. Es evidente que los habitantes de una sociedad que propor-
cione derechos de acceso a recursos sociales –sanidad, educación, etc–
o donde existan las estructuras más básicas de acceso a la propiedad –
leyes sobre el intercambio de bienes, políticas laborales...– tendrán
más oportunidades a su disposición y, por tanto, verán ampliado su
espacio de libertades. Desde esta perspectiva se comprenden mejor
las cuestiones distributivas. La distribución será vista como la distri-
bución equitativa de oportunidades y derechos y no sólo en el sentido
más limitado de la riqueza entendida como ingreso monetario.
La determinación de un “horizonte de libertades de bienestar” (de
oportunidades reales de elección de modos de vida que una sociedad
113
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

puede proporcionar) puede marcar objetivos precisos para la reforma


de las instituciones sociales. Sen entiende el desarrollo económico de
manera diferente a la economía del desarrollo tradicional. Lo que Sen
critica de la economía del desarrollo tradicional es que no nos condu-
ce a un adecuado entendimiento del desarrollo económico. Las limi-
taciones que la antigua concepción del desarrollo tiene no parten de
la elección de los medios para lograr el crecimiento económico, sino
del insuficiente reconocimiento de que el crecimiento económico no
es más que un medio para el logro de otros objetivos. Esto no quiere
decir que el crecimiento no importe. Importa mucho, pero su impor-
tancia recae sobre todo en los beneficios asociados al mismo. Sen con-
sidera que quizás la deficiencia más importante de la economía tradi-
cional del desarrollo es su concentración en el producto nacional, en
el ingreso agregado y en la oferta de bienes concretos, más que en los
“entitlements” de la gente y en las capacidades que éstos generan.
Según él, el proceso de desarrollo económico tiene que centrarse en lo
que la gente puede o no puede hacer, por ejemplo, si pueden vivir
largo tiempo, nutrirse bien, ser capaces de leer y escribir, de participar
en las decisiones de su comunidad o de formar parte de la comunidad
científica o literaria mundial.
Para Sen el proceso de desarrollo económico debe verse como un
proceso de expansión de capacidades y, dada la relación funcional exis-
tente entre “entitlements” y capacidades, como un proceso de expan-
sión de “entitlements”. Sen deja atrás la tradicional idea del bienestar
como utilidad, es decir, como la obtención de placer y satisfacción.
Sen propone valorar el modo de vida que una persona lleva (bienes-
tar) en términos de “entitlements”, capacidades y libertades. Así, pues,
el marco evaluativo de la estructura social propuesto por Sen parte de
la consideración de que lo que es importante juzgar es que las perso-
nas tengan la facultad de escoger aquel modo de vida que ellas juz-
guen valioso. Para el análisis de tal juicio Sen parte de las oportunida-
des y derechos (“entitlements”) a disponibilidad de las personas. Tales
oportunidades y derechos permiten a la gente el desarrollo de ciertas
capacidades para lograr realizaciones.
114
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

“Es el espacio de libertad de las personas el que marcará el campo


de análisis de una teoría mejor fundada del desarrollo”.
Desde esta perspectiva teórica, la bondad de las instituciones ven-
drá determinada por los efectos de las mismas sobre los “entitlements”
de las personas, es decir, la institución más justa no será la que mayor
utilidad global produzca, sino la que amplíe más las oportunidades y
los derechos a disposición de los ciudadanos y que, por tanto, les
atribuya la posibilidad de adquirir aquellas capacidades que les per-
mitan llevar una vida que valoren. De igual modo, la desigualdad en
la distribución, en esencia, vendrá determinada por las diferencias en
el conjunto de derechos que tiene la gente y no sólo por las diferen-
cias de ingreso. Esta consideración nos conduce a evaluar los
indicadores y el desarrollo económico desde una perspectiva diferen-
te: el crecimiento económico sólo será un componente más del proce-
so de expansión de “entitlements” y capacidades, motores del verda-
dero desarrollo o expansión del espacio de libertad humana.
La concepción del desarrollo como expansión de la libertad nos
lleva a una concepción integral u holística en la que las diferentes
dimensiones del desarrollo (económica, social, política, jurídica,
medioambiental, de género, cultural, etc.) no sólo deben considerar-
se en su totalidad, sino que, además, se interrelacionen unas con otras.
El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de priva-
ción de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la
tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones so-
ciales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servi-
cios públicos... El problema del desarrollo es un problema de nega-
ción de libertades que en ocasiones procede de la pobreza, en otras de
la inexistencia de servicios básicos y en otras de la negación de liberta-
des políticas o de la imposición de restricciones a la participación
efectiva en la vida social, política y económica de la comunidad.
En la teoría del desarrollo humano la libertad no sólo es el criterio
evaluativo de las instituciones, sino también el medio para su mejora-
miento, el cual depende de la agencia humana libre. De este modo,
las libertades no sólo son el fin principal del desarrollo, sino que se
115
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

encuentran, además, entre sus principales medios. Existe una notable


relación empírica entre los diferentes tipos de libertades: las liberta-
des políticas (en forma de libertad de expresión y elecciones libres)
contribuyen a fomentar la seguridad económica; las oportunidades
sociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) facilitan la par-
ticipación económica; los servicios económicos (en forma de oportu-
nidades para participar en el comercio y la producción) pueden con-
tribuir a generar riqueza personal general, así como recursos públicos
para financiar servicios sociales.
De este modo, las libertades políticas concebidas en sentido am-
plio (incluidos los derechos humanos) son elemento constitutivo del
concepto de desarrollo y medio para avanzar. Como señala Sen, tales
libertades expresan las oportunidades que tienen los individuos para
decidir quién los debe gobernar y con qué principios, la posibilidad
de investigar y criticar a las autoridades, la libertad de expresión polí-
tica y de prensa sin censura, la libertad para elegir entre diferentes
partidos políticos, etc. Comprenden los derechos políticos que acom-
pañan a las democracias en el sentido más amplio de la palabra (que
engloban la posibilidad de dialogar, disentir y criticar en el terreno
político, así como el derecho de voto y de participación en la selección
del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo) (32).
Amartya Sen no sólo considera que la democracia es valor cons-
titutivo e instrumento del desarrollo humano, sino también un
valor universal (33). Pero el concepto de democracia que plantea
el desarrollo humano es un concepto exigente: “No debemos iden-
tificar democracia con gobierno de la mayoría. La democracia plan-
tea exigencias complejas que ciertamente incluyen las elecciones y
el respeto de sus resultados, pero también incluyen el respeto por
los “entitlements” legales y la garantía de la libre discusión y la
distribución no censurada de noticias y comentarios. Las eleccio-
nes pueden ser un mecanismo deficiente si se producen sin que
las diferentes partes puedan presentar sus pretensiones y argumen-
taciones respectivas o sin que el electorado disfrute la libertad para
obtener información y considerar el posicionamiento de los pro-
116
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

tagonistas en contienda. La democracia es un sistema exigente y


no sólo una condición mecánica (como la regla mayoritaria) to-
mada aisladamente”. (34) Las exigencias democráticas no se
detenienen sólo en la institucionalidad formal, sino que plantean
también la necesidad de desarrollar unas prácticas inspiradas en
valores que contribuyen a sostener y perfeccionar la
institucionalidad formal (35).
Sen distingue tres formas a través de las cuales la democracia
contribuye al enriquecimiento de la vida y las libertades de la gente,
es decir, al desarrollo humano:
1. Primero, mediante la garantía de la libertad política, pues el ejer-
cicio efectivo de los derechos civiles y políticos tiene un valor
intrínseco para la vida y el bienestar de la gente; las restricciones
a la participación en la vida política equivalen a la privación de la
libertad y el desarrollo humano y han de considerarse en la medi-
ción de éste.
2. En segundo lugar, la democracia tiene un importante valor
instrumental para conseguir atención política a las demandas
de la gente (incluidas sus necesidades y demandas económi-
cas).
3. Finalmente, la práctica de la democracia da a los ciudadanos
la oportunidad de aprender los unos de los otros y ayuda a la
sociedad a formar sus valores y prioridades. Incluso la idea de
“necesidades”, incluidas las económicas”, requiere discusión
pública e intercambio de información, puntos de vista y aná-
lisis. En este sentido, la democracia tiene importancia “cons-
tructiva”, aparte de su valor intrínseco´, para la vida de los
ciudadanos y de su importancia instrumental en las decisio-
nes políticas.

En conclusión, el desarrollo humano plantea la necesidad de desa-


rrollar las instituciones democráticas y la gobernabilidad democráti-
ca. Nos queda ahora por desarrollar qué diseños institucionales y qué
tipo de prácticas culturales contribuyen a la gobernabilidad democrá-
tica.
117
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

NOTAS
(1) La referencia exacta de la obra es Crozier, M.J., Hungtinton, S.P. y Watanuki, J. (1975),
The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comi-
sión. New York University Press. Veinticinco años más tarde, en el año 2000, la Comisión
Trilateral volvió a encargar un nuevo informe sobre la salud de las democracias capitalistas
avanzadas cuya referencia es Pharr, S. Y Putnam, R. (2000), Dissafected Democracies. What’s
Troubling the Trilateral Countries. Princeton: Princeton University Press. Un análisis compa-
rativo de ambos informes es realizado por Feldman, E., (2000), “A propósito de la publi-
cación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias
avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida”, en Instituciones y Desarro-
llo, 7, nov. 2000, 121-127. (puede consultarse este trabajo “on line” en la web del IIG
www.iigov.org buscando publicaciones y revista Instituciones y Desarrollo 7).
(2) Hungtinton define una ola de democratización como “un grupo de transiciones
democráticas que se producen en un determinado periodo de tiempo y que son una
ola simplemente porque son mucha más numerosas que las transiciones en sentido
opuesto registradas durante el mismo periodo”. Hungtinton identifica dos previas
olas de democratización: una primera, larga en el tiempo, que va desde 1828 a
1926; una segunda que siguió al fin de la Segunda Guerra Mundial y que va de
1943 a 1964, y la que todavía estamos viviendo hoy y se describe en el texto. Las dos
primeras olas terminaron con crisis y retrocesos democráticos importantes (1922-
1942 por obra del fascismo y del comunismo principalmente, y 1961-1975 por
causa principalmente de los golpes de estado y las dictaduras militares). Cada revés
democrático disminuyó significativamente el número de democracias, pero siempre
quedaron más democracias que las existentes en el momento de iniciarse la ola
democratizadora (Hungtinton, S., 1991, The Third Wave: Democratization in the
Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press).
(3) Vid. Carothers, Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. Washington, D.C., Carnegie
Endowment for International Peace, 1999.
(4) El concepto de “governance” y su interrelación con las instituciones empezó a popu-
larizarse con anterioridad de la mano de las agencias internacionales. No obstante,
su utilización está aún hoy día sujeta a peligrosas confusiones. En 1987 una publica-
ción pionera del Banco Mundial identificaba desarrollo institucional con “el proce-
so de incrementar la habilidad de las instituciones para hacer un uso efectivo de los
recursos financieros y humanos disponibles”. El campo del desarrollo institucional
se identificaba con el de la gestión pública e incluso con el de la administración
pública. En 1989, otra publicación del Banco Mundial identificaba la crisis que
vivía África como una crisis de “governance” refiriéndose con ello a la extensiva
personalización del poder, el incumplimiento de los derechos humanos fundamen-
tales, la corrupción, y la prevalencia de gobiernos no electos y con graves déficits de
“accountability”. En una publicación posterior de 1992, los autores reconocían que
“a pesar de algunos éxitos alentadores de los préstamos para programas de ajuste y
las reformas del sector público, el entorno facilitador es todavía deficiente en mu-
chos casos. La eficiencia de las inversiones y reformas políticas impulsadas por el
Banco dependen entonces, en estos casos, en la mejora del marco institucional para
la gestión del desarrollo”. Carlos Santiso (2001): El Misterio de las Pirámides: De-
sarrollo Institucional y reformas d segunda generación en América Latina, en Ins-
tituciones y Desarrollo, Nº 8 y 9 extraordinario, 2001.

118
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

(5) Hobsbawm, Eric, El Mundo frente al Milenio, conferencia pronunciada el 25 de noviem-


bre de 1998, en http://www.geocities.com
(6) Desde finales de los 80 los Estados Unidos han elaborado la doctrina que llaman de “conflic-
tos de baja intensidad, que ya no supone la “gran guerra”, sino una intervención directa en
solitario o con los aliados. Las nuevas amenazas son las insurgencias, el terrorismo y el
narcotráfico, lo que significa, en palabras del Sr. R. Cheney cuando era Secretario de Defensa
“confiar más que antes en fuerzas con alta movilidad, preparadas para la acción inmediata y –
en la jerga del Pentágono– “with solid power-proving capabilities”, es decir, con capacidad de
intervención militar decisiva a larga distancia. A este esquema han respondido las últimas
intervenciones en la guerra del Golfo, Somalia, Bosnia, Afaganistán...
(7) Puede, por ejemplo, consultarse la importancia y la limitación a la vez de la agenda de
gobernabilidad global del G-8, vid. www.g7.utoronto.ca/g7
(8) Susan J. Pharr y Robert D. Putnam (2000), Dissafected Democracies. What’s Troubling The
Trilateral Countries, New Jersey: Princeton University Press. Puede verse un análisis compa-
rativo entre el informe de 1975 y éste en E.Feldman, “A propósito de la publicación de un
nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias avanzadas: algunas
reflexiones sobre una oportunidad perdida”, en Instituciones y Desarrollo, núm 7, noviembre
2000, pág. 123, en www.iigov.org
(9) Para un estudio en profundidad de la desafección política señalando sus diferentes efectos
para las democracias tradicionales y las nuevas democracias, vid. Mariano Torcal, “La
desafección política en las nuevas democracias del Sur de Europa y Latinoamérica”, en
Instituciones y Desarrollo, números 8 y 9, 2001, pág. 229 y ss.
(10)Vic. R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de Governance”, en Instituciones y Desarro-
llo, número 7, noviembre 2000, pp. 35-51.
(11)Osborne y Gaebler, dos reconocidos gurus de la “reinvención del gobierno”, en
1992, expresaron gráficamente este proceso: “Pero nuestro problema fundamental
hoy día es que tenemos el tipo equivocado de gobierno. No necesitamos más o
menos gobierno sino mejor gobierno. Para ser más precisos necesitamos mejor
“governance”. “Governance” es el proceso mediante el que solucionamos colectiva-
mente nuestros problemas y enfrentamos las necesidades de nuestra sociedad. El
gobierno es el instrumento que usamos. El instrumentos ha quedado anticuado y el
proceso de reinvención ha empezado.– En los 80, los líderes del gobierno y de los
negocios cayeron en la cuenta de que nuestra economía sufriría a menos que
mejorasemos nuestras escuelas, nuestros sistemas de formación y controlasemos los
costes del sistema de salud. Para hacer todo esto no debemos solamente reestructu-
rar las instituciones y los mercados sino que debemos forzar el cambio en algunos de
los grupos de interés más poderosos del país –profesores, altos directivos, sindica-
tos, doctores, hospitales–... De repente hay menos dinero para el gobierno –para
“hacer” cosas, proveer servicios–. Pero existe más demanda de “governance” –para
liderar la sociedad, convenciendo a los diversos grupos de interés para alcanzar ob-
jetivos y estrategias comunes. Hay todavía otra razón por la que nuestros líderes
públicos se concentran más hoy en catalizar y facilitar el cambio que en proveer
servicios. Se dedican a proveer menos gobierno pero más “governance” (Osborne y
Gaebler, 1992, Reinventing Government.How the Entreprenurial Spirit is Transforming
the Public Sector. M.A.: Addison Wesley).
(12)Los servicios de la Comisión Europea analizaron las diversas traducciones del térmi-
no “governance” a las lenguas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de la
palabra “gobernanza” en español, hasta el punto de titular “Libro Blanco sobre la

119
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Gobernanza Europea” a un interesante proyecto en deliberación que puede consultarse


en este mismo número de Instituciones y Desarrollo. Poco más tarde la propia Real
Academia Española de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviem-
bre del 2000 por la acepción “gobernanza” aunque admitiendo el uso como sinóni-
mo de gobernabilidad (cfr. Departamento de Español al Día, RAE).
(13)“Puede suceder que al extender el paradigma politológico originario para absorber en el
mismo plano todas las formas individuales de coordinación, o de orden social, esto se
tradujera en una excesiva extensión del paradigma mismo, que acabaría por allanar aquella
atención selectiva indispensable que –al menos para la mente humana– es un prerrequisito
de la construcción teórica. En cualquier caso, no se trataría de una teoría de la “governance”
política, sino de una teoría mucho más general de las dinámicas sociales, convirtiéndose,
así, no en una simple extensión de la primera, sino en un paradigma completamente
nuevo” (R. Mayntz, “Nuevos Desafíos de la Teoría de la Governance”, en Instituciones y
Desarrollo, número 7, noviembre 2000, págs. 35-51).
(14)Michael Coppedege, “El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos”. En
PNUD-CORDES (compiladores) Ecuador: Un Problema de Gobernabilidad, Quito,
CORDES-Pnud: 1996.
(15)Una excelente exposición del estado del arte de las relaciones entre instituciones y desempeño
económico puede encontrarse en Jean-Jacques Dethier, Governance and Economic Perfor-
mance. A Survey, ZEF Discusión Paper on Development Economics, Bonn, April 1999,
en http://www.zef.de
La exposición más actual se encuentra en el Informe del Banco Mundial 2002 Building
Institutions for Markets (World Bank: Washington, 2001) que constituye un alegato a
favor de la construcción o reforma de la institucionalidad económica “para que los pobres
puedan acceder a los beneficios del mercado” a la vez que una guía metodológica para la
cooperación al desarrollo institucional en este ámbito.
(16)Collier, D. y Levitsky, S, “Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in
Comparative Research” World Politics 49 nº 3 (1997): 430-451
(17)Para una presentación y crítica del concepto de democracia electoral puede verse Diamond,
L. (2000), Developing Democracy, Towards Consolidation, 7-10, The Johns Hopkins
University.
(18)Dahl, R.A. (1998) On Democracy, Yale University Press.
(19)Esta caracterización de la democracia liberal se encuentra en Diamond (11-12). El mismo
autor señala que los expresados elementos de la democracia liberal componen la mayoría
de los criterios a través de los cuales Freedom House anualmente gradúa los derechos
políticos y las libertades civiles.
(20)Diamond, L., 2000, Developing Democracies. Towards Consolidations. The Johns Hopkins
University Press, pp. 15-17.
(21)Desde orientaciones políticas diferentes Human Rights Watch y Freedom House llegan a
conclusiones similares en sucesivos informes sobre la región. Por lo demás las víctimas de
las violaciones de los derechos humanos se concentran muy mayoritariamente entre las
mujeres, los niños, los pobres, los sin tierra, sin poder y sin educación, además de en las
comunidades indígenas. Parte de las crisis de gobernabilidad vividas recién proceden de
“democracias” donde se había construido un consensos entre élites excluyendo a todos
estos sectores a los que no alcanzó o alcanzó escasamente la inclusión democrática. La crisis
de legitimidad consiguiente ha producido que, cuando las circunstancias lo han permiti-
do, estos sectores se hayan organizado generando nuevos movimientos que piden otro tipo
de democracia más inclusiva.

120
JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad

(22)Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, 5, 1 (1994): 55-


69.
(23)Lipset, Seymour Martín (1959) “Some Social Requisites of Democracy: Economic
Development and Political Legitimacy” en American Political Science Review, 53:69-105
(24)Hannan, M.T. y Carroll, G.R. (1981) “Dinamics of Formal Political Structure: An Event-
History Análisis” en American Sociological Review, 46: 19-35. Przeworski, Adam y Limongi,
Fernando (1997) “Modernization: Theories and Facts” en World Politics, 49: (2) 155-183.
(25)O’Donnell, Guillermo (1979) Modernization and Bureaucratic Authoritarianism. Berkeley:
Institute of International Studies.
(26)BID, Reforma Institucional para el Desarrollo, borrador, División Estado y Sociedad Civil,
Washington D.C., 1998. Banco Mundial, El Estado en un Mundo en Transformación,
Washington D.C., Oxford University Press para el Banco Mundial, 1997. Banco Mun-
dial, Más Allá del Consenso Washington: Las Instituciones Importan, Washington D.C.,
Banco Mundial, 1998. North, D.D., Institutions, Institutional Change and Economic Per-
formance, Cambridge, Cambridge University Press, 1991.
(27)Sen, A., Reflexiones acerca del Desarrollo a comienzos del Siglo XXI, paper presentado a la
“Development Thinking and Practice Conference”, septiembre 3-5, 1996, Washington
D.C., Bid.
(28)Barro, R. Y Lee, J-W., “Sources of Economic Growth”, Carnegie-Rochester Conference Se-
ries on Public Policy, june 1994. Przeworski, Adam y Limongi, Fernando (1997)
“Modernization: Theories and Facts” en World Politics, 49: (2) 155-183.
(29)Seguiremos para ello la exposición de Joan Oriol Prats Bienestar y Desarrollo en Amartya
Sen publicado en www.iigov.org 1999, biblioteca de ideas, así como la exposición más
divulgativa y sintética del propio Sen en Amartya Sen (1999), Desarrollo y Libertad, Plane-
ta: Barcelona.
(30)La traducción de este término que el propio Sen califica como amplio y abstracto ha
adoptado varias formas como son las de “espacio de libertades” y la de “estructura de
derechos” . Se ha preferido en este texto mantener el término original por entender que se
refiere a un mismo concepto y facilitar así su comprensión.
(31)Amartya Sen (1994), Resources Values and Development, Londres: Basil Blackswell.
(32)Amartya Sen (1999), El Desarrollo como Libertad, Barcelona: Planeta, p. 57-58.
(33)Amartya Sen (1999), “Democracy as a Universal Value”, en Journal of Democracy 10.3, 3-
17 también en http://muse.jhu.edu/demo/jod/10.3sen.html
(34)Amartya Sen (1999), “Democracy as a Universal Value”, ob.cit., 4-5
(35) El tema de la cultura cívica democrática está planteada por Amartya Sen (1999) en
Democracy and Social Justice, paper, www.worldbank.org

121
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

El complejo mundo de las ONGs:


ni panacea ni marginalidad

JORGE BALBIS

E n las últimas tres décadas la importancia de las Organizaciones


No Gubernamentales (ONGs) en el ámbito del desarrollo y la
cooperación se ha incrementado notablemente. En todo el mundo
estas organizaciones han ganado visibilidad, reconocimiento y legiti-
midad ante gobiernos, organismos y agencias internacionales, medios
de comunicación y la opinión pública en general, ya no sólo por su
acción en el terreno de la ayuda humanitaria sino cada vez más como
protagonistas del desarrollo y la regulación social en parecidos térmi-
nos que los Estados y el sector privado.(1) Algo similar ha ocurrido
también en América Latina y el Caribe (ALyC) donde las ONGs han
estado presentes desde mucho tiempo atrás en la lucha contra flagelos
como la pobreza, el hambre, el analfabetismo y la marginación aun-
que su número, actividades y reconocimiento también se han visto
aceleradamente multiplicados en toda la región durante las últimas
décadas. Es así como al presente las ONGs constituyen un fenómeno
insoslayable en el escenario regional por su contribución al esfuerzo
colectivo que las sociedades latinoamericanas y caribeñas llevan a cabo
en procura de objetivos tan transcendentes como un desarrollo soste-

Investigador del Centro Latinoamericano de Economía


Humana (CLAEH), Montevideo, Uruguay. Doctorado en Ciencias del
Trabajo por la Universidad Católica de Lovaina. Representante de la
Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP), ante
la Comunidad Europea en Bélgica. Integró el Comité Nacional de Enlace
MOST en Uruguay. Profesor Universitario en Uruguay y otros países.

123
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

nible, la democratización y la defensa de los derechos humanos, el


fortalecimiento y participación de la sociedad civil (SC), la preserva-
ción del medio ambiente, la búsqueda de alternativas productivas, el
desarrollo local, la promoción de minorías, la defensa de culturas ame-
nazadas, etc.
Sin embargo junto con este auge y dinamismo característicos en la
actualidad de las ONGs también existe una polémica en la que se
mezclan tanto los elogios como las críticas y cuestionamientos respec-
to a su presencia y accionar. Por algunos, y de manera creciente, las
ONGs son reconocidas y valoradas como actores sociales de primera
importancia, interlocutores principales en los programas de coopera-
ción internacional y componente indispensable para el éxito de cual-
quier proyecto de desarrollo económico y social. Otros, en cambio,
discuten las razones de su activismo, se preguntan por su base de
representación y las visualizan como peligrosos grupos que disputan
espacio y protagonismo a otros actores tradicionales de la mediación
social y política, tanto a nivel local como internacional. Sin embargo,
y más allá de toda crítica o polémica que su accionar pueda despertar,
no cabe duda respecto a que las ONGs constituyen una expresión
principal del vigor de la SC y una pieza fundamental en cualquier
estrategia participativa de desarrollo, aunque muchas son las pregun-
tas que puedan plantearse sobre su rol, representatividad y
sostenibilidad en el actual contexto de ALyC, así como sobre las po-
tencialidades de su accionar ante los cambios que se están operando –
y seguramente se seguirán produciendo– en este continente. (2)
Es que en el particular caso latinoamericano y caribeño la presen-
cia y el accionar de estas organizaciones se ha visto especialmente
afectado por los cambios ocurridos en la región durante las últimas
dos o tres décadas que han modificado de manera profunda el contex-
to político, económico, social y cultural en el que tradicionalmente
ellas operaran. Procesos generales como la consolidación democráti-
ca, la globalización económica, social y cultural, el auge de las políti-
cas neoliberales, el creciente interés y apelación hacia una indiferenciada
pero multifacética SC, la integración regional, las reformas del Estado
124
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

y su descentralización, a la par de procesos más específicos como los


cambios y la fragmentación en los movimientos sociales tradiciona-
les, la renovación de las formas de representación y de las demandas
sociales, la reducción de la ayuda externa hacia la región y el cambio
en las modalidades de intervención de la cooperación internacional
han hecho mucho más complejas y difíciles las condiciones para el
desempeño de estas organizaciones. (3) Todo ello sin que hayan des-
aparecido –o lo que es peor, mismo habiéndose profundizado–una
serie de problemas estructurales con los que las ONGs luchan desde
largo tiempo atrás en esta parte del mundo, como el desempleo, la
violencia, el analfabetismo, la pobreza y la desigualdad.
Los cambios acaecidos en la escena regional y mundial han reper-
cutido fuertemente en el trabajo de estas organizaciones, generando
la necesidad de una profunda revisión de los postulados a partir de los
cuales en el pasado definieran sus objetivos y estrategias, desarrolla-
ran sus capacidades y sus formas de hacer, establecieran sus vínculos y
lograran el financiamiento de sus programas. A todo ello se debe agregar
que no sólo se han alterado las agendas y los flujos de financiamiento,
las prioridades, los escenarios, las formas de la acción y el talante de
los interlocutores, sino que consecuentemente también se han altera-
do las formas de relacionamiento de las ONGs con el Estado, con los
otros actores de la SC, con los organismos y las agencias financiadoras
internacionales –incluidas las propias ONGs del Norte, tradicionales
fuentes de ayuda económica–, con las empresas y el mercado, con los
medios de comunicación y la academia. En este contexto de incerti-
dumbres, cambios y exigencias, las ONGs de ALyC están revisando
sus objetivos y formas operativas de acción, están procesando adapta-
ciones y adquiriendo nuevas capacidades institucionales para incre-
mentar y renovar su contribución en los procesos de democratización
y desarrollo, tanto a nivel de los respectivos países como de la región
toda (VALDERRAMA LEÓN, M. y PÉREZ COSCIO, L.,1998).
En el marco de este cambio –tanto del contexto de la acción, como
del propio universo de las ONGs-es que nos proponemos revisar cuál
puede ser la contribución específica de estas organizaciones al desa-
125
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

rrollo y a la democratización de las sociedades de ALyC en las actuales


circunstancias históricas de la región. Ello supone necesariamente plan-
tearse un espectro amplio de interrogantes sobre la renovación de es-
tas organizaciones para las que seguramente por el momento no se
dispone de respuestas completas y a las que este trabajo sólo ensayará
aportar alguna contribución. Entre otras cuestiones, ello supone pre-
guntarse sobre, por ejemplo ¿cómo han impactado los cambios que se
han operado en el contexto político, social, económico y cultural de
la región en la labor de promoción del desarrollo que llevan a cabo las
ONGs?; o, en función con tales cambios ¿cómo estas organizaciones
están procesando la revisión de sus objetivos y formas de acción?; ¿en
función de qué prioridades –éticas, políticas, financieras, etc.– defi-
nen sus agendas y sus apuestas respecto del contexto en el que se
desempeñan?; ¿qué ajustes e innovaciones están operando en sus es-
tructuras para garantizar y mejorar su viabilidad y fortaleza
institucionales?; ¿cómo están redefiniendo sus relaciones con otros
actores sociales (como los sindicatos, grupos de base, movimientos
religiosos, étnicos, etc.) y con otros protagonistas del desarrollo (como
el Estado, la empresa, la cooperación internacional y los organismos
multilaterales de financiamiento)?; ¿qué nuevos consensos y articula-
ciones están tejiendo entre sí y/o con sus pares de Norte para aumen-
tar sus capacidades operativas y el alcance de sus actividades?, etc.
En particular este estudio pretende abordar la problemática actual
de las ONGs de ALyC desde la perspectiva de la llamada “governance”
o “buen gobierno”, concepto o expresión polisémico de amplia
aplicabilidad en referencia a problemas básicos de gestión y participa-
ción asociados en gran medida, por no decir exclusivamente, con las
políticas de desarrollo (ALCÁNTARA, 1998). (4) En su sentido más
amplio el concepto de “buen gobierno” se refiera a la manera en la
que se combinan en una sociedad las dos estructuras sociales princi-
pales: por un lado el funcionamiento económico y, por el otro, los
diversos sistemas sociopolíticos. Por esta vía, si la “gobernancia” remi-
te a la conformación de una articulación “virtuosa” entre el Estado, el
mercado y la SC, las ONGs constituyen uno de los pilares de la prác-
126
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

tica de un “buen gobierno” que debe procurar el desarrollo económi-


co y social a partir de nuevas asociaciones entre los poderes públicos,
el mundo de las empresas privadas y el sector del asociacionismo sin
fines de lucro. Tal posibilidad no está exenta por cierto de interrogantes,
ya sea en lo que hace al propio concepto de “gobernancia”, como al
posible rol de las ONGs en su práctica. De allí entonces el comenzar
por clarificar y precisar los presupuestos sobre los que tal conexión ha
sido establecida en los debates actuales sobre el desarrollo y, en espe-
cial, respecto del particular contexto político-social latinoamericano
y caribeño al que refiere el presente informe.
Concentrándose luego en su objeto principal de estudio, el traba-
jo abordará el fenómeno de las ONGs en ALyC en un intento por
avanzar en su caracterización respecto de otras Organizaciones de la
SC (OSC) y de clasificación al interior de su propio universo,
focalizando el análisis sobre las condiciones de nacimiento y evolu-
ción de un grupo particular de dichas entidades, las denominadas
Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs). Para
ello se analizarán los objetivos y el funcionamiento interno de estas
instituciones, poniéndose énfasis en su identidad, en sus dinámicas y
metodologías de trabajo y en las formas de financiamiento de sus
proyectos y de su propia sostenibilidad institucional. También se pa-
sará revista a las relaciones que estas instituciones mantienen con otros
actores sociales, con el Estado en sus distintos niveles, con las empre-
sas y con organismos multilaterales y las agencias internacionales de
cooperación vinculados con el desarrollo. Finalmente se plantearán
algunas reflexiones a modo de conclusión en las que se retoman los
principales aspectos abordados a lo largo del informe y se identifican
algunas cuestiones que hacen al futuro de las ONGDs en ALyC en
cuanto a las potencialidades y limitaciones de este sector de la SC y a
la clarificación de los principales desafíos y tareas que deberá enfren-
tar para contribuir de manera activa y eficaz al desarrollo de la región.
El presente documento se basa, en una proporción importante, en
la sistematización del material escrito por otros autores que han ana-
lizado con más dedicación y profundidad esta temática respecto de
127
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

los cuales queremos reconocer nuestra deuda y expresar nuestro agra-


decimiento. También es importante señalar que este estudio presenta
un amplio panorama de las ONGs en “toda la región” latinoamericana
y caribeña lo que de por sí supone un esfuerzo por sintetizar realida-
des muy dispares y sobre las que no se contó por igual con la informa-
ción que hubiera sido de desear. Es claro que cualquier análisis o
planteamiento sobre los viejos y nuevos roles de las ONGs latinoa-
mericanas debe partir de reconocer que siempre es difícil hablar de
Latinoamérica como unidad y que las ONGs en esta región no son
uniformes y que su accionar varía en función de una diversidad de
razones, en buena medida relacionadas con especificidades locales que
no siempre ha sido posible contemplar debidamente. Por todo ello se
hace difícil entonces formular apreciaciones que puedan resultar váli-
das para el conjunto de las ONGs de ALyC como una unidad, por lo
que, si bien se ha puesto especial cuidado en atender las diferencias
más importantes entre los diversos contextos nacionales y regionales
en los que se desenvuelve el accionar de estas organizaciones, es segu-
ro que no se ha logrado captar con el detalle y la precisión necesarias
las particularidades que asume el fenómeno en cada país y región del
continente. (5)
Como ha sido señalado respecto de otros contextos regionales,
los conceptos de “ONG” y “gobernancia” remiten a realidades y
significaciones diferentes, y si de hecho hoy aparecen estrecha-
mente asociados no siempre ha sido así. La noción de ONG es
evidentemente anterior a la de “gobernancia” mismo si la divulga-
ción de esta última, en especial en su acepción de “buen gobierno”,
mucho ha contribuido en la última década a reforzar el
protagonismo y a aumentar el reconocimiento público de las
ONGs, un actor con más de medio siglo de presencia y con méri-
tos propios en el campo de desarrollo (BEN NÉFISSA, 2000). El
propósito de las siguientes páginas es justamente el de revisar de
manera somera la evolución de ambos conceptos, identificar sus
puntos de contacto y explorar sus expresiones específicas en el
contexto de ALyC
128
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

Un mosaico polivalente

Al igual que en otras partes del mundo y por parecidas razones, en


las últimas décadas fueron surgiendo y consolidándose en casi todos
los países de ALyC una gran variedad de organizaciones “no estatales”,
propias de la llamada “Sociedad Civil”(SC).(6) Estas entidades, al asu-
mir crecientes y heterogéneas responsabilidades, intentan, a través de
diferentes modalidades de acción colaborar para que en general las
respectivas sociedades, y en particular los sectores más desfavorecidos
y vulnerables de la población, puedan enfrentar sus necesidades más
elementales y urgentes (vivienda, educación, salud, empleo, etc.). Pero
también, y de manera cada vez más evidente, estas organizaciones no
sólo se caracterizan por su capacidad para dar respuestas a diversas
necesidades de importantes sectores de la población, sino que tam-
bién son señaladas, entre otras razones, por su capacidad de innova-
ción y de establecimiento de relaciones sociales directas; por lo que
ellas representan en cuanto estímulo a la participación y al diálogo;
por la flexibilidad en sus actuaciones, su facilidad de adaptación y
movilización de recursos, así como la no burocratización de su perso-
nal; por la relación costo/eficiencia de su acción, por la responsabili-
dad en la ejecución de proyectos y en su rendición de cuentas, etc. Es
así como, más allá de sus viejos orígenes, en las postrimerías del siglo
XX el concepto SC adquirió una nueva actualidad e innovadores sig-
nificados cuando las organizaciones que la conforman emergen como
un actor cuya probabilidad de constituirse en una esfera autónoma de
la interacción social no depende sólo de su tamaño ni de la prolifera-
ción de sus iniciativas, sino de su capacidad de generar un sentido
basado en la racionalidad que alienta a las entidades que la componen
y que las diferencia de los otros actores del escenario institucional en
el cual ellas operan –Estado y mercado–.
Pero cualquier intento por clasificar o agrupar estas organizaciones
bajo una denominación común difícilmente pueda llegar a dar cuenta de
una realidad tan variada y diversa como la que ella representa. Muchas de
estas organizaciones no tienen fines de lucro, por lo que en algunos casos

129
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

se tiende a hablar de sector “sin fines de lucro” como aquel que engloba a
todas las organizaciones con fines sociales o solidarios. Sin embargo, por
ejemplo, las cooperativas promueven proyectos que benefician a la co-
munidad al tiempo que reditúan provecho para sus propios miembros
así como, más y más organizaciones “sin fines de lucro” entran a jugar en el
campo de la promoción de créditos, asistencia técnica a microempresas y
otras actividades de tipo económico. Otras tantas entre ellas tienden a
autoidentificarse como “no gubernamentales” por no depender de la ad-
ministración del Estado; casi todas se definen como no partidarias o no
religiosas remarcando el carácter independiente de su accionar; y un gru-
po importante entiende que es parte del llamado “Tercer Sector”, un tér-
mino que se reconoce fue acuñado hace unas décadas por W. Nielsen y
que da por sobreentendida la existencia de otros dos sectores constituidos
por el Estado y el mercado. Algunos autores otorgan a este Tercer Sector
la capacidad mediadora entre los ciudadanos y el Estado, pero es claro
que los contactos, vínculos y articulaciones entre los eventuales tres sec-
tores cuestionan e interpelan las fronteras que pretendan marcarse entre
unos y otros. Por ejemplo resulta que los límites son muchas veces dema-
siado difusos como para ubicar a las organizaciones del llamado “Tercer
Sector” por fuera de cometidos de bien público, que en primera instancia
estarían asignados al Estado así como, por otra parte, muchas veces las
empresas asumen iniciativas que aparentemente podrían estar reservadas
a organizaciones sociales o crean sus propios mecanismos o instrumentos
para cumplir con una función de “responsabilidad social” (A. CRUZ en
CRUZ; BARREIRO (dir.), 2000).
Es en razón de todo ello que preferimos adoptar una agrupación
más generalista de estas organizaciones, que aluda a su pertenencia a
la llamada Sociedad Civil (OSC) como entidades privadas con fines
públicos extendiendo dicho concepto más allá del mundo de organi-
zaciones comprendidas en el llamado “Tercer Sector”. (7) En esta di-
rección, y desde la perspectiva de sus estudios sobre el “Capital So-
cial” en Argentina, el PNUD y el BID entienden que la solidaridad,
la generosidad, el desinterés y el amor al prójimo están en la base de la
racionalidad sobre la cual actúan las OSC.(8) Esta lógica del despren-
130
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

dimiento y la reciprocidad, que se asienta sobre el ejercicio de meca-


nismos democráticos de participación al interior de las entidades que
componen el sector, expresa el mandato ciudadano de construcción
del sentido de equidad. La cooperación de los ciudadanos, su partici-
pación en organizaciones y movimientos sociales y su capacidad para
establecer relaciones recíprocas y concertadas en redes de organizacio-
nes del más diverso tipo resalta la importancia de los lazos horizonta-
les que se establecen entre los miembros de las OSC (PNUD - BID,
1998).
No es nuestro propósito ahondar en el rico concepto de la SC y de
sus organizaciones en general sino que, en función del objetivo de
nuestro trabajo, y con el único propósito de establecer algunos pun-
tos de referencia para el posterior análisis del fenómeno de las ONGs
como parte del universo de las OSC, de manera pragmática asumi-
mos entonces la validez de un cierto consenso que parece existir entre
investigadores y dirigentes sociales sobre el concepto de las OSC como
entidades que presentan las siguientes características: se trata de orga-
nizaciones institucionalizadas, en términos de la propia estructura
organizacional, independientemente de toda formulación jurídica
particular; son privadas, en el sentido de constituir una estructura
separada del Estado y de la administración pública (esto no significa
que, bajo ciertas circunstancias, estas organizaciones no puedan reci-
bir apoyo de los gobiernos o que funcionarios y empleados públicos
no puedan ser miembros de las mismas); sin fines de lucro, es decir
que no distribuyen excedentes entre sus miembros o directivos (pero
ellas pueden acumular beneficios y/o capital como producto de sus
operaciones, el que debe ser reinvertido y destinado al cumplimiento
de su misión específica y no distribuido entre sus miembros);
autogobernadas, o sea que disponen de sus propios órganos de go-
bierno y mantienen la autonomía y el control de sus propias acciones;
no religiosas, como iglesias o congregaciones dedicadas a la práctica y
difusión de un credo, aunque no se excluyen las organizaciones vin-
culadas o promovidas por iglesias y finalmente, no partidarias, en el
sentido de no estar destinadas a imponer una idea política, a sus can-
131
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

didatos o a alcanzar el poder del Estado, aunque no se excluyen orga-


nizaciones promovidas por partidos políticos. (9)
El rico universo de las OSC (analizado en varios de los estudios
que se mencionan en la bibliografía) es amplio y heterogéneo y su
categorización podría realizarse de innumerables maneras según sean
los parámetros que se utilicen para su identificación: beneficiarios de
sus acciones (organizaciones de membresía, cuyos beneficiarios son
los propios miembros o asociados y organizaciones cuyos beneficia-
rios son otras personas distintas de los miembros de la organización);
tipo de actividad que realizan, origen institucional, ideología, origen
de los recursos que utilizan para su acción, procedencia etaria o de
género, etc. No es intención de este trabajo tratar en profundidad esta
cuestión, sino solamente señalar que las OSC son suficientemente
diversas como para hacer inconducente cualquier análisis que las
involucre a todas de manera indiscriminada y sin considerar que estas
instituciones tienen diferentes intereses y visiones del mundo. De todas
formas, por su valor topográfico respecto de un universo asociativo
tan amplio, diverso y heterogéneo puede resultarnos de utilidad la
clasificación de las OSC propuesta en el trabajo ya mencionado sobre
el “Capital Social” en la Argentina (PNUD-BID, 1998) y en la que se
reconocen cuatro tipos principales de organizaciones:

• asociaciones de afinidad: dirigen sus acciones a la defensa de los inte-


reses de sus asociados, quienes comparten los atributos que las defi-
nen. Obtienen sus recursos principalmente a través de las cuotas de
sus miembros, cuyo cumplimiento es condición necesaria para man-
tener el carácter de tal. Pertenecen a esta categoría mutuales, gre-
mios, sindicatos, colegios profesionales y asociaciones patronales, clu-
bes y cooperadoras;
• organizaciones de base territorial y comunitaria: se construyen con
el propósito de dar respuesta a las necesidades de los pobladores de
un ámbito territorial determinado. Integran esta categoría: asocia-
ciones vecinales, sociedades de fomento, clubes barriales, bibliotecas
populares, cooperadoras escolares. Obtienen sus recursos de fuentes
diferentes a los aportes de sus miembros. Sus objetivos y funciones

132
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

abarcan un amplio abanico de actividades tendientes no sólo a satis-


facer una multiplicidad de intereses comunitarios, sino también a
generar y promover vínculos solidarios;
• fundaciones empresarias: son instituciones creadas y financiadas por
una empresa con el propósito de realizar donaciones y desempeñar
actividades filantrópicas, legalmente separadas de la empresa que le
da origen;
• organizaciones de apoyo: creadas por un grupo de personas con el
objetivo de ayudar a otros.

Entidades de prestación de servicios sociales, organizaciones de


promoción y desarrollo, organizaciones de defensa de derechos y cen-
tros académicos se encuentran dentro de este tipo de organizaciones.
La mayoría de los estudios e investigaciones emprendidos a nivel in-
ternacional han puesto en evidencia que el sector es extremadamente
más amplio, en términos de su estructura y complejo, en cuanto a la
calidad de su trabajo institucional y los logros alcanzados, respecto de lo
que hasta hace pocos años se suponía; así como también se ha comproba-
do que sus características varían dentro de cada país y entre países. En lo
que respecta a ALyC, el Programa Regional de Consultas Nacionales
para Fortalecer la Sociedad Civil en América Latina del BID realizó entre
1995 y 1996 un proceso de consultas en Brasil, Colombia y México,
destinadas a establecer bases para el diálogo entre Estado, Mercado y SC
(VALENCIA, WINDER, 1997). Los resultados del Programa, que en-
tiende que la SC abarca a todas las organizaciones sin fines de lucro y
actividades de ayuda mutua hechas por ciudadanos dedicados a los asun-
tos que afectan y conciernen al interés común, incluyendo tanto a los
grupos que operan en beneficio de sus propios miembros como los que
funcionan en beneficio de otros, muestra que existe en la región un fuer-
te y heterogéneo fenómeno asociativo, que nuclea a millones de indivi-
duos y que cumple muy variados fines. (10) De todo lo anterior se puede
concluir sin demasiado esfuerzo que las ONGs constituyen una sub-
categoría dentro del mundo asociativo de la SC y hasta se las puede iden-
tificar con facilidad como pertenecientes a la cuarta categoría de la clasifi-
cación que viene de ser presentada (organizaciones de apoyo). Pero si se

133
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

pretende ir un poco más lejos en el análisis de este tipo particular de


OSC, de inmediato surgen otros interrogantes respecto de, por ejemplo:
¿qué distingue o diferencia a las ONGs del resto de las OSC?; ¿cuáles son
los objetivos y características de su accionar?; ¿qué se sabe sobre sus oríge-
nes, trayectorias, perfiles y proyectos?; ¿en qué áreas trabajan y cuáles son
las funciones que efectivamente cumplen?; ¿cuántos y cuáles son los pro-
blemas que deben enfrentar en el presente latinoamericano y cómo lo
están haciendo?; ¿qué tipo de relaciones establecen con el Estado y la
empresa, con otros sectores sociales, partidos, iglesias y qué situaciones se
presentan en cada una de estas relaciones? ; ¿cómo financian sus activida-
des y qué relación guardan con el mercado en general? etc. Tales son
entonces algunas de las preguntas que se intentará responder en la si-
guiente sección del informe.

Un universo rico y complejo

Remontándonos al origen de la expresión ONG, esta aparece utiliza-


da por primera vez hacia fines de la década de los años 40 en docu-
mentos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y refiere a
un universo amplio de instituciones cuyos únicos rasgos eran, según
el criterio originalmente empleado por este organismo, su no perte-
nencia a ámbitos gubernamentales y su carácter internacional. (11)
Con el transcurso del tiempo la propia práctica de estas organizacio-
nes ha llevado a que, en los hechos, el término ONG actúe a modo de
paraguas, recogiendo bajo su sombra una gran diversidad de organi-
zaciones y/o asociaciones caracterizadas, entre otros rasgos, por no
depender del Estado (PADRÓN, 1982 citado por BOMBAROLO,
PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992). Como advierten estos mismos
autores, a partir del hecho de no depender de la administración del
Estado, en ciertos casos se las visualiza como instituciones “privadas”,
aunque en otros se prefiere no definirlas como tales, sino como “ins-
tituciones del tercer tipo” (ni públicas ni privadas), o como “organiza-
ciones autónomas, o simplemente diferenciándolas con la denomina-
ción de “privadas de interés social”. (12)

134
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

En ALyC existe una tradición relativamente larga de ONGs


dedicadas a la elaboración y ejecución de investigaciones y progra-
mas de acción destinados a enfrentar las distintas problemáticas
sociales que afectan la región, en especial, aquellos problemas de-
rivados del subdesarrollo en que vive una gran parte de su pobla-
ción. Algunas de ellas poseen una sólida experiencia y han contri-
buido a la búsqueda de modelos alternativos de desarrollo en sus
respectivos países con un mayor sentido de equidad y justicia. Otras
en cambio, más frágiles institucionalmente, realizan pequeños
proyecto de trabajo, sin lograr un impacto cuantitativo ni
cualitativamente importante en la problemática social que abor-
dan. En términos cuantitativos, el universo de las ONGs se modi-
fica continuamente. En los últimos años se observa como el nú-
mero, naturaleza, variedad y heterogeneidad de las ONGs ha ido
creciendo y diversificándose en la región, lo mismo que el cons-
tante aumento del reconocimiento y apoyo que, en especial desde
organismos internacionales, están recibiendo, ya sea en calidad de
recursos que financian sus proyectos, como por su mayor presen-
cia y participación en foros e instancias de discusión y elaboración
de propuestas de desarrollo. Lo mismo acontece respecto de su
creciente protagonismo como actores en los más diversos escena-
rios sociales, económicos y políticos, o por la atención que mere-
cen de parte de los gobiernos, medios de comunicación, la acade-
mia, etc. Pero en realidad también resulta muy difícil hablar de las
ONGs de ALyC como un todo ya que, como ha sido advertido,
“una mirada a los directorios de ONGs elaborados en los diversos
países es casi, como hojear una guía telefónica: el número de ONGs
está notoriamente inflado integrando todo tipo imaginable de insti-
tuciones: obras filantrópicas y entidades asistenciales (...), asociacio-
nes culturales, deportivas, e incluso empresas o consultoras disfraza-
das de ONGs. En fin, todo el abanico del tercer sector. El origen de la
confusión está en la misma forma en que se ha definido el concepto de
ONG por negación (no gubernamental) antes que como afirmación
de su quehacer en positivo” en un conjunto de actividades, vincula-
135
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ciones y aportes que deberían pesar de forma más decisiva en la


identificación y diferenciación de este sector dentro de las OSC
(VALDERRAMA LEÓN, 1998).
Es por ello que diversos autores han intentado diferenciar dentro
del conjunto de las OSC como ONGs a aquellas entidades dedicadas
a promover y realizar proyectos de desarrollo que favorezcan a los
sectores más desprotegidos económica y socialmente. Sin embargo,
estas mismas definiciones cambian de un país al otro aunque en todos
los casos parece buscarse establecer un nombre que cualifique más la
denominación de ONG y que permita acotar de manera más precisa
a estas organizaciones. Pero, aún cuando se las elabore desde distintas
perspectivas, en todas estas definiciones aparecen algunos denomina-
dores comunes, como ser: en la mayoría de las definiciones se aclara
“desde qué lugar” de la sociedad actúan las ONGs, explicitando que
no pertenecen al gobierno (no gubernamentales, privadas, autóno-
mas, etc., aunque a veces entre ellas se cuentan algunas organizacio-
nes creadas por ciertos gobiernos latinoamericanos con el objeto de
apoyar y complementar sus políticas); se señala con claridad “para
quiénes” trabajan, poniendo de manifiesto que los destinatarios de sus
programas no son los propios miembros de las mismas instituciones
sino otras personas o grupos, en particular los sectores más pobres de
la población (los “sectores populares”, pobres, grupos de base, movi-
miento popular, etc.) y por último se acota “para qué” realizan su
trabajo, coincidiendo en el objetivo de mejorar las condiciones de
vida de los sectores atendidos para lo cual utilizan diferentes términos
según el caso (desarrollo, promoción, apoyo, educación, capacitación,
etc.) sin perseguir con ello fines de lucro (aunque esto no excluye que
los miembros de estas organizaciones puedan tener como meta de su
trabajo su propio desarrollo y sustentabilidad económica y laboral).
Pero mismo así acotado el universo de las ONGs respecto del más
amplio de las OSC, y para mejor estudiar las relaciones entre estas
organizaciones y la problemática del desarrollo en la región, nuestra
atención habrá de centrarse en una sub-categoría de particular impor-
tancia dentro de ellas: las Organizaciones No Gubernamentales de
136
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

Promoción y Desarrollo, más corrientemente aludidas simplemente


como Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs).
Esta sub-categoría surge de afinar la distinción al interior de las ONGs
entre aquellas entidades de carácter asistencial o de beneficencia y las
de promoción y desarrollo social. Según M.Padrón, las ONGD son
aquellas que se involucran específicamente en el estudio, diseño, eje-
cución y evaluación de programas y proyectos de desarrollo, en ac-
ción directa con los grupos y organizaciones sociales (PADRÓN,
1985). Mientras que las primeras no privilegian el proceso de partici-
pación comunitaria como un medio para lograr mayor poder social
de los grupos involucrados en los proyectos, las segundas, orientan
sus acciones no sólo a la satisfacción de necesidades puntuales de in-
dividuos, familias, grupos o comunidades, sino también a promover
valores y actitudes que trasciendan las necesidades inmediatas de los
destinatarios de su acción utilizando las mediaciones materiales y so-
ciales para alcanzar una mayor participación comunitaria (basada en
criterios de equidad, solidaridad y democracia) y como un instru-
mento para influir en las variables que determinan las condiciones de
vida de los pobres (PADRÓN, 1985).
En rigor se trata de un grupo pequeño de organizaciones que no
representa más que un 10% del total de las OSCs, pero que sin em-
bargo, desde los años 60 y 70 hasta el presente ha venido jugando un
rol cada vez más importante en la atención de diversas problemáticas
económicas y sociales, en la consolidación de la democracia y la pro-
posición de alternativas de desarrollo para la región. Surgidas desde
diversos sectores del espectro ideológico (por ejemplo ligados a la Iglesia
Católica, las universidades o a grupos independientes de profesiona-
les) y dedicadas a actividades de investigación, acción y/o capacita-
ción en distintos temas (vivienda, pobreza, exclusión social, salud,
educación, democratización, empleo, niñez, medio ambiente, géne-
ro, etc.) estas organizaciones están fundamentalmente compuestas por
técnicos y profesionales y aparecen dotadas de cierta estructura for-
mal a partir de lo cual, sobre la base de financiamiento nacional e
internacional, llevan adelante programas y proyectos que pretenden
137
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

promover el desarrollo social y económico de los sectores más


desprotegidos. En tal sentido es que asumimos la definición de las
ONGDs como “entidades sin fines de lucro, conformadas básicamente
por profesionales y técnicos, no administradas por gobiernos, cuyos bene-
ficiarios son los sectores pobres y/o excluidos de la población y, en especial,
cuya misión institucional pretende no sólo brindar satisfacción a las nece-
sidades puntuales de salud, educación, hábitat, etc., sino también pro-
mover valores y actitudes entre los destinatarios de su trabajo y entre otros
actores sociales (Estados, organismos internacionales, medios de comuni-
cación, etc.) basados en criterios de justicia social, equidad, democracia
real, participación y solidaridad.” (BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO,
STEIN, 1992, p. 32-33; VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ
COSCIO, 1998). Su área de acción cubre una amplia gama de aspec-
tos: prestación de servicios (salud, educación, vivienda, etc.), genera-
ción o apoyo a actividades productivas (agro, artesanías, tecnología
apropiada, asesoría empresarial, etc.), formación integral, procesos de
toma de conciencia de los problemas y de sus posibilidades de solu-
ción, apoyo a la organización y consolidación de los sectores sociales
más débiles, etc. La forma de trabajo con estos sectores se basa en
criterios de organización, participación, autoayuda y autogestión, y se
canaliza a través de proyectos, programas y políticas de desarrollo.(13)
Mismo si son notorias las diferencias en el proceso de su genera-
ción y desarrollo según cada país o región, la aparición de las primeras
ONGDs es un fenómeno que data de varias décadas atrás en el con-
junto de ALyC. A lo largo del tiempo su evolución aparece fuerte-
mente marcada por su vinculación con el tratamiento de un conjunto
relativamente constante de problemas que aquejan a las sociedades de
la región desde larga data, pero también ella responde a la aparición
de nuevas temáticas y agendas, así como a un proceso permanente de
revisión y ajuste de sus estrategias y modalidades de intervención,
estilo de trabajo, capacidades institucionales, acceso a recursos, reco-
nocimientos, vínculos a nivel local e internacional, etc. Un rastreo
fino y pormenorizado de la trayectoria de las ONGDs latinoamerica-
nas y caribeñas debe tener en cuenta estas diferencias temáticas y
138
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

generacionales. Tal empresa excede ampliamente los objetivos de este


trabajo y los resultados de algunas investigaciones en dicho sentido
vienen siendo publicados desde hace ya algún tiempo. De su revisión
se nutre esta parte de nuestro trabajo y a su consulta remitimos para
una mayor profundización. (BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO,
STEIN, 1992; VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO, 1998;
VALDERRAMA, BENAVENTE, BOMBAROLO, CUHNA, 2000).
En este sentido, y si bien el surgimiento de estas organizaciones pue-
de ser explicado en función de circunstancias socioeconómicas y polí-
ticas particulares a cada país de la región, en las últimas cuatro o cinco
décadas parecieran existir sin embargo algunas correlaciones históri-
cas características en diferentes regiones de ALyC que permiten iden-
tificar algunos rasgos e itinerarios comunes en cuanto a su origen y
desarrollo. Algo parecido es posible advertir respecto de su situación
presente y de sus desafíos de futuro.
La primera generación de ONGs comenzó a desarrollarse en ALyC
hacia fines de la década de los años 50 en directa relación con la emer-
gencia de todo un nuevo escenario económico y social que por enton-
ces se iba conformando en la región. (14) Sectores de la iglesia católi-
ca, empresariales y/o profesionales se insertaron en la problemática
social realizando obras de carácter asistencial a poblaciones pobres, de
manera aún colateral, considerando la fuerte presencia en la política
social de los Estados nacionales de esa época. En este marco comenzó
a propagarse la idea de fortalecer la unidad solidaria de esfuerzos y
ayuda al más débil, que sería posteriormente el sustento ideológico de
muchas ONGDs. El tramo que se extiende durante los sesenta y se-
tenta se caracterizó por un expreso “compromiso con los pobres” y la
organización popular y en la que varias concepciones –predominan-
temente antiestatistas– orientaron la acción de las ONGs de la re-
gión. Una de ellas fue la llamada “concientización” (al estilo de P. Freire)
que promovió la educación o capacitación popular y la organización
social en una perspectiva transformadora; otra fue de desarrollo co-
munitario (Veckemans-DESAL). En este contexto y desde mediados
de los setenta, generalmente en medio de procesos dictatoriales, es
139
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

cuando se inicia el auge de las ONGDs en ALyC. El período de los


ochenta está marcado por un proceso de institucionalización de las
ONGs y por el desarrollo de nuevas áreas de trabajo: tecnología, mujer,
derechos humanos, estrategias de sobrevivencia. La etapa de
redemocratización que arranca por entonces en toda la región creó
nuevos espacios y oportunidades en el ámbito de la gestión local y en
el planteamiento de políticas alternativas de desarrollo en medio de
una gran crisis económica general asociada con la problemática del
pago de la deuda externa latinoamericana y con el paulatino avance
de modelos de acción gubernamentales de corte neoliberal materiali-
zados en políticas de “ajuste estructural”. Alejadas ya, en muchos ca-
sos, de prácticas asistenciales, desarrollistas o de esquemas teóricos
dogmáticos, se crean por entonces instituciones que buscan alternati-
vas de salida de la crisis desde la relación directa con los sectores po-
pulares, con mecanismos de funcionamiento más complejos,
sistematizados y de menor grado de improvisación.
Finalmente, el período de los noventa aparece signado por la hege-
monía de la economía y de las concepciones neoliberales en práctica-
mente toda la región. Las ONGs comienzan a desenvolverse en la
lógica de mercado; gana a su vez importancia el trabajo en nuevas
áreas como las microfinanzas y la ecología y el medio ambiente y
surgen nuevas ONGs marcadas por un mayor pragmatismo y la au-
sencia del discurso ideológico de la etapa y dotadas de mayores niveles
de especialización y profesionalización. La empresa privada crea tam-
bién ONGs y comienza a captar recursos de la cooperación interna-
cional. Paralelamente al proceso de reforma y achicamiento del Esta-
do se constata también el desarrollo de pequeñas ONGs, formadas en
buena parte por ex funcionarios públicos.
La clasificación de las ONGDs es otro de los puntos que ha sido
tratado por los diferentes autores estudiados y su presentación resulta
de interés a partir de la necesidad de profundizar sobre sus caracterís-
ticas distintivas (tipos de tareas que realizan, de beneficiarios, campos
de acción, etc.) para, a partir de ello, particularizar las diferentes
problemáticas que les afectan. Teniendo en cuenta que cada ONGD
140
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

puede ser analizada desde distintos puntos de vista y puede ser defini-
da simultáneamente en función de distintos criterios, algunas clasifi-
caciones posibles, según las variables consideradas más relevantes y
útiles para el análisis de este tipo de organizaciones, serían:
• Según su concepción filosófica, ya que mismo si por lo general todas
se ubican en una franja ideológica definida, si se quiere, como
“progresista”(o sea que promueven una mayor equidad distributiva,
democracia, participación, etc.), existen entre ellas matices que van
desde posiciones más “radicalizadas”(que promueven un cambio to-
tal del sistema económico y social), pasando por otras más “huma-
nistas”, “teológicas”(sobre todo emparentadas con vertientes filosófi-
cas afines con la Teología de la Liberación) hasta “profesionalistas”
(que basan su trabajo en diagnósticos y propuestas relacionadas con
la profesión de sus miembros) aunque es posible encontrar en una
misma ONGD la convivencia y combinación de distintas orienta-
ciones filosóficas.
• Según el campo de acción en el que se desempeñan dado que, aun-
que todas las ONGDs están dedicadas a temas relacionados con la
satisfacción de las necesidades urgentes de la población pobre, estas
organizaciones pueden ser diferenciadas según su campo de trabajo,
ya sea este la educación, el hábitat, la salud, los derechos humanos,
el medio ambiente, el género, etc. También existen instituciones con
proyectos interdisciplinarios o que ejecutan programas integrales,
cubriendo varios campos de acción a la vez. Según temas específicos,
ya que dentro de cada campo, a su vez, pueden especializarse en
aspectos particulares, como ser: dentro de hábitat, vivienda o infra-
estructura; dentro de salud, alimentación o salud materno-infantil;
o en el área legal: despidos u ocupación de terrenos, etc.
• Según los sectores atendidos en función de los subgrupos de los sec-
tores populares con los que trabajen: campesinos (sobre todo en paí-
ses andinos y centroamericanos), pobladores de barriadas suburba-
nas (predominantes en países con alto porcentaje de población urba-
na y concretamente en las periferias de grandes metrópolis), grupos
aborígenes, mujeres, niños, enfermos, microproductores, etc.
• Según la escala de sus acciones en el sentido del alcance geográfico
de sus actividades que puede ser a nivel de un barrio, municipio,
141
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

provincia, región, país o aún que extienden su accionar


internacionalmente (como ocurre en el caso de las Redes y Alianzas
de ONGDs que vienen multiplicándose en toda la región latinoa-
mericana y caribeña).
• Según las tareas que desempeñan dado que si bien el surgimiento de
estas organizaciones está relacionado con la acción dirigida directa-
mente a la resolución de ciertas necesidades básicas de los sectores
pobres, con el tiempo se han incorporado ONGDs que realizan ta-
reas más integrales de “investigación-acción” y también, aunque en
menor medida, las que se dedican sólo a la investigación, a la capaci-
tación o a la asesoría a grupos y experiencias. (15)
• Según el tamaño y volumen de recursos que movilizan ya que si bien
no existen parámetros establecidos por los cuales se pueda definir la
talla de una ONGD sin embargo se podría clasificar a estas organi-
zaciones según el volumen de proyectos que manejan, la cantidad de
recursos económicos que movilizan o el número de personas que
trabajan en ellas.
• Según su origen institucional ya que como se verá de inmediato el
surgimiento de las ONGDs pueden encontrar su raíz básicamente
en diferentes iglesias o grupos religiosos, grupos empresariales, gru-
pos universitarios y/o profesionales, grupos de base y, más reciente-
mente, asociadas con partidos políticos y el propio Estado y algunas
inducidas por modas de la cooperación internacional. Este diferente
origen suele tener incidencia en el desarrollo de la organización, en
su filosofía de trabajo, sus metodologías, fuentes de financiamiento,
etc. Según su grado de consolidación teniendo presente que las
ONGDs suelen atravesar, a lo largo de su existencia, por diferentes
etapas institucionales (formación, consolidación, expansión de su
escala de trabajo, declinio, etc.). En la actualidad existen en ALyC
algunas ONGDs con gran experiencia en su actividad producto de
largos años (décadas, incluso) de actividad y con una capacidad de
gestión consolidada que coexisten con otras organizaciones en pleno
proceso de consolidación institucional y otras tantas con serias difi-
cultades para sobrevivir.

En cuanto a su número tampoco resulta evidente poder estimar la


cantidad de organizaciones no gubernamentales existentes en Améri-
142
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

ca Latina y más aún precisar dentro de tal universo el peso del grupo
de las ONGDs. A mediados de los noventa, un estudio elaborado a
partir de una revisión de directorios nacionales ubicaba su número
para toda la región en unas diez mil organizaciones (16) , aunque un
estudio más reciente con una estimación más estricta del número de
ONGDs ubica tal cifra por debajo del estimado anterior
(VALDERRAMA y PÉREZ COSCIO, 1998). (17) Esta dificultad
para precisar el número de ONGDs existentes a la hora actual en la
región también puede vincularse, en algunos casos, con la identifica-
ción de estas organizaciones como “Tercer Sector” que ya mencionára-
mos antes y que, como lo advierte un estudio desarrollado por
FLACSO (FILMUS, 1997), ha dado lugar a frecuentes imprecisiones
metodológicas que tienen no sólo consecuencias estadísticas sino ideo-
lógicas. Por un lado, como ya dijéramos, en la medida que las ONGs
habían incorporado como parte esencial de su identidad, la búsqueda
de alternativas democráticas de desarrollo basadas en el concepto de
justicia social esta asimilación junto a otras instituciones más propia-
mente asistenciales que también conforman este sector aumenta el
número eventual de estas organizaciones, pero evidentemente provo-
ca una pérdida de perfil, especialmente el conquistado por las ONGDs
durante los setenta y ochenta como voceros de los excluidos y margi-
nados. Por otra parte, repetimos lo dicho respecto a que muchas veces
los límites son demasiados difusos como para ubicar a las organiza-
ciones del llamado “Tercer Sector” por fuera de cometidos del bien
público, que en primera instancia estarían asignados al Estado así como,
por otra parte, muchas veces las empresas asumen iniciativas que apa-
rentemente podrían estar reservadas a organizaciones sociales o crean
sus propios mecanismos o instrumentos para cumplir una función de
responsabilidad social.
A este desarrollo de la acción de las ONGs contribuyó el inicial res-
paldo de la solidaridad de organizaciones del mundo desarrollado de ins-
piración laica o confesional basada en modalidades de cooperación inter-
nacional con grupos organizados en las propias sociedades del “Tercer
Mundo”. Pero, a partir de mediados de los años ochenta contribuirá tam-
143
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

bién a la consolidación del fenómeno de las ONGs un cambio de enfo-


que respecto de la dinámica del desarrollo operado en los grandes orga-
nismos financieros multilaterales y las agencias especializadas de las Na-
ciones Unidas en línea con lo que será a partir de 1992 el planteo del
Banco Mundial (BM) sobre la “governance” definida como “the general
manner in wich power is exercised in the management of a country’s economics
and social resources for development” (WORLD BANK, 1992). En esta
perspectiva, en vez de considerar a los gobiernos como los principales
gestores del desarrollo, éstas agencias mirarán ahora hacia el sector priva-
do a quien corresponde un rol central en la búsqueda de formas más
democráticas de gobierno, o “good governance”, y en la cual, según ellas,
las ONGs son un actor central. En la misma dirección, el BM llegará a
plantear que las ONGs tienen “una función vital en la promoción de go-
biernos responsables, entre otros motivos, por su contribución a la construc-
ción de sistemas institucionales más pluralistas”, de crear enlaces entre los
diferentes niveles de la sociedad, dar voz a intereses locales y así lograr la
influencia de una gama muy amplia de ideas y valores en la formación de
políticas públicas (WORLD BANK, 1993).
A nivel de la región latinoamericana y caribeña, ya a inicios de los
noventa el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Senado de
Chile publican un documento, fruto de trabajos previos y un importante
seminario, sobre “Buen Gobierno” en el que también se insistiría sobre el
rol fundamental que para tal logro le corresponde a las OSC en general y
a las ONGs en particular. Desde entonces tales planteos serán retomados
y ampliados en trabajos posteriores de diferentes agencias de desarrollo
como aspecto clave de sus planes de acción para la región, contribuyendo
tanto a difundir y promover la implementación de esta práctica, como a
reconocer y alentar la participación de las ONGDs en su ejercicio.
Nociones de buen gobierno: consenso, consentimiento,
aquiescencia
Los iniciadores de la noción de “gobernancia” contribuyeron por
esta vía no sólo a renovar los objetivos de las ONGs en términos de
144
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

optimizar sus capacidades paliativas de intervención en situaciones de


urgencia, de catástrofes o de guerras, sino que, apartándose del
economicismo predominante en los discursos de los organismos fi-
nancieros internacionales, los expertos inventores de la “gobernancia”
ayudaron a reconocer y legitimar el rol de las ONGs como agentes
del desarrollo al admitir la influencia de lo político y lo social sobre lo
económico en los procesos de reformas estructurales por ellos reco-
mendadas (18 ). Desde esta perspectiva, las dos expresiones “ONG” y
“gobernancia” remiten principalmente al fenómeno político, la pri-
mera en un sentido negativo (no gubernamental) y en otro positivo
(de “buen gobierno”) la segunda. En este sentido “gobernancia” resulta
antes que nada una forma de referirse a lo político sin nombrarlo ya
que, aún cuando el concepto se aplica a muchas situaciones en las que
no se refiere a un sistema político formal, no deja por ello de implicar
la existencia de un proceso político: “governance” como “buen gobier-
no” significa “crear consenso, obtener el consentimiento o aquiescencia
necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en
juego diversos intereses” (ALCÁNTARA, 1998).
Como ha sido muy bien estudiado (BEN NÉFISSA, 2000), de-
trás de una definición semejante subyace una concepción “prescriptiva”
de la “gobernancia” cuya aplicación supone un conjunto de medidas
políticas y administrativas de ajuste estructural y de reducciones drás-
ticas de los gastos del Estado, sobre todo en el campo social, así como
tiende igualmente a crear un entorno favorable al desarrollo del sec-
tor privado. Las reformas que supone esta práctica del “buen gobier-
no” reclaman nuevas articulaciones entre el Estado, la sociedad y el
mercado con las que se relaciona precisamente el nuevo rol adjudica-
do en este contexto a las ONGs. (19) Pero también existen –según la
autora que estamos refiriendo–una dimensión “normativa” y otra “ana-
lítica” de la “gobernancia” que tornan dicho concepto más complejo e
imponen la necesidad de precisar el sentido con el cual se utiliza en
cada caso tal expresión. Las nociones “prescriptiva” y “normativa” de
la “gobernancia” resultan las más visibles: ellas indican lo que está
“bien” o “mejor” y cómo se “debe hacer” en el terreno de lo que se
145
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

denomina la “buena gobernancia”. En esta perspectiva, las medidas


de una buena “gobernancia” serían entonces: una administración des-
centralizada y responsable por sus actos; una función pública ligera,
eficaz y transparente; un sistema judicial confiable; la lucha contra la
corrupción; el desarrollo de las libertades públicas (de prensa, asocia-
ción, etc.) así como el respeto de los derechos del hombre en toda su
extensión.
La tercera dimensión del concepto es “analítica” y ella se relaciona
con un nueva manera de abordar la política alejada de las percepcio-
nes clásicas fuertemente centradas sobre el análisis político y jurídico
del Estado. En este esquema el Estado no es el único ni el principal
actor del desarrollo (mismo si continúa siendo considerado como una
entidad central por su poder y capacidad fáctica para actuar), a su
lado se halla el mercado (representado por la empresa, instituciones e
individuos, productores y consumidores) y se realza el papel de la
llamada “Sociedad Civil” (SC), identificada –grosso modo– con el uni-
verso de lo que entre los anglosajones constituye el “Tercer Sector” y
también “sector sin fines de lucro” en otras versiones y que engloba a las
ONGs, las cooperativas, las mutualidades, los sindicatos y las organi-
zaciones de base comunitaria, las fundaciones, los clubes sociales y
deportivos, etc. Por esta vía, la “gobernancia” supone un conjunto de
reformas que procuran establecer una nueva articulación entre el Es-
tado, el mercado y la sociedad: ella no resulta un fin en sí misma sino
que ella constituye un medio que debe permitir el desarrollo econó-
mico y social de las sociedades a partir del establecimiento de nuevas
relaciones entre los poderes públicos, el mundo de las empresas priva-
das y el sector asociativo sin fines de lucro (en el que se incluyen las
ONGs).
Sin embargo, y más allá de la innegable adhesión que pueden sus-
citar las nociones “normativa” y “prescriptiva”, la “gobernancia”, mira-
da desde el ángulo analítico planteado por BEN NÉFISSA no esta
exenta de críticas, en especial si se la contrasta con la realidad de los
países en vías de desarrollo, pero también con la de los países occiden-
tales desarrollados en donde es fundamento del modelo político libe-
146
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

ral vigente. En tal sentido la noción de “gobernancia” oculta los con-


flictos de interés, las contradicciones y la hegemonía; ella pone el acento
sobre el consenso y no constituye una reflexión sobre el poder sino
sobre los modos más eficientes de “gestión” de la sociedad (DE
SENARCLENS, 1998). Otras críticas más radicales se centran en los
efectos nocivos de las relaciones que pueden llegar a establecerse entre
la “gobernancia”, la globalización, la democracia y el desarrollo y en
particular a cómo estos fenómenos se pueden combinar aumentando
la dependencia de los países menos desarrollados ante las presiones
externas al debilitar la legitimidad de los Estados nacionales, cuyas
prerrogativas políticas pueden verse menoscabadas o son transferidas
a otros ámbitos (expertos independientes, funcionarios de organis-
mos multilaterales, etc.) (BEN NEFISSA, 2000). En esta misma
perspectiva, otras observaciones de particular interés son las críticas
que se han formulado, en especial referidas al mundo en desarrollo,
respecto de las relaciones entre el Estado, la SC y el mercado que
implica el concepto de “gobernancia”.
Ya sea por la capacidad de los Estados para defenderse y recons-
truir su dominación sobre nuevas bases, como por la importancia que
en muchos países en vías de desarrollo el aparato estatal conserva como
agente económico (haciendo que una disminución de su participa-
ción en términos de recursos fiscales disponibles pueda debilitar el
propio desempeño del sector privado), pareciera ser que la teoría del
buen gobierno no logra comprender al factor estatal en toda su com-
plejidad. Finalmente, la apología de las virtudes del mercado que
subyacen en la noción de “gobernancia” corre el riesgo de sobrevalorar
al sector privado en cuanto a sus capacidades reguladoras y de gestión
sin advertir debidamente sobre sus limitaciones. La fragilidad de los
Estados con la cual se asocia la “gobernancia” puede conducir a graves
problemas sociales, especialmente en los países en desarrollo. La irrup-
ción de ONGs, expertos, burócratas, redes locales y regionales está
lejos de resolver la cuestión de la participación política y del control
de las instancias de poder. De todas maneras, los Estados están siem-
pre presentes y los conflictos inherentes a la esencia de lo político no
147
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tienen ninguna posibilidad de disolverse durablemente en una


“gobernancia” tecnocrática y administrativa (DE SENARCLENS,
1998; BEN NÉFISSA, 2000).
También inscritos en una línea de pensamiento crítico de la
“gobernancia”, aunque menos radicales en sus objeciones, otros auto-
res entienden que el mensaje más importante que se extrae de esta
noción es que la realidad del gobierno está sufriendo importantes mo-
dificaciones que marcan una profunda ruptura con el pasado. Auto-
res como STOCKER (1998) advierten por ejemplo que la
“gobernancia” se refiere a formas y métodos nuevos de gobernar y, a
fin de cuentas, a un cambio del significado del gobierno. Para este
autor, la noción de “buen gobierno” reposa en cinco proposiciones:
hace intervenir un conjunto complejo de instituciones y agentes que
no pertenecen exclusivamente a la esfera del gobierno; reconoce la
pérdida de nitidez de los límites y las responsabilidades respectivas al
hacer frente a los problemas sociales y económicos; identifica la inter-
dependencia que existe entre los poderes y las instituciones que inter-
vienen en la acción colectiva; se aplica a redes autónomas de agentes
que se rigen a sí mismos y reconoce la capacidad de conseguir que las
cosas se hagan, que no se basa en el poder del gobierno para mandar
o emplear su autoridad y considera que el gobierno puede emplear
técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar. (20)
Esta lectura se aproxima a la de cierta corriente que en ciencia
política ha asumido la noción de “gobernancia” por lo que ella repre-
senta como una nueva aproximación que cuestiona la visión de un
Estado monolítico dirigiendo la producción jurídica que regula al
conjunto de la sociedad. La noción de “buen gobierno”, como se la
entiende en esta perspectiva “analítica”, tiene mucho que ver con el
proceso político de toma de decisión referido a la asignación de los
recursos destinados al desarrollo y supone que dicha asignación se
efectúe en función del consenso más amplio posible, de manera equi-
tativa, trasparente, responsable y participativa. En este sentido el Es-
tado no es otra cosa que un conjunto de instituciones, actores, grupos
e individuos en situación de interacción cuyo estudio no puede limi-
148
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

tarse al análisis institucional de la acción pública, sino que debe in-


corporar los aportes de una sociología de la acción, de la interacción,
de los conflictos y de la negociación y composición de intereses. En
definitiva, según esta lectura, esta noción “analítica” de la “gobernancia”
puede ayudar a mejor comprender la originalidad de las manifestacio-
nes de lo político en diferentes países en que no se ajustan al modelo
de los países desarrollados de donde provienen los sentidos “prescriptivo”
y “normativo” de la noción de “buen gobierno” analizados más arriba.
En otros términos, un análisis de la “gobernancia” en términos “analí-
ticos” debería permitir mejor captar la originalidad de lo político en
un sentido amplio y de sus efectos sobre el desarrollo al poner en
evidencia y potenciar el papel de actores no estatales que, sin embar-
go, también contribuyen al funcionamiento y la regulación de la vida
social, como ser por ejemplo, las ONGs. En esta perspectiva, y a la
luz de lo ocurrido en la región en las últimas décadas, resulta absolu-
tamente pertinente y necesario interrogarse sobre el rol de las ONGs
como actores de la “gobernancia” y el desarrollo de las sociedades lati-
noamericanas en un sentido analítico. A explorar tales cuestiones se
dedicará el resto del presente informe.

Buen gobierno y desarrollo: el déficit democrático


y los enclaves autoritarios
Como en todos los países en vías de desarrollo, en los países de ALyC
también se han planteado programas de reformas tendientes a asegu-
rar el “buen gobierno” según los sentidos “prescriptivo” y “normativo”
de la noción de “gobernancia” expuestos más arriba. Por lo menos
durante la última década y media hemos asistido en toda la región a la
puesta en práctica de programas tendientes a la reducción del aparato
del Estado; a reformar y desburocratizar el funcionamiento de la ad-
ministración pública; a incentivar la participación del sector privado
de la economía a través de amplios y bastante generalizados procesos
de privatización de empresas públicas; a promover –no siempre con la
misma voluntad ni los mismos márgenes de libertad– la participación
de la SC en la gestión pública; a descentralizar Estados tradicional-
149
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

mente centralistas; a lograr un mayor control y transparencia de la


gestión pública con una activa gestión de los ciudadanos, etc. En rea-
lidad estos programas de “buen gobierno” se vinculan con un amplio
conjunto de procesos de cambio y de reforma que han afectado pro-
fundamente la economía y al mercado, al Estado, a las configuracio-
nes sociales y a los patrones culturales de los países de la región que
arrancan mismo antes de que comenzara a popularizarse el concepto
de “gobernancia”.
Particularmente intenso en algunas regiones latinoamericanas,
menos avanzado en otras; con similares características en términos
generales, aunque con expresiones nacionales específicas en cada país,
lo mismo que con logros, estancamientos o insuficiencias notorias
según el país o el aspecto considerado, este proceso de cambios que
comienza a producirse desde mediados de la década de los ochenta ha
generado en la región un panorama radicalmente distinto al que im-
peraba en ella al iniciarse la década de los setenta. A grandes trazos,
cuatro son los procesos de cambio aludidos, a saber: la construcción
democrática; la reestructuración del modelo de desarrollo y de inser-
ción internacional; la democratización social y la redefinición de la
modernidad latinoamericana. Al decir de un estudioso de esas cues-
tiones, “ellos constituyen los procesos de base que definen, sin reducir-
se los unos a los otros y con diferencias para cada país, la o más bien las
problemáticas actuales del continente” (GARRETÓN, 1995). Ningu-
no de estos procesos está completado aún, y mismo si alguno de ellos
puede estar más avanzado en ciertos países que en otros, en general,
las dificultades que deben enfrentarse en su resolución y los proble-
mas en términos de “gobernancia” que ellos suponen o que de ellos se
derivan, no dejan de generar un importante grado de incertidumbre
respecto de su resolución.
En este sentido, el proceso político central en ALyC en los próxi-
mos años continuará siendo sin lugar a dudas la construcción de de-
mocracias políticas sólidas, participativas y transparentes dado que, si
las transiciones propiamente tales concluyeron al constituirse prácti-
camente en todos los países de la región gobiernos elegidos en forma
150
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

democrática, lo cierto es que el proceso de democratización no ha


logrado completarse en todos ellos y, menos aún, consolidarse de
manera estable debido a varias razones. En primer lugar, porque la
experiencia occidental reciente nos muestra que la transición demo-
crática es un proceso sumamente largo, acompañado siempre de re-
formas del Estado que demandan tiempo y la suma de esfuerzos
heterogéneos y sucesivos. En segundo, porque en varios casos subsis-
ten todavía “enclaves autoritarios”, es decir, instituciones, poderes, ac-
tores y situaciones heredados de los regímenes autoritarios desplaza-
dos; en tercero, porque en casi ninguno se ha logrado solucionar de
modo definitivo el problema de la “verdad y justicia” sobre las viola-
ciones a los derechos humanos cometidas bajo las dictaduras; y, en
cuarto, porque luego de instaurado un régimen democrático en va-
rios casos se han producido regresiones autoritarias o porque la de-
mocracia ha perdido sustancia como régimen político y, mismo si no
es reemplazada por otro régimen formal, se ve afectada por fenóme-
nos de “pérdida de autenticidad”, o cae bajo el control de poderes
fácticos, a veces de origen legal o institucional, pero en varias otras de
naturaleza represiva, corrupta o delictiva. Si completar la transición
política y asegurar la consolidación de las nuevas democracias en tér-
minos institucionales (como sistema de derechos ciudadanos y de
normas que regulen la competencia y el acceso al poder) fue la prime-
ra tarea sobre la que debieron concentrarse los primeros gobiernos
post-dictatoriales en la región, actualmente, mismo si en la casi tota-
lidad de continente rigen formas político-institucionales democráti-
cas, este proceso de afianzamiento se continúa a través de la construc-
ción de democracias más auténticas, que aseguren gobiernos repre-
sentativos con apoyos mayoritarios, que sean capaces de neutralizar
los poderes fácticos y desarrollen el ejercicio de la ciudadanía asegu-
rando el efectivo goce de derechos y libertades a todos sus integrantes.
No menos importante en la perspectiva de esta consolidación de la
democracia resulta el fortalecimiento de los sistemas de partidos ya
que para un efectivo ejercicio democrático se requiere un sistema de
partidos representativo, estable, funcional y renovable: “se trata, en-
151
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tonces, de abrir espacios a la sociedad para la formulación de nuevos


partidos, de consolidar los existentes y de no temerle al pluralismo parti-
dario” (MUÑOZ LEDO, 1998). La democracia se distingue de otras
formas de gobierno por el papel principal que le corresponde a los
partidos políticos en la operación de sus instituciones; sin embargo,
en países en que no existen como organizaciones nacionales, se en-
cuentran en proceso de constitución, o su “volatilidad” les impide
orientar los asuntos públicos, las falencias de los partidos inciden ne-
gativamente en el buen funcionamiento de las instituciones demo-
cráticas y, con ello, en la posibilidad de que atiendan los problemas y
necesidades del desarrollo: “Grave debilidad de la democracia latinoa-
mericana si se tienen en cuenta las experiencias europea y americana,
según las cuales la calidad de la democracia y los buenos resultados de su
gestión son determinados por la solidez y el mérito de los partidos políti-
cos” (HURTADO, 1998).
Estas situaciones aludidas de debilidad democrática mucho tienen
que ver con las dificultades que han debido enfrentar los reformadores
al tratar de compatibilizar las dimensiones económica y política del
cambio y gestionar –democráticamente– la lógica multiplicación de
demandas y reacciones con ellas asociadas. A intentar comprender
estas complejas relaciones entre reformas económicas, reformas polí-
ticas y equidad social se ha dedicado una buena parte de la literatura
sobre los procesos de transición y consolidación democrática que han
tenido lugar en la región. Lamentablemente, en términos generales,
esta bibliografía ha advertido en un sentido más bien preocupante
sobre los efectos que la acción reformista estaría teniendo sobre la
calidad del régimen democrático que se va conformando en la región,
especialmente en cuanto a la vigencia de algunos de los supuestos
tradicionales de la democracia representativa y de su legitimidad
(O’DONNELL, 1992). (21) En esta perspectiva, el retorno de la ame-
naza de la ingobernabilidad en la región ha tenido la virtud de poner
de manifiesto el complejo significado encerrado en la fórmula demo-
crática, que no sólo consiste en garantizar la más amplia expresión y
participación de los ciudadanos, sino que también quienes gobiernen
152
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

tengan la capacidad para decidir. Enfrentados a la necesidad de cons-


truir –o reconstruir– esa capacidad de gobierno para resolver demo-
cráticamente las controversias entre las diferentes demandas y orde-
nar las prioridades de cambio, los gobiernos de la región ensayarían
diversas fórmulas en función de una serie de factores más o menos
comunes, pero también de condiciones nacionales específicas (como
las condiciones en las que se desarrollaron las transiciones, el tipo de
régimen político previo al autoritarismo, el grado de la crisis econó-
mica y/o de las opciones asumidas para enfrentarlas, etc.) que bien
pueden asociarse con el concepto “analítico” de la “gobernancia”.
Este dilema de la gobernabilidad democrática en fase de transición
finalmente llevaría a los actores políticos de los distintos países a mo-
dificar el marco institucional de sus regímenes democráticos, a redefinir
el peso y el rol del Estado y a adaptar su funcionamiento. Parte
sustantiva del llamado “Consenso de Washington” al que nos referire-
mos de inmediato, esta reforma ha significado que, de un país al otro,
se reproduzca una concepción bastante similar de la función estatal y
se registre la adopción de políticas e instrumentos de gestión pública
bastante parecidos. También se buscó reforzar el andamiaje
institucional de las jóvenes democracias a través de procesos de refor-
ma de las constituciones heredadas del autoritarismo o de viejos tex-
tos vigentes, muchas veces plenos de enmiendas y revisiones parcia-
les. Sin embargo, la impopularidad de las reformas, la falta de mayo-
ría parlamentarias netas a favor de los programas reformistas y la ne-
cesidad de lograr el acuerdo político indispensable para llevarlos a
cabo promoverá la celebración de acuerdos y pactos de “gobernabilidad”
así como una segunda generación de reformas constitucionales que,
por lo general, reforzarían todavía más, las prerrogativas presidencia-
les. Estos nuevos pactos y reformas constitucionales son expresión
probablemente de una nueva forma de enfrentar las incertidumbres
políticas derivadas del momento de cambios por el que atraviesa el
continente, pero también, al vez de un nuevo estilo de gobierno cuyas
proyecciones sobre el futuro de la democracia en ALyC todavía están
por verse.
153
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Por el momento, y sin que ello suponga un juicio definitivo sobre


los resultados de procesos de reforma aun incompletos, la alentadora
vigencia de un panorama democrático en la región no oculta la debi-
lidad de las instituciones democráticas en cuanto a su eficacia y credi-
bilidad. El ambiente político, institucional y normativo latinoameri-
cano y caribeño manifiesta deficiencias que limitan la eficacia de las
instituciones estatales, restringen la participación de los ciudadanos y
afectan negativamente la credibilidad de las instituciones democráti-
cas. En tal sentido es posible advertir que el apremio fiscal derivado
de la crisis de los ochenta y de los programas de ajuste impuso un
mayor énfasis en el redimensionamiento del Estado, afectándose en
algunos casos la capacidad institucional para ofrecer, de manera efi-
ciente, aquellos bienes y servicios que son responsabilidad del sector
público. Por otra parte las precariedades y obsolescencias del funcio-
namiento democrático también afectan al desempeño de la economía
ya que inhiben el ahorro, la inversión y el crecimiento. Así, en la
medida en que se ha ido avanzando en la reforma económica, los
países de la región han podido comprobar que el funcionamiento del
mercado y la consolidación de la democracia pueden llegar a tropezar
con la estructura tradicional de las instituciones estatales, las preca-
rias modalidades de gestión estatal, la inadecuación de las políticas
públicas y la debilidad de los procesos y las instituciones de participa-
ción cívica, negociación y consenso.
Parece claro entonces que los problemas para la consolidación y
profundización de las democracias latinoamericanas se hallan estre-
chamente ligados con los hasta ahora relativos avances logrados en el
terreno de la democratización social, es decir, en el combate de la
pobreza y otras formas derivadas de desigualdad y exclusión en socie-
dades cuyas fracturas y distancias (económicas, culturales, etc.) no
han cesado de aumentar durante los últimos tiempos. Al respecto se
destaca en especial la persistencia y agravamiento de la pobreza, el
aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso, las barreras
para que las mujeres participen en el mercado laboral en condiciones
equitativas y otros factores de exclusión socioeconómica a nivel rural
154
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

y urbano, que han sido una de las causas subyacentes de la crónica


inestabilidad política regional. De allí que, si bien es cierto que el
proceso de democratización social puede ser relativamente autónomo
de las fórmulas políticas que lo promueven, en las actuales circuns-
tancias latinoamericanas, el logro de mayores índices de democratiza-
ción política debe ir a la par de la extensión de la democracia social,
sin sacrificar ni postergar una por la otra. No puede olvidarse que
durante la década de los ochenta, democratización y empobrecimien-
to fueron a la par en ALyC y que, si en un primer momento durante
los años noventa se invirtió favorablemente la situación económica de
la región, la crisis mexicana de 1995 revelaría la fragilidad del creci-
miento alcanzado e interrumpió una mejoría que, de todas formas,
no era lo bastante profunda ni rápida como para permitir al continen-
te amortizar la deuda social heredada de la “década perdida” y menos
aún sus déficits históricos en la materia. (22)
Más grave aún, con los planes de reformas a los que nos hemos
referido, los Estados latinoamericanos se deshicieron de una buena
parte de sus tradicionales instrumentos de intervención y regulación
económica y social, con lo que redujeron también su capacidad de
acción ante el aumento de los problemas asociados –aunque no ex-
clusiva ni necesariamente conexos– con la extensión de la pobreza y la
exclusión (como las nuevas formas de violencia y criminalidad que
hoy aquejan a estas sociedades, por ejemplo). Todo ello da como re-
sultado un extendido desencanto y desapego de los latinoamericanos
respecto de la democracia tradicional, tanto respecto del régimen po-
lítico, como de sus diferentes instituciones y actores. (23) Y si este
desencanto no parece en lo inmediato representar una amenaza para
la estabilidad de las instituciones políticas, de todas maneras él afecta
la naturaleza del régimen democrático y constituye una fuente de
interrogantes sobre su futuro desempeño en la medida que aumentan
las contradicciones derivadas por un lado de una lógica de mercado,
excluyente en términos económicos y sociales, y por el otro, una lógi-
ca ciudadana que interpela y rebasa en varios sentidos los canales po-
líticos tradicionales. (24)
155
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

En esta perspectiva responder la pregunta de “¿cuánta pobreza tole-


ra la democracia?” cobra una vigencia inquietante para la estabilidad
de la región ya que “si las instituciones democráticas no producen pronto
resultados económicos y sociales para la mejoría de las mayorías, para
superar el abismo entre pobres y ricos y estrechar los espacios entre la
modernidad y la tradición, podemos temer el regreso a nuestra más vieja
y arraigada tradición, que es el autoritarismo”. (25) Como bien ha seña-
lado al respecto un ex presidente latinoamericano, sólo “cuando la
democracia sea capaz de producir resultados concretos y tangibles en los
campos económico y social, además de garantizar la libertad y los dere-
chos humanos, y promover la participación ciudadana, sus instituciones
se consolidarán en la conciencia colectiva y sus valores pasarán a formar
parte de la cultura latinoamericana. A partir de entonces su superviven-
cia quedará garantizada” (HURTADO, 1998).
Por otra parte, los avances que puedan registrarse en el dominio de
la democratización política y social son imposible de separar del mo-
delo de desarrollo y de inserción internacional que están en vías de
completar los diversos países o el continente en su conjunto. Desde
fines de los años 80, en estrecha relación con los avances de la
globalización de la economía y de la filosofía neoliberal que la inspira,
los países latinoamericanos han implementado una serie de severos
programas de ajuste estructural y de reformas económicas (la “estrate-
gia de desarrollo favorable al mercado”, según la expresión del Banco
Mundial) destinadas en lo inmediato a superar la crisis en que se ha-
llaba sumergida la región desde el estallido de la “crisis de la deuda
externa” en 1982, pero cuyo objetivo último será el de reformular el
modelo de acumulación vigente por varias décadas en el continente.
Los inicios de este proceso de reformas estructurales se remontan en
realidad a la década anterior, cuando –a partir de 1973– al agotamien-
to del modelo industrializador sustitutivo de importaciones se suma-
ron los efectos de la crisis petrolera de ese entonces, aunque sus con-
tenidos habrán de definirse con mayor precisión con la difusión y
aplicación desde mediados de los años ochenta del llamado “Consenso
de Washington”. Formulado por un amplio espectro de fuerzas inter-
156
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

nacionales (incluyendo al FMI y al BM) este “Consenso” constituye


un programa de ajuste estructural y de reformas económicas de carác-
ter liberal por las que se intentará reformular radicalmente el modelo
de acumulación vigente en la región. Ello se lograría a través de tres
grandes ejes de reformas: la apertura externa; la desregulación y
flexibilización de los mercados y la reforma del Estado (entendida
como reducción de su intervención en la economía, el rigor en los
gastos públicos, la eliminación de subsidios al consumo, la privatización
de empresas públicas, etc.). (26)
Desde su puesta en práctica la mayor parte de los países de ALyC
han disminuido radicalmente o suprimido aranceles proteccionistas y
subsidios directos –ambos instrumentos de política pública centrales
en el modelo de desarrollo anterior–; por otra parte, los programas de
privatización de empresas públicas han reducido considerablemente
el peso del Estado en la esfera productiva, así como los recortes en el
gasto público han permitido disminuir las presiones sobre las finan-
zas públicas que se han tratado de incrementar ampliando su base
impositiva a través de reformas fiscales. Paralelamente, las políticas de
desregulación financiera, así como una significativa baja en los con-
troles sobre la inversión extranjera , han tratado de incentivar el aho-
rro y favorecer la inversión productiva, factores que junto con la aper-
tura comercial y la integración regional constituyen el núcleo de una
estrategia económica que persigue una mejor asignación de recursos y
un mejoramiento de la competitividad de las economías nacionales.
A comienzos de los años noventa, cuando los efectos de la crisis de
la deuda externa empezaron a ser controlados y el flujo de capital
extranjero hacia la región volvió a ser positivo, el despegue de un
nuevo modelo de desarrollo pareció estar asegurado. Medidos en es-
tos términos varios países de la región exhibieron en algunos períodos
de la década del 90 crecimientos importantes del Producto Bruto In-
terno y del Ingreso per cápita. Asimismo es evidente que un nuevo
régimen de crecimiento más abierto e integrado en la economía mun-
dial se está desarrollando en muchos países de la región como resulta-
do de las reformas estructurales emprendidas en los años ochenta, así
157
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

como la mayor parte de ellos han cumplido considerables progresos


en el saneamiento macro económico y que las inversiones han au-
mentado, surgen empresarios más emprendedores y menos depen-
dientes del Estado y comienzan a emerger elementos de un cultura
empresarial que cultiva las virtudes de la eficiencia y la competitividad.
Sin embargo, la sucesión de problemas que han golpeado a la re-
gión desde que estallara la crisis mexicana de 1995 ha postergado y
disminuido los alcances de tales esperanzas. A esto se debe agregar
que durante las décadas de los 80 y 90 se incrementó (en algunos
casos duplicó) la deuda externa de los países de la región. Por todo
ello, raros son los países que han logrado compatibilizar en la década
finalizada apertura externa, aumento del ahorro y progresión de la
inversión con una modernización y diversificación de su estructura
productiva que les permita consolidar a más largo plazo un nuevo
régimen de crecimiento sostenido y sustentable.
Finalmente, retomando el análisis de los procesos de cambio que
están teniendo lugar en la región, un modelo de desarrollo que per-
mita inserción estable y relativamente autónoma de los países del con-
tinente en el sistema mundial y genere las bases materiales para un
proceso de democratización social, condición ética y dimensión inse-
parable de la democracia política, remite al cuarto de los procesos
antes mencionados como característico de la actual coyuntura conti-
nental: el de la redefinición de la modernidad latinoamericana. En tal
sentido es posible constatar por lo menos dos fenómenos generales
que mucho tienen que ver con tal proceso en curso. En primer lugar
que durante los años setenta y ochenta se ha producido la crisis de los
paradigmas que ayudaban a explicar la realidad de las sociedades lati-
noamericanas en términos de una situación, conflicto o contradic-
ción central (del tipo desarrollo, revolución, modernización, depen-
dencia o liberación), en especial en cuanto a la pretensión
omnicomprensiva de esos esquemas interpretativos que ya no logran
dar cuenta de los nuevos procesos sociales, de las incertidumbres que
ellos generan ni de sus posibles cursos futuros. (27) En su lugar pri-
man la incertidumbre, el riesgo y la no predictibilidad de los escena-
158
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

rios, y, en consecuencia de ello desaparece toda idea de un tipo de


sociedad “de llegada” hacia la que deberían tender las naciones lati-
noamericanas (por ejemplo, sociedad moderna, democrática o socia-
lista) lo mismo que todo esquema lineal que pretenda conducir a ella.
Como ha remarcado una analista de estos temas: “En su lugar se dise-
ñan utopías parciales que apuntan sólo a la realización de algunos de
los principios que definen una sociedad” (GARRETÓN, 1995).
En segundo término, algo similar ha acontecido con los actores
políticos y sociales encargados de la realización de tales proyectos his-
tóricos, en el sentido de que ya tampoco es posible pensar el proceso
latinoamericano en términos de un actor-sujeto privilegiado de la ac-
ción histórica (el Estado, la clase obrera, el movimiento o partido
revolucionario, etc.). En caso de que lo hubiere, este actor-sujeto lo
será en función de una lucha o conflicto preciso, porque cada uno de
los procesos y cada una de las dimensiones de la vida social reconocen
sujetos y actores diferentes que, algunas veces, pueden encontrarse en
oposición. Esto implica, además, que el clásico repertorio de las for-
mas de acción colectiva y los esquemas de organización y representa-
ción tradicionales en el continente construidas o centradas sobre prin-
cipios tales como el desarrollo, el trabajo o la revolución resultan cada
vez más insuficientes y cuestionables como pautas de acción con el
lógico resultado de la desorientación de los actores, quienes no sólo
asisten al final objetivo de un modelo de integración social, sino que
experimentan en carne propia la consiguiente crisis de sus identida-
des. La mayoría de las organizaciones tradicionales (piénsese, por ejem-
plo, en los sindicatos) ha perdido peso y las nuevas formas organizativas
que surgen en función de temas o acciones puntuales tienen muchas
limitaciones para construir visiones de conjunto. La definición de la
nueva modernidad latinoamericana tiene que ver por esta vía con la
constitución –o reconstitución– de sujetos colectivos con capacidad
de generar propuestas pero, en los hechos esta posibilidad aparece
desgarrada por dos fuerzas centrífugas: por un lado, el drama de la
exclusión de esta capacidad de constituirse como sujetos que afecta a
un vasto sector de la población; por el otro, la imposición de una
159
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

modernidad copiada (mediatizada) de otros contextos que arrincona


a las identidades colectivas entre los modelos ofrecidos y la propia
memoria histórica (CALDERÓN y DOS SANTOS, 1995).
Todos los procesos analizados están ligados entre sí, pero su reali-
zación no se reduce la una a la otra, ni parece existir entre ellas una
relación de necesidad o causalidad esencial, salvo por imperativos éti-
cos y aspiraciones de una sociedad y vida mejores. Es decir que, aun-
que todos son indispensables, cada uno de ellos es el producto de su
propia dinámica y sus propios actores y la realización o el fracaso,
parcial o total, de uno no arrastra necesariamente el de los otros. En
tal sentido es altamente probable que, durante las próximas décadas,
en ALyC se seguirán viviendo grandes procesos de desestructuración
y reestructuración de la vida social y que en su definición se produz-
can avances, estancamientos y regresiones parciales. Es también pro-
bable que los cambios sigan ritmos diferentes, incluso que en distin-
tas áreas y momentos se muevan en sentidos o direcciones opuestas y
que, como en todo proceso de cambio social que involucra a muchos
actores y compromete intereses diversos, se generen tensiones y con-
flictos, pero también se logren acuerdos y se articulen alianzas entre
diferentes agentes, instituciones y sectores públicos y privados, tanto
pertenecientes a la esfera del Estado, como a las de la empresa y la SC
en el sentido analítico de la “gobernancia” antes desarrollado.

El futuro: renovarse o languidecer

Después de más de 40 años de existencia en la región, las ONGDs


latinoamericanas y caribeñas han experimentado un notorio creci-
miento cuantitativo, han ampliado el espectro de sus funciones, han
ganado reconocimiento y legitimidad pero también han sufrido im-
portantes cambios cualitativos en relación con las intensas transfor-
maciones experimentadas por las economías y sociedades de ALyC en
las últimas décadas. En este contexto de incertidumbres, cambios y
exigencias que caracterizan hoy a la región las ONGs enfrentan pro-
blemas de identidad y subsistencia financiera que pueden llegar a

160
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

modificar su tradicional rol crítico del orden social vigente y reducir


su capacidad de formular propuestas alternativas.
Más allá de las variantes por países, regiones y casos en particular,
es posible constatar algunas tendencias generales de cambio en las
ONGDs latinoamericanas las que, según un reciente estudio sobre el
tema del cambio y fortalecimiento institucional de las ONGs en nue-
ve países de la región realizado por la Asociación Latinoamericana de
Organizaciones de Promoción (ALOP) y el Programa de Fortaleci-
miento institucional de las Organizaciones No Gubernamentales de
América Latina (FICONG), serían: el nuevo protagonismo del mer-
cado para organizaciones entre las que antes predominaba un marca-
do rechazo a la lógica de mercado y que hoy procuran la incorpora-
ción a éste en mejores condiciones (por ejemplo, los excluidos del
mercado, recurriendo a mecanismos de crédito, comercialización, di-
fusión de tecnologías, etc.); un mayor acercamiento al Estado, tanto a
nivel del gobierno central como especialmente a los gobiernos locales
y a agencias multilaterales y bilaterales de financiamiento y a sectores
empresariales; la reducción de la ayuda externa tradicional y el au-
mento de los costos operativos que llevan a que el tema de la supervi-
vencia económica de estas organizaciones devenga una preocupación
prioritaria que se manifiesta también en la búsqueda de fórmulas que
aseguren su sostenibilidad y autofinanciamiento, incursionando di-
versas ONGDs en actividades empresariales generadoras de utilida-
des y en la venta de servicios u operación de proyectos por contrato;
variación de la población meta a la cual orientan estas organizaciones
su actividad en relación con cambios operados en las formas
organizativas y tipos de reivindicaciones de las organizaciones popu-
lares (antes las ONGDs canalizaban sus propuestas vía las organiza-
ciones populares, hoy desempeñan un nuevo rol como actores); algu-
nas líneas de trabajo pierden peso (educación popular, asesoría sindi-
cal), en tanto otras ganan en importancia (asesoría técnica,
microfinanzas, gestión y desarrollo local, por ejemplo) y cambian las
ideas fuerza que orientan el trabajo de las organizaciones (antes pre-
dominaban conceptos como fuerzas sociales, movimientos políticos,
161
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

protagonismo democrático popular; hoy se habla de concertación,


ciudadanía, “gobernancia”, políticas sociales y pobreza).
Ante tal contexto, parece haber una coincidencia bastante genera-
lizada sobre la necesidad de enfocar el problema de la identidad de
estas organizaciones como un punto central de su agenda, para lo cual
Eduardo Ballón plantea discernir tres planos de análisis o tres conjun-
tos de interrogantes referidos a esta cuestión: “la crisis o replantea-
miento de las visiones de desarrollo” sobre las que se basara tradicional-
mente la acción ONGDs de la región; “la legitimidad social de las
ONGs en un marco de debilitamiento de los actores sociales”, que antes
se derivaba de la alianza con organizaciones populares protagónicas,
hoy debilitadas en muchos países con lo que el espectro de organiza-
ción social cambia y obliga a replantear vínculos, alianzas y articula-
ciones (con otros sectores y organizaciones sociales –iglesias, empre-
sas, sindicatos, universidades, etc.–, con el Estado, los partidos políti-
cos, las agencias financiadoras, etc.), y, finalmente “la sostenibilidad
financiera” debido al recorte de recursos de cooperación internacional
que ha puesto en evidencia la dependencia externa de las ONGDs,
que enfrentan una lucha por la supervivencia y se ven obligadas a
buscar nuevos ingresos (BALLÓN, 1997).
En cuanto a la cuestión de su identidad, son numerosos los auto-
res que advierten sobre la crisis de identidad que estas organizaciones
estarían sufriendo en la región. Las ONGDs han incorporado desde
su nacimiento, en el sentido de su “misión” y como parte esencial de
su identidad, la búsqueda de alternativas democráticas de desarrollo
basadas en el concepto de justicia social, lo que las diferenciaba de
otras instituciones meramente asistenciales. En los últimos tiempos
hay una tendencia de ls ONGDs de replantear su universo de benefi-
ciarios y de ampliar sus alianzas con otros sectores sociales, lo cual ha
llevado a que muchas de estas organizaciones aparezcan crecientemente
asociadas e indiferenciadas con otros tipos de instituciones de lógica e
intereses específicos muy distintos. Por esta vía si bien se articulan
alianzas que pueden redundar en un mayor impacto de las acciones
emprendidas, ello también puede traer aparejada una pérdida de iden-
162
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

tidad y, por lo tanto, una pérdida o disminución de su capacidad


propositiva y negociadora específica ganada por sus acciones en el
pasado. Como señalan dos autores analizando el caso peruano: “las
ONG están perdiendo su rol radicalmente crítico de la sociedad y del
sistema político en el que vivimos. Esto las lleva a perder cierta capacidad
de hacer propuestas globales alternativas y también –y quizás esto sea lo
más gravemella su capacidad de respuesta e iniciativa política con y desde
el pueblo” (JOSEPH; LÓPEZ RICCI, 1999).
Sin embargo también resulta claro que esta problemática de las
ONGDs en los distintos países de ALyC no es uniforme y está mar-
cada por los contextos nacionales y regionales en los que desarrollan
su acción. Hay que considerar, por ejemplo, que si bien los procesos
de ajuste aparecen como un fenómeno extendido en toda la región,
hay países donde estos se aplican con menos fuerza o mayor
gradualismo; o que en el caso del Cono Sur, fueron las dictaduras las
que definieron el contexto para el desarrollo inicial de las ONGDs,
mientras que la redemocratización las llevó a una reconversión y mis-
mo a una merma de su protagonismo (porque otros actores reforza-
ron su presencia, o porque muchas agencias pensaron que el apoyo
solidario de la época de las dictaduras ya no se justificaba, o porque
prefirieron canalizar parte de esos recursos para apoyar las acciones de
los gobiernos como apoyo a la consolidación de los nuevos regímenes
democráticos); o como ocurriera en los países centroamericanos, en-
tre quienes la guerra interna marcó una etapa de su vida institucional
mientras que los acuerdos de paz marcan otra, sin olvidar el impacto
de las catástrofes naturales que han afectado a esa región durante los
últimos años; o en Colombia o en el Perú, donde la violencia política
y social y temas como el narcotráfico, dan a los respectivos escenarios
nacionales ciertas particularidades. Todos estos son factores que inci-
den en la evolución de las ONGDs y dan lugar a que se planteen
campos de preocupación y acción diferenciados.
La sostenibilidad o supervivencia de las ONGDs preocupa a quie-
nes trabajan en o estudian a este importante sector de la SC. Ella está
en directa relación con las variaciones en los volúmenes de la coopera-
163
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ción al desarrollo y con cambios en los criterios que orientan la adju-


dicación de tales ayudas por parte de los donantes. El
autofinanciamiento de sus actividades resulta aún más un propósito
que una realidad mismo si se producen mayores avances en venta de
servicios, contratos con el Estado y en campos específicos, como por
ejemplo, el microcrédito. La incursión en el campo empresarial (hay
en la región un grupo de ONGDs que ha incursionado en actividades
empresariales para obtener utilidades) es todavía incipiente y sus re-
sultados contradictorios: así como hay casos de ONGDs que han
logrado constituir empresas eficientes y rentables, hay otros casos que,
después de éxitos iniciales, se enfrentan con virtuales fracasos; en di-
versos casos se han planteado problemas de articulación entre la lógi-
ca social de las ONGDs y la lógica empresarial, observándose dificul-
tades para separar y articular ambos planos. En algunos países se han
establecido líneas de financiamiento para el trabajo de las ONGDs
desde el sector empresarial apoyando obras asistenciales y de las
ONGDs más relacionadas con el sector empresarial.
Pero sobre todo el sostenimiento de estas instituciones sigue de-
pendiendo de los flujos de la cooperación internacional al desarrollo y
–de manera creciente– de los recursos de los propios estados naciona-
les. Por esta vía, en muchos casos, las ONGDs devienen en entidades
contratistas operadoras de proyectos diseñados por el Estado o por las
agencias de cooperación multilaterales o bilaterales. Corren así el ries-
go de convertirse en meros instrumentos de políticas y de perder su
capacidad de incidir en la formulación de propuestas alternativas. Otro
de los problemas que se plantean con relación al financiamiento di-
recto de las ONGDs vía organizaciones multilaterales, bilaterales y
Estados, es que estas fuentes, por lo general, no asumen los gastos
administrativos ni los relacionados con aspectos sociales (organiza-
ción o educación de los beneficiarios) conspiran, en este aspecto, con-
tra las posibilidades de un fortalecimiento institucional de las ONGDs
y de la SC en un sentido amplio.
Por otro lado debe quedar claro que la sostenibilidad institucional
no se circunscribe al tema del financiamiento. Tiene que ver también
164
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

con la forma como se entrecruzan las actividades de las ONGDs con


el tramado social, de las alianzas y coordinaciones que se establezcan
con otros sectores sociales y con su impacto social. En cuanto a la
relación con actores sociales, no debe olvidarse que la razón de ser de
las ONGDs estaba frecuentemente asociada a su alianza con las orga-
nizaciones populares. Sin embargo, en los últimos tiempos, muchas
de las contrapartes históricas de las ONGDs han perdido presencia y
protagonismo, aunque el proceso de reflujo de las organizaciones so-
ciales es probablemente mucho más acentuado en unos países que en
otros. Pero simultáneamente, a lo largo de toda ALyC se constata que
se generan nuevos espacios y nuevos interlocutores sociales en la acti-
vidad de las ONGDs. Uno de los ámbitos privilegiados, por ejemplo,
es el ámbito local en donde, merced a los procesos de descentraliza-
ción administrativa y presupuestal que se vienen dando en diferentes
países, hay interacción con organizaciones de base locales, gobiernos,
instancias descentralizadas del sector público e inclusive, en algunos
casos, del sector empresarial. Las ONGDs dejan así de visualizar su
trabajo exclusivamente a partir de su relación con los actores popula-
res, para percibirse como actores sociales con perfil propio y como
integrantes de la SC por lo que dan mayor importancia a su presencia
en los espacios públicos, valorizando más la importancia de las áreas
que pueden sustentarlas ante la opinión pública, como la investiga-
ción y la comunicación. Sin embargo, no siempre está explícita ni
resulta clara y coherente la estrategia de las ONGDs respecto del res-
to de las OSC, ni aún tampoco están claras las políticas de concertación
que se establecen en espacios locales (ámbitos del municipio, provin-
cias, regiones) (VALDERRAMA, 1999).
Respecto de sus relaciones con el Estado, debe recordarse que muchas
ONGs surgieron en el contexto y como respuesta a regímenes autorita-
rios (caso frecuente en los países del Cono Sur y varios de Centroamérica).
Ello las signó con un carácter antigubernamental y en muchos casos, la
visión del Estado como instrumento de dominación de los sectores po-
pulares llevó a que muchas ONGDs se distanciaran de aquel. La
redemocratización de la región y los acuerdos de paz por un lado, y la
165
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

reforma del Estado por el otro, llevan a que la dinámica de la relación


entre el Estado y las ONGDs transcurra hoy por caminos diversos: en
algunos países, cuadros directivos de estas organizaciones o cercanos a
ellas acceden al Gobierno; en otros países, dirigentes de organizaciones
populares asumen responsabilidad en gobiernos locales e incluso, dentro
de la nueva dinámica democrática, las fuerzas de oposición se ven preci-
sadas a formular propuestas de políticas públicas viables. Por otra parte el
fuerte retiro, o por lo menos la disminución, de la cooperación interna-
cional de la mayoría de los países de la región ha tendido a provocar una
cada vez mayor dependencia de las ONGDs en relación a los presupues-
tos de los gobiernos nacionales y locales con riesgos de pérdida de auto-
nomía y desdibujamiento de su misión, principalmente en su dimensión
política.
Esta presión al trabajo conjunto con el Estado no es ajena tampo-
co al proceso de reforma del Estado y a la subsecuente tendencia a
derivar tareas y recursos al sector privado. La reforma del Estado con-
lleva la privatización de los servicios de salud, educación, etc., deri-
vándose muchas veces recursos a las ONGDs, lo mismo que por los
programas de inversión social compensatorios a los efectos del pro-
grama de ajuste para los cuales hay también una tendencia extendida
de subcontratar a ONGDs como ejecutoras de proyectos o prestata-
rias de servicios. En esta dirección es claro que las ONGs reducen su
rango de acción política y en muchos casos pasan ahora a desempe-
ñarse en un amplio campo de defensa de derechos, o de asegurar cali-
dad en los servicios otorgados por el Estado o por empresas asociadas
al mismo, por la vía de ejecutar programas públicos o de controlarlos
buscando, por ejemplo se asegure calidad en los servicios que provee
el estado en materia de vivienda, salud, educación, etc.
Sin embargo, más allá de consideraciones estratégicas, esta ten-
dencia, si bien ha producido algunos resultados positivos de partici-
pación popular y mejor y más equitativa aplicación de las políticas
sociales, tuvo estos logros sólo en el campo de políticas sociales
compensatorias y en general a nivel local, sin lograr en general, incidir
en el campo de las políticas sociales de carácter universal y a nivel
166
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

nacional y mucho menos promover una fuerte participación de los


sectores populares y de las mismas ONGDs en las políticas socio-
económicas y de desarrollo en la región. Lo mismo puede advertirse
respecto a problemas de coordinación de sus actividades con el Esta-
do, la falta de continuidad en las iniciativas estatales por cambios de
gobierno, ministros o responsables de programas a lo que se agregan
problemas de exceso burocratismo y de retraso en los compromisos
de pago que afectan seriamente la aplicación de los programas y la
propia sostenibilidad financiera de las ONGDs participantes.
En esta dirección merece una particular atención el creciente inte-
rés de las ONGDs por los espacios de gobierno local así como su
inserción en cuestiones del desarrollo regional y local: “lo local se nos
presenta como un escenario privilegiado para las acciones de las ONG y
para la implementación de propuestas de desarrollo viables y eficaces,
sustentadas en una gobernabilidad participativa”. (28) Varias son las
razones que han llevado a las ONGDs a concentrar cada vez más su
actuación en el ámbito local y a ver este espacio como una fuente de
legitimación y sostenibilidad social y financiera. En primer lugar se
debe mencionar el consenso que hoy existe respecto a que los espacios
de gobierno local permiten una mayor participación de la sociedad en
la toma de decisiones y constituyen un punto de partida concreto y
efectivo para la democratización de la sociedad y la renovación de la
vida política en general. Este nuevo interés de las ONGDs en la
concertación del desarrollo local se relaciona también con los cam-
bios operados en la vida política de la región, tanto en cuanto a sus
actores y dinámicas (crisis de los sistemas políticos y de los partidos,
pérdida de credibilidad democrática, etc.) como a la retracción de
otros actores sociales (sindicatos, por ejemplo) con los que tradicio-
nalmente coordinaban acciones. El trabajo de concertación del desa-
rrollo a escala local ha permitido en algunas zonas superar este reflujo
de la participación cívica y de la vida colectiva así como establecer
nuevos vínculos y articulaciones con otros actores sociales y económi-
cos. Existen finalmente mayores perspectivas de obtener
financiamiento en el ámbito regional y local, ya sea mediante la firma
167
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de convenios con gobiernos locales o a nivel de diversas agencias de


cooperación que priorizan este espacio o nivel para otorgar apoyos.
Debe tomarse en cuenta que, en épocas de escasez de recursos exter-
nos, el trabajo coordinado entre diversas instituciones permite un mejor
uso de éstos y facilita la ejecución de proyectos que las instituciones
no podrían llevar adelante en forma individual. Por otra parte, la ac-
ción concertada de varias ONGs y de instituciones locales permite
aumentar los alcances y el impacto político de muchos proyectos.
(29)
En lo que se relaciona con los cambios operados en la cooperación
internacional y en las relaciones Norte-Sur, hoy se torna evidente la
necesidad de replantear el concepto de cooperación internacional ya
que la propia noción del desarrollo, central en los inicios de la coope-
ración, está en crisis. La aplicación de políticas de ajuste y de reformas
definen no sólo la nueva configuración de las economías latinoameri-
canas, sino que han terminado afectando el marco de referencia para
la organización social. Aumentan la concentración de poder, profun-
dizan una distribución desigual de la riqueza, dejan sin resolver situa-
ciones masivas de pobreza y falta de empleo decente, además de anu-
lar derechos adquiridos, erosionándose seriamente los conceptos de
solidaridad y equidad. Es imperativo, tanto a las ONGs del Norte
como a las del Sur, plantear esquemas alternativos de desarrollo eco-
nómico y social y enfrentar el problema de la inequidad. (30) ¿Cuáles
son las preocupaciones actuales de las ONGDs a este respecto? Una
de las más importantes es la de mejorar su captación de recursos que,
más allá de reforzar las capacidades individuales de captación de re-
cursos, pasa por desarrollar estrategias de concertación entre ONGs
del Norte y del Sur y de acciones ante la opinión pública para revertir
la tendencia decreciente de la ayuda. (31) Los efectos varían de un
país a otro; el impacto de la reducción de recursos afecta a unos más
que a otros. El recorte de la ayuda externa a las ONGDs ha sido más
drástico en los países con mayor nivel de desarrollo económico y so-
cial como Argentina, Uruguay, Costa Rica, Chile, Venezuela, mien-
tras que países como Bolivia o El Salvador reciben todavía mayor
168
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

apoyo aunque incluso países como Ecuador, Guatemala y Perú, cuya


población vive mayoritariamente en situación de pobreza, han visto
recortados los flujos de la cooperación internacional.
Pero además, el trabajo de las ONGDs se ve afectado no sólo por
las variaciones en los volúmenes de la cooperación, sino también por
los cambios en los criterios de aprobación de proyectos y en los estilos
de relación con las agencias financiadoras del Norte. Predominan ahora
los proyectos de corto plazo, y se manifiesta en las agencias una cierta
tendencia errática en la definición de agendas y de prioridades por
países y temas. Todo ello atenta contra el desarrollo institucional pen-
sado para el mediano plazo y en términos de sostenibilidad. Como lo
señala un estudio de la OCDE (SMILLIE; HELMICH, 1993), las
ONGDs del mundo viven una situación de inseguridad financiera
que hubiera llevado ya a la quiebra a cualquier empresa. Las procesos
de aprobación de proyectos, largos y complicados, se basan en crite-
rios desfasados de las necesidades de los receptores de la ayuda y aten-
tan contra el profesionalismo y la continuidad de la acción de las
organizaciones. A todo esto el diálogo entre las ONGs del Norte y del
Sur ha perdido nivel en términos de calidad. Nociones como las de
“solidaridad” y “partenariado” han perdido fuerza; cada vez más las
relaciones se configuran a partir de criterios y condiciones impuestos
desde el Norte dominados por un mayor pragmatismo y con el pre-
dominio de proyectos y premisas de acción para el corto plazo, en
lugar de programas de desarrollo.
Ante tal panorama de inestabilidad que caracteriza hoy el
financiamiento de las ONGDs, adquiere relevancia la propuesta de
crear fondos que impulsen un desarrollo más sustentable en líneas
estratégicas como ser: apoyo a actividades de autofinanciamiento; ge-
neración de ingresos y plazas de trabajo vía microempresas; fondos
para créditos orientados a la micro y pequeña producción, etc. para
todo lo que se necesita canalizar aportes de una serie amplia de fuen-
tes de financiamiento. (32) Mientras tanto lo cierto es que los vertigi-
nosos cambios de la realidad, la crisis de los viejos paradigmas y la
reducción de los recursos colocan tanto a las ONGs del Norte como
169
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

a las del Sur en una situación de crisis que las compromete a redefinir
su identidad, tarea que no es, por lo tanto, una necesidad exclusiva de
ls ONGDs del Sur. Los representantes de las ONGDs del Sur reco-
nocen la importancia que tiene la relación con las ONGs del Norte,
de larga trayectoria común con compromisos compartidos, relación
que no es fácilmente transferible a la nueva interacción que se viene
desarrollando con las agencias bilaterales y multilaterales. De ahí en-
tonces la importancia de establecer nuevas formas de diálogo que per-
mitan enfrentar de manera creativa la nueva situación. En este marco
de las relaciones Norte-Sur es conveniente relevar la importancia de
las alianzas estratégicas globales, expresada en la concertación entre
ONGs de diversas regiones del mundo entre sí y con las ONGs del
Norte, así como la articulación con otros sectores de la sociedad y la
apertura de espacios de diálogo con organizaciones estatales y
multilaterales. Los trabajos del International Forum on Capacity
Building of Southern NGOs es un ejemplo de este tipo de
interrelaciones, como lo es también el grupo de trabajo ONG-Banco
Mundial, sin olvidar otras múltiples experiencias que habría que rele-
var a este respecto como ser la campaña internacional Jubileo 2000, la
movilización de ONGs alrededor del Acuerdo Multilateral de Inver-
siones en la órbita de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
etc.(33)
Una vía por la que han debido transitar las ONGDs de la región
para sobrevivir en tan difícil escenario ha sido la reconversión
institucional y el mejoramiento de su gestión. Respecto de los cam-
bios (“reingeniería”) operados en el sistema de gestión, son muchas e
importantes las modificaciones que se han venido operando en la or-
ganización interna de las ONGDs en el marco de las nuevas exigen-
cias planteadas por los cambios del contexto. Entre los cambios a
anotar se destacan: un mayor rigor en los sistemas de planificación
con aplicación de técnicas modernas; nuevos mecanismos de evalua-
ción institucional; inclusión de elementos gerenciales en la gestión
institucional; racionalización de recursos y ajustes de personal. Al
mismo tiempo, al enfrentarse mayores márgenes de incertidumbre
170
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

debido a una creciente inestabilidad económica (sistemas de


financiamiento apoyado en recursos de corto plazo y altamente “volá-
tiles”, provenientes de muy diversas fuentes, relacionados con temas
y condiciones diversas) los proyectos se hacen a más corto plazo, se
reducen las plantas de funcionarios permanentes y se procesan recor-
tes importantes en los presupuestos operativos de estas entidades
(multiplicándose los contratos a término y en función de proyectos o
programas específicamente financiados pero con cada vez menores
márgenes de “over-head” institucional). Todo ello induce a una ma-
yor dispersión, descentrando el trabajo de las organizaciones y crean-
do incertidumbres, dificultando cualquier intento de planificación
institucional a mediano plazo y obligando a un esfuerzo permanente
y desgastante de nuevas búsquedas de recursos.
En consonancia con este escenario, y como forma de fortalecer su
gestión institucional y de vigorizar su capacidad de interlocución con
los Estados, organismos multilaterales de financiamiento y de coope-
ración técnica y otras organizaciones sociales de tipo regional o inter-
nacional sobre la base de propuestas de desarrollo que emanen de una
reflexión común, las ONGDs de la región han establecido una cre-
ciente variedad de asociaciones y redes, tanto a nivel nacional como
regional y continental. A nivel nacional se han multiplicado las Aso-
ciaciones nacionales de ONGDs o los consorcios o alianzas de insti-
tuciones en las que se reúne un número importante de organizacio-
nes de los distintos países, con el propósito de formular propuestas,
facilitar y mejorar su operatividad reduciendo costos y aumentando
el impacto de sus aciones así como ganar presencia e incidencia en
ámbitos locales e internacionales. (34)
Sin duda alguna la red de ONGDs más consolidada en AL es la
Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción
(ALOP). Esta asociación tiene más de veinte años de existencia, agru-
pa a 50 de las organizaciones privadas de promoción del desarrollo de
mayor peso en la región y ha cumplido una amplia e intensa actividad
para la promoción y fortalecimiento de las ONGDs latinoamerica-
nas. Según su presentación institucional, ALOP “constituye un espa-
171
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

cio de encuentro e intercambio de las ONGs que la constituyen, que


permite elaborar propuestas de desarrollo globales y sectoriales, te-
niendo en cuenta el acerbo de sus experiencias y sobre esta base esta-
blecer una relación proactiva con los actores del desarrollo latinoame-
ricano y del Caribe”. (35) También debe darse cuenta de la existencia
de otras redes regionales temáticas como el Consejo de Educación de
Adultos de América Latina –CEAAL–, con sede en México y cuyo eje
temático central es el educativo, aún cuando ha ido generando luego
grupos de trabajo sobre temas relacionados a éste y la Plataforma
Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo –
PIDHDD– con sede en Bolivia y cuyo objetivo general es “desarro-
llar una cultura y conciencia de derechos y de paz con justicia en la
sociedad y un amplio consenso social y político, en torno a la
integralidad de los derechos humanos, la democracia y el desarrollo”.
Con base en Costa Rica opera el Fondo Latinoamericano de Desarro-
llo –FOLADE–, que integra más de veinte ONGDs que desarrollan
microcrédito y ha impulsado conferencias amplias con participación
de varias entidades involucradas en microfinanzas y promueve un fondo
de inversiones. Existen también otras varias redes regionales temáti-
cas sobre, por ejemplo, cuestiones de género (entre otras, el Comité
Latinoamericano y del Caribe para la Defensa de los Derechos de la
Mujer –CLADEM), vida campesina, medio ambiente, salud, raza, ,
violencia y seguridad humana, etc.
Mención aparte merecen las redes subregionales de ONGDs, como
la “Concertación Centroamericana” creada durante la época del con-
flicto que afectara a la región con el propósito de impulsar los acuer-
dos de paz y la democratización. Diversas ONGDs centroamericanas
abocadas a la educación popular y a la investigación participativa con
movimientos sociales se han integrado en la red “Alforja”, que tiene
su sede en Costa Rica mientras que a nivel del Gran Caribe existe la
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales –
CRIESque reúne centros de investigación y ONGs que promueven
la investigación económica y social con el propósito de profundizar la
participación de la SC en el proceso de integración de dicha región
172
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

como forma de fomentar la creación “de un modelo grancaribeño de


desarrollo social equitativo, participativo y sostenible”. Simultáneamen-
te en la misma región caribeña, pero circunscripta a su parte anglófona,
se registra la actividad del Caribbean Human Rights Network. Resul-
ta interesante también rescatar la aparición de nuevos tipos de redes
como por ejemplo, redes con iniciativas ciudadanas (“Viva la Ciuda-
danía” en Colombia; “Propuesta Ciudadana” en Perú, “Ciudadanos
por la Democracia” y “Alianza Cívica” en México, también la “Cam-
paña Nacional de Acción Ciudadana Contra el Hambre, la Miseria y
por la Vida” en Brasil, dos en Nicaragua –“Grupo Propositivo de Ca-
bildeo e Incidencia”, definido como instancia de coordinación de la
SC con interés en formular propuestas de desarrollo sostenible que
resuelvan el problema de la exclusión social, e “Iniciativa por Nicara-
gua”, red que busca involucrar a la opinión pública en la discusión de
temas de interés nacional– así como dentro de la óptica de una nueva
preocupación por temas de ciudadanía debe hacerse referencia a “Po-
der Ciudadano”, una de las organizaciones argentinas de mayor desa-
rrollo en los últimos años.
Una novedad interesante en el terreno de las articulaciones entre
redes y asociaciones tanto nacionales, regionales como temáticas ha
sido la reciente conformación en diciembre de 2000 de la Mesa de
Articulación de las Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de
América Latina. En el plan de acción de dicha coordinación figura la
necesidad de construir referencias estratégicas sobre la base de los en-
foques de: desarrollo sostenible, ciudadanía, democracia y derechos
humanos y de identidad de las ONGs, sobre la base de criterios de
autonomía, relaciones con el Estado y las alianzas con la SC.
Finalmente es necesario recordar la existencia de redes
interamericanas en las que las ONGDs latinoamericanas y caribeñas
participan junto con sus pares y otras organizaciones sociales de los
Estados Unidos y Canadá, como por ejemplo la Alianza Social
Hemisférica (ASH). Creada entre 1997 y 1998 para organizar activi-
dades de protesta ante reuniones de ministros de comercio del hemis-
ferio y Cumbres presidenciales, y para lograr consenso en posiciones
173
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

frente a los gobiernos a nivel doméstico está integrada por ONGDS,


centrales sindicales, asociaciones de consumidores, ambientalistas,
grupos de defensa de los derechos humanos y grupos de raíz religiosa.
En este caso, el factor común de los participantes es percibirse como
excluidos y amenazados por la globalización y la liberalización comer-
cial continental. Otro ejemplo de este tipo de redes es el Foro de la
Sociedad Civil en las Américas, creado en 1997 “como un espacio autó-
nomo de reflexión crítica donde líderes de ONGs –con objetivos y agen-
das diversas– pueden reunirse para compartir experiencias, trazar estra-
tegias comunes y elaborar nuevas formas de acción basadas en una pers-
pectiva más holística”.
Constatamos entonces el rol positivo que las redes han cumplido
en potenciar el trabajo de las ONGDs, de permitir una mejor articu-
lación con la SC y de facilitar la interlocución con otras instancias,
llámese Estado, universidad, organismos de cooperación internacio-
nal, ONGs del Norte, etc. Sin embargo, la potencialidad y dinamis-
mo de las diversas redes varía, resultando por lo tanto necesario eva-
luar bajo qué condiciones las redes cumplen una función dinámica y
alcanzan un sensible impacto social y que en otras devienen más bien
en instancias burocráticas. Al respecto parecería que las redes alcan-
zan mayor dinamismo en tanto actúan en función de intereses o mo-
vimientos amplios (de ahí la alta incidencia de las redes de derechos
humanos en situaciones nacionales de violencia, por ejemplo) aun-
que también es perceptible que su supervivencia está asociada a la
capacidad de replantear su estrategia frente a cambios de contexto.

La democracia en la pobreza

Las ONGDs son solamente uno de los muchos actores y fuerzas so-
ciales que constituyen el complejo –y cada vez más rico– tramado de
la construcción de la SC en nuestros países. Tampoco son ellas la
panacea para la solución de los problemas del desarrollo y la práctica
de un “buen gobierno”, por lo que no es posible exigirles más de lo que
efectivamente pueden dar y de lo que cabe dentro de sus márgenes de

174
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

acción–. Pero su rol, a pesar de las dificultades que atraviesan estas


organizaciones a la hora presente, es insustituible para la profundización
de la democracia y para la promoción de un desarrollo sostenible y
socialmente equitativo en este continente.
Los resultados de la experiencia reciente de la mayoría de los paí-
ses de la región en cuestiones de ajuste estructural parece indicar que,
en términos de un balance general del desarrollo en ALyC, pese a los
grandes esfuerzos realizados por los países de la región, los resultados
de los nuevos “patrones de desarrollo” y ambientales, son insatisfacto-
rios en términos económicos y, aún más, sociales. A este respecto, y
como se ha analizado más arriba, debe recordarse que esta situación
va acompañada, para una gran parte de la población, de una escasa
titularidad de sus derechos ciudadanos, que en el terreno jurídico y
político se manifiesta en una desigualdad fundamental en el acceso a
la justicia y a una escasa participación en las decisiones políticas, en
tanto que en las esferas económica y social se traduce una disparidad
de oportunidades, inestabilidad laboral, bajos ingresos, impedimen-
tos a la movilidad social, particularmente para las mujeres, desconoci-
miento de la diversidad étnica y cultural, e indefensión frente al in-
fortunio. Es por ello que a pesar de los avances que puedan haberse
registrado en materia política y macroeconómica en la región es posi-
ble afirmar que ALyC se hallan hoy sumidas en una situación ambi-
gua y contradictoria respecto del modelo de desarrollo que va confi-
gurándose en el continente como resultado de esta “modernización
excluyente” que en él viene teniendo lugar.
Es que si, por una parte, al final de los años noventa y gracias a los
avances logrados en materia de democratización y modernización eco-
nómica, Latinoamérica aparece como una región bastante diferente a
la que existía veinte o treinta años atrás, al mismo tiempo, y más allá
de los progresos anotados, también se constata la persistencia de una
serie de problemas de índole política y social que siguen pendientes
de resolución y cuya permanencia sugiere una línea de continuidad
con el pasado que las recientes reformas no han logrado todavía mo-
dificar. Porque, ¿cómo es posible construir democracia con cohesión
175
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

social en países en que se expanden la pobreza, la marginación y la


exclusión sociales; cuando a pesar del crecimiento económico, lejos
de existir un alivio en las diferencias sociales, se van profundizando
las polarizaciones en la distribución de los beneficios y se produce la
marginación de amplios sectores de la población de los sistemas de
producción y consumo; o cuando los logros obtenidos en materia de
competitividad internacional y capacidad exportadora van a la par
con la explosión de la economía informal y la multiplicación de la
ocupación precaria, al tiempo que crecen la violencia y la criminali-
dad y se multiplican las expresiones de desencanto y desvinculación
respecto del régimen democrático y de sus instituciones y mecanis-
mos de representación?
Evidentemente no existe una única respuesta para tales
interrogantes, ni son válidas las predicciones unidireccionales (tanto
en un sentido catastrofista o de desastre, como en la de una confianza
ingenua en las virtudes inmanentes del crecimiento económico y del
funcionamiento de las instituciones democráticas), respecto de su re-
solución. En este sentido es claro que ALyC debe desarrollar un mo-
delo de producción y acumulación que le permita insertarse
competitivamente en la economía mundial, pero también está obli-
gada a rediseñarse internamente para incorporar a toda su población
al bienestar, encontrar formas estables para representar y articular una
diversidad creciente de intereses y demandas y consolidar un orden
político que garantice el ejercicio de derechos y libertades. Ante tales
interrogantes la cuestión de fondo pareciera ubicarse más allá de la
sola puesta en práctica de políticas que compensen los efectos sociales
más negativos del ajuste estructural: ella pasa por la construcción de
un nuevo paradigma de vida y organización política y social, es decir,
por una reformulación de las relaciones entre el Estado, el mercado y
la SC, ingredientes, al mismo tiempo que espacios de desenvolvimiento
de cualquier estrategia de desarrollo. En otros términos, como se ha
encargado de advertir al respecto la propia CEPAL: “se requiere una
reorientación de los patrones de desarrollo de la región en torno a un eje
principal, la equidad. El esfuerzo principal debe dirigirse hacia el quie-
176
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

bre de las estructuras educacionales, ocupacionales, demográficas y de


propiedad a través de las cuales la pobreza y la desigualdad se trasmiten
de una generación a otra” (CEPAL, 2000, b). (36) De lo que se trata,
ni más ni menos, es de construir un cambio social que implique una
redistribución del ejercicio del poder y de la riqueza, desarrollando un
nuevo control político y social sobre unas actividades económicas que
pretenden ser totalmente desocializadas y despolitizadas, pero hacién-
dolo de manera democrática, según fórmulas que no excluyen el con-
flicto, pero que sean el resultado de un marco institucional y de algu-
nos consensos de base.
La propuesta “analítica” de la “gobernancia” puede permitirnos jus-
tamente captar la originalidad de lo político y de sus efectos sobre el
desarrollo al poner en evidencia y potenciar el papel de los actores no
estatales –ONGDs entre otros– en el logro de los consensos más am-
plios, equitativos, responsables y transparentes posibles. Es evidente
que las ONGDs se han ocupado por décadas de atender y ayudar a las
categorías más desfavorecidas de las sociedades latinoamericanas y
caribeñas, así como en los últimos tiempos se han ocupado de hacer
más eficaces los programas compensatorios que han acompañado al
ajuste estructural y han asumido misiones que pertenecían anterior-
mente prioritariamente al Estado en áreas como la educación, la sa-
lud, la erradicación de la pobreza, etc. Ellas actúan contribuyendo a
enfrentar problemas de necesidades básicas de sobrevivencia, de pro-
moción y ejercicio de derechos políticos, de protección contra el abu-
so y el delito, de promoción de la participación a partir de problemas
concretos que aquejan a nuestras sociedades, especialmente a los sec-
tores populares, aunque cada vez más a toda la sociedad, por el im-
pacto de factores que vienen del mundo y de otros que surgen de
nuestras propias plurales raíces sociales. De todo ello se han ocupado
tradicionalmente las ONGDs en ALyC, pero más allá de esas funcio-
nes sociales –que seguirán sin duda cumpliendo–, las ONGs están
llamadas hoy a jugar, en el sentido “analítico” de la “gobernancia”, un
rol en materia de desarrollo de manera más global. Ellas contribuyen
al proceso de democratización en sus respectivas sociedades y crean,
177
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

mantienen y expanden las formas de democracia existentes sin olvi-


dar lo que los anglosajones denominan “advocacy societies”, es decir,
las grandes causas sociales y humanitarias como los derechos del hom-
bre, el medio ambiente, etc. Las ONGDs también han demostrado
ser eficientes en apoyar la participación popular a nivel municipal y
también en proveer soluciones técnicas a nivel local, así como es posi-
ble afirmar que actualmente su función como actor del desarrollo
comprende casi todos los dominios: el empleo, el sostén a la creación
de empresas, la puesta en práctica de proyectos agrícolas, al desarrollo
de la formación profesional y de servicios urbanos fundamentales
(transportes, aguas, residuos, limpieza, etc.), lucha contra la polu-
ción, lucha contra la corrupción a favor de una administración trans-
parente y eficaz, etc.
Ante tales demandas, ¿es posible afirmar, sobre la base de los con-
ceptos anteriormente vertidos, que el sector de las OSC y en particu-
lar de las ONGDs, pueden hoy en día atender eficientemente todas
estos problemas y ser a la vez actores capaces de contribuir a la prácti-
ca del “buen gobierno” en AlyC? No estamos seguros de tal extremo,
pero sin duda que, sin la presencia y la acción de las ONGDs, las
sociedades de ALyC serían probablemente menos pluralistas,
participativas, solidarias y democráticas. Las ONGDs están redescu-
briendo hoy la forma de hacer política en ALyC, desde la SC y con
estilos más plurales y complejos. Los cambios ocurridos en la organi-
zación popular de nuestros países han puesto en cuestión los viejos
esquemas radicales; cambian las formas de organización, las reivindi-
caciones, la conciencia de las organizaciones de base obligando a las
ONGDs a replantear la modalidad de su trabajo. Sin embargo no
están del todo claras las nuevas estrategias; las ONGDs carecen de un
diagnóstico preciso de la situación del movimiento popular; las estra-
tegias de fortalecimiento de la SC y de construcción de una nueva
institucionalidad democrática aparecen aún imprecisas, y las ONGDs
se han quedado en los últimos tiempos desprovistas de los equipos de
sistematización e investigación que les permitieron en el pasado for-
mular sus propuestas.
178
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

A pesar de ello, las propias ONGs de la región han asumido con


decisión la tarea de dinamizar su rol como “generadoras de análisis y
pensamiento crítico sobre el paradigma de desarrollo hegemónico, que se
pretende único y sobre la construcción de alternativas”. Desde su identi-
dad, que enfatiza el compromiso ético con la realidad y con los secto-
res empobrecidos, quieren contribuir a construir procesos de diálogo
y concertación plural, para la afirmación de la SC como contrapeso
necesario de los poderes políticos, económicos y culturales que hoy
predominan en nuestra región. Como instituciones de la SC ratifican
su disposición y apertura para impulsar grandes alianzas y convergen-
cias con los diversos actores nacionales e internacionales a fin de en-
frentar los problemas globales, en materia de defensa de los Derechos
Humanos –en particular de los Derechos Económicos, sociales y cul-
turales–, de promoción de la justicia y de implementación de políti-
cas para un desarrollo social equitativo y sustentable. Con similar
énfasis reivindican su labor de monitoreo de las políticas públicas y
del gasto social, así como de dar seguimiento a los compromisos asu-
midos por los gobiernos de la región en distintas Conferencias y ám-
bitos internacionales. Especial atención creen ellas debe darse a la
relación y al diálogo con los organismos multilaterales que tan deter-
minantes son para la definición de las políticas nacionales en la re-
gión, reforzando esos espacios y profundizando su labor de análisis y
argumentación para la definición de políticas de inversión para el de-
sarrollo en los países de la región y, en particular, parta la
implementación de programas de fortalecimiento de las propias
ONGs.
Por allí emerge una preocupación crucial para las ONGDs latinoa-
mericanas y caribeñas, y de cuya resolución depende no sólo su contribu-
ción posible a la “gobernancia” de la región, sino su propia supervivencia.
Clarificar las perspectivas de sostenibilidad social y financiera de estas
organizaciones es una cuestión de vida o muerte para muchas de ellas. El
fuerte recorte de la ayuda externa ocurrido en la última década pone en
evidencia la marcada dependencia externa en la cual surgieron y se desa-
rrollaron las ONGDs latinoamericanas proyectando un sombrío pano-
179
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

rama en términos de sostenibilidad material para muchas de ellas. Sin


embargo, muchos son también los esfuerzos que estas organizaciones
hacen para sobrevivir en una situación de cambios en los flujos y
parámetros de la cooperación internacional, así como advierten nuevas
oportunidades emergentes del acceso a los recursos públicos administra-
dos por los gobiernos locales y nacionales y sobre la activación de fondos
de sectores empresariales en la región. Como bien lo han advertido estas
organizaciones: “Es cierto que un modelo de cooperación se agotó, pero están
surgiendo otros y debemos estar atentos a sus potencialidades en lo relativo a
las ONG”. (37)
El tema central a futuro es sin duda el de la sostenibilidad de las
ONGDs (BALLÓN 2001). Pero si solucionar los problemas de
financiamiento constituye una urgencia dramática, ellos no son los
únicos que gravitan en la sostenibilidad de las ONGDs y si su supe-
ración implica lograr la solución adecuada de problemas de
financiamiento (búsqueda de una combinación de recursos externos
e internos y de ingresos propios), ellos van mucho más allá, supone
también la búsqueda de un balance y una coherencia entre los recur-
sos a los que accedan y los objetivos que se busquen. La obtención de
mayores recursos parece pasar por la venta de servicios y la operación
de proyectos por encargos de terceros (Estado central, gobiernos loca-
les, agencias bilaterales y multilaterales); esta estrategia, aunque trae
dividendos económicos, distrae muchas veces a las ONGDs de la
misión de que diera origen y sentido. Es así como el tema del impacto
social aparece también como la principal preocupación de sus directi-
vos, lo que supone un mejor manejo de los recursos y el mejoramien-
to e innovación de las metodologías de trabajo en la búsqueda de
mejores resultados. Este incremento del impacto de las actividades de
las ONGDs puede darse por diversos caminos: uno se relaciona con
el incremento del tamaño de las instituciones, de sus presupuestos y
la utilización de economías de escala, todo lo que parece poco proba-
ble en las actuales circunstancias; el otro, es el de la optimización de
los recursos internos y el de la coordinación interinstitucional desa-
rrollando estrategias de trabajo que induzcan sinergia entre las ONGDs
180
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

y entre ellas con otras instituciones de la sociedad (VALDERRAMA,


2001). Estas articulaciones deben extenderse a las ONGs del Norte,
buscando involucrarlas junto con las del Sur en estrategias de inter-
vención más coordinadas. La acción coordinada de las ONGDs es
también importante para la creación de un entorno favorable al tra-
bajo de las ONGDs (actitud de la opinión pública, marco regulatorio
de su acción, relaciones fluidas con el Estado central y autoridades
locales, entidades de cooperación, etc.).
En conclusión, y como se ha advertido a lo largo de las páginas
anteriores, las aceleradas transformaciones ocurridas en el mundo y
en ALyC en particular en las últimas décadas, han llevado a las ONGDs
de la región a un forzado reacomodamiento, que pone en cuestión,
entre otros elementos, la identidad, los paradigmas asumidos en las
épocas fundacionales, las alianzas estratégicas, las formas de
financiamiento, la proyección a mediano plazo del quehacer de estas
organizaciones. Sin embargo, y más allá de todos los cambios que
ellas puedan estar atravesando, las ONGDs de ALyC no abandonan
su arraigada convicción de trabajar para el logro de modelos de desa-
rrollo justos y equitativos en los países de la región, “seguros de que es
posible activar lo mejor de nuestras sociedades para lograrlo, (y) reafir-
mando (el) compromiso de seguir impulsando procesos y acciones que
hagan realidad el respeto y la promoción de la dignidad humana”. (38)

181
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

NOTAS
(1) La popularización del fenómeno de las ONGs puede ser rastreada en particular a partir
de los años setenta cuando se registra una verdadera “emergencia explosiva” del número y
desempeño de estas organizaciones en todo el mundo (CERNEA, 1988). Entre las razo-
nes más importantes que explican este crecimiento se ha mencionado, por ejemplo, la
percibida incapacidad de las agencias oficiales de cooperación, tanto bilaterales como
multilaterales, y de los gobiernos nacionales de promover el desarrollo con efectividad
para elevar el nivel de vida de los pobres del mundo; las enormes contribuciones sin
precedente canalizadas por las ONGs durante la hambruna africana de esa época (que
llamaron la atención sobre la efectividad con que estas organizaciones manejaban situa-
ciones de emergencia y suministraban ayuda humanitaria); la preferencia ideológica de
los gobiernos de los países donantes por el desarrollo desde el sector privado y por la
promoción de “sistemas políticos pluralistas” que la multiplicación de estas organizaciones
podría favorecer, etc. (DAWSON, 1993).
(2) Desde los años sesenta el rol de las ONGs en la acción humanitaria, la lucha contra la
pobreza, la movilización y participación social, la autogestión, etc., ha merecido una
larga serie de estudios tanto de parte del medio académico como de organismos interna-
cionales (ONU, UNRISD, FAO, OIT, UNESCO, etc.) así como , más recientemente,
de la de estas mismas organizaciones y de sus cooperantes. De igual forma, en las últimas
décadas se han multiplicado las reuniones, declaraciones y resoluciones de carácter inter-
nacional que reconocen y promueven el rol de las ONGs como actores del desarrollo
humano, lo mismo que los foros de discusión, las iniciativas para la sistematización de
experiencias, las redes internacionales y los proyectos para mejorar y reforzar las capaci-
dades de acción de estas organizaciones. De una parte de tales trabajos da cuenta la
bibliografía de referencia de este documento. Sin embargo, muchos más son los que no
aparecen mencionados ni aludidos en el texto. Ello se debe principalmente a las limita-
ciones inherentes a un trabajo de este tipo que no es un estudio general sobre las ONGs
y su evolución, sino más precisamente sobre la relación de estas organizaciones con los
fenómenos de la “gobernancia” y el desarrollo en el particular contexto latinoamericano
y caribeño de nuestros días. Incontestablemente, los trabajos dominantes sobre la cues-
tión de las ONGs y de los sectores asociativos son de origen anglosajón y más particular-
mente norteamericano, siendo más recientes y escasos en los ámbitos francófono e hispa-
no. Entre los primeros se destacan en especial los que actualmente se llevan a cabo por la
International Society for Third-Sector Research (ISTR) en el seno de la Johns Hopkins
University, aunque también otras prestigiosas universidades como Yale en los Estados
Unidos y la de Manchester y la London School of Economics en Inglaterra cuentan con
áreas especializadas en el estudio de las ONGs. En el ámbito latinoamericano la escasa
producción de análisis sistemáticos y de estudios empíricos sobre el tema reconoce em-
pero algunos antecedentes desde los años setenta a nivel de ciertos países así como de
organismos internacionales que operan en la región. Pero será sin duda a partir de los
años ochenta cuando el tema de las ONGs comience a llamar la atención como objeto
de estudio en función del notable desarrollo que tuvieran estas organizaciones a partir de
entonces en la región. Ver Bibliografía de Referencia
(3) Como ha sido precisamente apuntado en un reciente estudio sobre la sostenibilidad de
las ONGs latinoamericanas, en las últimas décadas, “one of the most importants
transformations that have taken place througth the world and in the region, is the
transformation in social interest representation: the transition from societies structured around

182
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

clearly defined production sectors, to societies organized according to economic processes


significantly diluted; the transition of social interest representation from class-based
organizational axes, to less clear representation of micro-social dimension. Also part of this
process are changes in rationales based on confrontation and convergence, the emergence in
public life of issues such as gender, ethnic and cultural diversity, varying lifestyles, religious
values, neighborhoods ans ties whit nature, and the organization of civil society based on
them. As a result, the people who have been the subjects of NGO action have changed radically
while new social actors and arenas have emerged. Organization modes, claims and demands,
and the grassroots organizations’ perceptions have changed, forcing NGOs to rethink their
work methods, leading them to rediscover how to be involved in politics from the position of
civil society and in necessarily more pluralistic, open and complex styles (BALLÓN, 2001).
(4) No existe en español ni en portugués una traducción literal del término inglés “governance”
o del francés “gouvernance”. Una posibilidad utilizada frecuentemente es la de traducir-
los como “gobernabilidad” y “governabilidade” en uno y otro idioma respectivamente,
pero ambos términos connotan significados algo diferentes respecto de la definición
inglesa original del concepto. En un artículo de M. Prates Coelho y E. Diniz traducido
al español, los autores proponen conservar el concepto de “gobernabilidad” en el sentido
de capacidad o habilidad de liderazgo político para el logro de suficiente apoyo y legiti-
midad para implementar un conjunto de medidas de gobierno, pero al mismo tiempo
aceptar un nuevo concepto, “gobernancia” con el que se pretende dar cuenta de las nue-
vas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e intereses
diversos y múltiples niveles que se observan tanto en el plano local como nacional e
internacional. (COELHO; DINIZ, 1997). Será esta última acepción la utilizada en este
trabajo debido a que ella expresa con mayor exactitud el sentido original del término
“governance”, mismo si el término “gobernancia” no existe por el momento en español.
(5) Los estudios consultados abundan en ejemplos pasados y presentes de tal diversidad de
situaciones: “Las ONG de Centroamérica aparecen marcadas por acuerdos de Paz, así como
las de Colombia por la guerra y la incidencia del narcotráfico. En tanto las ONG de Chile
y Argentina se ven forzadas a convertirse en consultoras, las ONG brasileñas agrupadas en
ABONG (Associaçao Brasileira de Organizaçôes Nâo Governamentais) buscan aferrarse
a su papel político. Mientras que algunas ONG, como las de Nicaragua, todavía obtienen
sus recursos principalmente de la cooperación internacional, en otros lugares como Argenti-
na, Chile y México el peso del financiamiento público crece”. (VALDERRAMA (ed.) et al.,
2000, p. 15).
(6) Al respecto cabe recordar que si bien el uso de este término se ha popularizado en los
últimos tiempos, el concepto Sociedad Civil no es nuevo ni surge en la década de los 90
cuando muchos organismos internacionales lo empezaron a incluir tanto en sus agendas
como en sus estructuras burocráticas con departamentos o unidades especializados, e
incluso a incorporarlo como condicionalidad de financiamiento. Recordando algunos
antecedentes, ya San Agustín en el siglo V definió a la SC como aquellos “asociados por
un reconocimiento común a la justicia y por una comunidad de intereses”. En el siglo XVIII
John Locke estudiraría y reflexionaría sobre las diferencias ente SC y Sociedad Política y
un siglo después Alexis de Tocqueville reconocería el valor de la libertad a un nivel
comunitario y de la participación ciudadana en la transformación responsable hacia el
bien común (CRUZ; BARREIRO (dir.), 2000).
(7) Numerosas iniciativas se han promovido y se están desarrollando en los últimos años con
el propósito de encontrar respuestas sobre la SC, su definición, su lugar en la configura-
ción de la sociedad contemporánea y su dinámica. Entre los trabajos anglosajones más

183
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

recientes y pertinentes, la constitución de la ya mencionada International Society for


Third Sector Research (ISTR), en el seno de Johns Hopkins University, es un ejemplo a
tener muy presente. La ISTR es una asociación internacional y multidisciplinaria dedi-
cada a promover la investigación y el aprendizaje acerca del sector voluntario sin fines de
lucro o “Tercer Sector”, diferente del Estado y de otras entidades privadas vinculadas al
mercado (Segundo Sector). Operativamente, la introducción del concepto de SC ha
abierto nuevas perspectivas para pensar el complejo mundo de las relaciones entre las
entidades públicas con fines públicos (gobiernos), las entidades privadas con fines públi-
cos (OSC) y las entidades privadas con fines privados (sector privado empresario), en el
sentido de procurar un modelo de interacciones que sea capaz de asegurar la eficacia
económica y social en un contexto democrático, donde el progreso sea producto de un
proceso de asociación, concertación y complementariedad crecientes entre los diversos
sectores tal como lo sugiere la concepción analítica de la “gobernancia”.
(8) “Así como existe capital físico, producto del cambio de la materia en herramientas y máqui-
nas y, el capital humano, derivado del desarrollo de habilidades y conocimientos que permi-
ten incrementar la productividad de la acción humana, el capital social deviene del inter-
cambio entre las personas, facilitando la acción conjunta y aumentando la confianza social.
La existencia de normas de corresponsabilidad, capacidad de actuar juntos, sobreponiendo el
interés colectivo al interés particular, son parte de dicho capital y constituyen la base para la
creación de lo público”. (PNUD-BID, 1998, p. 22).
(9) Bruce SCHEARER, John TOMLINSON : The Emerging Nature of Civil Society in Latin
America and Caribbean, New York, The Synergos Institute, mimeo, 1997, citado en
PNUD-BID, 1998.
(10) Por ejemplo: En Brasil existen cerca de 200.000 entidades registradas como sin fines de
lucro, que componen un universo diversificado que va desde asociaciones de defensa de
intereses específicos hasta asistencia social, de defensa de derechos civiles o de “advocacy”.
En Colombia, un Censo de Juntas de Acción Comunal de 1993, del Ministerio de
Gobierno, contabilizó 42.582 Juntas con más de 2,5 millones de afiliados. Estas juntas
que hoy representan la organización popular más extendida en el país, fueron promovi-
das por el Gobierno en la década del 60, buscando contar con una base social para el
desarrollo de sus programas y para la intermediación en las demandas de infraestructura
social, educativa, cultural y recreativa de las comunidades. Existen también 5.437 ONGs
donde trabajan alrededor de 50.000 personas y participan unos 700.000 voluntarios.
Las Cajas de Compensación Familiar afilian a más de 3 millones de colombianos; existen
2.700 clubes deportivos y más de 600 organizaciones voluntarias de prestación de servi-
cios donde participan 30.000 voluntarios. Existe además un sinnúmero de organizacio-
nes de base estructuradas alrededor de intereses específicos: recicladores, madres comu-
nitarias, clubes juveniles, de salud, vivienda, etc. Finalmente, engrosan este universo
federaciones y confederaciones comunales de ONGs, de cooperativas, de cajas de com-
pensación familiar, deportivas, etc. En México, los datos más recientes se inclinan por la
existencia de unas 10.000 organizaciones, algunas con muy antiguos antecedentes, con
áreas de trabajo, orientaciones e intereses múltiples, abarcando desde la lucha por la
democracia y la defensa de derechos humanos hasta la promoción de las artes y la cultu-
ra. Más recientemente se han establecido acuerdos y frentes entre las ONGs, lo que ha
permitido el florecimiento y expansión de un número importante de redes institucionales.
(11) El reconocimiento oficial de la denominación Organización No Gubernamental provie-
ne de la Carta de Naciones Unidas, capítulo X, que faculta en el artículo 71 al Consejo
Económico y Social para entablar relaciones con las ONG (“El Consejo Económico y

184
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no guber-
namentales que se ocupen en asuntos de la competencia del Consejo”). Junto con el carácter
no gubernamental, la ONU precisó luego la necesidad de que estas organizaciones tuvie-
ran carácter internacional para poder dar alguna voz en el citado Consejo a instituciones
internacionales independientes de los gobiernos. Esta definición inicial limitó la utiliza-
ción del término a organismos de carácter internacional, aunque en realidad la mayor
parte de las ONG dedicadas a la cooperación para el desarrollo son de carácter nacional,
regional e incluso local. Ha sido el uso del término por extensión el que ha ido delimi-
tando y ampliando el concepto de ONG, haciendo que se perdiera el enfoque jurídico y
el carácter internacional de los inicios en función de una interpretación de orden socio-
lógico y político de la naturaleza y la acción de estas organizaciones. (ORTEGA CARPIO,
1994).
(12) De hecho, algunos autores (citados por BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, 1992) se
refieren a las ONGs utilizando apelaciones como, entre otras, por ejemplo las de “Asocia-
ciones Privadas de Desarrollo” (en el caso peruano, PADRÓN, 1982); “Asociaciones Pri-
vadas de Gestión Colectiva”(en el Uruguay, BIDART, 1988,), o “Instituciones Privadas de
Interés Social” (en República Dominicana, CEDOIS, 1989).
(13) D. Westendorff advierte también a nivel urbano sobre la diferencia entre las ONGDs y
otras organizaciones más asociadas con comunidades locales (“local” community-based
organizations (CBOs) o “urban grassroots organizations”) que muchas veces sobreviven
en “simbiosis” con las primeras. “The NGDOs –Non-governmental Development
Organizations– however, tend to be more formally structured, highly-skilled and typically
externally financed of the two kinds of entities; they also form the most visible tip of the
civil society iceberg” (WESTENDORFF, 2001).
(14) “Junto con las ONG de India, que nacieron desde una combinación de motivos del gandhismo
y budismo, las ONG del Sur de América Latina son probablemente las que tienen la mayor
ancianidad en el Tercer Mundo” (F. WILS “ONG en América Latina: ¿por dónde van?”,
La Haya, inédito, 1993, citado por CORSINO, 1994).
(15) En los últimos tiempos se ha venido desarrollando un nuevo tipo de ONG definida por
un nuevo tipo de destinatario de su acción que no es otro que las propias ONGs: “NGO
support Organisations, organisations whose primary function is to work at local, national
and regional level in a non-funding role to support the development of NGOs and the Ngo
sector. NGOSOs are a relatively recent phenomena on the development scene and interest in
them is growing,a long with a desire to better understand their role and function.”(JAMES,
2001).
(16) Albrecht KOSCHÜTZCKE: “Die Lösung auf der Suche nach dem problem: NGO
diesseits und Jenseits des Staates”, in Jahrbuch Lateinamerika, 18, Berlin, 1994, citado
por VALDERRAMA LEÓN en VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO (comp.),
1998, p. 372. La cifra global aportada por este relevamiento es bastante similar a la de
11.000 ONGs que a fines de 1990 determinara una recopilación de directorios de este
tipo de organizaciones realizada por la Inter-American Foundation (BOMBAROLO;
PÉREZ COSCIO; STEIN, 1992).
(17) Por ejemplo, en el caso de México, la Secretaría de Gobernación tiene registradas más de
cinco mil organizaciones civiles, pero la cifra incluye desde organizaciones de bienestar y
desarrollo hasta culturales y deportivas. Por su parte, el Directorio del Centro Mexicano
de la Filantropía registra 4.521 organizaciones también de tipo heterogéneo. Un censo
efectuado en Guatemala en 1998 ha permitido identificar 259 ONGs dedicadas al desa-
rrollo. En El Salvador el Ministerio del Interior lleva un registro en donde aparecen

185
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

1.236 organizaciones no gubernamentales inscriptas. Sin embargo, el número de entida-


des de desarrollo consolidadas resulta mucho menor: un directorio del PNUD actualiza-
do en 1997 registra 167 ONGs de desarrollo salvadoreñas. En Nicaragua existen actual-
mente cerca de 500 ONGs activas en procesos de desarrollo productivo o social dentro
de un universo de aproximadamente 2.000 Asociaciones Civiles sin Fines de Lucro. En
Colombia un directorio elaborado por Naciones Unidas a fines de los ochenta registraba
cerca de 5.000 organizaciones, aunque de carácter diverso. Se presume que más de 1.500
son estrictamente de desarrollo. En Ecuador, el Sistema de Información de las Organiza-
ciones Sociales, da cuenta de aproximadamente 600 ONGs oficialmente registradas has-
ta 1995. No obstante, si uno se circunscribe a las ONGs activas en la gestión del desarro-
llo, la presencia visible se reduce al 25%, o sea unas 150. En el Perú el registro de ONGs
oficialmente inscriptas ante el Ministerio de la Presidencia (actualmente bajo depura-
ción) llegó a totalizar algo más de 2.000 ONGs, muchas de las cuales existían sólo de
nombre o en forma irregular. En cambio, un registro más depurado de DESCO referido
a las ONGs de funcionamiento regular en el ámbito del desarrollo en ese país las estima
en alrededor de 800. En Bolivia la Dirección de Coordinación con ONGs cuenta en su
registro a 550 organizaciones, a las que habría que agregar hasta unas cien más no regis-
tradas. En Argentina estimaciones del Centro Nacional de Organizaciones no Comuni-
tarias –CENOC– que incluyen cooperativas, mutuales, grupos comunitarios y asocia-
ciones civiles de diverso orden arriba a un número de más de 40.000; sin embargo luego
de un trabajo de depuración que tomó en cuenta la diversidad de registros y su falta de
actualización estima que las ONGs de desarrollo suman entre 300 y 500. En el caso de
Uruguay es posible calcular la existencia de entre 100 y 160 ONGs según una diversidad
de criterios de definición. (VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO (Comp.) ,1998).
(18) El término “governance” comenzó a ser utilizado en la literatura sobre el desarrollo a
partir de fines de los ochenta, particularmente referido al África como “a broader, more
inclusive notion than government” y “the general manner in which a people is governed. It
(...) can apply to the formal structures of government as well as to the myriad institutions and
groups which compose civil society in any nation”. Ver Report of the Governance in Africa,
Program of the Carter Center in Emory University, Atlanta (citado por STREN, 2000).
(19) “Actualmente, y sobre todo en los países en desarrollo, lo que es diferente es el alcance que
gobiernos y agencias donantes esperan que tengan las ONGDs en la provisión de servicios
sociales, sea de manera independiente o en colaboración con el Estado. Esto es parte de una
tendencia más general a reducir las obligaciones de los gobiernos y transferir su responsabili-
dad sobre provisión social hacia el sector privado interesado en obtener ganancias y hacia las
organizaciones que no necesariamente tengan este mismo interés. A mediados del decenio de
los 90, las ONGDs desembolsaban cerca del 15 por ciento de la ayuda pública total al
desarrollo.” (UNRISD, 2000)
(20) El propio autor considera que estas propuestas sobre la “gobernancia” son complementa-
rias, en vez de contradictorias o enfrentadas, y que a cada una de ellas corresponde un
dilema o una cuestión crítica: se produce un divorcio entre la realidad compleja de la
adopción de decisiones asociada al “buen gobierno” y los códigos normativos empleados
para explicar y justificar el gobierno; la pérdida de nitidez de las responsabilidades puede
llevar a evitar los reproches o a buscar chivos expiatorios; la dependencia de poder agrava
el problema de las consecuencias no buscadas que recaen en el gobierno; la aparición de
redes que se rigen a sí mismas plantea problemas de rendición de cuentas y, aunque los
gobiernos actúen de manera flexible para dirigir la acción colectiva, puede fracasar el
“buen gobierno” (STOKER, 1998).

186
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

(21) En este sentido, a comienzos de los años noventa, G. O’Donnell especuló acerca de la
configuración en América Latina de un “subtipo” de democracia que maduraba al paso
de la transición política entonces en curso. La “democracia delegativa”, disonante de la
democracia representativa, suponía que quien ganaba las elecciones quedaba autorizado
“mayoritariamente” a gobernar sin las restricciones y exigencias de la “accountability”. Su
base de lanzamiento era mucho más movimientista que partidaria, aunque una vez en el
poder, el gobierno se ofrecía a la ciudadanía “por encima de todo”. También O’Donnell
afirmaría que las democracias “delegativas” son inherentemente hostiles a los patrones de
la representación normales en las democracias restablecidas, a la creación y fortaleci-
miento de instituciones políticas y, especialmente, a lo que denomina “responsabilidad
horizontal”, es decir, al control cotidiano de la validez y legalidad de las acciones del
Poder Ejecutivo por parte de otros organismos públicos que son razonablemente autó-
nomos del mismo.
(22) Si entre 1970 y 1980 la pobreza disminuyó del 40% al 35% de la población del conti-
nente, para 1986 ésta había aumentado al 43% y en 1990 afectaba, según estimaciones,
a un 44% de sus habitantes. De 113 millones de pobres en 1970 se habrían superado los
200 durante la “década perdida” de los años ochenta, afectando principalmente a la
población urbana ya que, según cálculos de la CEPAL, 64 millones de nuevos pobres se
establecieron en las ciudades latinoamericanas y del Caribe durante la década de los
ochenta. Durante los años 90, junto con el crecimiento económico registrado en la
primera mitad del decenio también se insinúa una disminución de los índices de pobreza
en el continente los que, para 1997, volvieron a ubicarse en un nivel próximo al de
comienzos de los años ochenta. Al filo del nuevo siglo, el citado organismo sostiene que
“el nivel de desigualdad en la región sigue siendo el más alto del mundo” y reconoce la
existencia de “alrededor de 220 millones de personas que viven en la pobreza” cifra que se
acerca al 45 % de la población de ALyC, con el agravante de que 117 millones de ellos
son niños y adolescentes menores de 20 años” (CEPAL, 2000, a).
(23) En la región los estudios dirigidos a la percepción ciudadana muestran niveles de discon-
formidad creciente, de desafección del sistema democrático y de “aguda percepción de
injusticia que pueden ser en un momento cercano altamente disruptivos” (OTTONE, 2000).
(24) El hecho de que los gobiernos democráticos hayan sido ejercidos por partidos, ha llevado
a que la opinión pública los identifique con la crisis económica y los señale como culpa-
bles de la caída de los niveles de vida de la población. A esta causa de erosión de los
partidos se suman sin embargo otras razones, como por ejemplo: la corrupción de algu-
nos de sus líderes, el desbordamiento de las estructuras por las personalidades, el predo-
minio de los intereses partidistas o de sus dirigentes por sobre el interés público, etc.
(25) Carlos FUENTES: “Democracia latinoamericana: anhelo, realidad y amenaza”, Suple-
mento Bitácora, La República, Montevideo, 14 de junio de 2001, p. 16.
(26) La expresión “Consenso de Washington” fue propuesta por J. Williamson en “What Was-
hington D.C. means by policy reform”, en J. WILLIAMSON (ed.) (1990). Por tal el
autor refiere al conjunto de diez instrumentos de política económica, objeto de un acuerdo
general entre economistas de diferentes inclinaciones ideológicas, reunidos en Washing-
ton en 1989, para estudiar soluciones para la crisis de las economías latinoamericanas
durante la década de los ochenta. Los diez instrumentos de política eran la disciplina
fiscal, la redistribución del gasto público, la ampliación de la base tributaria, la liberali-
zación de las tasas de interés, la determinación de las tasas de cambio por el mercado, la
liberalización de la inversión extranjera directa, la privatización, la desregulación y la
garantía de los derechos de propiedad. La expresión ha pasado a significar, para muchos,

187
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

el conjunto de políticas económicas neoliberales promovidas por los Estados Unidos y


las instituciones financieras internacionales.
(27) En palabras de Lechner: “Los códigos interpretativos se desmigajan y, en consecuencia, per-
cibimos la realidad como un gran desorden” (LECHNER, 1998).
(28) Declaración Conjunta II Encuentro de Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de
América Latina, Cartagena de Indias – Colombia, 18-20 de abril de 1999.
(29) Para un estudio aplicado al caso peruano sobre esta vinculación de las ONGDs con el
desarrollo local y regional, véase: VALDERRAMA (coord..), 1999.
(30) Referimos como “ONGs del Norte”, a aquellas asociaciones civiles sin fines de lucro que
intermedian recursos tanto públicos como privados, para fines de promover programas
de desarrollo en los países del Sur (VALDERRAMA, 1998).
(31) Tanto la ayuda externa mundial, como los recursos que se canalizan a las ONGDs, se han
reducido constantemente en los últimos diez años habiéndose llegado al punto histórico
más bajo (0.23%) en la relación de los fondos asignados a la cooperación respecto del
Producto Bruto de los países donantes (VALDERRAMA y PÉREZ COSCIO, 1998).
(32) En el ámbito internacional existen diversas iniciativas de creación de fondos. El Progra-
ma de Naciones Unidas para América Latina ha realizado un estudio y ha promovido
varias reuniones para proponer la formación de un fondo que fortalezca el desarrollo
institucional de las ONGDs y que facilite la adaptación a los nuevos contextos, con
recursos provenientes de la conversión de deuda. También ciertas instituciones norte-
americanas, como Synergos y la Fundación Ford, han planteado una estrategia similar de
creación de fondos o fundaciones que den mayor sostenibilidad al accionar de las ONGDs.
Desde otra perspectiva, la propia Unión Europea y entidades como SOS FAIM han
venido apoyando también procesos de consolidación institucional de ONGDs del Sur.
La Unidad de “Reforma del Estado y Sociedad Civil” del Banco Interamericano de De-
sarrollo (BID), viene impulsando desde 1995 la creación de un fondo permanente de
“apoyo directo a las ONG”, que a pesar de generar un importante consenso, no ha
tenido hasta el momento aprobación. En ALyC encontramos también avances en cuanto
al desarrollo de fondos sostenibles. El Fondo Latinoamericano de Desarrollo (FOLADE)
busca crear fondos de inversiones y garantías para suministrar recursos a las ONGDs de
microfinanzas. En otros casos, varias ONGs desarrollan alianzas estratégicas, potencian-
do fundaciones que respalden su funcionamiento: a partir de acuerdos semejantes se
fusionan los recursos, se comparten proyectos y fuentes de financiamiento, pero cada
ONGD mantiene su identidad. Dichas alianzas, de largo plazo, buscan potenciar las
instituciones, posicionarlas públicamente, lograr mejores niveles de negociación con el
Estado, el mundo empresarial y dentro del propio grupo de las ONGDs. En Colombia
el CINEP se halla empeñado en constituir un fondo de fideicomiso (Endowment) que le
dé mayor sostenibilidad a la institución. En el marco de ABONG-Brasil se viene desa-
rrollando una propuesta de Fondo Colectivo de ONGDs recurriendo a aportes naciona-
les. En México se han constituido fundaciones locales que captan recursos nacionales y
extranjeros para financiar proyectos de desarrollo (DEMOS, Ba Asolay y VAMOS).
(33) Respecto del BM en ALyC se ha entablado una relación de largo plazo a partir de una
discusión abierta sobre perspectivas y agendas de trabajo en temas de combate a la pobreza,
inversión en recursos humanos, reforma del Estado y participación de la SC y desarrollo
sostenible. Según el propio BM, existen razones de peso por las que se hace necesario
incrementar la cooperación entre los gobiernos, las ONGs y el propio Banco (ALOP, 1995).
(34) Como ejemplos de estas Asociaciones Nacionales, pueden mencionarse: la Confedera-
ción Colombiana de ONG (CCONG), la Asociación Nacional de ONG del Uruguay

188
JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad

(ANONG); la Associaçao Brasileira de Organizaçes Nâo Governamentais (ABONG); la


Federación de ONG de Nicaragua, ACCION de Chile, etc. Ejemplo de estos consorcios
es el caso de “Propuesta Ciudadana”, constituido por seis de las principales ONGs del
Perú que surgió como plataforma para hacer propuestas nacionales sobre temas tales
como el desarrollo económico y la generación de empleo, la reforma del Estado y de los
partidos y la consolidación de la institucionalidad democrática, sumando luego la des-
centralización, la regionalización y la gobernabilidad local en su agenda de trabajo.
(35) La fortaleza de ALOP se basa en diversos factores: afiliación selectiva de instituciones,
asegurando un perfil de asociadas que muestren solidez institucional y una trayectoria de
trabajo al servicio de organizaciones populares; rotación democrática de los cargos direc-
tivos; descentralización de las actividades por subregiones (México, Centro América y
Caribe; Andes y Cono Sur) y por grupos de trabajo; capacidad de interlocución con
entidades multilaterales y bilaterales de cooperación, así como con ONGDs y financiadores
del Norte. ALOP ha ejercido la presidencia del comité de enlace de ONGDs en el Banco
Mundial, ha desarrollado iniciativas de diálogo amplias con redes internacionales y re-
gionales de todo el mundo, participa del diálogo con la SC en el marco del Foro de
Davos; acaba de asumir la coordinación global del International Forum on Capacity
Building (IFCB), etc.
(36) Un balance igualmente negativo de la situación latinoamericana también se presenta en
el Panorama Social 1999-2000 de la misma CEPAL. Este documento confirma que los
nuevos estratos de ocupación perfilados a partir de la pasada década, no han favorecido
ni la movilidad social ni la distribución del ingreso. Al mismo tiempo, la precariedad en
el empleo es ahora más generalizada y ha surgido en las personas una creciente percep-
ción de vulnerabilidad social, apoyada en bases objetivas. CEPAL asevera que porcenta-
jes crecientes de la población de la región declaran en las encuestas de opinión sentirse en
condiciones de riesgo, inseguridad e indefensión (CEPAL, 2000, a).
(37) Declaración Conjunta II Encuentro de Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de
América Latina, Cartagena de Indias – Colombia, 18-20 de abril de 1999
(38) Ibídem

189
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

Globalifóbicos versus Globalitarios


en América Latina y el Caribe
ANDRÉS SERBIN*

Fortalezas y debilidades de una


sociedad civil regional emergente

E n los dos últimos años, las manifestaciones de Seattle,


Melbourne, Washington, Praga, Génova se han convertido en
hitos de un proceso que ha puesto en la primera plana mediática (1) a
las movilizaciones anti-globalización y a una emergente sociedad civil
global que, en forma creciente, parece ir adquiriendo una influencia
sobre el sistema internacional. Por otra parte, en Windsor, Québec y
Porto Alegre, similares manifestaciones y concentraciones como las
del Foro Social Mundial han puesto de manifiesto que nuestra región
y el hemisferio no son inmunes a estos fenómenos y a las diversas
formas de resistencia promovidas por los llamados “descontentos con
la globalización”.
El desarrollo de estos procesos, tanto a nivel global como
hemisférico, evidencia una vez más la progresiva presencia en el siste-
ma internacional de una serie de actores no-estatales con una amplia
incidencia sobre los asuntos y temas internacionales, en el marco de
un incipiente “multilateralismo complejo” (Cox 1997; O´Brien et al.

*Fundador y actual Presidente Ejecutivo de la Coordinadora Regional de


Investigaciones Económicas y Sociales – CRIES. Director del Centro de Estudios
Globales y Regionales (CEGRE) de la Universidad de Belgrano en Argentina.
Coordinador y miembro fundador del Foro de la Sociedad Civil del Gran
Caribe. Director de importantes proyectos regionales y sub-regionales que
vinculan academia e instancias de decisión. Fue Presidente del Instituto
Venezolano de Estudios Sociales y Políticos (INVESP) Ha publicado
importantes libros, ensayos y artículos. Ha recibido diversos premios y
distinciones académicas internacionales.

123
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

2000) (2), de acuerdo con los especialistas, o de la “nueva diploma-


cia”, según los funcionarios internacionales (Annan) (3), articulados
con el desarrollo de la globalización. Esta presencia, además, se vuelve
particularmente relevante cuando una multiplicidad de actores inter-
nacionales plantea la necesidad de profundizar, en el marco de los
actuales procesos de globalización, en el desarrollo de una governanza
(4) global o cuestionan los presupuestos básicos tanto del proceso
como de la distribución desigual de sus eventuales beneficios. Sin
embargo, independientemente de su composición y desarrollo, la di-
versidad de actores que emerge en el sistema internacional no afecta
la esencia de la globalización, sino que le da una nueva configuración
al proceso de acumulación de capital a nivel global y a las resistencias
al mismo, con el despliegue de un conjunto de fuerzas heterogéneas y
frecuentemente en colisión, que hacen a la dinámica del mundo glo-
bal. A la vez, pone en juego una diversidad de enfoques y actitudes
ante la globalización y da lugar al despliegue de una diversidad de
estrategias para adaptarse o resistir a ella.
En este contexto, los actores no-estatales que aparecen en primer
plano, no son sólo las corporaciones trans – y multinacionales, ni la
banca privada, ni siquiera las instituciones financieras internacionales
– protagónicos gestores de la nueva arquitectura de poder mundial
asociada al desarrollo del capitalismo en esta fase globalizadora junto
a la persistencia (así sea redefinida) de los Estados, sino un conjunto
de organizaciones y movimientos que configuran un nuevo referente
internacional bajo la ambigua y poco definida figura de sociedad civil
global.
El debate acerca de la configuración de esta sociedad civil global
parece darse en la actualidad en torno a la relevancia y a las caracterís-
ticas de las organizaciones no–gubernamentales internacionales
(ONGI), por un lado, y de los movimientos sociales globales (MSG),
por otro, como sus componentes principales (Edwards 2001; O´Brien
et al. 2000; Higgot et al. 2000). El énfasis en uno u otro componente
conlleva, a su vez, diferentes concepciones y enfoques acerca de la
globalización, difícilmente integrables entre sí, pero que trataremos
124
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

de esbozar esquemáticamente. De hecho, diferentes enfoques en la


interpretación de la globalización implican diferentes visiones en la
altamente compleja comprensión de la dinámica del poder y de la
autoridad en las relaciones internacionales y de la posibilidad de in-
troducir formas de governanza global (Serbin 1999; 2000). El eje de
la discusión, sin embargo, gira en torno a la compatibilidad del desa-
rrollo del capitalismo global con el desarrollo y la ampliación de for-
mas de democracia liberal en el gobierno global del planeta.
En este marco, la presente comunicación intenta esbozar algunas
preguntas y algunas consideraciones en torno a tres temas vinculados
a la emergencia de este fenómeno. En primer lugar, algunas conside-
raciones esquemáticas de carácter conceptual, sobre este nuevo actor
emergente – la sociedad civil global – y la resistencia a la globalización
en sus actuales formas y modalidades. En segundo lugar, un breve
análisis de su génesis, desarrollo y evolución reciente en el contexto
de nuestro hemisferio. Y en tercer lugar, una serie de consideraciones
acerca de sus debilidades y fortalezas en función de su desarrollo futu-
ro. Es importante señalar, asimismo, que abunda la literatura actual
sobre el desarrollo, la composición y las orientaciones conceptuales y
doctrinarias de la sociedad civil global en ciernes, pero esta comunica-
ción enfatiza fundamentalmente el dinámico entramado de vínculos
y nexos que la distingue, y la estructura, en términos de agendas,
composición y estrategias, que asume.

¿Acaso existe una sociedad civil global?

Mas allá de la exposición mediática de los movimientos


globalifóbicos, es evidente que en las últimas décadas se ha producido
una expansión y una proliferación de organizaciones y redes sin fines
de lucro o de poder que promueven, en distintos países y con activi-
dades transnacionales, una serie de causas vinculadas al bienestar ge-
neral de la humanidad y de su habitat planetario y que, en épocas más
recientes, han llevado a un primer plano una serie de temáticas globales
que están más allá de las preocupaciones y reivindicaciones locales o
125
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

nacionales. Entre ellas ocupa un lugar cada vez más importante el


cuestionamiento a las modalidades actuales de la globalización y de
diversos efectos correlativos de la misma, tanto en el plano económi-
co como en el social y político, y, en especial, las formas de
gobernabilidad global a las que da lugar.
Las redes y movimientos transnacionales preceden en mucho a la
actual etapa de globalización y se comienzan a desarrollar desde me-
diados del siglo XIX, con una proliferación de organizaciones econó-
micas, profesionales o solidarias que básicamente responden a una
visión universalista, individualizada y racionalista (5) . Baste citar a la
Cruz Roja Internacional o al movimiento de los Boy Scouts para ilus-
trar este punto. Muchas de ellas surgen motivadas por causas solida-
rias o profesionales, sin aspirar a una incidencia directa sobre los asuntos
mundiales, pero con la expectativa de modificar aspectos importantes
de la cultura mundial y contribuir a los bienes comunes de la huma-
nidad (Boli y Thomas, 2001). Estas y otras redes y organizaciones
transnacionales no siempre han ocupado el espacio mediático de una
manera tan visible como las movilizaciones citadas al principio de
este artículo, desarrollando en general un trabajo consistente pero de
bajo perfil en el ámbito internacional, pero en un contexto interna-
cional distinto.
El nuevo contexto, signado por el desarrollo de una nueva serie de
procesos de globalización, implica, sin embargo, una nueva articulación
entre las fuerzas sociales en torno a nuevas formas de acumulación del
capital y de las resistencias que engendran, dando lugar, asimismo, a nue-
vas formas de articulación de organizaciones y redes transnacionales.
En este marco, un nuevo entramado de organizaciones y redes
solidarias y sin fines de lucro y de movimientos de diverso tipo ha ido
conformando en la actualidad una incipiente sociedad civil
transnacional, que no se limita a las organizaciones no-gubernamen-
tales internacionales (ONGIS) y configura un amplio espectro de aso-
ciaciones e instituciones a nivel mundial. Del cual las ONGIs son,
como señala una publicación, “sólo la punta del iceberg”, probable-
mente la más visible y expuesta, pero que encubre un espectro mu-
126
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

cho más amplio de redes y organizaciones transnacionales que están


forjando efectivamente los elementos de una sociedad civil global.
Muchas son las interrogantes, sin embargo, acerca de la
sostenibilidad futura de las redes y organizaciones más visibles, como,
en menor medida, de las más silenciosas. Esta sostenibilidad depende
en un grado significativo de la visibilidad que les permita cumplir con
sus objetivos y mandatos respectivos que, a su vez, se encuentra aso-
ciada con su capacidad de recaudación de fondos, pero también de la
capacidad y eficacia con que los cumplen, de las estrategias que desa-
rrollen y de las estructuras que permiten sustentarlas, del grado de
transparencia y democratización que logren internamente, y de la le-
gitimidad y representación con que sean percibidas, tanto por la opi-
nión pública en general como por los gobiernos, los organismos in-
ternacionales, las firmas y corporaciones y, en particular, los propios
interlocutores, socios y competidores de la sociedad civil.
No obstante, en los últimos años, las actividades de la ONGIs han
logrado, por un lado, una visibilidad sin precedentes para aquéllas
organizaciones que focalizan sus campañas y sus prioridades sobre
diversos aspectos sociales y políticos en la promoción o defensa de
bienes públicos globales (erradicación de la pobreza y la desigualdad,
defensa del medio ambiente, equidad de género y desarrollo, defensa
y promoción de los derechos humanos) y, por otro, una innegable
aunque incipiente influencia en la dinámica del sistema internacio-
nal, como lo ilustra la suspensión del Acuerdo de Inversiones Mutuas
(AMI) por la OECD, o el retiro de algunos productos del mercado
mundial por parte de corporaciones transnacionales.
En este contexto, la articulación entre alta exposición y visibilidad
mediática en un mundo altamente informatizado y comunicado, y la
capacidad efectiva de influir sobre los actores más relevantes de la diná-
mica internacional, parece haber sido fundamental para proyectar a esta
sociedad civil global en ciernes y, en particular a sus componentes más
visibles y, en algunos casos, más estridentes. Esta sociedad civil global
incipiente se caracteriza por su heterogeneidad y fragmentación, y por
estar inserta en un sistema internacional multi-céntrico que, a diferencia
127
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de las sociedades civiles domésticas, no tiene por referencia a un Estado.


Por otra parte, como acertadamente señalan algunos autores, en realidad
es más transnacional que global, en tanto su entramado no alcanza a
cubrir la totalidad de la dinámica globalizadora y se articula sobre diver-
sos tejidos sociales transnacionales.
En este marco, como bien señala Edwards (2001), la sociedad civil
global “no es una cosa”, sino un escenario complejo de diversas orga-
nizaciones, movimientos y actores que no necesariamente constitu-
yen una fuerza uniforme y homogénea en los asuntos internacionales
y que presentan tensiones, clivajes y contradicciones internas eviden-
tes. No obstante, pese a su heterogeneidad y fragmentación y a la
diversidad de estrategias que impulsan, constituyen un referente no-
estatal crecientemente presente en la dinámica de la globalización. A
tal punto que en la última década, instituciones multilaterales como
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han
reformulado sus propias políticas de relación con la sociedad civil en
función de una mayor legitimación de sus agendas (6), proceso que
cuenta con el importante antecedente de la presencia de ONGs en el
Consejo Económico y Social (ECOSOC) y ante otras agencias de las
Naciones Unidas en décadas anteriores. Este reconocimiento progre-
sivo ha tenido, tal vez, su mejor ilustración en las iniciativas de ayuda
a diversas poblaciones, tanto las afectadas por conflictos y situaciones
de extrema pobreza como por desastres naturales, en los que las accio-
nes, generalmente lentas, de las organizaciones intergubernamentales
han tenido que articularse, de una manera compleja y a veces poco
efectiva, con la capacidad de movilización y acción de numerosas or-
ganizaciones no-gubernamentales, tanto en Camboya y Bosnia como
en Centroamérica y Ruanda, por sólo citar algunos ejemplos.
Pero también se ilustra con el crecimiento exponencial de las manifes-
taciones anti-globalización que citábamos al principio. Sin embargo, el
amplio panorama de redes y organizaciones no-gubernamentales presen-
tes en la actualidad en el ámbito internacional y que se asoman con fre-
cuencia a los medios de comunicación globales, no refleja a cabalidad la
complejidad y heterogeneidad de este entramado.
128
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

La heterogeneidad y diversidad de la incipiente sociedad civil glo-


bal se expresa tanto en su composición, donde convergen organismos
no-gubernamentales (ONGs) del Norte y del Sur, movimientos so-
ciales transnacionales de viejo (sindicatos y partidos políticos) y nue-
vo cuño (ecologistas, feministas, movimientos étnicos), asociaciones
y organizaciones solidarias, asociaciones profesionales y think tanks,
movimientos cooperativos, como en las agendas temáticas, con la
priorización de temas específicos y globales (pobreza, desarrollo, de-
rechos humanos, equidad de género, medio ambiente, transparencia
y corrupción, como los temas más visibles en la actualidad), y en las
diferentes estrategias de incidencia que impulsan.
En líneas generales, entre las ONGs –la parte más visible hasta
hace poco de la emergente sociedad civil global–, la tendencia predo-
minante es a promover una visión universalista y de “voluntarismo
racionalista” en torno a valores universales que, con frecuencia, refleja
las preocupaciones y aspiraciones de sectores de las sociedades
industrializadas y no siempre toma en cuenta las particularidades cul-
turales de las sociedades del Sur, asumiendo, sin embargo, la repre-
sentación de sus intereses, tanto en términos de los pobres en general
como de algunos países pobres en particular. En este contexto, la ca-
pacidad financiera y la experiencia acumulada de las organizaciones y
movimientos del Norte industrializado, han definido con frecuencia,
agendas que son “exportadas” a las sociedades del Sur, priorizando
temáticas globales que no siempre se encuentran presentes en el hori-
zonte cognitivo y de demandas del Sur y que a menudo responden a
un tratamiento conceptual y metodológico occidental, sin mencionar
las diferenciaciones que se establecen al seleccionar socios o contra-
partes, de acuerdo con el lenguaje de las diversas ONGs y agencias de
cooperación del Norte.
Por otra parte, mientras que los movimientos sociales de viejo cuño
pueden seguir lineamientos similares en el marco de concepciones de
poder mas específicas, los nuevos movimientos sociales transnacionales
tienden a combinar elementos de las ONGs, en lo que se refiere a sus
formas organizativas, definición de objetivos y agendas, modalidades
129
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de financiamiento y de incidencia, con estrategias de cambio que cues-


tionan algunos de los presupuestos básicos de la globalización en di-
versas áreas (7). Este proceso ha generado un extenso debate sobre si
sus objetivos, en general, apuntan asimismo a la lucha por el poder,
desde la perspectiva de sus propios miembros y de grupos vinculados,
dando lugar a nuevas formas de hacer política a nivel transnacional
con el propósito de introducir cambios sustanciales o si comparten
una visión no política y meramente solidaria con las ONGs.
Estos “clivajes” internos en el seno de la emergente sociedad civil
global – entre movimientos sociales internacionales y transnacionales
de viejo y nuevo “cuño” y ONGs; entre prioridades temáticas,
metodologías y estrategias diversas; y entre los enfoques del Norte y
del Sur–, hacen a la dificultad de identificar una sociedad civil global
homogénea como algo más que un conjunto inorgánico de redes y
movimientos sociales transnacionales, y abren una serie de
interrogantes sobre su devenir, recientemente expuestos en la litera-
tura y el debate respectivos entre académicos, funcionarios y
practitioners de la misma. En especial, cuando en el marco internacio-
nal se abordan los desafíos de una governanza global en el contexto
ampliamente democrático y participativo de una ciudadanía global.
Por otra parte, el proceso de toma de decisiones a nivel internacio-
nal, reducido a una serie de funcionarios y representantes que con
frecuencia pueden ignorar o distorsionar sus mandatos específicos y
que no cuentan con controles de la sociedad civil, hace a un “déficit
democrático” reiteradamente mencionado en las críticas ciudadanas a
la dinámica de los organismos y foros globales y regionales y que,
eventualmente, afecta las posibilidades de desarrollo de esta governanza
internacional. En este marco, la participación ciudadana está orienta-
da fundamentalmente a establecer mecanismos correctores o a resol-
ver este “déficit democrático” a través del activismo de las organiza-
ciones ciudadanas en campañas que apuntan a promover agendas es-
pecíficas o mecanismos de consulta, asesoría, participación y monitoreo
más efectivos por parte de la ciudadanía. Los planteamientos básicos,
en este contexto, están referidos a los derechos civiles y políticos, de
130
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

una emergente ciudadanía global o regional, en función de corregir


las distorsiones que surgen en el intento de desarrollar la democracia
a nivel global.
Pero el “déficit democrático”, particularmente (pero no solamente) en
las sociedades del Sur, se encuentra asociado a lo que eufemísticamente se
denomina un “déficit social”, que no sólo limita o conculca los derechos
ciudadanos a participar en la toma de decisiones, sino también los dere-
chos sociales y económicos de amplios sectores de la población, afectados
por los programas de ajuste y el impacto de la globalización asociados al
discurso legitimador del “consenso de Washington”. En este sentido, el
cuestionamiento de muchos de los sectores y movimientos “globalifóbicos”
va mas allá de la crítica de un establishment “globalitario” que se impone
con la actual arquitectura de poder mundial y que no abre espacios a la
participación ciudadana, a pesar de sus invocaciones democráticas, sino
que apunta más bien a cuestionar las desigualdades y la pobreza crecien-
tes que genera la globalización (8), en esta etapa de desarrollo del capita-
lismo.
Las diferencias entre la priorización del cuestionamiento del “défi-
cit democrático” inherente a la globalización y a los procesos de inte-
gración regional y subregional y la articulación de este cuestionamiento
con la crítica al carácter excluyente y no igualitario que acompaña a la
exclusión social y los efectos perversos de la globalización (en particu-
lar la injusta distribución de oportunidades y beneficios) están, con
frecuencia, en la raíz de las diferencias entre ONGs y movimientos
sociales; entre sus metodologías y estrategias de incidencia y, en espe-
cial, en la formulación e implementación de sus presupuestos ideoló-
gicos y doctrinarios, sus agendas y sus objetivos y prioridades.
Pero también implican una implícita convergencia en torno a los
rasgos eminentemente inequitativos, ya sea en el plano político o en
el económico-social, de la globalización en su modalidad actual, y
una común decisión de combatirlos en función de los intereses de los
ciudadanos del planeta y de la humanidad en su conjunto.
En la actualidad, la metodología de incidencia de las ONGIs y de
algunos movimientos sociales transnacionales, con una alta exposi-
131
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ción mediática y una alta visibilidad que no es ajena a sus estrategias


de recaudación de fondos, las ha convertido en la quintaesencia de la
sociedad civil global, básicamente debido a la implementación de es-
trategias de incidencia sobre los actores protagónicos de la estructura
de poder que se apoyan en el cabildeo a nivel internacional, la elec-
ción de causas y temas que concitan la atención y la movilización de
la opinión pública, de los medios y de los fondos de la población
mundial con mayores recursos, y el desarrollo de redes de comunica-
ción e intercambio de información y contactos significativamente fa-
cilitados en la coyuntura actual por la misma informática y el desarro-
llo de las comunicaciones y del transporte.
Esta metodología, originaria de las ONGs de los países industrializados
y desarrollada en el marco de sociedades civiles domésticas consolidadas y
dinámicas, se canaliza, no obstante, a nivel global, a través de dos estrate-
gias principales: por un lado, una estrategia de carácter predominante-
mente participatorio y cuyo referente es la acción ciudadana en la formu-
lación, diseño e implementación de políticas públicas a través de la
interlocución, presión e influencia sobre los gobiernos por parte de dife-
rentes grupos de presión y, por otro, una estrategia confrontacional gene-
ralmente promovida por diversos movimientos sociales que cuestionan
tanto el rol de los gobiernos (en particular en relación con los actores del
mercado) como las características actuales de la globalización. En algunas
circunstancias ambas estrategias pueden combinarse, utilizando a la vez
la movilización y el cabildeo pero, en general, tienden a identificar dos
vertientes diferenciadas de la acción de los diversos actores que configu-
ran la sociedad civil global, y a referir a contextos y culturas políticas
diferentes.
En este sentido, simultáneamente con la creciente visibilidad e
incidencia de diversos sectores de la sociedad civil global en los foros
y ámbitos internacionales, surgen interrogantes y preguntas sobre su
representatividad y legitimidad, por contraste con gobiernos demo-
cráticamente electos y sus funcionarios y representantes a nivel inter-
nacional en el marco del mandato electoral de sus propias poblacio-
nes. Con frecuencia los donantes que proveen fondos a las organiza-
132
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

ciones, e incluso sus propios miembros desarrollan mecanismos de


transparencia y de rendición de cuentas que contribuyan a legitimar-
las. No obstante, es paradójico que otros actores no-estatales, como
las corporaciones transnacionales, a pesar de que rinden cuentas a sus
accionistas, raramente tienen las mismas exigencias de
representatividad que las organizaciones de la sociedad civil, en parti-
cular en el marco de los procesos de integración regional basados en
acuerdos de libre comercio.
En este contexto, y a los efectos del análisis de la sociedad civil global,
es útil tener en cuenta la distinción entre una representación entendida
como mandato o delegación de las bases para ser representadas ante la
sociedad o los poderes públicos, y una representación como resultado “de
la sintonía del foro (u organización en particular) con las aspiraciones de
la sociedad y con los problemas que la afectan (Chiriboga, 2001, 88).
Mientras que la primera modalidad se vincula con el rol de partidos po-
líticos y sindicatos y su eventual expresión en la conformación, a través
de procesos electorales, de gobiernos, la segunda caracteriza a las ONGs
y organizaciones de la sociedad civil en general. En este sentido, estas
organizaciones no siempre son “representativas” por haber sido electas
por diferentes sectores de la población para cumplir un mandato, sino
que asumen un rol en los asuntos públicos a partir de su compromiso
voluntario con la defensa y promoción de algún bien público.
La representatividad de estas redes y movimientos trasnacionales
se ve especialmente cuestionada en el marco de las nuevas com-
plejidades de la articulación entre diversos niveles y ámbitos de
interacción del sistema internacional. En este marco, la dificultad
de articular demandas locales, nacionales, regionales y globales se
asocia, asimismo, con las dificultades para desarrollar agendas con-
sistentes con los intereses y prioridades de los sectores más activos
en cada uno de estos niveles. Adicionalmente, afecta asimismo a
la capacidad de incidencia sobre organismos internacionales, re-
gionales, nacionales y locales.
No obstante, y pese a los propósitos básicamente altruistas de los
diversos sectores que configuran la sociedad civil global, las preguntas
133
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

éticas sobre la representatividad y la legitimidad de las organizaciones


de la sociedad civil transnacional quedan en pie, más que nada por
sus dinámicas internas: ¿representan efectivamente a los ciudadanos o
a los pobres u a otros sectores que dicen representar?, ¿aplican en su
seno las mismas demandas de información, transparencia y rendición
de cuentas que exigen a los otros actores?, ¿establecen mecanismos
efectivos de monitoreo de la participación democrática y equitativa
en su seno?, ¿monitorean y evalúan efectivamente la eficiencia y
trasparencia de los fondos que recaudan?, ¿generan mecanismos
participativos de debate democrático en el seno de su membresía de
los temas y agendas que establecen y priorizan?, ¿contribuyen a una
mayor democratización y a la eliminación de las desigualdades que
caracterizan al sistema internacional en el actual proceso de
globalización? (Clark, 2001).
Estas interrogantes, válidas para la dinámica interna de las or-
ganizaciones de la sociedad civil, sean ONGs o movimientos so-
ciales, se vinculan asimismo a sus particulares formas de articula-
ción con el cambiante y complejo mundo globalizado, tanto en
términos de la definición de sus objetivos, prioridades y agendas
como de las estrategias impulsadas para cumplirlos, en el marco
de un entorno internacional de alta complejidad, diversidad y ace-
lerado cambio.
La heterogeneidad del campo de la sociedad civil global choca con la
realidad de un sistema internacional complejo, de múltiples actores, ám-
bitos y niveles de interacción, particularmente en el marco del proceso de
globalización, que, frente a los clivajes y contradicciones internas de la
sociedad civil transnacional y sus diversas y eventualmente contradicto-
rias expresiones, abre interrogantes sobre su efectiva capacidad de incidir
en el mundo global. De hecho, muchos analistas se preguntan si la visibi-
lidad e incidencia de algunas ONGIs y de los movimientos sociales
transnacionales actuales puede mantenerse como una fuerza de peso en
la dinámica internacional. La pregunta, desde luego, no está desvinculada
de las interrogantes enunciadas más arriba, fundamentalmente en fun-
ción de la propia consolidación, eventual institucionalización, consisten-
134
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

te representatividad y legitimidad y mayor transparencia de las mismas


organizaciones que la configuran.
Es indudable que esta interrogante han dado lugar en los últimos
años a una serie de cambios internos en las organizaciones y redes
emergentes de la sociedad civil global y el desarrollo de más profun-
dos mecanismos de democratización y rendición de cuentas internas,
con comités de monitoreo de la gestión, la transparencia y la eficacia
de sus acciones e iniciativas, y con un mayor seguimiento de la opi-
nión pública de sus controles internos tanto para el manejo de fondos
como de programas, campañas y estrategias diversas.
En este marco, Gaventa resume muy bien algunos de los desafíos que
plantea esta pregunta a la sociedad civil global, a partir de las lecciones
aprendidas en los últimos años:

1. La necesidad de que la acción ciudadana implique y pueda abarcar


una diversidad de enfoques y de resultados, lo cual supone asumir su
diversidad sin afectar las comunalidades propias, especialmente para
lidiar con los conflictos que emerjan en su seno, en particular te-
niendo en cuenta su heterogeneidad y complejidad;
2. El reconocimiento de que la acción a desarrollar debe darse en dife-
rentes niveles –local, nacional e internacional– que deben estar arti-
culados por alianzas verticales efectivas que contribuyan a aprender
a trabajar a través de fronteras geográficas, culturales y políticas y
que, eventualmente, ayuden a superar los obstáculos en la relación
entre Norte y Sur;
3. La necesidad de reforzar estos vínculos “verticales” por medio de
redes y alianzas horizontales que, a su vez, estén fuertemente arraiga-
das a nivel local;
4. El reforzamiento y la consolidación de la acción ciudadana a través
de modalidades participativas de investigación, sofisticada y sólida
capacidad de análisis de políticas y permanente aprendizaje
organizacional;
5. La atención y seguimiento permanentes de las formas internas de
governanza democrática de las organizaciones para que sean efecti-
vamente participativas, transparentes y accountable (Gaventa: 2001:
280-84).
135
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

¿Acaso existe una sociedad civil regional


en América Latina y el Caribe?

En este contexto, la última década ha sido prolífica, en América Latina y


el Caribe, en el desarrollo de redes regionales y subregionales de diversas
organizaciones de la sociedad civil. Hemos analizado algunos de estos
procesos en otros trabajos (Serbin....) (9) , al punto de argumentar a favor
de la emergencia de una incipiente sociedad civil regional, particularmente
en el área del Gran Caribe, pero eventualmente ampliable al conjunto de
América Latina y el Caribe. Más allá de que los procesos de regionalización
en nuestro hemisferio tengan predominantemente la impronta de los
acuerdos de libre comercio, orientados por el discurso legitimador en
boga y articulados, como complemento o como reacción, a los procesos
de globalización, una serie de elementos hacen pensar que, efectivamen-
te, estamos asistiendo al desarrollo regional de un fenómeno similar, con
sus particularidades pero no necesariamente disociado de la génesis de
una sociedad civil global.
En este sentido, tanto las orientaciones doctrinarias y conceptua-
les como las agendas, estructuras y estrategias de las organizaciones y
movimientos que configuran una incipiente sociedad civil regional,
tienden, de una manera similar a la sociedad civil global, a estar con-
dicionadas por los enfoques y percepciones de la globalización y de
los procesos de regionalización.
El surgimiento de las ONGs en nuestra región, ha estado fuerte-
mente asociado, en las décadas del sesenta y del setenta, a una serie de
rasgos muy definidos. Por un lado, nacieron de organizaciones de
base, frecuentemente vinculadas a la Iglesia Católica, que les ha con-
ferido un fuerte sentido de misión, una tendencia a privilegiar la su-
perioridad moral de sus iniciativas y el desarrollo de diagnósticos es-
quemáticos y de respuestas similares a los problemas de pobreza, des-
igualdad y represión, especialmente en el marco de los regímenes
militares que asolaron el continente (Wils, 1995, 13). Estos orígenes,
frecuentemente asociados a un alto grado de politización e
ideologización, han condicionado su evolución en tiempos recientes
136
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

y su transformación y ampliación en redes nacionales y regionales.


Muchas ONGs han tenido dificultades para adaptarse a los nuevos
tiempos e introducir cambios significativos en sus objetivos y estrate-
gias, ampliando su margen de acción e incorporándose tanto a pro-
gramas de más amplio alcance promovidos por gobiernos como por
organizaciones internacionales, a pesar de que desde sus inicios los
fondos para sus operaciones tuvieron, en general, un origen externo.
En este marco, la transición desde actitudes y estrategias
confrontacionales desarrolladas en las primeras décadas a estrategias
participativas en marcos democráticos tampoco ha sido fácil, en par-
ticular si se tiene la desconfianza ante el Estado de épocas anteriores y,
en especial, durante los regímenes militares.
La combinación de un alto sentido de misión con la dificultad de
ampliar sus enfoques e iniciativas más allá de lo comunal o local, se
articuló, adicionalmente, con ingredientes propios de las culturas
políticas latinoamericanas caracterizadas por un alto grado de liderazgo
personalizado, clientelismo y corporativismo que, con frecuencia, si-
guen presentes tanto en las ONGs como en los movimientos sociales
emergentes en la región, afectando seriamente su institucionalización
y su capacidad de gestión y de incidencia.
En este contexto, el salto al desarrollo de redes regionales y subregionales
orientadas a lidiar tanto con aspectos de la integración regional o
subregional como con los efectos de los programas de ajuste de la década
del ochenta y de la globalización en general, no ha sido fácil. Es necesario
matizar esta afirmación de acuerdo con las diferencias entre los diversos
contextos regionales. Mientras que en América del Sur el desarrollo de
redes más amplias no pudo quedar disociado, en el contexto de los proce-
sos de re-democratización, de los derechos humanos y políticos de la
ciudadanía, en Centroamérica y el Caribe, se vinculó, necesariamente, a
la consolidación de la paz y de la democracia pero también a la promo-
ción del desarrollo económico-social y a la lucha por la erradicación de la
pobreza, de una manera tal vez más nítida que en el primer caso.
A este cuadro cabe agregar que las dificultades del salto a una vi-
sión mas amplia de los condicionamientos estructurales de muchos
137
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de los problemas de las sociedades latinoamericanas y del Caribe, han


estado fuertemente signados por el parroquialismo y la dificultad de
desarrollar perspectivas regionales y/o globales en amplios sectores de
la población.
Por otra parte, el desarrollo de redes y ONGs regionales en Amé-
rica Latina y el Caribe ha estado signado asimismo en los últimos
años por una serie de condicionamientos externos, particularmente
en lo que a agendas y a fondos se refiere. En este sentido, las agencias
de cooperación y de las ONGs del Norte han condicionado con fre-
cuencia el desarrollo de las ONGs en cuanto a sus prioridades, es-
tructura organizativa y estrategias (10) , de la misma manera que, más
recientemente, lo han hecho los organismos multilaterales, como el
Banco Mundial y el BID, que han comenzado a desarrollar progra-
mas con la sociedad civil en la última década.
Como resultado de estos fenómenos ha sido que el surgimiento y
desarrollo de una incipiente sociedad civil regional o subregional en
América Latina y el Caribe ha enfrentado una serie de marcadas difi-
cultades, tanto endógenas como exógenas.
Hemos analizado en otros trabajos cómo estas redes incipientes se
han desarrollado “desde arriba” o “desde abajo”, en contextos como el
del Cono Sur, los países andinos, Centroamérica y el Caribe (Serbin;
Jácome; Yañez). Sin embargo, una serie de factores endógenos de la
región han contribuido a su actual expansión y desarrollo. Por un
lado, la aceleración y profundización (cuando no la ampliación) de
los procesos de integración regional y subregional desde la década del
ochenta y al calor de la proliferación de acuerdos de libre comercio
articulados a las nuevas estrategias de crecimiento económico promo-
vidas por el consenso de Washington y, por otro, la dinámica extra-
comercial (política y social) generada por el proceso de creación del
ALCA.
Estos procesos endógenos, propios de la región y del hemisfe-
rio, se han ido articulando con algunos procesos exógenos, tales como
las negociaciones de Lomé con la UE y las de la OMC, siempre den-
tro de una dimensión eminentemente económica y comercial que,
138
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

sin embargo, ha concitado la reacción de amplios sectores de la pobla-


ción, en convergencia pero no siempre vinculados a los procesos de
reacción anti-globalización a nivel mundial.
Un breve panorama de las iniciativas regionales y hemisféricas en
nuestra región permite identificar algunos de los ámbitos en los que
se desarrollan redes y organizaciones con capacidad de incidencia en
un entorno cambiante.
Por un lado, existen iniciativas que surgen desde la ciudadanía,
tendientes a incrementar la participación de la sociedad civil en el
proceso de toma de decisiones regionales. En algunos casos con la
directa interlocución de organismos regionales, como es el caso del
Foro de la Sociedad Civil del Gran Caribe y de CRIES en relación con
la AEC, SICA y CARICOM, fundamentalmente sobre la base del
impulso de una agenda de desarrollo alternativo y una estrategia de
incidencia participativa, frecuentemente obstaculizada por los gobier-
nos o poco asumida por ellos. En otros, con una incidencia claramen-
te marginal, como en el caso del Foro Económico Social del
MERCOSUR, en el que las iniciativas intersocietales tienden a desa-
rrollarse al margen de los esquemas intergubernamentales, en los
ámbitos académicos, fronterizos, comunales y municipales. Las rela-
ciones con agencias donantes son, en estos casos, aleatorias y escuáli-
das, lo que confiere un mayor margen de autonomía en la confección
de las agendas y de las estrategias, pero también reduce los márgenes
de desarrollo efectivo y de incidencia.
Por otra lado, se han desarrollado una serie de iniciativas en torno
al ALCA y a las actividades de los organismos multilaterales, en espe-
cial el BID. En el caso del ALCA, desde la Cumbre de Miami y cul-
minando con la reciente Cumbre de Québec, ha ido tomando cuerpo
una serie de iniciativas desarrolladas por diversas redes ha ido toman-
do cuerpo. En este sentido, junto con las consultas a las ONGs de
todo el ámbito hemisférico realizadas por FOCAL, el Grupo Esquel y
Participa de Chile, con un carácter participativo y en búsqueda de
una mayor interlocución e incidencia sobre el proceso de conforma-
ción del ALCA y sobre las decisiones gubernamentales respectivas, se
139
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

he desarrollado un movimiento más claramente confrontacional, cuyo


ejemplo más claro es la conformación de la Alianza Social Continen-
tal y la realización de Asambleas de los Pueblos paralelas a las Cum-
bres, a través de su cuestionamiento al desarrollo de acuerdos de libre
comercio, a los programas de ajuste y a una regionalización concebida
de acuerdo con los parámetros del consenso de Washington. Mien-
tras que en el primero caso, el financiamiento provino de apoyos gu-
bernamentales y de organismos multilaterales como el BID, en el
segundo las principales fuentes de financiamiento fueron de sindica-
tos, como la CUT brasileña y los sindicatos canadienses y organiza-
ciones sindicales como la ORIT, y de fundaciones progresistas y reli-
giosas y ciudadanas.
Junto a ellas, algunas redes como ALOP, conformada por ONGs
vinculadas más al trabajo de desarrollo de base rural, y una serie de
organizaciones ciudadanas en los ámbitos nacionales –Colombia, Pa-
namá, República Dominicana– se ha ido conformando una red de
iniciativas a nivel regional y subregional con el apoyo de del Banco
Mundial y del BID. Si bien el BID no aborda directamente la proble-
mática de la sociedad civil regional, el desarrollo de estas redes puede
configurar, eventualmente, un entramado para su articulación regio-
nal desde bases nacionales. Asimismo, a partir de una interlocución
con organizaciones y redes no-gubernamentales de derechos huma-
nos, la OEA ha ido extendiendo sus vínculos con organizaciones de la
sociedad civil orientadas por otras prioridades en el marco de un pro-
ceso de búsqueda de fortalecimiento de la democracia.
Todas estas iniciativas tienen una orientación común de crítica y
cuestionamiento, ya sea al “déficit democrático” de estos procesos, ya
sea a la exclusión y al déficit social que engendran, particularmente
por la articulación entre los rasgos de la globalización “globalitaria” y
tendencias similares en el desarrollo de iniciativas regionales o
hemisféricas, con una creciente exclusión política y social.
Sin embargo, si bien estas redes tienden a configurarse en las Améri-
cas desde distintos sectores de la sociedad civil con el propósito de enfren-
tar las características actuales de la regionalización, se caracterizan asimis-
140
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

mo por su alto grado de heterogeneidad y su complejidad organizativa y


estructural. En algunos casos responden a un modelo de ONG inspirado
en el Norte y desarrollado en condiciones de creciente participación en
temas puntuales; en otros reflejan un desarrollo del movimiento social
con aspiraciones a cambios más profundos, fuertemente marcados por
las tradiciones políticas de la región. En todos los casos la conformación
de redes responde al desarrollo de nodos organizacionales sobre cuya base
se despliegan coordinaciones más amplias con otras organizaciones y
movimientos, tanto de América Latina y del Caribe como de América
del Norte y, eventualmente, a nivel global. En este sentido es interesante
señalar la convergencia entre FOCAL, el Grupo Esquel y Participa, por
un lado, y Common Frontiers y otras organizaciones y sindicatos de Ca-
nadá, organizaciones religiosas y ciudadanas de EEUU, la red RMALC
de México, la CUT brasileño y la ORIT, por otro (estos últimos en el
marco de la Alianza Social Continental), así como la participación de las
organizaciones vinculadas a estas últimas en el Foro Mundial Social en
Porto Alegre y en otras iniciativas similares (Seoane y Taddei 2001).
La conformación de redes, ya sean de ONGs o movimientos sociales
variados, incluyendo sindicatos y organizaciones y redes sindicales, en-
frenta una serie de desafíos específicos.
En primer lugar, una serie de retos del entorno regional y global.
Por un lado, los gobiernos son poco receptivos a sus plantea-
mientos, ya sea en forma de diálogo o de confrontación, cuestio-
nando su legitimidad y representativa versus la representatividad
de gobiernos electos democráticamente (más allá de que éstos no
se acojan a sus mandatos respectivos). Esta limitada receptividad
(cuando no la franca reticencia o antagonismo de los gobiernos
que perciben a ONGs y movimientos sociales como esencialmen-
te anti-gubernamentales) se manifiesta por igual en la reticencia a
proveer a las organizaciones de la sociedad civil información ade-
cuada y a las características generalmente reservadas de muchas
negociaciones comerciales, como a la ausencia de fondos guberna-
mentales para apoyar al desarrollo de sus actividades. Por otra par-
te, muchas iniciativas de los organismos regionales y multilaterales,
141
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

son percibidas por las propias organizaciones de la sociedad civil,


como mecanismos de cooptación más que de reconocimiento efec-
tivo de sus demandas a pesar de que pueden generar una asisten-
cia económica sustantiva en el marco de proyectos y consultorías.
Sin embargo, y pese a la poca incidencia que puedan alcanzar, las
interlocuciones con los gobiernos y agencias multilaterales redun-
dan, evidentemente, tanto en una legitimación potencial de las
demandas de estos movimientos y organizaciones de la sociedad
civil como en una mayor incidencia a través de la presión y del
cabildeo una vez abiertos los canales de interlocución adecuados.
No obstante, inclusive al ser abiertos estos canales, los cambios
frecuentes en los interlocutores y, en especial, en sus agendas y
prioridades, hacen difícil mantener una línea consistente de diálo-
go e interlocución en función de mandatos específicos y requieren
de un alto grado de flexibilidad originando, a su vez, acusaciones
de cooptación o subordinación a los propósitos gubernamentales
o intergubernamentales. La frecuente persistencia de concepcio-
nes mesiánicas o ideológicas anti-gubernamentales o anti-
sistémicas, heredadas de las experiencias políticas de décadas an-
teriores, no contribuye a superar estos problemas.
A su vez, gran parte de las dificultades generadas por un entorno
regional y global cambiante está relacionada con los fondos para el
desarrollo de las actividades de redes de ONGs y movimientos socia-
les regionales. En principio, las agencias de cooperación y otras fuen-
tes de financiamiento tienden a subestimar los alcances del trabajo
regional o a colocar a éste en una escala de prioridades muy secunda-
ria, privilegiando el trabajo local o nacional y estableciendo relaciones
privilegiadas con aquellas organizaciones y redes que, efectiva o po-
tencialmente, pueden representar estos intereses. Adicionalmente,
persiste la tendencia de estas agencias a promover sus propias agendas
y prioridades. En este sentido, en la última década ha habido un des-
plazamiento de las prioridades regionales –en particular en el caso de
la agencias europeas y norteamericanas que han puesto más énfasis en
Europa Oriental primero y en Africa más recientemente, y de las prio-
142
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

ridades temáticas que, con frecuencia, varían regularmente desde la


importancia asignada coyunturalmente a los desastres y cataclismos
naturales a los procesos de fortalecimiento democrático de diversas
instituciones.
En este entorno internacional cambiante, la adaptación y supervi-
vencia de muchas redes y organizaciones de la sociedad civil, en tanto
dependen de fondos externos o logran una adecuada receptividad en
sus propios países o regiones que genere fondos para sus actividades,
sigue dependiendo significativamente de las agendas y del apoyo ex-
terno, sean éstas de las agencias de cooperación gubernamental, fun-
daciones u ONGs del Norte.
En segundo lugar, las redes regionales se enfrentan a una serie de
desafíos internos, de cuya resolución depende su sostenibilidad y per-
manencia.
La heterogeneidad y diversidad de los componentes de las diversas
alianzas estratégicas sobre las que se basan para su articulación regional
dificultan mantener una visión y una misión compartidas, más allá de los
principios generales que puedan posibilitar una convergencia. Con fre-
cuencia, esta diversidad provoca tensiones y conflictos en torno a la defi-
nición y duración de los mandatos de sus membresías, lo cual, a su vez,
impide desarrollar una capacidad propositiva consistente y una estructu-
ra sostenible para el desarrollo de sus objetivos y estrategias de incidencia
efectivas. La tendencia a la profesionalización y a la institucionalización
de muchas organizaciones en los últimos años, con la pérdida consecuen-
te del voluntariado o la militancia que antes caracterizaba a muchas de
ellas, choca, a su vez, con las limitaciones financieras y las características
frecuentemente personalizadas de la gestión de estas organizaciones en el
contexto de la cultura política local.
Estas dificultades, inherentes al trabajo de las organizaciones no-
gubernamentales y de los movimientos sociales en general, se articula
en el caso de las redes con una frecuente duplicación y falta de coordi-
nación entre sus organismos miembros, la competencia por fondos y
por el liderazgo respectivo, y la amplia dispersión y fragmentación de
estas iniciativas.
143
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

En esencia, los procesos de institucionalización de estas organiza-


ciones choca con frecuencia, a pesar de su diferente origen, con pro-
blemas similares a los de las instituciones gubernamentales en el mar-
co de los procesos de consolidación democrática en curso, reprodu-
ciendo virtudes, pero especialmente, vicios de las instituciones estata-
les y de su politización.
Finalmente, en tercer lugar, un elemento que hace de parteaguas
en la sostenibilidad y consistencia de las redes regionales es el de las
estrategias de incidencia que desarrollan en su articulación con la di-
námica gubernamental, intergubernamental y, en ocasiones, de sec-
tores empresariales. En este sentido, la polarización en América Lati-
na y el Caribe entre la tendencia participativa y confrontacional hace,
con frecuencia, a la difícil cuando no imposible articulación de inicia-
tivas consistentes y conjuntas de incidencia ante estos interlocutores.
Pese a que, como señala Chiriboga, es conveniente cambiar ambas
estrategias, ésta con frecuencia no logra articularse a causa de las di-
versas tradiciones y backgrounds políticos e ideológicos a que respon-
den los respectivos promotores y protagonistas, desgarrados entre una
tradición contestataria y anti-estatista de la izquierda latinoamericana
y las concepciones políticamente liberales de las vertientes de la parti-
cipación ciudadana.
Esta problemática, los desafíos políticos y financieros de un en-
torno regional y global cambiante y las dificultades organizativas que
arrastra una gran parte de las redes, organizaciones y movimientos
que conforman a la incipiente sociedad civil regional, hacen a las
interrogantes cruciales acerca de su desarrollo y sostenibilidad en el
contexto regional. En este marco, las preguntas sobre la legitimidad y
la representatividad de estas organizaciones se articulan asimismo con
su capacidad de superar las dificultades financieras, de gestión y de
articulación de agendas y estrategias para poder convertirse en
interlocutores válidos en los procesos de integración regional y
hemisféricas y, eventualmente, asumir un rol mas protagónico en el
ámbito global y en la promoción de una governanza democrática glo-
bal.
144
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

Críticas y desafíos pendientes

Independientemente de las estructuras que las caractericen y de las


estrategias que desarrollen, las organizaciones no-gubernamentales y
movimientos sociales que progresivamente van conformando una in-
cipiente sociedad civil regional enfrentan una serie de críticas a su des-
empeño y una serie de desafíos para su sostenibilidad futura.
En cuanto a las críticas, éstas abarcan un amplio espectro, particu-
larmente en el ámbito de América Latina y el Caribe. Sin embargo,
las principales apuntan a la ausencia de instrumentos críticos de auto-
evaluación, tanto de las ONGs como de los movimientos sociales
globales; a los vínculos y alianzas externas y, principalmente en el caso
de las ONGs, a las fuentes de financiamiento; a las relaciones general-
mente tensas y conflictivas con los gobiernos y organismos
intergubernamentales; a la burocratización y profesionalización de estas
redes y organizaciones que termina por atentar contra sus principios
democratizadores (Alternatives Sud, 1998, 30-31) y a su falta de legi-
timidad y representatividad (Foweraker y Landman 1997). Por otra
parte, en términos de los contenidos de sus agendas, Chiriboga sinte-
tiza las mismas en las dificultades de combinar lo económico con lo
social; la falta de desarrollo de sus capacidades, y los obstáculos para
articular agendas regionales (Chiriboga 2001, 100) que, evidentemen-
te, afectan sus capacidades propositivas.
Desde esta perspectiva, los desafíos que se presentan para su
sostenibilidad y desarrollo se pueden resumir en algunos retos exter-
nos y otros internos.
Entre los externos se cuentan la necesidad de desarrollar una ma-
yor interlocución con los gobiernos, tanto a nivel nacional como co-
munal y local, abandonando posiciones anti-estatistas sin perder la
capacidad de crítica y cuestionamiento pero articulándolas a una ma-
yor capacidad propositiva y al desarrollo de policy networks con
interlocutores válidos en las distintas instancias gubernamentales e
intergubernamentales; de superar las asimetrías existentes con los
donantes y generar nuevas fuentes de financiamiento tanto con go-

145
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

biernos como a través de recursos internos, sin condicionar sus agen-


das; de impulsar mayores interlocuciones con los sectores empresaria-
les en convergencias en torno a propuestas de desarrollo mas equitati-
vas y menos excluyentes; de desarrollar una mayor capacidad de diag-
nóstico y conocimiento de los entornos regional y global y capacitar a
sus miembros en una mejor comprensión de estas dinámicas, parti-
cularmente en el ámbito económico; y de promover alianzas con di-
versas redes a nivel regional y global para no duplicar esfuerzos ni
dilapidar recursos escasos.
Por otra parte, en el plano interno, los desafíos que se presentan
son: la urgencia de desarrollar una mayor capacidad propositiva sobre
la base de asociaciones con think tanks y centros y redes de investiga-
ción tanto regionales como internacionales; la necesidad de promover
mejores mecanismos que garanticen su legitimidad y representatividad
a través de una eficaz articulación entre las demandas locales, nacio-
nales y regionales; la demanda de mecanismos de mayor transparen-
cia y eficacia en la toma de decisiones y en el manejo de fondos en el
marco de las redes; la necesidad de generar condiciones para superar
aspectos de las culturas políticas a que responden para promover una
participación democrática a todos los niveles; y la articulación agen-
das posibilistas de incidencia y cambio puntual con agendas
maximalistas a largo plazo y, a la vez, vincularlas a estrategias combi-
nadas de participación crítica y de movilización.
Estos desafíos, presentados de una manera esquemática y que, desde
luego, requieren de un amplio debate para su implementación, constitu-
yen, sin embargo, los principales condicionamientos para el desarrollo de
una sociedad civil regional articulada al desarrollo de una sociedad civil
global, más allá de las evidentes diferencias y clivajes entre sus compo-
nentes, y de la ambigüedad de un concepto que, con frecuencia, mucho
abarca, pero que resulta de utilidad al identificar las principales fuerzas
contrahegemónicas que cuestionan o se enfrentan a las diversas manifes-
taciones de la globalización y, en nuestro caso particular, a sus expresiones
en los procesos de integración regional y subregional

146
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

NOTAS:
(1) Como señala Sartori, la diferencia de los movimientos anti-globalización con las situa-
ciones de violencia y masacres que se producen en otros lugares (como es el caso de
Ruanda o Sudán) está dada por la televisión, por un lado, que pone en un primer plano
y en forma inmediata el hecho en sí, y por otro, por la capacidad de convocatoria coyun-
tural del internet (Sartori, 2001).
(2) Cox se refiere a un nuevo multilateralismo que intenta reconstituir sociedades civiles y
autoridades políticas a una escala global, construyendo un sistema de governanza global
desde abajo (Cox 1997: XXXVII). Desde esta perspectiva, O´Brien et al. Plantean el desa-
rrollo de un multilateralismo complejo caracterizado por cinco rasgos distintivos: a) modi-
ficaciones institucionales variadas de las instituciones públicas internacionales en respuesta
a los actores de la sociedad civil; b) la mayoría de los participantes en este proceso están
dividiso por motivaciones y propósitos en conflicto; c) como resultado las formas emergen-
tes tienen características ambiguas en la actualidad; d) el multilateralismo complejo que así
se genera tiende a tener impactos diferenciales sobre los estados, de acuerdo a su situación
pre-existente en el sistema internacional, de tal manera que refuerza el rol de los estados
mas poderosos y debilita el de los estados menos desarrollados; y e) amplia la agenda de
políticas internacionales al incluir temas sociales (O´Brien at al. 2000: 5-6).
(3) Citado por Edwards 2001, 1.
(4) El término governanza o buen gobierno, proveniente del inglés governance, se ajusta
mejor a este proceso de multilateralismo complejo que el de gobernabilidad, básicamen-
te referido a como se ejercen el poder y la autoridad por parte de los estados. En el nuevo
contexto internacional, la governanza del sistema internacional depende de una multi-
tud de actores y no sólo de los estados y genera nuevos problemas en el análisis del poder
y la autoridad a nivel global. A los efectos de facilitar la lectura del texto, y sin abundar
en este debate, utilizamos el término governanza como equivalente a buen gobierno.
(5) Como señalan Boli y Thomas (2001: 63), desde 1850 “mas de 35.000 organizaciones priva-
das, no-lucrativas con un foco internacional han debutado en el escenario internacional”.
(6) Y según algunos analistas, de la cooptación de las organizaciones de la sociedad civil.
(7) Como señalan O´Brien et al., los movimientos sociales son “un subconjunto de
numerosos actores operando en el ámbito de la sociedad civil. Son grupos de gente
con un interés común que se agrupan para la búsqueda de una transformación de
largo alcance de la sociedad. Su poder se basa en la movilización popular para
influir a los que detentan el poder económico y político” y su visión es mas amplia
que la de los grupos de presión que, como las ONGs, buscan transformaciones de
menor escala. En este sentido, un movimiento social es aquel que opera en el
ámbito global y, a la vez, en el espacio local, nacional e internacional y como
acotan, “el término movimiento social global se refiere a grupos de gente en todo
el mundo trabajando en un plano transmundial en busca de un cambio de largo
alcance” (ibidem), en dónde el adjetivo global implica que la sociedad civil y los
movimientos sociales son mas diferenciados y menos cohesivos que sus contrapar-
tes domésticas, entre otras razones porque su relación con los estados es mas
ambivalente y difusa.
(8) Como apunta acertadamente Amartya Sen, el tema central en estos casos, directa o
indirectamente, es la desigualdad que caracteriza al proceso de globalización, tanto entre
las naciones como dentro de ellas (Clarín, 24/07/2001, p. 19).
(9) Tanto el INVESP como CRIES, en la región del Gran Caribe, como otros organismos

147
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

como CEFIR e INTAL, más en el ámbito andino y del Cono Sur, han producido abun-
dantes estudios y contribuciones a este respecto.
(10) Es interesante mencionar al respecto un caso recientemente documentado por el investi-
gador holandés Kees Bieckard quién revisó la creación y promoción de ASOCODE, una
organización regional campesina en Centroamérica por parte de la agencia holandesa
NOVIB, y su abandono una vez que la agenda y las prioridades de esta organización
holandesa fueron cambiadas.

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148
ANDRÉS SERBIN Globalifóbicos versus Globalitarios en América Latina y el Caribe

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149
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

La decepción democrática:
expectativas, desilusiones y retos

RUBÉN AGUILAR VALENZUELA*

La llegada de la democracia

P or décadas América Latina vivió dictaduras, gobiernos autoritarios


y el fracaso de los movimientos revolucionarios. Esto influyó de
manera decisiva para que, finalmente, los países del área adoptaran el
sistema democrático como la mejor manera de hacer frente a sus proble-
mas y rezagos económicos, políticos y sociales. En estos últimos años la
ola democrática, salvo el caso de Cuba, cubrió a toda la región.
A partir de esta decisión los gobiernos asumieron el compromiso
de actuar en el marco del Estado de derecho que implicaba, entre
otras cosas, organizar elecciones que pudieran ser consideradas como
tales, respetar la libertad de expresión y trabajar a favor de los dere-
chos humanos. La democracia vino acompañada de la adopción de
un modelo económico que planteaba la necesidad de participar en la
economía global y se aceptó, entonces, el reto de competir en el mar-
co de las exigencias que imponía esta nueva realidad mundial.
Después de quince años de vigencia del sistema democrático se
hace evidente que ha habido logros importantes a la hora de hacer
valer el Estado de derecho, garantizar el respeto a los derechos huma-
nos, combatir la corrupción, abrir el espacio a la participación ciuda-
dana y valorar el papel que juegan los gobiernos locales. Desaparecie-
ron las dictaduras, los gobiernos autoritarios y también los intentos
*Director de Análisis de la Presidencia de México, graduado en filosofía, maestría
y doctorado en sociología. Profesor de Ciencia Política en la Universidad
Iberoamericana, Consultor internacional del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM), asesor de organismos no
gubernamentales. Autor de decenas de ensayos académicos y periodísticos.

153
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

de tomar el poder por la vía de las armas. La democracia empieza a ser


parte integral de la cultura política de las sociedades latinoamerica-
nas. Antes era patrimonio de sólo unos cuantos países.
A los logros políticos se añaden los de carácter económico. En la
mayoría de los casos éstos todavía sólo se concentran en la estabiliza-
ción y consolidación de las grandes variables macroeconómicas. Los
gobiernos del área, a partir de un manejo responsable de la economía
y en el marco de la ortodoxia financiera, han logrado bajar la infla-
ción, reducir las tasas de interés, controlar el déficit público, evitar el
endeudamiento y elevar las reservas.
A partir del trabajo realizado en estos años, no sin problemas y
dificultades, los países de América Latina tienen hoy mejores oportu-
nidades que en las décadas de los años setenta y ochenta. Ahora se
cuenta con bases económicas y políticas más sólidas, por un lado,
pero también más adecuadas para avanzar en el impulso del desarro-
llo sostenido que conduzca a la superación de los grandes problemas
económicos y sociales que permanecen en el continente y con ellos se
afiance y consolide, de manera que resulte irreversible, la conquista
de la democracia.

El estancamiento económico: las reformas pendientes

La llegada de la democracia y los éxitos macroeconómicos no se ha


visto todavía reflejada en una mejora en las condiciones de vida de las
grandes mayorías. La economía de América Latina tiene quince o
veinte años, los mismos que tiene la democracia, tratando de
reencontrar el camino del crecimiento. La problemática económica se
expresa en que el mercado interno no logra consolidarse, no se gene-
ran los empleos que se necesitan y los niveles de ingreso de la pobla-
ción se quedan rezagados.
La problemática económica tiene tres vertientes. La primera: los
cambios en la política económica experimentados a partir de los ochen-
ta no han logrado generar el entorno de crecimiento sostenido que se
esperaba de ellos. La segunda: los políticos no parecen comprender

154
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

las variables fundamentales que hacen funcionar la economía. La ter-


cera: la lucha por el poder que abre la democracia ahora lo politiza
todo. Nadie, en una actitud responsable, quiere asumir los costos de
hacer las reformas que se necesitan, pero que no son populares y pue-
den hacer perder votos.
La reforma de los ochenta tenía claro que sólo una economía alta-
mente productiva podía crear las condiciones para un crecimiento
elevado y sostenido. En palabras de Paul Krugman, “la productividad
no lo es todo, pero en el largo plazo es casi todo: de la productividad
dependen la tasa de crecimiento, la disponibilidad de empleo y el
nivel de ingresos de una población”. La pregunta era entonces cómo
elevar la productividad para generar los beneficios que ella es capaz de
producir.
La reforma de los ochenta, que se prolongó en los noventa, partió
de asumir que los gobiernos no podían obligar a que la economía
fuera más productiva, pero sí estaban en condiciones de hacer posible
el crecimiento de la productividad. Así, las reformas fueron concebi-
das como instrumentos para forzar a los agentes económicos a mo-
dernizarse mediante la elevación de la productividad. El objetivo era
hacer cambios en la estructura económica que presionara a hacer
mejores cosas, a un menor costo.
La apertura de los mercados pretendía precisamente estimular la
competencia de la economía, en un primer momento, mediante la
importación controlada de bienes y servicios. La presencia de artícu-
los extranjeros con aranceles todavía altos debería inducir a los fabri-
cantes nacionales a optimizar sus procesos productivos. Las
privatizaciones de las empresas estatales se inscribía en esa misma ló-
gica. Los costos de producción de sus bienes y servicios eran muy
altos. Se quería, entonces, abrir espacio a la presencia de empresas
nacionales e internacionales para que ofrecieran en mejores condicio-
nes los bienes y servicios. Esa era la lógica.
El primer impacto de la modernización económica y la liberaliza-
ción comercial dio buenos resultados. Muchas empresas lograron trans-
formarse, y ser más productivas. Algunas de ellas empiezan a expor-
155
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tar. El PIB inicia su recuperación aunque de manera desigual. El éxito


inicial pronto empieza a perder su dinamismo y da origen a una situa-
ción problemática.
Con el paso de los años se puede ver que el escaso éxito que ha
tenido el modelo en la mayoría de los países se debe a tres fenómenos.
El primero: El proyecto de modernización económica fue parcial e
incompleto. El segundo: La infraestructura no creció al ritmo que
exigía la productividad. El tercero: No se realizaró la segunda genera-
ción de reformas que resultaban fundamentales para dar continuidad
al proceso.
El mercado se liberalizó y también se privatizaron muchas empre-
sas estatales, pero estos procesos no fueron homogéneos y tampoco
coherentes con el propósito de elevar la competitividad. En muchos
casos las privatizaciones implicaron la trasferencia de monopolios del
gobierno a manos privadas, pero no se abrieron a las exigencias de los
mercados. Elevar los niveles de competencia, para impulsar la
competitividad, se quedó sólo en una buena idea, pero no se hizo
valer. Se traicionó el propósito.
La productividad sólo se puede elevar en la medida en que exista
una infraestructura moderna que reduzca los costos de la energía
y el transporte. Es indispensable que crezca la capacidad de la fuerza
de trabajo a través de una mejor educación y que se haga valer la
plena vigencia del Estado de derecho y también el buen funciona-
miento de la seguridad pública. Todos estos son elementos funda-
mentales para elevar la productividad. La realidad es que los avan-
ces en estos campos han sido reales, pero muy marginales para los
niveles que requería el modelo económico que se adoptó en los
ochenta.
El que se haya frenado la segunda generación de reformas por pre-
siones políticas de actores que veían afectados sus intereses personales
o de grupo es un elemento que resulta clave para explicar el poco
éxito que ha tenido hasta ahora el modelo. Muchos países de América
Latina se han quedado a la mitad del camino en el proceso de trans-
formaciones y no han dado pasos que resultaban absolutamente ne-
156
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

cesarios, para modernizar la economía, pero también al conjunto so-


cial. Hay muchas reformas que han quedado pendientes.
Después de quince o veinte años se puede apreciar que el mo-
delo teórico que surge en los ochenta era mejor de lo que común-
mente reconoce la mayoría de sus críticos, pero que en los hechos
nunca se aplicó como se había propuesto. Incentivar la producti-
vidad, que era el propósito inicial, se pierde muy pronto. El mo-
delo es alterado en beneficio de los intereses de grupos empresa-
riales ligados a los gobiernos, por la incapacidad de los gobiernos
de hacerlo valer y aplicarlo en el marco de la exigencias del propio
modelo y también por la resistencia de los países más grandes con
los que se relacionan las economías de América Latina. Estos no
asumen las reglas que ellos mismos proponen en el proceso de
liberalización.
La economía de América Latina se encuentra estancada, no por los
cambios que se produjeron en el modelo económico de los años ochen-
ta, sino por la muy mala y a veces perversa aplicación que se hizo del
mismo. El modelo ha tenido buenos resultados en los países de Amé-
rica Latina que más se ajustaron a él, en particular el caso de Chile, y
en otras realidades de la geografía mundial, de manera señalada en
Asia. Si los países latinoamericanos no se quedan en la mitad del río y
son capaces de corregir desviaciones de los primeros años del modelo,
como muchas de las privatizaciones de carácter monopólico que aún
están presentes, es posible lograr que la productividad impulse el cre-
cimiento económico.
En todo caso las sociedades latinoamericanas están insatisfechas
porque el tiempo pasa, pero los resultados esperados del nuevo mode-
lo económico todavía no llegan. Los grupos sociales más pobres tie-
nen cada vez menos paciencia y exigen que se responda con mayor
rapidez a sus necesidades y demandas. Lo grave sería que estos grupos
perdieron la esperanza en las posibilidades que ofrece la democracia y
el modelo económico. Si esto pasa se entraría en una zona de peligro,
que ya se empieza a conocer en algunos países del área, y que no
conviene a nadie.
157
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

La decepción democrática

Después de años de fracasos e incertidumbres en la gestión del


Estado, se extendió en América Latina la idea de que en poco tiempo,
por obra de los gobiernos democráticos, se iban a cancelar todos los
problemas y rezagos políticos, económicos y sociales. La democracia
se presentó, o después de años de frustración así se le quiso ver, como
la panacea. Su arribo implicaba la llegada de una era dorada que todo
lo solucionaría. Muy pocos advirtieron los límites de la propia demo-
cracia o cuestionaron sus posibilidades reales.
Es muy probable que sin esta fe en las posibilidades de la demo-
cracias ésta nunca se hubiera hecho realidad en razón de la historia de
autoritarismo y paternalismo que caracteriza a la América Latina. Lo
cierto es que no se habló de las dificultades que implicaba gobernar
de manera democrática y más cuando se tenía que lidiar con muchas
de las realidades que sobrevivían de los antiguos regímenes o de lo
que suponía, a diferencia del pasado, gobernar con Congresos dividi-
dos o con una oposición que gracias a la democracia tenía nuevas
posibilidades de expresión.
Después de años de vivir en democracia, pero al mismo tiempo ser
testigo de que los grandes problemas sociales como los de la pobreza,
el desempleo y los bajos salarios no se han logrado resolver, por lo
menos de manera significativa, empieza a ganar terreno el desencan-
to. Estos años han hecho evidente, por si alguien tenía dudas, que la
democracia no era el atajo al paraíso, como en un momento también
la revolución lo planteó para sí. La decepción, con todo, tiene un
efecto didáctico para gobernantes y gobernados. Ni unos ni otros
pueden ser ingenuos, los dos tienen que aprender, a golpe de realidad,
cuáles son los límites, y las posibilidades reales de la democracia.(1 )
La democracia no es la panacea, queda claro, pero sí es un buen
sistema para gestionar los problemas políticos, económicos y sociales
de las sociedades latinoamericanas. La democracia, esto se ha podido
ver en todos los países, abre el espacio de participación a nuevos y
múltiples actores al mismo tiempo y, por lo mismo, se acota el poder

158
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

de los gobernantes y se elimina la posibilidad del autoritarismo. To-


das ellas no son cosas menores en una tradición política como la de
América Latina.
La decepción obliga a poner en su justa dimensión a la democracia
como sistema de gobierno. Por lo mismo, se está en una mejor condi-
ción que cuando se esperaba el asalto al cielo. Es cierto que ella no es
el atajo a él, pero sí, es una mejor elección que los gobiernos autorita-
rios, personalistas y discrecionales, que por décadas han ejercido el
poder como patrimonio personal y han utilizado los recursos del Es-
tado como un patrimonio privado. La diferencia no sólo es evidente,
sino notable.
Hay que reconocer, no para justificar pero sí para explicar, que en
muchos casos la democracia se hizo realidad en países de América
Latina en un momento de desaceleración de los más importantes
motores de la economía mundial y también en un ámbito de con-
frontación internacional que no han favorecido e incluso han obsta-
culizado el desarrollo de la democracia.
A esto se añade que en muchos casos la agenda de América Latina
no ha podido empatar con las tendencias del mundo contemporáneo
porque en muchos casos no podía ser de otra manea, los nuevos go-
biernos se han tenido que mover en medio de ideas y prácticas políti-
cas de sectores ciudadanos que eran afines, en muchos sentidos lo
siguen siendo, al antiguo sistema de gobierno. De otro lado, una bue-
na cantidad de los actores políticos, de los viejos y los nuevos, no han
asumido en serio la pluralidad política existente ni las condiciones
para la democracia, siendo prisioneros de una visión sólo competitiva
que pone en el centro de la actividad sólo las elecciones.

La identidad en la globalización

La globalización, pero también el nuevo papel del poder local, exigen


replantearse la identidad del Estado-nación y la identidad nacional-
local. La construcción del Estado-nación exigió la definición de las
fronteras físico-políticas y también de las ideológico-culturales. Esto

159
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

obligó a señalar las diferencias con el otro, que en muchos casos im-
plicó, la supresión o sometimiento de las otras expresiones culturales
con el propósito, así se entendió entonces, de crear una identidad
nacional.
La nueva realidad mundial caracterizada por la globalización de
los sistemas financieros, de las políticas de conservación ambiental y
de respeto a los derechos humanos, entre otras muchas, exigen políti-
cas y acciones conjuntas y comunes entre los países. Esto pone en
cuestión a los Estados nacionales y también a las identidades.
El peligro de la globalización, como se ha señalado en múltiples
ocasiones, es que se convierta en el dominio de una forma de vida,
determinada por la hegemonía de una sola cultura. El desafío, enton-
ces, de la sociedad globalizada es preservar las distintas identidades
culturales y que éstas tengan la misma legitimidad y respeto que la
cultura dominante. En otras palabras, se trata de construir un mundo
donde las identidades no se vean amenazadas. La globalización debe
garantizar la modernización, pero sin que las sociedades pierdan su
identidad y en todo caso si propicien su transformación.
En América Latina esto exige reconocer la diversidad de identida-
des que la conforman. Se trata de redefinir los vínculos que histórica-
mente se han forjado en el contexto de sociedades que encuentren y
reconozcan en la fusión racial y cultural, es decir, en el mestizaje, su
propia identidad. Mientras los latinoamericanos no asuman sus múl-
tiples pertenencias, mientras no encuentren formas de conciliar su
identidad con una actitud abierta y sin complejos frente a las demás
culturas, repetirán la historia. Hoy, la globalización debe convertirse
en la ventana que abra nuevas posibilidades para defender la diversi-
dad de culturas, pueblos y lenguas. (2)
Es necesario que las sociedades latinoamericanas asuman la diversi-
dad como un elemento distintivo y enriquecedor. Todas tienen pertenen-
cias múltiples, o sea, una identidad compleja, que permanentemente se
enfrenta a pertenencias que se oponen entre sí y obligan a elegir. La pro-
pia identidad, también la de los pueblos, se va construyendo y transfor-
mando a lo largo del tiempo. Como plantea Amín Maalouf, “la identi-
160
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

dad no está hecha de compartimentos, o se divide en mitades, ni en


tercios o en zonas estancas. Esto no significa que uno tenga varias identi-
dades, sino simplemente que la identidad es producto de todos los ele-
mentos que la han conformado mediante una dosificación singular que
nunca es la misma en cada persona”. Por ello, la riqueza que todo ser
humano posee lo hace singular e insustituible.

Dos actores protagónicos: lo indígena y lo local


La democracia ha traído consigo, es uno de sus aportes más significa-
tivos, el surgimiento de nuevos actores y la revaloración de espacios
que habían sido relegados. Lo local ha cobrado nueva relevancia como
lugar fundamental del desarrollo y, con él, las estructuras del poder
municipal. El movimiento de los pueblos indígenas adquiere tam-
bién un nuevo y distinto significado y también un posición de poder
que no tenía. De actor marginal pasa a jugar un papel central, sobre
todo en los países con mayor población indígena.

El poder local
En estos últimos veinte años se han visto las muchas ventajas y posibili-
dades que ofrecen los gobiernos locales como agentes del desarrollo y
como constructores y reproductores de la identidad personal y social en
un mundo globalizado. Los gobiernos antidemocráticos se propusieron
reducir a su mínima expresión las atribuciones de los gobiernos locales.
Los vieron siempre como una amenaza al poder central.
En la medida en que éstos tuvieran vida propia, y fueran democrá-
ticos, resultaban disfuncionales al proyecto autoritario. En muchos
países de América Latina el atraso de las estructuras del poder local
tiene que ver con esa realidad. Los poderes locales se enfrentan a una
historia de sujeción que les impidió desarrollarse y también a la pre-
sencia de una cultura política que los sigue viendo como una amenaza
a la unidad nacional.
La globalización, como plantea Jordi Borja, asigna más funcio-
nes y responsabilidades a los gobiernos locales. Como parte de
161
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

este mismo proceso, las decisiones de los organismos internacio-


nales y de las empresas multinacionales inciden cada vez más so-
bre los territorios locales. Todo esto plantea a los municipios nue-
vas exigencias y, por lo mismo, nuevas atribuciones, que requie-
ren cambios en las leyes, pero también en la cultura política. La
reforma institucional debe partir de la consulta a los políticos lo-
cales, los dirigente sociales y comunitarios que son los que mejor
saben lo que se necesita en la estructura municipal. (3)

Los pueblos indígenas

Las comunidades indígenas, un grupo históricamente excluido, tie-


nen una nueva presencia en América Latina a partir del inicio de los
años noventa. Los indígenas, que se concentran en algunos países de
la región, han elevado el nivel de sus protestas y también de sus exi-
gencias a través de nuevas formas organizativas. La movilización indí-
gena logró que se incluya en casi todas las constituciones de los países
latinoamericanos el reconocimiento al carácter pluricultural y
multiétnico de los Estados.
El indigenismo en la región se expresa ahora a través de dos gran-
des concepciones. Ambas parten de reconocer el fenómeno de la ex-
clusión social y cultural de los pueblos indígenas, pero a partir de ahí
sus planteamientos dan lugar a posiciones políticas que resultan real-
mente contradictorias:
a) El indigenismo incluyente. Reconoce que el movimiento político indí-
gena tiene necesidad de los espacios de participación democráticos e
institucionales en los actuales Estados nacionales. Asume, entonces, que
es necesario adscribirse a las reglas del juego democrático y también
trascender el discurso aislacionista. Promueve alianzas políticas con otros
sectores sociales afines a su movimiento, para lograr una mejor ubica-
ción en el escenario electoral.
El movimiento pretende que se reconozcan los derechos y particu-
laridades de los pueblos indígenas y reclaman espacios de autonomía,
pero siempre en el marco institucional de cada país. Se asume como
162
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

un actor político clave de la vida nacional y no pretende aislarse del


proceso político general. Esta propuesta indigenista tienen muchas
posibilidades de avanzar y consolidarse, pero también es cierto que
corre el riesgo de que la identidad y particularidades de la lucha indí-
gena se diluyan en la lucha política nacional y en el ejercicio de la
representación política.
b) El indigenismo excluyente. Pretende mantener la autonomía e inde-
pendencia de los pueblos aborígenes y fortalecer la idea de las múlti-
ples nacionalidades a partir de sus formas tradicionales, que luego
deriva en propuestas políticas aislacionistas, que tienden a la ruptura
del actual sistema político y, en todo caso, a la construcción de un
orden alternativo.

Un sector de la izquierda latinoamericana no termina de aceptar,


como lo plantea Roger Bartra, que la transición democrática en Amé-
rica Latina se consumó con el arribo al poder de fuerzas políticas del
centro-derecha. Ante esta situación estos mismos sectores han auspi-
ciado, como estrategia política de movilización, la restauración del
viejo populismo, pero ahora con una gran dosis de indigenismo. El
indigenismo se utiliza también como un nuevo frente de acción con-
tra la globalización. (4)
La exaltación de las identidades étnicas viene acompañada, de
manera contradictoria, de la expresión de formas primitivas de nacio-
nalismo. Esta concepción populista-indigenista niega el avance que la
democracia ha traído a Latinoamérica y defiende, aunque de manera
velada, formas autoritarias de gobierno. En los hechos habla de la
formación de una izquierda conservadora o incluso reaccionaria que
se construye y ampara en una ideología populista-indigenista-nacio-
nalista, que reivindica también la guerra revolucionaria.
La alternativa que propone este movimiento reivindicativo ya no
es el socialismo, incluso se distancia de él, sino la restauración de
tradiciones indígenas supuestamente basadas en la comunidad origi-
nal y los principios de la democracia directa. Los pueblos indígenas
viven en una situación de pobreza e injusticia que no se puede acep-
163
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tar. Es inmoral. El hecho es que la superación de sus problemas no se


va a lograr en un movimiento que reclama la vuelta a un pasado su-
puestamente ideal en el esquema de un indigenismo populista-
indigenista-nacionalista, que resulta en sí mismo conservador.
La posibilidad de romper la contradicción actual que se establece
entre el indigenismo incluyente y el excluyente, cosa que se debe in-
tentar, sólo se puede alcanzar en el ámbito de la política. La política es
el lugar que debe permitir el debate, pero también el encuentro de
estas dos posiciones. El ejercicio político de una democracia amplia y
participativa que es capaz de superar los prejuicios liberales y criollos,
tan comunes en los países latinoamericanos, debe garantizar la inclu-
sión de los pueblos indígenas. Esta debe estar asentada en la afirma-
ción y fortalecimiento de la identidad de los pueblos indígenas, del
reconocimiento de sus autonomías, pero inscrita en un escenario plu-
ral, que delibera y es capaz de disentir y que ve en la integración y la
pluralidad valores que resultan fundamentales para la construcción
de la gobernabilidad democrática y el desarrollo de la sociedad.

Las izquierdas y las derechas

La democracia ha traído consigo una nueva manera de entender a las


izquierdas y las derechas. Es cierto que entre ellas hay diferencias que
todavía resultan evidentes, pero también es verdad que en la medida en
que se consolida la democracia las diferencias tienden a borrase. Es el
mismo fenómeno que plantea para Europa el pensador búlgaro Tzvetan
Todorov cuando afirma que “... no quiero decir que derecha e izquierda
sean lo mismo, porque representan posturas diferentes ante los proble-
mas de la sociedad. Pero, en mi opinión, en Europa, derecha e izquierda
están relativamente cerca, porque hay un consenso democrático que su-
pera esta oposición, aunque en realidad esta oposición se mantenga en
política económica y en muchos otros campos” (5).
En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no la hace
el ser de izquierdas o derechas, sino el ser conservador o progresista. Hay
de unos y otros tanto en las izquierdas como en las derechas. En uno y

164
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

otro bando hay progresistas que trabajan por los cambios y reformas que
se requieren en los países, pero también conservadores que hacen todo
para que nada se mueva. En uno y otro bando hay conservadores que se
encierran en la defensa a ultranza de una ideología dogmática que se
niega a la acción y que trae como consecuencia el inmovilismo político,
que se presenta como coherencia. Esta posición, en uno y otro bando,
esconde la defensa de viejos intereses particulares y corporativos. En uno
y otro bando hay progresistas que privilegian, sin renunciar a sus princi-
pios, la acción de cambio y asumen un pragmatismo que los hace capaces
de tomar las decisiones políticas que se requieren, en el marco de lo posi-
ble, para modernizar las sociedades y hacerlas viables y más justas.

La legitimidad democrática: no basta con votar

La llegada de la democracia en América Latina ha traído consigo cosas


nuevas y positivas, pero todavía no logra terminar con muchas de las
viejas prácticas políticas. No podía ser de otra manera. Son décadas e
incluso siglos, de gobiernos autoritarios. En casi todos los países de la
región continúa, en unos más que en otros, el proceso de
desmantelamiento de las estructuras antidemocráticas al tiempo que se
construyen las instituciones, normas y prácticas propias de la
gobernabilidad democrática. La tarea es laga y todavía no está asegurada
del todo.
La legitimidad y representatividad electorales no otorgan de por sí
la legitimidad que se origina en el buen gobierno. En la democracia
las dos son importantes, pero tienen lógicas distintas. La primera se
obtiene con el triunfo electoral en un proceso equitativo y transpa-
rente y la segunda con la capacidad de gobierno que implica saber y
hacer posible la conducción e impulso del Estado.(6 )
Ante la historia de autoritarismo, inequidad electoral y de múlti-
ples fraudes, la transición democrática puso el peso del cambio en
garantizar la realización de elecciones limpias capaces de legitimar al
que resultara vencedor en las mismas. La sociedad y los tiempos así lo
exigían. Las elecciones y los gobernantes que surgían de la misma,

165
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

eran por fin legítimos y nadie los cuestionaba. Hecho sin duda histó-
rico.
El momento no permitía cuestionarera la plataforma política
que se ofrecía y tampoco si quien resultaba electo tenía capacidad
o no para gobernar. En todo caso se asumía que para los gobiernos
autoritarios ese tampoco había sido un elemento a considerar. Lo
importante era garantizar verdaderas elecciones que permitieran y
garantizaran la transición democrática. Después vendría lo demás.
En este proceso de arribo y consolidación de la democracia los países
de la región se han enfrenado a dos tipos de crisis políticas que son:

1) Los gobernantes carecen de la capacidad para conducir al gobierno


por inhabilidad o incompetencia. La demanda que plantean los dis-
tintos actores sociales rebasan al gobierno, que se ve imposibilitado
de resolver los problemas. Esta situación termina por desgastar y
luego quebrar la legitimidad original. Esta situación puede llevar a
que el gobernante dimita o termine su período, en medio de la de-
cepción social.
2) Los gobernantes carecen de las instituciones y facultades requeridas
para realizar un gobierno exitoso. El problema no es la falta de habi-
lidad de los gobernantes, sino la carencia de leyes e instituciones que
permitan gestionar con éxito al Estado democrático. La legitimidad
del gobernante no llega a romperse y tampoco conduce a la dimi-
sión, pero se desemboca en una situación de decepción social.

Los problemas de gobierno que plantean estas situaciones tienen


dos caminos de solución que son:
1) El problema del gobierno puede resolverse con cierta rapidez en la
medida en que se sustituya de manera pacífica al gobernante incom-
petente o que el proceso electoral conduzca a la alternancia. En este
caso hay que suponer que los ciudadanos consideran no sólo la alter-
nancia sino también las capacidades de quien habrá de ocupar la
responsabilidad del gobierno.
2) El problema del gobierno sólo podrá resolverse en un tiempo largo
por la complejidad que supone que se promulguen buenas leyes, se

166
RUBÉN AGUILAR VALENZUELA La decepción democrática: expectativas, desilusiones y retos

alcancen reformas relevantes y se construyan instituciones capaces


de gestionar al gobierno democrático. Es una tarea de largo aliento.
El fortalecimiento de la institucionalidad democrática de los paí-
ses latinoamericanos, sobre todo los que tienen una menor grado de
desarrollo, es una tarea estratégica impostergable, que requiere no
sólo de la participación conciente y responsable de los actores nacio-
nales, sino también del apoyo de los organismos multilaterales y de la
comunidad internacional. Latinoamérica no puede detenerse y me-
nos involucionar. El futuro y no el pasado es el punto de llegada.
El pensamiento económico, político y social latinoamericano no
puede ser presa de las ideas del pasado, del populismo autoritario o
del indigenismo excluyente. Esto impediría su desarrollo. El pensa-
miento latinoamericano tiene que innovar, crear nuevas ideas que res-
pondan a nuevos problemas. La línea de construcción de los socialde-
mócratas europeos, con sus distintas variantes, es un ejemplo a se-
guir. Asumen la condición de su realidad y en ella hacen su propues-
ta. El asalto al cielo no existe y sí la actividad dura de todos los días, sí
los procesos, sí el trabajo constante por superar prejuicios e ideas pre-
concebidas. Hay que negarse al pensamiento único de cualquier sig-
no. Hay, eso sí, que pensar.
La América Latina no tiene más oportunidad que profundizar las
reformas políticas, económicas y sociales que garanticen la viabilidad
de cada país y del conjunto regional. Hay que superar visiones
cortoplacistas para abrirse a la construcción de una comunidad lati-
noamericana a la manera de la Unión Europea. Es posible, es el cami-
no a seguir, es el futuro a conquistar.
El proceso de construcción de la unidad latinoamericana tiene que
ser visto en el marco de la unidad continental que debe también con-
siderar a los Estados Unidos y a Canadá. Es un gran reto, pero en el
largo plazo tiene que ser así. Los Estados Unidos deben ceder, en aras
de su propia seguridad, en sus posiciones imperiales y Latinoamérica
abrirse a un intercambio que exige superar resentimientos históricos,
que si bien tienen fundamento, requieren dejarse de lado para avan-
zar en una nueva etapa de la historia continental.
167
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

NOTAS

(1) La encuesta Latinobarómetro 2003 da cuenta de que empieza a haber un desencanto con
la democracia. Se realizó entre el 28 de junio y 28 de agosto del mismo año en 17 países
de América Latina y tiene un margen de error entre el 2.8 % y el 4.1 %. Ella revela que
el 53% de los latinoamericanos opinaba en 2003 que la “democracia es preferible a
cualquier forma de gobierno”, mientras que el 61 % lo hacía en 1996. Hay una pérdida
real del 8 %. En cambio el grado de satisfacción con la democracia no ha tenido varia-
ción ya que el 28% de los latinoamericanos manifestaba en el 2003 estar satisfecho con
ella en su país mientras que el 27 % lo hacía en 1996. Los resultados de la democracias
no terminan de convencer a los ciudadanos.
(2) La utopía de la identidad, Esther Kravzov Appel, Enfoque, 19 de octubre de 2003.
(3) La innovación política local, Jordi Borja, El País, 19 de Mayo de 2003.
(4) Un zombi político, Roger Bartra, El País, 26 de octubre del 2003.
(5) Entrevista a Tzevetan Todorov, filósofo historiador de las ideas, por J.M. Martí Font, El
País, 18 de Enero del 2004.
(6) “Crisis de gobernabilidad”, Luis F. Aguilar, Reforma, 18 de Febrero del 2004.

168
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

Dialéctica entre la esperanza


y el desencanto democráticos

RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN*

Un cierto desencanto democrático

T odo parecía indicar, al inicio de la década de los noventa, que en


América Latina la democracia había llegado para quedarse. Con
el resultado de las elecciones en Nicaragua (1990) y la firma de los
acuerdos de paz en El Salvador (1992) y Guatemala (1996), se cerra-
ban algunos de los más álgidos conflictos armados en el subcontinente.
América Central aparecía, en cierto sentido, como el último capí-
tulo de la “transición democrática” que había ido cambiando el mapa
en gran parte de América del Sur, de las dictaduras militares a los
regímenes civiles, procesos generalmente calificados de “exitosos”. Se
había pasado de una percepción de crisis general a una demanda uni-
versal de democracia.
Estas percepciones, dentro del clima de desconcierto que caracterizó
al final del siglo XX , se fueron atenuando a medida que las expectativas
puestas en la vida en democracia sólo estaban siendo parcialmente satis-
*Sociólogo y Psicoanalista. Investigador del Centro Coordinador y Difusor de
Estudios Latinoamericanos, UNAM-México. Entre sus publicaciones recientes
se encuentran los libros: La paz posible. Democracia y negociación en
Centroamérica (1979-1990), México, IPGH– CCyDEL-UNAM, 1998;
América Latina: Democracia, pensamiento y acción. Reflexiones de utopía,
México, Plaza y Valdés-CCyDEL, 2003 (En coautoría con Horacio Cerutti
Guldberg); L’éducation au regard de la mondialisation-globalisation, México,
AFIRSE-CESU-UNAM, 2003 (Coordinación general de Patricia Ducoing).
En prensa Deseo, saber y transferencia. Una mirada psicoanalítica a la
educación, México, Siglo XXI Eds. (En coautoría con M.del Pilar Jiménez
Silva y La dimensión imaginaria de la democracia, fruto del proyecto de
investigación: Democracia en América Latina: de imaginarios, procesos y
transiciones.

169
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

fechas. Persistían los problemas económicos de anteriores “décadas perdi-


das” y las lacras de la impunidad, la corrupción y el mundo del narcotráfico,
entre otras, se sumaban a los ancestrales problemas políticos y sociales
que permanecían en la región.
Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambientes sociales
y académicos, como si las luchas por los cambios de regímenes políti-
cos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidas y sufrimientos,
no hubieran valido la pena, o sólo hubieran producido cambios for-
males, “democracias formales”.
Posiblemente se olvidaba que la historia de la democracia en la
América Latina independiente ha sido una historia despareja, con rea-
lizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raíces, y que los fla-
mantes Estados nacionales y sus constituciones liberales no siempre
lograron la construcción de Estados de derecho, con las características
propias de un gobierno representativo.
Curiosamente, en esa historia, los actos o procesos electorales siempre
estuvieron presentes, como referencia muchas veces exclusiva de ejercicio
democrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciudada-
nos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuando se
habla de “cultura política” o de “cultura democrática”.
Esto plantea la doble vertiente de la democracia. Es un régi-
men político, pero también presupone o reclama ser una forma de
vida. Así, la comprensión de la democracia alcanzada, con sus lo-
gros históricos y sus déficits insalvables, fruto de tantos esfuerzos
y costos, evoca siempre algo más allá de su valor fundamental: ser
el medio privilegiado para la negociación y el fin de la violencia
política.

El difícil fin de siglo

La “llegada” de la democracia no necesariamente implicó una trans-


formación sustancial de las formas de gobierno ni del nivel de vida de
los pueblos de América Latina, al menos eso es lo que percibe la ma-
yoría.

170
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

A las dificultades habituales, ligadas al grado insuficiente de desarro-


llo y al crecimiento de la pobreza, se fueron sumando, entre otras calami-
dades, la defenestración de presidentes, los golpes de Estado virtuales, el
incumplimiento de promesas electorales, una corrupción rampante, el
sometimiento de gobiernos y clases políticas a los dictados de los organis-
mos económicos internacionales, la violación de los derechos de extensos
sectores de la población, la impunidad de actuales o pasados delitos, poca
atención a los actores emergentes y a nuevas propuestas políticas.
Los cambios hacia la democratización política que en muchos de
nuestros países acompañaron los procesos de “transición a la demo-
cracia” y que implicaron la creación o ampliación de instituciones
democráticas y las transformaciones institucionales para incluir acto-
res, fundar o fortalecer partidos políticos y controlar poderes fácticos,
en primer lugar las instituciones castrenses, comenzaron a dar señales
de agotamiento.
Es posible que la raíz estadocéntrica de las consideraciones sobre
“transición” haya hecho aparecer los cambios como una continuidad
político-institucional, un cambio de régimen para mantener una si-
tuación de poder, por lo que las transiciones ya no serían más los
procesos políticos centrales sino algo ya concluido, cuyo resultado ha
sido una democracia incompleta. (1)
No quedaba siempre claro que, una vez establecidas las bases de
una legitimidad representativa y de una economía abierta, debería
abrirse un vasto campo de reformas institucionales (2) , de espacios
de construcción de nuevas formas de participación ciudadana.
¿Qué será entonces lo que no ha funcionado?, ¿se habrá esperado
demasiado de la vida dentro de un régimen democrático?, ¿habrá tal
vez un imaginario social de plenitud que acompaña inexorablemente
las consideraciones sobre democracia?

Sociedad-economía: el vínculo perdido

Nos hemos ido acostumbrado a que quienes evalúan el desempe-


ño de la economía en nuestros países califiquen de “pérdidas para el

171
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

desarrollo” a cada una de las décadas recién pasadas. Posiblemente el


diagnóstico se repita en el año 2010.
Tal vez lo que se ha perdido sea más bien el grado de integración
creciente, heterogénea y desigual, de los procesos de industrialización
que durante años fortalecieron los vínculos sociales a la sombra de un
Estado protector.
Éste daba seguridad, particularmente a los sectores laborales y agra-
rios, dentro de un modelo de sociedad más inclusiva, que reclamaba
una tradición de participación ciudadana comunal. Un modelo de
Estado nacional-popular patrimonialista, fuertemente asistencialista,
que atendía a una amplia base de su clientela, corporativamente agru-
pada, construyendo así “un imaginario de protección” (3).
El deterioro de los vínculos sociales y de la solidaridad propios del
Estado benefactor, con los consecuentes cambios hacia versiones
neocorporativas y neoliberales, ha llevado desde entonces a un quie-
bre de las relaciones entre economía y sociedad, reflejado en un au-
mento de la desocupación y en la caída del valor del salario.
Todo esto se ha acompañado, o ha sido fruto de planes de reforma
estructural de cuño predominantemente neoliberal, con programas
de ajuste que han implicado privatizaciones, eliminación de subsi-
dios, rediseño y achicamiento de instituciones públicas, búsqueda de
eficiencia de la gestión, modernización del sector público, predomi-
nio del sector terciario, etc. A esto debe añadirse, como grillete final,
una deuda pública impagable, cuyo desarrollo ha adquirido ya un
funcionamiento autónomo.
Las promesas incumplidas o relativamente cumplidas de los regí-
menes autoritarios (industrialización, urbanización, modernización,
entre otras) se sumaron, vía neoliberalismo, a las maromas de la
globalización, al final de un modelo de desarrollo y, probablemente
también de un ejercicio de hegemonía mundial, con los cambios en la
percepción del mundo, de sus instituciones y de sus actores.
Este es el marco en el que aparecieron, reaparecieron, o se modifi-
caron los regímenes democráticos en América Latina: redefinición de
su relación con el Estado, el mercado y el sistema político, dentro de
172
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

una diferente visión y una disminución en la importancia atribuida


tradicionalmente al Estado-nación; una apertura indiscriminada al
exterior y un predominio del mercado “libre”.
Un marco, pues, muy ajeno al “terreno en donde debe crecer la
democracia”, por utilizar la expresión de Bobbio; terreno referido tanto
a los antecedentes históricos de los pueblos como a niveles de concen-
tración de la riqueza que supongan equidad en el desarrollo socio-
económico de las naciones, junto con las convicciones democráticas
de todos los actores sociales, dentro de una segmentación cultural
integradora, en donde la democracia pueda ser parte importante de
dicha conformación cultural.

La redefinición del “sujeto político”

Todo lo anterior ha implicado cambios sustanciales en la forma de conce-


bir y practicar la participación política. Ha habido en nuestra América
una fuerte recomposición de la clase política y de los actores que han
actuado fuera de ella. La desaparición de partidos y la reconstitución de
sistemas políticos, el anquilosamiento de los líderes tradicionales, la
obsolescencia de sus programas, la inexperiencia de los recién llegados y
la insuficiencia de los programas partidarios ha llevado a algunos a hablar
de “crisis de representación”, o incluso de “crisis del sujeto (político)”.
Esta pérdida del “sujeto” tradicional, el reemplazo de lo que ha ido
perdiendo vigencia u oportunidad, ha hecho surgir nuevas organiza-
ciones y actores sociales, a medias entre la movilización y la
institucionalización, más preocupados por la constitución o recons-
trucción de identidades individuales y colectivas. (4)
Lo anterior se ha traducido en la creación de nuevos espacios pú-
blicos, espacios de formación de conciencia colectiva, esferas
pretendidamente más desligadas del Estado, que articulen y diferen-
cien a los nuevos actores y movimientos sociales, a las mujeres, a los
grupos étnicos, a los partidos viejos y nuevos, a ciertas empresas y
empresarios, a los formadores de opinión, a sindicatos, intelectuales y
artistas, a los medios de comunicación social.

173
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Esto se ha traducido en reclamos de autonomía de la sociedad al


Estado, en el marco de la búsqueda de independencia antes que de
revolución social, cuya tarea principal sería la construcción y reivin-
dicación de identidades diversas, plurales, cambiantes, espacios de cons-
titución subjetiva que intentan construir un nosotros en discursos
específicos: etarios, de género, de clase, étnicos, ecológicos, de dife-
rencia sexual, etc, frente a un “otro” como enemigo del sistema, como
agente único y unificado de cambios democratizadores. ¿Será esto a lo
que se ha venido llamando sociedad civil?

La emergencia de la sociedad civil:


concepto antiguo, realidad nueva
La búsqueda de autonomía como condición sine qua non de una con-
cepción válida y legítima de democracia ha acompañado al surgimiento
y a la comprensión de la temática de la sociedad civil en América
Latina.
Un concepto tan antiguo y tan clásico como el de sociedad civil
reaparece, ajeno en general a lo que constituyó la base de las ciudada-
nías clásicas de la modernidad, en particular las que se centran en el
individualismo posesivo de las concepciones liberales. Más cerca po-
siblemente de lo que observó Tocqueville sobre la democracia nacien-
te en América, “las asociaciones voluntarias (que) pueden, por lo tan-
to, ser consideradas como grandes escuelas libres, donde todos los
miembros de la comunidad van a aprender la teoría general de la
asociación” (5) , es decir, la participación de ciudadanos en institucio-
nes y asociaciones igualitarias, la emergencia de una “cultura política”
basada en el carácter democrático de la acción social.
El concepto va unido, indefectiblemente, a muy variadas visiones
de Estado y de sociedad, con sus particulares referencias a la econo-
mía y a la cultura. “En los hechos, la sociedad civil es más bien el
terreno de formación, transformación y conflicto de una multiplici-
dad de poderes de facto ligados tanto al mercado como a la política”,
un terreno de reivindicación de todos los derechos individuales, civi-

174
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

les, políticos, que pretende dejar atrás “las viejas alternativas”


dicotómicas de capitalismo versus socialismo, reforma versus revolu-
ción y, particularmente, de democracia formal versus democracia sus-
tancial. (6)
Se trata de privilegiar el proceso de democratización social sobre el
de la democratización política, de la ciudadanía social sobre los dere-
chos políticos, una superación de la indiferenciación entre actores
políticos, sistema político y Estado, elementos que según Touraine
han caracterizado a las sociedades de nuestra América.
Esto abre a la temática y a la polémica de las relaciones entre socie-
dad y estado, entre estado y mercado y entre sociedad y mercado,
dentro del marco de la (re)definición de las relaciones entre esfera
pública y privada, un campo en donde el predominio se establece por
los criterios de acción, participación y publicidad.
Todo parece llevar a un concepto de ciudadanía plena, más allá de
una ciudadanía política, y más todavía, de una restringida ciudadanía
electoral.
¿Será la sociedad civil un nuevo nombre para la democracia, o el seña-
lamiento de las insuficiencias de una concepción meramente política de
la misma? ¿Encubrirá tal denominación más sentidos escondidos que los
que la hacen aparecer como algo nuevo, vivo, distinto del Estado y aparte
de la política, sin la contaminación que sufren indefectiblemente los par-
tidos políticos y los movimientos sociales; la sociedad civil como flor
exótica, dentro de ese mar de cinismo y corrupción que muestra el actual
ejercicio del poder un poco por todas partes?

Democracia dentro y frente a la sociedad civil


Hay quienes opinan que “la generalización del concepto (de sociedad
civil) dentro de la teoría democrática ha tenido mayor capacidad para
señalar un problema que para definir una solución” (7). Otros pare-
cen conciliar el asunto, al considerar que “sólo un Estado democráti-
co puede crear una sociedad civil democrática (y) sólo una sociedad
civil democrática puede mantener la democracia en un Estado” (8) .

175
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Pero a la hora de las concreciones prácticas, esta síntesis no


aparece tan apodíctica. En efecto, la democracia no es sólo un
conjunto de reglas y procedimientos formales, sino una forma de
legitimación del Estado, la esfera pública en donde los ciudada-
nos, en condiciones de libertad e igualdad, cuestionan y enfrentan
la concreción de la política, como factor determinante del proceso
democrático en su conjunto.
Lamentablemente, las concepciones de democracia han depen-
dido más de aspectos procedimentales, del establecimiento de re-
glas del juego, que del hecho de compartir valores y construir con-
sensos, en una muestra más de la separación secular que ha existi-
do en América Latina entre el Estado y la sociedad. La democracia
realmente existente, descrita empíricamente y que gira alrededor
del carisma o de la manipulación de los medios, esconde el rico
contenido de la idea democrática, el cual aparece desdibujado en
la univocidad reductora del modelo del elitismo competitivo. (9)
La democracia no funciona si no es unida al logro de derechos
formales y sustantivos, incluidos por supuesto los económicos. Po-
dría haber una cierta complementariedad entre sociedad civil y de-
mocracia, en tanto “sin una sociedad civil independiente, el principio
de autonomía democrática no puede realizarse; pero sin un Estado
democrático comprometido en profundas medidas redistributivas, es
poco probable que la democratización de la sociedad civil arribe a
buen puerto”. (10)
En este sentido, sería una esfera de acción colectiva, alimento na-
tural de la democracia, como propuesta de establecimiento de nuevos
derechos y de nuevas formas participativas, a medio camino entre
movilización e institucionalización, en sociedades complejas y
heterogéneas en las que la conciencia de la ciudadanía y la conciencia
de pertenencia a una comunidad pueden entrar en tensión. (11)
Esto supondría que se sortearan dos peligros: una concepción acorde
con el neoliberalismo vigente, la sociedad civil como constelación de
intereses privados cuyo paradigma de libertad, creatividad y flexibili-
dad es la empresa capitalista, opuesta al Estado como a un ogro, for-
176
RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos

mando principalmente una sociedad de consumidores. O una de ca-


rácter populista, una sociedad civil equivalente al pueblo y éste a la
democracia, sin mediaciones institucionales, como forma
movimientista. (12)
Tal vez esto suponga trascender “la simplista antinomia entre Es-
tado y sociedad civil, encerrada en una lucha de suma cero” (13) , o al
dilema entre autonomía y centralización que impida valorar la fuerza
de las movilizaciones sociales y la necesaria institucionalización de los
procesos.
La sociedad civil no es necesariamente un nuevo adjetivo de la
democracia. “No existe democracia si hay fusión entre sociedad civil
y Estado, si ambos niveles no se hayan suficientemente diferenciados,
si no existe una sociedad civil autoorganizada, pluralista y autóno-
ma”. (14) La viabilidad de la democracia, a su vez, suele depender de
la representación e intermediación entre partidos, movimientos y gru-
pos de interés.
Tanto la democracia como la sociedad civil se mueven dentro del
espacio de la fragmentariedad y el conflicto, aunque pueden abrirse
también al surgimiento de solidaridades concretas y auténticas. Al fin
y al cabo, las dos constituyen el fruto histórico del modelo de socie-
dad subyacente.

177
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

NOTAS
(1) Garretón, Manuel A., “Situación actual y nuevas cuestiones de la democratización política
en América Latina”, en Hengstenberg, P. et al, Sociedad civil en América Latina: represen-
tación de intereses y gobernabilidad, Caracas, ADLAF-Nueva Sociedad, 1999, p.61
(2) Portantiero, J.C., “La sociedad civil en América Latina, entre autonomía y centraliza-
ción, en Hengstenberg, op.cit, p.31
(3) Portantiero, Juan C., op.cit p. 33
(4) Cfr. Fitoussi, J.P. y Rossavallon, P., La nueva era de las desigualdades, Buenos Aires, Manan-
tial 1997
(5) Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, México, México, Gernika, 1997,
p.124
(6) Salazar, Luis, “El concepto de sociedad civil, usos y abusos”, en Hegstenberg, P., op. Cit,
pp.21-25
(7) Portantiero, J.C.,op.cit.p.31
(8) Walzer, Michael., “La idea de sociedad civil. Una vía de reconstrucción social”, en Del
Águila, R. y Vallespín F., La democracia en sus textos, Madrid, Alianza, 1998,.p.391
(9) Páez Montalbán, Rodrigo, La paz posible. Democracia y negociación en Centroamérica
(1979-1990), México, IPGH-CCyDEL, 1998
(10) Cfr. Held, David, Modelos de democracia, Madrid, Alianza Editorial , 1991
(11) Idem, p.31
(12) Cfr.Portantiero, J.C.op.cit.p.34
(13) Diamond, L.,op.cit.p.186
(14) Portantiero, J.C.,op.cit,p.37

BIBLIOGRAFÍA:
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FCE, 1999
CANSINO, CÉSAR, “Rediscutir el concepto de sociedad civil”, México, Metapolítica, Vol.I, No.2,
abril-junio de 1997
COHEN, JEAN y ARATO, ANDREW, Sociedad civil y teoría política, México, FCE, 2000
DE TOCQUEVILLE, ALEXIS, La Democracia en América, México, Gernika, 1997
DIAMOND, LARRY, “Repensar la sociedad civil”, México, Metapolítica, Vol.I, No.2, abril-junio de
1997
FITOUSSI, JEAN-PAUL y ROSANVALLON, PIERRE, La nueva era de las desigualdades, Buenos
Aires, Manantial, 1997
GARRETÓN, MANUEL, “Situación actual y nuevas cuestiones de la democratización política en
América Latina”, en Hengstenberg, Peter et al, Sociedad civil en América Latina: representación
de intereses y gobernabilidad, Caracas, Nueva Sociedad, 1999
O’DONNELL, GUILLERMO y SCHMITTER, PHILIPPE, Transiciones desde un gobierno autoritario.
Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Buenos Aires, Paidós, 1988
PÁEZ MONTALBÁN, RODRIGO, La paz posible. Democracia y negociación en Centroamérica (1979-
1990), México, IPGH-CCyDEL, 1998 Portantiero, Juan Carlos, “La sociedad civil en América
Latina: entre autonomía y centralización”, en Hengstenberg, op.cit.
SALAZAR, LUIS, “El concepto de sociedad civil (usos y abusos)”, en Hengstenberg, op.cit.
WALZER, MICHAEL, “La idea de sociedad civil. Una vía de reconstrucción social”, en Del Águila,
Rafael y Vallespín, Fernando, Eds., La democracia en sus textos, Madrid, Alianza Editorial, 1998

178
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

La tentación autoritaria

SANDRA WEISS*

E l alto grado de violencia es – junto con elevados niveles de po-


breza y de desigualdad (1) – una de las caractéristicas más dis-
tintivas de las democracias latinoamericanas. Para analizar el fenóme-
no conviene apuntar hacia dos de los países más violentos en la re-
gión: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios de los años 90
estaban en 150 y 89 homicidios por cada 100.000 habitantes respec-
tivamente y excedían por mucho el promedio regional de 22,9 – que
de por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7). (2) Ciudades
como Buenos Aires, Rio de Janeiro y la Ciudad de México también
sufren el acoso de la delincuencia organizada y la inseguridad.

Violencia y gobernabilidad:
«cero tolerancia» versus enfoque holístico
«Somos un pueblo armado», me comentó en una conversación el so-
ciólogo salvadoreño Carlos Ramos de la Flacso sobre esas estadísticas
(3) . La expresión es una ironía sobre la consigna rebelde de la guerra
civil: «el pueblo armado vencerá». De hecho, en El Salvador se estima
Politóloga alemana, diplomada de la Escuela Diplomática de la Cancillería
alemana y del Institut d’Etudes Politiques de Paris. Periodista del desk alemán
de la Agence France Presse (AFP) (1995-99). Trabaja desde 1998 como
corresponsal para América latina, primero con sede en México, luego en
Uruguay para diarios de Berlín (Die Welt an Sonntag) Bonn (General
Anzeiger), Viena (Der Standard), Berna (Der Bund). Resumen de una
investigación realizada en El Salvador y Colombia para la fundación Heinz-
Kühn, para ser publicado en el anuario de Lateinamerika Jahrbuch.

179
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

actualmente en 450.000 el número de armas de fuego, entre legales e


ilegales (PNUD, 2003). El crecimiento económico después de los
tratados de paz en 1992 fue acompañado de un aumento de la crimi-
nalidad y desmiente a todos los optimistas que creían que los acuer-
dos y el boom económico de ese pequeño país centroamericano resol-
verían los problemas sociales (4) . La última encuesta sobre percep-
ción de la seguridad ciudadana (5) mostró que el 86.4% de la gente
se siente insegura en el bus, el 84.6% en el mercado, el 81.9% en
parques y plazas, el 81.6% en el centro de la ciudad capital, el 70.2%
a la salida del trabajo, el 65% en su vehículo y el 60.4% en su colonia.
A la pregunta sobre cambios de conducta provocados por la sensación
de inseguridad, el 52.9% de la gente respondió que había limitado los
lugares de compra, el 56.8% manifestó que evita asistir a lugares de
recreación, el 20.1% ha cerrado su negocio, el 46% expresó su deseo
de cambiar de barrio o trasladarse a una colonia cerrada y el 24.9%
decidió adquirir un arma de fuego.
En cuanto a Colombia, la alta tasa de homicidios no es solamente
causa de la guerra civil. Como subrayan Armando Montenegro y Carlos
Posada (6) , aunque en Colombia ha subsistido por más de 40 años
una actividad guerrillera, el promedio anual de muertos en acciones
estrictamente militares pertenecientes a las Fuerzas Armadas regula-
res o a las guerrilleras es una proporción insignificante en el total de
homicidios de los últimos decenios (menos del 1% en 1993), aunque
las actividades de la guerrilla ligadas al narcotráfico y al secuestro de
civiles con fines económicos hacen cada vez más borrosa la línea divi-
soria entre la violencia política y la criminalidad. «En Colombia vio-
lencia y criminalidad son casi sinónimas en su historia contemporá-
nea y sobre todo en los últimos años», coinciden Montenegro y Posa-
da.
En los dos países, la inseguridad se convirtió en una especie de
paranoia colectiva – y en una especie de círculo vicioso que contribu-
yen a reproducir los medios de comunicación y los políticos. Ambos
lo manipulan de manera muchas veces irresponsable. En los medios
prevalece el esquema de «pobre, joven y masculino igual a delincuen-
180
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

te». La nota roja reemplazó a las noticias de guerra y la competencia


en el amarillismo es feroz. En esa carrera por la venta de escándalos ya
no hay reglas de ética periodística como evitar inculpaciones previas,
no citar nombres y apellidos de simples sospechosos aún no senten-
ciados.
Veremos ahora cómo dos visiones diferentes del problema de la
violencia han llevado a dos estrategias diferentes y cuáles son sus re-
sultados para un análisis comparativo. Elegimos la política de la «tole-
rancia cero» implementada en San Salvador (con una tasa de homici-
dios en 1999 de 59 por cada 100.000 habitantes (7)) y el «enfoque
holístico» que se adoptó en Bogotá (con una tasa de homicidios de 39
de cada 100.000 hab. en 1999).

Estrategia «cero tolerancia» importada de Estados-Unidos

La política de «cero tolerancia» se inventó hace algunos años en Nueva


York bajo el gobierno del alcalde republicano Rudolph Giuliani y su
jefe de policía, William Bretton. Su filosofía es que los pequeños
infractores serán los grandes criminales del futuro y por eso deben ser
reprimidos antes de que sea tarde (8) . De modo que orinar en la calle
como suelen hacer los salvadoreños y colombianos o pintar graffitis
son actos que tienen que ser castigados con dureza. El despliegue de
patrullas preventivas en las «zonas calientes, una depuración de la
policía de elementos corruptos y un contacto estrecho con la pobla-
ción, lo que se llama «policía comunitaria», son otros elementos. El
plan de seguridad de Giuliani fue financiado en parte por los empre-
sarios neoyorquinos, preocupados por su integridad personal y la ren-
tabilidad de sus negocios.
La estrategia ha seducido a muchos políticos de Latinoamérica
que se vieron superados por el aumento de la delincuencia y quisie-
ron ser «tan eficientes» en el combate al crimen como las dictaduras
que les precedieron. Al inicio del año 2004, la «tolerancia cero» o
elementos de ella se están implementando también en Honduras y
Nicaragua (plan «mano dura» contra las bandas juveniles, las maras),

181
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

en el Distrito Federal de México, en Rio de Janeiro y en el conurbano


de Buenos Aires.
Igual que en Nueva York, en El Salvador, el entonces jefe de la
Policía Nacional Civil (PNC), Mauricio Sandoval, consiguió sin pro-
blemas el apoyo de los empresarios salvadoreños y del gobierno de los
Estados Unidos para la realización de su plan. Para los Estados Uni-
dos era una buena ocasión de tener acceso privilegiado a través del
FBI a las entrañas de la PNC, que estuvo anteriormente bajo la in-
fluencia española, porque España ayudó en su formación como parte
de los acuerdos de paz de 1992 que pusieron fin a 12 años de guerra
civil que costó la vida a más de 75.000 personas. Sin duda, Washing-
ton busca mejor información sobre sus reales preocupaciones: el rol
de El Salvador en el tráfico de drogas y el lavado de dinero. Según
funcionarios estadounidenses, la joven PNC todavía carece de efi-
ciencia en el combate contra el narcotráfico.
Sandoval encontró otro aliado en los empresarios preocupados por
los elevados gastos de seguridad y las consecuencias negativas para las
inversiones. Ricardo Awad de la Unión de Dirigentes de Empresas
Salvadoreñas (UDES) denunció que entre los costos de producción
se debe calcular entre cinco y seis por ciento del total para los gastos
de seguridad. Según los empresarios, las pérdidas por robos de furgones
ascendieron en 1998 a 600 millones de colones. El economista Mi-
guel Cruz de la UCA calcula las pérdidas anuales por la criminalidad
en 13% del producto interno bruto. Con la campaña del canje de
armas por comida, los empresarios se erigieron en voceros de una
élite cada vez más preocupada por el miedo a perder el control de la
«transición democrática». Con la estrategia «tolerancia cero» encon-
traron una herramienta ideal para volver a tomar las riendas. Colabo-
ran no solamente con la policía y con la prensa con este fin, sino
también con la Asamblea. Así, una gran parte de las reformas al códi-
go penal (9) fueron redactados por la influyente Asociación Nacional
de la empresa privada (ANEP) con la ayuda de el think tank de dere-
cha, FUSADES. Las reformas aumentan entro otros la pena máxima
de 30 a 35 años de cárcel y permiten el uso de agentes encubiertos.
182
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

La ex-guerilla convertida en partido político de izquierda, el Fren-


te Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN), opuso poca o
ninguna resistencia a esa tendencia punitiva-autoritaria, desarmada
de otra estrategia y probablemente para no perder votos en las futuras
elecciones de marzo de 2004. La política de mano dura tiene tanta
popularidad (10) que una promesa en ese sentido no puede faltar en
ninguna campaña presidencial en Centroamérica desde hace varios
años. Para ilustrar: el candidato presidencial del partido de derecha
Arena, Tony Saca, quien ganó las elecciones en marzo con más del
60% de los votos prometió a inicios de 2004 un plan «super mano
dura» (11) .
Por las mismas razones y otras, que se deben probablemente a su
génesis como fuerza armada insurrecta, los ex-guerrilleros converti-
dos en parlamentarios no se opusieron a la ley de armas de fuego que
expande la posesión de ésas en manos de los ciudadanos (hasta de
grueso calibre) con el argumento de una «legítima auto-defensa de los
cuidadanos» y abrieron así el camino a la repetición de la desastrosa
experiencia estadounidense con esa práctica. No les importó estar del
mismo lado que algunos diputados derechistas cuyos nombres se
manejan en los medios salvadoreños como vinculados al trafico de
armas y a las agencias de seguridad que emplean 24.000 efectivos –
más que las Fuerzas Armadas (12).

Los ambiguos resultados de la estrategia

El elemento clave de la estrategia de «tolerancia cero» es la policía,


cuyas atribuciones y tareas aumentaron durante el gobierno de Fran-
cisco Flores entre 1999 y 2004, lo que llevó al jefe de la PNC, Mauricio
Sandoval, a pedir un aumento de los efectivos de 18.000 a 21.000
elementos y del presupuesto. Para implementar el nuevo plan, Sandoval
obligó a los policías a trabajar en turnos de 12 horas lo que causó un
gran malestar en la corporación. Además, dada la carencia en efecti-
vos bien formados, Sandoval tuvo que apoyarse en los «grupos de
tarea conjunta» (GTC) formados por policías y militares cuya exis-

183
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tencia contraviene al tratado de paz que prevé un retiro completo de


los militares de las tareas de seguridad pública.
Los resultados eran mixtos (13): En Zacamil, zona suburbana de
la capital San Salvador elegida para realizar el plan piloto, y por ello
equipada su delegación con nuevos vehículos y más agentes, la delin-
cuencia disminuyó un 40 %. En la zona suburbana capitalina de
Soyapango, en cambio, se produjo un incremento delincuencial del
25 % en el mismo periodo. El robo de vehículos hasta se cuadruplicó.
Durante el despliegue de 800 soldados y 1.000 policías en San Salva-
dor a mediados de julio 1999 en el marco del plan antidelincuencial
«ciudad segura», se incautaron 154 armas de fuego y 103 vehículos
robados; 110 personas fueron arrestadas (la mayoría por delitos me-
nores y liberadas poco después), 744 multadas por delitos de tránsito.
Así que a corto plazo, el aumento visible de la presencia policial en
ciertas zonas logró bajar los índices de criminalidad en esa zona y gozó
de popularidad. Sobre todo, porque la estrategia fue acompañada por
algunas acciones sociales realizadas por Salvador Samayoa, un intelec-
tual ex-guerrillero protagonista de los acuerdos de paz y entonces jefe
del Consejo de Seguridad Nacional. Se construyeron campos de de-
porte y centros juveniles en las áreas marginales. Entre 1999 y 2003,
en todo el país, la tasa de homicidios había bajado a 97 por cada
100.000 habitantes (14) y en la capital a 39 por cada 100.000 habi-
tantes (PNC). Algo que por cierto no todos vinculan a la «tolerancia
cero». José Miguel Cruz de la UCA, por ejemplo, constata una dismi-
nución de la violencia lineal en el tiempo y la explica por el paulatino
avance del proceso de pacificación.
¿Pero a qué precio? Los habitantes de esas zonas se sienten discri-
minados por la cobertura mediática tendenciosa de los operativos. Se
quejan también de que los verdaderos «peces gordos» fueron avisados
de antemano por informantes dentro de la policía y se habían ido del
barrio – para regresar cuando haya cesado el operativo. En el balance
de instituciones de derechos humanos, abogados, jueces y opositores
se lee la otra cara de esas acciones: En muchos casos, los agentes pre-
sentan pruebas insuficientes o falsas en contra de sospechosos. A ve-
184
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

ces «se les va la mano» y los matan. En El Salvador, solamente durante


el primer mes después de la implementación de la tolerancia cero el
inspector general de policía, Romeo Melara Granillo, recibió más de
300 denuncias contra policías por violación a los derechos humanos,
corrupción, malos procedimientos y abuso. Según las estadísticas de
la Procuraduría de Derechos Humanos, la PNC es la institución que
más viola los derechos humanos.
¿Por qué entonces, si la «tolerancia cero» ha sido tan exitosa, el
tema vuelve a la agenda política en 2003? Por dos razones, una co-
yuntural, debido al clima electoral con encuestas que daban ganador
al FMLN. En ese contexto y sin otras propuestas de índole económi-
co o social, el tema se prestó para la campaña. Y una segunda razón,
más de fondo: A pesar de la «tolerancia cero» o tal vez inducida por
ella, las bandas juveniles – bajo presión en sus barrios predilectos –
han aumentado su poderío territorial, desplazándose a otras zonas.
Llegaron hasta a cobrar una especie de «impuesto» tanto a los habi-
tantes de las colonias que ellos controlan, como a los comercios y a las
unidades de transporte a cambio de «seguridad», o sea que se abstie-
nen asaltar a las unidades de transporte que les pagan.
En consecuencia, el ex presidente Francisco Flores anunció el 23
de junio de 2003 un plan «mano dura» contra las maras, que dio un
enfoque más represivo y selectivo a la estrategia «tolerancia cero». El
objetivo era recuperar el territorio que controlan esas pandillas. Pro-
puso una ley antidelincuencial que fue votada el 10 de octubre de
2003 y prohibe, entre otros, el tatuaje, pertenecer a las maras y facili-
ta aplicar la ley penal para adultos a pandilleros juveniles (15) . Una
comisión de la ONU sobre la infancia pidió a principios de junio de
2004 desde Ginebra que se derogara esa ley, pero el nuevo gobierno
de Antonio Saca –que tomó posesión en mayo de este año– respondió
que era una ley «necesaria.». Una justificación ventilada por el gobier-
no es que 40 % de los hechos delictivos son cometidos por las maras.
Algo que matiza el Fiscal General de la República, Belisario Artiga,
cuyas estadísticas sólo los hacen responsables del 8,2 % de los homi-
cidios con armas de fuego. La propia fiscalía, al igual que grupos de
185
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

derechos humanos, consideró esa ley inconstitucional y violatoria de


tratados internacionales. (16) Los resultados a corto plazo son – como
en la aplicación anterior de la «tolerancia cero» impactantes. Así, Flo-
res anunció que con el plan Mano Dura se ha capturado un total de
8.5 mareros. Pero de éstos, sólo un total de 425 han sido procesados
y la mayoría que fueron apresados por «asociación ilícita» han sido
liberados por falta de pruebas.
Tal como se la piensa y aplica en El Salvador, la estrategia «toleran-
cia cero» revive más bien una relación autoritaria y violenta entre el
cuidadano y el Estado, borra las límites entre contravención y delito
penal, criminaliza la marginalidad y redefine los problemas sociales
en términos de seguridad. Está expuesta a la manipulación politica-
electoral (17) . Además, contiene la tentación de una creciente milita-
rización de la seguridad pública. Con su lógica simplista de «autori-
dad contra caos» respalda de hecho las fuerzas y mentes más autorita-
rias y represivas. Esa visión, sobre todo si es compartida por la élite
gobernante, se presta a manipulación política y es contraproducente
en el proceso de construcción de una ciudadanía civil y social para
profundizar la democratización. De hecho, recientes sondeos en El
Salvador revelan que para 37% de los encuestados hacer justicia por
propia mano es aceptable.

Las lecciones del enfoque holístico aplicado en Bogotá

A inicios de los años 90, la capital colombiana tenía una tasa de homi-
cidios de 83 por cada 100.000 habitantes en el «top ten» de las cuidades
violentas de América latina. En 2000 esa tasa bajó a 34,8%, o sea una
reducción de 50% en menos de diez años y en 2003 a 23%. En Bogo-
tá hay ahora menos muertes violentos que en Caracas, San Salvador,
Rio de Janeiro o San Pablo. Lo interesante es que esto va en parte a
contracorriente de la tendencia de todo el país. Aunque en 1990 la
cifra de homicidios para el total del territorio colombiano era de
28.516, en 2002 se contabilizaban 28.837 casos y recién en 2003
bajó a 23.013.

186
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

Eso se debe a un enfoque integral adoptado por el alcalde Antanas


Mockus, un descendiente de lituanos, ex-rector de la Universidad
Nacional, filósofo y matemático y dos veces alcalde de Bogotá (1995-
1997 y 2001-2003). Sus observaciones le habían llevado a la conclu-
sión (18) de que por absorber cantidades importantes de refugiados
en las últimas décadas sin el aumento correspondiente de infraestruc-
tura y sin el desarrollo de una cultura «ciudadana» – entendida como
convivencia en la cuidad – Bogotá había colapsado y que lo más im-
portante era entonces «crear» una cultura ciudadana. Mockus se puso
entonces a educar a los cuidadanos, contratando payasos con la tarea
de ridiculizar las malas costumbres en la vía pública (como orinar en
los muros, manejar los automóviles por la vereda, no frenar en los
semáforos, etc.) y aplaudiendo a los que se comportaban bien. Junto
con otras medidas más drásticas, como la ley zanahoria (cierre de los
bares y clubes nocturnos después de la una de la mañana), la «noche
sólo para mujeres», el desarme de la población y un importante es-
fuerzo en formación de la policía hicieron que Bogotá cambiara
drásticamente en estos últimos diez años.
Sus acciones como la restricción del tráfico vehicular en el eter-
namente congestionado centro de la ciudad o su política de tarifas
escalonadas para los servicios públicos (según la zona en donde
esté ubicada la casa, se paga más o menos por servicios de luz,
agua, etc.), causaron mucha oposición y levantaron polémica; al-
gunos críticos llaman a Mockus «déspota illustrado». No siempre
fue acompañado por sus concejales, que se espantaron ante medi-
das impopulares, y por los alcaldes distritales, a quienes exigió
gobernar con metas concretas y justificar permanentemente sus
acciones. Sin duda, algunos de las acciones de Mockus como las
multas por contravenciones relativamente pequeñas como orinar
en la calle e incluso su estrategia de acercar a la policía a los
cuidadanos (policía comunitaria) corresponden a lo que preconiza
la «tolerancia cero». Sin embargo, esas medidas fueron acompaña-
das por una importante acción social y cultural, como la recupera-
ción de los espacios públicos (embellecer parques y plazas, cons-
187
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

truir ciclovías, creación de bibliotecas en los barrios pobres, pro-


grama de bachillerato y formación profesional para jovenes mar-
ginados). Al mismo tiempo, se fomentó la responsabilidad y la
participación ciudadana en la política. En 1998 se creó un comité
de cuidadanos «Bogotá como vamos», que supervisa las políticas
públicas en la cuidad a través de la observación de la tasa de cober-
tura y calidad de los servicios básicos y de una encuesta de percep-
ción. El comité presenta su informe a la administración y al gran
público y permite así una evaluación constante y amplia de la ac-
ción política.
De hecho, ese cambio cultural puede jugar un rol importante en
la reducción de la violencia en Bogotá. Como me comentó en una
charla el mismo Mockus – que debe ser uno de los pocos políticos en
utilizar sistemáticamente estudios de campo y estadísticas y no en-
cuestas para ver los impactos de su política (19)–, la ley zanahoria y el
desarme explican solamente el 22% de la reducción de la violencia.
¿Cómo explicar entonces que la tasa de homicidios haya bajado en un
50%? Mockus mismo –quien recibió un doctorado Honoris Causa
por la Universidad de Paris VIII– piensa que si se asume que la géne-
sis del delito es multicausal, no existe un solo tipo de respuestas. Cree
que se debe a una continuidad – de hecho también su sucesor, Enri-
que Peñalosa, retomó algunas políticas como el mejoramiento de la
policía metropolitana – en la implementación de un amplio plan so-
bre seguridad y convivencia. De hecho, aunque reducir la violencia
era un importante logro, nunca fue el único objetivo de Mockus,
cuya idea era más amplia: construir condiciones para una cuidadanía
responsable (20) . Por eso su enfoque es mucho más democrático en
su sustancia que la política de «tolerancia cero», y aunque aún es de-
masiado pronto afirmarlo, parece tener mejores efectos a largo plazo.
El ejemplo de Bogotá es más interesante aún si tomamos en cuenta
que se trata de la capital de un país en guerra. Parece falaz entonces el
argumento del presidente salvadoreño Francisco Flores cuando culpa
por el alto grado de violencia a «la guerra civil» (21) que terminó
hace más de diez años en su país.
188
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

Lo que falta: una auténtica política criminal


y la reforma del sistema de seguridad

En resumen, podemos constatar que aunque en los dos casos analiza-


dos se logró una diminución de la violencia medida en tasas de homi-
cidio, los efectos colaterales son muy distintos. Mientras en el caso de
El Salvador permanecen en un paradigma puramente autoritario y a
corto plazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece la
participación cuidadana dentro de un espíritu democrático. Pero en
sociedades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el
«cuánto» y el «qué» porque la democracia no solamente es un empa-
que bonito, sino una manera de hacer.
Sin embargo, la violencia sigue siendo alta en los dos casos. Hay
que buscar cómo profundizar el combate a la violencia. En ese senti-
do es interesante consultar otra vez el estudio de Montenegro, quien
encontró una correlación inversa de la tasa de criminalidad con el
grado de eficiencia de la justicia penal. “Cuando ésta produce resulta-
dos, el grado de violencia disminuye y viceversa.”
Soluciones más de fondo pasan entonces por una reforma policial.
Cabe destacar que en el caso de El Salvador –y parece que ocurre lo
mismo ahora en México y Buenos Aires y Rio– hubo un «pecado origi-
nal», porque, contrariamente a lo indicado por Giuliani (reforma poli-
cial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de los
regímenes autoritarios. Es el caso de las fuerzas de seguridad en Buenos
Aires y en México D.F.–; ninguna de las dos han sido reformadas desde el
fin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta los mismos oficia-
les pudieron proseguir su carrera. El encargado de la implementación en
El Salvador fue el ya mencionado Sandoval, ex-jefe de la inteligencia mi-
litar con amplia experiencia en métodos de represión.
Una policía con tan poca legitimidad y además involucrada en el
crimen organizado es en sí misma una amenaza para la seguridad
cuidadana (22) . Hablar de una «policía de proximidad» parece en-
tonces en el mejor de los casos naif, si no cínico (23) . Después de esa
reforma –que no se puede limitar a una simple «depuración» de los

189
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

mandos como la que inició el presidente argentino, Néstor Kirchner,


sino que necesita un cambio cultural y un aumento de sueldos– hay
que dotar a la nueva fuerza de suficientes medios y capacitarla. No se
trata principalmente de armas sino de tecnología. La mayoría de las
fuerzas policiales de Centroamérica, por ejemplo, no puede realizar
análisis de ADN por carecer de laboratorios modernos.
En Bogotá un conjunto de medidas dio buenos resultados; por
ejemplo, dar a todas las patrullas una radio con lo que se disminuyó
de manera importante el tiempo de respuesta ante un delito. Con el
mejoramiento de las estaciones de policía y su relocalización en zonas
más conflictivas mejoraron la moral de los oficiales y la cercanía del
lugar donde se comete el delito. La reducción de tareas administrati-
vas liberó agentes para el trabajo en la calle. Los seminarios sobre
seguridad cuidadana ampliaron el contacto de los agentes con la po-
blación. Hoy existen en Bogotá más de 4.000 líderes comunitarios
civiles capacitados en cuestiones de seguridad, con lo cual la alcaldía
pretende combatir el miedo, la apatía y la indiferencia ante el delito.
Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia en
los países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente. Eso
se debe en parte a una politización de la justicia en los máximos car-
gos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, la falta de
formación y de recursos impiden un buen trabajo y hacen que en El
Salvador, por ejemplo, solamente entre el dos y el diez por ciento
(según el delito) de los delincuentes termine en la cárcel. Sobre todo
en lo que atañe al combate del crimen organizado –algo muy difícil
por sus vínculos políticos y económicos en América latina– existen
algunas lagunas en el código penal salvadoreño como la ausencia de
una verdadera protección de testigos. Las reformas adoptadas hasta
ahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estado de derecho,
como el uso de agentes encubiertos cuyas informaciones tienen carác-
ter de prueba testimonial o la ampliación de la detención provisional.
«Ni la PNC, ni la Justicia están acostumbrados a un moderno sistema
judicial», explica Félix Ulloa del Instituto de Estudios Jurídicos de El
Salvador (IEJES). «Vienen de un sistema autoritario donde la persona
190
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

no tenía derechos, donde la reina de las pruebas era la confesión y no


había ninguna investigación.» Y esa tradición persiste, reforzada por
la presión de la opinión pública que exige «mano dura». Urge enton-
ces una reforma judicial. Mientras tanto, aun a nivel comunal se pue-
den adelantar algunas reformas. Así se implementaron en Bogotá las
comisarías de familia con facultades de mediación y conciliación para
interceder en conflictos entre vecinos y familiares.
La tercera reforma inevitable es la del sistema carcelario. En los
centros penitenciarios salvadoreños, que están sobrepoblados (y casi
80% de presos sin condena), también se trafican armas y drogas y
periódicamente estallan motines y riñas violentas entre los reos. Pro-
gramas de reinserción social son casi inexistentes, razón por la cual las
cárceles son calificadas por especialistas como «centros de formación
de criminales». También en ese ámbito, el caso de Bogotá es edifican-
te. Se amplió la cárcel distrital y se dictarán cursos de resocialización.
Según las estadísticas de la alcaldía, se redujo de manera importante el
tráfico de drogas y la violencia al interior de esa cárcel; en seis años
sólo se contabilizó una muerte violenta, mientras en otras dos cárce-
les cercanas fueron 130. Las diferencias están a la vista.

191
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

NOTAS
(1) En 1990 46% de los latinoamericanos eran pobres, en 2001 había bajado a 42,2%. Sin
embargo, en cifras absolutas, la pobreza aumentó de 190 a 209 y se calcula ahora, des-
pués de la crisis argentina, en 220 (Cepal). Los niveles de desigualdad se han reducido
muy poco. En 1990 el coeficiente Gini para la región era de 0,554 (lo que es considera-
do un nivel de desigualdad muy elevado) y en 1999 mejoró ligeramente a 0,580.
(2) Las cifras varían mucho según la fuente. Tomé para este estudio los datos del BID: La
Violencia en América Latina y el Caribe: Un Marco de Referencia para la Acción Por
Mayra Buvinic , Andrew Morrison , Michael Shifter (1999) cuya fuente son las cifras de
la OPS, «Programa de Análisis de la Situación de Salud», 199.
(3) Para un diagnóstico de las causas de la violencia ver PNUD El Salvador: http://
www.pnud.org.sv/html/ssviolencia-diagnostico.html y ver UCA: ECA, No. 588, octu-
bre de 1997 «Magnitud de la violencia en El Salvador» José Miguel Cruz y Luis Arman-
do González
(4) En ese contexto es interesante un estudio de los investigadores Armando Montenegro y
Carlos Posada que en una investigación para el Banco de la República, borradores sema-
nales de economía: criminalidad en Colombia, 1994 encontraron que „la relación entre
violencia y pobreza resulta inversa, o sea, a mayor riqueza y mayor crecimiento, más
criminalidad.“
(5) Realizada por FUNDAUNGO y IUDOP (enero 2002), instituto de opinión pública de
la Universidad Centroamericana (UCA jesuita), por encargo del Ministerio de Goberna-
ción y el Consejo Nacional de Seguridad Pública,
(6) op cit.
(7) Cifra de UCA/BID http://www.uca.edu.sv/publica/iudop/2000/boletin4/bol400.htm
(8) KELLING G., COLES C.: Fixing Broken Windows. Restoring Order and Reducing Crime
in Our Communities, New York Touchstone, 1997
(9) Aprobadas en septiembre 1999
(10) El Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la Universidad Centroame-
ricana, en el marco del sondeo efectuado entre el 3 y 10 de octubre, para recoger la
opinión de los ciudadanos sobre las elecciones presidenciales del próximo año, presentó
los siguientes resultados: 72,5 muy de acuerdo con el plan «mano dura» 15,5 „algo de
acuerdo 4,9 desacuerdo
(11) Nota Agence France Presse 06.02.2004
(12) Sobre el negocio de la inseguridad ver Tiempos del Mundo del 19.02.2004, cifras mane-
jadas por las agencias de seguridad revelan un aumento promedio anual de 20% en la
demanda de servicios de seguridad privada en los últimos 5 anos.
(13) La Prensa Gráfica en su revista Enfoques del 27 de junio 1999
(14) Jorge Lamas BID
(15) El artículo 1 inc. 2° de la referida ley que dice: Para los efectos de esta ley se considerará
como asociación ilícita denominada “mara o pandilla” aquella agrupación de personas que
actúen para alterar el orden público o atentar contra el decoro y las buenas costumbres, y que
cumplan varios o todos los criterios siguientes: que se reúnan habitualmente, que se señalen
segmentos de territorio como propio, que tenga señas o símbolos como medios de identifica-
ción, que se marquen el cuerpo con cicatrices o tatuajes. La delegación de la PNC de
Soyapango implementó el plan “Bus”. La subinspectora Leticia Solano, jefa de la zona
policial centro de Soyapango, explicó que con el plan se pretende bajar los índices de
delincuencia en diferentes rutas del transporte urbano. Agregó “...Si encontramos a dos

192
SANDRA WEISS La tentación autoritaria

o más mareros juntos, los bajamos y los remitimos por asociación ilícita. La Prensa Grá-
fica 3003.2003
(16) Comunicado de Amnistía Internacional 03.12.2003. „Los problemas económicos, so-
ciales, educativos, la falta de oportunidades y la disponibilidad de armas entre los grupos
de jóvenes deberían ser el aspecto clave de cualquier programa de gobierno que busque
solucionar el problema de la violencia de manera seria, subrayó Amnistía Internacional.
«Mientras no se enfrenten estos temas fundamentales las iniciativas como el Plan Mano
Dura y legislación puramente represiva como la Ley Anti Maras, no harán más que
desperdiciar recursos y aumentar la población de las ya superpobladas prisiones.»
(17) El Director del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad José Simeón Cañas –
IDHUCA– Benjamín Cuéllar, me señaló en una entrevista que la medida de “Mano
Dura” podría tener tintes políticos. Agregó, “Creo que es sorpresivo cuando el Presiden-
te Francisco Flores lanza el anuncio y simultáneamente lanza el operativo, sin analizar
cuales serán los resultados reales que tendrá esta medida que durará seis meses, más
cuando estamos a menos de ocho meses de elecciones.”
(18) Entrevista mayo 2002
(19) En la entrevista admitió sonriente: «antes era un detractor del positivismo, pero ahora
gobernando descubrí que tiene sus virtudes.»
(20) Para los resultados de su política ver: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/
Balance_Bogot%C3%A1_C%C3%B3mo%20Vamos.pdf
(21) Ver AFP 30.1.2004: «La violencia criminal de esas pandillas es una de las peores secuelas
que nos dejaron largos años de violencia política y de prédicas de odio», dijo Flores en
alusión a la pasada guerra civil (1980-1992).
(22) El Parque Libertad en San Salvador por ejemplo es epicentro de venta de electrodomés-
ticos robados. Hay frecuentes razzias, pero los comerciantes que sobornan a la policía lo
saben de antemano y hacen «desaparecer» la mercancía de contrabando sólo dejan algo
robado sin gran valor que la policía muestra a los medios. Pocas veces hay detenidos y si
los hay, es por poco tiempo.
(23) En México, entre 90 y 95 % de los crímenes no se denuncian ante la policía. Aún así, en
2002 se registraron en el D.F. 17 718 delitos por cada 100 000 habitantes.

193
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

Filosofar para la liberación:


quehacer intelectual y resistencia 1*

HORACIO CERUTTI GULDBERG2

A la inolvidable memoria del maestro y amigo, uruguayo entrañable


Arturo Ardao (1912-2003)

“Sobre si conviene más al filósofo seguir una sola escuela y un solo maestro en
cuya autoridad se apoye, que estudiarlos todos seleccionando lo que haya
dicho cada uno de verdad o por lo menos de más verosímil, dando modesta-
mente de lado a los demás. CONCLUSIÓN ÚNICA: Es más conveniente al
filósofo, incluso al cristiano, seguir varias escuelas a voluntad, que elegir una
sola a que adscribirse” (José Agustín Caballero).3
“Lo que nuestros líderes y sus lacayos intelectuales parecen incapaces de
entender es que la historia no puede limpiarse como una pizarra, en la que
“nosotros” podemos escribir nuestro propio futuro e imponer nuestras propias
formas de vida para que las siga esta gente inferior [...] [¿]alguna vez terminó
el imperialismo moderno[?] [...] He llamado a mi intento “humanismo”, una
palabra que continúo usando tozudamente a despecho del desdeñoso rechazo
del término por críticos posmodernos sofisticados [...] la filología de hecho es
la más básica y creativa de las artes interpretativas [...] Por último, y esto es

*Desde 1982: Catedrático UNAM, Investigador en el Centro Coordinador y


Difusor de Estudios Latinoamericanos y Profesor en la Facultad de Filosofía y
Letras. 1996-1998: Presidente de la Asociación Filosófica de México.Libros
más recientes: Filosofías para la liberación. ¿Liberación del filosofar?. Toluca,
Universidad Autónoma del Estado de México, 2ed., 2001.Filosofar desde
Nuestra América. México, Miguel Ángel Porrúa/UNAM, 2000. Experiencias
en el tiempo. Morelia, Editorial Jitanjáfora, 2001.
Con Mario Magallón, Historia de las ideas latinoamericanas ¿disciplina
fenecida?. México, UCM/Casa Juan Pablos, 2003. Sobre su obra: García
Clarck, Rangel y Mutsaku (coordinadores), Filosofía, utopía y política. En
torno al pensamiento y a la obra de Horacio Cerutti Guldberg. México,
UNAM, 2001, 342 págs.

195
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

lo más importante, el humanismo es la única y yo iría tan lejos como para


decir que es la última resistencia que tenemos [...] no como una devoción
sentimental que nos convoca a volver a valores tradicionales o a los clásicos,
sino como la práctica activa de un discurso secular racional. El mundo
secular es el mundo de la historia, en cuanto construida por seres humanos”
(Eduard Saïd)4

E ste trabajo tiene un triple alcance: balance conciso de lo reali-


zado en equipo en estos años, homenaje a colegas y amigos,
bosquejo de tareas pendientes.
Quizá el principal desafío consista en encontrar los modos de arti-
cular el quehacer intelectual a los procesos de organización de la resis-
tencia popular, para colaborar en la constitución de sociedades alter-
nativas, más justas y solidarias.
A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, las
constataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de las
desigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. Por si hubie-
ra dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar, sin
ir más lejos, que la “copa de champagne” no sólo no se derrama, sino
que tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométrica de
la explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia creciente
en la necesidad de liberación.
Junto con estas constataciones también se cierne
abrumadoramente la sensación de caminos cerrados, de imposibili-
dades que se presentan como cuasi insuperables, las cuales mitigan la
esperanza y enardecen los ánimos, colocando no ya a la vida, sino a
la mera sobrevivencia de las grandes mayorías de la humanidad en
primerísimo plano.

Con todo, parece atisbarse, si se quiere en espasmódicas manifes-


taciones, un renovado ciclo de organización de la resistencia de gran-
196
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

des segmentos de población a nivel regional y mundial. Representan


a aquellos que no están dispuestos a someterse y pugnan por mante-
ner viva la esperanza, alimentan su rebeldía y trabajan en la construc-
ción de otro mundo posible y deseable.
Esta compleja y abigarrada situación sobreexige a la labor intelec-
tual, y particularmente a la filosófica, para que esté a la altura de las
circunstancias y se ponga en condiciones de hacer un aporte que
coadyuve al avance exitoso del proceso de liberación o, cuando me-
nos, colabore en su desempantanamiento y participe en (re)impulsarlo
creativamente.
Si filosofar desde nuestra América consiste en pensar la realidad
sociocultural a partir de la propia historia crítica y creativamente para
colaborar en su transformación, queda claro que esa labor emerge de
la cotidianidad histórica y es fruto de asumir la condición colectiva de
la vida social .5 Por ello conviene subrayar que la experiencia de la
alteridad que generó la filosofía de la liberación en sus orígenes tenía
caracteres muy distintivos. Era el modo como entiendo que nos refe-
ríamos a las diversas modalidades en que percibíamos,
conceptualizábamos y vivíamos el conflicto social quienes impulsa-
mos en su momento estas propuestas de filosofía comprometida .6
Hoy la violencia de ese conflicto social se ha acentuado y las conse-
cuencias son cada vez peores para las grandes mayorías perjudicadas.
La crudeza con que se manifiesta el poder autopercibido como
omnímodo del imperialismo no sólo renueva la necesidad de repensar
a los clásicos sobre el tema. También replantea la discusión acerca de
las situaciones de dependencia como contracara de esa fase del capita-
lismo no superada y sí, más bien, maquillada por la ideología del
neoliberalismo y, en la medida en que éste hace aguas por los cuatro
costados, calafateada por su complemento globalista .7
Por supuesto, los esfuerzos conceptuales de la llamada “teoría” de
la dependencia no pudieron dar cuenta en su momento acabadamente
de esas situaciones de dependencia que persisten. Su enfoque excesi-
vamente generalizador, sus variantes internas, su énfasis en una
causalidad externa la debilitaron fuertemente en su capacidad des-
197
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

criptiva, explicativa y de diagnóstico .8 Con todo, las conflictivas si-


tuaciones sociales a que hacíamos referencia y que constituían su
objeto más propio de reflexión no han desaparecido y hasta se han
agudizado.9 Por ello resultan tan estimulantes algunas reflexiones re-
cientes que retoman con nuevas perspectivas esos debates.10 Toda esta
situación conlleva, nuevamente, interrogantes radicales acerca de los
movimientos sociales que podrían viabilizar transformaciones estruc-
turales y también por las características de los mismos .11
Por ello cabe (re)preguntarse una vez más: ¿por dónde podría avan-
zar el aporte, modesto por cierto aunque no menos destacable, de un
filosofar para la liberación, comprometido con ese proceso y presto a
colaborar en modificar el que parece sino ineluctable o destino fatal
de las grandes mayorías?
Tengo la convicción de que el quehacer filosófico resulta más ple-
no si surge del trabajo en equipo y así lo practicamos. Por ello, aun-
que a continuación expongo mis sugerencias al respecto rumiadas
largamente, aprovecho también la oportunidad para rendir un home-
naje de profunda gratitud a colegas admirados, de cuyo saber me he
beneficiado en su generoso magisterio y cuya amistad fraterna he dis-
frutado en entrañables muestras durante estos años. A sus obras re-
mito. Y para explicitar una vez más, por si ello fuera necesario, ese
fecundo diálogo abierto y felizmente ininterrumpido, he elegido frag-
mentos de obras de algunos de ellos –en representación de todos–
para los epígrafes que contrapuntean los parágrafos que siguen.

La dimensión epistemológica

“Es, sí, un problema epistemológico el que queremos proponer


a la consideración, muy elemental: si y cómo es posible pensar desde la
práctica histórica...” (Manuel Ignacio Santos) .12

Abordar la cuestión del pensamiento que la práctica histórica reclama


desde la articulación entre un enfoque que privilegia su dimensión
histórica y otro enfoque que pone de relieve el esfuerzo por sistemati-

198
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

zar rigurosamente –lo que no es equivalente a la pretensión de cons-


truir sistema alguno– se ha mostrado como teóricamente fecundo.
Impulsar este esfuerzo, que he denominado problematizador, ha per-
mitido mantener la tensión de la reflexión exigida por un alerta al
presente, a los vaivenes de la coyuntura y, sobre todo, a la conflictividad
creciente de la vida social .13 Las grandes injusticias estructurales, la
explotación de los muchos en beneficio de poquísimos pesa como
una lápida sobre los hombros contemporáneos.
Ejercer el filosofar desde la práctica histórica impulsa a pensar la
realidad sorteando el escollo de la ilusión de la transparencia como
obstáculo epistemológico. Ésta, en tanto rechazo impune de toda
mediación, constituye la fuente de dogmatismos cerriles. Sólo elabo-
rando sutilmente estas mediaciones se hace accesible el ámbito de
aquello que virtualmente anida en la cotidianidad y pugna por desen-
volverse en la plenitud de sus posibilidades bloqueadas. El caminar o
proceder del pensar nuestroamericano viabiliza la experiencia de re-
flexionar desde la práctica histórica sin fugas o evasiones de la misma.
Al contrario, propicia una reiterada inmersión en la cotidianidad en
tanto humus del esfuerzo del ingenio. 14

El riesgo de pensar (nombre que adopta entre nosotros


el filosofar)
“En este tiempo duro, la objetividad surge del conflicto; el equilibrio y la
mesura son un lujo y hace falta una “pizca” de valentía y humildad para ser
capaces de equivocarse” (Gustavo Ortiz).15
“En mi opinión, sin embargo, hay un plus de irracionalidad constitutivo de
la historia humana y en cuanto tal, inextirpable (...) pienso que hay que
contar con él, como amenaza, desafío o posibilidad. E intentar construir una
teoría de la racionalidad, que contemple una forma de vida, en la que haya
un lugar para lo no calculable, lo no enteramente previsible ni manipulable”
(Gustavo Ortiz).16

En nuestra América hemos designado desde José Gaos como pensar


al filosofar, asumiendo las connotaciones que él le dio desde su famo-

199
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

sa conferencia en El Colegio de México de 1944. Lamentablemente,


esa asimilación –a juicio de muchos, entre los que me incluyo– muy
apropiada y pertinente, ha propiciado no pocas veces la impertinencia
de desconocer –o ‘ningunear’ como decimos con feliz neologismo en
México– las dimensiones más propias del filosofar, considerando a
esta filosofía como menor y meramente aplicada por práctica. ¡Como
si la dimensión práctica desmereciera la calidad teórica del quehacer
intelectual! O, peor todavía, ¡como si la dimensión teórica debiera –y
pudiera– concebirse separadamente de sus referencias constitutivas a
un quehacer y a un deber ser que le son ínsitos! Claro, siempre y
cuando se reconozca la conexión ineludible con las, por cierto, privi-
legiadas mediaciones que enlazan lo epistémico con lo antropológico,
que lo funda, le brinda sentido y condiciona su alcance.17
Sumado al aporte que brindan las ciencias sociales se delinea cada
vez más un esfuerzo en la organización de la resistencia de las grandes
mayorías de la población. Para sobrevivir primero y para proyectar
alternativas cada vez más radicales a continuación. Todo lo cual pare-
ce reconducir a la necesidad imperiosa de examinar las condiciones y
vías de una transformación estructural de la vida colectiva, capaz de
enfrentar con éxito la lógica destructiva, fragmentante y desoladora
del capitalismo.18
La dimensión política se ha mostrado como constituyente del que-
hacer filosófico y muchos indicios subrayan la potencialidad de des-
envolvimiento teórico que condensa el reconocimiento franco de esta
conexión. Este reconocimiento exige un esfuerzo renovado y perma-
nente de la reflexión filosófica para dar respuesta a las demandas so-
ciales que se acumulan y superponen incesantemente, además de ex-
plorar formas alternativas de ejercicio del poder.

Historicidad ineludible

“... se podrá, con la humildad del caso, incorporándose a la praxis social y


política de los oprimidos (que no son una categoría ontológica), y no por
encima de ellos como sus mentores, poner el hombro en este largo y doloroso

200
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

camino de nuestros países hacia la instalación y construcción del socialismo”


(Arturo Roig).19
Se trata de evitar “... el desconocimiento de la humilde y despreciada
palabra cotidiana, única raíz posible de nuestra palabra propia y única vía
para poder entablar un diálogo con todos los hombres, que no sea encubridor
ni de nosotros, ni de esos hombres” (Arturo Roig) .20

Probablemente uno de los riesgos más graves de esterilidad que


acosan al filósofo sea el alejarse de la historia: de la cotidianidad y de
la práctica política. Alejarse hasta el punto de, no sólo perder de vista
estas dimensiones ineludibles, sino convertirlas en algo completamente
marginal a las preocupaciones autocalificadas como teóricas y hasta
de excelencia. El presunto aristocratismo del filosofar sólo conduce a
la esterilidad en relación con las necesidades y demandas de las gran-
des mayorías. Así, la pérdida del habla no es sólo un riesgo, sino una
lamentable constatación muy frecuente, que fomenta la más frus-
trante incomunicación.21
En este sentido ha ayudado mucho insistir en el examen y recons-
trucción de nuestro pasado de pensamiento. La historia de las ideas,
enfoque disciplinario fecundo con el cual se viene explorando desde
hace muchas décadas esa producción, ha permitido abordar con ma-
yor amplitud y contextualizadamente unas manifestaciones intelec-
tuales francamente empobrecedoras si se las enfoca desde la tradicio-
nal historia de la filosofía .22 Y no porque no constituyan manifesta-
ciones suficientemente filosóficas –como acostumbra a descalificarse
desde posiciones academicistas– sino precisamente por serlas, por ex-
presiones plenamente filosóficas surgidas del seno de esa historicidad
que nos es más propia. Así lo han mostrado valiosos trabajos cuya
lectura y estudio reclaman siempre acuciosa atención.23
A punto tal que no sólo el quehacer historiográfico ha alcanzado
gran calidad, sino que está abierto todo el terreno para un examen de
los caracteres e historia de esa misma historiografía, la cual muestra
inflexiones y avances cualitativos en la discriminación de variantes
discursivas, pugnas ideológicas, confrontación de configuraciones

201
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

axiológicas, consolidación de posiciones antropológicas y reconoci-


miento de aportes en la apreciación y búsqueda de sentidos para la
vida colectiva.24

Filosofar originario

“Hemos valorado esta “autoctonía” de la cultura popular y hemos aludido


también más de una vez a su ambigüedad. Las masas populares en su
totalidad y cualquiera sea su origen, tienen una notable capacidad de crear
símbolos (y mitos, eventualmente) que recuperan el sentido radical (donde el
hombre está “radicado”) de lo telúrico y lo cósmico. Pero es la praxis
sociohistórica la que flexiona esa potencia en una dirección nueva” (José
Severino Croatto).25

La preocupación por los orígenes reconduce al filosofar hacia fuentes


que mantienen su vigencia en la actualidad, aun cuando retienen y
exhiben –quizá justamente por eso– toda la frescura de su gestación
acrisolada en la lucha por una sobrevivencia que sólo ha podido surgir
merced a una paciencia insistente, a una comprensión muy
diferentemente vivida –y no sólo conceptualizada– de la temporali-
dad y a un ejercicio de la resistencia popular prolongada.26
Esta experiencia alimenta, sin duda, los esfuerzos de los movi-
mientos sociales y va gestando el surgimiento de novedosas configu-
raciones de los sujetos sociales. Al pensar que acompaña el hacer de
los pueblos originarios debe sumarse el esfuerzo creciente de
invisibilización de los componentes afroamericanos o tercera raíz de
nuestra cultura, sin descuidar, por supuesto, todo lo que representa la
revolución epistemológica propiciada por las reivindicaciones de las
mujeres.27
Justamente desde una visión renovada de nuestra historia de las
ideas filosóficas se pueden atisbar las potencialidades de estas novedosas
expresiones culturales. Para abrir el camino de la historia de la filoso-
fía que nos merecemos se presenta como muy sugerente examinar en
sus partes, relaciones y conformación, amén de sus resultados y con-
202
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

secuencias hasta no queridas, lo que he propuesto denominar


antimodelo paradigmático de hacer historia de la filosofía. Este
antimodelo se caracteriza por dejarnos finalmente sin historia propia
de la historicidad efectiva constituyente del pensar en nuestras tradi-
ciones, bloqueando la función de un legado que apunta a fecundaciones
sin cuento.28
Abrir el marco de consideración de la filosofía para dar cabida a la
decisiva producción extraacadémica y hasta extrainstitucional permi-
te reconocer el aporte de sectores sociales invisibilizados por la recu-
rrente tendencia oligárquica de nuestras organizaciones político so-
ciales, con sus sellos machistas, patriarcalistas, racistas, excluyentes.

Quehaceres

“Sin una visión clara y precisa de la historia latinoamericana y de la situa-


ción actual es imposible efectuar acciones significativas” (Joaquín Hernández
Alvarado) .29
“Los procesos democráticos latinoamericanos desde 1979 hasta la fecha tienen
mucho del vaivén del “avanzar sin transar y del transar sin parar”” (Joaquín
Hernández Alvarado).30

Los quehaceres y tareas del tiempo presente, que prolongan en buena


medida esfuerzos anteriores y que reclaman mejor acuciocidad en las
rectificaciones, reconceptualizaciones y recualificaciones indispensa-
bles, exigen repensar diversas dimensiones.
Entrenar y reforzar la capacidad de reconocimiento de rupturas,
quiebres y discontinuidades de la legalidad necesaria de lo histórico
por los cuales aflora la contingencia. Estos quiebres de totalizaciones
consolidadas y aparentemente inexpugnables responden al quehacer
y a las luchas colectivas. Es a estas fuerzas sociales a las que el filósofo
debe estar atento y apoyar. Así, la experiencia de la alteridad podrá ser
acogedora y hospitalaria. Los más suelen estar expectantes ante los
apoyos, vengan de donde vinieren. La capacidad de adaptación y la
energía desbordante de las grandes mayorías se expresa también en
una picaresca atrevida y llena de humor, la cual ayuda a renovar cami-
203
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

nos trillados. La energía y sostenibilidad de las transgresiones remue-


ve la fijeza de los ordenamientos institucionales y los reestructura de
modo estimulante. No sólo no se constatan fines de la historia, sino
que alumbran y hasta deslumbran nuevos derroteros .31
Se trata entonces de un esfuerzo por pensar la realidad a la búsque-
da de sus sentidos (que es un modo de aludir a la construcción con-
ceptual y simbólica de esos sentidos) para transformarla acorde con
reiteradas demandas de justicia estructural.32 Se trata de un pensar
ejercido en y fuera de las instituciones académicas. Desenvolviendo
todas las potencialidades que la academia brinda y, al mismo tiempo,
enfrentando las trampas academicistas. Un pensar en acto pleno y
esforzado en mantener abiertos los espacios para poder ejercer el diá-
logo, la crítica y la autocrítica a su interior, sin perder de vista las
demandas de la sociedad y la creatividad de los colectivos.

Desafíos

“La plena originalidad filosófica habrá de obtenerse cuando partamos del


ámbito circundante y elaboremos un estilo para definir su perfil, reconociendo
nuestras crisis y asumiendo la dirección de nuestro destino colectivo. Esta fue
en definitiva la máxima ambición de los pioneros de nuestro pensamiento,
ambición retomada últimamente por una heterogénea promoción filosófica
que arriesgó nuevos planteos en medio de infortunadas alternativas teóricas y
circunstanciales” (Hugo Biagini).33

¿Cómo podría gestarse un aporte intelectual significativo en el esfuerzo


de articulación a la resistencia social que se torna ineludible? Pareciera
que sólo asumiéndolo desde la tensión irresuelta que estructura la pre-
sencia de lo utópico en su operatividad histórica. Tensión entre realidad e
ideal, entre statu quo insoportable y sueños diurnos deseables. Apertura a
la plenitud de la experiencia humana sólo factible desde el ejercicio de
una actitud articuladora del pesimismo de la realidad y del optimismo
del ideal, tal como lo enunciaba José Vasconcelos y gustaba de repetirlo
José Carlos Mariátegui .34 No uno o lo otro. Sino ambos a la vez. Así, la
204
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

discontinuidad, las rupturas irrumpen por obra de los sectores sociales


emergentes que, al organizar sus resistencia e impulsar sus propios pro-
yectos generosos e incluyentes, aprovechan las grietas en la dominación y
activan la contingencia propia de la historia. Lo imprevisto se hace posi-
ble al probar, al intentarlo.
El poder se revela como poder–hacer, más cercano a la gente que
constituye, en definitiva, su único y último sostén. Lo cual implica
poner en primer plano la creatividad humana, la libertad y la esfera de
lo común-social. Quehacer colectivo que sería deseable impulsar con
todas las características de una democracia radical, ansiada desde añe-
jos tiempos en la región y escamoteada abusivamente o reducida a
una representación de la cual es difícil pedir cuentas .35 Claro que por
muy radical que se postule, la democracia no será efectiva si no se
construye desde una crítica a fondo de la democracia representativa.
Aunque insatisfecha con sus rendimientos, la población latinoameri-
cana sigue apoyando la democracia.
Hay que mostrar que la insatisfacción no depende de buenos o
malos gobernantes, sino de la incapacidad de las instituciones de esa
democracia para ponerle límites a la embestida del capital y satisfacer
las necesidades mínimas de la población. A través de esta mediación
crítica la ruta que están abriendo los nuevos movimientos sociales
hacia la transformación estructural podrá ganar más y más visibili-
dad, adhesión y viabilidad, al tiempo que se sublevan contra una es-
pecie de “vaciamiento” de la democracia para usar su legalidad y legi-
timidad como patente de corso en el saqueo de la soberanía más ele-
mental.
En fin, quizá por todo eso convenga terminar estas líneas de ba-
lance –no tan paradójicamente– programático con las palabras
impulsoras del ex rector fundador de la Universidad de Río Cuarto,
las cuales condensan, a mi entender, el máximo desafío para el aven-
turado filosofar nuestroamericano: “Creo que “lo más digno de ser
pensado”, no es el mismísimo ser, como creía Heidegger, sino la situa-
ción de los seres humanos de carne y hueso que pueblan este planeta”
(Augusto Klappenbach).36
205
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Urge filosofar desde Nuestra América

Pensar la realidad a partir de la propia historia crítica y creativamente para


transformarla. Este enunciado parece condensar una respuesta mínima,
y seguramente todavía insuficiente, a la inquietante pregunta acerca de
cómo es posible filosofar desde Nuestra América para el mundo, por
supuesto. Pregunta y respuesta constituyen la primera y muy provisional
manifestación de un modo sugerente de enfocar estas enigmáticas cues-
tiones, casi siempre trivializadas en consideraciones sin trama
epistemológica y el cual, poco a poco, va patentizando su fecundidad
teórica.
La recuperación de la expresión martiana Nuestra América no se
realiza, por cierto, sin precisar alcances. Como mínimo cabe señalar
que nuestra alude a las grandes mayorías apartadas progresiva y
crecientemente de los beneficios de la vida colectiva o que nunca los
han disfrutado. Mucho menos han podido sentirse participantes in-
tegrados a procesos comunes o a conjuntos de ciudadanos responsa-
bles con capacidad de decisión en aquello que les concierne de modo
directo. La expresión conlleva fuertes connotaciones utópicas en su
referencia a una Nuestra América que, en rigor, todavía no es nuestra
en plenitud. Tiene, por ello, la virtud de explicitar cabalmente la ten-
sión no resuelta entre una realidad cotidianamente experimentada
como indeseable (no es éste el mejor de los mundos posibles, ni si-
quiera uno medianamente bueno o aceptable) con ideales largamente
acariciados, organizados en un horizonte axiológico de realizaciones
difícilmente apreciables en su posibilidad de concreción, aunque por
de pronto valiosos en cuanto objetivos anhelados que brindan mucho
a acciones e imaginarios individuales y colectivos.
La realidad a pensar –y desde la que se piensa– se constata como
constitutivamente compleja, fragmentante, diversificada,
heterogeneizante y, sobre toda otra consideración, atravesada o
estructurada por una conflictividad social creciente. Y es que la peyo-
rativamente descalificada como decimonónica cuestión social, ya no
parece invisibilizable fácilmente. Ya no reclama siquiera ser objeto de
206
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

un existencialista compromiso para intelectuales, como a mediados


del siglo pasado. Constituye un fenómeno ineludible –con compro-
miso o sin él–, envolvente, asfixiante. Tampoco comporta ningún
mérito político o humanista aceptar que se parta de esa constatación.
Crece día a día y no resta más que tomar posición frente a su inexora-
bilidad. Por ello, cabe renovar esfuerzos para no reaccionar sólo con
simplismos trivializando el fenómeno o procurando neutralizarlo con
salidas mecanicistas o maniqueísmos esterilizantes. Está invitando a
un gran esfuerzo intelectual, a renovar el ingenio, a redoblar enfoques
probables, a incrementar la calidad y vigor de las aproximaciones rei-
teradas. Está en juego –nada menos– la supervivencia de la especie y
del planeta e, incluso, de todo aquello que merezca el nombre de
vida. No es exagerar para nada y cuanto antes se admita, más rápido y
eficazmente se pondrán en marcha energías creativas suficientes. Se
está contra reloj. Por otra parte, conviene enfatizar que no hay tarea
compartible más mundial, global, universalizable que ésta.
En este contexto (escenario y tarea) la filosofía (el filosofar activo,
propositivo, riguroso y pertinente) reencuentra rumbos clásicos y
novedades sin cuento. Articular saberes –con visión epistemológica
abierta y amplia, controlada racionalmente– se presenta como un pro-
cedimiento fecundo y pasible de rectificación continua para ejercer
creativamente la crítica a situaciones indeseables y activar grietas de
desarrollos alternativos, los cuales hagan efectivas las transformacio-
nes anheladas. No basta con constatar que todo cambia, para romper
inercias y pasividades cómplices. La recreación de lenguajes, estilos,
procedimientos, enfoques y aproximaciones forma parte de un gene-
ralizado proceso de reconceptualización y de readecuación de la per-
cepción, para afinar capacidades humanas compartibles y acumular
fuerzas sugerentes y propositivas. Una renovada consideración analí-
tica de los modos en que se ha ejercido la filosofía en muy diversos
marcos institucionales socioculturales, permitiría atisbar funciones y
tareas complementarias pendientes o vislumbradas, no sólo en los
espacios académicos, insoslayables, sino también en otros ámbitos de
la vida colectiva plenos de sugerencias, virtualidades y, aunque parez-
207
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ca difícil de aceptar, saberes. Es el caso de la renovada atención que se


está prestando a la vigencia del pensamiento de los pueblos origina-
rios a nivel mundial, con aprecio por la energía creativa que de ellos
mismos surge al confrontar cosmovisiones aparentemente congela-
das. Es el caso de la revolución epistémica insoslayable que ha aporta-
do la insistencia de reconocimiento de las diferencias enriquecedoras
específicas por parte de colectivos de mujeres desde muy diversas si-
tuaciones a lo largo de historias y geografías diversas.
Quizá así, enfrentando la cuestión axial del poder, el quehacer fi-
losófico (el filosofar) alcanzará cotas de excelencia y sintonizará (¿al
fin?) con esfuerzos muy apreciables que se impulsan desde otras lati-
tudes con entusiasmo contagioso.
Con sus preguntas y esbozos de respuesta un filosofar renovado y
accesible se requerirá y apreciará por más amplios conjuntos de jóve-
nes; aportará, quizá, con mayor pertinencia a los procesos de investi-
gación en curso dentro de las instituciones académicas y justificará su
presencia y extensión creciente como parte de la formación cultural
amplia exigible a nivel de la enseñanza media superior y también de
los medios masivos de comunicación.
En una coyuntura internacional que semeja la hollywoodense de-
formación caricaturesca del Far West puede que apostar por ingenio-
sas políticas de la filosofía acerque al obstinado ideal de una democra-
cia radical en la calle, en la casa y en la cama, tal como es anhelada
crecientemente a nivel mundial.

NOTAS
1 Comunicación a las Jornadas Internacionales de la Fundación ICALA sobre “Libertad,
Solidaridad, Liberación”, Río Cuarto, Argentina, 5-7 de noviembre de 2003. Agradezco
la ayuda de Rubén Ruiz Guerra para pulir el inglés del abstract. También los comenta-
rios al texto de Mario Magallón, Jesús Serna, Rodrigo Páez, Oscar Wingartz, Rubén
García Clarck, Gustavo Ogarrio, María del Rayo Ramírez Fierro, Carlos Mondragón y
Manuel Corral. Llevamos años trabajando juntos y discutiendo nuestros respectivos tra-
bajos, lo cual no me resta ninguna responsabilidad en lo que aquí afirmo, aunque habla
de un pensar parcialmente compartido.
2 Catedrático de la UNAM (Investigador en el CCYDEL y Profesor en la FFYL).
3 “Philosophia Electiva”, 1797, en: Isabel Monal y Olivia Miranda (selección e introduc-

208
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

ción), Pensamiento cubano siglo XIX. La Habana, Editorial de Ciencias Sociales, 2002, T.
I, p. 139. A este sacerdote (1672-1835) “Se le considera el primer reformador de la
filosofía en Cuba...” (p. 106).-
4 Intelectual palestino (1935-2003). “A 25 años del libro Orientalismo: abrir una ventana
hacia el Oriente” trad. de Marcelo Somarriva en: El Mercurio. Santiago de Chile, 24 de
agosto, 2003, reenviado por internet. Para el inicio de una lectura crítica y sugerente
desde nuestra América de su beligerante humanismo que se piensa desde las piedras cf.
Gustavo Ogarrio, “Edward W. Saïd, la radical actualidad de algún humanismo” de próxima
publicación en La Jornada Semanal. Una versión preliminar con el título “Las repúblicas
y las piedras” en La Voz de Michoacán, jueves 2 octubre 2003, p. 17.
5 Remito a mi Filosofar desde nuestra América. Ensayo problematizador de su modus operandi.
México, Miguel Ángel Porrúa/UNAM, 2000, 202 págs.
6 He examinado el asunto principalmente en Filosofía de la liberación latinoamericana,
terminado en 1977 y editado en 1983. Presentación Leopoldo Zea. México, FCE, 2 ed.,
1992, 320 págs. y en Filosofías para la liberación ¿liberación del filosofar? de 1997. Prólo-
go Arturo Rico Bovio. Toluca, México, UAEM, 2 ed., 221 págs.
7 Cf. Eduardo Saxe-Fernández, La nueva oligarquía latinoamericana: ideología y democra-
cia. Heredia, Costa Rica, Editorial Universidad Nacional, 1999, 307 páginas.
8 Como con lucidez lo señalaron en su tiempo Agustín Cueva y Ricaurte Soler, entre
otros.
9 Cf. Theôtonio Dos Santos, La Teoría de la Dependencia. Balance y Perspectivas. México,
Plaza y Janés, 2002, 172 págs. Agradezco a Roberto Hernández el acceso a este texto.
10 Cf., por señalar algunos ejemplos, los trabajos de Roberta Traspadini, A teoria da
(Inter)dependência de Fernando Henrique Cardoso (Rio de Janeiro, Topbooks, 1999, 174
págs. y la investigación en curso de Roberto Hernández López, “Cardoso-Marini: un
debate inconcluso. Desarrrollo, dependencia y democracia en América Latina”, UNAM,
2003.
11 Cf. Tatiana Coll Lebedeff, América latina en el filo del siglo XX. Entre la catástrofe y los
sueños: los nuevos actores sociales. México, UPN / Casa Juan Pablos, 2001, 207 págs.;
Immanuel Wallerstein, “Nuevas revueltas contra el sistema” en: New Left Review, no-
viembre-diciembre 2002, n° 18, trad. Yan-Kan, mimeo. Es sugerente su tratamiento
comparado de los movimientos sociales y de los movimientos nacionales desde 1850 a
1970, para esbozar lo que vino después hasta el cuestionamiento a la globalización;
María Arcelia González Butrón, Transformaciones económicas estructurales. Riqueza y de-
sarrollo social en México. México, DEI / CEMIF, 1999, 295 págs.

12 Manuel Ignacio Santos, “La filosofía en la actual coyuntura histórica latinoamericana.


Notas críticas sobre la filosofía latinoamericana como filosofía de la liberación” (fechado
en Sâo Paulo, Brasil, julio de 1975) en: Pucara. Cuenca, Ecuador, Facultad de Filosofía
y Ciencias de la Educación de la Universidad de Cuenca, junio 1977, nº 2, p.15.
13 Para el sentido de “problematizar” cf. mi Filosofía de la liberación latinoamericana, ya
citado.
14 He mostrado una versión de esta experiencia epistemológica, que se ha mostrado fecun-
da, en Filosofar desde nuestra América, ya citado.
15 Gustavo Ortiz, Supuestos de un pensar latinoamericano; la Cultura en el Martín Fierro.
Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba, tesis de licenciatura en filosofía, 1972 cit.
por Horacio Cerutti Guldberg, Filosofía de la liberación latinoamericana. México, FCE,
1983, p. 185.

209
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

16 Gustavo Ortiz, La racionalidad esquiva. Sobre tareas de la Filosofía y de la Teoría Social en


América Latina. Córdoba, Universidad Nacional de Córdoba / Universidad Nacional de
Río Cuarto / CONICOR, 2000, pp. 190-191.
17 He explorado preliminarmente el asunto en “Filosofar nuestroamericano (¿Filosofía en
sentido estricto o mera aplicación práctica?)” en: La Lámpara de Diógenes. Puebla, BUAP,
año 3, vol. 3, julio-diciembre 2002, nº 6, pp. 45-49.
18 A explorar estas dimensiones está dedicado el Proyecto de Investigación colectivo DGAPA-
UNAM IN306502, bajo mi responsabilidad y la de Carlos Mondragón: “Resistencia
popular y soberanía restringida ¿está en riesgo la democracia en América Latina?”, con
sede en el CCYDEL, cuyos avances aparecen en la página web www.ccydel.unam.mx/
pensamientoycultura y en la revista virtual allí incluida “Pensares y Haceres”.
19 Arturo Andrés Roig, “Cuatro tomas de posición a esta altura de los tiempos” (fechado en
Quito, junio de 1984) en: Nuestra América. Volumen monográfico dedicado a “Filosofía
de la liberación”. México, CCYDEL/UNAM, año IV, mayo-agosto 1984, nº 11, p. 59.
20 Teoría y crítica del pensamiento latinoamericano. México, FCE, 1981, p. 73.
21 Cf. de Manuel de Jesús Corral, Comunicación y ejercicio utópico en América Latina.
México, Ediciones del lugar donde brotaba el agua, 1999, 192 págs. y La comunicación
y sus entramados en América Latina; Cambiar nuestra casa. México, Plaza y Valdés, en
prensa.
22 Arturo Ardao, Filosofía en lengua española. Montevideo, Alfa, 1963, 150 págs.; Arturo
Roig, “La “Historia de las ideas” cinco lustros después” en: Revista de Historia de las
ideas. Quito, Casa de la Cultura Ecuatoriana y Centro de Estudios Latinoamericanos de
la Pontificia Universidad Católica, 1984, pp. I-XLII. Leopoldo Zea y Francisco Miró
Quesada, La historia de las ideas en América Latina. Tunja, Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, 1975, 55 págs.
23 Como, por ejemplo, de Arturo Ardao, América Latina y la latinidad. México, CCYDEL/
UNAM, 1993, 395 págs. y Andrés Bello, Filósofo. Caracas, Biblioteca de la Academia
Nacional de la Historia, 1986, 279 págs. Francisco Miró Quesada, Despertar y proyecto
del filosofar latinoamericano. México, FCE, 1974, 238 págs. Arturo Roig, Teoría y crítica
del pensamiento latinoamericano. México, FCE, 1981, 313 págs. Leopoldo Zea, El pen-
samiento latinoamericano. México, Ariel, 3 ed., 1976, 542 págs.; Carmen Rovira (coor-
dinadora), Una aproximación a la historia de las ideas filosóficas en México: siglo XIX y
principios del XX. México, UNAM, 1997, 987 págs.; Mario Magallón Anaya, Dialéctica
de la filosofía latinoamericana. Una filosofía en la historia. México, CCYDEL, UNAM,
1991, 306 págs.
24 Cf. mis libros Hacia una historia de las ideas (filosóficas) en América Latina. México,
UNAM / Miguel Ángel Porrúa, 2 ed., 1997, 213 págs.; Memoria comprometida. Heredia,
Costa Rica, Universidad Nacional, 1996, 170 págs. y en colaboración con Mario Magallón
Anaya, Historia de las ideas latinoamericanas ¿disciplina fenecida? México, Universidad
de la Ciudad de México, 2003, 181 págs. También de Varios autores, Diccionario de
filosofía latinoamericana. Toluca, UAEM, 2000, 384 págs. (se puede consultar en nues-
tra página web).
25 José Severino Croatto, “Cultura popular y proyecto histórico” en: Cuadernos Salmanti-
nos de Filosofía. Salamanca, Universidad Pontifica de Salamanca, Vol. III, 1976, p. 377.
En su fecunda obra, Severino Croatto ha enseñado, entre muchas otras importantes
dimensiones, a leer. Como señalara en su Hermenéutica Bíblica. Para una teoría de la
lectura como producción de sentido. Bs. As., La Aurora, 1984, p. 75: “Lo no dicho de lo
“dicho” del texto es dicho en la interpretación contextualizada”.

210
HORACIO CERUTTI GULDBERG Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia

26 Para una primera aproximación de conjunto remito a mi “La filosofía latinoamericana


en la segunda mitad del siglo XX: Balance y perspectivas” Ponencia en el XIII Seminario
de Historia de la Filosofía Española e Iberoamericana “La filosofía Hispánica en nuestro
tiempo (1940-2000)”, Salamanca, 23-27 de septiembre 2002. En prensa con las memo-
rias.
27 Carlos Lenkersdorf, Filosofar en clave tojolabal. México, Miguel Ángel Porrúa, 2002,
277 págs. Este trabajo viene precedido, entre otros, por otro magnífico esfuerzo galardo-
nado con el premio de ensayo Lya Kostakowsky, en el cual Lenkersdorf brinda una
primera aproximación de conjunto: Los hombres verdaderos. Voces y testimonios tojolabales.
Lengua y sociedad, naturaleza y cultura, artes y comunidad cósmica. México, Siglo XXI /
UNAM, 1996, 197 págs. Hemos dedicado el último número de la revista virtual Pensares
y Haceres al tema con aportaciones también de Ziley Mora. Cf. también Jesús Serna
Moreno, México, un pueblo testimonio. Los indios y la nación en nuestra América. México,
Plaza y Valdés / CCYDEL, UNAM, 2001, 180 págs. Para la temática afroamericana los
trabajos de Luz María Martínez Montiel (coordinadora), Presencia africana en el Caribe.
México, CNCA, 1995, 661 págs. Y Presencia africana en Sudamérica. México, CNCA,
1995, 654 págs. Omer Buatu Batubengue, “Elementos histórico-culturales en la cons-
trucción de la democracia para África y su importancia para América Latina. El caso de
la conferencia nacional soberana africana”. México, tesis para obtener el grado de Doctor
en Estudios Latinoamericanos, mayo 2003, 444 págs. Francesca Gargallo, Garífuna
Garínagu Caribe. México, Siglo XXI / UNESCO, 2002, 171 págs.; Horacio Cerutti
Guldberg, “Africanness: a Latin American philosophical perspective” en: Latin American
Report. South Africa, University of South Africa-Centre for Latin American Studies, vol
10, nº 2, julio-diciembre 1994, pp. 4-9. María Arcelia González Butrón y Miriam Aidé
Núñez Vera (coordinadoras), Mujeres, género y desarrollo. Morelia, EMAS/UMNSH/
CEMIF/UACH/CIDEM, 1998, 822 págs.; Francesca Gargallo acaba de terminar De
por qué se duda que existan filósofas feministas latinoamericanas o de cómo Latinoamérica
pagó el festejo de bienvenida a las feministas. Una historia de las ideas. México, UCM/
Siglo XXI, en prensa.
28 Para el tratamiento de esta cuestión remito a la segunda sección de Filosofar desde nuestra
América. Arturo Roig nos ha pertrechado de una noción de ‘legado’ antropológicamente
resemantizada y libre de resabios conservadores. Cf. su Teoría y crítica del pensamiento
latinoamericano, especialmente capítulo III.
29 Joaquín Hernández Alvarado, “¿Filosofía de la liberación o liberación de la filosofía?” en:
Cuadernos Salmantinos de Filosofía. Salamanca, Pontificia Universidad de Salamanca,
Vol. III, 1976, p. 399. Posteriormente, en “La hospitalidad imposible” en: País Secreto.
Revista de Ensayo y Poesía. Quito, nº 2, octubre de 2001, p. 37 señalaba “¿Si la filosofía
no es hospitalaria, el pensar, das Denken, puede serlo? ¿Es el pensar hospitalario? Lo
hospitalario debe estar relacionado con lo extranjero, en cuanto se habla de la recepción
de “lo otro” [...] En el encuentro con el otro, la hospitalidad se vuelve imposible si no hay
gratuidad; si, por el contrario, se la practica, se la hace a un alto costo: la exposición al
rapto”.
30 “Algunas cuestiones epistemológicas de la filosofía latinoamericana contemporánea. El
caso ecuatoriano”. Guayaquil, 2003. Versión preliminar de un trabajo mayor adelantada
gentilmente por el autor vía mail.
31 De la extensa y sugerente obra de Arturo Roig remito a Ética del poder y moralidad del la
protesta. Respuestas a la crisis moral de nuestro tiempo. Mendoza, Argentina, EDIUNC,
2002, 279 págs. También sugerente aproximaciones a estos temas en Mario Magallón,

211
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Pensar esa incómoda posmodernidad desde América Latina. Morelia, jitanjáfora, 2002,
111 págs. Y en la tesis de Licenciatura en filosofía de Alejandro Favián Arroyo, Crítica de
la razón occidental. México, UNAM, 2003, 269 págs.
32 Cf. mi Filosofar desde nuestra América..., sección cuarta.
33 Panorama Filosófico Argentino. Bs. As, EUDEBA, 1985, pp. 41-42. Lectura comple-
mentaria de la citada, e indispensable dentro de la prolífica obra del mismo autor, lo
constituye Filosofía americana e identidad. El conflictivo caso argentino. Bs. As., EUDEBA,
1989, 342 págs.
34 Cf. María del Rayo Ramírez Fierro, Simón Rodríguez y su utopía para América. México,
CCYDEL/UNAM, 1994, 134 págs. Remito también, entre otros de mis trabajos, a
“Itinerarios de la utopía en nuestra América” en: Nuestra América: la migración de las
ideas. México, CCYDEL/UNAM, septiembre-diciembre 1984, nº 12, pp. 11-32; “¿Teoría
de la utopía?” en: Oscar Agüero y Horacio Cerutti Guldberg (editores), Utopía y nuestra
América. Quito, Abya-Yala, 1996, pp. 93-108 (allí incluyo una bibliografía regional de
gran interés sobre el tema); Presagio y tópica del descubrimiento. México, CCYDEL/
UNAM, 1991, 156 págs.; Ideología y pensamiento utópico y libertario en América Latina.
México, UCM, 2003, 41 págs.; Horacio Cerutti Guldberg y Rodrigo Páez Montalbán
(coordinadores), América Latina: democracia, pensamiento y acción. Reflexiones de utopía.
México, Plaza y Valdés / CCYDEL, UNAM, 2003, 423 págs.
35 A repensar la cuestión de la democracia en la región se abocan, entre otros, lo esfuerzos
de Carlos Mondragón y Alfredo Echegollen (coordinadores), Democracia, cultura y desa-
rrollo. México, UNAM / Praxis, 1998, 349 págs.; Horacio Cerutti Guldberg y Carlos
Mondragón (compiladores), Nuevas interpretaciones de la democracia en América Latina.
UNAM / Praxis, 1999, 263 págs.; Manuel Corral, Producción alternativa y democracia
en América Latina. México, Miguel Ángel Porrúa, 1997, 168 págs.; Rodrigo Páez, La
paz posible. Democracia y negociación en Centroamérica 1979 / 1990 . México, Instituto
Panamericano de Geografía e Historia/CCYDEL, UNAM,1998, 295 págs.; Mario
Magallón, La democracia en América Latina. México, Plaza y Valdés / CCYDEL, UNAM,
2003, 427 págs.; Dejan Mihailovic, La democracia como utopía. México, Miguel Ángel
Porrúa / TEC, 2003, 259 págs.; Rubén García Clarck, Dilemas de la democracia en
México. Querétaro, Instituto Electoral de Querétaro, 2002, 121 págs.; Oscar Wingartz,
Nicaragua ante su historia (¿Esperanza o frustración?). Querétaro, Universidad Autónoma
de Querétaro, 2003, 226 págs.; Alejandro Serrano Caldera, Hacia un proyecto de nación.
Una década de pensamiento político. Managua, Fondo Editorial CIRA, 2001, 158 pags.;
Yamandú Acosta, Las nuevas referencias del pensamiento crítico en América Latina. Ética
y ampliación de la sociedad civil. Montevideo, Universidad de la República, 2003, 306
págs.; Luis Tapia, La velocidad del pluralismo . Ensayo sobre tiempo y democracia. La Paz,
Muela del Diablo, 2002, 140 págs.
36 Del texto leído en la mesa redonda “Pensar desde América Latina” con motivo de la
presentación del libro de Horacio Cerutti Guldberg, Filosofar desde nuestra América y de
la colección de la que forma parte, en la Casa de América, Madrid, lunes 6 de noviembre
de 2000. El mismo Klappenbach consignó precisiones importantes sobre la filosofía de
la liberación en su breve aproximación panorámica a “La filosofía en la Argentina actual”
en: Arbor. Madrid, octubre 1986, nº 490, pp. 67-78.

212
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

El eterno sueño democrático


VÍCTOR FLORES GARCÍA*

«La esperanza es una virtud de esclavo»


E. M. Ciorán, Breviario de podredumbre, 208.

L os latinoamericanos tenemos muchas obsesiones en nuestro


imaginario colectivo. Este es otro libro sobre una de las más
caras de ellas: la inagotable discusión sobre la democracia en América
Latina. A contrapelo del lugar común que enfatiza la vulnerabilidad
de la democracia en la región, los sistemas políticos democráticos la-
tinoamericanos han mostrado a la larga una resistencia tenaz a los
males más tenebrosos que los socavan: el caudillismo, la corrupción,
el narcotráfico, la delincuencia organizada, la pobreza, el ataque a la
participación ciudadana multicolor y resisten sobre todo a una
enraizada cultura autoritaria, que atraviesa a toda la sociedad. Antes
debo reconocer que no es sencillo hablar de América Latina en su
conjunto, porque al explorar los posibles rasgos comunes entre los

*Periodista y comunicólogo salvadoreño. Graduado en Estudios


Latinoamericanos con honores por la Facultad de Filosofía y Letras, UNAM.
Posgraduado en Communications Policy Studies, City University, Londres.
Ha sido profesor de las universidades Iberoamericana, Intercontinental,
Claustro de Sor Juana y Hebraica de México. Ha trabajado en las revistas
Proceso (México) y Cuadernos del Tercer Mundo, Tendencias y Primera Plana
(El Salvador). Actualmente es periodista de la Mesa Regional de América
Latina de la Agence France Presse (AFP). Libros: El lugar que da verdad.
Sobre la filosofía de la realidad histórica de Ignacio Ellacuría, México, Porrúa
1997; “Glamour y poder”, en Democracia Cultura y Desarrollo, México, Praxis/
UNAM, 1998; “Los jesuitas en la guerra”, Petrich, Flores et al; El Salvador
Testigos de la Guerra, Planeta 1991; Conversación con Horacio Cerutti;
Opuscula Instituti Ibero-Americani, Universidad de Helsinski, 1997; «El
asco del colibrí» en Filosofía, Utopía y política UNAM, 2001, colaborador
del Diccionario Filosófico de América Latina; UNAM, 1998.

213
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

países también sobresalen las divergencias, la polifonía y la polisemia


del castellano, lo específico de profundas sociedades indígenas, mesti-
zas, multiétnicas, o marcadas por la migración europea de reciente
data. Pero siempre vale la pena mirar el conjunto desde el horizonte
de nuestra propia historia común.
Conviene entonces dejar de pensar la democracia en Latinoamérica
como un paradigma inalcanzable, colocado en el horizonte como una
eterna zanahoria a perseguir, y hacerlo como una realidad que tiene entre
nosotros, los latinoamericanos, su propia naturaleza y su propia historia,
más remota y compleja de lo que generalmente se cree que, tal como
ocurre con el pensamiento latinoamericano, tiene su propio modus
operandi. Hay mitos sobre nuestra democracia que en los últimos 20
años se han derrumbado: que las democracias latinoamericanas están
condenadas a ser frágiles –pero han sobrevivido al autoritarismo e inclu-
sive al genocidio y a las guerras civiles como en Centroamérica y Colom-
bia, o a golpes de Estado–; que la izquierda es enemiga de la democracia
–pero ya gobierna varios gigantes de la región, no mediante la rebelión,
sino mediante el voto, como Brasil y Argentina y las principales capitales
del subcontinente–; que la economía de mercado defendida por la dere-
cha empresarial también la amenaza –tal vez sean quienes más disfrutan
de sus beneficios, operan como diría el filósofo argentino Andrés Roig,
no la mano oculta del mercado, sino «la mano que oculta el mercado»–;
que nuestra democracia necesita de caudillos fuertes en presidencias im-
periales –olvidando el derrumbe del presidencialismo de siete décadas en
México, los fracasos de Pinochet, Fujimori, Menem, Salinas y Chávez.
En cuanto a Cuba, no falta quien afirme que su régimen es el más demo-
crático del mundo, a pesar del aplastamiento de todo disenso, la ausencia
de diálogo, la intolerancia y el partido único. Vale preguntar ¿qué vale el
consenso ahí donde el disenso está prohibido? Es claro que su apuesta
por una justicia social que iguala hacia abajo es a expensas de las liberta-
des civiles en un sistema político organizado alrededor de un caudillismo
vitalicio.
Pero el sueño democrático sigue siendo perturbado por la pesadi-
lla de la injusticia, que para millones quiere decir miseria y algo peor:
214
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

inexistencia ciudadana. Carlos Fuentes, uno de los más vigorosos es-


critores vivos de América Latina, ha hecho una pregunta capital en su
ensayo Democracia latinoamericana: anhelo, realidad y amenaza:
«¿Cuánta pobreza tolera la democracia?». Mediante esa crucial inte-
rrogación, en el arranque del siglo XXI advirtió de una desesperación
de la democracia: «Si las instituciones democráticas no producen pronto
resultados económicos y sociales para la mejoría de las mayorías, para
superar el abismo entre pobres y ricos y estrechar los espacios entre la
modernidad y la tradición, podemos temer el regreso a nuestra más
vieja y arraigada tradición que es el autoritarismo». Y ahí opera el peor
de los obstáculos: la arraigada mentalidad autoritaria, ya no de las
élites, sino la que ha penetrado en los propios ciudadanos, que oscilan
entre la indiferencia y el cinismo y que en una tensión permanente
amenaza con volverse hegemónica.

Contra los caudillos

¿Qué son los grandes hombres para los latinoamericanos? Angustia-


dos en la búsqueda de una explicación y una salida a nuestros grandes
males, formados en una cultura católica jerárquica y autoritaria, con-
quistados y sometidos a tres siglos de dominación del régimen colo-
nial –no cualquiera, sino española y portuguesa, de espada y cruz
católica–, los latinoamericanos hemos buscado explicar nuestra his-
toria con la biografía de los grandes hombres, llenando de estatuas
ecuestres todas las plazas de las capitales y de los pueblos más remo-
tos, personajes a quienes se atribuye la responsabilidad del destino
público, sea por sus virtudes heroicas, sea por sus vicios heroicos de
líderes providenciales y salvíficos, «adictos a la droga del sentimenta-
lismo popular y tiranos potenciales» (Franz, febrero 2002, 24-26).
Gabriel García Márquez nos ha contado de un tal Aureliano Buendía,
que un día pierde la paciencia y amanece convertido en caudillo. Lo
llama el pueblo para que acabe con sus «cien años de soledad», lo
llaman feroces injusticias de su país. Se alza en armas y promueve 32
guerras civiles y justicieras. Sólo para que al final el general Moncada,

215
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

su amigo íntimo, diga: «Lo que me preocupa es que de tanto odiar a


los militares, de tanto combatirlos, de tanto pensar en ellos, has ter-
minado por ser igual a ellos… A este paso … serás el dictador más
sangriento y despótico de nuestra historia».
En sus memorias, Aquellos tiempos con Gabo, Hallazgo de un García
Márquez desconocido, el escritor de derechas Plinio Apuleyo Mendoza
–algún día pionero en los años 60 junto a Gabo de la agencia cubana
de noticias Prensa Latina– arriesga a afirmar que el caudillo es quizá
lo único que políticamente hemos inventado los latinoamericanos a
lo largo de nuestra revuelta histórica. «Sin estructuras de poder, sin
concepto realmente orgánico del Estado, sin clases dirigentes lo sufi-
cientemente lúcidas y poderosas como para asumir la dirección de la
nación entera y ofrecer alternativas movilizadas, la disnconformidad,
la orfandad producida por este vacío, nos ha llevado siempre, en mo-
mentos difíciles, a buscar al padre que todo lo puede: el caudillo, que
une, aglutina, dispone por nosotros, nos releva de la angustia de asu-
mir por nuestra cuenta nuestro destino histórico o los retos de un
conflictivo desarrollo».
Pero junto a los caudillos, enemigos de la sociedad civil por anto-
nomasia, está además la burocracia, su contraparte gris, tentacular,
amorfa, que es contraria a la finitud física del gran hombre, sobrevive
entre intrigas palaciegas y se eterniza aferrada al poder. Así explica la
amistad de su viejo amigo premio Nóbel con Fidel Castro: «Con él,
con el caudillo, con su aventura de soledad y poder, con su destino
inmenso y triste de dispensador de dichas e infortunios, tan parecido
a Dios, (Gabo) es solidario. Fidel se parece a sus más constantes cria-
turas literarias, a los fantasmas en los que él se proyecta, con los cuales
identifica su destino de modesto hijo de telegrafista llegado a las cum-
bres escarpadas de la gloria. Fidel es un mito de los confines de su
infancia recobrado, una nueva representación de Aureliano Buendía».
Son entonces profundos y sinuosos los ríos nuestros por los cuales se
puede llegar a tolerar y hasta a desear el autoritarismo de uno u otro
signo, más allá de consideraciones éticas. Los caudillos han sido la
enfermedad de la infancia democrática de América Latina, una heren-
216
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

cia que viene de lejos, de los hombres de pistolón al cinto, dueños de


bucólicas estancias y haciendas, propietarios de vidas, remedo de los
amos feudales del medioevo desde la época de las guerras de indepen-
dencia. Ahí han estado desde la época de Páez en Venezuela, de Quiroga
en Argentina, de Santa Anna en México, en los albores de la vida
independiente, dueños de una fuente única de poder patrimonial. La
consecuencia actual de esa tradición que perdura metamorfoseada es
que el pueblo no sólo está dispuesto a delegar el poder en un repre-
sentante casi divino, en manos de un despótico enemigo público de la
sociedad civil, sino a «enajenarlo de hecho a un centro patrimonial –
rey, virrey, cacique, caudillo, dictador, presidente– que coordina en
un marco corporativo y estático la energía social». (Krauze, febrero
2002, 18-26)
Analizando el tema de los hombres fuertes a la luz de la filosofía de
la historia de Tolstoi, plasmada en La Guerra y la Paz, Isaiah Berlin
(1909-1997) –quizá el mayor pensador liberal del siglo XX en Ingla-
terra junto a Karl Popper–, escribió: para Tolstoi los grandes hombres
«son seres humanos ordinarios, lo bastante ignorantes y vanidosos
para aceptar ser tenidos por responsables de la vida de la sociedad,
individuos que prefieren llevar la culpa de todas las crueldades, injus-
ticias y desastres justificados en su nombre, antes que reconocer su
propia impotencia e insignificancia en la corriente cósmica que sigue
su curso, indiferente a sus deseos y sus ideales» (Berlin, 1995, 155).
Aunque es claro que Tosltoi pensaba en Napoleón Bonaparte, el des-
crédito del hombre fuerte en el siglo XXI está marcado con sangre:
Führer en Alemania, Duce en Italia, Caudillo en España, Cacique en
Latinoamérica.
Pero en Latinoamérica la enfermedad absolutista y teocrática no
sana, y tal vez no sane nunca; como un sino histórico, seguimos a la
espera de redentores, es una corriente real en nuestra historia, que no
será borrada de un plumazo ni con buenos deseos. El caudillismo no
perdona ideologías, los hay en todo el espectro político, hay podero-
sas celebridades en las derechas pero también en las izquierdas. Re-
cuerdo ahora el fervor que presencié hace tres años cuando me sumé
217
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

como corresponsal extranjero a la caravana zapatista del encapuchado


subcomandante Marcos desde Chiapas hasta la capital, hace poco más
de tres años: las comunidades de los descendientes directos de los
pueblos indios –que en México suman 11 millones (10% de la pobla-
ción)– lo recibieron con sus trajes ceremoniales, con incienso, pon-
cho de jefe tlacaeletl y bastón de mando al puño, como el nuevo re-
dentor de los indios de América. Él fumaba como chimenea su pipa
de tabaco con olor a maple y, distante, declamaba proclamas esotéri-
cas: «¿Puede ser mirado quien sólo mirada es?». Su mensaje era una
críptica alusión a sueños diurnos para iniciados: «¿Sólo venimos a
preguntar ... soñamos algo o algo nos sueña?». Con aliento de predi-
cador, Marcos prosiguió con una especie de discurso poético dubita-
tivo: «¿Si no soñamos es que soñamos que no soñamos? ¿Si soñamos
el sueño, entonces la realidad pensamos? ¿De la tierra sólo color so-
mos o somos tierra de mar que es el color de la tierra?», declamó con
parsimonia en la ladera de una montaña de Michoacán, ante el Con-
greso Nacional Indígena con delegados de todo el continente. Pre-
gunté a una jovencita que aplaudía hipnotizada si había comprendido
ese mensaje y me respondió: «No entendí nada, pero lo adoro».
En ese momento, la razón de la movilización de miles se había
trasladado desde las motivaciones legítimas de los indígenas a los
motivos del caudillo. Aun con la promesa de «mandar obedeciendo»,
el caudillo no permite dejarse suplantar por la sociedad civil, porque
ésta es su negación. Luego de perseguirlo para una entrevista incluso
en las montañas de Chiapas, elusivo, dueño de su imagen misteriosa,
sólo pude interrogarlo dos veces. En una ocasión, en una tumultuosa
conferencia de prensa nocturna, a gritos, en el patio de la Escuela
Nacional de Antropología de México, a oscuras, excepto por las luces
de la televisión, al final de la caravana zapatista de 2001 le pregunté
sin inocencia:
—¿Subcomandante, está usted dispuesto a aceptar el veredicto del
Congreso sobre la ley indígena?. El proyecto de ley sobre las autono-
mías indígenas había sido enviado a los legisladores el mismo primer
día del nuevo gobierno democrático de Vicente Fox –hombre recio
218
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

de bota vaquera que entusiasmó a multitudes para poner fin a la dic-


tadura perfecta que gobernó a México 71 años–, en su primer acto
político como presidente de la transición democrática, lleno de deli-
berado simbolismo. Era una réplica idéntica a los acuerdos firmados
por Marcos con el gobierno anterior de Ernesto Zedillo. Pero en ese
momento la iniciativa ya había comenzado a sufrir modificaciones
por la mano de los congresistas, donde Fox no tenía mayoría. La de-
mocracia operaba esta vez contra los deseos de Marcos y de Fox. De-
trás de la máscara negra, el líder vaciló al contestar:
—Bueno, nosotros hemos venido a dialogar con el Congreso.
Fue una negativa hiperbólica, una manera de anticipar, aun antes
de cualquier consulta ciudadana, que el jefe máximo del zapatismo
no aceptaría la decisión soberana del Congreso federal, que semanas
después fue ratificada por la mayoría de congresos de los 31 Estados
Unidos Mexicanos, una ley indígena muy avanzada en relación con
América Latina –que contó incluso con el apoyo de la izquierda en el
Senado–; sin embargo, a pesar del complejo procedimiento legislati-
vo democrático, los zapatistas la consideraron una traición porque
acotaba el texto sobre las autonomías indígenas firmado en 1996 por
Zedillo y los zapatistas.
Al final de su caravana triunfal, cuando Marcos partía de la
Ciudad de México hacia sus bastiones indígenas en las montañas
de Chiapas, volvimos a perseguirlo por las autopistas. Todos los
autobuses de la caravana zapatista llevaban las ventanas cerradas.
Los rebasamos a todos hasta que una silueta inconfundible de
pasamontañas negro con una pipa apareció detrás de una de ellas.
Fogueado en el manejo de la prensa, Marcos abrió su ventanilla
cuando quiso. Otra vez a gritos, de una ventana a otra, en plena
autopista, le pregunté:
—¿Subcomandante, se va satisfecho con los resultados de la cara-
vana zapatista al Congreso? Le recordé que por primera vez en la his-
toria de México un movimiento indígena rebelde había accedido en-
capuchado al púlpito legislativo. Detrás de la máscara apareció una
sonrisa, se retiró de la boca la pipa, e inclinando la cabeza exclamó
219
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

satisfecho: –¡Claro! –una patrulla policial que custodiaba la marcha


nos apartó de su autobús. Pocos días después, ese mismo Congreso lo
decepcionó al votar la nueva ley indígena. Marcos emitió un furibun-
do comunicado, en el que la emprendió contra todos los partidos
políticos, incluidos los de izquierda. Y se hundió en un silencio casi
total. Tres años después, el caudillo sigue fumando su pipa, a la espera
de que la democracia imperfecta que se instaló a la caída de la dicta-
dura perfecta naufrague entre decepciones, para volver a la carga. Sin
su figura presente, la sociedad civil que deliró y se le entregó a su paso
ahora se ha desmovilizado por la causa indígena, sin el hombre de la
máscara negra, el entusiasmo se ha esfumado. Al final no fue en Méxi-
co, sino en Bolivia y Ecuador donde los indígenas irrumpieron a re-
clamar un lugar para democratizar las instituciones del Estado y asu-
mieron las responsabilidades institucionales.
No es casual que un signo distintivo de la literatura iberoamerica-
na sea la novela de caudillos y dictadores, desde Valle Inclán (Tirano
banderas), el Nóbel colombiano García Márquez (El otoño del patriar-
ca), el Nobel guatemalteco Miguel Angel Asturias (El señor presiden-
te), el paraguayo Augusto Roa Bastos (Yo el supremo); el venezolano
Úslar Pietri (El camino del Dorado), el cubano Alejo Carpentier (El
recurso del método); el peruano Vargas Losa (La guerra del fin del mun-
do, La fiesta del Chivo); el mexicano Carlos Fuentes (La muerte de
Artemio Cruz): desde el fondo de nuestra noche autoritaria permane-
ce con nosotros el hilo de un nudo histórico que atraviesa nuestras
sociedades antiguas y atrasadas retratadas en esas obras literarias, ma-
gia para algunos, realismo puro para muchos: la violentísima reacción
de las masas al intento de una súbita modernización o a la adulta
ciudadanía responsable, «acaudilladas por un redentor carismático que
revive o manipula mitos atávicos» (Krauze, 2000, 14-19), en un or-
gasmo de poder, como decía el ahora imitado patriarca dominicano
Joaquín Balaguer: para los latinoamericanos «la política es eso, abrirse
camino entre cadáveres». O como afirmaba el paraguayo Alfredo
Stroessner: «la democracia soy yo». Es una manera brutal de admitir
la sentencia de Max Weber a finales del siglo XIX: «quien busca la
220
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

salvación de su alma y de la de los demás, que no la busque por el


camino de la política, cuyas tareas, que son muy otras, sólo pueden
ser cumplidas mediante la fuerza».
Los movimientos guerrilleros revolucionarios de Centroamérica
también buscaron desesperadamente a los caudillos que encarnaran
al hombre nuevo a lo Ernesto Guevara, mientras Estados Unidos res-
pondía a pura ideología de guerra fría, agitando y armando a los es-
pectros militares en una mortífera espiral que sembró con casi medio
millón de muertos esa región empobrecida, dominada por élites po-
dridas en dinero, en la terrible década perdida de los ochenta –en la
era del desaparecido “gran comunicador” Ronald Reagan, farsa y co-
media para unos, brutales atrocidades para muchos–, escenario don-
de por cierto Marcos hizo su iniciación armada. Pareciera que lo que
vemos los latinoamericanos en nuestros líderes es producto de ese
caudillismo endémico y sus reencarnaciones actuales se benefician de
esa tradición, proclive a la aparición de hombres mágicos. Dos déca-
das después, cuando el olor de la pólvora se ha extinguido para quie-
nes tomamos el camino de la rebelión, se puede reconocer que fue el
escritor mexicano Octavio Paz –un socialista fervoroso en su juven-
tud–, quien reunió a un grupo de intelectuales liberales alrededor de
su revista Vuelta en los aciagos años 80, para disentir de los polos de la
guerra y hacerse eco del pensamiento político liberal del siglo XX,
ignorado y despreciado por la izquierda. Auque se le ha achacado una
falta de sensibilidad hacia los sufrimientos de las víctimas e ignorar la
desigualdad de las batallas, Paz logró llamar la atención para reprobar
por igual a la atroz opción militarista y golpista tanto como a la trági-
ca opción heroica guerrillera, y proponer una solución menos dramá-
tica, incluso aburrida y poco telúrica como hoy se ve: la democracia,
la tolerancia.
Enrique Krauze, su secretario de redacción en Vuelta y recalci-
trante liberal, recuerda que mientras Paz terminó su propio pro-
ceso de autocrítica de su fervor socialista leyendo en 1974 a
Solyenitsin y Maldestam, Vargas Llosa hacía lo propio más tarde
leyendo a Isaiah Berlin y a Karl Popper, los clásicos del liberalismo
221
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

del siglo XX. En esos años, Paz decía que el peruano «tenía la
pasión del recién converso», de la cual ahora se contagian quienes
defienden a la democracia y la sociedad civil. El mismo Nóbel
quedó sorprendido y, según las crónicas de la época, enfurecido,
cuando Varga Llosa hirió de muerte con un plumazo al régimen
mexicano, definiéndolo con ironía como la dictadura perfecta, en
contra del mexicano autor del Ogro Filantrópico (un ensayo políti-
co de Paz sobre la era corporativa y presidencialista del PRI-parti-
do de Estado). El enojo de Paz –quien sostenía que a la universa-
lidad de las tiranías corresponde la universalidad de la rebelión,
donde los disidentes de todos signo son la nobleza y honor de
nuestro tiempo–, estalló cuando fue anfitrión de un encuentro de
intelectuales liberales de todo el mundo, La experiencia de la liber-
tad, junto con algunos pensadores de izquierda que fueron el blanco
de todas las críticas y escarnios en 1990, tras la caída del muro de
Berlín. Su molestia se debió a que Paz consideraba que conocía
mejor que Vargas Llosa la compleja matriz autoritaria del antiguo
régimen mexicano, arraigadas en el fondo del mestizaje y el
sincretismo religioso, en el mito de la traición de la Malinche, la
amante indígena de Hernán Cortés, y muchas metáforas más plan-
teadas desde su remota escritura del Laberinto de la Soledad, pero
al que nunca consideró una dictadura.
En cuanto al déficit democrático en Cuba, tema que obliga a defi-
niciones sobre la democracia, Paz también abrió una brecha por la
cual aún transita el debate sobre la isla. El aliento de sus expresiones
se ha expandido y ha perdurado. «El régimen de Fidel Castro tiene
que abrirse a la democracia». La frase no es de un presidente de Esta-
dos Unidos. Fue el primer mensaje a Cuba de José Luis Rodríguez
Zapatero en la primera entrevista que concedió el dirigente socialista
a un diario español a menos de una semana de haber asumido la pre-
sidencia del gobierno de España, para suceder al ultraconservador José
María Aznar, cuando el corazón de Madrid aún palpitaba acongojado
por los atentados del 11 de marzo. Castro había enviado antes un
mensaje de «reconocimiento» a Rodríguez Zapatero, entreabriendo
222
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

así una vía de acercamiento con España tras una era de enfrentamientos.
La respuesta de Fidel fue el silencio. El dilema entre autoritarismo
con justicia social o injusticia y pobreza con libertades democráticas
es el nudo gordiano.

La democracia de Sísifo

La preferencia por una vuelta al autoritarismo no es una invención


literaria, está en el fondo de la mentalidad, de la cultura política de los
latinoamericanos. La piedra mítica que carga Sísifo hasta la cima para
volver a caer bien puede ser, según se vea, nuestra tradición democrá-
tica o nuestra tradición autoritaria. El primer gran informe sobre
Democracia en América Latina difundido en abril de 2004 en Lima
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
reveló con datos lo que ha sido una constante histórica: que la mayo-
ría de los latinoamericanos, 55%, estaría dispuesta a aceptar un go-
bierno autoritario en su región si resolviera sus problemas económi-
cos, y que menos de la mitad, 45%, prefiere mantenerse en democra-
cia. La cultura autoritaria tiene raíces profundas que se resisten a la
lenta implantación de la cultura democrática: 58% de los latinoame-
ricanos está de acuerdo en que sus presidentes «vayan más allá de las
leyes», frente a una demócrata minoría de 39% que mostró su oposi-
ción. Mientras que en el debate intelectual la democracia ha sido
emparentada con el desarrollo, un terco 56% consideró que «el desa-
rrollo económico es más importante que la democracia», ante un 48%
que opinó lo contrario. Es el brutal resultado de una investigación
que abarcó a 18.600 personas, consultadas desde mayo de 2002 en
18 países latinoamericanos, con participación de 230 expertos, entre
ellos muchos presidentes y ex presidentes.
La idea de democracia liberal existente tampoco es comprendida
por toda la población latinoamericana y hasta son mayoría quienes
prefieren actitudes contrarias a algunas reglas elementales de convi-
vencia democrática. La tradición autoritaria resiste, está en la cultura
política, en nuestra traditio, es ahí donde renguea la construcción de-

223
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

mocrática: un escéptico 44% de los latinoamericanos consultados res-


pondió que «no cree que la democracia solucione los problemas» de
sus países y apenas un esperanzado 36% votó por la democracia; pero
la confusión es dramática en lo que concierne a la comprensión de la
vida en democracia, de la forma de vida democrática, de la
cotidianeidad democrática: un 40% cree que «puede haber democra-
cia sin partidos» (contra 34% que opina lo contrario) y hasta son
mayoría quienes pisan terrenos de lo absurdo y afirman que «puede
haber democracia sin un Congreso nacional», (38% contra 32%).
Ha quedado probado que la vocación por el hombre fuerte, sea
caudillo o presidente, se resiste a morir: 37% de los latinoamericanos
«está de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza»
(sólo 32% en contra), y similar proporción clamó que «el presidente
controle los medios de comunicación», que «deje de lado al Congreso
y los partidos» y quienes no creen «que la democracia sea indispensa-
ble para lograr el desarrollo». ¿Quién dijo que el presidencialismo
había muerto? Está en nuestra sangre.
¿Dónde comienza a hacerse cada vez más pesada nuestra roca de-
mocrática a lo Sísifo? El PNUD acaba de advertir que «una primera
mirada a la democracia desde la democracia revela que muchos dere-
chos civiles básicos no están asegurados y que la pobreza y la desigual-
dad muestran a nuestras sociedades entre las más deficitarias del mun-
do». El Banco Mundial (BM) trajo por fin buenas noticias a finales de
abril de 2004 cuando anunció con bombo y platillos que la propor-
ción de gente que vive en la pobreza extrema en el mundo (menos de
un dólar diario) bajó a la mitad entre 1981 y 2001, aunque la distri-
bución del avance fue muy despareja en el globo y en América Latina
no mejoró nada. «Hay buenas noticias, y son que la pobreza mundial
está disminuyendo más bien rápido», celebró el economista jefe del
BM, François Bourguignon, al presentarse el Informe sobre Desarro-
llo Mundial del Banco. Pero la mala nos tocó a los latinoamericanos.
América Latina y el Caribe tuvieron nada más que una mejoría mar-
ginal, y la extrema pobreza seguía siendo la misma en 2001 que en
1981, 10% de la población total. La explicación: las desigualdades en
224
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

la distribución, en la región más desigual del mundo, inmensa rique-


za junto a un mar de pobreza. La escasa proporción de la riqueza que
tienen los pobres durante las crisis no siempre aumenta cuando lle-
gan los períodos de crecimiento. Los mayores progresos contra la po-
breza ocurrieron en países como India y China.
En el mundo hay ahora 1.100 millones de personas viviendo con
menos de un dólar por día, es decir en la extrema pobreza, contra
1.500 millones en 1981, según el BM. La otra cara de la moneda es
mala: en Africa subsahariana la cantidad de personas que viven con
menos de un dólar diario saltó de 164 millones a 314 millones entre
1981 y 2001. No se puede ignorar que, según el BM, los países ricos
gastan 330.000 millones de dólares anuales en subsidiar a su produc-
ción agropecuaria, afectando la competitividad de los productores del
tercer mundo. La pobreza y la indigencia crecieron en 2003 en Amé-
rica Latina y el Caribe, donde el 44% de la población, o sea 227
millones de personas, vive por debajo de la línea de pobreza (con
menos de dos dólares diarios), y el 20% en la pobreza extrema (con
menos de un dólar diario), anunció en abril de 2004 José Luis
Machinea, secretario ejecutivo de la CEPAL. Es decir, el doble de
indigentes que calcula el BM, lo que también refleja la difusa frontera
de las mediciones, que no obstante marcan las grandes tendencias. El
desempleo abierto en la región alcanza casi el 11%, y lo peor es que
Latinoamérica sigue teniendo el mayor nivel de inequidad del mun-
do, ya que en varios de sus países el 10% de los más ricos recibe un
ingreso medio 20 veces superior al que recibe el 40% más pobre.
Hay verdades dolorosas que no deben soslayarse, que no proceden
del exterior, en un continente donde las democracias fueron derriba-
das por fuerzas políticas que contaban con el apoyo o, por lo menos,
la pasividad de una parte importante y en ocasiones mayoritaria de la
ciudadanía, los que voltearon a ver hacia otra parte o se paralizaron
cuando todo se derrumbaba hace 30 años: «Las democracias se tor-
nan vulnerables cuando, entre otros factores, las fuerzas políticas au-
toritarias encuentran en las actitudes ciudadanas terreno fértil para
actuar», según el PNUD. Una de las polémicas conclusiones es que el
225
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

poder real lo ejercen los denominados poderes fácticos, una definición


que en cierto modo elude la naturaleza económica, financiera y elitista
de esos poderes. En el actual episodio democrático en el arranque del
siglo XXI vale preguntar ¿quién tiene el poder?, ¿los ciudadanos y sus
representantes electos o las élites? El grupo de 230 expertos, entre
ellos presidentes y ex presidentes se sinceró: El 80% consideró que
son los grupos económicos, empresarios y financieros los que ejercen
el poder en sus países, y un 65%, los medios de comunicación. Otro
36% se inclinó en primer lugar por el Poder Ejecutivo, que es ejerci-
do por algunos de esos mismos líderes; 21% considera que son las
Fuerzas Armadas las que detentan el poder real, y el 30%, los partidos
políticos. He ahí la paradoja latinoamericana: el orgullo por más de
dos décadas de gobiernos democráticos en la inmensa mayoría de paí-
ses nada en un mar picado de pobreza y creciente crisis social, con
ciudadanías de baja intensidad.
Un recuento basta como botón de muestra: en los últimos años
Argentina tuvo cuatro presidentes en un mes cuando la sangre corrió
en Buenos Aires, en Bolivia cayó su mandatario entre cadáveres, tam-
bién en Ecuador. Pero quizá lo más grave no sean los «grandes hom-
bres» que sucumben a las tentaciones, sino quienes los consienten:
según las encuestas realizadas, poco más del 40% de los ciudadanos
en América Latina acepta con cinismo que un gobierno elegido de-
mocráticamente incurra en corrupción, se haga autoritario o se per-
mita a un presidente violentar las leyes. La irresponsabilidad como
cultura nacional.
La lista de ex presidentes procesados por corrupción en América
Latina es larga. En Argentina, Carlos Menem (1989-1999); en Perú,
Alberto Fujimori; en Venezuela, Carlos Andrés Pérez (1974-1979 y
1989-1993) y Jaime Lussinchi (1984-1989); en Nicaragua, Arnoldo
Alemán (1997-2002); en Ecuador, Gustavo Noboa (2000-2003),
Abdalá Bucaram, Fabián Alarcón (febrero 1997 - agosto 1998); en
Paraguay, Luis González Macchi (1999-2003) y Juan Carlos Wasmosy,
todos perseguidos por escandalosos fraudes multimillonarios. El po-
der también ha hecho estragos en la izquierda y desde los años de la
226
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

atroz piñata sandinista hasta los escándalos de corrupción


videograbados de la izquierda que gobierna la Ciudad de México, la
realidad muestra que la perversión del poder no tiene ideología.
No todo está perdido: en Nicaragua, después de su insurgencia contra
el Estado el movimiento revolucionario sandinista se asimiló a éste hasta
hacerse gobierno; la guerrilla salvadoreña gobierna democráticamente la
capital y tiene mayoría en el Congreso, aunque a veces no sepa qué hacer
con ella; han sido respetados los triunfos electorales de la izquierda y la
derecha en Ecuador, Argentina, Brasil, El Salvador, Panamá. En Bolivia,
el fallecido ex general dictador boliviano Hugo Bánzer pasó de golpista a
demócrata hasta ser elegido presidente; Uruguay, con un 70% de demó-
cratas consistentes. Hay otros datos alentadores. Desde finales de los años
80 a 2004, las mujeres, los indígenas y negros han aumentado su partici-
pación en los parlamentos de América Latina, aunque su nivel actual es
todavía muy inferior al peso demográfico que poseen. El cambio más
significativo se produjo en Argentina, donde la participación femenina
pasó de 6,3% en 1989 a 34,1% de escaños en las elecciones del año
pasado, o en el Congreso de Costa Rica, donde ocupan el 35,1% de
asientos del Congreso, aunque ya tenían una participación importante
en 1986, con 10,5%.
Las advertencias son inquietantes teniendo en cuenta que los 18
países de América Latina evaluados cumplen hoy los requisitos fun-
damentales de un régimen democrático. Hace 25 años sólo tres países
de la región vivían en democracia: Costa Rica, Venezuela y Colombia.
En 15 de los 18 países estudiados, más del 25% de la población vive
bajo la línea de pobreza y en 7 de ellos más de la mitad de la población
vive en esas condiciones. Todo ello pese a que en 11 países la pobreza
disminuyó y en 15 aumentó el PIB per cápita entre 1991 y 2002. La
democracia redujo la desnutrición infantil e incrementó la expectati-
va de vida en 13 de 18 países evaluados; la tasa de analfabetismo bajó
en todos los países y aumentó el nivel de escolarización, «pero la cali-
dad educativa en general es baja».
El dictamen del organismo de la ONU es severo: las instituciones
políticas se han deteriorado, la representación partidaria no encarna
227
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

los intereses de buena parte de la sociedad, mientras surgen nuevos


movimientos y formas de expresión política. «Aunque muy valiosos,
los avances logrados en términos de desarrollo de la democracia en
América Latina no son suficientes. En muchos casos la creciente frus-
tración por la falta de oportunidades y por los altos niveles de des-
igualdad, pobreza y exclusión social, se expresa en malestar, pérdida
de confianza en el sistema político, acciones radicalizadas y crisis de
gobernabilidad, hechos que ponen en riesgo la estabilidad del propio
régimen democrático», advierte el PNUD. Pero esa ha sido una cons-
tante en nuestra historia.
Con este trabajo, el PNUD sigue la pista de otra gran contribu-
ción que representó en su momento el proyecto DEMOS , para una
nueva cultura política democrática para el nuevo siglo XXI, que cul-
minó con el informe Gobernar la globalización. La política de la inclu-
sión: el cambio de responsabilidad compartida, publicado tras la cum-
bre latinoamericana para el desarrollo político y los principios demo-
cráticos en 1997 bajo los auspicios de la UNESCO.

La aburrida tolerancia

Se acepta que la vocación esencial del liberalismo es limitar el poder.


Después de los trágicos 70 y 80, en los 90 la política se volvió sinónimo
de reconstrucción en Latinoamérica, de restauración de las democracias
heridas. Centroamérica y el Caribe las construyen casi desde cero, Méxi-
co transforma la dictadura perfecta del poder único del presidente y del
partido de estado autoritario en una democracia imperfecta de partidos,
división de poderes, fiscalización del Ejecutivo, activación del capital hu-
mano y mejor distribución del ingreso, los países del Cono Sur, lo hacen
azotados por la catástrofe económica de líderes políticos y empresariales
corruptos, cleptócratas. Pero a pesar de los vaivenes y la advertencia de
Carlos Fuentes sobre los límites de la pobreza, nadie se atreve a volver al
despeñadero autoritario … todavía. En esta encrucijada, vale la pena citar
una conferencia de Karl Popper en St Gallen, en 1989, a sus 87 años,
cuando el profesor vienés de la Universidad de Londres leyó un ensayo

228
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

sobre la “responsabilidad de los intelectuales”. Al igual que Fuentes lo


hizo en su autobiografía intelectual, En esto creo, Popper citó la clásica
frase socarrona y aforística de sir Winston Churchill: «La democracia es
la peor forma de gobierno de todas, con la única excepción de todas las
demás formas de gobierno que han sido intentadas de tiempo en tiem-
po». (Popper, 208, Fuentes 232). Comenzaba preguntándose ¿quién debe
gobernar? Respondía que un socrático, fiel al principio según el cual no
sabemos realmente nada, se negaría a aceptar ese papel de gobernante:
«porque un hombre que se tiene por el mejor y más sabio tiene que ser
un megalómano y por ello no puede ser, con toda seguridad, ni bueno ni
sabio» (Popper, 1995, 204). Con sutileza afirmó además que la defini-
ción popular de democracia como gobierno del pueblo no era deseable –
porque elude la responsabilidad de los individuos y, según él, nunca ha-
bía existido en el mundo real- y peor aún: una dictadura de la mayoría
puede ser terrible para la minoría. Por lo tanto, la pregunta crucial no es
«¿quién debe gobernar», sino otra radicalmente diferente, «¿cómo pode-
mos configurar la Constitución del Estado para que podamos desemba-
razarnos del gobierno sin derramamiento de sangre?», un principio moral
que no carga el acento en el establecimiento del gobierno, sino en la posi-
bilidad de su destitución.
Un buen gobierno entonces es un gobierno responsable ante sus
electores y ante la humanidad, en cambio un gobierno del pueblo no
es responsable ante nadie, sino ante sí mismo, por lo tanto no ha
existido nunca y si existió fue una «dictadura de la irresponsabilidad
de todos», porque nadie tomó responsabilidad de lo ocurrido. Por eso
el día de las elecciones no es el día en que se legitima un nuevo gobier-
no, sino «el día en el que se lleva ante los tribunales de justicia al
antiguo gobierno, el día en que el antiguo gobierno debe responder»,
es decir la democracia definida como tribunal popular, que además
no es intachable, pero es la única forma posible para evitar una dicta-
dura moralmente intolerable e insoportable.
Sin embargo, entre los latinoamericanos no sólo existe la plaga de
los caudillos y la cultura autoritaria, machista y patriarcal que los
soporta, sino también de otra especie heredera del asesor del príncipe
229
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

maquiavélico: los intelectuales de todo signo, utilitaristas, marxistas,


fascistas, liberales, nacionalistas etc., quienes, según el filósofo libe-
ral, «hemos ocasionado desde hace siglos los daños más atroces. Las
matanzas en masa en nombre de una idea, de una doctrina, de una
teoría –esta es nuestra obra, nuestra creación: el invento de los inte-
lectuales. Solamente con que dejáramos de azuzar a unos seres huma-
nos contra otros –a menudo con la mejores intenciones– únicamente
con esto ya se habría ganado mucho», (Popper 1995, 209). Dotado
de un lenguaje simple y directo, critica en realidad a quienes quieren
llamar la atención hablando en un lenguaje incomprensible, pero su-
mamente espectacular, erudito, ingenioso, «el cual hemos heredado
de nuestros maestros hegelianos y que une a todos los hegelianos.
(…) es esta contaminación lingüística la que hace imposible hablar
razonablemente con nosotros intelectuales y demostrarnos que muy
a menudo disparatamos y pescamos en río revuelto». Con esa frase se
dirige a poner como ejemplo la utopía de Platón para afirmar que
«aquellos que querían erigir el cielo sobre la tierra han creado siempre
únicamente un infierno (…). Debemos saber que no sabemos nada y
debemos tantear críticamente como lo hacen los escarabajos, debe-
mos buscar la verdad objetiva con toda humildad, sin representar el
papel de profetas omniniscientes, esto significa, tenemos que cam-
biar».
Y para cambiar, en Latinoamérica también se debe incorporar al
discurso político nuestra propia tradición intelectual, donde se reco-
nozca la energía invertida con generosidad en las luchas de liberación
emprendidas por los movimientos progresistas, muchos liderados por
la izquierda, que se llevaron a lo mejor de varias generaciones que
lucharon contra la opresión y la marginación. Hay que hacerlo, sí,
pero después de una autocrítica que devele el germen autoritario que
contaminaba a sus dirigencias y al sueño socialista destrozado tanto
por dictaduras como por los líderes corruptos, enfermos de poder y
de la misma mentalidad autoritaria que combatieron. Hay mucha
nobleza y vigor en esa tradición progresista y rebelde que viene de
lejos, y que ahora parece converger en un solo momento con la tradi-
230
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

ción liberal, que redescubre la democracia y reaparece desplegada con


una polivalencia de signos en movimientos ecologistas, feministas, de
derechos humanos, de indígenas y de defensa de los niños de la calle
y otros grupos vulnerables, y de todo tipo de participación y vigilan-
cia ciudadana que ha desplazado su colocación en el antiguo eje hori-
zontal entre izquierda y derecha hacia el eje vertical entre democracia
y autoritarismo, como una de las mayores transformaciones de las
ecuaciones políticas del siglo XXI.
El dilema supremo: tiranía o democracia
Democracia es entonces la denominación para impedir a cualquier
precio una dictadura o una tiranía, de la cual una sociedad no se pue-
de desembarazar sin derramamiento de sangre … y a veces tampoco
con derramamiento de sangre. «La dictadura es moralmente mala
porque condena a los súbditos, en contra de su conciencia y de su
saber, a colaborar con el mal, al menos por medio del silencio. Exime
al hombre de su responsabilidad humana, sin la que es sólo medio
hombre, una centésima parte de ser humano, porque hace de cada
intento de cargar con su responsabilidad humana un intento de suici-
dio» (Popper, 1995, 205). Y vuelve a aparecer la amenaza de los tira-
nos, caudillos, hombres fuertes, o como se les quiera llamar, hay que
recordar que Hitler llegó al poder de forma legítima y que la ley de
plenos poderes que le convirtió en dictador la aprobó una mayoría
parlamentaria, para afirmar entonces que el principio de legitimidad
no es suficiente. Los latinoamericanos conocemos los plenos poderes
que legalmente se atribuyeron nuestros dictadores en nombre del
pueblo. Esa forma de gobernar a base de poderes extraordinarios, no
importa con qué buenas intenciones, a favor de una idea de justicia
social, condujo a enfrentamientos que aún perduran en muchos paí-
ses. Fuentes ha escrito que la asociación entre modernidad y revolu-
ción «ha sido la fuente de la rebelión en Rusia, China o Cuba (…); la
revolución en Petrogrado, Pekín o La Habana, terminó por reforzar
los más antiguos diseños de poder». En Rusia el «césaro-papismo», la
unidad del poder temporal y el poder espiritual reaparecieron en la
231
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

simbiosis del partido y el Estado; en China la «burocracia celeste» del


antiguo Imperio reapareció bajo la túnica autoritaria del maoísmo y
en Cuba «Castro es heredero de las más añejas tradiciones de
caudillismo hispano-árabe» (Fuentes, 2002, 232). El defensor de los
derechos humanos Sergio Aguayo, académico del prestigioso Colegio
de México, ha comentado que la reciente controversia entre México y
Cuba tiene su origen en la contradicción entre derechos políticos y
derechos sociales, entre libertad y justicia, porque frente a los dere-
chos humanos, Cuba padece «una rigidez comparable a la que Méxi-
co o la Unión Soviética mantuvieron durante muchas décadas. Su
razonamiento es muy claro: la isla es un modelo de respeto a los dere-
chos sociales y económicos de una población que tiene, en promedio,
mejor alimentación, educación y salud que la mayoría de los países
latinoamericanos. Esta visión desprecia derechos individuales que la
comunidad internacional considera fundamentales. Nadie tiene dere-
cho a opinar críticamente sobre lo que pasa dentro de la isla y quien
lo hace es por ser títere y lacayo de Estados Unidos, la potencia que
quiere destruir a la Revolución. Con este evangelio cincelado en már-
mol el gobierno cubano rechaza cualquier sugerencia de aceptar en la
isla a una misión internacional (de derechos humanos de la ONU).
Aquel que lo contradiga recibe un alud de adjetivos que ponen a los
acusados en una situación profundamente incómoda porque la alter-
nativa es: «o estás conmigo en todo o estás contra mí»» (Aguayo, 5,
2004). En suma, la misma lógica excluyente de Estados Unidos al
exigir el apoyo a sus guerras en el mundo.
El debate sobre la alternativa entre democracia o tiranía tiene larga
data. En 1991, a sus 89 años Popper, en una conferencia en la Univer-
sidad de Eichsätt, “Contra el cinismo en la interpretación de la histo-
ria”, expuso la otra cara de la misma moneda de la democracia, la
libertad política, es decir ser libres de la tiranía: «es el más importante
de todos los valores políticos, la libertad puede perderse siempre, no
podemos cruzarnos de brazos en el convencimiento de que está ase-
gurada. (…). La tiranía nos roba nuestra humanidad, pues nos priva
de nuestra responsabilidad humana. La responsabilidad política es
232
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

una condición previa a nuestra responsabilidad humana, de nuestra


humanidad» (Popper, 1995). Es claro que en esta definición no apa-
rece el tema de la justicia. Pero luchar por la justicia sólo es posible en
libertad. La justicia otorgada sin libertad conduce a la infancia, no a la
madurez política, de la responsabilidad. Pero se debe ir más lejos aún,
y afirmar que una vez conquistada la libertad, el peligro de las
involuciones es permanente. Que la democracia realmente existente,
imperfecta, resista los embates de los demonios autoritarios sueltos
no es garantía de que sea irreversible. Estados Unidos –que ha apoya-
do a gobiernos autoritarios en todo el mundo– es un ejemplo. La
frontera norte de Latinoamérica, donde desde 1776 se construye so-
bre una base cultural anglosajona y una ética protestante un sistema
político liberal, también está expuesta a liderazgos mesiánicos e ilu-
siones falsas: como el mito del capitalismo triunfante al estilo ameri-
cano, el mito del capitalismo global, el mito de que las guerras –como
la de Irak– son buenas para la economía, el mito del gobierno grande
y malo, el mito del triunfo de las finanzas y de la reducción salvadora
del déficit fiscal, el mito de la mano invisible del mercado, el mito del
liderazgo heroico, como lo describe el ex asesor de Bill Clinton y ex
economista jefe del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, en su libro (La
semilla de la destrucción, Stiglitz, 2003).
La democracia liberal tampoco tiene ningún tipo de soluciones
convincentes y duraderas que ofrecer para eliminar el hambre masiva
en el Tercer Mundo o para acabar con la destrucción del medio am-
biente, aunque la técnica permita alimentar a más cantidad de seres
humanos, pero permite responsabilizar y destronar a quienes fracasan
en esa misión. En una extrapolación extrema, Popper arriesga a decir
que este fracaso frente al flagelo de la miseria hay que atribuirlo fun-
damentalmente a la estupidez política de los gobernantes de los dife-
rentes países presa del hambre. «Hemos liberado a esos países dema-
siado deprisa y demasiado primitivamente. Todavía no son Estados
de derecho. Lo mismo ocurriría si se abandonara a un jardín de infan-
tes a sus propios recursos», dijo con provocación a sus 90 años en una
entrevista con Der Spiegel. Es obvio que pensaba más en África
233
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

subsahariana que en Latinoamérica. Es hora de responder a la pre-


gunta de Fuentes: ¿cuánta pobreza aguanta la democracia?, tal vez la
misma cantidad límite que soportaron las dictaduras militares del Cono
Sur, que cayeron por el fracaso económico, o que fueron enfrentadas
por masas de desposeídos siguiendo a sus iluminados.
¿Cómo se resolvió esa oscilación en la cuna de la democracia?
Otro teórico liberal, Seymour Martin Lipset, ha argumentado que
el aprendizaje democrático en Europa pasó por entender la necesi-
dad de la oposición, cuando en el siglo XIX varios grupos apren-
dieron que ninguno de ellos podía eliminar a su oposición sin
destruir el tejido mismo de la sociedad: ni católicos ni protestan-
tes, ni burgueses ni nobles terratenientes, ni partidarios de la
monarquía ni sus opositores. Para sostener ese punto cita a otro
clásico: Alexis de Tocqueville, quien sostuvo tras su viaje a este
continente en el siglo XIX en La democracia en América que «a
pesar de que las agrupaciones políticas, aspiran por definición a
imponer sus puntos de vista a la comunidad, en la práctica la
interacción entre ellas (oposición incluida) ha contribuido a que
surgieran normas de tolerancia y de institucionalización de los
derechos democráticos». Lipset la define como el pivote de la de-
mocracia: «la existencia de la oposición –que en esencia es un go-
bierno alternativo– frena a quienes están en el gobierno. La oposi-
ción intenta reducir los recursos disponibles para quienes están en
los cargos y aumentar los derechos disponibles para quienes están
fuera del poder». Junto con los derechos de la oposición van siem-
pre otros requisitos básicos como la libertad de expresión y de
asociación, del imperio de la ley, de las elecciones periódicas, de la
cesión de los puestos.
Hace falta que en América Latina las oposiciones entiendan la res-
ponsabilidad que supone adquirir el derecho a ser la sombra del gobier-
no. De esta idea pueden sacarse conclusiones vitales para las democracias
en países pobres como los latinoamericanos, en donde dejar el cargo im-
plica no sólo abandonar las fuentes de prestigio, poder e ingresos, sino
que un gran coro de sus seguidores (a veces millones) deben ceder sus
234
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

privilegios: «los partidos en las democracias electorales nuevas serán ines-


tables constitutivamente a menos que se vinculen a fuentes de divisiones
profundas, como lo están los partidos de las democracias occidentales
más antiguas e institucionalizadas» (Lipset, febrero 2000) .
No se puede hablar de democracia en Latinoamérica como siste-
ma que se destaca por respetar a las minorías, donde el consenso se
une al disenso, sin mencionar al recién desaparecido influyente filó-
sofo político italiano Norberto Bobbio. En un pozo de intolerancia
extrema, su pensamiento político se desplegó con tal fuerza en la re-
gión desde su primera visita a México a mediados de los 60, por la
divulgación de su mayor discípulo, Michelangelo Bovero, desde 1987,
y por las traducciones mexicanas de José Fernández Santillán que lo
colocaron en la actualidad justo durante el debate latinoamericano
más álgido sobre las posibilidades de consolidar las nuevas democra-
cias posdictatoriales en los 80 y los 90. Vale la pena el recuento de su
influencia en Argentina, cuando, bajo la presidencia de Raúl Alfonsín,
se creó el Consejo Federal para la Consolidación de la Democracia; en
Brasil, donde junto con el éxito de su obra El futuro de la democracia
creció su influencia de la mano de Celso Lafer y Tercio Sampaio; en
Colombia, donde sus trabajos sirvieron se referencia a muchas pro-
puestas de reordenamiento institucional con motivo de la Asamblea
Nacional Constituyente que condujo a la Constitución de 1991, en
Perú, donde sus visitas ocurrieron en plena disputa del autoritarismo
de Fujimori contra la violencia terrorista indiscriminada de Sendero
Luminoso; en Chile, cuando su visita tres años antes de la caída de
Pinochet convocó a miles de estudiantes que llenaron los auditorios
de las universidades Católica y de Valparaíso, donde a sus 75 años fue
recibido con un cartel: “Bienvenido Sr. Bobbio, los que luchan por la
democracia y la libertad lo saludan”. El antiguo combatiente antifascista
insistió en fotografiarse junto al lienzo (Santillán, febrero 2000). Y
por la fuerza del ejemplo de la transición española en Latinoamérica,
no es ocioso mencionar que Felipe González llegó a afirmar que im-
pulsó la democracia y el socialismo tomando en cuenta los plantea-
mientos de Bobbio.
235
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Puede afirmarse entonces que el concepto de democracia liberal que


se ha terminado por imponer en Latinoamérica le debe mucho a una
definición simple de seis requisitos fijados por Bobbio, aunque no se
puede olvidar que hubo una época en la que para la potencia hegemónica,
la democracia en Latinoamérica no estaba en la agenda. Todo ciudadano
sin distinción de raza, religión, nivel económico o sexo tiene el derecho
de expresar con su voto la propia opinión y/o elegir a quien la exprese por
él. El voto debe tener igual peso, es decir, a cada cabeza un voto. Los
ciudadanos en pleno uso de sus derechos políticos deben ser libres votar
de acuerdo con su propia conciencia en una contienda equitativa entre
grupos políticos organizados que tratan de sumar las demandas y trans-
formarlas en deliberaciones colectivas. Los ciudadanos deben ser libres
de para poder seleccionar entre alternativas reales. El principio de mayo-
ría rige para las deliberaciones y para las elecciones. Pero ninguna deci-
sión por mayoría debe limitar el derecho de las minorías, en particular el
derecho de convertirse, en igualdad de condiciones, en mayoría.

El desencanto con la democracia

La influencia de Bobbio y otros liberales en Latinoamérica fue un


tema de conversación con el filósofo y maestro mexicano de origen,
argentino, Horacio Cerutti –quien participa en esta edición–, duran-
te una visita a Montevideo desde México a un encuentro de intelec-
tuales latinoamericanos. Autor de una extensa y original obra sobre el
pensamiento latinoamericano, Cerutti contó que uno de sus discípu-
los había escrito una tesis en donde celebraba el cumplimiento en
México de esos preceptos del italiano, insinuando el aspirante a doc-
tor que eran suficientes para celebrar la llegada de la democracia. El
filósofo replicó con un recuento de la degradación de la política en
México y Latinoamérica, de la durabilidad de sus males, del tráfico de
influencias, de la ofensiva corrupción de todo signo, de la prolifera-
ción de todas las formas de miseria y pobreza como la chocante men-
dicidad, de la discriminación, del racismo, del derrumbe de una clase
política alejada de sus electores, de la traición a la ética de la responsa-

236
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

bilidad, todos esos males arraigados en nuestras costumbres políticas.


Son nuestras, pobres democracias pobres, o democracias de baja intensi-
dad.
Pero el descrédito de la democracia también se vuelve universal, el
Nobel portugués José Saramago ha vuelto a la carga en su última
novela, Ensayo sobre la lucidez, para plantear en su testamento político
la posibilidad del voto blanco como fábula (83% de la ciudadanía
vota en blanco), para denunciar a los gobiernos, a la izquierda y, a
finalmente, a la democracia y la globalización política después de los
atentados del 11 de setiembre, pisando los terrenos del anarquismo
para terminar definiéndose a sí mismo como un «comunista liberta-
rio». Saramago dijo al diario El País de Madrid sobre su libro: «Cada
vez nos damos cuenta con más exactitud de que incluso en un sistema
(democrático) como éste que parece que te promete todo, empezan-
do por los derechos humanos, la libertad puede ser sencillamente un
espejismo (…). Quizá sea un poco escandaloso desde el punto de
vista de la izquierda el que la más clara asunción de libertad, el descu-
brimiento de lo que significa una frase –“quién ha firmado ese pacto
por mí”– sea un policía el que la protagonice (…); la izquierda me
pregunta dónde están los héroes positivos y yo no tengo ninguna
respuesta que dar (…), parece que no va pasar nunca por la cabeza de
ningún político el pensar que el sistema democrático tiene dentro
una bomba, que es el voto en blanco. Y la intención no es destruirlo,
sino renovarlo, reformarlo». La metáfora recuerda la realidad del «que
se vayan todos» en Argentina. Saramago apunta así al corazón del
argumento de Popper sobre la posibilidad de destituir a un gobierno
sin derramamiento de sangre, y califica a la democracia como «una
tomadura de pelo». ¿Cómo se atreve a hacer una declaración tan con-
tundente?, le preguntó María Luisa Blanco, la periodista del diario
madrileño: «¿Cómo voy a calificar a un sistema que me permite úni-
camente quitar un gobierno y poner otro y no me permite absoluta-
mente nada más. Digo y lo repito, hoy los gobiernos no mandan. Los
gobiernos son los comisarios políticos de los bancos. No soy el único
que critico eso».
237
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

Efectivamente el escritor portugués no es el único. En una especie


de testamento intelectual, a sus 82 años, en la conferencia inaugural
del VI Corredor de las Ideas en América Latina, escuché al filósofo
argentino Arturo Roig afirmar en Montevideo: «el reclamo de demo-
cracia directa es un imposible, pero sólo la participación de la gente es
el antídoto para que la democracia no esté al servicio de la exclusión
de millones de seres humanos. ¿A quién representan los representan-
tes cuando está vigente la exclusión social?», se interrogó. «La partici-
pación política se ha convertido en un mercado de compra venta de
cargos públicos y beneficios personales, donde los funcionarios sue-
len ser más bien mercaderes enfermos de corrupción», respondió días
antes de que la novela de Saramago y sus provocaciones vieran la luz
en abril. En vez de una mano invisible del mercado mundial, existe
«una mano que oculta al mercado, que pervierte a la democracia»,
dijo Roig, autor de decenas de libros sobre la región, ante unos 200
intelectuales de Sudamérica y México, en la reunión auspiciada, entre
otros organismos, por la UNESCO. Las tragedias actuales del
subcontinente, donde ahora vuelve a reinar la inestabilidad política,
tienen un origen: «la democracia está condicionada por la marginación
que ha creado un abismo de pobreza, que ha convertido a la región en
la más desigual del mundo», dijo anticipándose al citado reporte del
PNUD. El resultado es que «la democracia ha sido pervertida y se ha
convertido en una máscara del mercado, en un ámbito de un poder
mercantil amoral, que hace perder la esperanza en una gobernabilidad
democrática», remató ante el heterogéneo grupo.
El «Corredor» surgió como un grupo autónomo de académicos
latinoamericanos en los años 90, cuando los recortes en los presu-
puestos estatales a la educación a favor de la tecnocracia obligaron a
defender a la tradición humanista en las universidades latinoamerica-
nas: la filosofía, la sociología, la ciencia política. América Latina «que-
ramos o no, está abierta a la mundialización, ante la cual nunca he-
mos sido pasivos, pero nuestra idea de democracia es una forma de
vida con inclusión social, donde el ser humano se mide por el poder
de erguirse, donde la ética mercantil no deja otra opción que la ética
238
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

de la protesta. Pero también «en nombre de la sociedad civil


europeizante, se ha renegado de las raíces, se impuso un racismo vio-
lento, con el falso dilema de civilización o barbarie». Esa lección obli-
ga a «no sacralizar ni a la sociedad civil ni a la democracia». El tema de
la insoluble pobreza de millones, una realidad desde donde un sector
importante de intelectuales batalla por encontrar la cuadratura del
círculo dominó la cita en el paraninfo de la Universidad de la Repú-
blica de Uruguay: «Tengo la vergüenza de acompañarlos sin los recur-
sos que sus sueños merecen», con esa frase, Manuel Bernales Alvarado,
representante del programa de Ciencias Sociales y Humanas de
UNESCO, quien me invitó a compilar este libro, admitía las caren-
cias de un grupo de casi 200 académicos humanistas latinoamerica-
nos reunidos ese fin de semana. «Esta reunión me recuerda a los maes-
tros alfabetizadores que en pueblos de la Centroamérica de los años
80 utilizaban un palito para marcar letras en el fango a los niños des-
calzos», dijo en la apertura el peruano Bernales para elogiar «el esfuer-
zo propio de pensar desde la pobreza que no vive de los grandes».
A ese diálogo fueron invitados filósofos franceses. Patrice Vermeren,
de la Universidad París VIII, me señaló, en una charla en un café de la
Ciudad Vieja de Montevideo, que en el mundo se ha instalado una
mentira que hace del consenso y la falta de disenso el equivalente de
la democracia. «La democracia no es el consenso, el consenso es auto-
ritario y totalitario, la democracia es la libre expresión del disenso, es
el vínculo de la división», definió. Criticó a los políticos que ven en
los conflictos actuales de Latinoamérica una amenaza de las institu-
ciones democráticas: «la política democrática es una política de con-
flicto, es el espacio público de la palabra en el disenso». La democra-
cia, «no es la guerra, pero tampoco es la paz, es el lugar del acto polí-
tico ciudadano para construir un mundo común, la única solución de
una comunidad donde la gente no se mate por sus ideas», puntualizó.
El ex canciller uruguayo Héctor Gros Espiell dijo en ese mismo foro
que «junto con la globalización del terrorismo sin fronteras, hoy todo
se sabe, mal informado o bien informado, como los atentados en vivo
desde Madrid, pero también circulan en los medios caricaturas ideo-
239
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

lógicas del mundo». Criticó así que se globalice una única forma de
democracia, «¿por qué debe copiarse en Irak la Constitución estado-
unidense de 1776? Tendrá terribles consecuencias la globalización de
un único proceso político dominado por la única superpotencia».
Francois de Bernard, del Grupo de Investigaciones sobre las
Mundializaciones con sede en París, me dijo en otra entrevista que
«pensar otro mundo no es sólo un eslogan, sino una necesidad de
supervivencia ante el fracaso de la comunidad de intelectuales de las
instituciones internacionales. En los últimos 40 años han fracasado
en América Latina todos los paradigmas del desarrollo con mayúscu-
la, la lucha contra la pobreza y el desarrollo sostenible, donde la de-
mocracia ha servido para maquillar a formas oligárquicas de poder
que son responsabilidad de los líderes del continente», sostuvo de
Bernard. Las causas de la inestabilidad están en el «cóctel explosivo
que representa el cinismo y la incapacidad de conexión de paradigmas
de acción urgentes». Preguntar por qué la democracia no funciona es
un falso problema, afirmó «porque el emblema democrático es un
eslogan que funciona bien para ocultar la concentración del poder,
porque la ausencia de crisis es una ilusión en el horizonte». El modelo
presidencial en Latinoamérica «es una especie de tiranía simpática,
una caricatura que es una forma de tiranía de facto». La alternativa es
la «construcción de una alternativa que supere las fronteras, donde las
mundializaciones culturales, en plural, superen el concepto de
globalización uniforme que sólo considera el dominio de las redes
financieras y de información».
Pero el cambio democrático más ampliamente concebido es sobre
todo una cuestión de mentalidades y, por lo tanto, su paso es más
lento y sus plazos son de larga duración. Anthony Giddens, otro in-
glés contemporáneo que ha buscado conciliar la tradición socialista
con la tradición liberal, diseñador de la llamada tercera vía, afirma que
«el problema de la democracia es que no es suficientemente democrá-
tica». No es una provocación realmente nueva. Las nociones de de-
mocracia profunda, democracia radical, democracia responsable y
muchos otros adjetivos apuntan en la misma dirección: democratizar
240
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

la democracia. Las diferentes nociones que poseen los hombres, las


diferentes opiniones que tienen crédito entre ellos, el conjunto de
ideas que forman los hábitos del espíritu fueron reunidas en la defini-
ción de costumbres por Tocqueville, y las costumbres que atañen a la
cuestión del poder son las costumbres políticas, la actitud ante los
asuntos públicos. Ahí radica uno de los problemas fundamentales de
la democracia en Latinoamérica.
La democracia liberal no nació en América, como ya se ha dicho
en varios foros, en este continente llegamos al capitalismo sin revolu-
ción industrial, al iluminismo sin revolución francesa, y al catolicis-
mo sin el cisma de la reforma protestante. Pero su implantación no es
tarea de misioneros, como sostuvo recientemente el presidente fran-
cés, Jacques Chirac, en relación con el futuro de Irak. Una de las
causas del autoritarismo está en las costumbres, que cambian lenta-
mente. Una de ellas tiene que ver, en varios países donde la herencia
colonial es fuerte, con la religión católica. Richard M. Morse escribió
en el ensayo “Resonancias del Nuevo Mundo” publicado en Vuelta:
en Latinoamérica «el sentimiento de que el hombre construye su mun-
do y es responsable de él es menos profundo y está menos extendido
que en otros lugares (…); el latinoamericano puede ser sensible o
crítico de su mundo pero parece menos preocupado por construirlo.
Este sentimiento innato para la ley natural va acompañado de una
actitud menos formal hacia las leyes que formula el hombre (…).
Donde prevalece una actitud así, las elecciones libres difícilmente se
revestirán de la mística que se les confiere en países protestantes».
Pero nada contribuyó más a minar el prestigio de la democracia
liberal en América Latina que el desdén de los gobiernos norteameri-
cano por los representantes genuinos del liberalismo democrático –
desde el asesinato de Madero en 1910 a los fraudes electorales con-
temporáneos comandados por militares–, a favor del caudillismo civil
y militar, el populismo estatista, que se prolongan hasta nuestros días.
Por primera vez en casi dos siglos de historia independiente,
Latinoamérica está llenando de espíritu la letra de sus constituciones
democráticas, con el fin de las ideologías políticas del siglo XX latino-
241
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

americano: del militarismo vulgar, de la insurrección armada, del Es-


tado corporativo y del caudillismo iluminado se abre la puerta a la
participación de la cultura global democrática, notablemente con el
elogio de la sociedad civil, pero también a sus problemas.

El cerco a la esfera pública

Uno de los problemas que igualan a las democracias latinoamericanas


con las democracias occidentales es la función política de los medios
de comunicación. En vez de ofrecer un conducto para un debate crí-
tico-racional la esfera pública moderna –cuya génesis y extrapolación
universal ha sondeado el filósofo crítico alemán Jürgen Habermas–
tiene en los medios escritos, audiovisuales y electrónicos un factor de
masiva distorsión de la realidad, donde la política se ha vuelto un
espectáculo, con pensamientos predigeridos, por conveniencia, que
confina al público a un papel de consumidores pasivos. Son intermi-
nables los estudios que han llamado la atención sobre los obstáculos
que en las democracias liberales impiden la realización de un sistema
de comunicación abierta al cual todos tengan acceso.
Por ejemplo, y la lista no es exhaustiva, se han señalado las tendencias
al oligopolio en la propiedad y control de los medios, las restricciones de
entrada al mercado de medios en virtud del altísimo costo inicial, el im-
pacto de la publicidad en el condicionamiento de los productos de los
medios, los sistemas de comunicación centralizada, la manipulación de la
agenda política por partidos y poderosos lobbies, el rol del Estado en la
regulación de los medios, el ocultamiento de información, sobre todo en
tiempos de guerra, y el boicot a las iniciativas para abolir esos esquemas
restrictivos de la libertad de información.
Los desafortunados desempeños de los medios en las democracias
liberales occidentales componen un impresionante dictamen de los
más respetados teóricos de la comunicación democrática: la perjudi-
cial concentración de los medios en el «juego» de las campañas a ex-
pensas de asuntos sustantivos. La debilidad de los medios por con-
densar los argumentos políticos a bocadillos, eslóganes y frases cortas

242
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

que pueden ser reducidas a un spot en los formatos de noticias


televisivas. La proyección de una impresión presidencialista al proyec-
tar exclusivamente a los líderes de más alto nivel y un conjunto limi-
tado de contendientes y temas. La inclinación de los medios a estre-
char la selección de candidatos a un grupo de héroes-villanos, y al
desproporcionado regodeo en las metidas de pata y lapsus de los can-
didatos.
Al ejercer presión en los partidos para que dirijan sus campañas
sobre la base de las premisas de funcionamiento propias de los me-
dios, los periodistas rutinizamos los patrones de cobertura de las cam-
pañas en un número de rituales repetidos, de tal forma que la oportu-
nidad de excitar el interés de la audiencia se pierde. La tendencia a la
cobertura de “eventos” estimula un flujo de material político esen-
cialmente irrelevante sobre los contendientes, tentados a posar para
fotos insípidas. Todas esas son degradaciones que minan la legitimi-
dad de la libertad de expresión en las democracias liberales, en una
disyuntiva entre el mercado y la disputa racional.

La ilusión del buen gobierno

Fue en 1989 cuando junto con la caída del Muro de Berlín retornó en
forma silenciosa el concepto de buen gobierno. La crisis de Africa,
marcada por la tragedia de la masacre en Ruanda condujo a los exper-
tos del Banco Mundial a proclamar una «crisis de buen gobierno» en
ese continente, asociado en gran medida, por no decir exclusivamen-
te, a la política de desarrollo, en particular al desarrollo en un mundo
poscolonial (Anthony Paguen), que pretende ir más lejos de la noción
de gobernabilidad y civilidad en los distintos Estados y abarcar ade-
más a órganos no estatales y declaradamente no políticos, organismos
internacionales y empresas multinacionales. La equidad, la justicia, la
libertad y un poder judicial independiente como bases de un Estado
moderno de la democracia occidental, pero el Banco Mundial preten-
de eludir la acusación de que aspira a imponer esa democracia occi-
dental, al señalar que esos no son valores, de un gobierno o un siste-

243
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

ma europeo de valores sino del buen gobierno para dar a entender que
todos esos valores no estatales son culturalmente neutros. El buen
gobierno, define, «se trata de una tentativa de crear una nueva retórica
de las relaciones sociales y políticas internacionales e interpersonales,
que en la actualidad abarca un amplio abanico de variables que las
categorías anteriores no lograban aprehender». Pero el asunto tiene
larga data y el debate se sitúa en el centro de las civilizaciones occiden-
tales desde por lo menos mediados del siglo XVII, que gira en torno a
la ideología, la posición jurídica y sobre todo la legitimidad de los
imperios, o, según la expresión entonces habitual, de las “monarquías
universales” desplegadas bajo la convicción europea de que con el
paso del tiempo todos los pueblos del mundo acabarían siendo euro-
peos en la vieja dinámica cosmopolita que señalaba la dicotomía entre
civilización y barbarie.
Desde entonces el discurso ha avanzado y ahora el Banco Mundial
habla de un buen gobierno para los pobres, pero sobre todo de una
gobernabilidad positiva para la economía. Definir ese discurso fue
encomendado al Grupo de Gobernabilidad del Instituto del Banco
Mundial que tiene como prioridad combatir la corrupción y aumen-
tar el nivel de gobernabilidad de los países. Buen gobierno o el ejerci-
cio del poder de gobernar por parte de las instituciones y tradiciones
para el bien común de un pueblo incluye tres pilares: el proceso por el
cual aquellos que ejercen el poder son elegidos, monitoreados y re-
emplazados. La capacidad de un gobierno de manejar efectivamente
sus recursos y de implementar políticas estables. El respeto de los
ciudadanos y el Estado hacia las instituciones que gobiernan las tran-
sacciones económicas y sociales para ellos.
En busca de identificar esos criterios los intelectuales del Banco Mun-
dial han establecido sofisticados indicadores mediante encuestas para medir
algo aparentemente abstracto como la gobernabilidad. Los criterios de-
mocráticos –según un trabajo de la Fundación Buen Gobierno de Bogo-
tá– son seis y el aliento de los viejos liberales europeos es inevitable a
pesar de los esfuerzos de neutralidad discursiva son seis:. Participación
ciudadana: Se refiere al proceso político, las libertades civiles y los dere-
244
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

chos políticos. Busca reflejar la participación que tienen. Estabilidad po-


lítica: Busca capturar hasta qué punto se puede desestabilizar un gobier-
no mediante vías inconstitucionales o violentas. Efectividad de gobierno:
Combina respuestas con respecto a la provisión de servicios públicos, la
calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios públicos, la
independencia del servicio público de las presiones políticas, y la credibi-
lidad de los gobiernos con respecto a sus políticas. Calidad de regulación:
se refiere al diseño y ejecución de las políticas públicas; la incidencia de
éstas en el funcionamiento de los mercados, a la percepción de excesiva
regulación en áreas como el comercio internacional, el sector financiero y
el desarrollo empresarial. Imperio de la ley: Hace referencia a la confianza
y el respeto de la ley en una sociedad. Esta incluye percepciones con
respecto a la incidencia del crimen, la efectividad del sistema judicial y al
cumplimiento de los contratos. Control de la corrupción. Se refiere a
indicadores con respecto a percepción de corrupción, definida como ex-
ceso de poder en el ejercicio público para beneficio privado.
Mediante la comparación de esas mediciones entre diversos países
puede entonces señalarse que en la categoría de estabilidad política y
participación ciudadana Colombia tiene los peores puntajes en rela-
ción con Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Venezuela; que
Venezuela tiene los indicadores más bajos en control de la corrup-
ción, imperio de la ley, calidad de la regulación y efectividad del go-
bierno; o que en todas las categorías Chile obtuvo los mejores puntajes
dentro de este grupo de países en el año 2002, fecha de la última
medición bienual que se ha realizado en 1996, 1998, 2000 y 2002. El
cruce de la información puede conducir a resultados sorprendentes,
como afirmar, por ejemplo, que si Venezuela alcanza el nivel de Corea
del Sur en el indicador de participación ciudadana, o si México au-
menta el indicador de control de la corrupción hasta lograr los niveles
observados en Costa Rica, estos países cuadruplicarían los ingresos
por habitante en el largo plazo.
Que una mejor gobernabilidad genere aumento en los ingresos
por habitante no parece muy extraño. Pero el descubrimiento más
sorprendente es que, en sentido contrario, no existen relaciones posi-
245
LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO

tivas entre el aumento de los ingresos por habitante y la gobernabilidad,


haciendo añicos la teoría del círculo virtuoso de gobernabilidad-creci-
miento-gobernabilidad. La explicación de los expertos indica que cuan-
to mayores son los ingresos por habitante tanto mayor será la influen-
cia de las elites de los países sobre el funcionamiento del gobierno y el
diseño de políticas públicas, deteriorando así la gobernabilidad. El
antídoto contra la ruptura del círculo virtuoso ha sido colocado en
una «intervención sostenida» en aspectos de la gobernabilidad, tales
como programas para la transparencia y la participación ciudadana
activa y el surgimiento de nuevos líderes de la sociedad civil.
Para cerrar este nuevo recorrido sobre un antiguo tema, resulta
curioso que con menos estridencia que su rebelión armada de 1994 y
la escenificación de sus apariciones, los zapatistas de Chiapas hayan
optado por la construcción de los caracoles del buen gobierno, utilizan-
do el caracol como metáfora indígena de la voz de la comunidad. Y
los propósitos de los rebeldes –a quienes nadie puede acusar de libera-
les recalcitrantes– no están lejos de las definiciones aquí estudiadas:
para tratar de contrarrestar el desequilibrio en el desarrollo de los
municipios autónomos y de las comunidades; para mediar en los con-
flictos que pudieran presentarse entre municipios autónomos y entre
municipios autónomos y municipios gobernantes; para atender las
denuncias contra los Consejos autónomos por violaciones a los dere-
chos humanos, protestas y disconformidades. Para verificar la realiza-
ción de proyectos y tareas comunitarias en los municipios rebeldes
zapatistas; para vigilar el cumplimiento de las leyes que de común
acuerdo con las comunidades funcionen en los municipios rebeldes
zapatistas … en suma, para cuidar que en territorio rebelde zapatista
el que mande, mande obedeciendo, el 9 de agosto se crearon las «Jun-
tas de Buen Gobierno», es decir una forma de construcción del poder
popular local. Es Marcos quien escribe ahora desde las montañas del
sureste mexicano, tres años después de su caravana al Congreso: «Es
curioso, de pronto se me ha ocurrido que estos hombres y mujeres no
parecen estar construyendo unas cuantas casas. Parece como si fuera
un mundo nuevo lo que levantan en medio de toda esta bulla. Pero
246
VÍCTOR FLORES El eterno sueño democrático

tal vez no. Tal vez son en efecto, sólo unas cuantas construcciones, y
no ha sido si no el efecto de sombra y luz, que la madrugada tiende
sobre las comunidades donde se trazan los “caracoles”, que me hizo
pensar que era un mundo nuevo lo que se construía. Me voy a un
rincón de la madrugada y enciendo la pipa y la duda. Entonces, clara-
mente, me escucho a mí mismo diciendo: “Tal vez no … pero tal vez
sí”». Tal vez sí.

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