GONZALO DANIEL MARTNER

GOBERNAR EL MERCADO
Las Nuevas Fronteras del Estado en el Siglo XXI

© LOM Ediciones
Primera Edición, Noviembre 1999

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 III. Los Estados-Nación en la globalización de la economía

“ Si se produce la declinación de los Estados, no será el resultado fatal

de una inflexible lógica estructural. En sí misma, la lógica económica
de la mundialización hace mas difícil para los estados el ejercicio de su
poder económico. Aumenta también los rendimientos potenciales de sus
acciones cuando están bien concebidas, así como el costo de la
competencia”.

Peter Evans

¿Qué rol juegan en el mundo contemporáneo los Estados-Nación frente a la fuerza de la

globalización de la economía en materia de intercambios de bienes y servicios, inversiones directas y
movimientos de capitales? La dinámica de la economía global establece restricciones a su actuar soberano
cuyo análisis es indispensable a la hora de analizar el rol económico de los gobiernos, como se ha hecho en
los dos capítulos previos sin considerar este aspecto de la vida económica actual. Incluso, autores como
Manuel Castells sostienen que 1a capacidad instrumental del estado-nación resulta decisivamente debilitada
por la globalización de las principales actividades económicas, por la globalización de los medios y la
comunicación electrónica y por la globalización de la delincuencia", a lo que se agrega la emergencia de las
identidades comunitarias, con la consecuencia para el Estado nacional de perder su poder, aunque "no su
influencia” 43. Una mirada histórica es útil para situar esta reflexión en un contexto más amplio, que en
especial evidencia que no se trata de una situación completamente inédita ni lleva necesariamente a la
impotencia de los gobiernos y de las democracias 44.
En primer lugar, contrariamente a las hipótesis convencionales, la dinámica económica a escala
internacional no se remite históricamente a la existencia de una eventual repartición óptima de las
actividades productivas de acuerdo a las dotaciones nacionales de factores de producción, sino más bien su
estructuración por un sistema productivo dominante, capaz de fijar por un período determinado las reglas de
funcionamiento del sistema internacional. La liberalización de los intercambios y el rol de divisa que ocupa
la moneda de la economía dominante no constituyen un factor previo a la homogeneización del espacio
mundial, sino son más bien la consecuencia del proceso a través del cual una economía desarrolla su pre-
dominio en un grado suficiente como para permitirle organizar la puesta en correspondencia de los espacios
nacionales heterogéneos en ausencia de mecanismos institucionales supranacionales capaces de asegurar
una regulación global 45 . Ello supone entonces no concebir las relaciones económicas internacionales como
relaciones entre espacios económicos independientes en los cuales las condiciones generales de la
producción son inmóviles, sino por el contrario adoptar la hipótesis de la difusión entre las naciones de las
condiciones generales de producción 46.

43 Manuel Castells, La era de la información. El poder de la identidad.. Siglo Veintiuno Editores, México.
1999, pp. 271-272.
44 Parte de los temas aquí tratados han sido desarrollados en Gonzalo D. Martner, "Globalismo y economía
mundial”, en Paradojas de un mundo en transición, Secretaría de Relaciones Exteriores. México, 1993.
45 Michel Aglietta, «La notion de monnaie internationale et les problémes monétaires européens dans
une perspective historique», Revue Economique, 30, 5, 1979.
46 Charles-Albert Michalet, "De l’échange international a l’économie mondiale: une nouvelle problématique”,
en J. L. Reiffers (ed.). Economie et Finances Internationales, Dunod, Paris, 1982.
 Internacionalización y mundialización

Una primera etapa es la que se extendió durante el siglo XIX hasta fines de la segunda guerra
mundial y puede definirse como la de internacionalización a partir de Estados-Nación con aún fuerte
soberanía de su política económica (en materia monetaria, cambiaría y arancelaria) y un creciente
intercambio internacional de productos.
Cabe subrayar, siguiendo a Summers, que la etapa previa a la primera guerra mundial incluyó una
fuerte integración económica internacional, al punto que la proporción del comercio en el producto para
muchos países, incluyendo EE.UU., es más o menos la misma en 1890 que la prevaleciente en 1990. Más
aún, el siglo XX no ha visto flujos netos de capital corno la escala británica de 7% del PIB de fines del siglo
XIX. El pasaporte, y su consecuente inhibición de los flujos migratorios, son una invención del siglo 20 47.
Los años 1914-1950 fueron, sin embargo, testigos de una virtual desintegración de la economía
internacional, fruto de la primera guerra mundial, de la crisis de los años 1930 y su secuela de
proteccionismo, y luego de la segunda guerra mundial.
La mundialización puede entenderse como un proceso posterior a esta etapa, que cubrió el período
post segunda guerra mundial hasta los años setenta y se caracterizó por la rapidez sin precedentes del
crecimiento en los países industrializados, una prolongada liberalización de las relaciones comerciales
internacionales y un vasto movimiento de expansión mundial del capital y de difusión del régimen de
acumulación intensiva generado en Estados Unidos, proceso sobre el cual se apoyó de modo decisivo la
emergencia de dicho país como potencia hegemónica mundial.
Este proceso no se desarrolló de manera lineal y tendió a aumentar el fraccionamiento jerarquizado
del espacio mundial. En Estados Unidos se logró poner en marcha un régimen de acumulación (el
"fordismo") fundado en la transformación simultánea de las condiciones de la producción y del consumo,
capaz de imponerse a su vez más allá de sus fronteras a través de la movilidad internacional del capital
productivo. Del orden de 6051, de la inversión internacional fue realizada entre 1945 y 1975 por firmas
norteamericanas.
Aunque el modelo de consumo norteamericano se difundió masivamente, las normas de producción
que le otorgaron coherencia fueron, en cambio, desigualmente internacionalizadas en las diversas economías
nacionales. En realidad, esta difusión se llevó a cabo en un número limitado de países que constituyeron la
zona más evolucionada y más compleja de la economía mundial. A ello se agregó la también desigual
difusión de los mecanismos de regulación propios del régimen de acumulación intensivo, a saber la
constitución de grupos industriales y financieros capaces de conquistar poderes de mercado crecientes, el
establecimiento de procedimientos de negociación colectiva y de transferencias sociales que normaron la
evolución de los ingresos salariales reales de parte significativa de la demanda global, y finalmente en la
constitución de un sistema bancario jerarquizado. La reproducción de la relación salarial fue
internacionalmente heterogénea así como la de los mecanismos institucionales de regulación
macroeconómica con las conocidas diferencias en sus modalidades específicas entre el modelo "rhenano" y
el "anglosajón"48.

47 Lawrence H. Summers, "Distinguished lecture on economics in goverment: reflections on managing global

integration”, The Journal of Economic Perspectives, 13, 2, 1999.
48 Ver al respecto Michel Albert. Capitalisme contre capitalisme, Seuil, Paris, 199 1.
 El carácter dispar de los crecimientos nacionales no se vinculó, en consecuencia, a una
especialización definida en relación a las dotaciones factoriales, sino midió más bien la eficacia con la cual
cada economía adhirió al régimen de crecimiento dominante, movilizando sus recursos y transformando su
mercado interno, el que sigue siendo decisivo en EE.UU. y Europa.
Dos factores explican el rol del comercio exterior como amplificador o inhibidor de la
productividad inicial de los sistemas productivos nacionales. El primero pone en juego el efecto de
dimensión de los mercados, es decir el grado de control del mercado interno así como la expansión de los
mercados internacionales disponibles. El segundo dice relación con la diferenciación de la rentabilidad entre
el sector no sujeto al comercio y el sector internacionalizado. Este último, involucrado en la confrontación
competitiva internacional, encuentra en los mercados externos ya sea oportunidades de márgenes superiores,
ya sea se expone a una fuerte restricción, según capitalice o sufra los efectos de un crecimiento de la
productividad más o menos rápido que las normas internacionales. Esta diferenciación de las ganancias
tiene un crucial impacto sobre la orientación de la formación de capital.
De este modo se consolidó en este siglo la heterogeneidad al interior de los sistemas productivos y
entre éstos, es decir su incorporación diferenciada al espacio mundial según elementos como la
concentración técnica, el poder financiero, la integración en los circuitos comerciales y la intensidad de las
relaciones industriales.
Es precisamente la naturaleza del régimen de crecimiento que se consolidó después de la segunda
guerra mundial lo que explica el rol determinante de las industrias de equipos electromecánicos para
alimentar la calidad de la especialización de cada economía y su capacidad de insertarse en la competencia
internacional. El control endógeno del mercado de bienes de equipo fue el elemento que por mucho tiempo
puso en juego el carácter más 0 menos autocentrado del crecimiento de los sistemas productivos.
Sus consecuencias espaciales fueron una internacionalización de los procesos productivos según los
principios o niveles taylorianos, vale decir los de: a) ingeniería y departamentos de diseño, organización y
métodos; b) fabricación mecanizada especializada; c) ejecución no especializada y cadenas de montaje.
Tendió a prevalecer la localización de los dos primeros niveles en las economías industrializadas y el tercero
en diversos países periféricos subdesarrollados, bajo la modalidad de filiales-talleres de las empresas
trasnacionalizadas para la reexportación o filiales orientadas a la inserción en los mercados internos.

Globalización

La globalización constituye, a partir de fines de los años setenta y principios de los años ochenta, la
conjunción de la internacionalización de la producción a través de la expansión del campo de actividad de
las inversiones extranjeras directas (especialmente entre economías industrializadas), el crecimiento de los
intercambios comerciales y la internacionalización de los circuitos de financiamiento (incluyendo la
liberalización de los mercados financieros), así como la desregulación de los grandes servicios
internacionales masivos (como las telecomunicaciones, el transporte aéreo y marítimo, los seguros). Se
completó la formación de un sistema de economía global que se ha consolidado bajo nuevas formas de
expansión, con crecimientos menores y en medio de la propia crisis del fordismo como régimen de
acumulación dominante a partir de los años setenta 49.

49 La distinción entre internacionalización, mundialización y globalización se encuentra en Benjamin Coriat,

Los desafíos de la competitividad, Universidad de Buenos Aires, 1997.
 Esta crisis se originó en la declinación del paradigma industrial, a raíz de la disminución del ritmo
de incremento de la productividad y aumentos de la relación capital/producto con el consiguiente efecto en
la rentabilización del capital. La respuesta empresarial mediante mayores grados de internacionalización de
la producción, y políticas estatales con un mayor énfasis antiinflacionario, derivaron en una crisis del
empleo y de la sustentabilidad fiscal del Estado de Bienestar en diversas economías dominantes. Tanto la
acentuación de la internacionalización productiva como el estancamiento de los ingresos provocaron efectos
por el lado de la demanda que indujeron reestructuraciones productivas significativas. El fin de la
hegemonía del modelo norteamericano de organización de las empresas y la emergencia de la "flexibilidad"
resultaron ser la adaptación generalizada a este aspecto de la crisis 50. La producción en masa a gran escala
que prevaleció durante medio siglo se encuentra, en consecuencia, en vías de sustitución por una nueva
tecnología manufacturera.
La productividad y el crecimiento dependen cada vez más de la aplicación del conocimiento y del
tratamiento de información, así como de la calidad y capacidad de innovación de la gestión empresarial.
Tienden a declinar las actividades de producción material y a consolidarse, en base a la revolución
microelectrónica y la innovación en redes, aquellas de procesamiento de información, en proporciones que
en pocos años han resultado impresionantes en las sociedades industriales avanzadas 51 . La producción
flexible está más orientada a adaptarse a los impulsos de una demanda cada vez más específica y menos
serial, con ciclos del producto cada vez más breves, en una evolución constante de las tecnologías y de los
bienes y servicios, una de cuyas consecuencias es la desestructuración de las técnicas tradicionales de
estabilización de la demanda. La globalización incluye el aumento de la variedad de modelos
organizacionales, el enfrentamiento de culturas nacionales en el savoir-faíre industrial y una confrontación
competitiva acentuada por la desregulación y las variaciones cambiarias.
En este contexto, los orígenes de la competitividad son múltiples. Cabe hacer notar que en los años
ochenta quienes mejor se desenvolvieron en la carrera de la competitividad fueron las empresas japonesas y
alemanas, dos de los países con mayor costo salarial.
La ventaja competitiva de la industria manufacturera flexible está vinculada a su capacidad de
producir en lotes pequeños en vez de grandes partidas; de innovar en lugar de descansar en la
estandarización de los productos; de actuar con rapidez en respuesta a los cambios en las oportunidades de
mercado en lugar de sólo depender de mercados masivos; de competir en calidad y no sólo en precios. El
tipo de asalariado que emerge no está tan atado a tareas específicas, es polivalente, toma en consideración
elementos de costo económico en su trabajo y está más implicado en lo que ocurre en la empresa. El cambio
respecto del taylorismo es significativo y complejo. En palabras de Coriat: “la historia toma una especie de
revancha porque ahora es necesario hacer volver la inteligencia a los talleres; es una de las condiciones de la
competitividad" ,52 especialmente en los núcleos de producción moderna, aunque mucho menos en las
medianas y pequeñas empresas de subcontratación y con la consecuencia de que los incrementos de
productividad contraen el empleo de no mediar una todavía mayor expansión de la producción.

50 Alain Lipietz y Dominique Leborgne, "Nuevas tecnologías, nuevas formas de regulación: algunas
consecuencias espaciales”, en E Alburquerque, C.A. de Mattos y R. Jordán. Revolución Tecnológica Y
Reestructuración Productiva: impactos y desafíos territoriales, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires.
1990.
51 Manuel Castells. "La economía informacional. la nueva división internacional del trabajo y el proyecto
socialista", en El socialismo del futuro, Nº 4, Madrid, 1991.
52 Benjamin Coriat. Los desafíos de la competitividad, op. cit., p. 37.
 Se atribuye a las empresas japonesas el uso como estrategia competitiva de la producción flexible,
en contraste con los métodos de producción en masa que caracterizaron la hegemonía económica de
EE.UU., aunque la producción flexible, en el contexto de la economía globalizada, se ha difundido 'con
rapidez hacia EE.UU., Europa y los Nuevos Países Industrializados del Tercer Mundo, particularmente en
la industria electrónica y automotora. Este conjunto de procesos ha variado la distribución de la producción
mundial y las jerarquías de postguerra de los niveles de desarrollo 53.
En este contexto, la inserción periférica clásica basada en la especialización en recursos naturales
es para muchos países pobres una realidad difícilmente modificable en el corto plazo. Cabe recalcar que ello
suele tener un costo en crecimiento. Según Sachs y Warner, de acuerdo a datos para 97 países en desarrollo,
sigue existiendo una relación negativa entre la dependencia de las exportaciones de recursos naturales y el
crecimiento. Un país cuya parte de recursos naturales en porcentaje del PIB hacia 1970 era superior en 13
puntos de porcentaje al promedio de la muestra mencionada, obtiene en el período 1970-1989 un
crecimiento 1% inferior al del país cuya proporción es igual al promedio 54. Ello se vincula a la pérdida de
competitividad del resto de las actividades por un tipo de cambio real alto generado por la renta de los
recursos naturales y por las bajas externalidades de la actividad de extracción.
Más globalmente, para los países periféricos va quedando establecido que abrir sus economías tiene
"ganancias estáticas" limitadas en la mejoría de la asignación de recursos, pero que puede ampliar sus
mercados, generar efectos de variedad, reforzar la competencia, disminuir las rentas de situación derivadas
del proteccionismo y puede permitir obtener el beneficio de rendimientos crecientes. Abrir la economía
puede también ampliar la oferta de inputs, bienes intermedios sobre los cuales se realiza la mitad del
comercio internacional, permitiendo ganancias de eficacia productiva y más generalmente beneficiarse de
externalidades, así como abrir la posibilidad de cambiar de senda de crecimiento en beneficio de ganancias
dinámicas. Sin embargo, estas últimas no son sistemáticas, especialmente si refuerzan fenómenos
acumulativos de especialización con escasas externalidades. Estos problemas impiden establecer un nexo
simple, directo y monótono entre apertura y crecimiento. Sin embargo, las externalidades tecnológicas que
transitan por el comercio internacional y la inversión directa parecen relativamente establecidas en la
actualidad como mecanismo central de la convergencia posible de los sistemas productivos nacionales. Las
condiciones externas e internas en las que se inscribe la apertura determinan su resultado: la apertura puede
jugar un rol catalizador en la adopción de una senda virtuosa de crecimiento sin ser necesariamente el
determinante último del crecimiento. En palabras de Fontagné y Guérin: "el nivel de desarrollo de una
economía está inversamente correlacionado con el número de fallas de mercado que en ella están presentes:
a la aplicación ciega de políticas concebidas para economías en que esas fallas de mercado no están
presentes, debe entonces ser preferida una política pragmática orientada a neutralizar estas fallas. La
apertura podrá entonces jugar plenamente su rol catalizador del crecimiento" 55.

53 Para un análisis del terna ver Gérard Lafay, Comprende la mondialisation, Editions Economica. Paris,
1996. En una dimension más prospectiva, ver Jacques Attali, Lignes d’horizon. Fayard. Paris. 1990.
54 Jeffrey Sachs y Andrew Warner, Natural ressource abundance and economic growth, Harvard Institute for
International Development. octubre de 1995.
55 Lionel Fontagné y Jean-Louis Guérin, "L'ouverture, catalysateur de la croissance”, Economie Internationale,
7 1, 1997, p. 44.
 Por su parte, la movilidad del capital y la organización de la producción a escala del mundo se
apoyan en un sistema financiero totalmente globalizado, cuyo funcionamiento constituye un desafío
fundamental a la autoridad del Estado. Capitales de diversa magnitud siempre circularon más o menos
libremente y frecuentemente los Estados han recurrido al financiamiento internacional privado (y
multilateral a partir de las instituciones de Bretton-Woods), pero los cambios experimentados en los dos
últimos decenios son extraordinarios. A fines de los años ochenta los controles sobre los movimientos de
capital han tendido a minimizarse y el valor de las monedas se establece por los mercados antes que por los
Estados, en el contexto del impresionante desarrollo de los sistemas de comunicación e información. En
palabras de Cable, a propósito de la desigualdad actual entre el poder de los mercados financieros
mundiales y el de los Estados: "sobre los mercados financieros del mundo las operaciones de cambio se
elevan a más de mil millones de millones de dólares al día... es decir más que el stock total de las reservas
de cambio detentadas por todos los gobiernos" 56. El crecimiento de los flujos de capital transfronterizos ha
sido del orden de 10 puntos porcentuales superior al crecimiento anual del producto global desde 1990 57.
Todo Estado que toma medidas consideradas inadecuadas por los financistas internacionales es castigado
con una baja del valor de su moneda y por mayores dificultades de acceso a los mercados de capitales. Más
aún, el origen de la crisis asiática de 1997 es situado por autores como Paul Krugman u Olivier Blanchard
en la capacidad de autoinducir pánicos financieros de los operadores de los mercados de divisas, antes que
en los datos fundamentales de las economías domésticas respectivas.

El Estado y la inserción internacional

Estas manifestaciones de la globalización contribuyen al debilitamiento perceptible del poder de los

Estados, pero esta relación no es tan directa como aparece a primera vista. El Estado no se encuentra en la
trastienda por el simple hecho que las economías nacionales dependan de los intercambios con el exterior.
Diversos trabajos sugieren que una apertura creciente de la economía se asocia a un rol más
desarrollado -antes que disminuido- del Estado. La evidencia disponible sobre las naciones cuyo desempeño
económico ha sido mejor en los últimos treinta años muestra que en una economía globalizada el Estado
puede, mediante una acción bien concebida, ayudar a la competitividad de los sistemas productivos
nacionales.

Correlaciones inesperadas

En efecto, Cameron observaba hace 20 años que la relación estadística entre el grado de apertura,
medido como proporción de los intercambios en el PIB, y el tamaño del gobierno en 18 países
industrializados, era más frecuentemente positiva que negativa 58. Esta constatación ha llevado a una nueva
interpretación: la globalización no implica necesariamente una declinación del Estado, pues los intercambios
crecientes aumentan la vulnerabilidad económica de un país, por lo que un sector público más vasto,
especialmente en el ámbito de las políticas de protección social, constituye un contrapeso compensador
apropiado. Los estudios de Katzenstein sobre diversas economías pequeñas europeas con gestión
socialdemócrata exponen en detalle la infraestructura institucional que permite a esta lógica hacerse efectiva
59
.

56 Vincent Cable. “The disminished Nation-State: a study in the loss of economic power”, Daedalus. 124,
primavera, 27. 1995.
57 Lawrence Summers, op. cit., p. 5.
58 David Cameron, “The expansion of the public economy a comparative analisis". American Political Science
Review, 72, 4, 1978.
59 Peter Kaizenstein. Small states in world markets: industrial policy in Europe. Cornell University Press,
Ithaca. N.Y., 1985.
Estas relaciones no parecen ser meras prolongaciones de la "edad de oro del capitalismo"
(1950-1973) sino tener una fuerte actualidad, como lo demuestran los estudios de Rodrik. Este constató en
el caso de 23 economías de la OCDE para los años ochenta y principios de los noventa "una asociación
positiva no sujeta a error entre el volumen de los gastos públicos (en porcentaje del PIB) y el grado de
apertura a los intercambios exteriores". Para el caso de 115 países, la mayor parte de los cuales del mundo
en desarrollo, Rodrik constató no sólo una notable relación positiva entre el tamaño del sector estatal
(medido aquí por el consumo público) y el grado de apertura al exterior, sino también que el grado de
apertura de principios de los años sesenta ofrece una muy buena predicción de la expansión del sector
estatal en el curso de los tres decenios siguientes.
En el caso de los países de altos ingresos la correlación más robusta es entre apertura comercial y
gastos en seguridad social y en el caso de los países más pobres entre apertura comercial y consumo
público, países en los que la dificultad de administración de programas de transferencia induce más gasto
social público directo, manteniéndose que la asociación es entre mayor riesgo externo y mayor protección
social. Las conclusiones de Rodrik son fuertemente relevantes para nuestro análisis, al señalar que las
relaciones entre gobierno y mercado pueden ser complementarias más allá de las funciones tradicionales de
provisión de bienes públicos, de orden, ley y derechos de propiedad, pues "el ámbito de acción del gobierno
ha sido más amplio, no más pequeño, en las economías que toman mayores ventajas de los mercados
mundiales", mientras la evidencia considerada sugiere que las razones tienen que ver con la provisión de
seguridad social" 60. Las economías más abiertas tienen una mayor exposición a los riesgos que emanan de
las turbulencias de los mercados mundiales, por lo que un mayor gasto público en estas naciones cumple
una función de aislamiento frente a dichos riesgos, en la medida en que el sector gubernamental es un sector
"seguro" en términos de empleo y de compras al resto de la economía relativamente al sector sujeto al
comercio internacional. Por tanto, en los países significativamente afectados por shocks externos, el go-
bierno puede mitigar el riesgo manejando una mayor proporción de los recursos económicos.
Por su parte, las comparaciones de crecimiento en los últimos treinta años para diversas regiones
del planeta que han experimentado evoluciones contrastadas permite concluir que una presencia
significativa del Estado hace más que preservar a las poblaciones nacionales de los choques externos. Puede
también ser un factor de protección de la competitividad en la economía globalizada.
Para las naciones de menor desarrollo, buscar una inserción internacional más favorable supone
una mayor eficacia en las políticas públicas a partir de tres constataciones. Primero, las ventajas
competitivas de largo plazo no son las que dependen de la dotación relativa de factores de producción, sino
las que han sido construidas a partir de esa dotación. Segundo, después de la revolución microelectrónica y
organizacional, no existen a priori ventajas adquiridas para siempre y en cambio es posible en alguna
medida construir espacios para el desarrollo de actividades basadas en mayor trabajo calificado. Tercero, en
tanto las verdaderas ventajas competitivas de largo plazo son aquellas que han sido socialmente construidas,
se requiere de políticas de "fomento productivo" que corrijan las fallas de mercado en la formación de
capital.
En la época de la globalización aumentan las dependencias reciprocas y los Estados nacionales
sufren pérdidas de soberanía más intensas que en el pasado. Pero la globalización no significa el fin de la
acción del Estado sino cambios en sus ámbitos de aplicación.

60 Dany Rodrik, "Why do more open economies have bigger govermments?”, Journal of Political Economy,
106, 5, 1998.
 Acompañar, impulsar, anticipar

El Estado en la globalización debe en primer lugar acompañar, es decir crear entornos favorables
para las empresas dinámicas. Una actividad productiva dinámica requiere de estabilidad y predictibilidad de
las reglas, incluyendo las que involucran cargas tributarias y normativas: las empresas siempre preferirán
tributos bajos, pero lo principal es que sean previsibles para permitir las adaptaciones que construyan el
más amplio horizonte posible de programación de inversiones, junto a políticas presupuestarias previsibles
y contracíclicas y políticas monetarias, cambiarias y de ingresos que contribuyan a la estabilidad básica del
entorno y de las anticipaciones de la demanda, y sean activamente usadas frente a los shocks externos.
La estabilidad macroeconómica está demostradamente asociada a un mejor desempeño: Barro ha
analizado la incidencia de la inflación sobre el crecimiento para tres períodos (1965-75, 1975-85,1985-90)
en más de 100 países. Para el conjunto de su muestra, la inflación tiende a reducir el crecimiento, como lo
indica la teoría, pues esta aumenta la incertidumbre de los agentes económicos en la toma de decisiones y
las distorsiones de precios en la asignación de recursos. Se constata, sin embargo, que los resultados de los
países con inflación menor de 20% no son significativos 61 . Acompañar también supone desarrollar
políticas horizontales y verticales en el acceso a las tecnologías, al financiamiento y a los mercados,
especialmente cuando el sistema bancario practica la selección adversa.
El Estado debe también impulsar. Gran parte de los cambios en curso son endógenos a la empresa.
Pero en los países en donde la contractualidad empresa-asalariados es tenue, o en vías de debilitamiento
rápido, existe una responsabilidad especial del Estado. El Estado puede facilitar nuevos modelos de
organización industrial más eficaces. El estímulo de la modernización organizacional es fuente de
productividad y eventualmente de mejoría de la calidad de vida en el trabajo, favoreciendo la "construcción
social de la confianza" en la actividad productiva. Ello supone permitir el autoaprendizaje permanente a
través de la implicación asalariada en la obtención y distribución de los incrementos de productividad. La
implicación forzada, mediante el mero control jerárquico sobre el trabajo (que fatalmente rigidiza e inhibe la
innovación) puede sustituirse por la implicación incitada (al estilo japonés) 0 la implicación negociada y
contractualizada (al estilo alemán) a través de la negociación colectiva y mayores roles sindicales en la vida
de la empresa. En estos casos, se trata para el Estado de crear las condiciones que permitan invertir
fuertemente en calidad del trabajo y en organización como componentes esenciales "fuera de costo" de la
competitividad 62.
La calidad de la acción de la esfera político-estatal es decisiva en la determinación del tipo de
inserción en la economía global y en la capacidad de organizar la innovación tecnológica en red,
permitiendo la fluidez en la incorporación y adaptación de nuevas tecnologías, particularmente en el terreno
de la tecnología de procesos. De poco sirve inventar un producto nuevo si el inventor no es su productor
más competitivo, incluyendo las industrias de servicios que se transforman en industrias de alta pro-
ductividad por la evolución de las nuevas tecnologías de la información. Lo propio es necesario en el ámbito
de las políticas específicas de atracción territorial de inversiones en el nivel subnacional.
Por su parte, la existencia de sistemas de salud, educación, aseguramiento frente a los grandes
riesgos y promoción del empleo de la fuerza de trabajo son factores determinantes de la competitividad
sistémica frente a la importancia creciente de las fuertes fluctuaciones de corto plazo dada la transmisión
internacional de las inestabilidades financieras y los shocks de oferta de origen tecnológico.

61 Robert Barro, “Inflation and growth", Reviev, Federal Reserve Bank of Saint Louis, mayo junio de 1996
62 Para la distinción entre competitividad-costo y competitividad-fuera de costo. Ver Dominique Taddei y,
Benjamin Coriat, Made in France. L’industre francaise dans la competition mondiale. Le Livre de Poche. ,
Paris. 1993.
 Diversos estudios empiricos recientes confirman en particular el impacto positivo de gastos en
salud y educación en el crecimiento de los países de menos ingresos 63. A su vez, donde se norma
obligatoriamente gastos mínimos en materia de formación de recursos humanos y capacitación y se
establece su cogestión, que a prior¡ son rechazados por las empresas por incrementar sus costos y
supuestamente afectar la competitividad, se observa efectos benéficos en el tiempo. La inversión en recursos
humanos no sólo debe descansar en la formación de científicos y técnicos de alto nivel sino también
generalizarse en la fábrica, la oficina, los servicios de apoyo, la distribución y los servicios de reparaciones.
De otro modo no es posible incorporar el uso de las nuevas tecnologías de la información (tecnologías de
diseño y manufactura por computador, control estadístico de calidad, gestión de existencias "justo a
tiempo") en el proceso total de producción de bienes y servicios. Cabe hacer notar que el nivel de
calificación de la amplia gama de trabajadores capacitados no universitarios afecta la estabilidad de los
asalariados de mayores niveles de educación, pues si la primera categoría no provee el personal capacitado
para efectuar los procesos que se debe ejecutar, los cargos gerenciales y profesionales simplemente no
pueden subsistir.
El Estado en la globalización debe también poder anticipar. Ello es en primer lugar indispensable
cuando el mercado no existe, pero es previsible su emergencia en el tiempo futuro. La creación de
infraestructuras productivas en general y de aquellas necesarias para los intercambios con el exterior en
particular supone anticipaciones de ordenamiento del territorio y de planificación espacial, que requiere de
acciones contingentes para demandas de mediano y largo plazo, en las que el mercado suele ser ciego o
corto de vista. En estrecha relación con lo anterior, se requiere prevenir la emergencia de irreversibilidades
de diverso tipo, especialmente en el uso del territorio.
Al mismo tiempo, es pertinente orientar la inserción económica internacional en términos
prospectivos. Para construir estrategias de largo plazo y garantizar un mínimo de seguridad económica, es
crucial la capacidad de acceder a los grandes mercados integrados y en expansión, vale decir alguno de los
tres cuasi-bloques comerciales (liderados por EE.UU., Japón y la Unión Europea) que buscan dirigir el
comercio, aunque en un contexto de liberalización multilateral por etapas. Un sistema de comercio con
fuerte presencia de grandes bloques comerciales, que inevitablemente provocan concentraciones y
desviaciones de comercio, es el horizonte en el cual se inserta la nueva dinámica económica y hace relevante
la conformación de bloques regionales y subregionales de los países no industrializados.
El espacio del Pacífico, de enorme pujanza industrial y comercial más allá de la actual coyuntura
de crisis, probablemente se estructurará durablemente con una integración institucional débil, no
formalizada, que debe enfrentar el handicap de la heterogeneidad de sus civilizaciones y la magnitud de sus
distancias. Este espacio incluye los países asiáticos ribereños, particularmente los de crecimiento rápido del
sudeste y China, así corno las Américas del Norte y Sur. El espacio de Europa, cuyo futuro parecía hasta
hace poco estable y previsible, se encuentra sometido a influencias múltiples y a severas crisis políticas,
étnicas y económicas en sus bordes. No se puede, sin embargo, excluir que éste se transforme en el nuevo
corazón de la economía mundial si el Oeste europeo consolida su unificación (el establecimiento del euro
como moneda única constituye un gran paso en ese sentido), si el Este tiene éxito a la larga en su
democratización y reforma económica y si ambos territorios crean formas eficaces de interacción. Cada uno
de estos espacios deberá integrar a sus propias periferias.

63 Otani y Villanueva, 1990, para 55 países. Hanson y Henreckson, 1994. para 14 países; Psacharopoulos,
1994. para 5 zonas del mundo. reseñados en Philip Gerson, The impact of fiscal policy varables on output
growth, International Monetary Fund, Working Paper, Enero de 1998.
 Debe considerarse que un factor determinante de los actuales flujos de inversión extranjera directa
es su orientación hacia nichos regionales cercanos a su base nacional. Ello supone maximizar la
articulación provechosa con los espacios dominantes, especialmente en la capacidad de la política comercial
de dotar a los países de más capacidad y peso negociador en los acuerdos de comercio y dotar de economías
externas de largo plazo a su estructura productiva.
Este conjunto de consideraciones han procurado despejar la idea a veces profusamente expuesta, y
desde corrientes de pensamiento muy diversas, de que la solución liberal del Estado mínimo es inevitable en
el mundo actual frente al poder avasallador de los mercados globales. El próximo capítulo se ocupará de los
problemas asignativos y distributivos propios de las economías de mercado y el rol que le cabe al Estado en
la materia.
 IV. Justicia distributiva y Estado social

"Una política orientada al crecimiento suscitará, aunque no

deliberadamente, el efecto lateral de deterioro de la distribución del
ingreso, acrecentando la participación de las utilidades, y en
consecuencia de los sectores de altos ingresos, dentro del ingreso
nacional del país. Este resultado debe ser aceptado, toda vez que en
caso contrario no puede existir una política orientada al crecimiento.
Pero un gobierno al que le interesen los aspectos de justicia y equidad y
que quiera promover un grado razonable de igualdad en la distribución
del ingreso procurará encontrar fórmulas para compensar este efecto
lateral, no buscado, de una política orientada al crecimiento".

Robert Solow

La posibilidad de impulsar un "crecimiento con equidad" en el marco de una economía abierta es

una hipótesis que requiere de un análisis cuidadoso desde el punto de vista analítico e histórico. El
crecimiento no produce espontáneamente justicia distributiva y la globalización otro tanto. Habida cuenta
de los deterioros distributivos acaecidos en el fin de siglo 64, se ha acentuado el debate sobre los medios para
contener las tendencias regresivas o la posibilidad de alcanzar una mayor justicia distributiva. Se abordará
a continuación los factores que vinculan y desvinculan al crecimiento con la equidad.

Los fracasos distributivos del mercado

Afirmaciones como la economía más eficiente del mundo puede generar una distribución de los
salarios y de la propiedad que ofendería al defensor más acérrimo de los libres mercado" 65, pertenecientes a
Paul Samuelson, están en el corazón del debate económico y político contemporáneo.
Incluso admitiendo que la competencia fuera perfecta y que los problemas asignativos de mercado
encontrasen solución, siguiendo siempre a Samuelson ésta "podría dar lugar a una situación de desigualdad
general, de niños malnutridos que crecerían y tendrían hijos malnutridos y de perpetuación de la desigualdad
de las rentas y de la riqueza una generación tras otra".
La evidencia disponible tiende a demostrar que la globalización de la valorización del capital, que
induce crecientemente la deslocalización de la producción en escala mundial, influye en la insegurización
del trabajo, la erosión de las retribuciones no salariales del trabajo y el debilitamiento de los sindicatos. La
especialización en productos intensivos en mano de obra altamente calificada aumenta la prosperidad global
de los países más ricos, pero desmejora la situación de los trabajadores de menor calificación. Al verse estos
sometidos a la competencia de sus equivalentes de bajos salarios de los países periféricos (corregida la
equivalencia por los diferenciales de productividad), han aumentando considerablemente las desigualdades
salariales en los países industrializados 66.

64 Lester C. Thurow, The Future of capitalism, William Morrow and Company, Nueva York, 1996, pp.20-25.
65 Paul Samuelson. Economía, MacGraw_Hill. México, 1989, p.234.
66 Matthew Slaughter y Phillip Swagel, “The effect of globalisation on wages in the advanced economies”.
IMF Working Paper, Abril, 1997.
 En los países periféricos, a la desigualdad usualmente existente en la posesión de los activos
productivos (la tierra primero y el capital físico y humano después) se agrega una fuerte heterogeneidad en
las productividades, en donde la parte del sistema productivo conectada a los mercados y a las tecnologías
globalizadas incrementa sus retribuciones salariales y no salariales de manera sustancialmente mayor que
los sectores tradicionales.
Adicionalmente, a medida que un país se hace más próspero a través del crecimiento de su
producto, la heterogeneidad en la dotación productiva (en tierra, capital físico y capital humano) y en su
rendimiento acentúa las disparidades en los ingresos que derivan de la actividad económica de mercado 67.
El crecimiento globalizado no ha hecho sino potenciar diversos efectos distributivos regresivos en los polos
de la economía mundial.
Pero el punto crítico sigue siendo la desigualdad en la "dotación inicial- de factores productivos, es
decir en patrimonio físico y capital humano. Pocos economistas dejan de reconocer que el mercado no
corrige espontáneamente estas desigualdades iniciales. Muchos consideran, además, que en las economías
de mercado las desigualdades de ingreso tienden a agravarse más allá del hecho que al inicio de la carrera
no todos están igualmente dotados para la competencia, al remunerar significativamente mejor a los agentes
económicos de mayor productividad marginal 68 .
Además, en palabras de Gupta, Davoodi y Alonso-Terme: “La alta concentración de la propiedad
de bienes puede influir en la política pública e incrementar la desigualdad del ingreso. En una sociedad en
donde la propiedad de bienes está concentrada en una pequeña élite, los propietarios de bienes pueden usar
su riqueza para presionar al gobierno con el objeto de obtener políticas comerciales favorables, incluyendo
tipo de cambio, programas de gastos y tratamiento impositivo preferencial de sus activos. Estas políticas
darán como resultado rendimientos más altos para los bienes de propiedad de los ricos y rendimientos más
bajos para los bienes pertenecientes a las clases menos acomodadas, incrementando con ello la desigualdad
del ingreso. Asimismo los bienes pueden ser usados como garantía para tomar préstamos e invertir; por lo
tanto, la desigualdad en la propiedad de bienes limitará la capacidad de los pobres para tomar préstamos e
incrementar su ingreso de por vida perpetuando la pobreza y la desigualdad del ingreso “ 69.
El estudio econométrico de estos autores para 38 países cubriendo el período 1980-1998, revela que
aquellas naciones con alta desigualdad de ingresos y del consumo tienden a tener:
- abundantes recursos naturales (cuya apropiación suele estar concentrada);
- baja productividad del capital (con islas de alta productividad);
- gran desigualdad en la educación;
- bajo promedio de educación secundaria;
- desigual distribución de tierras;
- alta corrupción.

67 Ver Robert Solow, Combinando crecimientos de productividad con equidad, en Crecimiento con Equidad,
Editorial Universitaria. Santiago, 1993.
68 Un completo tratamiento del problema distributivo en la tradición neoclásica anglosajona se encuentra en
James E. Meade, La economía justa, Ediciones Orbis, Barcelona, 1982.
19 Sanjeev Gupta, Hanid Davoodi y Rosa Alonso-Terme, “¿Afecta la corrupción a la desigualdad del ingreso y a
la pobreza'?". Revista Internacional de Presupuesto Publico. Nº 39, 1999. p. 55
 Los resultados también muestran que los países en los que los ingresos de los pobres han crecido
más rápido son aquellos que tienden a tener menos recursos naturales y que han comenzado con menores
niveles de ingreso y mayor promedio de alfabetización. El crecimiento de los ingresos de los pobres es
también mayor con menor desigualdad en educación, menor concentración inicial de la tierra y mayor gasto
social. Se infiere por los mencionados autores que la desigualdad distributiva se puede mitigar mediante:
- un manejo sólido de la apropiación por la sociedad de las rentas de los recursos naturales
explotados de que dispone;
- un crecimiento intensivo en mano de obra, de base amplia;
- un gasto eficiente en educación y salud;
- un bajo nivel de desigualdad en el acceso a la educación;
- una orientación efectiva de los programas sociales.
Las políticas que apuntan a reducir la desigualdad en la educación disminuyendo el analfabetismo y
la segregación escolar son más importantes para disminuir la desigualdad del ingreso que las políticas que
apuntan a incrementar los años promedio de escolaridad sin considerar debidamente dicha desigualdad en la
educación.
Desde esta perspectiva, no se trata sólo de corregir las imperfecciones del mercado que lo hacen
ineficiente en la asignación de recursos o de intervenir en el mercado y sobre el mercado como condición de
su buen desempeño. Cabe también redistribuir los ingresos y los activos y estructurar un programa
consistente y persistente en el tiempo para obtener mayor igualdad de derechos, oportunidades, capacidades
y recursos que controlan los peor situados en la sociedad, hasta el punto en que al menos las desigualdades
no impidan mejorar la situación de éstos (situación en la que las desigualdades no tienen legitimidad alguna,
siguiendo el criterio de Rawls) o más allá de acuerdo a los criterios de justicia que la sociedad establezca,
incluyendo acciones de “igualitarismo específico" en determinadas retribuciones o ciertas áreas del consumo
de bienes y servicios 70.
Una política redistributiva en una economía de mercado debe abordar las siguientes acciones 71:

- medidas para influir en los "ingresos de los factores" y para alterar la "distribución funcional del
ingreso", especialmente en materia de ingresos del capital, ampliando su ahorro (y canalizándolo a apoyar
nuevas capacidades empresariales) antes que su destino al consumo, y en materia de ingresos del trabajo,
atenuando las discriminaciones salariales para misma productividad, estableciendo salarios mínimos y
disminuyendo las brechas de productividad, en donde interviene la educación igualizadora, junto a otros
factores que influyen en la productividad o rendimiento de las "capacidades humanas", en especial la
condición de salud física y mental, las condiciones de seguridad mínima para enfrentar los riesgos y en
general las capacidades de vínculo con el trabajo y la comunidad de pertenencia;
- medidas que intervienen en el eslabón entre el ingreso de los factores de producción (capital
natural, capital construido y trabajo) y el ingreso monetario disponible, como los impuestos directos y los
pagos de transferencia a los más pobres;
- medidas que intervienen en el eslabón entre el ingreso monetario disponible y el ingreso real
disponible, como los impuestos indirectos, las tarifas de servicios y el gasto público en bienes de consumo
personal (educación, salud, vivienda);
- medidas que intervienen en el eslabón entre el ingreso real disponible y el bienestar en un sentido
más amplio (condiciones de trabajo, recreación, acceso a bienes públicos urbanos y culturales, calidad del
medio ambiente, libertad personal, capacidad de influir en las decisiones políticas y administrativas).

70 Para una descripción de las teorías contemporáneas de la justicia distributiva ver Philippe Van Parijs.
“Quand les Inégalités sont-elles justes”, en Sur le principe d’egalité. Conseil d’Etat. La Documentation
Francaise. París, 1998.
71 Ver al respecto Assar Lindheck, Desigualdad Y política distributiva. Oikos-Tau. Barcelona, 1975.
 Junto a estos eslabones redistributivos y en términos de objetivos a perseguir, las sociedades que
practican la redistribución suelen al menos definir:

- ingresos sociales mínimos a los que deben tener acceso incluso las personas sin o con menos
recursos económicos, financiados con impuestos;
- mecanismos de seguro y mutualizacíón de riesgos que permitan el acceso a la cobertura de
riesgos sociales como el desempleo, la enfermedad o la vejez sin ingresos -que son indispensables para los
asalariados sin patrimonio- financiados con cotizaciones salariales o impuestos 72 , y
- acciones de igualación de oportunidades -concepto que puede tener una acepción restringida a
permitir algún grado de movilidad social, en donde los de abajo" puedan, aunque sean un puñado, llegar con
sus propios méritos a ser "de arriba" en la escala de riqueza, o una acepción más exigente de disminución de
las brechas en materia de condiciones iniciales de inserción en la vida económica, es decir en posesión de
activos físicos y capacidades humanas que explican las desiguales productividades del trabajo- y de
igualación específica de resultados, con misma retribución a esfuerzos equivalentes con capacidades
equivalentes (por ejemplo en la no discriminación social, racial o de género en la estructura salarial) o
mismo acceso a bienes sociales y culturales de calidad.
La estrategia de disminuir las desigualdades de oportunidades y de resultados específicos, de
establecer mecanismos de mantención de ingresos frente a los grandes riesgos y de realizar una
transferencia directa de un cierto monto de ingresos y bienes y servicios a los grupos sociales que no
tienen posibilidad de participar en la actividad productiva y a los más pobres, supone entender la pobreza
como la ausencia de ciertas capacidades básicas para funcionar, en un contexto en que, en la línea de
reflexión A.K. Sen, los funcionamientos pertinentes a este análisis pueden variar de los físicos, como estar
bien nutrido, estar vestido y vivir en forma adecuada, evitar la morbilidad prevenible, hasta logros sociales
más complejos, como participar en la vida de la comunidad. El criterio de la capacidad concilia los
conceptos de pobreza absoluta y relativa, ya que la privación relativa de ingreso y productos puede provo-
car una privación absoluta de la capacidad mínima" 73.
¿Es la reducción de la desigualdad social sólo materia de buenas intenciones más o menos
peligrosas para la prosperidad económica de una sociedad?
Un programa coherente de redistribución supone, como se mencionó, en primer lugar incrementar la
equidad de la estructura de retribuciones en la empresa y de la distribución de los resultados de la
producción y de los incrementos de productividad total de los factores de producción.
Mejorar la distribución de los ingresos en la empresa y la implicación asalariada en ella a través de
relaciones del trabajo equilibradas y la participación directa e indirecta en la propiedad (ver el capítulo 2 al
respecto) puede ser un importante incentivo para la eficiencia en la asignación de recursos productivos. En
palabras de Stiglitz: “La razón intuitiva por la que las cuestiones de la distribución y la eficiencia no pueden
ser separadas puede verse fácilmente. En economías donde el monitoreo es costoso y con separación entre
'capital’ y 'trabajo', los propietarios del capital deben proveer incentivos a los trabajadores. Estos incentivos
son necesariamente imperfectos y costosos. Si cada campesino(a) fuera propietario(a) de la tierra que
trabaja, o si cada trabajador(a) fuera dueño(a) de los bienes de capital con los que trabaja, no habría
problema de incentivo. Más generalmente, la distribución inicial de riqueza tiene efectos en la naturaleza y
magnitud de los problemas de incentivos que enfrenta la sociedad 74.

71 Robert Castel, "Elargir L’assiette du financement”, en Problemes Economiques, 2493- 2494, noviembre
1996.
73 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre el desarrollo humano 1997,
Mundi-Prensa Libros. Madrid, 1997, p. 18.
74 Joseph E.Stiglitz, Wither Socialism?, MIT Press Cambridge Mass, 1995, p. 49.
 Por su parte, los trabajos de Alesina y Rodrik 75 y Persson y Tabellini 76 encuentran una relación
negativa entre el grado de desigualdad del ingreso y el crecimiento, lo que apunta adicionalmente a justificar
un rol importante para las transferencias de ingresos y acceso a activos por los más pobres como factor
contribuyente a acelerar el crecimiento, a contracorriente de las tendencias espontáneas de la inserción
pasiva en la economía global. Estas transferencias y estructuras retributivas menos desiguales no sólo
impactan positivamente en la estabilidad política sino que actúan sobre el hecho de que la desigualdad
distributiva en países de bajos ingresos suele afectar negativamente el acceso a la salud de los pobres (y por
tanto disminuye la productividad) al tiempo que desincentiva su asistencia escolar con las mismas
consecuencias en el largo plazo.
Conclusiones similares obtienen Birdsall y Londoño en su medición para 43 países: una
desigualdad de ingreso inicial más alta está asociada negativamente con el crecimiento de largo plazo,
mientras "una distribución inequitativa de los activos, especialmente del capital humano, afecta el
crecimiento global y afecta el crecimiento del ingreso de los pobres desproporcionadamente"; en
consecuencia, "una mejor distribución de los activos aumenta los ingresos de los pobres, reduciendo la
pobreza directamente y también, al reducir el efecto negativo en el crecimiento de la desigualdad del
ingreso, incrementa el crecimiento global y reduce indirectamente aún más la pobreza". Es impactante otra
conclusión del mencionado trabajo: "estimamos que 0.5 puntos porcentuales de la diferencia en el
crecimiento anual global y 1.4 puntos porcentuales de la diferencia en el crecimiento anual del ingreso de
los pobres entre América Latina y el Este de Asia se explica por la mayor desigualdad inicial de los activos
en la primera. Con la distribución de activos del Este de Asia en 1960, América Latina tendría hoy.. la mitad
del número de personas viviendo en la pobreza. Las diferencias serían mayores si se tomara en cuenta los
efectos de una mayor igualdad de activos en el crecimiento y los efectos del crecimiento sobre la reducción
de la pobreza “ 77.
Un crecimiento que contenga y aminore sus efectos regresivos ha formado parte de la historia de
diversos países exitosos. La famosa curva de Kuztnets, según la cual los países para crecer necesitan
generar ahorros, los que sólo existen si hay desigualdad de ingresos que permita a los más ricos no
consumir todo lo que ganan, desigualdad que luego se atempera, ha sido refutada por diversos estudios
modernos en la materia 78. Los casos de los países nórdicos y los del sudeste asiático, con por lo demás muy
distintas modalidades de intervención del Estado, están ahí entre otros para demostrar que una importante
equidad en la distribución de los ingresos puede tener efectos benéficos para el crecimiento y alimentarse
mutuamente.
En palabras de Jean Paul Fitoussi: en los países en vías de desarrollo que imaginaron "mecanismos
explícitos para hacer creíble su intención de dividir equitativamente el producto del crecimiento futuro en
beneficio del conjunto de la población... existe una correlación inversa entre desigualdades de ingreso y
crecimiento, o sea una correlación directa entre cohesión y logros económicos” 79 . Lo cual no es tarea fácil
ni mecánica, y requiere precisamente de una actitud intelectual de alejamiento de verdades no comprobadas
y de reconocimiento de la complejidad como base para proponerse aumentar la prosperidad y
simultáneamente acortar las brechas entre los miembros de la sociedad.

77 Nancy Birdsall y Juan Luis Londoño. “Asset inequality matters: an assessment of the World Bank's approach
to poverty reduction”, American Economic Review, 87, 2, 1997, pp. 34- 35.
78 Michael Bruno, Martin Ravallion y Lyn Squire, "Equity and growth in developing countries. Old and new
perspectives on the policy issues”. Policy Research Working Paper, Banco Mundial, Enero 1996.
79 Jean Paut Fitoussi, "El liberalismo ¿es justo o injusto?", Archivos del presente, 8, 1997. p. 20.
 El costo en eficiencia de la redistribución

Las acciones de provisión de bienes públicos y de incremento del capital humano y social, que
mejoran la eficiencia, así como las transferencias directas de ingresos y activos a los más pobres y las
acciones de igualación de oportunidades y resultados específicos que aumentan la equidad distributiva y
pueden incrementar la actividad económica (si están adecuadamente concebidas) 80, requieren
necesariamente de financiamientos tributarios y de contribuciones obligatorias en las planillas, que
analíticamente no se diferencian de los impuestos.
La tributación incide en el comportamiento de los agentes económicos en las economías de
mercado. Una tributación inadecuada puede tener efectos económicos negativos y provocar la llamada
"pérdida irrecuperable de eficiencia" proveniente de distorsiones en los incentivos de los productores
(incitándolos a producir menos) y los consumidores (incitándolos a comprar menos), cuya magnitud
dependerá de las elasticidades precio de la oferta y de la demanda de los bienes ante el establecimiento de
impuestos. Algunos, desde una lógica de liberalismo económico extremo, sobre estiman sistemáticamente
estos efectos y postulan que debido al efecto distorsionador que se atribuye genéricamente a los impuestos y
a la mayor eficiencia relativa que tendría a todo evento el sector privado para el uso de recursos
productivos, un país que posee un mayor nivel relativo de impuestos tendría un menor crecimiento
económico. Mayores tasas tributarias afectarían negativamente la tasa de retorno de la inversión y sus ni-
veles y, por esta vía, reducirían el crecimiento. Incluso algunos sostienen que la desigualdad económica es
esencialmente benéfica al aumentar los incentivos de incremento de la productividad. Este es un tema que
hay que mirar más de cerca desde el punto de vista analítico e histórico.
En primer lugar, existe un conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de
los recursos sino que la incrementan. Este es especialmente el caso de los impuestos correctores de
externalidades negativas, que internalizan dichas externalidades, es decir transforman en costo privado el
costo social en que incurren en sus actividades algunos entes privados. Los impuestos sobre actividades
contaminantes corresponden a esta categoría. Para que cumplan con sus fines, estos impuestos deben estar
bien diseñados y no tener una lógica esencialmente recaudatoria, por lo que se debe evaluar siempre sus
costos (especialmente los administrativos) y sus beneficios.
En segundo lugar, cuando existen costos en eficiencia asignativa de la tributación, estos son en
parte compensados por los incrementos eventuales en dicha eficiencia en la dinámica productiva de la
empresa provocados por los programas de fomento productivo que financian. Cuando se trata de
redistribuciones que no inciden directamente en la empresa, los costos de eficiencia asignativa son tanto
menores como adecuados son los sistemas de recaudación tributaria para minimizar las distorsiones en los
incentivos, así como capaces son las agencias públicas de prestar sus servicios al mínimo costo.
En el caso de la magnitud de los desincentivos a la oferta de trabajo provocada por la tributación
de los ingresos, existe una amplia controversia analítica y empírica. Analíticamente, opera el llamado
"efecto ingreso": cuando la presión fiscal aumenta, los contribuyentes de más ingresos ven disminuidos sus
incentivos a trabajar, pero pueden igualmente querer evitar que sus ingresos disminuyan de manera
importante y por tanto trabajar más. Los estudios empíricos recientes confirman que los trabajadores se-
cundarios en las familias son mucho más sensibles a cambios en las tasas del impuesto a la renta que los
trabajadores primarios que aseguran el ingreso familiar básico.

80 A estas políticas públicas de tipo redistribuivo con consecuencias fiscales puede agregarse la propuesta de
Edmund Phelps de intervenir el mercado de trabajo no con salarios mínimos sino con ingresos mínimos
compuestos por el salario de equilibrio de mercado y un complemento financiado fiscalmente para alcanzar
el nivel del ingreso minino definido socialmente. La política francesa y alemana de subsidiar los aportes
patronales a la seguridad social para disminuir el costo del empleo no calificado tiene una inspiración
semejante.
 Las estimaciones recientes revelan que la elasticidad de la oferta de trabajo es muy débil, es decir
sólo del orden de 0.1-0.2, de acuerdo a Blundell, mientras las estimaciones de Feldstein en sentido contrario
para los salarios altos son rebatidas por las transferencias del origen de los ingresos que estos sectores
practican en sus declaraciones de impuestos, de acuerdo a Slemrod 81, mientras Picketty concluye que "el
estado actual de los conocimientos disponibles respecto de las elasticidades de la oferta de trabajo sugieren
que la atención tradicionalmente acordada a los efectos desincentivantes sobre los altos ingresos es
totalmente excesiva y no permite un análisis global de los límites alcanzados o no por los sistemas
modernos de redistribución" 82. Recientes estudios para Francía, en donde los gobiernos de izquierda
primero aumentaron las tasas marginales para los sectores de más altos ingresos del impuesto a la renta y
luego los gobiernos de derecha los disminuyeron, revelan que los ingresos declarados por los contribuyentes
afectados no variaron. Otros estudios para EE.UU. demuestran que las fuertes alzas aplicadas por Clinton
en 1993 de las tasas superiores del impuesto a la renta no tuvieron ningún efecto significativo sobre la
tendencia de progresión de los altos ingresos norteamericanos de los años precedentes 83.
En lo que respecta al vínculo entre tributación y ahorro, analíticamente una vez que operan
diversos efectos de signo diverso, se supone por los que las defienden que rebajas tributarias a la renta
incrementan la tasa de retorno de la inversión después de impuestos y debieran estimular el ahorro y el
crecimiento. Empíricamente, cabe mencionar que un estudio realizado por la OCDE sobre los vínculos entre
tratamiento tributario y nivel global de ahorro, concluye que "habiéndose revisado la extensa literatura(...)
no hay evidencia clara de efectos tributarios significativos" sobre el ahorro global, pues sólo existen efectos
sobre su composición 84. Cabe tener en mente la conclusión de Blinder: - ... hay cero evidencia de que los
incentivos fiscales que incrementan la tasa de retorno sobre el ahorro aumentan la tasa nacional de ahorro.
Ninguna evidencia. Los economistas ahora aceptan esto como un punto de vista consensual" 85.
Estas consideraciones apuntan a no dar por un hecho evidente lo que no lo es. El gasto público que
incrementa el capital físico y humano y las transferencias que disminuyen las desigualdades de ingresos
pueden tener efectos positivos sobre el crecimiento. El efecto desincentivante de los impuestos que los
financian parece ser mucho menor que lo previsto por la teoría convencional. No de otro modo se explica
que muchos países de altos ingresos per cápita tengan las grandes cargas tributarias que sustentan masivos
volúmenes de gasto público (ver el cuadro 4). En palabras de Vito Tanzi y Howell Zee, del FMI: “la
conclusión general que se puede extraer es que la evidencia empírica sobre la relación entre tributación y
crecimiento es mucho más débil que lo que la teoría hubiera llevado a uno a esperar".86
Cifras del FMI para el período 1986-92 revelan que los impuestos sobre la renta, las utilidades y
las ganancias de capital alcanzan un 3.9% del PIB (1.2% a las personas) en América Latina y el Caribe. El
impuesto sobre la renta de las personas es tan bajo como 0.1% del PIB en Argentina, 0.2%, en Brasil, un
0.6% en Uruguay y un 2.2% en México, que presenta el guarismo más elevado de la región, con excepción
de algunos países del Caribe anglosajón. Chile no es una excepción en el contexto latinoamericano en
cuanto al bajo peso de su tributación directa sobre los ingresos, aunque es algo superior. En relación a la
carga tributaria global el promedio latinoamericano es de 16.5% del PIB para 1986-92 y de 20.5% para
Chile en el mismo período 87, proporciones muy inferiores a las de las economías maduras.

81 Trabajos reseñados por Philip Gerson, The impact of fiscal policy variables on output growth, International
Monetary Fund, Working Paper, Enero 1999.
82 Thomas Piketty, L'économie des inégalités, La Découverte, Paris. 1997, pág. 42.
83 Ver Thomas Piketty, “Trop d’impot ou trop d'idéologie?", en Débats, Libération, 16 de noviembre 1998.
84 OCDE, Taxaion and Household Saving, Paris. 1994.
85 Citado por Gyfalson, "Optimal saving, interest rates and endogenous growth”, Scandinavian Journal of
Economics. 95, 1993.
86 Vito Tanzi y Howell H. Zee, “Política fiscal y crecimiento a largo plazo", Revista internacional de
Presupuesto Público, 38, 1998.
87 FMI Tax policy Handbook, Washington D.C., 1995.
 La estadística oficial disponible para los países de la CICDE revela que en 1995 los impuestos a la
renta alcanzaban una proporción del PIB sustancialmente mayor, con el caso danés (27.5 %) y sueco
(17.5%) como paradigmas del peso sustancial de este impuesto redistributivo. Sólo los casos de Francia y
Japón evidencian una cifra más modesta (6 %).
Cabe señalar que estos diversos países han venido aligerando su carga tributaria directa. En
EE.UU. en 1981 el gobierno federal captaba hasta un 75% de los ingresos más elevados de las personas,
cifra que cayó a 31% bajo los gobiernos republicanos y fue elevada a 39.6% en el primer gobierno de
Clinton. En el Reino Unido, la tasa de imposición bajo los gobiernos laboristas había llegado hasta un 83%
de tasa máxima general y un 98% para los ingresos del capital. Con los gobiernos conservadores a partir de
1979 la tasa máxima pasó a 40%. En Suecia, paradigma del Estado de Bienestar, la tasa máxima para los
ingresos alcanzó un 76%, para caer a partir de 1991 a 30% para los ingresos del ahorro y a 51% en el caso
de los ingresos del trabajo 88.

Cuadro 4: Estructura tributaria, % del PIB de 1995

Composición de los impuestos, %, PIB

Impuestos Renta Renta Seguridad Bienes y Otros Tasa PIB por

% PIBPersonal Corporativa social servicios máxima habitante
impuesto a 1996
la renta

Dinamarca 51,3 27,5 2,1 1,6 16,6 3,4 60,0 33.230

Suecia 49,7 17,5 3,0 14,1 12,1 2,9 60,6 28.283
Francia 44,5 6,2 1,6 17,8 12,1 6,8 56,9 26.323
Holanda 44,0 8,3 3,3 14,3 12,1 5,5 60,0 25.511
Noruega 41,5 10,7 3,8 9,1 16,0 1,8 41,7 36.020
Italia 41,3 10.8 3,6 11,4 11,3 4,3 67,2 21.127
Alemania 39,2 10,7 1,1 14,5 10.9 2,0 57,0 28.738
Reino Unido 35,3 9,7 3,4 6,0 12,2 4,0 40.0 19.621
España 34,0 8,1 1,9 10,6 9,8 3,7 56,0 14.894

Japón 28,5 6,1 4,3 9,3 4,3 4,4 65,0 36.509

EE.UU. 27,9 10,1 2,6 3,0 5,0 3,5 46,6 27,821

Corea 22,3 4,2 2,7 1,8 9,5 4,1 44,5 10.644

Chile (1998) 20,2 1,6 3,1 1,3 13,1 1,1 45,0 4.807
México 16,0 - - - 8,9 - 35,0 3.411

R. Checa 44,3 5,5 5,4 16,0 14,7 2,7 40,0 5.445

Polonia 42,7 9,8 3,3 13,0 15,0 1,6 44,0 -
Hungría 39,2 6,5 1,9 10,5 17,6 2,7 42,0 -

Fuentes: CICIDE, Revenue Statistics 1965-1996, y para Chile Dirección de Presupuestos, Estadísticas de
las Finanzas Públicas 1987-1997.

88 Ver “Eléments de comparaison internationale", Eludes des prelevements fiscoux et sociaux pesant sur les
menages. La Documentation Française, Paris, 1996.

Sin embargo, el contrato social en los países capitalistas industrializados ha incluido desde la
posguerra mundial la provisión de importantes servicios públicos estatales y transferencias redistributivas a
través del impuesto progresivo y el gasto público. Es evidente que este tipo de intervención estatal no
impidió el crecimiento de dichos países ni su transformación en los más prósperos del mundo, como lo
refleja la magnitud de su PIB por habitante reseñado en el cuadro 4. Sus aspectos básicos se mantienen en
medio de reformas que procuran reorientar algunos de sus incentivos y contener sus costos.

El Estado de bienestar

El Estado de bienestar que se construyó en la posguerra en las "economías mixtas" occidentales

industrializadas, en parte como respuesta al atractivo que en sectores importantes de sus sociedades ejerció
por mucho tiempo el modelo soviético en los aspectos vinculados a la protección social y la inversión en
capital humano, ha evidenciado los límites de su diseño original, que permitió durante tres décadas un
período de convergencia social y de reducción de las desigualdades económicas. Una crisis financiera del
sistema de seguridad social emergió desde los años setenta, pues los gastos sociales, en particular los de
salud, siguieron creciendo a los ritmos anteriores de 7-8% al año, mientras los ingresos se ajustaron al
crecimiento de 1-3% al año que se instauró desde la crisis de 1974 y que cerró el ciclo de oro del
capitalismo occidental de posguerra. Esta brecha se financió con un incremento de los aportes obligatorios
(los que pasaron a representar entre 1965 y 1990 de un 4.9% a un 9.3% del PIB en los países de la OCDE
89
), lo que encareció el costo del trabajo 90. En los años ochenta emergió, además, la crisis de legitimidad del
Estado de Bienestar con la puesta en tela de juicio de la opaca maquinaria burocrática y la eficacia y
sustentabilidad en el tiempo de sus prestaciones 91.
Sin embargo, la evidencia existente no es desfavorable para las economías mixtas industrializadas
con importante intervención del Estado en general y amplios sistemas de transferencias en particular.
Cabe considerar que el aumento de la desigualdad en la distribución de los ingresos fue
especialmente fuerte durante la década de los años 1980 en EE.UU. y Gran Bretaña, con una detención del
deterioro en la década de los noventa, según un estudio comparativo para 8 países. Ello se explica por el
aumento del desempleo y de las disparidades salariales, en contraste con la situación prevaleciente en los
años sesenta y setenta, con la relativa excepción de los países escandinavos, así como también por el
aumento del número de familias monoparentales con hijos, habitualmente encabezadas por mujeres. La
tendencia general al aumento de la desigualdad en los países más desarrollados en la década de los ochenta
ha sido acentuada por políticas deliberadamente regresivas, orientadas a restablecer la competitividad. En
cambio, allí donde las políticas han compensado el aumento de la desigualdad de ingresos generado por las
dinámicas de mercado, los resultados han sido otros, como en Holanda y especialmente España, país que
redujo la desigualdad de ingresos mediante el aumento de la capacidad redistributiva del impuesto sobre la
renta de las personas físicas y el aumento de los gastos sociales (que pasaron de representar el 18,6% del
PIB en 1980 al 22,8% en 1990) y su eficacia redistributiva 92

89 Véase Martin Hirsch, Les enjeur de la protection sociale, Montchrestien, Paris, 1994.
90 Jean-Paul Fitoussi, EL debate prohibido. Moneda, Europa, Pobreza, Paidós. Barcelona, 1996.
91 Pierre Rosanvallon, La nueva cuestion social. Repensar el Estado providencia, Ediciones Manantial. Buenos
Aires, 1995.
92 Germá Bel. "Desigualdad social, redistribución y Estado de Bienestar”, Sistema. 137. 1997.
 Más ampliamente, con tasas de crecimiento incluso más altas (para el período 1960-1992), las
economías con más de 50% de gasto público sobre PIB se comportan claramente mejor en la participación
de los más pobres en el ingreso (ver el cuadro 5) que las con un gasto público menor a 40%) del PIB.
Pudiera ocurrir hipotéticamente que el costo global de las transferencias sociales financiadas con
impuestos, difícil de escudriñar a través de relaciones simples, aparezca con estudios econométricos más
complejos. Lindert especificó para el período 1960-1981 variables como el ingreso del período previo, la
oferta de factores de producción, el entorno tecnológico general, los efectos de retroacción simultánea entre
los niveles de ingreso y los presupuestos, y concluyó que no se verifica la relación negativa esperada por el
enfoque convencional entre los gastos sociales y el crecimiento, incluso si se maximiza los costos
potenciales de los programas sociales" 93.
Dicho de otro modo, una mayor igualdad en los ingresos obtenida con fuertes programas de
transferencias no ha tenido, en el caso de las economías más importantes, un costo de eficiencia económica
-medida en crecimiento- suficientemente significativa como para considerar que el mejor Estado es el
Estado mínimo liberal.
Un ejemplo notorio en la materia es el de la comparación entre Suiza y Austria, dos países alpinos
relativamente similares. El rol menor de los poderes públicos en la economía suiza hubiera complacido a los
conocidos economistas conservadores Von Mises y Von Hayek de la vecina Austria, que ha mantenido por
largo tiempo impuestos mucho más fuertes para financiar sus programas sociales. Sin embargo, el
crecimiento económico ha sido más rápido en Austria que en Suiza. A mediados de los años 1950, el ingreso
por habitante austríaco alcanzaba a un 50% del suizo, mientras en los años 1990 se situaba en un 85%, de
éste. Suiza, con transferencias sociales de un 14% del PIB, creció entre 1960 y 1992 al 1.7% al año,
mientras Austria, con 23% de dichas transferencias sobre el PIB, lo hizo al 3% en el mismo período, según
datos de la OCDE citados por Lindert.
Otro caso interesante es el de Alemania, que mantiene el costo salarial más alto del mundo (del
orden de 30% superior al de EE.UU) y que además ha integrado bruscamente a 17 millones de habitantes de
la ex RDA a sus sistemas de protección social a partir de la unificación en 1990. El Estado de bienestar, es
decir los seguros públicos contra los riesgos esenciales (vejez-invalidez, con un gasto que alcanza un 14%
del PIB en 1995; enfermedad, con 8% del PIB; desempleo transitorio, con 4% del PIB), los subsidios
directos e indirectos a las personas necesitadas (2% del PIB) y los gastos obligatorios de las empresas
(básicamente el pago de los salarios a los trabajadores enfermos, con 2% del PIB), suman la considerable
cifra de 30% del Producto Interno Bruto 94.
Ello ha naturalmente puesto en el centro de su debate político la mantención o modificación del
Estado de Bienestar, aunque ciertamente no su desmantelamiento. Alemania, sin embargo, mantiene una de
las economías más prósperas (con un PNB per cápita de 27 510 dólares en 1995) y competitivas del mundo
(medida por el volumen de exportaciones por habitante).
El tema de fondo una vez más se vincula a la cuestionable validez de la afirmación del liberalismo
económico extremo según la cual el gasto público, y particularmente el consumo de gobierno, no entraría en
el proceso productivo de bienes y servicios del sector privado ni tampoco afectaría la productividad de éste
y, en consecuencia, debiera afectar negativamente, y de manera no ambigua, el nivel de crecimiento, la que
contrasta, a la inversa, con la verosimilitud y consistencia de la hipótesis según la cual complementar la
actividad del sector privado a través de inversiones en capital humano, social (que generan importantes

93 Peter H. Lindert, "What limits social spending?”, Explorations in Economic History 33, 1. Enero 1996.
94 Ver "El Estado de bienestar alemán después de la reunificación”, Fundación Friedrich Ebert, Serie
Publicaciones- 98. Santiago. Abril 1998.
gastos de consumo de gobierno) y físico mejora la asignación de recursos y el crecimiento, lo que ocurre
análogamente con el gasto público que compensa externalidades o imperfecciones de mercado (bienes
públicos, bienes privados ofertados en condiciones de selección adversa como los mercados financieros y de
seguros y bienes privados con externalidades positivas insuficientemente consumidos) y hace socialmente
rentables actividades que privadamente no lo son.
Cuadro 5: Tamaño del gobierno y desempeño económico en las economías industrializadas

Tamaño del gobierno (1990)

Mas de 50% 40-50% Menos de 40%

del PIB del PIB del PIB

Gasto Público 55.1 44.9 34.6

Consumo público 18.9 17.4 15.5
Subsidios y Transferencias 30.6 215 14.0

Indicadores Económicos
Crecimiento PIB (1960-92) 2.7 2.5
Form. Bruta de Capital Fijo 20.5 21.3 20.7
Inflación (1986-94) 3.9 3.7 3.7
Desempleo 8.5 11.9 6.6

Indicadores Sociales
Expectativa de vida 77 77 77
Mortalidad Infantil 6.7 7.1 6.4
Cobertura secundaria 92.8 99. 1 89.0

Participación en el
ingreso del 40% más pobre 24.1 21.6 20.8

Fuentes: Vito Tanzi y Ludger Schuknecht, "Reconsidering the fiscal role of government: the international
perspective", American Economic Review, vol. 87 nº 2, mayo 1997 y OCDE, Comptes Nationaux
(1960-1992). Los gobiernos con más de 50W, de participación en el PIB incluyen a Bélgica, Italia, Países
Bajos, Noruega y Suecia. Los con participación entre 40 y 50% incluyen Austria, Canadá, Francia,
Alemania, Irlanda, Nueva Zelandia y España. Los con participación inferior a 40%, incluyen a Australia,
Japón, Suiza, Reino Unido y EE.UU.
 El gasto público que disminuye desigualdades sociales con los instrumentos adecuados es un
componente esencial de las sociedades democráticas modernas. Ciertamente no todo gasto público se
justifica ni todo impuesto está exento de efectos desincentivantes sobre la actividad económica. En palabras
de Lindert, "según todas las apariencias, es a través de gastos públicos escogidos y preservando, en los
propios programas sociales, estímulos para el crecimiento, que los países en los que los gastos sociales son
elevados han podido reducir su costo", en términos de crecimiento económico 95. Se requiere entonces
abandonar los dogmas en la materia y asumir que los instrumentos tributarios, fiscales y de seguros
colectivos requieren de un tratamiento de los dilemas eficiencia-equidad mucho más específico y aplicado a
las realidades económicas e institucionales concretas de cada país. Estos instrumentos, en la expresión de
Bel 96, están lejos de ser el problema y al contrario son buena parte de la solución.
Pero las economías de mercado no solo deben admitir reestructuraciones sociales para mejorar la
eficiencia en la asignación de los recursos para redistribuir ingresos y activos, sino que deben enfrentar el
desafío para el que son más ciegas: el impuesto en el medio ambiente y en el territorio de la actividad
productiva, lo que será materia de los próximos capítulos.

95 Peter Lindert, “Does social spending deter economic growth Challenge, Mayo-Junio 1996.
96 Germá Bel, "Desigualdad social, redistribución Y Estado de Bienestar”, op. Cit, p. 91.