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Instituto de Cincias Jurdico-Polticas
Actas do Colquio
A Reviso da Lei de Bases do Ambiente

Dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011 Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Actas do Colquio
A Reviso da Lei de Bases do Ambiente

Dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011 Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
Edio:

www.icjp.pt Setembro de 2011
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

Alameda da Universidade 1649-014 Lisboa E-Mail: icjp@fd.ul.pt ISBN: 978-989-97410-5-8
INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS
NOTA DE APRESENTAO
Nos passados dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011 organizmos, na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, um Colquio sobre a reviso da Lei de Bases do Ambiente [LBA]. Este colquio nasceu, antes de mais, de uma iniciativa do Ministrio do Ambiente, que seguindo a boa tradio de consultar a Academia e ouvir a opinio dos especialistas sobre a reforma dos regimes jurdicos estruturantes nos solicitou a promoo de um debate cientfico em torno da LBA e da sua modificao. A este desafio correspondemos de imediato e com entusiasmo, visando, por um lado, aprofundar o conhecimento e a reflexo acerca de um diploma que, estando na raiz do ordenamento jusambiental ptrio, tem sido paradoxalmente pouco estudado pela doutrina; e, por outro lado, aconselhar o legislador quanto ao caminho a seguir e s melhores opes a tomar na reviso desse diploma, contribuindo assim para o seu aperfeioamento. A LBA Lei n. 11/87, de 7 de Abril conta com praticamente um quarto de sculo de vigncia. Ao longo deste perodo, o Direito do Ambiente foi sofrendo evolues e desenvolvimentos considerveis. Acresce que algumas das solues originrias daquela lei foram, desde sempre, bastante controversas e objecto de fortes crticas. O que significa que h muito para reflectir a propsito da LBA: das funes que desempenhou no passado, do que ainda significa no presente e de qual deve ser o seu papel no futuro. Foi isso que procurmos fazer neste Colquio cujas Actas ora se publicam, para o qual tivemos a felicidade de contar com um naipe muitssimo qualificado de intervenientes. De ento para c, o processo legislativo de reviso da LBA foi bruscamente interrompido, por fora da dissoluo da Assembleia da Repblica. No entanto, julgamos que a publicao das Actas continua a ser do maior interesse, bem assim como a incluso nesta publicao dos projectos apresentados com vista reviso. Desde logo, porque h indcios de que esse processo legislativo poder vir a ser retomado em breve. Mas, ainda que tal no suceda, o presente e-book ficar como um testemunho perene dos pontos de vista da doutrina e um registo do estado da arte sobre temas fundamentais da regulao jurdica do ambiente.
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A REVISO DA LEI DE BASES DO AMBIENTE
Independentemente de as opinies e sugestes aqui formuladas virem ou no a obter vencimento ou adquirirem forma e fora de lei, garantido j que o corpo doutrinrio jusambiental se robusteceu, quer no seu enquadramento interno, quer ainda nos contextos internacional e europeu, em matrias como os direitos de informao e participao, os procedimentos de avaliao ambiental, a revisibilidade dos actos autorizativos, a resposta s situaes de emergncia ecolgica, o tratamento jurdico da poluio. quanto basta e no pouco para que tenha valido a pena convocar este brainstorming sobre a reviso da LBA. Quem saiu a ganhar foi, acima de tudo, o Direito do Ambiente (e os seus cultores). Queremos, naturalmente, agradecer a todos os que tanto nos dias do colquio, como atravs dos seus textos aceitaram partilhar as suas reflexes, as suas crticas, as suas dvidas e as suas propostas, assim enriquecendo o debate em torno da LBA, que agora fica disposio de todos os interessados. Uma ltima palavra para agradecer Dr. Telma Oliveira, secretria do Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, pelo inexcedvel trabalho de preparao e organizao, sem o qual toda esta empreitada teria sido muito mais difcil. Lisboa, Julho de 2011 Os organizadores, Carla Amado Gomes Tiago Antunes
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NDICE O que deve ser/conter uma LBA para o sc. XXI? Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva Princpios de Direito do Ambiente Prof. Doutora Maria da Glria Garcia A LBA e o Direito Internacional do Ambiente Prof Doutora Rute Gil Saraiva A LBA e o Direito do Ambiente da Unio Europeia Mestre Francisco Paes Marques A LBA como lei de valor reforado Prof. Doutor Tiago Duarte A LBA e outras Leis de Bases Mestre Joo Martins Claro A reviso da Lei de Bases do Ambiente Mestre Mrio de Melo Rocha Reformar da Lei de Bases do Ambiente no Sculo XXI Dr. Paulo Magalhes O tratamento jurdico da poluio Dr. Tiago Antunes A vertente procedimental da tutela do ambiente: direitos de informao e de participao Prof. Doutora Carla Amado Gomes A vertente procedimental de tutela do ambiente: procedimentos de avaliao e ponderao ambiental Mestre Miguel Assis Raimundo Instrumentos de tutela do ambiente: actos autorizativos ambientais Prof. Doutor Lus Pereira Coutinho Instrumentos de tutela do ambiente: responsabilidade por dano ambiental/ecolgico Dra. Helosa Oliveira Instrumentos de tutela do ambiente: medidas de emergncia Dr. Rui Lanceiro Instrumentos de tutela do ambiente: contra-ordenaes e crimes ambientais Dr. Antnio Sequeira Ribeiro
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EM ANEXO: Projecto de Lei n. 224/XI Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata Projecto de Lei n. 456/XI-2. Grupo Parlamentar do Partido Comunista Portugus Projecto de Lei n. 457/XI/2. Grupo Parlamentar do Partido Ecologista Os Verdes Projecto de Lei n. 515/XI/2. Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda Projecto de Lei n. 560/XI-2 Grupo Parlamentar do CDS-PP Proposta de Lei n. 60/XI/2. XVIII Governo Constitucional
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Colquio sobre

Dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011 Auditrio da FDUL Organizao: Instituto de Cincias Jurdico-Polticas Coordenadores: Prof. Doutora Carla Amado Gomes e Dr. Tiago Antunes
PROGRAMA
Dia 2 10H00 - Sesso de abertura, com a presena de S. Ex., o Secretrio de Estado do Ambiente, Doutor Humberto Chaves Rosa 10H30/11H30 Balano de 25 anos de vigncia da LBA (Arqt. Gonalo Ribeiro Telles) O que deve ser/conter uma LBA para o sc. XXI? (Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva) 12H00/13H00 A LBA e o artigo 66. da Constituio (Prof. Doutor Jorge Miranda) Princpios de Direito do Ambiente (Prof. Doutora Maria da Glria Garcia) Pausa para almoo 14H30/15H30 A LBA e o Direito Internacional do Ambiente (Prof Doutora Ruth Gil Saraiva) A LBA e o Direito do Ambiente da Unio Europeia (Mestre Francisco Paes Marques) 16H00/17H00 A LBA como lei de valor reforado (Prof. Doutor Tiago Duarte) A LBA e outras Leis de Bases (Mestre Joo Martins Claro) Pausa para caf
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17H30 Mesa redonda: LBA ou Cdigo Ambiental? Mestre Joo Miranda (acadmico) / Mestre Mrio de Melo Rocha (advogado especializado em Direito do Ambiente) / Dr. Paulo Magalhes (Quercus, autor de O Condomnio da Terra) Dia 3 10H00/11H00 mbito de aplicao: conceito de ambiente (Mestre Jaime Valle) O tratamento jurdico da poluio (Dr. Tiago Antunes) 11H30/12H30 A vertente procedimental da tutela do ambiente: direitos de informao e de participao (Prof. Doutora Carla Amado Gomes) A vertente procedimental de tutela do ambiente: procedimentos de avaliao e ponderao ambiental (Mestre Miguel Assis Raimundo) Pausa para almoo 14H30/15H30 Instrumentos de tutela do ambiente: actos autorizativos ambientais (Prof. Doutor Lus Pereira Coutinho) Instrumentos de tutela do ambiente: contratos ambientais (Mestre Mark Kirkby) 15H45/16H45 Instrumentos de tutela do ambiente: responsabilidade por dano ambiental/ecolgico (Dra. Heloisa Oliveira) Instrumentos de tutela do ambiente: medidas de emergncia (Dr. Rui Lanceiro) Pausa para caf 17H30/18H30 Instrumentos de tutela do ambiente: contra-ordenaes e crimes ambientais (Dr. Antnio Sequeira Ribeiro) Instrumentos de tutela do ambiente: fiscalidade ambiental (Prof. Doutor Carlos Lobo) Encerramento
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O que deve conter uma Lei de Bases do Ambiente para o sc. XXI? 1
Vasco Pereira da Silva2
Falando da Lei de Bases do Ambiente, eu comearia por uma citao bblica: No princpio era o verbo... Ora, em Portugal, a Lei de Bases do Ambiente procurou ser o verbo em matria de Direito do ambiente. A Lei 11/87, de 7 de Abril, veio tentar estruturar e dinamizar, do ponto de vista jurdico, um sector que, at ento, no era muito desenvolvido. Havia a previso constitucional, que consagrava deveres fundamentais e tarefas fundamentais do Estado em matria do ambiente, ao mesmo tempo que consagrava tambm um direito fundamental ao ambiente. Este direito fundamental ao ambiente, enquanto dimenso inerente dignidade da pessoa humana , da minha perspectiva, um verdadeiro subjectivo, que protege directamente o particular, do ponto de vista jurdico-subjectivo, o que constitui um dos aspectos pioneiros da nossa lei fundamental3. Havia um conjunto, at ento, relativamente reduzido de diplomas importantes, que j regulavam a questo ambiental, mas em termos limitados e dispersos. E surgia, agora, uma Lei de Bases, que era uma tentativa pioneira (at em termos de Direito comparado) de sistematizao e de enquadramento de toda essa regulao jurdica difusa do domnio ambiental, procurando lanar as bases para o futuro Direito do ambiente. Vista hoje, distncia de mais de vinte anos, a Lei de Bases do Ambiente uma lei ambiciosa, se calhar, mesmo demasiado ambiciosa. Isto, porque o legislador adoptou um modelo que, em rigor, no o de uma simples lei de bases, que deveria ser meramente princpiolgica, estabelecendo apenas princpios
O presente texto corresponde passagem a escrito de uma interveno proferida num Colquio organizado pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, sobre a reviso da Lei de Bases do Ambiente. 2 Doutor e Agregado em Direito, Professor das Faculdades de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade Catlica Portuguesa. 3 VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito, Lies de Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2002, pginas 84 e seguintes..
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genricos sobre a matria ambiental. Ora, o legislador, fez muito mais do que isso. Talvez porque se tratava de uma lei pioneira, num domnio onde escasseava a regulao, o diploma em questo apresenta grandes desenvolvimentos de certas e determinadas matrias e tem um contedo que vai alm daquilo que se espera duma lei de bases. Do que se trata, antes, de uma verdadeira lei reguladora, sistematizada em nove captulos, com o contedo que se segue: Captulo I Princpios e objectivos; Captulo II Componentes ambientais naturais; Captulo III Componentes ambientais humanos; Captulo IV Instrumentos de polticas de ambiente; Captulo V Licenciamento e situaes de urgncia; Captulo VI Organismos responsveis; Captulo VII Direitos e deveres dos cidados; Captulo VIII Penalizaes; Captulo IX Disposies transitrias. Daqui resultando que a denominada Lei de Bases do Ambiente procura regular, nuns casos mais desenvolvidamente que noutros, as principais questes ento colocadas ao Direito do Ambiente Geral, numa lgica que no se limita enunciao dos princpios mas resoluo de problemas jurdicos concretos. Veja-se, a ttulo meramente simblico, o que se passa com a questo da emergncia ambiental. Trata-se de uma matria essencial para a proteco do ambiente, que apresenta razovel desenvolvimento legislativo, e que no regulada de forma especfica em nenhum outro diploma legislativo. S que no matria que devesse ser regulada numa Lei de Bases, mas deveria estar antes contida numa lei especfica e bastante mais detalhada. um bom exemplo do excesso de ambio do legislador, que parece aproveitar para ir regulando a eito, com razovel desenvolvimento mas no completamente, tudo o que lhe surge pela frente. Uma tal opo do legislador vai gerar dois problemas especficos no quadro do ordenamento jurdico portugus, no obstante as virtudes da Lei de Bases do Ambiente, que merecem ser salientadas. Em primeiro lugar, uma lei cheia de boas intenes, mas com um grande dfice de regulao jurdica. Isto porque contm numerosas normas de natureza proclamatria ou definidora (algumas delas, em bom rigor, no deveriam sequer constar de uma lei), mas sem contedo ordenador (v.g. os arts. 3., Princpios especficos, 4., Objectivos e medidas 5., Conceitos e definies, da Lei de Bases do Ambiente). Em segundo lugar, trata-se de normas insuficientes, s por si, para originar uma poltica pblica de ambiente e que no
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so concretizadas nem desenvolvidas ulteriormente. O legislador usou e abusou da remisso para leis especiais de desenvolvimento da Lei de Bases do Ambiente, as quais no vo posteriormente surgir ou, quando surgem, no para a desenvolver (v.g. a responsabilidade civil, art. 41. da LBA; os embargos do ambiente, art. 42 LBA). Ora um tal dfice de concretizao no domnio jusambiental gera tanto problemas de aplicao imediata da Lei de Bases do Ambiente, dado o carcter incompleto ou inacabado das respectivas normas jurdicas, como problemas de compatibilizao com diplomas legislativos futuros, que no apenas surgem margem da Lei de Bases do Ambiente como, por vezes, com ela entram mesmo em confronto (vide todos os regimes jurdicos de origem europeia, da avaliao de impacto ambiental licena ambiental, passando pela responsabilidade ambiental que, embora previstos na Lei de Bases, so regulados de forma radicalmente diferente em diplomas que transpem para a ordem jurdica interna regimes de Direito Europeu). Impe-se, assim, chamar a ateno para o facto de que a Lei de Bases do Ambiente no s no chegou a ser desenvolvida pelos diplomas complementares que previa, ou pelas leis especiais para que remetia, como tambm que as concretizaes posteriores de tais realidades jurdicas, surgiram independentemente dela e estabelecendo regimes jurdicos distintos dos nela previstos. Por exemplo, fala-se na Lei de Bases do Ambiente, em termos pioneiros e inovadores, da existncia de estudos de impacte ambiental (art. 30, da LBA), s que, o que l est, no tem nada a ver com o regime de avaliao de impacte ambiental (v. o D.L. n 69 / 2000, de 3 de Maio), surgido depois, por via europeia, e que no se compatibiliza com aquele outro. Fala-se em licenciamento de actividades poluidoras (art. 33, da LBA) tambm em termos inovadores -, mas o que l est previsto no corresponde ao regime da licena ambiental (v. o D.L. n. 173 / 2008, de 26 de Agosto), que nasceu por via europeia, e que um regime completamente distinto. Assim, a Lei de Bases, que pretendia dar incio estruturao jurdica das polticas pblicas de ambiente, criando um documento enquadrador da legislao futura, acabou por no conseguir realizar esse objectivo. Ela foi importante, na altura e durante algum tempo, mas hoje em dia praticamente letra morta. Basta verificar que, quando queremos estudar um qualquer regime jurdico ambiental, no comeamos por consultar a lei de bases. Antes, consultamos
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primeiro o diploma legal que, normalmente por influncia do Direito europeu, regula aquela matria e, s depois vemos, quase que a ttulo de curiosidade histrica, se a lei de bases tambm tratava do problema e de que maneira. Assiste-se, em nossos dias, a um desenvolvimento enorme do Direito ambiental, mas que se construiu e desenvolveu margem da Lei de Bases do Ambiente. Por paradoxal que parea e no obstante todas as suas excelentes intenes pode-se mesmo afirmar, usando de ironia, que esta chega a ser fonte de poluio legislativa. J que falamos em reformas legislativas, neste momento, eu diria que o problema principal do Direito do ambiente o da multiplicidade de fontes, que decorrem do Direito internacional, do Direito europeu, da legislao nacional nos mais variados domnios, dos planos, da actividade da administrao... Trata-se de fontes mltiplas, por vezes, mesmo contraditrias entre si. Existe uma espcie de selva de regulao, no quadro do Direito do Ambiente, e aquilo que importante que o legislador faa uma espcie de mapa do tesouro, procurando sistematizar e codificar o Direito existente4. Mais importante do que fazer uma nova Lei de Bases - que se arrisca a ser como esta, plena de boas intenes, mas com uma influncia diminuta no ordenamento jurdico portugus a tarefa legislativa de proceder ao enquadramento e sistematizao das legislaes dispersas, avulsas, lanando as bases da codificao ambiental. Esta uma discusso que j uma realidade noutros pases europeus, h muito tempo, mas que, em Portugal, e fora das fronteiras da Universidade, no tem estado na ordem do dia. Existem duas vias possveis para se proceder codificao: da parte geral, procurando os temas comuns a todas as questes ambientais, os princpios bsicos, os sujeitos, os instrumentos; da parte especial, estabelecendo um regime comum a um determinado componente ambiental. Veja-se o caso da lei da gua, que procura estabelecer uma codificao parcelar desse domnio, mas devamos procurar estabelecer tambm regimes jurdicos sistematizados e integrados do ar, da luz, da gua, do solo vivo e do subsolo, da flora, da fauna, dos diferentes componentes ambientais e naturais. Discutidas so tambm as vantagens e os inconvenientes da codificao. Aqueles que se opem codificao, normalmente, invocam os argumentos da mutabilidade, do carcter demasiado aberto das questes ambientais, da
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VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde C. de D., L. de D. do A., cit., pps. 36 e ss. Voltar ao ndice
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necessidade de apontar para o juiz como entidade reguladora dos conflitos e que tudo isso, dizem, aconselharia a no se enveredar por essa via. preciso esclarecer, contudo, que falar em codificao, hoje, no implica mais pensar nos modelos fechados do sculo XIX, mas sim num Cdigo aberto para uma sociedade aberta, em que avultam as vantagens de segurana e de certeza de todos os sujeitos das relaes ambientais. Recolocando a questo, que est na origem desta conferncia, de saber se vale a pena fazer uma lei de bases para o sculo XXI, eu tenderia a dar uma resposta, pelo menos, dubitativa. Eu diria que fazer uma nova Lei de Bases do Ambiente no uma prioridade, mas pode ser uma forma de comear. Na minha opinio, iniciar agora um procedimento de reviso da Lei de Bases do Ambiente s faz sentido, em primeiro lugar, se se tratar de elaborar uma lei principiolgica, que no v alm do estabelecimento das bases fundamentais, evitando tentaes regulatrias concretas; assim como diria tambm, em segundo lugar, que isso apenas faria sentido se se tratasse de dar o primeiro passo no sentido de um processo de codificao, aproveitando a oportunidade de rever aquele diploma legislativo para lanar as bases de um sistema de enquadramento e de sistematizao do Direito do Ambiente. Assim sendo, pode-se justificar-se a reviso da Lei de Bases do Ambiente, no apenas por si mesma, mas antes como o primeiro passo para fazer uma codificao. Rever a Lei de Bases do Ambiente, hoje, deve significar o estabelecimento de regras e princpios genricos, relativamente s matrias dos componentes ambientais, das principais linhas de aco das polticas pblicas, dos direitos e deveres dos particulares, no mais do que isso. Rever a lei de bases para fazer outra lei igual que j existe, no vale a pena, seria meramente simblico ou decorativo, na linha daqueles autores que (de forma crtica) falam na funo artstica dos conceitos jurdicos. Se, pelo contrrio, o que est em causa for o primeiro passo para a sistematizao jusambiental e, nesses termos, se se procurar ter uma lei sucinta, com menos artigos e menos matrias do que hoje constam da actual Lei de Bases do Ambiente, criando simultaneamente as condies para que se proceda codificao da parte geral e da parte especial do Direito do Ambiente, ento a justifica-se plenamente fazer uma reforma legislativa. E sinto-me particularmente vontade para fazer estas consideraes de ordem geral e abstracta, pois no
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conheo ainda sequer os textos que esto em cima da mesa, para discusso, no procedimento legislativo agora iniciado. Vamos fazer uma Lei de Bases do Ambiente para o sculo XXI e vamos procurar codificar o direito ambiental!
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PRINCPIOS GERAIS DE DIREITO DO AMBIENTE
Maria da Glria F.P.D. Garcia5
1. Liberdade, preocupaes ambientais e responsabilidade: o aparecimento do Direito do Ambiente. As preocupaes ambientais andam, desde a primeira hora, ligadas ao conceito de responsabilidade. Ou, porventura mais do que isso, so, em si mesmas, o resultado de uma liberdade assumida como responsabilidade. Com efeito, a conscincia da degradao ambiental surge em conexo com a civilizao tcnica que, em liberdade, com engenho e criatividade, engendrmos, e que permite o gozo de tantas comodidades e prazeres, impensveis de atingir h algumas dcadas. Tudo porque essa civilizao tcnica, com os seus modos de expresso e de desenvolvimento, denso e multifacetado, de um lado, desgasta, consome e deteriora recursos naturais como se a capacidade de regenerao destes fosse no s rpida como infinita, de outro interfere nos ciclos de vida e de reproduo e, inclusivamente - sabemo-lo recentemente -, est a provocar alteraes de natureza inesperada, porquanto de ordem climtica. Ora este sentimento de responsabilidade desdobra-se em modalidades distintas de responsabilidade. Com efeito, de um lado, sentimo-nos responsveis pelo que j realizmos, pelos efeitos nocivos das nossas aces passadas. De outro lado, sentimo-nos responsveis pelo que hoje fazemos, pelas aces que estamos a realizar, cujos efeitos se vo repercutir no futuro. atravs destas duas modalidades de responsabilidade a responsabilidade pelas aces passadas e a responsabilidade pelo futuro -, em especial da segunda modalidade, a responsabilidade pelo futuro, que os comportamentos de proteco ambiental, ou melhor, a imposio desses comportamentos atravs de normas jurdicas, atravs do direito, encontra espao para se instalar, sedimentar, espraiar.
Professora Catedrtica de Direito da Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa. Voltar ao ndice
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O Direito do Ambiente comeou, assim, a modelar-se, em torno da ideia de responsabilidade, em redor da aco livre e responsvel do homem e dos efeitos que essa aco produz. 2. Ambiente e responsabilidade por aces passadas. Quando falamos em responsabilidade pelas aces passadas, pelos actos que livremente praticmos, a responsabilidade estrutura-se sobre uma ideia de causalidade e tende a gerar sentimentos de remorso nas pessoas que os praticam. Na verdade, a responsabilidade pelos actos j realizados decorre de se provar a existncia de uma conexo entre esses actos e um conjunto de efeitos danosos. Por outras palavras, a responsabilidade nasce do facto de se provar que um conjunto de danos foi causado por aqueles concretos actos. , alm do mais, atravs deste nexo causal, que o Direito modela o conceito de responsabilidade criminal, uma responsabilidade que, provada na realidade dos factos no final de uma cadeia de actos jurdicos, d lugar a sentenas de condenao proferidas por um tribunal. E o mesmo se diga da responsabilidade contra-ordenacional. E tambm, alm do mais, atravs do estabelecimento deste nexo causal, que o Direito modela o conceito de responsabilidade civil, que d origem a aces de compensao, ou aces de indemnizao por danos. Em geral, quer a responsabilidade penal, quer a contra-ordenacional, quer ainda a responsabilidade civil por danos, sustenta-se em aces que j se consumaram no tempo, aces de violao de normas jurdicas. Mas nem sempre tal acontece. H situaes em que se no violam normas jurdicas, no h a consumao do acto ilcito, mas h a tentativa de o consumar, ou ainda, h situaes em que, no havendo embora violao de normas, se considera que, se uma aco (mesmo que lcita) provoca danos, a verdade que esses danos tm que ser indemnizados. Ora bem. Tudo o que vem de dizer-se se encontra hoje enquadrado juridicamente naquilo que a responsabilidade jurdica tradicional, a responsabilidade por aces passadas. O recm-criado Direito do Ambiente limitou-se a receber e a moldar esta modalidade de responsabilidade e a incorpor-la em razo das finalidades que prossegue.
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Efectivamente - e falamos em particular do ordenamento jurdico portugus - o Direito do Ambiente j definiu certos comportamentos lesivos do ambiente como criminosos - crimes ambientais6 - e outros como importando uma responsabilidade contra-ordenacional7. Alm disso, transps para o ordenamento jurdico a Directiva n 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril, que aprovou o regime jurdico da responsabilidade civil ambiental8. Uma coisa parece, no entanto, segura: esta modalidade de responsabilidade, fruto de uma liberdade j exercida, tende a dar lugar a sentimentos de remorso naqueles que praticaram os actos pelos quais so (criminal, contra-ordenacional ou civilmente) responsveis, quando confrontados com os comportamentos a que estavam juridicamente obrigados, ou, pelo menos, tende a levar quem praticou tais actos a formular sobre eles juzos negativos, j que, do ponto de vista do direito, tais actos no deviam ter sido praticados. 3. Ambiente e responsabilidade pelo futuro. Quanto segunda modalidade de responsabilidade, a responsabilidade pelo futuro, ao contrrio do que vimos acontecer na anterior, no d lugar a sentimentos de remorso. Tudo porque, nesta modalidade de responsabilidade, no h ainda consequncias a ponderar, resultantes de comportamentos negativamente valorados. Como se caracteriza, ento, esta responsabilidade pelo futuro? Pois ela suporta-se numa preocupao, ou, por outras palavras, funda-se numa procura, em concreto, a procura de evitar consequncias negativas. Diz-se, por isso, que a responsabilidade toma a forma de uma procura. Atravs da responsabilidade pelo futuro, pretende-se que os comportamentos ou aces presentes no provoquem danos. Pretende-se que os comportamentos ou aces presentes no se traduzam, a prazo, em menos valias na vida dos outros. Vale isto dizer que a responsabilidade pelo futuro se assume como um dever de agir em razo de um bem ou de um fim, um bem ou fim que, por isso mesmo, cria uma preocupao particular em quem age.
Ver artigos 278 (Danos contra a natureza) e 279 (Poluio) do Cdigo Penal, aps a reviso operada pelo Decreto-lei n 48/95, de 15 de Maro. 7 Ver Lei-Quadro das Contra-ordenaes Ambientais aprovada pela Lei n 50/2006, de 12 de Junho. 8 A transposio foi feita atravs do Decreto-Lei n147/2008, de 29 de Julho.
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Em suma, podemos caracterizar a responsabilidade pelo futuro como uma responsabilidade precaucional, que impe especiais deveres de precauo ao agir e traduz a ideia de procura permanente da melhor forma para actuar. O concreto actuar passa, assim, a ser tambm o resultado do cumprimento de especiais deveres que, limitando embora a liberdade de quem age, tendem a proporcionar aos outros, em especial s geraes futuras, uma maior liberdade. 4. HANS JONAS e a responsabilidade pelo futuro. Depois de analisar em profundidade as consequncias ambientais do agir humano potenciadas pelas opes da sociedade tecnolgica, um filsofo alemo de origem judia, emigrado, nos anos trinta, em Inglaterra e, mais tarde, nos Estados Unidos, HANS JONAS (1903-1993), escreveu, em 1979, um texto que rasga horizontes na filosofia e no direito: Das Prinzip Verantwortung. Versuch einer Ethik fr die technologische Zivilisation. Recentemente traduzido em portugus, esta obra, cuja leitura a todos recomendo, abre com uma interrogao que, em meu entender, a interrogao decisiva, a interrogao que todos nos devemos colocar, em especial neste dealbar do sculo XXI: "tenho o direito de pr em risco a humanidade? ". A esta interrogao responde HANS JONAS com um veemente no, passando, depois, ao longo da obra, a fundamentar a resposta que avanou. A fundamentao desta resposta parte de uma postura filosfica, ontolgica, do Autor sobre o ser, em concreto, a humanidade, e o que se lhe ope, isto , o nada. Dissertando sobre esta oposio entre o ser, que a humanidade, e o nada, que a sua destruio, HANS JONAS conclui que se a resposta questo: tenho o direito de pr em risco a humanidade for positiva, ento quem a der - o homem que a d - est claramente a optar pelo nada j que, a prazo, est a destruir a humanidade, est a autodestruir-se. A resposta positiva conduz autodestruio da humanidade e isso infirmado pelo modo como o homem se projecta enquanto ser que . A partir daqui, HANS JONAS empreende uma aprofundada reflexo sobre a aco do homem em sociedade, propondo, a final, que os comportamentos humanos traduzam, permanentemente, o resultado de um processo de aprendizagem: a aprendizagem de uma vivncia em risco de se auto-destruir. No admira que a
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concepo de HANS JONAS seja conhecida atravs daquilo que ele prprio designa por heurstica do medo . Aprende a viver com o medo de que os teus comportamentos possam destruir a humanidade e dar origem ao nada, significa, no fundo, uma limitao da liberdade de cada um agir, uma limitao imposta pela opo inicial pelo ser da humanidade. Com o que a aprendizagem atravs do medo se volve num especfico e novo imperativo tico: aprende a moderarte!. Em suma, a conscincia filosfica das preocupaes ambientais e a sua compreenso ontolgica conduzem HANS JONAS modelao de um novo imperativo tico que traduz uma restrio liberdade de cada um para que a humanidade e inerente liberdade de cada um se mantenha. Aprende a moderarte significa que cada um se tem de auto-limitar, para que a humanidade seja, isto , para que a humanidade possa continuar a ser. O imperativo tico de HANS JONAS apresenta-se como uma alternativa ao imperativo kantiano, que no incorpora o futuro na aco, j que no compreende a aco atravs dos resultados que esta pode originar. Na verdade, o imperativo de IMMANUEL KANT, normalmente apresentado do seguinte modo: age de modo a que a tua aco possa ser considerada uma decorrncia de uma lei universal!, ao dar origem a uma mxima para a aco orientada pelos fins e independente dos resultados que essa aco possa determinar na realidade, desinteressa-se do futuro dessa mesma aco. Ora - sabe-se hoje - os efeitos da aco humana podem comportar a destruio da humanidade, e, se essa possibilidade existe, ento um novo imperativo tico deve ser formulado, que, sem abdicar dos fins da aco, neles incorpore os resultados capazes de subverterem tais fins. Foi neste contexto, determinado pelas preocupaes ambientais, que HANS JONAS comeou a desenhar uma nova tica para o agir humano, a tica do futuro, reinventando um novo dever ou responsabilidade para o homem, a responsabilidade perante o desconhecido. 5. JEAN LADRIRE e a responsabilidade pelo futuro. Num outro quadrante e duas dcadas mais tarde, debruando-se tambm sobre as preocupaes ambientais, o matemtico e filsofo belga JEAN LADRIRE, na obra L'thique dans l'univers de la rationalit (1997) entende que estas demandam um
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novo agir tico. Vale isto dizer que, para JEAN LADRIRE, tais preocupaes nos encaminham para a assuno de uma nova responsabilidade, a responsabilidade pelo futuro. E JEAN LADRIRE analisa esta nova responsabilidade do homem a partir de trs realidades, que passa a enunciar. Em primeiro lugar, considera que a responsabilidade pelo futuro no decorre para o homem do cumprimento de normas jurdicas ou de especficas normas pr-definidas. Em segundo lugar, entende que se trata de uma responsabilidade que nasce de uma situao da realidade, isto , surge num contexto situacional e no no mbito de uma relao intersubjectiva. Finalmente, em terceiro lugar, para JEAN LADRIRE a responsabilidade pelo futuro compreendida num quadro de incerteza, j que o homem a quem se pede uma aco responsvel desconhece a totalidade das consequncias decorrentes dessa aco. Ora, se a resposta que o homem em situao tem de dar no se enquadra nem decorre de normas pr-definidas, nomeadamente normas jurdicas, porque estas no existem, e se as consequncias da aco so para ele desconhecidas, ento a aco responsvel do homem em situao sempre inovadora, contm sempre uma descoberta. Esta a primeira concluso que se retira da compreenso da responsabilidade em JEAN LADRIRE: a responsabilidade pelo futuro configura uma descoberta. Alm disso, diz JEAN LADRIRE, se o homem, perante uma situao que exige resposta, a no encontra em normas jurdicas, ento o impulso para a aco, o dever de agir que a situao lhe convoca comea por ser tico, e s se volve em jurdico porque o homem procura defender-se e sua aco e nada melhor do que o direito para obter essa defesa. A responsabilidade passa, ento, do plano da tica para o plano jurdico, isto , entra no mundo do direito. Diferentemente do que acontece na responsabilidade tradicional, em concreto a responsabilidade por danos causados por comportamentos de incumprimento do dever legal de agir ou no agir, na responsabilidade pelo futuro os comportamentos que respondem ao desafio que a questo ambiental coloca fundam-se num conjunto de princpios jurdicos, gerais e abstractos, princpios que vo ter de ser vertidos na singularidade da aco concreta. Na responsabilidade pelo futuro, a procura consiste, assim, em fazer coincidir os princpios da aco com os actos que os realizam.
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A concluso avanada , do ponto de vista jurdico, revolucionria. E porqu? Pois porque o sentido do direito que, at agora - e ns em Portugal sabemos abundantemente pela escrita, densa e consistente, de ANTNIO CASTANHEIRA NEVES -, se fundava na validade da aco, uma aco por isso mesmo conformada ou condicionada por normas pr-definidas, estremece. Tudo porque o direito tende a reafirmar-se a partir de um sentido finalstico de sustentabilidade ambiental do desenvolvimento econmico e social, atravs dos princpios gerais de direito. a finalidade da sustentabilidade ambiental do desenvolvimento econmico e social que nos leva a agir, e a agir de acordo com princpios. Mas a concluso avanada contm um outro sentido revolucionrio, concretamente o de obrigar a centrar a ateno, no tanto na aplicao de normas jurdicas e na integrao de eventuais lacunas, mas no modo de vinculao da aco aos princpios dessa aco, o que abre um campo imenso reflexo do direito. 6. O contributo de PAUL RICOEUR para a compreenso da responsabilidade pelo futuro. A estreita ligao entre princpios e aco para que JEAN LADRIRE chama a ateno, j tinha sido detectada por outro grande filsofo e pensador francs, PAUL RICOEUR, em especial na obra Le juste (1995). Depois de demonstrar que o desejo de viver bem s se realiza numa sociedade justa, isto , depois de demonstrar que a justia faz parte integrante do que esse desejo de viver bem, PAUL RICOEUR, perante o risco da degradao ambiental em que a nossa civilizao se encontra, afirma tambm que a responsabilidade pelo futuro muito diferente da tradicional. Na verdade, PAUL RICOEUR afirma, de forma lapidar, que, na responsabilidade pelo futuro, o sujeito no responsvel por danos, mas pela preocupao em os evitar. E, ao acentuar este aspecto do evitar de danos, PAUL RICOEUR posiciona a responsabilidade pelo futuro no quadro da interseco da tica com o direito, tornando claro que a responsabilidade pelo futuro s no plano dos princpios se pode integralmente, compreender. Porque no plano da interseco da tica com o direito que se equilibram os trs factores decisivos desta nova responsabilidade: o risco, a imputao da aco ao sujeito que age e a solidariedade perante quem pode sofrer no futuro com a aco .
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E neste quadro de interseco entre tica e direito que PAUL RICOEUR conclui que a responsabilidade pelo futuro uma responsabilidade que se evidencia, de um lado, no plano dos princpios jurdicos, nomeadamente os princpios da preveno, da cooperao, da precauo e, de outro, no plano da prudncia. Para PAUL RICOEUR, a prudncia um julgamento tico que permite distinguir, nos efeitos da aco, aquilo que so os efeitos aceitveis ou legtimos dos efeitos inaceitveis ou ilegtimos, o que logo exige uma confluncia de mltiplos saberes, indispensveis quele juzo. que a descoberta do que, nas aces em potncia, pode produzir efeitos que pem em risco a sustentabilidade ambiental do desenvolvimento, exige juzos tcnicos altamente complexos, em reas to diferentes como a fsica, a qumica, a biologia, a geologia, a botnica...E no cruzamento destes saberes que as consequncias negativas, a mdio e a longo prazo, das aces humanas vo ter de ser delimitadas, nesse quadro ressaltando a importncia dos princpios gerais de direito. 7. Princpios gerais de direito e ambiente. Centrando a ateno nos princpios tendentes a ordenar a aco humana com vista a garantir a sustentabilidade do desenvolvimento econmico e social, importa ter presente que, em nosso entender, tais princpios esto no direito ligados a trs ideias, que importa enfatizar para melhor compreender a razo pela qual esses princpios tm de ser jurdicos e no meramente ticos. Em primeiro lugar, porque tais princpios esto imbudos de uma justia renovada. Com efeito, at agora a justia tem sido entendida fundamentalmente no mbito de cada ordenamento jurdico, nomeadamente, a justia do ordenamento jurdico portugus, e num quadro temporalmente restrito, regra geral para vigorar no mbito da gerao que a molda. Diferentemente, a justia ambiental implica um mbito territorial alargado, tendencialmente global, e uma justia de mbito temporal amplo, intergeracional. , nesta medida, uma justia nova aquela que molda e sedimenta os princpios orientadores da aco para garantir a sustentabilidade ambiental do desenvolvimento econmico e social. Em segundo lugar, porque os princpios de que temos vindo a falar tm uma inteno bem definida, isto , tm por finalidade apaziguar, trazer paz comunidade. Na verdade, tais princpios fundam-se na ideia de que se no pode ser feliz se houver a conscincia de que os comportamentos presentes esto a
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comprometer a capacidade de ser feliz de quem viver amanh. So, por isso, moldados de acordo com o desejo de concretizar a paz social. Em terceiro lugar, os princpios trazem um reforo da ideia de confiana.Com efeito, as geraes futuras, na cadeia de vida de que cada um dos membros da comunidade presente um elo, esperam que a vida que lhes transmitimos tenda para a felicidade, tal como para cada um de ns tende. Nessa cadeia, cada um tem de confiar na correco dos seus comportamentos, sendo essa confiana transmitida pelos princpios gerais de direito. 8. Lei de Bases da Poltica do Ambiente e princpios gerais de direito. Foi neste horizonte de compreenso que a Lei de Bases da Poltica do Ambiente foi aprovada, em 1987, e se revelou de importncia decisiva, no surpreendendo que tenha j mais de duas dcadas de vigncia. Efectivamente, consagra um conjunto alargado de princpios gerais de direito, concretamente oito grandes princpios, a partir duma viso global, dum dilogo interdisciplinar e, fundamentalmente, de um comprometimento dos cidados e da comunidade a nvel mundial numa finalidade comum: a sustentabilidade ambiental do desenvolvimento, conceito divulgado pelo Relatrio Brundtland, precisamente em 1987. Alm disso, a Lei de Bases da Poltica do Ambiente teve a lucidez exigida pelo momento em que foi aprovada, em razo dos mltiplos acidentes ambientais que chocaram a humanidade, nomeadamente a exploso de uma empresa de produtos qumicos, em Bhopal, na ndia, que teve lugar em Dezembro de 1984, e o desastre no reactor nuclear de Chernobyl, na antiga Unio Sovitica, que ocorreu em Abril de 1986. Neste enquadramento, a Lei de Bases da Poltica do Ambiente foi mobilizadora, impondo uma nova forma para o agir humano, de acordo com princpios gerais de direito, tendo por objectivo a preservao da sustentabilidade ambiental do desenvolvimento econmico e social. claro que nem sempre a Lei de Bases da Poltica do Ambiente formulou os princpios da melhor forma. Alguns esto formulados de modo ambguo, como acontece com o princpio do equilbrio, e, outras vezes, a formulao cria perplexidades, como acontece com o princpio da unidade de gesto e aco. Mas o facto de os ter direccionado no s aos cidados, como ao prprio Estado e a todas as entidades, pblicas e privadas, impregna esses princpios de um carcter inovador, ligado responsabilizao de todos os destinatrios pelo alcanar da
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mesma finalidade de sustentabilidade do desenvolvimento, j que a todos envolve na definio, acompanhamento e avaliao da poltica do ambiente. 9. Polticas pblicas e Lei de Bases da Poltica do Ambiente. Diferentemente do modo pela qual conhecida - Lei de Bases do Ambiente - esta lei devia ser apelidada Lei de Bases da Poltica do Ambiente, j que assim decorre do seu artigo 1: A presente lei define as bases da poltica de ambiente.... E no se trata de questo acessria mas de essncia, j que precisamente uma lei de bases da poltica do ambiente define uma envolvncia e um comprometimento alargados e se abre inovao, desde logo em razo da responsabilidade pelo futuro, de que temos vindo a tratar, a partir de HANS JONAS e da sua obra, a que outros pensadores se seguiram. Ora a poltica pblica do ambiente exige, de um lado, a definio de objectivos, de outro, a formulao de uma estratgia de aco, de outro ainda, a avaliao dos resultados da aco, tendo em vista os objectivos fixados e, para alm disso, exige um poder de governana, que orquestra os diferentes contributos da aco em razo dos fins, adaptando estratgias ou corrigindo-as. Os planos especiais de defesa ambiental, as avaliaes ambientais estratgicas, os procedimentos administrativos de avaliao de impacto ambiental, so instrumentos dessa poltica do ambiente, que a todos responsabiliza, concretamente Estado e cidados, em obedincia a princpios gerais de direito. O discurso da poltica ambiental ou das polticas pblicas ambientais essencial para a sustentabilidade do desenvolvimento econmico e social, no s enquanto valoriza os resultados a atingir atravs da aco poltica, mas tambm enquanto permite que a aco se flexibilize e acompanhe as alteraes permanentes da realidade, tornando mais eficiente a aco. Mas o uso que nesse discurso se faz de estatsticas e de anlises comparativas da aco, em razo da eficincia, a necessidade que esse discurso tem de apelar a mltiplos e complexos saberes, a exigncia que o discurso impe de estudos econmicos e a dependncia em que eventualmente pode ficar de polticas partidrias abre as portas para que esse mesmo discurso possa ser capturado pelas cincias, pela tcnica, pelos nmeros, pela poltica, esquecendo os valores a atingir. Por isso os valores tm de ser garantidos pelo direito e, fundamentalmente, pelos princpios gerais de direito.
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Por isso o direito e, em concreto, os princpios gerais de direito devem enformar a poltica pblica ambiental ou as polticas pblicas ambientais, como impe a Lei de Bases da Poltica do Ambiente. Se assim no for, haver a tendncia para, se uma poltica pblica correr mal, desviando-se dos objectivos, ningum averiguar se houve incumprimento dos princpios gerais de direito, e, logo, se haver necessidade de impor sanes a quem incumpriu, antes se passando, de imediato, a delinear uma nova poltica pblica, como se o Estado no fosse um Estado de Direito e no tivesse, tal como os cidados, deveres a cumprir. 10. Concluses. Em face do exposto, entendo que o esforo dos juristas publicistas e, em especial, os cultores do Direito do Ambiente, neste incio do sculo XXI, se deve fundamentalmente centrar em cinco ideias que entendo serem fundamentais: (i) Em primeiro lugar, no desistir de procurar a deciso justa, mesmo que o momento em que esta tomada seja de grande incerteza; (ii) Em segundo lugar, tentar aperfeioar a compreenso dos princpios gerais do direito no momento da sua concretizao prtica, lembrando a propsito o texto da ALEXANDRA ARAGO , Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, que contm um verdadeiro manual de instrues sobre como usar o princpio da precauo9; (iii) Em terceiro lugar, no deixar de procurar definir novos princpios gerais de direito, em dilogo aberto e multidisciplinar. Entre os novos princpios gerais do direito, permito-me acentuar aqui a importncia do princpio da coerncia, e, muito em especial, o princpio da exigncia e do rigor no raciocnio tcnico, necessrio tomada da deciso. De acordo com o princpio do rigor, as informaes tm de ser rigorosas e emanar de fontes objectivamente consideradas fidedignas e isentas, isto , sem preconceitos nem sectarismos, permitindo discusses cientficas abertas. Alm disso, o princpio do rigor determina que se procurem as melhores evidncias, em discusso cientfica aberta e o mais ampla possvel. (iv) Em quarto lugar, ensaiar permanentemente a densificao dos princpios gerais de direito, com corolrios e outras aproximaes realidade;
Princpio da precauo: Manual de instrues, in Revista do Centro de Estudos dos Direitos do Ordenamento, Urbanismo e Ambiente (CEDOUA) , n 22.
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(v) Em quinto lugar, no ficar confortvel com os instrumentos de garantia de justia intergeracional j existentes e procurar sempre novos meios jurdicos de garantia, mais ajustados realidade. A palavra de fecho retoma a ideia de responsabilidade para lembrar que a responsabilidade se deslocou, no mbito do Direito do Ambiente, do plano de quem age perante os danos que produziu para o plano de quem age perante aqueles que iro sofrer as consequncias dessa aco, que o mesmo vale dizer ter a responsabilidade passado a centrar-se na vulnerabilidade futura do homem. Inserida nesta linha, uma nova Lei de Bases da Poltica do Ambiente, actualmente em preparao, permitir responder afirmativamente insistente e inquietante pergunta de Caim: Tenho de ser o guarda do meu irmo?.
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A Lei de Bases do Ambiente e o Direito Internacional do Ambiente Rute Saraiva1 O lanamento do processo de reviso da Lei de Bases do Ambiente (LBA) em meados de 2010 permite fomentar um debate de ideias profcuo que contribua para o seu aperfeioamento, quer numa lgica hodiernamente em voga de legislar melhor, quer numa perspectiva de adequao do quadro jurdico complexa realidade transnacional da questo ambiental, em especial atravs do incentivo participao. Deste esprito renovador espera-se que consiga contrariar o actual ciclo descendente da problemtica ambiental, com as atenes focadas na crise econmico-financeira que se arrasta desde 2007, dando provas de uma consciencializao ambiental crescente e das ilaes retirveis da curva de Kuznets ambiental. Em causa nas prximas pginas, estar a ligao entre a LBA e o Direito internacional do ambiente (DIA). Todavia, algumas dificuldades surgem na construo desta anlise. Por um lado, formais, com um esforo para evitar sobreposies e invaso dos meandros de outros temas desenvolvidos no livro colectivo que agora surge na decorrncia do colquio sobre a LBA desenvolvido pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas. Vejam-se matrias como a relevncia do Direito europeu, dos princpios de Direito do ambiente ou o tipo de lei. Por outro lado, limitaes materiais com uma lei nacional pensada para uma poltica nacional do ambiente (verificando-se, inclusive, na LBA, alguma confuso entre Direito e poltica do ambiente) e, portanto, naturalmente menos centrada na dimenso internacional da questo ambiental. Tal decorre, alis, do princpio da soberania sobre os recursos naturais e da definio da poltica ambiental consagrado, entre outros, na primeira parte do Princpio 21 da Declarao de Estocolmo e, de certo modo, no Princpio 23 quanto adequao do enquadramento jurdico-poltico realidade econmica, social, cultural e institucional do pas.
Doutora em Direito. Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Voltar ao ndice
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Esta ltima nota talvez ajude a explicar a quase ausncia de referncias explcitas na LBA dimenso internacional, o mesmo sucedendo durante a sua aplicao com a preocupao centrada na sua relao com a Constituio e suas revises e com o Direito europeu, do qual considerada, por muitos, como receptculo privilegiado. Este , igualmente, um factor a considerar no debate para o futuro da LBA face pouca relevncia atribuda ao DIA nas propostas de reviso conhecidas (PSD, PCP, PEV), no parecer tcnico de apreciao proposta social-democrata e na discusso na Assembleia da Repblica, salvo no que respeita o tema meditico e politicamente correcto das alteraes climticas. Assim, nas linhas que se seguem, procurar-se-o estabelecer pontes entre a LBA em vigor e o DIA e entre este e aquela que se prope ser a futura LBA. Corre-se, porm, o risco de uma viso algo distorcida pelo conhecimento que j se tem e de eventuais preconceitos e (de)formaes profissionais. Na actual LBA, comea-se por estranhar a ausncia de prembulo no s pela habitual verborreia do legislador luso com longos discursos justificativos, enquadradores e explicativos das suas opes, como pela novidade da questo ambiental, em especial no panorama nacional, em 1987, e da sua peculiar natureza que obriga a um novo tipo de abordagem. Num segundo momento, verificam-se raras referncias directas ao DIA parte das alneas e) e f) do artigo 3. quanto ao princpio da cooperao internacional e do nvel mais adequado de actuao e ao artigo 50. a propsito dos acordos internacionais. Quanto ao ltimo, no se pode deixar de sublinhar a sua redaco insuficiente:
(i)
A utilizao atabalhoada de conceitos normativos (regulamentao, normas, toda a matria assim como normas e critrios); A redundncia da segunda parte do artigo, uma vez que os acordos multi e bilaterais integram o Direito convencional mencionado na primeira parte; A sua incompletude ao s mencionar uma fonte de Direito, os tratados, esquecendo outras como os princpios ou as fontes de Direito europeu
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(ii)
(iii)
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(estando, inclusive, em vigor na altura da sua redaco o Acto nico Europeu com os seus artigos 130.R e seguintes), um pouco na linha do que sucede no Cdigo Civil;
(iv)
A sua inutilidade, em especial face ao n. 2 do artigo 8. da Constituio.
No que respeita o artigo 3. LBA, a alnea e) quanto ao princpio da cooperao internacional perfeitamente natural num contexto de transversalidade e de dimenso transfronteiria da questo ambiental que a prpria LBA reconhece, designadamente com a adopo do conceito de continuum naturale no artigo 5. n. 2 alnea d) ou com a previso, no artigo 16., de fauna migratria. No fundo, recupera-se aqui o Ponto 7 do Prembulo da Declarao de Estocolmo e o seu Princpio 22. Quanto alnea f) est em causa o princpio do nvel adequado de aco ou princpio da subsidiariedade que, embora no denominado expressamente como tal, j se encontrava no artigo 130.R do Tratado da Comunidade Econmica Europeia na verso do Acto nico Europeu e em documentos anteriores como o projecto federal de 1984. A sua previso levanta, porm, dvidas quanto ao seu carcter ascendente ou descendente, sobretudo quando na formulao do artigo 130.R a propsito da problemtica ambiental se apresenta como centralizadora visto esta ser, em regra, transfronteiria. Neste sentido, por exemplo, recorde-se o artigo 12. LBA que menciona as implicaes internacionais da gesto de bacias hidrogrficas. S em casos muito localizados, como no rudo, ser mais adequado o recurso ao Direito nacional. No deixa, contudo, de ser estranho que nem um nem outro princpio sejam retomados ao longo do diploma como se faz em relao a outros, em particular em matrias como o ar, a fauna migratria, o equilbrio ecolgico ou a conservao da natureza. Este silncio tanto mais desusado quando o Direito do ambiente evolui historicamente de cima (DIA) para baixo (Direito nacional), ou seja, a origem do Direito nacional do ambiente internacional. Com efeito, apesar de preocupaes e regras desgarradas a nvel interno, sobretudo pensadas e construdas numa linha de Direito da vizinhana (inclusive no Direito Romano), a verdade que o seu nascimento se prende com preocupaes transfronteirias, em especial associadas poluio martima e evoluo do Direito do mar convencional (ex. OILPOL 1954, LDC 1972, ODC 1972, MARPOL
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1973/78, Conveno de Helsnquia 1974, Conveno de Montego Bay 1982), maxime aps o acidente com o petroleiro Torrey Canyon em 1967, no vingando, numa primeira fase de arranque, o caminho dos direitos e dos deveres subjectivos ainda que iniciado em 1966 pelo artigo 12. n. 1 do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais com a previso de um dever de promoo da qualidade ambiental. Com a j citada Declarao de Estocolmo progride-se para a infncia do DIA com uma depurao da lgica reactiva e a recuperao da temtica dos direitos e deveres e com a Conveno de Montego Bay evolui-se para uma perspectiva integrada e institucionalista (cf. a preocupao com a definio de direitos de apropriao) com laivos de ingerncia ecolgica e de supranacionalidade, em especial na Parte XI (que, pela sua inovao, obriga a um arrastamento negocial que s termina com um acordo internacional em Nova Iorque a 28 de Julho de 1994). A LBA desponta pois no incio da adolescncia do Direito ambiental, num ciclo ascendente de consciencializao scio-poltica que inclui o famoso relatrio Brundtland introdutor do princpio do desenvolvimento sustentado em 1987 (embora posterior LBA) e que culmina com a Conferncia do Rio. Se no se pode deixar de louvar o carcter pioneiro da LBA antes da exploso poltico-jurdica e meditica da questo ambiental, no se pode igualmente no sublinhar a ausncia de referncias explcitas ao DIA uma vez que a preocupao ambiental no de gerao espontnea, incluindo a base constitucional estabelecida nos artigos 9. alnea d) e 66.. Tal no exclui, todavia, a existncia de aluses implcitas. Com efeito, a presena tcita do DIA na LBA pode ser verificada atravs da contraposio de duas tcnicas utilizadas pelo legislador: por um lado, o transplante legal que suscita alguns perigos e, por outro, a inovao a solo que evidencia dificuldades. O transplante legal traduz-se, de forma simples, na importao, muitas vezes cega, de ensinamentos de outros ordenamentos jurdicos, em especial, no que aqui importa, do DIA. Vrios so os exemplos neste sentido presentes na LBA. Em primeiro lugar, cabe salientar a influncia e recepo acrtica do Princpio 1 da Declarao de Estocolmo devido sua carga inovadora e simblica absorvida
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no n. 1 do artigo 66. da Constituio e retomado no artigo 2. n. 1 e no corpo do artigo 4. da LBA. Em segundo lugar, a LBA assume o antropocentrismo no mitigado como produto do seu tempo adoptado na Declarao de Estocolomo (embora esta timidamente se refira a geraes futuras) mas tambm noutras convenes ambientais anteriores a 1987. Vejam-se as referncias sade e qualidade de vida dentro do prprio objecto ambiente, nomeadamente nos artigos 2. e 40.. Daqui decorre a opo natural pelo caminho dos direitos humanos, seja como desenvolvimento dos direitos de personalidade (como a sade e qualidade de vida), seja como um direito subjectivo autnomo ao ambiente, seja ainda como direitos procedimentais informao, participao, indemnizao ou acesso justia, entre outros, como no artigo 40.. A preferncia pela vertente positiva com uma sensao de ganho associada ao direito prevalece alis sobre a dimenso negativa percepcionada como perda ligada ao dever que, mesmo se prevista no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, na parte final do Princpio 1 da Declarao de Estocolmo e do artigo 66. n. 1 da Constituio e nos artigos 2. n. 1 e 40. n. 1 LBA, tem tendido, na prtica, por motivos de ordem poltica e psicolgica, a ser olvidada. Ainda assim, a previso de um direito ao ambiente na LBA pode ser encarada de certa forma como uma inovao na sequncia da sua assuno como testa de ferro na Constituio, uma vez que no DIA aquele no reconhecido enquanto tal (veja-se que a Declarao de Estocolmo apenas soft law e que o seu reconhecimento como costume internacional vem sendo afastado por receios de potenciais ingerncias). Note-se, porm, que a lgica de multiplicao de direitos subjectivos e da sua decomposio continuada (com o direito ao ambiente, por exemplo, como derivao do direito vida ou da dignidade da pessoa humana) pode conduzir a um fenmeno de imploso ou de canibalismo de outros direitos e a sua consequente fragilizao. Em terceiro lugar, a LBA reflecte no seu lxico e na escolha dos seus princpios norteadores a sua adequao mentalidade da poca com, entre outros: (i) a recorrente aluso ao risco, ligada obra de Beck e com expresso paradigmtica na Directiva Sveso, designadamente nos artigos 34. n. 2, 35. n. 1, 41. n. 1 e 43.;
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(ii)
a no referncia dimenso intergeracional da questo ambiental e ao actual omnipresente chavo do desenvolvimento sustentvel, pese embora nos artigos 2. n. 2 e 3. alnea b) se fale em desenvolvimento auto-sustentado e integrado, harmnico e sustentvel com uma dimenso econmica vincada semelhana do entendimento corrente;
(iii)
a previso de um conceito de poluio prximo do DIA nos artigos 21. e 26., remontando as primeiras tentativas de definio ao caso Trail Smelter, ao trabalho dos peritos da ONU (GESAMP) em 1970 e da OCDE em 1974 e Conveno de Bona de 1976. A definio resultante dos artigos 1. n. 4 e 196. da Conveno de Montego Bay constitui um excelente ponto de partida para o legislador luso;
(iv)
a no incluso, nos artigos 3. e 48., de princpios no amadurecidos em 1987 como da precauo (embora com um toque no n. 3 do artigo 8.), do desenvolvimento sustentvel (apesar do princpio do equilbrio na alnea b) do artigo 3.), da solidariedade intergeracional, do utilizador pagador, da correco na fonte (mesmo com os artigos 14. n. 2 alnea a) e 16. n. 3 alnea a)) ou da informao (apesar da aluso associao e participao, nomeadamente nos artigos 3. alnea c), 23. n. 1 alnea g e 22. n. 1 alnea g)) e com o princpio do pagador poluidor a no ser plenamente autonomizado, na alnea a) do artigo 3., em relao ao princpio da preveno. Peculiar, se no mesmo algo inesperada, , porm, a ausncia explcita do princpio da proporcionalidade e da integrao. Em suma, encontra-se na LBA um leque de princpios com uma dimenso mais econmica do que ecolgica, o que condiz com o ar do tempo.
Em quarto lugar, os instrumentos aos quais a LBA recorre, em especial no artigo 27. (mas tambm noutras disposies) so tambm eles fruto da poca com uma inclinao ntida pelo comando e controlo por via de regulao e regulamentao (maxime proibies e necessidade de interveno da Administrao atravs, entre outras, de autorizao ou licena) e sanes. H igualmente o recurso
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burocrtica soluo de planificao (ex. artigos 17. n. 2 e 20. n. 1), zonamento (ex. artigo 29.) e estratgias nacionais e semelhana do Direito da poluio martima, designadamente com a OPOL, CRISTAL e TOVALOP, figura do seguro (artigo 43.). No se pode, todavia, negar algum esforo inovador com o recurso a contratos-programas (artigo 35. n. 2 e 3), estudos de impacto ambiental (artigos 30. e 31.) e ao estabelecimento de uma responsabilidade objectiva (artigo 41.) ainda que na Conveno de Bruxelas de 1969 seja possvel encontrar uma responsabilidade quase objectiva (porque tem excepes), assim como na Conveno sobre o transporte e danos de material nuclear. A opo por instrumentos econmicos encontra-se, todavia, praticamente arredada excepo da via fiscal, embora numa perspectiva de benefcios (ex. artigo 24. n. 1), de taxas (artigo 27. n. 1 alnea r)) e de uma enigmtica referncia a incentivos (artigos 22. n. 1 alnea d) e 27. n. 1 alnea n)). No existe, contudo, qualquer meno a uma soluo coaseana de mercado tipo cap and trade ou afim, ao subsdio ambiental ou a um imposto pigouviano. Da mesma forma, verificase uma omisso do recurso a instrumentos hoje em voga, em especial junto da comunidade acadmica, como a auto-regulao, o recurso a pequenos estmulos (nudges), a normas sociais e a instituies como os direitos de propriedade ou o costume. Em quinto lugar, no que respeita a tutela judicial prevista nos artigos 44. e 45., no se observa igualmente um afastamento em relao ao movimento mainstream com o recurso a tribunais e processo comuns (e no especializados) e a no consagrao de meios alternativos de litgio e de um provedor para o ambiente. Por ltimo, a LBA no esquece a dimenso mole da questo ambiental, isto um Direito mole com um sistema sancionatrio mole ( non compliance). Mesmo se o legislador prev sanes criminais e contra-ordenacionais nos artigos 46. e 47., tambm adopta uma verso mole no artigo 49. com relatrios e livros brancos, isto com um esforo informativo. Todavia, algumas solues de non compliance como sanes premiais ou a transferncia financeira ou tecnolgica no so adoptadas.
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Quanto s principais inovaes introduzidas pelo legislador luso, algumas dificuldades se fazem sentir. Para comear, a prpria elaborao de uma LBA uma novidade, podendo mesmo ter uma certa dimenso de placebo, uma vez que boa parte da legislao complementar prevista no artigo 51. acabou por no ser desenvolvida. Alis, esta no uma lei de bases tradicional, o que bem pode explicar uma srie repeties, descoordenaes e at confuso entre Direito e poltica ambiental. Vejam-se, por exemplo, os artigos 14. n. 2 alnea d) e 32. A LBA. Da mesma forma, no se identifica igualmente com a estrutura de guarda-chuva tpica do DIA, seja com um corpo principiolgico e um conjunto de anexos mais tcnicos, seja com um corpo principiolgico desenvolvido por outros instrumentos legislativos, pese embora se observem algumas remisses quer para legislao futura, quer para estratgias e planos (ex. artigos 11. n. 2, 13. n. 4, 16. n. 1 e 28.). Por outras palavras, seria bem mais adequada uma LBA que seguisse o exemplo do DIA e se resumisse, no fundo, a uma lei principiolgica, at porque os princpios tm, para l da sua plasticidade e do seu carcter finalstico, o dom de lanar um repto para agir, numa lgica de responsabilidade face ao futuro. Por outro lado, saliente-se o esforo desenvolvido no recorte da definio do bem ambiente, no visvel no DIA possivelmente porque neste se venha optando por um enquadramento sectorial (biodiversidade, alteraes climticas, zonas hmidas, resduos, entre outras) enquanto que o legislador nacional, pelo menos na LBA, tem que olhar para o ambiente como um todo coeso que seja mais do que a simples soma das partes. O problema que se corre o risco, alis repetidamente apontado quanto a esta LBA, de se recortar um conceito demasiado amplo, i.e. de ambiance em vez de ambiente com a incluso de matrias to dspares como o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio histrico e cultural e com a diviso entre componentes ambientais naturais e humanos. A limagem do conceito de ambiente pois fundamental no processo de reviso da LBA, construindo-se em torno do seu ncleo ecolgico. Durante a vigncia da LBA apenas duas alteraes se verificaram quanto ao seu contedo, sem se aperfeioar, em qualquer uma das ocasies, alguns dos defeitos apontados ou ter que ver com o DIA. Alis, no deixa de ser curioso ver
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comummente defendido que a LBA se tornou num verdadeiro receptculo do Direito comunitrio e esquecer-se do DIA, designadamente de convenes to relevantes como a de Lugano, Ramsar, Aahrus, da biodiversidade ou das alteraes climticas. Ainda assim, assiste-se a uma releitura e reintepretao de alguns dos princpios introduzidos na LBA como o do desenvolvimento sustentado ou do pagador poluidor. Contudo, so de assinalar problemas de adequao entre a LBA e o regime acolhido por via do Direito europeu e internacional quanto avaliao de impacto ambiental. Para o futuro, esto de momento em cima da mesa trs projectos de reviso (PSD, PEV e PCP) e a discusso (muito pobre, acrescente-se) havida na Assembleia da Repblica, dos quais se retira uma evoluo na continuidade quer em termos formais como substanciais (estrutura, lxico, antropocentrismo, princpios e instrumentos) como reconhece a proposta do PCP, mesmo sendo aquela que, pese embora a carga ideolgica (ex. a dicotomia modelo produtivo-natureza, a referncia a grupos de interesses privados ou a condenao da natureza como mercado ou como bem aproprivel ainda que aceite uma lgica de desenvolvimento sustentado, sem o referir expressamente, no seu artigo 38.), mais se afasta de um simples exerccio de copy-paste. Analisando os prembulos dos vrios projectos, patente, semelhana do quadro actual, a omisso de meno ao DIA, sendo tanto ou mais caricato que se prev no caso do PSD o Direito europeu. A nica ligao visvel e presente entre todas as propostas e na discusso na Assembleia da Repblica a referncia s alteraes climticas provavelmente devido sua mediatizao, constituindo estas a principal (se no mesmo nica) novidade de terminologia do DIA. Com efeito, a preocupao com o aquecimento global assume um papel de relevo na reviso da LBA com os vrios projectos a consagrarem inclusivamente um artigo a seu respeito (artigos 19. PSD, 17. PCP e 23. PEV). Em regra, destas disposies decorre: (i) o reconhecimento da imperiosidade da cooperao internacional, embora se esquea a dimenso da adaptao (artigos 17. n. 5 PSD e 23. n. 6 PEV); (ii) (iii) a apreciao da questo, falando o PSD num fenmeno antropocntrico ou no e o PEV num agravamento; a criao de um fundo (artigo 17. n. 4 PSD);
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(iv)
a necessidade de monitorizao e de investigao aprofundada (artigos 23. n. 4 PEV e 19. n. 3 alnea g) PCP), recordando o princpio da exigncia e o trabalho do IPCC com a importncia da ligao entre a poltica e a cincia;
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a conexo problemtica energtica embora no se preveja neste caso uma cooperao preventiva (artigo 11. n. 6 PSD).
Indirectamente pode-se tambm encontrar uma ligao ao DIA atravs da referncia biodiversidade nos artigos 18. do PSD e PCP, tendo este ltimo uma extenso mais unificadora com a incluso alm da fauna e da flora do problema dos organismos geneticamente modificados. Quanto proposta do PSD faz uma interessante ligao ao conhecimento cientfico nas alneas d) e e) do n. 2 do artigo 18., abrindo inclusivamente a porta a um banco gentico, ainda que, por um lado, se mantenha nos artigos 17. PSD e 18. n. 3 alnea e) PCP a previso da destruio de animais prejudiciais (recordando a Conveno de 1902 sobre aves teis agricultura que conduziu ao abate de espcies hoje protegidas e em risco de extino) e, por outro lado, no n. 1 do artigo 18. PSD se assuma o antropocentrismo no tratamento da questo ambiental. O antropocentrismo, embora com uma maior mitigao, prossegue em todos os projectos. Vejam-se, a ttulo exemplificativo, os artigos 4. alnea f) PCP e 5. n. 1 PSD ou a adopo dos conceitos de qualidade de vida no PSD e de habitat humano no PCP, alm das referncias ao ordenamento do territrio, cultura ou paisagem ou a adeso criao de direitos como um direito luz no PSD e no PCP ou a um nvel de rudo adequado no PCP. Nesta ltima proposta, vai-se mesmo ao ponto de colocar como tarefa do Estado a manuteno do habitat humano atravs da abrangncia dos artigos 64. a 66. da Constituio num exerccio de verdadeiro canibalismo de direitos subjectivos. Por sua vez, o pendor mitigado do antropocentrismo surge associado perspectiva intergeracional, seja por via da consagrao do desenvolvimento sustentado ou da sustentabilidade, seja por via da solidariedade intergeracional. Tal no pode, no entanto, afastar a dimenso intrageracional, presente no projecto do PCP enquanto solidariedade territorial.
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No que respeita os princpios, mantem-se a quase totalidade dos consagrados na actual LBA, acrescentando-se, alguns novos, no s devido evoluo do Direito do ambiente desde 1987 como adeso a algumas modas (tambm presentes no lxico com expresses como geodiversidade-PCP- ou arquitectura bioclimtica-PSD). O estabelecimento do princpio do desenvolvimento sustentado (que substitui o do equilbrio) ou da precauo 2 um bom exemplo. Alm destes, saliente-se a introduo dos princpios da transversalidade ou integrao (artigos 4. f) PSD e PCP e 2. n. 3 PEV), da investigao ambiental (artigos 5. alneas f) e i) PSD e 3. alnea i) PEV) e da correco na fonte (artigo 3. alnea m PEV). Estranha-se e lamenta-se a no previso do princpio da exigncia e, em especial, do princpio da proporcionalidade (que resolveria, designadamente, as dvidas em torno da precauo) mas sobretudo o no estabelecimento de critrios para a hierarquizao e interrelao dos vrios princpios. As propostas trazem igualmente consigo um reforo dos direitos procedimentais da informao e participao na senda da Conveno de Aarhus, por exemplo nos artigos 3. alnea e) PEV e 4. alnea g) PSD e, em particular nos artigos 3. alnea s) e 34. n. 1 PCP referentes respectivamente a uma democratizao e a um direito de conhecimento do risco. No caso do PEV vai-se mais longe ao se estabelecer, no artigo 47., um verdadeiro direito informao do Direito ambiental, que, para ser completo, dever incluir o DIA. De realar tambm a continuao, mesmo junto do PEV e na linha do antropocentrismo, do cariz econmico associado problemtica ambiental. Deste modo, por um lado, estabelece-se a racionalizao do uso que, na lgica do Direito dos resduos, se concretiza na reduo, reciclagem, reutilizao e perenidade. Curiosamente, em alguns projectos como no do PSD (ao contrrio do que sucede com o PCP), exclui-se a anlise custo-benefcio, preferindo-se algo um pouco diferente, a saber, a ponderao de vantagens e nus, embora sempre no caminho da eficincia e da sustentabilidade. Por outro lado, assume-se a funo scio-ambiental da propriedade (artigo 4. alnea n) PSD) e dos recursos naturais (artigo 3. alnea i) PCP).
Este princpio, autonomizado ou no nas propostas, surge com definies diferentes nos trs textos: no caso do PCP no surge definido claramente como in dbio pro ambiente; no caso do PEV como referente incerteza e no ao risco; e no caso do PSD a formulao extremamente confusa.
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Em termos de Direito internacional pblico, e em especial de DIA, alm das referncias s alteraes climticas e biodiversidade, de notar tambm plataforma continental e ao nvel de actuao mais adequado (ainda que o PEV lhe retire o adjectivo internacional) agora apelidado pelo PSD e PCP de subsidiariedade. No que respeita a previso da cooperao internacional, mantida ainda que sem meno expressa s organizaes no governamentais, procurando o PSD especific-la com os conceitos de coordenao, adopo e implementao. J no projecto do PCP, introduz-se, no artigo 18. n. 2 uma proibio de poluio em territrio nacional num manifesto decalque da jurisprudncia Trail Smelter. Quanto ao acima citado artigo 50. da LBA, as solues adoptadas divergem. No caso do PSD, eliminado; no do PCP (artigo 53.) a redaco melhorada; e no do PEV (artigo 46.) a lgica um pouco alterada com a consagrao de um incentivo assinatura e cumprimento dos acordos (esta ltima parte no seria necessria luz do princpio pacta sunt servanta recebido no ordenamento jurdico luso por via do artigo 8. n. 1 da Constituio). Por ltimo, no que respeita os instrumentos escolhidos, verifica-se, com alguma mgoa, uma prevalncia do mecanismo de command and control, talvez por motivos de deformao profissional dos redactores das propostas. Embora o projecto do PCP ainda defenda penalizaes fiscais e o do PSD a rotulagem e a publicao de indicadores de ecoeficincia, a verdade que os instrumentos econmicos e sociais ficam uma vez mais de fora. Ainda assim assinale-se a adopo de novos instrumentos como a anlise prvia (artigos 34. e 35. PCP), a anlise estratgica ambiental, o cadastro e inventrio e a responsabilidade solidria. Em jeito de concluso, o actual cenrio de reviso da LBA parece mais uma oportunidade perdida sobretudo por se esquecerem os ensinamentos do DIA, sejam eles formais ou substanciais. A estruturao de uma nova LBA deveria aproximar-se do modelo das umbrella conventions, assumindo-se como um conjunto sistemtico e coeso de princpios, ou seja como mais do que um mero aglomerado principiolgico com o estabelecimento de critrios de hierarquia e de resoluo de conflitos positivos e negativos e um esclarecimento do carcter mais ou menos
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centralizador da subsidiariedade. Do mesmo modo, deveria olhar para o leque cada vez mais amplo de instrumentos com a sua descentralizao. Afinal, seguindo a moda das alteraes climticas porque no consagrar os mercados de emisses? Em suma, a correco da miopia que afecta o legislador nacional na sua capacidade de olhar para o DIA pode bem ser benfica. Aveiro, Fevereiro de 2011
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A reviso da Lei de Bases do Ambiente e o Direito da Unio Europeia - A articulao funcional internormativa Francisco Paes Marques
1. Introduo: a ordem jurdica ambiental da Unio Europeia e sua irradiao
1.1. A ordem jurdica ambiental europeia O Tratado da ento Comunidade Econmica Europeia (CEE) de 1957 no contemplava, na sua verso originria, disposies sobre a proteco do Ambiente. Para colmatar tal lacuna, a Comunidade lanou mo da disposio sobre harmonizao das legislaes (ex artigo 100. TCE) e da clusula de novos poderes (ex artigo 235. TCE)3. Por conseguinte, originariamente, a proteco ambiental justificava-se somente em nome dos objectivos de natureza econmica desta entidade supranacional, isto , a Comunidade procedia harmonizao de legislaes com vista construo do mercado comum (vertente positiva) e eliminava os obstculos livre concorrncia e s liberdades de circulao (vertente negativa)4, adoptando incidentalmente medidas de proteco ambiental. Apenas com o Acto nico Europeu de 1986 foram os objectivos de proteco ambiental expressamente consagrados no Tratado da Comunidade Econmica Europeia, obtendo apenas ligeiros aperfeioamentos nas restantes revises dos Tratados5, inclusivamente na ltima reviso operada pelo Tratado de Lisboa, centrada essencialmente na reforma institucional da Unio 6 e cujo impacto no
Cfr. ORNELLA PORCHIA, Tutela dellAmbiente e Competenze dellUnione Europea, Rivista di Diritto Pubblico Comunitrio, 2006, p. 17-18; I. LASAGABASTER HERRARTE/A. GARCIA URETA/I. LAZCANO BROTNS, Derecho Ambiental- Parte General, LETE, Bilbau, 2007, p. 55. 4 Cfr. PAOLO DELLANNO, Manuale di Diritto Ambientale, 4. edio, CEDAM, Pdua, 2003, p. 52. 5 Sobre esta evoluo, cfr. R. SPARWASSER/R. ENGEL/A. VOSSKUHLE, Umweltrecht, 5. edio, Mller, Heidelberga, p. 33 e segs; MICHAEL KLOEPFER, Umweltrecht, 3. edio, Beck, Munique, 2004, p. 675 e segs; entre ns, cfr. MARIA ALEXANDRA DE SOUSA ARAGO, Direito Comunitrio do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2002, p. 13 e segs. 6 Sobre o Tratado de Lisboa, em geral, cfr. PAUL CRAIG, The Treaty of Lisbon: Process, architecture and substance, European Law Review, 2008, p. 137 e segs; MICHAEL DOUGAN, The Treaty of Lisbon 2007; winning minds not hearts, Common Market Law Review, 2008, p.
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Direito Europeu do Ambiente se estima ser diminuta 7. O Direito europeu do Ambiente encontra-se fundamentalmente plasmado no designado Direito derivado da Unio Europeia, tendo esta entidade adoptado mais de duzentos instrumentos normativos em distintos sectores ambientais8, no obstante, hodiernamente, o legislador europeu no adoptar uma regulao meramente sectorial 9, estendendo a sua rbita a instrumentos de carcter geral ou integrado, entre os quais se contam o direito informao ambiental 10, o controlo integrado de poluio 11 ou os instrumentos de mercado como a Ecogesto e Auditoria ambiental 12. 1.2- A irradiao para as ordens jurdicas estaduais Estimava-se, h cerca de dez anos, que metade das iniciativas de proteco do ambiente dos Estados-membros tinham origem europeia13, pelo que se o Direito do Ambiente da Unio Europeia tardou em aparecer tambm arrecadou 14. De entre os instrumentos de Direito derivado da ordem jurdica europeia, a directiva o instrumento preferencial da poltica ambiental
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europeia,
com
prazos
de
transposio de ano e meio a dois anos . Por conseguinte, a intensa interpenetrao entre os ordenamentos jurdicos ambientais da Unio e dos
617 e segs; HERV BRIBOSIA, The Main Institutional Inovations of the Lisbon Treaty, in S. GRILLER/J. ZILLER, The Lisbon Treaty, Springer, Viena, Nova Iorque, 2008, p. 57 e segs. JACQUES ZILLER, The Law and Politics of the Ratification of the Lisbon Treaty, in S. GRILLER/J. ZILLER, The Lisbon Treaty, Springer, Viena, Nova Iorque, 2008, p. 309 e segs; entre ns, cfr. ANA MARIA GUERRA MARTINS , O Tratado de Lisboa- um passo em frente ou atrs no sentido da constitucionalizao da Unio, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia , Vol. IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 571 e segs; MARIA JOS RANGEL DE MESQUITA, A Unio Europeia aps o Tratado de Lisboa, Almedina, Coimbra, 2010, passim; MARIA LUSA DUARTE, Estudos sobre o Tratado de Lisboa , Almedina, Coimbra, 2010, passim; MIGUEL GORJO HENRIQUES, The Lisbon Treaty and the political governance of the EU: transforming the basic institutional equilibrium? Some preliminary remarks, Temas de Integrao, n.26, 2008, p. 27 e segs; CARLA AMADO GOMES, O Tratado de Lisboa: ser ou no ser reformador (eis a questo), Temas de Integrao, n.26, 2008, p. 45 e segs; JOO NUNO CALVO DA SILVA, Tratado de Lisboa (Algumas notas), Temas de Integrao, n.26, 2008, p. 115 e segs. 7 Neste sentido, cfr. HANS VEDDER, The Treaty of Lisbon and European Environmental Law and policy, Journal of Environmental Law, 2010, p. 285 e segs. 8 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiarity and the Environment, Yearbook of European Law, 1991, p. 107 9 Cfr. HERRARTE/URETA/BROTNS, Derecho Ambientalcit., p. 64. 10 Directiva 2003/4 CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro. 11 Directiva 2008/1 CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Janeiro. 12 Regulamento (CE) n. 761/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maro. 13 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiarity and the Environment, Yearbook of European Law, 1995, p. 107. 14 Assim, cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito- Lies de Direito do Ambiente , Almedina, Coimbra, 2002, p. 46. 15 Cfr. HERRARTE/URETA/BROTNS, Derecho Ambientalcit, p. 64. Voltar ao ndice
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Estados-membros constitui a expresso plena do fenmeno da europeizao dos ordenamentos jurdicos nacionais, pelo que podemos assim, com STEINBERG, falar de uma europeizao dos ordenamentos jurdicos ambientais nacionais , que consiste num processo de harmonizao material com repercusso a diversos nveis: i) nvel conceptual; ii) nvel dos instrumentos jurdicos de actuao; iii) nvel da proteco jurdica individual; o qual se encontra estruturado segundo uma dinmica de dar e receber, no s entre a Unio Europeia e os Estados mas entre os Estados-membros entre si16. Pode, assim, no que respeita influncia do Direito da Unio Europeia no ordenamento jurdico nacional, equacionar-se um impacto tridimensional de este ordenamento supranacional a nvel ambiental17: - instrumentalizao: incorporao dos objectivos e contedos materiais do Direito da Unio Europeia no Direito nacional, por exemplo o acesso informao sobre ambiental18, a avaliao ambiental estratgica19, a avaliao de impacto ambiental20, o regime de preveno e controlo integrados da poluio 21 ou a responsabilidade por danos ambientais22, fazendo do Direito ambiental portugus, fundamentalmente, Direito Comunitrio Ambiental concretizado23; - orientao: mutao substancial de contedos da ordem jurdica estadual por via do Direito da Unio Europeia, por exemplo a autonomizao dos princpios do
Cfr. RUDOLF STEINBERG, Probleme der Europisierung des deutschen Umweltrechts, AR, 1995, p. 589. 17 Pedimos emprestada a FRIEDRICH SCHOCH, Die Europisierung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, Walter de Gruyter, Berlim, 2000, p. 26, esta classificao tridimensional, que o Autor aplica europeizao da proteco jurdica individual no contencioso administrativo. 18 Lei n. 19/2006, de 12 de Junho, que procedeu transposio da Directiva 2003/4 CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro. 19 Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de Junho, que procedeu transposio das Directivas n.s 2001/42 CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, e 2003/35 CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio. 20 Decreto-lei n. 69/2000, de 3 de Maio, que procedeu transposio da Directiva n. 85/337/ CEE, do Conselho, de 27 de Junho, com as alteraes introduzidas pelas Directivas 97/11 CE do Conselho, de 3 de Maro, e pela Directiva n. 2003/35 CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio. 21 Decreto-lei n. 173/2008, de 26 de Agosto, que procedeu transposio da Directiva 2008/1 CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Janeiro. 22 Decreto-lei n. 147/2008, de 29 de Julho, que procedeu transposio da Directiva 2004/35 CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril. 23 Cfr. CARLA AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, in P. OTERO/P. GONALVES (Coord.), Tratado de Direito Administrativo Especial , Vol. I, Almedina, Coimbra, 2009, p. 186.
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Direito do Ambiente enquanto princpios jurdico-polticos orientadores do direito e poltica do ambiente24, como o princpio da precauo ou o princpio do poluidor pagador, bem como o conceito de resduo, especialmente desenvolvido e enriquecido pela jurisprudncia do TJUE25. - estruturao: transformao das estruturas fundamentais do ordenamento jurdico nacional por fora do DUE, o qual supera eficazmente as resistncias oferecidas no ltimo reduto dos alicerces jurdicos internos, como o caso dos ajustes que tem de fazer-se na organizao administrativa dos Estados, designadamente na relao que o Estado-Administrao estabelece com entidades da Administrao autnoma por fora do facto de o incumprimento do Direito da Unio ser imputvel globalmente ao Estado-Membro.
2. O Direito da Unio Europeia e a Lei de Bases do Ambiente Durante a XI Legislatura foram apresentados diversos projectos de lei com vista reviso da Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87, de 7 de Abril), a qual, de acordo com a generalidade dos projectos apresentados na Assembleia da Repblica, apesar de ter constitudo um avano significativo no nosso ordenamento jurdico, careceria, mais de duas dcadas passadas, de actualizao face s enormes transformaes ocorridas no panorama jurdico-ambiental26. Aferido o impacto, extraordinariamente amplo, do Direito da Unio Europeia do Ambiente sobre o ordenamento jurdico nacional, a questo que se nos coloca a de saber como deve posicionar-se uma Lei de Bases do Ambiente (LBA) perante este ordenamento jurdico supranacional. Neste sentido, julgamos serem concebveis trs hipteses: posio minimalista de mera conformidade internormativa (2.1); posio maximalista de infraordenao normativa (2.2); posio intermdia de articulao funcional internormativa (2.3).
Cfr. JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, Direito Constitucional e Administrativo do Ambiente , 2. edio, Almedina, Coimbra, 2007, p. 18. 25 Cfr. MARIA ALEXANDRA DE SOUSA ARAGO, O Princpio do Nvel Elevado de Proteco e a Renovao Ecolgica do Direito do Ambiente e dos Resduos , Almedina, Coimbra, 2006, p. 465 e segs. 26 Foram apresentados o Projecto de Lei 224/XI do PSD, Projecto de Lei 456/XI do PCP, o Projecto de Lei 457/XI do PEV, o Projecto-Lei 515/XI do BE, e o Projecto de Lei 560/XI da autoria do CDS-PP, disponveis em www.parlamento.pt.
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2.1- Posio minimalista de mera conformidade internormativa De acordo com esta concepo no tem de haver uma assuno expressa de que o ordenamento jurdico ambiental nacional se funda, mesmo que na prtica tal se verifique em larga medida, no ordenamento jurdico da Unio Europeia, ou sequer a admisso de uma relao de conexo entre os dois blocos normativos, podendo a LBA revelar uma atitude agnstica face quele, conquanto assegure que os seus princpios fundamentais no contrariam os princpios do ordenamento jurdico da Unio Europeia. a posio adoptada pelos projectos supra referidos que, em geral, confessadamente por fora de imperativo europeu, - com excepo a algumas referncias esparsas no prembulo ou da introduo do princpio da precauo (que no figura na actual LBA) -, omitem qualquer referncia ao Direito da Unio Europeia. 2.2- Posio maximalista de infraordenao normativa Segundo esta concepo, na LBA deveria estar claramente reflectido que ordenamento jurdico nacional est subordinado ao ordenamento jurdico da Unio Europeia por fora do primado das regras desse ordenamento jurdico, cujas linhas essenciais devem ser incorporadas internamente, devendo ser consagrados os instrumentos de cariz federal que asseguram a efectividade do ordenamento jurdico da Unio Europeia no que a respeita sua poltica ambiental, tais como o primado27, o efeito directo28, a interpretao conforme29 ou a responsabilidade do Estado por violao do Direito da Unio30. Seria o prenncio da instituio de um federalismo ambiental, que alguns Autores entrevem como um fenmeno consubstanciado num protagonismo conferido s associaes de defesa do
Caso COSTA c. ENEL, proc. 6/64, de 15 de Julho de 1964, col. 1964, p. 1160. O TJUE veio, posteriormente, aperfeioando esta teoria do primado em acrdos subsequentes. No caso INTERNATIONALE HANDELSGESELLSCHAFT, proc. 11/70, de 17 de Dezembro de 1970, col. de 1970, p. 1135, afirmou o Tribunal da Unio que uma eventual violao de direitos fundamentais consagrados nas Constituies nacionais no afectaria a validade de um acto comunitrio. De extrema importncia revestiu-se, tambm o caso SIMMENTHAL, proc. 106/77, de 9 de Maro de 1978, col. de 1978, p. 643, no qual o TJUE declarou a obrigatoriedade para qualquer juiz nacional de deixar inaplicada toda a disposio da lei nacional que contrarie o Direito Comunitrio, quer aquela seja anterior ou posterior. 28 Caso VAN GEND & LOOS, proc. 26/62, de 5 de Fevereiro de 1963, col. 1963, p. 00205; Caso VAN DUYN, proc 41/74, de 4 de Dezembro de 1974, col. 1974, p. 1337 29 Caso VON COLSON, proc. 14/83, de 10 de Abril de 1984, col. 1984, p. 01891. 30 Caso FRANCOVICH, proc C-6/90 e C-9/90, de 19 de Novembro de 1991, col. 1991, p. I05357; caso BRASSERIE DU PCHEUR, proc C-46/93 e C-48/93, de 5 de Maro de 1996, col. 1996, p. I-01029.
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ambiente, cuja forma de actuao, independente de consideraes polticas, seria um instrumento importante para uma execuo e controlo descentralizado do Direito europeu do ambiente31, bem como na possibilidade da Agncia Europeia do Ambiente32 ser dotada de poderes executivos e de controlo, a qual seria suportada, por seu turno, numa rede de agncias nacionais de inspeco, 33 e ainda, por fim, na criao de um senado ecolgico composto por representantes de interesses econmicos, cientficos ou ambientais, eleitos pelo Parlamento Europeu e pelos parlamentos nacionais, ao qual seria conferido poder de veto com efeitos dilatrios no procedimento legislativo da Unio34. 2.3- Posio intermdia de articulao funcional internormativa De acordo com esta terceira posio, tanto a posio minimalista de mera conformidade internormativa como a posio maximalista de infraordenao normativa mostram-se inadequadas para a solucionar a problemtica em anlise. Em primeiro lugar, no que respeita ltima hiptese referida, entende esta corrente que a consagrao expressa de uma relao de subordinao absoluta entre o Direito da Unio e o Direito interno, acompanhada dos mecanismos que asseguram essa supremacia, deve ser rejeitada35, devendo prevalecer como ideia central a autonomia dos dois ordenamentos jurdicos. Com efeito, esta assero basear-se-ia em trs razes distintas:
Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towards a European Environmental Constitutional Law, European Environmental Law Review, 1997, p. 116. 32 Regulamento (CEE) n. 1210/90 do Conselho, de 07.05.1990, alterado pelo Regulamento (CE) n. 933/1999 do Conselho, de 29.04.1999. 33 Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit, p. 116. 34 Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit, p. 117. 35 De resto, jurisprudncia recente do TJUE (caso SCHMIDBERGER, proc. C-112/00, de 12 de Junho de 2003, col. 2003, p. I-5659; caso OMEGA, proc. C-36/02, de 14 de Outubro de 2004, col. 2004, p. I-9609) aponta para uma posio mais flexvel no que respeita a eventuais conflitos entre a ordem jurdica da Unio Europeia e as ordens jurdicas nacionais. Tendo por desgnio salvar o primado das excepes opostas pelos tribunais constitucionais, o TJUE aceitou que as liberdades fundamentais garantidas pelo Direito da Unio pudessem ceder perante direitos fundamentais garantidos pelas ordens jurdicas estaduais, mesmo quando estes pressuponham uma concepo constitucional no partilhada pela totalidade ou sequer a maioria os Estados-Membros; cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O Direito da Unio Europeia e a Constituio Portuguesa: tenses entre a integrao supranacional e a soberania estadual, in HELENA TELINO NEVES GODINHO/RICARDO ARNALDO MALHEIROS FIZA (Coord.), Direito Constitucional- Em Homenagem a Jorge Miranda , Del Rey, Belo horizonte, 2011, p. 205.
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a) A adopo de uma concepo que pressuponha a supremacia absoluta entre as duas ordens jurdicas no corresponderia fase da integrao europeia em que nos encontramos actualmente36. b) A consagrao em lei dos instrumentos forjados na ordem jurdica da Unio no seria recomendvel, dado o seu carcter fluido e dinmico decorrente da sua origem jurisprudencial; c) A previso legislativa de todo esse arsenal, concebido na ordem jurdica da Unio, pressuporia a aceitao da patologia das infraces estaduais, o que, de certa forma, se revela pouco dignificante para o Estado. Por outro lado, a posio minimalista de infraordenao normativa no se revela tambm acertada, pecando, neste caso, por excesso. De facto, se os seus fundamentos so naturalmente correctos, devendo assegurar-se, obviamente, que o texto da LBA no contraria o disposto no Direito da Unio Europeia, por fora do n.6 do artigo 7. e n.4 do artigo 8. da CRP, no nos parece, todavia, suficiente este plano da mera conformidade, sendo necessrio uma conjugao desta dimenso com o plano da articulao funcional. Com efeito, tal opo ser a mais indicada em face da forma como concebemos as funes que deve desempenhar uma LBA: ser um quadro de referncia, um chapu do edifcio jurdico-ambiental, contendo essencialmente princpios que enquadrem a disperso legislativa e orientem a interpretao e aplicao normativa sectorial 37. Ora,
De resto, como j defendemos, parece-nos que o acrdo do Tribunal Constitucional alemo sobre o Tratado de Lisboa apresenta-se como demolidor para as teses pr-federais defendidas pelo TJUE e por certa doutrina, cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O Direito da Unio Europeiacit., p. 207; sobre a questo de saber se o Tratado de Lisboa representa um passado atrs ou frente na constitucionalizao da Unio Europeia, cfr. as reflexes de ANA MARIA GUERRA MARTINS , O Tratadocit., p. 571. 37 Referimo-nos distino de ROBERT ALEXY, Theorie der Grundrechte, Suhrkamp, Frankfurt, 1986, p. 71 e segs, que defende terem as colises de princpios e colises de regras em comum o facto de a aplicao de duas normas diferentes conduzirem a resultados contraditrios, mas, enquanto as primeiras so mandatos de optimizao, que devem ser cumpridos em diferente grau, j as regras s podem ser cumpridas ou no, pelo que o conflito entre regras s pode solucionar-se atravs das frmulas lex posterior derogat lex prior ou lex specialis derogat legi generali.A distino pertence, porm a RONALD DWORKIN, Taking Rights Seriously, Duckworth, Londres, 2005 (reimp.), p. 22 e segs, defendendo que tanto as regras como princpios estabelecem critrios que apontam para decises jurdicas, mas que diferem quanto natureza da direco para ao qual apontam. Enquanto as regras esto formuladas numa lgica de tudo ou nada (all or nothing fashion), os princpios possuem a dimenso do peso e da importncia; mais recentemente, assinalando as dificuldades da distino, cfr. DAVID DUARTE, A Norma de Legalidade Procedimental Administrativa, Almedina, Coimbra, 2006, p. 129 e segs., particularmente
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atentas
estas
finalidades,
no
sendo
poltica
ambiental
definida
autonomamente a nvel estadual, afigura-se imprescindvel que os vectores estruturantes da LBA exprimam uma adequada articulao entre ordenamentos jurdicos. Tal representaria, assim, uma inflexo do rumo iniciado com a Lei n. 11/87, de 7 de Abril, uma vez que este diploma apareceu fundamentalmente como um programa de aco (veja-se o seu artigo 51., remetendo directamente para diplomas regulamentares e fixando o prazo de um ano para a sua aprovao), incorporando uma ampla panplia de medidas que a Administrao Pblica poderia adoptar mas com evidente necessidade de regulamentao, porque em estado bruto so praticamente ineficazes38. De resto, esta orientao abandonada pelos mencionados projectos de reviso da LBA apresentados na Assembleia da Repblica, prevendo-se agora, to somente, a apresentao ao Parlamento de relatrios e livros brancos sobre o Estado do Ambiente em Portugal 39. A LBA deve pois ser um diploma fundamental onde esto contidos os vectores estruturantes do edifcio jurdico-ambiental susceptveis de permitirem uma adequada interpretao e aplicao das normas jurdico-ambientais sectoriais, os quais devem garantir a plena conformidade com o Direito da Unio Europeia e assegurar os objectivos dessa ordem jurdica. Por conseguinte, a concepo por ns proposta implica que a anlise das relaes entre o ordenamento jurdico da Unio e o ordenamento jurdico nacional incida sobre dois planos distintos: plano da mera conformidade (2.3.1) e plano da articulao funcional (2.3.2), uma vez que a articulao funcional internormativa s poder realizar-se plenamente mediante a conjugao destes dois elementos. 2.3.1- Plano da mera conformidade Quer a actual LBA, quer os projectos apresentados tendentes sua reviso, no parecem apresentar grandes divergncias em face do Direito da Unio Europeia. No obstante, deve questionar-se algumas das opes legislativas, consagradas ou a consagrar na LBA, no sentido de se proceder sua actualizao,
quanto ao critrio do nvel de indeterminao que justifica a diferena entre normas e princpios, concluindo que a diferena estar na avaliao do tipo de previso da norma, avaliando-se em que medida dos seus pressupostos consegue verificar-se o grau de determinabilidade da conduta humana. 38 Neste sentido, cfr. D. FREITAS DO AMARAL, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente in D. FREITAS DO AMARAL/M. TAVARES DE ALMEIDA (Coord.), Direito do Ambiente, INA, Lisboa, 1994, p. 373. 39 Por exemplo o artigo 42. do projecto 224/XI do PSD. Voltar ao ndice
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aperfeioamento ou clarificao com o objectivo de assegurar a plena conformidade com a ordem jurdica da Unio Europeia. a) Conceito de ambiente Se a LBA deve ser um diploma fundamental onde esto contidos os vectores estruturantes do edifcio jurdico-ambiental susceptveis de permitirem uma adequada interpretao e aplicao das normas jurdico-ambientais sectoriais, deve ento o conceito de ambiente revestir-se de uma importncia fundamental. Actualmente a LBA define Ambiente como o conjunto dos sistemas fsicos, qumicos, biolgicos e suas relaes e dos factores econmicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade do homem (alnea a), n.2, artigo 5.). Consagra-se, assim, um conceito extremamente amplo de ambiente, que inclui componentes ambientais naturais mas tambm componentes ambientais humanos40. No que respeita ordem jurdica da Unio Europeia, considera-se que a noo de ambiente, para efeitos deste ordenamento jurdico, igualmente omnicompreensivo, abrangendo factores econmicos, sociais e estticos e a preservao do patrimnio natural e arqueolgico, compreendendo quer o ambiente natural quer o ambiente onde se verifique ter existido interveno humana41. Ainda assim, certos actos de Direito da Unio parecem colocar este ltimo factor em segundo plano, o que, mantendo-se este conceito amplo na LBA, pode gerar dvidas de interpretao de certas regras em sectores ambientais especficos. De resto, ser necessrio um cuidado especial com a elaborao de certos conceitos-chave no Direito do Ambiente, dado que da sua interpretao depende fortemente o mbito de aplicao de diversos regimes impostos pelo Direito da Unio Europeia, vislumbrando-se uma tenso entre a preferncia da Unio pela ampliao funcional e efeito til de certos conceitos e os intentos dos Estados-Membros em restringirem o seu mbito de aplicao42. b) Princpios jurdicos
Sobre este conceito amplo ou restrito de ambiente, cfr. JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, Tutela Ambiental e contencioso Administrativo , Coimbra Editora, Coimbra, 1997, p. 22 e segs. 41 Cfr. LUDWIG KRMER, EC Environmental Law, Sweet and Maxwell, Londres, 2000, p. 2, referindo que apenas se tm levantado dvidas quanto integrao no conceito do bemestar animal. 42 Cfr. HAN SOMSEN, Discretion in European Community Environmental Law: an analysis of ECJ case Law, CMLR, 2003, p. 1436.
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Quanto aos princpios jurdicos de inspirao comunitria (artigo 191., n.2 do TFUE), a LBA prev os princpios do poluidor pagador, da preveno e da correco na fonte (artigo 3., a) da LBA), cuja consagrao no nosso ordenamento jurdico resultam directamente das alteraes introduzidas pelo Acto nico Europeu ao Tratado da Comunidade Econmica Europeia43. Seria desejvel, contudo, que estes princpios surgissem autonomizados, corrigindo-se a avidez devoradora do preceito, o qual, de uma assentada, agrega o princpio da preveno, o princpio da reparao ou correco na fonte e o princpio do poluidor pagador44. Verifica-se a ausncia na LBA de uma referncia ao princpio da precauo, que no podia ainda figurar na actual lei, uma vez que s foi introduzido nos tratados aquando da respectiva reviso operada pelo tratado de Maastricht 45, apesar de haver quem sustentasse que a LBA remete para uma ideia ampla de preveno que compreende e integra as preocupaes e objectivos do princpio da precauo46. A futura reviso da LBA deve, porm, por fora de razes de clareza, consagrar expressamente o princpio da precauo, o qual possui um alcance significativo em diversos regimes ambientais de carcter sectorial. Uma outra actualizao que deve ser introduzida na LBA prende-se com o princpio do desenvolvimento sustentvel, o qual surge no TUE desde logo ao nvel dos objectivos da Unio no plano interno (artigo 3., n.3), princpio este que no poderia tambm figurar na lei por ter surgido na ordem jurdica da Unio Europeia com o Tratado de Amesterdo. No obstante o surgimento de algumas vozes crticas deste princpio, por se tratar de uma noo fundamentalmente econmica, envolta em ambiguidades que impedem a determinao do seu contedo e alcance47, consideramos que a sintonia que deve existir entre o ordenamento jurdico europeu e o ordenamento jurdico nacional recomenda a sua consagrao legal. Tal no equivale, porm, a um acolhimento normativo nos mesmos moldes da previso dos restantes princpios jurdicos, precisamente porque a sua debilidade dogmtica impede a sua equiparao queles critrios orientadores j firmados no ordenamento jurdico-ambiental. De resto, o facto de o princpio do desenvolvimento sustentvel surgir no prembulo do TUE e ao nvel dos objectivos
Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, O Princpio da Precauo no Direito do Ambiente , AAFDL, Lisboa, 2002, p. 79. 44 Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, O Princpiocit., p. 79. 45 Cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, O Princpiocit., p. 40 e ss. 46 Neste sentido cfr. ANA GOUVEIA MARTINS, O Princpio, p. 87-88. 47 Neste sentido, cfr. CARLA AMADO GOMES/TIAGO ANTUNES, O ambiente no Tratado de Lisboa: uma relao sustentada, Cadernos O DIREITO, n.5, 2010, p. 35.
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da Unio, mas j no no Ttulo XX sobre a poltica do Ambiente, no se afigura despiciendo48, devendo uma futura reviso da LBA seguir caminho idntico. Precisamente, questo conexa com esta ltima, reporta-se ao valor destes princpios jurdicos, os quais se entende que, no ordenamento jurdico da Unio Europeia, no tm efeito directo49, o que inviabiliza a sua invocao directa, perante a Administrao Pblica ou os tribunais, por parte dos particulares, quando estes pretendam fazer valer os seus direitos junto das autoridades nacionais. Ora, idntica lio deve ser transposta para o ordenamento jurdico nacional, particularmente porque a LBA deve ser um diploma fundamental onde esto contidos os vectores estruturantes do edifcio jurdico-ambiental susceptveis de permitirem uma adequada interpretao e aplicao das normas jurdicoambientais sectoriais. Consequentemente, os princpios que sustentam tal desgnio no devem ser encarados como de aplicao imediata nas relaes entre a Administrao Pblica e os particulares, ou entre particulares entre si, necessitando, por fora do princpio da segurana jurdica, de ser densificados em actos legislativos sectoriais. Tal no significa, naturalmente, que os princpios no tenham um inequvoco carcter jurdico, mas a dificuldade encontrar-se- na prova da sua violao50, dado o seu carcter vago e devido circunstncia de a sua aplicao no se encontrar salvaguardada por garantias procedimentais51. Da que, atendendo sua importncia, entendemos que princpios como o do poluidorpagador, da preveno ou da precauo devem ter uma dignidade diferente na LBA, impondo-se, como princpios de carcter material, a sua autonomizao em face de princpios de carcter organizacional, como a unidade de gesto e aco ou a cooperao internacional (alneas d) e e) do artigo 3. da LBA) ou de meros objectivos de poltica ambiental. No tratamento jurdico destes princpios de carcter material, no existem ainda dados seguros quanto convenincia da introduo de uma hierarquia entre eles, no podendo retirar-se da actual LBA critrios quanto prevalncia de uns sobre os outros, no obstante certa doutrina
No se afigurando, na nossa opinio, esta sistematizao surpreendente, contrariamente ao que entendem CARLA AMADO GOMES/TIAGO ANTUNES, O ambientecit., p. 35; precisamente, para CHRISTIAN CALLIESS, Rechtstaat und Umweltstaat- Zugleich ein beitrag zur Grundrechtsdogmatik im Rahmen mehrpoliger Verfassungsrechtsverhltnisse , Mohr Siebeck, Tbingen, 2001, p. 133, a introduo deste princpio nos tratados vem equiparar a proteco do ambiente aos outros fins da Unio. 49 Cfr. LUDWIG KRMER, EC Environmental Lawcit., p. 4, referindo que enquanto as restries quantitativas e medidas de efeito equivalente so proibidas aos Estados, alcance idntico no pode retirar-se das normas que probem a poluio ou que o poluidor deve pagar pela poluio causada. 50 Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 113. 51 CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 114.
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defender que o princpio da precauo deveria, no quadro jurdico-ambiental, assumir-se como estruturante dentro deste sistema52. c) O direito subjectivo ao ambiente Possvel desconformidade entre a ordem jurdica da Unio Europeia e o ordenamento jurdico nacional resulta da previso legal de um direito subjectivo ao ambiente (n.1, artigo 2. da LBA), apesar da sua consagrao constitucional (artigo 66., n.1 da CRP). Precisamente por fora da disposio constitucional, a consagrao de um direito subjectivo ao ambiente tem-se revelado ser, entre ns, relativamente pacfica 53, no obstante ter esta concepo, mais recentemente, vindo a ser posta em causa54. Um direito fundamental ao ambiente no resulta das tradies constitucionais comuns dos Estados-membros, no fazendo, por isso, parte do patrimnio da Unio55. A consagrao expressa de um direito ao ambiente chegou a ser sugerida nas negociaes do Tratado de Maastricht, mas, ainda que essa formulao tivesse sido vertida nos tratados, seria duvidoso se no se trataria somente da elegante declarao de uma tarefa estadual 56, dado ser demasiadamente vago para ser um direito judicialmente invocvel, podendo, segundo certa doutrina, ser apenas soft law57. Com o Tratado de Lisboa, a Carta dos Direitos Fundamentais passou a ser vinculativa, possuindo o mesmo valor dos Tratados (artigo 6., n.1 do TUE), fazendo referncia ao ambiente no seu artigo 37., apenas como objectivo da Unio e no
Neste sentido, cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 114. Neste sentido, cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 3. edio, Almedina, Coimbra, 2007, p. 168; VASCO PEREIRA DA SILVA, Verdecit., p. 84 e segs; JOS CUNHAL SENDIM, Responsabilidade Civil por Danos Ecolgicos, Coimbra Editora, Coimbra, 1998, p. 105 e segs; JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, Tutela Ambientalcit., p. 33. 54 Neste sentido, cfr. CARLA AMADO GOMES, Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente , Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 112 e segs; mais hesitante mostra-se J. J. GOMES CANOTILHO, O direito ao ambiente como direito subjectivo, in Estudos sobre Direitos Fundamentais, 2. edio, Coimbra Editora, 2008, p. 188, parecendo defender que o decisivo , mas apenas em situaes extremas, poder deduzir-se um direito subjectivo do dever de proteco do Estado relativamente ao ambiente. 55 Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 117; J. J. GOMES CANOTILHO, O direitocit., p. 179, nota que um significativo nmero de textos constitucionais evitaram a caracterizao do ambiente como um direito subjectivo. 56 Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 119. 57 Cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 119.
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como um direito subjectivo58. Dir-se-ia que esta discrepncia com o ordenamento jurdico interno no levantaria problemas de maior, pois o facto de tal direito subjectivo no estar reconhecido a nvel da Unio no significa que os Estados Membros no consagrem mecanismos de maior proteco, pois o prprio artigo 53. da CDFUE a impor o princpio da maior proteco, no prejudicando o disposto em convenes internacionais ou nas Constituies nacionais quando, em concreto, se verifique que essas fontes fornecem um tratamento mais favorvel proteco dos direitos fundamentais. Cabe, no entanto, perguntar: maior proteco para quem? que a maior ou menor proteco s vale, naturalmente, na perspectiva da relao bilateral Estado-cidado59. Ora, sendo o Direito Ambiente terreno frtil para as colises de direitos fundamentais ou relaes jurdicas multipolares60, esta discrepncia originar distores no desejveis, sendo que se um particular joga o trunfo do suposto direito ao ambiente (artigo 66., n.1 CRP), outro jogar o trunfo do direito de propriedade (artigo 62., n.1 CRP) ou da livre iniciativa econmica privada (artigo 61. CRP). Estaramos, assim, perante o perigo do automatismo subjectivista (subjektivierungsautomatismus), segundo o qual se ignora o facto de que cada subjectivizao dos interesses de terceiros tem por efeito um alargamento da sua posio jurdica, materializada na correspondente atribuio de uma competncia processual, em prejuzo directo e necessrio dos direitos do destinatrio do acto administrativo impugnado61. Deve ento limitar-se o mbito deste direito ao ambiente, procedendo-se sua desubjectivizao material, reduzindo-se o seu contedo a uma dimenso procedimental e processual consubstanciada na seguinte frmula: todos os cidados tm direito ao ambiente saudvel, o qual assegurado atravs da participao, informao e acesso tutela jurisdicional62.
Neste sentido, cfr. MICHAEL KLOEPFER, Umweltrechtcit., p. 677. Cfr. RUI MEDEIROS, A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia, a Conveno Europeia dos Direitos do Homem e o Estado portugus, Nos 25 anos da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, AAFDL, 2001, p. 276; a este propsito, observa tambm acertadamente TIAGO FIDALGO DE FREITAS, A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia e a sua relao com a Conveno Europeia dos Direitos do Homem, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 803, cada novo direito vem estreitar o contedo til dos outros, diminuindo a sua utilidade marginal. 60 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relaes Jurdicas Administrativas MultipolaresContributo para a sua compreenso substantiva, Almedina, Coimbra, 2011, passim. 61 Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relaescit., p. 189. 62 Neste sentido, cfr. CHRISTIAN CALLIESS, Towardscit., p. 120.
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2.3.2- Plano da articulao funcional Das consideraes formuladas, deixou-se j expresso que a forma como concebemos as relaes entre o ordenamento jurdico da Unio e o ordenamento jurdico nacional- mediante uma articulao funcional internormativa- no se satisfaz somente com o assegurar de uma relao de conformidade entre os dois ordenamentos jurdicos. Com efeito, alm do plano da mera conformidade, deve a LBA assegurar que os seus vectores estruturantes exprimam uma correcta articulao entre ordenamentos jurdicos, isto , deve este texto legal reflectir e tornar possvel, na formulao de KLOEPFER, uma optimizao funcional da cooperao entre ordenamentos jurdicos- nvel supranacional e nvel estadual 63. Ora, a forma adequada de pr em prtica esta cooperao deve passar pela introduo na LBA de directrizes sintticas s funes primrias e secundrias do Estado. 2.3.2.1Funes primrias
A articulao funcional entre o ordenamento jurdico da Unio Europeia e o ordenamento jurdico nacional deve ser realizado, em primeiro lugar, por meio de directrizes a observar pelas funes poltica/legislativa. A funo poltica em sentido amplo caracteriza-se, materialmente, pela definio primria e global do interesse pblico; interpretao dos fins do Estado e escolha dos meios adequados para os atingir; e direco do Estado64. De forma mais restrita, referindo-se funo legislativa, apresenta-se como a actividade pela qual o Estado cria o seu Direito positivo, mediante a imposio de regras gerais de conduta social 65, ou como o
Cfr. MICHAEL KLOEPFER, Umweltrechtcit., p. 689, segundo o qual, pressupostos desta optimizao funcional so a clara delimitao de competncias, a existncia de meios suficientes de desenvolvimento nas ordens jurdicas ambientais internas e uma vontade de realizar um trabalho conjunto entre os rgos da Unio e os rgos estaduais; CHRISTIAN CALLIESS, Rechtstaatcit., p. 138-139, nota que as duas ordens jurdicas no devem estar isoladas mas, em mltiplos aspectos, conexionadas e interdependentes. 64 Cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional , Tomo V, 3. ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 23, englobando neste conceito a funo legislativa e a funo governativa; neste contexto, no nos parece necessrio realizar e aprofundar essa distino, pois como afirma MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Constitucional I- Introduo e Teoria da Constituio, Livraria Cruz, Braga, 1979, p. 248, existe hoje uma ntima interligao entre funo poltica e legislativa, muito embora no seja suficiente para que se possa falar numa nica funo do Estado; j AFONSO QUEIR, A Funo Administrativa, Revista de Direito e Estudos Sociais, 1977, p. 41, refere ser a funo poltica misteriosa e dificilmente discernvel. 65 Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional , Tomo I, 6. ed., Almedina, Coimbra, 1998 (reimp.), p. 158.
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poder de criao e modificao da ordem jurdica, mediante a aprovao de normas com contedo poltico e eficcia externa e que, legitimado nos princpios da constitucionalidade e do sufrgio popular directo e secreto, reveste uma natureza primacial e subordinante em relao s demais funes constitudas do Estado-Ordenamento66 . As directrizes destinadas s funes primrias do Estado visam, sobretudo, assegurar uma adequada repartio de tarefas entre os actores europeu e estadual, especialmente porque uma das novidades de monta da reviso operada pelo Tratado de Lisboa consistiu na definio expressa das diversas categorias e domnios de competncia da Unio (artigo 2. a 6. do TFUE), surgindo o Ambiente como uma competncia partilhada entre a Unio e os Estados (alnea e), n.2, artigo 4. TFUE). Tal significa que tanto a Unio como os Estados-Membros podem legislar e adoptar actos juridicamente vinculativos neste domnio (artigo 2., n.2 do TFUE). Por conseguinte, se ambos podem legislar em matria ambiental, parece-nos adequado a fixao de certas referncias acerca do nvel adequado de actuao ambiental - Unio Europeia ou Estados -, sem que, obviamente, a LBA possa ter a pretenso de substituir-se aos tratados nesta matria. De resto, uma das preocupaes da reviso operada pelo Tratado de Lisboa respeita delimitao e clarificao das atribuies da Unio europeia, no apenas com o propsito de evitar uma perda abstracta de soberania dos Estados mas tambm com vista proteco de autoridades nacionais, regionais e locais do exerccio intenso dessas atribuies por parte da Unio67. Esta problemtica exige, assim, que tenhamos de debruar-nos sobre o critrio utilizado, em geral, para decidir, no mbito das competncias partilhadas da Unio com os Estados, quem deve actuar (princpio da subsidiariedade), bem como sobre a possibilidade existente, especificamente no domnio ambiental, de os Estados gozarem de alguma discricionariedade na adopo de medidas de natureza ambiental, no quadro do objectivo eurocomunitrio de alcanar um elevado nvel de proteco neste domnio. a) Princpio da subsidiariedade
Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, p. 29. 67 Neste sentido cfr. ARMIN VON BOGDANDY/JRGEN BAST, The federal order of competences, in BOGDANDY/BAST (Ed.), Principles of European Constitutional Law, 2. edio, Hart, Beck, Nomos, Oxford, 2010, p. 302.
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Sendo a poltica ambiental uma competncia partilhada (ou uma atribuio partilhada, para sermos rigorosos), deve o critrio sobre a optimizao de repartio de funes figurar na LBA, isto , a consagrao do princpio da subsidiariedade (artigo 5., n.1 do TUE), no obstante os contornos incertos de que este se reveste no domnio ambiental. Curiosamente, este princpio foi primeiramente introduzido nos Tratados pelo Acto nico Europeu no mbito da poltica ambiental, embora numa verso diferente, sendo depois consagrado pelo Tratado de Maastricht como um princpio de alcance geral 68. Assim, estabelece o TUE que a Unio intervm apenas se e na medida em que os objectivos da aco considerada no possam ser alcanados suficientemente pelos Estados, podendo, devido s dimenses ou aos efeitos da aco considerada, ser mais bem alcanados a nvel supranacional. No obstante, no se afigura imediatamente discernvel, neste domnio, o que significa objectivos mais bem alcanados, podendo esta maior eficcia ser concebida sob diversos prismas: querer significar mais rpida, mais efectiva, mais barata, mais democrtica, mais consistente ou mais prxima dos cidados? 69. A aplicao do princpio do princpio da subsidiariedade a nvel ambiental complexa, dependendo dos efeitos fsicos, psquicos, da perda de economias de escala e dos efeitos econmicos das medidas a adoptar 70. Por conseguinte, saber quais as estruturas polticas apropriadas para a consecuo de uma sociedade sustentvel no alcanou ainda consenso71, pelo que a determinao do nvel apropriado de aco uma questo de ponderao e de grau que no se presta a respostas simples e inequvocas72. Por exemplo, enquanto a tomada de deciso a nvel mais elevado favorece o desenvolvimento da tcnica e do conhecimento cientfico no que respeita proteco do ambiente, j a adopo de decises a nvel descentralizado possui elevado valor estratgico e substantivo73. Tais incertezas no devem, contudo, constituir obstculo sua insero na LBA, apresentando a sua introduo virtualidades no s na dimenso da articulao funcional internormativa, respeitante ordem jurdica europeia, como numa vertente puramente interna. Refira-se que a LBA, na sua verso actual, j contm uma verso rudimentar de subsidiariedade, ao consagrar o princpio do nvel mais
Cfr. LUDWIG KRMER, EC Environmental Lawcit., p. 11. Cfr. LUDWIG KRMER, EC Environmental Lawcit., p. 13. 70 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiarity and the Environment, Yearbook of European Law, 1995, p. 110 e ss. 71 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiaritycit., p. 116. 72 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiaritycit., p. 121. 73 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiaritycit., p. 121.
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adequado de aco, prescrevendo que a execuo das medidas de poltica do ambiente tenha em considerao o nvel mais adequado de aco, seja ele de mbito internacional, nacional, regional, local ou sectorial (artigo 3., alnea f)). No se refere portanto a lei ao princpio da subsidiariedade tal como consagrado na ordem jurdica da Unio Europeia, uma vez que este princpio apenas foi introduzido expressamente no texto dos tratados pelo Tratado de Maastricht em 199274. Deve, assim, actualizar-se e corrigir este princpio do nvel mais adequado de aco. Deve, desde logo, prever-se que a actuao do Estado se far de acordo com o princpio da subsidiariedade, no s no que respeita relao que este estabelece com a Unio Europeia como na relao que este estabelece com entidades infra-estaduais, consagrando-se tambm uma dimenso interna do princpio da subsidiariedade (artigo 6., n.1 da CRP) 75. Neste sentido, a consagrao do princpio da subsidiariedade poderia ter efeito catalizador dentro do sistema jurdico-ambiental interno, j que o seu contedo e alcance potencia uma emancipao e desenvolvimento da responsabilidade social, sendo um princpio fundamental que apenas se realiza na sua plenitude quando em tenso com outros princpios jurdicos76. Mas deve tambm corrigir-se duas outras deficincias. Em primeiro lugar, no se trata aqui, como diz a actual LBA, da execuo das medidas de poltica do ambiente [] mas, efectivamente, da adopo, com carcter primrio, de tais medidas de poltica do ambiente. Em segundo lugar, no faz sentido dizer-se que um dos nveis de actuao do estado o sectorial a par dos nveis internacional, nacional, regional e local, no se devendo confundir aquilo que o nvel de actuao poltico com aquilo que pertence ao carcter de incidncia espacial da medida ambiental. A consagrao expressa do princpio da subsidiariedade na LBA como princpio rector de actuao, no domnio jurdico-ambiental, fazendo a ponte entre os nveis supranacional e estadual, mais premente se torna em face do recentemente criado mecanismo de controlo deste princpio a cargo dos parlamentos nacionais (artigo 5., n.3 do TUE, e Protocolo relativo aplicao dos princpios da
Cfr. MARGARIDA SALEMA DOLIVEIRA MARTINS, O Princpio da Subsidiariedade em Perspectiva Jurdico-Poltica, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, p. 91 e segs; FAUSTO DE QUADROS, O Princpio da Subsidiariedade no Direito Comunitrio aps o Tratado da Unio Europeia, Almedina, Coimbra, 1995, passim; ANA MARIA GUERRA MARTINS, O Tratado da Unio Europeia - contributo para a sua compreenso , Lex, Lisboa, 1993, p. 36 e segs. 75 Cfr. MARGARIDA SALEMA DOLIVEIRA MARTINS, O Princpiocit., p. 411 e segs. 76 Cfr. GERRY CROSS, Subsidiaritycit., p. 121.
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subsidiariedade e da proporcionalidade). Com efeito, segundo este mecanismo, os parlamentos nacionais podem emitir parecer sobre os projectos de acto legislativo a adoptar pela Unio, sendo que se algum projecto contar com a oposio de um tero dos parlamentos nacionais, o projecto tem de ser reanalisado e pode vir a ser retirado (artigo 7. do Protocolo relativo aplicao dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade)77. b) Princpio do nvel mais elevado de proteco O Direito ambiental da Unio Europeia permite, muito embora com contornos algo incertos, uma certa discricionariedade aos Estados na adopo de medidas de natureza ambiental, designadamente a prolao de medidas ambientais mais exigentes em domnios onde j tenha sido introduzido certo nvel de harmonizao78. Neste contexto, deve destacar-se o princpio do nvel mais elevado de proteco, no sendo concebvel que a Unio adopte um mnimo denominador comum de proteco do ambiente entre os nveis de proteco de todos os Estados-Membros79. Tal no equivale, porm, a considerar que a nvel nacional no possam ser perfilhadas, em determinadas condies, medidas mais intensas de proteco do ambiente. possvel, designadamente, a adopo de medidas ambientais mais exigentes, desde que tais medidas no tenham por base razes econmicas e obedeam ao princpio da proporcionalidade, no podendo, consequentemente, os Estados beneficiar de tais prerrogativas se essas medidas de proteco ambiental puderem ser atingidas de modo menos gravoso para o comrcio intra-comunitrio80. Seria, por conseguinte, adequado a consagrao na LBA de uma directriz dirigida ao poder poltico, no sentido de que o Estado portugus se empenha em alcanar um nvel elevado de proteco ambiental, no respeito das atribuies da Unio Europeia e sem prejuzo das suas vinculaes eurocomunitrias, no ficando assim, neste domnio, limitado ao estrito cumprimento das obrigaes assumidas externamente.
Sobre este mecanismo, cfr. JEAN VICTOR LOUIS, National Parliaments and the Principle of Subsidiarity- legal options and pratical limits, European Constitutional Law Review, 2008, p. 429 e segs. 78 Cfr. HAN SOMSEN, Discretion in European Community Environmental Law: an analysis of ECJ case Law, CMLR, 2003, p. 1424. 79 Cfr. MARIA ALEXANDRA SOUSA ARAGO, Direito Comunitriocit., p. 26; LUDWIG KRMER, EC Environmental Lawcit., p. 8. 80 Caso TRIDON, proc. C-510/99, de 23 de Outubro de 2001, col. 2001, p. I-7777.
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2.3.2.2-
Funes secundrias
A articulao funcional entre o ordenamento jurdico da Unio Europeia e o ordenamento jurdico nacional deve tambm, de forma ainda mais premente, ser levada a cabo por meio de directrizes a observar pelas funes administrativa e jurisdicional. Especiais deveres incumbem, em primeiro lugar, funo administrativa, que pode ser definida como a actividade pblica tendendo satisfao das necessidades colectivas em cada momento seleccionadas, mediante prvia opo constitucional e legislativa, como desgnios da colectividade poltica - ou seja os interesses pblicos contingentes81. Neste mbito, as Administraes nacionais tm um papel extraordinariamente relevante na aplicao do Direito da Unio Europeia, podendo dizer-se que a verdadeira Administrao europeia aparece formada, pelo menos, pela Comisso Europeia e pelas Administraes nacionais 82. O estatuto das Administraes nacionais, parece, inclusivamente, ter sido reforada pelo Tratado de Lisboa, ao estabelecer no n.1 do artigo 291. do TFUE que os Estados-Membros tomam todas as medidas de direito interno necessrias execuo dos actos juridicamente vinculativos da Unio, enquanto, por contraponto, segundo o n.2 do mesmo artigo Quando sejam necessrias condies uniformes de execuo dos actos juridicamente vinculativos da Unio, estes conferiro competncias de execuo comisso []. A doutrina interpreta estas alteraes como uma fragilizao da Comisso enquanto rgo executivo, dado o exerccio comum da funo administrativa da Unio passar para os Estados-Membros83. Precisamente, um dos principais bices com que se confronta o Direito europeu do ambiente a sua incorporao e aplicao nas ordens jurdicas dos EstadosMembros, o qual resulta de diversos factores, entre os quais se contam a
Cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA/A. SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo, Tomo I, 3: edio, Dom Quixote, Lisboa, 2008, p. 41; CARLOS BLANCO DE MORAIS, Cursocit, Tomo I, p. 34, que define a funo administrativa como a actividade traduzida na concretizao e execuo das leis e na satisfao permanente das necessidades colectivas legalmente definidas, mediante actos, contratos e actuaes materiais, dimanados de rgos e agentes dotados de iniciativa e parcialidade na prossecuo do interesse pblico; JORGE MIRANDA, Manualcit, Tomo V, p. 23, refere igualmente a satisfao de necessidades colectivas, iniciativa e parcialidade, e dependncia funcional, coordenao e subordinao, como caractersticas desta funo. 82 Neste sentido, cfr. ALBERTO GIL IBAEZ, El Control e y la Execucin del Derecho Comunitario, INAP, Madrid, 1998, p. 49. 83 Neste sentido, cfr. MARIA LUSA DUARTE, Unio Europeia - esttica e dinmica da ordem jurdica eurocomunitria, Vol. I, Almedina, Coimbra, 2011, p. 225; em sentido aparentemente diferente, cfr. MARIA JOS RANGEL DE MESQUITA, A Unio Europeiacit., p. 137.
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complexidade das disposies a aplicar, a falta de preparao das Administraes nacionais para lidar com instrumentos de uma ordem jurdica diferente, bem como a resistncia de estas estruturas face aplicao de normas consideradas externas ao ordenamento ao qual pertencem84. Quanto execuo do Direito da Unio Europeia, os Estados-Membros gozam de autonomia na organizao competencial a nvel interno, sendo porm seguro que a actuao de qualquer actor do ordenamento jurdico interno (Governo, Parlamento, Regies Autnomas, Municpios, tribunais) pode dar origem ao incumprimento estadual, inclusivamente condutas dos prprios particulares85. Por conseguinte, os Estados tm de enfrentar o problema de certas responsabilidades ambientais, no quadro da ordem jurdica da Unio, serem frequentemente cometidas a entidades regionais e locais, mas cujas violaes so imputado ao Estado globalmente considerado, podendo originar uma aco por incumprimento (artigo 258. do TFUE)86, cujas inovaes, introduzidas pelo Tratado de Lisboa, se revelam particularmente inovadoras e significativas87. Nesta medida, a LBA impe, no seu artigo 40., n.1, o dever dos cidados, em geral, e dos sectores pblico, privado e cooperativo, em particular, colaborarem na criao de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. Esta disposio parece-nos, todavia, manifestamente insuficiente no que respeita garantia do cumprimento do Direito da Unio Europeia por parte dos diversos actores estaduais. Em primeiro lugar, no que concerne aos particulares em geral, no devem estes, como faz a LBA, ser onerados com deveres genricos. A consagrao de tais deveres ser pouco mais que incua, devendo, no respeito pela reserva de lei, fixarse deveres concretos em sede de legislao sectorial. Com efeito, o Estado tem o poder-dever de agir, devendo a Administrao utilizar o seu instrumentarium jurdico-pblico para impedir a violao de normas jurdico-ambientais que causem danos ao ambiente ou aos particulares88. Em segundo lugar, questo diferente prende-se com as situaes daqueles cujo Estado-Administrao, teoricamente, no pode obrigar, cujo caso mais bvio, entre ns, por fora da dimenso das atribuies exercidas, o da administrao
Cfr. HERRARTE/URETA/BROTNS, Derecho Ambientalcit., p. 67. Cfr. HERRARTE/URETA/BROTNS, Derecho Ambientalcit., p. 69. 86 Cfr. HAN SOMSEN, Discretioncit., p. 1418. 87 Cfr. MARIA JOS RANGEL DE MESQUITA, Incumprimento estadual e poder sancionatrio no Tratado de Lisboa, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Paulo de Pitta e Cunha , Vol. I, Almedina, Coimbra, 2010, p. 685 e segs. 88 Cfr. FREITAS DO AMARAL, Anlisecit., p. 373-374, notando que a Administrao Pblica responsvel pela proteco do ambiente, deve tomar as medidas previstas na lei para proteco do ambiente, aparecendo como o garante pblico da proteco do ambiente.
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municipal. Caso ilustrativo de uma situao de incumprimento municipal, no domnio ambiental, que ps em xeque os Estados-Membros, prende-se com a omisso por parte destas entidades locais na elaborao de planos de emergncia que decorrem do regime de preveno de acidentes graves que envolvem substncias perigosas impostas pela Directiva 96/82 do Conselho, alterada pela Directiva 2003/105 CE do Parlamento e do Conselho (SEVESO II). Devendo os municpios onde se situam indstrias que utilizem tais produtos elaborar os referidos planos, foram os Estados demandados a nvel da Unio pelo facto dessa obrigao no ter sido tempestivamente cumprida. Nesta medida, no temos dvidas em afirmar que se justificaria a consagrao de uma tutela substitutiva do Estado quando a omisso dos poderes municipais faa incorrer o Estado portugus numa situao de incumprimento no quadro da ordem jurdica da Unio Europeia. Por um lado, no consideramos, em geral, que a tutela substitutiva do Estado nos casos de omisso ilegal de actos devidos por parte de rgos autrquicos esteja vedada pela Constituio 89. Com efeito, tal forma de tutela ser admissvel se estivermos perante um controlo estrito de legalidade, o qual expressamente permitido pela Constituio (artigo 242., n.1 da CRP), com vista prtica de um acto devido90, pelo que a supresso de tal omisso no pode encontrar cobertura no princpio da autonomia local (artigo 235., n.1 CRP). Por outro lado, seria inaceitvel que o Estado portugus fosse alvo de pesadas sanes decorrentes do incumprimento do Direito da Unio Europeia por parte dos rgos municipais, sem dispor de um mecanismo eficaz que o pudesse eximir dessa mesma responsabilidade. a prpria Constituio que, neste caso particular, por fora do n.6 do artigo 7. e do n.4 do artigo 8., postula a existncia de mecanismos susceptveis de desonerar o Estado do incumprimento do Direito da Unio Europeia. Muito embora a previso desta forma de tutela deva ter a sua consagrao numa alterao lei da tutela das autarquias locais (Lei n.27/96, de 1 de Agosto), no deveria a LBA deixar, com carcter omnicompreensivo, de conter uma directriz dirigida s funes secundrias do Estado (vinculando todas as entidades, pblicas e privadas, que a exercem), em que ficasse expresso o dever que sobre elas impende de garantir a correcta execuo do Direito da Unio Europeia na ordem jurdica interna, interpretando-o e aplicando-o com o sentido que lhe confira maior efectividade. Consequentemente, esta directriz dirigir-se-ia no s funo
Como entende D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3. edio, Almedina, Coimbra, 2006, p. 888. 90 Neste sentido, cfr. ANDR FOLQUE, A Tutela Administrativa nas Relaes entre o Estado e os Municpios (condicionalismos constitucionais), Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 378 e segs.
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administrativa mas tambm funo jurisdicional, isto aquela a quem cumpre a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, reprimir a violao da legalidade democrtica e dirimir os conflitos de interesses pblicos e privados(artigo 202., n.2 da CRP)91, tendo, neste domnio, os tribunais um papel relevantssimo como rgos comuns do contencioso da Unio Europeia por fora do mecanismo das questes prejudiciais (artigo 267. do TFUE). Assim sendo, esta execuo e aplicao efectiva do Direito da Unio Europeia deve compreender uma obrigao das funes administrativa e jurisdicional, no mbito das respectivas competncias, na utilizao de mecanismos criados na ordem jurdica da Unio, como o efeito directo, a interpretao conforme ou a responsabilidade dos Estados-Membros por violao do Direito da Unio Europeia, com o sentido que lhes tem sido dado pela jurisprudncia do TJUE. Esta disposio funcionaria, assim, como a concretizao, a nvel infraconstitucional, do n.4 do artigo 8. da CRP, que tem por fim certificar e acolher todos os mecanismos criados na ordem jurdica da Unio Europeia, incluindo os de fonte jurisprudencial, destinados a garantir a realizao dos fins da integrao europeia92.
Sobre a funo jurisdicional, cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS, Cursocit, Tomo I, p. 36-37; JORGE MIRANDA, Manualcit, Tomo V, p. 24 e segs. 92 Sobre a interpretao que fazemos do n.4 do artigo 8. da CRP, cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O Direito da Unio Europeiacit., p. 221 e segs.
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A Lei de bases do ambiente como lei de valor reforado
Tiago Duarte2
Num colquio subordinado ao tema da reviso da lei de bases do ambiente, parece oportuno reflectir-se um pouco sobre a natureza jurdica deste tipo de leis, que, com cinco letrinhas apenas, tm sido responsveis por enormes polmicas doutrinais. Ora, como todos sabemos, no h como uma boa polmica doutrinal para animar um colquio, arregimentando apoiantes, provocando opositores e, acima de tudo, fazendo elevar a Cincia do Direito. Acontece que, neste caso particular, no sei se por coincidncia ou por m sorte o tema que me foi distribudo porventura o nico, no que respeita s leis de bases, em que a doutrina est de acordo: as leis de bases so leis de valor reforado. Mas e h sempre um mas salvador se assim , se as leis de bases so leis de valor reforado, porque que a Constituio, que se refere expressamente s leis de bases e se refere expressamente s leis de valor reforado (fazendo-o no mesmo art. 112.) no qualifica expressamente as leis de base como leis de valor reforado? A verdade que o conceito de leis de bases e a respectiva subordinao dos Decretos-leis de desenvolvimento das leis de base s respectivas bases anterior conceptualizao das leis de valor reforado.
O texto ora publicado mantm a estrutura e o estilo resultantes da sua apresentao oral. Professor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa Voltar ao ndice
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Quer isto dizer que, quando no seguimento da reviso constitucional de 1989 se fez, pela primeira vez, referncia s leis reforadas (a propsito da novas leis orgnicas) e quando na reviso constitucional de 1997 se alargou o respectivo conceito tambm s leis paramtricas, cujo contedo condiciona o contedo das leis parametrizadas, tinha sido de extrema utilidade algum trabalho de organizao e de estruturao conceptual, algo a que, como sabemos, o legislador da reviso constitucional costuma ser muito pouco sensvel. No obstante as deficincias de legstica constitucional, o certo que, se so leis de valor reforado as leis que so um pressuposto normativo necessrio de outras leis (tal como referido no art. 112. da Constituio), e se a existncia de uma lei de bases um pressuposto normativo necessrio para que possa haver um Decreto-Lei de desenvolvimento dessas mesmas bases, ento porque as leis de base so leis de valor reforado. Mas afinal o que significa e para que serve ser-se uma lei de valor reforado? O reconhecimento de que todas as leis so iguais, mas que h umas mais iguais do que outras tem na sua base o pressuposto de que h leis (actos da funo legislativa) que se contrariarem outras leis anteriores (actos tambm da funo legislativa) no logram revogar e substituir essas mesmas leis, de acordo com o princpio da sucesso das leis no tempo. Significa isto, dito por outras palavras, que as leis de valor reforado beneficiam de uma capacidade de resistncia revogao por outras leis, antes logrando ilegalizar as leis posteriores que com estas se incompatibilizem em termos de contedo. Acontece que, apesar disso, as leis de valor reforado tambm no so imutveis, podendo ser alteradas por outras leis reforadas, pelo que necessrio distinguir quem as pode alterar e quem as tem de respeitar. Ora, essa distino deveria ser obtida, segundo se cr, de duas maneiras (nem sempre asseguradas pela Constituio). Em primeiro lugar essa distino poderia ser obtida atravs separao entre os rgos com competncia para fazer uma e
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outra coisa, explicitando, por exemplo, que o Parlamento pode aprovar e alterar determinada lei reforada e o Governo no, apenas podendo aprovar Decretosleis que respeitem essa mesma lei reforada ( aquilo que acontece, em nosso entendimento, com as leis de bases constantes da reserva absoluta ou relativa da Assembleia da Republica, em que o Governo a menos que seja autorizado para o efeito quanto as leis de bases constantes da reserva relativa apenas pode desenvolver as leis de bases atravs do recurso alnea c) do art. 198. da Constituio). Em segundo lugar, poderia tambm obter-se essa distino impondose constitucionalmente que a lei reforada seja aprovada por uma maioria qualificada, desta forma dificultando a sua alterao pelo prprio Parlamento e fomentando o seu respeito por actos legislativos posteriores, mesmo quando emanados pelo rgo que aprovou a referida lei reforada. Infelizmente, e como se referiu, esta proteco da lei reforada nem sempre ocorre na nossa Constituio, sendo disso exemplo o facto de a lei de enquadramento oramental (que uma lei reforada de cariz paramtrico face lei do oramento) ser aprovada pelo Parlamento, atravs de maioria simples, tal como ocorre com a prpria lei do oramento, desta forma permitindo que o rgo que aprova a lei parametrizada possa, sem nenhuma dificuldade, alterar tambm a lei paramtrica com a qual se deveria conformar. Aqui chegados, comea a ser tempo fazer algumas clarificaes. E a primeira prende-se com o facto de o conceito de lei de valor reforado ser um conceito material. Na verdade, no so as leis que so reforadas mas apenas as matrias que a Constituio identifica como tendo valor reforado. Assim, se a lei de bases do ambiente uma lei de valor reforado precisamente porque contm as bases do ambiente, que esto previstas na alnea g) do art. 165. da Constituio. Quer isto dizer que, enquanto a lei de bases do ambiente contiver as bases do sistema de proteco da natureza e do equilbrio ecolgico, ter de ser respeitada pelos Decretos-leis que a venham desenvolver, mas se contiver tambm outras normas, sobre outras matrias, tratando, por exemplo, de cortes nos salrios da
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funo pblica, j no se podero considerar essas normas como tendo valor reforado, no obstante estarem includas numa lei de valor reforado. Do mesmo modo, se essa mesma Lei embora contendo-se dentro da matria do ambiente contiver normas que no sejam bases, antes densificando a matria bem para alm do enquadramento normativo que caracteriza as bases legais, podero tambm essas normas ser objecto de alterao pelos Decretos-Leis de desenvolvimento, que repita-se apenas esto vinculados a respeitar as bases do ambiente e no bases sobre outras matrias ou outras normas sobre ambiente mas que no sejam bases. Diga-se, a este propsito, que esta boa ordenao das coisas tem subjacente para alm de tudo o mais o facto de, nos termos do n. 2 do art. 110. da Constituio, se prever que a competncia dos rgos de soberania definida na Constituio, o que quer dizer que no pode ser o legislador a decidir o que ou no matria de lei reforada, ou o que que os decretos-leis do Governo tm ou no de respeitar. Somos assim de opinio de que, apesar de a Constituio no proibir aquilo a vulgarmente se chamam de cavaleiros de lei reforada, ou seja matrias que no so reforadas mas que so aprovadas juntamente com matrias reforadas (o n. 5 do art. 165. da Constituio disso exemplo), o certo que esses cavaleiros de lei reforada no passam a beneficiar (apenas pelo facto de estarem contidos na mesma lei) do regime aplicvel s leis reforadas, pois esse regime apenas existe para as matrias que a Constituio determinou que fossem reforadas e no para quaisquer outras matrias que o legislador escolha. Dando mais um passo em frente, importa tambm saber quem que pode aprovar a legislao de desenvolvimento da lei de bases do ambiente, ou, de modo mais geral, quem que pode desenvolver as leis de bases, em matrias em que as bases so objecto de reserva (absoluta ou relativa) do Parlamento? A doutrina divide-se, claro est, mas creio que se encontram na Constituio indcios mais do que suficientes para considerar que esse desenvolvimento est
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reservado ao Governo (atravs de Decreto-Lei), no devendo ser considerado domnio concorrencial entre Parlamento e Governo. Na impossibilidade de grandes aprofundamentos, deixo apenas trs sinais que se retiram da Constituio: (i) o primeiro, quando esta refere que cabe Assembleia da Repblica fazer leis sobre todas as matrias, salvo as reservadas pela Constituio ao Governo (a utilizao do plural perece indiciar claramente que a Constituio considera que h mais matrias reservadas ao Governo para l da matria relativa organizao e funcionamento deste e que se encontra prevista no n. 2 do art. 198. da Constituio). (ii) Em segundo lugar, o facto de a alnea c) do art. 198. atribuir ao Governo a competncia para aprovar Decretos-leis de desenvolvimento de leis de bases, o que indicia que tal norma deva ter um contedo til, sendo que, a aceitar-se que o desenvolvimento das leis de bases podia ser efectuado concorrencialmente pelo Parlamento e pelo Governo, ento bastaria a existncia da alnea a) do art. 198. da Constituio. (iii) Em terceiro lugar, parece que s assim se evita que o mesmo rgo (Parlamento) possa, pela mesma maioria parlamentar, ter a liberdade de respeitar ou de alterar a lei de bases, consoante lhe apetea, desta forma se destruindo o conceito de lei de valor reforado. Diga-se que esta soluo, que procura dividir as matrias entre Parlamento e Governo no que respeita s opes poltico-legislativas primrias e ao seu posterior desenvolvimento aprofundado me parece ser de resto de aplaudir, por permitir guardar para o Parlamento o debate em torno das opes polticas e ideolgicas, entregando depois ao Governo o desenvolvimento (de natureza mais tcnicojurdica) dessas mesmas bases. Neste contexto, lamenta-se mesmo que as matrias em que se considere oportuna esta diviso de trabalhos entre Parlamento e Governo no se encontrem todas na reserva absoluta de competncia do Parlamento, desta forma impedindo que o Parlamento se demita dessas funes e autorize o Governo a aprovar as prprias bases que depois ir auto-desenvolver, perdendo-se assim a separao interorgnica que a diviso Parlamento/Governo provoca.
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Diga-se, alis, que se entende mesmo indo ainda um pouco mais longe que as leis de bases deveriam porventura ser todas aprovadas por maioria qualificada, procurando obter maiores consensos e no permitindo que a mesma maioria que suporta o Governo possa estar, de um lado a aprovar a lei de bases, e, do outro, (atravs do Governo) a desenvolver essa mesma lei de bases. Vejamos agora, em duas notas breves, o relacionamento entre a lei de bases do ambiente e os decretos-leis de desenvolvimento das suas bases. A primeira nota prende-se com o facto de o desenvolvimento das leis de bases ter de ser obrigatoriamente efectuado por acto legislativo (do Governo) e no por acto regulamentar. A segunda nota prende-se com o facto de o desenvolvimento das leis de bases poder ser efectuado pelas Assembleias Legislativas Regionais, nos termos da alnea c) do art. 227. da Constituio. Admite-se mesmo que o Parlamento autorize as Assembleias Legislativas Regionais a aprovarem por Decreto Legislativo Regional, nos termos da alnea b) do n. 1 do art. 227. as bases do ambiente aplicveis respectiva regio autnoma. Neste caso, podem assim coexistir no ordenamento jurdico nacional trs leis de bases do ambiente (uma aplicvel no continente, uma aplicvel nos Aores e outra aplicvel na Madeira). Esta soluo parece ser criticvel por introduzir disperso e divergncia onde se esperava unidade e convergncia. Para alm do mais acaba por permitir que sejam as Assembleias Legislativas Regionais a aprovar (ainda que no seguimento de autorizao legislativa) e a desenvolver as respectivas bases gerais. Antes de terminar, e antecipando a futura substituio da actual lei de bases do ambiente por outra lei de bases, importa saber o que que acontece aos Decretos-leis de desenvolvimento da actual lei de bases, quando esta vier a ser revogada.
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Cr-se que a resposta depender de saber se a revogao da lei de bases ter natureza substitutiva, aprovando-se nova lei de bases ao mesmo tempo que se revoga a actual, ou se essa tarefa feita a dois tempos, revogando-se primeiro a lei de bases e s mais tarde se aprovando a nova lei de bases. Pela nossa parte, cr-se que se a lei de bases for revogada sem ser substituda por outra, d-se a caducidade da legislao aprovada pelo Governo, por ter desaparecido o pressuposto normativo necessrio criao e manuteno dessa mesma legislao de desenvolvimento. Diferentemente, no caso de haver uma substituio da leis de bases, entende-se que os Decretos-leis desenvolvimento da lei de bases revogada se podero manter como desenvolvimento da nova lei de bases, desde que no a contrariem de um ponto de vista material, pois, caso contrrio, sero supervenientemente ilegais, por estarem em contradio com o novo padro normativo a que devem respeito. Finalmente, quanto ao desvalor jurdico dos Decretos-leis de desenvolvimento que violem a lei de bases, cr-se que tal situao gerar ilegalidade (por violao de lei de valor reforado) havendo, ainda assim, a meu ver, tambm inconstitucionalidade indirecta, por violao do prprio art. 112. da Constituio. Diga-se, no entanto, que a questo s parece ser relevante no que respeita eventual fiscalizao preventiva, que apenas se encontra prevista para apreciao de inconstitucionalidades e no de ilegalidades. Comea a ser altura de terminar, pedindo desculpa por ter falado menos de ambiente e mais de Constituio. A verdade que se o relacionamento entre leis de bases e Decretos-leis de desenvolvimento j suficientemente complexo no domnio constitucional, as hipteses de conflito adensam-se quando se passa para o domnio prtico. Neste contexto, e numa anlise panormica da lei de bases do ambiente, poderse- perguntar se as normas sobre anncios luminosos (n. 3 do art. 9.) se integram ainda dentro das fronteiras definidas pela Constituio, quando se refere s bases do sistema de proteco da natureza e do equilbrio ecolgico , tendo ou no de ser respeitadas pelo Governo.
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Do mesmo modo, poder-se- igualmente perguntar se normas como as relativas ao licenciamento (art. 33.) ou criao do Instituto Nacional do Ambiente (art. 39.) so verdadeiras bases, que tenham de ser desenvolvidas legislativamente pelo Governo ou se so normas completamente densificadas, apenas aguardando eventual regulamentao administrativa. Deixo ento as perguntas mais do que as respostas. Pela minha parte, e no querendo perturbar o equilbrio ambiental do colquio, resta-me agradecer o convite e despedir-me. Podia aproveitar a oportunidade para citar a famosa msica dos GNR, dizendo que tambm eu adoro o campo, as rvores e as flores mas creio ser mais erudito e oportuno lembrar Alberto Caeiro quando, cheio de perspiccia, dizia: Todas as opinies que h sobre a natureza Nunca fizeram crescer uma erva ou nascer uma flor. 02.02.2011
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A Lei de Bases do Ambiente e as outras Leis de Bases Joo Martins Claro
1.
Gostaria de agradecer ao Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da
Faculdade de Direito o honroso convite para participar no colquio sobre a Reviso da Lei de Bases do Ambiente. Quero cumprimentar em particular a Professora Carla Amado Gomes e o Dr. Tiago Antunes pela organizao e pela escolha dos temas. A Lei de Bases do Ambiente representou um momento de grande inovao na afirmao de valores ambientais e na ambio da fixao de objectivos a concretizar atravs de numerosas medidas relacionadas com as componentes ambientais naturais, bem como com as componentes ambientais humanas. Desde 1987 surgiram outras leis de bases que apresentam sobreposies em relao ao extenso conjunto de matrias tratadas na Lei de Bases do Ambiente e que partilham alguns dos seus princpios especficos. A principal preocupao destas breves reflexes centra-se no dilogo entre leis de bases a propsito da conflitualidade que as referidas sobreposies podem determinar. O tema da minha interveno A Lei de Bases do Ambiente e outras Leis de Bases implica a escolha de um critrio de identificao das leis de bases relevantes em funo da sua conexo com o ambiente. E esta conexo, no mbito de um colquio que tem como tema a reviso da Lei de Bases do Ambiente, determina que a escolha se efectue em razo da influncia que aquelas possam ter sobre essa reviso.
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Atendendo a que a nossa Constituio concede ao ambiente um objecto muitssimo amplo surge, de imediato, a sensao de que a futura Lei de Bases do Ambiente poderia conter as directrizes que condicionariam as outras Leis de Bases. Dito de outra forma, a Lei de Bases do Ambiente constituiria um repositrio de princpios e normas de primeira categoria em relao a outras leis de bases que ficariam na sombra protectora do chapu da Lei de Bases do Ambiente. Tentaremos demonstrar que a futura Lei de Bases do Ambiente no poder constituir a matriz de outros valores comunitrios que a Constituio circunscreve e em relao aos quais aponta a necessidade da feitura de leis de valor reforado. 2. Ambiente Entendemos no ser defensvel a subordinao Lei de Bases do dos conjuntos normativos constitudos pelos decretos-lei de
desenvolvimento de bases gerais de regimes jurdicos sobre, nomeadamente, o patrimnio cultural ou o ordenamento do territrio, de acordo com o artigo 112. da Constituio. A preocupao de precisar o contedo da reviso legislativa em curso assenta, seguramente, na indeterminao e amplitude das incumbncias do Estado segundo o artigo 66. da Constituio. A riqueza das vinculaes do desenho constitucional do ambiente contamina, assim, o objecto de outras leis de bases igualmente previstas na Constituio. Vejamos, ento, quais so essas vinculaes segundo o enunciado das tarefas fundamentais do Estado. Prev o artigo 9., como princpio fundamental da Repblica, a necessidade de Proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do territrio. A identificao do patrimnio cultural, do ambiente e do ordenamento do territrio projectam-se autonomamente na reserva relativa de competncia legislativa do Parlamento.
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De facto, na alnea g) do artigo 165. referem-se as bases do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural. Por seu turno, a alnea z) trata das bases do ordenamento do territrio e do urbanismo. As normas de competncia legislativa correspondem, por sua vez, a normas de fundo respeitantes habitao e urbanismo (artigo 65.), ambiente e qualidade de vida (artigo 66.) e fruio e criao cultural (artigo 78.). Estas normas constitucionais foram densificadas pela Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87, de 7 de Abril) pela Lei de Bases de Poltica do Ordenamento do Territrio (Lei n. 48/98, de 8 de Agosto)) e pela Lei de Bases de Poltica e do Regime de Proteco e Valorizao do Patrimnio Cultural (Lei n. 107/2001, de 8 de Setembro). 3. A actual Lei de Bases do Ambiente consagra a definio de
componentes ambientais naturais e componentes ambientais humanos. Assim, o diploma projecta-se no estabelecimento de bases gerais sobre a paisagem, o patrimnio natural e construdo, bem como no ordenamento do territrio. E, se analisarmos, por exemplo, o artigo 20. sobre o patrimnio natural e construdo, surpreendemos matrias que foram posteriormente tratadas pela Lei de Bases do Patrimnio Cultural ou pela Lei de Bases da Poltica e Ordenamento do Territrio. De facto, prev-se que legislao especial definir as polticas relativas a centros histricos de reas urbanas e rurais, de paisagens primitivas e naturais notveis e de edifcios e conjuntos monumentais. Acrescenta-se, ainda, a inventariao e classificao do patrimnio histrico, natural e construdo. Por ltimo, estabelece que a orgnica e modo de funcionamento dos organismos, existentes e a criar, tambm sero objecto de legislao especfica para garantir a cooperao com as autarquias locais, bem como com as associaes locais de defesa do ambiente e do patrimnio.
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Dir-se- que, em virtude da falta de exequibilidade deste tipo de normas, no se prejudica a fora normativa das outras leis de bases envolvidas patrimnio cultural ou ordenamento do territrio. Se em relao s directrizes da Lei de Bases do Ambiente poderamos conceder e admitir a derrogao, j no que respeita aos decretos-lei de desenvolvimento surpreendem-se zonas de sobreposio e o recurso a conceitos diversos para regular o mesmo objecto, tudo com manifestos inconvenientes em relao clareza do quadro jurdico. Por outro lado, e atendendo vinculao da criao de servios e ao modo de funcionamento dos organismos, existentes ou a criar, responsveis pela execuo da componente ambiental humana, especificamente o patrimnio natural e construdo, verificamos a concorrncia de atribuies e competncias que, em ltima anlise, decorrem da referida sobreposio de conceitos. Mas o enquadramento directivo da actual Lei de Bases do Ambiente, para alm do patrimnio cultural e do ordenamento do territrio, estende-se tambm defesa do consumidor, educao, segurana social ou sade. 4. Ningum duvida que a complexidade e interligao dos direitos e
deveres econmicos, sociais e culturais demandam a articulao de polticas pblicas, onde a ponderao e harmonizao de objectivos diversificados parece essencial. Mas a questo que se coloca a de saber se a harmonizao de objectivos deve passar pela continuidade da ambio da Lei de Bases do Ambiente em estatuir as bases das polticas pblicas em relao ao desenvolvimento de outros direitos e deveres fundamentais. E estes direitos e deveres tm, como vimos, consequncias na competncia da Assembleia da Repblica, onde a Lei Fundamental individualiza as matrias e a forma de lei para as regular. Importa notar, a este ttulo, que tanto a Lei de Bases do Patrimnio Cultural, como a Lei de Bases da Poltica e Ordenamento do Territrio de 2001 e de 1998 apelam necessria compatibilizao com as polticas ambientais, mas no
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podem ser consideradas como uma espcie de desenvolvimento ou concretizao da Lei de Bases do Ambiente de 1987. Contm, outrossim, um conjunto de princpios prprios e que no so coincidentes com os conceitos e definies do artigo 5. da Lei de Bases do Ambiente. Quer isto dizer que a Assembleia da Repblica aprovou leis de bases que se inspiram em bens jurdicos a proteger patrimnio cultural, ordenamento do territrio e urbanismo diferentes daqueles que, inovadoramente, presidiram elaborao da Lei de Bases do Ambiente, em 1987. Neste contexto, pode afirmar-se que se assistiu a uma eroso da fora directiva da Lei de Bases do Ambiente no que respeita aos componentes ambientais humanos, nomeadamente, em relao ao patrimnio natural e construdo, em favor de outras leis de bases. 5. Este movimento de afirmao da parametricidade daqueles actos
normativos em funo do objecto e da competncia legislativa da Assembleia da Repblica, no foi seguido pelo legislador constitucional. Ao contrrio, o direito do ambiente e o direito ao ambiente padecem no texto constitucional de uma patente obesidade, nas palavras certeiras da Professora Carla Amado Gomes, acentuada nas revises constitucionais de 1982 e 1977. As modificaes da Constituio sublinharam uma noo amplssima do direito ao ambiente no quadro do desenvolvimento sustentvel. O enriquecimento do artigo 66. da Constituio espelha uma preocupao meritria na coordenao de polticas pblicas, mas dificulta a efectividade do preceito por assimilar bens jurdicos distintos. Vejamos, a alnea b) do n. 2 do artigo 66. dispe que para assegurar o direito ao ambiente incumbe ao Estado: Ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento scio-econmico e a valorizao da paisagem.
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Por seu turno, a alnea c) refere a classificao da paisagem e stios de modo a garantir a conservao da natureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico e artstico. Acresce que, a alnea e), a propsito da qualidade ambiental das povoaes e da vida urbana, elege a proteco das zonas histricas e da arquitectura como especial incumbncia do Estado. De qualquer forma, importa sublinhar que o ponto relevante da norma constitucional se situa na necessria transversalidade dos problemas ambientais que a alnea f) retrata, de modo exemplar, quando refere a promoo e integrao dos objectivos ambientais nas vrias polticas de mbito sectorial. A interdisciplinaridade das actividades referidas, a coordenao
administrativa, por meio de organismos prprios, na expresso da Constituio, deve ser sublinhada na perspectiva da harmonizao de objectivos. Ora, se est assegurada pela fora expansiva do artigo 66. a vinculao e a irradiao dos objectivos ambientais em relao s demais polticas pblicas, designadamente, do ordenamento do territrio e do patrimnio cultural, no tem muito sentido secundarizar a nvel constitucional as respectivas leis de bases atravs da proclamao de valores, que sendo ambientais, se inserem primariamente em tarefas fundamentais do Estado, autonomizadas no artigo 9. da Constituio e, coerentemente, objecto de leis de bases especficas. 6. Neste contexto, e no mbito da reviso da Lei de Bases do Ambiente,
importa optar, em termos de poltica legislativa, por uma viso alargada de ambiente que tudo inclui, mas comporta o risco de criar graves antinomias jurdicas ou, pelo contrrio, circunscrever o objecto da futura lei s chamadas componentes ambientais naturais. Da exposio anterior decorre a nossa pr-compreenso por uma lei de bases do ambiente depurada da regulao do patrimnio construdo ou do ordenamento do territrio como instrumentos da poltica do ambiente.
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Isto, na medida em que se poderia criar uma amlgama na proteco de bens jurdicos distintos em que a necessria complementaridade no justifica, antes desaconselha, um regime jurdico unitrio. Note-se, a este ttulo, que mesmo na viso italiana de um Cdigo dos Bens Culturais e da Paisagem, inspirada na Comisso Franceschini e suportada no trabalho doutrinrio de Gianinni, se assegura a autonomia dos instrumentos de proteco e o respectivo objecto normativo muito mais restrito, no incluindo as referidas componentes ambientais naturais, previstas no artigo 6. da nossa Lei de Bases do Ambiente (ar, luz, gua, solo, fauna e flora). Considerando o percurso do texto constitucional, tendencialmente integrativo do patrimnio cultural, do ordenamento do territrio e do ambiente, e o movimento inverso das leis de bases que paulatinamente demarcaram espaos de autonomia normativa, qual deve ser o caminho a seguir na reviso da lei de bases do ambiente? A resposta, em meu entender, simples e decorre do ttulo desta comunicao. A Lei de Bases do Ambiente convive e harmoniza-se com as outras leis de bases, mas no pode constituir-se como um parmetro, ainda que informal, da sua oportunidade e convenincia. 7. A singularidade das leis de bases referidas e a diminuio do permetro
normativo da actual Lei de Bases do Ambiente impe-se, ainda, em funo das consequncias que surgiriam se se mantivesse, por exemplo, o desiderato de incluir as bases sobre a proteco das zonas histricas, a classificaes de monumentos ou a qualidade arquitectnica, bem como o inventrio de bens culturais. Corria-se o risco de incompatibilidade com a Lei de Bases do Patrimnio Cultural e da Lei de Bases do Ordenamento do Territrio. importante no esquecer que se a nova Lei de Bases do Ambiente mantiver o contedo da actual e pretender absorver todas as indicaes do artigo 66. da Constituio, ou derroga as leis de bases mencionadas, ou repete desnecessariamente os respectivos princpios.
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Admitindo que a antinomia de princpios no seria evidente ao nvel das disposies paramtricas das leis de valor reforado, a contradio surgiria, seguramente, no domnio dos respectivos decretos-lei de desenvolvimento, podendo gerar a revogao expressa ou tcita. Um exemplo desta situao pode configurar-se a propsito da classificao de stios de interesse histrico se a nova lei mantiver uma previso semelhante dos artigos 20. e 29. da lei actual. O mesmo se diga da recuperao de centros histricos na perspectiva do recente regime da reabilitao urbana ou dos planos de pormenor de salvaguarda, previstos no Decreto-lei n. 307/2009 e no Decreto-lei n. 309/2009, de 23 de Outubro, e que so diplomas de desenvolvimento de outras leis de bases. 8. Noutra perspectiva, a legislao de desenvolvimento da Lei de Bases do Ambiente tende a colmatar a incompletude da regulao de outras leis de bases. Refiro-me, por exemplo, avaliao do impacto ambiental que se estende anlise das consequncias no domnio arqueolgico de projectos e onde se levantam complexas questes de harmonizao de interesses pblicos contrapostos. Estou a pensar, nomeadamente, em aproveitamentos hdricos ou na construo de vias de comunicao. Ainda no mbito da tutela ambiental de bens culturais, para utilizar a expresso de Alessandro Crosetti, um bom exemplo encontra-se na investigao da Unio Europeia, publicada em 2009 com o ttulo Preservar o Nosso Patrimnio Cultural, Melhorar o Nosso Ambiente. A se analisam as consequncias da poluio sobre os imveis de interesse cultural nos ltimos vinte anos e perspectivam-se os remdios ambientais para proteger a memria e identidade colectivas. 9. Insisto na conexo incidvel entre as incumbncias do Estado e as vinculaes para a optimizao das componentes naturais e humanas do ambiente.
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Importa, no entanto, delimitar as fronteiras entre as polticas pblicas sectoriais como forma de assegurar a complementaridade das directivas constitucionais sobre o ambiente, o patrimnio cultural e o ordenamento do territrio. O desenvolvimento legislativo dos bens jurdicos mencionados radica em leis de bases especficas que devem assegurar a ponderao e harmonizao de direitos e deveres, atendendo ineliminvel transversalidade e expanso das preocupaes ambientais, mas sem esquecer a respectiva individualidade. Acredito que a reviso da Lei de Bases do Ambiente em curso propiciar um texto menos simblico e proclamatrio que conduzir a uma maior efectividade das normas ambientais, coerentemente articuladas com a defesa do patrimnio cultural e do ordenamento sustentvel do territrio. Muito obrigado pela vossa ateno.
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A Reviso da Lei de Bases do Ambiente Mrio de Melo Rocha As minhas primeiras palavras so para agradecer ao Instituto de Cincias JurdicoPolticas da Faculdade de Direito de Lisboa, na pessoa da Professora Carla Amado Gomes, o amvel convite que me formulou para participar, como orador, nos trabalhos deste Colquio. Fao-o com muito gosto. Gostaria tambm de cumprimentar os meus Colegas desta Mesa-redonda e todo o auditrio. O plano da minha exposio ser o seguinte. Debruar-me-ei, em primeiro lugar, sobre alguns dos principais enfoques que o futuro normativo deve acolher ou potenciar, seja no plano dos instrumentos de tutela ambiental, seja no plano do que chamo as novas envolvncias ambientais, seja, enfim, num conjunto de prioridades que devem ser acolhidas. Concentrarei, em segundo lugar, a ateno na formulao de uma pergunta que poderia ser feita a montante mas que quero colocar a jusante da primeira matria e na minha perspectiva em sede da respectiva resposta e que se prende como vejo e como se formata o papel do Estado no que concerne regulao das matrias ambientais. Responderei, em terceiro lugar, pergunta que lidera este painel e que vem a ser a de saber se, no futuro, teremos uma Lei de Bases do Ambiente ou um Cdigo Ambiental? A cronologia relevante das matrias ambientais, a uma escala exterior dos Estados, nos planos internacional e principalmente europeu, diz-nos que ocorreram j trs fases, a que tenho chamado idades: uma primeira fase, que vai de 1972 a 1987, a que chamo a idade da inocncia, caracterizada por uma regulao de cariz repressivo e quantitativo, para a qual o Direito do Ambiente pediu de emprstimo instrumentos alheios, prprios do Direito Administrativo e do Direito Penal; uma segunda fase, que vai de 1987 a 2004, a que chamo a idade da adolescncia, iniciada logo aps o Relatrio Brundtland e caracterizada pela
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abertura de novos caminhos que o Direito do Ambiente comeou a percorrer ao encontro de instrumentos no-confrontacionais de resoluo de litgios (como as eco-auditorias, os acordos voluntrios ou a mediao ambiental) com que procurou seduzir sobretudo as empresas; e uma terceira fase, que vem desde 2004, a que chamo a idade adulta, iniciada com a publicao da directiva sobre responsabilidade ambiental e que marca a existncia, bem no mbito do Direito do Ambiente, de instrumentos repressivos, mas agora prprios, das matrias ambientais; (cf. o nosso trabalho Direito do Ambiente: da idade da inocncia idade adulta / Separata da Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Territrio, Almedina, n 13 2006). Se me refiro a esta cronologia para acentuar que ela nos fornece quadros de referncia importantes que nos dizem onde estamos situados e para onde podemos olhar no futuro nestes domnios. Mas tambm para acentuar que o percurso no foi linear nem escorreito. Por seu turno, em Portugal, conseguimos ser pioneiros na consagrao constitucional da proteco das matrias ambientais (na Constituio de 1976), tendo sido o primeiro pas a faz-lo, escala europeia, e ex-aequo com o Peru, escala mundial. Mas depois, passaram longos 11 anos at conseguirmos elaborar a Lei de Bases do Ambiente (1987) e, se virmos bem, cerca de mais 10 anos at fecharmos o acolhimento legal de todos os principais sectores ambientais, regulando-os normativamente, alis, na maior parte dos casos na sequncia de legislao europeia sobre a matria. Se o digo para lembrar como tem sido lenta a regulao jus-ambiental no nosso pas e que se no deve repetir a demora no futuro prximo. Consideremos, ento, o primeiro ponto do plano da exposio. Quanto a ele, o futuro instrumento normativo, enquanto chapu regulatrio, deve potenciar a nossa ateno, desde logo, para os instrumentos de tutela. E, dentre eles, reflectir sobre os desenvolvimentos que podem ter os instrumentos no confrontacionais de tutela ambiental. Desde logo, potenciando o aperfeioamento tcnico de eco-auditorias ou acordos voluntrios. Mas tambm, diria mesmo primordialmente, estudando os modos de implementao da mediao ambiental (instrumento to importante em pases com edifcios jus-ambientais to desenvolvidos como o Canad) como meio de resoluo de litgios. Sei, sabemos todos, das dificuldades de harmonizao do mecanismo da mediao ambiental com determinados princpios, situados no direito europeu do ambiente, relativos
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publicitao dos procedimentos e ao acesso informao por parte dos titulares de interesses difusos. Mas face crescente morosidade dos tribunais, face crescente complexidade das matrias ambientais e face crescente conflitualidade que se sente e pressente decorrer destas questes, vale a pena tentar ultrapassar os escolhos tcnicos que se colocam nesta sede. E, em momento posterior, proceder monitorizao do funcionamento do instituto, comparando experincias, em vista do seu aperfeioamento, como, de resto, tem sido feito entre vrios pases da Europa do leste e a ustria e Alemanha, a ttulo de exemplo. No plano do que pode ser designado por novas envolvncias ambientais e afins, o futuro normativo deve acolher normas incentivadoras nas quais se estribem melhorias tcnicas em institutos existentes, seja no mbito da Avaliao de Impacte Ambiental seja no que respeita Avaliao Ambiental Estratgica. Neste quadro devem tambm ser reforadas normas que se reportem s energias renovveis e ao seu binmio com as matrias ambientais. Do mesmo modo deve ser atribuda especial importncia ao relatrio da Comisso Europeia sobre a aplicao e eficcia da Directiva sobre Responsabilidade Ambiental (de Outubro de 2010), v.g., no que concerne necessidade de se conferir especial importncia ao domnio marinho existente foras das zonas que directa ou indirectamente j so reguladas por outros instrumentos normativos. Finalmente, devem ser olhados como vlidos e adequadamente incorporados face realidade portuguesa os contributos e ensinamentos do direito europeu do ambiente. O futuro instrumento normativo deve, ainda, rejeitar os focos de poluio normativa que resultam de propostas repletas de medidas avulsas e pouco estruturadas, muito diferentes entre si no que sua relevncia respeita e que surgem no hierarquizadas. Defendo a existncia de trs reas, correspondentes a outras tantas prioridades (como, de resto, resulta do que j ficou dito): a) a rea dos instrumentos de tutela, com especial prioridade no desenvolvimento da mediao ambiental; b) a rea de todas as matrias identificadas como prioritrias pelo direito europeu do ambiente, com especial ateno matria da responsabilidade ambiental; c) a rea do mar, com especial enfoque na proteco do meio marinho no plano ambiental ainda no coberta por outros normativos;. Consideremos, agora, o segundo ponto do plano da exposio.
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A questo, recordo-o, prende-se com a perspectiva que tenho do papel ou da funo do Estado no que concerne regulao das matrias ambientais. Longe dos tempos em que o Estado exercia uma regulao quantitativa e repressiva dos sectores e sub-sectores ambientais, em muitos casos com uma regulao pouco eficaz, noutros casos com regulao excessiva e em ambos desadequadas, a recente lei da responsabilidade ambiental (DL n 147/2008) coloca o operador no centro do palco, atribuindo-lhe direitos mas tambm muitas obrigaes. Ao Estado caber proceder, sobretudo, verificao do cumprimento pelo operador dos ditames legais. Trata-se de defender, como defendo, uma regulao, pelo Estado, que no seja asfixiante mas que incentive os operadores ao exerccio dos seus direitos (por exemplo, o direito que tm de no esperarem tempos infindos pelo licenciamento de um projecto) e ao cumprimento das suas obrigaes (por exemplo, a de procederem sem delongas escolha da garantia financeira adequada prevista na lei da responsabilidade ambiental). Trata-se, assim, de um desenho regulatrio que se aproxima mais de uma regulao mnima do que de uma regulao mxima. O que tambm coerente com o papel que se deve atribuir e que j aqui defendi que se atribua ao instrumento da mediao ambiental. Reconheo, todavia, que existe nesta sede um problema de fundo dificilmente transponvel: a prtica, ainda usual, de a administrao pblica se comportar como uma administrao-autoridade em lugar de a si mesma se ver como uma administao-servio. Enquanto essa prtica no for modificada, estaremos perante uma figura que no andar longe da quadratura do crculo com todos os inconvenientes que ela traz e sem qualquer vantagem. Consideremos, por fim, o terceiro ponto do plano da exposio consistindo ele em saber se, no futuro, teremos uma Lei de Bases do Ambiente (necessariamente revista) ou um Cdigo Ambiental. Digo j que sou favorvel a uma codificao mas, como veremos, prudente e solidamente construda. Conheo os argumentos que por via de regra se aduzem contrariando a tendncia de codificao. Dizem uns que um cdigo pressupe um plano sistemtico longamente elaborado pela cincia jurdica, evidenciando as grandes orientaes legislativas e, como dizia Batista Machado, os grandes nexos construtivos e funcionais o que me parece uma argumentao datada, construda manifestamente muito antes do Direito do Ambiente ter nascido, que pressupe um Direito esttico e mais ou menos imutvel e que, sobretudo, descola evidentemente
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da realidade tal qual hoje a temos de fronte dos olhos. Dizem outros que o Direito do Ambiente uma disciplina nova e que uma codificao formalizaria e rigidificaria o direito sendo desadequada a uma disciplina to dinmica e em permanente crescendo e evoluo o que me parece uma argumentao que supe que a actual realidade permanecer ad eternum e que o Direito do Ambiente viver para sempre no laboratrio normativo que criou. Sabemos que no ir ser assim. Nunca foi assim com outras disciplinas jurdicas. Algum dia o Direito do Ambiente acalmar e esvaziar a ebulio em que tem vivido e a prpria codificao contribuir para isso. Uma estabilizao do edificado em sede do Direito do Ambiente e a ideia de que se poder por essa via diminuir a poluio normativa, so dois pressupostos fortes que me levam a crer como benfica a codificao jus-ambiental. certo que as experincias de outros pases europeus e no europeus aconselham cautelas redobradas. Ontem mesmo, tive notcias segundo as quais, no Brasil, o projecto de elaborao de um Cdigo Ambiental Federal, depois de grande debate, no vingou, tendo sido arquivado e que o que avanou foi um outro projecto de elaborao da reforma de um Cdigo Florestal. Mas precisamente por ser difcil, h que avanar neste caminho com solidez, dando pequenos passos e considerando que a finalidade da codificao, sendo em si mesma boa, deve ser levada a cabo devagar e bem. Lisboa, 2 de Fevereiro de 2011
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Reformar da Lei de Bases do Ambiente no Sculo XXI Paulo Magalhes1
1.1 Pensar o Ambiente no Direito do Sc. XXI Pensar numa reviso da Lei de bases do Ambiente implica abordar o contexto histrico em que a actual lei foi elaborada e aprovada, o percurso que realizou entre o momento da aprovao at ao presente, qual o seu contributo na evoluo da nossa sociedade neste quarto de sculo, em suma, perceber de que forma o desenho do futuro que realizou em 1987, contribuiu para aquilo que j hoje a nossa realidade jurdico-ambiental, e aquela que ainda ambicionamos. No caber nesta anlise um levantamento pormenorizado dos sucessos ou insucessos de todas as suas prescries, mas antes, entender o significado da inovao estrutural de que foi percussora, e partindo do que se conseguiu, apontar as prioridades que consideramos essenciais para uma reforma de Lei de Bases do Ambiente do Sculo XXI. O Direito do Ambiente, no s devido sua curta existncia, mas tambm pela sua complexidade e pelo carcter difuso e indeterminado do seu objecto, ainda um direito com problemas estruturais, no s na conjugao com o resto do ordenamento jurdico interno de cada pas, mas tambm na articulao entre as dimenses locais e globais com que a questo ambiental nos confronta. O ambiente, como bem jurdico internacional, emancipou-se de todos os outros bens jurdicos, e especialmente da soberania espacial dos Estados. O Ambiente o pronuncio do Fim-do-Estado? (Pureza 1998). Existe a conscincia das implicaes globais, mas no existe um sistema que assegure um suporte jurdico global, sem entrar em contradio com o conceito de soberania e a aniquilao do conceito de Estado. A inadequao do alcance espacio-temporal do Direito aos novos fenmenos globais, manifesta-se nesta nebulosa jurdica que vagueia entre o todo e o nada, entre os conceitos indeterminados e interesses difusos que circulam
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Coordenador de projectos da QUERCUS Investigador Cesnova /FCSH-UNL Voltar ao ndice
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simultaneamente no interior de cada Estado e ao mesmo tempo so de toda a humanidade, passando pela Biosfera Patrimnio Comum da Humanidade, Global Commons, Commom Concernof Humankind, Patrimnio Comum Ecolgico da Humanidade... O interesse e preocupao com a Humanidade oferece uma dificuldade de definio precisa dos seus contornos...(Pureza 1998). A base deste problema estrutural foi, em nossa opinio, claramente identificada pelo Prof. Dr. Colao Antunes quando afirma: O bem ambiente no se presta a uma fruio de troca e alienao, mas a uma funo de fruio colectiva 2. Esta tarefa de organizar a fruio colectiva, prvia funo sancionatria, tem sido omitida nas abordagens s relaes jurdico-ambientais. Embora aparentemente, as disciplinas jurdicas ainda no tenham assumido a sua funo organizativa das relaes scio-ambientais cruzadas que se realizam atravs dos bens comuns globais, no deixaram, no entanto, de percepcionar o problema central sobre o qual o Direito se depara: a dificuldade que h em conciliar um bem cuja fruio pertence aos membros de uma comunidade em geral com a estrutura de direito subjectivo, que pressupe a existncia de um substrato susceptvel de apropriao individual. Como nota Jorge Miranda, no h em rigor, um direito a que se no verifiquem poluio ou eroso3. Neste sentido, o direito de cada cidado a um ambiente ecologicamente equilibrado no uma posio jurdica subjectiva que se traduz na susceptibilidade de um aproveitamento individual de um determinado bem, mas sim na possibilidade de utilizao desse bem, s que numa posio de concorrncia com outros utilizadores que no podem ser igualmente excludos da utilizao desse mesmo bem, e que podem interferir na fruio deste bem por parte desse indivduo. O ambiente um bem de uma comunidade e a sua dimenso colectiva no pode ser perdida de vista. O direito subjectivo indicia uma posio egostica, longe da perspectiva solidarista que deve presidir gesto dos bens ambientais. Por isso consideramos que a melhor doutrina aquela que v no direito ao ambiente um direito-dever de utilizao racional dos bens ambientais.(...) O direito ao ambiente, constitui desta feita, um bom exemplo de um novo tipo de direitos fundamentais, verdadeiros direitos de solidariedade, direitos poligonais ou direitos circulares cujo o contedo definido pelo interesse comum,(...) 4
Citado por, AMADO GOMES, Carla, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, Associao Acadmica da Faculdade Direito de Lisboa, Lisboa 2005, p 22. 3 Citado por, AMADO GOMES, Carla, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, Associao Acadmica da Faculdade Direito de Lisboa, Lisboa 2005, p 22. Voltar ao ndice
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Uma das funes primrias do direito, dever ser a de organizar a fruio colectiva de bens relativamente aos quais vrios agentes possuem o direito de os usar, sem qualquer direito a poder excluir outros agentes. Ora esta organizao implica uma anlise das relaes cruzadas e no raras vezes opostas, que se exercem sobre estes bens de fruio colectiva. O direito do ambiente dever, ento, buscar o seu objecto de estudo na harmonizao das relaes humanas que se estabelecem, e na conformao entre os interesses individuais e colectivos que a mtua dependncia destes bens obriga. A identificao das dinmicas de usos com efeitos negativos e dos benefcios provocados nestes bens comuns, uma tarefa base para perceber os contedos destas relaes e para poder organizar esta fruio. No s nas reas das cincias naturais como nas reas das cincias econmicas e gesto, o estudo das externalidades positivas e negativas que se realizam sobre bens de uso colectivo, em que cada agente pode aumentar ou diminuir o bemestar dos restantes agentes que partilham o uso desses bens, e as condies em que possvel harmonizar os benefcios individuais com os benefcios comuns, evitando uso desordenado e competitivo (Tragdia dos Comuns), tem despertado grande interesse da comunidade cientfica. Nestas reas do conhecimento, investiga-se sobre modelos que respondam a questes como: Quais os contextos que favorecem um comportamento egosta? Quais os contextos que favorecem outras formas de comportamento que incluem horizontes temporais alargados e/ou consideraes sobre o bem-estar dos outros? (Ostrom 2011), e que normalmente resultam solues pragmticas que evitam o proibicionismo, o qual no funciona devido s prprias caractersticas da natureza humana, e apontam para uma gesto de incentivos. Para uma abordagem eficaz, parece-nos fundamental proceder anlise da totalidade das relaes, no apenas no sentido de proibir e responsabilizar os agentes que provocaram danos nestes bens, mas igualmente reconhecer os benefcios colectivos que individualmente cada agente pode provocar. Partindo do pressuposto, com o qual concordamos, de que a principal tarefa da gesto ambiental deixou de ser o combate ao desenvolvimento selvagem e passou a ser o fomento ao desenvolvimento sustentvel(Bonaparte 2005) parece-nos ser esta a mutao gentica de base para qual o direito do Sculo XXI dever de caminhar.
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AMADO GOMES, Carla, As Operaes materiais Administrativas e o Direito do Ambiente, Lisboa, 1999, pp.23,24. Voltar ao ndice
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Para construir uma economia verde,
capaz de assegurar estes benefcios
colectivos atravs da proviso dos servios ecolgicos vitais, o direito ter de saber desempenhar o seu papel organizador das relaes jurdico-ambientais, as quais no se resumem a punir condutas que lesem a integridade da fauna, flora gua e solo. O direito dever aceitar a tarefa de abraar a dupla dimenso das relaes jurdico ambientais, nas dimenses das externalidades positivas e negativas, criando justia nas relaes, evitando os efeitos perversos, e incentivando a simultaneamente a reduo dos impactos e promovendo a proviso de servios ecolgicos de interesse para toda a sociedade. 1.2 Servios Ecolgicos de Interesse Comum Embora a cincia da biodiversidade e dos ecossistemas esteja em evoluo e os servios que presta humanidade estejam apenas parcialmente identificados, poderemos definir servios ecolgicos como os sistemas de suporte da vida na terra, ou numa outra perspectiva, como aqueles servios, que directa ou indirectamente, so capazes de sustentar as condies de vida humana(Sukhdev 2008). Os servios ecolgicos tm carcter de bem comum e dividem-se nas categorias de servios de suporte (ciclo de nutrientes, ciclo hidrolgico, produo primria, funes de habitat refgio e reproduo, etc), servios de provisionamento (alimentos, recursos endgenos, produtos florestais e recursos vegetais), servios de regulao (ciclos, depurao e preveno) e servios culturais (bem-estar humano e didcticos). Funcionam como o suporte da vida na Terra e so resultado de processos vivos e dinmicas naturais que so mantidos e reabastecidos por ecossistemas. Ao beneficiarem os sistemas comuns, proporcionam benefcios a todos. Actualmente confrontamo-nos com uma rpida diminuio da disponibilidade de servios ecolgicos devido ao aumento da sua procura por parte das sociedades humanas. O objectivo da sustentabilidade implicar uma gesto permanente entre procura e oferta destes servios.
1.3 Valor da Natureza Se os servios ecolgicos so vitais para a manuteno das condies da vida humana, a partir do momento em que a sua escassez comea a pr em perigo a sustentabilidade da nossa espcie, ento imperioso reinventar a nossa noo de valor (Sukhdev 2008) e no condenar estes valores vitais inexistncia de um valor no sistema de valorao econmica. A questo que fica por resolver a de
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sabermos se, pelo facto de serem difusos e de difcil quantificao, estes servios estaro condenados, mesmo na escassez, a nada valerem no nosso sistema de valorao de servios e bens, arrastando com esta impossibilidade a perpetuao de uma economia predadora de recursos naturais e inviabilizando a criao de um sistema de reposio e manuteno destes servios vitais. Como no podemos gerir aquilo que no podemos contabilizar, temos de construir um sistema de indicadores que nos permita integrar e gerir estes servios vitais, no nosso quadro de valores com representatividade econmica. Ento, o desafio ser o de proceder a uma valorao econmica comparvel com os servios ou bens produzidos pelo engenho humano. Nem tudo que muito til vale muito (gua por exemplo), e nem tudo que vale muito til (um diamante, por exemplo) . Esta frase, nas palavras de Pavan Sukhdev, constitui o principal desafio de aprendizagem que a sociedade dos nossos dias enfrenta. Sem alterarmos esta natureza do valor, no poderemos adaptar a organizao das nossas sociedades ao funcionamento do sistema natural terrestre.
1.4. Valorao dos Servios Ecolgicos No contabilizar o valor dos servios ecolgicos nos nossos sistemas de contabilidade, implica obrigatoriamente a contabilizao dos prejuzos resultantes da ausncia destes servios, ou noutros casos a contabilizao dos custos associados produo desses servios pelo homem, quando isso possvel. Estes prejuzos ocorrem cada vez mais de forma exponencial, devido aos fenmenos extremos climticos, desregulao hdrica, ausncia de polinizao, etc., e so srios indicadores do valor da natureza e nos obrigam a questionar o nosso sistema da natureza do valor. Como afirma igualmente Pavan Sukhdev s ao reconhecer estes outros capitais e tentarmos ampli-los e protege-los, abrimos caminho em direco sustentabilidade. O prprio desenvolvimento das actividades humanas requer cada vez mais um adequado funcionamento dos ecossistemas, e paradoxalmente quanto mais se desenvolvem as tradicionais actividades humanas, mais se destroem os ecossistemas que regulam os sistemas naturais. A valorao de servios ambientais pretende demonstrar que a destruio de ecossistemas vai custar-nos muito mais do que podemos suportar. No que tenhamos que pagar pelos servios, ns j estamos a receber o seu valor sem o pagar, mas esse valor vital, ter no mnimo justificar o custo da sua manuteno.
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Robert Costanza (et al.), a 15 de Maio de 1997, publicou na Revista Nature, um estudo preliminar sobre o valor dos servios dos ecossistemas escala global, e que de acordo com o ISI Web of Science est classificado como o 2 mais citado na rea de Ecologia/Ambiente nos ltimos 10 anos. Este estudo indica que os servios ambientais fornecem uma significativa poro do total de contribuio para o bem-estar humano neste planeta, tendo estimado que o valor global destes servios (1994 $USD) entre 16-54 trilies de dlares, com um valor mdio estimado de 33 trilies de dlares, o que significa que era maior que o produto global bruto (PGB) do mesmo ano, que foi de 18 trilies de dlares. Dada a natureza das incertezas nesta estimativa, quase certa a sua subestimao. No entanto, este estudo foi apontado como excessivo por uns, e por outros, como sendo uma grave infra-valorao do infinito (Toman, 1998). A questo que nos parece ser mais relevante neste momento, no a de saber se o estudo de Costanza (et al., 1997) realmente infra-valorado ou supra-valorado, mas sim, o quanto nos custa hoje e quanto nos vai custar no futuro o facto de no conseguirmos traduzir em unidades monetrias um valor imensurvel, e se pelo facto de termos construdo uma economia em que a natureza do valor no coincidente com algumas das nossas principais necessidades, se esse erro depois de desvendado susceptvel de ser corrigido. Este trabalho de Robert Costanza e da sua equipa, foi precursor de trabalhos mais recentes como o Millennium Ecosystem Assessment (MEA), lanado em 2001, pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, que teve como objectivo fornecer uma avaliao integrada das consequncias das alteraes nos ecossistemas para o bem-estar humano, bem como estabelecer a base cientfica para uma melhoria da gesto dos ecossistemas da Terra, de modo a garantir a sua conservao e uso sustentvel, A Economia dos ecossistemas e da Biodiversidade (TEEB), cujo responsvel foi Pavan Sukhdev, atravs da United Nations Environment Programmes Green Economy Initiative, ou ainda o conhecido Relatrio Stern sobre as consequncias econmicas das alteraes climticas. Em 2005, o relatrio Millennium Ecosystem Assessment refere que numa escala global 60% dos servios ecolgicos significativamente importantes para o bem-estar humano esto a ser degradados ou usados de uma forma insustentvel. No relatrio Provision of Public Goods through Agriculture in the European Union do Institute for European Envoronmental Policy de 2009, referido que existem a nvel europeu, evidncias de subproviso de bens comuns. Os estudos Ecosystem accounting and the cost of
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biodiversity losses da European Environment Agency (EEA) ou, Addis Ababa Principles for the Sustainable Use of Biodiversity, Princp.13 , (UNEP,2004), reforam a ideia de que manuteno do capital dos ecossistemas (assegurando os custos de proviso), so fundamentais para a construo do desenvolvimento sustentvel. Durante o corrente ano foram apresentados os resultados de um estudo realizado no Reino Unido, que contou com a participao de cerca de 500 especialistas, onde se procedeu a uma avaliao dos benefcios econmicos, sociais e para a sade prestados pelos ecossistemas de todo o pas (National Ecosystem Assessment, NEA), e chegou-se concluso que as florestas, rios, lagos, animais e plantas do Reino Unido do todos os anos ao pas benefcios estimados em 34 mil milhes de euros. As zonas hmidas nas regies do interior trazem benefcios para a qualidade da gua avaliados em 1,7 mil milhes de euros por ano, os insectos polinizadores valem 490 milhes de euros anuais para a agricultura britnica e os benefcios de viver perto de um espao verde so estimados em 341 euros por pessoa por ano, devido disponibilidade de apreciar a natureza e para fazer exerccio. Enquanto no passado as pessoas pensavam que cuidar do Ambiente implicava custos financeiros adicionais, este estudo mostra que existem razes econmicas reais para salvaguardar a natureza, defendem anualmente, 22,7 mil milhes de euros, os autores os do relatrio, especialistas. coordenado por Bob Watson e Steve Albon. No o fazer poder custar, estimam
1.5. Incentivos e proibicionismo A transio de um paradigma proibicionista para um de fomento ao desenvolvimento sustentvel, implica por um lado a implementao de incentivos a reduo das actividades que degradam o meio ambiente, conjugados com polticas que incentivem o interesse individual na disponibilizao de benefcios comuns, alterando desta forma as regras iniciais da dinmica da predao dos recursos naturais. Esta medida pode ser aplicada mesmo quando os agentes que provocaram as externalidades so em grande nmero pois, mesmo nesta situao, tambm possvel aplicar uma taxa penalizadora a todos esses agentes que provocaram externalidades negativas. A taxa de Pigou aparece assim como um instrumento relativamente adequado para que se obtenha um nvel ptimo de actividade e um
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nvel ptimo de externalidade, funcionando como forma de igualar os benefcios privados e sociais no ponto ptimo.(Filipe et al. 2007). Como referido no relatrio Provision of Public Goods through Agriculture in the European Union do Institute for European Envoronmental Policy se no houver incentivo financeiro para a proviso de bens comuns d-se a subproviso desses bens. Dessa forma, pode ser necessria a interveno pblica para garantir um nvel desejvel de proviso de bens comuns de acordo com a procura. A no ser que a procura seja assegurada por externalidades positivas, aces polticas so necessrias para garantir os nveis de proviso de servios necessrios. Para que os proprietrios dos terrenos sejam persuadidos a efectuar prticas mais sustentveis que aumentem a proviso de bens comuns devem ser criadas polticas de redistribuiro de recursos. ainda referido que o custo das aces para melhorar o desempenho ambiental dos ecossistemas pode ser consideravelmente inferior ao custo de inaco. Esta viso tambm suportada no relatrio RISE do Italian Ministry of Agricultural, Food and Foresty Policies.
1.6. Mudar o Paradigma Brasil/ICMS Ecolgico O Governo do Estado do Paran foi pioneiro na instituio do ICMS ecolgico, iniciando uma experincia tributria dinmica e inovadora, e comprometida com os anseios da humanidade(Bonaparte 2005), e que j foi reconhecida com os Prmios UICN, Henry Ford Nature Conservation, Fundao Getulio Vargas e com o reconhecimento da Cidade de Curiba como uma das cidades mais sustentveis do planeta. O imposto ecolgico funciona sobre as transferncias realizadas para os municpios atravs do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios, em que o desempenho ambiental passou a ter relevncia no total de repasse de verbas do Estado para o municpio, e est hoje a funcionar em 14 Estados Brasileiros. Este sistema verdadeiramente original, no tem como objectivo o pagamento do valor econmico dos servios ambientais disponibilizados pelos ecossistemas, mas antes, uma tentativa de agregar s actividades de proteo ambiental um valor econmico, como forma de estimul-las. Os municpios que protegerem mais o meio ambiente, seja investindo ou, simplesmente, deixando de utilizar recursos naturais, recebero uma maior parcela do repasse do ICMS, tendo por base a criao de dois novos princpios(Bonaparte 2005):
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Principio do Protetor/Recebedor -Aquele agente pblico ou privado que
protege um bem natural em benefcio da comunidade deve receber uma compensao financeira como incentivo pelo servio ambiental prestado, ou porque deixou de utilizar recursos e contribuiu para a sua preservao.
Principio do No poluidor/recebedor Todo o agente pblico que deixar de
poluir, deve receber um incentivo ou prmio por essa atitude. O inverso do poluidor /pagador. Como o principal critrio de redistribuio o valor adicionado fiscal (VAF), que reflete o nvel de actividade econmica do municpio e consequentemente participao na arrecadao, o ICMS sem esta dimenso ecolgica, acabava por estimular o estabelecimento de novas actividades comerciais e industriais. Esse critrio prejudica os municpios que impem restries ao uso da terra, devido adoo de reas protegidas. Esses municpios, entretanto geram servios ambientais que no possuem mercado, mas que resultam em qualidade de vida. Consequentemente os municpios que tem unidades de conservao merecem receber um pouco mais por isso. (...) A discusso iniciou-se devido ao interesse de muitos municpios que tinham os seus territrios limitados pela proteo ambiental(Bonaparte 2005). Embora os mbitos, percentagens, formas e procedimentos sejam diferentes de Estado para Estado, de forma genrica existe um CEUC Cadastro Estadual de Unidades de Conservao, e desde que a unidade de Conservao esteja registada no Cadastro, o municpio passa a ser beneficiado logo no ano seguinte. Posteriormente realizada uma avaliao de qualidade da UC, determinando-se um Score, que desde que seja positivo representa um incremento financeiro para o municpio. Isto , pode ganhar mais em funo do seu nvel de qualidade. Este ganho varivel, dependendo do tipo de ecossistema e se a unidade privada ou pblica. Depois de classificado, se o o Score diminuir, o que na prtica significa uma diminuio da qualidade da unidade de conservao, diminui automaticamente o dinheiro transferido. Se a qualidade cair de tal forma, que a rea se descaracterize como unidade de conservao (Score negativo), ser excluda do cadastro e o municpio perde o direito verba. O Estado de Toncantins detm o record de ICMS ecolgico 13% da totalidade do imposto, e alguns Estados criaram critrios ao nvel do desempenho noutras reas ambientais, como resduos slidos, tratamento de esgotos - (No Poluidor
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recebedor) 50% Saneamento Ambiental 50% Unidades de Conservao ou mananciais de abastecimento pblico. Possui ainda uma outra caracterstica de fomento recuperao de ecossistemas, uma vez que (...) no sero consideradas para efeito de crdito, as reas degradadas, ainda que em reas protegidas, exceto no caso de estarem em processo de recuperao, desde que haja plano aprovado pelo rgo ambiental. Alm disso, podem ser descontadas do nmero de focos de incndio as queimadas controladas (Bonaparte 2005)...
1.7. A Valorao Econmica do Ambiente e a Reforma da Lei de Bases do Ambiente Para Freitas do Amaral (1994) a nossa Lei de Bases do Ambiente, de 1987, foi na altura saudada muito justamente como um grande progresso na ordem jurdica portuguesa e marcou uma etapa fundamental da consciencializao, de abertura e inovao. Esta apreciao, ainda que temporalmente prxima da aprovao da Lei de Bases, por si s um sintoma de que o legislador de 1987 assumiu a sua funo integradora, programtica, e neste caso tambm inovadora, que constituem objectivos de uma Lei de Bases, como instrumento de construo de um futuro que necessariamente ultrapassa o momento da sua elaborao e aprovao. No percurso at aos nossos dias, a Lei vigente no deixou de cumprir essa funo de condutora do surgimento e construo da nossa poltica ambiental, afirmandose como um documento de vanguarda que preparou o pas para os desafios do futuro num horizonte mnimo de 20 anos. Um exemplo paradigmtico desta funo antecipadora do futuro de uma Lei de Bases, foi o regime jurdico da Responsabilidade Civil Ambiental, que s viu a luz do dia em 2008. Se durante o perodo da sua vigncia foi alvo de crticas devido sua inaplicabilidade e mero carcter programtico, o certo , que com os olhos postos num perodo de anlise mais longo, hoje no podemos deixar de afirmar que foi uma lei prospectiva para o futuro, que o soube adivinhar e ter contribudo de forma decisiva para o fazer acontecer. Dadas algumas das evidncias aqui apresentadas sobre os trabalhos sobre valorao econmica do ambiente, e que reflectem toda uma realidade sociolgica, econmica que lhe est subjacente, j hoje reconhecida a nvel internacional como um instrumento fundamental para a construo da sustentabilidade, e que ainda vir a constituir o tema central da prxima cimeira
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Rio+20 a realizar em 2012, parece-nos que realizar uma reforma da nossa Lei de Bases do Ambiente no Sculo XXI, sem incorporar esta evolues que a se esto a operar, nem que seja apenas a nvel dos princpios programticos, apontando para a necessidade de se proceder a uma organizao das relaes positivas e negativas que se operam atravs dos bens ambientais, ser uma reforma que fica longe do seu tempo, e no cumprir a sua funo de fazer acontecer futuro. A avaliar pelas propostas apresentadas, para alm da modernizao do lxico, introduzindo novas palavras como biodiversidade, Alteraes Climticas e Desenvolvimento Sustentvel, que de alguma forma se sobrepem aos conceitos anteriores que no so substitudos, nada de novo e antecipador do que sero as previsveis evolues que a construo de uma sociedade sustentvel no sculo XXI requer. Mantm-se o paradigma exclusivamente proibicionista que outras disciplinas questionam, e que deve ser integrado num conjunto mais alargado de novas formas de interveno. Cristaliza-se o poluidor pagador e utilizador pagador, sem abrimos portas ao Principio do Protector/Recebedor, Principio do No poluidor/recebedor, e continuamos a insistir neste erro de base. A procura de objetos de direito que procedam a uma leitura mais aproximada da realidade ambiental, deve ser uma preocupao de partida antes de se iniciar um processo de reviso de uma Lei de Bases. Sem uma evoluo da base jurdica que permita a integrao da economia e ambiente, dificilmente poderemos atingir a gesto eficiente e proveitosa, que a palavra sustentabilidade exige.
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O tratamento jurdico da poluio1 Tiago Antunes2 0. INTRODUO
O que a poluio? A poluio integra-se no ambiente ou contrape-se ao ambiente? Toda a poluio provoca danos ambientais? E todos os danos ambientais so poluentes? Deve a poluio ser vedada in totum e proibida de forma genrica? Ou deve antes ser controlada, condicionada e minimizada? E, nesse caso, at que ponto tem de ser tolerada? No por acaso, iniciamos este texto com um conjunto de interrogaes e, mais do que isso, de autnticas dvidas metdicas. Fazemo-lo, no por um apego estrito ao mtodo cartesiano, mas porque verdadeiramente, no tema em apreo, temos mais perguntas que respostas. Embora a poluio constitua um objecto recorrente da normao jus-ambiental, nem sempre o seu alcance totalmente cristalino ou a sua regulamentao absolutamente uniforme. Com efeito, estamos perante um conceito amplamente difundido e profundamente enraizado na conscincia colectiva, mas cujos contornos so tudo menos precisos. Todos temos uma noo aproximada, at em termos empricos, do que ou no poluente. Mas esta primeira impresso no resiste ao escrutnio cientfico. Num patamar de maior exigncia, em que seja necessrio definir com preciso e rigor o que a poluio, logo as certezas se desvanecem e a dvida se instala. Algo de semelhante se passa quanto ao enquadramento jurdico a que essa mesma poluio fica submetida. partida, dir-se-ia que a poluio consiste numa realidade lesiva ou atentatria da natureza e, nessa medida, combatida pelo
O presente texto corresponde verso escrita da comunicao, com o mesmo ttulo, que tivemos a honra de proferir no Colquio sobre a reviso da Lei de Bases do Ambiente, que teve lugar no auditrio da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa nos dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011. Na impossibilidade de, em tempo til, levarmos a cabo a investigao mais aprofundada que tnhamos inteno de realizar sobre o tema, disponibilizamos aqui a todos os potenciais interessados, tal como foram expostas, as ideias que ento tivemos oportunidade de transmitir aos participantes no referido colquio. 2 Assistente-convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
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Direito do Ambiente. Mas a verdade que ela actualmente qualificada pela lei veremos se bem ou mal como um componente ambiental. Acresce que o nosso ordenamento bastante errtico, para no dizer contraditrio, na forma como disciplina a poluio: tanto a probe, como a autoriza; tanto a previne, como a pune; tanto regula a sua emisso, como a sua eliminao (ou, pelo menos, conteno), como at a sua compra e venda 3. O que s mostra quo complexo, ambivalente e desconcertante o objecto do nosso estudo. Assim, mais do que apresentar concluses definitivas, o presente trabalho visa sobretudo pr certos conceitos prova e obrigar a repensar frmulas ou solues normativas que muitas vezes utilizamos por inrcia, sem cuidar de aferir a sua bondade e razo de ser. No pretendemos construir uma tese e muito menos uma teoria geral sobre a poluio, mas, bem pelo contrrio, desconstruir algumas ideiasfeitas e, com isso, aprofundar o conhecimento de uma realidade que, sendo to central ao Direito do Ambiente, muitas vezes trabalhada pela doutrina de forma superficial e acrtica. Antes de prosseguirmos, porm, importa fazer uma advertncia: as linhas que se seguem foram escritas num determinado contexto o debate em torno da reviso da Lei de Bases do Ambiente [LBA] e esto muito marcadas por esse mesmo contexto. Foi a circunstncia de estar em marcha um processo de reviso da LBA que nos levou a reflectir sobre o tratamento jurdico a dar poluio. E portanto, naturalmente, o presente texto versa, no sobre a regulao sectorial das vrias manifestaes poluentes, mas sobre a posio de princpio que o ordenamento jurdico deve ter quanto ao fenmeno poluente (genericamente considerado). Por outras palavras, no se trata de fazer uma apreciao exaustiva do regime jurdico das actividades poluentes e respectivos efeitos o que, de resto, seria impossvel de realizar em poucas pginas mas de deixar um breve apontamento sobre qual deve ser o lugar e o estatuto da poluio num diploma de bases. Tendo sido esse o mote para as interrogaes e provocaes que aqui partilhamos, compreender-se- que iniciemos o nosso percurso, justamente, pela reviso da Lei de Bases do Ambiente, questionando a sua oportunidade, apreciando os projectos j conhecidos e lanando algumas pistas sobre o que, em nosso entender, a dever ser acautelado [1.]. Partindo deste enquadramento,
Por compra e venda de poluio referimo-nos, ainda que em termos coloquiais e tecnicamente imprecisos, possibilidade de transmisso de licenas de emisso de gases poluentes (maxime, de gases com efeito de estufa). Sobre este controverso instrumento jusambiental, cfr. TIAGO ANTUNES, O Comrcio de Emisses Poluentes luz da Constituio da Repblica Portuguesa, Lisboa, 2006.
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haver ento que ponderar como / deve ser configurada e regulada a poluio [2.]. Para o efeito, teremos primeiramente que desvendar o prprio conceito de poluio, sujeitando-o a um intenso questionrio, esmiuando os seus possveis significados e procurando esclarecer o seu verdadeiro contedo e alcance [3.]; para, finalmente, podermos eleger o regime jurdico mais adequado realidade sub judice [4.].
1. A REVISO DA LBA A Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87, de 7 de Abril) encontra-se em vigor h perto de 25 anos4. E facto assinalvel ao longo de todo este perodo praticamente no sofreu alteraes5. Pode concluir-se, portanto, que estamos perante um caso raro de longevidade e estabilidade no panorama legislativo portugus. Vrias so as razes que explicam a longa vida da LBA, desde a sua natureza mais programtica que preceptiva at ao seu carcter aberto, sem esquecer, naturalmente, a qualidade e mrito intrnsecos do prprio diploma que, em muitos aspectos, estava adiante do seu tempo. Mas, por mais duradouro que um regime jurdico possa ser, chega sempre o momento da sua reviso. E, no caso vertente, o tiro de partida para a reviso da LBA j foi dado. Ao longo da XI Legislatura (Outubro de 2009 a Junho de 2011) foram apresentadas na Assembleia da Repblica diversas iniciativas legislativas no sentido da modificao ou substituio da LBA 6: a Proposta de Lei n. 60/XI, da responsabilidade do Governo, bem como os Projectos-Lei n. 224/XI do PSD, n. 456/XI do PCP, n. 457/XI do PEV, n. 515/XI do BE e n. 560/XI do CDS. Nenhum destes projectos acabou por vingar, por fora da dissoluo do Parlamento 7, mas o
Sobre a Lei de Bases do Ambiente, em geral, vd. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, in Direito do Ambiente, INA, 1992, pp. 367 e ss.. 5 A nica excepo diz respeito Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro (que aprovou o actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), cujo artigo 6. introduziu a actual redaco do artigo 45. da LBA (sobre a tutela judicial do ambiente, maxime sobre a determinao da jurisdio competente para dirimir os litgios ambientais). 6 Esta matria integra-se na reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, nos termos do artigo 165., n. 1, alnea g) da Constituio da Repblica Portuguesa [CRP]. 7 Nos termos do artigo 167., n. 5 da CRP, as iniciativas legislativas caducam com o termo da legislatura.
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debate ficou definitivamente lanado e expectvel que este processo possa ser retomado em breve8. Assim, importa reflectir um pouco sobre a reviso da LBA. E a primeira questo a colocar a este propsito, antes ainda de nos debruarmos sobre o contedo dessa reviso, prende-se com a respectiva oportunidade. Justificar-se-, neste momento, reformular as bases do ordenamento jus-ambiental ptrio? A resposta a esta questo passa, a nosso ver, pela realizao de dois testes: o da necessidade e o da utilidade. Isto , s faz sentido reformar a LBA se essa reforma se revelar necessria ou, ainda que no o seja, se puder trazer algum ganho ou maisvalia significativos para a regulamentao da matria em causa. Vejamos, ento. Do nosso ponto de vista, cremos que no existe uma necessidade absoluta de mexer na LBA. O diploma em vigor, no obstante as suas mltiplas imperfeies e insuficincias, tem permitido o desenvolvimento do Direito do Ambiente, sem constituir obstculo a nenhuma opo em concreto 9. Nesta medida, podemos afirmar que a LBA tem cumprido a sua funo, de esteio e sustentculo do ordenamento jurdico-ambiental portugus. Em bom rigor, devemos antes afirmar que a LBA tem cumprido parcialmente a sua funo, j que, embora dando suporte, no provocou nem incentivou o florescimento dos mecanismos jurdicos de salvaguarda da natureza. Estes mecanismos tm vindo a surgir e a aperfeioar-se, mas no por fora ou em resultado da lei de bases. Alis, muitas das solues previstas pela LBA nunca chegaram sequer a sair do papel e outras apenas tiveram execuo tardiamente e por influxo do Direito da Unio Europeia. Foi este ltimo, mais do que qualquer outro factor, o grande responsvel pelo reforo dos instrumentos legais de proteco ecolgica no nosso pas. Exemplos disso so os regimes da avaliao de impacte
O Programa de Governo do XIX Governo Constitucional, recentemente empossado, contempla entre as medidas a desencadear na rea do ambiente a reviso da respectiva Lei de Bases. 9 O ponto mais delicado ser, porventura, o que diz respeito responsabilidade por danos ambientais, havendo na doutrina quem detecte algumas desconformidades entre o respectivo regime jurdico (constante do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 Julho) e a LBA. Mas nada de muito grave, que no se resolva por via de uma adequada tcnica interpretativa. Cfr. CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, in CARLA AMADO GOMES / TIAGO ANTUNES (Org.), O que h de novo no Direito do Ambiente? Actas das Jornadas de Direito do Ambiente Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (15 de Outubro de 2008), Lisboa, 2009, p. 266; e, da mesma Autora, De que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica, in Actas do Colquio A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental, disponvel em http://www.icjp.pt/system/files/files/ebook/ebook_completo2/ICJP_ebook_ResponsabilidadeCivilporDanoAmbiental_isbn2.pdf, p. 160.
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ambiental10, do licenciamento ambiental 11, da Rede Natura 2000, do comrcio de licenas de emisso de gases com efeito de estufa, etc. Ou seja, ao longo dos ltimos anos a tutela jurdica da ambiente tem sofrido um progresso notvel, mas esse progresso no se ficou a dever LBA. Nestes termos, de elementar justia reconhecer que o articulado aprovado em 1987 no tem servido como fora-motriz ou mola propulsora do Direito do Ambiente, mas que tambm no tem funcionado como travo. E este que o ponto que queremos salientar. A LBA tem desempenhado um papel neutro, sem contribuir para o desenvolvimento da regulamentao ambiental, mas sem inviabilizar esse mesmo desenvolvimento. O que , em si mesmo, um feito notvel. Problemticas como a utilizao de organismos geneticamente modificados ou o aquecimento global estavam, no final da dcada de oitenta, longe de adquirir a relevncia e o grau de ameaa que hoje tm. E, no entanto, foi possvel ir legislando sobre estas matrias no contexto da LBA. certo que os grandes avanos no tratamento jurdico do ambiente ocorreram margem desta lei, mas tambm nunca colidiram com ela, antes conseguiram encontrar nela, de forma mais ou menos evidente, algum tipo de suporte e fundamentao. E, nesta medida, a sua reviso no se mostra necessria ou indispensvel. Pelo contrrio, cremos que se justifica, apesar de tudo, um elogio Lei de Bases do Ambiente de 1987, a qual embora no tenha tido um papel decisivo na conformao do ordenamento jurdico-ambiental portugus conseguiu resistir quase 25 anos12 mantendo sempre a actualidade ou, pelo menos, sem se desactualizar ao ponto de bulir com os avanos mais recentes da dogmtica jusambientalista. O que s foi possvel porque, por um lado, aquela lei tem um cariz essencialmente principiolgico ou norteador e, por outro lado, assenta em linhas de orientao estruturalmente correctas e adequadas, que se mostraram plenamente compatveis com a evoluo das polticas pblicas ambientais. De todo o modo, o facto de a modificao da LBA no ser indispensvel no significa que no possa ser benfica ou vantajosa. Haver, ento, alguma utilidade em rever a actual Lei de Bases do Ambiente?
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J previsto, em termos genricos, nos artigos 30. e 31. da LBA, mas que apenas teve concretizao vrios anos mais tarde, em virtude da transposio de uma directiva comunitria. 11 Tambm previsto, de certa forma, no artigo 33. da LBA, mas que apenas teve concretizao muitos anos mais tarde, em virtude da transposio de uma directiva comunitria. 12 E com o seu contedo original praticamente intacto. Voltar ao ndice
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Em termos prticos, parece-nos que muito pouca. Desde logo, porque se trata de uma lei de bases, necessariamente generalista e alheia ao detalhe dos regimes jurdicos concretos. Depois, porque o Direito do Ambiente j foi amadurecendo, independentemente e para l da LBA. Uma lei de bases deve lanar as fundaes ou os alicerces do respectivo ramo de direito. Ora, neste momento, uma nova LBA seria quanto muito o telhado do edifcio jurdico-ambiental13. Isto , em vez de ter um papel prospectivo, a reviso da LBA funcionaria, muito provavelmente, como uma espcie de resumo ou sumrio da matria dada. No seria tanto o fundamento do ordenamento jurdico ambiental, mas antes o seu corolrio. Julgamos, portanto, que quer por falta de pormenor, quer por falta de novidade uma reviso da LBA, nas actuais circunstncias, no acrescentar grande coisa. Ainda assim, bvio que h sempre lugar sobretudo numa lei com tantos anos de vigncia para alguns acertos, designadamente a correco de certas categorias e qualificaes jurdicas14, o preenchimento de uma ou outra lacuna, a modernizao da terminologia utilizada, etc.15. Todavia, estamos convencidos que este ser um exerccio de utilidade relativamente diminuta. Seja como for, o legislador parece decidido a avanar. E, assim sendo, importa perceber quais os desafios que se colocam e identificar os objectivos a atingir com a modificao da LBA. Em nossa opinio, h essencialmente trs preocupaes a acautelar neste processo. Em primeiro lugar, qualquer mudana na LBA tem de estar em linha e ser compatvel com os (muitos e muito significativos) avanos sofridos pelo Direito do Ambiente desde 1987. Uma nova lei de bases no pode obviamente ignorar o que est para trs nem pretender legislar a partir do zero. Pelo que, em sntese, a reviso da LBA deve respeitar o acquis jus-ambiental. Em segundo lugar, o diploma que resultar deste processo de reviso no deve ser demasiado fechado, de modo a permitir diferentes caminhos e concretizaes. J vimos que um dos segredos para a longevidade da actual LBA foi o seu carcter
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No quer isto dizer prosseguindo com a metfora que o edifcio j se encontre totalmente concludo. Poder sempre adicionar-se um anexo, alargar-se uma diviso, etc. Mas o essencial da estrutura, isto , as suas traves-mestras esto j solidamente implantadas. 14 Como o caso dos componentes ambientais humanos, onde supostamente se inseriria a poluio. Cfr. infra. 15 Por mais resiliente que a LBA tenha sido, a verdade que j passou perto de um quarto de sculo desde a sua aprovao. E, no Direito do Ambiente, quase tudo se passou nos ltimos 25 a 40 anos Voltar ao ndice
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aberto. Pois bem, esse activo no deve ser desbaratado, sobretudo se se pretender uma lei de bases para vigorar mais um quarto de sculo. Em terceiro e ltimo lugar, a LBA revista deve trazer algo de novo ao panorama existente. O que no fcil. Como dissemos, a estrutura do ordenamento jurdicoambiental est, no essencial, montada, correndo-se o risco de uma nova lei de bases culminar num mero ajustamento ao que j existe ou se limitar a pequenos arranjos de pormenor sem carcter inovatrio. Ora, isso seria um enorme desperdcio de tempo e de esforos. J que se vai reformar a LBA, ento essa reforma deve, no mnimo, sistematizar, harmonizar e dar coerncia aos vrios instrumentos de tutela do ambiente, introduzindo alguma uniformidade entre regimes jurdicos dispersos e parcelares. J no seria pouco. De acordo com esta grelha de anlise, ser que os projectos j conhecidos vo no bom caminho? Julgamos que nem por isso Logo num primeiro relance, constata-se que todos os projectos so extremamente longos e palavrosos para no dizer prolixos mas muito pouco preceptivos. Encontram-se repletos de proclamaes e objectivos programticos, mas vazios de normatividade. Ora, o que se pretende de uma lei de bases do ambiente no um documento de cariz panfletrio, mas sim um diploma legal com contedo jurdico. Depois, os projectos so tambm, em nosso entender, demasiadamente pormenorizados, pretendendo regular toda e qualquer faceta do ambiente, por mais remota ou especfica que seja. Finalmente, as (poucas) inovaes que se detectam tm um alcance mais simblico que outra coisa. Esperemos que, durante o procedimento legislativo que necessariamente ter lugar, haja oportunidade de corrigir estas falhas, nomeadamente cortando no excesso retrico de modo a alcanar um texto final mais enxuto e juridicamente operativo.
2. O TRATAMENTO JURDICO DA POLUIO O fenmeno poluente tratado de diferentes formas e objecto de distintas abordagens, consoante o ngulo pelo qual observado. No domnio espiritual, por exemplo, a poluio vista como uma conduta censurvel, seja no plano tico, seja at no plano religioso. Alis, h poucos anos atrs a Igreja Catlica decidiu mesmo acrescentar a poluio lista de pecados mortais.
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J no domnio da cincia econmica, as emisses poluentes so encaradas como externalidades, isto , como efeitos reflexos de uma determinada actividade ou conduta econmica que se projectam involuntariamente sobre terceiros, sem que seja possvel impor-lhes um preo ou um determinado custo econmico. [] Ora, no caso da poluio industrial estamos claramente perante uma externalidade negativa, que no pode ser evitada (no sentido de que um resultado necessrio da actividade industrial) e se projecta de forma adversa e involuntria sobre um universo de pessoas que no a desejam e so afectados por ela16. E no domnio da cincia jurdica? Como que o Direito lida com a poluio? A este respeito, comeamos por constatar que a poluio alvo de um tratamento jurdico fragmentrio e bastante diversificado. Assim, para o Direito Penal a poluio constitui um crime, actualmente previsto e punido pelos artigos 279. e 280. do Cdigo Penal. No Direito Contra-ordenacional, a poluio consiste tambm num ilcito, mas de mera ordenao social. Noutro prisma, a poluio constitui objecto de mltiplos regimes jurdicos especiais e institutos prprios que, designadamente, licenciam a emisso de substncias poluentes, definindo os valores-limite que os agentes econmicos ficam autorizados a emitir17. Acresce ainda que, a propsito da poluio, foram surgindo princpios jurdicos especficos, como o princpio da preveno ou o to badalado princpio do poluidor-pagador. Como se v, portanto, h inmeras formas de enquadrar a actividade poluente. Mesmo no mbito estrito do Direito, o acto de poluir no tem um estatuto nico, nem obedece a um regime uniforme. O que, naturalmente, dificulta a nossa tarefa de captar e sintetizar o tratamento jurdico da poluio. Contudo, no pretendemos abordar aqui o tratamento jurdico da poluio em toda a sua abrangncia e diversidade. O problema demasiado vasto e vai muito para l das ambies do presente estudo. A questo que nos ocupar , tosomente, qual deve ser o tratamento jurdico a dar poluio numa lei de bases do ambiente. Para esse efeito, devemos comear por olhar para a actual LBA e verificar como a regulada a poluio. Imediatamente ressaltam dois aspectos 18: por um lado, a
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Cfr. TIAGO ANTUNES, O Comrcio de Emisses Poluentes luz da Constituio da Repblica Portuguesa, cit., pp. 17 e 18. Sobre externalidades ambientais negativas, cfr. ainda FERNANDO ARAJO, Introduo Economia, 3. edio, Coimbra, 2005, pp. 541 e ss.. 17 o caso, por exemplo, do regime jurdico da preveno e controlo integrados da poluio (PCIP), constante do Decreto-Lei n. 173/2008, de 26 de Agosto vulgarmente conhecido como regime do licenciamento ambiental. 18 Na verdade, devemos confessar que foram exactamente estes dois aspectos que nos motivaram a escolher este tema e a reflectir sobre que estatuto jurdico deve ter a poluio. Voltar ao ndice
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poluio descrita como um componente ambiental humano (artigos 17. e 21.); por outro lado, formulada uma proibio genrica de poluir (artigo 26.). Quanto ao primeiro aspecto, ele suscita alguma estranheza. Ento a poluio faz parte do ambiente? Mas se a poluio interage com o ambiente, deteriorando-o, como pode integrar o prprio conceito de ambiente? Convenhamos que este entendimento , no mnimo, contra-intuitivo. Alis, a mera diviso dos componentes ambientais em naturais e humanos j , em si mesma, algo surpreendente e bastante questionvel 19. Essa dicotomia enferma de uma viso antropocntrica e excessivamente lata de ambiente, que nele inclui tudo quanto possa ser relevante para o bem-estar e a qualidade de vida humana20. Porm, quando um dos componentes ambientais humanos considerados pela lei a prpria poluio, a questo adquire contornos vagamente surrealistas 21. Primeiro, porque a poluio no , sequer, benfica para a qualidade de vida humana 22. Depois, porque ao contrrio de outras realidades tambm legalmente consideradas componentes ambientais humanos, como a paisagem ou o patrimnio natural 23 e construdo, a poluio no consiste num meio (formado a partir do ambiente ou onde o ambiente se possa desenvolver), mas sim numa forma de leso do ambiente. Por fim, porque a ideia da poluio como um dos elementos intrnsecos do ambiente , quer em sentido literal, quer em sentido metafrico, contra-natura. Pessoalmente, cremos que as substncias poluentes no devem ser vistas como um elemento ou uma parte integrante do ambiente, mas sim como estando fora e
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Com uma viso crtica desta distino entre componentes ambientais naturais e humanos, cfr. CARLA AMADO GOMES, O ambiente como objecto e os objectos do Direito do Ambiente, in RJUA, n.s 11/12, 1999, pp. 48-49 e 51. 20 Nos termos do prprio artigo 17., n. 1 da LBA, os componentes ambientais humanos definem, no seu conjunto, o quadro especfico de vida onde se insere e de que depende a actividade do homem, que, de acordo com o presente diploma, objecto de medidas disciplinadoras com vista obteno de uma melhoria de qualidade de vida. 21 No podemos deixar de exprimir uma opinio crtica relativamente a esta considerao da poluio como componente ambiental. Sem dvida que ela essencialmente uma criao humana, mas algo de exterior e ameaador em relao ao ambiente, precisamente algo que importa combater e no preservar. Idntica incoerncia seria, por exemplo, considerar as pragas como parte da fauna. Cfr. JOS JOAQUIM GOMES CANOTILHO (coord.), Introduo ao Direito do Ambiente , Universidade Aberta, 1998, p. 99. 22 Pelo contrrio, a poluio afecta a qualidade de vida humana. E, nessa medida, deve ser regulada ou condicionada. Julgamos, alis, que a inteno do legislador ao qualificar a poluio como um componente ambiental humano ter sido, precisamente, a de assegurar que as emisses poluentes seriam objecto de controlo e conteno por parte dos institutos jurdicos que compem o Direito do Ambiente. No entanto, a limitao jurdica da poluio no implica a sua considerao como componente ambiental. E a reside o erro de anlise dos autores da LBA. 23 No deixa de ser curioso registar que o patrimnio natural seja expressamente qualificado como um componente ambiental no natural ou humano. Voltar ao ndice
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actuando em prejuzo do ambiente24. Nesta opinio estamos, de resto, bem acompanhados. A generalidade da doutrina critica a qualificao legal da poluio como um componente ambiental humano 25. E o que certo que, embora com distintas opes e seguindo por caminhos diferenciados, nenhum dos projectos de reviso da LBA conhecidos at ao momento mantm essa enigmtica e estapafrdia qualificao. Assim, por exemplo, na proposta de lei apresentada pelo XVIII Governo, a poluio deixa de figurar entre a lista de componentes ambientais (que j no se dividem em naturais e humanos) e passa a ser referida como uma ameaa continuando, nessa medida, a ser objecto da poltica de ambiente. J no projecto-lei do PEV, os componentes ambientais so todos eles naturais, sendo a poluio tratada como um componente antropognico26. Quanto ao segundo aspecto supra identificado, isto , ao facto de a actual LBA consagrar uma proibio expressa de poluir27, devemos confessar que tambm uma soluo que nos causa bastante perplexidade. De acordo com este entendimento, toda e qualquer manifestao poluente, por mais insignificante ou inofensiva que possa ser, fica proibida por efeito directo e imediato da LBA. Ora, a poluio, no sendo um elemento integrante do ambiente, tambm no nem pode ser um elemento ausente da nossa vivncia quotidiana. Pelo contrrio, a emisso de substncias poluentes um facto normal e comum nas modernas sociedades desenvolvidas. Mais do que isso, uma consequncia necessria e inevitvel de inmeras actividades humanas, algumas
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bvio que as substncias poluentes se integram no meio-ambiente, se este for entendido como o conjunto fsico de toda a matria existente no planeta Terra. Mas no esse, seguramente, o sentido com que a expresso ambiente empregue na LBA. At porque o ambiente, enquanto objecto de um ramo de direito prprio, no sequer algo de estritamente material, antes diz respeito ao conjunto de funcionalidades e atributos que resultam de um funcionamento equilibrado dos ecossistemas funcionalidades e atributos esses aos quais a poluio totalmente alheia (ou mesmo avessa). 25 Vd., por todos, DIOGO FREITAS DO AMARAL, que sublinha a incoerncia lgica de quem est a enumerar valores ambientais positivos que quer proteger, e inclui nessa lista dois que o so a paisagem e o patrimnio e um que no o a poluio. A poluio no um valor ambiental a proteger, obviamente uma ofensa aos valores ambientais protegidos. Este um dos exemplos (e dos mais flagrantes) da m tcnica jurdica desta lei (cfr. Direito Administrativo e Direito do Ambiente, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Territrio, n. 2, Maro 1996, p. 10). 26 Ficando-se sem perceber a que realidade ou contexto pertencem estes componentes antropognicos. 27 Nos termos do artigo 26., n. 1 da LBA, em territrio nacional ou rea sob jurisdio portuguesa proibido lanar, depositar ou, por qualquer outra forma, introduzir nas guas, no solo, no subsolo ou na atmosfera efluentes, resduos radioactivos e outros produtos que contenham substncias ou microrganismos que possam alterar as caractersticas ou tornar imprprios para as suas aplicaes aqueles componentes ambientais e contribuam para a degradao do ambiente. Voltar ao ndice
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das quais absolutamente cruciais ao devir colectivo. Pelo que, salvo melhor opinio, pouco avisado proibir genericamente a poluio. certo que a LBA, embora proba todas as condutas poluentes no n. 1 do artigo 26., tambm prev, no n. 3 do mesmo preceito, que h limites de tolerncia admissvel para a presena de elementos poluentes no meio-ambiente, a definir por diploma regulamentar. Ao afirm-lo, a LBA est a reconhecer que a poluio no , afinal de contas, algo que possamos banir ou dispensar por completo. Mas est tambm a entrar em contradio. De facto, no faz muito sentido proibir de forma genrica e transversal toda a poluio para, em acto contnuo, assumir que alguma dessa poluio ter de ser legalmente tolerada. Pois se proibida, no deveria ter que ser tolerada; e se, por determinao legal ou regulamentar, tem que ser tolerada, ento no se pode dizer que seja juridicamente proibida. Em suma, parece-nos haver um problema na forma como a LBA em vigor regula a poluio. E, acima de tudo, parece-nos errado que a emisso de substncias poluentes seja proibida de forma cega. Claro est que a poluio deve ser combatida. As nossas palavras no devem ser interpretadas como qualquer espcie de conformao ou desistncia na luta contra a poluio. A poluio uma realidade nefasta e indesejvel, que deve ser comprimida ao mnimo indispensvel. O que sucede que esse mnimo nunca poder ser suprimido ou afastado. Isto , haver sempre e necessariamente um nvel residual de poluio que tem de ser tolerado28. No h como escamote-lo. Nestes termos, as actividades poluentes no podem ser objecto de uma proibio absoluta e irrestrita. Mas ento como deve ser juridicamente tratada e regulada, na LBA, a poluio? Deve ser limitada? Condicionada? Prevenida? Controlada? Licenciada? Tolerada? Mitigada ou minimizada? Compensada? Ressarcida? Julgamos que a resposta a estas dvidas depende, antes de mais, do que se entenda por poluio. impossvel chegar a concluses firmes quanto ao tratamento jurdico da poluio sem antes aferir e delimitar com rigor o prprio conceito de poluio.
3. CONCEITO DE POLUIO
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Tudo est em saber que nvel esse ou, noutros termos, qual a intensidade da poluio tolerada. Voltar ao ndice
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Quase todos os dias lidamos com o conceito de poluio e o usamos de forma mais ou menos banal ou corriqueira. Mas, na verdade, este conceito no assim to bvio. Para o demonstrar, nada melhor que apreciarmos alguns casos dbios ou de fronteira. Por exemplo, deve ser considerada poluio a construo de uma barragem, que resultar na deteriorao da qualidade da gua num determinado rio? E a destruio de ninhos, impedindo a nidificao de aves protegidas, um acto poluente? A este propsito, recordamos que nas Berlengas, de modo a assegurar o equilbrio do ecossistema, foi intencionalmente envenenado um nmero muito considervel de gaivotas estaremos aqui perante um acto de salvaguarda ecolgica ou de barbrie? E, em qualquer dos casos, tendo havido uma matana de espcies selvagens por efeito da aco humana, no poderemos falar em poluio? Porm, se a resposta for afirmativa, seremos forados a concluir que a poluio tambm pode actuar em benefcio do ambiente, o que algo estranho e difcil de encaixar. Outro aspecto igualmente controverso e duvidoso prende-se com as situaes tipicamente lesivas do meio-ambiente mas que, in concreto, no produzem quaisquer danos ecolgicos. Pensemos, por exemplo, num derrame acidental de produtos qumicos ou de metais pesados que, ocorrendo numa superfcie impermeabilizada, no atinge os lenis freticos e, portanto, no provoca consequncias de maior. Num caso como este, ser que podemos classificar o derrame como poluente? Pelo contrrio, cremos que no haver dvidas que a descarga ilegal de esgotos ou de efluentes txicos num meio aqutico de uso pblico constitui uma actuao poluente. Mas se essa descarga for legal e devidamente autorizada deixar, por esse facto, de ser considerada poluente? Estamos em crer, tambm, que a deposio de entulho numa rea classificada deve ser vista como uma forma de poluio. A semelhante concluso chegaremos, provavelmente, se pensarmos numa famlia que, aps um piquenique na praia, deixa para trs um lastro de resduos. Mas o mesmo poder dizer-se de algum que, no meio da cidade, atira pouco civilizadamente um pedao de papel para o cho ou uma garrafa vazia pela janela? E se, pura e simplesmente, no procedermos separao do lixo para reciclar, estaremos a poluir? Uma casa com electrodomsticos antigos, energeticamente ineficientes e que libertam substncias destruidoras da camada de ozono, uma instalao
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poluente? Ento e algum que se esquece das luzes acesas durante toda a noite, deve considerar-se que est poluir o ambiente com todas as consequncias que da decorrem, designadamente a aplicao do regime de proibio constante da LBA? O que nos leva a outro problema, de mbito mais vasto. Como sabido, um dos principais desafios ambientais da actualidade prende-se com o aquecimento do planeta. Contudo, h quem sustente que o efeito de estufa no pode ser classificado como poluio, uma vez que, por um lado, um processo natural (e, de resto, indispensvel vida humana) e, por outro lado, a oscilao da temperatura cclica e recorrente 29. H mesmo quem defenda que o CO2 no constitui uma substncia poluente, visto que uma consequncia normal da respirao e um elemento essencial fotossntese. Para alm de que as mais gravosas manifestaes das alteraes climticas consistem, na sua maioria, em fenmenos naturais (cheias, tufes, secas, etc.). Todavia, o que certo que o aumento da concentrao de gases com efeito de estufa na atmosfera, por efeito da industrializao, tem vindo a provocar uma subida da temperatura mdia na superfcie terrestre, desestabilizando o funcionamento de muitos ecossistemas e introduzindo mudanas estruturais no comportamento do planeta, com consequncias potencialmente devastadoras para o ambiente e para a humanidade. Como tal, no podemos fechar os olhos a este flagelo, desprez-lo ou trat-lo como um mero acontecimento natural. De todo o modo, no sendo um simples e comum acontecimento natural, ser de verdadeira e prpria poluio que se trata? Idntico raciocnio se pode efectuar relativamente a outras problemticas ambientais hodiernas, como a perda de biodiversidade ou a profuso de organismos geneticamente modificados. A extino de uma espcie em risco constitui, a se, um tipo de poluio? Quer dizer, o desaparecimento dessa espcie poder eventualmente resultar da contaminao do respectivo habitat, mas ser que a extino propriamente dita representa um acto de poluio? E o cultivo de milho transgnico consiste numa actividade poluente? Todos estes exemplos destinam-se a ilustrar a dificuldade que existe em definir o que seja a poluio. daqueles conceitos que utilizamos amide, sem grandes sobressaltos ou hesitaes semnticas, mas que, quando paramos para pensar neles, nos apercebemos que no so assim to cristalinos quanto julgvamos.
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Por isso muita gente tem dificuldade em aceitar que a subida de alguns graus nos termmetros possa ser vista, em si mesma, como um exemplo de poluio. Voltar ao ndice
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E assim, tanto no plano da linguagem corrente ou do sentimento comum, como tambm no plano tcnico-cientfico. Ou mesmo no plano especfico da dogmtica jurdica, que aquele que aqui mais directamente nos interessa. Com efeito, possvel encontrar na lei diferentes definies ou aproximaes ao conceito de poluio que, como iremos constatar, no se mostram inteiramente coincidentes. O artigo 21., n. 1 da actual LBA determina que so factores de poluio do ambiente e degradao do territrio todas as aces e actividades que afectam negativamente a sade, o bem-estar e as diferentes formas de vida, o equilbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais e transformados, assim como a estabilidade fsica e biolgica do territrio. Estamos aqui em presena de um macro-conceito de poluio, significativamente amplo e aberto, onde cabem todos ou quase todos os fenmenos perturbadores do bem-estar vivencial e do regular funcionamento da natureza, independentemente da sua intensidade, da forma como se manifestam, do tipo de efeitos que provocam ou do meio sobre o qual incidem. Mas logo o n. 2 do mesmo preceito cuida de restringir tal entendimento, ao identificar como causas de poluio todas as substncias e radiaes lanadas no ar, na gua, no solo e no subsolo que alterem, temporria ou irreversivelmente, a sua qualidade ou interfiram na sua normal conservao ou evoluo. Percebemos, assim, que a poluio que o legislador tem em mente versa apenas sobre determinados meios (ar, gua, solo e subsolo) 30 e consiste num mecanismo de degradao do estado ou da qualidade desses mesmos meios naturais. Em sentido prximo, o artigo 2., alnea o) do regime do licenciamento ambiental (constante do Decreto-Lei n. 173/2008, de 26 de Agosto) descreve a poluio como a introduo directa ou indirecta, em resultado de aco humana, de substncias, vibraes, calor ou rudo no ar, na gua ou no solo, susceptveis de: i) Prejudicar a sade humana ou a qualidade do ambiente; ii) Causar deterioraes dos bens materiais; ou iii) Causar entraves, comprometer ou prejudicar o uso e fruio e outros usos legtimos do ambiente. Por estranho que possa parecer, esta definio simultaneamente mais pormenorizada e menos completa. Abarca tanto substncias, como vibraes, como ainda o calor 31 e at o rudo (incluindo portanto a poluio sonora). Mas, em compensao, no menciona as radiaes, nem o subsolo. Por outro lado, esta definio especifica melhor quer as causas, quer os efeitos da poluio. Mas ao faz-lo, acaba por chegar a resultados
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Que no esgotam o elenco de componentes ambientais naturais reconhecidos pela prpria LBA, onde tambm pontuam a luz, a flora e a fauna (vd. artigo 6.). 31 Indcio de que o aquecimento global dever mesmo ser configurado como um tipo de poluio. Voltar ao ndice
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surpreendentes, como o facto de incluir no conceito de poluio a simples deteriorao de bens materiais sem qualquer conotao ecolgica. Para alm das disposies citadas, existem ainda outros regimes jurdicos, designadamente de mbito sectorial (sobre a qualidade da gua, do ar, etc.), que tambm contm definies embora mais circunscritas, parcelares ou segmentadas de poluio. Em face de todos estes dados, algo confusos, errticos e at divergentes, julgamos que a estratgia mais adequada consiste em proceder a um levantamento metdico das vrias dvidas e interrogaes que o conceito de poluio suscita, procurando esclarec-las uma a uma, de modo a nos irmos aproximando, passo a passo, do seu real significado. o que faremos de seguida, recorrendo a uma bateria de perguntas. Primo, a poluio necessariamente antropognica? Isto , toda a poluio tem origem humana ou poder decorrer tambm de causas naturais? A definio constante do artigo 21. da LBA deixa esta matria em aberto, no tomando posio. Mas o que certo que a LBA inclui a poluio entre os componentes ambientais humanos, pelo que seguramente lhe atribui um carcter antropognico. J a definio constante do regime jurdico do licenciamento ambiental, que acabmos de citar, no deixa margem para dvidas, referindo expressamente que a poluio um resultado da aco humana. E os projectos de reviso da LBA, o que prevem a este propsito? Na proposta de lei apresentada pelo XVIII Governo, existem indcios contraditrios: num local, a poluio mencionada a par de outras ameaas, as quais podem ter origem humana ou natural32; noutro local, porm, diz-se que a poltica de ambiente tem como objectivo a preveno e o controlo da poluio proveniente das actividades humanas33. O projecto-lei do PCP peremptrio ao configurar a poluio como o conjunto dos efeitos negativos provocados directa ou indirectamente pela aco humana na natureza []34. Tal como o projecto-lei do CDS, que reproduz os exactos termos utilizados no regime do licenciamento ambiental, afirmando que a poluio um resultado da aco humana 35. Na mesma linha, o projecto-lei do PEV chega ao ponto de qualificar expressamente a poluio como um
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Cfr. artigo 5., n. 2. Cfr. artigo 12., n. 1. Cfr. artigo 5., alnea g). Cfr. artigos 5., n. 1, alnea h) e 23., n. 1. Voltar ao ndice
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componente antropognico36. J o projecto-lei do BE, pelo contrrio, admite que as substncias poluentes possam ter origem natural ou antrpica37. Globalmente, cremos que no obstante algumas hesitaes parece haver uma inclinao maioritria no sentido de considerar que a poluio necessariamente resultado (directo ou indirecto) de uma conduta humana. Ora, esta uma concluso da maior importncia, j que h inmeros factores naturais que podem ser danosos para o ambiente mas que, segundo ficamos agora a saber, no devem ser qualificados como poluentes. Pensemos, por exemplo, num longo perodo de seca ou numa enxurrada repentina e imprevisvel. Tanto uma como outra tm efeitos adversos sobre a estrutura ecolgica, provocando a morte de espcies e a destruio de habitats. O mesmo se diga quanto ao assoreamento (que pode ocorrer por causas naturais) da ligao entre uma laguna ou um paul e o mar, impedindo a oxigenao das guas e, consequentemente, destruindo um dos mais ricos ecossistemas que existem. Ou, em termos mais prosaicos, podemos ainda referir o metano libertado pelo metabolismo normal do gado, que um dos gases com maior efeito de estufa. De acordo com o entendimento agora apurado, nenhum destes exemplos pode ser descrito como um facto poluente e, consequentemente, nenhum deles fica sujeito ao regime jurdico aplicvel poluio. O que, de resto, parece lgico, j que grande parte desse regime proibio, necessidade de autorizao administrativa prvia, fixao de valores-limite, etc. no est pensado para se aplicar a fenmenos naturais. Secundo, a poluio deve ser aferida pela leso da sade humana ou pela degradao dos bens ambientais? Isto , deve a poluio ser encarada numa perspectiva antropocntrica ou ecocntica? Esta questo mais pacfica. At porque, quer os instrumentos legais em vigor 38, quer as iniciativas legislativas de reviso da LBA j apresentadas 39 coincidem na resposta a dar: ambas as perspectivas so relevantes. Isto , tanto a afectao da sade e do bem-estar, como a perturbao do equilbrio e perenidade dos ecossistemas ou da estabilidade fsica e biolgica do territrio podem ser reflexo de uma actuao poluente.
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Cfr. artigo 15., alnea c). Cfr. artigo 5., alnea p). 38 o caso do artigo 21. da LBA e do artigo 2., alnea o) do regime jurdico do licenciamento ambiental. 39 Cfr. artigos 6., n. 2, alnea g) e 23., n. 1, alnea a) do projecto-lei do PSD; artigo 5., alnea g) do projecto-lei do PCP; artigo 5., n. 2, alnea j) do projecto-lei do PEV; artigo 21., n. 1 do projecto-lei do BE; e artigos 5., n. 1, alnea h) e 23., n. 1 do projecto-lei do CDS. Voltar ao ndice
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Tertio, qual o substrato da poluio? Quando falamos de poluio estamos a referirnos a qu exactamente? Ou, de forma porventura mais rigorosa, qual a natureza jurdica do quid poluio? A este respeito, os dados normativos so bastante dspares e, como tal, h que considerar diferentes hipteses. Uma primeira hiptese consiste em configurar a poluio como um objecto ou uma coisa, isto , com dimenso real. Nesta perspectiva, a poluio vista como um conjunto de substncias com determinadas caractersticas, designadamente com a potencialidade de gerar efeitos nocivos sobre a sade humana ou o meio-ambiente. este o entendimento que resulta, por exemplo, da legislao relativa qualidade do ar40. Uma segunda hiptese consiste em configurar a poluio como um comportamento, uma conduta ou uma aco. Encontramos ecos desta ideia no regime do licenciamento ambiental onde, como vimos supra, a poluio definida como a introduo directa ou indirecta, em resultado de aco humana, de substncias, vibraes, calor ou rudo no ar, na gua ou no solo [] 41; tambm na Lei da gua42 e no projecto de reviso da LBA apresentado pelo CDS43, que contm definies praticamente idnticas a esta; e ainda no projecto do PSD, que se refere poluio como a libertao de elementos, substncias ou materiais fsicos, qumicos ou biolgicos []44; ou, por fim, no projecto do BE, que menciona a libertao ou introduo no ambiente de matria, em qualquer dos seus estados, que cause modificao no ambiente na sua composio natural ou a degrade45. Uma terceira hiptese consiste em configurar a poluio como uma ameaa. o caminho seguido pela proposta de lei do XVIII Governo 46. Devemos confessar, no entanto, que temos as maiores reservas quanto a este entendimento. Desde logo porque, ao conceber a poluio como uma ameaa, aproxima-a dos conceitos de perigo ou de risco, que so algo de radicalmente distinto. Depois, e sobretudo, porque segundo cremos a poluio no uma susceptibilidade ou uma eventualidade, antes pressupe a respectiva consumao. Se a poluio for
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Cfr. artigo 4., alnea qq) do Decreto-Lei n. 78/2004, de 3 de Abril, que define o regime de preveno e controlo das emisses poluentes para a atmosfera; artigo 2., alnea ee) do Decreto-Lei n. 102/2010, de 23 de Setembro, que traa o regime de avaliao e gesto da qualidade do ar ambiente. 41 Cfr. artigo 2., alnea o) do Decreto-Lei n. 173/2008, de 26 de Agosto. 42 Cfr. artigo 4., alnea tt) da Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro. 43 Cfr. artigo 5., n. 1, alnea h) do projecto-lei do CDS. 44 Cfr. artigo 6., n. 2, alnea g) do projecto-lei do PSD. 45 Cfr. artigo 5., alnea q) do projecto-lei do BE. 46 Cfr. artigo 5., n. 2 da referida proposta de lei. Voltar ao ndice
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meramente potencial, ento no h verdadeira poluio, mas apenas um risco de poluio. Uma quarta hiptese consiste em configurar a poluio como um resultado, um efeito ou um impacto. o que se vislumbra no projecto de reviso da LBA apresentado pelo PCP, onde a poluio descrita como o conjunto dos efeitos negativos provocados directa ou indirectamente pela aco humana na natureza []47; e tambm no projecto do PEV, que trata a poluio como o resultado de aces e actividades que afectam negativamente o ambiente []48. Contudo, quer-nos parecer que nem todos os impactos ambientais constituem formas de poluio. Por exemplo, um parque elico tem impactos significativos sobre o meio envolvente os quais, alis, tm obrigatoriamente de ser analisados e ponderados, por fora do regime legal da avaliao de impacte ambiental 49 mas no pode ser considerado uma fonte de poluio. E o mesmo se diga acerca da instalao de uma linha de alta tenso ou de um gasoduto. Ou at da construo de uma ETAR que, no obstante os seus bvios benefcios para o ambiente, pode tambm ter impactos nefastos que impliquem a necessidade de uma prvia avaliao ambiental. Noutro prisma, imaginemos que algum introduz num parque natural uma espcie predatria no autctone, alterando o frgil equilbrio dessa rea protegida. Os danos ecolgicos so evidentes, mas tambm no se trata propriamente de poluio. Veremos se toda a poluio causa um impacto ambiental, mas seguramente no possvel sustentar que todos os impactos ambientais tm carcter poluente. Uma quinta e ltima hiptese consiste em configurar a poluio como um estado ou uma qualidade. Esta concepo encontra-se plasmada na prpria LBA em vigor, quando a se refere que so causas de poluio do ambiente todas as substncias e radiaes lanadas no ar, na gua, no solo e no subsolo que alterem, temporria ou irreversivelmente, a sua qualidade ou interfiram na sua normal conservao ou evoluo50; tambm no Brasil, a Lei que estabelece a Poltica Nacional do Meio Ambiente define poluio como a degradao da qualidade ambiental []51.
47 48
Cfr. artigo 5., alnea g) do projecto-lei do PCP. Cfr. artigo 5., n. 2, alnea j) do projecto-lei do PEV. 49 Cfr. o Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro. 50 Cfr. artigo 21., n. 2 da LBA. Esta formulao mantida em vrios dos projectos de reviso da LBA, designadamente pelo artigo 23., n. 1, alnea b) do projecto-lei do PSD e pelo artigo 21., n. 2 do projecto-lei do BE. 51 Cfr. artigo 3., inciso III da Lei n. 6.938, de 31 de Agosto de 1981. Voltar ao ndice
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De
acordo
com
este
entendimento,
portanto,
poluio
consiste
na
contaminao ou deteriorao de um meio que se encontrava em estado puro ou, pelo menos, menos impuro. E por actividade poluente deve entender-se uma actuao humana que opera, directa ou indirectamente, uma transformao qualitativa em sentido negativo, obviamente do sistema ecolgico. Pela nossa parte, devemos referir que nos parece um entendimento particularmente adequado, na medida em que os esforos de combate poluio se destinam, precisamente, a salvaguardar as caractersticas naturais e a qualidade do meio ambiente, evitando ou limitando a sua degradao 52. Quarto, a poluio pode recair sobre todo e qualquer meio? Ou, pelo contrrio, versa apenas sobre determinados componentes ambientais? Se recuperarmos os vrios exemplos que fomos usando ao longo deste texto, possvel detectar um trao comum: nenhum dos casos que consensualmente podem ser qualificados como casos de poluio abrange a perda de biodiversidade. Situaes como o abate de sobreiros ou a matana de focas, por exemplo, constituem indiscutivelmente atentados ecolgicos mas no costumam ser tratadas como manifestaes poluentes. Realmente, olhando para o enquadramento normativo da poluio, constatamos que este apenas inclui a leso de alguns componentes ambientais. O artigo 21., n. 2 da actual LBA, j vrias vezes citado, a este respeito absolutamente sintomtico: apresentam-se a como causas da poluio todas as substncias e radiaes lanadas no ar, na gua, no solo e no subsolo, no se fazendo qualquer referncia nem luz, nem flora, nem fauna (as quais, todavia, so tambm reconhecidas pela prpria LBA como componentes ambientais naturais). Idntico panorama se encontra, de resto, em vrios dos projectos de reviso da LBA at ao momento conhecidos53. Pelo que, em suma, tudo indica que a poluio no abarca toda e
52
No por acaso, o Captulo V do projecto-lei do PCP tem por epgrafe conteno da contaminao do ambiente. 53 Cfr. o artigo 18., n. 1 do projecto-lei do PEV e o artigo 21., n. 2 do projecto-lei do BE, que so praticamente decalcados do artigo 21., n. 2 da LBA, citado no texto. Tambm o projecto-lei do PSD contempla uma norma muito semelhante, embora um pouco mais abrangente. Trata-se do artigo 23., n. 1, alnea b), que, para alm da afectao do ar, da gua, do solo e do subsolo, faz ainda referncia a outros componentes ambientais, como o litoral e a plataforma continental (mas, ainda assim, sem incluir a flora e a fauna). De igual modo, tal como se encontra definida no regime jurdico do licenciamento ambiental, a poluio s diz respeito ao ar, gua e ao solo (cfr. artigo 2., alnea o) do Decreto-Lei n. 173/2008, de 26 de Agosto). Entendimento semelhante encontramos nos artigos 5., n. 1, alnea h) e 23., n. 1 do projecto-lei do CDS. Em sentido contrrio, porm, podemos referir o artigo 12. da proposta de lei do XVIII Governo, que fala em efeitos nefastos para os valores ambientais, sem os descriminar; o artigo 23., n. 3, alnea b) do projecto-lei do PSD, que prev a fixao de limites de Voltar ao ndice
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qualquer
ofensa
ecolgica
e,
em
concreto,
no
abrange
(pelo
menos
directamente) a destruio de espcies da flora ou da fauna. O que, alis, at faz algum sentido se admitirmos como se disse supra que a poluio consiste numa forma de contaminao. Esta ideia de contaminao, como degradao do estado ou deteriorao das propriedades e atributos de um meio natural, adequa-se particularmente bem ao meio aqutico, ao meio atmosfrico e at ao solo, que admitem diferentes gradaes de qualidade. No limite, e com algum esforo, o rudo pode ainda ser visto como uma forma de contaminao da falar-se em poluio sonora. Mas j no a perda de biodiversidade, que consiste na eliminao total e irreversvel de um ou mais espcimes e no na transformao das caractersticas de um certo meio levando-o a transitar para um estado ou nvel qualitativo menos bom54. Quinto, a poluio um conceito de facto ou de direito? A este propsito, h que analisar duas questes distintas. Em primeiro lugar, a questo de saber se as emisses lcitas (isto , que se contenham dentro do valorlimite de emisso legal ou administrativamente fixado) integram ou no o conceito de poluio. E, em segundo lugar, a questo de saber se o qualificativo de poluente depende ou no da ultrapassagem de algum limiar de intensidade ou lesividade. Vejamos, ento. Quanto ao primeiro ponto, o ordenamento jurdico remete-nos em diferentes direces. Para o Direito Penal, por exemplo, s integram o tipo penal de poluio 55 as condutas lesivas do ambiente que no observem as disposies legais, regulamentares ou obrigaes impostas pela autoridade competente 56. Donde se retira, a contrario, que as emisses devidamente autorizadas no constituem, para este efeito, factos poluentes. Contudo, em sentido contrrio, podemos referir o
tolerncia admissvel da presena de elementos poluentes na atmosfera, gua, solo e seres vivos (sublinhado nosso); e o artigo 5., alnea p) do projecto-lei do BE, que descreve como poluente toda a matria, energia ou combinao destas, de origem natural ou antrpica, que ao libertar-se ou actuar sobre a atmosfera, gua, solo, flora, fauna ou qualquer outro elemento do ambiente, altere ou modifique a sua composio natural ou a degrade. 54 Porm, de acordo com esta lgica, a luz a admitir que esta deva ser considerada um componente ambiental, o que duvidoso tambm deveria poder ser objecto de poluio, uma vez que passvel de gradaes e o seu estado pode ser afectado por comportamentos humanos anti-ecolgicos (se bem que, em bom rigor, o conceito de contaminao no se aplica aqui directamente). Problemtica continua a ser a qualificao a dar ao aquecimento global. Porm, se entendermos o clima como um meio natural, cujo estado ou qualidade pode ser alterado negativamente, ento cremos que as alteraes climticas devero ser consideradas uma modalidade de poluio. 55 Previsto e punido pelos artigos 278. e 279. do Cdigo Penal. 56 a conhecida dependncia ou acessoriedade administrativa do direito penal do ambiente. Voltar ao ndice
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princpio do poluidor-pagador, segundo o qual toda a poluio deve implicar um custo, independentemente de ser ou no autorizada (alis, diga-se mesmo que ser difcil impor a aplicao do princpio do poluidor-pagador a emisses poluentes no autorizadas). Por fim, e a ttulo decisivo, basta atender ao regime do licenciamento ambiental, atravs do qual a Administrao fixa, para cada instalao, os respectivos valores-limite de emisso de substncias poluentes. Daqui decorre que mesmo as emisses lcitas isto , que se contenham dentro dos limites autorizados pela Administrao so qualificadas pela lei como poluentes. Quanto ao segundo ponto, o facto de a Administrao fixar valores-limite de poluio significa tambm que, abaixo desse limite, continua a haver poluio. Simplesmente, uma poluio tolerada, que todos temos de suportar. H quem use ainda o conceito de poluio residual, para designar aquele nvel mnimo de poluio absolutamente incomprimvel com o qual temos de nos conformar, j que uma decorrncia inevitvel das mais bsicas actividades humanas (pensemos, por exemplo, na poluio provocada pelo escape dos automveis: por mais eficientes e ecolgicos que estes sejam, haver sempre a libertao de alguma quantidade de gases poluentes). Ora, quer num caso, quer noutro, a poluio, mesmo que seja pouco intensa e inelutvel, no deixa de ser poluio. Pelo que, em suma, no existe qualquer limiar legal ou administrativo a partir do qual se considere que passa a haver poluio; o que existem limiares a partir dos quais a poluio deixa de ser admissvel ou tolervel. Aqui chegados, e depois de abordadas vrias dimenses do conceito de poluio, a verdade que tal como avismos no incio do presente texto continuamos a ter mais dvidas que certezas. H ainda diversos aspectos do fenmeno poluente que continuam por esclarecer ou em relao aos quais as respostas no so unvocas e consensuais. Mas, pelo menos, uma concluso julgamos estar em condies de formular: poluio no sinnimo de dano ambiental. Quer na sua extenso, quer na sua natureza, estamos perante realidades distintas. Realidades que se entrecruzam e sobrepem parcialmente, mas que no so a mesma coisa. Com efeito, h trs caractersticas de que, em princpio, a poluio se reveste que no esto necessariamente presentes na noo de dano ambiental 57. Em primeiro lugar, ao que tudo indica, a poluio equivale a uma forma de contaminao.
57
Utilizamos aqui o conceito de dano ambiental em sentido amplo, isto , sem cuidar de atender distino clssica na doutrina entre danos ambientais (ou danos por via do ambiente) e danos ecolgicos puros. Voltar ao ndice
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Logo, no abrange toda e qualquer leso ecolgica, mas apenas aquelas que consistem na modificao das propriedades ou atributos de um determinado meio natural conduzindo deteriorao da sua qualidade ou degradao do seu estado. Em segundo lugar, como tambm tivemos oportunidade de constatar, a poluio versa apenas sobre determinados componentes ambientais (designadamente o ar, a gua, o solo e o subsolo), ao passo que os danos ambientais podem recair sobre outros elementos da natureza, como a flora ou a fauna58. Em terceiro e ltimo lugar, a poluio, para o ser, no carece de ultrapassar qualquer limiar de intensidade. Por mais irrisrias e tolerveis que sejam, as emisses no deixam, por esse facto, de ser consideradas poluentes. J os danos ambientais apenas adquirem relevncia qua tale se atingirem um determinado patamar mnimo de gravidade. Alis, nos termos do regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais, exige-se expressamente que esses danos tenham efeitos significativos59. Assim, podemos ter casos de dano ambiental sem que se verifique qualquer poluio e, inversamente, casos de poluio sem que ocorra um dano ambiental. Para o demonstrar, iremos de seguida recorrer a alguns exemplos. Imagine-se que um petroleiro embate num recife de coral, destruindo-o parcialmente, mas sem dar origem a um derrame 60. Nesta hiptese, no h contaminao, logo no h poluio, embora haja um bvio dano ambiental. Noutro contexto, pensemos na construo de um dique que impede a migrao sazonal de certa espcie de peixes; ou num incndio florestal, exemplo infelizmente bastante comum. Nestes casos tambm no h poluio, uma vez que a ofensa
58
Em bom rigor, porm, se atendermos ao conceito de danos ambientais que resulta do artigo 11., n. 1, alnea e) do RJRDA, este (embora inclua os danos s espcies e habitats naturais protegidos) tambm no abarca a leso de todos os componentes ambientais e, nomeadamente, no abrange de forma inexplicvel os danos ao ar ou atmosfera. Para uma crtica desta estranha omisso, cfr. CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade Civil por Dano Ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, cit., pp. 250 e 251; e TIAGO ANTUNES, Da natureza jurdica da responsabilidade ambiental, in Actas do Colquio A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental , disponvel em http://www.icjp.pt/system/files/files/ebook/ebook_completo2/ICJP_ebook_ResponsabilidadeCivilporDanoAmbiental_isbn2.pdf, p. 129-130 (este texto foi tambm recentemente publicado nos Cadernos O Direito, n. 6, 2011, Temas de Direito do Ambiente). 59 Cfr. as vrias subalneas do artigo 11., n. 1, alnea e) do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho. Sobre este assunto, cfr. o nosso Da natureza jurdica da responsabilidade ambiental, cit, p. 129. 60 Este exemplo foi retirado de DAVID ONG, The Relationship between Environmental Damage and Pollution: Marine Oil Pollution Laws in Malaysia and Singapore, in MICHAEL BOWMAN & ALAN BOYLE (editors), Environmental Damage in International and Comparative Law: Problems of Definition and Valuation, p. 194. Voltar ao ndice
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ecolgica incide sobre elementos da fauna e da flora, mas no deixa de haver dano ambiental. Em sentido inverso, suponhamos uma suinicultura que efectua descargas de efluentes no tratados para o rio, mas f-lo ao abrigo de uma autorizao excepcional e, de todo o modo, em quantidades insuficientes para matar os peixes ou tornar a gua insalubre. Neste cenrio, a poluio indiscutvel, mas os seus efeitos so de tal forma insignificantes que no resultam propriamente num dano ambiental (e muito menos num dano ilcito, gerador de qualquer eventual obrigao ressarcitria). Podemos ainda referir a utilizao de um pesticida qumico que fique impregnado no solo, alterando as suas propriedades, mas que no afecte, nem as culturas a plantadas, nem a sade humana, apenas matando espcies parasitrias. Tambm aqui existe poluio mas discutvel que haja, pelo menos de forma imediata e notria, um dano ambiental. Fica assim devidamente demonstrado que nem tudo o que polui representa um dano para o ambiente e nem tudo o que lesa o ambiente se pode configurar como poluio. REGIME JURDICO DA POLUIO Com base na anlise que levmos a cabo em torno do conceito de poluio, cabe-nos agora ponderar qual o tratamento jurdico que lhe deve estar reservado. Mais uma vez salientamos que no se trata de estudar todo o regime jurdico da poluio, nas suas vrias facetas e manifestaes sectoriais, mas apenas de apurar em que termos deve a poluio ser configurada por um diploma de mbito generalista e fundacional como a lei de bases do ambiente. Desde logo, dever a poluio ser vista como uma espcie de anti-Cristo, isto , como a anttese ou a Nmesis do ambiente? Estar a poluio para o Direito do Ambiente como o mal est para a Moral? Ou, pelo contrrio, deve a poluio ser vista como uma realidade indesejada mas, em larga medida, inevitvel e, at um certo ponto, passvel de ser tolerada? Afinal de contas, no a poluio independentemente do seu carcter nefasto e potencialmente danoso uma consequncia normal da nossa vivncia em sociedade e um elemento integrante do universo tal como o conhecemos?
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Como vimos supra, a LBA em vigor fornece a este propsito indicaes contraditrias. Por um lado, qualifica a poluio como um componente ambiental humano, dando a entender que a mesma faz parte do meio-ambiente. Por outro lado, probe toda a poluio, em qualquer local, quantidade ou feitio (embora depois admita que essa mesma poluio tem de ser tolerada at certo ponto). Importa, pois, esclarecer, de uma vez por todas, qual o estatuto jurdico que a poluio deve ter. E, a este respeito, cremos que h trs grandes hipteses a considerar. Primo, um regime de proibio genrica acompanhado da previso de limites de tolerabilidade da poluio. , como sabemos, o regime que resulta do artigo 26., n.s 1 e 3 da LBA. Mas no s. Tambm o artigo 23. do projecto-lei do PSD prev, no seu n. 2, uma proibio genrica de poluir, acrescentando, na alnea b) do n. 3, que devem integrar o ordenamento jurdico interno normas que garantam eficazmente os limites de tolerncia admissvel da presena de elementos poluentes na atmosfera, gua, solo e seres vivos61. Na mesma linha, o artigo 18., n. 2 do projecto-lei do PEV probe genericamente a poluio e o n. 4 do mesmo preceito dispe que os respectivos limites de tolerncia sero objecto de regulamentao 62. No entanto, como j tivemos ocasio de referir, este regime, para alm de excessivamente radical, contraditrio nos seus prprios termos. Radical porque nem toda a poluio deve ser proibida. Pelo contrrio, h inmeras actividades poluentes que so absolutamente cruciais ao nosso bem-estar colectivo. Contraditrio porque a poluio, ou juridicamente proibida, ou legalmente tolerada, no podendo, em termos lgicos, ser ambas em simultneo. Secundo, um regime de proibio sob reserva de permisso. Isto , um regime em que os particulares no so titulares de qualquer direito a poluir, mas podem adquiri-lo por via de uma licena administrativa casustica. Tal licena, que consiste num tpico acto de polcia ambiental, apenas ser concedida aps uma criteriosa ponderao do grau risco de cada actividade poluente. Ao conceder a licena, que fixa valores-limite de emisso, a Administrao estar tambm a definir o limiar aceitvel de poluio, que todos devemos tolerar. Estamos aqui perante uma construo clssica do Direito Administrativo, cujas origens remontam a RANELLETTI e que, do ponto de vista dogmtico, apresenta bvias
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Depois, a alnea c) do mesmo n. 3 volta a falar em proibies e condicionamentos, mas estes de alcance especfico. 62 Contemplando igualmente uma proibio genrica de poluir, mas sem a previso de limites de tolerabilidade, cfr. o artigo 21., n. 3 do projecto-lei do BE e o artigo 23., n. 3 do projecto-lei do CDS. Voltar ao ndice
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virtualidades (designadamente evita a contradio nsita no regime da actual LBA). Contudo, duvidoso que ela possa ser adoptada como clusula geral destinada a abranger, de forma global, todas as manifestaes poluentes. que um regime de licenciamento administrativo apenas faz sentido quanto poluio emitida a partir de grandes instalaes fixas63. Mas h uma srie de outras actividades poluentes espordicas, difusas, no intencionais, de pequena escala, etc. que no se coadunam com esse regime. Justificar-se-ia, por exemplo, sujeitar a utilizao do prprio automvel ou certas prticas agrcolas a um processo de licenciamento ambiental? Julgamos, pois, que uma lgica de proibio sob reserva de permisso adequada para lidar com algum tipo de focos poluentes, mas no tem prstimo como regime geral da poluio. Tertio, um regime de preveno e controlo. Isto , um regime que passa por evitar, limitar, condicionar, minimizar e mitigar as emisses poluentes, mais do que proibi-las cegamente ou elimin-las in totum. Trata-se, sem dvida, de um regime mais realista e pragmtico, que no diaboliza a poluio mas no deixa de a combater, dentro dos limites do possvel e do desejvel. De resto, esta a lgica implcita no regime do licenciamento ambiental que alis, em bom rigor, consiste no regime da preveno e controlo integrados da poluio e at na prpria Constituio da Repblica Portuguesa, cujo artigo 66., n. 2, alnea a) no probe, antes manda prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos. Idntica abordagem encontramos plasmada no artigo 3. da Charte de lEnvironnement, que tem em Frana valor constitucional: Toute personne doit, dans les conditions dfinies par la loi, prvenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter l'environnement ou, dfaut, en limiter les consquences 64. No que diz respeito s iniciativas legislativas de reviso da LBA, este entendimento est espelhado no artigo 12., n. 1 da proposta de lei do XVIII Governo e no artigo 3., n. 1, alnea a) do projecto-lei do PSD. Pela nossa parte, julgamos que esta ltima perspectiva , indiscutivelmente, a mais correcta e adequada. No s a que melhor se compatibiliza com o parmetro constitucional portugus, como est isenta de todas as crticas formuladas supra. Ao assumir que a poluio existe e deve existir, no incorre em artificialismos bemintencionados mas irrealistas e impossveis de concretizar. No entanto, tambm no d carta branca aos poluidores, nem vacila nos esforos de combate poluio, procurando antes de mais preveni-la e, no sendo isso possvel, atenu-la. Parece63 64
No direito francs, trata-se do regime aplicvel s installations classes. Sublinhados nossos. Voltar ao ndice
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nos, em suma, um regime equilibrado e que procede a um enquadramento simultaneamente rigoroso e plausvel do fenmeno poluente.
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The (green) heart of the matter: a vertente procedimental da tutela do ambiente e a reviso da Lei de Bases do Ambiente Carla Amado Gomes1
0. Sobre a projectada reviso da LBA: uma reviso necessria ou intil?; 1. O "direito ao ambiente" e a sua dimenso procedimental (e processual); 1.1. Aspectos sistemticos; 1.2. Aspectos formais; 1.3. Aspectos materiais: i) direito de informao; ii) direito de participao; iii) direito de acesso justia
0. A Lei de Bases do Ambiente completou, em 2007, a confortvel idade de 20 anos (Lei 11/87, de 7 de Abril =LBA). Lei aprovada no hemiciclo parlamentar por larga maioria2, sofreu uma singela alterao (do artigo 45) ao longo das duas dcadas de vida (desencadeada pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, que aprovou o ETAF) 3, a qual se limitou a reflectir uma concluso a que jurisprudncia e doutrina haviam paulatinamente chegado: a de que os litgios ambientais no so forosamente privados e por isso no merecem invariavelmente a afectao jurisdio comum, antes se qualificam como privados ou pblicos consoante a natureza da relao jurdica que incorporam determinando essa natureza a jurisdio competente para o seu julgamento. Esta lei, certamente pela verdura das matrias reguladas, suscitou mixed feelings a Diogo FREITAS DO AMARAL, que sem embargo a considerar uma lei importante, lhe teceu severas numa apreciao preliminar que dela fez, em 1992 4 de entre as quais, a da indefinio do objecto "ambiente". J Joo PEREIRA REIS a apresentou como um texto marcante e inovador, "pelas portas que teve a coragem de abrir, pelos princpios gerais que soube consagrar e pela chamada de ateno que fez
Prof. Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Prof. Convidada da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa 2 Cfr. DAR, I, n 29, de 10 de Janeiro de 1987, pp. 1219 segs a lei mereceu apenas votos contra dos deputados do CDS e do deputado independente Borges de Carvalho. 3 O artigo 3/2/g) do DL 224-A/96, de 26 de Novembro (que aprovou um novo Cdigo de Custas Judiciais, hoje revogado pelo DL 34/2008, de 26 de Fevereiro) manteve a iseno de custas consagrada no artigo 44/1 da LBA logo, no operou qualquer alterao. 4 Diogo FREITAS DO AMARAL, Anlise preliminar da Lei de Bases do Ambiente, in SI, ns 241/243, 1993, pp. 43 segs. Voltar ao ndice
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para as grandes questes que hoje se colocam no domnio do direito do ambiente"5. No nos compete aqui fazer um balano da importncia da LBA no ordenamento jusambiental portugus a nossa tarefa circunscreve-se anlise da vertente procedimental da proteco do ambiente. No entanto, no poderamos furtar-nos, neste breve intrito, a observar que se, formalmente, a existncia da LBA foi determinante para a construo do edifcio legislativo ambiental que hoje temos, materialmente, os elementos que dela constam so, na verdade, pr-dados, independentes da vontade do legislador nacional 6. Com efeito, e por um lado, por fora da conjugao, desde 1982, entre os (ento) artigos 168/1/g), 9/e) e 66 da Constituio (=CRP), o tecido normativo a produzir deveria assentar num enquadramento inicial, fornecido por uma lei de bases da competncia relativa do Parlamento e o Tribunal Constitucional no deixou de o afirmar, em 1992, na declarao de inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, de duas normas do DL 321/83, de 5 de Julho, que pretensamente criara a Reserva Ecolgica Nacional "sem rede"7 (rectius: sem Bases). Por outro lado, todavia, a fora impulsionante da LBA revelou-se praticamente nula, com diplomas como o regime da avaliao de impacto ambiental (DL 186/90, de 6 de Junho), o regime da Rede Nacional de reas Protegidas (DL 19/93, de 23 de Janeiro), o regime da Reserva Ecolgica Nacional (DL 93/90, de 19 de Maro), o regime da licena ambiental (DL 194/00, de 21 de Agosto), a Rede Natura 2000 (DL 140/99, de 24 de Abril), a surgirem na sequncia do imperativo de transposio de normas eurocomunitrias, e no da injuno (?) de desenvolvimento no prazo de um ano contida no artigo 51 do diploma, "voto piedoso e tradicional que o nosso legislador tem por hbito inserir em diversos diplomas"8. No h como neg-lo: o legislador ambiental portugus refm do dirigismo promovido pelo Direito da Unio europeia e esse facto reduz decisivamente a importncia real da LBA. Atente-se em que, constituindo a poltica ambiental
Joo PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente, Anotada e Comentada, Coimbra, 1992, p. 5. Sobre a figura da Lei de Bases, veja-se Jorge MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, V, 4 ed., Coimbra, 2010, pp. 404 segs. 7 Acrdo do Tribunal Constitucional 368/92, que procede declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral das normas do diploma referido. A declarao prende-se com o facto de o diploma constituir uma interveno inovatria do Governo em matria de bases do sistema de proteco do ambiente, pertencente reserva da Assembleia da Repblica, e surge aps trs julgamentos de inconstitucionalidade em fiscalizao concreta. O texto do acrdo pode ler-se, acompanhado de anotao de Jos Joaquim GOMES CANOTILHO, na Revista de Legislao e Jurisprudncia , Ano 125, 1993, ns 3829/3830, pp. 121 segs. 8 Joo PEREIRA REIS, Lei de Bases, cit., p. 103.
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europeia uma poltica partilhada (artigo 4/2/e) do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia)9, a actuao legislativa obedece a uma lgica de preempo (baseada, certo, no princpio da subsidiariedade) no mbito da qual a Unio tem progressivamente ocupado o espao regulativo, a ponto de invadir o reduto da proteco penal atravs da directiva 2008/99/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro a qual obriga os Estados-membros a criar tipos penais para punir as infraces mais graves (com dolo ou negligncia grave) das normas ambientais eurocomunitrias at 26 de Dezembro de 2010. Esta dependncia, que contribuiu para erigir um completo e complexo edifcio legislativo, roa por vezes o servilismo, neutralizando os dados pretensamente fundadores da LBA. Tome-se como exemplo o recente regime da preveno e responsabilizao por dano ecolgico, aprovado pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, que reduziu o lote de bens ambientais naturais passveis de sofrer dano ecolgico gua, fauna e flora (os enunciados na directiva 2004/35/CE, do Parlamento e do Conselho, de 21 de Abril), deixando na sombra o ar, o solo e o subsolo, indicados no artigo 6 da LBA e desenvolvidos nos preceitos seguintes (artigos 8, 13 e 14, respectivamente)10. artigo 20/311. Em menor medida, mas no menos ilustrativo da impotncia substantiva da LBA, pense-se na extenso que o instituto da avaliao de impacto ambiental sofreu, na sequncia da reviso da directiva 85/337/CEE, do Conselho, de 3 de Maro pela directiva 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Maro, prolongando-se por uma fase posterior emisso da declarao de impacto ambiental ps-avaliao , alargamento que os artigos 30 e 31 da LBA no prevem. Ou compare-se a aparente rigidez (ressalvada a meno da renovao) do instrumento da licena ambiental, tal como desenhada no artigo 33 da LBA, com o regime decorrente do DL 173/2008, de 26 de Agosto, nomeadamente do artigo 20, onde se prev a Ou, no mesmo quadro legal, o esvaziamento da responsabilidade objectiva a que se reporta o artigo 41 da LBA atravs do esfngico
Ressalvada a proteco dos recursos biolgicos marinhos, que faz parte das competncias exclusivas, no mbito da poltica das pescas [artigo 3/1/d) do TFUE]. 10 Anote-se, contudo, o nosso esforo de parametrizao do DL 147/2008 pela LBA, propondo uma interpretao conforme a esta nomeadamente, conforme ao artigo 6 da LBA do lote de componentes ambientais naturais susceptveis de sofrer danos ecolgicos Carla AMADO GOMES, A responsabilidade civil por dano ecolgico. Reflexes preliminares sobre o novo regime jurdico institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho , in Textos dispersos de Direito do Ambiente, III, Lisboa, 2010, pp. 11 segs, 28. 11 Para a demonstrao desta afirmao, veja-se o nosso A responsabilidade civil, cit.,pp. 42-44.
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antecipao do termo final da licena com vista sua reviso, sinal da natureza mutante dos actos autorizativos ambientais12. Alm de refm do ordenamento jurdico europeu, o legislador da reviso deparase ainda com outros dois factores de constrangimento, de intensidade diversa. De uma banda, a questo da escolha do modelo que deve presidir reviso principiolgico ou regulatrio. De outra banda, o problema das pr-compreenses sobre o objecto do Direito do Ambiente, entalado entre uma amplitude de descaracteriza o ambiente em ambiance muito por culpa da voracidade do artigo 66/2 da CRP, que atrai para o seu seio realidades como o ordenamento do territrio, o urbanismo, o patrimnio cultural 13 e uma viso personalista que desvia a ateno do meio ambiente para o homem, enfraquecendo a sua coerncia e confundindo os seus objectivos. Se do modelo regulatrio o legislador pode libertarse facilmente, j o afastamento das pr-compreenses referidas lhe ser mais rduo, no s pela omnipresena do referente constitucional como pela ruptura fracturante que a sua ultrapassagem constituiria. Num contexto como este, no surpreende a questo formulada neste ponto introdutrio, sobre a necessidade ou inutilidade de reviso da LBA. A resposta depende da perspectiva: se falamos em termos formais, a reviso relevante, para pr a Lei de Bases de acordo com a legislao de desenvolvimento, esmagadoramente fruto dos indirizzos normativos da Unio Europeia; se pensamos numa perspectiva material, a reviso praticamente irrelevante em face da autntica autoregncia do Direito Ambiental da Unio Europeia. Cientes destas limitaes, vamos passar a tecer algumas consideraes sobre a vertente procedimental da proteco ambiental ou, por outras palavras, sobre o real significado da frmula do "direito ao ambiente" que a Constituio contempla no artigo 66/1 e que a LBA no deixa de reproduzir no artigo 40/4. Para tanto, deixaremos algumas reflexes sobre a desejvel insero sistemtica, na LBA, dos direitos procedimentais (1.1.), sobre o significado da sua consagrao formal ( 1.2.) e sobre a materialidade que lhes deve subjazer (1.3.). 1. conhecido o nosso pensamento sobre a ausncia de densidade do "direito ao ambiente" e, por conseguinte, a sua inexistncia enquanto direito autnomo. A
Cfr. o nosso Risco e modificao do acto autorizativo concretizador de deveres de proteco do ambiente, Coimbra, 2007, pp. 555-608. 13 Alando (teoricamente) a Lei de Bases do Ambiente a lei duplamente reforada: do ambiente no sentido estrito da alnea g) do n 1 do artigo 165 da CRP, e dos restantes objectos que contempla por fora da perspectiva ampla em que assenta.
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posio jurdica acolhida no n 1 do artigo 66 da CRP, na sua dimenso pretensiva, que acentuada pelo artigo 52/3/a) da CRP, traduz-se em direitos de interveno, de cidadania, junto da Administrao e dos tribunais, a fim de defender um interesse de fruio colectiva14. A ideia-chave, como de resto o n 2 do artigo 66 no deixa de sublinhar, a de participao (faa-se tambm um paralelo com o artigo 65/5 da CRP, em matria de urbanismo e planeamento do territrio, grandezas prximas). Para a concretizao efectiva do direito participao ou seja, para a assimilao dos contributos fornecidos pelos fruidores do ambiente pelo decisor administrativo , o acesso informao essencial, a montante, e a possibilidade de sindicar a validade das decises na justia imprescindvel, a jusante. O "direito ao ambiente" revela-se, assim, uma (ambgua) noo-sntese. Sntese de posies pretensivas que importa ressaltar, vincando a articulao necessria entre os artigos 66/1 e 52/3/a) da CRP (no que concerne ao ambiente, bem entendido). O interesse que subjaz s normas de proteco do ambiente um interesse colectivo, altrusta, que todos e cada um podem defender atravs da legitimidade popular, sem necessidade de especial caracterizao 15. essa a sua natureza, como ecoa a Conveno de Aarhus e outros instrumentos, de direito internacional e comparado, ressaltam. 1.1. No plano sistemtico, o catlogo de direitos e deveres dos cidados no domnio do Direito do Ambiente, surge na LBA no quadragsimo lugar em 52 possveis. A norma do artigo 40 no particularmente feliz, a vrios ttulos, mas neste momento bastamo-nos com sugerir melhorias no plano da arrumao destas matrias num diploma como a LBA. Para tanto, propomos um paralelo com a tcnica sistematizadora adoptada numa outra lei que igualmente incide sobre uma grandeza metaindividual: a Lei de Bases da proteco e valorizao do patrimnio cultural (Lei 107/2001, de 8 de Setembro = LPC) a qual, (logo) no Titulo II ( Dos direitos,
Para mais desenvolvimentos, veja-se o nosso Direito Administrativo do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo especial, I, coord. de Paulo Otero e Pedro Gonalves, Coimbra, 2009, pp. 159 segs, 170-176. 15 No resistimos a chamar aqui um exemplo comparado, recentssimo, da Constituio queniana de 2010 a qual, depois de proclamar o "right to a clean and healthy environment" (artigo 42), consagra o direito de acesso justia ambiental para prevenir, fazer cessar e obter reparao de ofensas ao ambiente, sendo que "the applicant does not have to demonstrate that any person has incurred loss or suffered injury" artigo 70/3. Ou seja, sem abrir mo da frmula encantatria do "direito ao ambiente", o legislador constituinte queniano teve a percepo da natureza colectiva do interesse em jogo, aliando a legitimidade popular sua defesa.
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garantias e deveres dos cidados), estabelece com bem maior relevncia e clareza a vertente procedimental do "direito ao patrimnio cultural". Com efeito, a LPC autonomiza diversas posies jussubjectivas que vincam a dimenso de cidadania nsita defesa de valores de memria: o direito fruio (primeira nota da natureza colectiva do interesse, presente no artigo 7); o direito de acesso justia para proteger o patrimnio cultural, sublinhando a centralidade do instituto da legitimidade popular (artigo 9/1), bem como o direito participao procedimental com idntico objectivo (artigo 9/2); enfim, o direito de associao a entidades cujos objectivos estatutrios se traduzem na preservao dos valores identitrios que exsudam dos bens culturais (artigo 12). Esta colocao cimeira dos direitos e deveres dos cidados, justamente aps o Ttulo I (Princpios gerais), deixa transparecer a dimenso de solidariedade que a proteco e promoo do patrimnio cultural convocam, acentuando a importncia do envolvimento dos cidados na poltica pblica respectiva. A nossa sugesto vai, portanto, no sentido de recolocao sistemtica da norma sobre direitos e deveres dos cidados no plano da proteco do ambiente, alando-a a um plano proeminente numa futura verso da LBA, com vista a promover a dinamizao da cidadania ambiental. 1.2. Do ponto de vista formal, julgamos que uma reviso da LBA deveria incluir um Ttulo/Captulo de Direitos e deveres dos cidados que autonomizasse: - o direito informao; - o direito participao em procedimentos de aprovao de planos ou de tomada de decises com incidncia ambiental; - o direito de acesso justia, alm de contemplar tambm uma norma sobre direito (interesse) de fruio de bens ambientais associada ao dever de gesto racional dos mesmos. Exemplos de direito comparado atestam a idoneidade da soluo. Em frica, a lei moambicana 20/97, de 1 de Outubro (Lei do Ambiente) acolhe um Captulo IV subordinado epgrafe Direitos e deveres dos cidados, do qual constam o direito informao, o direito educao e o direito de acesso justia, maxime atravs de processos cleres (artigos 19, 20, 21 e 22, respectivamente). Alberga ainda este Captulo dois deveres: de comunicao de infraces (artigo 23) e de
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utilizao responsvel dos recursos naturais (artigo 24)16. Na Amrica Latina, a lei argentina de proteco do ambiente 25.675, de 27 de Novembro de 2002, dedica trs artigos informao ambiental e outros trs participao "ciudadana" (artigos 16 a 21). Na Europa, a Charte de L'Environnement francesa (Lei constitucional 2005-205, de 1 de Maro) consagra o artigo 7 aos dois direitos: de acesso informao, e participao na "laboration des dcisions publiques ayant une incidence sur l'environnement". Do longnquo Oriente, o National Environmental Quality Act tailands de 1992 (com a ltima emenda promovida pela lei 2.535, de 1996) constitui um excelente exemplo do protagonismo destes direitos na tutela partilhada do ambiente, com as seces 6, 7 e 8 dedicadas aos direitos de acesso informao, de participao e de constituio de associaes de defesa do ambiente. A autonomizao destas posies pretensivas contribui, do mesmo passo, para a sensibilizao ambiental da populao e para o reforo da justiciabilidade dos direitos de interveno cvica nos quais se apoiam. 1.3. J tivemos oportunidade de avanar que, em termos materiais, a LBA constitui hoje um texto quase retrico, um tanto pela realizao, ao longo dos ltimos 20 anos, dos trabalhos de construo do edifcio do Direito do Ambiente portugus que d reviso da lei uma tnica sancionatria, mais do que propulsiva , outro tanto pelo dirigismo do Direito da Unio Europeia, que tem ocupado os espaos de regulao sectorial mais variados deixando a um trabalho de reviso curtssimo espao de manobra, que se limita apenas a acrescer ao nvel de proteco estabelecido pelas directivas, em homenagem ao princpio do nvel mais elevado de proteco (cfr. o artigo 193 do TFUE). Enfim, parafraseando Ea de Queirs, no antolgico Os Maias, a LBA hoje "a basezinha", reduzindo-se a sua importncia a um plano puramente formal, de (dupla) legitimao dos diplomas emanados em sede de Direito do Ambiente, estreitamente conformados pelas directivas europeias. Ainda assim e apelando a uma lgica de sistematizao e pedagogia de uma lei como a LBA, passaremos a deixar alguns tpicos de referncia sobre os direitos procedimentais (e processuais) que nos propusemos analisar: i) Direito informao;
Este modelo seguido pari passu pela Lei de Bases do ambiente angolana: Decreto 51/04, de 23 de Julho. Voltar ao ndice
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ii) Direito participao; iii) Direito de acesso justia. i) O direito de acesso informao ambiental est hoje especialmente regulado na Lei 19/2006, de 12 de Junho, fruto da transposio da directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro 17. As coordenadas principais que a matriz deste direito deve revestir so, em nossa opinio e seguindo de perto a Lei 19/2006 e a Conveno de Aarhus (cfr. o artigo 4), as seguintes: - a informao deve ser disponibilizada ao requerente sem que este tenha de provar qualquer interesse qualificado; - a informao, a recusa de informao ou o diferimento da informao devem ser providenciados em prazo curto18, e em regra no superior a um ms, salvo especial complexidade no tratamento ou na reunio da informao; - as razes de diferimento ou de indeferimento devem estar expressa e taxativamente previstas na lei; - a efectivao do direito informao deve estar garantida atravs de vias jurisdicionais cleres, sem embargo da coexistncia destas com meios intraadministrativos, de uso facultativo, que providenciem uma alternativa (ainda) mais clere, informal e gratuita. Duas observaes sobre este ponto: em primeiro lugar, que o direito deve ser exercido junto de entidades pblicas com competncias autorizativas em sede ambiental dado o princpio, vigente em Direito do Ambiente, de proibio sob reserva de permisso. Quer a Conveno de Aarhus, quer a directiva 2003/4, quer a Lei 19/2006 indicam como destinatrios do pedido de informao "autoridades pblicas" (do ponto de vista material: vide a referncia a concessionrios), devendo
Na opinio de Joo MIRANDA (O acesso informao administrativa no procedimental das entidades privadas, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Jos Manuel Srvulo Correia, II, Lisboa, 2010, pp. 433 segs, 442, nota 21), a autonomizao do direito de acesso informao ambiental na Lei 19/2006 dispensvel, podendo constituir um Captulo da Lei 46/2007, de 24 de Agosto. O objectivo do legislador portugus ter sido atestar o bom cumprimento do Direito da Unio Europeia, destacando o regime que tem particularidades sensveis em face do regime geral, nomeadamente quanto legitimidade dos requerentes e aos fundamentos de indeferimento em diploma autnomo. 18 Note-se que, nem o artigo 9 da Lei 19/2006 que dispe sobre os prazos de disponibilizao da informao nada refere quanto ao prazo de comunicao da necessidade de prorrogao do prazo, nem o artigo 11 do mesmo diploma se pronuncia sobre o prazo de comunicao do diferimento da satisfao do pedido para momento posterior facto que pode, desnecessariamente, promover a litigiosidade.
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sublinhar-se que esta noo tem merecido interpretao generosa por parte da CADA e da jurisprudncia19. A soluo argentina, de consagrar o mesmo direito exercvel tambm contra entidades privadas, apesar do maior mbito de aplicao, parece-nos no s perigosa porque pode proporcionar divulgao de informaes confidenciais por terceiros privados que as detenham e que no sejam sensveis s limitaes que tal revelao pode acarretar , como multiplicadora de litigiosidade dada a tradicional resistncia dos operadores a colocar certos dados disposio do pblico. Em segundo lugar, a consagrao deste direito deve ser precedida, em Captulo/Ttulo anterior, da consagrao do dever de divulgao de informao ambiental populao, atravs de meios informticos e de servios de atendimento ao pblico. Esta , de resto, uma consequncia da natureza colectiva do bem ambiente, cuja qualidade releva tanto intra como intergeracionalmente 20, devendo a comunidade ter acesso a toda a informao disponvel sobre a integridade do meio e possveis ameaas a esta. ii) O direito participao em procedimentos com incidncia ambiental no est regulamentado num nico diploma, encontrando-se, quanto a instrumentos de carcter normativo, polarizado no momento de consulta pblica a ocorrer em sede de avaliao ambiental estratgica (DL 232/2007, de 15 de Junho), aquando da aprovao ou da reviso de planos e programas e, quanto a decises individuais, pulverizado por diversos regimes autorizativos dos quais, pela sua precedncia e abrangncia, a avaliao de impacto ambiental constitui o paradigma (DL 69/2000, de 3 de Maro, alterado e republicado pelo DL 197/2005, de 8 de Novembro). Menos pacfico do que o direito informao ambiental muito por fora da dissenso doutrinal sobre a natureza do direito de audincia , e mais permevel a derrogaes, o direito de participao constitui o direito nuclear da cidadania
Vejam-se os pareceres da CADA n 190, de 15 de Julho de 2009 (proc. 187/200); n 329, de 2 de Dezembro de 2009 (proc. 253/2009); e n 164, de 16 de Junho de 2010 (proc. 224/2010). Na jurisprudncia, compagine-se o Acrdo do STA de 7 de Janeiro de 2009 (proc. 0484/08), com anotao (discordante) de Pedro GONALVES, O direito de acesso informao detida por empresas do sector pblico, in CJA, n 81, 2010, pp. 3 segs. 20 Por ltimo sobre a tutela dos interesses de fruio do ambiente pelas geraes futuras, Jorge PEREIRA DA SILVA, Breve ensaio sobre a proteco constitucional das geraes futuras, in Em homenagem ao Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra, 2010, pp. 459 segs (em termos que, salvo o devido respeito, no acompanhamos). Veja-se tambm, no plano do Direito Internacional do Ambiente, sobre o tema, Malgosia FITZMAURICE, Contemporary issues in International Environmental Law, Cheltenham, 2009, pp. 110-169 (em termos em que nos revemos). Voltar ao ndice
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ambiental. A articulao entre os artigos 66/2 e 52/3/a) da CRP aqui decisiva como tentmos demonstrar em momento anterior 21 para a compreenso da essncia do direito de participao dado que ilumina a natureza do interesse a defender, vivificado por uma envolvncia solidria dos membros da comunidade. O contraditrio pblico que a participao fomenta deve reflectir-se na alterao da metodologia decisria administrativa a qual, embora no perdendo o epicentro da responsabilidade de tomada de deciso, se presta a uma legitimao pelo dilogo. Recorrendo, como noutra ocasio, a palavras de PERKINS SPYKE, h um efeito catrtico associado participao pblica, "uma emoo que incrementa a democracia e uma fora que gera redistribuio de poder"22. Os alicerces do direito participao pblica a inserir numa eventual reviso da LBA, tendo em mente os dados nacionais mas sobretudo o dado aglutinador dos artigos 6, 7 e 8 da Conveno de Aarhus, seriam ento: - todos os procedimentos administrativos passveis de gerar decises, de carcter normativo ou individual, de forma directa ou indirecta, que possam ter impactos significativos no ambiente devem ser precedidos, salvo derrogao legal devidamente fundamentada, de um momento de consulta pblica; - a consulta pblica dever ter divulgao adequada em funo do espectro de abrangncia dos riscos associados deciso em causa (nomeadamente, se tem ou no efeitos transfronteirios); - as entidades que promovem a consulta devem disponibilizar informao sobre o objecto de deciso, de forma clara e objectiva; - o perodo de consulta pblica deve ser previamente anunciado, com indicao dos locais e datas em que decorrer, da forma atravs da qual dever ser exercido (por forma escrita ou oral) e da durao por que se prolongar, a qual h-de ser fixada tendo em mente a complexidade da matria e a amplitude do universo de sujeitos participativos; - a consulta deve ocorrer num momento procedimental que permita que as observaes do pblico sejam efectivamente relevantes para a tomada de deciso, devendo ser registadas as contribuies reiteradamente formuladas e incorporadas na fundamentao da deciso final;
Cfr. o nosso Participao pblica e defesa do ambiente: um silncio crescentemente ensurdecedor. Monlogo com jurisprudncia em fundo, in CJA, n 77, 2009, pp. 3 segs. 22 Nancy PERKINS SPYKE, Public participation in environmental decisionmaking at the new millennium: structuring new spheres of public influence , in Boston College Environmental Affairs Law Review, 1997/2, pp. 263 segs, 267.
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- a efectivao do direito participao deve estar garantida atravs de vias jurisdicionais cleres23. Cumpre deixar uma observao a propsito da participao atravs de associaes representativas do interesse ambiental. Tomando como exemplo o artigo 10 da LPC, julgamos ser de integrar no lote de normas reunidas num novo Captulo Direitos e deveres dos cidados a meno do direito participao pela via associativa, remetendo para a lei (actualmente, Lei 35/98, de 18 de Julho) a definio de organizao no governamental do ambiente e seu regime. iii) O direito de acesso justia est actualmente pulverizado entre os ns 4 e 5 do artigo 40, o artigo 42 e o artigo 44 da LBA. Nenhuma destas disposies sai ilesa de uma crtica severa, na medida em que, relativamente aos artigos 40 e 44, a dimenso personalista da tutela ambiental traiu o legislador e, no que tange o artigo 42, a infelicidade terminolgica de que padece 24 e a inutilidade a que (pour cause) foi votado recomendam uma erradicao. No que toca a este ltimo ponto, a questo reside em saber se os meios jurisdicionais especialmente cleres de preveno de danos devero ser criados ex novo ou se o acervo de vias, principais e cautelares, existentes nas leis processual civil e administrativa, sero bastantes. Mas vamos por partes. Numa lei de bases do ambiente, the (green) heart of the matter reside na tutela directa do ambiente atravs da legitimidade popular, havendo que desenhar formas de prevenir, fazer cessar ou reparar nos termos do DL 147/2008, de 29 de Julho ofensas aos bens ambientais naturais, no aos sujeitos. Logo, o direito de acesso justia ambiental realiza-se atravs da legitimidade popular, por autores populares e associaes de defesa do ambiente, ou atravs da aco pblica, pelo Ministrio Pblico (uma vez que o ambiente , alm de um interesse colectivo, um interesse pblico)25. So os sujeitos titulares do interesse (ou representantes
Vias essas que, no contexto actual, correspondem intimao para a proteco de direitos, liberdades e garantias prevista no artigo 109 do CPTA. Note-se que laboramos no pressuposto de que o direito participao em procedimentos de deciso (normativa e individual) com incidncia ambiental um direito fundamental procedimental em sentido prprio, por fora da articulao entre os artigos 66/2 e 52/3/a) da CRP (aqui concretamente no que concerne ao interesse difuso ambiente). 24 Veja-se Diogo FREITAS DO AMARAL, Anlise preliminar, cit., pp. 49-50. 25 Tendemos a excluir as autarquias do catlogo de autores populares em razo da sua conteno territorial que, por um lado, lhes veda a competncia para intervir em favor de bens cuja tutela no tem a seu cargo e, por outro lado, transforma a tutela daqueles que se encontram sob sua jurisdio em defesa publicizada de interesses colectivos ou seja, tarefa pblica autrquica. Voltar ao ndice
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destes) de fruio do bem ambiente que gozam do direito de participao e, por conseguinte, podem estar em juzo, altruisticamente, a prosseguir a defesa jurisdicional do mesmo. Assim, de uma norma que consagre o direito de acesso justia para tutela do ambiente devem constar as seguintes menes: - so titulares do direito de aco os sujeitos que, nos termos da lei (actualmente, a Lei 83/95, de 31 de Agosto), tiverem legitimidade popular para defesa de interesses difusos; - o regime da legitimidade popular, a desenvolver em lei prpria, poder contemplar especialidades processuais tendentes a incrementar o nvel de tutela, nomeadamente preventiva (v.g., decretamento provisrio de providncia cautelar pelo juiz; iseno de preparos a favor dos autores populares), e a reforar os poderes inquisitrios do julgador, em homenagem natureza do interesse; - a lei processual aplicvel em funo da jurisdio competente para julgar o litgio garantir a celeridade na preveno de ameaas integridade dos bens ambientais naturais e a plenitude dos meios de tutela com vista cessao e reparao dos danos, actuais ou potenciais; - nos litgios em que estiver em causa a preveno, cessao ou reparao de danos ecolgicos, dever estabelecer-se a inverso do nus da prova a cargo do ru. Em razo do princpio da autonomia, o direito processual aquele que revela menos permeabilidade s interferncias do Direito da Unio Europeia. , portanto, neste domnio que o legislador portugus tem mais liberdade, ou seja, na determinao e conformao das concretas solues processuais de tutela. Duas questes levantadas no Colquio merecem aqui referncia, embora no tenham sido objecto da nossa interveno: por um lado, a proposta do Secretrio de Estado no sentido da criao de tribunais especializados para apreciarem os litgios jusambientais e, por outro lado, a introduo da soluo da arbitragem nesta sede. No que toca criao de tribunais especializados ou de seces especializadas dentro de uma das jurisdies existentes , revelamos o nosso cepticismo, que se baseia em duas ordens de razes: de uma banda, a impossibilidade de criar uma jurisdio sem prvia delimitao de um objecto
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(ambiente)
de
forma
precisa;
de
outra
banda,
necessidade
de
estabelecimento de um critrio de afectao dos litgios a uma das jurisdies, que tenderia, em nossa opinio, a ser desenhado em torno da natureza do bem porm, a dupla natureza da grande maioria dos bens ambientais (naturais), econmica e ecolgica, fragiliza tal eleio. Quanto arbitragem, a hiptese sedutora, mas entrevemos algumas questes problemticas, de entre as quais avultam a tendencial incompatibilidade dos tribunais arbitrais com a figura da justia cautelar, e a indisponibilidade do interesse ambiental enquanto grandeza metaindividual (alm da possibilidade de julgar segundo a equidade 26, facto que pode implicar um rebaixamento do nvel de proteco num domnio em que este deve sempre ser o mais elevado possvel). Sendo certo que a emergncia de resoluo dos litgios ambientais convida adopo de vias cleres caminho, de resto, apontado pelo regime de (preveno e) reparao do dano ecolgico, no procedimento regulado no artigo 16do DL 147/2008, de 29 de Julho , julgamos que o percurso deve ser trilhado com cautela e reflexo, e sempre reflectindo a genuna preocupao de efectividade do Direito do Ambiente. Olhando para o panorama actual, rapidamente nos apercebemos de que o contencioso administrativo garante tutela adequada, principal e cautelar, em situaes de risco para a integridade de bens ambientais. Certo, a intimao para defesa de direitos, liberdades e garantias aqui imprestvel (como j demonstrmos noutro local27), mas o amplo lote de providncias cautelares e a possibilidade de decretamento provisrio da providncia aberta pelo artigo 131/3 do CPTA (na parte em que se refere a outras posies jurdicas que no se reconduzam a direitos, liberdades e garantias e que necessitem de tutela ultraurgente) providenciam tutela bastante. No processo civil, todavia, a situao mais preocupante, dado que no existe soluo idntica do artigo 131 do CPTA (ou do artigo 128 do CPTA) 28 o artigo
Note-se que "os rbitros julgam segundo o direito constitudo, a menos que as partes, na conveno de arbitragem ou em documento subscrito at a aceitao do primeiro rbitro, as autorizem a julgar segundo a equidade" artigo 22 da Lei 31/86, de 29 de Agosto. 27 Carla AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, cit., pp. 273-275. 28 O artigo 412/2 do CPC admite, na providncia cautelar especificada de embargo de obra nova, que o embargo extrajudicial se faa na presena de duas testemunhas, to pronto quanto o lesado/futuro autor de aco condenatria em pedido de demolio da obra presumivelmente ilegal constate a leso do direito/interesse (este embargo caduca se Voltar ao ndice
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382 do CPC, aplicvel em sede de providncias cautelares no especificadas, reconhecendo embora o carcter urgente do processo cautelar e fixando um prazo mximo de 15/30 dias para deciso final, no permite obter este resultado. Seria, assim, da maior relevncia que, na LBA e ainda que por remisso para o diploma regulador da legitimidade popular para tutela de interesses difusos em geral , se consagrasse esta possibilidade, que acautelaria o interesse ambiental (ou qualquer interesse colectivo) sem o alar automaticamente a superinteresse acima de qualquer outro, uma vez que, e ainda que baseada em prova sumria, a concesso ultra-rpida da providncia promovida por um juiz e no puramente ex lege. O factor da no automaticidade leva-nos a preferir o alargamento da soluo promovida pelo artigo 131 do CPTA atribuio de efeito suspensivo automtico s providncias cautelares (conservatrias) apresentadas pelo Ministrio Pblico, semelhana do previsto no artigo 69/2 do DL 555/99, de 16 de Dezembro (com alteraes posteriores) sendo certo que o efeito suspensivo reversvel, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, num prazo de 10 dias. Note-se que a posio privilegiada do Ministrio Pblico est pensada para a aco administrativa especial impugnatria (ou seja, pressupe a existncia de um acto administrativo), e circunscreve-se a uma actuao processual de carcter conservatrio o que manifestamente redutor no contencioso ambiental, dadas as possibilidades multiformes de actuao poluente. Para alm dos direitos referidos, julgamos que a dimenso impositiva da tutela ambiental no deve escapar consagrao explcita e autnoma numa LBA revista. Tomando novamente por paralelo a lei moambicana, julgamos ser de acolher neste novo Captulo uma norma sobre o dever genrico de utilizao racional dos recursos, cuja densidade e exigibilidade variar consoante os impactos causados pelas actividades desenvolvidas pelos sujeitos, individuais ou colectivos, pblicos ou privados. A vertente pedaggica da LBA deve acentuar a solidariedade cvica que a tutela ambiental convoca, reforando o segmento impositivo do artigo 66/1 da CRP. Esta nova norma, semelhana do artigo 7 da LPC, poderia aludir, numa espcie de interesse reverso, fruio colectiva do ambiente por todos os cidados.
no prazo de cinco dias no for requerida a sua ratificao judicial). O problema que este regime aplicvel apenas em sede desta providncia cautelar, que se revela inadequada a fornecer tutela a situaes, por exemplo, de poluio. Voltar ao ndice
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Lisboa, Fevereiro de 2011
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A vertente procedimental de tutela do ambiente: procedimentos de avaliao e ponderao ambiental *
Miguel Assis Raimundo1
Sumrio: 1. Procedimentos de avaliao e ponderao ambiental: delimitao 2. Sentido geral da procedimentalizao da avaliao e ponderao ambientais 3. A procedimentalizao da avaliao e ponderao ambiental como princpio constitucional, comunitrio e internacional 4. Tendncias e problemas actuais da tutela procedimental do ambiente 4.1. Um quadro principiolgico para os procedimentos de avaliao e ponderao ambiental 4.2. Carcter completo e compreensivo da avaliao ambiental: um princpio emergente 4.3. Simplificao procedimental e procedimentos de avaliao e ponderao ambiental 4.4. Articulao e coordenao procedimentais 4.5. Natureza formais e escopo limitado do procedimento: algumas consequncias e algumas interrogaes
1. Procedimentos de avaliao e ponderao ambiental: delimitao Procedimentos de avaliao e ponderao ambiental so, num sentido amplo, todos aqueles nos quais ocorre uma considerao da dimenso ambiental no contexto de uma actividade dirigida ao exerccio de uma competncia administrativa. Assim, tanto o procedimento de aprovao de um plano de proteco de orla costeira, como o procedimento de avaliao de impacto ambiental, como o procedimento de atribuio (ou de modificao, ou de renovao) de licena ambiental so procedimentos de avaliao e ponderao ambiental. No entanto, tendencialmente, ocupar-nos-emos aqui de um sentido mais restrito, correspondente aos procedimentos dirigidos avaliao prvia (mais do que gesto) da dimenso ambiental, e excluindo do mbito das nossas
Uma verso inicial do presente texto serviu de base interveno do Autor no Colquio sobre a reviso da Lei de Bases do Ambiente, que teve lugar na FDUL, 2 e 3 de Fevereiro de 2011, sob a coordenao da Prof. Doutora Carla Amado Gomes e do Dr. Tiago Antunes. 1 Assistente da FDUL. Advogado.
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preocupaes os procedimentos referentes a actos administrativos autorizativos relacionados com a tutela do ambiente.
2. Sentido geral da procedimentalizao da avaliao e ponderao ambientais Os procedimentos de avaliao e ponderao ambientais concretizam os princpios jus-ambientais, nomeadamente os princpios da preveno, do desenvolvimento sustentvel e da participao2. Num contexto onde o risco conceito fundamental, a respectiva avaliao, no nosso ordenamento, surge sob uma obrigao de procedimentalizao 3. Esta ltima surge de algum modo como compensao da incerteza: uma vez que o risco no se deixa analisar em processos causais comprovveis (antes assenta na ideia de que algo pode acontecer), e o conhecimento cientfico existente a propsito muitas vezes objecto de forte contestao, pode dizer-se que a tomada de decises relacionadas com a componente ambiental apresenta problemas de legitimao4. A procedimentalizao da deciso, com obrigaes de recolha de informao, de contributos diversos e de ponderao procura oferecer garantias de racionalidade, objectividade e ponderao de perspectivas diversas, cumprindo uma evidente funo de legitimao das decises5. Aqui como em tantos outros aspectos os mecanismos tpicos do direito administrativo so postos ao servio desse direito finalista que o direito do ambiente exactamente isso que se verifica com o procedimento administrativo, categoria conceptual e normativa do direito administrativo geral, que aqui surge
MRIO DE MELO ROCHA, O Princpio da Avaliao de Impacto Ambiental , in MRIO DE MELO ROCHA (COORD.), Estudos de Direito do Ambiente (Actas) , Porto: Universidade Catlica, 2003, pp. 135 ss., 137; RACHEL MINCH, Environmental Impact Assessment , in ANNE-MARIE MOONEY COOTER, Environmental Law, London - Sidney - Portland: Cavendish Publishing, 2004, pp. 85-106, 85; CARLA AMADO GOMES, Subsdios para um quadro principiolgico dos procedimentos de avaliao e gesto do risco ambiental , in CARLA AMADO GOMES, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, Lisboa: AAFDL, 2005, pp. 225 ss., 240; A NGEL MENNDEZ REXACH, Protagonismo del Derecho Administrativo en la prevencin y tutela del medio ambiente , in AA/VV, A tutela jurdica do meio ambiente: presente e futuro , Coimbra: Coimbra Editora, 2005, pp. 61-85, 81, citando jurisprudncia do Supremo Tribunal espanhol; B LANCA LOZANO CUTANDA, Derecho Ambiental Administrativo, 7 ed., Madrid: Dykinson, 2006, 307. 3 AMADO GOMES, Subsdios... 239. V. para mais desenvolvimentos sobre a centralidade do risco no direito ambiental, CARLA AMADO GOMES, Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2007. 4 AMADO GOMES, Subsdios... 241; JORGE E. VINUALES, Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law, in Vanderbilt Journal of Transnational Law , 43, 2010, pp. 437-503, 438-439, sublinhando como essa incerteza leva a que se torne por vezes difcil justificar a regulao ambiental do ponto de vista econmico. 5 AMADO GOMES, Subsdios... 241; VINUALES, Legal Techniques... 470.
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funcionalizada proteco do ambiente6. O procedimento uma estrutura de composio de interesses diversos, e surge como particularmente adequado a compor interesses em matria ambiental, pois estes apresentam-se como dificilmente autonomizveis e individualizveis: no por acaso que para alguns, o direito ao procedimento em matria ambiental , na realidade, o nico contedo objectivvel de um direito fundamental ao ambiente7.
3. A procedimentalizao da avaliao e ponderao ambiental como princpio constitucional, comunitrio e internacional A procedimentalizao da avaliao da componente ambiental na tomada de decises no corresponde hoje, de modo algum, a uma opo que o legislador nacional possa assumir livremente, antes est dobrada, nos diversos nveis de conformao do direito portugus, por verdadeiras imposies de procedimentalizao. Hoje, alm de procedimento, a avaliao de impacto ambiental apresenta-se como princpio8. Comeamos por encontrar essa imposio ao nvel constitucional, j que a avaliao da componente ambiental actividade administrativa e esta deve ser objecto de lei que a enquadre procedimentalmente (art. 267/5 CRP), e o art. 66/2 da CRP refere-se expressamente ao envolvimento e participao dos cidados, o que necessariamente pressupe formas de interveno na actividade administrativa que se reconduzem ideia de procedimento. Ao nvel do direito comunitrio, vrios actos de direito derivado estabelecem, desde h muito, a obrigatoriedade de os Estados porem em vigor procedimentos dirigidos incorporao da ponderao da dimenso ambiental nas decises de permisso de realizao de certos projectos, de interveno em reas da Rede Natura 2000 e mais recentemente, de certos planos e programas 9. Afirma-se mesmo
MENNDEZ REXACH, Protagonismo... 61-62. STEFANO GRASSI, Procedimenti amministrativi e tutela dell'ambiente , in MARIA ALESSANDRA SANDULLI, Codice dell'azione amministrativa, Milano: Giuffr, 2011, pp. 1260 ss., 1269-70. 8 MRIO DE MELO ROCHA, A avaliao de impacto ambiental como princpio do direito do ambiente nos quadros internacional e europeu , Porto: Universidade Catlica Portuguesa, 2000; VINUALES, Legal Techniques... 467. 9 TIAGO SOUZA D'ALTE/MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, O regime de avaliao ambiental de planos e programas e a sua integrao no edifcio da avaliao ambiental , Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n 29/30, 2008, pp. 125-156; CARLA AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, in PAULO OTERO/PEDRO GONALVES (COORDS.), Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. I, Coimbra: Almedina, 2009, pp. 159 ss., 207 ss; C ARLA AMADO GOMES, A Avaliao de Impacto Ambiental e os seus mltiplos: breve panormica do quadro
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a este propsito que as directivas AIA e AAE tm uma natureza estritamente procedimental, no estabelecendo parmetros para a deciso na sequncia da informao carreada para o procedimento10. Na verdade, parece poder dizer-se que a nica coisa que a nvel do direito europeu imposto que o procedimento de AIA permita saber se um projecto provoca impactos ambientais significativos11. Por fim, e para l dos instrumentos convencionais existentes (com relevo para a Conveno de Espoo e para a Declarao do Rio), com o acrdo Pulp Mills Uruguay, de Abril de 2010, o Tribunal Internacional de Justia estabeleceu que o Direito Internacional geral impe um princpio de necessidade de procedimento de avaliao prvia dos impactos ambientais transfronteirios12. A deciso no delimita um contedo especfico para o procedimento, o que deixado aos Estados 13; mas o princpio est l. V-se aqui, alis, como o procedimento uma categoria particularmente apta a construir consensos onde no existe uma instncia capaz de, com legitimidade, impor um certo indirizzo substantivo conduta dos Estados (ausncia que se verifica a nvel internacional). que a categoria do procedimento no faz imposies de contedo da deciso, antes obriga (apenas) a ter alguma coisa em conta muito ao jeito do direito administrativo actual, no qual, como notou recentemente Srvulo Correia a outro propsito, os legisladores parecem limitar-se, cada vez mais, a emitir directrizes genricas e finalistas, a propsito de uma realidade que j no conseguem inteiramente reconduzir, com eficcia, linguagem normativa e tendencialmente fixa do direito14.
normativo comunitrio e apontamentos de jurisprudncia , in CARLA AMADO GOMES, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, vol. III, Lisboa: AAFDL, 2010, pp. 291 ss.. 10 A afirmao de MINCH, Environmental Impact... 85, 104. 11 MELO ROCHA, O Princpio... 145. 12 MRCIO ALBUQUERQUE NOBRE, Riscos ambientais transfronteirios e avaliao de impacto ambiental, Revista CEDOUA, XII, (23), 2009, pp. 116 ss., 123; C YMIE R. PAYNE, Environmental Impact Assessment as a Duty under International Law: The International Court of Justice Judgment on Pulp Mills on the River Uruguay , in European Journal of Risk Regulation, (3), 2010, pp. 317-324, 321. Antes desta deciso, a doutrina j sublinhava a ligao entre a avaliao ambiental e a responsabilidade internacional por dano ambiental. Como dizem KEES BASTMEIJER/TIMO KOIVUROVA, Transboundary Environmental Impact Assessment: An Introduction , in KEES BASTMEIJER/TIMO KOIVUROVA (EDS.), Theory and Practice of Transboundary Environmental Impact Assessment, Leiden/Boston: Brill/Martinus Nijhoff Publishers, 2008, pp. 1-25, 7, sem realizao de avaliao ambiental, dificilmente um Estado poder provar que teve a diligncia devida na actividade que levou causao do dano. 13 NOBRE, Riscos ambientais... 124; PAYNE, EIA as a Duty under International Law... 321. Note-se, contudo, que h instrumentos internacionais que definem o contedo mnimo do EIA e do prprio procedimento (como a Conveno de Espoo). 14 JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade , in AUGUSTO DE ATHAYDE/JOO CAUPERS/MARIA DA GLRIA F. P. D. GARCIA, Em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 719-746, 721. Voltar ao ndice
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4. Tendncias e problemas actuais da tutela procedimental do ambiente 4.1. Um quadro principiolgico para os procedimentos de avaliao e ponderao ambiental No parece haver dvidas de que os princpios do procedimento administrativo geral tm aplicao nos procedimentos de avaliao e ponderao ambiental 15. Particular meno merecem, no entanto, alguns deles, na sua aplicao a estes procedimentos em particular16: os princpios da legalidade e da prossecuo do interesse pblico, na sua particular dimenso de preveno; da imparcialidade, sobretudo na sua vertente positiva, de chamar ao procedimento todos os interesses e elementos relevantes, incluindo os de outras entidades pblicas com competncias relevantes no mbito do projecto 17, no intuito de criar um verdadeiro contraditrio interno (o que abrange cri-lo mesmo que no exista: esse essencialmente o papel da obrigatoriedade de considerao de alternativas); da proporcionalidade, na sua relao com a gesto do risco (em estreita relao com as melhores tcnicas disponveis18); da fundamentao, em domnios de incerteza e de margem de livre apreciao (com particular incidncia sobre a necessidade de fundamentar com referncia s alternativas); da participao, que deve ser plenamente aberta e no pode ser condicionada a quaisquer requisitos de acesso pelo pblico19; da revisibilidade de actos e omisses em procedimentos de avaliao e ponderao ambiental20. A eles se juntam princpios especficos (ou pelo menos, especificamente trabalhados) do Direito ambiental: desenvolvimento sustentvel, preveno e precauo, correco na fonte e poluidor pagador21. 4.2. Carcter completo e compreensivo da avaliao ambiental: um princpio emergente
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FABRIZIO FRACCHIA, Procedimento amministrativo e valutazione di impatto ambientale , in ROSARIO FERRARA (A CURA DI)/CRISTINA VIDETTA (COORD.), La valutazione di impatto ambientale , Padova: CEDAM, 2000, pp. 75-105, 78. 16 Cf. AMADO GOMES, Subsdios... 240 ss. 17 A directiva AIA no exige apenas considerao da informao, mas tambm que as diversas entidades administrativas com competncias relevantes possam intervir no procedimento: MINCH, Environmental Impact... 89. 18 GRASSI, Procedimenti 1284. 19 A Comisso Europeia j pronunciou contra uma regra de acesso pago possibilidade de participar em procedimento de AIA: cf. MINCH, Environmental Impact... 89. 20 MINCH, Environmental Impact... 106. 21 Para uma sntese recente, GRASSI, Procedimenti 1274 ss. Voltar ao ndice
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H uma grande margem de liberdade na conformao do mbito da avaliao ambiental, em diversos aspectos que vo desde o plano da conformao legislativa dos projectos submetidos a AIA at ao contedo do estudo de impacto ambiental22. H tendncia para assumir como boa a anlise de suficincia do contedo do estudo de impacto ambiental, caso estejam preenchidos os requisitos mnimos impostos por lei23. Porm, a margem de livre conformao da avaliao ambiental a realizar tem obviamente limites, entre os quais tm ganho protagonismo os limites conformao do prprio objecto do procedimento de avaliao . Deste modo, tem sido notado que os projectos unitrios no devem ser considerados separadamente para efeitos de sujeio a AIA24; devem ser sujeitas a AIA modificaes relevantes de projectos anteriores25; os Estados membros no podem adoptar excluses automticas na legislao interna de definio dos projectos abrangidos pela AIA26 (o mesmo se diga da AAE27); e devem ser analisados no s os impactos resultantes directamente das obras mas tambm da explorao do resultado das mesmas28. Todas estas parcelas do adquirido em matria de avaliao ambiental so inspiradas no princpio da efectividade do Direito comunitrio, que no se preocupa apenas com o estabelecimento de normas jurdicas, mas tambm (talvez principalmente) com a garantia da sua correcta aplicao. Pode afirmar-se que este princpio emergente de completude e compreensividade da avaliao ambiental encontra consagrao nas iniciativas de reviso da LBA. De acordo com os projectos dos Verdes e PSD, a avaliao
22
Com referncias jurisprudncia europeia, AMADO GOMES, A AIA e os seus mltiplos...
293 ss.
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MINCH, Environmental Impact... 95. Repare-se contudo que, como nota Vinuales para o plano jus-internacional, quanto mais a aceitao da delimitao do escopo da avaliao realizada for baseada na autoridade cientfica (e no na margem de livre apreciao da entidade pblica avaliadora), mais se abre a porta contestabilidade judicial daquela delimitao: VINUALES, Legal Techniques... 472. 24 Cf. MINCH, Environmental Impact... 98; AMADO GOMES, A AIA e os seus mltiplos... 300-301. O STA, embora no a propsito do regime da AIA, mas da Lei da Aco Popular, tambm j teve oportunidade de afirmar que para o preenchimento do elemento quantitativo de concretizao do conceito de obras de impacto relevante, que determina a obrigatoriedade de um procedimento de consulta pblica, deve ser tomado em conta o valor global do projecto: STA 17-05-2007 (COSTA REIS), proc. 141/07. 25 MINCH, Environmental Impact... 101-102; AMADO GOMES, A AIA e os seus mltiplos... V. ainda GRASSI, Procedimenti 1331. 26 MINCH, Environmental Impact... 103; ESPERANA MEALHA, Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) em Portugal - Notas de jurisprudncia, 2010, disponvel em icjp.pt, 4. 27 Onde o direito derivado exige uma anlise casustica: MINCH, Environmental Impact... 103-104. 28 TJ 28-02-2008 (Abraham co), proc. C-2/07; TJ 25-07-2008 (Ecologistas en accin CODA), proc. C-142/07, disponveis em curia.europa.eu. Voltar ao ndice
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deve incidir sobre os impactos cumulativos de projectos existentes e em vias de aprovao (cf. art. 32/7 do Projecto de Lei n. 457/XI/2, art. 32/4 do Projecto de Lei n. 224/XI/2). O projecto de reviso apresentado pelo PSD consagra normas anti-fraude (apresentadas, precisamente, como promotoras da efectividade das avaliaes), no seu art. 32: Deve garantir-se que o fraccionamento fsico de certo projecto ou actividade no prejudica a sua sujeio global ao regime de avaliao de impacte ambiental e/ ou de licenciamento ambiental, desde que esse fraccionamento no determine uma perda de unidade do impacto ambiental; e Em caso de implementao sucessiva das diversas parcelas, a sujeio aos referidos instrumentos ambientais deve verificar-se logo que, em termos globais, se tenha atingido o limiar requisitado pela lei com vista a essa sujeio. Em nosso entender, ainda tributria desta ordem de preocupaes a resposta reivindicao da Doutrina no sentido de que nos procedimentos de AIA sejam avaliadas alternativas, incluindo a alternativa da no implementao do projecto, bem como que sejam avaliadas todas as dimenses ambientais do projecto (esta assente em jurisprudncia comunitria), o que parece corresponder a uma ideia mnima de objectividade e racionalidade da AIA, e que surge no projecto de lei n. 456/XI/2, nos n.s 4 e 5 do art. 10. O que nos parece de notar como destas consideraes, muitas delas originadas em jurisprudncia do Tribunal de Justia, se retira uma linha clara de controlo da auto-limitao dos Estados na concretizao da margem de livre deciso que o direito derivado lhes d , ou seja, por outras palavras, uma limitao da fixao prvia fechada, por norma jurdica, dos casos que podem levar feitura de um procedimento de avaliao ambiental . O casusmo que tantas vezes criticado jurisprudncia comunitria, aqui parece, em rigor, imposto, e no apenas um resultado acidental da feitura de normas abertas ou de objectivos de engrandecimento do papel do Direito comunitrio. H uma abertura propositada, em homenagem lgica da preveno. A soluo poder passar pela concretizao evolutiva das listas de actividades sujeitas a AIA, que ir sendo enriquecida pela prtica, mas sempre salvaguardando a sua no taxatividade. Certamente poder-se- tambm questionar, de acordo com estas consideraes, a possibilidade, luz do direito comunitrio, de manuteno no nosso ordenamento jurdico de figuras que fazem com que sem ponderao do caso (ou, o que
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equivalente, sem deciso expressa) possam ser obtidos os efeitos tpicos do procedimento de AIA falamos, claro, dos deferimentos tcitos29. A esta luz, cabe ainda fazer meno a uma situao na qual porventura a lgica casustica foi levada longe demais. Falamos da forma como se encontra prevista a possibilidade de dispensa de AIA no RAIA, genericamente criticada pela Doutrina nacional30. 4.3. Simplificao procedimental e procedimentos de avaliao e ponderao ambiental Um dos principais problemas o da simplificao dos procedimentos de avaliao e ponderao ambiental. A esse respeito, grande a referncia doutrinal aos mecanismos de simplificao (particularmente, conferncia de servios e administrao electrnica). Contudo, pode perguntar-se se os procedimentos de avaliao ambiental no sero de alguma forma resistentes simplificao, tendo em conta a necessidade forte de participao e de interveno de mltiplas entidades31. E de facto, no parece ser totalmente absurdo dizer que os procedimentos de avaliao ambiental resistem pelo menos a alguns dos instrumentos tpicos por onde se afirma passar a simplificao. O deferimento tcito um bom exemplo: como vimos, a jurisprudncia comunitria no admite a sua utilizao no campo da avaliao ambiental; e no entanto, num acto fundamental do direito comunitrio derivado em matria de simplificao do procedimento administrativo que se encontra a defesa dessa figura como um exemplo de modernizao e boas prticas, erigindo-o mesmo num dos princpios de simplificao administrativa a consagrar pelos Estados Membros nos procedimentos de controlo prvio das actividades de servios (cf., de forma clara, o considerando 43 da Directiva Servios32). No deve, contudo, considerar-se o procedimento de avaliao ambiental como imune s formas de simplificao procedimental, em particular introduo de conferncias instrutrias e decisrias alis consagradas no regime de AAE e em diversos outros domnios do direito ambiental 33 e quaisquer outros mecanismos
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Questionando-os luz da jurisprudncia europeia, AMADO GOMES, A AIA e os seus mltiplos... 304; MEALHA, AIA em Portugal, 7. 30 AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, 208, nota. 31 Para a discusso, FRACCHIA, Procedimento... 79 ss. 32 Directiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006. 33 o caso, por exemplo, do procedimento de AAE, onde est consagrada a Voltar ao ndice
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gerais de simplificao administrativa que sejam compatveis com a relevncia dos valores ambientais. Dizer o contrrio seria at ignorar que no cdigo gentico do Direito do ambiente, entre outros aspectos est exactamente o seu contributo para modos inovadores de relao entre a Administrao e os particulares34. Na verdade, deve mesmo entender-se que a utilizao dos mecanismos de simplificao nos procedimentos de avaliao ambiental, como em quaisquer procedimentos administrativos, pode acontecer ainda que tais mecanismos no se encontrem expressamente previstos a incidncia dos princpios gerais da celeridade e da eficincia do procedimento administrativo (cf. art. 10 do CPA) , a nosso ver, ttulo bastante para essa utilizao. Com efeito, nota-se aqui uma reconstruo das categorias do direito administrativo, com reflexos claros ao nvel do entendimento do princpio da legalidade na sua vertente fundamento: um princpio rgido de tipicidade procedimental pode eventualmente estar a ser substitudo por uma espcie de adaptao procedimental realidade em questo, paralela adequao formal que o processo civil j conhece. No h razo para negar esta evoluo em todo um ramo do Direito administrativo especial como o Direito ambiental. 4.4. Articulao e coordenao procedimentais As directivas AIA e AAE permitem que os procedimentos para a sua implementao sejam autnomos ou integrados em outros procedimentos 35, e exige apenas uma conformidade substancial, de resultados, tendo os Estados membros relativa liberdade no desenho dos procedimentos onde feita a AIA36. Deve no entanto sublinhar-se que no pacfica a forma de articulao e coordenao procedimentais dos mltiplos da avaliao ambiental, quer entre si, quer com outros procedimentos, e mesmo tratando-se de procedimentos
conferncia instrutria (art. 7/4 do RAAE). Nos projectos PIN, o instituto da conferncia de servios passou a ter muito recentemente uma regulao de grande alcance, de maior interesse ainda porquanto se trata de conferncia decisria: cf. agora os arts. 7-A a 7-C do Decreto-Lei n. 174/2008, de 26 de Agosto, na verso resultante do Decreto-Lei n. 76/2011, de 20 de Junho. 34 Por ltimo, sublinhando essa caracterstica do Direito ambiental, GRASSI, Procedimenti 1270. 35 MINCH, Environmental Impact... 86, 105. 36 MINCH, Environmental Impact... 99-100. Voltar ao ndice
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autorizativos de diverso tipo37. O carcter fragmentrio, sectorial e casustico das intervenes legislativas na matria patente, gerando dificuldades 38. Assim, para dar um exemplo no mbito dos mltiplos da avaliao ambiental, pode notar-se que os procedimentos de avaliao e ponderao ambientais no so sempre da iniciativa dos mesmos sujeitos: enquanto a AIA de iniciativa do promotor, a AAE da iniciativa da entidade que ir aprovar o plano ou programa, o que gera dificuldades de articulao entre os dois procedimentos, nos casos onde eles devam tramitar em conjunto39. O mesmo se diga, nestes ltimos casos, quanto deciso final, que no caso da DIA vinculativa e no caso da declarao ambiental na AAE no o 40. Como j foi sugerido por Carla Gomes, em tais casos a soluo dever passar por uma articulao que no resulte em perda dos traos especficos dos diversos regimes no caso da AIA e da AAE que tramitem em conjunto, por exemplo, ter de ser proferida DIA, cujos efeitos e vinculatividade quanto ao projecto avaliado sero sem dvida os previstos no RAIA, embora a declarao ambiental em matria de aprovao do plano ou programa no seja dotada, no regime da AAE, dessa natureza vinculativa. Por ltimo, os casos mais recentes da jurisprudncia comunitria adensam algumas dvidas sobre o efectivo escopo do regime da AAE41. Mesmo fora dos mltiplos, as dificuldades existem: temos a articulao, por exemplo, com os procedimentos pr-contratuais nos casos em que pblica a entidade que ir levar a cabo o projecto sujeito a avaliao 42. Em tais situaes, apresenta alguns desafios a articulao entre a ponderao da dimenso ambiental e o cumprimento das regras em matria de procedimentos prcontratuais.
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A jurisprudncia nacional tem experimentado estas dificuldades: cf. os casos analisados por MEALHA, AIA em Portugal, 8. A Autora sublinha ainda, com muito interesse, que estas dificuldades de articulao no existem apenas no plano substantivo, mas tambm no plano processual, originando problemas () que no so facilmente resolvidos por via dos tradicionais mecanismos da litispendncia e do caso julgado (p. 9). 38 GRASSI, Procedimenti 1270 ss., 1317 ss. 39 Notando o ponto, CARLA AMADO GOMES, O licenciamento ambiental. Panormica geral e deteco de alguns ndulos problemticos decorrentes da articulao necessria com outros procedimentos autorizativos, in CARLA AMADO GOMES, Textos Dispersos de Direito do Ambiente (e matrias relacionadas), Vol. II, Lisboa: AAFDL, 2008, pp. 303 ss., 333-334. 40 AMADO GOMES, O licenciamento ambiental... 41 TJ 17-07-2010 (Terre Wallone), proc. C-105/09. 42 Casos aos quais fizemos uma primeira abordagem em MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, A Avaliao de Impacto Ambiental na Formao e Execuo dos Contratos Pblicos , in O Direito, ano 142, (I), 2010, pp. 197-226 (= MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Estudos sobre contratos pblicos, Lisboa: AAFDL, 2010, 201 ss.). Voltar ao ndice
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4.5. Natureza formal e escopo limitado do procedimento: algumas consequncias e algumas interrogaes Como mecanismos que dispensam uma tutela de ordem externa,
procedimental, formal, os procedimentos de avaliao e ponderao de impactos ambientais podem suscitar diversas perplexidades, na medida em que essa sua natureza procedimental, instrumental, vem ao de cima. Assim, o STA j teve oportunidade de decidir que a pura e simples falta de procedimento de AIA, que era exigvel, para a construo de uma via rpida que causou prejuzos ao negcio de um hotel j existente, ao qual a estrada ficou fronteira, no podia ser invocada pelo proprietrio do hotel como demonstrativa da ilicitude em sede de responsabilidade civil por tais prejuzos. Na opinio do Supremo, os bens jurdicos protegidos pela imposio de AIA no abrangem os prejuzos causados a actividades econmicas 43. Como se v, o Supremo aplicou um critrio relativo ao escopo da norma impositiva do procedimento, concluindo que o concreto escopo da norma invocada no abrangia a tutela da posio jurdica activa cuja violao era sustentada pelo autor. Embora se possa questionar quer o entendimento restritivo do Supremo sobre o escopo dos bens jurdicos protegidos pelo procedimento de AIA, quer o afastamento peremptrio da tese segundo a qual a falta absoluta de um procedimento administrativo possa constituir a violao de princpios jurdicos materiais (sobretudo a imparcialidade na sua vertente positiva e o princpio da prossecuo do interesse pblico), parece certo que a falta de AIA ou a existncia de vcios puramente procedimentais s com muita dificuldade e em casos muito particulares poder servir como sustentculo de pretenses de ressarcimento pela violao de posies jurdicas activas. Estas consequncias a que acabamos de nos reportar suscitam, porm, algumas interrogaes. Com efeito, repare-se que em muitos casos, os procedimentos de avaliao ambiental apresentam-se como a nica forma de controlo prvio que existe sobre a realizao de operaes com relevncia (no s ambiental mas tambm) econmica. De facto, com a amplitude das operaes urbansticas excludas de controlo prvio (cf. art. 7 do Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao), casos haver em que, por no se verificarem os pressupostos do art. 7/5 do RJUE ou os da Lei da Aco Popular, o(s) nico(s)
43
STA 28-11-2007 (SO PEDRO), proc. 808/07. Voltar ao ndice
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procedimento(s) de controlo prvio com audio pblica obrigatria dos interessados sero os procedimentos de controlo ambiental. Conjugando isso com o que acima vimos acerca da delimitao do escopo das normas impositivas de procedimentos de avaliao ambiental, isso significar, se bem vemos, que no caso de ter sido ilegalmente omitido tal procedimento de avaliao ambiental, poder haver responsabilidade civil por danos produzidos no ambiente ; mas j no haver ttulo (leia-se, norma de proteco) para responsabilizar civilmente a entidade administrativa que omitiu esse procedimento por danos causados a outros bens que no o ambiente. Mas para quem, como o nosso caso, considera que a dimenso ambiental apenas uma vertente do interesse pblico, a conciliar, tambm, com outros bens colectivos e individuais, no deixa de ser estranho que, para certo projecto pblico, deva existir um procedimento com audio pblica para medir os impactos no ambiente, e no tenha de existir um procedimento da mesma natureza para medir, de forma genrica, impactos urbansticos, de ordenamento do territrio (incluindo impactos sobre as actividades econmicas), de sade pblica e de proteco do patrimnio cultural. A nosso ver, estas questes conduzem a uma via de reflexo: a de saber se, em lugar de mltiplos procedimentos de avaliao e controlo de impactos ambientais, no poderia pensar-se numa tendencial unificao de todos os procedimentos de avaliao de impactos relevantes; isto , acabamos por ser conduzidos a um novo grau do mesmo problema que acima identificmos como sendo o da coordenao procedimental. Se no nos enganamos, a tendncia actual em matria de avaliao ambiental tem sido num sentido que procura esse mesmo resultado de uma certa aproximao ou unificao, mas de uma outra maneira (porventura menos clara e at menos correcta do ponto de vista conceptual): a via da amplificao dos conceitos de ambiente e de impacto ambiental que relevam para efeitos dos procedimentos de avaliao ambiental. Com efeito, podemos ver como as prprias propostas legislativas de reforma da LBA apontam para que sejam medidos no procedimento de avaliao ambiental todos os aspectos relevantes da transformao que o projecto quer operar no statu quo da realidade existente, e no apenas os aspectos estritamente relacionados com as diversas componentes ambientais. Atente-se na delimitao do mbito dos procedimentos de avaliao de impactos constante do art. 10/1 do Projecto de Lei n. 456/XI/2: As decises passveis de ter efeitos directos ou indirectos, a curto
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ou longo prazo, certos ou incertos, no ambiente, ou, atravs do ambiente, provocar danos, aumentar riscos ou alterar a distribuio de benefcios, danos e riscos , so previamente instrudas por avaliao ambiental. (itlico nosso) A formulao desta iniciativa legislativa, inspirando-se claramente na anlise econmica, sublinha algo que evidente: a interveno no ambiente ou atravs do ambiente tem impactos que no se restringem aos impactos no prprio ambiente, mas que alteram o equilbrio existente de benefcios, danos e riscos, e isso a um nvel transversal, isto , sem se limitar ao campo ambiental stricto sensu, mas incidindo sobre a qualidade de vida das pessoas, o preo dos imveis ou a circulao de turistas. Desta forma, um procedimento que no tenha em conta tais incidncias, at certo ponto, no v o quadro completo, o que explica a expanso do mbito do procedimento ambiental. Mas no se pense que isenta de consequncias esta possvel extenso. Uma delas decorre do que ficou dito acima: a expanso do mbito dos procedimentos de avaliao ambiental para abarcar interesses e bens que exorbitam j claramente a dimenso ambiental estrita torna imediatamente obsoleta uma deciso como a do Supremo que acima referimos. Caso fosse consagrada a definio do escopo do procedimento de avaliao ambiental em termos iguais ou equivalentes aos do Projecto de Lei acima referido, poderia argumentar-se que a falta de AIA, quando legalmente devida, ao impedir que sejam analisados (e portanto ponderados) os interesses, designadamente interesses econmicos, daqueles que podem ser afectados pelo projecto, legitima que estes peam responsabilidades ao(s) que tinha(m) o dever de promover a AIA, no o tendo feito.
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PARA A REVISIBILIDADE DE AUTORIZAES AMBIENTAIS
Lus P. Pereira Coutinho
1. Consideraes gerais No mbito de um debate sobre a reviso de lei de bases do ambiente, as consideraes subsequentes destinam-se a verificar a pertinncia de introduzir norma que admita, como regra, a reviso de autorizaes ambientais independentemente do consentimento dos respectivos titulares. A questo, pois, a de saber se a soluo de blindagem dos actos constitutivos de direitos vlidos que resulta do artigo 140. do Cdigo de Procedimento Administrativo (ou ao artigo 140. aplicvel ex vi do artigo 147.) deve ou no ser desbloqueada no domnio ambiental. 2. A precarizao dos actos vlidos constitutivos de direitos A apreciao da questo colocada implica que nos debrucemos previamente sobre movimento doutrinrio que, com cada vez maior insistncia, tem vindo a preconizar a precarizao dos actos vlidos constitutivos de direitos, includas naturalmente as autorizaes ambientais. Com efeito, de assinalar que a concepo correntemente admitida uma concepo que encontra correspondncia literal no artigo 140. do CPA, ou no artigo 140. do CPA aplicvel ex vi do artigo 147. do mesmo diploma de que os actos constitutivos de direitos blindam as situaes jurdicas conformadas nos mesmos contra uma qualquer reapreciao negativa ou desfavorvel tem vindo a entrar em crise. Uma breve histria dessa crise ou, de outro modo, do movimento doutrinrio no sentido da precarizao dos actos vlidos constitutivos de direitos tem de considerar, desde logo, o decisivo impulso de VIEIRA DE ANDRADE 44. Logo
44
Cfr. A Reviso dos Actos Administrativos no Direito Portugus , Legislao Cadernos de Cincia de Legislao, ns. 9/10, p. 185-202 , 196 segs. Voltar ao ndice
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em 1994, o mesmo Autor, a respeito do artigo 140. do CPA, sustentou revelar-se a uma soluo decididamente garantstica que privilegia a estabilidade jurdica das posies jurdicas dos particulares, j que se probe a revogao dos actos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, salvo na parte () em que sejam desfavorveis aos destinatrios ou quando haja concordncia dos interessados (tratando-se de posies jurdicas disponveis). E a tal soluo contraps o facto de poder acontecer que por alterao da situao de facto (ou at alterao no imperativa da situao de direito) ou por mudana fundamentada das concepes da Administrao, o interesse pblico torne conveniente, ou at imperiosa, a revogao de um acto favorvel. Procurando uma soluo adequada a semelhantes situaes, questionou VIEIRA DE ANDRADE se, nas mesmas, no deveria ser admitida uma vez mais, a ponderao entre o interesse pblico e o privado, permitindo a revogao, em regra com indemnizao, por exemplo, quando o interesse pblico seja especialmente forte e no houver razo para proteger a confiana do particular na manuteno da situao constituda45. Note-se que a questo assim colocada por VIEIRA DE ANDRADE dizia respeito no apenas revogao propriamente dita, mas reviso definida como uma qualquer reapreciao negativa ou divergente de acto administrativo anterior e assim inclusiva de figuras como a alterao ou substituio46. De notar que, embora assim se tenha manifestado favorvel reviso negativa de actos constitutivos de direitos vlidos fazendo-o num quadro geral de ponderao entre o interesse pblico e os interesses particulares em jogo , VIEIRA DE ANDRADE ressalvou que tal soluo deveria ser admitida s em casos contados e com as devidas cautelas e compensaes, de modo a garantir os direitos e as legtimas expectativas dos particulares. Por outro lado, o mesmo Autor parece ter dado sua posio proferida num contexto de debate incidente sobre o CPA, ento acabado de ser aprovado um estrito alcance de lege ferenda. Tal na medida em que haja concludo, quanto soluo correspondente ao CPA, que essa protege indiscriminadamente o particular, sem atender aos mritos reais da sua confiana e pondo em risco a desejvel flexibilidade na realizao do interesse pblico a cargo da Administrao47.
45
A este ltimo respeito, VIEIRA DE ANDRADE refere a hiptese de o particular estar de m f, pois que esta no implica necessariamente a ilegalidade do acto . 46 Cfr. A Reviso, loc. cit., p. 185-186. 47 Cfr. A Reviso, loc. cit., p. 197. Veja-se tambm Revogao do Acto Administrativo, Direito e Justia, vol. VI, 1992, p. 53-63, em especial, p. 60-61. Afirma-se aqui Voltar ao ndice
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Se a posio expedida por VIEIRA DE ANDRADE se delineava como posio de lege ferenda, pelo menos facialmente, o mesmo no de dizer relativamente posio subsequentemente adoptada por PEDRO GONALVES48. Efectivamente, para este Autor, os actos vlidos constitutivos de direitos so revogveis fora das fronteiras literais do artigo 140., n. 2, quando haja um interesse pblico actual verificvel sobretudo no mbito de uma alterao da situao de facto sobre que o acto incidiu cujas exigncias reais () comparativamente se sobreponham ao interesse privado na manuteno do acto , reconhecendo-se ao interessado de boa-f o direito a ser justamente ressarcido pelo dano que a revogao seja causa adequada49. Diga-se que PEDRO GONALVES deu como certa a admissibilidade de revogao de actos vlidos constitutivos de direitos nas condies referidas mesmo na ausncia de especfica norma habilitadora (isto , de especfica norma excepcionadora da norma negativa de competncia correspondente ao artigo 140., n. 1, alnea b), do CPA). Nesse sentido, invocou o facto de haver normas que atribuem poderes Administrao para expropriar ou requisitar bens imveis dos administrados (enfraquecendo o direito de propriedade) ou para rescindir unilateralmente os contratos administrativos por imperativo de interesse pblico. E, apoiando-se em tais normas, pareceu bastar-se com aquilo que aparentou ser um argumento a maiori ad minus. Acrescente-se que a posio adoptada por PEDRO GONALVES na sequncia das consideraes de lege ferenda de VIEIRA DE ANDRADE veio a ter significativo diapaso, sendo acolhida por FREITAS DO AMARAL 50 como legalmente possvel. Com efeito, admitiu este Autor apesar das fronteiras literais do artigo 140. do CPA, a revogao de um acto constitutivo de direitos se demonstrada, fundamentalmente, a existncia, numa concreta situao da vida, de um interesse
que, no artigo 140. do CPA, assegura-se pura e simplesmente a estabilidade desses actos [constitutivos de direitos], sem medir os interesses em jogo, desprezando a eventual relevncia da revogao para o interesse pblico, e no curando de saber se os interesses do particular merecem tutela, se a confiana depositada na estabilidade das posies jurdicas subjectivas constitudas , ou no, digna de proteco da ordem jurdica. 48 Cfr. Revogao, Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica, VII, 1996, p. 303-325, p. 316-317. 49 Num contexto de crtica ao estatudo no artigo 140. do CPA e em linha prxima seguida por VIEIRA DE ANDRADE, cfr. J. ROBIN DE ANDRADE, Revogao Administrativa e a Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo , Cadernos de Justia Administrativa, 28, 2001, p. 37-49, em especial, p. 38 segs.; FILIPA URBANO CALVO, Revogao dos Actos Administrativos no Contexto da Reforma do Cdigo do Procedimento Administrativo , Cadernos de Justia Administrativa, 54, 2005, p. 33-43, em especial, p. 40 segs. 50 Cfr. FREITAS DO AMARAL (com a colaborao de LINO TORGAL), Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, Coimbra, 2001, p. 448-449. Voltar ao ndice
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pblico cuja satisfao deva, luz de um juzo de ponderao (vertente do equilbrio do princpio da proporcionalidade), prevalecer sobre o interesse privado de um particular na manuteno do acto, por um lado, e, por outro, desde que se garanta ao particular de boa f o pagamento de uma justa indemnizao pecuniria (existindo prejuzos relevantes). Opusemos noutra ocasio as nossas dvidas posio preconizada por FREITAS DO AMARAL e PEDRO GONALVES, fundamentalmente em razo das exigncias do princpio da legalidade administrativa51. Estas, a nosso ver, seriam comprometidas pela mesma posio. Na verdade, muito dificilmente o mesmo princpio, na vertente precedncia de lei52, se compatibilizaria com a inferncia de competncias administrativas por maioria de razo. De resto, admitindo-se semelhante inferncia e afirmando-se em sede de competncias administrativas que quem pode o mais pode o menos, o que no seria admitido Administrao, tidos em conta os seus poderes para expropriar ou requisitar imveis dos Administrados? Em qualquer caso, e para o que ora nos importa, devemos dizer que a posio adoptada por FREITAS DO AMARAL e PEDRO GONALVES retiraria pertinncia introduo na nova lei de bases do ambiente de norma que admitisse a reviso de autorizaes ambientais. Efectivamente, semelhante norma tornar-seia redundante em virtude de o regime geral de reviso dos actos administrativos j admitir a reviso de actos autorizativos vlidos. Quando muito, o que faria sentido nessa lgica seria preconizar uma reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo que clarificasse ser admissvel a reviso de actos administrativos autorizativos em geral dentro de determinados pressupostos assim se eliminando as mencionadas fronteiras literais do artigo 140. do CPA e se adequando a verdade formal verdade material. Tal, caso a mesma soluo efectivamente seja a melhor, no que temos dvidas. Na verdade, tememos que substituir a regra constante do artigo 140. do CPA por regra contrria, passando a admitir-se por princpio a reviso de actos autorizativos vlidos, signifique prescrever uma competncia administrativa potencialmente muito lesiva ao arrepio do princpio da segurana jurdica na
51
Cfr. Notas sobre a Alterao de Licena Urbanstica , Revista do Ambiente e Ordenamento do Territrio, ns. 14/15, 2009, p. 9-31, p. 10 segs. 52 Para mais desenvolvimentos sobre as diferentes vertentes do princpio da legalidade administrativa, cfr. o nosso Regulamentos Independentes do Governo, in Perspectivas Constitucionais Nos 20 Anos da Constituio de 1976 , org. Jorge Miranda, III, Coimbra Editora, Coimbra, 1998, p. 979-1064, p. 1008 segs. Voltar ao ndice
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vertente subjectiva da tutela da confiana que apenas deve ser admitida em circunstncias verdadeiramente excepcionais. No ignoramos, claro est, que tais circunstncias possam ocorrer. Efectivamente, outros direitos ou interesses podem apresentar em concreto uma relevncia tal que torne absolutamente imperativa a reviso de acto autorizativo vlido, no limite a sua revogao. Como no ignoramos aquilo que se usa chamar de multilaterizalizao da relao jurdica administrativa53, cuja considerao, de resto, nada mais revela do que a conscincia de que, em cada situao, h sempre uma multiplicidade de bens que pedem concretizao ou actualizao e que cumpre pesar devidamente eventualmente em prejuzo da estabilidade de actos autorizativos vlidos. O que dizemos que esta ltima deve ser mantida como princpio, sem prejuzo de se atenderem quelas circunstncias excepcionais. De resto, as mesmas circunstncias podem ser atendidas, face ao Direito j constitudo, no mbito do instituto do estado de necessidade, de h muito conceptualizado enquanto susceptvel de subtrair a Administrao ao rigoroso cumprimento dos ditames do princpio da legalidade (in casu, norma negativa de competncia que probe a revogao de actos vlidos constitutivos de direitos). Na verdade, as circunstncias correspondentes a esse instituto so precisamente, na formulao de PAULO OTERO54, circunstncias de facto extraordinrias que, gerando uma necessidade e urgncia de actuao, envolvem a ameaa ou a continuao de uma efectiva situao de perigo ou de dano a valores, bens ou interesses pblicos cuja essencialidade de tutela exige uma interveno administrativa que s pode ser alcanada com preterio das regras que normalmente pautam a actividade da Administrao Pblica55. Para alm de assim se convocar uma categoria cuja relevncia ao nvel da preterio de normas normalmente condicionantes da actividade administrativa em geral tem uma larga tradio e expressamente reconhecida no CPA (artigo 3., n. 2), operar no mbito do estado de necessidade ter, materialmente, o mrito de garantir que uma qualquer competncia de reviso no legalmente prevista s possa ser arrogada no caso de se verificar um perigo ou ameaa actual ou iminente para um bem que apresente, no caso, um valor manifesta ou
53
Cfr. em especial, VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996, p. 100 segs. 54 Cfr. PAULO OTERO, Legalidade e Administrao Pblica O Sentido da Vinculao Administrativa Legalidade, Almedina, Coimbra, 2003, p. 997. 55 Cfr. PAULO OTERO, Legalidade..., p. 997. Voltar ao ndice
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sensivelmente superior ao apresentado pelo bem consubstanciado na segurana jurdica (isto , na tutela da confiana do particular que v afrontado um significado permissivo que pensara estabilizado nos termos das normas legais em vigor). Garantindo-se concomitantemente um controlo da legitimidade da interveno baseado nos padres da proporcionalidade, da imparcialidade e da igualdade, cujo cumprimento igualmente indispensvel justificao [do prprio estado de necessidade]56. Face ao exposto, e tido em conta que, mesmo mantendo-se em vigor a norma negativa de competncia correspondente ao artigo 140., n. 1, alnea b), do CPA, se verificar, ainda assim, uma possibilidade de reviso de actos constitutivos de direitos contra a vontade dos seus titulares em circunstncias como as descritas (s quais corresponde um particularmente apertado controlo de legitimidade, to ou mais relevante quanto o que esteja em causa seja retirar a palavra dada) duvida-se da pertinncia em rever o CPA neste especfico ponto. Com efeito, no plano da normatividade a constituir, parece-nos mais avisado manter a norma negativa de competncia constante do artigo 140. do CPA, prevendo excepes mesma em casos contados nos termos a verificar no ponto seguinte , mantendo-se presente que, mesmo no previstas tais excepes, o instituto do estado de necessidade sempre permitir fazer face a circunstncias excepcionais em que se verifique ser imprescindvel a reviso de acto constitutivo de direitos em sentido desfavorvel para o seu titular independentemente do seu consentimento. 3. O problema das autorizaes ambientais A soluo acima preconizada para os actos autorizativos vlidos em geral no sentido de a respectiva irrevisibilidade se manter como regra, sempre supervel em circunstncias reconduzveis ao instituto do estado de necessidade no prejudica, claro est, que se estabelea um regime especial de revisibilidade em certos domnios, como seja precisamente o domnio das autorizaes administrativas de actividades com particulares incidncias ambientais (doravante, autorizaes ambientais). Sendo que, a justificar-se semelhante regime especial, uma nova lei de bases do ambiente constituir a sede prpria para o contemplar. Que as autorizaes ambientais justificam um regime de revisibilidade
56
Cfr. JORGE REIS NOVAIS, As Restries aos Direitos Fundamentais no Expressamente Autorizadas pela Constituio, Almedina, Coimbra, 2003, p. 485-486. Voltar ao ndice
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especial algo que foi preconizado entre ns, desde logo, por GOMES CANOTILHO. Com efeito, o mesmo Autor alertou para factores como sejam a necessidade de uma adaptao permanente a novas circunstncias, a exigncia de preveno perigos s revelados depois da entrada em funcionamento do estabelecimento e o dever de tomada em considerao dos conhecimentos incessantemente renovados da cincia e da tcnica. Neste sentido, preconizou que, aos actos autorizativos ambientais, fosse retirada alguma dimenso de estabilidade em favor de um carcter procedimental dinmico, perturbando-se a viso de alguns actos constitutivos actos autorizativos e actos concessrios como actos definitivamente constitutivos de direitos subjectivos57. Mais recentemente, posio prxima foi preconizada, em termos dogmaticamente mais desenvolvidos, por CARLA AMADO GOMES. Com efeito, sublinhou incisivamente a Autora que, num contexto relevador do bem jurdico ambiente e de tutela preventiva do mesmo, o risco trouxe uma dimenso de instabilidade relao jurdica autorizativa, importando duas mudanas de tomo. Relevam essas, por um lado, da reduo da confiana que o acto proporciona ao seu destinatrio e, por outro lado, [do] aumento de responsabilidade administrativa pela actualizao do contedo dos deveres nsitos no acto, de acordo com a evoluo dos padres tcnicos protectivos dos bens jurdicos sob tutela preventiva58. Para CARLA AMADO GOMES, tais mudanas implicariam, particularmente no domnio ambiental, uma soluo em muito relativizadora de um princpio de estabilidade dos actos administrativos59. De mencionar que a soluo assim proposta a que se conferiu um relevo independente de qualquer alterao legislativa como a que ora se discute, sem prejuzo desta pretendeu-se superadora de um confronto entre uma estabilidade do acto administrativo constitutivo de direitos (blindado pela norma correspondente alnea b) do n. 1 do artigo 140.) e uma instabilidade do contrato (relativamente ao qual o dealbar do sculo XX acarretou, para a Administrao e para a jurisprudncia, a necessidade de fazer face a mutaes drsticas das condies de prossecuo de tarefas de interesse pblico, entregues
57
Cfr. GOMES CANOTILHO, Actos Autorizativos Jurdico-Pblicos e Responsabilidade por Danos Ambientais, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, LXIX, 1993, p. 41. 58 Cfr. Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 629. 59 Note-se que a Autora parece dar sua posio um alcance que transcende o especfico domnio ambiental, apontando incisivamente aquelas que tem como deficincias do regime presentemente vertido na Seco IV do Captulo II da Parte IV do CPA, cfr. Risco e Modificao, p. 654 segs. Na economia desta exposio, no entanto, interessa-nos particularmente o relevo desta posio no especfico domnio ambiental. Voltar ao ndice
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em concesso a privados e que, subitamente, se viram profundamente abaladas pelo progresso tcnico). Efectivamente, sustentou a Autora que esse confronto convocaria uma necessidade de harmonizao, sentindo-se essa especialmente perante a vigncia de um princpio de equivalncia funcional entre o acto e o contrato administrativos60. Semelhante necessidade de harmonizao seria colmatvel, segundo CARLA AMADO GOMES, atravs de uma figura a reviso radicada na teoria da impreviso, verso administrativa da clusula rebus sic stantibus. Efectivamente a Autora filiou uma competncia de reviso na teoria da impreviso, que o Cdigo Civil, encorajado pelo Direito Administrativo teria feito ascender categoria de princpio geral de Direito, no artigo 437. 61. E essa mesma competncia de reviso (que permitiria Administrao prosseguir um objectivo de adaptao do acto constitutivo de direitos s novas circunstncias de risco eventualmente surgidas aps a sua emisso, ou s novas tecnologias disponibilizadas para fazer face a riscos j conhecidos e mais eficazes na sua minimizao 62), embora relevasse originariamente do domnio contratual poderia ser transposta para o domnio do acto administrativo em geral (e no apenas, mesmo que sobretudo, para o domnio dos actos administrativos ambientais63), tida em conta uma equivalncia entre as formas do acto e do contrato, sendo que dispondo a lei no sentido da equiparao entre as formas, tornar-se-ia imperioso que assegurasse as condies de equiparao entre os efeitos64. Deste modo, e em sntese, no silncio da lei sobre o problema da alterao dos pressupostos de facto do acto administrativo (), a consagrao da teoria da impreviso como princpio geral de Direito no Cdigo Civil, aliada equivalncia formal entre acto e contrato estabelecida no CPA, possibilitaria o apelo a um
60
Cfr. Risco e Modificao, p. 630. O mesmo princpio foi contemplado originalmente pelo artigo 179., n. 1, do CPA, entretanto revogado pelo artigo 278. do Cdigo dos Contratos Pblicos. Previamente a CARLA AMADO GOMES, ROBIN DE ANDRADE, embora de lege ferenda ou no plano do direito a constituir, havia j preconizado a extenso ao acto administrativo de elementos relevantes do regime do contrato administrativo, em particular relativos aos poderes da Administrao, cfr. Revogao Administrativa e a Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo , Cadernos de Justia Administrativa, 28, 2001, p. 37-49, em especial, p. 48 segs. 61 Cfr. Risco e Modificao, p. 712. 62 Cfr. Risco e Modificao, p. 711. 63 Cfr. Risco e Modificao, p. 713. O carcter geral que a Autora empresta sua soluo, a qual assim transcende o domnio dos actos autorizativos ambientais evidencia-se particularmente em Mudam-se os tempos, mudam-se os actos administrativos - Contributo para a construo de um regime de modificao do acto administrativo por alterao superveniente de pressupostos, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no Centenrio do seu Nascimento, I, Coimbra Editora, Coimbra, 2006, p. 237-266. 64 Cfr. Risco e Modificao, p. 713 segs. Voltar ao ndice
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mecanismo de reviso do acto modal (materialmente contratual, portanto) fundado na supervenincia de factores de risco desconhecidos data da modelao inicial da relao autorizativa, bem como na disponibilizao de novas tcnicas de minimizao de riscos j conhecidos65. As objeces que, noutra ocasio, formulmos tese defendida por CARLA AMADO GOMES relevaram do seu possvel alcance transcendendo o domnio das autorizaes ambientais e do facto de a Autora lhe ter concedido um relevo no plano do Direito constitudo, mesmo perante a vigncia do artigo 140. do CPA. Na verdade, o que sobretudo assinalmos foi o temor de que a mesma tese, defendida com o alcance e relevo que a Autora lhe conferiu, comprometesse at ao ponto de aniquilao o princpio da legalidade administrativa (na vertente precedncia de lei), colocando nas mos da Administrao um poder potencialmente muito lesivo no precedido de especfica norma habilitadora prvia66. De dizer, no entanto, que nenhuma objeco se poder levantar a uma soluo legislativa que, no especfico domnio das autorizaes ambientais, contemple a sua revisibilidade. Para alm de a respectiva previso no mbito da nova lei de bases do ambiente implicar automaticamente o respeito pelo princpio da precedncia de lei passando o exerccio de qualquer competncia de reviso a ser precedido por norma habilitadora a argumentao materialmente relevadora do risco que CARLA AMADO GOMES desenvolve neste domnio seguramente convincente. Naturalmente que a mesma soluo deve ser rodeada de garantias, as quais, de resto, a Autora preconizou j, na medida em que haja sustentado que a incerteza que envolve a conformao de um acto autorizativo com incidncias ambientais sempre devesse ser substancialmente domesticada, quer sob o ponto de vista procedimental, quer sob o ponto de vista substancial, atravs da regulao legislativa do iter ponderativo a desenvolver pela Administrao67. Com esta ltima ressalva, a nova lei de bases do ambiente constitui uma oportunidade que no deve ser perdida no sentido da previso de um princpio de revisibilidade das autorizaes com incidncias ambientais por alterao das circunstncias68. Um princpio que assim excepcione, em sede jurdico-ambiental,
65 66
Cfr. Risco e Modificao, p. 716 (sublinhado nosso). Cfr. Notas sobre a Alterao de Licena Urbanstica, loc. cit., p. 16 segs. 67 Cfr. Risco e Modificao, p. 716 segs. 68 Semelhante soluo, a ser contemplada na nova lei de bases do ambiente, generalizaria a soluo j constante do artigo 67., n. 3, da Lei da gua (Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro). Estabelece-se a, recorde-se, que a licena pode ser revista em termos temporrios ou definitivos pela autoridade que a concede quando se verifique alterao Voltar ao ndice
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aquele que consta do artigo 140. do CPA (ou do artigo 140. do CPA, aplicvel ex vi do artigo 147. do mesmo diploma). Tal, sem prejuzo de, a nosso ver e nos termos expostos, um princpio de estabilidade dever ser mantido no que diz respeito aos actos administrativos autorizativos em geral.
das circunstncias de facto existentes data da sua emisso e determinantes desta, nomeadamente a degradao das condies do meio hdrico (alnea a)). Em face do exposto, para alm da simples alterao das circunstncias de facto, ser pertinente prever ainda como pressuposto possvel para a reviso de autorizaes ambientais a necessidade de actualizao dos deveres nsitos no acto autorizativo luz da evoluo dos padres tcnicos. Na verdade, tal evoluo pode tornar obsoletos os deveres anteriormente contemplados, em razo da proteco dos bens jurdicos cuja salvaguarda determina a necessidade de autorizao ambiental. Voltar ao ndice
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Instrumentos
de
tutela
do
ambiente:
responsabilidade
por
dano
ambiental/ecolgico* Helosa Oliveira**
Considerando o tema central deste colquio, comearemos por falar naquilo que est previsto na Lei de Bases do Ambiente (LBA) quanto responsabilidade civil por danos ambientais/ecolgicos e depois faremos uma anlise comparativa com o actual regime da responsabilidade, aprovado pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho. Comeando por uma meno muito genrica ao que consta actualmente da LBA quanto a responsabilidade civil, o artigo 41. prev a responsabilidade objectiva, ou seja, independentemente de culpa. Dispe o artigo 41. que existe obrigao de indemnizar, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha causado danos significativos no ambiente, em virtude de uma aco especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicvel . Em primeiro lugar, sublinhe-se que temos nesta norma aquilo que alguma doutrina designa como ilicitude amortecida, porque o regime prev expressamente que, muito embora com respeito do normativo aplicvel, existe obrigao de indemnizar, o que significa que mesmo que sejam respeitados normas, actos, ordens e instrues, poder haver responsabilidade civil caso estejam preenchidos os demais pressupostos. Depois, entramos numa rea cinzenta com o conceito de danos significativos ao ambiente, cujo contedo est longe de ser inequvoco. Para alm disto, a lei recorre ainda ao conceito de aco especialmente perigosa.
Este texto corresponde, com ligeiras alteraes, ao documento que serviu de base interveno feita no Colquio de Reviso da Lei de Bases do Ambiente (LBA), organizao pelo Instituto de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (organizao da Professora Doutora Carla Amado Gomes e Dr. Tiago Antunes), que decorreu nos dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011. ** Monitora e Doutoranda da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Advogada.
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Apesar de estes no serem conceitos estranhos ao Direito do Ambiente, nada disto era concretizado at ao Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, e tnhamos, portanto, de recorrer ao Cdigo Civil (CC), que prev, no artigo 493, nmero 2, a responsabilidade por actividades perigosas. E tudo isto era demasiado vago e desadequado, considerando as especificidades decorrentes da leso e do bem jurdico protegido. A LBA prev ainda no artigo 41., nmero 2, que o quantitativo da indemnizao a fixar por danos causados ao ambiente ser estabelecido em legislao complementar, que nunca foi aprovada. Ou seja, at podemos apreciar os pressupostos da responsabilidade civil, mas no conseguimos fixar o quantitativo da indemnizao uma vez que falta a legislao complementar que determinaria o quantitativo. J agora, sublinhe-se que, uma vez mais, houve quem recorresse ao CC, defendendo que a legislao complementar de que a LBA fazia depender o quantitativo da indemnizao poderia ser entendida como, por exemplo, os artigos 564. e seguintes do CC. Constam ainda da LBA outras normas que poderiam ser relevantes para o regime da responsabilidade civil, como o caso do artigo 40., nmero 4, que se refere ao direito dos cidados directamente ameaados ou lesados no seu direito de pedir a cessao das causas de violao e a respectiva indemnizao . Neste ponto, parece que a lei se est a referir a leses de direitos e interesses legalmente protegidos e j no propriamente a uma leso a um recurso natural. E, no nmero 5, temos uma referncia aos danos colectivos. Em suma, da LBA resultam apenas grandes incertezas, e no s ao nvel conceptual, uma vez que nem conseguimos, com unanimidade, concluir se o artigo 41. est em vigor. No houve, portanto, aplicao prtica deste regime. Por isso mesmo, a doutrina tentou articular o disposto na LBA com o CC, que contm a regulamentao geral em matria de responsabilidade civil. Sucede, contudo, que muitas das normas em causa so manifestamente desadequadas para a responsabilidade ambiental. Foi entretanto aprovado o Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, que transpe a Directiva 2004/35/CE, de 21 de Abril, e estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais (artigo 1.). O primeiro problema que desde logo se coloca a determinao do que dano ambiental, porque se
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olharmos para o Decreto-Lei n. 147/2008, com a sua famosa estrutura bipartida na primeira parte responsabilidade civil e na segunda responsabilidade administrativa -, parece ser relevante comear por distinguir aquilo que doutrinariamente, ainda que sem unanimidade, se foi chamando dano ambiental, ou seja, danos causados directamente a pessoas - e podemos incluir aqui, ou no, os interesses difusos, os interesses colectivos, etc. e o dano ecolgico, muitas vezes referido como dano ecolgico puro, ou seja, o dano ao recurso natural considerado em si mesmo. Tudo o resto, o que passa por danos a direitos ou interesses legalmente protegidos, ou at mesmo interesses difusos, caberia no tal conceito de dano ambiental. No a primeira vez que no ttulo de uma interveno nesta matria surge dano ambiental/ecolgico. De facto, a directiva e o decreto-lei falam em responsabilidade por danos ambientais, a doutrina refere-se a danos ambientais e ecolgicos; no final, preciso saber de que danos estamos a falar. Vou referir-me apenas ao que doutrinariamente se tem identificado com o dano ecolgico ou seja, o dano ao recurso natural em si mesmo -, porque, na minha opinio, o tratamento do dano ambiental no apresenta especificidades em relao ao regime geral, tal como plasmado no CC, Como evidente, o Decreto-Lei n. 147/2008 no poderia continuar na indefinio de falar simplesmente em danos causados ao ambiente, como faz a LBA. H vrios conceitos de ambiente, e aquele que resulta da interpretao de vrias normas da LBA , alis, surpreendente na sua abrangncia. Mas o Decreto-Lei n. 147/2008 veio finalmente concretizar, delimitar: falamos, pois, de danos causados gua, danos causados a espcies e habitats naturais e danos causados ao solo. Esta delimitao contrasta com o conceito de ambiente, e seria a esse que teramos de recorrer, uma vez que falamos de danos causados ao ambiente. De facto, aquilo que est previsto no Decreto-Lei n. 147/2008 uma realidade bastante mais restrita que a resultaria da LBA. Se olharmos para o artigo 41. nesta perspectiva, conseguimos concluir que o Decreto-Lei n. 147/2008 no esgota os danos abrangidos pelo artigo 41., que se refere a muitas outras realidades. Ao analisarmos a LBA, encontramos alguma densificao do que ser poluio atmosfrica, que no est no mbito do Decreto-Lei n. 147/2008, mas temos tambm, por exemplo, poluio por reduo do nvel de luminosidade. Mesmo no que toca aos tipos de danos abrangidos por ambos os diplomas, o que est previsto
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como dano ao solo na LBA no tem um contedo minimamente coincidente com o que o Decreto-Lei n. 147/2008 entende como dano ao solo, que se limite s contaminaes que possam causar efeitos adversos na sade humana, que nada tem a ver com ideia de dano ao solo implcita no artigo 13. da LBA. Assim sendo, o primeiro desafio na reviso da LBA a definio do bem jurdico protegido (ambiente) e a definio de dano ecolgico, que j eram insuficientes e tornaram-se entretanto totalmente discrepantes do importo pela Directiva 2004/35/CE. Para alm da delimitao do conceito operativo de dano ecolgico, o Decreto-Lei n. 147/2008 criou um procedimento administrativo associado reparao e preveno do dano ecolgico, o que rompe com a lgica tradicional da responsabilidade civil. Claro que uma discusso interessante em torno do DecretoLei n. 147/2008 precisamente se a regulao que dele resulta ainda corresponde ao instituto da responsabilidade civil. H aqui tantas outras obrigaes e institutos, como obrigaes de preveno, procedimentos administrativos, obrigaes de informao, que, a partir de certo ponto, j no estamos a falar da obrigao de reparao. Focando no que agora importa, se olharmos para o artigo 41., encontramos a tradicional perspectiva da responsabilidade civil, o que era previsvel atendendo data do diploma. Mas o Decreto-Lei n. 147/2008 criou um procedimento administrativo e atribuiu um papel absolutamente central administrao pblica na reparao do dano. Ontem foi aqui dito que este diploma est centrado no operador econmico. Devo dizer que discordo absolutamente. De facto, o operador apresenta propostas e a administrao tem um papel que considerado subsidirio, na medida em que s intervm quando o operador no implementa por si as medidas necessrias. Mas, apesar disso, a administrao tem um papel central na aprovao das medidas, na determinao de medidas de preveno, pode dar ordens e a lei tem um regime contra-ordenacional muito pesado. Assim, no creio que se possa concluir pela secundarizao do papel da autoridade pblica neste regime. Ao contrrio do Decreto-Lei n. 147/2008, o artigo 41. da LBA assenta numa lgica tpica de responsabilidade civil, ou seja, ou h acordo ou recorre-se ao tribunal. Parece-me que o caminho alternativo criado por este novo regime de seguir
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quanto responsabilidade e reparao do dano ecolgico. Porque falamos de interesse pblico ambiental, a celeridade um imperativo, o que pode ser feito atravs da interveno de uma entidade administrativa especializada. Esta alterao de paradigma reflecte-se ainda noutros traos deste regime; por exemplo, mesmo que o operador no seja considerado responsvel, por falta de preenchimento dos pressupostos dos artigos 11. e 12., tem, ainda assim, obrigao de adoptar medidas de preveno. E at tem obrigao de adoptar as medidas de reparao e, se depois se demonstrar que o dano no foi causado por ele mas por terceiro, tem direito de regresso contra a administrao pela ordem, ou contra o terceiro, o que significa que temos uma lgica completamente inversa da responsabilidade civil. Nesta medida, parece-me que a LBA teria de recentrar o artigo 41. de forma a revelar o papel essencial da administrao na reparao dos danos ecolgicos, o que no corresponde tradicional responsabilidade civil, assente no acordo das partes ou numa deciso do tribunal. Por outro lado, o Decreto-Lei n. 147/2008 prev a controversa garantia financeira obrigatria para certas actividades consideradas perigosas. Eu acho que o instituto da garantia financeira obrigatria para determinadas actividades deveria ser expandido e tornado transversal no Direito do Ambiente. No vejo razo para que esteja limitado responsabilidade civil e parece-me que a constituio de uma garantia financeira deveria ser obrigatria para assegurar a adopo de medidas de preveno, descontaminao, medidas de compensao, minimizao. A obrigao de os operadores - que no fundo so as que esto sujeitas a regulao ambiental mais exigente -, constiturem uma garantia financeira obrigatria quando exercem actividades especialmente perigosas para cumprimento das diversas obrigaes ambientais algo que devia estar na LBA, e no s na parte dedicada responsabilidade ambiental. Gostaria ainda de abordar uma outra questo: o princpio da preveno. O princpio da preveno est concretizado no Decreto-Lei n. 147/2008 num procedimento administrativo para adopo de medidas de preveno. Contudo, estamos a falar de preveno num sentido diferente daquele que habitualmente encontramos no Direito do Ambiente, uma vez que o dano j ocorreu. De todo o modo, apesar de no estar apurada a responsabilidade do operador, este
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obrigado a adoptar medidas de preveno, que depois poder exercer um direito de regresso. Este regime acarretar certamente problemas para as empresas e tem de ser devidamente ponderado. Mas esta lgica e todo este procedimento de adopo de medidas de preveno, no qual a administrao tem um papel central, tambm deveriam ser transpostos para a LBA. Vejamos agora especificamente o tratamento que conferido na LBA s medidas de reparao. Aquilo que desde logo tem de ser considerado, analisando o artigo 41. da LBA, o facto de o nmero 2 se referir ao quantitativo de indemnizao, o que associa a responsabilidade civil ambiental compensao pecuniria, que, na minha opinio, no tem lugar na reparao do dano ecolgico. Nesse sentido, a norma totalmente desadequada responsabilidade por danos ambientais, o que no deixa de ser curioso, uma vez que isso mesmo que visa especificamente regular. Se verdade que os recursos naturais no tm um preo, tambm no podemos ignorar que a sua manuteno tem custos, alis elevados. Portanto, o que temos de avaliar quando falamos de reparao de danos ambientais no o preo, no sentido de indemnizao ou, mais rigorosamente, compensao pecuniria, uma vez que no sendo uma indemnizao em sentido tcnico, uma compensao mas antes o custo da reparao in natura. Esta problemtica, essencial na reparao do dano ecolgico, no est nem levemente considerada na LBA. Releve-se que o Decreto-Lei n. 147/2008 tambm no foi ao fundo da questo da compensao pecuniria, seguindo a ambiguidade da prpria Directiva 2004/35/CE. Da anlise do Anexo V, que prev as medidas de reparao a adoptar e os critrios de deciso, no conseguimos concluir nem pela admissibilidade nem pela inadmissibilidade da compensao pecuniria, embora nalgumas partes se refira que a reparao compensatria no consiste numa compensao financeira para os membros do pblico (1d) e 1.1.3.). Para alm desta questo, mais complexa, esto solidificadas na doutrina e at no Decreto-Lei n. 147/2008, embora no com a mesma terminologia nem contedo classificaes de medidas de reparao do dano ecolgico (por exemplo, restaurao ecolgica, compensao ecolgica; reparao primria, reparao complementar, reparao compensatria). No faz sentido no constarem da LBA algumas regras bsicas sobre as medidas de reparao do dano ecolgico.
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Tal no significa que seja desejvel a identificao exacta das medidas, nem darlhes necessariamente as designaes do Decreto-Lei n. 147/2008, mas parece-me que no nos devemos continuar a bastar com regra do artigo 566., nmero 1, do CC, que se limita a determinar que prioritariamente a restaurao in natura. Em primeiro lugar, porque no s uma questo de a restaurao ser prioritariamente in natura, uma vez que mesmo neste tipo de restaurao podemos ainda distinguir a restaurao ecolgica da compensao ecolgica. Para alm disso, no dano ecolgico s pode haver reparao in natura, uma vez no possvel ressarcir um dano ecolgico em dinheiro. Tal no significa, como evidente, que no seja possvel atribuir um valor reparao, atravs do clculo do custo das medidas de reparao ou compensao. Ora parece-me que tudo isto so questes essenciais, cujo tratamento tem de ser coerente com os princpios gerais do Direito do Ambiente e deveriam estar tratadas na LBA. Queria ainda salientar uma diferena muito interessante entre a LBA e o Decreto-Lei n. 147/2008. Na parte final do artigo 41., nmero 1, a LBA determina que haver responsabilidade mesmo que o operador tenha actuado com respeito do normativo aplicvel. Ou seja, mesmo que o operador cumpra todas as normas, se tiver causado um dano e for uma actividade especialmente perigosa, tem que responder. Ora o Decreto-Lei n. 147/2008 no foi to longe, uma vez que no artigo 20. encontramos uma excluso da obrigao de pagamento mas no excluso de responsabilidade, sendo atribudo um direito de regresso em caso de cumprimento de ordens ou instrues. E para alm disto, no nmero 3 do artigo 20. encontramos a previso de que o operador no tem obrigao de pagamento se a emisso ou facto danoso estiverem expressamente permitidos por um acto administrativo. Ora, verdade que o artigo 41. da LBA refere-se ao normativo aplicvel e no a actos administrativos, mas neste tipo de actividade econmica praticamente tudo est concretizado por actos administrativos autorizativos. Assim, na vasta maioria dos casos, esta uma soluo oposta prevista no artigo 41., nmero 1, cuja generosidade se deve, muito provavelmente, noo de que nunca seria efectivamente aplicada nos seus termos vagos e amplssimos. Tendo tudo isto por base, conclumos que em comum entre a LBA e o Decreto-Lei n. 147/2008 h um regime de responsabilidade objectiva dos operadores que exercem actividades ambientalmente perigosas, sendo que o Decreto-Lei n. 147/2008 vem, finalmente, concretizar o que uma actividade especialmente
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perigosa, ainda que sob a designao actividades ocupacionais. Em tudo o resto, a LBA e o Decreto-Lei n. 147/2008 no tm contedo nem lgicas ou princpios estruturais em comum. No este o local adequado para o efeito, mas claro que poderamos agora colocar outras questes relativas legalidade do Decreto-Lei n. 147/2008, uma vez que a LBA uma lei de bases. Mas, nessa discusso, haveria outro factor a considerar: o actual regime resulta da transposio de uma directiva comunitria, pelo que o primado do direito comunitrio impe que seja a lei de bases alterada, e no o decreto-lei. Gostaria de deixar uma ltima nota relativamente articulao entre a reparao do dano ecolgico e do dano ambiental, que pode, na prtica, suscitar grandes dificuldades. A LBA seria o diploma adequado para deixar clara a prioridade do interesse pblico ambiental (reparao do dano ecolgico) relativamente reparao de danos causados a direitos ou interesses legalmente protegidos (reparao do dano ambiental), embora tal articulao tenha de ser objecto de detalhada reflexo quanto s suas consequncias prticas. Ainda assim, pareceme que um princpio geral nesta matria deveria ser includo na LBA.
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O ESTADO
DE
EMERGNCIA AMBIENTAL*
RUI TAVARES LANCEIRO**
Sumrio I. As emergncias ambientais; II. O estado de emergncia ambiental na ordem jurdica portuguesa estado da arte; 1. A soluo da actual Lei de Bases do Ambiente; 2. Outros mecanismos de resposta a situaes de emergncia; 2.1. O estado de emergncia ambiental na Lei da gua; 2.2. O regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais; 2.3. As medidas cautelares no mbito do regime jurdico do exerccio da actividade industrial; 2.4. O regime da Lei de Bases da Proteco Civil; 2.5. As situaes de emergncia ambiental em outros regimes; 3. O estado de emergncia ambiental e o estado de necessidade; III. O processo de reviso da Lei de Bases do Ambiente e o estado de emergncia ambiental; 1. A proposta para a nova Lei de Bases do Ambiente; 2. Proposta de redaco de preceito relativo ao estado de emergncia ambiental da LBA revista
I. As emergncias ambientais No surpreender ningum a afirmao de que vivemos numa poca em que existe uma aguda conscincia da incerteza relativamente ao futuro, o que por vezes designado como sociedade do risco1. De facto, cada vez mais nos vemos confrontados com acidentes ou calamidades, de vrios tipos, que do origem a situaes de emergncia ambiental, exigindo
* O presente texto corresponde interveno realizada no Colquio A reviso da Lei de Bases do Ambiente (LBA), na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, no dia 03 de Fevereiro de 2011, sob o tema Instrumentos de tutela do ambiente: medidas de emergncia. ** Assistente convidado e doutorando da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. A designao sociedade de risco como forma de designao da sociedade moderna, foi introduzida pelo socilogo alemo ULRICH BECK, na obra Risikogesellschaft: Aufdem Weg in eine andere Modern (U. BECK, Risikogesellschaft: Aufdem Weg in eine andere Modern, Suhrkamp Verlag KG, 2010). Cfr. C. AMADO GOMES, A preveno prova no Direito do Ambiente, Coimbra Editora, Coimbra, 2000, pp. 15 ss. e Dar o duvidoso pelo (in)certo? Reflexes sobre o princpio da precauo, in textos Dispersos de Direito do Ambiente , AAFDL, Lisboa, 2005, pp. 147 ss.; A. G. FREITAS MARTINS, O Princpio da Precauo no Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 2002, pp. 12 ss.;
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uma rpida resposta por parte das entidades responsveis de forma a conter os danos emergentes ou a evitar novos danos. Para estes efeitos, as situaes de emergncia ambiental podem ser definidas como ocorrncias de factos significativamente danosos para o ambiente, nomeadamente para os ecossistemas e para os seus servios, para a sade ou o bem-estar humano, ou factos que dem origem ameaa iminente ou ao perigo significativo de ocorrncia dos mesmos factos danosos. A origem destes factos pode ser natural ou antropognica ou mista. Este gnero de situaes exige uma resposta por parte da ordem jurdica que permita, desde logo por parte do Estado, tendo em conta os seus deveres constitucionais de defesa do ambiente, nos termos do artigo 66. da Constituio, suprimir ou evitar os danos em causa quando os instrumentos normais no o permitam. Deve assim, existe a necessidade de o ordenamento portugus conter instrumentos jurdicos que permitam uma actuao expedita do Estado, de forma a poder dar resposta a estas situaes o que significa o recurso a procedimentos cleres e expeditos o que implica, pelo menos em parte dos casos, o recurso a procedimentos abreviados, com a dispensa de algumas das fases procedimentais habitualmente previstas. Estes instrumentos, no entanto, no devem ser enquadrados como excepes ao princpio da legalidade tratam-se, isso sim, de regimes administrativos especiais ou excepcionais no s porque estes regimes existem na medida em que encontram previso legal, mas tambm porque, hoje em dia, nenhuma actividade do Estado-administrao se deve situar margem deste princpio. neste contexto que surge a noo de um estado de emergncia ambiental. Este conceito inspirado no conceito constitucional de estado de emergncia embora no possa ser confundido com este. De facto, o estado de emergncia encontra-se previsto no artigo 19. da Constituio, a par do estado de stio, podendo ser declarado, nos termos do artigo 9. da Lei n. 44/86, de 30 de Setembro, que regulamenta estas situaes, quando ocorre uma situao de agresso efectiva ou iminente por foras estrangeiras, de grave ameaa ou perturbao da ordem constitucional democrtica, nestes casos, com menor gravidade do que a que justificaria a declarao de estado de stio, ou de calamidade pblica. A declarao de estado de emergncia permite a suspenso de alguns dos direitos, liberdades e garantias susceptveis de serem suspensos (artigo 19., n. 3, da
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Constituio). Neste mbito, recorremos expresso de estado de emergncia como forma comum de designar a forma de reaco rpida a situaes de calamidade pblica, recorrendo a um regime excepcional de actuao das entidades pblicas. No entanto, a realidade que pretendemos designar distingue-se do estado de emergncia constitucional, uma vez que pretende referir-se a situaes de calamidade pblica com consequncias danosas para o ambiente e no permite a suspenso de direitos, liberdades e garantias, apenas o recurso a um regime excepcional de actuao da administrao. Para alm da necessidade de dar uma rpida resposta s situaes de emergncia, o Estado tambm deve estar habilitado a determinar o agente responsvel pelos danos, de forma a que este possa contribuir no esforo de resposta situao de emergncia, de acordo com o princpio do poluidorpagador. A resposta situao de emergncia tambm deve ser de molde a evitar consequncias nefastas a longo prazo quer para o ambiente, quer para a sade humana. Assim, as situaes de emergncia ambiental, causadoras de danos ou de perigos ambientais esto intrinsecamente relacionadas com a regulao da responsabilidade ambiental e com o problema dos passivos ambientais. A responsabilizao das entidades causadoras das emergncias essencial para procurar dar resposta a essas situaes nomeadamente como entidades responsveis pela adopo de medidas de preveno, conteno ou recuperao dos danos em causa. A questo dos passivos ambientais i.e. focos de contaminao em reas degradadas e em stios ou solos contaminados que pe em risco a sade humana ou o ambiente est relacionada com as emergncias ambientais quer na medida em que estes podem ser a causa ou o resultado de situaes de emergncia. A procura de uma soluo para o problema dos passivos tambm deve estar no esprito do legislador da reviso da LBA. Diga-se, apenas como nota, que o estado de emergncia ambiental, ser assim, um instrumento de resposta da administrao s diversas situaes de emergncia ambiental com que venha a ser confrontada. Nesse sentido distinto de mecanismos de reaco por parte da administrao a situaes de incumprimento da legislao ambiental, como o regime de contra-ordenaes ambientais e as respectivas sanes acessrias na medida em que a emergncia ambiental pode ter outras origens.
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Neste mbito, o ordenamento jurdico portugus j contm alguns instrumentos com o objectivo de dar resposta a este tipo de situaes. Comearemos por analisar a soluo constante na actual LBA e nos restantes regimes de Direito Ambiental ou de Direito Administrativo geral que podem ser utilizadas para dar resposta a uma situao de emergncia ambiental. Posteriormente faremos a nossa proposta de redaco concreta de preceito de uma LBA revista, que contenha o instituto do estado de emergncia ambiental, acompanhada da respectiva fundamentao. II. O estado de emergncia ambiental na ordem jurdica portuguesa estado da arte 1. A soluo da actual Lei de Bases do Ambiente A preocupao em dar resposta s emergncias ambientais faz-se sentir desde logo na prpria Lei de Bases do Ambiente2 (LBA), onde est inscrito o conceito jurdico de situao de emergncia ambiental e previsto o respectivo regime 3, no artigo 34., n. 2. A regulao das situaes de emergncia ambiental encontra-se no captulo V, que mistura licenciamento ambiental e situaes de emergncia. A explicao para esta conjugao que no evidente partida passar pela ligao estabelecida pelo legislador entre o exerccio das actividades poluidoras (artigo 33., n. 1, da LBA) e a possibilidade de ocorrerem situaes de emergncia 4. Independentemente desta possvel explicao, a soluo da actual LBA no a mais feliz, na medida em que as duas realidades no possuem uma relao to prxima ou to evidente que justifique a sua juno num mesmo captulo pelo que dever ser corrigida na reviso desta lei. O regime das situaes de emergncia (artigo 34., n. 2) estabelece que a sua declarao poder ocorrer quando os ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores admitidos pela legislao que vier regulamentar a presente lei ou, por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade do ambiente.
A Lei de Bases do Ambiente foi aprovada pela Lei n. 11/87, de 7 de Abril, e foi alterada pelo Decreto-Lei n. 224-A/96, de 26 de Fevereiro, e pela Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro. 3 Para uma viso geral do regime, cfr. P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, Coimbra, Almedina, 2005. 4 Sobre a insero sistemtica destas matrias, cfr. P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, pp. 46 ss.
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Existem diversos problemas com o regime assim introduzido. De facto, o regime apresenta importantes lacunas, desde logo formais e orgnicas por exemplo, nada estabelecido sobre o procedimento de adopo e aprovao das declaraes (quem as prope? Quem deve ser ouvido?), qual a sua forma (Despacho? Decreto?), como deve ser publicitado (publicao em Dirio da Repblica? Meios de comunicao social?) ou mesmo qual a entidade competente para o fazer93. A possibilidade de recurso a esta figura est, como vimos, intrinsecamente ligada aos ndices de poluio detectados em determinada rea em determinado momento. Esta soluo deixa de fora situaes de emergncia no directamente relacionadas com o aumento de ndices de poluio como ser o caso de cheias de um rio ou um incndio florestal. A previso legal associa tambm a declarao de situao de emergncia ambiental ao facto de os ndices de poluio ultrapassarem determinados valores a regular o que representa uma abordagem quantitativa ou puserem em perigo a qualidade do ambiente - o que representa uma abordagem qualitativa. Apesar da natural indeterminao dos preceitos que estabelecem as competncias da administrao para reagir a situaes de emergncia ou de risco, a verdade que o preceito em causa tambm aqui nos parece excessivamente lacunar. De facto, no se estabelecem quais sero os valores admitidos pela legislao que justificam a declarao de situao de emergncia. Embora se possa propor que esta lacuna seja preenchida, por exemplo, pelo recurso a parmetros de medio da qualidade da gua e do ar 5, por um lado, esses parmetros no estabelecem uma relao directa com este preceito da LBA (no sentido de indicarem o limiar que, se ultrapassado, leva ao despoletar). Por outro lado, sempre ficam por estabelecer quais os parmetros para medir a degradao de alguns dos restantes recursos naturais e dos servios dos recursos em especial na rea da biodiversidade. Por fim, faz-se expressamente a remisso para a legislao reguladora deste preceito da LBA necessria para regular tambm outros aspectos como o rgo competente ou o processo, como vimos), sendo que nunca existiu uma regulamentao especfica deste preceito que expressamente invoque essa regulao, tal como seria constitucionalmente obrigatrio, nos termos do artigo 198., n. 3, da Constituio. Assim, embora se
Cfr. propondo uma leitura analgica, P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, pp. 60 ss. 5 Cfr. P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, pp. 67 ss.
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preveja uma clusula escape, referindo a possibilidade dessa declarao sempre que os nveis de poluio puserem em perigo a qualidade do ambiente, no nos parece que o regime em questo alguma vez tenha estado regulado o suficiente para ser aplicado de imediato, no caso de ocorrncia de uma situao de emergncia. O preceito legal estabelece que a declarao de uma situao de emergncia a obrigao de previso de actuaes especficas, administrativas ou tcnicas, para lhes fazer face, por parte da administrao central e local. Estabelece-se, assim, que se tratar de uma actuao especfica para dar resposta situao (mas ser um regime especfico?) que pode abranger a prtica de actos ou regulamentos administrativos e tambm de operaes materiais. O regime no esclarece, no entanto, quais sero estas actuaes ou qual o procedimento aplicvel ou mesmo quais as entidades com competncia para tal, embora se esclarea que sero actividades da administrao central e local. Em bom rigor, nem se esclarece se esta previso de actuaes deve ocorrer num momento prvio ocorrncia da situao de emergncia, atravs de um regime genrico relativo, ou no prprio momento da declarao. excessivo o grau de indeterminao das medidas a adoptar neste caso, mesmo tendo em conta a necessria discricionariedade da administrao neste mbito. Certo que a actuao administrativa em causa dever ser acompanhada de esclarecimento da populao afectada. Enquanto que em alguns aspectos, o regime constante da LBA inovador e contm pistas importantes, em relao a outros apresenta um silncio perturbador. Estes problemas esto relacionados com o facto de este preceito nunca ter sido regulado pelo legislador ordinrio. Uma concluso possvel a de que este instrumento, tal como regulado na LBA, nunca entrou em vigor, por depender de regulao posterior que nunca existiu. De facto, o artigo 52. da LBA estabelece que apenas na parte em que no necessita de regulamentao entra esta lei imediatamente em vigor nas restantes matrias, essa entrada em vigor depender da entrada em vigor da respectiva regulamentao. Na medida em que no existiu nenhum acto legislativo que expressamente regulasse esta matria, de uma forma completa e abrangendo todos os seus aspectos (e que invoque expressamente essa regulao, nos termos
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do artigo 198., n. 3, da Constituio), a concluso lgica ser a de os preceitos em causa nunca entraram em vigor. Poder-se- defender que diversos regimes especficos para alguns dos componentes (gua, ar, etc.) previram mecanismos prximos dos descritos. No entanto, em conscincia, no cremos que se possa afirmar que tais mecanismos pretendem abrangncia verdadeiramente necessria para regular regular esta o situao. preceito Quanto em muito de sero forma mecanismos que podero dar resposta a situaes equivalentes, mas no tm a causa suficientemente completa para o tornar operacional. Mesmo que se admita esta posio, sempre se teria de admitir que a regulao foi parcial, pelo que este instituto apenas teria entrado em vigor em parte o que no faz sentido, pois faltaria sempre a determinao da entidade competente para o declarar. Diga-se, alis, que se defender que o fazem, ento ser necessrio fazer o exerccio de verificar a sua compatibilidade com o estabelecido na LBA sendo que a desconformidade acarretar, necessariamente, como consequncia, a ilegalidade do eventual regime de regulao/desenvolvimento, tendo em conta a natureza de lei de bases da LBA. Tal facto uma lio importante para o legislador da reviso da LBA: de pouco valer o estabelecimento de instrumentos inovadores em abstracto, no momento da sua aprovao, sem uma correcta regulao e preocupao com a sua exequibilidade. Paralelamente s situaes de emergncia ambiental, a LBA estabelece um outro instrumento: o da declarao de zonas crticas (artigo 34., n. 1, da LBA), que deveriam corresponder a reas em que os parmetros que permitem avaliar a qualidade do ambiente atinjam, ou se preveja virem a atingir, valores que possam pr em causa a sade humana ou o ambiente. Trata-se de um instrumento para dar resposta a reas de tal ordem ambientalmente degradadas ou poludas que a sade humana ou o ambiente so postos em causa como por exemplo, no caso dos passivos ambientais. Assim, nada na letra do preceito parece indiciar que as zonas crticas se encontram relacionadas com uma situao de emergncia no sentido de este instrumento se tratar de uma resposta rpida a essas situaes. De facto, estas so apresentadas como resposta degradao ambiental existente em determinadas reas isto independentemente da causa da degradao ou do momento em que tenha
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ocorrido6. Trata-se, por isso, de um instrumento paralelo ao das situaes de emergncia mas com fins distintos. De qualquer forma, o regime sofre do mesmo cariz lacunar verificado quanto ao regime das situaes de emergncia. Tambm no existe regulao do procedimento e da forma da declarao. Quanto entidade competente, na previso da declarao de zona crtica o preceito apenas se refere ao Governo o que deixa em aberto sobre se se estar a referir ao Primeiro-Ministro, ao Conselho de Ministros ou ao membro do Governo responsvel pelo ambiente. De qualquer forma, o rgo competente fica, em larga medida, por definir. Da mesma forma, quanto aos pressupostos de aplicao do regime, no se estabelecem quais sero os parmetros que permitem avaliar a qualidade do ambiente. Embora tambm neste caso se possa propor que esta lacuna seja preenchida, por exemplo, pelo recurso a parmetros estabelecidos em legislao especfica7, coloca-se aqui o mesmo problema de falta de regulao expressa deste regime e de ausncia de parmetros para medir a degradao de alguns dos recursos naturais e dos servios dos recursos em especial na rea da biodiversidade. O facto de o preceito se referir a zonas faz-nos inferir que ser necessria uma delimitao geogrfica da rea abrangida por este regime especial, uma vez que essa a concluso lgica da utilizao desta expresso. Nem se entende como se poderia declarar uma zona crtica sem a delimitar geograficamente8. Aps a declarao como zonas crticas, as reas em causa ficariam submetidas a um regime especial no mbito do Direito Administrativo, sendo-lhes aplicveis medidas especiais e aces a determinar pelo departamento encarregado da proteco civil em conjugao com as demais autoridades da administrao central e local. Tambm neste caso somos confrontados com a falta de densidade normativa do preceito, na medida em que nada se diz sobre a natureza, forma ou procedimento de adopo das medidas especiais e aces que devero ser adoptadas nestas zonas. Apenas o adjectivo especial nos indicia que o regime aplicvel no dever ser o ordinrio ou comum, mas no temos quaisquer indicaes sobre qual ser.
Cfr. considerando as zonas crticas como instrumentos de reaco a situaes de emergncia ambiental, P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental , pp. 45 ss. e 59 ss. 7 Cfr. P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, pp. 67 ss. 8 Cfr. em sentido contrrio, P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental , pp. 68 ss.
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O facto de se estabelecer que a entidade que conduz o procedimento, neste caso, a Proteco Civil parece indicar uma relao com a resposta a uma situao de emergncia ou de calamidade, mas no nos parece que seja o caso. O legislador, num contexto em que a sade humana e o ambiente so postos em causa preferiu atribuir expressamente competncias, neste caso (ao contrrio do que acontece quanto s declaraes de situao de emergncia) Proteco Civil. A concluso , portanto, que o mecanismo da declarao das zonas crticas no est desenhado para consubstanciar uma resposta da administrao a situaes de emergncia, tendo uma abrangncia maior de mbito embora possa ser um instrumento da administrao nessas situaes. De qualquer forma, aplica-se a esta figura a mesma concluso sofre o facto de esta nunca ter entrado em vigor, por falta de regulao. Numa nota adicional, refira-se que o artigo 34., n. 3, refere a necessidade de planeamento da resposta (medidas imediatas) a situaes de acidentes quando estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices de poluio permitidos ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade desta ocorrncia (artigo 34., n. 3). Trata-se aqui de uma obrigao genrica de planeamento, relacionada com a preveno dos danos decorrentes de acidentes, que necessariamente prvio sua ocorrncia e no um instrumento de resposta. A discusso sobre se estamos perante um instrumento distinto dos anteriores no faz, por isso, sentido9. Da mesma forma, os artigos 35. e 36. da LBA prevem tambm formas de interveno da administrao em casos de incumprimento da legislao ambiental a possibilidade de determinar a reduo, suspenso ou cessao de determinada actividade poluente (artigo 35., n. 1), a celebrao de contratos-programa visando a reduo da poluio (artigo 35., n.s 2 e 3) e a imposio da transferncia de determinados estabelecimentos por violao das regras de salubridade e higiene do ambiente (artigo 36.) conceito que parece algo bizarro, na medida em que se desconhece o que seja a higiene do ambiente mais genricas do que as situaes previstas no mbito da emergncia ambiental. De facto, neste caso no se exige a existncia de uma situao de emergncia,
Cfr. em sentido de que se trata de um complemento situao de emergncia, P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, pp. 52 ss.
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nem a imposio de medidas extraordinrias, mas apenas e to-somente a previso genrica de poderes da administrao, no caso do artigo 35., n. 1, para manter a poluio dentro dos limites legais, ou, no caso do artigo 36., para a manuteno das condies normais de salubridade e higiene. A nica ligao com o que foi dito encontra-se entre o poder de determinar a reduo suspenso ou cessao de determinada actividade poluente (artigo 35., n. 1) e a situao de emergncia, tambm relacionada com a poluio embora este poder seja ento mais genrico e exista independentemente da declarao 10. 2. Outros mecanismos de resposta a situaes de emergncia No nosso ordenamento jurdico, existe a previso de mecanismos de resposta a situaes de emergncia ambiental em outros regimes para alm da LBA. Esta previso demonstra que a necessidade de dar resposta a estas situaes sentida pelo legislador. No entanto, tambm sinal de que o legislador no ter considerado o mecanismo previsto na LBA suficiente para fornecer essa resposta. Comearemos por estudar o caso da Lei da gua e atentaremos de seguida ao regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais. De seguida faremos breves referncias a outros regimes como o regime jurdico do exerccio da actividade industrial, a Lei de Bases da Proteco Civil, o regime de preveno de acidentes graves que envolvam substncias perigosas, etc. 2.1. O estado de emergncia ambiental na Lei da gua A Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro, que aprova a Lei da gua, transpondo para a ordem jurdica nacional a Directiva n. 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, e estabelecendo as bases e o quadro institucional para a gesto sustentvel das guas (Lei da gua)11, estabelece, no seu artigo 44. o regime do estado de emergncia ambiental. Este preceito prev a declarao de estado de emergncia ambiental em caso de catstrofes naturais ou acidentes provocados pelo homem que danifiquem ou causem um perigo muito significativo de danificao grave e irreparvel, da sade humana, da segurana de pessoas e bens e do estado de qualidade das guas (artigo 44., n. 1, da Lei da gua). Os bens tutelados vo, assim, para alm do
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Em sentido contrrio, considerando o artigo 36. como uma das situaes a ter em conta relativamente ao estado de emergncia ambiental, cfr. P. PORTUGAL GASPAR, O estado de emergncia ambiental, pp. 45 ss. e 67 ss. 11 A Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro, que aprova a Lei da gua, foi alterada pelo Decreto-Lei n. 245/2009, de 22 de Setembro, que revogou o n. 3 do seu artigo 95.. Voltar ao ndice
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mbito estrito da regulao do componente ambiental gua que se encontra abrangido na referncia ao estado de qualidade das guas , abrangendo a sade humana no seu geral e a segurana de pessoas e bens. O preceito cobre assim as situaes danosas para os bens em presena originadas por causas naturais ou humanas e as que tenham provocado ou sejam susceptveis de vir a causar esse dano. Neste ltimo caso, exigido um juzo de plausibilidade e probabilidade relativamente situao actual e sua potencialidade danosa o perigo. Repare-se que o dano aos bens em causa que justifica o lanar mo a este instituto qualificado como grave e irreparvel pelo que ser necessria uma fundamentao especfica, aquando da declarao do estado de emergncia, relativamente a esta questo. Repare-se que o preceito tem um requisito adicional: para que seja possvel a declarao, necessrio que no seja possvel a reposio do estado anterior (ao incidente causador do dano ou potencialmente causador) pelos meios normais - i.e. atravs da actuao da administrao ao abrigo dos regimes legais vigentes. necessrios, assim, demonstrar, que uma actuao a posteriori, de acordo com os procedimentos administrativos ordinrios (por oposio a urgentes), no seria susceptvel de repor o estado anterior ao incidente ou seria to difcil ou oneroso, que seria incomportvel. A declarao de estado de emergncia cabe ao Primeiro-Ministro, sob proposta do membro do Governo responsvel pela rea do ambiente (artigo 44., n. 1, da Lei da gua) e pode incidir em todo o territrio nacional ou apenas em parte dele. Ser na fundamentao dessa declarao que se deve comprovar que a previso do preceito em causa se encontra preenchida. O estado de emergncia tem a durao mxima de 3 meses (artigo 44., n. 5, da Lei da gua). A declarao de estado de emergncia ambiental implica a criao de um rgo: o conselho de emergncia ambiental (artigo 44., n. 2, da Lei da gua). Este conselho deve ser presidido pelo membro do Governo responsvel pela rea do ambiente e ser composto pelos representantes das entidades por si nomeadas que, em funo das circunstncias excepcionais verificadas, possam contribuir para a reposio do estado ecolgico anterior ou para a diminuio dos riscos e danos criados. O conselho ter, assim, um papel de rgo gestor da situao de emergncia, coordenando a actividade das diversas entidades em causa. Podero integrar o conselho entidades que estejam sob tutela de outros membros do Governo? Existe todo o interesse numa resposta positiva, quanto mais no seja para garantir a coordenao de esforos da totalidade de entidades da administrao
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pblica que protejam interesses pblicos que possam ser postos em causa o que imediatamente evidente no caso das entidades encarregues pela proteco civil. O mesmo se diga relativamente s autarquias envolvidas. Da a vantagem de ser um rgo de coordenao das actuaes das diversas entidades no tendo, no entanto, um poder de direco sobre a sua actividade. O preceito legal prev tambm um regime especfico de poderes especiais para as Administraes de Regies Hidrogrficas (ARH) as entidades da administrao pblica no mbito da proteco e a valorizao dos componentes ambientais das guas que podero praticar actos de emergncia ambiental como suspender instrumentos de planeamento das guas ou actos autorizativos de utilizao de recursos hdricos, modificar estes ltimos, definir prioridades de utilizao dos recursos hdricos em derrogao hierarquia estabelecida na prpria lei, fazer recomendaes e informar o pblico, bem como impor comportamentos ou medidas cautelares (artigo 44., n. 3, da Lei da gua). Neste caso estabelece-se portanto, um quadro regulador das competncias extraordinrias das ARH. Apenas a alnea c) do artigo 44., n. 3, da Lei da gua refere a necessidade de as ARH respeitar o princpio da proporcionalidade e de atender durao do estado de emergncia ambiental, no que diz respeito ao poder de modificao unilateral dos actos autorizativos, estes devem ser consideraes gerais das ARH no exerccio de qualquer um dos diferentes poderes a estabelecidos. O exerccio destas competncias especiais, por parte das ARH, implica a posterior ratificao, por parte do membro do Governo responsvel pela rea do ambiente, dos actos de emergncia ambiental (artigo 44., n. 3, da Lei da gua). A previso desta necessidade deixa alguns aspectos por esclarecer como qual a consequncia da no ratificao? Este preceito ultrapassa diversos dos problemas enumerados relativamente ao artigo 34., n. 2, da LBA. De facto, tem uma densidade normativa, quer em termos de norma de competncia, quer em termos de critrios de deciso, quer em termos de forma de actuao da administrao que vo muito alm da regulao a constante e que tornam o regime exequvel. No entanto, no podemos deixar de considerar, como veremos infra, que no faz sentido a existncia de um regime deste gnero com um carcter apenas sectorial que apenas se preocupa, no que diz respeito aos bens ambientais, com o bom estado das guas.
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2.2. O regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais O regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho 12/13. O diploma teve como objectivo primordial a transposio da Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de danos ambientais14 (cfr. artigo 1. do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho)15. O novo regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais trata de dois mbitos distintos de responsabilidade, a responsabilidade civil e a responsabilidade administrativa pela preveno e reparao de danos ambientais 16 (a que corresponde o captulo III do Decreto-Lei) embora, quanto a esta ltima realidade, fosse prefervel a utilizao da designao responsabilidade ambiental restaurativa e preventiva do operador17. relativamente a este ltimo mbito que se pode estabelecer uma ligao com o estado de emergncia ambiental O regime estabelece trs tipos de medidas que devem ser adoptadas pelos operadores (ou, subsidiariamente, pela administrao): as medidas de reparao (artigo 11., n. 1, alnea n), do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho), as medidas de preveno (artigo 11., n. 1, alnea m), do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de
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O Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, foi j alterado pelo Decreto-Lei n. 245/2009, de 22 de Setembro, que alterou a definio de danos causados gua e, no sentido de evitar conflitos de competncia na sua aplicao, determinou como entidade competente para actuar no mbito de danos s guas unicamente a Agncia Portuguesa do Ambiente (APA). 13 Sobre o regime de responsabilidade civil por dano ambiental, cfr. Actas do Colquio A Responsabilidade Civil por Dano Ambiental , org. C. Amado Gomes e T. Antunes, disponvel no URL: http://icjp.pt/system/files/files/ebook/ebook_completo/ICJP_ebook_ResponsabilidadeCivilporDanoAmbiental.pdf [consultado em 11 de Julho de 2011]. Sobre o regime de responsabilidade civil em matria ambiental antes do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, cfr. V. PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002, pp. 264 ss.; D. FREITAS DO AMARAL, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, in Direito do Ambiente, Lisboa, INA, 1994, pp. 371-372. 14 Com a alterao que lhe foi introduzida pela Directiva n. 2006/21/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa gesto de resduos da indstria extractiva. A Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, foi recentemente alterada pela Directiva n. 2009/31/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa ao armazenamento geolgico de dixido de carbono, que tem de ser transposta at 25 de Junho de 2011. 15 Sobre as razes desta Directiva, cfr. C. AMADO GOMES, De que falamos quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica, disponvel em URL: http://icjp.pt/estudos [consultado em 11 de Julho de 2011], pp. 1 ss. 16 Para uma viso geral do regime, cfr. A. BARRETO ARCHER, Direito do Ambiente e responsabilidade civil, Coimbra, Almedina, pp. 39 ss. 17 Cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 197-198. Voltar ao ndice
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Julho) e as medidas de conteno 18 (artigo 15., n. 1, alnea b), e no n. 3, alnea c), do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho). As medidas de reparao so definidas tendo como referncia o facto que as origina e o objectivo com que so tomadas. Nesse sentido, qualquer aco pode ser considerada uma medida de reparao desde que seja tomada aps a ocorrncia de um dano ambiental, tal como definido no decreto-lei, e que tenha um dos objectivos descritos. Assim, existem quatro tipos de medidas de reparao, tendo em conta os recursos naturais e os servios danificados: i) as medidas que tm como objectivo a sua reparao; ii) as medidas que tm como objectivo a sua reabilitao; iii) as medidas que tm como objectivo a sua substituio; iv) as medidas que tm como objectivo fornecer uma alternativa equivalente a esses recursos ou servios19. Podemos ainda distinguir medidas de reparao (ou reactivas) permanentes ou provisrias dependendo do seu efeito temporal ser ou no limitado , mas tambm medidas atenuantes no sentido de limitarem os efeitos do dano e medidas intercalares no sentido de corresponderem a uma etapa na reparao do recurso natural ou do servio danificados20. A diferena primordial entre as medidas de reparao e as medidas de preveno , por um lado, o facto que as origina e, por outro lado, o seu objectivo. As medidas de preveno ocorrem aps um facto que origina uma ameaa iminente de um dano ambiental, enquanto as medidas de reparao respondem ocorrncia de um dano ambiental propriamente dito. As medidas de preveno tm como objectivo a preveno e a minimizao de danos ambientais, enquanto as medidas de reparao pretendem dar resposta ao dano j ocorrido. O elemento fulcral, no caso das medidas preventivas , assim, a ameaa iminente de danos ambientais, ou a probabilidade suficiente da ocorrncia de um dano ambiental, num futuro prximo (cfr. artigo 11., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho). O facto que d origem ameaa iminente de um dano ambiental pode ser, ele prprio, um dano ambiental, o que despoleta a aplicao do artigo
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A autonomia desta figura no pacfica cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 206-208. 19 Constatamos, assim, que as medidas de reparao em sentido lato abrangem mais do que as medidas de reparao em sentido estrito (as referidas no ponto i)), abrangendo tambm outras realidades que tm como objectivo reagir ocorrncia do dano. Nesse sentido, uma designao alternativa destas medidas seria medidas reactivas (ou de reaco), medidas correctivas (ou de correco) ou medidas de sanao do dano. Cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 198-199. 20 Cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 199-200. Voltar ao ndice
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14., n. 2, do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho. Neste caso, as medidas preventivas aproximam-se das medidas de reparao por tambm serem aplicadas aps a existncia de dano ambiental. No entanto, continuam distintas, tendo como elemento diferenciador o seu objectivo: a preveno de novos danos ambientais aps a ocorrncia de um dano ambiental originrio e no a reparao desse dano. As medidas de reparao tambm podem ser distinguidas das medidas de conteno de danos ambientais (artigo 15., n. 1, alnea b), e no n. 3, alnea c), do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho) 21. Trata-se de um tipo especfico de medidas que devem ser tomadas perante a existncia de um dano ambiental que incidem sobre os factores que esto a causar o dano (por exemplo, os elementos contaminantes), pretendendo controlar, conter, eliminar ou gerir esses elementos com o objectivo de limitar ou prevenir novos danos ambientais, efeitos adversos para a sade humana ou novos danos aos servios . Os objectivos das medidas de conteno so, assim, diferentes dos objectivos das medidas de reparao. De facto, as medidas de conteno esto relacionadas com a gesto dos factores danosos de forma a limitar os seus efeitos, enquanto que as medidas de reparao a superao dos danos. Ocorrida uma situao de dano ambiental, ou de ameaa iminente de dano, o operador est obrigado adopo destes trs tipos de medidas, na medida em que tal resulte dos artigos 12. e 13. do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho. No caso de actividades ocupacionais enumeradas no anexo III do decreto-lei, a ocorrncia de danos ambientais ou a ameaa iminente desses danos despoleta a necessidade de adopo das medidas, independentemente de dolo ou culpa (cfr. artigo 12., n. 1)22. No mbito das restantes actividades, o dever de adopo das medidas depende do dolo ou negligncia do operador (cfr. artigo 13., n. 1). No caso das medidas de reparao, existe a previso de um procedimento administrativo especfico que permite Agncia Portuguesa para o Ambiente (APA)23 controlar as medidas em causa (artigo 16. do Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho). No caso das medidas de preveno ou de conteno o dever de
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Cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 206-208. Cfr. tambm Proc. C-378/2008, Raffinerie Mediterranee (ERG) e o. , Col. [2010], considerando 65. 23 A Agncia Portuguesa para o Ambiente (APA) a autoridade competente para a aplicao do Decreto-Lei (cfr. artigo 29.). Voltar ao ndice
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actuao do operador resulta imediatamente da ocorrncia do facto em causa, sem necessidade de interveno da APA. O operador fica igualmente sujeito a deveres especficos de prestar informao APA. Neste mbito, a APA tem amplos poderes relativamente determinao da adopo de medidas pelo operador, bem como o seu contedo e a forma como devem ser executadas, determinao da cessao das medidas, ou execuo, por si, subsidiariamente e a expensas do operador responsvel, as medidas de necessrias. Existe, assim, no mbito do regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais, a previso de instrumentos concretos, ao dispor da administrao (neste caso, a APA), de forma a poder reagir de forma expedita a danos (ou ameaas iminentes de danos) ao ambiente. O regime prev, alis, um mecanismo que permite a abreviao dos procedimentos em casos de emergncia, no seu artigo 17., n. 2, que prev que em casos de situaes extremas para pessoas e bens, a autoridade competente pode actuar sem necessidade de adopo dos procedimentos previstos no decreto-lei para fixar as medidas de preveno ou reparao necessrias ou para exigir a sua adopo . Trata-se da previso de uma espcie de estado de necessidade ambiental, na linha do estabelecido no artigo 3., n. 2, do CPA, para o estado de necessidade administrativa24. Nestes termos, a administrao ambiental pode fixar as medidas de preveno ou de reparao (ou de conteno25), podendo no respeitar algumas das formalidades previstas no regime. As medidas assim determinadas podem ser impostas ao operador, como resulta expressamente da letra do preceito, ou adoptadas directamente pela administrao, situao no expressamente prevista, mas igualmente de admitir, pela lgica do regime. A actuao ao abrigo deste preceito deve ser, no entanto, correctamente enquadrada. O artigo 17., n. 2, apenas legitima a actuao que tenha como objectivo razovel resultados no pudessem ter sido alcanados de outro modo, nomeadamente atravs do cumprimento das regras do Decreto-Lei n. 147/2008. Trata-se da aplicao de um princpio idntico ao previsto no artigo 3., n. 2, do
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Cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 238 ss. Temos de considerar aqui englobadas as medidas de conteno, por o regime legal no as autonomizar expressamente encontram-se previstas no artigo 15. a par das medidas de reparao. Voltar ao ndice
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CPA. Deve, assim, existir uma correlao entre o objectivo prosseguido e as medidas a adoptar, por um lado, e os procedimentos no cumpridos, por outro. Mas qual a actuao que pode ser adoptada pela administrao ao abrigo deste preceito? Tendo em conta que a administrao sempre dever adquirir conhecimento da ocorrncia do dano ou da ameaa iminente do dano (na medida em que apenas pode decidir fixar medidas depois de tomar conhecimento de que existem motivos para isso) e de avaliar, ainda que sumariamente, a situao para determinar as medidas que devem ser tomadas (na medida em que necessita de determinar que medidas devem ser adoptadas) so os restantes procedimentos de aquisio de informaes suplementares, de anlise aprofundada da situao e dano ou de dano iminente, de anlise da proposta de medidas por parte do operador e de audio prvia dos interessados que podem ser afastados, nos termos deste preceito. O no cumprimento destes procedimentos ou fases procedimentais est, no entanto, necessariamente sujeita ao princpio da proporcionalidade. Nessa medida, a legitimidade de actuao margem dos procedimentos estabelecidos no Decreto-Lei n. 147/2008, ao abrigo do artigo 17., n. 2, dever ser analisada em relao a cada fase do procedimento ou acto procedimental. Assim, em princpio s devero ser afastadas as exigncias procedimentais que se considere que, ao serem adoptados, no permitiriam dar resposta, em tempo, s situaes extremas. O regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais permite dar uma resposta a situaes de emergncia ambiental por parte da administrao e dos particulares regulando-o de uma forma bastante completa. No entanto, este regime distinto do regime que resulta do artigo 34., n. 2, da LBA 26, quer por ser mais densificado, quer por ser menos abrangente. De facto, o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais tem um mbito de aplicao que mais restrito do que resultaria da previso de um estado de emergncia ambiental aplicvel genericamente e previsto numa LBA revista, desde logo devido ao prprio conceito de dano ao ambiente adoptado no artigo 11., n. 1, alnea e), do Decreto-Lei n. 147/2008, e do facto de o mbito de aplicao deste regime no
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Afirmmos, num texto anterior, que os dois regimes em causa estavam prximos e relacionmo-los, mas apenas extraindo afinamentos relativamente ao regime do artigo 17., n. 2, do Decreto-Lei n. 147/2008. Tal distinto de defender que este ltimo regulamenta o artigo 34., n. 2, da LBA, quando objectivamente no o faz. Cfr. R. T. LANCEIRO, As medidas de reparao, pp. 240-241. Voltar ao ndice
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prever instrumentos de cooperao com outras entidades pblicas, atendo-se unicamente APA. 2.3. As medidas cautelares no mbito do regime jurdico do exerccio da actividade industrial Outro instrumento administrativo de resposta a situaes de emergncia pode ser encontrado no regime jurdico do exerccio da actividade industrial (REAI), aprovado pelo Decreto-Lei n. 209/2008, de 29 de Outubro27. Nesse regime prev-se, nos seus artigos 54. a 56., o dever de as entidades coordenadoras do procedimento28 ou as entidades fiscalizadoras29, sempre que exista uma situao de infraco prevista no REAI, que constitua perigo grave para a sade pblica, para a segurana de pessoas e bens, para a segurana e sade nos locais de trabalho ou para o ambiente tomarem de imediato as providncias adequadas para eliminar a situao de perigo - as denominadas medidas cautelares. Estas medidas cautelares podem englobar: a) a suspenso da actividade, b) o encerramento preventivo do estabelecimento, no todo ou em parte, c) a apreenso de todo ou parte do equipamento, mediante selagem (cfr. artigo 54. do REAI), e e) a interrupo do fornecimento de energia elctrica aos estabelecimento industrial em causa (cfr. artigo 55. do REAI). Esta ltima medida considerada como medida de ltimo recurso face a oposio do operador s restantes medidas ou seu incumprimento. As entidades administrativas podem, para alm destas medidas, tomar outras providncias que se revelem apropriadas prossecuo do interesse pblico e que sejam menos lesivas dos interesses dos particulares, tendo em conta o princpio da proporcionalidade, como orientaes ou instrues sobre como conduzir a actividade industrial ou a imposio da sua reduo. Apesar de estas possibilidades no estarem expressamente previstas, tero de ser admissveis uma vez que, se a administrao pode determinar a suspenso da actividade, no se compreenderia
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O Decreto-Lei n. 209/2008, de 29 de Outubro, foi alterado pelo Decreto-Lei n. 24/2010, de 25 de Maro. 28 As entidades coordenadoras podem ser a Direco-Geral de Energia e Geologia, as Direces Regionais de Economia (uma das direces regionais do ministrio responsvel pela rea da economia), as Direces Regionais de Agricultura e Pescas (uma entidade do mbito do ministrio responsvel pelas reas da agricultura e pescas), as entidades gestoras de reas de localizao empresarial e as cmaras municipais (cfr. artigos 9., n. 1, e 53., n. 1, e anexo III do Decreto-Lei n. 24/2010, de 25 de Maro). 29 As entidades fiscalizadoras so a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica e as cmaras municipais (cfr. artigo 53., n. 1, do Decreto-Lei n. 209/2008, de 29 de Outubro). Voltar ao ndice
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que no pudesse determinar medidas menos gravosas para os direitos e interesses legalmente protegidos do operador mas igualmente eficazes na prossecuo do interesse pblico em causa trata-se do princpio de que quem pode o mais, pode o menos. Esta posio tambm encontra respaldo legal no artigo 55., alnea c), que reconhece a existncia de orientaes vinculativas para o operador. A administrao tambm poder impor ao operador medidas anlogas s referidas (por exemplo, a interrupo de abastecimento de gua ao estabelecimento). No entanto, tendo em conta o carcter lesivo para os particulares da actuao da administrao em causa, temos que considerar no podero ser adoptadas medidas mais gravosas do que estas. Apesar de a letra do preceito poder levantar dvidas, cremos que o prazo mximo de 6 meses ser aplicvel no s suspenso da actividade mas a todas as medidas cautelares elencadas nos artigos 54. e 55. do REAI. O procedimento de cessao das medidas cautelares, nomeadamente o restabelecimento do fornecimento de energia ou a desselagem dos equipamentos, encontra-se previsto no artigo 56. do REAI. Existe desde logo um problema sobre o facto de se estabelecer como pressuposto da actuao pblica, a existncia de uma infraco prevista no REAI. Ser que se pretende fazer depender a legitimidade da actuao da verificao da prtica de algum facto punvel como contra-ordenao? Tal no far sentido, uma vez que as situaes de emergncia como as referidas devem despoletar uma reaco pronta da administrao independentemente da aferio da verificao do preenchimento do tipo contra-ordenacional ou do grau de culpa. Uma outra dificuldade passa pelo facto de o REAI no conter nenhum conjunto assinalvel de regras relativas ao funcionamento das instalaes, em sentido prprio, sendo um diploma em larga medida adjectivo no sentido de procedimental. Ento como interpretar a parte inicial do artigo 54.? Ter que ser interpretado como fazendo referncia a preceitos legais que regulam o funcionamento do estabelecimento industrial conexos com o REAI. No deixa de causar estranheza que este poder de decretamento de medidas cautelares no tenha sido igualmente atribudo a uma entidade do Ministrio do Ambiente. No entanto, no artigo 53., n. 1, do Decreto-Lei n. 209/2008, de 29 de Outubro, prev-se a possibilidade de as entidades intervenientes nos procedimentos
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previstos no REAI que no sejam as coordenadoras, poderem recomendar entidade coordenadora, de forma fundamentada, a adopo de medidas a impor ao requerente para prevenir riscos e inconvenientes susceptveis de afectar a sade pblica e dos trabalhadores, a segurana de pessoas e bens, o ambiente e a higiene e segurana dos locais de trabalho. Aqui se incluem as ARH, a APA e as CCDR (cfr. artigo 12., n. 1, alneas a), b) e f), do Decreto-Lei n. 209/2008, de 29 de Outubro). Aqui tambm se dever incluir o ICNB, I. P., tendo em conta o papel que desempenha ao nvel da avaliao de impacte ambiental e da avaliao de incidncias ambientais. O regime das medidas cautelares previsto no REAI um instrumento na disposio da administrao como forma de reagir ao incumprimento da legislao, nomeadamente da legislao ambiental, mas no uma regulao genrica da forma como esta pode reagir a situaes de emergncia. 2.4. O regime da Lei de Bases da Proteco Civil A Lei de Bases da Proteco Civil, aprovada pela Lei n. 27/2006, de 3 de Julho, tem como objectivo prevenir riscos colectivos inerentes a situaes de acidente grave ou catstrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situaes ocorram (artigo 1., n. 1). Trata-se de um regime tpico de proteco civil, que prev trs nveis de reaco ou seja, trs tipos de declarao, dependendo da gravidade do acidente grave ou da catstrofe as declaraes da situao de alerta, de contingncia e de calamidade. O regime assim previsto estabelece a forma de reaco das entidades responsveis pela proteco civil e os poderes de autoridade que lhes so reconhecidos nesses casos, nomeadamente de restrio de circulao de pessoas e bens, requisio de veculos ou mobilizao civil de pessoas. Neste mbito, o regime da proteco civil um regime essencial tambm para a resposta a situaes de emergncia ambiental. No entanto, os objectivos dos dois regimes so distintos, na medida em que os interesses pblicos prosseguidos so tambm eles distintos. Por outro lado, ser necessria a previso dos poderes especficos que em casos de emergncia devem caber s entidades responsveis pela poltica pblica de ambiente. Assim, os dois regimes o da proteco civil, constante da Lei n. 27/2006, de 3 de Julho, e o do estado de emergncia ambiental, quando este for regulado devem ser objecto de uma articulao estreita.
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2.5. As situaes de emergncia ambiental em outros regimes Outros regimes jurdicos genricos contm instrumentos a que a administrao pode recorrer em situaes de emergncia ambiental. Um regime no mbito do Direito do Ambiente direccionado para dar resposta a situaes de emergncia ambiental o Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de Julho, que estabelece o regime de preveno de acidentes graves que envolvam substncias perigosas e de limitao das suas consequncias para o homem e o ambiente, transpondo para a ordem jurdica interna a Directiva n. 2003/105/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro, que altera a Directiva n. 96/82/CE, do Conselho, de 9 de Dezembro, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvam substncias perigosas o designado regime Seveso. Este regime jurdico, aplicvel a estabelecimentos onde estejam presentes determinados nveis de substncias perigosas 30, onde se prevem obrigaes dos operadores e das entidades pblicas quer ao nvel da preveno de acidentes e da preparao de resposta sua ocorrncia, quer relativamente sua efectiva actuao em caso de acidente. Mais especificamente, as obrigaes do operador e das entidades pblicas (APA e a Autoridade Nacional de Proteco Civil) em caso de acidente grave que envolve substncias perigosas encontram-se reguladas nos artigos 22. e 23. do Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de Julho, e inclui deveres de notificao, accionamento dos planos de emergncia, para o operador, e poderes de inspeco, superviso e recomendao para as entidades pblicas. Aqui, mais uma vez, estamos perante uma abordagem que apenas pretende regular parte do fenmeno das situaes de emergncia, uma vez que o objecto do regime incide apenas sobre acidentes graves e sobre as situaes em que estes envolvem substncias consideradas perigosas. Um regime genrico e enquadrador continua a ser necessrio. Existem outros instrumentos disponveis para a administrao poder dar resposta a situaes de emergncia ambiental, como o caso da expropriao urgentssima, prevista no artigo 16. do Cdigo das Expropriaes, que em caso de calamidade pblica, permite s autoridades pblicas tomar posse administrativa imediata dos bens destinados a prover necessidade que determina a sua interveno, sem
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Cfr. anexo I do Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de Julho. Voltar ao ndice
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qualquer formalidade prvia devendo ser promovida uma vistoria ad perpetuam rei memoriam, se possvel seguindo-se o procedimento litigioso de fixao da indemnizao. Um outro instrumento a que a administrao pode lanar mo em situao de urgncia o do recurso ao ajuste directo como procedimento de formao de contratos abrangidos pela contratao pblica, previsto no artigo 24., n. 1, alnea c), do Cdigo dos Contratos Pblicos, que prev o recurso a esta figura quando na medida do estritamente necessrio e por motivos de urgncia imperiosa resultante de acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante, no possam ser cumpridos os prazos inerentes aos demais procedimentos, e desde que as circunstncias invocadas no sejam, em caso algum, imputveis entidade adjudicante. 3. O estado de emergncia ambiental e o estado de necessidade O estado de necessidade uma realidade presente em diversos ramos de Direito 31, nomeadamente no Direito Administrativo, encontrando consagrao no artigo 3., n. 2, do CPA 32. Comum a todas essas suas diversas faces, encontra-se um princpio geral de validao de comportamentos que se afastam de certas regras, tendo em conta uma determinada situao, na medida em que o estrito cumprimento dessas regras teria como consequncia um dano ou prejuzo insuportavelmente superior ao que resultaria do mero incumprimento das mesmas33. Assim, o estado de necessidade administrativo encontra-se previsto no artigo 3., n. 2, do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA), que estabelece que Os actos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterio das regras estabelecidas neste Cdigo, so vlidos, desde que os seus resultados no pudessem ter sido alcanados de outro modo, mas os lesados tero o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administrao. Permite-se, assim, que a actuao da administrao margem das regras estritas da lei, seja considerada ainda assim vlida, se praticada em estado de necessidade. Os elementos normalmente admitidos como pressupostos do estado de necessidade administrativo so: a) a existncia de um perigo iminente e actual; b)
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O estado de necessidade no mbito do Direito Civil encontra consagrao no artigo 339. do Cdigo Civil. 32 Sobre estado de necessidade no mbito do Direito Administrativo cfr., por todos, J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral , Coimbra, Almedina, pp. 719 ss. 33 Cfr. J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, pp. 720-721. Voltar ao ndice
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que ameaa um interesse pblico essencial; c) o perigo ser originado por uma circunstncia excepcional; d) a entidade administrativa no ser responsvel pela situao de perigo; e) a nica forma de atenuar ou suprimir o perigo ser a no aplicao da norma de competncia normalmente aplicvel34. Como parmetros da actuao administrativa, neste caso, devem ser admitidos o princpio da proporcionalidade, a transitoriedade da actuao e a indemnizao pelo sacrifcio35. Em complemento ao artigo 3., n. 2, do CPA, o artigo 151., n. 1, do CPA tambm prev a existncia de necessidade36. A actuao administrativa no mbito do estado de necessidade no uma excepo ao princpio da legalidade, mas uma legalidade excepcional na medida em que se trata de uma actuao ao abrigo de uma clusula expressa do sistema (o artigo 3., n. 2, do CPA) que corresponde a um princpio geral do Direito Administrativo37. Neste mbito encontra-se prxima do regime do estado de emergncia ambiental. No entanto, existem diferenas fundamentais entre o regime de emergncia ambiental e o estado de necessidade. O regime da emergncia ambiental dever ser entendido como um regime administrativo especial, com a previso de um procedimento ou ou conjunto de procedimentos excepcionais a adoptar aquando da declarao de estado de emergncia ambiental, com regras procedimentais autnomas. O estado de necessidade administrativa um dos instrumentos a que a administrao pode lanar mo nesse momento, mas a regulao do instituto pode prever outros. Nesse mbito, alis, pode haver lugar ao estado de necessidade, como figura genrica do Direito Administrativo geral, ou criao, atravs da lei, de requisitos especficos para um estado de necessidade ambiental o que ser um dos instrumentos da situao de emergncia ambiental, mas no o nico. operaes materiais englobadas pelo estado de
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cfr. J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, pp. 734-736. Cfr. J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, pp. 738-740. 36 ESTEVES DE OLIVEIRA/P. GONALVES/PACHECO DE AMORIM, Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado, 2. ed., Coimbra, Almedina, 1997, p. 721; C. AMADO GOMES, Contributo para o estudo das operaes materiais da administrao pblica e doseu controlo jurisdicional, Coimbra, Coimbra Editora, 1999, pp. 188-193; J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, pp. 726-727. 37 Cfr. A. GONALVES PEREIRA, Erro e ilegalidade do acto administrativo, Lisboa, tica, 1962, p. 75; J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, p. 721. Voltar ao ndice
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III. O processo de reviso da Lei de Bases do Ambiente e o estado de emergncia ambiental Da nossa breve anlise situao legislativa actual, relativamente ao tratamento de situaes de emergncia ambiental, podemos verificar que esta se caracteriza por uma disperso e aparente pouca preocupao pela coerncia aquando da aplicao prtica dos regimes. A abundncia de regimes de resposta a situaes de emergncia ambiental decorre do prprio esprito do tempo em que vivemos. Cada vez mais, nas sociedades modernas, tendo em conta os riscos e as presses para agir, tem-se assistido ao avolumar o de situaes em da que o legislador abandona como progressivamente paradigma clssico norma administrativa
conformadora da totalidade (ou tendencial totalidade) dos parmetros de deciso, para adoptar normas competenciais que legitimam a actuao administrativa orientada para determinado fim e fornecem directrizes tendo em conta esse fim38. J exprimimos as nossas dvidas relativamente ao regime actualmente constante da Lei de Bases do Ambiente nomeadamente ao nvel da sua vigncia no ordenamento jurdico e, independentemente disso, da sua ineficcia para dar resposta s situaes de emergncia que possam vir a surgir. Nesse mbito, meritria a regulao de um estado de emergncia ambiental, como o constante da Lei da gua. No entanto, uma abordagem meramente sectorial do problema, como a realizada na Lei da gua, no faz sentido. De facto, uma situao de emergncia ambiental que justifique a declarao de um estado de emergncia dificilmente estar relacionada ou ter consequncias apenas relativamente componente gua, sem afectar pelo menos tambm o solo e os ecossistemas e os seus servios. Por outro lado, a resposta situao apenas ser verdadeiramente eficaz se puder ser o mais abrangente possvel. necessria, assim, uma abordagem global ao problema que permita uma resposta global. A nossa proposta passa, assim, pela introduo de um regime de estado de emergncia ambiental inspirado no constante na Lei da gua, mas adaptado de forma a dar uma resposta mais global s situaes.
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cfr. J. M. SRVULO CORREIA, Revisitando o estado de necessidade, p. 721. Voltar ao ndice
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1. A proposta para a nova Lei de Bases do Ambiente A reviso de LBA deve conter um preceito que permita a declarao, de uma forma genrica do estado de emergncia ambiental. O estado de emergncia ambiental dever permitir dar resposta s situaes de emergncia, que j definimos como a ocorrncia de factos significativamente danosos para o ambiente, para a sade ou o bem-estar humano, ou factos que dem origem ameaa iminente ou ao perigo significativo de ocorrncia dos mesmos factos danosos. Existe, desde logo, um problema de fundo relativamente ao nvel de regulao que deve constar da Lei de Bases do Ambiente, tendo em conta a sua natureza de lei de bases que dever conter directrizes gerais e no regular exaustivamente a matria e a necessidade de definir suficientemente bem o instituto, de forma a permitir que a este se possa recorrer, logo desde a entrada em vigor da lei de bases. De facto, o regime a introduzir na LBA relativamente ao estado de emergncia sempre necessitar de regulao posterior por Decreto-Lei de desenvolvimento que regular as competncias das diversas entidades (de declarao e de actuao), o procedimento em concreto a ser seguido, os poderes genricos das entidades responsveis e a relao entre os diversos regimes. No entanto, tendo em conta a natureza do problema, o facto de estarmos perante a necessidade de dar resposta a situaes de perigo, incertas que podem ocorrer a qualquer momento, e o facto de no ser possvel prever quando que seu desenvolvimento ocorrer, levam-nos a tentar estabelecer, logo na LBA, um regime o suficientemente densificado para que possa ser, desde logo, aplicvel. A declarao de estado de emergncia ambiental dever ter como pressuposto a verificao de uma situao de emergncia ambiental devido a um dano ou uma ameaa iminente de dano para o ambiente, com causas naturais ou antropognicas. Uma das primeiras reflexes a fazer neste mbito passa pela definio do que ser um facto danoso para o ambiente neste caso ser o dano a uma das componentes ambientais? Ou os ecossistemas e para os seus servios? Englobamos o dano ambiental e o dano ecolgico, tal como definidos pela doutrina? Quanto questo da definio de ambiente, para efeitos do conceito de danos ao ambiente, o ideal ser adoptarmos uma concepo de componentes ambientais, inspirada na actual LBA, mas corrigida (tal como dever constar do
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texto da LBA revista), de forma a conter o ncleo do que dever, de facto, abranger este conceito expurgando elementos como a paisagem (que resulta da percepo humana sobre o ambiente), ou a luz (que no possui autonomia no mbito deste conceito). Assim, cremos que os componentes ambientais, para este efeito, devero ser: a) gua; b) Ar39; c) Clima; d) Natureza e biodiversidade; e e) Solo e subsolo. De qualquer forma, cremos que ser mais acertado fazer uma remisso genrica na norma para danos ao ambiente, de forma a conceder o devido espao de desenvolvimento posterior e permitir um nvel desejvel de discricionariedade administrativa neste contexto. Quanto questo relativa dicotomia dano ambiental/dano ecolgico, a verdade que a definio de estado de emergncia ambiental constante da Lei da gua j contm uma referncia a danos sade humana e da segurana de pessoas e bens, de uma forma genrica que dever ser aproveitado para o futuro regime constante da LBA. Esta soluo permite-nos ultrapassar essa dvida. Uma outra reflexo passa pela forma como deve ser encarada a significncia dos danos: devemos adoptar uma perspectiva quantitativa ou seja fazer depender o despoletar do estado de emergncia ambiental da ultrapassagem de determinados limiares ou qualitativa da gravidade dos danos em causa ou da dificuldade da sua reparao? Apesar de a soluo constante na actual LBA ser quantitativa, cremos que esta deve ser abandonada, sendo de adoptar uma perspectiva qualitativa. O estado de emergncia ambiental como instaurador de um regime excepcional de actuao da administrao (uma legalidade excepcional) no deve ser uma mera consequncia da ultrapassagem de um qualquer limite (nesses casos, devero os regime ordinrios de Direito do Ambiente fornecer uma resposta adequada). Deve existir uma verdadeira ponderao da gravidade, grau e irreparabilidade dos danos em causa, de forma a que seja aceitvel o accionamento do regime excepcional de emergncia. Para alm das situaes de dano ou ameaa iminente de dano que j vm definidas no regime jurdico da responsabilidade por dano ambiental ser de abranger igualmente a possibilidade de declarao de estado de emergncia ambiental para os casos de perigo muito significativo de dano grave e irreparvel ao ambiente. Assim, a declarao tambm ser possvel quando, apesar de no estarmos perante uma ameaa iminente de dano, existe apenas o perigo ou risco de que ele venha a ocorrer, mas isto apenas nos casos em que o dano seja de tal
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Nos danos provocados componente ar far sentido incluir igualmente a situao de libertao de odores que provoquem os referidos danos. Voltar ao ndice
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forma grave e irreparvel que o justifique. Imagine-se o caso de um petroleiro que esteja em vias de naufragar em guas territoriais portuguesas (ou perto destas, com a possibilidade de a poluio resultante do seu naufrgio poder vir a reflectir-se nas referidas guas territoriais) ou de danos provocados a uma central nuclear espanhola por um abalo ssmico, sem que exista ainda libertao de radiao nestes casos, apesar de ser discutvel a qualificao das situaes como ameaa iminente, pode existir vantagem na possibilidade de recurso figura do estado de emergncia. De qualquer forma, de manter o requisito de este estado de emergncia apenas fazer sentido se e quando a actuao da administrao atravs dos meios disponveis no for apropriada a dar resposta situao de emergncia ou seja, a declarao de estado de emergncia ambiental, na medida em que instaura o referido regime excepcional deve corresponder a uma ltima ratio. A declarao deve poder abranger todo o territrio nacional ou apenas em parte, de acordo com o princpio da proporcionalidade. O estado de emergncia, como qualquer estado de excepo, deve assumir um carcter temporrio. A este propsito, a Lei da gua impe um limite mximo de 3 meses para a durao do estado de emergncia. Apesar de concordarmos com a necessidade de fixao de um prazo de durao, cremos que a situao de emergncia poder no se compadecer com um limite temporal fixado de forma apriorstica no regime legal repare-se que o prprio propsito da criao de um regime excepcional o de ultrapassar certas regras formais de forma a permitir uma reaco adequada situao de emergncia. Assim, consideramos mais avisado que seja o prprio acto de declarao que estabelea o prazo de vigncia do estado de emergncia. De qualquer modo, cremos que este aspecto sempre deveria ser deixado para a regulao de desenvolvimento da LBA, no se fixando aqui um prazo rgido. O regime dever prever a prtica, pelas autoridades administrativas competentes, dos actos necessrios para garantir a preveno de danos, a sua conteno, a sua gesto e das suas consequncias, a sua limitao e, dentro do possvel, a sua eliminao e mesmo a sua reparao. Assim, estar aqui englobada a prtica de diversos actos administrativos com a preterio de algumas formalidades e de
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contratos, bem como a modificao ou revogao de actos ou contratos existentes, ou a suspenso dos seus efeitos. Tambm se encontra aqui englobada a prtica de operaes materiais e das diversas actuaes tcnicas necessrias. Dentro dos poderes excepcionais da administrao tambm estar a regulao de situaes, a introduo de medidas de proibio ou condicionamento de determinada actividade ou a emisso de instrues ou orientaes. Por fim, a declarao tambm possibilitar o despoletar da aplicao dos outros instrumentos ao dispor da administrao nestas situaes de emergncia, que j foram referidas, como o estado de necessidade administrativo, previsto no artigo 3., n. 2, CPA, ou a expropriao urgentssima. O regime do estado de emergncia ambiental previsto na Lei da gua prev a necessidade de homologao dos actos praticados pelas ARH ao abrigo daquele regime. No nos parece fazer sentido uma exportao sem mais dessa soluo para o regime geral da LBA na medida em que no existe uma justificao a priori para uma exigncia deste gnero para todos os actos em causa embora se admita que possa fazer sentido em alguns casos e tambm porque no se do critrios entidade que vir a homologar os actos para recusar a referida homologao. Nesse sentido, cremos que o ideal ser repensar esse requisito, remetendo a sua eventual exigncia para a regulao do instituto do estado de emergncia ambiental. Os actos praticados ao abrigo do estado de emergncia, quando lesivos, devem dar lugar a responsabilidade civil extra-contratual do Estado. No caso, trata-se da figura da responsabilidade pelo sacrifcio, na medida em que os actos assim praticados no padecem de ilicitude (na medida em que seja respeitado o regime excepcional de emergncia) e na medida em que a leso foi causada por razes de interesse pblico aplicando-se o artigo 16. do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, aprovado em anexo Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro 40. Assim, a indemnizao depender da ocorrncia de encargos ou danos especiais ou anormais na esfera do particular. Neste mbito, a previso de uma indemnizao pelo sacrifcio resulta automaticamente do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e
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O regime foi alterado pela Lei n. 31/2008, de 17 de Julho. Voltar ao ndice
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demais entidades pblicas pelo que cremos ser desnecessria a sua introduo expressa na regulao pela Lei de Bases deste instituto. 2. Proposta de redaco de preceito relativo ao estado de emergncia ambiental da LBA revista Assim, como vimos, o estado de emergncia ambiental deve ser encarado como um dos instrumentos da poltica ambiental e includo no respectivo captulo da LBA revista. Propomos, a esse propsito, com base no que foi referido, o seguinte texto: Artigo X. Estado de emergncia ambiental 1 - Em caso de catstrofes naturais ou acidentes provocados pelo homem que causem danos, ameaa iminente de dano ou um perigo muito significativo de dano grave e irreparvel ao ambiente, nomeadamente a um recurso natural ou a um servio de um recurso natural, sade humana ou segurana de pessoas e bens, pode o Governo declarar, em todo ou em parte do territrio nacional, o estado de emergncia ambiental, se no for possvel repor o estado anterior pelos meios normais. 2 - O estado de emergncia ambiental declarado por despacho do PrimeiroMinistro, sob proposta do membro do Governo responsvel pela rea do ambiente. 3 - O despacho referido no nmero anterior pode determinar medidas imediatas a serem tomadas e designar as entidades administrativas responsveis pela conduo da actuao do Estado em resposta a esta situao. 4 - No perodo de vigncia do estado de emergncia ambiental, no respeito pelo princpio da proporcionalidade e atendendo durao do estado de emergncia ambiental, as entidades administrativas responsveis podem: a) Impor comportamentos ou aplicar medidas cautelares de resposta aos riscos ecolgicos aos riscos para a sade humana ou para a segurana de pessoas e bens; b) Suspender a execuo de instrumentos de planeamento;
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c) Suspender actos autorizativos de actividades; d) Modificar o contedo de actos autorizativos de actividades; e) Apresentar recomendaes e informar o pblico acerca da evoluo do risco; f) Praticar todas as operaes materiais que sejam necessrias; g) Adoptar qualquer outra medida que se afigure necessria para pr cobro situao de dano, ameaa iminente de dano ou de perigo muito significativo de dano grave.
5 - O estado de emergncia ambiental deve vigorar durante um perodo de

tempo limitado, a fixar no acto de declarao referido no n. 2.
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A Reviso da Lei de Bases do Ambiente (algumas notas sobre a vertente sancionatria) *
Antnio Sequeira Ribeiro ***
INTRODUO A Lei de Bases do Ambiente - Lei n 11/87, de 7 de Abril 1 surge por vontade e iniciativa do ento Secretrio de Estado do Ambiente, Eng. Carlos Pimenta, e podemos consider-la, poca, avanada quanto ao seu contedo e opes que tomou, se bem que muitas delas s tardiamente foram executadas, e outras h que nunca saram do papel2. Tal no implica que se lhe no reconhea mrito e vantagens na sua existncia. Como acentuam alguns autores a Lei de Bases do Ambiente constitui um marco de grande importncia nas polticas do ambiente em Portugal3, e para alm das suas disposies legislativas, algumas delas nunca levadas prtica por falta de regulamentao, esta Lei assume um papel pedaggico, definindo termos e estruturando conceitos que ainda hoje prevalecem no direito portugus do ambiente"4.
Este texto resultou da interveno do autor no colquio sobre a reviso da lei de bases do ambiente realizado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa nos dias 2 e 3 de Fevereiro de 2011. Agradeo Prof. Doutora Carla Amado Gomes o convite formulado e felicito-a pela oportunidade da realizao deste colquio bem como pelo seu sucesso. Uma verso deste artigo, embora um pouco diferente, est no prelo, para ser includo no nmero 5 da revista Concorrncia & Regulao. Agradece-se ao Dr. Joo Esprito Santo a autorizao dada para esta publicao. ** Inspector Geral do Ambiente e do Ordenamento do Territrio. Assistente da Faculdade de Direito de Lisboa. 1 Alterada pela Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro (que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), cujo artigo 6 deu nova redaco ao artigo 45 da LBA. 2 Uma descrio genrica da LBA pode ser vista em FERNANDO DOS REIS CONDESSO, Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2001, pp. 362 a 372. 3 Mas tambm a nvel internacional, assim RUI BRITO FONSECA, LIA VASCONCELOS, JOS MANUEL ALHO, MARIA ADLIA LOPES, Ambiente, Cincia e Cidados, Esfera do Caos, Lisboa, 2010, onde a pp. 103 afirmam, embora sem explicar porqu, A Lei de Bases do Ambiente e a Lei das Associaes de Defesa do Ambiente constituram um marco e foram consideradas, a nvel internacional, uma inovao. 4 FRANCISCO NUNES CORREIA; MARIA DA GRAA SARAIVA E ILDIO MOREIRA, Enquadramento da gesto ambiental dos sistemas fluviais nas polticas de ambiente e ordenamento do territrio, in AAVV, Gesto ambiental de sistemas fluviais. Aplicao bacia hidrogrfica do rio Sado, Isa Press, 2005, pp. 547.
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A Lei de Bases do Ambiente que surge onze anos depois da consagrao na CRP do artigo 66 sobre o ambiente, s veio a ser dinamizada aps 1990 por fora da necessidade de transposio das directivas oriundas da ento Comunidade Europeia5. No se pode, contudo, esconder que tecnicamente esta lei tem vrios defeitos, entre os quais sobressaem a indefinio do conceito de ambiente (artigo 5, n 2, alnea a)), os embargos administrativos do ambiente (artigo 42) e na opinio de Carla Amado Gomes o artigo 21 no qual encontramos o momento mais infeliz da LBA, ao considerar a poluio como componente ambiental humano 6. Encontramos tambm na LBA opes correctas. Claros exemplos das boas escolhas ento realizadas podem ver-se em muitas das posies defendidas na LBA, mas no implementadas, e que continuam ainda hoje a ser defendidas. Tomemos como amostra a situao dos seguros obrigatrios de responsabilidade ambiental 7-8. O artigo 43 da LBA, sob a epgrafe seguro de responsabilidade civil, estabelece que Aqueles que exeram actividades que envolvam alto grau de risco para o ambiente e como tal venham a ser classificados sero obrigados a segurar a sua responsabilidade civil. A classificao aqui exigida nunca foi realizada. Alis, quase uma dcada depois, em 1995 surge a Lei n 83/95, de 31 de Agosto9, Lei de participao procedimental e de aco popular que no captulo IV (responsabilidade civil e penal) estabelece no seu artigo 24 sob a epgrafe seguro de responsabilidade civil o seguinte: Sempre que o exerccio de uma actividade envolva risco anormal para os interesses protegidos pela presente lei, dever ser exigido ao respectivo agente seguro da correspondente responsabilidade civil como condio de incio ou da continuao daquele exerccio, em termos a regulamentar.
Assim CARLA AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo Especial, I, coordenao de PAULO OTERO e PEDRO GONALVES, Almedina, Coimbra, 2009, pp. 162. 6 CARLA AMADO GOMES, Direito Administrativo do Ambiente, ob. cit., pp. 188. Nesta mesma obra esta autora aponta outros exemplos de infeliz tcnica legislativa presentes na LBA a partir da pp. 164 e ss. 7 Sobre os seguros ambientais e os seus benefcios cfr., VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente , Almedina, Coimbra, 2002, pp. 268. CLIA GOMES e EDUARDO PEREIRA, Seguro de Responsabilidade Civil Poluio, in Textos de Ambiente, Centro de Estudos Judicirios, 1994, pp. 429 a 440. JOS MARIA LISBOA DE LIMA, O Seguro e o Ambiente, in Textos de Ambiente, Centro de Estudos Judicirios, 1994, pp. 441 a 444. 8 Que encontramos, a ttulo de exemplo, no artigo 58 da LBA de So Tom e Prncipe (Lei n 10/1999, de 15 de Abril. De igual modo o artigo 27 da LBA de Angola (Lei n 5/98, de 19 de Junho) Leis pela nossa influenciadas. Encontramos agora esta matria no artigo 46 do projecto de reviso da LBA do PCP. 9 Sujeita a declarao de rectificao n 4/95, de 12 de Outubro.
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A coerncia manteve-se e a regulamentao (ainda) no surgiu 10. O mais curioso que tal esquecimento no se pode ficar a dever a um maior desinteresse ou desnecessidade da figura em causa 11. Pelo contrrio, a urgncia dos seguros ambientais ou de cobertura ambiental obrigatrios cada vez mais sentida e til para todos os intervenientes. Prova desta certeza o ltimo relatrio do World Economic Forum Global Risks de 2010 em que dos 36 riscos identificados 9 so riscos ambientais, ou seja 25%. Ainda recentemente aquando da transposio da Directiva n 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril12, sob responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de danos ambientais, pelo Decreto-lei n 147/2008, de 29 de Julho
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- , veio a ser fixado pelo artigo 22 deste
ltimo diploma a obrigatoriedade de constituio de uma garantia financeira prpria e exclusiva para este fim15, podendo esta constituir-se atravs de subscrio de uma aplice de seguro, de uma garantia bancria, da participao em fundos ambientais, ou da constituio de fundos prprios reservados para o efeito. Com o fundamento na novidade16 e dificuldade da constituio desta garantia, nomeadamente da subscrio de aplices de seguro por alegadamente a oferta ser inexistente ou quase16, veio o legislador a brindar no prprio diploma os directos
Sobre o contrato de seguro e o risco Cfr., por todos a dissertao de doutoramento de MARGARIDA LIMA REGO, Contrato de Seguro e Terceiros, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, pp. 69 a 172. 11 JOO PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente. Anotada e Comentada , Almedina, Coimbra, 1992, pp. 93-94 considera no estar este preceito em vigor por falta de regulamentao. Posio contrria tem VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente, cit., pp. 267-268, onde afirma que o problema do artigo 43 da LBA no a ausncia de lei, mas a falta de vontade poltica de consagrar um sistema de seguro obrigatrio. 12 JOCE, L 143, de 30 de Abril de 2004. 13 Cujo artigo 14 foi alterado pelo artigo 2 do Decreto-Lei n 245/2009, de 22 de Setembro e o artigo 22 foi-o pelo Decreto-Lei n 29-A/2011, de 1 de Maro. 14 A Directiva tinha de ser transposta at 30 de Abril de 2007. 15 Esta obrigao s abrange os operadores que exeram actividades enumeradas no anexo III do Decreto-Lei, no sendo pois de alcance universal. Estaro fora desta imposio legal todos aqueles que exeram actividades que envolvam um elevado ou alto grau de risco para o ambiente mas no referenciadas no anexo III. 16 Desde que na Unio Europeia se iniciou a discusso acerca da responsabilidade ambiental, e esta j ocorreu h muitos anos, que se fala e discute a matria dos seguros ambientais. A prpria Confederao das Seguradoras Europeias (CEA) disponibiliza no seu stio na Web muitos e substanciais estudos sobre os seguros ambientais (www.cea.eu), que me dispenso de os citar e enumerar. Muito til se mostra o relatrio da Comisso ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies, de 12 de Outubro de 2010 (COM(2010) 581 final), que nos traz dados novos e importantes e nos d conta de recentes e valiosos estudos europeus sobre os seguros ambientais, todos a citados e disponveis on line. 16 Em bom rigor nada disto se passa. Em 2010 eram j onze as seguradoras que subscreviam seguros ambientais em Portugal: Chartis Europe, Ace, Liberty, XL, Chubb, Zurich Corporate, Mapfre Global, Axa Corporate, Allianz, Fidelidade Mundial, Tranquilidade. Voltar ao ndice
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destinatrios do mesmo com a suspenso desta obrigatoriedade at ao dia 1 de Janeiro de 2010 (artigo 34). Mas no sem antes ter afirmado no n 4 do artigo 22 que podem ser fixados limites mnimos para os efeitos da constituio das garantias financeiras obrigatrias, mediante portaria a aprovar pelos membros do governo responsveis pelas reas das finanas, do ambiente e da economia18. Ora, como a entrada em vigor desta obrigao legal foi logo ab initio suspensa e a referida portaria at hoje no foi publicada, logo se veio clamar pela no aplicao destes dispositivos, ou melhor pela no aplicao de sano resultante de uma contra ordenao ambiental muito grave (artigo 26,n 1, alnea f)). Este exemplo, e como este infelizmente outros h, demonstra a actualidade de um princpio, de uma imposio, de um comando estatudo, em 1987, no artigo 43 da LBA. Este exemplo espelha algo igualmente grave: a falta de respeito pela questo ambiental, a ausncia de tica quer no mundo empresarial, quer entre este e o resto da sociedade, e um egosmo individualista atroz que caracteriza o nosso mundo. Ainda recentemente o economista Vtor Bento veio afirmar que uma das caractersticas que distingue os gestores entre si a tica. E quando no existe uma reprovao sancionatria, o rebaixamento do padro tico confere uma vantagem competitiva [logo] no de surpreender que os comportamentos transgressores melhorem os resultados imediatos, centrifugando, no processo competitivo, os seguidores de ticas mais exigentes, com as correspondentes consequncias no sucesso pessoal dos intervenientes e no ajustamento da norma socialprevalecente19. Mais frente o autor reafirma esta posio atravs da anlise da ideia da gesto capitalista da maximizao do lucro; a maximizao do lucro de uma empresa s aceitvel quando respeita as restries ticas e
preciso lembrar que esta Portaria no obrigatria. Podem ser fixados limites mnimos, mas no obrigatrio que o seja. Logo a sua ausncia, neste caso, no impede a aplicao de qualquer regime legal. Mas tambm no se compreende que o governo aquando da publicao do Decreto-lei n 147/2008, de 29 de Julho, e j que optou pela obrigatoriedade da garantia financeira que no lhe era imposta pela Directiva, no tenha conjuntamente publicado a Portaria a que se refere o n 4 do artigo 22. Recentemente o Decreto-Lei n 29-A/2011, de 1 de Maro, que estabelece as normas de execuo do oramento de Estado para 2011, veio alterar o n 4 do artigo 22 no sentido de possibilitar a fixao de limites mnimos para o efeito da constituio das garantias financeiras obrigatrias, mediante a emisso de Portaria, que at ao momento no foi publicada. Ou seja o mesmo erro. 19 VTOR BENTO, Economia, Moral e Poltica, Fundao Francisco Manuel dos Santos, Lisboa, 2011, pp. 99. O autor fala a propsito da recente crise financeira internacional, mas o que afirma extrapolvel para toda a economia. Voltar ao ndice
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legais a que a empresa est, ou deve estar, sujeita. Violando essas restries, pode obter-se um melhor resultado, mas um resultado eticamente condenvel, porque sacrifica o bem da sociedade. Se a prtica for generalizvel, conduz directamente perda de valor social. Mas mesmo que no seja generalizvel, distorce as condies concorrenciais e conduz, indirectamente, tambm perda de valor social20.
1 . No se pode contudo escamotear que a bondade da LBA ao tempo do

seu surgimento, vai desaparecendo com o tempo. FREITAS DO AMARAL considerava j em 1994 que a LBA nos soa j um pouco ultrapassada e, porventura, demasiado subordinada s necessidades do Homem. Porque ela fala, no fundo, em proteger a vida do Homem, em garantir a qualidade de vida do Homem, em assegurar a sade e o bem estar do Homem, em garantir a utilizao dos recursos naturais como pressuposto bsico do desenvolvimento do HomemOu seja, foi uma lei excelente na altura, mas ainda marcada por uma clara concepo antropocntrica do mundo e da vida, uma concepo em que o Homem o centro de tudo, e em que tudo gira em torno dos interesses, das preocupaes, das aspiraes e das necessidades do Homem 21. Esta mesma ideia, defendida por vrios autores, encontra idntico entendimento na matria da tutela contenciosa que apresenta um pendor marcadamente individualista numa lei de bases para o ambiente22.
2 . Com esta lei (como em muitas outras), por vezes, no so as opes de

fundo que esto erradas mas sim a sua aplicao que inexistente ou por vezes distorcida, o que leva a um descrdito das mesmas e da autoridade do Estado23. Lei que no aplicada vale mais no existir.
VTOR BENTO, Economia, Moral e Poltica, ob. cit., pp. 99-100. Introduo obra colectiva, Direito do Ambiente, INA, Oeiras, 1994, pp. 17. 22 LUIS CARLOS BAPTISTA, O direito subjectivo ao ambiente: um artifcio legislativo e jurisdicional, in Revista do Ambiente e do Ordenamento do Territrio ns 16/17, [2011], pp. 161. 23 Quando me refiro s opes de fundo no examino ou discuto a correco tcnica na redaco das mesmas que deveria sempre existir. Mas geralmente mais fcil corrigir estas do que alterar aquelas.
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Assim, no admira que dez anos aps a sua vigncia Lusa Schmidt tenha afirmado que a lei envelhece na maternidade onde nasceu 24, isto apesar de o artigo 51 afirmar que todos os diplomas legais necessrios sua regulamentao sero publicados no prazo de um ano. Diz ainda a Autora que esta lei como um corpo feito s com ps e sapatos ainda no lhe deixaram ter pernas para andar nem cabea para pensar25. Vasco Pereira da Silva chega a afirmar que esta Lei de Bases apesar de bem intencionada, a muitos ttulos fonte de intensa poluio jurdica 26. Apontemos trs exemplos que comprovam a tardia execuo da LBA:
a) O artigo 46 relativo aos crimes contra o ambiente (de 1987) s

obteve a sua primeira regulamentao em 1995 com a alterao do Cdigo Penal27. b) A gua considerada um dos componentes ambientais naturais pelo artigo 6, alnea c) da LBA, que veio no seu artigo 10 a indicar as categorias de guas abrangidas pelo diploma bem como a indicar no n 3 do mesmo artigo quais as medidas especficas que devero ser regulamentadas atravs de legislao apropriada, e respeitantes matria da gua nos termos indicados nas cinco alneas do n 3 do artigo 10.
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LUSA SCHMIDT, Portugal Ambiental. Casos & Cousas, Crculo de Leitores, Braga, 2000,
pp. 11. LUSA SCHMIDT, Portugal Ambiental. Casos & Cousas, ob. cit., pp. 11. Parece que outra lei de bases, a LBPOTU sofre do mesmo mal, ou seja, o seu no cumprimento, JOSU CALDEIRA in As grandes opes da LBPOTU e a agenda necessria consolidao do sistema de gesto territorial, pp. 34 e 49, in Os Dez Anos da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo. Gnese e Evoluo do Sistema de Gesto Territorial, 1998-2008. Actas do encontro Anual da Ad Urbem , coordenao de FERNANDO GONALVES, JOO FERREIRA BENTO e ZLIA GIL PINHEIRO, DGOTDU, Lisboa, 2010. 26 VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente , ob. cit., pp. 237 Diga-se, de passagem e com uma pontinha de ironia, que a insuficincia e incorreco manifestadas na regulao dos denominados embargos administrativos no , infelizmente, um caso isolado, numa Lei de Bases que, apesar de bem intencionada, a muitos ttulos fonte de intensa poluio jurdica. 27 Os crimes cujo bem jurdico tutelado o ambiente foram introduzidos pelo DecretoLei n 48/95, de 15 de Maro, e mais tarde modificados pela Lei n 59/2007, de 4 de Setembro. Voltar ao ndice
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Toda a matria respeitante poltica pblica ambiental da gua 28 tem sido, a par da dos resduos, das mais trabalhadas em Portugal29-30. A matria vasta31 e complexa, com vrias variantes (nacionais32 internacionais33, comunitrias34, ibricas35) e muitas implicaes36. Relacionada com esta temtica tem havido uma aprecivel produo legislativa o que no equivale a ter sido cumprido o objectivo estipulado no artigo 10 da LBA 37. O actual quadro legal relacionado com a gua surge em 2005 e 2006 transpondo tardiamente vrias Directivas comunitrias, de entre as quais a que estabelece um quadro de aco comunitria no domnio da
FERNANDO ABECASSIS, gua o desafio vital, Edies universitrias Lusfonas, Lisboa, 1999. GHISLAIN DE MARSILY, A gua, Instituto Piaget, Lisboa, 1997. ainda hoje com interesse duas obras de JOS PINTO PEIXOTO, O Ciclo da gua em Escala Global , 2 ed, de 1979, e A gua no Ambiente, de 1989, ambos editados pela Secretaria de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais. 29 Ainda hoje interessante e til a leitura de um estudo da autoria de LUS VEIGA DA CUNHA, MRIO LINO CORREIA, ANTNIO SANTOS GONALVES e VITOR ALVES DE FIGUEIREDO, Fundamentos de uma nova poltica de gesto das guas em Portugal , edio da Direco-Geral dos Servios Hidrulicos, Lisboa, 1974. Mais tarde, em 1980, estes mesmos autores publicam na sequncia daquela obra A Gesto da gua. Princpios fundamentais e sua aplicao em Portugal, Fundao Calouste Gulbenkian. VEIGA FRADE e ANTNIO ALVES, O Mercado da gua em Portugal Continental , Direco Geral dos Recursos Naturais, 2 tomos, 1991. Sobre os servios de gua, JAIME MELO BAPTISTA, O Quadro Legal dos Servios de guas em Portugal, in AAVV, Direito do Urbanismo e do Ambiente, Quid Juris Editora, Lisboa, 2010, pp. 286 a 315. 30 Mesmo no mbito do direito privado (direito civil) a matria das guas tem merecido tratamento privilegiado. Para alm de vrios artigos e outras tantas obras destaca-se em 1919, GUILHERME MOREIRA com a obra As guas no Direito Civil Portugus ; em 1937, VELOSO DE ALMEIDA publica o seu Comentrio Lei das guas. Mais recentemente MRIO TAVARELA LOBO publica na Coimbra Editora o seu Manual do Direito das guas, Vol. I (1989) e Vol. II (1990). 31 A ttulo de curiosidade cite-se o Dicionrio de Direito do Ambiente , de MRIO MELO ROCHA e VICENTE FALCO e CUNHA, Texto Editora, Alfragide, 2010, onde encontramos vinte entradas respeitantes gua (pp. 13 a 20). 32 Ainda recentemente entre 2008 e 2009 o Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional publicou uma srie de volumes sobre matrias das suas atribuies, entre as quais se destacam no mbito da gua as seguintes: Plano estratgico de abastecimento de gua e de Saneamento de guas residuais (PEAASAR II 2007-2013), Articulao entre a gesto da gua e o ordenamento do territrio , e Administraes das Regies Hidrogrficas modelo de gesto e sua fundamentao. Anos antes, em 2004, o Instituto da gua tinha publicado trs bons livros sobre a gua: Elementos de Direito de Proteco da gua, de JOS CUNHAL SENDIM, RUI MEDEIROS, ISABEL ALADA MATOS, PEDRO PORTUGAL GASPAR e JOS LUS CUNHA, Recursos hdricos subterrneos de Portugal continental, coordenado por LUIS RIBEIRO, e Economia da gua do Plano Nacional da gua, com coordenao de ANTNIO ALVES e BERNARDINO PINTO. 33 O Desafio da gua no Sculo XXI. Entre o Conflito e a Cooperao , obra colectiva com coordenao de VIRIATO SOROMENHO-MARQUES, Editorial Notcias, Lisboa, 2003. MOHAMED LARBI BOUGUERRA, As Batalhas da gua, Campo das Letras, Porto, 2005. FRANCK GALLAND, LEau. Gopolitique, enjeux, stratgies, CNRS ditions, Paris, 2008. JANINE ASSOULINE e SAMUEL ASSOULINE, Gopolitique de lEau. Nature et Enjeux, 2 ed., Groupe Vocatis, 2009. CATHERINE GAUTIER e JEAN-LOUIS FELLOUS, Eau, Ptrole, Climat: un monde en panne sche, Odile Jacob, Paris, 2008. CHRISTIAN G. CAUBET, A gua Doce nas relaes internacionais, Editora Manole, So Paulo, 2006. MAUDE BARLOW, gua. Pacto azul. A crise global da gua e a batalha pelo controle da gua potvel no mundo, M.Books, So Paulo, 2009. Voltar ao ndice
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poltica da gua a Directiva n 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro38. Antes havia sido publicado o Plano Nacional da gua atravs do Decreto-Lei n 112/2002, de 17 de Abril. A actual legislao referente gua comporta vrios diplomas dos quais os mais importantes so a Lei n 58/2005, de 29 de Dezembro (Lei da gua) 39, o Decreto-Lei n 77/2006, de 30 de Maro (regime complementar da lei da gua), e o Decreto-Lei n 226-A/2007, de 31 de Maio (regime de utilizao dos recursos hdricos)40.
BERNARD BARRAQU, As Polticas da gua na Europa , Instituto Piaget, Lisboa, 1996. PAULO CANELAS DE CASTRO, Novos Rumos do Direito Comunitrio da gua: a caminho de uma revoluo (tranquila)?, in CEDOUA, 1998, 1, pp. 11 a 35. MRIO DE MELO ROCHA, Direito Internacional e Direito Europeu e o Direito do Ambiente , in AAVV, Estudos de Direito do Ambiente, Publicaes Universidade Catlica, Porto, 2003, pp. 49 a 62. Por ser bvio no se referem aqui os textos de produo comunitria sobre a gua, quase inabarcveis. 35 Sobre a gesto partilhada da gua na experincia luso-espanhola, Cfr., com interesse o volume organizado por J.J. GOMES CANOTILHO, O Regime Jurdico Internacional dos Rios Transfronteirios, Coimbra Editora, Coimbra, 2006, contendo doutrina, textos dos instrumentos convencionais e jurisprudncia. Do lado espanhol Cfr., a dissertao de doutoramento de ADELA M. AURA y LARIOS DE MEDRANO, La Regulacin Internacional del Agua Dulce, Aranzi, Navarra, 2008, cujo captulo V dedicado aos convnios hispano-lusos (pp. 205 a 260). AMPARO SERENO ROSADO, Rios que nos separam, guas que nos unem. Anlise jurdica dos Convnios Luso-Espanhis sobre guas internacionais , Lex Nova, Lisboa, 2011. ANDR FOLQUE, O caudal das relaes luso-espanholas sobre as bacias hidrogrficas partilhadas, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2010, pp. 507 a 527. Com interesse os volumes editados pela Fundao Luso Americana sobre a matria da gua. Destaco trs. Shared Water Systems and Transboundary Issues, de 2000; Implementing Transboundary River Conventions, de 2001; e Recent Development in Water Law. Principles and Comparative Cases, de 2005, todo ele com textos de PAULO CANELAS DE CASTRO. 36 Com interesse a colectnea organizada por F. XAVIER MALCATA, gua. Um desafio sem espao nem tempo, Universidade Catlica Portuguesa, Lisboa, 2009, que recolhe textos de muitos autores, quer das cincias humanas, quer das cincias aplicadas. 37 O anterior quadro legislativo da gua era composto por quase uma dezena de diplomas onde se destacam o Decreto-Lei n 45, o Decreto-Lei n 46, e o Decreto-Lei n 47, todos de 22 de Fevereiro de 1994. Para todo este perodo Cfr., FERNANDO DOS REIS CONDESSO, Direito do Ambiente, ob. cit., pp. 813 a 942. 38 Dois documentos comunitrios so aqui teis: Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive, guidance document n 17 , 2007 da Comisso Europeia, e a comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu e ao Conselho Towards sustainable water management in the European Union , COM (2007) 128 final/SEC (2007) 363. 39 Com a declarao de rectificao n 11-A/2006, de 23 de Fevereiro. 40 Este diploma, embora recente, j foi objecto de vrias alteraes e prorrogaes de prazos, impossibilitando na prtica a sua total e sistemtica aplicao, bem como inviabilizando todas as aces inspectivas e fiscalizadoras face letra morta do artigo 89. Assim, foram alterados os artigos 22 e 25 e o anexo I deste diploma, e prorrogado, com efeitos a partir de 1/6/2010, at 15/12/2010, o prazo a que se refere o seu artigo 89, pelo Decreto-Lei n 82/2010, de 2 de Julho. Este mesmo prazo j tinha sido prorrogado pelo Decreto-Lei n 137/2009, de 8 de Junho. Foi alterado o artigo 90 pelo Decreto-Lei n 245/2009, de 22 de Setembro. Foi alterada a alnea e) do n 1 do artigo 81 e revogadas as alneas l) do n 2 e e) do n 3 do artigo 81, a partir de 30/5/2009, pelo Decreto-Lei n 107/2009, de 15 de Maio. Foi alterado o artigo 21 pelo Decreto-Lei n 93/2008, de 4 de Junho. E foi alterado o artigo 93 pelo Decreto Lei n 391-A/2007, de 21 de Dezembro. Voltar ao ndice
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Como se v tambm a regulamentao legal da gua em sequncia da LBA ocorreu tardiamente.
c) A matria da responsabilidade civil no domnio ambiental sempre foi

confusa apesar de a LBA prescrever no seu 41 um princpio de responsabilidade objectiva, sem culpa, sempre que se tenha causado danos significativos ao ambiente, em resultado de uma aco especialmente perigosa. O quantitativo da indemnizao seria fixado por legislao complementar, o que nunca ocorreu41. A Directiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril 42, estabeleceu um quadro de responsabilidade ambiental com vista a prevenir e reparar danos ambientais. A transposio desta Directiva deveria ter ocorrido at 30 de Abril de 2007 mas s ocorreu em 2008 com a publicao do Decreto-Lei n 147/2008, de 29 de Julho43. Assim, se at publicao deste diploma legal a matria da responsabilidade ambiental se dividia de acordo com vrios critrios, que no interessa nesta sede analisar44, j na vigncia do actual regime esta matria se nos apresenta mais
Tal leva JOO PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente. Anotada e Comentada , ob. cit., pp. 88-89 a considerar que as normas em causa no esto em vigor por falta de regulamentao. Diferentemente VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente, cit., pp. 266-267, considera no ser a ausncia desta legislao especfica impeditiva da vigncia e aplicao do preceito. Defendendo esta mesma posio, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, in Direito do Ambiente, INA, s/l, 1994, pp. 372. Com interesse BRANCA MARTINS DA CRUZ, Desenvolvimento sustentvel e responsabilidade ambiental , in Direito e Ambiente, ano 1, n 1, 2008, pp. 19-20. 42 JOCE, L 145, de 30 de Abril de 2004. Tem interesse a leitura do Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental, apresentado pela Comisso, em 9 de Fevereiro de 2000, COM (2000) 66 final, onde se denota que desde estes estudos at publicao da Directiva se verificaram alteraes importantes onde o ambiente ficou a perder. 43 Este atraso na transposio foi comum maior parte dos Estados membros da Unio Europeia. Veja-se o Relatrio da Comisso ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comit Econmico e Social e Europeu e ao Comit das Regies , elaborado nos termos do artigo 14, n 2, da Directiva 2004/35/CE, de 12/10/2010, COM (2010) 581 final. Com interesse KRISTEL DE SMEDT, Is Harmonisation Always Effective? The implementation of the Environmental Liability Directive, in European Energy and Environmental Law Review, Vol. 18, n 1, Fevereiro de 2009, pp. 2 a 18. 44 BRANCA MARTINS DA CRUZ, De la Rparation du Dommage cologique. tude la lumire du droit portugais, ANRT, Lille, 2005.VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente, ob. cit., pp. 24 e ss. JOS DE SOUSA CUNHAL SENDIM, Responsabilidade civil por danos ecolgicos. Da reparao do dano atravs de restaurao natural, Coimbra Editora, Coimbra, 1998. J. J. GOMES CANOTILHO, A Responsabilidade por danos ambientais aproximao juspublicstica , in Direito do Ambiente, INA, 1994, pp. 39 a 407. HENRIQUE SOUSA ANTUNES, Ambiente e Responsabilidade Civil, in AAVV, Estudos de direito do ambiente , Universidade Catlica, Porto, 2003, pp. 149 a 179. Voltar ao ndice
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escorreita, pese embora as opes tomadas pelo nosso legislador e a m tcnica legislativa utilizada, para mais num diploma que se quer pilar do edifcio legislativo ambiental45-46-47. 3. To tarde, por referncia ao ano da publicao da LBA, e de uma maneira infeliz, foi a essencial matria da responsabilidade ambiental disciplinada. Com que custos? Era bom que algum se dignasse proceder a essa avaliao, onde danos materiais no podem ser os nicos a ser considerados.
I. OS OBJECTIVOS DE UMA LEI DE BASES 4. Quais os objectivos de uma lei de bases? Para que que serve? O actual artigo 112, n 2 da CRP estatui que as leis e os decretos-leis tm igual valor, sem prejuzo da subordinao s correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorizao legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurdicos. No nos diz, contudo, a CRP o que se deva entender por lei de bases, nem define princpios bsicos do seu regime jurdico, nomeadamente no que toca a concatenao com os restantes actos normativos. Por exemplo, a supremacia hierrquica das leis de base sobre os decretos-leis de desenvolvimento em matrias no reservadas (artigos 164 e 165), no clara nem pacfica. E este exemplo pressupe, desde logo, a possibilidade de estabelecer leis de base fora das matrias contidas nos artigos 164 e 165 da CRP. 48
O Decreto-Lei n 147/2008, de 29 de Julho apresenta uma sistemtica muito discutvel ao incluir um captulo II sobre responsabilidade civil e um captulo III sobre responsabilidade administrativa. Tecnicamente o diploma mau. Dois exemplos: a) os artigos 27 e 28 acerca da mesma matria utilizam trs expresses com distinto significado jurdico: autoridade competente, autoridade administrativa e entidades fiscalizadoras; b) o artigo 33 afirma que se consideram prescritos os danos (!!!). Os danos no prescrevem. O que prescreve o prazo para interposio da aco judicial com vista a indemnizao por causa do dano. 46 Sobre o Decreto-Lei n 147/2008, Cfr. CARLA AMADO GOMES, A Responsabilidade civil por dano ecolgico Reflexes preliminares sobre o novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, in O que h de novo no direito do ambiente? Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 2009, pp. 235 a 275. Nestas mesmas actas, VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de mudana no direito do ambiente. A responsabilidade civil ambiental, pp. 9 a 22. Com interesse todos os artigos publicados em Actas do Colquio A responsabilidade civil por dano ambiental, Edio do ICJP/FDL, 2010. 47 A bibliografia sobre a responsabilidade ambiental j hoje inesgotvel. Por todos MONIKA HINTEREGGER, Environmental Liability and Ecological Damage in European Law , Cambridge University Press, 2008. Trata-se de um estudo de casos sobre as vrias matrias da responsabilidade ambiental nos pases da Unio Europeia. Voltar ao ndice
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No entanto h uma certa unanimidade (inclusive do Tribunal Constitucional) em reclamar para as leis de bases as opes poltico-legislativas fundamentais.
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Prximas mas diferentes devem ser entendidas as leis sobre matrias cujo regime geral pertena Assembleia da Repblica. Estas devem conter, logo, o tratamento de toda a matria em causa, ao passo que uma lei de bases se circunscreve a grandes orientaes ou directrizes normativas e a completude legislativa s se obtm pelo decreto-lei ou decreto legislativo regional de desenvolvimento. Regime geral e regime especial, embora firmados nos mesmos princpios, podem coexistir; lei de bases e acto legislativo de desenvolvimento constituem um s corpo 50-51. Ou seja, o nvel de densificao do regime legislativo mnimo comparativamente com uma lei geral ou com uma lei global. Pode-se afirmar que a lei de bases, ou lei de princpios como por vezes designada, um acto condio das leis de desenvolvimento daquelas52.
Sobre algumas destas e de outras questes GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada , Vol. II, 4 ed revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, pp. 63 a 66. GOMES CANOTILHO, Direito constitucional e Teoria da Constituio, 7 ed., Almedina, Coimbra, 2003, 9 reedio, 2010, pp. 752 e ss. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada , Tomo II, Coimbra Editora, Coimbra, 2006, pp. 267 a 269. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, 3 ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2004, reedio de 2010, pp. 375 e ss. ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO e PEDRO LOMBA, Comentrio Constituio Portuguesa, Coordenao de PAULO OTERO, III Volume, 1 Tomo, Almedina, Coimbra, 2008, pp. 105 a 127, a anotao ao artigo 112 do primeiro dos autores. JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, pp. 198, nota 348. PAULO OTERO, O Desenvolvimento de leis de bases pelo governo , Lex, Lisboa, 1997, pp. 37 e ss. LUS CABRAL DE MONCADA, Lei e Regulamento, Coimbra Editora, Coimbra, 2002, pp. 872 e ss. CRISTINA QUEIROZ, Direito Constitucional, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 259. JAIME VALLE, A participao do governo no exerccio da funo legislativa, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 233 e ss. JOAQUIM DE FREITAS ROCHA, Constituio, Ordenamento e Conflitos Normativos , Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 610 e ss. ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO e MRIO JOO DE BRITO FERNANDES, Comentrio quarta reviso constitucional, AAFDL, Lisboa, 1999, pp. 270 e ss. MANUEL AFONSO VAZ, Lei e Reserva de Lei. A causa da lei na constituio portuguesa de 1976 , Universidade Catlica, Porto, 1992, pp. 438 e ss. CARLOS BLANCO DE MORAIS, As Leis Reforadas. As leis reforadas pelo procedimento no mbito dos critrios estruturantes das relaes entre actos legislativos , Coimbra Editora, Coimbra, 1998, pp. 216 a 218, 280, 302 a 307. CARLOS BLANCO DE MORAIS, Curso de Direito Constitucional, Vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 296 e ss. 49 JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada , Tomo II, ob. cit, pp. 267. 50 JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada , Tomo II, ob. cit., pp. 268. 51 Sobre as distines entre as leis de base e as leis de autorizao legislativa ver o quadro comparativo em JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Tomo II, ob. cit., pp. 269. JORGE MIRANDA no seu Manual de Direito Constitucional, Tomo V, ob. Cit., pp. 383 a 385 apresenta outros quadros comparativos entre a lei de enquadramento e a lei de bases. 52 Assim CARLOS BLANCO DE MORAIS, A Autonomia Legislativa Regional , AAFDL, Lisboa, 1993, pp. 570 e ss. Igualmente em CARLOS BLANCO DE MORAIS, As Leis Reforadas. As leis reforadas pelo procedimento no mbito dos critrios estruturantes das relaes entre actos legislativos, ob. cit., pp. 651-652. Voltar ao ndice
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As leis de base fixam as grandes orientaes, os principais vectores, da poltica pblica legislativa de uma determinada rea. A lei de bases do ambiente estabelece, pois, as linhas de orientao tendencialmente perenes e imutveis para este sector53. Define, pois, o quadro legal que deve reger as relaes do homem com o ambiente, em ordem a assegurar uma efectiva proteco das suas diversas componentes. 5. Uma lei de bases uma base para futuras leis. A LBA deve ser entendida como a Constituio para as leis ambientais. 6. No entanto para se saber qual a verdadeira poltica pblica do ambiente em toda a sua plenitude no suficiente conhecer-se a sua lei de bases. A esta tem de acrescer o saber-se qual o programa de governo, a sua orgnica e linhas estabelecidas pela Unio Europeia. E no se pode esquecer que sem o conhecimento do que se passa no terreno, ou seja da prtica, da execuo, daquilo que sentido e vivido por todos, nunca se obter uma imagem perfeita e integral do estado ambiente num determinado pas, ou espao regional. A existncia de um impecvel quadro legislativo de nada vale se ele no se traduzir em aces concretas. Leis sem enforcement mais no so do que exerccios de fico. II. O TEMPO OPORTUNO PARA REVER A LEI DE BASES DO AMBIENTE 7. Na actual LBA encontramos normas jurdicas strictu sensu a par de normas programticas. Encontramos referncias a uma estratgia nacional de conservao da natureza e preservao da biodiversidade, mas no encontramos a dita estratgia. Ou seja faltam matrias, necessitamos de um arrumar sistemtico, precisamos de clarificar qual a natureza das suas normas, urge actualiz-la naquilo que o tempo a deixou para trs, revigor-la e dar-lhe fora para que no se sinta apenas de corpo presente. Julgo ser unnime a opinio que perfilha a ideia da necessidade de rever a actual LBA. Sim. Todos o sentem, por uma causa ou outra. Todos reivindicam a alterao. Todos exigem uma nova lei. As razes, os objectivos, os fundamentos, e os caminhos a trilhar so diversos e muitas vezes contraditrios. Partilhando eu tambm a opinio de que a actual lei necessita de ser substituda, impe-se-me contudo duas outras questes to ou mais importantes do que a primeira. Qual a oportunidade desta reviso? E qual o sentido que a mesma deve
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Vejam-se os actuais artigos 1 e 2/2 da LBA. Voltar ao ndice
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tomar? Ou seja qual o tempo em que esta reviso deve ocorrer, e qual o contedo da mesma? 8. O actual processo de reviso da LBA foi despoletado pela iniciativa do grupo parlamentar do Partido Social Democrata 54. Era, no entanto, previsvel que uma iniciativa deste gnero surgisse j que o programa do actual governo aponta, como uma das suas medidas, a reviso nesta legislatura da actual LBA55. 9. Entendo, no entanto, no ser este o tempo oportuno para rever a LBA. E sustento esta opinio em dois argumentos. Um, tem que ver com o actual processo de reviso constitucional; o outro, prende-se com o processo legislativo comunitrio. 1. O processo de reviso constitucional 10. A CRP j sofreu desde 1976 sete alteraes 56, encontrando-se em curso um novo processo de reviso constitucional. Algo que me parece elementar a necessidade de a LBA se relacionar em clima de harmonia com a CRP. A relao entre estes dois textos tem de assentar numa articulao bem oleada, sem contradies ou divergncias. 11. A nossa actual Constituio mais um programa de governo do que um programa constitucional57. E os seus artigos com matria ambiental necessitam de
Projecto de Lei n 224/XI/1, contendo exposio de motivos e 43 artigos, que deu entrada no dia 14 de Abril na Assembleia da Repblica. Este projecto foi alvo do parecer (contendo em anexo a nota tcnica) da comisso de ambiente, ordenamento do territrio e poder local, aprovado por unanimidade em reunio realizada em 21/9/2010. 55 Programa do XVIII Governo disponvel em www.Portugal.gov.pt, pp. 88. 56 O texto original e os das vrias alteraes podem ser consultado em JOS FONTES, Legislao de Direito Constitucional, 5 ed., Almedina, Coimbra, 2009. 57 BERNARDO XAVIER, A matriz constitucional do direito do trabalho , in III Congresso Nacional de Direito de Trabalho. Memrias, Coordenao de ANTNIO MOREIRA, Almedina, Coimbra, 2001, sobre a perenidade e actualidade da Constituio, pp. 101 a 104. Diz o Autor a pp. 102 Teremos de constatar o fim do mito da milenariedade da Constituio, bem expresso nas 4 mudanas (algumas radicais) em 20 anos. De qualquer modo, parece evidente a falta de modernidade do nosso texto e duvidosa a sua adaptao ao incio do 3 milnio. O pretrito e o anacrnico da Constituio so perceptveis a uma leitura directa. Conclui que existem na Constituio minudncias excessivas que a levam a parecer conter no um programa constitucional mas um programa de governo. (pp. 103). Penso ser legtimo extrapolar estas observaes para fora do direito do trabalho e aplic-las maior parte das matrias contidas na Constituio. Veja-se o actual artigo 66 da CRP, que parece um albergue espanhol onde tudo cabe por todos, CARLA AMADO GOMES, Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, que refere ser este o campo de eleio para frmulas grandiosas no seu simbolismo mas frgeis nas suas consequncias (jurdicas). (pp. 111). De igual forma refere a que retrica constitucional presente no artigo 66 da CRP contribui para a parcela de sonho que qualquer Constituio alberga. (pp. 131). CARLA AMADO GOMES em Direito Administrativo do Ambiente , cit., pp. 163 afirma que o artigo 66 n 2 da CRP um caso claro de obesidade normativa, dado que o legislador transformou o artigo ambiental da CRP num caso paradigmtico de excesso conteudstico (pp. 169). bonito como utopia mas quase nulo na sua operatividade concreta o que o artigo 66 da Voltar ao ndice
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ser revistos, ou se quisermos ser mais incisivos, precisam de ser corrigidos. A constituio ambiental precisa, pois, de ser alterada. 12. Os actuais artigos 9 e 66 da CRP precisam de ser expurgados das inutilidades que a se encontram, precisam de limiar as arestas entre eles, e, mais importante, precisam de se assumir enquanto porto seguro de uma ou outra opo constitucional que seja clara e no permita com facilidade interpretaes de tal maneira diferentes que por vezes somos levados a pensar estarmos perante diferentes textos constitucionais. O artigo 66 no pode continuar a ser depsito de tudo o que ao longo do tempo vai surgindo de novidade nesta ou em matrias de relacionamento prximo, sem se cuidar de o integrar sistematicamente. No fundo trata-se de eliminar uma noo ampla de ambiente que a LBA igualmente consagra e que leva Carla Amado Gomes a considerar que o ambiente uma espcie de saco sem fundo que tudo abarca 58. 13. Dos projectos de reviso constitucional conhecidos nem todos tocam nas matrias ambientais, caso dos do Partido Socialista 59 e do Centro Democrtico Social/Partido Popular60. O projecto do Partido Comunista Portugus acrescenta ao texto constitucional um artigo sobre o direito gua (artigo 66-A) 61. O projecto de reviso constitucional que mais mexe nas matrias ambientais o do PSD62. Exemplos so as propostas de alterao dos artigos 9, 64, 65, 66 e 103. Este projecto apresenta no entanto algumas propostas menos conseguidas, entre outras coisas haver a referir a proposta da alnea l) do artigo 66 e saber se quer mesmo dizer danos ambientais, como est escrito, ou se se queria dizer danos ecolgicos, como me parece correcto, ou se com aquela frmula se quer abarcar as duas realidades. Estranha-se que o mesmo partido na proposta da nova LBA faz expressamente a distino entre os dois tipos de danos (artigo 37). 14. Algo que precisa de ser pensado previamente a qualquer alterao legislativa de reviso da LBA o de saber se faz sentido ou se necessrio (e so questes distintas) uma LBA. Dir-se- que uma interrogao ultrapassada j que existe vontade poltica para rever a actual LBA, e como tal foram j apresentados projectos nesse sentido. Pois sim. Mas deveria ter sido (ou ser) discutido.
CRP, e outros de pendor ambiental nos oferecem. 58 O ambiente como objecto e os objectos do direito do ambiente , in Textos dispersos de direito do ambiente, I, AAFDL, Lisboa, 2005, pp. 15. 59 Disponvel no stio www.ps.pt. 60 Disponvel no stio www.cds.pt. 61 Disponvel no stio www.pcp.pt. 62 Disponvel no stio www.psd.pt. Voltar ao ndice
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15. A Espanha no tem LBA e em Frana existe um Cdigo do Ambiente com mais alguma regulamentao. Tem que haver mesmo LBA? Porventura no necessrio mas faz sentido. E as LBA existentes so muito diferentes entre si espelhando entre elas o momento em que foram produzidas e as concepes existentes poca sobre as matrias ambientais. 16. O Japo produziu uma lei idntica nossa em 1967, a Sucia em 1969, e os EUA originaram a NEPA, em 1969, sendo, por comparao, a nossa LBA mais ampla e complexa. 17. De qualquer forma no este o local para aprofundarmos esta matria. 18. Interessa contudo saber, previamente a esta reviso da LBA, qual ou quais as alteraes projectadas para a noo constitucional de ambiente63. 19. Interessa igualmente saber qual o contedo, ou melhor a extenso do objecto da futura LBA. Por exemplo, o artigo 2 da LBA toca em outras polticas pblicas que no a ambiental. Joo Pereira Reis afirma que a palavra ambiente peca por defeito. A actual LBA deveria denominar-se LBA e do OT64- 65. 20. Isto leva-nos a uma outra questo. Como se deve articular a futura LBA com outras leis de base j existentes, ou com diplomas fundamentais com matria conexa com a do ambiente. A primeira de todas a Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo (Lei n 48/98, de 11 de Agosto)66-67.
CARLA AMADO GOMES, Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de Proteco do Ambiente , ob. cit., pp. 98 a 149. Desta mesma autora O ambiente como objecto e os objectos do direito do ambiente, ob. cit., DIOGO FREITAS DO AMARAL, Ordenamento do Territrio, Urbanismo e Ambiente , in Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n 1, 1994, pp. 11 a 22. MARIA DA GLRIA F. P. D. GARCIA, O Lugar do direito na proteco do ambiente, Almedina, Coimbra, 2007. 64 JOO PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente. Anotada e Comentada , ob. cit., pp. 8. 65 As designaes no so (no podem ser) incuas. Assim, MARIA DA GLRIA GARCIA, Constituio e Ordenamento do Territrio , pp. 27, a propsito da LBPOTU, in Os Dez Anos da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo. Gnese e Evoluo do Sistema de Gesto Territorial, 1998-2008. Actas do encontro Anual da Ad Urbem, ob. cit. Embora, para JOSU CALDEIRA apesar do nome, a LBPOTU assenta a sua base nuclear sobre o modelo e funcionamento da estrutura de planeamento territorial nacional, in As grandes opes da LBPOTU e a agenda necessria consolidao do sistema de gesto territorial, ob. cit., pp. 38. Para MANUELA RAPOSO MAGALHES, Comentrios no mbito dos dez anos da LBPOTU , pp. 106 esta lei deveria chamar-se simplesmente lei de bases do ordenamento do territrio, j que a separao entre territrio e urbanismo pode sugerir que se tratam de matrias diferenciadas e desligadas, in Os Dez Anos da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo. Gnese e Evoluo do Sistema de Gesto Territorial, 1998-2008. Actas do encontro Anual da Ad Urbem, ob. cit. 66 Apresentando a lei FERNANDO DOS REIS CONDESSO, Direito do Ambiente, ob.cit., pp. 440 a 446. Voltar ao ndice
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21. Mas outros diplomas se posicionam neste relacionamento prximo e que temos de levar em considerao aquando da reviso da LBA, refiro-me ao: a) Regime Jurdico da Conservao da Natureza e da Biodiversidade, contido no Decreto-lei n 142/2008, de 24 de Julho. b) Regime da conservao das aves selvagens e preservao dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, consagrado no Decreto-Lei n 140/99, de 22 de Abril, com uma grande alterao e republicao pelo Decreto-Lei n 49/2005, de 24 de Fevereiro. c) Ao regime da Reserva Ecolgica Nacional, estatudo no Decreto-Lei n 166/2008, de 22 de Agosto. d) Ao regime da Reserva Agrcola Nacional, contido no Decreto-Lei n 73/2009, de 31 de Maro. 22. Tambm a concatenao da LBA com Planos existentes tem de ser acautelada. A ttulo exemplificativo, aponte-se o plano nacional de aco ambiente e sade 2008-2013, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n 91/2008, publicada no Dirio da Repblica de 4 de Junho de 2008. 23. E o que dizer do Plano Nacional da Poltica de Ambiente de 1995, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n 38/95, publicada no Dirio da Repblica de 21 de Abril68?
JOO CRAVINHO em Gnese da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo, pp. 18, recorda que na gnese da LBPOTU se levantou o problema de fazer o entrosamento com a LBA (referindo que esta tinha provecta idade). Tnhamos de ter uma preocupao ambiental forte que no poderia ficar pela remisso para a lei existente, a ttulo de demonstrao de que, de facto, a matria no estava esquecida, in Os Dez Anos da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo. Gnese e Evoluo do Sistema de Gesto Territorial, 1998-2008. Actas do encontro Anual da Ad Urbem, ob. cit. Para alguns autores se aquela preocupao foi sentida no foi, em rigor, consagrada. Assim, MANUELA RAPOSO MAGALHES, Comentrios no mbito dos dez anos da LBPOTU, ob. cit., onde afirma que a LBPOTU no faz referncia LBA. Considerando que o Ordenamento do Territrio o processo que conduz organizao da Paisagem e que esta a expresso fsica do Ambiente, nele includo o Homem, impensvel que a LBPOTU no estabelea as pontes necessrias com a Lei de Bases do Ambiente pp. 111. 68 LUSA SCHMIDT, Portugal Ambiental. Casos & Cousas, ob. cit., pp. 27 a 30, onde critica duramente este Plano e as suas vrias contradies. FERNANDO DOS REIS CONDESSO, Direito do Ambiente, ob. cit., pp. 372 a 389. Este Autor considera ser este plano o documento ambiental governamental que mais debate suscitou em Portugal (pp. 373). No acompanho a defesa desta posio porquanto considero que at ao momento os documentos governamentais com mais discusso pblica foram os relativos ao processo da co-incinerao de resduos industriais perigosos em unidades cimenteiras. Cfr. Por todos DIOGO FREITAS DO AMARAL / JORGE MIRANDA / PAULO OTERO / MARIA DA ASSUNO ESTEVES, O Caso Co-Incinerao, 1 Vol. Tomo I, MAOT, Lisboa, 2001. SEBASTIO FORMOSINHO / CASIMIRO PIO / HENRIQUE BARROS / JOS CAVALHEIRO, Parecer Relativo ao Tratamento de Resduos Industriais Perigosos, Vol. I e Vol. II, Principia, Cascais, 2000. CASIMIRO PIO / HENRIQUE BARROS / JOS CAVALHEIRO / RICARDO DIAS /SEBASTIO FORMOSINHO, CoIncinerao. Uma guerra para o noticirio das oito, Campo das Letras, Porto, 2003. Voltar ao ndice
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24. Este Plano Nacional da Poltica de Ambiente, estabelece no seu ponto 5.4. a importncia dos instrumentos jurdicos na poltica ambiental, nomeadamente o ilcito contra ordenacional e os crimes ambientais ento introduzidos no Cdigo Penal69. Este plano que deveria ser objecto de uma avaliao anual e revisto at final de 1997, nunca foi sujeito nem quelas avaliaes nem a esta reviso, sendo caso para perguntar para que serviu este plano? Quem o conhece hoje70? 25. Algo que creio no fazer sentido avanar para uma reviso da LBA sem saber como vamos articular a LBA e o seu contedo com outras polticas pbicas sectoriais. Sendo um lugar comum a afirmao da transversalidade das matrias ambientais sem a qual a poltica pblica ambiental est condenada ao fracasso, como vamos fazer reflectir este carcter horizontal das matrias ambientais na LBA, ou tal no dever ser feito nesta lei? 26. De que nos serve uma bonita LBA em que no se faam representar objectivos de outras polticas pblicas que com a ambiental obrigatoriamente se tocam e mutuamente se influenciam? 27. Penso essencialmente, e numa vertente proactiva, nas seguintes polticas pblicas sectoriais a)Transportes; b) Indstria e Turismo; c) Mar (pescas e aquacultura); d) Energia e Alteraes Climticas; e) Fiscal; f) Educao; g) Agricultura (florestal e cinegtica); h) Sade. 28. Como se v, em minha opinio, sem o trabalho de casa realizado corre-se grandemente o risco de a prxima LBA de nada servir em termos prticos, podendo em ltima anlise questionar-se da sua existncia, face utilidade que dela retiramos. ***
Plano Nacional da Poltica de Ambiente, edio do Ministrio do Ambiente e Recursos Naturais, 1995, pp. 280 a 282. 70 N 4 da resoluo do Conselho de Ministros n 38/95. Voltar ao ndice
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29. Os programas comunitrios em matria de ambiente 71 fixam directivas polticas para toda a Unio Europeia. Mas se foi assim desde o incio, a partir do acto nico europeu a matria ambiental ganhou carta de alforria, e desde ento a fora jurdica dos programas comunitrios de ambiente cresceu. Hoje, estes programas j so mais do que directivas polticas. Eles servem de guia e traam objectivos para as instituies comunitrias e Estados-Membros. Traduzem a evoluo das estratgias comunitrias e anunciam os grandes princpios da poltica de ambiente, inseridos no tratado pelo acto nico europeu, assinado em 17 de Fevereiro de 1986. O artigo 175, n 3 do Tratado (agora artigo 192 aps o Tratado de Lisboa) d uma base jurdica nova aos programas de aco ao serem a partir do 6 programa adoptados por Deciso atravs de maioria qualificada, e com carcter obrigatrio (binding). Estabelecem agora um calendrio para a adopo das medidas neles preconizadas. Antes eram estabelecidos por resoluo do Conselho, agora h um processo de co-deciso entre o Conselho e o Parlamento. A iniciativa legal da Comisso mas agora (aps Maastricht, 1992) o Parlamento v criada novas oportunidades para influenciar o programa legislativo da Unio Europeia. Numa m comparao (so mais regulamentares e completos que a nossa LBA) podemos afirmar que estes programas representam a LBA da Unio Europeia. At ao momento vigoraram seis programas comunitrios de ambiente: a) 1 Adoptado em 22 de Novembro de 1973 (1973-1976)72 b) 2 Adoptado em 17 de Maro de 1977 (1977-1981)73 c) 3 Adoptado em 7 de Fevereiro de 1983 (1982-1986)74 d) 4 Adoptado em 19 de Outubro de 1987 (1987-1992)75 e) 5 Adoptado em 17 de Maio de 1993 (1993-2000)76 f) Reexame do 5 programa em 10 de Outubro de 199877 g) 6 Adoptado em 10 de Setembro de 2002 (2002-2012)78
Sobre os programas comunitrios em matria de ambiente para alm dos prprios textos comunitrios til, em termos sumrios, LUDWIG KRMER, EC Environmental Law, 6 ed, Sweeet & Maxwell, London, 2007, pp. 60 a 62. SOPHIE BAZIADOLY, Le Droit Communautaire de lEnvironnement Depuis lActe Unique Europeen Jusqua la Conference Intergouvernementale, Editions Bruylant/Editions de l Universit de Bruxellees, Bruxelles, 1996, pp. 16 a 27, esta obra apenas abarca o perodo at ao quinto programa. 72 JOCE, C 112 de 20 de Dezembro de 1973. No existe texto oficial em portugus ao contrrio do que j vi afirmar por alguns autores. 73 JOCE, C 139 de 13 de Junho de 1977. 74 JOCE, C 46 de 17 de Maro de 1983. 75 JOCE, C 328 de 7 de Dezembro de 1987. 76 JOCE, C 138 de 17 de Maio de 1993. 77 JOCE, L 275 de 10 de Outubro de 1998. 78 JOCE, L 242 de 10 de Setembro de 2002. Voltar ao ndice
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30. Actualmente decorrem os trabalhos tendentes realizao do stimo programa comunitrio em matria ambiental, para vigorar no perodo ps 2012. Os trabalhos no tm sido fceis, h interesses divergentes e lobbies poderosssimos que tentam acerrimamente fazer vingar as suas posies. Aps alguns impasses os trabalhos foram retomados mas com alguma parcimnia. 31. Era til, portanto, que antes de se encetar a reviso da nossa LBA se esperasse pela aprovao do futuro programa comunitrio em matria ambiental, ou pelo menos que se esperasse por uma verso daquele em fase muito adiantada. 32. A ttulo exemplificativo, recorde-se que os princpios especficos adoptados no artigo 3 da actual LBA foram inspirado nos onze princpios contidos no primeiro programa comunitrio de ambiente. 33. Nada nos garante, contudo, no sejamos ingnuos, que se a reviso da LBA ocorresse aps os processos de reviso constitucional e de procedimento comunitrio, que o resultado no seria o mesmo. Infelizmente o passado no abona em favor desta posio por ns aqui defendida. Inmeros so os exemplos de actos legislativos que nascem de costas voltadas entre si quando as suas matrias se deviam entrelaar na perfeio; ou quando da sua feitura no se teve em considerao directrizes gerais ou princpios j anteriormente aceites. *** 2. Instrumentos de tutela do ambiente: contra-ordenaes e crimes ambientais 34. No precisamos apenas de uma nova lei. Precisamos de uma lei diferente. Se a mexida for puramente esttica, de retoque, ento no vale de nada alterar a lei, e s estamos a perder tempo. Se o que se pretende aproveitar o esqueleto, a estrutura da lei actual, e sobre esta proceder a alteraes, ento estamos em ntida perca de tempo. Manobras de make up no so bem vindas. 35. Mas isto que est a ocorrer. Os projectos da nova LBA esto a ser realizados com base na estrutura actual, alterando o contedo de alguns artigos, ou seja dando-lhe apenas uma nova roupagem, adaptando-a actualidade. Est-se a desaproveitar a possibilidade de fazer uma nova, diferente e boa LBA. A actual reviso da LBA resulta da seguinte ideia: existe uma lei que j tem uns anitos e portanto est desactualizada, vamos mostrar trabalho e fazer a sua reviso vestindo-a com a roupa da moda. Pegar na parte final do n 2 do artigo 2 da LBA onde se afirma desenvolvimento autoVoltar ao ndice
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sustentado e escrever agora desenvolvimento sustentvel, ntida perca de tempo. 36. Vejamos o que se passa na matria que em especfico me foi dado tratar neste colquio: o direito sancionatrio do ambiente. 37. Mas antes de abordar os crimes e contra-ordenaes ambientais, vou demonstrar o que venho afirmando. No basta olhar para os artigos da actual LBA. Alguns, a meu ver, no tm a assento legal, outros tm de ser nela incorporados. 38. Assim, um exemplo de algo diferente, de novo, do que no est l neste momento e que se insira na temtica do direito sancionatrio do ambiente a matria respeitante inspeco e fiscalizao do cumprimento das leis ambientais. 39. Inexiste na LBA qualquer referncia materialmente sustentada necessidade de haver uma inspeco geral e servios de fiscalizao ao invs do que comparativamente vemos em leis estrangeiras. 40. Ora, embora esta ideia me parea que contm em si algo de pacfico, face normalidade ou necessidade da existncia destes servios, a verdade que os projectos de LBA que consultmos so omissos quanto a este assunto. 41. Seno vejamos, a actual LBA no seu captulo VIII Penalizaes tem quatro artigos: a) O 45 sobre o tribunal competente 79; b) o 46 sobre crimes contra o ambiente; c) o 47 sobre contra-ordenaes; e d) o 48 sobre a obrigatoriedade de remoo das causas de infraco e da reconstituio da situao anterior.
Para as matrias de foro administrativo so os tribunais administrativos os competentes para julgar. Antes face ao primitivo artigo 45 da LBA a jurisdio competente era a dos tribunais comuns. Artigo aquele que veio a ser alterado pelo artigo 6 da Lei n 13/2002, de 19 de Fevereiro, atribuindo esta lei competncia aos tribunais administrativos, embora j antes por fora da CRP se devesse entender assim. Diferente saber se deve haver uma jurisdio autnoma para as questes ambientais, criando-se uma nova categoria de tribunais, para alm das constantes do artigo 209 da CRP; ou se antes devem ser criados tribunais de competncia especializada em razo da matria, nas jurisdies actualmente existentes. Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente , ob. cit., pp. 231-232., optando este Autor pela segunda opo. BENOT JADOT, Des juridictions ou des juges spcialiss en matire denvironnement: une bonne ide ou une fausse bonne ide?, in AAVV, Acteurs et outils du droit de lenvironnement , Anthemis, Louvain-la-Neuve, 2010, pp. 173 a 237. Nesta mesma obra colectiva LUC LAVRYSEN, Juges de lenvironnement spcialiss: une ncessit , pp. 239 a 247. As questes do foro assumem no direito internacional do ambiente importncia crescente levando alguns autores a defender uma jurisdio internacional especializada, Cfr., MICHEL BACHELET, Ingerncia Ecolgica. Direito ambiental em questo, Piaget Editora, Lisboa, 1997, pp. 323 e ss. JOS FONTES, O Direito de Ingerncia e as vises Agostiniana, Tomista e Moriana da interveno justa. Uma nova abordagem politolgica , Boletim da Academia Internacional da Cultura Portuguesa, n 34, 2007, pp. 123 a 145. Voltar ao ndice
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42. Isto sem esquecer que o artigo 27, n 1, alnea p), inserido no captulo IV refere como um dos instrumentos da poltica de ambiente As sanes pelo incumprimento do disposto na legislao sobre o ambiente e ordenamento do territrio. 43. Vejamos como esta matria tratada nos diversos projectos de reviso da LBA, entretanto apresentados. 44. No projecto do PSD encontramos um captulo VI sobre penalizaes, composto por dois artigos, o 40 sobre crimes e contra-ordenaes (junta assim os actuais 46 e 47), e o 41 sobre a obrigatoriedade de remoo das causas de infraco e da reconstituio da situao anterior (actual artigo 48). 45. O projecto do PCP 80 indica no seu artigo 6, alnea p), como um dos instrumentos da poltica do ambiente A penalizao fiscal, contra-ordenacional e penal, das prticas poluentes, lesivas ou desajustadas, nos termos da lei. O artigo 49 refere-se aos crimes contra o ambiente, o artigo 50 s contra-ordenaes, e o artigo 51 obrigatoriedade de remoo das causas de infraco e da reconstituio da situao anterior. Estes ltimos trs artigos equivalem aos artigos 46, 47 e 48 da actual LBA. 46. O projecto do Bloco de Esquerda81 apresenta o seu artigo 52 dedicado aos crimes ambientais, e o artigo 53 sobre contra ordenaes ambientais. Equivalem aos actuais artigos 46 e 47, mas um pouco mais desenvolvidos. 47. O projecto do partido Os verdes 82 apresenta o seu artigo 43 sobre crimes contra o ambiente e contra-ordenaes ambientais, e o artigo 44 sobre a reposio da situao anterior. Ou seja estes artigos equivalem aos actuais artigos 46, 47 e 48. 48. O projecto do Governo, na ltima verso que conheo 83, apresenta o artigo 44 referente aos crimes e contra-ordenaes ambientais, e o artigo 45 sobre a obrigao de reposio do estado anterior. 49. A primeira concluso que se retira depois de consultados os projectos supra mencionados que eles nesta matria no inovam, copiam-se uns aos outros, e salvo diferenas de pormenor utilizam literalmente o texto dos actuais artigos 46, 47 e 48.
Projecto de Lei n 456/XI-2, disponvel no stio www.pcp.pt. Projecto de Lei n 515/XI/2, disponvel no stio www.parlamento.pt. 82 Projecto de Lei n 457/XI/2, disponvel no stio www.parlamento.pt. 83 Proposta de Lei n 45/2011, aprovada no Conselho de Ministros de 24 de Fevereiro de 2011. Agradeo ter-me sido disponibilizado este texto.
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50. A segunda concluso a constatao da inexistncia de algo novo, nomeadamente algum dispositivo referente inspeco e fiscalizao ambientais. Porqu? 51. O mais estranho que leis de bases do ambiente influenciadas pela nossa contm um captulo sobre inspeco e fiscalizao Vejamos o exemplo paradigmtico dos PALOPS. Em muitas matrias, e tambm no ambiente, a influncia legislativa portuguesa faz-se sentir no ordenamento jurdico destes pases. Vejamos alguns deles: i) Cabo Verde, a sua LBA consta da Lei n 86/IV/93, de 26 de Julho, cujos artigos 46 a 49 so iguais aos actuais artigos 45 a 48 da nossa LBA. ii) So Tom e Prncipe, a sua LBA consta da Lei n 10/1999, cujo artigo 63 ilicitude estatui que a tipificao dos crimes e transgresses contra o ambiente e a determinao das sanes aplicveis consta de legislao especial. iii) Angola, cuja LBA, a Lei n 5/98, de 19 de Julho de 1998, estabelece no seu artigo 29 crimes e contravenes ambientais que As infraces de carcter criminal bem como as contravenes relativas ao ambiente, so objecto de regulamentao em legislao especfica. iv) Moambique, onde a LBA, Lei n 20/97, de 1 de Outubro, refere no seu artigo 27 crimes e contravenes ambientais que as infraces de carcter criminal, bem como as contravenes relativas ao ambiente, so objecto de previso em legislao especfica. 52. Tendo a nossa LBA influenciado todas estas leis, bastava agora l-las para se aproveitar algo que no consta da nossa actual LBA, nem dos vrios projectos de reviso da mesma. 53. Em Cabo Verde, o artigo 59 do Decreto Regulamentar n 14/97, de 1 de Julho, que complementa a sua LBA, estabelece o regime de fiscalizao estabelecendo a quem compete a mesma (agentes de fiscalizao), os poderes dos agentes e o segredo profissional. 54. Em Angola: os artigos 30 a 32 da LBA referem-se fiscalizao ambiental. 55. E em Moambique: os artigos 28 a 30 da LBA referem-se fiscalizao ambiental. 56. Conclui-se assim, que faltam quer na actual LBA, quer nos projectos de reviso desta lei, disposies relativas ao rgo inspectivo e aos servios fiscalizadores do cumprimento da legislao ambiental.
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57. Em meu entender a obrigatoriedade da criao ou existncia de servios de inspeco e fiscalizao ambientais deve constar da LBA, devendo legislao complementar regular em concreto esta matria. 84 58. Considero que um dos problemas ambientais mais graves tem sido desde sempre a inexistncia de fiscalizao. Reparem que no me refiro agora a servios inspectivos mas a fiscalizadores. Se houver (se tivesse havido) uma verdadeira fiscalizao ambiental, prxima temporal e geograficamente do que se est a fiscalizar, muitos dos grandes problemas ambientais em Portugal no teriam existido. O que ocorre que quando alguns desses casos chegam Inspeco Geral no h interveno que valha, o dano j ocorreu e com uma dimenso tal, que por vezes mexer na situao ainda bem pior do ponto de vista ambiental. Para no falar em situaes j consolidadas no terreno h mais de duas dcadas e em que uma interveno neste momento acarreta grandes prejuzos a vrios nveis, e uma dificuldade tcnica e jurdica por vezes quase inultrapassveis. O mal tem de ser combatido logo no incio, l no terreno. Anos mais tarde o que se encontra j no curvel, tal como um doente que se no for tratado a tempo, quando entra nas urgncias -lhe diagnosticado um cancro em ltimo grau, sem possibilidade de cura. S as entidades que licenciam tm conhecimento das licenas que emitem e das imposies nelas estabelecidas, cabendo-lhes numa primeira linha de interveno a fiscalizao do cumprimento das licenas por si atribudas. Se no existir fiscalizao a este nvel, a tarefa inspectiva subsequente ingrata e inglria. que para alm das situaes que tem na sua base a outorga de uma licena, existem ainda todas aquelas cuja gnese completamente ilegal, onde o seu autor muitas vezes s escondidas vai praticando os mais vergonhosos atentados ambientais. Felizmente que nos ltimos anos se denota um crescendo da actividade
No nos podemos esquecer que j houve um Ministro do Ambiente (Amlcar Theias) que quis extinguir a Inspeco Geral do Ambiente. A poltica pblica do ambiente no pode estar dependente dos caprichos de quem momentaneamente ocupa certos lugares. E no conheo nenhuma poltica pblica do ambiente nos pases da Unio Europeia que prescinda de um servio inspectivo, bem pelo contrrio so os pases mais fortes quer poltica quer economicamente que possuem as inspeces ambientais mais robustas, agrupadas na rede europeia IMPEL. Alis, j assisti a reunies/conversas em que algumas mentes, possivelmente com teias, defendiam que a poltica ambiental deve apenas e s ser imposta atravs da pedagogia, dispensando qualquer meio sancionatrio, inclusive atravs dos tribunais (!). til a leitura dos vrios artigos inseridos nos dois volumes de Making Law Work. Environmental Compliance & Sustainable Development, ambos de 2005, organizados por DURWOOD ZAELKE, DONALD KANIARU e EVA KRUZKOV, e editados por Cameron May e pelo Institute for Governance and Sustainable Development, Londres. Muito til ANDREW FARMER, Handbook of Environmental Protection & Enforcement. Principles & Practice, Earthscan, London, 2007. Voltar ao ndice
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fiscalizadora a nvel ambiental, sendo de realar o trabalho do SEPNA, o servio de proteco ambiental da GNR. 85 59. Aquilo que acabei de expressar comummente reconhecido por todos aqueles que mais de perto trabalham na matria ambiental. Basta percorrer o pas de ls a ls indo aos locais da infraco e conhecer o seu historial, ou por vezes a falta dele, para de uma forma muito clere se chegar a esta constatao. 60. Mas para isto necessrio que o Estado portugus crie ou d condies de funcionamento aos servios fiscalizadores. Tudo o que for investido na preveno significa ausncia de problemas mais frente, e com custos econmicos e ambientais muitssimo inferiores. 86 61. Dito isto estranha-se que a funo controlo seja caracterizada no que vertente ambiental diz respeito por uma falta de clareza e de delimitao nos termos empregues para operacionalizar aquela funo. 62. Inspeccionar, fiscalizar e auditar so expresses (e outras existem), por vezes utilizadas indistintamente, ou ento existindo separao conceitual, aquelas mesmas expresses so utilizadas em muitos casos com significado diferente. Por exemplo, o que numa lei se entende por inspeco, entende-se em lei diferente por fiscalizao. 63. Assim, interessa antes de mais precisar e sendo caso disso distinguir com rigor o que se quer dizer quando se emprega uma ou outra expresso. A questo no formal. No o nome que est em causa. A questo substancial, ou seja a delimitao substantiva da matria compreendida em cada uma daquelas expresses. Por vrias razes, sendo porventura a mais importante a que diz respeito ao regime jurdico a aplicar. 64. Vamos, por agora, saltar esta questo, e falar de inspeco ambiental, dando por adquirido que todos os destinatrios tm uma noo (mais ou menos
Institucionalmente consolidado pelo Decreto-Lei n 22/2006, de 2 de Fevereiro e Portaria n 798/06, de 11 de Agosto, embora tenha surgido em 2001 como estrutura essencialmente vocacionada para colaborar com o Ministrio do Ambiente e do Ordenamento do Territrio no que se refere ao cumprimento da legalidade ambiental. 86 Podem ser retirados ensinamentos do exemplo dado a conhecer pelo semanrio EXPRESSO de 26 de Fevereiro de 2011, pp. 1 e 12 do caderno principal, referente s penalizaes pelas falhas no controlo das verbas comunitrias para a agricultura. A multa (a expresso tcnica correces), notificada em Janeiro de 2011, relativa aos anos de 2007 e 2008 aplicada pela Comisso Europeia ascende aos 121 milhes de euros. J em 2010 Portugal tinha sido condenado a pagar 45 milhes de euros referentes aos apoios concedidos em 2006. A prxima penalizao, adianta o artigo, pode chegar aos 300 milhes, face reiterao das irregularidades, ou seja por ausncia de um sistema de controlo credvel de controlo das ajudas directas da Unio Europeia aos agricultores portugueses. Voltar ao ndice
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concreta) do que se pode ou deve entender por inspeco. (Cfr. anexo II da Resoluo do Conselho de Ministros n 39/2006, in DR I-B, de 21 de Abril de 2006.) 65. Em termos de actividade para alm das muitssimas atribuies hoje j legalmente impostas Inspeco Geral do Ambiente e do Ordenamento do Territrio (IGAOT), importa perspectivar o que a vem em termos de novidade, em especial em termos de obrigaes impostas pela Unio Europeia, que a no serem cumpridas levaro a uma situao de incumprimento do Estado portugus, com todas as consequncias que da advm. Consequncias, sublinho, no para a IGAOT, mas sim para o Estado portugus, ou seja para todos ns. 66. Sem esgotar todas as situaes apresentamos quatro exemplos: i) Reviso dos critrios mnimos de inspeco; ii) Nova directiva PCIP (preveno e controlo integrado de poluio); iii) Directiva SEVESO; iv) Regulamento REACH. 67. A Recomendao 2001/331/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Abril, estabelece os critrios mnimos a que esto sujeitas as inspeces ambientais dos Estados Membros. Esta Recomendao teve os seus mritos e as suas vantagens. Passado alguns anos a Comisso na sua Comunicao (COM(2007)707) ao Conselho, ao Parlamento, ao Comit Econmico e Social e ao Comit das Regies, relativa reviso daquela Recomendao, chega concluso que o mbito de aplicao da mesma inadequado e no inclui muitos domnios importantes. Acresce a no vinculatividade dos critrios em causa por fora da natureza jurdica de uma Recomendao. Na sesso plenria de 10 de Novembro de 2008 o Parlamento, entre vrias consideraes e propostas insta a Comisso a apresentar uma proposta de Directiva relativa s inspeces ambientais, clarificando os critrios e definies e alargando o mbito de aplicao; opondo-se igualmente ao propsito da Comisso de fazer face ao problema apenas por intermdio de uma Recomendao no vinculativa e da introduo de requisitos especficos juridicamente vinculativos nos textos legislativos sectoriais (sectorial legally binding rules). At ao momento tem havido vrias reunies, com e entre a Comisso, o Environment Policy Review Group, a IMPEL, e os diversos Estados-Membros. 68. Uma coisa certa: independentemente de ser adoptada uma Directiva ou a manter-se o instrumento da Recomendao, esta impor requisitos obrigatrios
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de inspeco (actualmente inexistentes) para diversos sectores da actividade econmica. Mais: ser alargado o campo de aplicao a matrias actualmente no includas. Nos projectos acrescentam-se reas relacionadas com a Rede Natura 2000, as transferncias ilcitas de resduos, o registo e a autorizao de substncias qumicas (REACH), organismos geneticamente modificados, limitao de certas substncias perigosas nos equipamentos elctricos e electrnicos, os sistemas baseados no princpio da responsabilidade do produtor, ou at mesmo o comrcio de espcies ameaadas de extino. 69. No nos podemos esquecer do objectivo destes diplomas comunitrios: reforar o cumprimento da legislao europeia em matria de ambiente e contribuir para uma maior coerncia (harmonizao) na sua aplicao em todos os Estados-Membros. 70. O regime da preveno e controlo integrado de poluio (PCIP) provenientes de certas actividades estabelece medidas destinadas a evitar ou, quando tal no for possvel, reduzir as emisses dessas actividades para o ar, gua ou o solo, a preveno e controlo do rudo e a produo de resduos. O regime actual contido no Decreto-Lei n 173/2008, de 26 de Agosto, transpe o sistema criado e desenvolvido por algumas Directivas comunitrias. 71. O regime PCIP um dos pilares em que assenta o edifcio legislativo que visa alcanar um nvel elevado de proteco do ambiente no seu todo, onde podemos encontrar o procedimento da licena ambiental. Actualmente ao regime de fiscalizao e inspeco deste diploma no imposta qualquer periodicidade vinculativa quanto sua realizao. 72. Encontra-se em discusso nas instncias comunitrias a nova Directiva PCIP, agora rebaptizada de Directiva de emisses industriais. 73. Esta nova Directiva, bastante extensa comparativamente com as anteriores, cuja ltima verso que se conhece de 25 de Outubro de 2010 (PECONS 31/10), vem alterar a matria das inspeces ambientais s instalaes industriais por ela abrangidas de uma forma significativa quanto ao seu contedo e com carcter obrigatrio para as Inspeces ambientais dos Estados Membros quanto sua forma. 74. Assim, de acordo com o artigo 23da actual proposta, com base nos planos de inspeco, a autoridade competente elabora periodicamente programas de inspeces ambientais de rotina que incluam a indicao da frequncia das visitas no local para os diferentes tipos de instalaes. O intervalo
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entre duas inspeces no local baseia-se numa apreciao sistemtica dos riscos ambientais das instalaes em causa e no pode ser superior a um ano, no caso das instalaes que apresentem os riscos mais elevados, e a trs anos, no caso das instalaes que apresentem os riscos menos elevados. 75. Resumindo, onde antes no se fazia distino quanto ao risco e no havia obrigatoriedade de inspeccionar todas as instalaes industriais abrangidas pelo regime PCIP em intervalos de tempo obrigatrio, encontramos agora aquela distino e esta obrigatoriedade. 76. Em Julho de 2010 existiam 750 instalaes industriais em Portugal abrangidas pelo regime PCIP. A tendncia para este nmero aumentar. 77. A matria vulgarmente conhecida como SEVESO encontra no Decreto-Lei n 254/2007, de 12 de Julho, que transpe Directivas comunitrias, a sua base legal. Neste diploma se estabelece o regime da preveno de acidentes graves que envolvam substncias perigosas e a limitao das suas consequncias para o homem e o ambiente. 78. O artigo 28 n 5 estatui que todos os estabelecimentos de nvel superior de perigosidade tero de ser inspeccionados no local pelo menos uma vez por ano. 79. Em Julho de 2010 existiam em Portugal 162 instalaes abrangidas pelo regime SEVESO, sendo que 54 so de nvel superior de perigosidade e 108 de nvel inferior. A tendncia para estes nmeros aumentarem. 80. Actualmente no se consegue cumprir a periodicidade mnima imposta de inspeces a instalaes SEVESO. Nas instncias comunitrias dever ser apresentada em 2011 a nova Directiva SEVESO (que entre outras coisas ter de compatibilizar o regime existente com o Regulamento (CE) n 1272/2008, de 16 de Dezembro relativo classificao, rotulagem e embalagem de substncias e misturas). Afigura-se que a matria das inspeces relativas a este tipo de instalaes industriais no seja aligeirado, mas sim agravado. 81. O Regulamento (CE) n 1907/2006, de 18 de Dezembro relativo ao registo, avaliao, autorizao e restrio de substncias qumicas (REACH), estabelece nas suas 854 pginas a disciplina de uma das mais importantes matrias (a das substncias qumicas) ao nvel europeu. As matrias contidas neste regulamento obrigam sua conjugao com o Regulamento CLP e Regulamento MAS, respectivamente o n 1272/2008, de 16 de Dezembro relativo classificao, rotulagem e embalagem de substncias e misturas, e o n 765/2008, de 9 de Julho relativo aos requisitos de acreditao e fiscalizao do mercado relativos
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comercializao de produtos. Acresce que est em reviso para se articular com o Regulamento REACH a legislao sobre o controlo das substncias txicas. 82. De acordo com o Regulamento REACH e considerando os seus artigos 117, 121, 125 e 126, existem uma srie de obrigaes para os Estados-Membros que implicam um sistema inspectivo forte quer no universo de alvos a inspeccionar, quer na complexidade do prprio acto inspectivo. 83. O Frum REACH criou um grupo de trabalho para desenvolver critrios mnimos para as inspeces REACH, tendo o documento sido j aprovado na reunio do Frum em Maio de 2010, visando, assim, que os Estados Membros e os Estados EEA-EFTA o utilizem como uma base comum para as actividades de inspeco REACH. 84. O Artigo 121 do Regulamento REACH estabelece que os Estados-Membros devero implementar um sistema de medidas de controlo e de monitorizao efectiva, devendo as inspeces serem planeadas, concretizadas e reportadas. O artigo 125 requer que os Estados-Membros mantenham um sistema oficial de controlo e o Artigo 126 requer que os Estados-Membros tenham disposies e sanes aplicveis aos incumprimentos do Regulamento, as quais devero ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas. Ao abrigo dos Artigos 117(1) e 127 os resultados das inspeces, das monitorizaes e as sanes aplicadas devero ser reportados Comisso Europeia at 01/06/2010 e, aps essa data, por cada perodo de 5 anos. 85. De acordo com o documento sobre os critrios mnimos para as inspeces REACH, as autoridades de enforcement devero assegurar que tm recursos disponveis para efectuar estas inspeces, os quais devero ter as qualificaes adequadas, devendo ser dotados de autoridade necessria para exercer aces de controlo nas actividades abrangidas pelo Regulamento. As autoridades de enforcement devero proporcionar um programa de treino adequado e material de apoio actualizado aos inspectores REACH. 86. Para alm destas quatro situaes sumariamente expostas outras h que demonstram o crescimento das atribuies da inspeco ambiental com a obrigatoriedade de cumprir temporalmente um conjunto mnimo de actos inspectivos, bem como o prprio contedo do acto inspectivo que agora se exige seja aprofundado. Quatro referncias apenas: a matria da responsabilidade ambiental; a matria do comrcio europeu de licenas de emisso; a matria dos organismos geneticamente modificados; e a nova Directiva dos resduos (Directiva
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2008/98/CE, de 19 de Novembro) a ser transposta at 12 de Dezembro de 2010, e que no seu artigo 34, n 1 estabelece desde j que todos os sujeitos abrangidos pela aplicao deste diploma ficam sujeitos a inspeces peridicas adequadas. 87. Este breve apontamento sobre a funo inspectiva com origem e obrigatoriedade comunitria, teve como finalidade, para alm de dar a conhecer o que a breve prazo ser realidade, demonstrar a importncia destas matrias para que elas no fiquem arredadas da futura LBA. 87 88. A matria da fiscalizao lato sensu (incluindo inspeco e fiscalizao sctricto sensu) no pode, pois, ficar de fora, no pode deixar de ser referida numa LBA. 89. Algo que deve transparecer na futura LBA, embora no deva ser a regulada, a distino entre inspeco e fiscalizao. hoje por demais evidente que se tratam de duas diferentes realidades, com caractersticas e natureza distintas. Se nos tempos mais recentes o legislador tem sido mais cuidadoso fazendo operar normativamente essa diferena, nem sempre tal ocorreu e por vezes assistimos a um descuido legislativo. So hoje no entanto muitas as situaes onde aquela distino visvel, s tendo pois de transp-la para a nova LBA. Vejamos alguns exemplos: i) Lei da gua (Lei n 58/2005, de 29 de Dezembro), artigos 90, 91 e 92. ii) Regime de utilizao dos recursos hdricos (Decreto-Lei n 226-A/2007, de 31 de Maio), artigos 79 e 80. iii) Regime de preveno de acidentes graves que envolvam substncias perigosas SEVESO (Decreto-Lei n 254/2007, de 12 de Julho) artigo 32. iv) Regime de execuo e garantia de cumprimento do regulamento relativo criao de registo europeu das emisses e transferncias de poluentes (DecretoLei n 127/2008, de 21 de Julho), artigo 70. v) Regime Jurdico da Conservao da Natureza e da Biodiversidade (Decreto-Lei n 142/2008, de 24 de Julho), artigo 40 e 41.
E a importncia da funo inspectiva no mbito comunitrio do ambiente tende a alargar-se. Durante as ltimas duas dcadas tem-se discutido a possibilidade de haver um nvel de interveno comunitrio aquando, por exemplo, de movimentos transfronteirios de resduos ilegais. Trata-se de aproveitar a ideia e o sistema que j existe para as concentraes de empresas a nvel comunitrio, ou seja atravs de poderes e sanes at agora inexistentes a nvel comunitrio e apenas visvel no relacionamento Unio EuropeiaEstados Membros. Por todos LUDWIG KRMER, EC Environmental Law, ob. cit., pp. 461-462. Para uma ideia acerca do processo comunitrio na concentrao de empresas, Cfr., JOS PAULO FERNANDES MARIANO PEGO, O Controlo dos Oligoplios pelo Direito Comunitrio da Concorrncia. A posio dominante colectiva, Almedina, Coimbra, 2007. Muito til a obra de MIGUEL MENDES PEREIRA, Lei da Concorrncia Anotada, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, com introduo (pp. 11-37) e anotaes muito desenvolvidas. Voltar ao ndice
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vi) Regime Jurdico da REN (Decreto-Lei n 166/2008, de 22 de Agosto), artigo 36. vii) Regime de preveno e controlo integrado da poluio PCIP (Decreto-lei n 173/2008, de 26 de Agosto), artigo 31. viii) Regime de colocao no mercado de pilhas e acumuladores e o regime de recolha, tratamento e reciclagem e eliminao dos resduos de pilhas e de acumuladores (Decreto-Lei n 6/2009, de 6 de Janeiro), artigo 27. ix) Regime das actividades de distribuio, venda, prestao de servios de aplicao de produtos fitofarmacuticos (Decreto-Lei n 173/2005, de 21 de Outubro), artigo 25. *** 90. Qual o actual estado da arte no que diz respeito quer aos crimes ambientais quer s contra ordenaes ambientais? 91. Comecemos por estas ltimas. Encontram hoje o seu quadro legislativo base na Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais, a Lei n 50/2006, de 29 de Agosto (alterada pela Lei n 89/2009, de 31 de Agosto, rectificada pela Declarao de Rectificao n 70/2009, de 1 de Outubro) 88. 92. A feitura desta lei, na qual tive alguma responsabilidade, teve uma histria no linear, ainda no conhecida totalmente, onde desde mudanas de ministro do ambiente, queda do governo, a alteraes unilaterais do texto proposto e introduo de um captulo fora do objecto da mesma, tudo aconteceu. O seu impulso poltico deve-se ao ento Secretrio de Estado do Ambiente, Jos Eduardo Martins, estando ento em funes o governo do PSD,
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tendo no entanto sido
aprovada pela Assembleia da Repblica, sob proposta do governo do PS.90 91

Esta lei, conjuntamente com a lei da gua e com a Directiva relativa responsabilidade ambiental, constituem trs instrumentos que constatam a chegada do direito do ambiente idade adulta segundo MRIO DE MELO ROCHA, Direito do Ambiente: da idade da inocncia idade adulta, in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Territrio, n 13, [2006], pp. 66 e ss. 89 XV Governo (2002-2004) (Duro Barroso). 90 XVII Governo (2005-2009) (Jos Scrates). 91 No este o local para contar todo o processo de formao desta lei, embora ela o merea. Alis, no esto publicadas as ltimas verses do projecto da lei, embora os primeiros esboos (distantes do texto final e ainda incompletos) se encontrem publicados nos relatrios anuais da Inspeco Geral do Ambiente. Uma 1 verso no Relatrio de Actividades de 2003, IGA, 2004, pp. 539 a 576. E uma 2 verso no Relatrio de Actividades de 2004, IGA, 2004, pp. 541 a 577. Sobre um destes projectos houve alis um parecer do Prof. Doutor VASCO PEREIRA DA SILVA com ANDR SALGADO MATOS, no publicado e referido pelo primeiro autor no seu estudo Breve nota sobre o direito sancionatrio do ambiente , in Voltar ao ndice
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93. No este o local para apresentar normativamente toda a Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais. No entanto sempre se avana que esta lei e o actual quadro contra ordenacional ambiental permitem afirmar estar-se hoje numa situao francamente boa de um ponto de vista procedimental. Questo bem diferente como se sabe o da sua aplicao. 94. Antes da Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais as contra ordenaes por questes ambientais eram reguladas pelo regime geral das contraordenaes e coimas constante do decreto-lei n 433/82, de 27 de Outubro.
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Este
um regime contra ordenacional que se aplica a todas as matrias, excepto naquelas reas onde exista lei contra ordenacional prpria, algo desactualizado quer pelo tempo, quer dogmaticamente. Ainda hoje no artigo 17 se refere como montante mnimo da coima a aplicar s pessoas singulares a quantia de 3, 74 e o mximo de 3740,9893. 95. Mas to importante como a elevao do valor das coimas, para que uma contra ordenao se torne dissuasora de um comportamento ilcito, so as matrias referentes quer s medidas cautelares e s sanes acessrias, quer tramitao do processo contra ordenacional. 96. Assim, o actual regime das contra ordenaes ambientais afigura-se-me bom, e o perigo que consistia na no adaptao dos diversos diplomas ambientais quela nova lei foi gradualmente diminuindo, ao ponto de todos os grandes diplomas ambientais quer pela sua importncia, quer pelo grau de utilizao diria estarem j adaptados Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais 94. No significa isto que esta lei seja integralmente perfeita e no necessite de um ou outro retoque de pormenor. Bom seria que em outras matrias ambientais existisse legislao tal como temos actualmente para o processo contra ordenacional ambiental. Tomemos o exemplo da contaminao dos solos. No
Direito Sancionatrio das Autoridades Reguladoras, com coordenao de MARIA FERNANDA PALMA, AUGUSTO SILVA DIAS e PAULO DE SOUSA MENDES, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 285 nota 31. 92 Alterado pelos Decretos-Lei n 356/89, de 17 de Outubro, Decreto-Lei n 244/95, de 14 de Setembro e lei n 109/2001, de 24 de Dezembro. 93 Incompreensivelmente este regime ainda no foi alterado, embora tenha j havido trabalhos nesse sentido, cfr. MARIA FERNANDA PALMA e PAULO OTERO, Reviso do regime legal do ilcito de mera ordenao social. (Parecer e proposta de alterao legislativa) , in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1996, Vol. XXXVII, pp. 557 a 591. 94 Com excepo do regime geral dos resduos. Mas mesmo este ir brevemente ser adaptado j que a verso final da alterao ao regime geral dos resduos, resultante da necessidade da transposio da nova directiva dos resduos, est j para aprovao em Conselho de Ministros. Dos restantes ainda no adaptados muitos so bagatelas e outros de pouqussima utilizao, que a breve trecho sero pois alterados. Voltar ao ndice
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existe em Portugal lei sobre a contaminao dos solos 95. Face a esta ausncia aplicamos, como soft law as normas canadianas de Ontrio ou as normas holandesas, quer na imposio de melhores tecnologias disponveis, aquando da emisso de licenas, quer na emisso de mandados. Mas em qualquer caso, por fora do princpio da legalidade e da tipicidade, no pode haver contraordenao ou crime por um acto que configure tal situao96. 97. Contra ordenao ambiental o facto ilcito e censurvel que preencha um tipo legal correspondente violao de disposies legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para os quais se comine uma coima (artigo 1 n 2) 97-98. No se foge aqui definio formal conhecida quer do regime geral das contra ordenaes (artigo 1 do Decreto-Lei n 433/82, de 27 de Outubro), quer da legislao penal (artigo 1 do Cdigo Penal, Decreto-Lei n 400/82, de 23 de Setembro, e artigo 1, alnea a) do Cdigo de Processo Penal, Decreto-lei n 78/87, de 17 de Fevereiro). Com efeito, prefere-se a segurana de uma definio formal incerteza que uma definio material poderia apresentar, mesmo que esta ltima seja jurdico-cientificamente mais apelativa99. As classificaes formais nada nos dizem sobre o seu contedo, pelo que a qualificao de um comportamento como contra ordenacional resulta de uma previso legal a que a lei faz corresponder uma consequncia, regra geral uma coima e por vezes, tambm, uma sano acessria. No deve todavia abandonar-se a procura de um conceito material de contra ordenao, j que ele em ltima anlise a justificar o direito contra ordenacional positivo, e mais importante, s um conceito materialmente operativo de contra ordenao evita a discricionariedade do poder100.
Diferente a situao legalmente acautelada da deposio de resduos no solo. Mas este no exemplo nico. Inexiste no nosso pas quadro legal sobre cheiros. 97 Os artigos indicados sem a indicao da fonte referem-se ao quadro normativo da LeiQuadro das contra ordenaes ambientais na verso em vigor. 98 JOS DE FARIA COSTA, Crimes e contra-ordenaes. (Afirmao do princpio do numerus clausus na repartio das infraces penais e diferenciao qualitativa entre as duas figuras dogmticas), in Questes Laborais, n 17, 2001, pp. 1 a 11. 99 O legislador recorre com alguma frequncia ao mecanismo da definio formal, nomeadamente em situaes onde se adopte o princpio da tipicidade ou do numerus clausus . Exemplos, encontramo-los nas vrias reas do direito, como no direito fiscal ou mesmo na definio legal de sociedade comercial (artigo 1, n 2 do Cdigo das Sociedades Comerciais, Decreto-Lei n 262/86, de 2 de Setembro). 100 Sumariamente e apenas em portugus Cfr., JORGE DE FIGUEIREDO DIAS E MANUEL DA COSTA ANDRADE, Criminologia. O homem delinquente e a sociedade crimingena , Coimbra Editora, Coimbra, 1985, 2 reimpresso 1997, pp. 63 e ss. MANUEL DA COSTA ANDRADE, Contributo para o conceito de contra-ordenao (a experincia alem) , in RDE, n 6/7, 1980-1981, pp. 81 a 121. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Temas bsicos da doutrina penal, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 33 e ss, sobre o direito de mera ordenao social pp. 135 e ss. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral, Tomo I, Coimbra Editora,
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98. O regime estabelecido na Lei-Quadro das contra ordenaes ambientais, aplica-se quer s contra ordenaes ambientais mas igualmente tramitao dos processos relativos a contra ordenaes com componentes de natureza ambiental mas no classificadas como tal, de acordo com a nova redaco do artigo 2 n 2 e artigo 77. Evita-se assim haver dois regimes processuais quer num mesmo processo com todas as desvantagens da decorrentes, quer em diferentes processos sem que haja justificao substancial que justifique tal. Num auto de notcia em que tenham sido imputadas duas infraces ao arguido, uma j qualificada de ambiental de acordo com a lei-quadro das contra ordenaes ambientais, e outra embora em diploma ambiental ainda no adaptado a esta nova lei, teriam de correr dois processos, j que as regras de tramitao processual a aplicar so e contem diferentes solues jurdicas (prazos, provas, reincidncia, notificaes, etc.). Num caso aplicar-se-ia a lei-quadro das contra ordenaes ambientais (Lei n 50/2006, de 29 de Agosto), enquanto no outro se utilizaria o regime geral das contraordenaes e coimas constante do Decreto-Lei n 433/82, de 27 de Outubro. Mas no apenas seria diferente a tramitao processual como tambm o seriam outras matrias como por exemplo a respeitante ao destino das coimas (veja-se o artigo
Coimbra, 2004, pp. 102 e ss, sobre o direito de mera ordenao social pp. 144 e ss. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, O movimento de descriminalizao e o ilcito de mera ordenao social, in AAVV, Jornadas de direito criminal: o novo Cdigo Penal Portugus e legislao complementar, I, CEJ, Lisboa, 1983, pp. 317 a 336. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Para uma dogmtica do direito penal secundrio. Um contributo para a reforma do direito penal econmico e social portugus, in RLJ, ano 116 (1983-1984), pp. 263 e ss e ano 117 (19841985), pp. 7 e ss. GERMANO MARQUES DA SILVA, Direito Penal Portugus Parte Geral I. Introduo e Teoria da Lei Penal, 3 ed., Verbo, Lisboa, 2010, pp. 169 a 180. AMRICO TAIPA CARVALHO, Direito Penal-Parte Geral. Questes Fundamentais , 2 ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 117 a 145. NUNO B. M. LUMBRALES, Sobre o conceito material de contraordenao, Universidade Catlica Portuguesa, Lisboa, 2006. JOS DE FARIA COSTA, Noes Fundamentais de Direito Penal. (Fragmenta iuris poenalis). Introduo , Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 35 e ss. JOS DE FARIA E COSTA, A importncia da recorrncia no pensamento jurdico. Um exemplo: a distino entre o ilcito penal e o ilcito de mera ordenao social, in RDE, n 9, 1983, pp. 3 a 51. JOS LOBO MOUTINHO, Direito das ContraOrdenaes, Universidade Catlica Portuguesa, Lisboa, 2008. FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, As codificaes sectoriais e o papel das contra ordenaes na organizao do direito penal secundrio, in Themis, ano III, n5, 2002, pp. 87 a 100. FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, O ilcito de mera ordenao social e a eroso do princpio da subsidiariedade da interveno penal, in, Revista Portuguesa de Cincia Criminal, ano 7, 1997, pp. 7 a 100. EDUARDO CORREIA, Direito Penal e Direito de Mera Ordenao Social , in BFDUC, Vol. XLIX, 1973, pp. 257 a 281. MIGUEL PEDROSA MACHADO, Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes, in Scientia Iuridica, 1986, pp. 59 a 134. HENRIQUE SOUSA ANTUNES, Da incluso do lucro ilcito e de efeitos punitivos entre as consequncias da responsabilidade civil, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pp. 581 a 608. MARCELO MADUREIRA PRATES, Sano administrativa geral: anatomia e autonomia, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 145 a 165. MANUEL ANTNIO LOPES ROCHA, Das ContraOrdenaes e das Coimas, in MANUEL LOPES ROCHA / MRIO GOMES DIAS / MANUEL C. ATADE FERREIRA, Contra-Ordenaes. Legislao e Doutrina , Escola Superior de Polcia, Lisboa, 1994, pp. 9 a 104. Voltar ao ndice
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73)101. Alis, o mecanismo de conexo processual estabelecido no artigo 25 do CPP e o princpio da economia processual imporiam, por si s, esta concluso. 99. No este o momento para descrevermos e analisarmos o regime legal portugus das contra ordenaes ambientais, quer o geral, quer eventualmente algum aspecto de um concreto regime especfico contra ordenacional que incida sobre matria ambiental. O que nos traz aqui a reviso da LBA em especial a sua incidncia no regime sancionatrio, quer penal quer contra ordenacional, enquanto meio de tutela ambiental. 100. No entanto sempre se apontaro alguns traos distintivos, por comparao com o regime geral das contra ordenaes, do actual regime geral das contra ordenaes ambientais. 101. As contra ordenaes ambientais, tendo em conta a relevncia dos direitos e interesses violados classificam-se em: leves, graves e muito graves (artigo 21). uma novidade, esta classificao, na rea ambiental, mas no o nos mais recentes regimes contra ordenacionais que tem surgido em Portugal
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102. As coimas podem ser aplicadas s pessoas colectivas pblicas e privadas, independentemente da regularidade da sua constituio, bem como s sociedades e associaes sem personalidade jurdica (artigo 8)103.
Esta foi uma das solues que inexplicavelmente foi retirada da verso final aquando da aprovao da Lei n 50/2006. Mais tarde e face ao problema prtico e judicial criado, quem tinha retirado a norma deu a mo palmatria, e veio na reviso operada pela Lei n 89/2009, de 31 de Agosto consagrar o que antes tinha rejeitado. Intencionalmente no refiro nomes. 102 Entre outros regimes: contra ordenaes laborais (artigo 553 do Cdigo de Trabalho/2009, artigo 619 do Cdigo do Trabalho/2003, antes de igual modo no artigo 6 da Lei n 116/99, de 4 de Agosto. O regime processual das contra ordenaes laborais encontra-se hoje na Lei n 107/2009, de 14 de Setembro); contra ordenaes relativas aos regimes contributivos do sistema previdencial da segurana social (artigo 232 da Lei n 110/2009, de 16 de Setembro); contra ordenaes aeronuticas (artigo 8 do Decreto-Lei n 10/2004, de 9 de Janeiro); contra ordenaes no mercado de valores mobilirios (artigo 388 do Cdigo de valores Mobilirios, Decreto-Lei n 486/99, de 13 de Novembro); contra ordenaes fiscais (artigo 113 da Lei Geral Tributria, Decreto-Lei n 398/98, de 17 de Dezembro); contra ordenaes rodovirias (artigo 136 do Cdigo da Estrada, Decreto-Lei n 114/94, de 3 de Maio); contra ordenaes dos seguros (artigos 212 e ss do regime jurdico do acesso e exerccio da actividade seguradora e resseguradora, Decreto-Lei n 94-B/98, de 17 de Abril). 103 Com interesse mas com um outro quadro legal TERESA SERRA, Contra-ordenaes: responsabilidade de entidades colectivas. (A propsito dos critrios de imputao previstos no regime geral do ilcito de mera ordenao social e em diversos regimes especiais. Problemas de (in)constitucionalidade), in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, n 9, 1999, pp. 187 a 212. Sobre alguns problemas jurdico-processuais penais dos entes colectivos cfr., MANUEL DA COSTA ANDRADE, Bruscamente no vero passado, a reforma do Cdigo de Processo Penal. Observaes crticas sobre uma lei que podia e devia ter sido diferente , Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 98 e ss.
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103. Tal responsabilidade ocorre quando os factos tiverem sido praticados no exerccio da respectiva actividade, em seu nome ou por sua conta, pelos titulares dos seus rgos sociais, mandatrios, representantes ou trabalhadores. 104. Soluo inovadora a estatuda no n 3 do artigo 8. Os titulares dos rgos de administrao das pessoas colectivas e entidades equiparadas, bem como os responsveis pela direco ou fiscalizao de reas de actividade em que seja praticada alguma contra-ordenao (e no os trabalhadores) incorrem na sano prevista para o autor (a pessoa colectiva), especialmente atenuada, quando conhecendo ou devendo conhecer a prtica da infraco, no adoptem as medidas adequadas (e no qualquer uma) para lhe pr termo de imediato, a no ser que lhes caiba sano mais grave por fora de outra disposio legal (ex: penal) 105. As contra ordenaes ambientais so punveis a ttulo de dolo ou de negligncia sendo que nas contra ordenaes ambientais a negligncia sempre punvel (j assim no artigo 47 n4 da LBA)104. 106. A tentativa nas contra ordenaes graves e muito graves sempre punvel sendo os limites mnimos e mximos da respectiva coima reduzidos a metade. 107. O regime geral das contra ordenaes ambientais apresenta um conceito no unitrio de autoria Tal opo intencional. Assim tambm no artigo 16 n 3 do regime geral das contra ordenaes aps a alterao de Setembro de 1995 105. 108. A moldura da coima nas contra-ordenaes muito graves elevada para o dobro nos seus limites mnimo e mximo quando a presena ou emisso de uma ou mais substncias perigosas afecte gravemente a sade, a segurana das pessoas e bens e o ambiente.
Encontramos por vezes muita dificuldade em termos de prova em imputao por dolo eventual, o que leva que muitas infraces sejam aplicadas a ttulo negligente. 105 Veja-se a anotao ao artigo 16 do Decreto-Lei n 433/82, de 27 de Outubro de ANTNIO DE OLIVEIRA MENDES e JOS DOS SANTOS CABRAL, Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenaes e Coimas, 3 ed., Almedina, Coimbra, 2009, pp. 55 a 57. Ainda FREDERICO DE LACERDA DA COSTA PINTO, O ilcito de mera ordenao social e a eroso do princpio da subsidiariedade da interveno penal , in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, n 7, 1997, pp. 25 e ss. TERESA QUINTELA DE BRITO, A determinao das responsabilidades individuais no quadro de organizaes complexas, in Direito sancionatrio das autoridades reguladoras, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 75 a 103. Com interesse BERNARDO FEIJOO SANCHEZ, Autoria e participao em organizaes empresariais complexas, 2009, 44 pp., texto disponibilizado no stio do Instituto de Direito Penal e Cincias Criminais da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com traduo de Vnia Costa Ramos e reviso de Augusto Silva Dias.
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109. punido como reincidente quem cometer uma infraco muito grave ou uma infraco grave praticada com dolo, depois de ter sido condenado por qualquer outra infraco. 110. igualmente punido como reincidente quem cometer qualquer infraco depois de ter sido condenado por uma infraco muito grave ou por uma infraco grave praticada com dolo. 111. Em caso de reincidncia, os limites mnimo e mximo da coima so elevados em um tero do respectivo valor. 112. Em caso de concurso de infraces se o mesmo facto constituir simultaneamente crime e contra-ordenao ambiental, o arguido responsabilizado por ambas as infraces, instaurando-se, para o efeito, processos distintos a decidir pelas autoridades competentes. 113. Sendo o arguido punido a ttulo de crime, podem, ainda assim, aplicar-se as sanes acessrias previstas para a respectiva contra-ordenao. Assim j no artigo 47, n 2 da LBA, embora agora com mais pormenor se estatua no artigo 28, (de igual forma se prescrevia no artigo 20 da lei geral das contra ordenaes. Diferente do que se passa, por exemplo, no artigo 420 do Cdigo de Valores Mobilirios, onde se aplica simultaneamente e cumulativamente penas, coimas e sanes acessrias)106. 114. Novidade digna de realce a enunciao de sanes acessrias (arts 29 a 39), relativamente s infraces graves e muito graves, expressamente pensadas para a matria ambiental. Embora se tivesse aproveitado as j existentes em termos de regime geral, adaptando-as realidade ambiental, outras foram criadas, necessitando para a sua aplicao de serem determinadas por lei em concreto, e atender ao princpio da proporcionalidade. Na actual LBA o art 47, n 3, estabelece algumas sanes acessrias, mas tal nunca foi regulamentado. S na lei geral das contra ordenaes (Decreto-Lei n 433/82, de 27 de Outubro), e agora na Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais tal ocorreu
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115. O procedimento pelas contra-ordenaes graves e muito graves prescreve logo que sobre a prtica da contra-ordenao haja decorrido o prazo
AUGUSTO SILVA DIAS, Ramos emergentes do Direito Penal relacionados com a proteco do futuro, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp.230 a 234. 107 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Lei de Bases do Ambiente e Lei das Associaes de Defesa do Ambiente, ob. cit., pp. 373 refere que as sanes acessrias expressas na LBA no esto a rigorosamente definidas, e como no foram regulamentadas elas no podem ser aplicadas, j que, conclui o referido Autor, no estado bruto em que se encontram realmente elas so praticamente ineficazes.
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de cinco anos, sem prejuzo das causas de interrupo e suspenso previstas no regime geral. 116. O procedimento pelas contra-ordenaes leves prescreve logo que sobre a prtica da contra-ordenao haja decorrido o prazo de trs anos, sem prejuzo das causas de interrupo e suspenso previstas no regime geral. 117. O prazo de prescrio da coima e sanes acessrias de: trs anos, no caso das contra-ordenaes graves ou muito graves, e dois anos no caso de contra-ordenaes leves. 118. Quando se revele necessrio para a instruo do processo ou, quando estejam em causa a sade, segurana das pessoas e bens e o ambiente, a autoridade administrativa pode determinar uma ou mais medidas cautelares, sendo que estas a exemplo das sanes acessrias foram agora expressamente pensadas para a matria ambiental. 119. Na matria referente ao procedimento contra ordenacional de destacar, face ao sistema at ento vigente, a temtica das notificaes. Procurou-se evitar atropelos dilatrios que diariamente afluam aos concretos processos contra ordenacionais. 120. O auto de notcia, depois de confirmado pela autoridade administrativa e antes de ser tomada a deciso final, notificado ao infractor conjuntamente com todos os elementos necessrios para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de facto e de direito, para, no prazo de 15 dias teis, se pronunciar por escrito sobre o que se lhe oferecer por conveniente108. 121. No mesmo prazo deve, querendo, apresentar resposta escrita, juntar os documentos probatrios de que disponha e arrolar testemunhas, at ao mximo de duas por cada facto, num total de sete. assim que a importante matria do direito de audincia e defesa do arguido se encontra hoje regulada. 122. Nas contra ordenaes leves e graves o arguido pode requer o pagamento da coima o que reduz em 25% o montante mnimo legal estabelecido para os casos de negligncia, isto se o arguido no for reincidente, e demonstrar ter cessado a conduta ilcita (artigo 49-A).
Encontramos aqui a consagrao do direito de audincia e defesa nos processos de contra ordenao estatudo expressamente no artigo 32, n 10 da CRP. Sobre alguns problemas constitucionais no processo de contra-ordenao, cfr., LOPES DO REGO, Alguns problemas constitucionais do direito das contra-ordenaes , in Questes Laborais, n 17, 2001, pp. 12 a 25.
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123. No final do processo judicial que conhea da impugnao ou da execuo da deciso proferida em processo de contra ordenao, e se esta tiver sido total ou parcialmente confirmada pelo tribunal, acresce ao valor da coima em dvida o pagamento de juros contados desde a data da notificao da deciso pela autoridade administrativa ao arguido, taxa mxima estabelecida na lei fiscal. 124. Nas contra ordenaes leves, graves e muito graves, estas praticadas com negligncia, pode proceder-se ao pagamento voluntrio da coima desde que cesse a actuao ilcita. A coima ser fixada pelo valor mnimo que corresponda ao tipo de infraco praticada, excepto em caso de reincidncia. 125. A Lei-Quadro das contra ordenaes ambientais veio estabelecer no seu artigo 56 um processo sumarssimo. Quando a reduzida gravidade da infraco e da culpa do agente o justifiquem, pode a autoridade administrativa nos casos de infraces classificadas de leves, e antes de acusar formalmente o arguido, comunicar-lhe a deciso de aplicar uma sano. 126. A deciso escrita e contm a identificao do arguido, a descrio sumria dos factos imputados e a meno das disposies legais violadas e termina com a admoestao ou a indicao da coima concretamente aplicada. 127. O arguido notificado da deciso e informado de que lhe assiste o direito de a recusar, no prazo de cinco dias teis, e de que a recusa ou o silncio do arguido neste prazo, o requerimento de qualquer diligncia complementar, o incumprimento do comportamento exigido o no pagamento da coima no prazo de 10 dias teis aps a notificao determinam o imediato prosseguimento do processo de contra-ordenao, ficando sem efeito a deciso referida. 128. Uma inovao digna de realce a da criao do cadastro nacional das infraces ambientais. Tem este por objecto o registo e o tratamento das sanes principais e acessrias, bem como das medidas cautelares aplicadas em processo de contra-ordenao e das decises judiciais, relacionadas com aqueles processos, aps deciso definitiva ou trnsito em julgado. 129. Esto, ainda, sujeitas a registo a suspenso, a prorrogao da suspenso e a revogao das decises tomadas no processo de contra-ordenao. 130. Os dados constantes do cadastro podem ser publicamente divulgados nos casos de contra-ordenaes muito graves e de reincidncia envolvendo contra-ordenaes graves.
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131. Inexplicavelmente no foi ainda regulamentado o cadastro nacional embora tenha j existido um projecto de lei que no chegou a ser aprovado em Conselho de Ministros, tendo entretanto terminado funes o governo responsvel por aquele projecto109. 132. A Lei-Quadro das Contra Ordenaes Ambientais instituiu um Fundo de Interveno Ambiental (artigo 69)110. 133. O Fundo destina-se a prevenir e reparar danos resultantes de actividades lesivas para o ambiente, nomeadamente nos casos em que os responsveis no os possam ressarcir em tempo til. 134. O surgimento das leis justificam a sua aplicao, caso contrrio no teriam razo de ser. Mas a sua aplicao envolve inteligncia. Pior que uma m lei a m aplicao de uma lei boa. O que resulta da prtica judiciria no campo contra ordenacional ambiental no tem resultado positivo. 135. Em juzo no se pode olhar para um processo contra ordenacional como se ele fosse puro processo penal e tramit-lo como tal. A prova tem de ser encarada de modo prprio sem se recorrer aos clichs formalistas para invalidar um processo materialmente vlido e de enorme importncia em termos sociais, quer ambientalmente falando quer, por vezes, em termos de sade pblica111. 136. Traga-se aqui colao a questo controvertida de saber qual a estrutura da deciso em processo de contra ordenao, ou melhor como devem ser interpretados os elementos obrigatrios que a deciso condenatria deve conter, e como se deve qualificar o vcio resultante da inobservncia daqueles requisitos. Sejamos claros. De acordo com o artigo 58 do regime geral das contra ordenaes a deciso condenatria segue a estrutura da sentena em processo penal (artigo 374 do CPP). E os elementos obrigatrios a que a deciso deve atender so os constantes dos nmeros 1, 2 e 3 do citado artigo 58.
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S que estes
requisitos tm de ser observados num processo contra ordenacional de uma forma simplificada e adequada fase administrativa daquele processo, por comparao sua observncia no processo penal, onde a sua intensidade plena. A no ser
O XVII governo (2005-2009, Jos Scrates). Decreto-Lei n 150/2008, de 30 de Julho e Portaria 485/2010, de 13 de Julho. 111 Sobre o processo de contra-ordenao HENRIQUE EIRAS, Processo Penal Elementar, 8 ed, Quid Juris, Lisboa, 2010, pp. 449 a 457. Aqui a pp. 452 se defende que a deciso condenatria da autoridade administrativa deve conter, no essencial, os elementos das decises condenatrias (judiciais) em processo penal acrescidos de algumas especificidades. 112 Acresce nos processos de contra ordenao ambiental a indicao contida no artigo 75 da Lei-Quadro das contra ordenaes ambientais, ou seja a no aplicao da reformatio in pejus.
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assim, no vale a pena existirem dois processos mas apenas um de aplicao comum quer no mbito penal quer no mbito contra ordenacional. E quando o tribunal pede, exige, que na deciso condenatria da autoridade administrativa os requisitos obrigatrios sejam preenchidos com a mesma fora, com a mesma intensidade, de igual forma que deve ser observada na sentena judicial, est a tratar de igual forma duas realidades que so diferentes. 137. No podemos esquecer que todo o arguido antes de qualquer deciso condenatria tem o direito constitucional (artigo 32 n 10 da CRP) a ser ouvido e a defender-se (artigo 50 do regime geral das contra ordenaes). No campo ambiental o direito de audincia e defesa do arguido consagrado no artigo 49 da Lei-Quadro das contra ordenaes ambientais mais completo na sua exigncia ao afirmar que aquando da notificao do auto de notcia ao arguido este igualmente notificado de todos os elementos necessrios para o conhecimento de todos os aspectos relevantes para a deciso, nas matrias de facto e de direito, devendo apresentar na sua resposta as provas que entender por bem. 138. Ora, o que ocorre com frequncia nos nossos tribunais estes aplicarem no processo contra ordenacional quer as normas, quer a qualificao e interpretao das mesmas como se de um verdadeiro processo judicial de natureza penal se tratasse. 139. Com esta matria relacionada encontramos a qualificao a efectuar do vcio que resulta da no observncia (por no preenchimento, preenchimento defeituoso, ou densificao fraca na integrao do requisito, segundo o juzo efectuado pelo tribunal no caso concreto) dos requisitos impostos no artigo 58 do regime geral das contra ordenaes. Haver uma irregularidade (artigos 118 n 1 e 123 do CPP), ou estaremos face a um caso de nulidade (por aplicao subsidiria do artigo 379 do CPP)113. Independentemente da posio que se assuma nesta concreta questo114, o mais importante prvio a este problema, ou seja considerar como correcto ou no a valorao que o tribunal faz nos casos que entende como
JOO CONDE CORREIA, Contributo para a anlise da inexistncia e das nulidades processuais, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, em especial pp. 139 e ss. Tambm com interesse ainda hoje o livro de MANUEL DA COSTA ANDRADE, Sobre as proibies de prova em processo penal, Coimbra Editora, Coimbra, 1992. 114 Com defesa de posies divergentes nesta matria cfr., ANTNIO DE OLIVEIRA MEDES / JOS SANTOS CABRAL, Notas ao regime geral das contra ordenaes e coimas, ob. cit., pp. 192 a 196 (a favor do vcio nulidade), MANUEL SIMAS SANTOS / JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-Ordenaes. Anotaes ao regime geral, 6 ed., reas Editora, Lisboa, 2011, pp. 426 e ss (a favor do vcio nulidade). ANTONIO BEA PEREIRA, Regime geral das contra ordenaes e coimas, 7 ed., Almedina, Coimbra, 2007 pp. 115 e 116 (a favor do vcio irregularidade).
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no suficientemente preenchido o requisito ou requisitos da deciso administrativa, entendidos, estes, luz do defendido no processo penal. 140. O objectivo do artigo 58 do regime geral das contra ordenaes destinase a possibilitar ao arguido um exerccio efectivo do seu direito de defesa, devendo para tal ter um conhecimento perfeito dos factos, das provas e das normas que o incriminam. Ora, desde que as indicaes contidas na deciso condenatria sejam o minimamente suficientes para aquele objectivo se encontrar garantido, possibilitando o conhecimento, pelo arguido e posteriormente pelo tribunal do racional processo lgico que levou deciso, no deve o tribunal invalidar a dita deciso condenatria afirmando que o preenchimento daqueles requisitos tinha de ser mais intenso Dito de outro modo, no deve o tribunal apreciar e valorar a deciso da autoridade administrativa com a fora e a intensidade que devem ser visveis numa deciso judicial em processo penal. A comparao das situaes legitima uma proporcionalidade, simplicidade e celeridade diferentes no raciocnio da deciso administrativa e judicial. Acho til dar a conhecer o decido pelo Tribunal da Relao de Coimbra ao afirmar que porque a deciso administrativa proferida no domnio de uma fase administrativa sujeita s caractersticas da celeridade e simplicidade aquele dever de fundamentao deve assumir uma dimenso menos intensa em relao a uma sentena. O que dever ser patente para o arguido so as razes de facto e de direito que levaram sua condenao, possibilitando-lhe um juzo de oportunidade sobre a convenincia da impugnao judicial e, simultaneamente, j em sede de impugnao judicial ao tribunal conhecer o processo lgico da formao da deciso administrativa 115. 141. De um ponto de vista prtico parece-me a matria supra referida to ou mais importante do que estabelecer qual o vcio da deciso administrativa se esta no cumprir materialmente as imposies do artigo 58 aqui em causa. Sem querer desenvolver sempre se dir que antes de mais temos de saber qual a natureza jurdica de um processo de contra ordenao. Se como habitual e tradicionalmente denominado de ilcito administrativo ou se de um verdadeiro direito penal que se trata, seja ele secundrio, especial ou apresente um outro qualquer qualificativo. No este o momento para nos alongarmos nesta sede embora sempre se diga que me parece claro que hoje de um verdadeiro direito penal que se trata, com particularidades bvio, e que como tal deve ser
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Acrdo do Tribunal da Relao de Coimbra de 4/6/2003, in CJ, 2003-III, pp. 40. Voltar ao ndice
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entendido. Sendo a estrutura decisria formal da deciso proferida pela autoridade administrativa e da deciso condenatria em processo penal muito idnticas, aplicando-se subsidiariamente o processo penal (artigo 41 para o regime processual, e artigo 32 para o regime substantivo), inclino-me para qualificar o vcio de violao do artigo 58 como de nulidade por aplicao subsidiria do cdigo de processo penal116, embora reconhea que a aplicao integral dos artigos deste cdigo sem mais ao processo contra ordenacional levanta algumas dificuldades de concatenao, pelo que se preferiria uma alterao legislativa ao regime geral das contra ordenaes onde se estipulasse o concreto regime a aplicar em caso de violao do artigo 58 117. 142. Embora o Decreto-Lei n 147/2008, de 29 de Julho, que estabeleceu o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais, no seja um exemplo de boa legislao, como anteriormente j referimos, o seu prembulo sintetiza com lucidez alguns problemas que se colocam a um regime jurdico de responsabilidade ambiental. Para que este regime no venha a sofrer de um dfice de tutela jurdica, ele tem de ultrapassar pelo menos cinco tipos de problemas i) a disperso dos danos ambientais, em que o lesado, numa anlise custo benefcio, se v desincentivado de demandar o poluidor; ii) a concausalidade na produo de danos, que em matria ambiental conhece particular agudeza em razo do carcter tcnico e cientfico e susceptvel de impedir a efectivao da responsabilidade; iii) o perodo de latncia das causas dos danos ambientais, que leva a que um dano s se manifeste muito depois da produo do(s) facto(s) que est na sua origem; iv) a dificuldade tcnica de provar que uma causa apta a produzir o dano (e, consequentemente, de o imputar ao respectivo autor), e, por ltimo, v) a questo de garantir que o poluidor tem a capacidade financeira suficiente para suportar os custos de reparao e a internalizao do custo social gerado118.
Embora a violao a alguns dos requisitos possa ser sanvel. Sobre a interpretao dos artigos do cdigo de processo penal que aqui nos podem interessar (artigos 123, 374, 379 e 380) Cfr., PAULO PINTO ALBUQUERQUE, Comentrio do Cdigo de Processo Penal luz da Constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, 2 ed., Universidade Catlica Editora, Lisboa, 2008, pp. 312 e ss, 943 e ss, 962 e ss e 967 e ss. Magistrados do Ministrio Pblico do Distrito Judicial do Porto, Cdigo de Processo Penal. Comentrios e Notas Prticas , Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 310 e ss, 949 e ss, 962 e ss e 964 e ss. 118 Com interesse veja-se uma muito boa introduo aos problemas que se levantam na responsabilidade civil ambiental matria da causa e da imputao em ANA PERESTRELO DE OLIVEIRA, Causalidade e Imputao na Responsabilidade Civil Ambiental , Almedina, Coimbra, 2007.
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143. Assim, julgo que se pode aproveitar os ensinamentos doutrinrios e at legislativos que se vo produzindo em vrias latitudes, para em termos de prova e imputao na matria ambiental, mesmo em terreno sancionatrio contra ordenacional, e sem eliminar o principio da legalidade, tais matrias serem olhadas de um modo diferente, o que no quer dizer de um modo mais ligeiro. Ou seja, um sistema em que domine a prova vrgula a vrgula, com tudo muito bem encadeado e certinho, onde toda a prova tem de ser lquida ( liquide beweismittel) e oferecida de bandeja, no pode ser transposta para o domnio contra ordenacional ambiental face s suas especificidades tcnicas, cientficas e de concausalidade. Aquela prova absoluta, plena, irrefutvel, no admitindo prova em contrrio (unwiderlegbarer beweis) dificilmente poder aqui ocorrer. Resumindo: o paradigma da responsabilidade, civil, contra ordenacional e at penal na matria ambiental, em todos os seus conhecidos e tradicionais pressupostos, tem de ser substitudo por um outro que sem abdicar de mnimos no preenchimento dos seus pressupostos (porventura reformulados e diferentemente preenchidos), esteja mais preocupado com o ambiente e com a sade pblica. Um paradigma em que o preenchimento da forma (e de alguns rituais) no se sobreponha materialidade subjacente causa. 144. Um exemplo fora da rea ambiental tem despertado a doutrina para a concatenao entre a ordem jurdico penal, mais concretamente, entre o Cdigo de Processo Penal e concretos processos sancionatrios, nomeadamente o processo sancionatrio especial por prticas restritivas da concorrncia, e o procedimento de superviso dos mercados de valores mobilirios. Embora sejam diferentes as questes que se colocam a estes dois domnios, uma concluso se pode retirar: estamos perante procedimentos que exigem uma aplicao diferente daquela que o processo penal impe. Ou seja o puro decalque integral das normas processuais penais e da sua interpretao no pode aqui operar119.
Sobre as questes aqui apenas enunciadas, cfr. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS / MANUEL DA COSTA ANDRADE / FREDERICO DE LACERDA DA COSTA PINTO, Superviso, direito ao silncio e legalidade da prova, Almedina, Coimbra, 2009. AUGUSTO SILVA DIAS / VNIA COSTA RAMOS, O Direito no auto-inculpao (nemo tenetur se ipsum accusare) no processo penal e contra ordenacional portugus , Coimbra Editora, Coimbra, 2009. AUGUSTO SILVA DIAS, O direito no auto-inculpao no mbito das contra-ordenaes do cdigo dos valores mobilirios, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2010, pp. 13 a 38. PAULO DE SOUSA MENDES, O procedimento sancionatrio especial por infraces s regras de concorrncia , in Direito sancionatrio das autoridades reguladoras, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 209 a 224. PAULO DE SOUSA MENDES, O dever de colaborao e as garantias de defesa no processo sancionatrio especial por prticas restritivas da concorrncia , in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2010, pp. 45 a 63. Ainda todos os artigos includos no dossier temtico I ( O
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145. No se desconhece que autores defendem mesmo a criao de um novo ramo do direito: um direito de interveno (Interventiosrecht), que seria a resposta compatvel e indicada com os novos riscos da sociedade (ambientais, econmicos, financeiros, de consumo, entre outros)120. 146. A pouca formao nas matrias ambientais dos juzes e do Ministrio Pblico, pode legitimamente justificar deficientes decises, mas no pode ser fundamento para erros que tem na sua base a falta de estudo nas matrias em causa. Sentenas proferidas em processos de contra ordenao qualificadas de muito grave onde aps a confirmao de todos os factos e sua gravidade, se profere uma simples admoestao, situao que a prpria Lei-Quadro das contra ordenaes ambientais no permite, so infelizmente constantes. 147. Como incompreensvel continua a ser nos dias de hoje a confuso (?) feita em muitos tribunais do dano ecolgico e do dano ambiental. Com a consequncia de se resolver grandes problemas ambientais atravs do direito da personalidade, sem nunca a deciso judicial deixar de ser abrilhantada, tal exerccio de decorao de interiores, com a citao do artigo 66 da CRP. Serve assim a expresso constitucional direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado como moldura a toda a deciso em que surja um pretenso e auto invocado direito ao ambiente, sem se cuidar de precisar com rigor qual o direito (em muitas situaes subjectivo) que est a ser violado. 148. Tais so maioritariamente os casos de conflitos em sede de relaes de vizinhana (por exemplo rudo), em que se assiste a um decidir com fundamento no direito da propriedade (cada vez menos), a um invocar do direito da personalidade (a soluo grandemente maioritria); e chegados aqui ou se compe o ramalhete chamando colao o artigo 66 da CRP e falando ento de direito a um
dever de colaborao e o princpio nemo tenetur se ipsum accusare) da R evista de Concorrncia & Regulao, n 1, Janeiro-Maro de 2010, da autoria de PAULO SOUSA MENDES, HELENA GASPAR MARTINHO, VNIA COSTA RAMOS, CATARINA ANASTCIO e AUGUSTO SILVA DIAS: 120 WINFRIED HASSEMER, A preservao do meio ambiente atravs do direito penal , in Lusada, Revista de Cincia e Cultura, nmero especial, 1996, pp. 317 a 330. Este autor desfere uma violenta crtica utilizao do direito penal na proteco do ambiente, propondo o novo direito de interveno (pp. 328) que reuniria todas as franjas dos outros ramos do direito que tenham uma relao directa com o denominado direito ambiental. Analisando esta proposta e rejeitando-a VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde cor de direito. Lies de direito do ambiente, cit., pp. 280. Voltar ao ndice
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ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, ou ento consagra-se o ambiente como direito de personalidade 121-122. 149. Igualmente de difcil qualificao so situaes em que nem a autoridade administrativa nem o arguido invocam ou pem em causa um facto, mas em que o tribunal sem cuidar do fundo da causa, resolve tudo invalidar tornando nula a deciso, apenas porque no existe prova no processo de que o combustvel que estava num depsito que alimentava uma determinada mquina fabril era de facto gasleo. Pouco interessava ao processo este facto, nenhuma parte invocou tal, mas o tribunal resolveu de modo prprio agarrar-se a esta falta de prova para estatisticamente resolver um processo, mesmo que ambientalmente o problema no tenha sido resolvido. 150. Para j no falar de situaes em que o tribunal exige saber qual dos trabalhadores da empresa arguida o responsvel pela descarga poluente efectuada por aquela empresa, sob pena, como faz, de arquivar o processo. Se o sujeito de direito e a pessoa que tem legitimidade jurdica a sociedade, isso no interessa. Tem que se provar qual o trabalhador daquelas centenas que trabalham na refinaria, por exemplo, que responsvel (?) pela descarga ou outra infraco ambiental123.
J em texto publicado em 1996 JOS MANUEL ARAJO BARROS, juiz de direito, chamava a ateno para esta situao, Aplicao judiciria do direito ao ambiente -contencioso cvel, in Textos, Vol. II, Ambiente e Consumo, CEJ, Lisboa, 1996, pp. 195 a 204, em especial pp. 198 e ss. Confirma esta situao em 2008, BRANCA MARTINS DA CRUZ, Desenvolvimento sustentvel e responsabilidade ambiental, ob. cit., pp. 27 a 31. 122 Coisa diferente a aplicao de um direito privado do ambiente. No somos daqueles que entendem que o direito do ambiente deve ter e s uma natureza pblica, de substrato constitucional - administrativo. Se o direito do ambiente tem sido, e continua a ser, desenvolvido e defendido primordialmente nas reas do direito pblico, bem verdade que o direito privado mais recente tem mostrado uma apetncia pela defesa do bem ambiental, o que bom para o prprio ambiente. Cfr. ANTNIO MENEZES CORDEIRO, Direito do ambiente. Princpio da preveno. Direito vida e sade. Anotao ao acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 2 de Julho de 1996 , in ROA, 1996-II, pp. 667 a 682 (o acrdo) e pp. 683 a 686 a anotao. ANTNIO MENEZES CORDEIRO, Os direitos da personalidade na civilstica portuguesa, in ROA, 2001-III, pp. 1229 a 1256, em especial pp. 1245 e ss. PEDRO ALBUQUERQUE, Direito insolao. Direito de tapagem. Conflitos de direitos, ou o direito ao ambiente e qualidade de vida. Anotao ao acrdo do Supremo Tribunal de Justia, de 28 de Outubro de 2008 , in ROA, 2009-I-II, 8 pp. Este acrdo pode ser consultado em www. dgsi.pt/jstj.nsf. RABINDRANATH V. A. CAPELO DE SOUSA, O direito geral de personalidade, Coimbra Editora, Coimbra, 1995, h reimpresso de 2011, pp. 295 a 301. PEDRO PAIS DE VASCONCELOS, Direito de personalidade, Almedina, Coimbra, 2006, em especial pp. 70 a 72. 123 JOS DE FARIA COSTA, A responsabilidade jurdico-penal da empresa e dos seus rgos (ou uma reflexo sobre a alteridade nas pessoas colectivas, luz do direito penal), in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, ano 2, 1992, pp. 537 a 559.
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151. O direito penal um ramo de direito subsidirio, constitui a ltima ratio da interveno estadual na tutela dos valores e interesses fundamentais. S deve intervir quando o bem jurdico afectado de forma relevante. 152. O direito penal s deve intervir se a tutela dos interesses no puder ser realizada por outros ramos do direito124. 153. necessrio que exista, no mbito do direito ambiental, um sistema sancionatrio de carcter punitivo, o qual deve comear por ser de tipo contraordenacional 125. 154. O naco de leo, na expresso de Paulo Sousa Mendes, do direito punitivo do ambiente deve pertencer ao direito de mera ordenao social126. 155. O problema no se coloca hoje ao nvel de saber se vale a pena ou no o direito penal do ambiente. Cada vez mais o ambiente merece ser considerado um bem jurdico penal 127. Como afirma o conselheiro Souto Moura, cada vez mais o ambiente merece ser considerado um bem jurdico-penal. Cada vez mais a sua proteco se mostra imprescindvel, porque cada vez mais existe a percepo do comprometimento a prazo da vida sobre a terra" 128. 156. Como refere Augusto Silva Dias em passagem que merece ser transcrita a tutela jurdico-penal de novos bens jurdicos, como o ambiente, s se justifica quando a questo ecolgica se torna tema de debate pblico e se forma em torno dela uma conscincia ambiental crescente, com importantes reflexos jurdicoconstitucionais. Isto no significa que o legislador penal tenha de esperar pela formao de uma conscincia ecolgica consolidada e generalizadamente enraizada para intervir, mas to s que necessria a percepo de que a questo ambiental experimentada como socialmente relevante, que ela penetrou no debate pblico alicerada num conjunto de boas razes susceptveis de produzir um entendimento fundamentado quanto necessidade e s linhas gerais da sua proteco jurdica.
MANUEL DA COSTA ANDRADE, A dignidade penal e a carncia de tutela penal como referncia de uma doutrina teleolgico-racional do crime , in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, ano 2, 1992, pp. 173 a 205. MARIA FERNANDA PALMA, Direito Constitucional Penal; Almedina, Coimbra, 2006. 125 Assim JOS SOUTO MOURA, Crimes Ambientais, in Revista do CEJ, 2008, n 8, pp. 366. 126 PAULO DE SOUSA MENDES, Vale a pena o direito penal do ambiente?, AAFDL, Lisboa, 2008, pp. 139, referindo-se ao direito do ambiente de carcter repressivo. 127 FREDERICO DE LACERDA DA COSTA PINTO, Sentido e limites da proteco penal do ambiente, in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, n 10, 2000, pp. 371 a 387. MARIA DA CONCEIO FERREIRA DA CUNHA, Constituio e Crime. Uma perspectiva da criminalizao e da descriminalizao, Universidade Catlica Portuguesa Editora, Porto, 1995, pp. 417 e ss. 128 JOS SOUTO MOURA, Crimes Ambientais, ob. cit., pp. 364. O negrito do original.
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Verificado este pressuposto, nada obsta a que as normas jurdico-penais que protegem o ambiente desempenhem reflexamente uma funo promocional, alertando para a elevada relevncia tico-social desse bem jurdico e contribuindo para o seu esforo na conscincia normativa da sociedade. Mas tal funo , como dissemos, reflexa, isto , s pode ser realizada em estreita ligao e na dependncia de uma certa sittenrhaltenden Kraft geral das normas jurdicopenais, que quanto basta para as privar de quaisquer pretenses vanguardistas de gesto do progresso e da mudana sociais129. 157. Ora, no restam hoje dvidas que a preocupao com o ambiente uma atitude em ascenso na hierarquia das preocupaes da existncia humana convivente 130. 158. A questo actual reside em saber qual o grau de interveno do direito penal no ambiente. Ou seja: respeita eficcia dessa interveno, considerando, entre outras variveis, o grau de paralisia do aparelho judicirio, nas palavras do conselheiro Souto Moura131. 159. Os crimes ambientais esto consagrados no Cdigo Penal no seu captulo III, epigrafado Dos crimes de perigo comum. Encontramos a dois tipos incriminadores cujo bem jurdico protegido o ambiente. O artigo 278 (danos contra a natureza)132 e o artigo 279 (poluio)133.
Delicta in Se e Delicta Mere Prohibita. Uma anlise das descontinuidades do ilcito penal moderno luz da reconstruo de uma distino clssica , Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 597-598. 130 MARIA DA GLRIA F. P. D. GARCIA, O Lugar do direito na proteco do ambiente , ob. cit., pp. 384. 131 JOS SOUTO MOURA, Crimes Ambientais, ob. cit., pp. 365. 132 Artigo 278 (Danos contra a natureza) 1. Quem, no observando disposies legais, regulamentares ou obrigaes impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposies: a) Eliminar exemplares de fauna ou flora em nmero significativo ou de espcie protegida ou ameaada de extino; b) Destruir habitat natural protegido ou habitat natural causando a este perdas em espcies de fauna ou flora selvagens legalmente protegidas ou em nmero significativo; c) Afectar gravemente recursos do subsolo; punido com pena de priso at trs anos ou com pena de multa at 600 dias. 2. Quem comercializar ou detiver para comercializao exemplar de fauna ou flora de espcie protegida, vivo ou morto, bem como qualquer parte ou produto obtido a partir daquele, punido com pena de priso at seis meses ou com pena de multa at 120 dias. 3. Se a conduta referida no n. 1 for praticada por negligncia, o agente punido com pena de priso at um ano ou com pena de multa. 133 Artigo 279.(Poluio) 1. Quem, no observando disposies legais, regulamentares ou obrigaes impostas pela autoridade competente em conformidade com aquelas disposies: a) Poluir guas ou solos ou, por qualquer forma, degradar as suas qualidades; b) Poluir o ar mediante utilizao de aparelhos tcnicos ou de instalaes; ou c) Provocar poluio sonora mediante utilizao de aparelhos tcnicos ou de instalaes, em especial de mquinas ou de veculos terrestres, fluviais, martimos ou areos
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160. Para l destes podemos ainda apontar o artigo 280 (poluio com perigo comum)134. Neste caso o bem jurdico protegido a vida, a integridade fsica e o patrimnio de outrem, e desde 2007 tambm os bens supra individuais, como os monumentos culturais e histricos, e s indirectamente a preservao da natureza. Ou seja um crime pluri-ofensivo em que de forma imediata o bem jurdico no tem que ver com o ambiente135. 161. Recentemente foram introduzidos pela Lei n 32/2010, de 2 de Setembro, que procedeu 25 alterao ao Cdigo Penal, dois outros tipos que vieram consagrar os crimes urbansticos, e em que imediatamente o bem jurdico em causa no o ambiente. O do artigo 278. -A (violao de regras urbansticas) 136 e o do artigo 382.-A (violao de regras urbansticas por funcionrio)137.
de qualquer natureza; de forma grave, punido com pena de priso at trs anos ou com pena de multa at 600 dias. 2. Se a conduta referida no n.1 for praticada por negligncia, o agente punido com pena de priso at um ano ou com pena de multa. 3. Para os efeitos dos nmeros anteriores, o agente actua de forma grave quando: a) Prejudicar, de modo duradouro, o bem-estar das pessoas na fruio da natureza; b) Impedir, de modo duradouro, a utilizao de recurso natural; ou c) Criar o perigo de disseminao de microrganismo ou substncia prejudicial para o corpo ou sade das pessoas. 134 Artigo 280 (Poluio com perigo comum) Quem mediante conduta descrita nas alneas do n 1 do artigo anterior, criar perigo para a vida ou para a integridade fsica de outrem, para bens patrimoniais alheios de valor elevado ou para monumentos culturais ou histricos, punido com pena de priso: a) De um a oito anos, se a conduta e a criao do perigo forem dolosas; b) At cinco anos, se a conduta for dolosa e a criao do perigo ocorrer por negligncia. 135 Sobre estes artigos Cfr., PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentrio do Cdigo Penal luz da constituio da Repblica e da Conveno Europeia dos Direitos do Homem , Universidade Catlica Editora, Lisboa, 2008. 136 Artigo 278. -A (Violao de regras urbansticas) 1. Quem proceder a obra de construo, reconstruo ou ampliao de imvel que incida sobre via pblica, terreno da Reserva Ecolgica Nacional, Reserva Agrcola Nacional, bem do domnio pblico ou terreno especialmente protegido por disposio legal, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas urbansticas aplicveis, punido com pena de priso at trs anos ou multa. 2. No so punveis as obras de escassa relevncia urbanstica, assim classificadas por lei. 3. As pessoas colectivas e entidades equiparadas so responsveis, nos termos gerais, pelo crime previsto no n. 1 do presente artigo. 4. Pode o tribunal ordenar, na deciso de condenao, a demolio da obra ou a restituio do solo ao estado anterior, custa do autor do facto. 137 Artigo 382. -A (Violao de regras urbansticas por funcionrio) 1. O funcionrio que informe ou decida favoravelmente processo de licenciamento ou de autorizao ou preste neste informao falsa sobre as leis ou regulamentos aplicveis, consciente da desconformidade da sua conduta com as normas urbansticas, punido com pena de priso at trs anos ou multa. 2. Se o objecto da licena ou autorizao incidir sobre via pblica, terreno da Reserva Ecolgica Nacional, Reserva Agrcola Nacional, bem do domnio pblico ou terreno especialmente protegido por disposio legal, o agente punido com pena de priso at Voltar ao ndice
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162. A importncia do direito penal do ambiente e a urgncia da sua proteco visvel tambm ao nvel da Unio Europeia. 163. Em 2003, surgiu a Deciso-Quadro 2003/80/JAI do Conselho, de 27 de Janeiro, que obrigava os Estados Membros a preverem sanes penais para sancionar as infraces em matria de ambiente definidas nessa deciso. 164. A Comisso solicitou ao TJCE (acrdo de 13 de Setembro de 2005, processo C-176/03 Comisso/Conselho) a anulao daquela Deciso por entender que tal competncia resultava de um instrumento comunitrio j existente138. 165. Posteriormente surgiu a Directiva 2008/99/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Novembro de 2008,
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relativa proteco do ambiente atravs
do direito penal, cujo artigo 8 estatui que Os estados membros devem pr em vigor as disposies legislativas, regulamentares e administrativas necessrias para dar cumprimento presente directiva antes de 26 de Dezembro de 2010140. 166. Aguarda-se a transposio desta directiva, a ser efectuada j fora do prazo, e os modos dessa transposio considerando o extensssimo anexo A da directiva. 167. Um dos problemas da incriminao penal ambiental hoje o da ausncia de tipificao em situaes onde tal se justificava, bem como o contedo da tipificao nalguns casos. Diga-se desde j que muito difcil de preencher o tipo, bem como de provar em juzo o que o tipo objectivo pede 141. 168. A moldura penal nos crimes previstos nos artigos 278 e 279 aponta para uma pena de priso at trs anos. Mas se o crime for o de poluio com perigo comum (artigo 280), a pena de priso pode ir at 8 anos. Em qualquer caso a
cinco anos ou multa. 138 Este acrdo pode ser consultado na Revista do Ministrio Pblico, n 107, 2006, pp. 177 a 188. Sobre este acrdo e igualmente na Revista do Ministrio Pblico, n 107, 2006, cfr. MIGUEL SOUSA FERRO, Acrdo C-176/03 do TJCE: a comunitarizao das competncias penais?, pp. 189 a 212, e ainda nesta revista, de CARLA AMADO GOMES, Jurisprudncia dirigente ou vinculao Constituio? Pensamentos avulsos sobre o Acrdo do TJCE de 13 de Setembro de 2005, pp. 213 a 230. MARIA LUSA DUARTE, Tomemos a srio os limites de competncia da Unio Europeia a propsito do acrdo do tribunal de justia de 13 de Setembro de 2005, in RFDUL, pp. 341-370. 139 In JOCE L328, de 6/12/2008. 140 ANDREAS ANTHONY ISENBERG, A Questo da atribuio de competncias penais comunidade europeia no contexto da proteco ambiental em Portugal , in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, n 19, 2009, pp. 217 a 265. 141 til a leitura do artigo de MICHAEL G. FAURE, Effective penalties in the implementation of the environmental crime and ship-sorce pollution Directives: questions and challenges , Working Paper apresentado Comisso Europeia em 11 de Maio de 2010, 66 pp, e agora publicado em European Energy and Environmental Law Review, Vol. 19, 2010, n 6, pp. 256 a 278. Voltar ao ndice
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realidade mostra que a pena aplicada sempre suspensa. Vejamos alguns exemplos: a) Acrdo do Tribunal da Relao de Coimbra de 9/7/2008 (relator Alberto Mira) artigo 280, alnea a); 22 meses de priso, suspensa a execuo por 22 meses. b) Acrdo do Tribunal da Relao do Porto de 15/2/2006 (relator Incio Monteiro) artigo 279, n 1, alnea c) e artigo 280, n 1, alnea a); 18 meses de priso, suspensa a execuo por 3 anos. c) Acrdo do Tribunal da Relao do Porto de 27/4/2005 (relator Andr da Silva) artigo 280, alnea b) e artigo 279 n 1, alnea c); 8 meses de priso, suspensa a execuo por 2 anos. d) Deciso do Tribunal Judicial da Comarca de Leiria, de 4 de Dezembro de 2006 artigo 279 n 1, alnea a) e n 3; 9 meses de priso, suspensa a execuo por 9 meses. e) Deciso do Tribunal Judicial da Comarca de Porto Ms, de 8/1/2009 artigo 279 n 1, alnea a) e n 3 alneas a), b) e c), suspenso pelo perodo de um ano mediante a imposio de injunes. 169. Grande parte dos atentados ambientais isoladamente considerados so pouco lesivos e apenas a reiterao da conduta conduz leso efectiva do ambiente com repercusses nos bens individuais, na vida e na sade das pessoas. Paulo Sousa Mendes, fala em micro agresses contra o ambiente, cujo significado negativo est nas temveis sinergias associadas aos comportamentos de massa142. 170. Grande parte desses danos s se ir concretizar no futuro. Face sociedade de risco em que vivemos muitos defendem um direito penal preventivo a par do direito penal reactivo tradicional. 171. Uma outra caracterstica do direito penal clssico relaciona-se com a natureza individual da sua responsabilidade que impede a responsabilizao das pessoas colectivas. 172. O artigo 11 do Cdigo Penal na sua verso actual estatui no seu n 2 a possibilidade de se responsabilizar as pessoas colectivas em vrios ilcitos entre eles os crimes ambientais143.
PAULO DE SOUSA MENDES, Vale a pena o direito penal do ambiente?, ob. cit., pp. 16. FERNANDO TORRO, Societas Delinquere Potest? Da responsabilidade individual e colectiva nos crimes de empresa , Almedina, Coimbra, 2010. GERMANO MARQUES DA SILVA, Responsabilidade penal das sociedades e dos seus administradores e representantes , Editorial Verbo, Lisboa, 2009. INS FERNANDES GODINHO, A responsabilidade solidria das
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173. H que considerar ainda que com a reforma de 2007 (Lei n 59/2007, de 4 de Setembro) foram aditados ao Cdigo Penal os artigos 90-A a 90-M, estando agora previstas para as pessoas colectivas as penas principais de multa e dissoluo; as penas substitutivas de admoestao, vigilncia judiciria e cauo de boa conduta; e as penas acessrias de injuno judiciria, interdio de exerccio de actividade, proibio de celebrar certos contratos ou com determinadas entidades, privao do direito a subsdios, subvenes ou incentivos, encerramento de estabelecimento, e de publicidade da deciso condenatria. 174. Actualmente o direito penal do ambiente vai deixando de ser um direito penal simblico, ou seja um direito penal que nunca ou raramente se aplica, embora continue a demonstrar muita dificuldade em termos de prova e no estabelecimento das relaes de causalidade. 175. A forma normal, primeira e decisiva de qualquer poltica ambiental se implementar juridicamente atravs do direito administrativo 176. A regulamentao preventivo, dos prvio procedimentos actividade tem dos um carcter As fundamentalmente administrados.
actividades que mais riscos comportam so relativamente proibidas e em regra licenciveis. So os agentes administrativos que esto melhor colocados para zelar pela qualidade do ambiente (concedem licenas, fazem vistorias, inspeces, avaliam o impacte ambiental). 177. Ao nvel normativo a produo de regulamentos pela administrao especialmente conveniente pela sua flexibilidade, adaptando-se a uma realidade mutvel. Surgem assim as MTD (melhores tecnologias disponveis). 178. Em muitas infraces o que est em causa no so as condies de sobrevivncia da sociedade, mas a construo de uma certa ordem social, que at podia ser diferente.
pessoas colectivas em direito penal econmico, Coimbra Editora, Coimbra, 2007. MRIO PEDRO SEIXAS MEIRELES, Pessoas colectivas e sanes criminais: juzos de adequao , Coimbra Editora, Coimbra, 2006. GONALO N. C. SOPAS DE MELO BANDEIRA, Responsabilidade penal econmica e fiscal dos entes colectivos. volta das sociedades comerciais e sociedades civis sob a forma comercial , Almedina, Coimbra, 2004. PAULO SARAGOA DA MATTA, O artigo 12 do Cdigo Penal e a responsabilidade dos quadros das instituies, Coimbra Editora, Coimbra, 2001. J muito datado JOO CASTRO E SOUSA, As pessoas colectivas em face do direito criminal e do chamado direito de mera ordenao social, Coimbra Editora, Coimbra, 1985. Recentemente TERESA SERRA e PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ no artigo, A excluso de responsabilidade criminal das entidades pblicas da inconstitucionalidade dos ns 2 e 3 do artigo 11 do Cdigo Penal , in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2010, pp. 65 a 111, vieram defender a inconstitucionalidade das normas em causa. Voltar ao ndice
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179. Nestas situaes, o desvalor da actuao do agente reside numa desobedincia e a aplicao da coima, com ou sem sanes acessrias, apresenta vantagens em termos de celeridade. 180. Assim, a estruturao dogmtica dos crimes ambientais tem de traduzir uma relao determinada com a ordem administrativa144. 181. A relao poderia ser de dependncia total (se no houvesse contraordenaes). Os comportamentos eram criminalizados em termos de crimes de desobedincia ou de perigo abstracto. Mas nestes casos s indirectamente o bem ambiente era protegido, o que estava a ser tutelado era a vontade da administrao em matria de ambiente. 182. A relao poderia ser de independncia total entre a ordem administrativa e a penal. Os crimes ambientais seriam crimes de perigo concreto. Surgiriam aqui graves dificuldades de prova. Estes tipos de crimes so normalmente pluri-ofensivos em que se protege em primeiro lugar a sade ou a vida e s mediatamente o ambiente. 183. Na relao de dependncia moderada o meio repressivo normal o das contra-ordenaes. Reserva-se o direito penal para os atentados graves ao ambiente. Na definio desses crimes far-se-o intervir conceitos indeterminados, dados dos regulamentos administrativos que estipulam quotas ou nveis, ou ento prev-se como pressuposto a interveno no terreno de agentes administrativos a quem se desobedeceu. Nesta orientao estes crimes sero tendencialmente de dano. 184. esta a opo do nosso legislador. 185. Considerando que o bem jurdico o interesse que deve ser protegido em nome de uma ordem social que se pretende ver instaurada, aferindo-se a relevncia da leso dos bens jurdicos pela danosidade social dos comportamentos, o ambiente enquanto bem jurdico penal deixa de se confundir com a vida, a sade ou o patrimnio. 186. A leso ocorrida, este dano, transcende o conflito agente-vtima porque atinge o tecido social global. 187. Para alm de poder haver crimes sem vtima, os bens jurdicos no tm que ser todos individuais. A realizao social do indivduo tambm passa pela proteco de bens comunitrios, supra-individuais, de que o ambiente exemplo
Seguimos aqui de perto JOS SOUTO DE MOURA, Crimes Ambientais, ob. cit., pp. 366 e ss. Com interesse RITA CASTANHEIRA NEVES, O ambiente no direito penal: a acumulao e a acessoriedade, in Direito Penal hoje. Novos desafios e novas respostas , Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 301 e ss.
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188. Em 1995 introduziu-se o crime de danos contra a natureza e procedeu-se criminalizao da poluio145. 189. Em 2007 reforou-se a tutela deste bem jurdico j antes protegido. 190. Os tipos incriminadores contidos nos artigos 278 e 279 do Cdigo Penal encontram hoje uma aplicao menos difcil por comparao com a sua verso inicial. No se escondendo a dificuldade em legislar nestas matrias, ou seja reconhecendo que no fcil redigir estes tipos incriminadores face obrigatria articulao com o direito administrativo e a uma mais ou menos intensa
Sobre os crimes ambientais, sumariamente e em portugus AUGUSTO SILVA DIAS, Delicta in Se e Delicta Mere Prohibita. Uma anlise das descontinuidades do ilcito penal moderno luz da reconstruo de uma distino clssica , ob. cit., pp. 762 e ss. AUGUSTO SILVA DIAS, A estrutura dos direitos ao ambiente e qualidade dos bens de consumo e sua repercusso na teoria do bem jurdico e na das causas das de justificao, in Jornadas de homenagem ao Professor Cavaleiro de Ferreira , Separata da RFDUL, 1995, pp. 181 a 234. JOS SOUTO MOURA, Crimes Ambientais, in Revista do CEJ, 2008, n 8, pp. 359 a 374. JOS SOUTO DE MOURA, Tutela penal e contra ordenacional do ambiente notas jurisprudncia, in Textos. CEJ, Lisboa, 1994, pp. 175 a 188. JOS SOUTO DE MOURA, O crime de poluio. A propsito do Projecto de Reforma do Cdigo Penal , in Revista do Ministrio Pblico, n 50, 1992, pp. 15 a 38. PEDRO MARCHO MARQUES, Crimes ambientais e comportamento omissivo, in Revista do Ministrio Pblico, n 77, 1999, pp. 105 a 138. MARTA FELINO RODRIGUES, Crimes ambientais e de incndio na reviso do Cdigo Penal , in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, n 18, 2008, pp. 47 a 80. MARIA PAULA RIBEIRO FARIA, Do direito penal do ambiente e da sua reforma , in Revista do CEJ, 2008, n 8, pp. 341 a 357. MARIA PAULA RIBEIRO FARIA, Direito penal do ambiente: sua reforma e perspectivas de evoluo, in Revista do CEJ, 2006, n 5, pp. 23 a 32. MARIA PAULA RIBEIRO FARIA, Danos contra a natureza, AAVV, Comentrio conimbricense do Cdigo Penal, Parte Especial , (dirigido por Jorge de Figueiredo Dias), tomo II (artigos 202 a 307), Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 932 a 943. EDUARDO REALE FERRARI, A ilegitimidade da criminalizao das condutas atentatrias ao meio ambiente , in Liber Discipulorum para Jorge de Figueiredo Dias, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, pp. 1183 a 1203. CONSTANTIN VOUYOUCAS, Defesa social, proteco do ambiente e direitos fundamentais , in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, ano 2, 1992, pp. 207 a 225. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Sobre a tutela jurdicopenal do ambiente: um ponto de vista portugus, in AAVV, A tutela jurdica do meio ambiente: presente e futuro, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, pp. 179 a 202. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, O papel do direito penal na proteco das geraes futuras , in BFDUC, Vol. 75, 2003, pp. 1123 a 1138. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Sobre a tutela jurdico-penal do ambiente um quarto de sculo depois, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues , Vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 371 a 392. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Sobre o papel do direito penal na proteco do ambiente , in Revista de Direito e Economia, 1978, n 1, pp. 3 a 23. MANUEL ANTNIO LOPES ROCHA, Delitos contra a ecologia (no direito portugus), in Revista de Direito e Economia, 1987, pp. 235 a 266. ANSELMO BORGES, O crime econmico na perspectiva filosfico-teolgica, in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, ano 10, 2000, pp. 7 a 35. CLUDIA SANTOS, O crime ambiental: crime organizacional ou crime organizado , in CEDOUA, 2002, n 2, pp. 81-90. MARIA FERNANDA PALMA, Novas formas de criminalidade: o problema do direito penal do ambiente , in Estudos comemorativos do 150 aniversrio do Tribunal da Boa-Hora, Ministrio da Justia, Lisboa, 1995, pp. 199 a 211. MARIA FERNANDA PALMA, Direito penal do ambiente. Uma primeira abordagem , in Direito do Ambiente, INA, Oeiras, 1994, pp. 431 a 448. ANABELA MIRANDA RODRIGUES, Poluio, in AAVV, Comentrio conimbricense do Cdigo Penal, Parte Especial, (dirigido por Jorge de Figueiredo Dias), tomo II (artigos 202 a 307), Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 944 a 978. TERESA QUINTELA DE BRITO, O crime de poluio: alguns aspectos da tutela criminal do ambiente no Cdigo Penal de 1995, in Anurio de Direito do Ambiente, Ambiforum, Lisboa, 1995, pp. 331 a 367. MARIA MANUELA VALADO E SILVEIRA, Reflexes sobre o crime de danos contra a natureza
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acessoriedade, bem como ao elevado e mutvel carcter tcnico extra jurdico que obrigatoriamente tem de estar presentes neste tipo de incriminao, no pode contudo deixar de se referir que mesmo a verso actual das normas em causa aponta para algumas incongruncias, alguns desfasamentos entre elas, e como tal revela, por vezes, muita dificuldade na sua interpretao e consequente aplicao. Normas mais enxutas, simples e lineares impunham-se aqui, sob pena de comprometer a eficcia do direito penal do ambiente. 191. No este o local para se desmontar hermenuticamente estes normativos146. 192. Se as expresses esgotar recursos, forma grave, visveis na verso inicial do artigo 278 desapareceram, este crime apresenta, no entanto, uma estrutura complexa 193. Na actual alnea a) do n 1, a referncia a eliminao de exemplares de fauna e flora no faz distino se estes se encontram protegidos ou no, ou se, estando-o, se se encontram ou no ameaados. 194. Continuam a utilizar-se conceitos indeterminados como nmero significativo, perdas significativas", ou afectao grave. Todos conceitos de difcil preenchimento e de difcil prova. 195. A redaco actual do artigo 279 procedeu a uma alterao no domnio da poluio, esta deixou de ser em medida inadmissvel e passou a ser a poluio de forma grave. 196. A nova redaco secundarizou a desobedincia, j que a prev como mera possibilidade de preenchimento do tipo, ao lado do desrespeito das normas. 197. As sanes previstas para estes crimes previstos e punidos nos artigos 278 e 279 mantiveram-se: penas de priso at trs anos ou multa at 600 dias. 198. O artigo 278 e 279 so considerados normas penais em branco ou tipos abertos, ou seja apelam a normas jurdicas extra penais como forma de ver definido o seu contedo.
previsto no artigo 278 introduzido no Cdigo Penal pela reviso de 1995 , in Anurio de Direito do Ambiente, Ambiforum, Lisboa, 1995, pp. 39 a 387. GERMANO MARQUES DA SILVA, A tutela penal do ambiente (ensaio introdutrio), in AAVV, Estudos de Direito do Ambiente, ob. cit., pp. 9 a 21. JORGE DOS REIS BRAVO, A tutela penal dos interesses difusos, Coimbra Editora, Coimbra, 1997, pp. 31 a 44. O objectivo desta nota apenas dar referncia dos principais e mais recentes escritos em lngua portuguesa sobre os crimes ambientais. A bibliografia estrangeira hoje inabarcvel, com destaque, quanto a mim, para a de lngua anglo saxnica. 146 Com interesse levantando vrias questes que lhe suscita a interpretao dos artigos referentes aos crimes ambientais MARIA PAULA RIBEIRO DE FARIA, Do direito penal do ambiente e da sua reforma, in Revista do CEJ, 2008, n 8, pp. 341 a 357. Voltar ao ndice
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199. Confere-se a estas normas extra penais o valor de um parmetro interpretativo no contexto do tipo legal de crime como um todo. Assim, maioritariamente a doutrina147, e o Tribunal Constitucional 148. 200. Crimes acumulativos ou aditivos uma expresso utilizada quando uma leso grave no bem jurdico colectivo s alcanada somando muitas condutas individuais que em si mesmas no alcanam relevncia jurdico-penal. So situaes de dano ambiental acumulado (public accumulative harm) 149. 201. Nas situaes subsumveis a esta realidade duas questes tm que ser respondidas: i) Como punir o agente que d o primeiro contributo para a situao, se face a esse contributo no h ainda qualquer perigo para a qualidade do ambiente? ii) E quando o perigo efectivo para o ambiente surge de posterior actuao, com que legitimidade se punir esta, ignorando os contributos precedentes? 202. Os fundamentos dogmticos da doutrina penal colidem com uma resposta de incriminao positiva s questes anteriores. Haver aqui uma eventual violao do princpio da culpa? Haver aqui uma responsabilizao penal por facto de outrem? Como se articulam os problemas levantados pela incriminao resultante de danos ambientais acumulados com as tradicionais garantias constitucionais na matria penal? bom de ver que a resposta a todas as questes levantadas pelos crimes acumulativos ou aditivos difcil e extensa. No fundo pilares at agora sagrados da doutrina jus penalista so postos em causa, seno na sua existncia pelo menos na sua conformao, podendo em ltimo caso estar em risco a prpria legitimidade da interveno jurdico-penal. 203. Figueiredo Dias e acerca desta realidade afirma: No direito penal do ambiente h a necessidade de aceitar estruturas novas e atpicas de imputao,
JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral, Tomo I, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, pp. 172 e ss. TERESA PIZARRO BELEZA / FREDERICO DE LACERDA DA COSTA PINTO, O regime legal do erro e as normas penais em branco (Ubi lex distinguit) , Almedina, Coimbra, 1999, pp. 31 e ss. 148 Em especial o Acrdo n 427/95, de 6 de Julho, relatado pela conselheira FERNANDA PALMA. Este acrdo foi publicado e comentado por ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO na revista Direito e Justia, 1997, n 1, pp. 353 a 365. Um outro acrdo o 534/98, de 22 de Janeiro, relatado pela conselheira MARIA DOS PRAZERES BELEZA. Sobre este ltimo acrdo MARIA PAULA RIBEIRO DE FARIA, Do direito penal do ambiente e da sua reforma , ob. cit., pp. 350 nota 14. 149 JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral, Tomo I. ob. cit., pp. 140 a 143. RITA CASTANHEIRA NEVES, O ambiente no direito penal: a acumulao e a acessoriedade , ob. cit., pp. 291 a 321.
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particularmente questionveis (quando no censurveis) luz dos princpios jurdico constitucionais prprios do Estado de Direito150. 204. Para Augusto Silva Dias, o direito penal no tem legitimidade para intervir em casos de acumulao. Para este autor o pressuposto normativo da validade jurdico formal o reconhecimento intersubjectivo. Entende que tem de ser feita uma responsabilizao individual mas no atravs do direito penal. Entende assim este autor que h razes para impugnar a validade e a constitucionalidade da incriminao contida no artigo 279 151. 205. Para l desta concepo antropocntrica possivelmente exagerada, julgo que ao direito penal foram colocados nas ltimas dcadas vrios obstculos, o que a ser este ramo do direito entendido de uma forma esttica levaria a um resultado final desajustado, e sem qualquer interesse nos tempos em que vivemos. Pense-se na tutela jurdica penal dos bens supra individuais, na incriminao penal das pessoas colectivas, da chegada do conceito de risco ao direito criminal
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entre outras importantes matrias para perceber que o actual direito penal no o mesmo do incio do sculo XX, por exemplo. Mas no so s novas matrias, so tambm novas reas do conhecimento e novas metodologias que chegam ao direito penal, e ao qual este tem de dar resposta153. 206. Dito isto no se deve cair no outro extremo que o de tudo aceitar e tudo mudar a uma vertiginosa velocidade sem tempo de sedimentar novas solues ou novos entendimentos das j existentes. Se ningum hoje duvida que o princpio da culpa tal como entendido tem uma configurao diferente daquela que vigorava h umas boas dcadas154, bem como a imposio do princpio da
Sobre a tutela jurdico-penal do ambiente um quarto de sculo depois, ob. cit., pp. 390 e ss. 151 What if everbody did it?: sobre a (in)capacidade de ressonncia do direito penal figura da acumulao, in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 2003, n 3, pp. 303 a 345. 152 JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Temas bsicos da doutrina penal, ob. cit., pp. 155 a 185. JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral, Tomo I, ob. cit., pp. 132 e ss. Sobre a sociedade de risco e a ecologia ARTHUR KAUFMANN, Filosofia do Direito, Fundao Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2004, pp. 447 a 460. 153 Sobre novos desafios que se colocam ao direito penal JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, O papel do direito penal na proteco das geraes futuras , ob. cit., pp. 1123 a 1138. ANABELA MIRANDA RODRIGUES, Poltica criminal novos desafios velhos rumos, in Liber Discipulorum para JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, ob. cit., pp. 207 a 234. FERNANDO TORRO, Os novos campos da aplicao do direito penal e o paradigma da mnima interveno (perspectiva pluridisciplinar), in Liber Discipulorum para JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, ob. cit., pp. 331 a 362. AUGUSTO SILVA DIAS, Delicta in Se e Delicta Mere Prohibita. Uma anlise das descontinuidades do ilcito penal moderno luz da reconstruo de uma distino clssica, ob. cit., pp. 539 a 581. 154 Sobre a evoluo da teoria do crime JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, Sobre o estado actual da doutrina do crime (1 parte), in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 1991, n 1, pp. 9 a 53. A segunda parte deste artigo foi publicado na mesma revista ano de 1992, n 1, pp. 7 a
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legalidade diferente consoante nos encontremos na parte geral ou na parte especial de um Cdigo Penal 155, tambm no podemos excluir partida qualquer nova forma de estrutura incriminatria. O direito, todo o direito, e como tal o direito penal serve para regular e disciplinar a vida em sociedade. O direito no existe para ele prprio. Como tal tem de se adaptar, tem de se transformar, acompanhando a evoluo da prpria sociedade e daquilo que ela vai requerendo, daquilo que vai exigindo. 207. A matria dos crimes acumulativos, que surgiu associada aos crimes ambientais, tem ainda hoje de ser olhada com especial cuidado, o que no quer dizer que no possa j ser vista de uma forma definitiva na sua aceitao, e em que a sua sustentao dogmtica surgir e complementar-se- aos poucos. Muitas vezes tal ocorre quando surgem novas solues jurdicas, mesmo no mbito do direito penal. 208. Como refere Rita Castanheira Neves, a leso contributo, no a leso consistentemente final, j leso, mesmo no se verificando uma repercusso directa na vida do Homem, porque h j algum impacto no ambiente. Continua esta autora ao afirmar que a distino destes dois momentos que se nos afigura essencial para aceitar que a conduta individual constitui j ofensa, podendo dar-se como preenchidos todos os elementos do ilcito tipo do crime ambiental mesmo antes da leso final156. 209. Uma ltima nota, muito sumria, para nos referirmos aco popular penal157, no nos interessando nesta sede a aco popular administrativa ou civil regulada na Lei n 83/95, de 31 de Agosto158.
44. Deste mesmo autor, Temas bsicos da doutrina penal, ob. cit., pp. 189 a 255. 155 ANTNIO CASTANHEIRA NEVES, O princpio da legalidade criminal. O seu problema jurdico e o seu critrio dogmtico, agora em Digesta, Vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 1995, pp. 349 a 473, a publicao original de 1984. 156 O ambiente no direito penal: a acumulao e a acessoriedade , ob. cit., pp. 299. Nesta mesma pgina e refutando a tese de AUGUSTO SILVA DIAS, afirma: Se o dano o efeito a mdio/longo prazo, o dano-contributo bem real no imediato da conduta lesiva, ficando o bem jurdico ambiente lesado na quota parte abstractamente danificvel pelo contributo individual, e tal configura, em nossa opinio, o referente axiolgico-material da incriminao, o que permite, em consequncia, encontrar a legitimidade da interveno jurdico-penal na tutela do ambiente. 157 AUGUSTO SILVA DIAS, Ramos emergentes do Direito Penal relacionados com a proteco do futuro, ob. cit., pp. 234 a 239. 158 Por todos CARLA AMADO GOMES, Aco pblica e aco popular na defesa do ambiente reflexes breves, in Em Homenagem ao Professor Doutor DIOGO FREITAS DO AMARAL, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 1181 a 1207. Voltar ao ndice
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210. O artigo 52, n 3 da CRP possibilita o direito de aco popular para promover a preveno, a cessao ou a perseguio judicial das infraces contra a sade pblica, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservao do ambiente e do patrimnio cultural159. 211. Nos termos do artigo 2, n 1 da Lei n 83/95, de 31 de Agosto quem tem legitimidade para instaurar a aco so os ofendidos pela prtica do crime. Esta coincidncia entre o direito de aco popular e a titularidade do bem jurdico no unanimemente reconhecida j que por exemplo Vasco Pereira da Silva considera que tambm esto abrangidas por aquela legitimidade para a aco as associaes ambientais160. 212. Diferente se pode entender que as associaes ambientalistas sero apenas contitulares (juntamente com os ofendidos e em representao destes) do direito de se constiturem assistentes em processo penal (artigo 25 da lei de aco popular e artigos 68 a 70 do CPP)161. 213. Em suma ter de se precisar os conceitos de vtima e de ofendido difusos, bem como o de dano difuso. O artigo 68, n 1, alnea a) do CPP abriga uma noo restrita (defendida entre outros por Costa Andrade, Maia Gonalves, Teixeira de Sousa) ou ampla (defendida entre outros por Figueiredo Dias, Anabela Rodrigues, Costa Pinto, Augusto Silva Dias) de ofendido? Estar a o ofendido de um interesse difuso162? 213. Vamos utilizar aqui um exemplo, bem real, dado por Augusto Silva Dias. Um suinicultor faz uma descarga poluente em linha de gua provocando a contaminao das guas e a destruio de uma quantidade aprecivel de fauna e flora aquticas. Aberto o inqurito pelo crime de poluio (artigo 279 do CP) quem pode consistir-se assistente? S as pessoas que habitam nas povoaes ribeirinhas e que so afectadas na sua sade ou que so impedidas de desfrutar os prazeres do rio por um perodo de tempo, ou tambm os habitantes de uma regio
Sobre o artigo 52 da CRP e a sua evoluo ver JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, pp. 493 e ss. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Vol. I, 4 ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 691 e ss. 160 VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito. Lies de Direito do Ambiente , ob. cit., pp. 29. JOS DAMIO DA CUNHA, A participao dos particulares no exerccio da aco penal (alguns aspectos), in Revista Portuguesa de Cincia Criminal, 1998, n 4, pp. 631 a 634, embora crtico da soluo legal na nota 53. 161 Por todos e resumidamente AUGUSTO SILVA DIAS, Ramos emergentes do Direito Penal relacionados com a proteco do futuro, ob. cit., pp. 234 a 239, que aqui seguimos d perto. 162 AUGUSTO SILVA DIAS, A tutela do ofendido e a posio do assistente no processo penal portugus, in AAVV, Jornadas de Direito Processual Penal e Direitos Fundamentais , coordenao de MARIA FERNANDA PALMA, Almedina, Coimbra, 2004, pp. 55 a 65.
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distante preocupados com as questes ambientais do pas? Para Miguel Teixeira de Sousa no possui interesse em demandar qualquer pessoa (ou associao) mas apenas os titulares do interesse difuso ameaado ou ofendido, isto , quem mantenha uma relao directa com o objecto da aco popular.
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Para alm de
vrios outros problemas que se levantam na adopo de uma concesso geral de legitimidade, referidos alis por Silva Dias, um outro equacionado por Teixeira de Sousa e diz respeito ao aparecimento de litigantes profissionais, ou em ltima instancia mesmo empresas poluidoras e que no tivessem sido constitudas arguidas no processo poderiam vir a constituir-se assistentes 164. 214. Uma outra questo de natureza processual prende-se com o saber se a aco popular cvel tem de ser intentada sempre separada da aco penal (o que seria uma excepo ao regime geral) ou pode funcionar aqui a regra geral do princpio de adeso e ser esse pedido formulado na aco penal? E isto considerando a finalidade da indemnizao, possivelmente diferente nos dois casos165. 215. Vamos aproveitar o exemplo anterior, configurando agora que durante o inqurito um conjunto de habitantes se constitui assistente com fundamento nos prejuzos causados ao ecossistema (interesse difuso), e um grupo de proprietrios cujas colheitas foram destrudas pela poluio (interesse individual homogneo ou interesse colectivo)166, vem ao processo, como lesado deduzir um pedido de indemnizao pelos prejuzos patrimoniais sofridos (artigos 75 n 2 e 77 n 2 do CPP). Podem ambos avanar com o pedido? 216. Nesta ltima situao tudo parece pacfico, ou seja os interesses so individualmente identificados e por conseguinte os prejuzos so divisveis e quantificveis. Na base desta aco est um direito privado, o direito de propriedade, embora tudo englobado num cenrio de leso global167.
MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, Lex, Lisboa, 2003, pp. 214 e ss. Deste mesmo autor A tutela jurisdicional dos interesses difusos no Direito Portugus, in Estudos de Direito do Consumidor, 2004, n 6, pp. 279 a 318. 164 MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, ob. cit., pp. 231 e ss. 165 Por todos AUGUSTO SILVA DIAS, Ramos emergentes do Direito Penal relacionados com a proteco do futuro, ob. cit., pp. 239 a 241. 166 Sobre estas e outras classificaes MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, ob. cit., pp. 44 a 58. 167 aqui obrigatrio MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, ob. cit., pp. 156 e ss.
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217. J na primeira situao encontramos um pedido de indemnizao global em que os titulares do interesse no so individualmente identificveis, nem o objecto do interesse divisvel e exclusivo. 218. Assim sendo as finalidades da indemnizao so distintas o que pode levar a uma diferente soluo processual para a questo em causa, ou seja esta aco popular cvel tem de ser intentada em separado da aco penal. 219. No concordando com esta soluo Silva Dias adianta que as dificuldades de quantificao do dano, a insusceptibilidade de identificao dos lesados e a no indivisibilidade, e a no exclusividade do interesse em causa, no so impeditivas da fixao de uma indemnizao, no havendo razes vlidas para impedir de funcionar nestes casos o princpio da adeso168. *** 220. Na actual LBA encontramos determinado tipo de normas cuja existncia no se justifica numa lei com a natureza de uma lei de bases, e como tal no devem transitar para uma futura LBA, bem como normas com as caractersticas idnticas a estas. 221. Dou como exemplo o estatudo no artigo 44, n 2 que estabelece ser proibido a apensao de processos contra o mesmo arguido relativos a infraces ambientais, salvo se requerida pelo Ministrio Pblico. Tal destina-se segundo comentrios a evitar uma excessiva demora no julgamento dos processos, como habitual nas situaes de apensao169. No se justifica actualmente (como j no se justificava aquando da feitura da LBA) uma norma com este contedo, e muito menos numa lei de bases. 222. J a obrigatoriedade de remoo das causas da infraco e da reconstituio da situao anterior prevista no artigo 48 da LBA, parece ser apropriada e far todo o sentido numa LBA, mesmo que a sua exequibilidade parea comprometida em muitas situaes como, infelizmente, tem ocorrido.
AUGUSTO SILVA DIAS, Ramos emergentes do Direito Penal relacionados com a proteco do futuro, ob. cit., pp. 241. evidente, aponta este autor, que situaes haver sempre que levaro a uma obrigatoriedade de intentar o pedido de indemnizao, em separado, perante o tribunal cvel. Casos em que o dano no seja conhecido em toda a sua extenso ao tempo da acusao, ou casos em que este no esteja devidamente calculado (artigo 72, n 2, alnea a) do CPP). 169 JOO PEREIRA REIS, Lei de Bases do Ambiente. Anotada e Comentada , ob. cit., pp. 95.
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223. Nos vrios projectos de lei de reviso da LBA o texto apresentado, na matria sancionatria, mantm-se praticamente inalterado e por vezes integralmente decalcado dos actuais artigos referentes a esta matria. 224. No se justifica, a meu ver, esta opo, fruto de uma ausncia de reflexo sobre esta matria. Ser suficiente uma norma de carcter geral, a exemplo do que ocorre em leis de base do ambiente pela nossa influenciada170. 225. Proporia uma norma com o seguinte contedo: A qualificao das infraces relativas ao ambiente quer como crimes quer como contra-ordenaes ser definida e regulada em legislao complementar. 226. suficiente. Marca a defesa de uma tutela sancionatria para o ambiente, a ser regulada posteriormente. E neutra, ou seja no compromete com a imposio de opes doutrinrias ou cientficas mais vincadas, como seria o caso de se optar desde logo por impor uma hierarquia ou um modo rgido de relacionamento entre os crimes e as contra ordenaes. 227. Por ltimo, e aproveitando uma frmula usada quer pelo tribunal de justia europeu, quer por inmeras directivas julgo ser til figurar uma norma na futura LBA com o seguinte contedo: O legislador determinar as sanes aplicveis ao incumprimento das disposies ambientais. As sanes previstas devero ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas171. Nota final: j na fase final da escrita destes apontamentos, o Primeiro-Ministro apresentou em 23 de Maro de 2011 a sua demisso ao Presidente da Repblica que por sua vez veio a dissolver a Assembleia da Repblica (Dirio da Repblica, I srie de 7 de Abril de 2011), caducando assim todos os projectos e propostas de leis em curso. Tal no invalida o que dissemos nestas breves notas. Com toda a certeza, em prxima legislatura haver reviso da LBA e da prpria CRP, pelo que o aqui defendido continua a ser vlido e em nossa opinio a fazer sentido.
Assim artigo 29 da LBA de Angola e o artigo 27 da LBA de Moambique. Veja-se o artigo 8 da Directiva 2002/95/CE do Parlamento e do Conselho de 27 de Janeiro de 2003 (JOCE 13/2/03), relativa limitao da utilizao de certas substncias perigosas nos equipamentos elctricos e electrnicos. De igual forma os artigos 5 e 7 da Directiva 2008/99/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro de 2008 (JOCE 6/12/08). Utilizando o mesmo texto a deciso do TJE de 21 de Setembro de 1989, Comisso v. Grcia, 68/88 (Rec., pp. 2965 e ss).
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Projecto de Lei n. 224/XI Reviso da Lei de Bases do Ambiente Exposio de motivos A Lei n 11/87, de 7 de Abril, aprovou a Lei de Bases do Ambiente (LBA), tendo constitudo, poca, um marco notvel tanto de um ponto de vista polticoeconmico, como jurdico-institucional e axiolgico. A LBA inovou no nosso ordenamento jurdico em matrias to sensveis e importantes como os princpios da preveno, do poluidor-pagador, da participao, da procura do nvel mais adequado da aco que viria a ser mais tarde internacionalmente consagrado como o da subsidiariedade ou a interligao das polticas energtica, de consumo e da educao com a ambiental ou, ainda, na criao de institutos jurdicos, ao nvel do direito ambiental, como o da responsabilidade objectiva ou a estratgia nacional de conservao da Natureza. Estruturada numa elencagem de componentes ambientais naturais e humanos, a LBA alertou, ainda, para aspectos to delicados e criativos como os da necessidade de uma gesto da paisagem, da preveno do rudo ou da criminalizao de condutas graves causadoras de danos ambientais. A LBA acabou por constituir, ainda, histrico-politicamente o enquadramento legal adequado para a posterior recepo no nosso ordenamento jurdico interno de todo o normativo de direito ambiental emanado das instituies da (ento) Comunidade Econmica Europeia que determinaram, em conjunto e de um modo absolutamente irreversvel, a entrada em definitivo do nosso Pas e da nossa sociedade numa nefita era de consagrao e de culto do respeito pelos valores naturais, da sade e da qualidade de vida. Porm, o curso inexorvel da civilizao levou a que, passadas estas mais de duas dcadas sobre a publicao da LBA, tivessem surgido e sido internalizados pelas sociedades novos valores, novos conhecimentos, novas tecnologias, novos modos e hbitos de vida, inclusivamente em virtude da globalizao das economias e dos meios de informao e de comunicao. Tambm os modos de organizao social e de produo, os padres de consumo e, at mesmo, os fenmenos naturais se alteraram, por vezes at de forma radical. E, assim, tambm o prprio Direito do Ambiente que, naturalmente como superestrutural, acaba por reflectir toda a realidade sociolgica, econmica e histrico-poltica que lhe est subjacente. Deste modo, o Mundo reconhece hoje em dia novos componentes ambientais, novos problemas e novos desafios, alguns dos quais reclamam, inclusivamente, urgncia na sua abordagem e tratamento. o caso, por exemplo, das Alteraes
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Climticas, talvez o maior, mais premente e desafiante tema ambiental, poltico, econmico, social e civilizacional jamais enfrentado pela Humanidade. Por estes motivos, entende o Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata ser chegado o momento de proceder reviso da LBA vigente, adaptando-a s novas realidades da vida quotidiana em sociedade, bem como aos novos desafios que se colocam a esta disciplina. A presente iniciativa tem como alguns dos seus traos fundamentais de regime os seguintes: - A adaptao e a extenso dos princpios enformadores do Direito interno do Ambiente ltima reviso constitucional de 2004, em harmonia com o que dispe o seu artigo 66; - O acolhimento dos princpios do desenvolvimento sustentvel e da Solidariedade Intergeracional; - A introduo do princpio do carcter de interesse pblico da poltica do Ambiente; - A introduo do princpio da precauo que, para alm de decorrer j tambm do Direito da Unio Europeia, complementa o anterior princpio, da LBA, da preveno. Enquanto que o princpio da preveno se aplicava apenas aos riscos j conhecidos, seja porque j experimentados ou vividos, seja por j existirem tcnicas capazes de prever a sua provvel ocorrncia, o princpio da precauo vai mais longe, tentando evitar mesmo os riscos desconhecidos, ou pelo menos incertos, tanto quanto a cincia no conseguiu ainda chegar a uma concluso definitiva sobre os danos que podem resultar da aco ou da actividade em concreto a levar a cabo; - A introduo do princpio do utilizador-pagador, que complementa o j existente, na LBA, princpio do poluidor-pagador. Em harmonia com este novo Princpio, quem utiliza os bens ou os meios proporcionados pelos recursos naturais e pelo Ambiente sendo estes de todos deve pagar por essa utilizao; - A consagrao de um princpio da transversalidade da poltica de Ambiente (relativamente s demais polticas sectoriais); - Um aprofundamento e uma actualizao, relativamente anterior LBA, das interdependncias entre as polticas Ambiental, Energtica, de Consumo e de Educao e Formao, reforando os aspectos integradores das mesmas tendo em vista, sobretudo, a necessidade do combate actual s Alteraes Climticas; - A salvaguarda de que, designadamente, a poltica de promoo dos biocombustveis jamais poder colocar em risco a manuteno de uma adequada capacidade de disponibilizao, em quantidade e em qualidade, de bens essenciais, designadamente em matria alimentar e de sade;
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- A introduo dos Bioclimtica;
conceitos de Ecoeficincia e de Arquitectura
- A supresso da dicotomia entre componentes ambientais naturais e humanos, unificando-os pelo denominador comum de constiturem os centros catalizadores de toda a poltica ambiental, bem como a adio, anterior elencagem dos componentes ambientais, da LBA, da Plataforma Continental, do Litoral, da Biodiversidade e do Clima; - A supresso do anterior componente ambiental humano poluio, se bem que se tenha incorporado normas relativas poluio em geral, ao rudo, aos compostos qumicos, aos resduos, aos efluentes e s substncias radioactivas; - A incorporao, nas categorias tcnicas das guas consideradas pela LBA, do Mar Territorial e da Zona Contgua, bem como das guas Pluviais; - O alargamento do leque dos denominados instrumentos de poltica ambiental a todas as novas estratgias e planos concretos, como sejam, por exemplo, a do Desenvolvimento Sustentvel, das Alteraes Climticas, da Eficincia Energtica ou do Uso Eficiente da gua; - A consagrao de uma norma de proibio da fraude lei quanto sujeio dos diversos projectos ou actividades aos instrumentos de avaliao de impacto ambiental e de licena ambiental, bem como de controlo daqueles impactos ambientais que transcendam a individualidade de cada projecto ou actividade, como sejam os impactos cumulativos e sinergticos; - A previso da consagrao, em cdigo legal, de uma Poltica Nacional de Gesto Integrada do Litoral, bem como da criao de uma autoridade nacional para a sua gesto sustentvel, encarregue da coordenao e da superintendncia na aplicao daquela Poltica; - A introduo de uma norma de coeso nacional e equidade no abastecimento pblico de gua; - A introduo da distino entre dano ambiental aquele que causado a pessoas, aos seus bens ou interesses legalmente tutelados atravs do Ambiente e dano ecolgico aquele que causado directamente no Ambiente -, com reflexos naturais no regime que regula a responsabilidade por danos ambientais (lato sensu); - A clarificao dos meios de tutela jurisdicional do Ambiente; - Uma intensificao e um aprofundamento, em toda a LBA, da preocupao e do objectivo da salvaguarda da sade e do bem-estar dos cidados em tudo o que se possa relacionar com as matrias de que cuida a LBA. O Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata pretende, assim, com esta iniciativa, dotar o Pas de um instrumento poltico, legal e normativo que, de uma forma actualizada e em sintonia com os padres e os contextos da vida actual, lhe
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permita levar a cabo, responsvel e consequentemente, uma adequada gesto do Ambiente e da Qualidade de Vida dos nossos cidados. Nestes termos, Ao abrigo das disposies regimentais e constitucionais aplicveis, os Deputados abaixo-assinados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata apresentam o seguinte Projecto de Lei:
CAPTULO I Princpios e objectivos Artigo 1 mbito A presente Lei define as bases da poltica de Ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9. e 66. da Constituio da Repblica. Artigo 2 Princpio geral Todos os cidados tm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos prprios e com o envolvimento e a participao dos cidados, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva, no quadro de um desenvolvimento sustentvel. Artigo 3 Fins da poltica de Ambiente 1. A poltica de Ambiente tem como fins: a) Prevenir, controlar e reduzir a poluio e os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso; b) Ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconmico e a valorizao da paisagem; c) Criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da Natureza, a preservao de valores culturais de interesse histrico ou
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artstico e a progressiva elevao do nvel da qualidade de vida dos cidados e das comunidades; d) Promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, por forma a garantir a continuidade da sua utilizao, tanto em termos qualitativos como quantitativos, e a salvaguardar a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica, com respeito pelo princpio da solidariedade entre geraes; e) Promover, em colaborao com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoaes e da vida urbana, designadamente no plano arquitectnico e da proteco das zonas histricas; f) Promover a integrao de objectivos ambientais nas vrias polticas de mbito sectorial; g) Promover a educao ambiental e o respeito pelos valores do ambiente; h) Assegurar que a poltica fiscal compatibilize desenvolvimento com proteco do ambiente e qualidade de vida. 2. O fim de ordenamento do territrio, a que se refere a alnea b) do nmero anterior, dever, sempre que possvel, justificados e devidamente ponderados todos os interesses envolvidos, ser prosseguido tambm atravs de aces de natureza correctiva. Artigo 4 Princpios especficos O princpio geral constante do artigo 2 implica a observncia dos seguintes princpios especficos: a) Do carcter de interesse pblico da poltica de Ambiente: por esta ltima resultar, em harmonia com os termos constitucionais, da concretizao de expressas incumbncias, objectivos e fins do Estado, a execuo da poltica de Ambiente reveste a natureza jurdica de actividade de interesse pblico, visando assegurar aos cidados individualmente considerados, bem como comunidade em geral, a satisfao, de forma permanente, da sua necessidade de vida num ambiente humano, sadio e ecologicamente equilibrado; b) Do desenvolvimento sustentvel: como um desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem s suas prprias necessidades; c) Da preveno e da precauo: todas as aces ou actividades com potenciais efeitos, ainda que de contornos desconhecidos ou incertos, imediatos ou a prazo sobre o Ambiente, o Ordenamento do Territrio e a Qualidade de Vida devem ser sempre consideradas e avaliadas de uma forma antecipativa, com vista a reduzir ou a eliminar as respectivas
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causas prioritariamente correco dos efeitos ou dos danos decorrentes daquelas aces ou actividades; d) Do poluidor-pagador: os agentes poluidores, em harmonia com a definio constante da alnea g) do n 2 artigo 6, assumem as consequncias, directas ou indirectas, das suas aces e actividades para com terceiros, o Ambiente, o Ordenamento do Territrio e a Qualidade de Vida, sendo designadamente, obrigados, a expensas suas, a corrigir e recuperar os danos a que hajam dado origem, bem como a reconstituir as situaes previamente existentes prtica da aco danosa, nunca lhes sendo permitida a continuao daquelas aces e actividades; e) Do utilizador-pagador: segundo o qual, pertencendo a titularidade ltima de todos os recursos ou bens naturais comunidade nacional e possuindo todos esses recursos ou bens um valor econmico, a sua apropriao, uso ou aproveitamento por terceiro constitui este ltimo na obrigao de compensar financeiramente aquela comunidade; complementarmente, o princpio do utilizador-pagador tende a determinar uma racionalizao no uso daqueles recursos ou bens naturais; f) Da transversalidade da poltica de Ambiente: segundo o qual, embora o Ambiente seja distinto das restantes reas temticas dos domnios econmico, social e poltico, todas estas disciplinas devem ser perspectivadas como integrando um tronco comum para efeitos das polticas de desenvolvimento do Pas, devendo, por isso, os ditames da poltica de Ambiente ser enquadrados e absorvidos pelas medidas adoptadas para todos os sectores de actividade; g) Da informao: o Estado e as demais entidades pblicas devem promover a difuso e as condies adequadas de acesso, por parte dos cidados, informao em matria de Ambiente, de Ordenamento do Territrio e de Qualidade de Vida, por forma a garantir queles a possibilidade de participarem democrtica e eficazmente na poltica de Ambiente; h) Da participao: os diferentes grupos sociais devem intervir na formulao e execuo da poltica de Ambiente, Ordenamento do Territrio e Qualidade de Vida, atravs dos rgos competentes da Administrao Central, Regional e Local e de outras pessoas colectivas de Direito Pblico ou de pessoas e entidades privadas ou de outra natureza jurdica; i) Da unidade de gesto e aco: deve existir um rgo nacional responsvel pela poltica de Ambiente, Ordenamento do Territrio e Qualidade de Vida, que normalize e informe a actividade dos agentes interventores, pblicos, privados ou de outra natureza, como forma de garantir a integrao da problemtica do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e da Qualidade de Vida com o planeamento econmico, quer ao nvel global, quer ao nvel sectorial, e intervenha com vista a atingir esses objectivos na falta e/ ou substituio de entidades j existentes;
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j)
Da cooperao internacional: determina a procura de actuaes e a busca de solues concertadas com outros pases, entidades ou instituies desses pases ou organizaes internacionais com vista adopo, implementao ou coordenao de aces ou actividades nas matrias de poltica de Ambiente, Ordenamento do Territrio e Qualidade de Vida;
k) Da subsidiariedade: determina que a execuo das medidas ou das aces de poltica de Ambiente, Ordenamento do Territrio e Qualidade de Vida dever ser levada a cabo pelas entidades que ao nvel internacional, nacional, regional, local ou sectorial se encontrem, em virtude da natureza, da abrangncia ou dos efeitos das medidas ou das aces consideradas, melhor posicionadas para alcanar da forma mais satisfatria possvel os objectivos das medidas ou aces em causa; l) Da recuperao: devem ser tomadas medidas urgentes para limitar os processos degradativos nas reas onde actualmente ocorrem e promover a recuperao dessas reas, tendo em conta os equilbrios a estabelecer com as reas limtrofes;
m) Da responsabilizao: aponta para a assuno, pelos respectivos agentes, das consequncias, directas, indirectas ou difusas, para terceiros, das suas aces ou actividades sobre o Ambiente, o Ordenamento do Territrio e a Qualidade de Vida; n) Da funo scio-ambiental da propriedade: segundo a qual, sem prejuzo das garantias constitucionalmente consagradas, o exerccio do direito de propriedade deve ser acomodado em harmonia com as eventuais restries que derivem dos ditames constitucionais em matria de Ambiente, Ordenamento do Territrio e Qualidade de Vida. Artigo 5 Objectivos e medidas 1. A existncia de um Ambiente propcio sade e bem-estar das pessoas e ao desenvolvimento social e cultural das comunidades, bem como melhoria da qualidade de vida, pressupe a adopo de medidas que visem, designadamente: a) Um desenvolvimento sustentvel, na acepo da alnea b) do artigo 4, tanto ao nvel econmico, como social, designadamente atravs de um correcto ordenamento do territrio; b) O equilbrio biolgico e a estabilidade geolgica, com a criao de novas paisagens e a transformao, a manuteno ou a recuperao das j existentes; c) Garantir o mnimo impacte ambiental decorrente actividades, designadamente dos sectores produtivos; dos projectos e
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d) A preservao e a manuteno dos ecossistemas, em especial daqueles que constituem suportes de vida, a utilizao racional dos recursos naturais e a preservao do patrimnio gentico e da sua diversidade;
e) A conservao da Natureza e da Biodiversidade, o equilbrio biolgico e a

estabilidade dos diferentes habitats, nomeadamente atravs da compartimentao e diversificao das paisagens, da criao e da gesto das reas protegidas e das zonas com outros estatutos legais de proteco, do estabelecimento de corredores ecolgicos e de espaos verdes urbanos e suburbanos, de modo a estabelecer um continuum naturale; f) A promoo de aces de investigao quanto aos factores naturais e ao estudo do impacte das diversas aces e actividades sobre a sade e o Ambiente, visando impedir no futuro ou minimizar e corrigir no presente as disfunes existentes, tendo em vista assegurar a perenidade dos sistemas naturais;
g) A adequada delimitao dos nveis de qualidade dos componentes ambientais; h) Uma poltica energtica baseada no aproveitamento racional e sustentvel de todos os recursos naturais renovveis, na diversificao e descentralizao das fontes energticas, na utilizao racional e na conservao da energia e na racionalizao dos consumos, tendo em vista, designadamente, a reduo da factura energtica nacional e um expressivo contributo nacional para a poltica global de combate s Alteraes Climticas; i) A gesto racional de todos os resduos produzidos em territrio nacional, prevenindo a sua produo e promovendo a sua mxima reutilizao, reciclagem ou utilizao como matria-prima energtica, bem como a investigao e o desenvolvimento das adequadas tecnologias para esses fins; A promoo da participao das populaes na formulao e na execuo da poltica de Ambiente, de Ordenamento do Territrio e da Qualidade de Vida e das polticas conexas, bem como a instituio e o funcionamento de fluxos contnuos de informao entre os rgos da Administrao ou as entidades de outra natureza por ela responsveis e os cidados a quem se dirige ou titulares de interesses difusos ou reflexamente atingidos, positiva ou negativamente;
j)
k) O aprofundamento das aces e das medidas de proteco aos consumidores, designadamente atravs da incluso destas matrias nos curricula escolares desde o ensino bsico, bem como a realizao de componentes de formao e de informao dos consumidores em geral; l) A defesa e a recuperao do patrimnio cultural, natural ou construdo;
m) O aprofundamento e a actualizao contnuos das matrias relativas ao Ambiente, ao Ordenamento do Territrio, Qualidade de Vida e Poltica Energtica, em todos os curricula escolares e na formao profissional, bem assim como o incentivo sua divulgao atravs dos meios de
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comunicao social, devendo o Governo produzir meios didcticos de apoio aos docentes e formadores; n) A existncia, a actualizao e a aplicao concreta em contnuo das Estratgias Nacionais, designadamente em matria de Desenvolvimento Sustentvel, de Conservao da Natureza e da Biodiversidade, de Combate e de Adaptao s Alteraes Climticas (ENAAC), de Gesto do Litoral e para a Poltica Energtica; o) A plenitude da vida humana e a permanncia da vida selvagem, assim como dos habitats indispensveis ao seu suporte; p) A recuperao das reas degradadas do territrio nacional. 2. As opes em matria de poltica energtica jamais podero colocar em risco a manuteno de uma adequada capacidade de disponibilizao, em quantidade e em qualidade, de bens essenciais, designadamente em matria alimentar e de sade. Artigo 6 Conceitos e definies 1. A qualidade de vida resultado da interaco de mltiplos factores no funcionamento das sociedades humanas e traduz-se na situao de bem-estar fsico, mental e social e na satisfao e afirmao culturais, bem como em relaes autnticas entre o indivduo e a comunidade, dependendo da influncia de factores interrelacionados, que compreendem, designadamente: a) A capacidade de carga do territrio e dos recursos; b) A alimentao, a habitao, a sade, a educao, os transportes e a ocupao dos tempos livres; c) Um sistema social que assegure as mnimas condies de dignidade da existncia dos cidados, bem como a posteridade de toda a populao e os consequentes benefcios do sistema de Segurana Social. 2. Para efeitos do disposto na presente Lei, considera-se que as expresses Ambiente, Ordenamento do Territrio, paisagem, continuum naturale, qualidade do Ambiente, Conservao da Natureza e da Biodiversidade, Poluio, Alteraes Climticas, Ecoeficincia e Arquitectura Bioclimtica devero ser entendidas nas condies a seguir indicadas: a) Ambiente o conjunto dos sistemas fsicos, qumicos, biolgicos e suas relaes e dos factores econmicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do Homem; b) Ordenamento do territrio o processo integrado da organizao do espao biofsico, tendo como objectivo o uso e a transformao do territrio, de acordo com as suas capacidades e vocaes, e a
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permanncia dos valores de equilbrio biolgico e de estabilidade geolgica, numa perspectiva de aumento da sua capacidade de suporte de vida; c) Paisagem a unidade geogrfica, ecolgica e esttica resultante da aco do Homem e da reaco da Natureza, sendo primitiva quando a aco daquele mnima e natural quando a aco humana determinante, sem deixar de se verificar o equilbrio biolgico, a estabilidade fsica e a dinmica ecolgica; d) Continuum naturale o sistema contnuo de ocorrncias naturais que constituem o suporte da vida silvestre e da manuteno do potencial gentico e que contribui para o equilbrio e estabilidade do territrio; e) Qualidade do Ambiente a adequabilidade de todos os seus componentes s necessidades do Homem, bem como dos restantes seres vivos; f) Conservao da Natureza e da Biodiversidade a gesto da utilizao da Natureza e da Biodiversidade de modo a viabilizar de forma perene a mxima rentabilidade compatvel com a manuteno da capacidade de regenerao de todos os recursos naturais; g) Poluio a libertao de elementos, substncias ou materiais fsicos, qumicos ou biolgicos que, independentemente do estado em que se encontrem, provoquem perturbaes ou distrbios na Qualidade do Ambiente, afectando de forma negativa, designadamente, a sade, o bem-estar e as diferentes formas de vida, o equilbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais e transformados, assim como a estabilidade fsica e biolgica do territrio; h) Alteraes Climticas so o resultado da desestabilizao antropognica das concentraes na atmosfera de gases com efeito de estufa (GEEs), de molde a produzir interferncias perigosas, para o Homem e o Ambiente, com o sistema climtico; i) Ecoeficincia a capacidade de determinada actividade, processo ou produto serem executados com menor utilizao ou degradao dos componentes ambientais;
j) Arquitectura Bioclimtica o ramo da arquitectura que se ocupa da projeco dos edifcios e das habitaes em harmonia com as condies climticas especficas da respectiva localizao e com recurso utilizao dos meios e dos materiais disponveis na Natureza, com vista a minimizar os impactos ambientais desses edifcios e habitaes, bem como a reduzir o seu consumo energtico.
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CAPTULO II Componentes ambientais Artigo 7 Componentes ambientais Nos termos da presente lei, so componentes ambientais: a) O ar; b) A luz; c) A gua; d) A plataforma continental; e) O litoral; f) O solo vivo e o subsolo; g) A flora; h) A fauna; i) A biodiversidade; j) O clima; k) O patrimnio natural e construdo; l) A paisagem. Artigo 8 Defesa da qualidade dos componentes ambientais Em ordem a assegurar a defesa da qualidade dos componentes ambientais, poder o Estado e as demais entidades competentes proibir ou condicionar o exerccio de actividades, promover e apoiar a realizao de estratgias e a concretizao de polticas e de projectos, bem como desenvolver aces e actividades adequadas prossecuo daqueles fins. Artigo 9 Ar 1. A legislao relativa gesto da qualidade do ar visa, designadamente: a) Condicionar, proibir ou reprimir o lanamento para a atmosfera de quaisquer substncias, independentemente do seu estado fsico, susceptveis de afectar, de forma nociva, a qualidade do ar, o equilbrio ecolgico ou que impliquem risco, dano ou incmodo grave para as pessoas, a sua sade e bens em geral; b) A existncia, a manuteno, a actualizao e a expanso progressiva, a todo o territrio nacional, de uma rede de avaliao em contnuo das condies fsicas ou qumicas da atmosfera, a partir da qual se torne possvel, designadamente, a gesto da qualidade do ar e o lanamento atempado de alertas ou avisos aos cidados sobre situaes que possam constituir riscos potenciais para a sua sade, bem-estar e qualidade de vida;
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c) Promover e garantir uma boa qualidade do ar em todos os ambientes fechados e semi-fechados. 2. Em harmonia com o disposto no nmero anterior, compete ao Estado e s demais entidades pblicas legislar, deliberar, decidir, implementar e fiscalizar o cumprimento, por toda a comunidade nacional, das medidas e das aces concretas que assegurem a execuo dos objectivos da gesto da qualidade do ar. Artigo 10 Luz e nveis de luminosidade 1. Todos tm o direito a um nvel de luminosidade adequado sua sade, bemestar e conforto na habitao, no local de trabalho e nos espaos livres pblicos de recreio, lazer e circulao. 2. O nvel de luminosidade para qualquer lugar deve ser o mais consentneo com vista ao equilbrio dos ecossistemas transformados de que depende a qualidade de vida das populaes. 3. Os anncios luminosos, fixos ou intermitentes, no devem perturbar o sossego, a sade e o bem-estar dos cidados. 4. Nos termos do nmero anterior, ficam condicionados: 1. O volume dos edifcios a construir que prejudiquem a qualidade de vida dos cidados e a vegetao, pelo ensombramento, dos espaos livres pblicos e privados; 2. O regulamento e as normas especficas respeitantes construo de fogos para habitao, escritrios, fbricas e outros lugares de trabalho, escolas e restante equipamento social; 3. O volume das construes a erigir na periferia dos espaos verdes existentes ou a construir; 4. Os anncios luminosos, os quais s so permitidos nas reas urbanas, podendo ser condicionadas as suas cor, forma, localizao e intermitncia. 2. O Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para a instalao e o funcionamento de materiais e de equipamentos luminosos levaro sempre em linha de conta, nas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo.
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Artigo 11 gua 1. As categorias de guas abrangidas pelo presente diploma so as seguintes: a) guas interiores de superfcie; b) guas interiores subterrneas; c) guas martimas interiores; d) guas martimas territoriais, compreendendo o mar territorial e a zona contgua; e) guas martimas da zona econmica exclusiva; f) guas pluviais.
2. A presente Lei igualmente aplicvel aos leitos e margens dos cursos de gua de superfcie, aos fundos e margens de lagoas, s zonas de infiltraes, a todo o Litoral e aos fundos marinhos interiores, da plataforma continental e da zona econmica exclusiva. 3. A poltica da gua visa, designadamente: a) O cumprimento das orientaes, constantes do Plano Nacional da gua, para a gesto integrada deste recurso natural; b) A utilizao racional e o uso eficiente da gua, com a qualidade adequada a cada tipologia de fim, evitando-se todos os gastos desnecessrios e aumentando-se o seu grau de reutilizao; c) O desenvolvimento coordenado das aces necessrias para a conservao, incremento e optimizao do aproveitamento das guas de superfcie e subterrneas, tendo por base projectos de conjunto, incluindo ao nvel ibrico; d) A gesto dos recursos hdricos por unidade de bacia hidrogrfica; e) A gesto sustentvel do Litoral; f) O desenvolvimento e a aplicao das tcnicas de preveno e de combate poluio hdrica ou martima, de origem industrial, agrcola e domstica ou proveniente de derrames de transportes e outros veculos motorizados, bem como dos respectivos meios de coordenao das aces; g) Que as unidades produtivas que possam evacuar guas degradadas directamente para o sistema de esgotos sejam obrigadas a assegurar a sua depurao prvia, de forma a evitar a degradao das canalizaes e a perturbao e o funcionamento das estaes finais de depurao;
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h) O mximo aproveitamento possvel, desde economicamente vivel, das guas pluviais;
que
tcnica
5. A poltica de abastecimento pblico de gua deve respeitar exigncias de coeso nacional e equidade, compensando aquelas regies com menos populao pelo mais elevado custo per capita do abastecimento e assegurando sempre a universalidade do servio. 6. Sem prejuzo do disposto, designadamente, na legislao que regula a atribuio de licenas ambientais e os procedimentos de avaliao de impacte ambiental, o Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para a construo, a instalao ou o funcionamento de edificaes, de unidades e de equipamentos que utilizem o recurso gua ou que se localizem sobre guas ou as suas zonas de proteco levaro sempre em linha de conta, nas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo. 7. No licenciamento ou autorizao de instalaes e de equipamentos para a produo de energia a partir de fontes renovveis devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para o Ambiente e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas.
Artigo 12 Plataforma Continental 1. O Estado e as demais entidades pblicas competentes definiro estratgias, medidas e aces que garantam uma gesto sustentvel e o aproveitamento racional dos recursos naturais, vivos e no-vivos do leito do mar e do subsolo que constituem a Plataforma Continental, bem como para a instalao nela de equipamentos e de estruturas. 2. correspondentemente aplicvel Plataforma Continental o disposto no n 5 do artigo 11. Artigo 13 Litoral 1. A gesto integrada e sustentvel do Litoral tem por objectivos, designadamente: a) A adopo, consagrada em cdigo legal, de uma Poltica Nacional de Gesto Integrada e para a defesa dos valores e dos recursos das reas que o integram; b) A criao de uma autoridade nacional para a gesto sustentvel do Litoral, encarregue da coordenao e superintendncia na aplicao da Poltica a que se refere a alnea anterior;
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c) A regulao e superviso do exerccio das actividades de aproveitamento dos recursos naturais, vivos e no-vivos, localizados no Litoral, em harmonia, sendo caso disso, com a gesto das bacias hidrogrficas a que se refere a alnea d) do n 3 do artigo 11; d) A coordenao e a articulao efectivas entre os Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOCs), os Planos de Ordenamento e Expanso Porturia (POEPs), os Planos de Ordenamento das Albufeiras de guas Pblicas (POAAPs), os Planos de Ordenamento das reas Protegidas (POAPs), os Planos Directores Municipais (PDMs) e outros Planos Especiais de Ordenamento;
e) A extenso progressiva das zonas non aedificandi e a relocalizao de

infra-estruturas e de zonas urbanas a uma maior distncia do mar, tendo em vista, sobretudo, uma gesto racional e antecipativa dos possveis efeitos derivados das Alteraes Climticas; f) Uma fiscalizao rigorosa do Domnio Pblico Martimo; g) A monitorizao e o aprofundamento dos conhecimentos tcnicos e cientficos, bem como o conhecimento sempre actualizado do estado do Ambiente nas zonas que o compem, designadamente em termos de risco de eroso, inundaes ou outros fenmenos destrutivos; h) O levantamento cartogrfico exaustivo e a elaborao das cartas de risco das reas que o compem; i) Conformar e harmonizar os diversos interesses e actividades sectoriais, a serem implementados e desenvolvidos nas zonas que o compem, com a inalienvel salvaguarda dos valores e recursos nele localizados; A instalao de uma rede de vigilncia martima em todo o territrio nacional;
j)
k) A criao de uma rede nacional de zonas marinhas com estatuto de proteco especial, em articulao, nomeadamente, com as Zonas de Proteco Especial, as Zonas Especiais de Conservao, os Stios da Conveno de Ramsar e as demais reas Protegidas nacionais; l) A preservao e a conservao do patrimnio geolgico, ecolgico e cultural, incluindo o sub-aqutico, nele localizado;
m) A facilitao do acesso informao a ele respeitante por parte das pessoas singulares e colectivas, bem como, em consequncia, da sua participao nessa gesto. 2. Enquanto no for criada a entidade a que se refere a alnea b) do nmero anterior, o Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para as zonas que integram o Litoral levaro sempre em linha de conta, nas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo.
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3. No licenciamento ou autorizao de instalaes e de equipamentos para a produo de energia a partir de fontes renovveis, localizados no Litoral, devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para o Ambiente e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas.
Artigo 14 Solo 1. A poltica de defesa e de valorizao do solo, enquanto recurso natural, determina, designadamente: a) A aplicao, em permanncia, de medidas conducentes sua racional utilizao, a evitar a sua degradao e a promover a melhoria da sua fertilidade e regenerao; b) O estabelecimento de uma poltica de gesto de recursos naturais que salvaguarde a estabilidade ecolgica e os ecossistemas de produo, proteco ou de uso mltiplo; c) A aplicao, em permanncia, de medidas destinadas a regular o ciclo da gua; d) O condicionamento da utilizao de solos agrcolas de elevada fertilidade para fins no agrcolas, bem como plantaes, obras e operaes agrcolas que provoquem eroso e degradao do solo, o desprendimento de terras, encharcamento, inundaes, excesso de salinidade e outros efeitos perniciosos; e) A aplicao de medidas que levem implementao das boas-prticas neste sector; f) A possibilidade da imposio, aos proprietrios de terrenos ou aos seus utilizadores, de medidas de defesa e valorizao dessas terras, em harmonia com o disposto nas alneas b), c) e d) que antecedem, nomeadamente a obrigatoriedade de execuo de trabalhos tcnicos, agrcolas ou silvcolas, em conformidade com as disposies em vigor; g) O uso parcimonioso, nos termos da legislao aplicvel, de biocidas, pesticidas, herbicidas, adubos, correctivos ou quaisquer outras substncias similares que integrem, designadamente, o conceito legal e tcnico de Poluentes Orgnicos Persistentes (POPs); h) Que a utilizao e a ocupao do solo para fins urbanos e industriais ou para a implantao de equipamentos e de infra-estruturas sejam condicionadas pela sua natureza, topografia e fertilidade; j) A possibilidade da constituio, por parte do Estado e das demais entidades pblicas, de bancos de terras como forma de combate especulao imobiliria, bem como de proporcionar um mais fcil e justo
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acesso, pelos cidados, propriedade de imveis rsticos, urbanos ou das suas fraces. 2. No mbito do disposto nas alneas a), b), c), d) e f) que antecedem, proibida: a) A eliminao dos montados de sobro e azinho e outras rvores dispersas nas folhas de cultura, com excepo dos solos das classes A e B, nas paisagens de caractersticas mediterrnicas e continentais; b) A eliminao da vegetao nas margens dos cursos de gua; c) A eliminao da compartimentao, sebes vivas, uveiras e muros, para alm da dimenso da folha de cultura considerada mnima regionalmente. 3. O Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para ocupao de solos levaro sempre em linha de conta, nas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo. 4. No licenciamento ou autorizao de instalaes e de equipamentos para a produo de energia a partir de fontes renovveis devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para o Ambiente e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas. Artigo 15 Subsolo 1. A explorao dos recursos do subsolo dever ter em conta: a) Os interesses de conservao da Natureza e dos recursos naturais; b) A necessidade de obedecer a um plano global de desenvolvimento e, portanto, a uma articulao a nvel nacional; c) Os interesses e questes que local e mais directamente interessem s regies e autarquias onde se insiram; d) A necessidade do mximo aproveitamento racional dos recursos geotrmicos para a produo de calor e de energia elctrica. 2. Sem prejuzo do estabelecido no n. 1 do presente artigo, a explorao do subsolo dever ser orientada de modo a respeitar os seguintes princpios: a) Garantia das condies que permitam a regenerao dos factores naturais renovveis e uma adequada relao entre o volume das reservas abertas e o das preparadas para serem exploradas; b) Valorizao mxima de todas as matrias-primas extradas;
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c) Explorao racional das nascentes de guas minerais e termais e a determinao dos seus permetros de proteco; d) Adopo de medidas preventivas da degradao do Ambiente resultante dos trabalhos de extraco de matria-prima que possam pr em perigo a estabilidade dos sistemas naturais e sociais; e) Recuperao obrigatria da paisagem, quando da explorao do subsolo resulta alterao quer da topografia preexistente, quer de sistemas naturais notveis ou importantes, com vista integrao harmoniosa da rea sujeita explorao na paisagem envolvente. 3. O Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para ocupao do subsolo levaro sempre em linha de conta, nas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo. 4. No licenciamento ou autorizao de instalaes para o aproveitamento dos recursos geotrmicos devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para o Ambiente e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas. Artigo 16 Flora 1. A poltica para a proteco da flora visa primordialmente: a) Salvaguardar e valorizar as formaes vegetais espontneas ou subespontneas, do patrimnio florestal e dos espaos verdes e periurbanos; b) Impedir os processos que obstruam o desenvolvimento normal ou a recuperao da flora e da vegetao espontnea que apresentem interesses cientficos, econmicos ou paisagsticos, designadamente da flora silvestre, essencial para a manuteno da fertilidade do espao rural, do equilbrio biolgico das paisagens e da diversidade dos recursos genticos; c) A recuperao racional dos recursos das reas degradadas ou nas atingidas por incndios florestais ou afectadas por uma explorao desordenada, atravs de beneficiao agrcola e florestal de uso mltiplo, fomento e reposio dos recursos cinegticos; d) O ordenamento do patrimnio silvcola do Pas e a implementao de medidas visando a sua defesa e valorizao, tendo em conta as necessidades de corrigir e de normalizar as operaes de cultura e de explorao das matas, de garantir uma eficaz proteco contra os fogos, de promover o ordenamento do territrio e de valorizar, incrementar e
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diversificar as actividades de produo de bens e de prestao de servios; e) Proteger, atravs do reconhecimento da qualidade e da consequente atribuio de estatutos legais nesse sentido, as espcies vegetais ameaadas de extino ou os exemplares botnicos isolados ou em grupo que, pelo seu potencial gentico, porte, idade, raridade ou outra razo, assim o reclamem; f) Regular e, sendo caso disso, reprimir a colheita, o abate, a utilizao e a comercializao de certas espcies vegetais e seus derivados, bem como a importao ou a introduo de exemplares exticos. 2. O Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para o aproveitamento dos recursos da flora e para a ocupao de solos levaro sempre em linha de conta, nas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo. 3. No licenciamento ou autorizao de instalaes e de equipamentos para a produo de energia a partir de fontes renovveis devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para o Ambiente e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas. Artigo 17 Fauna 1. A poltica para a proteco da fauna visa primordialmente: a) Promover e salvaguardar a conservao das espcies, especialmente daquelas sobre as quais recaiam interesses cientfico, econmico ou social, garantindo o seu potencial gentico e a manuteno dos habitats indispensveis sua sobrevivncia; b) Proteger a fauna migratria, atravs da promoo e da salvaguarda da conservao das espcies, por recurso ao levantamento, classificao e proteco, em particular, dos montados e das zonas hmidas, ribeirinhas e costeiras; c) Proteger a fauna autctone, atravs, designadamente, de medidas para a: i) Manuteno ou activao dos processos biolgicos de autoregenerao; ii) Recuperao dos habitats degradados essenciais fauna e, sendo caso disso, para a criao de habitats de substituio; iii) Comercializao da fauna silvestre, aqutica ou terrestre; iv) Introduo de qualquer espcie animal selvagem, aqutica ou terrestre, no Pas, com relevo para as reas naturais;
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v) Destruio de animais tidos por prejudiciais, sem qualquer excepo, atravs do recurso a mtodos no autorizados e sempre sob o controlo das autoridades competentes; vi) Regulamentao e controlo da importao de espcies exticas; vii) Regulao da utilizao de substncias que prejudiquem a fauna selvagem; viii) Organizao de lista ou listas de espcies animais e das biocenoses em que se integram, quando raras ou ameaadas de extino; ix) Valorizao, fomento e usufruio dos recursos animais, cinegticos e pisccolas das guas interiores e da orla costeira marinha, devendo ser prestada especial ateno ao material gentico que venha a ser utilizado no desenvolvimento da silvicultura e da aquicultura. 2. O licenciamento e a autorizao para a instalao e o funcionamento de unidades de piscicultura e de aquicultura devero ser objecto de especial ponderao, tendo em vista os interesses pblicos prevalecentes, em face dos potenciais nus ou vantagens comparativas que desses actos possam advir para a preservao das espcies selvagens. 3. O Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para as aces ou actividades que interajam com a fauna levaro sempre em linha de conta, nessas suas decises e deliberaes, a necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo. 4. No licenciamento ou autorizao de instalaes e de equipamentos para a produo de energia a partir de fontes renovveis devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para o Ambiente e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas. Artigo 18 Biodiversidade 1. A poltica para a preservao da Biodiversidade dever ser enquadrada pela assumpo da sua valia primordial para as actividades humanas, designadamente para a medicina, a alimentao e o desenvolvimento econmico e, por essa via, tambm como medida de segurana para a manuteno daquelas actividades. 2. A poltica para a preservao da Biodiversidade tem, assim, por objectivos, designadamente: a) A utilizao sustentvel de todos os seus componentes; b) A partilha justa e equitativa dos benefcios provenientes da utilizao dos recursos genticos; c) A salvaguarda de todos os seus aspectos biolgicos, nomeadamente os genomas e os genes, as espcies e as comunidades, os habitats e os ecossistemas; d) A promoo da investigao e do desenvolvimento de tcnicas e de tecnologias adequadas a esses fins;
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e) O incremento do intercmbio e da cooperao cientfica, tcnica e tecnolgica neste domnio ao nvel internacional. 3. O Estado e as demais entidades responsveis pelos licenciamentos e autorizaes para as aces ou actividades que possam interferir com a preservao da Biodiversidade pautaro sempre a sua conduta, designadamente nessas suas decises e deliberaes, pela necessidade do respeito pelos princpios enunciados no presente artigo. 4. No licenciamento ou autorizao de instalaes e de equipamentos para a produo de energia a partir de fontes renovveis devero ser sempre devidamente ponderados, numa perspectiva de tutela do interesse pblico prevalecente, os nus e as vantagens dali decorrentes para a preservao da Biodiversidade e, em especial, para a poltica de combate s Alteraes Climticas. Artigo 19 Clima 1. No mbito da presente Lei, a definio das polticas, das actuaes e das estratgias a empreender pelo Estado e pelas demais entidades pblicas em matria climtica o resultado directo da percepo e da avaliao rigorosas e profundas dos efeitos actuais e futuros, para o Pas, nos domnios econmico e social, decorrentes dos fenmenos meteorolgicos. 2. Na ponderao, nos termos do nmero anterior, sobre as polticas, as actuaes e as estratgias a seguir, as entidades responsveis tentaro sempre identificar, qualificar e quantificar as razes antropognicas, ou no, que se encontram na origem das desestabilizaes das concentraes na atmosfera dos Gases com Efeito de Estufa (GEEs), causadoras de interferncias perigosas, para o Homem e o Ambiente, com o sistema climtico e na origem das denominadas Alteraes Climticas. 3. A poltica para as Alteraes Climticas tem por objectivos, designadamente: a) A elaborao, a implementao, a fiscalizao e a monitorizao da execuo, pelo Estado, com a participao e a colaborao das restantes entidades pblicas e das pessoas singulares e colectivas, pblicas, privadas ou de outra natureza, de um Programa Nacional para a limitao ou reduo das emisses de GEEs que inclua, designadamente, as Polticas e Medidas a adoptar, pelos vrios sectores de actividade, para o cumprimento desses objectivos quantificados, a ponderao do seu custo-eficcia, a sua hierarquizao e exequibilidade econmica, a definio dos instrumentos disponveis para conseguir a aplicao daquelas Polticas e Medidas, bem como as estimativas e projeces para aquelas emisses de GEEs; b) A adopo de polticas e medidas de Adaptao s Alteraes Climticas, com vista a assegurar a preveno de riscos e a resposta rpida s catstrofes ambientais, de acordo com uma lgica de minimizao de danos;
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c) O apuramento e a divulgao dos custos econmicos, financeiros, sociais e polticos envolvidos no cumprimento dos objectivos a que se referem as duas alneas precedentes; d) A reduo das emisses de GEEs pelo incremento e pela intensificao das actuaes e da gesto pelo lado da procura, designadamente no quadro do sector energtico, apoiadas, por seu turno, na utilizao de instrumentos econmicos, legislativos e institucionais, tal como a poltica fiscal, no sentido de produzir as necessrias alteraes comportamentais nos seus agentes destinatrios; e) A produo de modificaes nos hbitos de consumo dos cidados e dos agentes econmicos e sociais, em consonncia com os objectivos aqui traados; f) A sua credibilizao e reforo atravs da disponibilizao permanente de informao comunidade sobre este tema, bem como do envolvimento e da participao activa e empenhada da sociedade civil, em todas as suas fases de execuo, nomeadamente das entidades que representam formalmente os diversos agentes e sectores da actividade econmica e social; g) Promover e apoiar em permanncia a investigao relativa a este fenmeno, bem como incentivar o desenvolvimento tecnolgico e a inovao neste contexto e com os fins constantes do presente artigo; h) O envolvimento e a cooperao activos e empenhados de Portugal ao nvel das vrias instituies, institutos jurdicos e mecanismos de Direito Comunitrio e de Direito Internacional Pblico com competncias em matria desta poltica. 4. As Polticas e Medidas a que se refere a alnea a) do nmero anterior devero ser sempre contextualizadas em cenrios de um desenvolvimento sustentvel, de modo a que, por isso, se tornem sempre razoavelmente apreensveis as interaces e os impactes, para os diversos componentes ambientais, decorrentes da sua aplicao. Artigo 20 Patrimnio natural e construdo Devem integrar o ordenamento jurdico interno normas que garantam eficazmente: a) A salvaguarda e a valorizao do patrimnio natural e construdo, bem como o histrico e cultural, atravs, entre outros, de uma adequada gesto dos recursos existentes e da planificao das aces a empreender, numa perspectiva de animao e utilizao criativa; b) A recuperao dos centros histricos das reas urbanas e rurais, das paisagens primitivas e naturais notveis e dos edifcios e conjuntos monumentais;
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c) A inventariao e a classificao do patrimnio histrico, cultural, natural e construdo, em cooperao com as autarquias locais, as associaes locais de defesa do patrimnio e as Organizaes No-Governamentais de Ambiente (ONGAs); d) A orgnica e o modo de funcionamento das entidades e organismos responsveis pela execuo desta poltica. Artigo 21 Paisagem 1. Em ordem a atingir os objectivos consignados na presente lei, no que se refere defesa da paisagem como unidade esttica e visual, sero condicionados pela administrao central, regional e local, em termos a regulamentar, a implantao de construes, infra-estruturas virias, novos aglomerados urbanos ou outras construes que, pela sua dimenso, volume, silhueta, cor ou localizao, provoquem um impacte violento na paisagem preexistente, bem como a explorao de minas e pedreiras, evacuao e acumulao de resduos e materiais usados e o corte macio do arvoredo. 2. A ocupao marginal das infra-estruturas virias, fluviais, porturias e aeroporturias, qualquer que seja o seu tipo, hierarquia ou localizao, ser objecto de regulamentao especial. Artigo 22 Gesto da paisagem So instrumentos da poltica de gesto das paisagens: a) A proteco e valorizao das paisagens que, caracterizadas pelas actividades seculares do homem, pela sua diversidade, concentrao e harmonia e pelo sistema scio-cultural que criaram, se revelam importantes para a manuteno da pluralidade paisagstica e cultural; b) A determinao de critrios mltiplos e dinmicos que permitam definir prioridades de interveno, quer no que respeita s reas menos afectadas pela presena humana, quer quelas em que a aco do homem mais determinante; c) Uma estratgia de desenvolvimento que empenhe as populaes na defesa desses valores, nomeadamente, e sempre que necessrio, por intermdio de incentivos financeiros ou fiscais e de apoio tcnico e social; d) O inventrio e a avaliao dos tipos caractersticos de paisagem rural e urbana, comportando elementos abiticos e culturais; e) A identificao e cartografia dos valores visuais e estticos das paisagens naturais e artificiais.
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Artigo 23 Poluio 1. Em harmonia com o disposto na alnea g) do n 2 do artigo 6: a) So factores de poluio do Ambiente e degradao do territrio e da Qualidade de Vida todas as aces e actividades que afectem negativamente a sade, o bem-estar e as diferentes formas de vida, o equilbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais e transformados, assim como a estabilidade fsica e biolgica do territrio; b) So causas de poluio do Ambiente todos os materiais, substncias ou radiaes lanados no ar, na gua, no solo, no subsolo, no Litoral ou na Plataforma Continental, que alterem, temporria ou irreversivelmente, a sua qualidade ou interfiram na sua normal conservao ou evoluo. 2. Em todo o territrio nacional ou em qualquer rea sob jurisdio portuguesa, proibido lanar, depositar ou, por qualquer outra forma, introduzir nas guas, no solo, no subsolo, no Litoral, na Plataforma Continental ou na atmosfera efluentes, resduos radioactivos e outros produtos que contenham substncias ou microrganismos que possam alterar as caractersticas ou tornar imprprios para as suas aplicaes aqueles componentes ambientais e contribuam para a degradao do Ambiente. 3. Devem integrar o ordenamento jurdico interno normas que garantam eficazmente: a) Uma adequada regulao do transporte, da manipulao, do depsito, bem como da reciclagem e da deposio de quaisquer produtos susceptveis de produzir os tipos de poluio referidos no nmero anterior; b) Os limites de tolerncia admissvel da presena de elementos poluentes na atmosfera, gua, solo e seres vivos; c) As proibies ou os condicionamentos necessrios defesa e melhoria da qualidade do ambiente em matria de poluio. 4. Constituem meios especiais da poluio, designadamente: a) O rudo; b) Os compostos qumicos; c) Os resduos e os efluentes;
d) As substncias radioactivas.
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Artigo 24 Rudo 1. A luta contra o rudo visa a salvaguarda da sade e bem-estar das populaes e faz-se atravs, designadamente: a) Da normalizao dos mtodos de medida do rudo; b) Do estabelecimento de nveis sonoros mximos, tendo em conta os avanos cientficos e tecnolgicos nesta matria; c) Da reduo do nvel sonoro na origem, atravs da fixao de normas de emisso aplicveis s diferentes fontes; d) Dos incentivos utilizao de equipamentos cuja produo de rudos esteja contida dentro dos nveis mximos admitidos para cada caso; e) Da obrigao de os fabricantes de mquinas, electrodomsticos e equipamentos apresentarem informaes detalhadas, homologadas, sobre o nvel sonoro dos mesmos nas instrues de uso e facilitarem a execuo das inspeces oficiais; f) Do condicionamento da construo de edifcios, da utilizao de equipamentos ou do exerccio de actividades adopo de medidas preventivas para eliminao da propagao do rudo exterior e interior, bem como das trepidaes; g) Da informao e da sensibilizao da opinio pblica para os problemas do rudo e para as formas de o combater; h) Da localizao adequada no territrio das actividades causadoras de rudo. 2. Os veculos motorizados, incluindo as embarcaes, as aeronaves e os transportes ferrovirios, esto sujeitos a homologao e controlo no que se refere s caractersticas do rudo que produzem. 3 - Os avisadores sonoros esto sujeitos a homologao e controlo no que se refere s caractersticas dos sinais acsticos que produzem. 4 - Os equipamentos electromecnicos devero ter especificadas as caractersticas do rudo que produzem. Artigo 25 Compostos qumicos 1 - O combate poluio derivada do uso de compostos qumicos processa-se, designadamente, atravs: a) Da aplicao de tecnologias limpas e das Melhores Tcnicas e Tecnologias Disponveis MTDs (BATs Best Available Technologies);
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b) Da avaliao sistemtica dos efeitos potenciais dos compostos qumicos sobre o Homem e o Ambiente; c) Do controlo do fabrico, comercializao, utilizao e eliminao dos compostos qumicos; d) Da aplicao de tcnicas preventivas orientadoras para a reciclagem e a reutilizao de matrias-primas e produtos; e) Da aplicao de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e a reutilizao de resduos; f) Do Mercado Organizado de Resduos; g) Da homologao de laboratrios de ensaio destinados ao estudo do impacte ambiental de compostos qumicos; h) Da elucidao da opinio pblica. 2. Devem integrar o ordenamento jurdico interno normas que garantam eficazmente: a) A regulao da biodegradabilidade dos detergentes; b) A homologao, o condicionamento e a etiquetagem dos pesticidas, solventes, tintas, vernizes e outros txicos; c) A regulao da utilizao dos cloro-flor-carbonetos e de outros componentes utilizados nos aerossis que provoquem impacte grave no Ambiente e na sade humana; d) A criao de um sistema de informao sobre as novas substncias qumicas, obrigando os industriais a actualizar e a avaliar os riscos potenciais dos seus produtos antes da comercializao; e) Nveis mximos de poluio pelo amianto, chumbo, mercrio, cdmio e outros metais pesados; f) Formas de apoio normalizao da reciclagem da energia, dos metais, do vidro, do plstico, dos txteis, do papel e de outros materiais; g) O aproveitamento dos desperdcios agro-pecurios para a produo de energia. Artigo 26 Resduos 1. Constitui objectivo prioritrio da poltica de gesto de resduos evitar e reduzir a sua produo, bem como o seu carcter nocivo, devendo a gesto de resduos
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evitar tambm ou, pelo menos, reduzir o risco para a sade humana e para o Ambiente causado pelos resduos, sem utilizar processos ou mtodos susceptveis de gerar efeitos adversos sobre o Ambiente, nomeadamente atravs da criao de perigos para a gua, o ar, o solo, a fauna e a flora, perturbaes sonoras ou odorficas ou de danos em quaisquer locais de interesse e na paisagem. 2. A gesto de resduos deve assegurar que utilizao de um bem sucede uma nova utilizao ou que, no sendo vivel a sua reutilizao, se procede sua reciclagem ou ainda a outras formas de valorizao, devendo ser sempre observadas e aplicadas gesto dos resduos as MTDs/ BATs. 3. A eliminao definitiva de resduos, nomeadamente a sua deposio em aterro, constitui a ltima opo de gesto, justificando-se apenas quando seja tcnica ou financeiramente invivel a preveno, a reutilizao, a reciclagem ou outras formas de valorizao. 4. Salvo as excepes estabelecidas na lei, a gesto do resduo constitui parte integrante do seu ciclo de vida, sendo da responsabilidade do respectivo produtor. 5. Em caso de impossibilidade de determinao do produtor do resduo, a responsabilidade pela respectiva gesto recai sobre o seu detentor. 6. Deve ser promovida a restituio ao produtor ou detentor daqueles resduos que subsistam aps a sua utilizao pelos consumidores, com vista assuno pelo produtor ou detentor do encargo da sua gesto e da responsabilidade financeira pelas actividades respectivas, sendo, para tal, importante a disponibilizao ao pblico das informaes necessrias sobre o carcter reutilizvel ou reciclvel do produto. 7. O produtor inicial dos resduos ou outro detentor pode delegar o seu tratamento noutra entidade, designadamente num comerciante, num estabelecimento ou numa empresa que execute operaes de tratamento de resduos ou ento num servio pblico ou privado de recolha de resduos, competindo, nesse caso, lei definir se a responsabilidade pela gesto , ainda, do produtor ou detentor ou se deve ser partilhada com os restantes intervenientes. 8. A poltica de gesto de resduos deve observar, designadamente, os seguintes princpios e objectivos: a) Os produtores de resduos devem proceder separao dos resduos na origem, de forma a promover a sua valorizao por fluxos e fileiras; b) As operaes de gesto de resduos devem decorrer preferencialmente em territrio nacional, reduzindo ao mnimo possvel os movimentos transfronteirios de resduos, bem como nas instalaes adequadas mais prximas, de modo a que o risco associado ao seu transporte seja, tambm, o menor possvel; c) Devem ser salvaguardadas por lei distncias mnimas entre os locais de gesto de resduos e as zonas mais sensveis, designadamente habitacionais; d) Observados prioritariamente os princpios constantes dos nmeros anteriores, a poltica de gesto dos resduos dever promover, sempre
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que possvel, o aproveitamento dos resduos para fins energticos, combinando, tanto quanto as tecnologias o permitam, este objectivo com as medidas resultantes da poltica de combate s Alteraes Climticas;
e) Os produtores de bens devem, em geral, orientar o design, os materiais e

as substncias que integram os seus produtos, a introduzir no mercado, progressivamente para formas ambientalmente mais amigas de uma gesto racional na fase final do respectivo ciclo de vida; f) Dever existir uma Autoridade Nacional dos Resduos, com a competncia de assegurar e acompanhar a implementao de uma estratgia nacional para os resduos, a qual, nomeadamente, dever enquadrar todo o ciclo de vida dos produtos e usar instrumentos como a aplicao de taxas, a promoo de rtulos ecolgicos e de sistemas de gesto ambiental credveis, a celebrao de acordos com a indstria com vista rectificao de produtos ou embalagens produtores de resduos, a celebrao de acordos com os retalhistas para disponibilizao de informao aos consumidores, o incremento das compras pblicas ecolgicas e da incluso de critrios ambientais na celebrao de contratos pblicos, entre outros; g) O Estado e as demais entidades pblicas promovero, em contnuo, as aces e medidas necessrias para a informao e a formao dos cidados sobre a poltica da gesto dos resduos, incluindo ao nvel do sistema nacional de educao; h) Os cidados contribuem para a prossecuo dos princpios e objectivos referidos nos nmeros anteriores, adoptando comportamentos de carcter preventivo em matria de produo de resduos, bem como prticas que facilitem a respectiva reutilizao e valorizao. Artigo 27 Efluentes 1. A emisso, transporte e destino final de resduos e efluentes ficam condicionados a autorizao prvia. 2. A responsabilidade do destino dos diversos tipos de resduos e efluentes de quem os produz. 3. Os resduos e efluentes devem ser recolhidos, armazenados, transportados, eliminados ou reutilizados de tal forma que no constituam perigo imediato ou potencial para a sade humana nem causem prejuzo para o ambiente. 4. A descarga de resduos e efluentes s pode ser efectuada com licena prvia das autoridades competentes e em locais determinados para o efeito pelas entidades competentes e nas condies previstas na autorizao concedida. 5. Com as necessrias e devidas adaptaes, so correspondentemente aplicveis gesto dos efluentes os princpios e objectivos constantes do artigo anterior.
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Artigo 28 Substncias radioactivas O controlo da poluio originada por substncias radioactivas tem por finalidade eliminar a sua influncia na sade e bem-estar das populaes e no ambiente e faz-se, designadamente, atravs: a) Da avaliao dos efeitos das substncias radioactivas nos ecossistemas receptores; b) Da fixao de normas de emisso para os efluentes fsicos e qumicos radioactivos resultantes de actividades que impliquem a extraco, o transporte, a transformao, a utilizao e o armazenamento de material radioactivo; c) Do planeamento das medidas preventivas necessrias para a actuao imediata em caso de poluio radioactiva; d) Da avaliao e controlo dos efeitos da poluio transfronteiras e actuao tcnica e diplomtica internacional que permita a sua preveno; e) Da fixao de normas para o trnsito, transferncia e deposio de materiais radioactivos no territrio nacional e nas guas martimas territoriais e na zona econmica exclusiva; f) Da aplicao de planos de recuperao e de requalificao ambiental das reas ou locais nos quais decorreram anteriores exploraes.
CAPTULO III Instrumentos da poltica de ambiente Artigo 29 Instrumentos So instrumentos da poltica de Ambiente, do Ordenamento do Territrio e da Qualidade de Vida, designadamente: a) A Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel;
b) A Estratgia Nacional de Conservao da Natureza e da Biodiversidade; c) O Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incndios;
d) As Zonas de Interveno Florestal; e) O Programa Nacional para as Alteraes Climticas e o Plano Nacional de Atribuio de Licenas de Emisso de GEEs;
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f) A Estratgia Nacional de Adaptao s Alteraes Climticas (ENAAC); g) O Plano Nacional da gua e os Planos de Gesto das Regies Hidrogrficas; h) O Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio;
i) O Sistema Nacional de Gesto Territorial e os instrumentos de gesto do

territrio;
j) O Programa de Aco Nacional de Combate Desertificao;

k) A Estratgia para a Gesto Integrada da Zona Costeira e a Estratgia do Mar; l) O Programa Nacional para o Uso Eficiente da gua;
m) Os planos estratgicos para a gesto de todos os tipos de resduos, do abastecimento de guas e do saneamento de todo o tipo de guas residuais;
n) O Plano Nacional de Aco para a Eficincia Energtica;

o) O Plano Estratgico de Transportes; p) A Reserva Agrcola Nacional e a Reserva Ecolgica Nacional; q) A Avaliao Ambiental Estratgica e a Avaliao de Impacte Ambiental; r) A Preveno e o Controlo Integrados da Poluio; s) O regime da Preveno de Acidentes Graves que Envolvam Substncias Perigosas; t) O licenciamento prvio de todas as actividades potencial efectivamente poluidoras ou capazes de afectar a paisagem; ou
u) A reduo ou suspenso de laborao de todas as actividades ou transferncia de estabelecimentos que de qualquer modo sejam factores de poluio; v) O regime da Responsabilidade Ambiental; w) A regulamentao selectiva e quantificada do uso do solo e dos restantes recursos naturais; x) O sistema nacional de vigilncia e controlo da qualidade do Ambiente; y) Os regimes legais dos crimes e das contra-ordenaes ambientais; z) A cartografia do Ambiente e do territrio;
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aa) A aplicao de taxas pela utilizao, directa ou indirecta, de recursos naturais e de componentes ambientais, bem como pela produo de resduos e a rejeio de efluentes; bb) A adopo a nvel nacional de uma Poltica Integrada de Produtos, designadamente atravs da rotulagem ecolgica em ateno ao ciclo de vida do produto, da Estratgia Nacional para as Compras Pblicas Ecolgicas e da incluso de critrios ambientais na celebrao de contratos pblicos; cc) A publicao obrigatria de indicadores de ecoeficincia na actuao do Estado e das demais entidades pblicas; dd) A consagrao subsidiria de uma obrigao de ponderao prvia do impacto ambiental, sujeita a fundamentao, na tomada de decises pblicas. Artigo 30 Rede Nacional de reas Protegidas A Rede Nacional de reas Protegidas composta: a) Por reas de mbito nacional: Os Parques Nacionais, os Parques Naturais, as Reservas Naturais, as Paisagens Protegidas, os Stios Classificados e os Monumentos Naturais; b) Por reas de mbito regional: As Paisagens Protegidas. Artigo 31 Princpio da Interaco e do Equilbrio Entre os Componentes Ambientais Nas intervenes sobre os componentes ambientais, devero ser sempre ponderadas as possveis interaces e consequncias que qualquer dessas intervenes, efectivadas ao nvel de cada um dos componentes, possa ter sobre os restantes. Artigo 32 Efectividade dos instrumentos de avaliao e de licenciamento ambientais 1. Deve garantir-se que o fraccionamento fsico de certo projecto ou actividade no prejudica a sua sujeio global ao regime de avaliao de impacte ambiental e/ ou de licenciamento ambiental, desde que esse fraccionamento no determine uma perda de unidade do impacto ambiental. 2. Em caso de implementao sucessiva das diversas parcelas, a sujeio aos referidos instrumentos ambientais deve verificar-se logo que, em termos globais, se tenha atingido o limiar requisitado pela lei com vista a essa sujeio.
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3. Os planos especiais de ordenamento do territrio devem ser utilizados como instrumentos privilegiados de indicao e controlo, monitorizado subsequentemente e a todo o tempo, dos impactos ambientais cumulativos e sinergticos. 4. O disposto no nmero anterior no impede, bem assim, a necessidade de os impactos cumulativos e sinergticos serem tidos em considerao, individualmente, em cada processo de autorizao e de subsequente monitorizao dos diversos projectos ou actividades.
CAPTULO IV Situaes especiais Artigo 33 Declarao de zonas crticas e situaes de emergncia 1. O Governo declarar como zonas crticas todas aquelas em que os parmetros que permitem avaliar a qualidade do Ambiente atinjam, ou se preveja que venham a atingir, valores que possam pr em causa a sade humana ou o Ambiente, ficando sujeitas a medidas especiais e aces a estabelecer pelo departamento encarregado da Proteco Civil em conjugao com as demais autoridades da Administrao Central e Local. 2. Quando os ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores legalmente admitidos ou, por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade do Ambiente, poder ser declarada a situao de emergncia, devendo ser previstas actuaes especficas, administrativas ou tcnicas, para lhes fazer face, por parte da Administrao Central e Local, acompanhadas do esclarecimento da populao afectada. 3. Ser feito o planeamento das medidas imediatas necessrias para ocorrer a casos de acidente sempre que estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices de poluio permitidos ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade desta ocorrncia. Artigo 34 Reduo ou suspenso de actividades 1. Os servios competentes do Estado podero determinar a reduo ou a suspenso temporria ou definitiva de actividades geradoras de poluio para manter as emisses gasosas e radioactivas, os efluentes e os resduos slidos dentro dos limites previstos na lei. 2. O Governo poder celebrar contratos-programa com gradualmente a carga poluente das actividades poluidoras. vista a reduzir
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3. Os contratos-programa s sero celebrados desde que da continuao dessas actividades no decorram riscos significativos para o Homem ou o Ambiente. Artigo 35 Transferncia de estabelecimentos As instalaes e os estabelecimentos que alterem as condies normais de salubridade e higiene do Ambiente definidas por lei podem ser obrigados a transferir-se para local mais adequado, desde que fiquem salvaguardados os direitos previamente adquiridos.
CAPTULO V Direitos e deveres Seco I Princpio geral Artigo 36 Direitos e deveres 1. dever de todos, designadamente dos cidados e das demais entidades ou sectores, colaborar na criao de um Ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, no correcto ordenamento do territrio e na melhoria progressiva da qualidade de vida. 2. s iniciativas populares no domnio da melhoria do Ambiente e da qualidade de vida, quer surjam espontaneamente, quer correspondam a um apelo da Administrao Central, Regional ou Local, deve ser dispensada proteco adequada, atravs dos meios necessrios prossecuo dos princpios e dos objectivos da presente lei. 3. O Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico, em especial as autarquias, fomentaro a participao dos cidados, bem como das demais entidades privadas em iniciativas de interesse para a prossecuo dos fins previstos na presente Lei, nomeadamente as ONGAs e as associaes regionais ou locais de defesa do ambiente, as Organizaes No-Governamentais (ONGs) do patrimnio natural e construdo, bem como as de defesa do consumidor. 4. assegurado aos cidados, bem como s demais entidades privadas o direito iseno de preparos nos processos em que pretendam obter a reparao de perdas e danos emergentes de factos que violem regras constantes da presente Lei e dos diplomas que a regulamentem, desde que o valor da causa no exceda o da alada do tribunal da comarca.
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Seco II Responsabilidade por danos Artigo 37 Tipos de danos As ofensas ou os danos produzidos em violao dos princpios ou dos valores consagrados na presente Lei, bem como na legislao regulamentar e avulsa decorrente do seu regime, qualificam-se em:
a)
Danos ambientais que consistem nas ofensas causadas a pessoas e/ou aos seus bens ou interesses juridicamente tutelados por via da leso de um componente ambiental;
b) Danos ecolgicos os causados directamente no Ambiente, no sentido que
lhe conferido pela alnea a) do n 2 do artigo 6 da presente Lei. Artigo 38 Responsabilidade pelos danos A lei regula o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais e por danos ecolgicos, designadamente nas suas vertentes objectiva e subjectiva.
Seco III Tutela jurisdicional Artigo 39 Meios de tutela 1. Os meios jurisdicionais de tutela do Ambiente seguem os termos gerais em vigor, sem prejuzo do disposto nos nmeros seguintes. 2. Os processos urgentes ou cautelares de suspenso de actuaes pblicas ou privadas, que tenham fundamento em leso grave para o Ambiente, tm sempre efeito suspensivo automtico, quando intentados pelo Ministrio Pblico. 3. O efeito referido no nmero anterior pode, porm, ser cancelado pelo tribunal, oficiosamente ou a requerimento dos interessados, caso existam indcios de improcedncia da aco e a deciso seja tomada no prazo de 10 dias.
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CAPTULO VI Penalizaes Artigo 40 Crimes e contra-ordenaes 1. Alm dos crimes previstos e punidos no Cdigo Penal, sero ainda consideradas crimes as infraces que a legislao complementar vier a qualificar como tal de acordo com o disposto na presente Lei. 2. As restantes infraces presente Lei que sejam como tal tipificadas em legislao especial sero consideradas contra-ordenaes, punveis com coima, podendo, para alm disso, em funo da gravidade da contra-ordenao e da culpa do agente, ser ainda aplicadas as sanes acessrias previstas naquela legislao especial. 3. Quando a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contraordenao, ser o infractor sempre punido a ttulo de crime, sem prejuzo das sanes acessrias previstas para a contra-ordenao. Artigo 41 Obrigatoriedade de remoo das causas da infraco e da reconstituio da situao anterior 1. Salvo o disposto no n. 3, os infractores so obrigados a remover as causas da infraco e a repor a situao anterior mesma ou equivalente. 2. Caso os infractores no cumpram as obrigaes referidas no nmero anterior no prazo que lhes for indicado, as entidades competentes mandaro proceder s demolies, obras e trabalhos necessrios reposio da situao anterior infraco a expensas dos infractores. 3. No caso de no ser possvel a reposio da situao anterior infraco, os infractores ficam obrigados ao pagamento de uma indemnizao especial, de montante estabelecido em legislao prpria, e realizao das obras necessrias minimizao das consequncias provocadas.
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CAPTULO VIII Disposies finais Artigo 42 Relatrio e livro branco sobre o ambiente 1. O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, juntamente com as Grandes Opes do Plano de cada ano, um Relatrio sobre o Estado do Ambiente e Ordenamento do Territrio em Portugal referente ao ano anterior. 2. O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, de trs em trs anos, um Livro Branco sobre o Estado do Ambiente em Portugal. Artigo 43 Norma revogatria revogada a Lei n 11/87, de 7 de Abril. Palcio de So Bento, 14 de Abril de 2010. Os Deputados,
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Projecto de Lei n. 456/XI-2 Estabelece as Bases da Poltica de Ambiente A poltica de Ambiente conheceu, em Portugal e no mundo, desenvolvimentos muito significativos nas ltimas dcadas, essencialmente por fora da aproximao dos limites materiais da renovao dos recursos naturais que o modelo produtivo actual atingiu. A percepo global de que a Humanidade vive em plena dependncia das condies naturais e ambientais em que se insere generalizou a conscincia colectiva e a preocupao poltica perante a Natureza. A actual Lei de Bases do Ambiente, a Lei n 11/87, contm no essencial as linhas mestras de uma poltica ambiental orientada para a harmonizao das actividades humanas com o equilbrio e estabilidade dos ciclos ambientais. Se a concretizao dos direitos constitucionais, e em particular o direito ao ambiente, aprofundados com a Lei de Bases de 1987, no foi plenamente atingida, no foi por imperfeies da Lei, mas porque, semelhana do que se tem passado em grande parte das reas de interveno dos sucessivos governos, os contedos e orientaes da lei nem sempre so a base da actuao poltica que, em muitos casos, se subordina aos interesses de grupos econmicos privados que identificam na Natureza apenas um mercado e nas suas riquezas, mercadorias de que se pretendem apropriar. No entanto, certo que, passados 21 anos, a Lei de Bases tem hoje um desfasamento significativo com os resultados do progresso cientfico e tecnolgico no plano dos meios de produo e no plano dos impactos ambientais das actividades humanas e que, carece efectivamente de uma profunda adaptao s preocupaes que assumem hoje relevo no quadro das polticas de ambiente. O Projecto de Lei que o Grupo Parlamentar do PCP apresenta Assembleia da Repblica no uma mera adio de temas lei existente, mas uma reformulao da resposta ao momento presente de conturbada relao da sociedade com a natureza. Ao contrrio do pressuposto do antagonismo entre o homem e a natureza, que est frequentemente implcito nas abordagens mais superficiais de polticas de ambiente, o projecto de lei que O Grupo Parlamentar do PCP apresenta centra-se na harmonizao do desenvolvimento humano com a natureza, na unidade do homem com a natureza, de que faz parte e da qual depende. So introduzidos novos e inovadores mecanismos legais para dar combate degradao dos recursos naturais e aos impactos negativos das actividades antropognicas no meio do qual depende o bem-estar de todos os seres humanos. Este Projecto de Lei traz vectores de interveno poltica que se assumem como fundamentais, nomeadamente sobre riscos, catstrofes ambientais, danos e segurana ambiental, sobre a utilizao de organismos geneticamente modificados, sobre o habitat humano, o bem-estar e a qualidade de vida, sobre a integridade do ciclo da gua, alteraes climticas, modelo produtivo e gesto de materiais obsoletos.
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Institui a abordagem integrada do sistema produtivo e dos seus efeitos na natureza, a nica capaz de conciliar o desenvolvimento humano com a preservao das condies naturais que lhe so essenciais. Alm disso, o PCP prope tambm a introduo de disposies legais sobre a Conservao da Natureza, em torno de uma abordagem transversal das riquezas naturais, integrando a sua componente esttica, cultural, econmica, humana e ecolgica, com especial relevo para a biodiversidade e geodiversidade. Em termos gerais, o Projecto de Lei de Bases que o PCP agora apresenta traduz-se num passo em frente para a concretizao dos direitos previstos nos artigos 64, 65 e 66 da Constituio da Repblica Portuguesa, particularmente no que diz respeito ao direito a um ambiente so, capaz de assegurar o bem-estar e a qualidade de vida a todos os portugueses. Mas este Projecto de Lei tambm aprofunda a articulao entre os diferentes mecanismos legislativos de proteco e gesto ambiental, nomeadamente a Reserva Ecolgica Nacional, as reas Protegidas, as Avaliaes Ambientais e os planos sectoriais. Alm disso, este um Projecto de Lei que introduz na discusso poltica a necessidade de intervir de forma transversal, aprofundando simultaneamente a possibilidade de acompanhamento pblico de todos os procedimentos de avaliao ou de anlise prvia. Este um Projecto de Lei de Bases do Ambiente que no rompe com a legislao de bases actual, mas sim com a prtica poltica que temos vindo a conhecer, introduz questes centrais da poltica ambiental dos dias de hoje, no numa perspectiva meramente mitigadora, mas tambm transformadora, que faz do bemestar das pessoas e da qualidade de vida o padro e o motor para um desenvolvimento harmonioso com a natureza e em equilbrio com a sua capacidade de suporte e de renovao. Assim, o Grupo Parlamentar do Partido Comunista Portugus, ao abrigo das disposies legais e regimentais aplicveis, apresenta o seguinte Projecto de Lei: Captulo I Princpios, objectivos e conceitos Artigo 1. mbito A presente lei define as bases da poltica de ambiente. Artigo 2. Princpios gerais 1- Todos os cidados tm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado, incumbindo ao Estado, por meio de organismos prprios e por apoio a iniciativas populares e comunitrias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva.
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2- A poltica de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilizao dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto de um desenvolvimento social, econmico e cultural harmonioso e em equilbrio com a dinmica e o ciclo de regenerao de cada recurso natural. 3- Sem prejuzo dos regimes sectoriais e dos mbitos de proteco especfica previstos na presente lei, a poltica de ambiente definida e executada partindo de uma abordagem geral e transversal, integrada e conciliadora dos mais diversos factores humanos e naturais, considerando a interpenetrabilidade dinmica entre esses factores. 4- As responsabilidades do Estado na gesto dos recursos naturais, no ordenamento do territrio e na fiscalizao das actividades humanas com impactos no ambiente so da sua responsabilidade directa e desempenhadas directamente por organismos prprios da administrao do Estado com a participao das autarquias locais, sem possibilidade de delegao. Artigo 3. Princpios especficos A poltica de ambiente, a preservao e a conservao da natureza implicam a observncia dos seguintes princpios especficos: a) Da precauo: as actuaes, actividades ou a utilizao de tecnologias ou produtos com implicaes negativas potenciais no ambiente, na qualidade de vida, na exposio ao risco, ou na sade, ou cujas implicaes se desconheam so alvo de procedimento experimental em ambiente controlado at que seja possvel determinar as aces de mitigao e antecipao dos seus efeitos; b) Da preveno: as actuaes com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipada, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente correco dos efeitos dessas aces ou actividades susceptveis de alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos da resultando e as compensaes aplicveis a terceiros, no lhe sendo permitido continuar a aco poluente ou de degradao ambiental; c) Do equilbrio: devem ser criados os meios adequados para assegurar a integrao da componente ambiental e de conservao da natureza nas polticas de desenvolvimento econmico e social, tendo como finalidade o desenvolvimento integrado, harmonioso e sustentado; d) Da divulgao e publicitao: a planificao e a avaliao dos impactos das actividades humanas, bem como a execuo de polticas e aces ambientais so publicamente divulgadas e acessveis a todos os cidados ao longo de todas as fases de cada respectivo processo; e) Da participao: todos podem intervir na formulao e execuo da poltica de ambiente e ordenamento do territrio, atravs dos rgos
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competentes de administrao central, regional e local, de outras pessoas colectivas de direito pblico, de pessoas e entidades privadas e de rgos consultivos; f) Da unidade de gesto e aco: cabe ao rgo nacional responsvel pela poltica de ambiente e do ordenamento do territrio, normalizar e informar sobre a actividade dos agentes pblicos ou privados interventores, como forma de garantir a integrao da poltica ambiental e territorial no planeamento econmico, quer ao nvel global, quer sectorial; g) Da cooperao internacional: atravs da procura de solues concertadas com outros pases ou organizaes internacionais para os problemas do ambiente e da gesto dos recursos naturais; h) Da subsidiariedade: atravs da execuo de medidas de poltica ambiental deve ter em conta os diferentes graus de administrao do Estado e o mais adequado grau de interveno, seja ele de mbito internacional, nacional, regional, local ou sectorial; i) Da funo scio-ambiental dos recursos: atravs da sobreposio dos valores, qualidade de vida e bem-estar colectivos ao exerccio do direito de propriedade, sem prejuzo das garantias constitucionalmente consagradas; Da satisfao das necessidades bsicas: atravs da subordinao das opes energticas e ambientais s necessidades bsicas do bem-estar colectivo, particularmente as relativas alimentao e sade; Da solidariedade territorial: atravs da justa compensao, do indivduo ou da comunidade, sempre que, por limitaes especficas s suas regulares actividades scio-econmicas em funo da salvaguarda de valores ambientais, possam ser prejudicados;
j)
l)
m) Da perenidade: atravs do combate efemeridade dos bens, particularmente dos no reciclveis, com medidas concretas junto dos agentes econmicos e do mercado de consumo, estimulando processos que atribuam maior tempo de vida dos bens de consumo; n) Da recuperao: atravs da adopo de medidas urgentes para limitar os processos degradativos nas reas em que ocorram e promover a recuperao dessas reas, tendo em conta os equilbrios a estabelecer com as reas limtrofes; o) Da reduo: atravs da utilizao, nos processos transformativos, industriais e comerciais, das quantidades mnimas necessrias de material passvel de gerar resduos suprfluos, independentemente da sua natureza; p) Da reciclagem: atravs do encaminhamento para processos de reciclagem todos os materiais ou resduos passveis de serem convertidos em novos materiais utilizveis; q) Da reutilizao: atravs da reutilizao de todos os materiais cujo tempo de vida possa ser prolongado alm do previsto para a sua funo inicial, ainda que atravs de uso distinto;
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r) Da aco local: atravs de uma poltica de combate dependncia externa e de defesa da soberania alimentar e produtiva, estimulando sempre que possvel, em territrio nacional, a produo correspondente ao consumo interno; s) Da democratizao e universalidade: atravs da gesto dos recursos naturais e o ordenamento do territrio visando a fruio colectiva, democrtica e universal, do recurso, ainda que de forma adequada ao grau de proteco a que deve estar sujeito; t) Da responsabilizao: atravs da responsabilizao dos agentes interventores pelas consequncias da sua aco, directa ou indirecta, sobre terceiros e sobre os recursos naturais. Artigo 4. Objectivos So objectivos da designadamente: poltica de ambiente e ordenamento do territrio,
a) O desenvolvimento econmico e social em harmonia com os ciclos de regenerao dos recursos naturais que, satisfazendo as necessidades actuais, no prejudique a satisfao das necessidades de geraes futuras; b) O equilbrio ecolgico, a estabilidade dos ciclos e das relaes biolgicas e geolgicas; c) Garantir o mnimo impacto ambiental negativo, atravs de uma planificao para a instalao correcta das actividades produtivas em termos territoriais; d) A manuteno dos ecossistemas que suportam a vida, a utilizao racional dos recursos vivos e a preservao do patrimnio gentico e da sua diversidade;
e) A conservao dos valores naturais de acordo com o grau de proteco a

que esto sujeitos, garantindo o equilbrio biolgico e a estabilidade dos habitats, nomeadamente atravs da compartimentao e diversificao das paisagens, da constituio de parques e reservas naturais e outras reas protegidas, corredores ecolgicos e espaos verdes urbanos e suburbanos, de modo a preservar o continuum naturale;
f) A plenitude da vida humana e a permanncia dos habitats indispensveis ao

seu suporte, bem como a garantia da qualidade de vida e o acesso aos recursos naturais vitais, nomeadamente o ar e a gua; g) A defesa, recuperao e valorizao do patrimnio cultural e social, natural ou construdo; h) Desenvolver, atravs da investigao e desenvolvimento, os processos econmicos e sociais, bem como os meios de produo, no sentido da minimizao dos seus impactos no ambiente e nos recursos naturais;
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i)
A recuperao das reas e recursos naturais degradados do territrio nacional. Artigo 5. Conceitos e definies
Para efeitos da presente lei so definidos os seguintes conceitos: a) A qualidade de vida o resultado da interaco de mltiplos factores no funcionamento das sociedades humanas e traduz-se na situao de bemestar fsico, mental e social e na satisfao e afirmao culturais, bem como em relaes autnticas entre o indivduo e a comunidade, dependendo da influncia de factores inter-relacionados, que compreendem, designadamente, a capacidade de carga do territrio e dos recursos; a alimentao, a habitao, a sade, a educao, os transportes e a ocupao do tempo livre; um sistema social que assegure a posteridade de toda a populao e os consequentes benefcios da Segurana Social; a integrao da expanso urbana e industrial na paisagem, funcionando como factor de valorizao da mesma, e no como agente de degradao; b) Ambiente o conjunto dos sistemas fsicos, qumicos, geolgicos, biolgicos e suas relaes e dos factores econmicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida da populao humana; c) Ordenamento do territrio o processo integrado de organizao do espao biofsico, tendo como objectivo o uso e a transformao do territrio de acordo com as suas capacidades e vocaes, e a permanncia dos valores de equilbrio biolgico e estabilidade geolgica, numa perspectiva de aumento da sua capacidade de suporte de vida; d) Paisagem a unidade geogrfica, ecolgica e esttica resultante da aco humana e da reaco da Natureza, sendo primitiva quando a aco humana mnima ou nula, natural quando essa aco determinante, sem prejudicar o equilbrio biolgico, a estabilidade fsica e a dinmica ecolgica, e urbana quando predominantemente transformada e artificializada pela pela aco humana e ocupada por edificao concentrada; e) Continuum naturale o sistema contnuo de ocorrncias que constituem o suporte de vida silvestre e de manuteno do potencial gentico que contribui para o equilbrio e estabilidade do territrio; f) Qualidade do ambiente a adequabilidade de todos os seus componentes e recursos s necessidades dos seres humanos e dos restantes seres vivos; g) Poluio o conjunto dos efeitos negativos provocados directa ou indirectamente pela aco humana na natureza que degradem ou afectem a sade, o bem-estar, as diferentes formas de vida, a harmonia ou a durabilidade dos ecossistemas naturais e transformados ou a estabilidade fsica e biolgica do territrio;
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h) Fontes poluidoras so actividades ou processos geradores de poluio; i) Conservao da Natureza a gesto da utilizao humana da Natureza, de modo a compatibilizar de forma perene a sua mxima rentabilizao com a manuteno da capacidade de regenerao de todos os recursos naturais; Biodiversidade a variabilidade gentica traduzida no nmero de espcies e de comunidades especficas do conjunto dos seres vivos, independentemente do seu grau de complexidade;
j)
k) Geodiversidade a variabilidade litolgica, fssil, geomorfolgica, estrutural e mineral traduzida no nmero de espcies minerais, de tipos rochosos, de formaes geomorfolgicas, estruturas geolgicas e na diversidade do registo fssil e icnofssil.
Captulo II Instrumentos Artigo 6. Instrumentos Sem prejuzo de outros instrumentos sectoriais e, para o cumprimento dos objectivos enunciados no artigo 4., so instrumentos da poltica de ambiente: a) Os diversos instrumentos legais de ordenamento do territrio, quer nacionais, regionais, locais ou sectoriais; b) As condicionantes legais de ordenamento do territrio, nomeadamente a Reserva Agrcola Nacional e a Reserva Ecolgica Nacional; c) A criao de regimes especiais de proteco de valores naturais ou ambientais, nomeadamente atravs da criao de parques ou reservas naturais; d) Os processos de licenciamento e de autorizao; e) A fiscalizao, por organismos prprios, do cumprimento da legislao ambiental; f) A administrao, por organismos prprios, do patrimnio, dos recursos naturais e dos valores ambientais protegidos; g) A cartografia e o cadastro do territrio nacional, da propriedade, dos valores biolgicos, geolgicos e hidrolgicos, actualizados e correctamente elaborados; h) A consulta e os inquritos pblicos; i) Apoio ao movimento associativo, nomeadamente s associaes de defesa do ambiente, de utentes e de moradores;
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j)
A investigao e desenvolvimento orientados para o aperfeioamento dos processos produtivos e para a eficincia energtica e ecolgica das actividades humanas; A divulgao, educao e sensibilizao ambiental da populao em geral;
l)
m) O adequado financiamento dos organismos de fiscalizao e administrao e a sua dotao dos meios tcnicos e humanos necessrios; n) Os processos legais de Estudo, de Avaliao, de Declarao de Impacte Ambiental, bem como os processos de Avaliao Ambiental Estratgica; o) Os incentivos pblicos, nos termos da lei, s prticas de modernizao dos meios de produo e de aumento da eficincia energtica; p) A penalizao fiscal, contra-ordenacional e penal, das prticas poluentes, lesivas ou desajustadas, nos termos da lei. Artigo 7. Cartografia e cadastro 1- A elaborao de cartografia apropriada para a prossecuo dos objectivos previstos na presente lei da responsabilidade do Estado, atravs das entidades pblicas competentes. 2- O Estado, atravs da entidade pblica competente, elabora e mantm actualizado um cadastro territorial, florestal, fundirio e de identificao dos valores naturais e habitats. 3- A monitorizao das polticas de ambiente e ordenamento do territrio da responsabilidade do Estado, atravs das entidades pblicas competentes. Artigo 8. reas protegidas 1- As reas Protegidas de mbito nacional, nomeadamente as reservas naturais, os parques naturais, os parques nacionais e os stios da Rede Natura 2000 so geridas e fiscalizadas pela autoridade pblica competente, sem possibilidade de concesso dessas actividades. 2- A cada uma das reas Protegidas referidas no nmero anterior corresponde uma unidade orgnica de direco intermdia da administrao central, dotada dos meios humanos e tcnicos para a satisfao das necessidades materiais, biofsicas, sociais e ecolgicas da rea protegida que tutela. 3- A cada organismo de direco das reas Protegidas em territrio nacional corresponde um director, nomeado pelo Governo. 4- As reas Protegidas so alvo de uma poltica de ordenamento do territrio prpria, devidamente enquadrada na envolvente social e ambiental em que
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se inserem, definida atravs de Planos de Ordenamento para cada uma das referidas reas. 5- As reas Protegidas so alvo de uma poltica de visitao planificada por cada uma das direces intermdias referidas nos nmeros anteriores, de acordo com as limitaes fsicas, biofsicas, sociais ou ecolgicas de cada rea. 6- Todos podem aceder e visitar as reas protegidas independentemente da sua condio scio-econmica, nos termos dos Planos de Ordenamento das respectivas reas. 7- As autarquias locais participam e intervm na definio dos Planos de Ordenamento e na gesto das reas protegidas, nos termos desses planos. 8- Os Planos de Ordenamento das reas Protegidas so acompanhados por um Plano de Desenvolvimento e Investimento que contempla as medidas de ordenamento e de interveno do Estado no sentido de assegurar o desenvolvimento local e regional no interior e na envolvente da respectiva rea protegida. Artigo 9. Reserva Ecolgica Nacional 1- A Reserva Ecolgica Nacional (REN) uma estrutura biofsica que integra o conjunto das reas que so objecto de proteco especial e diferenciada por razes ambientais, inserindo-se na REN, nomeadamente, as reas, corredores e percursos que se diferenciam do territrio circundante pela funo especfica ou restries especiais decorrentes da Lei de Bases do Ambiente e, em especial, pelo estipulado sobre mbitos especficos de proteco e sobre danos e riscos nos captulos II e III deste diploma. 2- A REN representa, sintetiza, diferencia geograficamente e mapeia inequivocamente os territrios com diferentes estatutos e enquadramentos normativos, legais ou regulamentares no domnio do ambiente e da segurana ambiental e constituda por uma coleco de figuras ou camadas distintas, a cada uma das quais correspondendo um regime especfico, que a diferencia do territrio exterior. 3- As representaes da REN e as suas transposies para instrumentos de ordenamento do territrio, de licenciamento, de avaliao ambiental ou outros, individualizam obrigatoriamente cada figura ou camada, associandoa ao estatuto, normativo, regulamento e condicionantes especficas, que so nicos para cada figura e diferentes em figuras distintas. 4- As reas correspondentes a sobreposies de figuras ou camadas da REN so sujeitas cumulativamente aos regimes associados a cada uma das figuras ou camadas. 5- A incluso ou excluso de determinada rea ou territrio numa ou mais figuras da REN um acto normativo com instruo tcnica e no pode ser executada por acto administrativo.
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6- A REN obedece a legislao prpria, subordinada Lei de Bases do Ambiente. Artigo 10. Avaliaes Ambientais 1- As decises passveis de ter efeitos directos ou indirectos, a curto ou longo prazo, certos ou incertos, no ambiente, ou, atravs do ambiente, provocar danos, aumentar riscos ou alterar a distribuio de benefcios, danos e riscos, so previamente instrudas por avaliao ambiental. 2- So instrumentos de avaliao de efeitos ambientais: a) Os Processos de Avaliao de Impactes Ambientais; b) Os Processos de Avaliao Ambiental Estratgica; c) Os Estudos de Impacte Ambiental. 3- A avaliao ambiental inicia-se obrigatoriamente pela caracterizao da deciso em avaliao e alternativas, pela definio de mbito e pela definio de profundidade, de cuja aprovao pela entidade pblica competente depende o prosseguimento da avaliao. 4- So avaliadas obrigatoriamente alternativas, incluindo a alternativa nula. 5- A definio de mbito apresenta clara e detalhadamente, para cada disposio ou condicionante estipulada na Lei de Bases do Ambiente e para cada figura ou camada da REN, as potenciais implicaes da deciso em apreciao e a zona geogrfica a abranger pelo estudo da repercusso do efeito ou efeitos potenciais de cada alternativa e identifica explicitamente as disposies, condicionantes e figuras com as quais nenhuma alternativa interfere, justificando, quando pertinente. 6- A definio de profundidade caracteriza os mtodos, estudos, informao e o grau de preciso e rigor da anlise de cada efeito. 7- Se a avaliao ambiental aprovada incluir medidas de mitigao de danos, de compensao, de segurana ou outras, a deciso no passvel de prossecuo sem que essas medidas sejam tomadas. 8- As avaliaes ambientais e as peas tcnicas e descritivas necessrias sua instruo so pblicas e publicitadas em todas as fases de aprovao. 9- As avaliaes ambientais obedecem a legislao prpria, subordinada Lei de Bases do Ambiente. 10- Os cidados tm direito a requerer a avaliao ambiental com processo de consulta pblica de decises com potenciais efeitos danosos no ambiente, bem como exigir a avaliao de impactes especficos ou de efeitos de medidas de mitigao atravs de mecanismo regulamentado em legislao prpria.
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Artigo 11. Instrumentos contra-ordenacionais e penais 1- A lei prev um regime contra-ordenacional como instrumento dissuasor e sancionatrio das prticas lesivas para o ambiente ou para a utilizao indevida ou abusiva dos recursos naturais. 2- A lei prev um regime de aplicao de penas como instrumento dissuasor e sancionatrio da prtica criminosa que envolva utilizao indevida de recursos naturais, poluio ou degradao de recursos ou qualquer outra forma de actuao que se revele lesiva para a integridade dos ecossistemas, da biodiversidade e geodiversidade ou que coloque em risco a sade e o bem-estar pblicos.
Captulo III mbitos especficos de proteco Artigo 12. mbitos especficos de proteco Nos termos da presente lei, so mbitos de proteco especfica: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) l) m) n) o) p) O solo A gua; O ar; O clima; A biodiversidade e os recursos biolgicos; O Habitat Humano; O subsolo; Os outros recursos geolgicos e a geodiversidade; A luminosidade; O som; A radiao; As fontes e os recursos energticos; O patrimnio natural e construdo; A paisagem; O litoral. Artigo 13. Defesa da qualidade do ambiente e proteces especficas No sentido de assegurar a defesa da qualidade do ambiente em cada um dos mbitos especficos referidos no artigo anterior, poder o Estado, atravs do Ministrio da tutela ou dos organismos competentes, proibir ou condicionar o exerccio de actividades e desenvolver aces necessrias prossecuo dos mesmos fins, nomeadamente atravs da obrigatoriedade de realizao de anlise prvia de custos-benefcios, tendo em conta os impactos ambientais, culturais, econmicos e sociais de cada actividade.
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Artigo 14. Solo 1- A defesa e valorizao do solo e da sua funo social como recurso natural determina a adopo de medidas conducentes sua racional utilizao, a evitar a sua degradao e a promover a melhoria da sua fertilidade e regenerao, incluindo o estabelecimento de uma poltica de gesto de recursos naturais que salvaguarde as estabilidade ecolgica e os ecossistemas de produo, regulao ou de uso mltiplo e que regule o ciclo da gua. 2- condicionada a utilizao de solos agrcolas de elevada fertilidade para fins no agrcolas, bem como plantaes, obras e operaes ou prticas agrcolas que provoquem eroso e degradao do solo, o desprendimento de terras, encharcamento, inundaes, salinizao e outros efeitos perniciosos. 3- Aos proprietrios ou utilizadores de terrenos agrcolas podem ser impostas medidas de defesa e valorizao dos mesmos, nos termos do n. 1 deste artigo, nomeadamente a obrigatoriedade de execuo de trabalhos tcnicos, agrcolas ou silvcolas, ou outras medidas agro-ambientais, em conformidade com a legislao em vigor. 4- O uso de biocidas, pesticidas, herbicidas, adubos, correctivos ou quaisquer outras substncias poluentes e persistentes no solo, bem como a sua produo e comercializao, so objecto de regulamentao especial. 5- Para efeitos do nmero anterior, sem prejuzo da evoluo tecnolgica e da indstria qumica, so limitadas e condicionadas as utilizaes dos produtos referidos, em funo das propriedades do solo e da sua localizao, nomeadamente da sua posio relativa a recursos hdricos de superfcie ou subterrneos. 6- A utilizao e a ocupao do solo para usos urbanos e industriais ou implantao de equipamentos e infra-estruturas so condicionados pela sua natureza, topografia e fertilidade.
Artigo 15. gua 1- A proteco da gua visa assegurar, de forma integrada e transversal, as suas funes sociais, ecolgicas e econmicas, como fluxo contnuo, determinante da composio atmosfrica, do clima, da morfologia, das transformaes qumicas e biolgicas e das condies de toda a vida na Terra, insubstituvel e essencial nas suas funes de suporte vida, ao bemestar humano e maioria dos processos produtivos, bem como a proteco das pessoas, do territrio, dos solos e subsolos, dos seres vivos, dos ecossistemas e do patrimnio natural e construdo relativamente a ameaas associadas gua, nomeadamente a cheias, a tempestades, a episdios de precipitao intensa, a variaes da energia gravtica e cintica do escoamento e variaes anmalas de caudais por causas naturais ou
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provocadas, a secas, a descontinuidades ou interrupes dos caudais dos cursos de gua permanentes, a carncias de gua, contaminao das guas, exausto da capacidade depurao de meio hdricos, a anomalias na fase hdrica dos ciclos do oxignio, do fsforo, do azoto e do carbono, eutrofizao, estagnao e outros fenmenos conducentes ocorrncia de meios aquticos propcios proliferao de organismos patognicos ou vectores de transmisso de doenas. 2- Os riscos sanitrios, os riscos de arrastamento pelas guas, afogamento, eroso, deslizamento, esqueletizao de solos e arrastamento de finos, submerso, de exausto ou degradao de reservatrios de gua, de degradao dos usos, da biodiversidade ou da ictiofauna por inadequao do regime de escoamento ou da qualidade fsica, qumica, microbiolgica, ecolgica da gua, de emisses gasosas nocivas ou com odores, de contaminao de solos ou subsolo, bem como todos os riscos de degradao da sanidade ou da qualidade do ambiente em todas as suas vertentes, incluindo a paisagem, so alvo de regulamentao prpria, nos termos da presente lei. 3- dever do Estado assegurar a proteco da gua, fazer as intervenes necessrias recuperao dos aspectos degradados e administr-la, com base na solidariedade, na unidade do ciclo hidrolgico, na harmonia com a dinmica dos processos naturais e norteada pela defesa do primado do seu carcter pblico. 4- So enquadrados por legislao sectorial especfica os principais usos da gua, com nfase para a captao de guas, rejeio de efluentes e construes junto aos cursos de gua, o presente diploma enderea especialmente a integrao intersectorial da administrao da gua com a administrao do ambiente e do territrio, com nfase para a interaco com o solo e incidindo especialmente na abordagem integrada e holstica da parte do ciclo da gua que se processa no solo e no subsolo. 5- As disposies do presente diploma aplicam-se proteco de todas as fases e processos do ciclo hidrolgico, aos terrenos e infra-estruturas necessrios ao adequado funcionamento do ciclo da gua e dos processos fsicos qumicos e biolgicos que nela se processam, assim como proteco das funes sociais e ecolgicas da gua, dos seus usos instalados e potenciais, com nfase para a utilizao domstica e saneamento, bem como para a proteco das espcies pisccolas e outros ecossistemas aquticos ou associados gua. 6- Incluem-se no estatuto especial de proteco das guas: a) guas martimas, guas costeiras e guas de transio, com respectivos fundos, leitos e margens; b) guas interiores, nomeadamente cursos de gua permanentes e temporrios, lagos, lagoas, valas, canais e albufeiras, com respectivos leitos e margens, as guas subterrneas e as guas sub-superficiais.; c) fontes, nascentes e minas de gua, assim como as origens que as alimentam;
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d) todos os reservatrios naturais ou artificiais comunicantes com sistemas aquferos ou cursos de gua, abrangendo, nomeadamente, a reteno de humidade pelos solos; e) todo o domnio pblico hdrico, as servides pblicas associadas gua, as reas inundveis, as zonas ameaadas por cheias, as origens de gua para abastecimento pblico e outras figuras designadas ou que venham a ser designadas por legislao especfica como de importncia relevante para a proteco da gua. 7 - So condicionadas e objecto de regulamentao especial as aces e usos do solo compatveis com a proteco da gua. 8- So condicionadas, sujeitas a autorizao do Estado e objecto de regulamentao especial todas as alteraes morfolgicas, reconverses de uso do solo, construes, movimentos de terras, instalao de equipamento, impermeabilizaes, abandono ou incorporao de substncias nocivas ou potencialmente contaminantes, ou quaisquer outras aces que: a) alterem ou perturbem o regime de escoamento; b) alterem ou perturbem o regime de recarga de aquferos; c) interfiram com a continuidade dos percursos de cursos de gua permanentes ou temporrios, em todos os troos do percurso, nomeadamente, naturais ou artificiais, a cu aberto, cobertos, subsuperficiais, ou no sub-solo; d) deteriorem a qualidade fsica, qumica, biolgica ou ecolgica das guas, reduzindo a sua aptido para usos humanos exigentes, nomeadamente a potabilidade ou uso balnear, ou prejudicando os ecossistemas aquticos ou associados, com nfase para ictiofauna, ou diminuindo a capacidade de depurao do meio hdrico; e) perturbem os processos de infiltrao, evapotranspirao, evaporao, armazenamento de gua no solo, de formao ou transporte das nuvens, ou de formao da precipitao; f) perturbem os processos de transporte slido, eroso ou deposio; g) alterem as condies de drenagem, induzindo alagamentos ou aumentos de velocidade; h) desviem o curso das guas ou alterem a energia do escoamento, reduzindo caudais ou provocando aumentos de velocidade erosivos; i) de qualquer forma prejudiquem localmente ou em maior extenso o bom funcionamento do sistema hdrico, ou a capacidade de satisfao das funes sociais, ecolgicas e econmicas da gua.
9- O represamento de cursos de gua para qualquer fim, a extraco de inertes em cursos de gua ou nas margens e bancos de cursos de gua so
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sujeitos a medidas de minimizao da conteno de sedimentos e obedecem a normas prprias, identificadas nos Estudos de Impacte Ambiental e Declaraes de Impacte Ambiental, que defendem a estabilidade do ciclo sedimentar, e garantem a produo, transporte e deposio dos sedimentos. 10- So incentivadas e promovidas as actividades e usos do solo que contribuam para a proteco da gua ou proporcionem recuperao das situaes de degradao. 11- proibida a interrupo da continuidade dos percursos da gua, temporrios ou permanentes, desde que a precipitao atinge o solo e at que a gua chega ao oceano; sejam esses percursos naturais ou artificiais, superficiais ou subterrneos, incorporando ou no reservatrios ou aquferos e seja qual for o perodo de residncia em cada reservatrio e em cada fase do percurso. 12- Para efeitos de delimitao dos percursos referidos no nmero anterior, considerada a bacia de drenagem pertinente, a intensidade, durao e frequncia de precipitao mais desfavorvel para uma probabilidade de ocorrncia que no exceda uma vez em 100 anos. 13- A qualidade dos percursos refere-se harmonizao dos seguintes factores, tendo em conta a variabilidade hidrolgica natural e as probabilidades de ocorrncia de fenmenos extremos: a) adequada drenagem das guas pluviais e superficiais; b) bom escoamento de cheias, minimizando as reas inundadas, as velocidades e a eroso; c) manuteno contnua dos regimes de caudais dos cursos de gua adequados na perspectiva das utilizaes humanas instaladas ou habituais, incluindo o lazer e balnear, bem como na perspectiva ecolgica, de proteco das espcies vivas e nomeadamente adequadas condies de circulao e de desova das espcies pisccolas residentes e das migratrias; d) condies adequadas de infiltrao e recarga de aquferos; e) maximizao dos tempos de permanncia nos reservatrios e nos percursos, no sentido de prolongar a fase do ciclo hidrolgico entre a precipitao e a incorporao no oceano, optimizando a disponibilidade de gua doce; f) preservao das fontes e nascentes naturais; g) minimizao das condies favorveis contaminao das guas, especialmente das contidas em reservatrios de mais longas residncias, e nomeadamente por inundao transporte e lexiviamento ou por alteraes permeabilidade ou aos diferenciais de energia determinantes dos escoamentos no subsolo;
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h) minimizao das condies que possam criar zonas insanas, nomeadamente, que possam adequar-se proliferao de microorganismos patognicos ou geradores de substncias txicas ou ao desenvolvimento de agentes ou vectores de transmisso de doenas, que produzam emisses poluentes do ar ou odorferas; i) manuteno das velocidades dos cursos de gua e dos nveis de oxigenao adequados, nomeadamente, garantindo a capacidade de depurao e as boas condies ecolgicas do meio hdrico.
14- Incumbe ao Estado, em articulao com as Autarquias, a recuperao dos percursos degradados e assegurar a preservao da qualidade dos percursos e reservatrios existentes. 15- O Estado, em articulao com as Autarquias, elabora os planos de recuperao e manuteno dos percursos da gua, a entrar em vigor no prazo de cinco anos aps a aprovao desta lei. 16- O Estado poder autorizar ou promover alteraes aos percursos existentes, desde que seja assegurado que a qualidade e capacidade dos novos troos no diminuem a qualidade dos percursos, que so adequados aos caudais previsveis e que a alterao no diminui a qualidade ambiental, nos termos deste diploma, nem imputa riscos ou prejudica terceiros, nomeadamente no uso actual ou potencial do solo. 17- Incumbe ao Estado, em articulao com as Autarquias, fazer o cadastro, caracterizao, nomeadamente em termos de caudais, e cartografia cotada dos percursos das guas, com a escala e rigor adequado, num prazo de cinco anos aps a publicao desta diploma. 18- O cadastro, caracterizao e cartografia actualizado e republicado de cinco em cinco anos, registando e incorporando as alteraes, devidamente documentadas. 19- Os instrumentos de planeamento com incidncia territorial incorporam estes cadastros, articulam-se com os planos de recuperao e impem as condicionantes pertinentes utilizao do solo.
Artigo 16. Ar 1- A gesto da qualidade do ar regulamentada por legislao prpria no sentido de garantir a sua adequao s necessidades dos ecossistemas e das comunidades humanas, garantindo um controlo permanente com cobertura territorial representativa, da proporo e natureza da mistura de compostos gasosos que o compem. 2- O lanamento para a atmosfera de quaisquer substncias, seja qual for o seu estado fsico, susceptveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilbrio ecolgico ou que impliquem risco, dano ou incmodo grave para as pessoas e bem limitado e objecto de regulamentao especial.
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3- As alteraes do odor do ar, ou da carga de partculas em suspenso, em funo de actividades industriais, de processamento de resduos ou de outras actividades econmicas so da responsabilidade da entidade promotora da actividade, a quem cabe o seu controlo ou eliminao. 4- A produo de energia elctrica atravs do vento alvo de regulamentao especfica e atenta aos seus impactos na qualidade e no valor da estrutura e funcionamento da paisagem. 5- proibido pr em funcionamento novos empreendimentos ou desenvolver aqueles j existentes e que, pela sua actividade, possam constituir fontes de poluio do ar sem serem dotaes de instalaes, dispositivos ou mecanismos em estado de funcionamento adequado para reter ou neutralizar as substncias poluentes ou sem se terem tomado as medidas para respeitar as condies de proteco da qualidade do ar estabelecidas pelo organismo competente. Artigo 17. Clima 1- O Estado assegura uma poltica de planeamento que salvaguarde os valores naturais, o bem-estar e a sade pblicos, tendo em conta a instabilidade climtica, as variaes de presso, temperatura e composio atmosfricas, bem como os seus impactos. 2- Para efeitos do disposto no nmero anterior, o Estado, atravs de entidade pblica competente, garante a monitorizao, por observao directa e modelao, da presso, temperatura e composio atmosfricas, bem como a sua publicitao. 3- da responsabilidade do Estado a elaborao, a fiscalizao e o cumprimento, de planos de adaptao, mitigao e combate s alteraes climticas que influam negativamente no territrio nacional, no plano social ou econmico. 4- Para efeitos do nmero anterior, o Estado cria e mantm um Fundo para as alteraes climticas destinado prioritariamente interveno em territrio nacional para cumprimento dos objectivos fixados no n. 1 do presente artigo. 5- No mbito da mitigao, adaptao e combate s alteraes climticas o Estado assegura a participao nacional e a cooperao internacional em polticas concertadas para a reduo das consequncias da variabilidade climtica, incluindo o estmulo ao desenvolvimento dos meios produtivos e da indstria em territrio nacional ou estrangeiro.
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6- A poltica de combate s alteraes climticas em Portugal assenta na reduo de emisso de gases com efeito-estufa, na racionalizao da utilizao dos solos, no estmulo s fontes de energia no poluentes e na concretizao de uma poltica de eficcia energtica e no uso da gua, atravs dos mecanismos legais adequados.
Artigo 18. Biodiversidade e recursos biolgicos 1- A variabilidade gentica e os organismos vivos so protegidos atravs de legislao prpria, atendendo ao seu papel nos ecossistemas, sua utilizao na actividade humana, ao seu bem-estar, e abundncia e dimenso de cada comunidade especfica. 2- Toda a fauna protegida atravs de legislao especial com vista a salvaguardar a conservao e a explorao das espcies, principalmente sobre as quais recai interesse cientfico, econmico, ou social, garantindo o seu potencial gentico e os habitats que asseguram a sua existncia. 3- A proteco dos recursos faunsticos autctones pode implicar medidas de restrio, condicionamento ou proibio de actividades humanas, nomeadamente no mbito de: a) Manuteno ou regenerao; activao dos processos biolgicos de auto-
b) Recuperao dos habitats degradados essenciais para a fauna e criao

de habitats de substituio, quando necessrio; c) Comercializao de fauna silvestre, aqutica ou terrestre; d) Introduo de espcies animais selvagens, aquticas ou terrestres, no territrio nacional, com relevo para as reas protegidas; e) Destruio de animais tidos por prejudiciais, sem excepo, atravs do recurso a mtodos no autorizados e sempre sobre controle das autoridades competentes; f) Regulamentao e controlo da importao e comercializao de espcies exticas; g) Regulamentao e controlo prejudiquem a fauna selvagem; da utilizao de substncias que
h) Organizao de lista ou listas de espcies animais e das biocenoses em que se integram, quando raras ou ameaadas de extino. 4- A explorao e gesto dos recursos animais, cinegticos e pisccolas de guas interiores e da orla costeira marinha objecto de legislao especial que regulamenta a sua valorizao, fomento e usufruio, prestando especial ateno ao material gentico que possa ser utilizado no
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desenvolvimento da silvicultura e da aquicultura e atendendo aos impactos ambientais inerentes s actividades em causa. 5- A explorao de recursos faunsticos, independentemente das suas caractersticas, obedece a normas especficas que assegurem um nvel de bem-estar animal mximo, de acordo com a capacidade tecnolgica, atravs de legislao especial. 6- A utilizao para fins experimentais, cientficos, de investigao ou para testes, de seres vivos sencientes regulamentada por diploma prprio e carece de autorizao pelas autoridades competentes. 7- A poltica de ambiente promove a adopo de medidas de: a) Substituio das tcnicas que usam material senciente para os fins referidos no nmero anterior por outras, ou substituio do material senciente por outro no senciente, no quadro das possibilidades tecnolgicas disponveis; b) Reduo da utilizao de seres vivos sencientes para os fins referidos no nmero anterior; c) Aperfeioamento das tcnicas relacionadas com os referidos fins, no sentido da reduo das necessidades de utilizao de seres vivos sencientes nesses procedimentos. 8- A utilizao de seres vivos sencientes em qualquer actividade econmica, desportiva, cultural ou recreativa regulamentada por legislao prpria e sujeita a autorizao das autoridades competentes, bem como a inspeces peridicas. 9- A utilizao de seres vivos sencientes para fins de companhia de notificao obrigatria junto das autoridades competentes, nos termos de legislao especfica. 10- As formaes vegetais espontneas e subespontneas que constituem o patrimnio florestal e dos espaos verdes urbanos e periurbanos so protegidas por lei especial que visa a sua integridade, salvaguarda e valorizao. 11- So proibidos os processos ou actividades que impeam o desenvolvimento normal ou a recuperao da flora e da vegetao espontnea que apresentem interesse cientfico, econmico e paisagstico, designadamente da flora silvestre e da flora ripcola. 12- A poltica de proteco da Flora visa designadamente: a) A salvaguarda e valorizao do patrimnio silvcola do pas, bem como o seu ordenamento em funo de objectivos cientficos, econmicos, sociais e paisagsticos; b) A recuperao dos recursos silvcolas degradados ou afectados por incndios florestais;
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c) A conservao das espcies vegetais ameaadas de extino ou os exemplares botnicos isolados ou em grupo que, pelo seu potencial gentico, porte, idade, raridade, ou outra razo, representem um valor ecolgico, cientfico, econmico, social, cultural ou paisagstico; d) O controlo da colheita, do abate da utilizao e comercializao de certas espcies vegetais e seus derivados, da sua importao ou da introduo de exemplares exticos, atravs de legislao adequada. e) O combate desertificao, acidificao ou salinizao dos solos.
13- A conservao da biodiversidade animal, vegetal ou dos restantes seres

vivos, bem como dos correspondentes habitats, inalienvel e incumbe ao Estado, atravs dos seus organismos competentes.
14- Para efeitos do disposto no nmero anterior, atravs dos organismos

competentes, o Estado organiza, e actualiza sempre que necessrio, a inventariao e identificao dos valores biolgicos bem como dos seus habitats, de acordo com a sua distribuio geogrfica, com suporte em registo cartogrfico com escala adequada. 15- proibida a libertao ou introduo em territrio nacional, em ambiente no controlado, de organismos geneticamente modificados.
Artigo 19. Habitat humano 1- O Estado assegura, nomeadamente atravs da poltica de ambiente, a qualidade do habitat humano, essencial fruio plena e universal dos direitos ao ambiente, habitao e sade garantidos respectivamente pelos artigos 66., 65. e 64. da Constituio da Repblica Portuguesa. 2- O habitat humano fundamentalmente integrado pelas reas naturais e urbanas que constituem ambiente e suporte da actividade humana nas suas diversas dimenses: na habitao, no trabalho, no estudo, no lazer, na organizao comunitria e no viver colectivo. 3- Esto abrangidas para efeitos da presente lei as componentes, funes, processos, infraestruturas, equipamentos e servios relevantes para a qualidade do habitat humano, incluindo designadamente a qualidade e segurana ambientais, sanitrias e estruturais dos espaos interiores e exteriores. 4- Uma ocupao equilibrada em termos de usos e densidades assegura o desenvolvimento harmonioso e ambientalmente sustentado do territrio nacional no seu conjunto. 5- O habitat humano assegura uma relao equilibrada com a paisagem e o ambiente natural. As formas de ocupao do solo que realiza so compatveis e tiram vantagem dos processos naturais pr-existentes,
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nomeadamente no que diz respeito drenagem natural das guas superficiais, desobstruo das linhas de gua, ao regime de ventos e brisas dominantes que asseguram a renovao e a qualidade do ar. 6- O habitat humano tem as suas funes organizadas de forma a reduzir os custos energticos dos diferentes modos de transporte, a facilitar as deslocaes, a potencializar a oferta e a utilizao das redes de transporte colectivo. 7- Na relao entre a habitao, os locais de trabalho e os equipamentos colectivos a poltica de ambiente valoriza a proximidade e os pequenos percursos, privilegiando a continuidade da ocupao do espao e a desobstruo dos percursos. 8- A construo de espaos habitveis privilegia as envolventes que asseguram menores custos energticos e maior durabilidade. 9- O planeamento urbano privilegia a conteno dos permetros urbanos, e favorece a reabilitao e a reconverso da construo existente.
Artigo 20. Subsolo 1- A explorao dos recursos do subsolo, martimo ou terrestre, dever ter em conta: a) As limitaes impostas pelas necessidades de conservao da Natureza e dos recursos naturais; b) A necessidade de obedecer a um plano global de desenvolvimento e, portanto, a uma articulao a nvel nacional; c) Os interesses e questes que local e mais directamente interessem s regies e autarquias onde se insiram. 2- Sem prejuzo do disposto no n. 1 do presente artigo, a explorao dos recursos do subsolo dever ser orientada de forma a respeitar os seguintes princpios: a) Garantia das condies que permitam a regenerao dos factores naturais renovveis e uma adequada relao entre o volume das reservas abertas e o das preparadas para serem abertas; b) Valorizao mxima de todas as matrias-primas extradas, independentemente de constiturem ou no o recurso nuclear da explorao; c) Explorao racional das nascentes de guas minerais e termais, fontes geotrmicas e hidrotermais, e determinao dos seus permetros de proteco;
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d) Adopo de medidas preventivas de degradao do ambiente resultantes dos trabalhos de extraco de matria-prima que possam pr em perigo a estabilidade dos sistemas naturais e sociais; e) Adopo de medidas especiais de controlo e conteno de radioactividade sempre que a explorao do subsolo incida sobre matrias-primas radioactivas; f) Reconstruo obrigatria e reabilitao funcional da paisagem quando da explorao dos recursos do subsolo resulte alterao da topografia preexistente, do coberto vegetal ou outros valores naturais importantes, com vista integrao harmoniosa da rea sujeita explorao na paisagem envolvente. 3- proibida a concesso de novas exploraes, ou o desenvolvimento daquelas que j existem, sempre que se verifique ou seja previsvel, em anlise prvia, o incumprimento, de qualquer um dos princpios referidos no nmero anterior. Artigo 21. Outros recursos geolgicos e geodiversidade 1- As formaes geomorfolgicas de relevante interesse, os monumentos geolgicos, e as estruturas geolgicas, as fontes geotermais e hidrotermais, as camadas litolgicas de interesse paleo-estratigrfico, os fsseis e os icnofsseis constituem valores ambientais a salvaguardar, de acordo com a sua importncia. 2- O Estado promove a preservao e salvaguarda do patrimnio geolgico, litolgico, estratigrfico e paleontolgico, atravs de legislao especial de proteco da geodiversidade e da criao e funcionamento dos mecanismos e organismos adequados. 3- A produo de energia atravs de recursos energticos geolgicos internos alvo de regulamentao especfica. 4- O Estado pode impor, atravs do Ministrio da tutela ou dos organismos competentes, impedimentos ou condicionantes ao exerccio de actividades humanas que coloquem em risco ou sejam passveis de degradar patrimnio geolgico de relevante importncia cientfica, social, cultural ou econmica. Artigo 22. Litoral 1- Todos tm direito a aceder e usufruir do litoral, nomeadamente da faixa compreendida entre os cordes dunares e o mar, das falsias e arribas estveis e seguras. 2- O mbito especfico Litoral compreende a zona de interaco entre o mar e a terra e designadamente o domnio pblico hdrico martimo e o territrio confinante, as terras reclamadas ao mar, os esturios, as guas costeiras, de
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transio e todas aquelas, superficiais ou subterrneas, cujo regime seja influenciado pelas mars ou sujeitas a intruso salina, com seus leitos, margens e formaes que os delimitam, as praias, falsias e sistemas dunares, os solos associados com seu coberto vegetal, bem como os processos, os ecossistemas, incluindo o humano, as actividades, as construes, os equipamentos, as instalaes e a laborao associados a esses espaos e compreende ainda as zonas passveis de ser submersas, inundadas ou erodidas por causas associadas a ondulao excepcional ou subidas do nvel do mar de curta ou de longa durao, incluindo mars vivas, maremotos ou outras. 3- A poltica de gesto do litoral considera a influncia das actividades humanas e limita a sua realizao de acordo com a estabilidade da faixa costeira, nomeadamente face a fenmenos de avano ou recuo da linha de costa, a tempestades ou cheias ou intruso salina em aquferos de abastecimento para qualquer fim. 4- A poltica de gesto do litoral transversal, nacional e da responsabilidade do Estado, nomeadamente no que toca a concertao internacional e transfronteiria que se demonstre necessria para a estabilidade da faixa costeira continental. 5- O Litoral tem expresso territorial transposta nos instrumentos de Ordenamento do Territrio com a delimitao, expresso e regulamentao especfica adequada. 6- A gesto do litoral definida por instrumentos de ordenamento do territrio prprios, os planos de ordenamento da orla costeira, definidos em articulao com as autarquias locais. Artigo 23. Luminosidade 1- Todos tm direito a um nvel de luminosidade natural conveniente sua sade, bem-estar e conforto na habitao, no local de trabalho e nos espaos pblicos de recreio, lazer e circulao. 2- Nos termos do nmero anterior, ficam condicionados: a) A volumetria dos edifcios a construir, no sentido de impedir que prejudique a qualidade de vida dos cidados e a vegetao, pelo ensombramento, dos espaos pblicos e privados; b) O regulamento e as normas especficas respeitantes construo de fogos para habitao, escritrios, fbricas e outros locais de trabalho, escolas e restante equipamento social; c) A volumetria das construes a erigir na periferia de espaos verdes existentes ou a construir;
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d) Os anncios luminosos s so permitidos nas reas urbanas e so condicionadas a sua cor, forma, intensidade luminosa, localizao e intermitncia, por regulamentao especial. 3- O nvel de luminosidade para qualquer lugar deve ser o mais consentneo com o equilbrio dos ecossistemas transformados de que depende a qualidade de vida das populaes. 4- Os anncios luminosos, fixos ou intermitentes, no devem perturbar o sossego, a sade e o bem-estar dos cidados. Artigo 24. Som 1- Todos tm direito a um nvel de rudo conveniente sua sade, bem-estar e conforto na habitao, no local de trabalho e nos espaos pblicos de recreio, lazer e circulao. 2- Nos termos do nmero anterior, compete ao Estado assumir o controlo do rudo atravs, designadamente: a) Da normalizao dos mtodos de medida do rudo; b) Do estabelecimento de nveis sonoros mximos, c) Da reduo do nvel sonoro na origem, atravs da fixao de normas de emisso aplicveis s diferentes fontes; d) Dos incentivos utilizao de equipamentos cuja produo de rudos esteja contida dentro dos nveis mximos admitidos para cada caso; e) Da obrigao de os fabricantes de mquinas e electrodomsticos apresentarem informaes detalhadas, homologadas, sobre o nvel sonoro dos mesmos nas instrues de uso; f) Da introduo nas autorizaes de construo de edifcios, utilizao de equipamento ou exerccio de actividades da obrigatoriedade de adoptar medidas preventivas para eliminao da propagao do rudo para o exterior e no interior, bem como das trepidaes. g) Da sensibilizao das populaes para os problemas associados ao rudo; h) Da localizao adequada no territrio das actividades causadoras de rudo. 3- Os veculos motorizados, incluindo as embarcaes, aeronaves e transportes ferrovirios, esto sujeitos a homologao e controle no que se refere s caractersticas do rudo que produzem. 4- Os avisadores sonoros esto sujeitos a homologao e controle no que se refere s caractersticas das vibraes acsticas que produzem.
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5- Os equipamentos electromecnicos caractersticas do rudo que produzem. Artigo 25. Radiao
devero
ter
especificadas
as
1- O espao hertziano e os campos electromagnticos so recursos naturais regulamentados por legislao prpria. 2- A radiao solar um bem comum de acesso pblico e livre. 3- So proibidas as actividades ou processos que impeam permanentemente ou de forma significativa, contra a vontade do proprietrio, a incidncia da radiao solar sobre os solos ou edifcios. 4- A produo de energia elctrica que use como fonte directa a radiao solar regulamentada por legislao prpria. Artigo 26. Fontes e recursos energticos 1- As fontes e recursos energticos so alvo de uma gesto que visa, designadamente: a) O aumento da eficcia energtica e a democratizao do usufruto das comodidades da energia; b) O desenvolvimento da produo nacional, em harmonia com o equilbrio ecolgico e a conservao da Natureza; c) O aproveitamento optimizado das fontes e recursos naturais, com o menor impacto ambiental. d) A diminuio da dependncia energtica externa do Pas e a minimizao do recurso combusto como forma de produo de energia. 2- As fontes e os recursos energticos, ou seja, a gua, as fontes hidrotermais e geotrmicas, os hidrocarbonetos., os recursos minerais, o ar, a radiao solar, so inalienveis e a sua gesto cabe ao Estado, de acordo com legislao prpria. 3- A produo e utilizao de biomassa para produo de energia elctrica so regulamentadas por legislao prpria. 4- A produo e utilizao de combustveis, para qualquer fim, obtidos, em todo ou em parte, atravs de recursos biolgicos produzidos no pas ou no estrangeiro regulamentada por legislao especial, salvaguardando a funo social dos solos, nomeadamente no que diz respeito produo alimentar.
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5- A implantao ou construo de infra-estruturas de produo ou transformao energtica atravs de recursos naturais alvo de planificao sectorial no plano nacional e regional que identifica as potencialidades e impactos da referida produo, nomeadamente nos planos econmico, ecolgico, paisagstico e humano. Artigo 27. Patrimnio natural e construdo 1- So deveres do Estado, atravs de legislao adequada: a) A salvaguarda, conservao e valorizao do patrimnio natural e construdo, bem como do patrimnio histrico e cultural atravs, entre outros, de uma adequada gesto dos recursos existentes, da planificao das aces a empreender numa perspectiva de animao e utilizao criativa; b) A recuperao e reabilitao dos centros histricos das reas urbanas e rurais, a conservao ou recuperao de paisagens primitivas e naturais notveis e de edifcios e conjuntos monumentais; c) A inventariao e a classificao do patrimnio histrico, cultural, natural e construdo, em cooperao com as autarquias locais e com as associaes locais de defesa do patrimnio e de defesa do ambiente; d) A promoo do desenvolvimento local e regional atravs da valorizao do patrimnio cultural e construdo identitrio de cada regio. 2- Constitui responsabilidade do Estado a inventariao e classificao do patrimnio histrico, cultural, natural e construdo, bem como de bens paleontolgicos, em cooperao com as autarquias locais e com as associaes locais de defesa do patrimnio e de defesa do ambiente. 3- Aos proprietrios de bens patrimoniais culturais e naturais incumbe a preservao e proteco dos mesmos. 4- Os proprietrios e usufruturios tm o direito informao quanto aos actos de administrao do patrimnio, indemnizao, a pronunciarem-se quanto definio da poltica, ao conhecimento das medidas aplicadas e a recurso expropriao. 5- Os proprietrios e usufruturios tm ainda os deveres de conservar e proteger o bem, de facilitar o acesso informao necessria e de facilitar o acesso e usufruto fsico do bem, nos casos em que no existam incompatibilidades. 6- Os bens patrimoniais naturais e construdos so alvo de regulamentao especfica, por parte de entidades responsveis pela sua salvaguarda, designadamente medidas de estabelecimento de zonas de proteco e procedimentos especficos, relativos interveno nessas reas, determinados pela tutela e delimitao zonas de proteco especfica, em respeito pela defesa da qualidade ambiental e paisagstica.
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7- As intervenes em monumentos, conjuntos e stios so autorizadas por pareceres vinculativos das autoridades competentes tendo em conta o enquadramento paisagstico e regulamentar existente. 8- Para efeitos do disposto no nmero anterior, a lei estabelece a orgnica e o modo de funcionamento dos organismos, existentes ou a criar, responsveis e considerados necessrios para o seu cumprimento. Artigo 28. Paisagem 1- Para a preservao da paisagem como unidade ecolgica, esttica e visual, sero condicionados pela administrao central, regional, ou local, a implantao de construes, infra-estruturas virias, novos aglomerados urbanos ou outras construes que, pela sua dimenso, volume, silhueta, cor ou localizao, provoquem um impacto perturbante na paisagem preexistente, bem como a explorao de minas e pedreiras, evacuao e acumulao de resduos e materiais usados e o corte macio do arvoredo, nos termos de legislao especfica. 2- A ocupao marginal das infra-estruturas virias, fluviais, porturias ou aeroporturias, qualquer que seja o seu tipo, hierarquia ou localizao, objecto de regulamentao especial. 3- Para uma poltica de gesto da paisagem, so instrumentos: a) A proteco e valorizao das paisagens que, caracterizadas pelas actividades seculares do Ser Humano, pela sua diversidade, concentrao e harmonia e pelo sistema scio-cultural que criaram, se revelam importantes para a manuteno da pluralidade paisagstica e cultural; b) A determinao de critrios mltiplos e dinmicos que permitam definir prioridades de interveno, quer no que respeita s reas menos afectadas pela presena humana, quer quelas em que a aco humana mais determinante; c) Uma estratgia de desenvolvimento que empenha as populaes na defesa desses valores, nomeadamente, e sempre que necessrio, por intermdio de incentivos financeiros ou fiscais e de apoio tcnico e social; d) O inventrio e a avaliao dos tipos caractersticos de paisagem rural e urbana, comportando elementos abiticos, biticos e culturais; e) A identificao e cartografia dos valores visuais e estticos das paisagens naturais.
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Artigo 29. Avaliao e proteco 1 - As polticas, planos, programas e outras decises do Estado de promoo ou autorizao de intervenes so acompanhadas de anlise prvia dos seus potenciais efeitos e riscos ambientais. 2 - Os mbitos especficos de proteco e as ameaas especficas so explicitamente considerados, em todas as suas vertentes, nos estudos e avaliaes ambientais, assim como na tomada de decises pblicas sobre intervenes fsicas no territrio ou nas guas, nomeadamente: a) nos processos de avaliao de impacte ambiental; b) nos estudos de impacte ambiental; c) nos processos de declarao ambiental e noutras avaliaes ambientais; d) na instruo dos processos de licenciamento; e) em processos de desafectao ou de alterao de condicionantes ao uso do solo; f) nas avaliaes ambientais estratgicas de planos e programas; g) na instruo dos processos de declarao de interesse pblico; h) na instruo do processo de classificao de qualquer projecto como de "Potencial Interesse Nacional"; i) nos processos de concesso, com ou sem concurso pblico. 3 - So obrigatoriamente emitidos e publicitados gratuitamente relatrios tcnicos e resumos no tcnicos dos elementos apurados e postos consulta pblica, em moldes a definir por lei, antes da deliberao sobre o plano, programa, projecto ou aco. 4 - Exceptuam-se as intervenes necessrias em situaes de emergncia, de reparao urgente ou de socorro.
Captulo IV Segurana Danos e Riscos
Artigo 30. Danos e Riscos por causas naturais ou provocadas 1- Incumbe ao Estado prevenir e mitigar os danos no ambiente e os prejuzos pessoais devidos a causas naturais, a acidentes ou a aces de terceiros e, designadamente, a aces que alterem a vulnerabilidade, a magnitude, a exposio ou a distribuio dos danos. 2- Para efeitos do nmero anterior, a preveno e mitigao dos danos compreende a segurana em relao a danos incertos ou riscos.
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3- O Estado inventaria e caracteriza as situaes de vulnerabilidade e de risco existentes e elaborados planos de recuperao, reduo da vulnerabilidade e mitigao dos danos, bem como programas operacionais de emergncia nos casos de inevitabilidade dos riscos. 4- O Estado garante a monitorizao e fiscalizao adequadas minimizao de danos e riscos e empreende as aces necessrias cessao das situaes irregulares. 5- Legislao sectorial, designadamente, regulamentao tcnica e de segurana de construo e de laborao bem como condicionantes dos instrumentos de ordenamento do territrio e outra regulamentao especfica, impe limitaes s actividades humanas, construo e ao uso dos solos, de acordo com as condicionantes naturais verificadas no terreno, nomeadamente em relao s ameaas especficas objecto do artigo seguinte. 6- Os cidados colocados em situao de risco provocado ou afectados por acidente decorrido desse risco tm direito a compensao, nos termos da lei. 7- A lei probe a realizao de aces indutoras de risco ou danosas para terceiros, sempre que os instrumentos de anlise prvia indiquem a impossibilidade de serem tomadas medidas de mitigao que permitam, com elevado grau de certeza e razoabilidade, prever a conteno do risco para nveis de segurana que garantam o bem-estar das populaes, o equilbrio ecolgico, a conservao da natureza ou a preservao de valores naturais e construdos de relevante interesse cientfico, econmico, social ou cultural. 8- O Estado dispe de um Fundo pblico de compensao para os danos materiais e humanos em caso de catstrofe natural, accionado sempre que o valor do prejuzo o justifique, nos termos de legislao prpria.
Artigo 31. Ameaas especficas A legislao complementar e o planeamento sectorial para efeitos de medidas especiais de mitigao, proteco e segurana de pessoas, bens, qualidade do ambiente, do territrio e dos recursos naturais em relao aos danos e riscos, incide sobre as seguintes ameaas especficas: a) Cheias, inundaes e precipitaes intensas; b) Sismos e maremotos; c) Vulcanismo; d) Seca e desertificao;
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e) Alteraes locais, regionais ou globais s normais climticas; f) Incndios e fogos; g) Contaminao fsica; h) Contaminao qumica; i)Contaminao biolgica; j)Ameaas pelas guas do mar; l) Instabilidade da costa ou de falsias; m) Anomalias na realimentao das praias ou das dunas; n) Tempestades e tornados; o) Eroso e deslizamentos; p) Rotura de estruturas naturais ou construdas; q) Disfunes, avarias e deficincias de instalaes ou processos; r) Deficincias de estanquidade de reservatrios ou depsitos de matrias slidas, lquidas ou gasosas; s) Meios, de gnese natural ou antropognica, favorveis proliferao de organismos patognicos, geradores de substncias txicas ou vectores de doenas; t)Alteraes ou variaes de gnese antropognica aos regimes de caudais, velocidades, nveis ou percursos das guas; u) Variaes temporrias ou alteraes, de gnese natural ou antropognica, s reas inundveis pelas guas costeiras ou interiores, incluindo as subterrneas.
Artigo 32. Regulamentao de segurana 1- As actividades ou construes passveis de gerar implicaes na qualidade do ambiente ou de criar riscos para os seus trabalhadores, infra-estruturas ou para terceiros elaboram obrigatoriamente um regulamento de segurana e apresentam-no para homologao autoridade pblica competente antes do incio da actividade ou da entrada em funcionamento da infra-estrutura construda. 2- A regulamentao de segurana obedece a um enquadramento legal prprio, definido de acordo com o sector de actividade e com as
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exigncias, limitaes e condicionantes imposta pela ambiental em que se insere a actividade ou construo.
circunstncia
3- O Governo elaborar, no prazo de um ano aps a aprovao deste diploma, a regulamentao de segurana em relao a cada uma das ameaas especficas referidas no artigo 31..
Artigo 33. Responsabilidade por danos, acidente ou risco e direito de compensao 1- O proprietrio, promotor ou concessionrio de aco ou actividade que provoque acidente ou potencie risco de acidente, responsvel pelas consequncias geradas pelo acidente ou pela gerao do risco, ainda que sem concretizao de acidente, e obrigado a compensar os cidados afectados, a reparar os danos ambientais e a cessar a actuao geradora ou potenciadora de risco. 2- Os prejuzos para terceiros, os acidentes ou danos ambientais que decorram de actividade ou construo licenciada, por ausncia de cumprimento pela entidade promotora ou proprietria das obrigaes decorrentes dos termos do licenciamento, da Declarao de Impacte Ambiental ou da legislao sectorial aplicvel, so da responsabilidade exclusiva dessa entidade. 3- O Estado corresponsvel pelos prejuzos para terceiros dos acidentes ou danos ambientais que decorram de actividade ou construo licenciada, concessionada ou autorizada, por ausncia da identificao de riscos ou de medidas de mitigao ou adaptao e minimizao dos impactos, 4- A declarao de interesse pblico de qualquer projecto, actividade ou aco precedida de processo de impacte ambiental incluindo consulta pblica e instruo com todas as peas e apreciaes aplicveis por lei tipologia do empreendimento e condicionantes de localizao, bem como a clara identificao de danos e riscos e uma Declarao da Aceitabilidade dos Riscos emitida pelo membro do Governo com competncias na rea do ambiente. 5- Exceptuam-se do estipulado no ponto anterior as aces de socorro ou mitigao de emergncia. 6- O licenciamento, concesso, autorizao ou declarao de interesse pblico da actividade ou acto no isenta o seu proprietrio, concessionrio ou autor, das responsabilidades relativamente a terceiros e ao ambiente e, nomeadamente, das indemnizaes e recuperaes devidas, bem como responsabilidade civil pelos danos e riscos, competindo-lhe a reposio das condies originais ou a indemnizao a terceiros por danos, prejuzos, aumento ou gerao de novos riscos tendo o direito de processar o Estado ou as entidades pblicas licenciadoras para ressarcimento dos prejuzos prprios decorrentes. 7- O aumento ou gerao de novos riscos que resultem do licenciamento de uma actividade, construo ou aco identificado pelas entidades
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licenciadoras e emissoras da Declarao de Impacte Ambiental, sendo equiparado a prejuzo para todos os efeitos.
Artigo 34. Direito ao conhecimento do risco 1Os cidados tm direito a aceder a todos os estudos de anlise prvia, bem como aos resultados de anlises e avaliaes de risco efectuadas a cada actividade ou construo. da responsabilidade do Estado, em articulao com as autarquias, a criao e preparao de respostas cleres, no mbito da interveno ambiental ou proteco civil, em funo dos riscos identificados.
2-
Artigo 35. Mitigao e adaptao 1- Os instrumentos de anlise prvia, bem como a declarao de impacte ambiental devem conter as indicaes necessrias para a mitigao dos impactes negativos identificados, sendo o seu cumprimento condio para o licenciamento e funcionamento da actividade ou construo em causa. 2- Os instrumentos de anlise prvia, bem como a declarao de impacte ambiental devem conter indicaes sobre as medidas de adaptao do projecto de actividade ou construo sob avaliao, sendo o seu cumprimento condio para o licenciamento e execuo.
Artigo 36. Declarao de zona crtica ou situao de emergncia 1- O Governo declarar como zonas crticas todas aquelas em que os parmetros que permitem avaliar a qualidade do ambiente atinjam, ou se preveja virem a atingir, valores que possam pr em causa a sade humana ou o ambiente, ficando sujeitas a medidas especiais e aces a estabelecer pelo departamento encarregado da proteco civil em conjugao com as demais autoridades da administrao central e local. 2- Quando os ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores admitidos pela legislao regulamentar correspondente, ou por qualquer forma, colocarem em perigo a qualidade do ambiente, poder ser declarada a situao de emergncia, devendo ser previstas actuaes especficas, administrativas ou tcnicas, para lhes fazer face, por parte da
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administrao central e local, acompanhadas do esclarecimento da populao afectada. 3- Sero aplicadas as medidas imediatas necessrias para socorrer a casos de acidente sempre que estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices de poluio ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade dessa ocorrncia.
Artigo 37. Segurana ambiental 1- A presente Lei regulamentada por legislao prpria no que toca aos acrscimos de responsabilidade por imputao de riscos ou danos. 2- At publicao da legislao regulamentar, os acrscimos de responsabilidade por imputao de riscos ou danos no so aplicveis a construes, movimentos de terras ou equipamentos fixos j existentes e em condies legais data de aprovao do presente diploma.
Captulo V Conteno da contaminao do ambiente e da exausto dos recursos naturais Artigo 38 Abordagem integrada dos impactos do sistema produtivo 1- A poltica de ambiente compatibiliza a melhoria de qualidade de vida da populao e o desenvolvimento do sistema produtivo nacional com a conteno da contaminao e da exausto dos recursos naturais, visando simultaneamente: a) A reduo de emisses poluentes, de resduos e de desperdcio; b) O controlo e proteco da qualidade fsica, qumica, biolgica e ecolgica do meio ambiente; c) A conteno da explorao dos recursos naturais dentro dos limites de renovao. 2- A interveno do Estado na adaptao ambiental do sistema produtivo e de consumo privilegia a maior utilidade dos bens e produtos para o bem estar e qualidade de vida da populao e combate os danos ambientais, ponderando, nomeadamente: a) a necessidade e utilidade do bem ou produto, a acessibilidade e extenso da sua utilizao, a importncia objectiva e subjectiva para a qualidade de vida da populao;
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b) a incorporao de materiais e a degradao de energia bem como as emisses e resduos no ciclo completo de vida do bem ou produto, nomeadamente a produo, a embalagem, o transporte, a importao, a comercializao, a fruio, o consumo, a durao til, recolha, transporte, processamento e deposio final dos materiais sobrantes ou residuais; c) as matrias primas consumidas, transformadas ou degradadas em relao com a sua taxa de renovao na natureza e com a taxa de consumo global, distinguindo os impactos em territrio nacional, nomeadamente na degradao ou risco de exausto dos recursos naturais; d) o tipo e quantidade de emisses e resduos, respectiva perigosidade, riscos ambientais associados e efeitos nos meios receptores, distinguindo os meios no territrio nacional e considerando o seu estado e capacidade de depurao disponvel; e) a viabilidade de optimizar a relao utilidade-impactos por eliminao ou substituio de componentes ou fases do processo, com nfase para os desperdcios, o transporte, as embalagens, a obsolescncia precoce e a curta durabilidade de bens no consumveis; f) a substituibilidade do bem ou produto por outro com melhor relao utilidade-impactos; g) a viabilidade de solues de produo de proximidade, de manuteno, de reutilizao e de reconverso dos bens ou produtos no consumveis, das embalagens e dos resduos slidos no biodegradveis; h) os efeitos das intervenes no sistema produtivo nacional, na cadeia produtiva e no emprego; i) a conteno e reduo dos custos ao consumidor ou utilizador final, a equidade social e o combate pobreza.
3- Os normativos, medidas e intervenes de conteno e reduo dos impactos negativos do sistema de produo e utilizao ou consumo no podem, em caso algum, provocar, directa ou indirectamente, discriminao negativa da produo nacional face importao. 4- O Estado publicita e promove a notcia rigorosa e completa aos consumidores sobre os impactos dos ciclos de vida dos produtos, em padres idnticos para bens semelhantes, de forma a facultar a possibilidade de escolha informada. 5- So monitorizados e publicitados os efeitos no ambiente e recursos naturais, na qualidade de vida, no sistema produtivo nacional e nos preos ao consumidor, das normas, medidas e intervenes no mbito da conteno da contaminao do ambiente e da exausto dos recursos naturais.
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Artigo 39. Poluio qumica, resduos e guas residuais 1- No mbito da abordagem integrada de conteno da contaminao do ambiente e da exausto dos recursos naturais, so aplicadas medidas especficas de controlo e reduo da poluio, que incluem: a) O estmulo aplicao de tecnologias menos poluentes; b) A avaliao sistemtica dos efeitos potenciais dos agentes qumicos sobre o homem e sobre o ambiente; c) O controlo do fabrico, comercializao, utilizao e eliminao dos agentes qumicos; d) A aplicao de tcnicas e metodologias preventivas orientadas para a reciclagem e reutilizao de matrias-primas e produtos qumicos; e) O controlo e inventariao da produo nacional, importao e e exportao de reagentes passveis de constituir ou integrar arma qumica ou agente nocivo para a sade e bem-estar pblicos, bem como para o ambiente e os recursos naturais; f) O funcionamento de estruturas laboratoriais pblicas que realizem ensaios destinados ao estudo dos impactos ambientais dos agentes qumicos; g) A obrigatoriedade de avaliao dos impactos e riscos decorrentes da utilizao ou deposio de agentes qumicos, antes da sua comercializao, por parte dos seus produtores industriais; h) Estabelecimento de normas e dos mecanismos adequados fiscalizao para os nveis mximos admitidos para a presena diferentes agentes qumicos, elementos ou compostos, na gua, solo e subsolo, no ar, nos seres vivos e na cadeia trfica do humano. de de no ser
d) A reduo da produo e da importao de produtos inteis, com nfase nas embalagens, rtulos, tintas ou solventes, que no sejam imprescindveis para a individualizao ou manuteno do produto final ao consumidor; e) A hierarquizao dos processos, considerando como primeira prioridade a reciclagem do resduo, como segunda prioridade a reutilizao e como ltima prioridade a sua eliminao, ainda que dessa resulte produo energtica; f) reencaminhamento de todos os materiais reutilizveis ou reciclveis para o tratamento adequado aps o seu tempo de vida til. g) Estmulo ao aproveitamento dos desperdcios agro-pecurios;
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h) A reciclagem, incentivando o encaminhamento de todos os resduos para processos de reconverso em matrias-primas; i) A reutilizao, incentivando a utilizao, ainda que em funo e actividade distinta, do resduo ou efluente, considerando como ltima opo a eliminao ou valorizao energtica. A aplicao de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a reciclagem e a reutilizao de resduos;
j)
k) A responsabilizao do produtor ou importador e do distribuidor pela reduo, reciclagem, reutilizao e tratamento dos resduos. 2- A produo de efluentes implica o processamento e destino final adequado das fases slida e lquida, com controlo por autoridade pblica competente e de acordo com uma estratgia nacional de efluentes. 3- da responsabilidade do Estado, em articulao e cooperao com as autarquias, assegurar uma rede pblica de saneamento de guas residuais e tratamento e recolha de resduos slidos urbanos que garanta a universalidade do acesso e a sanidade ambiental. Artigo 40. Substncias radioactivas e controlo da radioactividade 1- O Estado dispe de entidade laboratorial capacitada para a realizao de ensaios e estudos cientficos que contribuam para a prossecuo de uma poltica de controlo de poluio radioactiva e de gesto de substncias radioactivas, nomeadamente no mbito da investigao em tecnologias nucleares ou extraco de minrio. 2- O controlo da poluio originada por substncias radioactivas tem por finalidade eliminar a sua influncia na sade e bem-estar das populaes e no ambiente e faz-se, designadamente, atravs: a) Da avaliao dos efeitos ecossistemas receptores; das substncias radioactivas nos
b) Da fixao de normas de emisso para os efluentes fsicos e qumicos radioactivos resultantes de actividades que impliquem extraco, transporte, transformao, utilizao ou armazenamento de material radioactivo; c) Do planeamento das medidas preventivas necessrias para a actuao imediata em caso de poluio radioactiva; d) Da avaliao e controlo dos efeitos da poluio transfronteiria e actuao tcnica e diplomtica internacional que permita a sua preveno;
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e) Da fixao de normas para o trnsito, transferncia e deposio de materiais radioactivos no territrio nacional e nas guas martimas territoriais e na zona econmica exclusiva.
Captulo VI Competncia do Governo e Organismos responsveis Artigo 41. Competncia do Governo e da Administrao Regional e Local 1- Compete ao Governo, de acordo com a presente lei de bases, a conduo de uma poltica global nos domnios do ambiente, da qualidade de vida e do ordenamento do territrio, bem como a coordenao das polticas de ordenamento regional do territrio e desenvolvimento econmico e progresso social e ainda a adopo de medidas adequadas aplicao dos instrumentos previstos na presente lei. 2- O Governo e a administrao regional e local articulam entre si a aplicao das medidas necessrias prossecuo dos fins previstos na presente lei, no mbito das respectivas competncias. 3- O Governo garante, atravs de uma agncia pblica e em articulao com as administraes regional e local, a realizao de processos de avaliao de impacte ambiental que implica a elaborao do estudo de impacte ambiental, a participao e conhecimento pblicos e a consequente declarao de impacte ambiental, nos termos de legislao prpria. 4- O Governo garante, atravs de uma agncia pblica, a realizao dos estudos de impacte ambiental das actividades ou construes que deles caream, cujos custos so assumidos pela entidade proprietria ou requerente da autorizao e licenciamento ambiental, nos termos de legislao prpria. 5- O Governo garante, atravs de uma agncia pblica, a emisso de declarao de impacte ambiental, determinante para o licenciamento ou no licenciamento de cada actividade ou construo, nos termos de legislao prpria. Artigo 42. Organismos responsveis 1- A entidade ou as entidades pblicas competentes do Estado responsvel pela coordenao da aplicao da presente lei tem por misso central promover, coordenar, apoiar e participar na execuo da poltica nacional do ambiente e qualidade de vida constante deste diploma e a concretizar pelo Governo, em estreita colaborao com os diferentes servios da administrao central, regional e local.
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2- A nvel de cada regio administrativa existem organismos dependentes da administrao regional, responsveis pela coordenao e aplicao da presente lei, em termos anlogos aos do organismo referido no nmero anterior e em colaborao com este, sem prejuzo de poderem existir organismos similares a nvel municipal.
Captulo VII Direitos e deveres dos cidados Artigo 43. Direitos e deveres dos cidados 1- dever dos cidados, em geral, e dos sectores pblicos, privado e cooperativo, em particular, colaborar na criao de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria progressiva e acelerada da qualidade de vida. 2- s iniciativas populares no domnio da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, quer surjam espontaneamente, quer correspondam a um apelo da administrao central, regional ou local, deve ser dispensada proteco adequada, atravs dos meios necessrios prossecuo dos objectivos do regime previsto na presente lei. 3- O Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico, em especial as autarquias, fomentaro a participao das populaes em iniciativas de interesse para a prossecuo dos fins previstos na presente lei, nomeadamente as associaes nacionais ou locais de defesa do ambiente, do patrimnio natural e construdo e de defesa do consumidor. 4- Os cidados directamente ameaados ou lesados no seu direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado podem pedir, nos termos gerais de direito, a cessao das causas de violncia e a respectiva indemnizao. 5- Sem prejuzo do disposto nos nmeros anteriores, reconhecido s autarquias, s organizaes de defesa do ambiente e aos cidados que sejam afectados pelo exerccio de actividades susceptveis de prejudicarem a utilizao dos recursos do ambiente o direito s compensaes por parte das entidades responsveis pelos prejuzos causados. Artigo 44. Responsabilidade objectiva 1- Existe obrigao de indemnizar, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha causado danos no ambiente, em virtude de aco perigosa, ainda que em respeito pela legislao aplicvel. 2- O quantitativo de indemnizao a fixar por danos causados no ambiente ser estabelecido em legislao complementar.
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Artigo 45. Embargos administrativos Aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado podero requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do dano, seguindo-se, para tal efeito, o processo de embargo administrativo. Artigo 46. Seguro de responsabilidade civil Aqueles que exeram actividades que envolvam alto grau de risco para o ambiente e como tal venham a ser classificados sero obrigados a segurar a sua responsabilidade civil. Artigo 47. Direito a uma justia acessvel e pronta 1- assegurado aos cidados o direito ao apoio judicirio, nomeadamente atravs da iseno de pagamento de taxa de justia e custas judiciais, nos processos em que pretendam obter reparao de perdas e danos emergentes de factos ilcitos que violem regras constantes da presente lei e dos diplomas que a regulamentem, desde que o valor da causa no exceda o da alada do Tribunal da Relao. 2- proibida a apensao de processos contra o mesmo arguido relativos a infraces contra o disposto na presente lei, salvo se requerida pelo Ministrio Pblico.
Captulo VIII Penalizaes Artigo 48. Tribunal competente 1- So competentes para as aces decorrentes da violao da presente lei e respectiva regulamentao os tribunais comuns, territorialmente competentes em funo do dano causado ou da residncia do denunciante. 2- Sem prejuzo da legitimidade de quem se sinta ameaado ou tenha sido lesado nos seus direitos, actuao perante a jurisdio competente do correspondente direito cessao da conduta ameaadora ou lesiva e indemnizao pelos danos que dela possam ter resultado, ao abrigo do disposto no captulo anterior, tambm ao Ministrio Pblico compete a defesa dos valores protegidos pela presente lei, nomeadamente atravs da utilizao dos mecanismos nela previstos.
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3- igualmente reconhecido a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal na demanda, bem como s associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa e s autarquias locais, o direito de propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados defesa dos valores protegidos pela presente lei. Artigo 49. Crimes contra o ambiente Alm dos crimes previstos e punidos no cdigo Penal, sero ainda consideradas crimes as infraces que a legislao complementar qualificar como tal, de acordo com o disposto na presente lei. Artigo 50. Contra-ordenaes 1 - As restantes infraces presente lei sero consideradas punveis com coima, em termos a definir por legislao complementar, compatibilizando os vrios nveis da Administrao em funo da gravidade da infraco. 2 - Se a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contra-ordenao, ser o infractor punido a ttulo de crime, sem prejuzo das sanes acessrias previstas para a contra-ordenao. 3 - Em funo da gravidade da contra-ordenao e da culpa do agente, podero ainda ser aplicadas as seguintes sanes acessrias: a) Interdio do exerccio de uma profisso ou actividade; b) Privao do direito de subsdio outorgado por entidades ou servios pblicos; c) Cessao de licenas ou autorizaes relacionadas com o exerccio da respectiva actividade; d) Apreenso e perda a favor do Estado dos objectos utilizados ou produzidos aquando da infraco; e) Perda de benefcios fiscais, de benefcios de crdito e de linhas de financiamento de estabelecimentos de crdito de que haja usufrudo. 4 - A negligncia e a tentativa so punveis. Artigo 51. Obrigatoriedade de remoo das causas da infraco e da reconstituio da situao anterior 1- Os infractores so obrigados a remover as causas da infraco e a repor a situao anterior mesma ou equivalente, salvo o disposto no n.3.
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2- Se os infractores no cumprirem as obrigaes acima referidas no prazo que lhes for indicado, as entidades competentes mandaro proceder s demolies, obras e trabalhos necessrios reposio da situao anterior infraco a expensas dos infractores. 3- Em caso de no ser possvel a reposio da situao anterior infraco, os infractores ficam obrigados ao pagamento de uma indemnizao especial a definir por legislao e realizao das obras necessrias minimizao das consequncias provocadas.
Captulo IX Disposies finais e transitrias Artigo 52. Relatrio sobre cumprimento de polticas ambientais 1- O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, juntamente com as Grandes Opes do Plano de cada ano, um relatrio sobre o cumprimento da legislao ambiental, referindo, designadamente, o nmero de processos criminais em curso e o montante de contra-ordenaes instaurado e efectivamente cobrado em Portugal, referente ao ano anterior. 2- O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, de trs em trs anos, um relatrio sobre o estado do ambiente, investimento e grau de execuo das polticas ambientais em Portugal. Artigo 53. Acordos e convenes internacionais A regulamentao da presente lei e toda a legislao especial em matria ambiental tem em conta as convenes e acordos internacionais aceites e ratificados por Portugal neste mbito, assim como as normas e critrios aprovados multi ou bilateralmente entre Portugal e outros pases. Artigo 54. Legislao complementar Os diplomas legais necessrios regulamentao do disposto na presente lei so publicados no prazo de um ano a partir da data da sua entrada em vigor. Artigo 55. Norma revogatria revogada a Lei n. 11/87 de 7 de Abril.
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Artigo 56. Entrada em vigor A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicao. Assembleia da Repblica, 29 de Novembro de 2011 Os Deputados, BERNARDINO SOARES; ANTNIO FILIPE; JOO OLIVEIRA; PAULA SANTOS; JOO RAMOS; HONRIO NOVO; JERNIMO DE SOUSA; RITA RATO; FRANCISCO LOPES; MIGUEL TIAGO; JORGE MACHADO
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PROJECTO DE LEI N. 457/XI/2. LEI DE BASES DO AMBIENTE Nota justificativa A Lei de Bases do Ambiente Lei n 11/87, de 7 de Abril vigora h 24 anos, tendo sofrido apenas duas alteraes bastante residuais (em 1996 e em 2002) na rea do acesso justia. Foi uma lei aprovada por maioria na Assembleia da Repblica (apenas com o voto contra do CDS), tendo sido um diploma unificador e revelador da necessidade do nosso ordenamento jurdico levar o ambiente a ganhar maior relevncia na poltica geral e de constituir, em si, um valor a defender. De resto, era essa a concepo que a Constituio da Repblica Portuguesa, de uma forma profundamente inovadora e progressista, determinava desde 1976. Contudo, na perspectiva do PEV, fruto de opes polticas bem evidenciadas, levadas a cabo pelos sucessivos Governos, Portugal ainda no conseguiu atingir um estdio de desenvolvimento onde se possa afirmar que a preservao dos valores naturais um objectivo em si e que o ordenamento do territrio feito de uma forma harmoniosa e respeitadora da promoo da qualidade de vida, de uma gesto racional do espao e das suas caractersticas, bem como dos recursos naturais. Ou seja, muitas vezes essa conservao de patrimnio natural e de componentes naturais s feita quando no interfere com outros objectivos, designadamente de cariz econmica, porque quando interfere, no raras vezes os objectivos ambientais ficam totalmente secundarizados ou so mesmo anulados. Outros valores, portanto, tm-se, amide, sobreposto a estes princpios e quantas vezes em prejuzo dos objectivos que a Lei de Bases do Ambiente visa proteger. A presso urbanstica, a m gesto territorial de grandes empreendimentos com danos irreversveis de ordem ambiental e muitas vezes extremamente danosos do ponto de vista social, a gesto muitssimo deficitria de vastas reas protegidas, o despovoamento e a desactivao do mundo rural, gerando a saturao de uma
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curta faixa do territrio - no litoral, so alguns exemplos de entre tantos outros que aqui poderiam ser focados. Olhando hoje para a Lei de Bases do Ambiente, luz da realidade existente e do seu distanciamento em relao realidade desejvel, verificamos que ela deve tornar-se mais clara, determinada e exigente na definio de alguns mecanismos tendentes defesa de valores nela inscritos, designadamente pela introduo de um captulo sobre zonas vulnerveis, com estatuto de proteco especial, como o litoral, as zonas hmidas e o mundo rural; ou pela introduo de exigncias de cadastros e cartografias rigorosas; ou pela introduo de regras quanto gesto dos espaos florestais; ou pelo reforo generalizado da preveno e racionalizao dos uso como forma de poupana de recursos, reforando a ideia da perenidade e limitao dos recursos naturais; ou pela consagrao das actividades de pequena escala e com menor impacto como mais consentneas com a preservao ambiental; ou pela criao da obrigatoriedade de constituio de sistemas de monitorizao e de sistemas de alerta para factores de risco; ou pela proibio da gesto e classificao de solos em funo de factores especulativos; ou pelo reforo da componente da requalificao, seja de paisagens degradadas, seja de explorao de inertes e materiais radioactivos (onde se adopta tambm um princpio de limitao e preveno na explorao); ou pela determinao de criao de espaos urbanos onde se promova o embelezamento e a existncia de equipamentos fundamentais determinantes para a promoo de uma vida saudvel; ou atravs de mecanismos de compensao s populaes que habitam em espaos classificados, promovendo o gosto pela criao e defesa de reas protegidas; ou pelo alargamento da iniciativa de reas protegidas nacionais Assembleia da Repblica; ou lembrando taxativamente, nesta lei de valor reforado, que a avaliao de impacte ambiental tambm gera recusa de aprovao de projectos, questo de que as entidades pblicas muitas vezes se esquecem; ou pela garantia de financiamento e de meios tcnicos e humanos para levar a cabo as determinaes da Lei de Bases do Ambiente, entre outras questes. Para alm disso, torna-se igualmente visvel que a actual Lei de Bases do Ambiente no toca alguns aspectos que se foram revelando domnios e desafios importantes da poltica para o ambiente, porque se trata de problemas e matrias que no
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eram estudados, avaliados e conhecidos devidamente poca da aprovao deste diploma, enquadrador da poltica de ambiente e de ordenamento do territrio, tais como a questo das alteraes climticas e da emisso de gases com efeito de estufa; ou a recusa de contaminao por organismos geneticamente modificados; ou a introduo do princpio da precauo que determina que em caso de dvida no se implementem determinadas decises e aces; ou pela criao de mais alguns instrumentos da poltica de ambiente necessrios melhoria de prticas como um cdigo de boas condutas ambientais para diversos sectores de actividade. , ainda visvel, feita a leitura da Lei de Bases do Ambiente, a necessidade de actualizao de conceitos e mecanismos que, estando hoje generalizados na sua aplicao, no constam desta lei enquadradora, designadamente a avaliao de impacto ambiental (a actual lei s fala numa das suas componentes - o estudo de impacto ambiental), a avaliao ambiental estratgica, a licena ambiental, bem como a introduo de inmeros instrumentos da poltica de ambiente e de ordenamento do territrio j concretizados. H, por outro lado, uma grande margem de manobra, ainda, na actual Lei de Bases do Ambiente para o reforo da participao pblica, seja pela introduo de um artigo especfico que d nota da relevncia do associativismo ambiental; seja pela inscrio de vrias formas de participao dos cidados; seja, tambm, pela responsabilizao legal dos agentes poluidores por mecanismos de preveno, pela reparao de danos e pagamento de indemnizaes devidas, acrescentando, em caso de denncia e de completa indiferena das entidades pblicas, a responsabilidade solidria destas ltimas, em benefcio da real existncia dos direitos dos cidados. Por ltimo, torna-se confrangedor que a Lei de Bases do Ambiente tome, por exemplo, a poluio como uma componente ambiental (ainda que humana), conceito que urge alterar e deter numa formulao mais correcta (dentro das componentes antropognicas, mas evidentemente no ambientais!) So estes, assim, motivos suficientes para o PEV, nesta legislatura, ter assumido o compromisso de dar um contributo, ao nvel parlamentar, para a alterao da Lei
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de Bases do Ambiente com os objectivos acima traados e com as propostas acima exemplificadas. A opo foi de revogao da lei 11/87, na medida em que o conjunto de alteraes bastante significativo e numeroso, mas, ao mesmo tempo, de manter a lgica e toda a base j construda pela actual Lei de Bases do Ambiente. Este Projecto de Lei apresenta, desta forma, a seguinte estrutura de tratamento das matrias: Captulo I Princpios e objectivos Art 1 - mbito Art 2 - princpios gerais Art 3 - princpios especficos Art 4 - objectivos e medidas Art 5 - conceitos e definies Captulo II Componentes ambientais naturais Art 6 - componentes ambientais naturais Art 7 - defesa da qualidade Art 8 - atmosfera Art 9 - luz Art 10 - gua Art 11 - solo e subsolo Art 12 - flora Art 13 - fauna Art 14 - paisagem primitiva e natural Captulo III Componentes antropognicas Art 15 - componentes antropognicas Art 16 - paisagem transformada Art 17 - patrimnio construdo Art 18 - poluio Art 19 - rudo Art 20 - compostos qumicos Art 21 - resduos e efluentes Art 22 - substncias radioactivas Art 23 - gases com efeito de estufa Art 24 - organismos geneticamente modificados Captulo IV Zonas vulnerveis Art 25 - zonas vulnerveis Art 26 - litoral
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Art 27 - zonas hmidas Art 28 - mundo rural Captulo V Instrumentos da poltica de ambiente e do ordenamento do territrio Art 29 - instrumentos Art 30 - reas protegidas Art 31 - relatrio e livro branco sobre o ambiente Art 32 avaliao de impacto ambiental e avaliao estratgica ambiental Art 33 - licenciamento ambiental Art 34 - acesso a documentos administrativos Captulo VI Situaes de emergncia, crticas ou de necessidade Art 35 - declarao de zonas crticas e de situaes de emergncia Art 36 - reduo ou suspenso de actividades Art 37 - transferncia de localizao de actividades Captulo VII Direitos e responsabilidade Art 38 - organismos responsveis pela aplicao da lei Art 39 - direitos e deveres gerais dos cidados Art 40 - associativismo de ambiente Art 41 - responsabilidade ambiental Art 42 - tutela judicial Captulo VIII Penalizaes Art 43 - crimes contra o ambiente e contra-ordenaes ambientais Art 44 - reposio da situao anterior Captulo IX Disposies finais Art 45 - meios humanos, tcnicos e financeiros Art 46 - acordos internacionais Art 47 - concentrao dos instrumentos e da legislao Art 48 - revogao Art 49 - entrada em vigor No sentido de concretizar este desejo e ensejo de melhorar a nossa Lei de Bases do Ambiente, os deputados abaixo assinados, do Grupo Parlamentar Os Verdes apresentam, ao abrigo das disposies constitucionais e regimentais aplicveis, o seguinte projecto de lei:
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CAPTULO I Princpios e objectivos Artigo 1 mbito A presente lei define as bases da poltica de ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9 e 66 da Constituio da Repblica Portuguesa. Artigo 2 Princpios gerais 1-Todos tm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. 2-Incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e garantindo a participao dos cidados e associaes, promover o bem-estar das populaes, a qualidade de vida e a efectivao dos direitos ambientais, tendo em vista a sustentabilidade do desenvolvimento. 3-A poltica de ambiente tem por fim garantir a conservao da natureza, a preservao e a utilizao sustentvel dos recursos naturais, por forma a impedir a sua degradao por factores de poluio, bem como a sua utilizao desenfreada que fomente o respectivo esgotamento e destruio. Artigo 3 Princpios especficos Os princpios gerais, constantes do artigo anterior, implicam a observncia dos seguintes princpios especficos: a) Da preveno: so evitados consumos excessivos que impliquem gastos desnecessrios de recursos naturais e so evitadas as aces que tenham efeitos negativos sobre o meio ambiente, de forma imediata ou a prazo, sendo previamente sujeitas a avaliao de impacto ambiental, de modo a impedir atempadamente decises de localizao e de licenciamento que impliquem danos irreversveis sobre o ambiente ou a sade pblica. b) Da precauo: so impedidas decises e aces relativamente s quais no existe uma certeza cientfica inequvoca de que so incuas sobre a sustentabilidade, a qualidade de vida e a sade pblica, ou quando apresentarem riscos ou ameaas clara e gravemente danosos.
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c) Do nvel mais adequado de aco: implica que a execuo das medidas de poltica de ambiente tenha em considerao o nvel mais adequado de aco com vista a uma elevada preservao e valorizao do meio ambiente, quer ao nvel internacional, quer nacional, regional, local ou sectorial. d) Da participao: garantida e fomentada a participao e o envolvimento de todos os interessados nas decises, formulao e execuo da poltica de ambiente e de ordenamento do territrio, atravs dos rgos competentes da administrao central, regional e local. e) Da informao: de modo a garantir o princpio da participao, as entidades pblicas competentes obrigam-se a disponibilizar, por meios fceis e acessveis, toda a informao disponvel ao pblico interessado, antes do processo decisrio e com tempo adequado de conhecimento e avaliao de toda a documentao. f) Da integrao: garantida a integrao dos princpios da poltica ambiental noutras decises polticas, designadamente de carcter econmico, social, fiscal, educacional e de sade. g) Da responsabilidade poltica: deve existir, ao nvel governamental, um Ministrio que tutele directamente a poltica de ambiente e de ordenamento do territrio e que tenha a responsabilidade de aplicar, entre outros, o princpio da integrao, bem como a normalizao, informao e auxlio sustentabilidade da actividade dos agentes pblicos e privados. h) Da cooperao internacional: o Estado portugus deve cooperar na procura de solues com outros pases e com estruturas internacionais para prevenir e resolver problemticas ambientais globais e a gesto harmoniosa, equilibrada e duradoura dos recursos naturais. i) Da investigao ambiental: o Estado deve incentivar e criar condies para a investigao cientfica e tecnolgica, com o objectivo de gerar sustentabilidade das actividades e solues que evitem danos para o meio ambiente e para a sade. j) Da recuperao: devem ser tomadas medidas urgentes para impedir os processos degradativos nas reas onde actualmente ocorrem e promover a
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respectiva recuperao, tendo tambm em conta os equilbrios a estabelecer com as reas limtrofes. k) Da fixao de limites: devem ser fixados limites mximos de emisses poluentes em diferentes sectores, como emisso de partculas, rudo ou de utilizao de produtos poluentes, de modo a impedir a proliferao, tendo em conta a preservao ambiental e a salvaguarda da sade pblica. l) Da responsabilizao: aos agentes imputada a responsabilidade da sua aco directa ou indirecta sobre a degradao de recursos naturais e actos de poluio. m) Da correco na fonte: aos agentes compete prevenir todas as formas de poluio e os mecanismos de correco das aces prejudiciais ao ambiente devem localizar-se o mais prximo do seu centro de produo.
Artigo 4 Objectivos e medidas 1- O objectivo da presente lei e das polticas ambientais proporcionar a sustentabilidade do desenvolvimento, a existncia de um ambiente propcio sade, qualidade de vida e ao bem-estar das pessoas, bem como ao desenvolvimento social e cultural das comunidades, com respeito pela conservao da natureza e pelos valores e recursos naturais. 2- O objectivo referido no nmero anterior implica a adopo de medidas que visem, designadamente: a) A integrao das polticas ambientais e dos seus resultados em todas as dimenses do desenvolvimento, com interaco das dimenses ambiental, social, cultural e econmica; b) O ordenamento do territrio, com vista ao combate s assimetrias regionais, s grandes presses das reas urbanas, ao despovoamento e desertificao do mundo rural, bem como preservao da paisagem, do solo, da gua, da biodiversidade e dos ecossistemas; c) O fomento e a implantao de actividades produtivas sustentveis de forma descentralizada pelo territrio, com aferio criteriosa dos seus impactes ambientais.
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d) A preservao de stios e paisagens naturais como garante de diversidade biolgica e cultural e como fomento do desenvolvimento econmico das regies; e) A estabilidade geolgica e biolgica como factor de segurana; f) A conservao da biodiversidade e dos ecossistemas que suportam a vida; g) A utilizao racional dos recursos vivos e a preservao do patrimnio gentico e da sua diversidade; h) A conservao da natureza, designadamente atravs do respeito pela diversidade paisagstica, da criao de reas protegidas, de corredores ecolgicos, de parques e espaos verdes urbanos de modo a estabelecer um continuum naturale; i) A gesto de actividades humanas de forma a garantir a conservao da natureza e a estabilidade dos diferentes habitats, compatibilizando a promoo da qualidade de vida a todos os seres humanos e a permanncia da vida selvagem, assim como dos habitats necessrios ao seu suporte; j) A promoo de estudos sobre os impactes das aces humanas sobre o ambiente, visando impedir, minimizar e corrigir danos sobre os valores ambientais, orientando intervenes que respeitem normas e valores que garantam a efectiva qualidade de vida das populaes, tendo em conta a perenidade dos sistemas naturais. k) A introduo, na avaliao dos custos-benefcios, dos custos econmicos, sociais e ambientais da degradao ambiental, tendo em conta as potencialidades de aproveitamento sustentvel dos factores da natureza; l) A promoo de aces de investigao quanto aos factores ambientais, conservao dos ecossistemas e aos impactos sobre a sade pblica; m) A concretizao de uma poltica energtica baseada na poupana e na eficincia de consumos, na diversificao e descentralizao de formas de produo renovveis e de menos impacto; n) Uma poltica de produo em funo das necessidades de consumo, da promoo do bem-estar e do desenvolvimento equilibrado, e no de
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interesses econmicos e financeiros, de modo a garantir uma utilizao racional de recursos naturais e a contribuir para a diminuio de resduos; o) O reforo de aces e medidas de defesa do consumidor; p) O reforo de aces e medidas de apoio s actividades produtivas familiares ou de pequena escala que garantem a qualidade da produo e que melhor interagem com a valorizao ambiental; q) A criao de condies e de meios adequados participao das populaes na formulao e na execuo das polticas ambientais, bem como a garantia de disponibilizao generalizada, atempada e completa de informao e documentao a todos os rgos e entidades responsveis e a todos os cidados interessados nessa participao; r) A promoo de aces e medidas de preservao e recuperao do patrimnio cultural, quer natural quer construdo; s) A recuperao de reas degradadas do territrio nacional, com garantias de tratamento dos passivos ambientais; t) O planeamento de todas as reas sectoriais da poltica de ambiente e do ordenamento do territrio, com vista a garantir uma linha condutora nas decises polticas a tomar, as quais devem estar vertidas em estratgias de aco que requerem obrigatoriamente a participao de todos os interessados; u) A incluso da educao ambiental no ensino obrigatrio e na formao profissional, bem como atravs o dos incentivo meios de sua ampla divulgao, social e de designadamente comunicao
instrumentos didcticos dirigidos a vrias camadas populacionais, incluindo de apoio aos docentes. v) A possibilidade de criao de medidas de fiscalidade ambiental que promovam comportamentos e aces que beneficiem os princpios estabelecidos na presente lei.
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Artigo 5 Conceitos e definies 1-A sustentabilidade do desenvolvimento resultado da interaco de mltiplos factores no funcionamento e na harmonizao das sociedades humanas com o meio natural e traduz-se na capacidade de gerar bem-estar fsico, mental e social, bem como relaes autnticas entre o indivduo, a comunidade e a Natureza, observando, designadamente, os seguintes factores: a) A necessidade de ocupao harmoniosa do territrio e de utilizao de recursos naturais de modo a garantir a sua regenerabilidade; b) Um sistema produtivo no delapidador nem poluidor dos recursos naturais, que assegure os direitos e as necessidades das geraes vindouras; c) A necessidade de garantir direitos essenciais como a alimentao, o acesso gua, a habitao, a sade, a educao, uma rede de transportes colectivos, a cultura, a ocupao de tempos livres; d) Um sistema social que assegure a posteridade de toda a populao e que apoie os cidados nas suas necessidades. 2- Para efeitos do presente diploma, consideram-se as seguintes definies: a) Alteraes climticas: variaes das caractersticas do clima, temperatura, vento e precipitao, resultante de fenmenos naturais, mas agravado por causas antropognicas, designadamente pela libertao de gases com efeito de estufa, que promovem e fomentam fenmenos climticos extremos, com preocupantes consequncias ambientais, sociais, econmicas e territoriais. b) Ambiente: o conjunto dos sistemas fsicos, qumicos e biolgicos e as suas relaes, bem como os factores econmicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos, as paisagens e a qualidade de vida dos seres humanos. c) Componentes ambientais naturais: elementos da natureza que compem o ambiente e que constituem patrimnio a preservar dada a sua directa relao com os recursos naturais que importa preservar e gerir de forma regrada, sem comprometer a sua regenerao e a sua qualidade.
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d) Componentes antropognicos: elementos resultantes de interveno e de actividade humanas, que interferem e tm implicaes sobre o meio natural e que importa regrar e reparar, de modo a no comprometer os componentes ambientais naturais. e) Conservao da Natureza: preservao dos recursos naturais, de modo a gerir a sua utilizao para as necessidades humanas de forma compatvel com a garantia da capacidade de regenerao de todos os seres vivos, a manuteno da biodiversidade e a conservao das paisagens naturais. f) Continuum naturale: sistema contnuo de ocorrncias naturais que
constituem o suporte de vida silvestre e da manuteno do potencial gentico e que contribui para o equilbrio e a estabilidade do territrio; g) Ordenamento do territrio: processo integrado de ocupao do espao biofsico, tendo como objectivo o uso ou a transformao do territrio e dos solos, de acordo com as suas capacidades e vocaes, bem como a permanncia dos valores de equilbrio biolgico e de estabilidade geolgica, numa perspectiva de organizao das sociedades. h) Organismos geneticamente modificados: organismos vivos transgnicos, nos quais foi introduzido artificialmente um ou mais genes, por meio de tcnica ou engenharia de transformao gentica. i) Paisagem: unidade geogrfica, geolgica, ecolgica e esttica resultante da reaco da Natureza ou da aco do ser humano, sendo primitiva quando no h interveno humana; natural quando a aco humana existe sem deixar de se verificar o equilbrio biolgico, a estabilidade fsica e a dinmica ecolgica; e transformada quando a interveno do ser humano determinante na alterao paisagstica. j) Poluio: o resultado de aces e actividades que afectam negativamente o ambiente, a sade, o bem-estar, a biodiversidade, o equilbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais, a estabilidade fsica e biolgica do territrio. k) Tecnologias limpas: utilizao de equipamento e materiais que evitam a produo de resduos, efluentes ou as emisses de gases nocivos, nos termos das melhores prticas ambientais e das melhores tcnicas disponveis.
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l)
Zonas hmidas: zonas de pntano, charco, turfeira ou gua, natural ou artificial, permanente ou temporria, com gua estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo guas marinhas cuja profundidade na mar baixa no exceda os seis metros, onde se concentram mltiplas espcies de aves aquticas, mamferos, rpteis, anfbios, peixes e invertebrados.
CAPTULO II Componentes ambientais naturais Artigo 6 Componentes ambientais naturais Nos termos da presente lei, so componentes ambientais naturais: a) b) c) d) e) f) g) A atmosfera; A luz; A gua; O solo e o subsolo; A flora; A fauna A paisagem primitiva e natural Artigo 7 Defesa da qualidade Em ordem a assegurar a defesa da qualidade apropriada dos componentes ambientais naturais, referidos no artigo anterior, o Estado: a) Cria um sistema de monitorizao e avaliao do estado desses componentes; b) Formula planos, programas e estratgias de preservao e proteco desses componentes; c) Probe ou condiciona o exerccio de actividades de degradao desses componentes; d) Promove uma poltica de racionalizao de gastos energticos de modo a compatibilizar a preservao de todos os componentes ambientais naturais e as actividades humanas; e) Apoia projectos e aces de valorizao dos componentes ambientais naturais; f) Desenvolve aces de conservao desses componentes;
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g) Cria um sistema de fiscalizao adequado garantia da proteco dos componentes ambientais naturais; h) Cria um sistema de aviso e alerta rpido para as situaes em que a degradao de qualquer um dos componentes ambientais naturais constitui perigo para a sade, bem-estar ou equilbrio ecolgico. i) Prima pela no extino dos componentes ambientais naturais. Artigo 8 Atmosfera 1-Todos tm direito a respirar um ar saudvel, quer em ambientes livres, quer fechados. 2- proibido ou condicionado o lanamento para a atmosfera de quaisquer substncias, seja qual for o seu estado fsico, susceptveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilbrio ecolgico, ou que impliquem risco, dano ou incmodo para as pessoas e bens naturais ou construdos. 3- obrigatrio o uso de dispositivos ou processos eficazes de reteno ou neutralizao de substncias poluidoras em todos os equipamentos, mquinas, instalaes ou meios de transporte cuja actividade ou utilizao afecte a qualidade da atmosfera. 4- So estabelecidos parmetros de qualidade do ar exterior e interior e sistemas de monitorizao que permitam aferir do cumprimento desses parmetros. 5- criado um sistema de alerta populao, para advertncia nos casos em que as caractersticas do ar comportem risco de sade para os grupos populacionais mais vulnerveis ou para a populao em geral. 6- A defesa da camada de ozono, dada a sua relevncia para a sade humana e para a defesa de componentes ambientais naturais, um imperativo nacional e global. 7- As actividades humanas devem desenvolver-se de modo a no contribuir para o aquecimento global e para o agravamento das alteraes climticas. 8- Os princpios contidos no presente artigo sero objecto de regulamentao. Artigo 9 Luz 1- Todos tm direito a um nvel de luminosidade adequado sua sade, bem-estar e conforto, quer em habitao, quer no local de trabalho ou nos espaos livres
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pblicos de recreio, lazer e circulao. 2- Devem promover-se nveis de luminosidade natural consentneos com a promoo da qualidade de vida das populaes e com vista poupana de recursos energticos para gerar electricidade. 3- Nos termos dos nmeros anteriores do presente artigo, deve observar-se, designadamente: a) O volume dos edifcios e outras construes de modo a que no prejudiquem, pelo ensombramento, a qualidade de vida dos cidados, os espaos verdes e a vegetao, nos espaos pblicos e privados; b) Normas especficas de luminosidade respeitantes construo de fogos para habitao, escritrios, unidades industriais ou outros locais de trabalho, escolas e demais equipamentos sociais; c) A preservao e criao de espaos verdes que criem ampla margem de luminosidade natural, bem como de normas de arborizao e rearborizao junto a aglomerados habitacionais garantindo nveis de luminosidade adequados salvaguarda da qualidade de vida. d) A permisso de anncios luminosos apenas em reas urbanas, condicionados pela cor, forma, localizao e intermitncia, atravs de normas a fixar especificamente, com a garantia de que no so prejudiciais ao descanso, sade e bem-estar dos cidados. e) A iluminao pblica compatvel com a segurana dos cidados e com o princpio da eficincia energtica. Artigo 10 gua 1- Todos tm direito ao acesso a gua potvel, independentemente da sua condio econmica ou da sua localizao geogrfica. 2- O Estado garante a gesto pblica da gua e dos recursos hdricos. 3- As categorias de guas abrangidas pelo presente diploma so: a) guas interiores de superfcie; b) guas interiores subterrneas; c) guas martimas interiores; d) guas martimas territoriais; e) guas martimas da zona econmica exclusiva.
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4- O presente diploma abrange igualmente os leitos e margens dos cursos de gua de superfcie, os fundos e margens de lagoas, as zonas de infiltraes, a orla costeira, os fundos marinhos interiores da plataforma continental e da zona econmica exclusiva. 5- A poltica da gua cumpre designadamente os seguintes objectivos: a) A garantia da qualidade da gua, por forma a assegurar o equilbrio dos ecossistemas, a garantir a sade pblica e a permitir a sua utilizao para diversos usos. b) A definio de parmetros de qualidade em funo dos diversos usos da gua, e a hierarquizao desses usos em funo da sustentabilidade do desenvolvimento e no de interesses econmicos; c) A criao de um sistema de alerta para a populao, quando a gua no atingir, em qualquer um dos parmetros avaliados, qualidade necessria salvaguarda da sade pblica; d) A abrangncia da populao por sistema de abastecimento de gua e de tratamento de guas residuais; e) A utilizao eficiente da gua, garantindo a preservao e a conservao deste bem, essencial a todas as formas de vida e estratgico para o desenvolvimento; f) A generalizao da reutilizao da gua, evitando o seu desperdcio e incrementando a sua optimizao; g) O escoamento adequado e o aproveitamento das guas pluviais; h) A gesto integrada do recurso atravs de um planeamento regional e nacional; i) A gesto dos recursos hdricos com base na bacia hidrogrfica, a qual tem em conta as suas caractersticas sociais, econmicas, culturais, ambientais e geogrficas; j) A criao de mecanismos que interditem fontes de poluio dos recursos hdricos; k) A garantia de ligao de qualquer fonte poluidora, seja de origem industrial,
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comercial, agrcola, de servios ou domstica a sistemas de escoamento e tratamento das guas; l) A garantia de que as unidades industriais que libertam guas degradadas directamente para sistemas de esgotos sejam obrigadas a assegurar a sua depurao, de forma a evitar a degradao das canalizaes e a perturbao e funcionamento da estao final de tratamento; m) A monitorizao e garantia de funcionamento adequado das estaes de tratamento de gua; n) O desenvolvimento e aplicao de tcnicas de preveno e combate a derrames, sejam de origem industrial, sejam de origem de transportes; o) O estabelecimento de uma faixa de proteco ao longo da orla costeira; p) A interdio de licenciamento de instalao de unidades ou
empreendimentos que impliquem a degradao da qualidade da gua; q) A garantia de preservao dos ecossistemas marinhos e da biodiversidade. 6- Todas a utilizaes de gua carecem de autorizao prvia das entidades competentes, devendo essa autorizao ser acompanhada da garantia de boas prticas para assegurar a qualidade dos recursos hdricos. Artigo 11 Solo e subsolo 1-Todos tm direito a uma gesto de actividades e de ordenamento do territrio que defenda a valorizao do solo e do subsolo como fonte e suporte bsico de vida e de recursos naturais fundamentais ao desenvolvimento. 2- Tendo em conta o estabelecido no nmero anterior, a poltica de solos deve observar os seguintes objectivos: a) A adopo de medidas conducentes racional utilizao do solo; b) A classificao e o planeamento de solos de acordo com as suas caractersticas biofsicas e actividades adequadas s suas condies, tendo em vista os seus diferentes usos; c) A definio de medidas que contrariem a desertificao dos solos e simultaneamente a sua saturao;
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d) A promoo e melhoria da fertilidade dos solos, bem como a sua regenerao; e) A proibio de utilizao de solos de elevada fertilidade para fins no agrcolas; f) A salvaguarda da estabilidade ecolgica e dos ecossistemas na produo; g) A proibio de actividades e de construo de empreendimentos ou outras obras que promovam a eroso, a grave impermeabilizao e a degradao dos solos ou que impeam a regulao do ciclo da gua; h) A proibio de construo e de impermeabilizao de solos em locais que promovam o desprendimento de terras, o encharcamento, a inundao, o excesso de salinidade ou outros efeitos lesivos; i) O combate eficaz especulao imobiliria e a todas as formas de corrupo e de enriquecimentos indevidos decorrentes da classificao e reclassificao de solos; j) O combate eficaz especulao imobiliria.
3- Aos proprietrios de terrenos, ou aos seus utilizadores, podem ser impostas medidas de defesa e valorizao dos mesmos, nomeadamente atravs da obrigatoriedade de execuo de trabalhos tcnicos, agrcolas ou silvcolas, nos termos da legislao em vigor. 4- O uso de biocidas, pesticidas, herbicidas, adubos, correctivos ou quaisquer outras substncias similares, bem como a sua produo e comercializao ser limitado nos termos de regulamentao especial. 5- O licenciamento e a autorizao para utilizao e a ocupao do solo para fins urbanos, industriais ou implantao de equipamentos e infra-estruturas sero condicionados pela respeito pelas natureza, topografia, geologia, hidrogeologia e fertilidade dos solos. 6- A explorao de recursos do subsolo tem em conta os interesses de conservao da natureza e dos recursos naturais, designadamente: a) A garantia da regenerao dos recursos naturais renovveis; b) A monitorizao do volume de extraco das reservas de matrias primas exploradas;
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c) A definio de permetros de proteco de reas ricas em recursos naturais; d) A explorao racional das nascentes de gua mineral e termal; e) O respeito pela paisagem onde se integram as exploraes de recursos do subsolo; f) A obrigatoriedade de recuperao paisagstica quando a explorao do subsolo resulta numa alterao da topografia existente, ou dos sistemas naturais relevantes, com vista integrao harmoniosa da rea explorada na paisagem envolvente; g) A adopo de medidas preventivas da degradao do ambiente resultante dos trabalhos de extraco de matria prima que possam pr em perigo a estabilidade dos sistemas naturais e sociais e a sade pblica.
Artigo 12 Flora 1-A flora e os ecossistemas propcios ao seu desenvolvimento so preservados tendo em conta a importncia da biodiversidade para a vida no planeta, nomeadamente como suporte alimentar e de habitats, como regulao climtica e do ciclo da gua, como recurso natural, tendo ainda em conta a importncia da salvaguarda das paisagens e da segurana das populaes. 2- Com vista ao cumprimento do objectivo inscrito no nmero anterior: a) so adoptadas medidas de salvaguarda e de valorizao das formaes vegetais espontneas ou subespontneas, nomeadamente a vegetao ripcola, do patrimnio florestal e dos espaos verdes e periurbanos; b) so proibidos os processos que impeam o desenvolvimento normal ou a recuperao da flora e da vegetao espontnea que apresentem interesses cientficos, de biodivesidade ou paisagsticos, designadamente da flora silvestre, essencial manuteno do espao rural e do equilbrio biolgico das paisagens e diversidade dos recursos genticos; c) so adoptadas medidas de planeamento e de ordenamento visando a defesa e promoo do patrimnio silvcola e dos espaos florestais ou de matas, tendo em conta o papel ambiental da floresta, nomeadamente o contributo que desempenha ao nvel climtico e no combate s alteraes climticas, como sumidouro de dixido de carbono e, tendo ainda em
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conta, os inmeros servios que presta s populaes, do ponto de vista econmico e social, sendo um complemento fundamental da agricultura como suporte e dinamizao do mundo rural; d) promovido o ordenamento florestal de todo o territrio nacional, designadamente atravs da proteco e fomento de espcies florestais endgenas, da restrio da introduo de exticas e de monoculturas intensivas e de espcies de crescimento rpido, como medida fundamental de preveno de incndios florestais e de combate ao empobrecimento dos solos e da biodiversidade; e) para as reas degradadas, ou nas atingidas por incndios florestais ou afectadas por uma explorao desordenada, concebida e executada uma poltica de gesto que garanta uma racional recuperao de recursos, atravs da beneficiao agrcola e florestal de uso mltiplo, privilegiando as espcies autctones, e que impea a especulao e o uso indevido e irrecupervel dessas reas; f) as espcies vegetais de grande valor patrimonial e gentico, especialmente as autctones, bem como as espcies vegetais ameaadas de extino e outros exemplares botnicos que, isolados ou em grupo, tenham um valor decorrente do seu porte, raridade, idade ou de outra razo, so objecto de um estatuto de proteco, a regulamentar em legislao especial; g) proibida a eliminao de montados de sobro e de azinho e outras rvores dispersas nas folhas de cultura, com excepo dos solos de classes A e B, nas paisagens de caractersticas mediterrnicas e continentais; h) promovida a proteco da vegetao nas margens dos cursos de gua e nas zonas estuarinas; i) proibida a eliminao da compartimentao, sebes vivas, uveiras e muros, para alm da dimenso da folha de cultura considerada mnima regionalmente; j) so objecto de regulamentao especial, o controlo de colheita, o abate, a utilizao e a comercializao de certas espcies vegetais e seus derivados, bem como a importao ou introduo de exemplares exticos; k) so promovidas decises eficazes com vista a impedir o cultivo e a contaminao modificados; de espcies vegetais por organismos geneticamente
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3- Todas as entidades responsveis por licenciamentos ou autorizaes de actividades ou de construes que tenham implicaes directas na flora, observam, nas suas decises, os princpios enunciados nos nmeros anteriores. Artigo 13 Fauna 1-A fauna e os habitats necessrios sua sobrevivncia so preservados, com vista salvaguarda da biodiversidade e valorizao de todas as espcies. 2- Tendo em vista a promoo da conservao de espcies: a) toda a fauna, sobre a qual recaia interesse gentico, cientfico, social, ambiental ou biolgico, protegida, atravs de legislao especial. b) as espcies animais em vias de extino so devidamente identificadas, monitorizadas e divulgadas, sendo alvo de legislao especfica. c) a fauna migratria protegida atravs de legislao especial que promova o levantamento, a classificao e a proteco, em particular dos montados e das zonas hmidas, ribeirinhas e costeiras. d) a fauna autctone, de uma forma mais ampla, e a necessidade de proteger a sade pblica, implicam a adopo de medidas de controlo efectivo, restritivas ou de proibio, a desenvolver pelos organismos competentes e autoridades sanitrias e) os recursos animais, cinegticos e pisccolas das guas interiores e do meio marinho, sero objecto de legislao especial que regulamente a sua valorizao, preservao e usufruio 3- Com o objectivo de cumprimento dos princpios enunciados nos nmeros anteriores determina-se: a) A manuteno ou activao dos processos biolgicos de autoregenerao; b) A proibio de destruio de habitats determinantes para a sobrevivncia e reproduo de espcies; c) A recuperao dos habitats degradados essenciais para a fauna e, quando necessrio, a criao de habitats de substituio; d) A regulamentao da comercializao da fauna silvestre, aqutica ou terrestre; e) A permisso de introduo de espcies animais selvagens, aquticas ou terrestres, com relevo para as reas naturais e para a preservao dos
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habitats; f) A possibilidade de restrio de animais tidos por prejudiciais, com o devido controlo das autoridades competentes; g) A regulamentao e o controlo da importao de espcies exticas; h) A proibio, restrio, regulamentao e controlo da utilizao de substncias ou de intervenes que prejudiquem a fauna selvagem; i) A organizao de listas de espcies ameaadas ou raras, e das biocenoses em que se integram; Artigo 14 Paisagem primitiva e natural 1-A paisagem primitiva ou natural preservada como elemento fundamental para a defesa dos princpios inscritos na presente lei, bem como para a defesa da unidade esttica, visual e patrimonial que representa. 2- Com o objectivo de conservao da paisagem primitiva e natural so cumpridas as seguintes orientaes: a) Proteco e valorizao das paisagens, atravs de medidas especiais de defesa, salvaguardando as suas caractersticas e os recursos existentes; b) Proibio ou forte condicionamento da implantao de infra-estruturas, ou empreendimentos, incluindo hidro-elctricos, ou aglomerados urbanos ou outras construes, bem como de actividades, tais como explorao de minas e pedreiras, despejo e acumulao de resduos ou o corte de rvores, que, pela sua dimenso, volume, silhueta, cor ou impacto, provoquem significativas alteraes paisagsticas; c) Avaliao obrigatria de localizaes alternativas para implantao das infra-estruturas, alnea anterior; d) Adequao das actividades humanas s paisagens em causa, de modo a garantir a sua no degradao ou descaracterizao; e) Identificao, avaliao e monitorizao das caractersticas dessas paisagens, com inventariao e cartografia dos seus valores visuais e estticos. f) Definio de estratgia de desenvolvimento que empenhe as populaoes na defesa dos valores paisagsticos, atravs de apoio
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empreendimentos,
aglomerados
urbanos
outras
construes ou de actividades, que recaiam nas situaes referidas na
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tcnico e social e, se considerado relevante, por via de incentivos financeiros ou fiscais.
CAPTULO III Componentes antropognicos Artigo 15 Componentes antropognicos Nos termos da presente lei, so componentes antropognicos: a) A paisagem transformada b) O patrimnio construdo c) A poluio Artigo 16 Paisagem transformada 1-A paisagem transformada, caracterizada pelas actividades seculares dos seres humanos, desenvolvidas na sua diversidade, concentrao e harmonia, e que geraram e influenciaram sistemas scio-culturais, podem revelar-se importantes para a manuteno da pluralidade paisagstica e cultural e so alvo de proteco e valorizao. 2- A interveno humana que desenvolveu desestruturao, descaracterizao e degradao paisagstica, deve ser alvo de requalificao, por forma a que sejam obtidas melhorias significativas ao nvel paisagstico e na promoo da harmonia dos espaos, com o objectivo de garantia de mais qualidade de vida e identidade cultural para as populaes. 3- As polticas de ordenamento do territrio promovem o respeito pelas caractersticas paisagsticas, gerando a harmonia de ocupao do territrio. 4- Promove-se o inventrio e avaliao dos tipos e caractersticas das paisagens transformadas, em meio urbano ou em meio rural, comportando os seus elementos abiticos e culturais. 5- O ordenamento do territrio e a gesto urbanstica tm em conta o disposto na presente lei, designadamente em relao ao planeamento econmico e social, tendo, igualmente, em conta as competncias da administrao central, regional e local.
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6- Os espaos urbanos so geridos e construdos promovendo o embelezamento do espao pblico, a presena de espaos verdes e de equipamentos determinantes para a fruio de direitos fundamentais pelas populaes, como educao, sade, mobilidade, desporto e lazer. 7A ocupao marginal de infra-estruturas virias, fluviais, porturias e aeroporturias so objecto de regulamentao especial. Artigo 17 Patrimnio construdo 1- O patrimnio construdo, com valor histrio e cultural, objecto de medidas especiais de defesa, salvaguarda e valorizao, atravs, designadamente, de reabilitao das suas estruturas, da sua fruio pela populao de forma regrada, incluindo, sempre que possvel, planificao de aces numa perspectiva de bom uso, animao e utilizao criativa. 2- O patrimnio histrico e cultural pode ser objecto de classificao, por forma a promover o reconhecimento do seu valor e a divulgar a sua importncia. 3- So definidas medidas de recuperao dos centros histricos, de reas urbanas e rurais, de edifcios e conjuntos monumentais, em cooperao com as autarquias locais e com as associaes de defesa do patrimnio e do ambiente. 4- estabelecida a orgnica e o modo de funcionamento dos organismos responsveis pela poltica de defesa do patrimnio. Artigo 18 Poluio 1- So causas de poluio do ambiente todas as substncias, organismos, produtos ou radiaes lanadas na atmosfera, na gua, no solo ou subsolo, que afectam ou alterem, parcial ou totalmente, temporria ou irreversivelmente, a sua qualidade, as suas caractersticas ou a sua normal conservao ou evoluo. 2- Em territrio nacional, ou rea sob jurisdio portuguesa, proibido poluir, lanar, depositar ou, sob qualquer outra forma, introduzir na atmosfera, na gua, nos solos ou subsolos, directa ou indirectamente, substncias, organismos, produtos ou resduos que contenham componentes que possam danificar, contaminar, tornar imprprios ou alterar as caractersticas desses componentes ambientais, contribuindo, assim, para a degradao do ambiente
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3- As polticas de combate poluio assumem uma forte componente de preveno, designadamente atravs de mecanismos de fomento de tecnologias limpas, da fixao de limites de emisses, de sistemas e regras de manuseamento, transporte, recolha, depsito e tratamento de substncias poluidoras e da monitorizao e fiscalizao das actividades e aces potencialmente poluidoras, bem como do seu estudo e pesquisa com vista permanente actualizao sobre mtodos mais adequados de preveno. 4- As disposies previstas no presente artigo so objecto de regulamentao, a qual obrigatoriamente define os limites de tolerncia admissveis da presena de elementos poluentes na atmosfera, na gua, no solo ou subsolo, nos seres vivos, nas paisagens e como salvaguarda da sade pblica, bem como as proibies e os condicionamentos necessrios defesa e melhoria da qualidade do ambiente. 5- So, ainda, estabelecidos os meios de punio dos agentes poluidores e as formas da sua assumpo de responsabilidade em relao reparao dos danos que causaram ao ambiente, sempre sob o princpio de que compensar prevenir e no poluir. 6- Os factores de poluio so objecto de regras especficas e devidamente publicitadas, designadamente: a) O rudo; b) Os compostos qumicos; c) Os resduos e efluentes; d) As substncias radioactivas; e) Os gases com efeito de estufa; f) Os organismos geneticamente modificados.
Artigo 19 Rudo 1-O controlo dos nveis de rudo promove-se atravs, designadamente: a) Da normalizao dos mtodos de medida do rudo; b) Do estabelecimento de nveis sonoros mximos, tendo em conta os conhecimentos cientficos e tecnolgicos;
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c) Da reduo dos nveis sonoros na origem, atravs da fixao de normas de emisso aplicveis s diferentes fontes; d) Da homologao de equipamentos e mquinas que se enquadrem nos nveis de rudo admitidos para cada situao; e) Da proibio da utilizao de equipamentos cuja produo de rudo ultrapasse os nveis mximos admitidos em cada caso; f) Da obrigao dos fabricantes de equipamentos, e de quaisquer mquinas, apresentarem informao detalhada sobre os nveis de rudo na rotulagem dos mesmos; g) Da adopo, na construo de edifcios, utilizao de equipamentos ou exerccio de actividades, de medidas preventivas para eliminao da propagao do rudo exterior e interior, bem como de trepidaes; h) Da sensibilizao da populao para os problemas do rudo, com adequada informao sobre intensidade, locais e horrios de impedimento de emisso de rudo; i) Da localizao adequada, no territrio, de actividades causadoras de rudo, com respeito pela salvaguarda da sade pblica. 2- Os veculos motorizados, incluindo embarcaes, aeronaves e transportes ferrovirios, esto sujeitos a homologao e controlo das caractersticas do rudo que produzem; 3 Os avisadores sonoros esto sujeitos a homologao e controlo quanto s caractersticas dos sinais acsticos que produzem; 4- Nos equipamentos electro-mecnicos so especificadas as caractersticas do rudo que produzem.
Artigo 20 Compostos qumicos 1-O combate poluio derivada do uso de compostos qumicos processa-se, designadamente, atravs: a) Da aplicao de tecnologias limpas;
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b) Da avaliao sistemtica dos efeitos potenciais dos compostos qumicos sobre o ambiente e a sade pblica; c) Da definio de normas e controlo do fabrico, comercializao, utilizao, manuseamento e eliminao dos compostos qumicos; d) Da aplicao de princpios limitadores e de tcnicas preventivas de utilizao, assim como da orientao para reciclagem e reutilizao de matrias-primas concretizao; e) Da homologao de laboratrios de ensaio e anlise destinados avaliao das caractersticas dos compostos qumicos e do seu impacto sobre o ambiente e a sade pblica; f) Do esclarecimento e informao populao sobre impactos da utilizao de compostos qumicos; 2- produzida legislao especial que garanta, designadamente: a) a biodegradabilidade dos detergentes; b) a homologao, o condicionamento e a rotulagem dos pesticidas e herbicidas, solventes, tintas, vernizes e outros produtos txicos; c) a restrio da utilizao de cloro-flor-carbonetos e de outros e produtos, gerando condies para a sua
componentes utilizados nos aerossis, os quais tm forte impacto sobre a camada de ozono, o ambiente e a sade pblica; d) a criao de um sistema de informao sobre novas substncias qumicas, com a devida divulgao. e) A obrigatoriedade dos industriais actualizarem e avaliarem os riscos potenciais dos produtos que fabricam, antes da sua comercializao; f) O estabelecimento de limite mximo da presena de amianto, chumbo, mercrio, cdmio, e de outros metais pesados, no meio natural e no patrimnio edificado.
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Artigo 21 Resduos e efluentes 1-A poltica de gesto de resduos e efluentes toma como prioridade as seguintes operaes, pela seguinte ordem hierrquica, de modo a evitar a poluio e a gerir racionalmente a utilizao de recursos naturais: a) Reduo e preveno da produo de resduos; b) Reduo da perigosidade dos resduos; c) Reutilizao de resduos; d) Reciclagem de resduos; e) Valorizao e aproveitamento de resduos para produo energtica, quando compatvel com a defesa do ambiente; 2- A reduo e preveno de resduos e a reduo da sua perigosidade so obtidas, designadamente, pelo recurso a tecnologias limpas e pela eliminao de materiais suprfluos para o fabrico, embalagem ou transporte dos produtos. 3- Quando os resduos e efluentes no forem tecnicamente susceptveis de serem submetidos s operaes definidas no nmero anterior, tornam-se desperdcios, os quais requerem uma eliminao definitiva, designadamente a sua deposio em aterro controlado, localizado de forma a no prejudicar o ambiente e o bem-estar das populaes. 4- Com vista a facilitar o correcto encaminhamento dos resduos, efluentes e desperdcios, em funo das suas caractersticas, as autoridades competentes pugnam pela criao de sistemas de recolha e transporte das diversas fileiras, fomentando a triagem e separao de resduos na origem por parte do produtor. 5- A lei define a responsabilidade da gesto de resduos por fileira. 6- A poltica fiscal fomenta o incentivo reduo, preveno, reciclagem e reutilizao de resduos, bem como a produtos que sejam derivados dessas operaes, os quais devem conter essa informao na rotulagem. 7- Os rgos competentes da administrao central, regional e local promovem regularmente aces de esclarecimento e sensibilizao populao, aos autores de actividades produtivas e de servios, de modo a garantir maior eficincia nas prioridades estabelecidas para a gesto de resduos, designadamente na correcta separao de resduos em funo das suas caractersticas.
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8- A emisso, transporte e destino final de resduos e efluentes ficam condicionados a autorizao prvia. 9- A responsabilidade do destino dos diversos tipos de resduos e efluentes de quem os produz. 10- Os resduos e efluentes s podem ser recolhidos, armazenados, transportados, tratados e eliminados de forma a no constiturem perigo para o ambiente e a para a sade pblica. 11- A descarga de resduos e efluentes s pode ser efectuada em locais autorizados para o efeito pelas entidades competentes. Artigo 22 Substncias radioactivas 1-O controlo da poluio originada por substncias radioactivas promove-se, designadamente, atravs: a) Da avaliao e monitorizao dos efeitos das substncias radioactivas nos ecossistemas receptores e na populao alvo; b) Da fixao de normas de emisso para os desperdcios fsicos e qumicos radioactivos, radioactivo; c) Do planeamento de medidas preventivas em relao aos efeitos das substncias radioactivas e de actuao imediata em caso de poluio radioactiva, com sistemas de alerta rpidos e eficazes para informao da populao; d) Do acompanhamento, avaliao e controlo dos efeitos da poluio radioactiva transfronteiria, atravs de uma actuao tcnica, poltica e diplomtica que permita a sua preveno; e) Da fixao de regras para o trnsito, transferncia e deposio de materiais radioactivos no territrio nacional, nas guas martimas territoriais e na zona econmica exclusiva. 2- So criados e elaborados planos e concretizadas aces que promovam a requalificao ambiental das reas onde foi explorada matria radioactiva, com a devida responsabilizao dos que promoveram essa explorao.
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resultantes
de
actividades
que
impliquem
extraco,
transporte, transformao, utilizao ou armazenamento de material
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Artigo 23 Gases com efeito de estufa 1- A libertao de gases com efeito de estufa, designadamente do dixido de carbono, metano, xido nitroso, fluorcarbonetos, objecto de regulamentao especfica, com vista sua reduo substancial, de modo a evitar o agravamento do fenmeno das alteraes climticas. 2- O Estado promove polticas e medidas concretas direccionadas para todos os sectores de actividade que libertam gases com efeito de estufa, de modo a reduzir as suas emisses. 3- criado um sistema de monitorizao e avaliao que seja apto a quantificar as emisses de gases com efeito de estufa. 4- So apoiadas e desenvolvidas investigaes cientficas que actualizem permanentemente conhecimentos sobre as causas e efeitos das alteraes climticas. 5- As polticas de energia, de transportes, de economia, de resduos, de gua, entre outras, tm em conta as influncias das medidas adoptadas em relao ao fenmeno das alteraes climticas. 6- So desenvolvidos esforos internacionais de cooperao na preveno e no combate s alteraes climticas. 7- So, simultaneamente, desenvolvidas medidas de mitigao e de adaptao dos efeitos das alteraes climticas em territrio nacional. Artigo 24 Organismos geneticamente modificados 1-So definidas e executadas medidas de impedimento de culturas geneticamente modificadas, exceptuando para efeitos cientficos desde que limitadas no espao e devidamente controladas. 2- proibida, por qualquer meio, qualquer grau de contaminao de espcies por organismos geneticamente modificados. 3- No sentido de dar cumprimento ao estipulado nos nmeros anteriores fomentada a criao alargada e contnua de zonas livres de organismos geneticamente modificados em territrio nacional. 4- O Governo obriga-se a informar, de forma clara, inequvoca e actualizada, e de forma acessvel a aos cidados, todos os dados para efeitos de conhecimento de contaminao por organismos geneticamente modificados.
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5- Qualquer produto introduzido no mercado, que tenha, qualquer que seja o grau, presena de organismos geneticamente modificados, tem obrigatoriamente que conter essa informao, para efeitos de comercializao. 6- promovida a fiscalizao para efeitos de cumprimento do presente artigo.
CAPTULO IV Zonas vulnerveis Artigo 25 Zonas vulnerveis 1-As zonas vulnerveis so todas aquelas que, pelo seu valor patrimonial, biolgico, territorial, ambiental, social, cultural ou outros, apresentam caractersticas de fragilidade ou de risco, causado por factores naturais de agresso ou por interveno e aco antropognica. 2- As zonas vulnerveis requerem uma interveno urgente por parte do Estado e das demais entidades competentes e responsveis, com vista a prevenir factores de risco, bem como a reparar danos causados que contribuam para a continuao da fragilidade dessas reas. 3- So zonas vulnerveis, designadamente: a) O litoral b) As zonas hmidas c) O mundo rural
Artigo 26 Litoral 1-A gesto do litoral promovida tendo em conta a preveno de riscos para o ambiente e para a segurana das populaes e tendo, ainda, em conta o papel estratgico que desempenha para o pas ao nvel econmico e de defesa nacional, combatendo designadamente: a)A eroso; b) A destruio de sistemas dunares; c) A instabilidade de arribas e falsias;
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d) A elevao do nvel do mar; e) A poluio do meio marinho e dos recursos a ele ligados. 2- A gesto do litoral, tendo em conta o nmero anterior, integra, designadamente: a) A identificao rigorosa das zonas de risco e elaborao das respectivas cartas de risco; b) A monitorizao contnua do estado do litoral e dos recursos marinhos; c) A definio de zonas de no construo e de margens de total interdio de construo; d) A gesto adequada das bacias hidrografias e dos rios, em concreto, garantindo o transporte de inertes e de sedimentos at costa; e) A vigilncia e fiscalizao rigorosas do domnio pblico hdrico; f) A instalao de um sistema de vigilncia martima e costeira que cubra toda a faixa litoral; g) A criao de corredores martimos que afastem o transporte de substncias perigosas das zonas costeiras; h) A i) j) proibio ou forte restrio de actividades lesivas para a sustentabilidade do litoral; A promoo de actividades consentneas com a explorao de recursos racional e no agressiva para o litoral; O planeamento da orla costeira, tendo em conta os objectivos traados nas alneas anteriores; 3- criada uma entidade de mbito nacional que tenha competncias de coordenao da gesto do litoral em todas as suas vertentes, de modo a no dispersar interesses e opes de gesto diversificadas que se incompatibilizam e que fragilizam o litoral. Artigo 27 Zonas hmidas 1- As zonas hmidas so determinantes para a defesa do equilbrio ecolgico, da biodiversidade e da segurana das populaes e constituem dos ecossistemas mais produtivos e de maior diversidade biolgica. 2- As zonas hmidas so determinantes, designadamente, para: a) O controlo de inundaes; b) A reposio de guas subterrneas;
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c) A disponibilidade de gua doce; d) A regulao do ciclo da gua; e) A reteno de sedimentos e de nutrientes; f) A mitigao dos efeitos das alteraes climticas; g) A preservao de valores cientficos, ambientais, culturais, tursticos, sociais e recreativos. 3- A defesa das zonas hmidas pressupe, designadamente: a) A proibio ou forte restrio de actividades ou aces que as ameacem ou contribuam para a sua degradao; b) A regular monitorizao do seu estado de conservao e evoluo das suas caractersticas; c) O apoio ao estudo cientfico sobre as zonas hmidas; d) A plena identificao de todas as zonas hmidas do pas; e) O planeamento e garantia de ordenamento das mesmas; f) A identificao criteriosa das zonas de risco, complementada com a definio de medidas para a recuperao das zonas hmidas ameaadas.
Artigo 28 Mundo rural 1-As polticas econmicas, sociais, ambientais e de ordenamento territorial tomam como objectivo a dinamizao do mundo rural, prevenindo o seu despovoamento e a sua desertificao. 2- Com vista ao cumprimento dos objectivos traados no artigo anterior, a gesto do mundo rural promove, designadamente: a) A preservao e o fomento da actividade agrcola, atravs do apoio aos sistemas de produo tradicionais que so mais compatveis com a conservao da natureza; b) O fomento dos espaos florestais, da floresta de uso mltiplo e da explorao sustentvel dos recursos silvcolas;
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c) A proibio ou forte restrio a actividades que, em funo das suas caractersticas ou da sua escala, gerem desertificao dos solos; d) A contnua monitorizao das caractersticas e do estado dos solos frteis e a aferio das consequncias das alteraes climticas sobre os mesmos; e) A garantia do direito de todos no acesso terra e gua; f) A fixao de servios pblicos essenciais, nomeadamente de educao, sade, comunicaes, segurana e transporte; g) O apoio fixao de actividades produtivas sustentveis do ponto de vista ambiental, nomeadamente econmica. 3- A dinamizao do mundo rural crucial para a defesa da floresta de uso mltiplo e para o combate aos incndios florestais, para o que as aces de limpeza de matas e de vigilncia da floresta se torna fulcral. 4- elaborado um cadastro florestal que permita o conhecimento rigoroso e facilite a aferio de responsabilidades sobre o espao florestal. atravs do sistema fiscal e da poltica
CAPTULO V Instrumentos da poltica de ambiente e do ordenamento do territrio Artigo 29 Instrumentos 1-So instrumentos nacionais da poltica de ambiente e do ordenamento do territrio, designadamente: a) Um plano nacional para a poltica de ambiente; b) Uma estratgia nacional para o desenvolvimento com sustentabilidade ecolgica; c) Uma estratgia nacional de conservao da natureza e da
biodiversidade; d) Planos de ordenamento das reas protegidas;
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e) Planos de gesto da rede natura 2000; f) Enquandramento da gesto da reserva agcola nacional e da reserva ecolgica nacional; g) Um programa nacional de poltica de ordenamento do territrio; h) Um programa de aco nacional de combate desertificao; i) j) Uma estratgia nacional para as florestas; Um plano nacional da defesa da floresta contra incndios;
k) Um programa nacional de aco para o litoral; l) Uma estratgia para a gesto integrada da zona costeira;
m) Planos de ordenamento da orla costeira; n) Uma estratgia nacional para o mar; o) Um plano nacional da gua; p) Planos de gesto das bacias hidrogrficas; q) Planos de abastecimento de gua e de saneamento de guas residuais; r) Um plano nacional para o uso eficiente da gua; s) Planos de ordenamento das albufeiras; t) Planos de ordenamento das zonas hmidas; u) Uma estratgia nacional de gesto de resduos, inclundo planos estratgicos de gesto de cada grupo de resduos, como slidos urbanos, hospitalares, industriais e agrcolas; v) Planos de preveno de produo de resduos; w) Uma estratgia nacional para efluentes agro-pecurios e agro-industriais; x) Uma estratgia nacional para a energia; y) Um plano nacional de aco para a eficincia energtica; z) Uma estratgia de preveno e combate s alteraes climticas;
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aa) Uma estratgia de mitigao e adaptao s alteraes climticas; ab) Uma estratgia para a educao ambiental; ac) Uma estratgia nacional para as compras pblicas ecolgicas; ad) Um plano nacional para o ambiente e sade; ae) Cdigos de boas prticas ambientais para diversos sectores de actividade; 2- So igualmente instrumentos de poltica de ambiente e de ordenamento do territrio, tendentes a concretizar polticas, decises e medidas, de acordo com as melhores formas de defesa do ambiente, da promoo da qualidade de vida e da defesa dos recursos naturais, designadamente: a) Relatrios sobre o Estado do ambiente e do ordenamento do territrio; b) Livro branco sobre o ambiente; c) Avaliao de impacte ambiental de projectos e de avaliao ambiental estratgica de planos e programas; d) Processos e mecanismos de licenciamento e suspenso de licenciamentos, inclundo o licenciamento ambiental; e) Embargos administrativos; f) Sistemas de inventariao, vigilncia, monitorizao e controlo da qualidade ambiental; g) Cadastro nacional e cartografia ambiental e territorial; h) Acesso a documentos administrativos. 3- Ao nvel local e regional as autarquias locais devem, em razo da sua competncia, promover planeamento e definio de estratgias para diversos sectores com relevncia ambiental, designadamente no mbito da gesto de resduos slidos urbanos e da recolha selectiva de resduos, bem como na gesto do abastecimento e saneamento de gua, na criao de reas protegidas, na classificao de solos e na gesto do territrio, nomeadamente por via dos planos directores municipais e outros instrumentos de gesto e ordenamento territorial e ambiental, bem como na definio de uma estratgia de poltica ambiental para o respectivo muncipio e regio. 4- Os instrumentos previstos no n 1 do presente artigo so obrigatoriamente sujeitos a consulta pblica, nos termos de legislao especial.
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Artigo 30 reas protegidas 1- criada, implementada e regulamentada uma rede nacional contnua de reas protegidas, abrangendo reas terrestres, guas interiories e martimas e outras ocorrncias naturais, que, pelo seu valor cientfico, social, cultural ou ambiental, requeiram um estatuto de proteco especial, submetidas a medidas de classificao, preservao e conservao, visando a salvaguarda de espcies, hatitats, paisagens ou outros ecossitemas importantes para o equilbrio biolgico, esttico e estabilidade ecolgica. 2- As populaes residentes nas reas protegidas no podem ser prejudicadas por essa classificao, devendo ser compensadas, aquando na necessidade de restrio de actividades e aces ou da exigncia de processos ou elementos decorrentes do estatuto de proteco. 3- A rede nacional de reas protegidas compe-se, designadamente por: a) parques nacionais; b) parques naturais; c) parques marinhos; c) reservas naturais; d) paisagens protegidas; e) stios classificados; f) monumentos naturais; 4- Podem tambm ser criadas reas protegidas de mbito regional ou local. 5- A iniciativa da classificao das reas portegidas , em funo do seu mbito, da competncia da administrao central, regional ou local, podendo tambm ser da Assembleia da Repblica, quando de mbito nacional. Artigo 31 Relatrio e livro branco sobre o ambiente 1-O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, juntamente com as Grandes Opes do Plano de cada ano, um relatrio sobre o estado do ambiente e do ordenamento do territrio em Portugal. 2- O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, de quatro em quatro anos, um livro branco sobre o estado do ambiente em Portugal.
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Artigo 32 Avaliao de impacto ambiental e Avaliao estratgica ambiental 1-Os projectos, trabalhos, aces que possam afectar o ambiente, o territrio ou a qualidade de vida dos cidados, quer sejam da responsabilidade ou iniciativa de organismo da administrao central, regional ou local, ou de entidade ou instituio pblica ou privada, de pessoa colectiva ou particular, so sujeitos a avaliao de impacte ambiental, nos termos definidos em legislao especial. 2- A avaliao de impacte ambiental visa a identificao, descrio e aferio dos efeitos dos projectos, trabalhos ou aces sobre o ambiente, de modo a determinar uma deciso sustentada sobre a respectiva recusa ou autorizao e licenciamento. 3- Nenhuma obra pode ser licenciada, nem iniciados os seus trabalhos, mesmo que preparatrios, sem a concluso de todo o processo de avaliao de impacto ambiental. 4- Os planos e programas, gerais ou sectoriais, de mbito nacional, regional ou local, so sujeitos a avaliao estratgica ambiental, de modo a que sejam avaliados os efeitos que tm sobre o ambiente, o territrio ou a qualidade de vida dos cidados. 5- A avaliao estratgica ambiental ocorre durante o procedimento de preparao e elaborao dos planos e programas, sendo o seu resultado determinante para a sua aprovao. 6- A avaliao de impacto ambiental e a avaliao estratgica ambiental compreendem momentos de consulta pblica. 7- A avaliao de impacto ambiental e a avaliao estratgica ambiental estudam, para alm do projecto, trabalho, aco, plano ou programa em concreto, os seus efeitos cumulativos com outros j licenciados ou aprovados ou em vias de licenciamento ou autorizao. Artigo 33 Licenciamento ambiental 1-As actividades, nomeadamente industriais, com impacto de emisses ou poluio, so obrigatoriamente sujeitas, no processo de licenciamento geral, a uma licena especial, designada de licena ambiental, emitida atravs de regime e entidade definida em legislao especfica. 2- As licenas ambientais emitidas so obrigatoriamente tornadas pblicas.
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3- O incio de explorao e instalao das actividades em causa depende da licena ambiental e da concluso de todos os procedimentos de atribuio de licena geral. 4- As alteraes de instalao ou de explorao ficam igualmente dependentes de licena ambiental. Artigo 34 Acesso a documentos administrativos 1Os cidados, designadamente para efeitos de consulta pblica ou acompanhamento de todos os processos ou procedimentos decisrios, que tm impacto directo ou indirecto sobre o ambiente, tm obrigatoriamente acesso, em tempo til e de forma gratuita, a todos os documentos administrativos que sejam por eles solicitados s entidades competentes. 2- A definio dos termos do acesso dos cidados a documentos administrativos regulada em legislao especial.
CAPTULO VI Situaes de emergncia, crticas ou de necessidade Artigo 35 Declarao de zonas crticas e de situaes de emergncia 1-O Governo declara como zonas crticas todas aquelas que possam constituir perigo para a segurana das populaes, para a sade pblica ou para o ambiente, ficando sujeitas a medidas especiais e aces a estabelecer pelas autoridades competentes da proteco civil, em conjugao com as demais autoridades da administrao central, regional e local. 2- Quando os ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores admitidos pela legislao em vigor, por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade do ambiente ou a sade pblica, declarada situao de emergncia, pela administrao central, regional ou local, devendo ser adoptadas aces e medidas especficas, administrativas ou tcnicas para lhe fazer face, pelas entidades competentes.
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3- Em qualquer das situaes previstas nos nmeros anteriores criado um sistema de alerta rpido e eficaz populao, com esclarecimento e informao visvel, clara e inequvoca. 4- Nas situaes previstas nos n 1 e 2 elaborado um planeamento de medidas imediatas necessrias para repor a situao e para ocorrer a casos de acidente que possam agravar aumentos dos ndices de poluio e de insegurana. 5- O Governo pugna pela existncia, ao nvel nacional, de meios de preveno e de actuao imediata em caso de acidentes que provoquem danos significativos no ambiente. Artigo 36 Reduo ou suspenso de actividades 1-Pode ser determinada, pelos rgos competentes, a reduo ou a suspenso, temporria ou definitiva, parcial ou total, de actividades geradoras de poluio, de modo a manter as emisses e resduos dentro dos limites legais estipulados, nos termos estabelecidos em legislao especfica. 2- O Governo poder celebrar contratos-programa, ou concretizar outras formas de incentivo, com vista a reduzir gradualmente a carga poluente das actividades poluidoras, desde que da continuao da laborao nessas actividades no decorram riscos significativos para a sade pblica e para o ambiente. Artigo 37 Transferncia de localizao de actividades As actividades e respectivas instalaes que alterem as condies normais de salubridade, higiene e equilbrio do ambiente podem ser obrigadas a transferir-se para local mais apropriado, com as condies definidas em lei especial.
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CAPTULO VII Direitos e Responsabilidade Artigo 38 Organismos responsveis pela aplicao da presente lei 1- O Governo, na conduo da sua poltica global, designadamente nos domnios econmico, social, ambiental e de ordenamento cumprimento presente lei. 2- A orgnica do Governo contempla um Ministrio que tutele directamente as matrias de ambiente e de ordenamento do territrio, sem prejuzo do domnio transversal a todos os Ministrio da aplicao da presente lei. 3- O Ministrio que tutela o ambiente e o ordenamento do territrio cria, na sua orgnica, organismos que do resposta s diversas reas e exigncias previstas na presente lei. 4- A administrao local e regional decide e implementa as medidas necessrias prossecuo dos fins previstos na presente lei, no mbito das respectivas competncias. 5- Os rgos da administrao central, regional e local cooperam, entre si, com vista plena execuo dos objectivos e princpios constantes da presente lei. Artigo 39 Direitos e deveres gerais dos cidados 1- dever dos cidados, em geral, e dos sectores pblico, privado e cooperativo, em particular, colaborar na criao de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria da qualidade de vida, promovendo o progresso social e ambiental. 2- s iniciativas populares no domnio da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, quer surjam de forma espontnea, quer por via de um apelo da administrao central, regional ou local, deve ser dispensada proteco adequada, atravs dos meios necessrios prossecuo dos objectivos do regime previsto na presente lei. 3-Os cidados directamente ameaados ou lesados no seu direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado, tm direito, nos termos da lei, requerer a cessao das causas de violao, a sua reparao e a respectiva indemnizao.
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territorial, aplica e d
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4- Sem prejuzo do disposto nos nmeros anteriores, reconhecido s autarquias e aos cidados que sejam afectados pelo exerccio de actividades susceptveis de prejudicar a utilizao dos recursos naturais e o ambiente, o direito s compensaes por parte das entidades responsveis pelos prejuzos causados, bem como a exigir a reparao dos danos da actividade lesiva. Artigo 40 Associativismo de ambiente 1- Os cidados tm o direito de se constituir em associaes, organizaes ou plataformas de defesa do ambiente, formais ou informais, gerais ou sectoriais, com o objectivo de defesa do ambiente, do patrimnio, do ordenamento territorial ou dos consumidores. 2- As associaes, organizaes ou plataformas de defesa do ambiente podem ter um mbito internacional, nacional, regional ou local e podem associar-se entre si. 3- As associaes, organizaes ou plataformas de ambiente gozam de direitos procedimentais, administrativos e judiciais, bem como de participao especial, nos termos regulados por legislao especial. 4- A Administrao central, regional e local fomenta a participao das associaes, organizao e plataformas de defesa do ambiente nos processos decisrios que se enquadrem na presente lei. Artigo 41 Responsabilidade ambiental 1-Os prejuzos ou riscos causados por agentes ao ambiente, e por essa via, directa ou indirectamente, a pessoas ou a bens, constituem danos ambientais. 2- A adopo de medidas e pagamento de reparao ambiental, decorrente dos danos causados, do agente poluidor, sem prejuzo de responsabilidade solidria de entidade pblica que, depois de comprovada denncia de pessoa lesada, tenha omitido totalmente o seu dever de aco para impedir a concretizao ou continuidade dos danos. 3- Existe obrigao de indemnizar, independentemente da culpa, sempre que o agente tenha causado danos no ambiente, em virtude de aco perigosa, com respeito pelo normativo aplicvel. 4- O regime jurdico da responsabilidade ambiental, incluindo o quantitativo de indemnizao a fixar por danos causados ao ambiente, estabelecido em
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legislao especfica. 5- O regime jurdico da responsabilidade ambiental regulado em legislao especfica. 6- Aqueles que exeram actividade que envolva significativo grau de risco para o ambiente so obrigados a segurar a sua responsabilidade civil. Artigo 42 Tutela judicial 1- Sem prejuzo do direito, de quem se sinta ameaado ou lesado nos termos da presente lei, actuao perante a jurisdio competente do correspondente direito cessao da conduta ameaadora ou lesiva e indemnizao e reparao pelos danos causados, tambm ao Ministrio Pblico compete a defesa dos valores protegidos pela presente lei. 2- igualmente reconhecido a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal ou demanda, bem como s associaes defensoras dos interesses em causa e s autarquias locais, o direito de propor ou intervir, nos termos previstos na lei, em processos judiciais principais e cautelares destinados defesa dos valores protegidos pela presente lei. 3- As providncias cautelares instauradas pelo Ministrio Pblico, sustentadas em ameaa ou risco de danos ambientais, tm efeito suspensivo automtico. 4- assegurado aos cidados o direito iseno de taxas e encargos judiciais nos processos em que pretendam obter reparao de perdas e danos emergentes de factos ilcitos que violem as regras constantes da presente lei e dos diplomas que a regulamentam.
CAPTULO VIII Penalizaes Artigo 43 Crimes contra o ambiente e contra-ordenaes ambientais 1-Para alm dos crimes tipificados e punidos pelo Cdigo Penal, so considerados crimes as infraces que a legislao complementar vier a qualificar como tal, de acordo com o disposto na presente lei. 2- As restantes infraces presente lei so contra-ordenaes punveis com
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coima, podendo, em funo da sua gravidade e da culpa do infractor, ser cumuladas com sanes acessrias, nos termos definidos em legislao especial. 3- Se a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contra-ordenao, o infractor punido a ttulo de crime, sem prejuzo das sanes acessrias previstas para as contra-ordenaes. Artigo 44 Reposio da situao anterior 1-Sempre que possvel, e sem prejuzo das restantes penalizaes, o infractor sempre obrigado a remover as causas da infraco e a repor a situao anterior mesma ou situao muito aproximada, em prazo definido para o efeito. 2- Se os infractores no cumprirem as obrigaes acima referidas no prazo que lhes for estabelecido, as entidades competentes procedem s devidas demolies, obras, trabalhos ou outras intervenes necessrias reposio da situao anterior infraco, sendo da responsabilidade do infractor no cumpridor o pagamento dessas aces. 3- Quando no for possvel a reposio da situao anterior infraco, por irreversibilidade dos danos causados, o infractor fica obrigado ao pagamento de uma indemnizao especial, nos termos a definir em legislao especial, e realizao das obras necessrias minimizao mxima dos danos provocados.
CAPTULO IX Disposies finais Artigo 45 Meios humanos, tcnicos e financeiros 1- A presente lei implica um conjunto de meios humanos, tcnicos e financeiros determinantes para a sua aplicao, cabendo ao Governo garantir, designadamente atravs do Oramento de Estado e da realizao de concursos e admisso de pessoal, a quantidade suficiente de recursos que promovam eficazmente a capacidade de garantir o sucesso das determinaes e objectivos constantes deste diploma. 2- As autarquias locais promovem igualmente, nos termos das suas competncias e atribuies, condies humanas, tcnicas e financeiras para o cumprimento da
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presente lei. Artigo 46 Acordos internacionais O Estado portugus empenha-se na realizao e assinatura e no cumprimento de protocolos, acordos e convenes internacionais que pugnem pela defesa do meio ambiente, pela resoluo de problemas ambientais globais e pela erradicao da pobreza. Artigo 47 Concentrao dos instrumentos e da legislao Para efeitos de concentrao e facilitao de conhecimento e consulta de todos os instrumentos de poltica do ambiente e de ordenamento do territrio, bem como de toda a legislao ambiental actualizada, designadamente da decorrente da regulamentao da presente lei, e, ainda, de todos os acordos, protocolos e convenes internacionais relativos a matrias ambientais assinados por Portugal, o Ministrio que tutela o ambiente e o ordenamento do territrio faculta a listagem e o contedo dos mesmos, designadamente atravs da internet. Artigo 48 Revogao A presente lei revoga a Lei n 11/87, de 7 de Abril. Artigo 49 Entrada em vigor 1-O presente diploma entra em vigor aps a sua publicao. 2-As disposies do presente diploma dependentes de regulamentao, que ainda no esteja produzida, entram em vigor aps a publicao dos respectivos diplomas regulamentares. Assembleia da Repblica, Palcio de S. Bento, 30 de Novembro de 2010 A Deputada,
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PROJECTO DE LEI N. 515/XI/2.
ESTABELECE UMA NOVA LEI DE BASES DO AMBIENTE
Exposio de motivos
A Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 define como uma das tarefas fundamentais do Estado proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do territrio. Quanto aos direitos e deveres sociais, a CRP refere que todos tm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentvel. Apenas no ano de 1987 publicada uma Lei de Bases do Ambiente (LBA) para efectivar o preceituado na Constituio. nesta lei que se definem os princpios bsicos da proteco do ambiente e da promoo do bem-estar e qualidade de vida das populaes, bem como os direitos e deveres do Estado e dos cidados, ou seja, as linhas mestras por que se rege toda a poltica do ambiente. Passados mais de 20 anos sobre a publicao da LBA, e tendo representado para a poca um importante incentivo e contributo regulao pblica ambiental, hoje encontra-se desactualizada perante os novos desafios ambientais, as novas ameaas que se colocam e os novos instrumentos de aco existentes. , por isso, pertinente proceder sua actualizao profunda, integrando novos conceitos e novas realidades, com vista a afirmar princpios modernos de proteco do ambiente e sua compatibilizao com as actividades humanas e o desenvolvimento socioeconmico. Existem hoje trs desafios fundamentais da poltica de ambiente:
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- Acolher o crescente reconhecimento global da importncia do equilbrio ecolgico para o desenvolvimento humano e a qualidade de vida das geraes actuais e futuras; - Lidar com os limites do Planeta, postos em causa por uma economia predadora dos recursos naturais e ecossistemas, poluente e geradora de desperdcio, promotora das desigualdades sociais no acesso a bens vitais, convivendo lado a lado abundncia e escassez; - Prevenir os riscos crescentes de catstrofes naturais e impactes sobre a sade pblica e condies de vida das populaes. No centro destes desafios esto o aquecimento global e as alteraes climticas, reflexo de um desenvolvimento socioeconmico insustentvel e cujas possveis consequncias exigem aces imediatas e estruturais ao longo deste sculo para travar repercusses dramticas para a Humanidade. O clima , sem sombra de dvidas, um desafio civilizacional para os tempos correntes e futuros. A dimenso ambiental deve ser, por isso, cada vez mais entendida como transversal a todos os domnios do desenvolvimento socioeconmico, recolocando a resposta s necessidades sociais e ao equilbrio ecolgico como funes primordiais da economia e da definio dos modelos de sociedade para as geraes actuais e futuras. O Bloco de Esquerda prope uma reviso aprofundada da LBA para responder a estes desafios, visando promover as aces mais necessrias ou imediatas de proteco ambiental e assegurar um desenvolvimento socioeconmico sustentvel que assegure os direitos sociais e o equilbrio ecolgico, tendo em conta o longo prazo. Para concretizar estes objectivos, a poltica de ambiente deve assegurar: - A adequao dos sistemas de produo para responder s necessidades das populaes, promovendo o seu bem-estar e qualidade de vida e garantindo a satisfao dos seus direitos bsicos e o acesso aos servios pblicos essenciais, bem como para evitar as actividades poluentes e que produzem bens socialmente suprfluos;
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- O ordenamento das actividades produtivas para privilegiar as relaes de proximidade entre o produtor e o consumidor, bem como o recurso a modos de transporte menos poluentes; - O aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e no esgotamento, bem como a partilha equitativa dos seus benefcios; - O desenvolvimento de uma economia no dependente dos combustveis fsseis e neutra em carbono e a adopo de tecnologias limpas e a reduo dos parmetros de poluio; - A adaptao do territrio e a localizao das actividades aos ciclos naturais, nomeadamente aos efeitos verificados ou esperados das alteraes climticas ; - O apoio educao ambiental e a participao activa da sociedade na formulao e execuo das polticas de ambiente, bem como quanto investigao cientfica.
Defender o interesse pblico Para o Bloco de Esquerda os recursos e a qualidade ambiental devem ser entendidos bens de interesse pblico, e, como tal, as polticas e aces sobre o ambiente so de utilidade pblica e servem o interesse geral, visando satisfazer as necessidades de desenvolvimento e sade das geraes presentes sem comprometer a capacidade das geraes futuras em responder s suas . Deste modo, os danos causados ao ambiente devem ser considerados como danos ao interesse pblico e os direitos privados devem ser ponderados face aos direitos ambientais. Especialmente importante a introduo do princpio da precauo na poltica do ambiente, assegurando que a falta de certeza cientfica no pode ser alegada como razo suficiente para no adoptar medidas preventivas e eficazes nas actividades que podem ter especiais impactes negativos no ambiente e na sade humana. Afirmamos o primado de que a execuo da poltica de ambiente tarefa do Estado, das Regies Autnomas e das autarquias, sem possibilidade de delegao
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ou transferncia de competncias, de acordo com o interesse pblico e no respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidados , devendo acautelar os efeitos que as demais polticas prosseguidas possam, aos diversos nveis, envolver para o ambiente. Neste mbito, so ainda reforados os direitos e deveres dos cidados no acesso informao e participao pblica nos procedimentos de elaborao, execuo, avaliao e reviso dos instrumentos de poltica de ambiente , elemento fundamental para a eficcia da poltica de ambiente e promoo da cidadania na defesa do ambiente.
Reforar a proteco do ambiente O Bloco de Esquerda actualiza os regimes especficos de proteco dos espaos, recursos e valores ambientais, considerando: - Todo o quadro legal de poltica de ambiente entretanto criado desde 1987; - A necessidade de reforo da defesa do interesse pblico na gesto ambiental, de modo a garantir o equilbrio ecolgico, a assegurar a resposta aos direitos sociais das populaes e a enfrentar os novos riscos e ameaas ambientais; - A integrao de actividades novas que so mais presentes ou previsveis no territrio, como os equipamentos de energia renovvel. Em relao poltica da gua, o Bloco defende que se deve consagrar a administrao e gesto pblica dos recursos hdricos e dos servios pblicos de abastecimento de gua e saneamento, pois a gua no pode ser entendida como uma mercadoria e uma oportunidade de negcio para distribuir dividendos aos accionistas. Afirmamos o objectivo de se garantir o acesso universal aos servios de gua para satisfazer as necessidades humanas bsicas, no podendo os mesmos ser denegados por insuficincia econmica, condio social ou localizao geogrfica dos cidados. A artificializao das linhas de gua, nomeadamente com barragens ou outras infra-estruturas hidrulicas, deve ser minimizada tendo em conta os riscos que
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podem colocar para a degradao da qualidade das guas e dos ecossistemas hdricos e ribeirinhos, a navegabilidade dos rios, o agravamento da eroso hdrica ou dos fenmenos extremos, como as cheias ou secas. Quanto poltica de solos o Bloco considera que esta deve defender e valorizar a funo social do solo, visando a sua gesto satisfazer o interesse pblico e garantir a sua preservao e perenidade ao longo das geraes e o pleno desempenho das suas potencialidades ecolgicas, culturais e socioeconmicas . A poltica de solos deve ainda determinar que o planeamento do territrio, o ordenamento dos usos permitidos e a programao da ocupao e uso do solo so da exclusiva competncia da Administrao Pblica , o que define as faculdades e os deveres compreendidos no direito de propriedade do solo. Considerando a realidade actual, a poltica de solos deve tambm: - Prevenir e combater a especulao do solo, definindo a cativao pblica das mais-valias urbansticas geradas por actos administrativos ou por efeito de obras pblicas; - Incluir a adopo de medidas para a preveno e combate ao abandono dos solos agrcolas e manuteno de prdios urbanos devolutos; - Prever que a nova construo, em especial para fins habitacionais, responde s carncias das populaes, combatendo o excesso de construo. Relativamente s reas protegidas, a poltica de conservao da natureza e da biodiversidade concesso deve ou assegurar que as actividades devendo de ser planeamento, privilegiada a ordenamento, gesto e fiscalizao incumbem ao Estado , sem possibilidade de parcerias pblico-privadas, proximidade entre os servios competentes e os territrios e populaes e ser garantidos adequados meios humanos e logsticos, bem como suficientes recursos financeiros para a execuo da poltica. Consideramos tambm que esta poltica deve proibir a cobrana de taxas pelo acesso s reas humana. protegidas e aos residentes, assim como promover o desenvolvimento local sustentvel e contrariar os processos de desertificao
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O Bloco de Esquerda inclui trs novos domnios de proteco especfica - o litoral, o espao martimo e os recursos marinhos, os recursos energticos, tendo em conta as ameaas crescentes que se colocam aos mesmos ou o crescimento de actividades que a eles se associam. A poltica do litoral deve considerar o problema grave da eroso costeira e dos efeitos das alteraes climticas, incluindo medidas para identificar as zonas mais vulnerveis, disciplinar a ocupao urbanstica e criar um sistema de alertas para proteco do ambiente, pessoas e bens. A poltica do espao martimo e recursos marinhos deve visar, entre outros, o planeamento e ordenamento dos usos permitidos, a avaliao do estado dos oceanos e ecossistemas marinhos e evitar o esgotamento dos recursos, bem como prever a criao de um sistema de vigilncia martima em todo o territrio para preveno dos riscos de poluio e acidente grave, condicionando-se as actividades extractivas que possam trazer um acrscimo desses riscos. Quanto aos recursos energticos importante promover o seu aproveitamento sustentvel. Neste mbito, consideramos que deve ficar explcita a proibio do desenvolvimento da energia nuclear pelos riscos colocados ao ambiente, segurana de pessoas e bens, bem como para as geraes futuras , assim como a proibio da produo de biocombustveis resultantes do cultivo de culturas alimentares. O fomento das energias renovveis deve dar especial ateno energia de origem solar, como recurso abundante do pas , devendo ser garantido o acesso democrtico energia, promovendo a descentralizao da produo e transporte, dando especial relevo, pelas suas potencialidades, microgerao e redes locais.
Prevenir a poluio, os riscos e emergncias Para o Bloco de Esquerda, no planeamento socioeconmico e na instalao de actividades deve ter-se em conta a susceptibilidade das mesmas em causar dano ou colocar em perigo o ambiente e as populaes e ser ponderados critrios de sustentabilidade, como seja o uso de tecnologias limpas, a conteno da poluio na origem, a avaliao dos prejuzos e vantagens da actividade, tendo em conta todos os seus impactes, e a avaliao de outras alternativas para concretizar os mesmos fins.
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Ao nvel dos resduos deve ser promovida a adopo de comportamentos de carcter preventivo e prticas de reutilizao e reciclagem, evitando-se a deposio em aterro ou a incinerao. Portugal deve garantir a auto-suficincia no tratamento dos resduos que produz, evitando a sua exportao, sendo a mesma interdita para pases com normas ambientais menos exigentes. A localizao das infra-estruturas deve tambm minimizar os riscos para o ambiente e pessoas e deve ser proibida a co-incinerao de resduos perigosos em instalaes situadas nas proximidades de aglomerados urbanos ou em reas naturais sensveis. Ao nvel das guas residuais devem ser definidos parmetros de localizao e qualidade do tratamento elevados, evitando os maus cheiros e a contaminao dos recursos hdricos. Deve ser ainda promovida a reutilizao das guas aps tratamento, a reduo da entrada de guas pluviais nos sistemas de saneamento, que frequentemente inviabilizam o tratamento dos esgotos, bem como prever-se a requalificao dos sistemas mal concebidos, degradados ou envelhecidos que no pas vo sendo responsveis por prejudicar a qualidade dos rios e a sade pblica. A estes dois nveis devem ser incentivadas a criao de comisso de acompanhamento local junto de aterros, incineradoras e ETAR. O Bloco de Esquerda entende tambm que a radiao gerada por fontes artificiais uma forma de poluio. Inclumos, por isso, um novo artigo na LBA sobre a radiao, considerando que deve ser aplicado o princpio da precauo para proteger as populaes, em especial no ordenamento de subestaes e linhas areas de alta e muito alta tenso de energia. Em relao aos novos riscos, importante considerar os riscos climticos e os riscos biotecnolgicos, bem como ter em conta as aces de desenvolver de poltica de ambiente para prevenir e combater as emergncias naturais e tecnolgicas. A poltica de mitigao e adaptao s alteraes climticas deve permitir enfrentar os riscos climticos, dos mais importantes neste sculo. Deste modo, esta deve prever a reduo das emisses poluentes e a promoo dos transportes sustentveis, o fomento das energias renovveis e da eficincia energtica, a promoo do consumo responsvel das boas prticas agrcolas e florestais. Ao nvel da adaptao importante proceder identificao das zonas mais vulnerveis aos fenmenos extremos, ordenando melhor o territrio e estabelecendo planos de
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contingncia para proteger as populaes. Prevenir os riscos biotecnolgicos significa, em relao aos organismos
geneticamente modificados, aplicar o princpio da precauo perante a incerteza cientfica e os riscos para o ambiente e sade humana, permitindo apenas o cultivo para fins cientficos e uma rotulagem exigente de informao ao consumidor.
Fortalecer os instrumentos de poltica de ambiente O Bloco de Esquerda considera que so instrumentos fundamentais da poltica de ambiente o planeamento, a inventariao e cartografia, o controlo prvio e posterior das actividades susceptveis de degradar o ambiente atravs do licenciamento, da avaliao ambiental de planos, programas e projectos e da monitorizao e fiscalizao. Relativamente ao licenciamento ambiental e avaliao ambiental, sendo estes instrumentos preventivos da poltica de ambiente, o Bloco considera que no deve ser permitido o deferimento tcito na deciso, uma vez que s assim se garante a aplicao do princpio da preveno. Esta medida vai ao encontro de vrios acrdos j emanados pelo Tribunal de Justia no sentido da absoluta necessidade de erradicao da tcnica de valorao positiva do silncio da administrao em sede de procedimentos autorizativos ambientais, em virtude da demisso ponderativa que tal implica nas decises de ordem ambiental e social que devem ser feitas por razes de interesse pblico e competem Administrao Pblica. No caso da avaliao ambiental, definimos ainda a obrigatoriedade da sua realizao para todas as actividades susceptveis de terem efeitos significativos no ambiente ou qualidade de vida das populaes, mesmo que no enquadrveis nos critrios ou limiares estabelecidos para as situaes gerais. Nos processos de Avaliao de Impacte Ambiental (AIA) consideramos que os pareceres tcnicos quando negativos devem ser vinculativos da deciso, evitandose as decises meramente polticas que viabilizam actividades impactes significativos no ambiente, no minimizveis ou compensveis. Para o Bloco tambm fundamental garantir a iseno e qualidade dos estudos de impacte ambiental, atravs da acreditao e avaliao regular das entidades que os realizam, assim como acabar com a subjectividade hoje praticada na dispensa do
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procedimento de AIA.
Valorizar a participao pblica O acesso informao por parte dos cidados e a participao pblica so elementos fundamentais para a credibilidade e eficcia da poltica de ambiente, consagrando-se tambm assim o seu dever de colaborar na criao e defender um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado. O Bloco de Esquerda refora os direitos e deveres dos cidados, nomeadamente quanto ao acesso documentao, participao na elaborao e execuo das polticas de ambiente e nos procedimentos administrativos relacionados, denncia das agresses e ameaas ao ambiente, ao associativismo ambiental enquanto expresso colectiva e organizada da defesa dos interesses ambientais. Compete ao Estado estabelecer e manter um sistema de informao de ambiente, de modo a facilitar a divulgao pblica sobre o estado do ambiente e dos mecanismos de regulao e defesa existentes, bem como contribuir para a investigao cientfica e a anlise dos resultados da poltica de ambiente. Tambm o acesso a todos os documentos administrativos por parte dos cidados, gratuito e em tempo til, deve estar consagrado na Lei de Bases do Ambiente, assim como a promoo das aces de sensibilizao e educao ambiental, nomeadamente pelos meios de comunicao social. A participao pblica deve ser valorizada, prevendo-se que ocorra em todas as fases da poltica e dos instrumentos de ambiente, atravs da difuso de informao simples e compreensvel ao pblico afectado e interessado, por meio de audincias pblicas e demais aces interactivas, inclusivas e equitativas, sendo os resultados da participao tidos em considerao na tomada de deciso . Ao nvel da consulta pblica, os contributos devem ser ponderados de acordo com a representatividade dos participantes, tendo em conta que uma plataforma de associaes de ambiente agrega mais pessoas do que um contributo individual.
Reforar os mecanismos de aco perante os danos ambientais O Bloco de Esquerda prope a simplificao e clarificao do regime de embargo administrativo, segundo o qual as autoridades pblicas podem pr fim a condutas
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lesivas para o ambiente, introduzido na LBA de 1987. A incerteza jurdica da aplicao deste regime levava frequentemente sua total ineficcia, o que agora corrigido. Introduz-se a noo de responsabilidade ambiental, segundo o qual o infractor assume a obrigao de reparar o dano causado, afirmando-se a importncia do princpio da reparao em espcie, ou seja, da reposio da situao existente antes da produo do dano ou da indemnizao quando tal no seja possvel. Reforam-se ainda os mecanismos de tutela jurisdicional e das providncias cautelares, para assegurar a defesa dos interesses particulares e difusos do ambiente por parte do Estado e dos cidados. O Bloco consagra tambm a possibilidade de recurso a mecanismos de resoluo extra-judicial de conflitos para questes ambientais. A regulamentao deste princpio deve, no entanto, merecer a devida ponderao, de forma a assegurar o respeito pela especificidade dos bens em causa, em especial quando esto em causa bens pblicos, de interesse pblico ou interesses difusos. No entanto, este mais um sinal que se pretende dar para uma maior agilidade da justia ambiental, de forma a torn-la mais efectiva e menos onerosa para os cidados.
Assim, nos termos regimentais e constitucionais aplicveis, as Deputadas e os Deputados do Bloco de Esquerda apresentam o seguinte Projecto de Lei:
Captulo I Princpios e objectivos
Artigo 1. mbito A presente lei estabelece as bases da poltica ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9. e 66. da Constituio da Repblica Portuguesa.
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Artigo 2. Objecto Constitui objecto da presente Lei: a) A definio dos princpios e objectivos para a gesto do ambiente, no quadro do desenvolvimento sustentvel, como direito e dever fundamental do Estado e da sociedade, visando garantir nveis elevados de proteco da sade e segurana humanas, de bem-estar e qualidade de vida da populao e contribuir para a sustentao do planeta, no interesse da humanidade; b) O desenvolvimento das garantias e direitos constitucionais dos cidados a um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado, consagrando ainda o dever de o defender; c) A definio do quadro orientador da poltica de ambiente, bem como dos instrumentos de ambiente que a concretizam; d) A regulao, no mbito da poltica de ambiente, das relaes entre os diversos nveis da Administrao Pblica, desta com as populaes e com os diferentes interesses econmicos e sociais.
Artigo 3. Fins Constituem fins da poltica do ambiente: a) Assegurar a existncia de um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado, propcio sade e bem-estar das pessoas, ao desenvolvimento social e cultural das comunidades, bem como melhoria da qualidade de vida; b) Promover uma relao equilibrada e harmoniosa entre o desenvolvimento socioeconmico, a estabilidade ecolgica e a salvaguarda e valorizao dos recursos naturais e ecossistemas;
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c) Integrar no planeamento socioeconmico, na instalao e exerccio das actividades econmicas as respectivas externalidades ambientais; d) Adequar o desenvolvimento socioeconmico e os sistemas de produo para responder s necessidades das populaes, promovendo o seu bemestar e qualidade de vida e garantindo a satisfao dos seus direitos bsicos e o acesso aos servios pblicos essenciais, bem como para evitar as actividades poluentes e que produzem bens socialmente suprfluos; e) Prever no planeamento socioeconmico e no ordenamento das actividades produtivas a reduo das necessidades de transporte, privilegiando as relaes de proximidade entre o produtor e o consumidor, bem como o recurso a modos de transporte menos poluentes; f) Ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconmico e a valorizao da paisagem; g) Assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e de no esgotamento, bem como a partilha equitativa dos seus benefcios, com respeito pelo princpio da solidariedade dentro e entre geraes; h) Promover a adopo de tecnologias limpas e a reduo dos parmetros de poluio, assim como a reutilizao de elementos residuais provenientes dos processos produtivos e o uso eficiente e aproveitamento integral dos recursos naturais; i) Prevenir, regular e controlar as actividades capazes de degradar o ambiente, bem como eliminar ou reduzir as fontes de poluio que possam causar prejuzo ou colocar em perigo a sade humana e o ambiente; j) Prevenir e combater os riscos potenciais de danos srios ou irreversveis para o ambiente, patrimnio cultural ou sade pblica; k) Fomentar e estimular a educao ambiental e a participao activa da sociedade na formulao e execuo das polticas de ambiente e qualidade de vida, bem como o estabelecimento de fluxos contnuos de
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informao entre os rgos da Administrao por elas responsveis e os cidados; l) Promover e fomentar a investigao quanto aos factores naturais, ao estudo dos riscos naturais e da aco humana sobre o ambiente, s orientaes tcnicas e tecnolgicas para a mitigao e adaptao aos impactes prejudiciais e para a melhoria da qualidade ambiental; m) Elaborar e desenvolver estratgias para remover e tratar os passivos ambientais, restaurar os ecossistemas degradados, reabilitar a paisagem e o patrimnio natural e cultural; n) Desenvolver uma economia no dependente dos combustveis fsseis e neutra em carbono, assegurando polticas para prevenir o aquecimento global e mitigar as alteraes climticas; o) Adaptar o territrio e a localizao das actividades aos ciclos naturais, nomeadamente aos efeitos verificados ou esperados das alteraes climticas; p) Criar incentivos econmico e financeiros para promover comportamentos e aces que melhorem a qualidade do ambiente.
Artigo 4. Dever de defender o ambiente 1 - O Estado, as Regies Autnomas e as autarquias locais devem promover, de forma articulada, polticas activas na rea do ambiente, nos termos das suas atribuies e das competncias dos respectivos rgos, de acordo com o interesse pblico e no respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidados. 2 - O disposto no nmero anterior envolve as obrigaes de zelar pela efectiva consolidao de instrumentos da poltica de ambiente e de acautelar os efeitos que as demais polticas prosseguidas possam, aos diversos nveis, causar no ambiente.
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Artigo 5. Definies Para efeitos da presente lei, entende-se por: a) Ambiente: conjunto ou sistema de elementos de natureza fsica, qumica, biolgica ou sociocultural, em constante transformao dinmica pela aco humana ou natural, que rege e condiciona a existncia dos seres humanos e demais organismos vivos, que interactuam permanentemente num espao e tempo determinado; b) Ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado: quando os elementos que o integram se encontram numa relao equilibrada e harmoniosa que tornam possvel a existncia, a transformao e desenvolvimento da espcie humana e demais seres vivos; c) Bem-estar social: condio que permite ao ser humano a satisfao das suas necessidades bsicas, intelectuais, culturais, individuais e colectivas, num ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado; d) Capacidade de carga: mximo valor possvel de elementos ou agentes internos ou externos que um espao geogrfico ou lugar determinado pode aceitar ou suportar por um perodo ou tempo determinado, sem que se produzam danos e degradao ou se impea a recuperao natural, em prazos e condies normais, ou se reduzam significativamente as suas funes ecolgicas; e) Conservao da natureza: o conjunto das intervenes fsicas,
ecolgicas, sociolgicas ou econmicas orientadas para a manuteno ou recuperao dos valores naturais e para a valorizao e uso sustentvel dos recursos naturais; f) Continuum naturale: sistema contnuo de ocorrncias naturais que constituem o suporte da vida silvestre e da manuteno do potencial gentico e que contribui para o equilbrio e estabilidade do territrio; g) Dano ambiental: toda a alterao que cause perda, diminuio, degradao, deteriorao, detrimento ou prejuzo ao ambiente ou a
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algum dos seus elementos; h) Desenvolvimento sustentvel: processo de transformao contnuo e equitativo para atingir o mximo bem-estar social e qualidade de vida, mediante o qual se procura o desenvolvimento integral, com fundamento em medidas apropriadas para a conservao dos recursos naturais e o equilbrio ecolgico, satisfazendo as necessidades das geraes presentes sem comprometer as geraes futuras; i) Ecossistema: os complexos dinmicos constitudos por comunidades vegetais, animais e de microrganismos, relacionados entre si e com o meio envolvente, considerados como uma unidade funcional; j) Educao ambiental: processo contnuo, interactivo e integrador, mediante o qual o ser humano adquire conhecimentos e experincias, os compreende e analisa, os internaliza e os traduz em comportamentos, valores e atitudes que o preparem para participar activamente na gesto do ambiente e no desenvolvimento sustentvel; k) Ordenamento do Territrio: processo integrado da organizao do sistema biofsico, tendo como objectivo o uso e a transformao do territrio, de acordo com as suas capacidades e vocaes, e a permanncia dos valores de equilbrio biolgico e de estabilidade geolgica, numa perspectiva de aumento da sua capacidade de carga; l) Paisagem: a unidade geogrfica, ecolgica e esttica resultante da aco do ser humano e da reaco da natureza, sendo primitiva quando a aco daquele mnima e sendo natural quando a aco humana determinante, sem deixar de se verificar o equilbrio biolgico, a estabilidade fsica e a dinmica ecolgica; m) Patrimnio natural: o conjunto dos valores naturais com reconhecido interesse natural ou paisagstico, nomeadamente do ponto de vista cientfico, da conservao e esttico; n) Planeamento ambiental: processo dinmico que tem por finalidade conciliar as necessidades de desenvolvimento socioeconmico com a conservao dos ecossistemas, dos recursos naturais e com a
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manuteno equilibrado;
de
um
ambiente
seguro,
sadio
ecologicamente
o) Poltica de ambiente: conjunto de princpios e estratgias que orientam as decises do Estado, mediante instrumentos pertinentes para alcanar os fins da gesto do ambiente, no quadro do desenvolvimento sustentvel; p) Poluente: toda a matria, energia ou combinao destas, de origem natural ou antrpica, que ao libertar-se ou actuar sobre a atmosfera, gua, solo, flora, fauna ou qualquer outro elemento do ambiente, altere ou modifique a sua composio natural ou a degrade; q) Poluio: libertao ou introduo no ambiente de matria, em qualquer dos seus estados, que cause modificao no ambiente na sua composio natural ou a degrade; r) Qualidade ambiental: caractersticas dos elementos e processos naturais, ecolgicos e sociais, que permitem o desenvolvimento, o bem-estar individual e colectivo do ser humano e a conservao da diversidade biolgica; s) Qualidade de vida: resultado da interaco de mltiplos factores no funcionamento das sociedades humanas e traduz-se na situao de satisfao do bem-estar fsico, mental e social e na satisfao e afirmao culturais, bem como em relaes autnticas entre o indivduo e a comunidade, dependendo da influncia de factores interrelacionados, que compreendem, designadamente, a capacidade de carga do territrio e dos recursos, a garantia dos direitos bsicos alimentao, habitao, sade, educao, mobilidade e transportes, cultura, ocupao dos tempos livres e o acesso a um sistema social que assegure as necessidades e posteridade de toda a populao; t) Recursos naturais: os componentes ambientais naturais com utilidade para o ser humano e geradores de bens e servios, incluindo a fauna, a flora, o ar, a gua, os minerais e o solo; u) Risco ambiental: probabilidade de ocorrncia de danos no ambiente, por efeito de uma aco ou omisso de qualquer natureza;
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v) Utilizao racional: processo orientado para a utilizao dos recursos naturais e demais elementos dos ecossistemas, de maneira eficiente e socialmente til, respeitando a integridade funcional e a capacidade de carga dos mesmos, de tal forma que a taxa de uso seja inferior capacidade de regenerao.
Artigo 6. Princpios gerais 1 - Os componentes ambientais, como sejam o ar, a gua, o litoral, o solo, o espao martimo, as espcies animais e vegetais, os habitats, o subsolo, o sistema climtico, as paisagens e espaos naturais, a diversidade e equilbrios biolgicos, bem como a qualidade ambiental, so considerados bens de interesse pblico, gozando de proteco acrescida. 2 - A proteco, conservao, regenerao, transformao e gesto das componentes ambientais e demais aces de gesto do ambiente so de utilidade pblica e servem o interesse geral, visando satisfazer as necessidades de desenvolvimento e sade das geraes presentes sem comprometer a capacidade das geraes futuras em responder s suas. 3- Incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e por apelo a iniciativas populares e comunitrias, definir e implementar a poltica de ambiente, nas suas diversas vertentes, desde a gesto dos espaos e recursos naturais fiscalizao ambiental, no sendo possvel a delegao ou transferncia de competncias na sua execuo. 4 - A poltica de ambiente funda-se nos princpios estabelecidos na Constituio, na presente lei e demais normas que a desenvolvam, de acordo com os compromissos internacionais assinados pelo Estado portugus. 5 - Compete ao Estado, por meio das autoridades competentes, garantir a incorporao da dimenso ambiental nas polticas, planos, programas e projectos, tendo em conta a transversalidade da poltica de ambiente.
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Artigo 7. Princpios especficos A poltica do ambiente obedece aos seguintes princpios especficos: a) Avaliao ambiental: todos os planos, programas e actividades susceptveis de ter efeitos no ambiente devem ser previamente avaliados como factor determinante da deciso da administrao pblica sobre os mesmos; b) Cooperao internacional: determina a procura de solues concertadas com outros pases ou organizaes internacionais para os problemas do ambiente e de gesto dos recursos naturais; c) Co-responsabilidade: dever do Estado, da sociedade e das pessoas em conservar um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado; d) Da unidade de gesto e aco: deve existir um rgo nacional responsvel por propor, desenvolver e acompanhar a execuo das polticas de ambiente, nomeadamente nos seguintes mbitos: i. integrao da dimenso ambiental no planeamento socioeconmico e diversas polticas globais e sectoriais; ii. normalizao e controlo da actividade dos agentes, pblicos ou privados, interventores; e iii. monitorizao e divulgao de dados ambientais e dos resultados da execuo de polticas e medidas tomadas, demonstrativos do estado e das presses a que o ambiente est sujeito; e) Danos ambientais: os danos causados ao ambiente so considerados lesivos do interesse pblico; f) Educao ambiental: a conservao de um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado deve ser um valor cidado, incorporado na educao formal e no formal; g) Equilbrio: devem criar-se os meios adequados para assegurar a integrao das polticas de desenvolvimento socioeconmico e de ambiente e
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ordenamento do territrio, tendo como finalidade o desenvolvimento integrado, harmonioso e sustentvel; h) Informao e participao pblica: direito de todos os cidados de acesso informao e interveno nos procedimentos de elaborao, execuo, avaliao e reviso dos instrumentos da poltica de ambiente; i) Investigao: deve ser promovida a investigao cientfica para conhecer as potencialidades e limitaes dos recursos naturais e ecossistemas, bem como desenvolver, transferir e adequar as tecnologias compatveis com o desenvolvimento sustentvel; j) Ponderao dos direitos individuais: os direitos ambientais devem ser ponderados face aos direitos individuais, limitando-os nos termos estabelecidos na Constituio e leis especiais; k) Norma ambiental: especificao tcnica, mtodo ou parmetro cientfico, tecnolgico ou de qualidade, que estabelece requisitos, condies, procedimentos de cumprimento obrigatrio por diversas actividades, nomeadamente ao nvel do uso de matrias-primas, emisses poluentes ou produo de resduos; l) Poluidor-pagador: o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos da resultantes, no lhe sendo permitir continuar a aco poluente; m) Precauo: a falta de certeza cientfica no pode ser alegada como razo suficiente para no adoptar medidas preventivas e eficazes nas actividades que podem ter especiais impactes negativos no ambiente e na sade humana; n) Preveno: as actuaes com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipada, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente correco dos efeitos dessas aces ou actividades susceptveis de alterarem a qualidade do ambiente, sendo um princpio que prevalecer sobre qualquer outro critrio na gesto do ambiente;
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o) Procura do nvel mais adequado de aco: implica que a execuo das medidas de poltica de ambiente tenha em considerao o nvel mais adequado de aco, seja ele de mbito internacional, nacional, regional, local ou sectorial; p) Recuperao: devem ser tomadas medidas urgentes para limitar os processos degradativos nas reas onde actualmente ocorrem e promover a recuperao dessas reas, tendo em conta os equilbrios a estabelecer com as reas limtrofes; q) Responsabilidade nos danos ambientais: a responsabilidade de dano ambiental objectiva e a sua reparao cabe ao responsvel da actividade ou do infractor; r) Responsabilizao: aponta para a assuno pelos agentes das
consequncias, para terceiros, da sua aco, directa ou indirecta, sobre os recursos naturais e o ambiente; s) Tutela efectiva: toda a pessoa tem o direito a exigir aces rpidas e efectivas perante a administrao pblica e os tribunais, em defesa dos direitos ambientais;
Captulo II Componentes ambientais
Artigo 8. Regimes especficos de proteco 1 - Para efeitos da presente lei, so componentes ambientais sujeitos a regimes especficos de proteco: a) Ar e atmosfera; b) Luz e luminosidade; c) gua;
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d) Litoral; e) Espao martimo e recursos marinhos; f) Solo;
g) Recursos biolgicos e patrimnio natural; h) Paisagem; i) j) Recursos geolgicos; Recursos energticos;
k) Patrimnio construdo. 2 - Em ordem a assegurar a defesa da qualidade apropriada dos componentes ambientais, pode o Estado, atravs do Ministrio da tutela competente, proibir ou condicionar o exerccio de actividades e desenvolver aces necessrias prossecuo dos mesmos fins, nomeadamente a adopo de medidas de conteno e fiscalizao que levem em conta, entre outros, os custos econmicos, sociais e culturais da degradao do ambiente em termos da obrigatoriedade de anlise prvia dos prejuzos e benefcios.
Artigo 9. Ar e atmosfera 1 - A qualidade do ar ambiente e interior devem obedecer a nveis que garantam a proteco da sade humana, do bem-estar individual e colectivo, do ambiente em geral. 2 - A poltica para a qualidade do ar ambiente e interior deve cumprir os seguintes objectivos: a) Estabelecer os objectivos e medidas para preveno, limitao e reduo da poluio atmosfrica e dos odores incmodos, com o fim de evitar, prevenir ou limitar os efeitos nocivos sobre as pessoas, o ambiente e demais bens em geral, bem como para a melhoria da qualidade do ar ambiente e interior;
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b) Proibir ou condicionar a emisso atmosfrica de quaisquer substncias, seja qual for o seu estado fsico, susceptveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilbrio ecolgico ou que impliquem risco, dano ou incmodo grave para as pessoas e bens em geral; c) Dotar todas as instalaes, mquinas e meios de transporte, cuja actividade possa afectar a qualidade do ar, de dispositivos ou processos adequados para prevenir, reter ou neutralizar as emisses atmosfricas poluidoras e os odores incmodos, prevendo a adopo das melhores tecnologias e tcnicas disponveis; d) Realizar a monitorizao regular e avaliao sistemtica, com base em mtodos e critrios comuns, da qualidade do ar ambiente em todo o territrio nacional, atravs de uma rede de medio de base geogrfica e instalada nos principais focos de poluio, cuja informao disponibilizada ao pblico em regime de livre acesso; e) Definir as condies mnimas de qualidade do ar interior para os edifcios, nomeadamente no que diz respeito concentrao de poluentes, microorganismos, rado, assim como das taxas mnimas de renovao de ar, adoptando-se princpios de arquitectura e utilizao de materiais em obras de construo ou requalificao que promovam a melhoria da qualidade do ar; f) Os cidados tm o direito a ser informados sempre que os nveis de qualidade do ar ambiente e interior sejam susceptveis de riscos para a sade humana, o bem-estar e a qualidade de vida, bem como tomar conhecimento das medidas imediatas a adoptar; g) Devem ser estabelecidas medidas tendentes a prevenir, limitar e reduzir o uso de substncias que destroem a camada de ozono. 3 - Na autorizao ou licenciamento da instalao de equipamentos de energia elica, tida em conta a interferncia na paisagem e os impactes sobre a biodiversidade e a qualidade dos ecossistemas.
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Artigo 10. Luz e luminosidade 1 - Todos tm o direito a um nvel de luminosidade conveniente sua sade, bemestar e conforto na habitao, no local de trabalho e nos espaos livres de recreio, lazer e circulao. 2 - O nvel de luminosidade para qualquer lugar deve ser o mais consentneo com a promoo do conforto, bem-estar e qualidade de vida das populaes, privilegiando-se os sistemas de iluminao natural atravs do ordenamento e arquitectura dos espaos e dos edifcios para a poupana energtica. 3 - Para efeito dos nmeros anteriores, ficam condicionados: a) O volume dos edifcios a construir ou alterar, de modo a no prejudicar a qualidade de vida dos cidados e a vegetao pelo ensombramento dos espaos pblicos e privados; b) O regulamento e as normas especficas respeitantes construo de fogos para habitao, escritrios, fbricas e outros locais de trabalho, escolas e restante equipamento social; c) O volume das construes a erigir ou alterar na periferia de espaos verdes existentes ou a construir; d) Os anncios luminosos s so permitidos nas reas urbanas e so condicionadas as suas cores, formas, intensidade luminosa, localizao e intermitncia, por regulamentao prpria. 4 - Os anncios luminosos, fixos ou intermitentes, no devem perturbar o sossego, a sade e o bem-estar dos cidados.
Artigo 11. gua 1 - O presente artigo abrange as guas superficiais, designadamente as guas interiores, de transio e costeiras, e as guas subterrneas, incluindo os respectivos
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leitos e margens, bem como as zonas adjacentes, zonas de infiltrao mxima e zonas protegidas. 2 - A gua deve ser protegida de modo a se garantir a sua disponibilizao em qualidade e quantidade suficiente para satisfazer as necessidades humanas bsicas, garantir o equilbrio ecolgico e o bom estado dos ecossistemas e promover o bem-estar das populaes. 3 - A poltica da gua deve cumprir os seguintes objectivos: a) Promover uma utilizao racional de gua, baseada numa proteco a longo prazo dos recursos hdricos disponveis, evitando os desperdcios e promovendo a reutilizao e o aproveitamento de guas pluviais; b) Consagrar a administrao e gesto pblica dos recursos hdricos e dos servios pblicos de abastecimento de gua e saneamento; c) Garantir o acesso universal aos servios pblicos de abastecimento de gua e saneamento para satisfazer as necessidades humanas bsicas, no podendo ser denegado por insuficincia econmica, condio social ou a localizao geogrfica dos cidados; d) Prevenir e reduzir a poluio e degradao dos ecossistemas hdricos e melhorar o seu estado, atravs da proibio ou condicionamento instalao de actividades susceptveis de poluir ou degradar o meio hdrico, bem como da adopo de medidas especficas para a reduo, cessao ou eliminao de descargas, emisses e perdas de substncias prioritrias; e) Definir o sistema integrado de planeamento e gesto das guas, assumindo como unidade principal de planeamento e gesto a regio hidrogrfica, tendo por base a bacia hidrogrfica; f) Ordenar e hierarquizar os usos permitidos, bem como estabelecer as condies e objectivos de qualidade a respeitar pelos mesmos, visando assegurar o bom estado dos recursos hdricos, o equilbrio ecolgico, a segurana e sade humanas, o bem-estar e qualidade de vida das populaes;
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g) Promover a conservao e reabilitao da rede hidrogrfica, da zona costeira, dos esturios e das zonas hmidas e a proteco na origem, das zonas de infiltrao mxima e zonas vulnerveis; h) Garantir a monitorizao, a nvel nacional, de parmetros qualitativos e quantitativos dos recursos hdricos, e criar um sistema de alertas para situaes de riscos para a sade pblica por deficiente qualidade da gua para abastecimento humano, situaes de riscos de secas, cheias e inundaes, acidentes graves de poluio e de rotura de infra-estruturas hidrulicas; i) Estabelecer critrios e procedimentos a adoptar para garantir caudais mnimos que assegurem o equilbrio ecolgico, a qualidade dos recursos hdricos e os diversos usos permitidos, bem como para assegurar a recarga dos aquferos; j) Proibir ou condicionar a artificializao das linhas de gua, em especial com barragens e outras infra-estruturas hidrulicas, tendo em conta os impactes negativos na qualidade das guas, nos ecossistemas hdricos e zonas envolventes, bem como na paisagem ou navegabilidade dos cursos de gua; k) Prevenir e proteger contra os efeitos da eroso de origem hdrica, em especial as resultantes de alteraes a nvel das bacias hidrogrficas e da dinmica sedimentar resultantes da construo de barragens, extraco de areias e dragagens; l) Proibir ou condicionar a impermeabilizao das bacias de drenagem, minimizando os riscos naturais; m) Renaturalizar e valorizar em termos ambientais e paisagsticos as linhas de gua, a vegetao ripcola e as zonas envolventes; n) Proibir ou condicionar a eliminao da vegetao das margens dos cursos de gua, com excepo das espcies exticas ou prejudiciais aos ecossistemas ribeirinhos. 4 - A autorizao ou licenciamento da instalao de actividades de extraco de areias e dragagens fica condicionada s necessidades de desassoreamento dos
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cursos de gua para reposio da estabilidade ecolgica, dos recursos biolgicos e das condies de navegabilidade, podendo ser concedida noutros casos legalmente previstos desde que fique salvaguardada a proteco dos ecossistemas hdricos.
Artigo 12. Litoral 1 - O litoral e os ecossistemas costeiros devem ser protegidos, no podendo ser impedido o livre acesso de pessoas orla costeira, salvo por razes estritas de necessria proteco ambiental. 2 - A poltica para o litoral e as zonas costeiras deve: a) Prevenir, limitar e combater as principais causas naturais e humanas de eroso costeira, tanto no litoral como nas bacias hidrogrficas, minimizando os riscos para a segurana de pessoas e bens em geral; b) Ponderar devidamente a instalao de estruturas fixas de defesa costeira, tendo em conta os benefcios e riscos de longo prazo para a dinmica costeira e a intruso ambiental e paisagstica; c) Estabelecer uma faixa de proteco contnua ao longo da orla costeira, incluindo esturios, com o estatuto non aedificandi; d) Disciplinar a ocupao humana no litoral, contrariando os processos de artificializao da zona costeira, em especial nas dunas, praias, arribas e outras zonas vulnerveis, interditando ou condicionando a construo e edificao nas zonas com elevado e mdio risco de eroso; e) Monitorizar e estudar a evoluo da dinmica costeira, identificando zonas de especial possvel agravamento da ocorrncia e da intensidade de processos erosivos e de fenmenos de galgamento do mar, tomando em considerao a evoluo das condies climticas; f) Planear o litoral para uma gesto integrada e ordenar os usos permitidos, tendo em conta as dinmicas costeiras, o avano e recuo da linha de costa,
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a ocorrncia de fenmenos climticos extremos e a preveno da intruso salina das guas subterrneas; g) Garantir a monitorizao a nvel nacional e criar um sistema de alertas para salvaguarda de pessoas e bens, nomeadamente em caso de risco de galgamento do mar e inundaes, avano da linha de costa, abatimento ou outras situaes de instabilidade das arribas, acidentes graves de poluio e de rotura das estruturas de defesa costeira.
Artigo 13. Espao martimo e recursos marinhos 1 - O presente artigo aplica-se aos espaos martimos sob soberania ou jurisdio portuguesa, compreendidos entre o limite exterior da Plataforma Continental e o limite terrestre da mxima meia-praia de guas vivas equinociais, incluindo o leito das guas do mar e o seu subsolo, as guas sobreajacentes, a superfcie e o espao areo sobreajacente. 2 - A poltica para o espao martimo deve cumprir os seguintes objectivos: a) Planear o espao martimo para uma gesto integrada e ordenar os usos permitidos, em estreita articulao com a gesto da zona costeira, garantindo a proteco dos recursos e ecossistemas marinhos; b) Definir as condies a cumprir pelos usos martimos permitidos, de forma a respeitar a qualidade dos recursos e ecossistemas marinhos, o equilbrio ecolgico, a segurana e sade humanas, o interesse e qualidade de vida das populaes, criando instrumentos de avaliao e monitorizao do seu desempenho sustentvel; c) Proibir ou condicionar os usos martimos susceptveis de afectarem de forma nociva o equilbrio ecolgico ou que impliquem risco, dano ou incmodo grave para o ambiente, as pessoas e bens, tendo em conta o mdio e longo prazo; d) Avaliar e monitorizar o estado do oceano, dos recursos e ecossistemas marinhos, definindo os parmetros de qualidade adequados sua conservao, recuperao e melhoria;
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e) Promover o bom estado ambiental do meio marinho, a conservao da biodiversidade marinha e a adaptao s alteraes climticas; f) Criar uma rede de reas marinhas protegidas e salvaguardar o patrimnio geolgico, arqueolgico, cultural, incluindo o subaqutico e imaterial; g) Prevenir e minimizar os riscos para o ambiente e a segurana de pessoas e bens em geral, como derrames e acidentes graves de poluio, criando um sistema de vigilncia martima em todo o territrio nacional e de alertas para informao pblica e adopo de medidas imediatas; h) Sujeitar os usos martimos a avaliao de impactes ambientais, incluindo dos efeitos cumulativos e adaptao s alteraes climticas, como critrio prvio para a sua autorizao ou licenciamento. 3 - So estabelecidas medidas para regular a actividade piscatria e a aquicultura em espao martimo, de modo a proteger os recursos marinhos, evitar o esgotamento das suas reservas e assegurar a sua capacidade de regenerao, salvaguardar a qualidade dos ecossistemas e prevenir os riscos de poluio e acidente grave. 4 - Na autorizao ou licenciamento da instalao de equipamentos de produo de energia a partir das ondas ou outras fontes renovveis em espao martimo tida em conta a afectao dos factores, recursos e ecossistemas marinhos. 5 - Na autorizao ou licenciamento da instalao de equipamentos de extraco de matrias no subsolo para fins energticos tida em conta a afectao dos factores, recursos e ecossistemas marinhos, bem como os riscos de poluio e acidente grave.
Artigo 14. Solo 1 - O solo deve ser protegido como recurso natural, como meio fundamental para o equilbrio ecolgico, a sustentao da biodiversidade e ecossistemas, a produo de alimentos e como suporte fsico dos estabelecimentos humanos. 2 - A poltica de solos deve cumprir os seguintes objectivos:
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a) Definir as orientaes para planear, ordenar e programar a ocupao, uso e transformao do solo, estabelecendo o contedo das faculdades e deveres dos cidados e da Administrao Pblica e quanto ao direito da propriedade do solo; b) Defender e valorizar a funo social do solo, visando a sua gesto satisfazer o interesse pblico, garantir a sua preservao e perenidade ao longo das geraes e o pleno desempenho das suas potencialidades ecolgicas, culturais e socioeconmicas; c) Adoptar medidas para a utilizao racional do solo, de modo a impedir a degradao regenerao das e suas caractersticas, o melhorar a sua fertilidade das e promover melhor aproveitamento suas
potencialidades; d) Prever, prevenir e reduzir os riscos de eroso, diminuio do teor em matria orgnica, compactao, salinizao, contaminao, reduo da biodiversidade, encharcamentos e inundaes, desabamentos de terras e impermeabilizao do solo; e) Determinar que o planeamento do territrio, o ordenamento dos usos permitidos e a programao da ocupao e uso do solo so da exclusiva competncia da Administrao Pblica, no sendo susceptveis de transferncia ou delegao, e definem as faculdades e os deveres compreendidos no direito de propriedade do solo; f) Estabelecer que o processo de ocupao, urbanizao, construo, edificao e uso do solo, tanto por entidades pblicas como privadas, est sujeito direco e controlo da Administrao Pblica, nos termos das atribuies e competncias dos seus vrios rgos; g) Definir as condies a cumprir para uma ocupao e transformao do solo que, de acordo com os usos permitidos, salvaguarde os recursos naturais e os ecossistemas, satisfaa as necessidades de alojamento, infra-estruturas, equipamentos e servios das populaes, promova a coeso social e o equilibrado desenvolvimento urbano e das actividades econmicas;
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h) Condicionar as ocupaes e usos do solo, como sejam as urbanas, industriais, tursticas, agrcolas, ou implantao de equipamentos e infra-estruturas, em funo das caractersticas do solo e da sua localizao, nomeadamente tendo em conta a afectao das componentes ambientais; i) Prevenir e combater a especulao sobre o solo, definindo a cativao pblica das mais-valias urbansticas geradas por actos administrativos ou por efeito de obras pblicas; j) Garantir que os solos se destinam aos usos programados e os mesmos so devidamente cumpridos, incluindo a adopo de medidas para a preveno e combate ao abandono dos solos agrcolas e existncia de prdios urbanos devolutos; k) Assegurar que as novas construes, em especial para fins habitacionais, respondem s carncias quantitativas e qualitativas das populaes, combatendo o excesso de construo; l) Promover a elaborao do cadastro predial, rstico e urbano, bem como a actualizao das matrizes prediais. 3 - Aos proprietrios dos terrenos ou seus utilizadores podem ser impostas medidas de defesa e regenerao dos solos, nomeadamente a obrigatoriedade de execuo de trabalhos tcnicos, agrcolas ou silvcolas. 4 - Os solos agrcolas de elevada fertilidade so classificados para proteco e includos na Reserva Agrcola Nacional (RAN), sendo proibido o seu uso para fins no agrcolas, excepto em casos absolutamente excepcionais e de relevante interesse pblico; 5 - Os solos de elevado interesse ecolgico e necessrio preveno de riscos naturais, como cheias, inundaes, desabamentos, so classificados para proteco e includos na Reserva Ecolgica Nacional (REN), sendo proibida ou fortemente condicionada a sua ocupao e impermeabilizao. 6 - A delimitao geogrfica dos solos a incluir na RAN e na REN, bem como qualquer pedido de alterao da mesma, da competncia exclusiva do Ministrio com a tutela do ambiente, em colaborao com o Ministrio com a tutela da agricultura no caso da RAN.
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7 - O uso de fertilizantes e fitofrmacos, bem como a sua produo e comercializao, so objecto de regulamentao especial, com a finalidade de prevenir a poluio dos componentes ambientais, nomeadamente dos recursos hdricos, e evitar os riscos sade pblica. 8 - Compete ao Estado promover e apoiar as boas prticas agrcolas e florestais, evitando os sistemas intensivos e monoculturais com efeitos nocivos para o ambiente e a perenidade dos recursos naturais. 9 So adoptadas medidas especficas para a recuperao de solos
contaminados, nomeadamente os resultantes da actividade agrcola, industrial ou da extraco de recursos geolgicos.
Artigo 15. Recursos biolgicos e patrimnio natural 1 - Os recursos biolgicos devem ser protegidos para salvaguardar a biodiversidade, o potencial gentico e os servios ecosistmicos, pelo seu valor intrnseco e contributo para o equilbrio ecolgico e bem-estar das populaes, como sejam o fornecimento de alimentos, gua, medicamentos ou regulao do clima. 2 - O patrimnio natural protegido em virtude do seu interesse para a conservao da natureza e da biodiversidade, dos seus valores estticos, da sua raridade, da sua importncia cientfica, cultural e social ou da sua contribuio para o equilbrio biolgico e estabilidade ecolgica das paisagens. 3 - A poltica de conservao da natureza e biodiversidade deve cumprir os seguintes objectivos: a) Prever, prevenir e combater o declnio da biodiversidade, o
desaparecimento de espcies animais e vegetais e habitats, a diminuio da diversidade gentica e a deteriorao dos ecossistemas biolgicos; b) Estabelecer uma interveno antecipativa ou cautelar perante os riscos de degradao do patrimnio natural e dos recursos biolgicos, privilegiando a aco sobre as respectivas causas;
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c) Proibir, condicionar ou eliminar os processos degradativos para o patrimnio natural e os recursos biolgicos, bem como adoptar medidas de salvaguarda e requalificao das reas afectadas; d) Identificar e aperfeioar as medidas adequadas de salvaguarda, gesto, recuperao ou valorizao de espcies ou habitats, sobretudo os mais significativos ou ameaados de extino; e) Realizar a monitorizao do estado das espcies, habitats e ecossistemas; f) Aprofundar o conhecimento sobre os componentes do patrimnio natural e da biodiversidade, sobretudo os mais significativos, ameaados de extino ou menos conhecidos e inventariar a sua distribuio, com o recurso a sistemas de informao geogrfica; g) Aprofundar o conhecimento sobre os organismos vivos geneticamente modificados e avaliar os riscos para a biodiversidade, para a segurana alimentar e para a sade pblica associados sua utilizao; h) Promover o conhecimento sobre o impacte das alteraes ambientais globais, nomeadamente as decorrentes das alteraes climticas, no equilbrio dos ecossistemas e na biodiversidade; i) Avaliar os impactes das actividades econmicas e das prticas tradicionais na conservao da natureza e na biodiversidade e estabelecer solues respeitadoras do equilbrio com os valores naturais, induzindo uma utilizao sustentvel dos recursos biolgicos; j) Classificar as reas com interesse para a conservao da natureza e biodiversidade, abrangendo reas terrestres, guas interiores e martimas e outras ocorrncias naturais distintas, podendo essa classificao ser de mbito nacional, regional ou local; k) Criar uma rede nacional contnua que abranja as reas classificadas para proteco e as reas inseridas em Reserva Agrcola Nacional, Reserva Ecolgica Nacional e no domnio pblico hdrico;
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l)
Planear as reas classificadas para proteco e ordenar os usos permitidos, em estreita articulao com a gesto sobre o territrio, garantindo a proteco dos recursos e ecossistemas biolgicos;
m) Definir e salvaguardar os corredores ecolgicos nos instrumentos de gesto territorial, de forma a manter ou estabelecer a ligao entre reas de conservao e promover a continuidade espacial e conectividade da biodiversidade em todo o territrio, bem como uma adequada integrao e desenvolvimento dos usos permitidos; n) Proteger a fauna migratria, atravs da sua inventariao, classificao para proteco e salvaguarda dos habitats, dando especial ateno s zonas de montado, bem como s zonas hmidas, ribeirinhas e costeiras; o) Contribuir para o combate desflorestao, aos incndios florestais, explorao intensiva dos solos, poluio, s espcies invasoras e s alteraes climticas; p) Controlar a importao das espcies exticas; q) Prever, planear e promover a visitao das reas classificadas e o turismo da natureza numa perspectiva sustentvel e que no ponha em causa o equilbrio ecolgico, a proteco e estudo dos ecossistemas naturais e a preservao dos valores de ordem cientfica, cultural, social e paisagstica. 4 - Em relao s reas protegidas, estas polticas devem ainda: a) Promover o conhecimento, a monitorizao, a conservao e a divulgao dos valores ambientais existentes, bem como a preservao e valorizao do patrimnio cultural e das actividades tradicionais, numa perspectiva de promoo do desenvolvimento local sustentvel; b) Assegurar que as actividades de planeamento, ordenamento, gesto e fiscalizao das reas protegidas incubem ao Estado e seus rgos competentes, sem possibilidade de concesso ou estabelecimento de parcerias pblico-privadas para a sua concretizao; c) Proibir a cobrana de taxas pelo acesso s reas protegidas, bem como pela prtica de actos administrativos legalmente obrigatrios aos residentes e
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actividades
tradicionais
locais
ou
que
contribuem
para
desenvolvimento sustentvel das reas protegidas; d) Aperfeioar o modelo de atendimento dos visitantes das reas protegidas, nomeadamente no que diz respeito a infra-estruturas e equipamentos, prestao directa de servios de visitao e turismo da natureza, edio de material de apoio e divulgao; e) Promover a desconcentrao e descentralizao dos servios e organismos competentes pelas reas protegidas, assegurando relaes de proximidade com os territrios e as populaes; f) Garantir adequados meios humanos e logsticos, bem como suficientes recursos financeiros, para o planeamento, ordenamento, gesto e vigilncia das reas protegidas; g) Planear e ordenar os usos em cada rea protegida, assegurando a compatibilizao entre conservao da natureza e da biodiversidade com o desenvolvimento local sustentvel, contrariando os processos de abandono humano das reas protegidas; h) Programar as aces de preveno dos fogos florestais para cada rea protegida, reforar os meios de primeira interveno no combate ao fogo e implementar planos de recuperao das reas ardidas.
Artigo 16. Paisagem 1 - A paisagem deve ser protegida enquanto componente fundamental do ambiente humano, do patrimnio natural e cultural e da formao de culturas e identidades locais, sendo essencial para o bem-estar e qualidade de vida das populaes. 2 - A poltica de paisagem deve cumprir os seguintes objectivos: a) Definir os princpios gerais, estratgias e medidas especficas para a proteco, gesto e ordenamento da paisagem, implicando direitos e responsabilidades para os cidados e o Estado;
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b) Identificar, inventariar e cartografar as paisagens em todo o territrio nacional, analisar as suas caractersticas, dinmicas e presses para a sua transformao, bem como acompanhar essas transformaes, atendendo em cada nvel percepo social e aspiraes das populaes sobre as suas caractersticas; c) Traar objectivos de qualidade paisagstica para reas especficas e respectivos instrumentos de aco, bem como para projectos de investimento, qualquer que seja a sua escala, para melhoria da paisagem ou no degradao da existente; d) Prever a avaliao dos impactes negativos na paisagem dos programas e projectos, bem como definir normas e instrumentos correspondentes a prevenir ou minimizar os mesmos; e) Recuperar as paisagens degradadas, dando especial relevo
requalificao das paisagens primitivas e notveis; f) Integrar a dimenso paisagstica nas polticas de ordenamento do territrio e de urbanismo, bem como em quaisquer outras polticas com eventual impacte directo ou indirecto na paisagem; g) Proibir ou condicionar a implantao de infra-estruturas, como sejam as virias e hidroelctricas, de aglomerados urbanos, de empreendimentos tursticos, entre outras construes, que, pela sua rea de influncia, dimenso, volume, silhueta, cor, materiais utilizados, provoquem significativas transformaes negativas na paisagem; h) Proibir ou condicionar a explorao de minas e pedreiras, vazamento e acumulao de resduos, o corte de arvoredo ou demais actividades com fortes implicaes negativas na paisagem; i) Classificar paisagens para proteco, tendo em conta os seus valores naturais, estticos, histricos ou culturais, adoptando medidas adequadas para salvaguarda e melhoria das suas caractersticas; j) Envolver as autarquias, populaes e associaes na defesa dos valores paisagsticos e promoo de actividades a eles associados.
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3 - O planeamento e gesto urbanstica devem promover a qualidade da paisagem urbana, atravs da organizao e coerncia esttica entre edifcios, construes e espaos urbanos, da proteco e valorizao dos sistemas de vistas naturais, bem como da implantao de espaos pblicos e adequadas reas verdes.
Artigo 17. Recursos geolgicos 1 - O aproveitamento dos recursos geolgicos deve respeitar as limitaes impostas pela necessidade de: a) Conservar a natureza e biodiversidade, os recursos naturais e a estabilidade ecolgica; b) Proteger as reservas de gua subterrneas, as guas de nascente e as guas minerais naturais; c) Salvaguardar e valorizar o patrimnio geolgico e a sua diversidade, bem como o seu interesse para a cincia ou actividades de recreio; d) Garantir a regenerao dos factores naturais e evitar o esgotamento das reservas; e) Garantir a segurana, sade e qualidade de vida das populaes; f) Prever e prevenir riscos de acidentes graves ou contaminao.
2 - A explorao de recursos geolgicos condicionada : a) Avaliao prvia dos seus impactes para o ambiente e as populaes; b) Adopo de medidas preventivas ou minimizadoras de impactes; c) Fixao de permetros de proteco para garantir a disponibilidade e qualidade dos recursos extrados ou evitar a afectao do ambiente ou populaes pela actividade extractiva; d) Integrao paisagstica da actividade na rea envolvente;
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e) Recuperao ambiental aps o encerramento da actividade. 3 - proibida ou fortemente condicionada a explorao de massas minerais em zonas de terreno que circundem edifcios, obras, instalaes, monumentos, acidentes naturais, reas ou locais classificados de interesse natural, cientfico ou paisagstico. 4 - Devem ser adoptadas medidas para a recuperao ambiental de minas degradadas, bem como para a monitorizao e avaliao do estado do ambiente e da sade de trabalhadores e populaes. 5 - Devem ser adoptadas as aces adequadas para prevenir e minimizar os riscos para a sade humana da radioactividade natural de reservas geolgicas. 6 - Na autorizao ou licenciamento da instalao de equipamentos de produo de energia a partir da geotermia tida em conta a afectao dos factores, recursos e ecossistemas naturais. 7 - Na autorizao ou licenciamento da instalao de equipamentos de extraco de matrias no subsolo para fins energticos tida em conta a afectao dos factores, recursos e ecossistemas naturais, bem como os riscos de poluio e acidente grave.
Artigo 18. Recursos energticos 1 - Compete ao Estado administrar e gerir os recursos energticos, adoptar instrumentos de planeamento e deciso sobre o seu aproveitamento e decidir sobre a instalao das respectivas infra-estruturas e equipamentos. 2 - A poltica de aproveitamento dos recursos energticos visa: a) Reduzir a dependncia do exterior, garantir a segurana do abastecimento e atingir uma economia de baixa intensidade energtica e neutra em carbono; b) Cumprir objectivos exigentes de reduo das emisses de gases de efeito de estufa e contribuir para o combate s alteraes climticas;
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c) Reduzir o desperdcio e o consumo intil de energia, bem como aplicar medidas para a conservao e eficincia energtica; d) Promover a prestao de servios de energia para promover a utilizao racional de energia e a poupana energtica; e) Garantir o acesso democrtico energia, promovendo a descentralizao da produo e transporte, dando especial relevo, pelas suas potencialidades, microgerao e redes locais; f) Fomentar o crescimento das energias renovveis, diversificando as vrias fontes, dando especial ateno energia de origem solar, como recurso abundante no pas; g) Proibir o desenvolvimento da energia nuclear pelos riscos colocados ao ambiente, segurana de pessoas e bens, bem como para as geraes futuras; h) Proibir a produo de biocombustveis resultantes do cultivo de culturas alimentares e condicionar a mesma a critrios estritos de sustentabilidade, nomeadamente quanto ocupao do solo e contributo para a reduo de emisses poluentes; i) Limitar o aproveitamento da biomassa para a produo de energia aos resduos florestais, devendo ficar garantida a proteco do solo, da biodiversidade e do ciclo da gua.
Artigo 19. Patrimnio construdo 1 - O patrimnio objecto de medidas especiais de defesa, salvaguarda e valorizao pelo seu valor histrico-cultural, esttico-social e tcnico-cientfico. 2 - A poltica de patrimnio deve cumprir os seguintes objectivos: a) Definir os princpios gerais, estratgias e medidas especficas para a proteco e gesto do patrimnio, implicando direitos e responsabilidades para os cidados e o Estado;
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b) Inventariar e classificar o patrimnio, em cooperao com as autarquias locais e com as associaes locais de defesa do patrimnio e do ambiente; c) Prever medidas de proteco e requalificao do patrimnio, bem como planificar aces a empreender numa perspectiva de animao e utilizao criativa; d) Proibir ou condicionar a construo na envolvente do patrimnio
classificado; e) Promover a recuperao dos centros histricos em zonas urbanas e rurais, dos edifcios e conjuntos monumentais, tendo tambm em conta a necessidade de salvaguardar e melhorar a rea envolvente; f) Envolver autarquias, populaes e associaes locais de defesa do patrimnio na defesa dos valores patrimoniais e promoo de actividades a eles associados.
Captulo III Preveno da poluio, riscos e emergncias Artigo 20. Da preveno 1 - A poltica de ambiente estabelece normas e instrumentos para prever, prevenir e reduzir a poluio, os riscos naturais ou tecnolgicos e as situaes de emergncia, de modo a proteger o ambiente, a segurana e sade humanas, o bem-estar e qualidade de vida das populaes. 2 - No planeamento socioeconmico e de ordenamento das actividades no territrio, bem como nos processos de autorizao ou licenciamento para a sua instalao, tida em conta a susceptibilidade da actividade em causar dano, prejuzo ou colocar em perigo o ambiente e as populaes, devendo ainda ser ponderados outros critrios de sustentabilidade, nomeadamente: a) A baixa pegada ecolgica da actividade e dos produtos, tendo em conta o seu ciclo de vida;
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b) A utilizao de tecnologias limpas e de mtodos produtivos que minimizem o uso de recursos naturais, promovam a sua utilizao racional, evitem ou reduzam os impactes negativos sobre o ambiente e as populaes; c) A avaliao das caractersticas dos bens e produtos resultantes da actividade, privilegiando os que so teis ao bem-estar e qualidade de vida das populaes, bem como os que so durveis, reutilizveis e biodegradveis sem prejuzo para o ambiente; d) A utilizao de resduos, em especial dos gerados pela actividade, como matrias-primas secundrias e o reaproveitamento dos efluentes; e) O uso eficiente de energia, o recurso a energias renovveis e o nvel de autoabastecimento energtico; f) A conteno da poluio na origem, mediante a adopo de sistemas de tratamento ou correco o mais prximos possvel da fonte; g) O cumprimento de normas tcnicas, de objectivos de qualidade, de valoreslimite para o rudo, as emisses, a produo de resduos e de efluentes; h) A adequao da localizao da actividade necessidade de conservao da natureza, salvaguarda dos recursos naturais e ecossistemas, assegurar o bem-estar e qualidade de vida das populaes, tendo em conta, nomeadamente, a avaliao de localizaes alternativas; i) A reduo das necessidades de transporte da actividade, privilegiando-se as relaes de proximidade tanto para o abastecimento de matrias-primas usadas na produo, como para o escoamento dos bens produzidos, bem como o recurso a transportes menos poluentes; j) A ponderao da avaliao dos prejuzos e dos benefcios da actividade, tendo em conta todos os seus impactes ambientais, sociais, econmicos, onde se inclui o ciclo de vida dos produtos e a considerao de todos os custos da degradao ambiental, bem como a ponderao da avaliao de alternativas actividade para concretizar os mesmos fins ou similares. 3 - Para a autorizao ou licenciamento da instalao ou exerccio das actividades susceptveis de causar dano ou colocar em perigo o ambiente e as populaes,
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requerida: a) A monitorizao regular das emisses, efluentes e resduos, a anlise dos resultados, a informao peridica aos servios competentes da administrao pblica e a disponibilizao desses dados ao pblico; b) A elaborao de planos de preveno ou reduo da poluio e da susceptibilidade de causar dano ou colocar em perigo o ambiente e as populaes, sendo a actividade interdita sempre que as medidas no assegurem a eficaz proteco da segurana e sade humanas, a estabilidade ecolgica ou a proteco dos recursos naturais e ecossistemas sensveis; c) A elaborao de planos de segurana e a adopo de medidas para fazer face a situaes de emergncia obrigatria para as actividades que utilizam ou gerem substncias consideradas perigosas.
Artigo 21. Proibio de poluir 1 - So factores de poluio do ambiente e degradao do territrio todas as aces e actividades que afectam negativamente a sade, o bem-estar, a qualidade de vida e as diferentes formas de vida, o equilbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais e transformados, assim como a estabilidade fsica, biolgica e paisagstica do territrio. 2 - So causas da poluio do ambiente todos os produtos, substncias e radiaes lanadas no ar, na gua, no solo e no subsolo que alterem, temporria ou irreversivelmente, a sua qualidade ou interfiram na sua normal conservao e evoluo. 3 - proibido lanar, depositar ou, por qualquer outra forma, introduzir nas guas, no solo, no subsolo, no mar ou na atmosfera, bem como incinerar, efluentes, resduos, compostos qumicos, substncias radioactivas ou demais produtos ou microorganismos que possam alterar as caractersticas ou tornar imprprios para as suas aplicaes os componentes ambientais e contribuam para a degradao do ambiente.
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4 - O transporte, a manipulao, o depsito, bem como a reciclagem e deposio de quaisquer produtos susceptveis de causar poluio so regulamentados por legislao especial. 5 - O Ministrio com a tutela do ambiente e os seus servios e organismos competentes podem determinar a reduo ou suspenso temporria ou definitiva das actividades geradoras de poluio, de forma a manter as emisses, resduos ou efluentes dentro dos limites estipulados, nos termos em que for estabelecido em legislao prpria, bem como a salvaguardar a sade humana e ambiente e a prevenir os riscos naturais e tecnolgicos. 6 - As actividades e instalaes que alterem as condies normais de salubridade, segurana e qualidade do ambiente definidos por lei podem ser obrigados a transferir-se para local mais apropriado.
Artigo 22. Da poluio, riscos e emergncias 1 - So formas de poluio, riscos e emergncias, alvo de medidas especficas: a) O rudo; b) Os resduos; c) Os efluentes; d) A radiao; e) Os riscos qumicos e radioactivos; f) Os riscos climticos;
g) Os riscos biotecnolgicos; h) As emergncias naturais e tecnolgicas. Artigo 23. Rudo 1 - O conforto acstico sujeito a medidas de proteco, visando prevenir e controlar os riscos para a sade humana, comodidade e qualidade de vida das
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populaes e ambiente provocados pelo excesso de rudo ambiental. 2 - A poltica em matria de rudo deve cumprir os seguintes objectivos: a) Definir limites para a exposio ao rudo, tendo em conta o seu carcter temporrio ou permanente, a tipologia das actividades geradoras de rudo, as caractersticas das zonas de incidncia, dando especial ateno proteco das reas vocacionadas para uso habitacional, para escolas, hospitais ou similares, dos espaos de lazer e recreio ou das reas naturais sensveis; b) Planear a distribuio adequada dos usos do territrio, de modo a adequar a localizao das actividades causadoras de rudo boa qualidade do ambiente sonoro, bem como estabelecer os modos de preveno e reduo do rudo; c) Introduzir nos licenciamentos e autorizaes de construo de edifcios, utilizao de equipamentos ou exerccio de actividades, em especial na instalao e exerccio de actividades ruidosas de carcter permanente, a obrigatoriedade de eliminao ou reduo do nvel de rudo na fonte, no meio de propagao do rudo e no receptor sensvel, bem como das trepidaes; d) Estabelecer limites especficos de emisso de rudo nas infra-estruturas de transporte e zonas industriais, prevendo a instalao de barreiras acsticas e delimitao de zonas tampo na sua envolvente, nas quais no permitida a edificao; e) Obrigar os fabricantes de mquinas, electrodomsticos e outros
equipamentos a apresentar informaes detalhadas, homologadas, sobre o nvel sonoro dos mesmos nas instrues de uso; f) Normalizar os mtodos de medida do rudo; g) Prever a homologao e controlo do rudo produzido por veculos motorizados, incluindo as embarcaes, aeronaves e transportes ferrovirios e equipamentos electromecnicos, bem como quanto s caractersticas das vibraes acsticas produzidas pelos avisadores sonoros;
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h) Sensibilizar as populaes para os problemas associados ao rudo.
Artigo 24. Resduos 1 - objectivo prioritrio da poltica de gesto de resduos evitar e reduzir a sua produo e o seu carcter nocivo, visando garantir a preservao dos recursos naturais e minimizar os impactes negativos sobre a sade pblica e o ambiente. 2 - A poltica de gesto de resduos deve cumprir os seguintes objectivos: a) Assegurar que a produo e gesto de resduos no constituem perigo ou causem prejuzo para a sade humana e o ambiente; b) Estabelecer uma hierarquia das operaes de gesto de resduos assente na preveno, reutilizao, reciclagem ou regenerao, por fileiras ou fluxos, considerando que a eliminao definitiva de resduos, nomeadamente a sua deposio em aterro e incinerao, constitui a ltima opo de gesto; c) Promover a adopo de comportamentos de carcter preventivo em matria de produo de resduos, bem como prticas que facilitem a respectiva reutilizao e reciclagem ou regenerao, por parte dos cidados e das actividades geradoras de resduos, nomeadamente a nvel industrial, urbana, agrcola e hospitalar; d) Garantir a auto-suficincia nas operaes de gesto de resduos, reduzindo ao mnimo os movimentos transfronteirios e interditando a exportao de resduos para pases que tenham normas ambientais menos exigentes; e) Considerar a gesto do resduo como parte integrante do seu ciclo de vida, sendo da responsabilidade do respectivo produtor ou detentor, com excepo dos resduos urbanos cuja gesto assegurada pelos municpios; f) Planear a gesto dos resduos, de mbito nacional e em cada rea especfica de actividade geradora de resduos, nomeadamente industrial, urbana, agrcola e hospitalar, prevendo a sua aplicao a nvel local;
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g) Desenvolver sistemas integrados de recolha, transporte, armazenagem, triagem, tratamento, valorizao e destino final de resduos, por fileira ou fluxo, fomentando a separao na origem; h) Planear a localizao das infra-estruturas de forma a evitar ou minimizar efeitos prejudiciais ao bem-estar e qualidade de vida das populaes e ao ambiente; i) Incentivar a compostagem de resduos orgnicos, nomeadamente no local de produo, no respeito pela proteco do solo, recursos biolgicos e ciclo da gua; j) Reduzir a produo de resduos perigosos e prever o encaminhamento destes para centros de tratamento especficos; k) Proibir a co-incinerao de resduos perigosos, ou dos resduos cuja queima susceptvel de gerar riscos para o ambiente e sade humana, em instalaes situadas nas proximidades de aglomerados urbanos ou reas naturais sensveis; l) Definir limites de emisses s operaes de incinerao e co-incinerao de resduos, tendo em considerao as caractersticas de perigosidade dos mesmos, e proceder sua monitorizao; m) Criar um sistema de informao sobre resduos, garantindo a recolha, registo e disponibilizao pblica de toda a informao relevante sobre o seu ciclo de vida; n) Incentivar o aproveitamento dos resduos enquanto matrias-primas
secundrias e a adopo das novas e melhores tecnologias disponveis para a sua gesto; o) Promover a criao de comisses de acompanhamento, nomeadamente de mbito municipal e local, junto das estruturas de tratamento de resduos, como sejam os aterros e incineradoras; p) Inventariar e monitorizar a produo de resduos, bem como dos sistemas de recolha, tratamento e eliminao;
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q) Proceder recuperao ambiental e paisagstica dos locais de deposio de resduos aps a sua selagem e efectuar a sua monitorizao regular, de modo a garantir a proteco do ambiente e da sade humana. 3 - No mbito da poltica de preveno de resduos, so tomadas medidas especficas para, nomeadamente, incentivar: a) O recurso a tecnologias limpas; b) A reintegrao no processo produtivo dos resduos nele gerados; c) A produo de bens durveis e biodegradveis sem impactes no ambiente; d) A adopo de aces de educao ambiental e de incentivos econmicos que visem a reduo, reutilizao e reciclagem dos resduos; e) A reduo do desperdcio na Administrao Pblica atravs da criao de um sistema de compras pblicas ecolgicas.
Artigo 25. Efluentes 1 - objectivo prioritrio da poltica de gesto de efluentes evitar e reduzir a sua produo e o seu carcter nocivo, visando garantir a preservao dos recursos naturais e minimizar os impactes negativos sobre a sade pblica e o ambiente. 2 - A poltica de gesto dos efluentes deve cumprir os seguintes objectivos: a) Atingir nveis elevados de proteco da sade pblica e do ambiente; b) Garantir a cobertura de todo o territrio nacional com sistemas pblicos de saneamento de guas residuais urbanas, bem como assegurar o adequado tratamento dos efluentes agro-pecurios e agro-industriais; c) Planear a localizao das infra-estruturas de forma a evitar ou minimizar efeitos prejudiciais ao bem-estar e qualidade de vida das populaes e ao ambiente; d) Definir parmetros de qualidade exigentes para o tratamento, rejeio e descarga de efluentes em meio hdrico, bem como ao nvel da produo de
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odores; e) Promover a reutilizao de guas residuais tratadas, compatibilizando a qualidade do efluente com os usos previstos; f) Instituir mecanismos de controlo e erradicar as descargas directas de efluentes no tratados, incluindo guas pluviais, no meio receptor; g) Reduzir a produo de lamas atravs do uso de tecnologias eficientes, realizar o seu tratamento adequado e incentivar a utilizao de lamas tratadas como matria-prima secundria, composto agrcola ou noutras utilizaes compatveis; h) Controlar as descargas de efluentes industriais nas redes pblicas de drenagem, assegurando o seu adequado pr-tratamento ou mesmo tratamento final no local de produo; i) Eliminar ou reduzir a entrada de caudais pluviais nos sistemas de saneamento, promovendo a separao da rede de drenagem de guas residuais e guas pluviais e a aplicao de solues locais de renaturalizao do ciclo de guas pluviais, especialmente em meio urbano; j) Requalificar os sistemas de drenagem e saneamento mal concebidos, degradados ou envelhecidos, assegurando nveis elevados na qualidade do tratamento dos efluentes e na minimizao dos odores; k) Erradicar as ligaes indevidas aos sistemas de drenagem e saneamento e assegurar a execuo das ligaes obrigatrias; l) Reduzir os consumos energticos nos sistemas de saneamento, aproveitando o biogs e a hidroelectricidade potenciada pelas infraestruturas hidrulicas; m) Inventariar e monitorizar a produo de efluentes, e assegurar o
cumprimento dos parmetros de qualidade na entrada no sistema de drenagem e saneamento e na sua rejeio em meio hdrico; n) Promover a constituio de comisses de acompanhamento local dos sistemas de saneamento.
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Artigo 26. Radiao 1 - A exposio humana e ambiental s radiaes de campos electromagnticos gerados por fontes artificiais est sujeita a limites, estabelecidos atravs da aplicao do princpio da precauo, tendo em conta as evidncias cientficas, a percepo do risco para as populaes e a especial proteco de grupos vulnerveis, tais como as crianas. 2 - A instalao de subestaes e linhas areas de transporte de energia de alta e muito alta tenso est sujeita a regulamentao especfica, visando cumprir os seguintes objectivos: a) Minimizar a interferncia na esttica da paisagem, no patrimnio natural e cultural, bem como proteger a avifauna; b) Planear e ordenar a rede elctrica e as operaes urbansticas,
estabelecendo distncias mnimas entre as subestaes e linhas areas e os estabelecimentos de ensino e sade, reas verdes e de lazer, parques infantis, lares, edifcios residenciais, demais reas e construes onde a permanncia humana seja superior a quatro horas por dia; c) Proibir a instalao de subestaes e linhas areas dentro de reas urbanas consolidadas e aglomerados populacionais; d) Realizar o cadastro geogrfico das linhas e instalaes elctricas em todo o territrio nacional e monitorizar a exposio humana s radiaes e ao rudo, avaliando os seus efeitos para a sade e qualidade de vida das populaes; e) Prever e prevenir riscos sobre o ambiente, sade humana e valor dos edifcios, incluindo a criao de mecanismos extrajudiciais para uma clere indemnizao ou compensao pecuniria por perdas e danos; f) Definir a obrigatoriedade de reconverso da rede elctrica para cumprir os limites de exposio e distncias mnimas definidas, dando especial ateno aos locais frequentados pela populao infantil ou outros grupos vulnerveis.
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Artigo 27. Riscos climticos 1 - As alteraes climticas devem ser mitigadas para prevenir os riscos de catstrofe natural ou fenmenos meteorolgicos extremos que causem danos ou coloquem em perigo o ambiente, as pessoas e os bens de qualquer natureza, ou que degradem o bem-estar e qualidade de vida das populaes e das geraes vindouras. 2 - A poltica de mitigao das alteraes climticas deve cumprir, entre outros, os seguintes objectivos: a) Reduzir a intensidade energtica e as emisses de gases de efeito de estufa (GEE), estabelecendo metas vinculativas globais que tenham como mnimo os compromissos internacionais assumidos e as exigncias cientficas actualizadas; b) Definir metas vinculativas de reduo das emisses de GEE e de poupana energtica para o sector industrial, o sector da oferta de energia, o sector dos transportes e o sector dos edifcios; c) Prever objectivos, medidas e instrumentos para o cumprimento das metas de reduo e poupana nos sectores referidos na alnea anterior, bem como para a reduo das emisses e a poupana energtica nos demais sectores poluentes, como sejam a agricultura, pecuria e floresta e os resduos;
d) Definir mecanismos de monitorizao e controlo eficazes da reduo da

intensidade energtica e das emisses, da melhoria da conservao e eficincia energtica, bem como instrumentos de divulgao pblica dos resultados; e) Estimular a transferncia modal do transporte individual para o colectivo, assegurando uma rede de transportes pblicos de qualidade e acesso universal em todo o territrio nacional, apoiada na ferrovia e demais modos colectivos de transporte, bem como incentivar os modos suaves, em especial na mobilidade urbana;
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f)
Substituir as fontes de energia fsseis pelas renovveis no sector de oferta de energia, reduzir as necessidades de transporte e distribuio de energia entre o produtor e o consumidor, implementar medidas de gesto da procura para a reduo do consumo e o uso eficiente da energia;
g) Implementar medidas de combate desflorestao e de promoo de boas prticas na gesto agrcola, pecuria e florestal; h) Promover o consumo responsvel, desincentivando o desperdcio
energtico, a produo de resduos e a produo de bens suprfluos. 3 - Compete ao Estado adoptar medidas especficas para adaptao dos territrios e actividades aos efeitos verificados ou esperados das alteraes climticas, visando concretizar, entre outros, os seguintes objectivos: a) Prever, prevenir e reduzir os efeitos das alteraes climticas sobre o ambiente, as populaes e a economia, reduzindo a vulnerabilidade dos vrios sectores potencial ou efectivamente afectados e aumentando a capacidade de resposta a impactes, em particular a fenmenos meteorolgicos extremos; b) Identificar e cartografar as zonas mais vulnerveis aos efeitos das alteraes climticas, implementando aces para evitar ou reduzir as suas consequncias para o ambiente, pessoas e bens, como sejam a proibio ou condicionamento da construo e instalao de actividades, a sua retirada controlada em zonas de maior risco, a remoo dos factores de agravamento do risco, a conteno dos efeitos verificados ou esperados e o ajustamento dos sistemas de resposta a emergncias; c) Promover um ordenamento do territrio e das actividades adaptado s alteraes climticas, evitando formas de ocupao do solo que acentuem a exposio aos efeitos prejudiciais das alteraes climticas regionais ou locais e dificultem as respostas de preveno e conteno, ou potenciando ocupaes que permitam tirar partido de efeitos climticos que se revelem vantajosos; d) Estabelecer padres exigentes para as edificaes, infra-estruturas e configurao dos aglomerados populacionais para uma maior resistncia a
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novas caractersticas climticas e a fenmenos extremos; e) Considerar a evoluo climtica no processo de planeamento e gesto dos recursos hdricos, tomando aces para evitar a ocorrncia ou agravamento de situaes de cheias ou secas, bem como de degradao da qualidade das guas; f) Prever medidas para a proteco dos recursos biolgicos e do patrimnio natural e demais componentes ambientais dos efeitos das alteraes climticas; g) Desenvolver planos de emergncia para a proteco de pessoas, bens e o ambiente ajustados previso dos efeitos climticos, bem como criar sistemas de alerta precoces para accionamento da proteco civil e demais organismos competentes e informao das populaes; h) Adaptar os sistemas de sade para uma resposta eficiente aos efeitos das alteraes climticas com incidncia na sade humana. 4 - promovido o estudo e investigao cientfica, com envolvimento das universidades pblicas e dos laboratrios do Estado, no domnio das alteraes climticas para, entre outros, prever a evoluo do clima, elaborar e actualizar os cenrios climticos e socioeconmicos, identificar riscos e respostas de adaptao, elaborar sistemas de indicadores para monitorizao das mudanas climticas e capacidade de resposta da poltica de mitigao e adaptao. 5 - A dimenso da mitigao e adaptao climtica deve ser introduzida nas polticas de desenvolvimento socioeconmico, nos instrumentos de gesto territorial e demais polticas sectoriais.
Artigo 28. Riscos qumicos e radioactivos 1 - Devem ser prevenidos os riscos para a sade humana e o ambiente resultantes da produo, manuseamento, transformao, acondicionamento, transporte e utilizao de compostos qumicos ou substncias radioactivas. 2 - Em relao aos compostos qumicos, so adoptadas medidas para:
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a) Proibir ou condicionar a produo e uso de substncias consideradas perigosas para a segurana e sade humanas e o ambiente, bem como definir normas para o seu manuseamento e utilizao; b) Prevenir a contaminao qumica, utilizando tecnologias limpas, substituindo contaminantes, isolando a fonte ou neutralizando a perigosidade da substncia, bem como actuando sobre o meio de difuso do contaminante e adoptando normas para proteger utilizadores e meios receptores; c) Estabelecer limites mximos admissveis de poluio e de exposio humana ao amianto, metais pesados e demais substncias txicas; d) Definir valores-limite para os contaminantes qumicos nos alimentos, como sejam os resultantes de aditivos, resduos de pesticidas e medicamentos veterinrios, bem como controlar e monitorizar a qualidade destes; e) Obrigar os produtores a implementar sistemas de avaliao dos bens produzidos, antes da sua comercializao, com vista a identificar propriedades nocivas ao ambiente e sade humana; f) Homologar e rotular os compostos qumicos, tais como os pesticidas, solventes, tintas, vernizes e outros txicos, incluindo informao para o seu utilizador sobre as propriedades, riscos e medidas preventivas que deve adoptar para um controlo adequado; g) Avaliar de forma sistemtica os efeitos potenciais dos compostos qumicos sobre o ser humano e o ambiente, bem como homologar os laboratrios de ensaio destinados a este estudo. 3 - Em relao s substncias radioactivas, so adoptadas medidas para: a) Fixar normas de emisso para os efluentes fsicos e qumicos radioactivos resultantes de actividades de extraco, de transporte, de transformao, de utilizao e de armazenamento de material radioactivo; b) Planear medidas preventivas necessrias para a actuao imediata em caso de poluio radioactiva;
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c) Avaliar e controlar os efeitos da poluio transfronteiria e cooperao internacional para a sua preveno; d) Proibir o transporte e deposio em territrio nacional, nas guas martimas territoriais e na zona econmica exclusiva de material radioactivo proveniente de pases terceiros; e) Proibir a explorao mineira de substncias radioactivas junto a aglomerados urbanos e zonas ambientais sensveis, bem como estabelecer medidas preventivas nos locais onde esta seja permitida para salvaguardar o ambiente e a sade pblica; f) Estabelecer valores-limites para a exposio humana ao rado, inventariar as zonas crticas e monitorizar os nveis de exposio, informar as populaes nas zonas de maior risco para a adopo de medidas preventivas, bem como proibir ou condicionar a construo em zonas crticas, exigir que a produo de bens base de granito tenha um baixo teor em rado e prever a aplicao de barreiras entre o solo e os edifcios nas zonas mais afectadas; g) Avaliar os efeitos das substncias radioactivas nos ecossistemas receptores e na sade das populaes.
Artigo 29. Riscos biotecnolgicos 1 - A manipulao gentica dos seres vivos por via laboratorial para obteno de produtos alimentares est sujeita a legislao especfica, de forma a salvaguardar a biodiversidade e a sade humana. 2 - No caso dos organismos geneticamente modificados (OGM), so tomadas medidas para: a) Prevenir os riscos de contaminao de culturas agrcolas e outros seres vivos, sendo apenas permitido a produo de OGM para fins de ndole cientfica, sujeita a normas de controlo que evitem esses mesmos riscos; b) Interditar a comercializao de sementes e materiais de propagao vegetativa de OGM, bem como de raes constitudas, no todo ou em
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parte, por OGM; c) Garantir a rastreabilidade e rotulagem dos OGM destinados a
comercializao, incluindo as raes para animais, bem como dos produtos que foram obtidos por meio do uso de OGM.
Artigo 30. Emergncias naturais e tecnolgicas 1 - Incumbe ao Estado adoptar medidas especficas para prever, prevenir e minimizar a ocorrncia de situaes de emergncia causadas por factores naturais ou tecnolgicos que possam colocar em perigo pessoas, bens e o ambiente, bem como para limitar os seus efeitos. 2 - So factores naturais, nomeadamente, os sismos, cheias e inundaes, secas, incndios florestais, ondas de calor, vagas de frio, neves, eroso costeira e tsunamis. 3 - So factores tecnolgicos, nomeadamente, a ruptura de barragens, derrame ou exploso de substncias perigosas, contaminao qumica e biolgica da gua e alimentos. 4 - A preveno e controlo de emergncias naturais e tecnolgicas requer, nomeadamente: a) O ordenamento da ocupao e usos do territrio, bem como o planeamento e gesto dos recursos naturais e ecossistemas, ajustados aos riscos; b) A identificao das zonas mais vulnerveis, a promoo da educao cvica, nomeadamente quanto s medidas de segurana a adoptar; c) A elaborao de planos de emergncia e a criao de sistemas de alerta; d) A adaptao das construes para uma maior resilincia aos riscos; e e) Medidas de compensao das populaes afectadas.
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Artigo 31. Declarao de zonas crticas e de situaes de emergncia 1 - O Governo declara como zonas crticas todas aquelas em que os nveis de poluio e de riscos naturais ou tecnolgicos atinjam, ou se preveja que venham a atingir, valores ou situaes que possam pr em causa a sade humana ou o ambiente, ficando sujeitas a medidas especiais e a aces a estabelecer pelo organismo do Estado responsvel pela proteco civil, em conjugao com as demais autoridades da administrao central, regional ou local. 2 - Quando os ndices de poluio ou a probabilidade de risco natural ou tecnolgico, em determinada rea, ultrapassarem os valores ou graus admitidos pela legislao que regulamenta a presente lei ou, por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade do ambiente e a sade e segurana humanas, pode ser declarada situao de emergncia, devendo ser previstas actuaes especficas, administrativas ou tcnicas, para lhes fazer face, por parte da administrao central, regional e local, acompanhadas do esclarecimento da populao afectada. 3 - feito o planeamento das medidas imediatas necessrias para ocorrer a casos de acidente sempre que estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices de poluio permitidos ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade desta ocorrncia.
Captulo IV Instrumentos da poltica de ambiente Artigo 32. Instrumentos 1 - A poltica de ambiente assenta em instrumentos de planeamento, inventariao e cartografia, avaliao, licenciamento, monitorizao e fiscalizao. 2 - So instrumentos especficos de poltica de ambiente, nomeadamente:
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a) O sistema de gesto territorial de mbito nacional, regional, municipal ou sectorial, e demais instrumentos de interveno no ordenamento do territrio e urbanismo; b) As restries e servides administrativas sobre o territrio, nomeadamente a Reserva Agrcola Nacional, a Reserva Ecolgica Nacional, o domnio pblico hdrico ou martimo; c) A classificao e criao de reas, stios ou paisagens sujeitas a estatutos especiais de proteco; d) O estabelecimento de critrios, objectivos e normas de qualidade para as emisses, efluentes, resduos e para os meios receptores; e) O sistema nacional de vigilncia e controle da qualidade do ambiente; f) O sistema nacional de defesa da floresta contra incndios;
g) A normalizao e homologao de mtodos e aparelhos de medida; h) O sistema de incentivos financeiros e econmicos para alterao dos processos produtivos e criao e transferncia de tecnologias que visem a reduo da poluio e a melhoria da qualidade do ambiente; i) O estudo e investigao sobre as potencialidades e as limitaes dos recursos naturais, assim como o desenvolvimento, transferncia e adequao sustentvel; j) A criao de rgos prprios da Administrao Pblica, com meios capazes, para executar as polticas de ambiente, especialmente em domnios especficos. de tecnologias compatveis com o desenvolvimento
Artigo 33. Planeamento ambiental 1 - O planeamento do ambiente tem por finalidade conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a gesto do ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentvel.
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2 - O planeamento do ambiente inclui estratgias, planos e programas de mbito nacional, regional, local ou sectorial, estabelecendo orientaes, objectivos, metas e medidas para a gesto do ambiente. 3 - Todas as estratgias, planos, programas e projectos de desenvolvimento socioeconmico, sejam de carcter nacional, regional, local ou sectorial, devem integrar a dimenso ambiental e ser elaborados ou adequados s disposies contidas nesta lei, bem como com as polticas, princpios, estratgias, planos e programas de ambiente, gerais ou sectoriais, estabelecidos pelo Ministrio com a tutela do ambiente. 4 - As pessoas singulares ou colectivas, pblicas e privadas, devem programar e executar as suas actividades de acordo com o planeamento de ambiente e as disposies contidas na presente lei e demais instrumentos legais aplicveis. 5 - O planeamento ambiental aplica-se aos domnios especficos, nomeadamente, do desenvolvimento sustentvel, da mitigao e da adaptao s alteraes climticas, da sade e ambiente, da qualidade do ar, da conservao da natureza e da biodiversidade, do ordenamento do territrio e do urbanismo, da conservao do solo e do combate desertificao, dos recursos hdricos e do uso eficiente da gua, dos sistemas de abastecimento e saneamento de gua, das zonas costeiras e do meio marinho, dos produtos qumicos e da preveno de acidentes graves, da preveno e da gesto de resduos, do rudo, dos recursos energticos e do uso eficiente da energia, da preveno e do controlo integrado da poluio, das compras pblicas ecolgicas e da rotulagem ecolgica.
Artigo 34. Inventariao e cartografia ambiental 1 - Compete ao Estado proceder recolha, identificao, caracterizao, anlise, classificao e sistematizao de dados sobre as componentes ambientais e as vrias formas de poluio e riscos naturais e tecnolgicos, bem como de demais informaes de carcter iminentemente ambiental e ligadas ao uso e ocupao do territrio. 2 - Os dados recolhidos e tratados so traduzidos espacialmente em informao geogrfica, a uma escala apropriada ao estudo e apoio tomada de deciso,
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permitindo registar a localizao, forma e demais atributos que caracterizem os elementos em causa. 3 - A informao ambiental e geogrfica disponibilizada ao pblico de forma acessvel, nomeadamente atravs de bases de dados e cartogrficas criadas para o efeito.
Artigo 35. Controlo ambiental 1 - O Estado, atravs de entidade pblica competente, exerce o controlo ambiental sobre as actividades e os seus efeitos susceptveis de degradar o ambiente, sem prejuzo das competncias de outras entidades pblicas ou privadas previstas na lei, desenvolvendo e promovendo instrumentos de apoio tomada de deciso, de medio e avaliao da qualidade ambiental e de preveno e combate ao ilcito ambiental, exercendo ainda o controlo e avaliao dos resultados das polticas de ambiente. 2 - So actividades susceptveis de degradar o ambiente e esto sujeitas a controlo ambiental, nomeadamente: a) As que directa ou indirectamente poluam ou deteriorem a atmosfera, gua, fundos marinhos, solo e subsolo ou incidam desfavoravelmente sobre a fauna, flora e habitats, entre outras componentes ambientais; b) As que acelerem os processos erosivos ou incentivem os movimentos morfodinmicos, como desmoronamentos, movimentos de terra, entre outros; c) As que produzam alteraes nocivas no ciclo da gua, incluindo a gerao de sedimentao nos cursos e reservas, alterem as suas dinmicas fsicas, qumicas e biolgicas; d) As que afectem os equilbrios das zonas hmidas, estuarinas, e demais zonas naturais sensveis;
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e) As
relativas
gerao,
armazenamento,
transporte,
tratamento,
importao e exportao de substncias minerais, resduos perigosos, radioactivos e slidos; f) As relacionadas com a introduo e utilizao de produtos ou substncias no biodegradveis; g) As que produzam rudos, vibraes ou odores desagradveis ou nocivos; h) As que contribuem para a destruio da camada de ozono; i) j) As que contribuem para as alteraes do clima; As que produzam radiaes trmica, energia trmica, energia luminosa ou campos electromagnticos; k) As que promovam a acumulao de resduos; l) A que produzam eutrofizao dos recursos hdricos;
m) A introduo de espcies exticas; n) As actividades relativas libertao de organismos geneticamente modificados, derivados e produtos que os contenham; o) As que alterem as cadeias trficas, fluxos de matria e energia das comunidades animais e vegetais; p) As que afectem a sobrevivncia de espcies ameaadas, vulnerveis ou em perigo de extino; q) As que alterem ou gerem alteraes significativas nos ecossistemas de especial importncia; r) Quaisquer outras que possam causar dano ao ambiente ou incidir negativamente sobre as comunidades biolgicas, a sade humana e o bem-estar colectivo. 3 - O Estado, atravs de entidade pblica competente, exerce o controlo prvio ambiental, atravs dos seguintes instrumentos, sem prejuzo de outros a definir em lei prpria:
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a) Licenciamento ambiental; b) Avaliao ambiental de planos, programas e projectos. 4 - permitida a coordenao procedimental dos vrios instrumentos de controlo prvio ambiental, com vista ao incremento da eficcia, desde que no se diminua a ponderao, desrespeite o princpio da legalidade da competncia ou se prejudiquem as garantias de participao pblica. 5 - O Estado, atravs dos seus rgos e servios competentes, exerce o controlo subsequente das actividades susceptveis de degradar o ambiente, acompanhando a sua execuo e operao atravs do instrumento de monitorizao e fiscalizao, visando, nomeadamente, assegurar o cumprimento das condies estabelecidas nos projectos e nos instrumentos de controlo prvio ambiental e prevenir ilcitos ambientais.
Artigo 36. Licenciamento ambiental 1 - As actividades, pblicas ou privadas, potencial ou efectivamente poluidoras ou capazes de afectarem significativamente a paisagem, definidas de acordo com a natureza ou capacidade de produo da instalao, esto sujeitas a uma licena ambiental, sem prejuzo de outras autorizaes ou licenas exigveis, nos termos definidos em legislao prpria. 2 - Para obteno de licena ambiental, a actividade tem de assegurar que: a) explorada de acordo com as melhores tcnicas disponveis, entre outras medidas de preveno da poluio; b) No susceptvel de causar poluio significativa; c) Previne e controla o rudo e a produo de emisses, resduos e efluentes; d) Utiliza os recursos naturais, a energia e a gua de forma eficiente; e) Adopta as medidas necessrias para prevenir os acidentes e limitar os seus efeitos, bem como para evitar qualquer risco de poluio;
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f)
A sua localizao adequada para a actividade em causa e no causa prejuzos para o ambiente e as populaes, tendo em conta, entre outros, os impactes cumulativos com outras actividades ou projectos a instalar;
g) Repe o local da explorao em estado ambientalmente satisfatrio na fase de desactivao da actividade; h) Realiza a monitorizao da actividade e disponibiliza informao ao pblico. 3 - No procedimento de licena ambiental garantido o acesso informao e a participao por parte do pblico, em todas as fases, devendo os resultados dessa participao ser tidos em considerao na tomada de deciso. 4 - A licena ambiental estabelece medidas destinadas a evitar ou reduzir as emisses dessas actividades para o ar, a gua ou o solo, bem como a prevenir e controlar o rudo e produo de resduos, estabelecendo graus de exigncia no mnimo iguais ou mais elevados aos constantes das disposies legais e regulamentares aplicveis, nomeadamente no que diz respeito aos valores-limite das emisses. 5 - Nas actividades que envolvam substncias perigosas, o operador abrigado a adoptar as medidas de segurana e planos de emergncia necessrios para a preveno de acidentes graves e os seus efeitos, sendo a informao prestada pelo operador no mbito do pedido de licenciamento ambiental utilizada para efeito da classificao do seu nvel de perigosidade e vice-versa. 6 - A atribuio da licena ambiental insusceptvel de deferimento tcito, em virtude do princpio da preveno da poltica de ambiente. 7 - Podem ser introduzidas alteraes na licena ambiental ou ser exigida a sua renovao pela entidade pblica responsvel pelo licenciamento ambiental, quando, em resultado de uma auditoria ou inspeco ambiental ou por denncia, se verifique que, nomeadamente: a) A actividade funciona com processos j obsoletos ou geradores de insegurana; b) Os valores-limite de emisses fixados devem ser revistos, incluindo por fora de legislao mais recente;
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c) Existem riscos para o ambiente ou para as populaes, nomeadamente por alterao das circunstncias locais.
Artigo 37. Avaliao ambiental 1 - Os planos, programas e projectos, pblicos ou privados, que possam afectar o ambiente, o territrio e a qualidade de vida dos cidados, esto sujeitos a avaliao ambiental, antes da sua aprovao, com a finalidade de prever, analisar e interpretar os provveis prejuzos e benefcios ambientais, econmicos, sociais e culturais, tendo em conta, entre outros, o estado do territrio, dos locais de incidncia e do ambiente, as modificaes introduzidas, os impactes cumulativos com outras actividades programadas ou implementadas e a avaliao entre alternativas e o cenrio de base. 2 - A avaliao ambiental inclui os instrumentos de: a) Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), no caso de avaliao de impactes de planos e programas, durante a sua elaborao e antes da sua aprovao, atravs da integrao global das consideraes biofsicas, econmicas, sociais, culturais e polticas relevantes que possam estar em causa; b) Avaliao de Impacte Ambiental (AIA), no caso de avaliao de impactes de projectos, antes da sua aprovao, atravs da integrao global das consideraes biofsicas, econmicas, sociais, culturais e polticas relevantes que possam estar em causa. 3 - So definidas em lei prpria as condies em que a AAE e a AIA so efectuadas, o seu contedo, bem como as entidades responsveis pela anlise das suas concluses e pela sua aprovao final, sendo a AAE e AIA condio necessria para a autorizao ou licenciamento das actividades nela estipuladas e para o incio de obras, mesmo que estas sejam preparatrias. 4 - Para efeitos do nmero anterior, deve garantir-se que os planos, programas e projectos que, em funes das suas caractersticas, dimenso, natureza, localizao ou efeitos cumulativos com outros planos, programas ou projectos, implementados
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ou programados, so susceptveis de ter efeitos significativos no ambiente ou qualidade de vida das populaes esto obrigatoriamente sujeitos a avaliao ambiental, independentemente das condies ou limiares estabelecidos para as situaes gerais. 5 - O procedimento AIA tem por base a realizao de estudos de impacte ambiental (EIA), pluridisciplinares e abrangentes, incluindo, entre outros, os elementos naturais, sociais e patrimoniais, a anlise de alternativas, considerando o cenrio de base, compreendendo uma efectiva participao pblica. 6 - O EIA tem por objecto a recolha de informao, identificao e previso dos efeitos ambientais e sociais de determinados projectos, bem como a identificao e proposta de medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, tendo em vista uma deciso sobre a viabilidade da execuo do projectos e respectiva ps-avaliao. 7 - O parecer elaborado pela entidade responsvel por avaliar o EIA e demais documentos relevantes, nos casos em que negativo por atestar a previsvel ocorrncia de impactes significativos no ambiente, no minimizveis ou compensveis, vinculativo da deciso final sobre o projecto. 8 - Deve ser garantida a iseno e qualidade dos EIA, atravs da sua exclusiva realizao por entidades credenciadas pelo organismo pblico do Ministrio com a tutela do ambiente responsvel pelo procedimento de AIA, estando as mesmas sujeitas a formao e avaliao peridica por este mesmo organismo. 9 - A dispensa, total ou parcial, do procedimento de AIA, apenas pode ser concedida em casos bem definidos de emergncia civil, prevendo-se a realizao de outros tipos de avaliao dos efeitos ambientais e sociais desses mesmos projectos. 10 - Nos procedimentos de AAE e AIA assegurado o acesso informao e a participao do pblico, em todas as fases, sendo os resultados dessa participao tidos em considerao na tomada de deciso. 11 - A deciso sobre os processos de avaliao ambiental pelo incumprimento dos prazos fixados para os actos administrativos insusceptvel de deferimento tcito, em virtude do princpio da preveno da poltica de ambiente.
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12 - A deciso da AIA pode ser alterada ou anulada pelo organismo pblico do Ministrio com a tutela do ambiente responsvel pelo procedimento de AIA, a fim de minimizar ou compensar significativos efeitos ambientais ou sociais negativos, no previstos ou incorrectamente estimados ou insuficientemente estudados, ocorridos ou que se prev venham a ocorrer, durante a construo, funcionamento, explorao ou desactivao do projecto. 13 A coordenao procedimental entre a AAE e a AIA no dispensa o cumprimento de todas as obrigaes relativas ao procedimento de AIA, incluindo a participao pblica a tomada de deciso final para cada projecto, elementos essenciais para a monitorizao destes projectos e eficcia de autorizaes posteriores.
Artigo 38. Monitorizao e fiscalizao 1 - O Ministrio com a tutela do Ambiente assegura um organismo prprio de controlo, auditoria e fiscalizao, de mbito nacional, com a finalidade de assegurar o cumprimento das condies estabelecidas nas licenas ambientais, decises de AIA e demais instrumentos de controlo prvio, prevenir o ilcito ambiental e exercer funes na rea contra-ordenacional e de polcia criminal em matrias de incidncia ambiental, apreciar a legalidade e regularidade dos actos praticados pelos servios e organismos do Ministrio ou sujeitos sua tutela, bem como a sua gesto e resultados tcnicos, de desempenho e financeiros, e demais atribuies definidas por lei. 2 - O Ministrio com a tutela do Ambiente assegura um corpo unificado de vigilantes da natureza, de mbito nacional, para exercer funes de vigilncia, fiscalizao, monitorizao e sensibilizao nas reas classificadas para proteco, nos termos definidos por lei. 3 - Os servios e organismos regionais do Ministrio com a tutela do ambiente tm ainda competncias de controlo e fiscalizao nas reas da sua competncia. 4 - O Governo garante adequados meios humanos, logsticos e financeiros para o desempenho eficaz, em todo o territrio nacional e na rede de reas protegidas, dos organismos de fiscalizao do Ministrio com a tutela do ambiente.
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5 - O Ministrio com a tutela do ambiente assegura um laboratrio de referncia para, entre outros, monitorizar e controlar a qualidade dos componentes ambientais e prestar apoio aos rgos e servios pblicos competentes no domnio do ambiente.
Capitulo V Responsabilidades das entidades pblicas Artigo 39. Competncias 1 - Compete ao Governo desenvolver as disposies presentes nesta lei, atravs da conduo de uma poltica global nos domnios do ambiente, da qualidade de vida e do ordenamento do territrio, da integrao da dimenso ambiental nas polticas de desenvolvimento socioeconmico, bem como da coordenao das polticas de ambiente nos seus mbitos nacionais, regionais, locais ou sectoriais, e ainda da adopo de medidas adequadas concretizao dos instrumentos da poltica de ambiente. 2 - O Governo e a administrao regional e local articulam entre si a implementao das medidas necessrias prossecuo dos fins previstos na presente lei, nos termos das suas competncias. 3 - O Estado responsvel por criar, estabilizar e dar condies de funcionamento, nomeadamente em termos de recursos humanos, meios logsticos e nveis adequados de financiamento, a organismos e servios prprios, pelo menos de mbito nacional e regional, com a misso de promover, coordenar, apoiar e participar na execuo da poltica de ambiente, em estreita colaborao com demais servios da administrao central, regional e local, nos termos dos princpios e normas estabelecidas na presente lei. 4 - O Estado assegura a existncia, a nvel nacional, de uma agncia pblica do ambiente, dotada de personalidade jurdica e autonomia administrativa, destinada, nomeadamente, a:
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a) Estudar e propor ao Governo a definio de polticas e a execuo de aces de defesa do ambiente; b) Recolher, analisar e disponibilizar ao pblico, com regularidade, dados sobre o ambiente e a execuo da poltica de ambiente; c) Promover aces no domnio da qualidade do ambiente, incluindo ao nvel da formao, informao e participao dos cidados na formulao de polticas e nos processos decisrios, do apoio s associaes de defesa do ambiente, da monitorizao das medidas de combate s alteraes climticas e da aplicao das medidas necessrias ao nvel das emergncias e riscos ambientais; d) Assumir funes de autoridade nacional em domnios especficos, tais como ao nvel dos processos de avaliao ambiental, dos resduos, da preveno e controlo integrado da poluio; e) Exercer as competncias prprias de licenciamento, qualificao, produo de normas tcnicas e uniformizao de procedimentos; f) Desenvolver, aplicar e colaborar na acreditao das metodologias analticas no domnio do ambiente, atravs de um laboratrio de referncia prprio; g) Promover e divulgar da informao tcnica documental e educativa de carcter ambiental, facilitando o acesso mesma e definindo estratgias permanentes para a sua difuso.
Artigo 40. Embargos Administrativos 1 - O Estado e demais entidades pblicas, no mbito das respectivas atribuies e competncias, gozam do direito de, oficiosamente, ou a requerimento de qualquer interessado, fazer cessar de imediato qualquer violao presente lei e respectiva regulamentao. 2 - Para tal, a autoridade administrativa competente notifica os agentes responsveis pela infraco para se absterem, de imediato, da conduta causadora do dano.
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Artigo 41. Regime de invalidade dos actos administrativos So nulos os actos administrativos que violem o disposto na presente lei e respectiva regulamentao.
Captulo VI Direitos e deveres dos cidados Artigo 42. Direitos e deveres 1 - dever dos cidados colaborar na criao de um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria do bem-estar e qualidade de vida, promovendo o progresso social e ambiental. 2 - Os cidados tm o direito a informao sobre o ambiente, incumbindo ao Estado o seu cumprimento e difuso, e gozam do direito de participao pblica na elaborao, alterao, reviso deciso, execuo e controlo das polticas, planos, programas, projectos e aces dirigidas ao ambiente, ordenamento do territrio e qualidade de vida. 3 - Os cidados tm o direito de denunciar s entidades competentes qualquer inteno ou aco que atente contra um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado. 4 - s iniciativas populares no domnio da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, quer surjam de forma espontnea, quer por via de um apelo da administrao central, regional ou local, deve ser dispensada proteco adequada, atravs dos meios necessrios prossecuo dos objectivos do regime previsto na presente lei. 5 - Os cidados directamente ameaados ou lesados no seu direito a um ambiente seguro, sadio e ecologicamente equilibrado podem pedir, nos termos gerais do direito, a cessao das causas de violao, a sua reparao e devida
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indemnizao, sendo assegurada a iseno de preparos nos processos para reparao de perdas e danos. 6 - Os cidados tm o direito de se constituir em associaes, organizaes ou plataformas de defesa do ambiente, formais ou informais, gerais ou sectoriais, com o objectivo de defesa do ambiente, do patrimnio, do ordenamento territorial ou dos consumidores, de mbito internacional, nacional, regional ou local, podendo estas associar-se entre si. 7 - As associaes, organizaes ou plataformas de ambiente gozam de direitos procedimentais, administrativos e judiciais, bem como de participao especial, nos termos regulados pela presente lei e por legislao especial. 8 - As associaes, organizaes e plataformas de defesa do ambiente gozam do direito de participao nos processos decisrios da poltica de ambiente.
Artigo 43. Informao e participao pblica 1 - Compete ao Estado estabelecer e manter um sistema de informao de ambiente, no qual esto disponveis os dados biofsicos, econmicos e sociais, a anlise de indicadores ambientais, bem como vrios recursos documentais e toda a informao legal relacionada com o ambiente e o territrio. 2 - Os dados referidos no nmero anterior so de livre consulta e, caso sejam de interesse geral, devem ser difundidos periodicamente atravs de meios eficazes. 3 - Os cidados e associaes gozam do direito de livre acesso aos documentos administrativos relativos a matrias ambientais, gratuitamente, e em tempo til, nos termos que vierem a ser regulamentados. 4 - Os meios de comunicao social e difuso devem incorporar na sua programao os temas ambientais que propiciem informao e formao sobre o ambiente e relao com processos de desenvolvimento socioeconmico, fomentando a educao ambiental. 5 - A participao pblica realizada em todas as fases da poltica e dos instrumentos de ambiente, atravs da difuso de informao simples e
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compreensvel ao pblico afectado e interessado, por meio de audincias pblicas e demais aces interactivas, inclusivas e equitativas, sendo os resultados da participao tidos em considerao na tomada de deciso. 6 - Nos procedimentos de consulta pblica, o contributo de um conjunto de associaes ponderado tendo em conta o nmero de associaes e o contributo de uma associao ponderado de acordo com o nmero de associados.
Captulo VII Danos ambientais Artigo 44. Responsabilidade Ambiental 1 - Os danos causados ao ambiente constituem o agente na obrigao de reparar, a expensas suas, o dano causado. 2 - Existe obrigao de reparar os danos, independentemente da culpa, quando estes sejam resultado de conduta perigosa do agente, ainda que este tenha agido de acordo com as normas aplicveis.
Artigo 45. Princpio da reparao em espcie 1 - Os danos causados ao ambiente so reparados atravs da reconstituio da situao anterior produo dos danos, a expensas do agente responsvel. 2 - Quando no for possvel a reposio da situao anterior, por irreversibilidade dos danos causados, o agente fica obrigado realizao das prestaes e obras necessrias minimizao dos danos provocados e ao pagamento de uma indemnizao especial, nos termos a definir em legislao especial.
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Artigo 46. Incumprimento 1 - O incumprimento de deciso judicial que ponha termo ao processo, ou cujo recurso no tenha efeitos suspensivos, em processo principal ou cautelar, constitui o agente visado na obrigao de pagamento de sano pecuniria compulsria, a fixar na respectiva deciso, nos termos gerais. 2 - As entidades pblicas competentes, nos casos de incumprimento previstos no nmero anterior, podem substituir-se ao agente responsvel, efectuando todas as prestaes e obras necessrias reposio da situao anterior ao dano, a expensas do deste.
Artigo 47. Seguro de Responsabilidade Civil O exerccio de actividade de risco para o ambiente obriga o responsvel pela actividade a segurar a sua responsabilidade civil.
Artigo 48. Tutela jurisdicional 1 - Tm legitimidade para propor aces e outros processos judiciais para assegurar e reagir contra condutas e actos que ponham em causa os direitos e interesses legalmente protegidos pela presente lei, e pelas leis que a regulamentam: a) O Ministrio Pblico; b) As autarquias locais e respectivas associaes; c) As organizaes de moradores; d) As associaes de defesa do ambiente; e) Todos os cidados, independentemente de possurem interesse pessoal e directo na demanda.
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2 - O Ministrio Pblico tem o dever funcional de propor as aces a que se refere o nmero anterior.
Artigo 49. Procedimentos cautelares 1 - A tutela cautelar dos direitos e interesses legalmente protegidos pela presente lei, e pelas leis que a regulamentam, assegura a efectivao judicial do princpio da precauo. 2 - A interposio de processo cautelar para assegurar os direitos e interesses legalmente protegidos pela presente lei e respectiva regulamentao, suspende, aps a notificao aos requeridos, todos os actos administrativos, negcios jurdicos e actuaes susceptveis de pr em causa tais direitos e interesses legalmente protegidos at deciso final no procedimento cautelar. 3 - Quando o procedimento cautelar no seja da autoria do Ministrio Pblico, os requeridos, por ponderosas razes de interesse pblico, ou invocando a violao do princpio da proporcionalidade, podem requerer ao Tribunal que afaste o regime do nmero anterior, decidindo o Tribunal no prazo de cinco dias. 4 - Apenas poder haver lugar condenao em indemnizao aos requeridos e contra-interessados, pelos danos resultantes da proposio de procedimento cautelar quando, cumulativamente: a) O procedimento cautelar no d origem a deciso que decrete medida cautelar; b) A deciso de no decretamento de medida cautelar se funde no interesse pblico; e c) Os requerentes tenham sido condenados em litigncia de m f.
Artigo 50. Custas e encargos judiciais Os autores dos processos esto isentos de custas, preparos e quaisquer encargos
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judiciais com os processos que proponham, excepto quando sejam condenados, nos termos gerais, por litigncia de m f.
Artigo 51. Mecanismos extra-judiciais de resoluo de conflitos em matria ambiental 1 - criado um sistema de mediao ambiental, de mbito nacional, tendo em vista uma resoluo clere e eficaz dos conflitos na rea do ambiente. 2 - assegurada uma rede de centros de arbitragem em matria ambiental, visando a composio equitativa dos litgios e uma ponderao proporcional entre os interesses das partes. 3 - Os julgados de paz tm competncia em matria ambiental nas reas especificamente previstas por lei. 4 - Os mecanismos previstos nos nmeros anteriores devem assegurar a especial proteco dos bens ambientais e do interesse pblico. 5 - assegurada a adequada participao dos titulares de interesses legalmente protegidos, incluindo de direitos difusos, em matria ambiental, nos mecanismos previstos nos nmeros anteriores.
Captulo VIII Responsabilidade Penal e Contra-ordenacional Artigo 52. Crimes Ambientais 1 - A lei define como crime as condutas que violem a presente lei e respectiva regulamentao e que, pela sua gravidade, meream tal qualificao. 2 - Os crimes ambientais so punidos com pena principal e com penas acessrias, incluindo a perda de subsdios e a impossibilidade de recorrer a outros apoios pblicos. 3 - A tentativa e a negligncia so punveis.
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4 - Quando a mesma conduta constitua crime e contra-ordenao, o infractor punido de acordo com a responsabilidade criminal, sem prejuzo da aplicao do regime das sanes acessrias previstas para as contra-ordenaes, quando no estejam previstas sanes acessrias para a prtica do crime.
Artigo 53. Contra-ordenaes ambientais 1 - A lei prev define contra-ordenao as condutas que violem a presente lei e respectiva regulamentao que, pela sua gravidade, meream tal qualificao. 2 - As contra-ordenaes ambientais so punidas com coima e com penas acessrias. 3 - A tentativa e a negligncia so punveis.
Artigo 54. Regime de Prescries O regime de contra-ordenaes ambientais est sujeito a um regime de prazos especial, a definir por lei, com vista a uma efectiva proteco aos bens jurdicos e direitos e interesses legalmente protegidos pela presente lei e respectiva regulamentao.
Capitulo IX Disposies Finais Artigo 55. Avaliao da poltica de ambiente 1 - O Governo apresenta Assembleia da Repblica, juntamente com as Grandes Opes do Plano de cada ano, um relatrio sobre o estado do ambiente e o ordenamento do territrio em Portugal referente ao ano anterior.
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2 - O Governo apresenta Assembleia da Repblica, de trs em trs anos, um livro branco sobre o estado do ambiente em Portugal, no qual feito um balano da execuo das polticas de ambiente nacionais, da sua articulao com as polticas europeias e as convenes e acordos internacionais, e so discutidos os princpios orientadores e as formas de articulao das polticas e instrumentos sectoriais com incidncia ambiental.
Artigo 56. Convenes e acordos internacionais A regulamentao, as normas e, de um modo geral, toda a matria includa em matria especial que regulamentar a aplicao da presente lei tero em conta as convenes e acordos internacionais aceites e ratificados por Portugal e que tenham a ver com a matria em causa, assim como as normas e critrios aprovados multi ou bilateralmente entre Portugal e outros pases.
Artigo 57. Norma revogatria revogada a Lei n. 11/87, de 7 de Abril.
Artigo 58. Entrada em vigor A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicao.
Palcio de So Bento, 5 de Agosto de 2010. Os Deputados e as Deputadas do Bloco de Esquerda,
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Projecto de Lei n. 560/XI-2 Reviso da Lei de Bases de Ambiente
Exposio de motivos
A 7 de Abril de 1987, foi aprovada a Lei de Bases do Ambiente - LBA, com o desgnio de se assumir como o principal documento normativo do ordenamento jurdico ambiental do pas, concretizando desse modo o disposto nos artigos 9. e 66. da Constituio da Republica Portuguesa. Apesar da antiguidade deste diploma, com mais de 23 anos de existncia, apenas se registaram apenas duas alteraes, em 1996 e 2002, o que de alguma forma um sinal do largo consenso obtido entre as foras polticas que participaram no processo de discusso e aprovao deste diploma. Como principais mritos deste diploma, destacam-se os aspectos inovadores, poca, introduzidos nas polticas e preceitos ambientais, de ter colocado o ambiente no centro da agenda poltica nacional, para alm de servir como guia de orientao e alicerce de toda a regulamentao normativa, entretanto criada, e que hoje integra a jurisprudncia do ambiente. Porm e apesar do caminho percorrido e virtudes que se reconhecem a este diploma, hoje, torna-se por demais evidente, que a Lei de Bases do Ambiente em vigor est conceptual e tecnicamente desactualizada, face a uma nova realidade, desafios, riscos e constrangimentos que caracterizam o panorama ambiental do sculo XXI. Os grandes progressos alcanados ao nvel tecnolgico e cientfico, as alteraes ao nvel da percepo da importncia do direito ambiental, onde se destacam as novas exigncias do quadro normativo europeu, um novo padro de consumo e de desenvolvimento da actividade humana, e a consequente presso, insustentvel, que exercem sobre os ecossistemas e recursos naturais, condicionando o ambiente e o ordenamento do territrio, associado gerao de novas formas de poluio, so alguns dos factores, que concorrem para a necessidade de se proceder a uma reviso da Lei de Bases do Ambiente. Neste perodo, Portugal e o mundo mudaram, assistindo-se a uma procura galopante de recursos para responder s necessidades de uma populao que cresce a um ritmo vertiginoso, e que por efeito exerce uma presso desproporcionada sobre o capital natural disponvel, ou seja com com uma forte pegada ecolgica.
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As alteraes climticas so os sinais mais visveis dessa instabilidade, mas uma srie de tendncias a nvel global pressagiam a emergncia de maiores riscos e ameaas sistmicas para os ecossistemas, no futuro. Para obviar os problemas anteriores, torna-se imperioso proceder a uma mudana de paradigma de governao, caminhando no sentido de uma economia verde e de baixo carbono, ou seja, eficiente em termos de recursos, e que os factores ambientais como a biodiversidade, os ecossistemas, solos, o carbono, os rios, os mares e o ar, coadjuvados pelos instrumentos da poltica do ambiente, sejam considerados nas decises de anlise custo - benefcio dos projectos e das actividades humanas susceptveis de gerar impactes ambientais significativos. Uma governao que assegure uma efective participao pblica, individual e colectiva, de todos os actores e partes interessadas no desenvolvimento e aplicao das polticas ambientais, num verdadeiro movimento de cidadania ambiental, integrando princpios actuais e instrumentos das polticas de ambiente modernos e eficientes. Tendo como base de inspirao, este novo modelo de governao, apresentam-se de seguida algumas medidas propostas pelo Grupo Parlamentar do CDS-PP, que norteiam o projecto de lei da reviso da LBA. Assim, no mbito das medidas de carcter genrico, reala-se a necessidade de implementar polticas de ambiente descentralizadas, com enfoque na participao pblica, e que sejam transversais a todas as polticas sectoriais; promover uma melhor gesto e economias de escala, atravs da redefinio da orgnica, das entidades sob a dependncia do ministrio com a tutela do ambiente; potenciar as sinergias da investigao nesta rea; garantir e promover uma educao e o voluntariado ambiental; atender aos princpios da responsabilidade intergeracional, da precauo e preveno nas polticas e decises ambientais; integrar os instrumentos da pegada ecolgica e da anlise do ciclo de vida (ACV) para conhecer o verdadeiro impacto ambiental dos projectos e das actividades humanas assim como da governao da administrao central e local, nestas matrias, consagrada neste projecto de lei, como uma Administrao Ecoresponsvel. Em termos de ordenamento do territrio, prope-se a criao de uma Agncia do Litoral para combater a artificializao do litoral e a eroso costeira, concentrando todas as competncias do litoral numa s entidade, em alternativa sua actual disperso por dezenas de organismos. Reala-se a importncia da dimenso econmico-social da Estratgia Nacional do Mar, tendo em conta o processo, em desenvolvimento, de extenso da plataforma continental, sob jurisdio nacional, associado necessidade de garantir os meios tcnicos e cientficos explorao sustentvel dos recursos marinhos. Em termos de conservao da natureza e da biodiversidade, importa valorizar o papel das autarquias no sentido da descentralizao das competncias e rever o
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actual modelo de gesto das reas protegidas no sentido da sua dignificao, preservao e promoo. No que respeita gua, pretende-se incentivar a adopo de medidas de eficincia hdrica, assim como regulamentao da sua certificao, ao nvel dos edifcios e dos equipamentos, com o fim da reduo, racionalizao e utilizao mais sustentvel da gua Simultaneamente promovem-se as aces conducentes reutilizao e reciclagem das guas residuais tratadas, gua sujas, e das guas pluviais para fins no potveis. No domnio dos resduos e da sua gesto, realam-se as prioridades actuais e futuras tendo em conta as novas orientaes e compromissos nacionais e internacionais nesta rea, e a estratgia que tem sido conduzida, em solues de tratamento, com grandes investimentos j realizados em territrio nacional, como so exemplo os Centros Integrados de Recuperao, Valorizao e Eliminao de Resduos (CIRVER) de resduos industriais perigosos ou as Unidades de Tratamento Biolgico de resduos slidos urbanos (TMB), cujo funcionamento est longe do desejvel. Com estas propostas no se pretende romper com o passado da LBA, mas proceder sua actualizao e adequao, orientada para um novo paradigma de governao ambiental e tica, assente no princpio da solidariedade intergeracional, salvaguardando os bens e servios do ecossistema necessrios manuteno de um ambiente saudvel e equilibrado assim como sade e qualidade de vida das prximas geraes. Na elaborao deste Projecto de Lei procurou-se tambm, sem prejuzo dos primeiros interesses nacionais, integrar as orientaes genricas previstas no direito do ambiente europeu, de modo a alinhar o rumo e estratgia ambiental entre Portugal e a Unio Europeia. Sobre a estrutura do articulado do Projecto de Lei que o CDS aqui apresenta, procede-se a uma reorganizao mais coerente e lgica da sequncia dos captulos, como exemplo a sistematizao sobre as polticas do ambiente, apresentando os seus objectivos seguido dos instrumentos que tm ao dispor. Como nota final, complementar a esta reviso, destaca-se a importncia crescente dos tribunais, enquanto intervenientes em contenciosos ambientais, em que a informao, a sensibilidade e o conhecimento tcnico-jurdico do Direito do Ambiente so fundamentais para o seu correcto exerccio, enquanto coparticipantes na ingente e fundamental tarefa da proteco e preservao do ambiente. O projecto de lei do CDS contempla medidas sobre este tpico. Assim e sem esquecer que o Direito do Ambiente no neutro, os tribunais devero recorrer interpretao mais favorvel ao ambiente, face necessidade de garantir a sua efectiva proteco e preservao, decidindo-se com base no princpio do in dubio pro ambiente.
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Assim e atendendo ao acima exposto, o Grupo Parlamentar do CDS-PP, ao abrigo das disposies legais e regimentais aplicveis, apresentam o seguinte Projecto de Lei:
Captulo I Princpios e objectivos
Artigo 1. mbito A presente lei define as bases da poltica de ambiente, em cumprimento do disposto nos artigos 9. e 66. da Constituio da Repblica.
Artigo 2. Princpios gerais 1- Todos os cidados tm direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos prprios assim como atravs de aces de cidadania ambiental, assegurar elevados nveis de proteco de sade e segurana das pessoas e promover a melhoria contnua da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva; 2- A integrao da componente ambiental, atravs da definio de objectivos nas vrias polticas e estratgias sectoriais do pas, fundamental para se alcanar uma verdadeira estratgia de desenvolvimento sustentvel; 3- As polticas ambientais so abordadas transversalmente, conduzidas pelo ministrio com a tutela do ambiente em estreita colaborao com os restantes ministrios, devendo assumir na sua estrutura governativa os meios e recursos necessrios para o desenvolvimento das suas atribuies;
Artigo 3. Princpios especficos Os princpios gerais constantes do artigo anterior implicam a observncia dos seguintes princpios especficos: a) Do Desenvolvimento sustentvel: um desenvolvimento que assegura as necessidades do presente mas tambm as das geraes vindouras;
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b) Do Aproveitamento racional dos recursos Nacionais: Tendo em conta a escassez e limites de utilizao dos recursos naturais, impe que o aproveitamento dos mesmos assente em critrios de racionalidade e eficincia de modo que no ponha em causa a sua estabilidade ou capacidade de regenerao; c) Da Precauo: Onde existam ameaas de riscos srios e ou irreversveis para o ambiente, ordenamento e para qualidade de vida das pessoas no ser utilizada a falta de certeza cientfica total como razo para o adiamento de medidas eficazes para evitar a degradao ambiental; d) Da Solidariedade Inter-geracional: promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica, com respeito pelo princpio da solidariedade entre geraes; e) Do Princpio da Integrao: as exigncias e obrigaes normativas em matria de proteco do ambiente e do ordenamento do territrio devem ser integradas na definio e aplicao das demais polticas e nos sectores de actividade; f) Da Preveno: as aces e actividades com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipativa, via regulamentao jurdica assim como de actuao administrativa, anulando e ou reduzindo as causas, prioritariamente correco dos efeitos dessas aces ou actividades susceptveis de alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos da resultantes; g) Da Cooperao internacional: cabe ao Estado portugus o desenvolvimento de polticas ambientais de de ordenamento do territrio conexas ou comuns, tendentes efetiva proteo dos componentes naturais a nvel internacional; h) Da participao: um direito e dever de todos os interessados, em intervir na formulao e execuo da poltica de ambiente e ordenamento do territrio, atravs dos rgos competentes de administrao central, regional e local e de outras pessoas colectivas de direito pblico ou de pessoas e entidades privadas; i) Da Correco da Fonte: aos agentes compete-lhes tomar as medidas com vista a prevenir, minimizar e corrigir as aces lesivas ao ambiente, fazendo-o o mais perto do local da origem da fonte de poluio, evitando assim a transferncia e transporte para fora desse local; Do Utilizador Pagador - impe aqueles que beneficiam de determinada actividade com efeitos nocivos sobre o ambiente a responsabilidade, perante a comunidade, pelos prejuzos que esta sofre em virtude de tal
j)
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actividade, incluindo os custos com a preveno da poluio ou com a restituio da situao original; k) Da informao: compete s entidades pblicas promover e divulgar a informao relativa s decises e actividades com implicaes no ambiente, em condies adequadas sua consulta, e atempadamente antes da tomada de deciso, de modo a garantir os contributos e envolvimento participado dos cidados; l) Da Subsidiariedade: determina que as polticas ambientais devem ser executadas pelas vrias instncias, internacionais, nacionais locais, privilegiando a interveno junto da entidade mais prxima dos cidados, e recorrendo s instncias superiores nos casos em que a sua interveno seja mais eficaz do que a aco desenvolvida ao nvel inferior;
m) Da Unidade de Gesto e Aco: deve existir um rgo nacional responsvel pela poltica de ambiente e ordenamento do territrio, que normalize e informe a actividade dos agentes pblicos ou privados interventores, como forma de garantir a integrao da problemtica do ambiente, do ordenamento do territrio e do planeamento econmico, quer ao nvel global, quer sectorial, e intervenha com vista a atingir esses objectivos na falta ou e substituio de entidades j existentes; n) Da responsabilizao: aponta para a assuno pelos agentes das consequncias, para terceiros, da sua aco, directa ou indirecta, sobre o ambiente e ordenamento do territrio; o) De recuperao: devem ser tomadas medidas urgentes para limitar os processos degradativos nas reas onde actualmente ocorrem e promover a recuperao dessas reas, tendo em conta os equilbrios a estabelecer com as reas limtrofes;
Artigo 4. Objectivos e medidas O objectivo subjacente a este projecto de lei o de garantir a preservao e proteco do ambiente integrado no dissociado do crescimento e desenvolvimento econmico, propcio sade e bem-estar das pessoas e ao desenvolvimento social e cultural das comunidades, bem como melhoria da qualidade de vida, o que pressupe a adopo de medidas que visem, designadamente: a) O desenvolvimento econmico, social e ambiental, tendo como ponto de partida o correcto planeamento e ordenamento do territrio com respeito pelos princpios especficos no do artigo anterior;
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b) Integrar objectivos e medidas ambientais nas polticas e nos sectores ministeriais, com vista ao estabelecimento de uma verdadeira governao ambiental; c) O estabelecimento de polticas ambientais que contribuam para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e uma Economia Verde, ou seja mais racional e eficiente na utilizao dos recursos ambientais; d) A actualizao e adaptao dos instrumentos de execuo das polticas do ambiente, em funo da evoluo do direito ambiental, de modo a garantir a sua efectiva aplicao, e) O equilbrio ecolgico, incluindo os seus ciclos, e a estabilidade geolgica; f) Evitar sempre que possvel e minimizar os impacte ambientais negativos, associados aos planos, projectos e actividades dos sectores e actividades produtivos; g) A manuteno dos ecossistemas, que suportam a vida, a utilizao racional e eficiente dos seus recursos e a preservao do patrimnio gentico e da sua diversidade; h) A conservao da Natureza e da Biodiversidade, respeitando os seus nveis de proteco a que esto sujeitos, o equilbrio biolgico e a estabilidade dos diferentes habitats, nomeadamente atravs da compartimentao e diversificao das paisagens, da constituio de parques e reservas naturais e outras reas protegidas, corredores ecolgicos e espaos verdes urbanos e suburbanos, de modo a estabelecer e promover um continuum naturale; i) A adequao do equilbrio assim como da promoo contnua dos nveis de qualidade dos componentes ambientais; A estratgia das polticas energticas no poder colocar em risco e alterar de forma perene e irreversvel a qualidade das componentes ambientais, ou competir, diminuindo por consequncia, os recursos disponveis e essenciais ao suporte e qualidade da vida humana, tendo como objectivos, no contexto das polticas ambientais: a reduo de utilizao da energia primria e final, o aumento do nvel de eficincia energtico; e a reduo das emisses de Gases de Efeito de Estufa (GEE) no combate s alteraes climticas;
j)
k) A promoo do envolvimento e participao efectiva da sociedade civil na discusso, formulao e execuo da poltica de ambiente e do ordenamento do territrio, assim como a divulgao, intercmbio da informao, facilitando o seu acesso, entre os rgos da Administrao e as entidades de que dela dependem, e os cidados e restantes partes interessadas;
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l)
A defesa, conservao e recuperao do patrimnio cultural, natural e construdo;
m) A educao ambiental, nos vrios factores que a compe ou com ela se relacionam, como uma das componentes na educao bsica e formao profissional, com a articulao dos ministrios da tutela do ambiente e da educao, devendo o Governo produzir os meios e promover as aces didcticas mais adequadas de apoio aos docentes, bem como o incentivo divulgao da informao ambiental relevante para a sociedade, atravs dos meios de comunicao social e outros que entenda necessrio; n) A gesto dos resduos no territrio nacional dever privilegiar a preveno da sua produo, seguida da reutilizao, e posteriormente a reciclagem, promovendo sempre que possvel a integrao desses materiais em novas solues e produtos, com valor acrescentado no mercado, e garantindo que as demais operaes de gesto de resduos sejam executadas nas instalaes j existentes no pas, em detrimento do recurso sua exportao; o) Promoo da Investigao e desenvolvimento no sentido da melhoria dos processos de gesto ambiental e boas prticas, aplicveis produo, consumo e comrcio em geral; p) A plenitude da vida humana e a permanncia da vida selvagem, assim como dos habitats indispensveis ao seu suporte; q) A recuperao das reas e ecossistemas degradados do territrio nacional; r) A promoo do voluntariado ambiental; s) Assegurar a internalizao das disposies emanadas pelas instncias internacionais, em particular das europeias, no ordenamento jurdico portugus, de forma atempada comprometendo-se com o seu cumprimento; t) Capacidade de influncia nas sedes europeias onde se preparam tecnicamente as leis e se definem as linhas de orientao ambientais comuns aos Estados-Membros da Unio; u) Promover e instigar a aplicao dos instrumentos voluntrios de gesto ambiental, como o EMAS, a ISO14001, Sistemas de Gesto de Sustentabilidade/ Responsabilidade Social e Agenda 21, nas entidades pblicas e privadas assim como na prpria administrao central e local;
Artigo 5. Conceitos e definies 1 - A qualidade de vida resultado da interaco de mltiplos factores no funcionamento das sociedades humanas e traduz-se na situao de bem-estar
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fsico, mental e social e na satisfao e afirmao culturais, bem como em relaes autnticas entre o indivduo e a comunidade, dependendo da influncia de factores inter-relacionados, que compreendem, designadamente: a) A capacidade de carga do territrio e dos recursos; b) A alimentao, a habitao, a sade, a educao, os transportes e a ocupao dos tempos livres; c) Um sistema social que assegure a posteridade de toda a populao e os consequentes benefcios da Segurana Social; d) A integrao das actividades urbanas e industriais na paisagem, com vista sua valorizao, e no como agente de degradao. 2 - Para efeitos do disposto no presente diploma, definem-se os seguintes conceitos, nas condies a seguir indicadas: a) Ambiente o conjunto dos sistemas fsicos, qumicos, biolgicos e suas relaes e dos factores econmicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, imediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade da vida humana; b) Ordenamento do territrio o processo integrado da organizao do espao biofsico, tendo como objectivo o uso e a transformao do territrio, de acordo com as suas capacidades e vocaes, e a permanncia dos valores de equilbrio biolgico e de estabilidade geolgica, numa perspectiva de aumento da sua capacidade de suporte de vida; c) Paisagem a unidade geogrfica, ecolgica e esttica resultante da aco do homem e da reaco da Natureza, sendo primitiva quando a aco daquele mnima e natural quando a aco humana determinante, sem deixar de se verificar o equilbrio biolgico, a estabilidade fsica e a dinmica ecolgica; d) Continuum naturale o sistema contnuo de ocorrncias naturais que constituem o suporte da vida silvestre e da manuteno do potencial gentico e que contribui para o equilbrio e estabilidade do territrio; e) Qualidade do ambiente a adequabilidade de todos os seus componentes s necessidades do homem; f) Conservao da Natureza e da Biodiversidade o conjunto das intervenes fsicas, ecolgicas, sociolgicas ou econmicas orientadas para a manuteno ou recuperao dos valores naturais e para a valorizao e uso sustentvel dos recursos naturais; g) Poluio definida como a introduo directa ou indirecta, em resultado da aco humana, de substncias, vibraes, calor ou rudo no ar, na gua ou no solo, susceptveis de prejudicar a sade humana ou a qualidade do
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ambiente, de causar deterioraes dos bens materiais, ou causar entraves, comprometer ou prejudicar o uso e fruio e outros usos legtimo do ambiente. h) Alteraes climticas Alteraes no cclicas do clima, associadas ao aumento da presena de Gases de Efeito de Estufa na atmosfera, em resultado de actividades naturais e humanas. i) Concepo ecolgica - Estratgia de integrao do ambiente no processo de produo com vista a aumentar o ciclo de vida dos materiais e consequentemente reduzindo a presso sobre os recursos naturais Administrao Eco-Responsvel - Modelo de governao ambientalmente responsvel levada a cabo pelos organismos da administrao central e local
j)
k) Agendas 21- Compromisso ambiental, que resultou do encontro da Cimeira da Terra- Rio-92, e que permite s organizaes, governos, empresas e sectores da sociedade, cooperar nas solues para os problemas soicoambientais l) Sistema Comunitrio de Ecogesto e Auditoria (EMAS) - sistema voluntrio de gesto que permite s organizaes melhorar seu desempenho ambiental
m) Pegada ecolgica- Estimativa do impacto que cada um tem sobre o Planeta, em funo da sua biocapacidade, isto a capacidade de renovar os seus recursos naturais, absorver os resduos e os poluentes gerados ao longo dos anos; n) Anlise do ciclo de vida (ACV) Ferramenta que permite avaliar o impacte ambiental global de um produto desde a sua concepo at ao fim da sua vida til.
CAPTULO II Instrumentos da poltica de ambiente Artigo 6. Instrumentos 1 - So instrumentos da poltica de ambiente, sem prejuzo de outras polticas sectoriais, os seguintes: a) Todos os instrumentos legais aplicveis ao ordenamento e gesto do territrio, de mbito local, regional ou nacional; b) A cartografia e o cadastro do territrio nacional;
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c) A Estratgia Nacional de Conservao da Natureza e da Biodiversidade (ENCNB); d) A Reserva Agrcola Nacional e a Reserva Ecolgica Nacional; e) Estratgia Nacional para as Florestas e Plano Nacional de Defesa da Floresta contra os Incndios; f) Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel (ENDS) e o Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel (SIDS); g) Estratgia Nacional de Adaptao s Alteraes Climticas; h) Regime de Comrcio Europeu de Licenas de Emisso (CELE) e Plano Nacional de Atribuio de Licenas de Emisso (PNALE); i) j) Os Inventrio e Registos de emisses e poluentes atmosfricos; Os vrios Planos e Programas Nacionais assim como os Estratgicos relativos gesto da utilizao da gua, do seu abastecimento, do saneamento das guas residuais, e dos resduos;
k) Estratgia nacional para a Gesto Integrada da Zona Costeira; l) Estratgia Nacional para o MAR (ENM);
m) Programa de Aco Nacional de combate Desertificao; n) Os processos de licenciamento, da licena ambiental, e de autorizao; o) A Avaliao Ambiental Estratgica e a Avaliao de Impacte Ambiental; p) Os instrumentos voluntrios de gesto ambiental como so o Sistema Comunitrio de Ecogesto e Auditoria (EMAS), Sistemas de Gesto de Sustentabilidade, ISO 14001 para as organizaes e a Agenda 21 Local para as autarquias locais; q) A Estratgia Nacional de Energia e o Plano Nacional para a Eficincia Energtica; r) Regime de Responsabilidade Ambiental; s) Qualificao dos Verificadores Ambientais; t) A regulamentao selectiva e quantificada do uso do solo e dos restantes recursos naturais; u) Poltica Integrada de Produtos, materializado nas polticas pblicas e privada de compras ecolgicas, rotulagem ambiental e Planos e Programas de sustentabilidade do consumo e produo; v) Instrumentos financeiros, como so exemplo o POA e o Programa comunitrio Life +;
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w) A consulta pblica; x) A eduo e sensibilizao ambiental; y) Fiscalizao ambiental por partes dos organismos competentes e o sistema nacional de vigilncia e controle da qualidade do ambiente; z) Movimento associativo, como as ONGA e associaes de utentes e moradores; aa) Convenes e Acordos Multilaterais Ambientais, concretamente no quadro das Naes Unidas; bb) A fixao de taxas a aplicar pela utilizao, directa ou indirecta, de recursos naturais e componentes ambientais, bem como pela produo de resduos e rejeio de efluentes; cc) As sanes pelo incumprimento do disposto na legislao sobre o ambiente e ordenamento do territrio dd) A reduo ou suspenso de laborao de todas as actividades ou transferncia de estabelecimentos que de qualquer modo sejam factores de poluio.
Artigo 7. reas protegidas 1-A Rede Nacional de reas Protegidas faz parte da Rede Fundamental de Conservao da Natureza e constituda por reas classificadas com as seguintes tipologias: Parque nacional, Parque natural, Reserva natural, Paisagem protegida e Monumento natural, que exceptuando a primeira, podem ser de mbito regional ou local. 2-Os residentes permanentes nas reas da RFCN esto isentos dos pagamentos de taxas, pelos actos e servios prestados pelo Instituto de Conservao da Natureza e da Biodiversidade, ICNB, devendo as receitas resultantes do pagamento dessas taxas ser utilizadas na conservao dessas reas e da biodiversidade, bem como no reforo dos meios fsicos e humanos de fiscalizao do ICNB. 3- As autarquias locais participam na definio dos Planos de Ordenamento e na gesto das reas protegidas. 4- criado um novo modelo de gesto das reas protegidas que vise a compatibilizao da preservao da biodiversidade com visitas de educao ambiental assim como actividades de turismo sustentvel, concebendo uma marca, a atribuir s reas protegidas, reconhecida nacional e internacionalmente, com valor percebido e estimulado pela populao.
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Artigo 8. A Anlise do Ciclo de Vida 1- As actividades e projectos susceptveis de gerar impactes ambientais negativos, atravs dos seus servios e produtos, devem, sempre que possvel, ser precedidos de uma Anlise de Ciclo de Vida (ACV) por forma a avaliar e ponderar os potenciais impactes ambientais, ao longo do seu ciclo de vida, do bero ao tmulo, o qual permitir sustentar a tomada de deciso de realizar um projecto ou de introduzir determinado produto no mercado e no ambiente. Artigo 9. Avaliao e Licenciamento Ambiental 1- Os estudos, planos assim como os projectos, pblicos e privados, ou outras actividades susceptveis de interferir e ou provocar alteraes significativas, directa ou indirectamente, nomeadamente devido sua natureza, dimenso ou localizao, no meio ambiente e na qualidade de vida das pessoas, devero ser sujeitas a avaliao ambiental, seguindo as orientaes e tendncias europeias nesta matria, tendo em conta a evoluo dos contextos poltico, jurdico e tcnico; 2- Reconhecendo a necessidade de aumentar a eficcia de actuao destes instrumentos, via a simplificao e desmaterializao dos procedimentos de avaliao e de licenciamento ambiental, dever a autoridade nacional com competncias nesta matria, desencadear os mecanismos com vista sua flexibilizao. 3- Nos procedimentos de reviso dos instrumentos da avaliao ambiental, sero tidas em conta as recomendaes das associaes sectoriais, nacionais e internacionais, com conhecimento tcnico e cientfico relevante nesta actividade; 4- Assegurar que os processos de deciso sobre a realizao dos projectos so rigorosos, transparentes e integram de facto a participao pblica; 5- Atendendo a que a avaliao ambiental , antes de tudo, um instrumento preventivo da poltica de ambiente e do ordenamento do territrio, deve-se eliminar neste regime jurdico, a figura do deferimento tcito na deciso pelo incumprimento dos prazos administrativos; 6- O fraccionamento fsico dos projectos e ou de actividades no dever prejudicar a sua sujeio ao regime de avaliao e de licenciamento ambiental, devendo terse sempre em conta o efeito cumulativo do seu impacte global.
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Artigo 10. Pegada Ecolgica 1- O Estado deve regulamentar sobre a da pegada ecolgica, como indicador de sustentabilidade ambiental, universalmente reconhecido, com vista a aplicar esta ferramenta aos organismos privados e pblicos e estabelecer objectivos de melhoria da performance ambiental.
CAPTULO II Componentes ambientais sujeitos a proteco Artigo 11 Componentes ambientais Nos termos da presente lei, so componentes ambientais: - O ar ; - A luminosidade; - A gua; - O solo e o subsolo; - A biodiversidade; - A paisagem. - O patrimnio natural e construdo; - O litoral; - O mar e a plataforma continental; - O clima
Artigo 12. Sustentabilidade dos componentes ambientais 1-Em ordem a assegurar a defesa e promoo da qualidade dos componentes ambientais referidos no nmero anterior, poder o Estado, atravs do ministrio da tutela competente, proibir ou condicionar o exerccio de actividades e desenvolver as aces necessrias prossecuo dos mesmos fins, desencadeando os mecanismos e instrumentos de poltica ambiental que se considerem mais adequados assim como a obrigatoriedade de realizao de uma anlise prvia de custos benefcios, onde se incluem os sociais, econmicos e ambientais.
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Artigo 13. Ar 1- A implementao dos planos, medidas e aces concretas, assim como o estabelecimento de objectivos em termos de avaliao e gesto da qualidade do ar ambiente, bem como a monitorizao e comunicao atempada, dos resultados da avaliao da qualidade do ar aos cidados, da competncia do Estado, e tem por fim prevenir ou limitar os efeitos nocivos sobre a sade humana e sobre o ambiente. 2- O lanamento para a atmosfera de quaisquer substncias, seja qual for o seu estado fsico, susceptveis de afectarem de forma nociva a qualidade do ar e o equilbrio ecolgico ou que impliquem risco, dano ou afecte a qualidade de vida pessoas e bens ser objecto de regulamentao especial. 3- promovida a preservao da qualidade do ar, incluindo a do ar ambiente e semi quando esta boa e, nos outros casos, a sua correco, atravs da implementao de planos de melhoria; 4- implementado uma estratgia nacional da qualidade do ar ambiente, atravs da implementao do Plano de Aco da Qualidade do Ar. 5- Todas as instalaes, mquinas e meios de transporte cuja actividade possa afectar a qualidade da atmosfera devem ser dotados de dispositivos ou processos adequados para reter ou neutralizar as substncias poluidoras. 6 - proibido pr em funcionamento novos empreendimentos ou desenvolver aqueles j existentes e que, pela sua actividade, possam constituir fontes de poluio do ar sem serem dotados de instalaes e dispositivos em estado de funcionamento adequado para reter e neutralizar as substncias poluentes ou sem se terem tomado medidas para respeitar as condies de proteco da qualidade do ar estabelecidas por organismos responsveis. 7- Deve ser estabelecido uma estratgia da utilizao sustentvel de transportes urbanos, assim como para os de mercadoria, com vista reduo do seu impacte e presso ambiental na qualidade do ar.
Artigo 14. Luminosidade 1 - Todos tm o direito a um nvel de luminosidade, natural e artificial, conveniente sua sade, bem-estar e conforto na habitao, no local de trabalho e nos espaos livres pblicos de recreio, lazer e circulao. 2 - O nvel de luminosidade para qualquer lugar deve ser o mais consentneo com vista ao equilbrio dos ecossistemas transformados de que depende a qualidade de vida das populaes.
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3 - Os anncios luminosos, fixos ou intermitentes, no devem perturbar o sossego, a sade e o bem-estar dos cidados. 4 - Nos termos do nmero anterior, ficam condicionados: a) O volume dos edifcios a construir que prejudiquem a qualidade de vida dos cidados e a vegetao, pelo ensombramento, dos espaos livres pblicos e privados; b) O regulamento e as normas especficas respeitantes construo de fogos para habitao, escritrios, fbricas e outros lugares de trabalho, escolas e restante equipamento social; c) O volume das construes a erigir na periferia dos espaos verdes existentes ou a construir; d) Os anncios luminosos s so permitidos nas reas urbanas e so condicionadas as suas cores, forma, localizao e intermitncia por normas e regulamentao especfica. 5- As alteraes nos nveis de luminosidade devido a um excesso de iluminao artificial, denominada de poluio luminosa, devem ser sujeita a regulamentao especfica. 6-A Avaliao de Impactes constitui um importante instrumento para considerar os efeitos das alteraes nos nveis de luminosidade e reduzir a poluio luminosa. 7- A sustentabilidade da construo e do espao construdo, deve definir medidas e orientaes para garantir o nvel de luminosidade adequado qualidade de vida das pessoas.
Artigo 15. gua 1-A regulamentao desta componente ambiental tem como objectivo central a preservao do bom estado ecolgico e qumico de todas categorias de guas, classificadas como: a) guas interiores de superfcie; b) guas interiores subterrneas; c) guas de transio d) guas martimas interiores; e) guas martimas territoriais; f) guas martimas da zona econmica exclusiva.
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2- Aplica-se igualmente aos leitos e margens dos cursos de gua de superfcie, aos fundos e margens de lagoas, s zonas de infiltraes, a toda a orla costeira e aos fundos marinhos interiores, plataforma continental e da zona econmica exclusiva 3-Deve ser conduzida uma gesto da gua, por unidade de bacia hidrogrfica do territrio nacional, atravs de um plano, revisto periodicamente, em funo dos resultados das anlises e estudos realizados com vista a: a) Prevenir a deteriorao, melhorar e restaurar o estado das massas de gua de superfcie, assegurar um bom estado qumico e ecolgico das mesmas, o mais tardar at finais de 2015, bem como reduzir a poluio proveniente das descargas e emisses de substncias perigosas; b) proteger, melhorar e restaurar o estado das guas subterrneas, prevenir a sua poluio e deteriorao e assegurar um equilbrio entre a sua captao e renovao; c) preservar as zonas protegidas 4- A utilizao racional e eficiente da gua, onde se inclui o aproveitamento e reutilizao das guas pluviais assim como a reciclagem das guas sujas, e residuais tratadas, sempre que tcnica e financeiramente adequado, com a qualidade ajustada ao fim a que se destina, assegurada por planos nacionais de aproveitamento eficiente da gua. 5- So desenvolvidas as aces necessrias para a conservao, incremento e optimizao do aproveitamento das guas de superfcie e subterrneas. 6- estabelecida uma faixa de proteco ao longo da orla costeira e prosseguida uma gesto sustentvel do litoral. 7- So desenvolvidas e aplicadas as melhores tcnicas disponveis com vista preveno e combate poluio hdrica, de origem industrial, agrcola e domstica ou proveniente de derrames de transportes e outros veculos motorizados, bem como dos respectivos meios de coordenao das aces. 8-As fbricas e estabelecimentos que evacuem guas residuais directamente para o sistema de esgotos so obrigados a assegurar a sua depurao, de forma a evitar a degradao das canalizaes e a perturbao e funcionamento da estao final de tratamento. 9 - interdito dar em explorao novos empreendimentos ou desenvolver aqueles que j existem e que, pela sua actividade, possam constituir fontes de poluio das guas, sem que uns ou outros estejam dotados de instalaes de depurao em estado de funcionamento adequado ou sem outros trabalhos ou medidas que permitam assegurar os requisitos legais e normativos de proteco da qualidade da gua.
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10- Os organismos responsveis devem impor s fbricas e estabelecimentos que utilizam guas a sua descarga a jusante da captao depois de convenientemente tratadas. 11- Prev-se a aplicao do princpio da participao pblica, em particular na articulao com os municpios no domnio da poltica da gua em Portugal, como contributo para legitimar decises e assegurar a sustentabilidade dos projectos. 12- A poltica de tarifao no abastecimento pblico deve incentivar os consumidores a utilizar os recursos hdricos de forma eficaz, devendo os diferentes sectores econmicos contribuir para a recuperao dos custos dos servios ligados utilizao da gua, incluindo os custos para o ambiente e seus recursos, garantindo sempre a universalidade do servio, em especial s populaes e regies mais necessitadas. 13- A deciso de implementar instalaes com vista ao aproveitamento hidroelctrico para produo de energia regulamentada por legislao especfica, que depender de uma ponderao do seu impacto no meio hdrico e na da qualidade de gua, no devendo esta ser posta em causa. 14- prevista a aplicao de uma fiscalidade ambiental com discriminao positiva, a aplicar s entidades, que faam uma utilizao eficiente e racional da gua. 16- criado um sistema de certificao hdrica a aplicar aos edifcios e equipamentos, associado optimizao e eficincia da gesto e consumo de gua, regulamentado por legislao prpria. 17- As utilizaes do domnio hdrico esto sujeitas a licenciamento que regulamentado por legislao especfica.
Artigo 16. Solo e subsolo 1 - A defesa e valorizao do solo como recurso natural determina a adopo de medidas conducentes sua racional utilizao, a evitar a sua degradao e a promover a melhoria da sua fertilidade e regenerao, incluindo o estabelecimento de uma poltica de gesto de recursos naturais que salvaguarde a estabilidade ecolgica e os ecossistemas de produo, proteco ou de uso mltiplo e regule o ciclo da gua. 2 - condicionada a utilizao de solos agrcolas de elevada fertilidade para fins no agrcolas, bem como plantaes, obras e operaes agrcolas que provoquem eroso e degradao do solo, o desprendimento de terras, encharcamento, inundaes, excesso de salinidade e outros efeitos perniciosos.
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3 - Aos proprietrios de terrenos ou seus utilizadores podem ser impostas medidas de defesa e valorizao dos mesmos, nos termos do n. 1 deste artigo, nomeadamente a obrigatoriedade de execuo de trabalhos tcnicos, agrcolas ou silvcolas, em conformidade com as disposies em vigor. 4 - O uso de biocidas, pesticidas, herbicidas, adubos, correctivos ou quaisquer outras substncias similares, bem como a sua produo e comercializao, sero objecto de regulamentao especial. 5 - A utilizao e a ocupao do solo para fins urbanos e industriais ou implantao de equipamentos e infra-estruturas sero condicionadas pela sua natureza, topografia e fertilidade. 6-No obstante a profunda relao entre o direito dos solos e os direitos do ordenamento do territrio e do urbanismo, necessrio discriminar convenientemente essas duas polticas, assim como critrio de subordinao. 7- prevista uma estratgia de proteco dos solos que defina as medidas destinadas a preservar as funes ecolgicas, econmicas, sociais e culturais dos mesmos assim como o estabelecimento de um quadro legislativo que permita proteger e utilizar o solo de forma duradoura, integrar a proteco do solo na poltica nacional, reforando a base de conhecimento e o aumento da sensibilizao do pblico para esta componente ambiental. 8 - A explorao dos recursos do subsolo dever ter em conta os princpios anunciados de seguida: a) Os interesses de conservao da Natureza e dos recursos naturais; b) A necessidade de obedecer a um plano global de desenvolvimento e, portanto, a uma articulao a nvel nacional; c) Os interesses e questes que local e mais directamente interessem s regies e autarquias onde se insiram. 9 - Sem prejuzo do estabelecido no n. 1 do presente artigo, a explorao do subsolo dever ser orientada por forma a respeitar os seguintes princpios: a) Garantia das condies que permitam a regenerao dos factores naturais renovveis e uma adequada relao entre o volume das reservas abertas e o das preparadas para serem exploradas; b) Valorizao mxima de todas as matrias-primas extradas; c) Explorao racional das nascentes de guas minerais e termais e determinao dos seus permetros de proteco, assim como os recursos geotrmicos para produo de energia; d) Adopo de medidas preventivas da degradao do ambiente resultante dos trabalhos de extraco de matria-prima que possam pr em perigo a estabilidade dos sistemas naturais e sociais;
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e) Recuperao obrigatria da paisagem quando da explorao do subsolo resulta alterao quer da topografia preexistente, quer de sistemas naturais notveis ou importantes, com vista integrao harmoniosa da rea sujeita explorao na paisagem envolvente. 10- No mbito da estratgia nacional de energia, a explorao dos recursos geotrmicos para produo de energia, dever sempre respeitar as disposies anteriores.
Artigo 17. Biodiversidade 1 - toda a variedade das formas de vida e dos processo que as relacionam, incluindo todos os organismos vivos, as diferenas genticas entre eles e as comunidades e ecossistemas em que ocorrem, a qual objecto de legislao prpria prpria. 2 - A sua preservao compreende o exerccio de aces de conservao activa, atravs de medidas e aces de interveno para o maneio directo de espcies, habitats, ecossistemas e geostios, tendo em vista a sua manuteno ou recuperao, assim como aces de suporte, que compreendem a regulamentao, ordenamento e monitorizao, acompanhamento, cadastro e fiscalizao, apoio s aces de conservao activa, comunicao e vigilncia dos valores naturais classificados. 3- A poltica de conservao das espcies de flora protegida por legislao especial tendo em conta os seguintes aspectos: 4 - So adoptadas medidas que visem a salvaguarda e valorizao formaes vegetais espontneas ou subespontneas, do patrimnio florestal e dos espaos verdes e periurbanos. 5 - So proibidos os processos que impeam o desenvolvimento normal ou a recuperao da flora e da vegetao espontnea que apresentem interesses cientficos, econmicos ou paisagsticos, designadamente da flora silvestre, que essencial para a manuteno da fertilidade do espao rural e do equilbrio biolgico das paisagens e diversidade dos recursos genticos. 6 - Para as reas degradadas ou nas atingidas por incndios florestais ou afectadas por uma explorao desordenada concebida e executada uma poltica de gesto que garanta uma racional recuperao dos recursos, atravs de beneficiao agrcola e florestal de uso mltiplo, fomento e posio dos recursos cinegticos. 7 - O patrimnio silvcola do Pas objecto de medidas de ordenamento visando a sua defesa e valorizao, tendo em conta a necessidade de corrigir e normalizar as operaes de cultura e de explorao das matas, garantir uma eficaz proteco
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contra os fogos, promover o ordenamento do territrio e valorizar, incrementar e diversificar as actividades de produo de bens e prestao de servios. 8 - As espcies vegetais ameaadas de extino ou os exemplares botnicos isolados ou em grupo que, pelo seu potencial gentico, porte, idade, raridade ou outra razo, o exijam sero objecto de proteco, a regulamentar em legislao especial. 9- O controle de colheita, o abate, a utilizao e a comercializao de certas espcies vegetais e seus derivados, bem como a importao ou introduo de exemplares exticos, sero objecto de legislao adequada. 10- Devem ser definidas medidas com vista a evitar o abandono ou marginalizao das paisagens constitudas por espcies de flora de interesse, na perspectiva da sua preservao, e sujeitas a proteco especial, de modo a garantir a sua estabilidade ecolgica. 11- A proteco da sade humana e do ambiente exige um controlo dos riscos decorrentes da utilizao e libertao deliberada de organismos genericamente modificados (OGM) no territrio nacional, e com impactos directos na flora, pelo que esta matria regulamentada por legislao prpria, tendo em conta o princpio da precauo. 12- Relativamente s espcies faunsticas, as polticas de conservao assentam nos seguintes pontos: 13- Toda a fauna ser protegida atravs de legislao especial que promova e salvaguarde a conservao e a explorao das espcies sobre as quais recaiam interesses cientfico, econmico ou social garantindo o seu potencial gentico e os habitats indispensveis sua sobrevivncia. 14- A fauna migratria ser protegida atravs de legislao especial que promova e salvaguarde a conservao das espcies, atravs do levantamento, da classificao e da proteco, em particular dos montados e das zonas hmidas, ribeirinhas e costeiras. 15- A proteco da fauna autctone de uma forma mais ampla e a necessidade de proteger a sade pblica implicam a adopo de medidas de controle efectivo, severamente restritivas, quando no mesmo de proibio, a desenvolver pelos organismos competentes e autoridades sanitrias, nomeadamente no mbito de: a) Manuteno ou activao dos processos biolgicos de auto-regenerao; b) Recuperao dos habitats degradados essenciais para a fauna e criao de habitats de substituio, se necessrio; c) Comercializao da fauna silvestre, aqutica ou terrestre;
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d) Introduo de qualquer espcie animal selvagem, aqutica ou terrestre, no Pas, com relevo para as reas naturais; e) Destruio de animais tidos por prejudiciais, sem qualquer excepo, atravs do recurso a mtodos no autorizados e sempre sob controle das autoridades competentes; f) Regulamentao e controle da importao de espcies exticas; g) Regulamentao e controle da utilizao de substncias que prejudiquem a fauna selvagem; h) Organizao de lista ou listas de espcies animais e das biocenoses em que se integram, quando raras ou ameaadas de extino. 16- Os recursos animais, cinegticos e pisccolas das guas interiores e da orla costeira marinha sero objecto de legislao especial que regulamente a sua valorizao, fomento e usufruio, sendo prestada especial ateno ao material gentico que venha a ser utilizado no desenvolvimento da silvicultura e da aquicultura.
Artigo 18. Paisagem 1 - Em ordem a atingir os objectivos consignados na presente lei, no que se refere defesa da paisagem como unidade esttica e visual, condicionada pela administrao central, regional e local, por legislao prpria, a implantao de construes, infra-estruturas virias, novos aglomerados urbanos ou outras construes que, pela sua dimenso, volume, silhueta, cor ou localizao, provoquem um impacte violento na paisagem preexistente, bem como a explorao de minas e pedreiras, evacuao e acumulao de resduos e materiais usados e o corte macio do arvoredo. 2 - A ocupao marginal das infra-estruturas virias, fluviais, porturias e aeroporturias, qualquer que seja o seu tipo, hierarquia ou localizao, ser objecto de regulamentao especial. 3- So instrumentos da poltica de gesto das paisagens: a) A proteco e valorizao das paisagens que, caracterizadas pelas actividades seculares do homem, pela sua diversidade, concentrao e harmonia e pelo sistema scio-cultural que criaram, se revelam importantes para a manuteno da pluralidade paisagstica e cultural; b) A determinao de critrios mltiplos e dinmicos que permitam definir prioridades de interveno, quer no que respeita s reas menos afectadas pela presena humana, quer quelas em que a aco do homem mais determinante;
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c) Uma estratgia de desenvolvimento que empenhe as populaes na defesa desses valores, nomeadamente, e sempre que necessrio, por intermdio de incentivos financeiros ou fiscais e de apoio tcnico e social; d) O inventrio e a avaliao dos tipos caractersticos de paisagem rural e urbana, comportando elementos abiticos e culturais; e) A identificao e cartografia dos valores visuais e estticos das paisagens naturais e artificiais.
Artigo 19. Patrimnio natural e construdo 1 - O patrimnio natural e construdo do Pas, bem como o histrico e cultural, sero objecto de medidas especiais de defesa, salvaguarda e valorizao, atravs, entre outros, de uma adequada gesto de recursos existentes e planificao das aces a empreender numa perspectiva de animao e utilizao criativa. 2 Atravs de legislao especial, o Estado deve garantir: - A recuperao de centros histricos de reas urbanas e rurais, de paisagens primitivas e naturais notveis e de edifcios e conjuntos monumentais - A inventariao e classificao do patrimnio histrico, cultural, natural e construdo, em cooperao com as autarquias e com as associaes locais de defesa do patrimnio e associaes e movimentos associativos de proteco do ambiente, - A orgnica e modo de funcionamento dos organismos, existentes ou a criar, responsveis pela sua execuo.
Artigo 20. O litoral; 1- Corresponde poro de territrio que influenciada directa e indirectamente pela proximidade do mar, e que face importncia estratgica em termos ambientais, econmicos, sociais, culturais e recreativos, do aproveitamento das suas potencialidades, estabelecida uma estratgia que assegurem a gesto integrada da zona costeira com vista resoluo dos problemas e ameaas a que est sujeira, devendo garantir: - A proteco e requalificao do litoral, o seu desenvolvimento econmico e social, bem como a coordenao de polticas com incidncia na zona costeira. - A Intensificao das medidas de salvaguarda dos riscos naturais na faixa costeira, designadamente por via de operaes de monitorizao e identificao de zonas
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de risco aptas a fundamentar os planos de aco necessrios a uma adequada proteco, preveno e socorro. 2- criada a Agncia do Litoral, que deve actuar como organismo dinamizador da gesto integrada da orla costeira, numa lgica de gesto colaborativa com todas as partes interessadas, com vista a: - Articular os planos e estratgias da gesto integrada da zona costeira e do mar; - Assegurar a preservao e equilbrio dos ecossistemas costeiros, comprometendose a fiscalizar a presso da actividade humana, designadamente a construo, assim como inverter a artificializao da costa portuguesa; 3- Os planos de ordenamento que disciplinam a ocupao do litoral, devem ser periodicamente reavaliados, com a participao e em articulao com as autarquias, em funo da resposta e eficcia que os mesmos demonstram ter em assegurar a proteco do litoral.
Artigo 21. O mar e a plataforma continental 1- Compete ao Estado assegurar as estratgias e planos com vista prossecuo do alargamento e posterior gesto e explorao sustentveis dos recursos e potencialidades associados plataforma continental, definindo para o efeito uma entidade que centralize e lidere estas actividades. 2- O estado deve incentivar a investigao dos mares e do oceano como oportunidade do desenvolvimento e crescimento econmico e social, para a inovao no sector das actividades martimas assim como no aproveitamento de todos os seus recursos. 3- So adoptados planos de preveno e vigilncia contra a poluio martima, assim como mecanismos de actuao e resposta a acidentes resultantes das actividades desenvolvidas no mar, em concreto na zona econmica exclusiva. 4- As actividades de explorao dos aproveitamentos energticos do vento em off shore so sujeitas a regulamentao especial com vista a assegurar o equilbrio e proteco dos ecossistemas marinhos e restantes componentes ambientais.
Artigo 22. O clima 1- dever do Estado assegurar as polticas em matria de clima assim como os seus fenmenos, atravs da operacionalizao, planeamento, monitorizao e
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comunicao e vigilncia destas matrias com vista a salvaguardar a proteco das pessoas, os valores naturais e do patrimnio. 2- Compete a uma entidade pblica avaliar a vigilncia meteorolgica, a monitorizao ssmica, o acompanhamento do clima e das alteraes climticas com base em informao nacional, com dados obtidos na rede de estaes do IM, europeia e mundial 3- No contexto das polticas das alteraes climticas e no mbito dos compromissos internacionais a que o pas est sujeito, com vista a estabilizar as concentraes atmosfricas de gases com efeito de estufa num nvel que no provoque variaes no naturais do clima da Terra ( aco da UE em matria de clima), compete ao Estado: a) A monitorizao e o estudo do clima e da sua variabilidade, bem como os seus impactes econmicos, sociais e ambientais no territrio nacional; b) A elaborao, a implementao, monitorizao e fiscalizao dos planos e estratgias conducentes adaptao, mitigao e combate das alteraes climticas, assim como o estabelecimento dos objectivos em termos de emisso de gases efeitos de estufa (GEE) no mbito dos acordos ratificados, ao nvel nacional e regional, assim como por sectores; c) Coordenar interministerialmente as polticas pblicas em matria de clima. d) Estabelecer e gerir o instrumento financeiro, Fundo Portugus de Carbono, para suprir o dfice dos compromissos nacionais em matria de reduo ou limitao dos GEE; e) Potenciar o recurso aos mecanismos de mercado; f) Estudar os sistemas de gesto florestal e de uso agrcola do solo assim como ao nvel do combate desertificao; g) Alargar a informao ao pblico e desenvolver e aperfeioar um sistema de de comunicao; h) Estabelecer uma estrutura operacional para gerir as alteraes climticas; i) Negociar da forma mais favorvel possvel, com as instancias internacionais, os compromissos nacionais em matria de alteraes climticas.
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CAPTULO III Factores de Poluio
Artigo 23 Poluio 1-So factores de poluio do ambiente e dos recursos naturais, a introduo directa ou indirecta, em resultado da aco humana, de substncias, radiaes rudo no ar, na gua ou no solo, susceptveis de prejudicar a sade humana ou a qualidade do ambiente, de causar deterioraes dos bens materiais, ou causar entraves, comprometer ou prejudicar o uso e fruio e outros usos legtimos do ambiente. 2-Compete ao Estado, atravs de legislao prpria, regulamentar sobre: a) As actividades de transporte, armazenamento, manipulao, tratamento, valorizao e eliminao associados gesto dos factores de poluio, referidos no nmero anterior; b) Os objectivos e metas de preveno e reduo, assim com os parmetros, limites de emisso e de exposio desses poluentes na atmosfera, gua, solo e seres vivos; c) As proibies ou condicionamentos necessrios defesa e melhoria da qualidade do ambiente; d) A definio das autoridades competentes para a aplicao e fiscalizao dessas polticas. e) Os planos e estratgias que visem a promoo ambiental atravs da reduo dos factores poluio, com vista a reduzir ou minimizar o seu impacte no ambiente, nas pessoas e nos recursos naturais; f) Incentivar aplicao das Melhores Tcnicas Disponveis (MTD), isto atravs de procedimentos e tecnologias/equipamentos mais eficazes em termos ambientais, evitando ou reduzindo as emisses e o impacto no ambiente da actividade, que possam ser aplicadas em condies tcnica e economicamente viveis; 3- Em territrio nacional ou rea sob jurisdio portuguesa proibido lanar, depositar ou, por qualquer outra forma, introduzir nas guas, no solo, no subsolo ou na atmosfera efluentes, resduos radioactivos e outros e produtos que contenham substncias ou microrganismos que possam alterar as caractersticas ou tornar imprprios para as suas aplicaes aqueles componentes ambientais e contribuam para a degradao do ambiente.
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Artigo 24. Rudo 1 O regime de preveno e controlo da poluio sonora visa a salvaguarda da sade e bem-estar das populaes e demais seres vivos, e faz-se atravs, designadamente: a) Da normalizao dos mtodos de medida do rudo; b) Do estabelecimento dos limites de exposio, tendo em conta os avanos cientficos e tecnolgicos nesta matria; c) Da reduo do nvel sonoro na origem, atravs da fixao de normas de emisso aplicveis s diferentes fontes; d) Dos incentivos utilizao de equipamentos cuja produo de rudos esteja contida dentro dos nveis mximos admitidos para cada caso; e) Da obrigao de os fabricantes de mquinas e electrodomsticos apresentarem informaes detalhadas, homologadas, sobre o nvel sonoro dos mesmos nas instrues de uso e facilitarem a execuo das inspeces oficiais; f) Da introduo nas autorizaes de construo de edifcios, utilizao de equipamento ou exerccio de actividades da obrigatoriedade de adoptar medidas preventivas para eliminao da propagao do rudo exterior e interior, bem como das trepidaes; g) Da sensibilizao da opinio pblica para os problemas do rudo; h) Da localizao adequada no territrio das actividades causadoras de rudo. 2 - Os veculos motorizados, incluindo as embarcaes, as aeronaves e os transportes ferrovirios, esto sujeitos a homologao e controle no que se refere s caractersticas do rudo que produzem. 3 - Os avisadores sonoros esto sujeitos a homologao e controle no que se refere s caractersticas dos sinais acsticos que produzem. 4 - Os equipamentos electromecnicos devero ter especificado as caractersticas do rudo que produzem. 5-No que respeita avaliao e gesto do rudo, obrigatrio proceder-se : a) Elaborao de mapas estratgicos de rudo que determinem a exposio ao rudo ambiente exterior, com base em mtodos de avaliao harmonizados internacionalmente; b) Prestao de informao ao pblico sobre o rudo ambiente e seus efeitos;
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c) Aprovao de planos de aco baseados nos mapas estratgicos de rudo, a fim de prevenir e reduzir o rudo ambiente sempre que necessrio e em especial quando os nveis de exposio sejam susceptveis de provocar efeitos prejudiciais para a sade humana e de preservar a qualidade do ambiente acstico.
Artigo 25. Substncias qumicas 1 - O combate poluio derivado do uso de substncias qumicas, processa-se, designadamente, atravs: a) Da aplicao das MTD assim como de tecnologias limpas nas actividades e sectores industriais; b) Da adequao e alargamento actividade produtiva e industrial os requisitos do modelo de concepo ecolgica dos produtos, com vista eficincia do aproveitamento dos resduos, reduo dos recursos utilizados, aumentando consequentemente a proteco ambiental; c) Da avaliao sistemtica dos efeitos potenciais das substncias qumicas sobre o homem e o ambiente; d) Do controle do fabrico, comercializao, utilizao e eliminao dos compostos qumicos; e) Da aplicao de tcnicas preventivas orientadoras para a preveno da produo de resduos, do seu reprocessamento, bem como dos subprodutos resultantes, da reutilizao das matrias-primas e produtos; f) Da aplicao de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem prticas referidas na alnea anterior; g) Da homologao de laboratrios de ensaio destinados ao estudo do impacte ambiental de substncias qumicas; h) Da comunicao da informao e sensibilizao da sociedade sobre as boas prticas neste mbito; 2 O Estado deve garantir legislao especfica para: a) Normas para a biodegradabilidade dos detergentes; b) Normas para homologao, condicionamento pesticidas, solventes, tintas, vernizes e outros txicos; e etiquetagem dos
c) Normas sobre a utilizao dos cloro-flor-carbonetos e de outros componentes utilizados nos aerossis que provoquem impacte grave no ambiente e na sade humana;
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d) Normas sobre criao de um sistema de informao sobre as novas substncias qumicas, obrigando os industriais a actualizar e avaliar os riscos potenciais dos seus produtos antes da comercializao; e) Estabelecimento de normas mximas de poluio pelo amianto, chumbo, mercrio e cdmio; f) A proibio ou limitao da utilizao dos pesticidas mais perigosos e a garantia de que sejam aplicadas as melhores prticas de utilizao. 3- Est previsto uma poltica de preveno de acidentes graves ambientais, que envolvam substncias qumicas, e em particular as perigosas, assim como desenvolvimento e implementao de um sistema de gesto da segurana, a elaborao e teste de Planos de Emergncia.
Artigo 26. Resduos e efluentes 1- Tendo como objectivo central reduzir as presses ambientais decorrentes da produo e da gesto de resduos, a estratgia nacional de gesto de resduos, deve assentar na preveno da sua produo, seguido da reintroduo e reprocessamento nos processos, reduo da perigosidade, reutilizao, reciclagem e valorizao, onde se inclui a energtica. 2- Na formulao da legislao sobre esta matria, tem-se obrigatoriamente em considerao os pressupostos de base, anteriormente referidos, assim como a aplicao das melhores tcnicas disponveis utilizadas na gesto dos resduos, sempre que tcnica e economicamente vivel. 3- O Estado assegura as condies e as infraestruturas para a uma adequada gesto dos resduos produzidos no territrio nacional, restringindo a sua exportao, tendo em conta o princpio da proximidade assim como a necessidade de optimizar a utilizao das infraestruturas de tratamento de resduos j existentes no pas. 4- A hierarquia de gesto de resduos deve ser sempre respeitada, pelo que, sempre que seja necessrio recorrer a solues de fim de linha, para eliminao de resduos e efluentes, estas operaes devem desenvolvidas tendo por base o princpio da precauo, sem prejudicar o ambiente e o bem estar das populaes. 5- Os resduos so geridos por fluxos e fileiras, devendo os sistemas de gesto existentes, responder com eficcia face aos quantitativos e tipologia de resduos produzidos no territrio nacional. 6- Devem ser estimulado os mercados voluntrios que disponibilizam plataformas organizadas de resduos, para os reintroduzir no circuito econmico.
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7- Devem ser previstos planos e estratgias sectoriais assim como a aplicao de instrumentos fiscais e financeiros que incentivem a preveno da produo, reutilizao e reciclagem dos resduos e efluentes. 8- A responsabilidade pela gesto e destino final dos resduos e efluentes do produtor. 9- Deve ser estabelecida uma entidade responsvel pela gesto dos resduos no territrio nacional, que utilizando os instrumentos de politica ambiental e incentivando adopo por partes das organizaes, de sistemas voluntrios de gesto, assegure os objectivos nacionais em matria de poltica de resduos. 10- As Administraes, central e regional, devem fornecer a informao necessria assim como as aces de sensibilizao ambiental populao no contexto das polticas de gesto de resduos. 11- Devem-se adequar as Taxas de Gesto de Resduos (TGR) de tal modo que se desincentive a colocao de resduos em aterros, e consequentemente permita uma maior reciclagem das fraces reciclveis dos resduos. 12- A definio dos tarifrios de gesto dos resduos slidos urbanos (RSU) deve prever discriminaes positivas para os cidados que menos produzem, ou adoptam boas prticas de gesto sustentvel de resduos. 13- Deve-se garantir a existncia de regulamentao ao nvel da descontaminao dos solos assim como dos passivos ambientais. 14 - Os resduos e efluentes devem ser recolhidos, armazenados, transportados, eliminados ou reutilizados de tal forma que no constituam perigo imediato ou potencial para a sade humana nem causem prejuzo para o ambiente. 15 - A descarga de resduos e efluentes s pode ser efectuada em locais determinados para o efeito pelas entidades competentes e nas condies previstas na autorizao concedida.
Artigo 27. Substncias radioactivas 1- O controle da poluio originada por substncias radioactivas tem por finalidade eliminar a sua influncia na sade e bem-estar das populaes e no ambiente e faz-se, designadamente, atravs: a) Da avaliao dos efeitos das substncias radioactivas nos ecossistemas receptores; b) Da fixao de normas de emisso para os efluentes fsicos e quimcos radioactivos resultantes de actividades que impliquem a extraco, o
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transporte, a transformao, a utilizao e o armazenamento de material radioactivo; c) Do planeamento das medidas preventivas necessrias para a actuao imediata em caso de poluio radioactiva; d) Da avaliao e controle dos efeitos da poluio transfronteiras e actuao tcnica e diplomtica internacional que permita a sua preveno; e) Da fixao de normas para o trnsito, transferncia e deposio de materiais radioactivos no territrio nacional e nas guas martimas territoriais e na zona econmica exclusiva; f) Do cadastro dos locais no territrio nacional que possuam nveis de radioactividade de fundo, resultante das fontes naturais, assim como de antigas exploraes, acompanhando a avaliao das respectivas radiaes e procedendo a medidas de correco ou de preveno ambientais.
CAPTULO IV Situaes de emergncia
Artigo 28. Declarao de zonas crticas e situaes de emergncia ambientais 1 - O Governo declara como zonas crticas, as situaes onde no esteja assegurado, ou ponha em risco, a sade humana das populaes e o ambiente, ficando essas zonas sujeitas a medidas especiais e a aces a estabelecer pelas autoridades de proteco civil, em conjugao com as demais autoridades da administrao central e local. 2 - Quando os ndices de poluio, em determinada rea, ultrapassarem os valores admitidos pela legislao existente que regulamente os factores de poluio ou por qualquer forma, puserem em perigo a qualidade do ambiente, poder ser declarada a situao de emergncia, devendo ser previstas actuaes especficas, administrativas ou tcnicas, para lhes fazer face, por parte da administrao central e local, acompanhadas do esclarecimento da populao afectada. 3 - Ser feito o planeamento das medidas imediatas necessrias para ocorrer a casos de acidente sempre que estes provoquem aumentos bruscos e significativos dos ndices de poluio permitidos ou que, pela sua natureza, faam prever a possibilidade desta ocorrncia.
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4- Os procedimentos para emergncias ambientais, resultantes de acidentes e ou incidentes, naturais ou com interferncia do homem, devem estar regulamentados. 5- O estado deve desencadear, em situaes de emergncia, os meios e fundos necessrios para apoiar a populao afectada, monitorizando a sua efectiva disponibilizao.
Artigo 29. Reduo e suspenso das actividades em laborao 1 Nos casos em que se verifiquem ocorrncias em actividades em laborao susceptveis de gerar impactes negativos na sade das pessoas e no ambiente, compete ao Estado, atravs das entidades competentes, determinar a reduo ou suspenso temporria ou definitiva dessas actividades geradoras de poluio de modo a devolver o equilbrio ambiental. 2 - O Governo poder celebrar contratos-programa com vista a reduzir gradualmente a carga poluente das actividades poluidoras, desde que da da no resultem riscos para a populao assim como para o ambiente.
Artigo 30. Transferncia das instalaes 1- As instalaes que alterem as condies normais do equilbrio ambiental com que interagem, em funo do disposto em matria de poluio na legislao, podem ser obrigadas a transferir-se para um local mais apropriado, salvaguardando os direitos previamente adquiridos.
CAPTULO V Competncia do Governo e da administrao regional e local
Artigo 31. Competncia do Governo, da Administrao Regional e Local 1 - Compete ao Governo, de acordo com a presente lei, a conduo de uma poltica global nos domnios do ambiente, respeitando os princpios, previstos nesta lei, e em particular o da integrao, definindo objectivos ambientais alocados aos vrios ministrios e sectores, fazendo uso dos instrumentos ambientais que esto ao
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seu dispor e respeitando o princpio, previstos na presente lei, na senda de um desenvolvimento sustentvel e de uma governao ambiental. 2 - O Governo e a administrao regional e local, articularo entre si a implementao das medidas necessrias prossecuo dos fins previstos na presente lei, no mbito das respectivas competncias. 3- Ao Governo e a administrao regional e local, compete assegurar que mantm a populao informada sobre o estado do estado do ambiente do pas, alertando atempadamente para as situaes de risco ambiental. 4- competncia do Governo garantir o cumprimento dos prazos de adopo e transposio dos normativos ambientais internacionais, e em especial os europeus, assegurando o cumprimento integral dessas disposies, e participando activamente nas polticas europeias e no desenvolvimento de iniciativas promovidas pela UE. 5- Ao Governo e administrao regional e local, compete-lhes avaliar eventuais oportunidades de fuso, num contexto de melhor gesto e de economias de escala, entre as demais entidades pblicas, sector empresarial do Estado e empresas municipais que asseguram a execuo das polticas ambientais.
Artigo 32. Administrao (central, regional e local) Eco-Responsvel 1- A administrao central, regional e local devem seguir um modelo de governance ambiental, assente no cumprimento integral das respectivas obrigaes legais, mas acima de tudo, com numa atitude proactiva, implementando na sua organizao medidas que demonstrem o seu compromisso com o ambiente, perante a sociedade, designadamente: a) Implementao de um manual de boas prticas ambientais (gua, resduos, transportes, energia) na gesto e funcionamento dessas entidades; b) Execuo de planos de reduo e eficincia energtica, incluindo o recurso s energias renovveis em sistemas de micro ou minigerao; c) Adoptar estratgias de green procurement e de compras pblicas ecolgicas; d) Adoptar sistemas de gesto voluntrios, como o EMAS, da ISO 14001 ou de Responsabilidade Ambiental; e) As Agendas 21 Locais e o compromissos do Pacto dos Autarcas; f) Aces de educao colaboradores internos; e promoo ambiental direccionados aos
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g) Quantificar a pegada ecolgica de cada organismo, com vista a estabelecer um ranking nacional e a definio de objectivos de reduo; h) Promoo de aces de voluntariado ambiental.
CAPTULO VI Direitos e deveres dos cidados
Artigo 33. Direitos e deveres dos cidados 1 - dever dos cidados, em geral, e dos sectores pblico, privado e cooperativo, em particular, colaborar na criao de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria progressiva e acelerada da qualidade de vida. 2 - s iniciativas populares no domnio da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, quer surjam espontaneamente, quer correspondam a um apelo da administrao central, regional ou local, deve ser dispensada proteco adequada, atravs dos meios necessrios prossecuo dos objectivos do regime previsto na presente lei. 3 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico, em especial as autarquias, fomentam a participao das entidades privadas em iniciativas de interesse para a prossecuo dos fins previstos na presente lei, nomeadamente os movimentos de associativismo ambiental ou as de defesa do consumidor. 4 - Os cidados directamente ameaados ou lesados no seu direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado podem pedir, nos termos gerais de direito, a cessao das causas de violao e a respectiva indemnizao. 5 - Sem prejuzo do disposto nos nmeros anteriores, reconhecido s autarquias e aos cidados, afectados pelo exerccio de actividades susceptveis de prejudicar o ambiente, o direito s compensaes por parte das entidades responsveis pelos danos e prejuzos causados.
Artigo 34. Responsabilidade Ambiental 1-O regime de responsabilidade ambiental regulado por legislao especfica, com vista a prevenir e reparar os danos causados s espcies e habitats naturais protegidos, gua e ao solo, que criem um risco significativo para a sade
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humana, designados de danos ambientais e identifica quatro nveis de responsabilidade, com normas e regimes diferenciados e independentes uns dos outros, designadamente: a) Responsabilidade civil; b) Responsabilidade administrativa pela preveno e reparao de danos ambientais; c) Responsabilidade contra-ordenacional; e d) Responsabilidade criminal. 2- Este regime considera como actividades com risco ambiental elevado, a gesto de resduos, a explorao de aterros, o processamento de substncias e preparaes perigosas e produtos fitofarmacuticos ou biocidas, ou o transporte de mercadorias perigosas, pelo que, devem os operadores, que exeram essas ou outras actividades com risco significativo para o ambiente, segurar a sua responsabilidade de civil. 3-Compete ao Estado avaliar o estado de cumprimento da aplicao do regime jurdico da responsabilidade ambiental, nomeadamente no que concerne sua vocao preventiva e reparadora e regular por legislao especfica a concretizao da matria relativa s garantias financeiras assim como as indemnizaes a fixar por danos ao ambiente.
Artigo 35. Tutela judicial 1 - Sem prejuzo, de quem se sinta ameaado ou lesado nos seus direitos, actuao perante a jurisdio competente do correspondente direito cessao da conduta ameaadora ou lesiva, e indemnizao pelos danos que dela possam ter resultado, tambm ao Ministrio Pblico compete a defesa dos valores protegidos pela presente lei, nomeadamente atravs da utilizao dos mecanismos nela previstos. 2 - igualmente reconhecido a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal na demanda, bem como s associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa e s autarquias locais, o direito de propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados defesa dos valores protegidos pela presente lei.
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CAPTULO VII
Artigo 36. Crimes contra o ambiente Alm dos crimes previstos e punidos no Cdigo Penal, so ainda considerados crimes, as infraces que a legislao complementar a qualificar como tal, de acordo com o disposto na presente lei.
Artigo 37. Contra-ordenaes ambientais 1 - As restantes infraces presente lei so consideradas contra-ordenaes punveis com coima, em termos a definir por legislao complementar, compatibilizando os vrios nveis da Administrao em funo da gravidade da infraco. 2 - Se a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contra-ordenao, ser o infractor sempre punido a ttulo de crime, sem prejuzo das sanes acessrias previstas para a contra-ordenao. 3 - Em funo da gravidade da contra-ordenao e da culpa do agente, podero ainda ser aplicadas as seguintes sanes acessrias: a) Interdio do exerccio de uma profisso ou actividade; b) Privao do direito a subsdio outorgado por entidades ou servios pblicos; c) Cessao de licenas ou autorizaes relacionadas com o exerccio da respectiva actividade; d) Apreenso e perda a favor do Estado dos objectos utilizados ou produzidos aquando da infraco; e) Perda de benefcios fiscais, de benefcios de crdito e de linhas de financiamento de estabelecimentos de crdito de que haja usufrudo; 4 - A negligncia e a tentativa so punveis.
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Artigo 38. Obrigatoriedade de remoo das causas da infraco e da reconstituio da situao anterior 1 - Os infractores so obrigados a remover as causas da infraco e a repor a situao anterior mesma ou equivalente, salvo o disposto no n. 3. 2 - Se os infractores no cumprirem as obrigaes acima referidas no prazo que lhes for indicado, as entidades competentes mandaro proceder s demolies, obras e trabalhos necessrios reposio da situao anterior infraco a expensas dos infractores. 3 - Em caso de no ser possvel a reposio da situao anterior infraco, os infractores ficam obrigados ao pagamento de uma indemnizao especial definida em legislao prpria e realizao das obras necessrias minimizao das consequncias provocadas.
CAPTULO VIII Disposies finais
Artigo 39. Relatrio e livro branco sobre o ambiente 1-O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, juntamente com as Grandes Opes do Plano de cada ano, um relatrio sobre o estado do ambiente e ordenamento do territrio em Portugal referente ao ano anterior, devendo tambm indicar a legislao nacional, prevista para esse ano, em falta assim como os atrasos registados na adopo e transposio das disposies internacionais. 2 - O Governo fica obrigado a apresentar Assembleia da Repblica, de trs em trs anos, um livro branco sobre o estado do ambiente em Portugal.
Artigo 40. Acordos internacionais A regulamentao em matria de direito ambiental, tem em conta as convenes e acordos internacionais, relacionados com matria em causa, aps ratificados por
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Portugal assim como as normas e critrios aprovados multi ou bilateralmente entre Portugal e outros pases.
Artigo 41. Legislao complementar Todos os diplomas legais necessrios regulamentao do disposto no presente diploma so obrigatoriamente publicados no prazo de um ano a partir da data da sua entrada em vigor.
Artigo 42. Revogao A presente lei revoga a lei n. 11/87, de 7 de Abril.
Artigo 43. Entrada em vigor 1 - Esta lei entra imediatamente em vigor no dia seguinte sua publicao. 2 - As disposies que esto sujeitas a regulamentao entraro em vigor com os respectivos diplomas regulamentares.
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Proposta de Lei n. 60/XI/2. Exposio de Motivos
A actual Lei de Bases do Ambiente data de 1987 foi aprovada atravs da Lei n.11/87, de 7 de Abril, por largo consenso na Assembleia da Repblica, tendo sido considerada, poca, uma das mais avanadas da Europa, prevendo mecanismos legais inovadores. O Governo pretende, agora, proceder reviso da Lei de Bases do Ambiente, de acordo com o previsto no Programa do XVIII Governo Constitucional. Nessa medida, o presente projecto pretende ser inovador, tal como a actual verso da Lei de Bases do Ambiente o foi na altura, mas, ao mesmo tempo, realista e equilibrado. Das principais inovaes do presente projecto aponta-se, em primeiro lugar, a actualizao dos objectivos da poltica de ambiente. Em segundo lugar, so introduzidos novos princpios de direito do ambiente, como a autonomizao do princpio da precauo face ao princpio da preveno e a consagrao do princpio da integrao, ou seja, o princpio de acordo com o qual a poltica pblica de ambiente, dada a sua transversalidade, deve ser integrada na prossecuo das restantes polticas pblicas. Em terceiro lugar, so delimitadas as fronteiras entre a poltica do ambiente e as restantes polticas pblicas, em especial em relao poltica de ordenamento do territrio e urbanismo e poltica do patrimnio cultural, bem como outras polticas sectoriais relevantes. Em quarto lugar, reflectida a influncia crescente do Direito da Unio Europeia e do Direito Internacional na rea do ambiente, procedendo-se reformulao das componentes ambientais da poltica de ambiente, por exemplo, com a autonomizao do Mar. Em quinto lugar, abandonado o conceito de componentes humanas do ambiente e a sua substituio pelo conceito de ameaas s componentes ambientais, sendo introduzidos novos conceitos como o de alteraes climticas e de depleo de recursos.
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Em sexto lugar, estabelece-se um dever especfico de colaborao entre todas as entidades pblicas na prossecuo da poltica de ambiente. Em stimo lugar, procede-se consagrao de diversas dimenses do Direito Fundamental ao Ambiente, nomeadamente relativas ao seu aspecto procedimental, por exemplo ao nvel do acesso aos documentos administrativos e de informao ambiental, do acesso justia em matria de ambiente e de participao na tomada de decises ambientais. Finalmente, referida a existncia de um dever fundamental de proteco do ambiente e reafirmado o direito fundamental proteco e preservao do ambiente. Assim: Nos termos da alnea d) do n. 1 do artigo 197. da Constituio, o Governo apresenta Assembleia da Repblica a seguinte proposta de Lei:
CAPTULO I Princpios e objectivos Artigo 1. Objecto A presente lei define as bases da poltica de ambiente.
Artigo 2. Prossecuo da poltica de ambiente 1 - As entidades pblicas, nos termos da presente lei, devem definir e executar uma poltica de ambiente, visando a sua gesto, preservao e o seu desenvolvimento, que tenha em conta os objectivos estabelecidos no artigo 4., de forma eficaz e coerente. 2 - Todos os cidados devem participar, nos termos da lei, na definio e execuo da poltica de ambiente e actuar de acordo com o dever fundamental de proteco do ambiente.
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Artigo 3. Princpios A poltica de ambiente deve seguir os seguintes princpios: a) Sustentabilidade; b) Solidariedade inter-geracional e intra-geracional; c) Preveno e precauo; d) Aproveitamento racional dos recursos naturais e dos servios dos ecossistemas; e) Funo social e colectiva do patrimnio natural; f) Poluidor-pagador, utilizador-pagador e da internalizao dos custos decorrentes de actividades susceptveis de causarem um impacte negativo no estado dos recursos naturais e dos servios dos ecossistemas; g) Responsabilidade ambiental e reparao na fonte dos danos causados ao ambiente; h) Participao do pblico; i) j) Transparncia; Transversalidade e integrao.
Artigo 4. Objectivos da poltica de ambiente 1 - A poltica de ambiente tem como objectivo geral a sustentabilidade, assegurando um desenvolvimento econmico e social perene e ambientalmente equilibrado, assente numa economia de baixo carbono e eficiente no uso de recursos, num quadro de equidade e cooperao global para a boa governana ambiental e para a manuteno dos sistemas de suporte de vida do planeta. 2 - A poltica de ambiente tem os seguintes objectivos especficos: a) A preservao, a proteco e a melhoria da qualidade do ambiente, nomeadamente no que diz respeito ao ar, gua, ao mar, ao solo e
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subsolo, biodiversidade e geodiversidade tendo em vista atingir um nvel elevado proteco; b) Garantir o bem-estar e qualidade de vida do ser humano, permitindo-lhe o uso e o usufruto dos recursos naturais e servios dos ecossistemas; c) A reduo das presses ambientais em cada etapa do ciclo de vida dos recursos naturais, a dissociao da utilizao destes recursos do crescimento econmico, o aumento da eficincia, com salvaguarda da capacidade de renovao e do bom estado ecolgico, com respeito pelo princpio da solidariedade entre geraes, promovendo um correcto ordenamento do territrio e a salvaguarda da paisagem; d) A preveno e o controlo da poluio e dos seus efeitos; e) A melhoria do desempenho ambiental das entidades pblicas e privadas; f) A garantia da existncia e da efectividade de mecanismos de avaliao ambiental das polticas, dos planos, dos programas, dos projectos e das decises que sejam susceptveis de produzir efeitos significativos sobre o ambiente; g) O planeamento e a gesto integrada dos recursos hdricos e a sua proteco, bem como a salvaguarda do estado das massas de gua, garantindo a existncia e a qualidade dos servios de abastecimento de gua em nveis apropriados, designadamente para consumo humano, de drenagem e tratamento de guas residuais e de controlo da poluio no meio hdrico; h) A implementao de mecanismos de avaliao de risco ambiental, preveno e resposta a acidentes ou situaes de emergncia ambiental e recuperao de passivos ambientais, bem como de mecanismos de responsabilidade ambiental, no sentido de garantir a segurana ambiental face aos riscos naturais e factores antropognicos susceptveis de afectar o ambiente; i) A criao, o desenvolvimento e a gesto de reas classificadas, a proteco das espcies e dos habitats, de modo a garantir a conservao da natureza e da biodiversidade e a preservao de outros valores ambientais, bem como a valorizao e conservao do patrimnio natural;
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j)
A promoo da mitigao e da adaptao s alteraes climticas, bem como a prossecuo de uma economia de baixo carbono, nomeadamente atravs da diminuio das emisses de gases com efeito de estufa
l) A promoo da produo de energia proveniente de fontes renovveis e o desenvolvimento da eficincia energtica; m) A minimizao do impacte negativo da produo e gesto de resduos na sade humana e no ambiente, bem como a reduo da utilizao de recursos e o fomento da aplicao do princpio da hierarquia de resduos; n) A promoo da poltica de gesto da qualidade do ar e a prossecuo de medidas de preveno e controlo do rudo, visando a proteco da sade humana e do ambiente; o) A promoo da educao ambiental para a sustentabilidade; p) A promoo da divulgao de informao sobre ambiente e da participao do pblico no processo de deciso em matria de ambiente; q) O impulso, no plano internacional e da Unio Europeia, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou globais do ambiente; r) A promoo da integrao de objectivos ambientais nas vrias polticas de mbito sectorial.
CAPTULO II Poltica de ambiente Artigo 5. mbito da poltica de ambiente 1 - A poltica de ambiente abrange os seguintes componentes ambientais: a) gua; b) Ar; c) Clima;
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d) Mar; e) Natureza e biodiversidade; f) Solo e subsolo. 2 - A poltica de ambiente incide tambm sobre as ameaas, de origem humana ou natural, susceptveis de degradar os componentes ambientais, nomeadamente a poluio, a sobre-explorao de recursos, o efeito de estufa e as alteraes climticas, a depleo da camada do ozono, a perda de biodiversidade, as inundaes, a desflorestao e a desertificao e eroso do solo.
Seco I Componentes ambientais Artigo 6. gua 1 - A poltica de ambiente deve garantir a proteco e gesto sustentveis dos recursos hdricos, abrangendo as guas superficiais e as guas subterrneas, de acordo com legislao especfica. 2 - Para alm das guas referidas no nmero anterior e sem prejuzo do disposto no artigo 9., a presente lei ainda aplicvel: a) Aos leitos e margens das guas; b) s zonas adjacentes; c) s zonas de infiltrao mxima; d) s zonas protegidas. 3 - A poltica de recursos hdricos desenvolvida com vista prossecuo dos seguintes objectivos, entre outros: a) Evitar a degradao e proteger e melhorar o estado dos ecossistemas aquticos e tambm dos ecossistemas terrestres e zonas hmidas directamente dependentes dos ecossistemas aquticos, no que respeita s suas necessidades de gua;
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b) Promover uma utilizao sustentvel de gua, baseada numa proteco a longo prazo dos recursos hdricos disponveis; c) Obter uma proteco reforada e um melhoramento do ambiente aqutico, nomeadamente atravs de medidas especficas para a reduo gradual e a cessao ou eliminao por fases das descargas, das emisses e perdas de substncias prioritrias; d) Assegurar a reduo gradual da poluio das guas subterrneas e evitar o agravamento da sua poluio; e) Mitigar os efeitos das inundaes e das secas; f) Assegurar o fornecimento em quantidade suficiente de gua de origem superficial e subterrnea de boa qualidade, conforme necessrio para uma utilizao sustentvel, equilibrada e equitativa da gua; g) Utilizao de instrumentos econmicos e financeiros na racionalizao do aproveitamento dos recursos hdricos. 4 - As actividades que tenham um impacte significativo no estado das guas s podem ser desenvolvidas mediante ttulo de utilizao, nos termos da legislao especfica. 5 - A regio hidrogrfica a unidade principal de planeamento e gesto das guas, tendo por base a bacia hidrogrfica. 6 - A gesto dos recursos hdricos deve ser desenvolvida, nomeadamente, de acordo com os princpios do valor social da gua, da dimenso ambiental da gua e do valor econmico da gua, nos termos do regime econmico e financeiro dos recursos hdricos. 7 - A proteco e gesto dos recursos hdricos tm como objectivo alcanar o bom estado ou o bom potencial das guas, nos termos da lei. 8 - A poltica de ambiente tem ainda como objectivo a proteco dos recursos hidrominerais e das guas de nascente.
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Artigo 7. Ar 1 - A poltica de ambiente deve garantir a qualidade do ar ambiente, tendo em conta o objectivo de evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos para a sade humana e para o ambiente, devendo ser prosseguido, pelo menos, o nvel bom. 2 - No sentido de assegurar a proteco da sade humana e do ambiente, a lei estabelece as medidas de avaliao, controlo e gesto das emisses de poluentes atmosfricos, com os seguintes objectivos: a) Preservar a qualidade do ar ambiente quando ela seja boa e melhor-la nos outros casos, tendo em vista um ar mais limpo; b) Fixar objectivos adequados para a qualidade do ar ambiente tendo, designadamente, em conta o risco para a sade humana e para os ecossistemas; c) Avaliar a qualidade do ar ambiente, em funo da dimenso das populaes e dos ecossistemas expostos poluio atmosfrica; d) Combater as emisses de poluentes na origem; e) Identificar e implementar as medidas mais eficazes de reduo de emisses a nvel local, regional e nacional; f) Monitorizar os poluentes atmosfricos e manter actualizados os dados provenientes das redes e estaes que medem a qualidade do ar, com a adequada divulgao ao pblico.
Artigo 8. Clima 1 - A poltica de ambiente deve abranger uma poltica climtica, tendo em vista: a) A mitigao, que corresponde reduo da emisso de gases com efeito de estufa para a atmosfera ou da sua remoo por sumidouros; e b) A adaptao, que corresponde minimizao dos efeitos negativos dos impactes das alteraes climticas nos sistemas biofsicos e
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socioeconmicos e ao aproveitamento das oportunidades criadas. 2 - A poltica climtica desenvolvida e implementada prossecuo dos seguintes objectivos, entre outros: a) Alcance de uma economia nacional de baixo carbono, nomeadamente atravs da promoo do aumento da eficincia energtica, da utilizao de fontes de energia renovvel e uma gesto eficiente dos recursos; b) Cumprimento dos compromissos assumidos em termos de reduo de emisses de gases com efeito de estufa a nvel nacional, europeu e internacional, internacional; c) Promoo da reduo de emisses de gases com efeito de estufa ou da sua remoo por sumidouros; d) Reduo da vulnerabilidade e aumento da capacidade de resposta aos efeitos negativos dos impactes das alteraes climticas; e) Identificao e implementao de respostas adequadas de adaptao s alteraes climticas; f) Cooperao a nvel internacional na rea da adaptao s alteraes climticas. 3 - A poltica climtica desenvolvida e implementada pelas entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente, tendo em conta: a) O carcter transversal da poltica climtica a todos os sectores da economia nacional e consequente concertao e cooperao; b) A necessidade de integrao da poltica climtica no planeamento e interveno nos nveis nacional, regional e local; c) O envolvimento da sociedade civil, empresas, organismos e entidades pblicas e privadas, atravs da promoo de iniciativas conjuntas com vista melhor prossecuo dos objectivos de poltica climtica. nomeadamente no mbito do regime climtico com vista
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Artigo 9. Mar
1 - A poltica de ambiente deve garantir a proteco e a explorao

sustentvel do mar, abrangendo as zonas martimas nas quais o Estado Portugus exerce os seus poderes de soberania e jurisdio, em conformidade com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de Dezembro de 1982, e com a legislao aplicvel.
2 - No mbito da poltica de ambiente, devem ser adoptadas pelas entidades

pblicas responsveis pela sua promoo todas as medidas necessrias obteno e manuteno do bom estado ambiental do meio marinho. 3 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, deve ser adoptada uma gesto das actividades humanas que assegure que os seus impactes cumulativos so mantidos a nveis compatveis com a manuteno de um bom estado ambiental e que a capacidade de resposta dos ecossistemas marinhos no comprometida, de forma a permitir a utilizao sustentvel dos bens e servios marinhos pelas geraes presentes e futuras.
4 - A actuao das entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica

de ambiente no que diz respeito ao mar deve pautar-se pelos seguintes objectivos: a) Proteger e preservar o meio marinho, impedir a sua deteriorao ou, sempre que possvel, restaurar os ecossistemas marinhos nas reas afectadas; b) Assegurar uma explorao equilibrada, racional e sustentvel dos recursos marinhos, que permita uma valorizao econmica, social, cientfica, cultural e educativa do meio marinho; c) Prevenir, reduzir e progressivamente eliminar a poluio, de forma a assegurar que no haja impactes ou riscos significativos para a biodiversidade marinha, para os ecossistemas marinhos, para a sade humana e para as utilizaes legtimas do mar.
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Artigo 10. Natureza e biodiversidade 1 - A poltica de ambiente deve assegurar a proteco da fauna e da flora e prosseguir a conservao da natureza e da biodiversidade, enquanto valor patrimonial, intergeracional, econmico e social da biodiversidade, da geodiversidade e do patrimnio geolgico. 2 - A poltica de conservao da natureza e da biodiversidade desenvolvida e implementada com vista prossecuo dos seguintes objectivos, entre outros: a) Garantir a conservao dos valores naturais e promoo da sua valorizao e uso sustentvel e desenvolver aces especficas de conservao e gesto de espcies e habitats, bem como de salvaguarda e valorizao do patrimnio paisagstico e dos elementos notveis do patrimnio geolgico, geomorfolgico e paleontolgico; b) Promover a conservao da natureza e da biodiversidade como dimenso fundamental do desenvolvimento sustentvel, ao nvel nacional, regional e local, nomeadamente pela integrao da poltica de conservao da natureza e da biodiversidade nas diversas polticas sectoriais; c) Assumir o servio pblico de gesto ambiental do territrio, num quadro de valorizao do patrimnio natural e de adequado usufruto do espao e dos recursos; d) Definir, gerir e conservar a Rede Fundamental de Conservao da Natureza, promovendo a valorizao das reas classificadas e assegurar a conservao do seu patrimnio natural, cultural e social; e) Promover a educao e a formao da sociedade civil em matria de conservao da natureza e da biodiversidade, assegurando a informao e sensibilizao do pblico e promovendo a sua participao, incentivando a visitao, a comunicao, o interesse e o contacto dos cidados com a natureza; f) Promover a investigao cientfica e o conhecimento sobre o patrimnio natural, bem como a monitorizao de espcies, habitats, ecossistemas e geo-stios;
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g) Fomentar a partilha justa e equitativa dos benefcios que advm da utilizao de recursos genticos, inclusivamente atravs do acesso adequado a esses recursos, contribuindo assim para a conservao da diversidade biolgica e a utilizao sustentvel dos seus componentes; h) Elaborar e implementar uma estratgia nacional da conservao da natureza e biodiversidade; i) Cooperao a nvel internacional na rea da conservao da natureza e da biodiversidade.
Artigo 11. Solo e subsolo 1 - A poltica de ambiente deve assegurar a proteco do solo e do subsolo. 2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, a poltica de ambiente tem como objectivo a preservao da capacidade do solo e do subsolo para desempenhar qualquer uma das seguintes funes ambientais, econmicas, sociais e culturais: a) Interface entre o solo e o subsolo, o ar e a gua; b) Proteco dos recursos naturais para salvaguarda dos processos
indispensveis para o uso sustentvel do territrio; c) Produo alimentar e de biomassa, incluindo na agricultura e silvicultura; d) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncias e gua; e) Reserva de biodiversidade, como os habitats, espcies e genes; f) Ambiente fsico e cultural para o homem e as actividades humanas, nomeadamente para fins urbanos; g) Fonte de matrias-primas; h) Reservatrio de carbono; i) Conservao do patrimnio geolgico e arqueolgico.
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3 - A poltica de ambiente assegura a tomada de medidas preventivas e de conteno para impedir ou minimizar quaisquer aces que prejudiquem o solo e o subsolo no desempenho das funes referidas no nmero anterior. 4 - Sem prejuzo dos princpios do poluidor-pagador e de responsabilidade ambiental, a poltica de ambiente promove, designadamente, a reparao dos stios afectados pela poluio e por contaminantes de modo a assegurar a descontaminao do solo de modo a que este, tendo em considerao a sua utilizao actual e futura, deixe de representar um risco significativo para a sade humana e para o ambiente. 5 - Devem ser promovidas prticas integradas de gesto do solo que previnam a sua degradao, das conducentes a uma do utilizao solo sustentvel, recurso incrementando o teor de matria orgnica, a fertilidade a regenerao e preservao funes ecolgicas enquanto essencialmente no renovvel.
Seco II Ameaas ao ambiente Artigo 12. Poluio 1 - A poltica de ambiente tem nomeadamente como objectivo a preveno e o controlo da poluio proveniente das actividades humanas e o estabelecimento de medidas destinadas a evitar ou, quando tal no for possvel, a reduzir as emisses das quais resultam ou podem resultar efeitos nefastos para os valores ambientais ou, em geral, o impedimento da utilizao sustentvel dos bens e servios. 2 - A lei regula a preveno e controlo do rudo, a produo e gesto de resduos e a produo, utilizao e eliminao dos produtos qumicos, incluindo os perigosos, tendo em vista alcanar um nvel elevado de proteco do ambiente no seu todo. 3 - As actividades humanas devem ser realizadas com recurso s melhores tcnicas disponveis e melhores prticas ambientais que assegurem a
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preveno da produo de emisses e resduos e a minimizao dos seus efeitos nefastos. 4 - As emisses e os resduos que resultam das actividades humanas devem ser objecto de tratamento de forma a minimizar o respectivo impacte ambiental e a garantir o cumprimento dos limiares e ou objectivos de preveno e minimizao de perigosidade legalmente estabelecidos.
Artigo 13. Emisses No mbito da poltica de ambiente, a lei regula as emisses provenientes das actividades humanas para a gua, o ar, o mar, o solo e subsolo, tendo em vista alcanar um nvel elevado de proteco do ambiente no seu todo, nos termos dos artigos 6., 7., 9. e 11.. Artigo 14. Rudo A poltica de ambiente deve assegurar a preveno e controlo do rudo, decorrente das actividades ruidosas permanentes e temporrias, das infra-estruturas de transporte e outras fontes de rudo susceptveis de causar incomodidade e ainda do rudo de vizinhana, de acordo com os seguintes objectivos: a) Salvaguardar a sade humana e o bem-estar das populaes; b) Fixar limiares de exposio a nveis de rudo com efeitos prejudiciais na sade ou no bem-estar humano; c) Proteger as zonas com utilizao humana da exposio a nveis de rudo com efeitos prejudiciais na sade ou no bem-estar humano, em particular as zonas vocacionadas para uso habitacional, escolas, hospitais ou similares, ou espaos de lazer, e assegurar a sua integrao no planeamento territorial; d) Avaliar e gerir o rudo atravs da definio de mapas, planos e medidas de reduo de rudo, quando as referidas zonas esto expostas a nveis de rudo com efeitos prejudiciais na sade ou no bem-estar humano; e) Implementar sistemas de monitorizao de rudo, quando se justifique.
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Artigo 15. Concepo dos produtos, preveno e gesto de resduos 1 - A poltica de ambiente deve incentivar a concepo de produtos de modo a que tenham um menor impacte ambiental ao longo do seu ciclo de vida e dem origem a menos resduos durante a sua produo e posterior utilizao. 2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, a poltica de ambiente deve, designadamente, atravs de medidas baseadas na responsabilidade alargada do produtor, incentivar o desenvolvimento, a produo e a comercializao de produtos salvaguardando: a) A minimizao do consumo de recursos; b) A preveno ou a reduo da utilizao de substncias susceptveis de prejudicarem o ambiente; c) O prolongamento reutilizao; d) No fim de vida dos produtos, o tratamento dos resduos com o menor impacte ambiental possvel. 3 - Quando os produtos atingem o seu final de vida, tornando-se resduos, a poltica de ambiente deve aplicar a seguinte hierarquia, tendo por objectivo a maximizao do aproveitamento de recursos materiais e energticos: a) Reciclagem; b) Valorizao; e c) Eliminao. 4 - A gesto de resduos deve ser efectuada sem colocar em perigo a sade humana nem prejudicar os valores ambientais. da sua vida til, designadamente atravs da
Artigo 16. Sobre-explorao de recursos 1 - A poltica de ambiente deve promover uma economia ambientalmente sustentvel, garantindo que o consumo dos recursos renovveis no
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ultrapasse a capacidade de regenerao do ambiente e que o consumo dos recursos no renovveis sustentvel. 2 - A actuao das entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente no que diz respeito depleo de recursos deve pautar-se pelos seguintes objectivos: a) Promoo de medidas que garantam uma utilizao mais sustentvel dos recursos, em especial dos recursos no renovveis; b) Fomento da dissociao entre o nvel de utilizao dos recursos e o crescimento econmico, melhorando a eficincia da utilizao dos recursos, desmaterializando a economia; c) Apoio a uma poltica integrada de produtos, que tenha como elemento fundamental a preveno dos resduos e que encoraje a reutilizao, reciclagem e a valorizao dos mesmos, bem como a incorporao do material reciclado.
Artigo 17. Efeito de estufa e alteraes climticas A poltica de ambiente deve prosseguir a reduo da emisso de gases com efeito de estufa, minimizar os efeitos negativos dos impactes das alteraes climticas, como o aumento do nvel mdio das guas do mar e da frequncia de eventos extremos, nomeadamente cheias, secas, ondas de calor e incndios, e promover a capacidade de adaptao s alteraes climticas, tendo em vista um modelo de sociedade sustentvel, de baixo carbono e ambientalmente segura.
Artigo 18. Perda de biodiversidade 1 - A poltica de ambiente deve garantir um nvel elevado de proteco dos habitats e das espcies face s ameaas que enfrentam, nomeadamente: a) A destruio ou fragmentao de habitats; b) A introduo de espcies invasoras ou com potencial risco ecolgico;
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c) A eliminao de populaes e espcies selvagens; d) A sobre-explorao. 2 - A introduo na natureza de espcies no indgenas e o comrcio de espcimes de espcies de fauna e flora so regulados pela lei.
Artigo 19. Inundaes A poltica de ambiente deve assegurar a reduo do risco e das consequncias prejudiciais associadas s inundaes, especialmente para a sade e vida humanas e para o ambiente, estabelecendo medidas relativas avaliao, gesto e mitigao de riscos de inundaes, nomeadamente atravs da elaborao de cartas de zonas inundveis e de cartas de riscos de inundaes, bem como de planos de gesto de riscos de inundaes, garantindo a sua articulao com os instrumentos de gesto territorial e com as restries de utilidade pblica aplicveis.
Seco III Entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente Artigo 20. Definio das entidades pblicas responsveis Tm responsabilidade na definio e implementao da poltica de ambiente, no mbito das respectivas atribuies, tendo em conta os seus objectivos: a) O Estado; b) As regies autnomas; c) As autarquias locais.
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Artigo 21. Actuao das entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente 1 - As entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente devem actuar de da acordo com os e princpios da da participao, da e da transparncia, eficincia eficcia, cooperao
responsabilidade. 2 - As entidades pblicas devem adoptar mecanismos que permitam a participao dos particulares nos procedimentos de tomada de deciso, possibilitando a ponderao dos diversos interesses em presena, tendo em conta a prossecuo dos objectivos previstos no artigo 4., devendo as participaes ser tidas em conta na tomada de deciso. 3 - As entidades pblicas devem assegurar a transparncia dos procedimentos administrativos e das suas decises, nomeadamente atravs do direito informao em matrias de ambiente e da garantia de utilizao de uma linguagem clara e acessvel na comunicao com o pblico. 4 - O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais, no exerccio das respectivas atribuies, devem cooperar quanto concretizao da poltica de ambiente, nomeadamente de forma a garantir a qualidade ambiental. 5 - O dever de cooperao previsto no nmero anterior, de forma a garantir a unidade na prossecuo nos objectivos da poltica de ambiente e a unidade na interaco com os cidados, implica a harmonizao dos regimes legais aplicveis e a existncia de mecanismos de articulao e cooperao como, por exemplo: a) O estabelecimento de entidades coordenadoras no mbito de procedimentos administrativos; b) O estabelecimento de balces nicos; c) O dever de consulta prvia e de troca de informaes; d) O estabelecimento de conferncias instrutrias ou decisrias.
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Artigo 22. Actos das entidades pblicas ambientais 1 - Os actos administrativos praticados exclusivamente pelas entidades pblicas que integram a orgnica do ministrio responsvel pela rea do ambiente, na prossecuo dos objectivos referidos no artigo 4., podem ser sujeitos a termo final, tendo em conta a susceptibilidade de evoluo do estado do ambiente e das melhores tcnicas disponveis, findo o qual se devem considerar caducos. 2 - As entidades pblicas referidas no nmero anterior podem declarar a caducidade dos actos que venham a ser sujeitos a termo final nos termos desse nmero ou proceder sua reviso, por razes de interesse pblico, quando se verifique a alterao das condies que presidiram sua emisso, sempre que: a) A poluio causada ou o impacte ambiental associado for tal que o exija; b) Ocorram alteraes significativas das melhores tcnicas disponveis que permitam uma reduo considervel das emisses poluentes ou dos impactes ambientais associados, sem impor encargos excessivos; c) A segurana operacional do processo ou da actividade exija a utilizao de outras tcnicas. 3 - Nos casos em que as entidades pblicas que declarem a caducidade de actos por razes de interesse pblico, devem indemnizar os lesados pelo sacrifcio, nos termos do regime jurdico da responsabilidade extra-contratual do Estado. 4 - O disposto nos n.s 2 e 3 no aplicvel aos actos praticados pelas entidades pblicas que integram a orgnica do ministrio responsvel pela rea do ambiente que se insiram no mbito de procedimentos administrativos que visem obter um acto permissivo com vista ao exerccio de uma operao urbanstica.
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Seco IV mbito internacional da poltica de ambiente Artigo 23. Poltica internacional de ambiente Os objectivos referidos no artigo 4. devem ser tambm prosseguidos pelas entidades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente no domnio da Unio Europeia e das relaes internacionais, de acordo com as respectivas atribuies, cabendo-lhes nomeadamente: a) Desenvolver a poltica internacional de ambiente, de forma concertada, tendo em conta o carcter global dos problemas ambientais, com vista ao cumprimento dos compromissos nacionais, europeus e internacionais; b) Garantir a coordenao da poltica de ambiente nacional com as polticas de ambiente dos outros Estados pertencentes mesma regio geogrfica, nomeadamente no mbito transfronteirio, terrestre e marinho, por exemplo atravs da criao e gesto de reas classificadas transfronteirias; c) Coordenar as aces de cooperao para o desenvolvimento; d) Acompanhar e prestar apoio no domnio da participao de Portugal na Unio Europeia no que se refere poltica de ambiente; e) Assegurar a implementao e execuo dos direitos e das obrigaes decorrentes do Direito Internacional e do Direito da Unio Europeia.
Seco V Regime dos instrumentos da poltica de ambiente Artigo 24. Instrumentos da poltica de ambiente
1 - So instrumentos da poltica de ambiente, sem prejuzo de outros, os

seguintes: a) O planeamento nacional, regional, local e sectorial da poltica de ambiente, nomeadamente atravs da aprovao de planos sectoriais e
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de estratgias nacionais relativas ao ambiente e ao desenvolvimento sustentvel; b) Os licenciamentos e as autorizaes ambientais; c) A Rede Fundamental de Conservao da Natureza, o regime de proteco e conservao dos valores da biodiversidade, bem como os planos especiais de ordenamento do territrio; d) Os regimes de proteco, planeamento e gesto das guas; e) A avaliao ambiental das polticas, dos planos, dos programas, dos projectos e das decises que sejam susceptveis de produzir efeitos significativos sobre o ambiente; f) Os sistemas de anlise de risco ambiental e os mecanismos de preveno e resposta a acidentes, em particular os graves e envolvendo substncias perigosas, e os de emergncias ambientais, incluindo as radiolgicas, bem como os sistemas de controlo da produo, utilizao e eliminao dos produtos qumicos e os sistemas de controlo de organismos geneticamente modificados; g) Os mecanismos de responsabilidade ambiental, de acordo com o princpio do poluidor-pagador, bem como os de recuperao de passivos ambientais e a obrigao de reposio do estado anterior; h) Os mecanismos de monitorizao ambiental; i) Os sistemas de promoo de boas prticas ambientais, nomeadamente compras pblicas ecolgicas, sistemas voluntrios de gesto ambiental e rotulagem ecolgica; j) l) Os instrumentos econmico-financeiros; Os sistemas de informao que inventariam os dados relativos poltica de ambiente, bem como os cadastros relativos ao arquivo de informao disponvel no mbito da poltica de ambiente; m) O regime sancionatrio ambiental, onde se incluem os crimes contra o ambiente e as contra-ordenaes ambientais. 2 - So tambm instrumentos da poltica de ambiente os instrumentos de outras polticas pblicas que tenham impacte relevante no domnio do ambiente, nomeadamente a poltica de ordenamento do territrio.
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Artigo 25. Rede Fundamental de Conservao da Natureza 1 - A Rede Fundamental de Conservao da Natureza composta: a) Pelo Sistema Nacional de reas Classificadas; b) Pelas reas de continuidade. 2 - O Sistema Nacional de reas Classificadas referido na alnea a) do nmero anterior integra as seguintes reas nucleares de conservao da natureza e biodiversidade: a) reas protegidas integradas na Rede Nacional de reas Protegidas; b) Stios da lista nacional de stios, bem como zonas especiais de conservao e zonas de proteco especial integradas na Rede Natura 2000; c) As demais reas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus. 3 - As reas de continuidade referidas na alnea b) do n. 1 compreendem: a) Reserva Ecolgica Nacional (REN); b) Reserva Agrcola Nacional (RAN); c) Domnio Hdrico. 4 - As reas de continuidade referidas no nmero anterior estabelecem ou salvaguardam a ligao e o intercmbio gentico de populaes de espcies selvagens entre as diferentes reas nucleares de conservao, contribuindo, nomeadamente, para uma adequada proteco dos recursos naturais e para a promoo da continuidade espacial, bem como para uma adequada integrao e desenvolvimento das actividades humanas. 5 - A Reserva Ecolgica Nacional estabelece a proteco dos recursos considerados essenciais para a manuteno e preservao de uma estrutura biofsica indispensvel ao uso sustentvel do territrio, tendo como objectivos principais a proteco e salvaguarda dos sistemas e processos biofsicos associados ao litoral e ao ciclo hidrolgico terrestre, bem como a preveno e reduo dos riscos naturais.
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6 - A Reserva Agrcola Nacional estabelece o conjunto das reas que em termos agro-climticos, geomorfolgicos e pedolgicos apresentam maior aptido para a actividade agrcola, tendo como objectivos principais a proteco do recurso solo, o desenvolvimento sustentvel da actividade agrcola e a preservao dos recursos naturais. 7 - A Rede Fundamental de Conservao da Natureza objecto de legislao especfica.
Artigo 26. Avaliao ambiental 1 - A poltica de ambiente deve apoiar, atravs de instrumentos de avaliao ambiental, a integrao dos valores ambientais no procedimento de tomada de deciso, nomeadamente de planos, programas e projectos, de forma a contribuir para a escolha de melhores opes em termos sectoriais e de sustentabilidade, bem como para a adopo de solues inovadoras ambientalmente mais eficazes. 2 - Os instrumentos de avaliao ambiental so, nomeadamente: a) A avaliao ambiental de planos e programas; b) A avaliao de impacte ambiental de projectos; c) A avaliao de incidncias ambientais de planos, projectos e aces. 3 - Os instrumentos de avaliao ambiental tm carcter preventivo e devem assegurar que a execuo dos planos, programas ou projectos susceptveis de produzirem efeitos significativos no ambiente integra medidas que evitem, minimizem ou compensem esses efeitos, bem como mecanismos de acompanhamento do estado do ambiente envolvente.
Artigo 27. Instrumentos econmicos e financeiros 1 - A poltica de ambiente deve recorrer a instrumentos econmicos e financeiros, com o objectivo de ser uma fonte do seu financiamento.
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2 - So instrumentos econmicos e financeiros da poltica de ambiente: a) Os fundos pblicos ambientais, designadamente, os relativos poltica das alteraes climticas, proteco dos recursos hdricos, interveno ambiental, e conservao da natureza e biodiversidade, bem como outros fundos temticos relativos promoo da poltica de ambiente; b) Os instrumentos de compensao ambiental; c) Os instrumentos que garantam a adequada remunerao dos servios proporcionados pelo ambiente; d) Os instrumentos contratuais; e) A explorao comercial das marcas associadas poltica de ambiente e s entidades pblicas nela envolvidas, nomeadamente ao Sistema Nacional de reas Classificadas; f) A fiscalidade ambiental; g) As prestaes e as garantias financeiras decorrentes da aplicao do princpio da responsabilidade ambiental; h) Os instrumentos de mercado, nomeadamente o comrcio de licenas de emisso de gases com efeito de estufa. 3 - Os fundos pblicos ambientais tm como objectivo apoiar, atravs da afectao de recursos a projectos e investimentos necessrios e adequados, a gesto de aspectos concretos da poltica de ambiente. 4 - Os instrumentos de compensao ambiental visam a satisfao das condies ou requisitos legais ou regulamentares de que esteja dependente o incio de exerccio de uma actividade por via da realizao de projectos ou aces que produzam um benefcio ambiental equivalente ao custo ambiental causado e que decorram da aplicao da legislao em vigor. 5 - Os instrumentos que garantem a adequada remunerao dos servios proporcionados pelo ambiente e pelas entidades pblicas encarregadas da prossecuo da poltica de ambiente podem envolver a aplicao de taxas, preos ou tarifas. 6 - Os instrumentos contratuais visam permitir a participao das autarquias locais, do sector privado, das organizaes representativas da sociedade civil e de outras entidades pblicas na implementao de aces e no
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financiamento da poltica de ambiente, sempre que essa participao se mostre possvel, adequada e til prossecuo dos objectivos previstos no artigo 4.. 7 - A participao a que se refere o nmero anterior pode ser realizada por recurso a parcerias, acordos, protocolos de colaborao, contratos de gesto e de concesso ou por meio de quaisquer outros instrumentos contratuais.
Artigo 28. Promoo de boas prticas ambientais 1 - A poltica do ambiente deve promover a criao de condies para uma poltica pblica e privada para a sustentabilidade e a melhoria do desempenho ambiental das organizaes, tendo em vista uma alterao dos padres gerais de consumo e produo e a eco-eficincia. 2 - A integrao do ambiente nas polticas sectoriais, nos termos no nmero anterior, efectuada, nomeadamente, atravs da poltica pblica de compras ecolgicas e o incentivo a sistemas voluntrios de gesto ambiental e de rotulagem ecolgica.
Artigo 29. Situaes de passivo ambiental 1 - Quando esteja em risco a sade humana ou o ambiente e, simultaneamente, no seja possvel a aplicao do princpio do poluidorpagador, da responsabilidade e da internalizao dos custos, devem ser promovidas aces correctivas com o objectivo de solucionar as situaes de passivo ambiental. 2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, deve ser assegurada a reduo e eliminao dos focos de contaminao em reas degradadas e em stios ou solos contaminados, garantindo, nomeadamente, a proteco das massas de gua para abastecimento humano e a preservao dos ecossistemas. 3 - Deve ser promovida, nos termos de legislao especfica, a inventariao dos stios e locais contaminados, bem como a respectiva monitorizao,
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tendo em vista a preveno de riscos para a sade humana ou para o ambiente, a valorizao ambiental e scio-econmica das reas afectadas, e a recuperao ou eliminao das situaes de passivo ambiental.
Artigo 30. Estado de emergncia ambiental 1 - Em caso de catstrofes naturais ou acidentes provocados pelo homem que causem danos, ameaa iminente de dano ou um perigo muito significativo de dano grave e irreparvel ao ambiente, nomeadamente a um recurso natural ou a um servio de um recurso natural, sade humana ou segurana de pessoas e bens, pode o Governo declarar, em todo ou em parte do territrio nacional, o estado de emergncia ambiental, se no for possvel repor o estado anterior pelos meios normais. 2 - No perodo de vigncia do estado de emergncia ambiental, as entidades administrativas responsveis podem: a) Impor comportamentos ou aplicar medidas cautelares de resposta aos riscos ecolgicos aos riscos para a sade humana ou para a segurana de pessoas e bens; b) Suspender a execuo de instrumentos de planeamento; c) Suspender actos autorizativos de actividades; d) Modificar, no respeito pelo princpio da proporcionalidade e atendendo durao do estado de emergncia ambiental, o contedo de actos autorizativos de actividades; e) Apresentar recomendaes e informar o pblico acerca da evoluo do risco; f) Adoptar qualquer outra medida que se afigure necessria para pr cobro situao de dano, ameaa iminente de dano ou de perigo muito significativo de dano grave. 3 - O estado de emergncia ambiental deve vigorar durante um perodo de tempo limitado, a fixar no acto de declarao referido no n. 1.
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Seco VI Relao com outras polticas sectoriais Artigo 31. Transversalidade e integrao A poltica de ambiente deve ser integrada na prossecuo das restantes polticas pblicas, nomeadamente as polticas de ordenamento do territrio e urbanismo, de proteco do patrimnio cultural, de transportes, de indstria, de energia, de agricultura, de floresta, de pescas e do turismo.
Artigo 32. Relao com a poltica de ordenamento do territrio e urbanismo A poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo, assente no sistema de gesto territorial, concretizada em instrumentos de gesto territorial que devem promover e acautelar os princpios e objectivos da poltica de ambiente, nas suas diferentes componentes, fomentando a sua salvaguarda e valorizao, bem como o aproveitamento racional dos recursos naturais e a preservao do equilbrio ambiental, tendo em vista um desenvolvimento econmico, social e cultural sustentvel.
Artigo 33. Relao com a poltica de proteco do patrimnio cultural A poltica de ambiente e a poltica de proteco do patrimnio cultural so complementares tendo em conta os objectivos constitucionalmente previstos para cada uma delas, devendo ser garantida e preservada a sua coerncia e interdependncia.
Artigo 34. Relao com a poltica agrcola e florestal A poltica do ambiente e a poltica agrcola e florestal devem ser polticas
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compatveis e complementares que devem integram os objectivos de promoo da actividade agrcola e florestal com vista salvaguarda e incentivo das actividades econmicas e complementares dos meios e dos territrios rurais, bem como o aproveitamento sustentvel dos recursos naturais, nomeadamente solo e gua.
Artigo 35. Relao com a poltica energtica e industrial 1 - A poltica do ambiente e a poltica energtica devem ser polticas compatveis e complementares que integram os objectivos do aproveitamento sustentvel das fontes de energia renovveis de origem endgena, bem como da eficincia energtica, com vista ao incentivo das actividades econmicas associadas a estas actividades. 2 - A poltica do ambiente e a poltica industrial devem ser polticas compatveis e complementares que integram os objectivos do conhecimento, conservao, valorizao e aproveitamento sustentvel dos recursos endgenos, com vista ao desenvolvimento industrial competitivo e gerador de valor.
CAPTULO III Direitos e deveres fundamentais ambientais dos cidados Artigo 36. Direitos fundamentais ambientais 1 - Todos tm o direito fundamental ao ambiente e sua proteco e preservao. 2 - O direito referido no nmero anterior abrange, nomeadamente: a) O direito ao bom estado ambiental e proteco e preservao do ambiente;
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b) O direito participao nos procedimentos de tomada de deciso que tenham impactes sobre o ambiente; c) O direito de acesso informao sobre ambiente; d) O direito de acesso justia em matria de ambiente.
Artigo 37. Direito ao bom estado ambiental e proteco e preservao do ambiente 1 - Todos tm direito ao bom estado ambiental e proteco e preservao do ambiente. 2 - A lei deve regular o direito de todos os interessados de apresentar autoridade competente observaes relativas a situaes de danos causados ao ambiente, ou de ameaa iminente desses danos, de que tenham tido conhecimento e o direito de pedir a sua interveno para a resoluo dessas situaes.
Artigo 38. Direito participao nos procedimentos de tomada de deciso que tenham impactes sobre o ambiente 1 - O pblico interessado tem direito a participar no processo de tomada de deciso relativo a autorizaes de actividades que possam ter impactes significativos no ambiente, nos termos da lei. 2 - Todos podem participar, de forma transparente e proporcionada, na preparao de planos e programas em matria de ambiente, nos termos da lei. 3 - Todos tm legitimidade processual para dar incio a procedimentos administrativos ou relativamente a actos ou omisses de privados ou de autoridades pblicas que infrinjam o disposto na legislao nacional aplicvel em matria de ambiente. 4 - Deve ser dada oportunidade de participao do pblico na preparao da poltica de ambiente.
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Artigo 39. Direito de acesso informao sobre ambiente 1 - Todos tm o direito de requerer e obter informao sobre ambiente na posse de autoridades pblicas ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse. 2 - A informao deve ser disponibilizada ao requerente o mais rapidamente possvel. 3 - As autoridades pblicas responsveis pela promoo da poltica de ambiente recolhem e organizam a informao sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome no mbito das suas atribuies e asseguram a sua divulgao ao pblico de forma activa e sistemtica. 4 - A informao referida no nmero anterior deve ser divulgada de forma clara e acessvel para o pblico em geral. 5 - A lei estabelece as situaes em que o pedido de acesso informao deve ser indeferido, nomeadamente por motivos de confidencialidade, relaes internacionais, segurana de pblica ou defesa, ou segredo do de justia, confidencialidade dados pessoais proteco ambiente.
Artigo 40. Garantia do direito de acesso informao sobre ambiente 1 - O requerente que considere que o seu pedido de informao ambiental foi ignorado, indevidamente recusado ou indeferido, total ou parcialmente, respondido de forma inadequada, ou de qualquer forma no tratado de acordo com o disposto na lei, pode impugnar a legalidade da deciso, acto ou omisso, nos termos gerais de direito. 2 - Para efeitos do disposto no nmero anterior, o requerente pode recorrer, nomeadamente, ao processo de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides, previsto no Cdigo do Processo dos Tribunais Administrativos. 3 - O requerente pode ainda apresentar queixa Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos, nos termos e prazos previstos na lei.
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Artigo 41. Direito de acesso justia em matria de ambiente 1 - Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associaes e fundaes defensoras do ambiente, tm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados defesa do ambiente. 2 - Todos os membros do pblico interessado tm legitimidade processual para questionar a legalidade processual ou substantiva de qualquer deciso, acto ou omisso sujeito s disposies do artigo 34.. 3 - O disposto no presente artigo no prejudica a utilizao de meios de impugnao administrativa.
Artigo 42. Organizaes no governamentais de ambiente 1 - Todos tm o direito de criar associaes que visem a defesa e valorizao do ambiente ou de se associar a estas. 2- A lei estabelece o regime aplicvel s associaes dotadas de
personalidade jurdica que no prossigam fins lucrativos, e visem a defesa e valorizao do ambiente, consagrando os seus direitos e deveres.
Artigo 43. Deveres fundamentais ambientais 1 - Todos tm o dever fundamental de defender o ambiente e de participar na prossecuo da poltica de ambiente, bem como o dever de responder pelos danos causados ao ambiente, nos termos do princpio do poluidorpagador. 2 - Os deveres previstos no nmero anterior abrangem os deveres fundamentais especficos estabelecidos na legislao ambiental.
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Artigo 44. Responsabilidade ambiental 1 - Os mecanismos de responsabilidade ambiental assentam no princpio do poluidor-pagador e devem prever a responsabilidade objectiva e subjectiva pela leso ou pela ameaa iminente de leso de um ou mais componentes ambientais, bem como pelos danos sade da resultantes. 2 - A lei delimita o mbito da responsabilidade ambiental prevista no artigo anterior.
Artigo 45. Obrigao de reposio do estado anterior 1 - Quem, em violao de disposies legais ou regulamentares relativas ao ambiente, causar uma leso a um ou mais componentes ambientais, obrigado a proceder reposio do estado anterior ao facto que originou essa leso. 2 - Sempre que o dever de reposio pode a do estado anterior no seja
voluntariamente
cumprido,
autoridade
competente
actuar
directamente por conta de quem deu causa leso, sendo as despesas cobradas coercivamente atravs do processo de execuo fiscal. 3 - A lei deve prever o pagamento de uma indemnizao ao Estado por parte do infractor ou causador de uma leso a um ou mais componentes ambientais, nos casos em que no seja possvel a reposio do estado anterior ao facto que originou a leso ou no seja possvel a adopo de outras medidas que visem essa reposio. 4 - As indemnizaes pagas ao Estado ao abrigo do nmero anterior revertem para o fundo pblico ambiental destinado a financiar aces e projectos que tenham como objectivo a preveno e reparao de danos ou leses a componentes ambientais, bem como a eliminao de situaes de passivo ambiental.
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CAPTULO IV Disposies finais e transitrias Artigo 46. Relatrio sobre o estado do ambiente e sobre o desenvolvimento sustentvel O Governo apresenta, de dois em dois anos, Assembleia da Repblica, um relatrio sobre o estado do ambiente e o desenvolvimento sustentvel.
Artigo 47. Norma revogatria revogada a Lei n. 11/87, de 7 de Abril.
Artigo 48. Entrada em vigor A presente lei entra em vigor 30 dias aps a sua publicao.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de
O Primeiro-Ministro O Ministro da Presidncia O Ministro dos Assuntos Parlamentares
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Nos p as s ad os dias 2 e 3 de Fevereir o d e 2 011 organi zm os , na Fac ul d ad e d e Direi to d a Univers id ad e d e Lis boa , um C ol qu io s obre a revis o d a Lei d e B as es d o Am bien te [LBA] . Es te c ol qu io nasc eu , an tes d e m ais , de um a inic ia ti va d o M inis t rio d o Am bien te , qu e s egu ind o a boa trad i o d e c ons ul tar a Ac ad em ia e ou vir a o pini o d os es pec ial is tas s ob re a reform a d os regim es ju r dic os es tru tu ran tes nos s ol ic itou a pr om o o d e um deba te c ien t fic o em tor no da LBA e da sua m od ific a o . A es te des a fio c orres p ond em os de im ed ia to e c om en tu s ias m o, vis and o , por um l ad o, apr ofu nd ar o c onhec im en to e a refl ex o ac erc a de um dipl om a qu e, es tand o na raiz do ord enam ento es tu d ad o d ipl om a, ju s am bien tal pel a d ou trina ; p tr io , e, por tem s id o par ad oxal m en te tom ar na pou c o d es s e ou tr o pa ra o l ad o, s eu
ac ons el har o l egisl ad or qu an to a o c am inho a s egu ir e s m el hores o p es a revis o c on tribu ind o as s im aper fei oam en to .

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Instituto de Cincias Jurdico-Polticas

A Reviso da Lei de Bases do Ambiente

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes

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Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes

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Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa

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A REVISO DA LEI DE BASES DO AMBIENTE

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PRINCPIOS GERAIS DE DIREITO DO AMBIENTE

Maria da Glria F.P.D. Garcia5

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Doutora em Direito. Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Voltar ao ndice

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A sua inutilidade, em especial face ao n. 2 do artigo 8. da Constituio.

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1. Introduo: a ordem jurdica ambiental da Unio Europeia e sua irradiao

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