IRREGULARIDADES EN EL PRESUPUESTO PBLICO

DIANA PAOLA ORTIZ IDARRAGA

UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA FACULTAD DE CONTADURIA PBLICA SEMINARIO REGIONAL IBAGUE 2013

IRREGULARIDADES EN EL PRESUPUESTO PBLICO

DIANA PAOLA ORTIZ IDARRAGA

Victoria Eugenia Delgadillo Garca Docente

UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA FACULTAD DE CONTADURIA PBLICA SEMINARIO REGIONAL IBAGUE 2013

INTRODUCCION

Actualmente en muchos pases la corrupcin es vista como un asunto que merece urgente atencin. Diversos elementos de la realidad latinoamericana y del mundo nos muestran que el fenmeno ha adquirido dimensiones preocupantes y que a su vez se han desarrollado mltiples acciones para luchar en contra de ella. Las altas esferas de la poltica y los negocios, a lo largo y ancho del mundo, se han visto afectadas por escndalos muy importantes. Adems las recurrentes acusaciones de corrupcin entre los polticos no han cesado de aumentar; nuevas leyes se han puesto en vigencia para castigar severamente las conductas derivadas de la corrupcin, inclusive se han creado entidades dedicadas exclusivamente a la lucha anticorrupcin. Los medios de comunicacin brindan amplios espacios y un gran despliegue de las noticias relacionadas con la corrupcin administrativa. Esta prctica se ha traducido en una enorme bibliografa sobre el tema a lo largo de los aos; reuniones, foros y conferencias de acadmicos, funcionarios y hombres de negocios se han multiplicado para estudiar el fenmeno. Paralelamente, desde la sociedad civil se han multiplicado las protestas, denuncias, reclamos y marchas en contra de la corrupcin. La tica, sin duda alguna, ha cobrado una extraordinaria importancia como medio para enfrentar la inexistencia de valores comunes y la expansin de la corrupcin administrativa.

JUSTIFICACION

El presupuesto pblico es una herramienta fundamental para la toma de decisiones de todos los gobiernos territoriales, es a travs del cual se puede dar cumplimiento a los programas de gobierno, los planes de desarrollo y en fin poder impulsar y propiciar la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin y el desarrollo de los territorios, de ah la importancia de tener un conocimiento y dominio del tema para quienes tendrn relacin con el sector pblico. En la actualidad, la administracin de los recursos propios del estado se ha visto truncada por la Corrupcin, que ha implicado el despilfarro ocioso de dineros propios de la administracin publica hacia fines particulares; el cual representa un alto ndice de preocupacin ya que al ejecutarse una inadecuada y equivoca administracin mediante la desviacin de los recursos para su correcta ejecucin desencadena en fines perjudiciales para la sociedad, tales como pobreza, deficiencia en los sistemas de salud, educacin entre otros. Mediante la elaboracin del presente trabajo, se permitir mostrar el contexto terico y legal, las irregularidades acaecidas dentro del sector pblico, desembocando en un mbito corrupto de despilfarro de los recursos por las deficiencias que surgen de la administracin publica.

OBJETIVOS

OBJETIVO GENERAL. Dar a conocer las diferentes irregularidades dentro del Sector Publico que conllevan a la mala administracin de los recursos, as como el marco conceptual y legal dentro de las mismas.

OBJETIVOS ESPECIFICOS

Dar a conocer los principales riesgos a los que se pueden llegar a incurrir dentro de la administracin pblica, por irregularidades en el Sistema. Mostrar las diferentes irregularidades que se pueden llegar a presentar dentro del Sistema Presupuestal Publico que enmarcan acciones corruptas. Dar a conocer el marco conceptual de la Corrupcin en Colombia fundamentado hacia el sistema presupuesta. Plantear los diferentes casos en los que se presentan acciones corruptas en la ejecucin presupuestal y administracin de los recursos. Analizar el tratamiento de control que estn implementando las Entidades Estatales para la administracin de los recursos.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La Corrupcin si bien, actualmente, es un trmino de moda dentro de la administracin pblica, que ha generado grandes inconvenientes en las entidades territoriales por el mal uso del poder para conseguir una ventaja legitima, generalmente secreta y privada; todos los tipos de gobierno son susceptibles a la corrupcin poltica. Las formas de corrupcin varan, pero las ms comunes son el uso ilegal de informacin privilegiada, trafico de influencias, el patrocinio, los sobornos, extorsiones, fraudes, malversacin, prevaricacin, el nepotismo y la impunidad. La corrupcin facilita a menudo otro tipo de hechos criminales como el trfico de drogas, el lavado de dinero, la prostitucin ilegal. Pero cual es el principal causante de tan corrupta situacin? ; cuando nos encontramos frente a estos casos es importante aclarar que generalmente es la falta de cultura de las personas hacia el respeto de lo ajeno, bien se por falta de valores ticos, conciencia social, falta de educacin, desconocimiento legal, o simplemente por factores exgenos, bien sea por modelos sociales que transmiten una falta hacia el respeto de los valores, control econmico o legal sobre los medios de comunicacin que impiden la revelacin de situaciones corruptas de gobierno, poca eficiencia en la administracin publica., extrema complejidad del sistema entre otros factores. Sea cual fuese el caso, la realidad es que todo conlleva o proviene de una sola situacin LA INADECUADA ADMINISTRACION PUBLICA que estn provocando una serie de irregularidades en el sistema Gobierno conllevando a que nuestra economa, cultura y mbito social no sea el mejor de los tiempos. Es por esto si bien que surge la necesidad de buscar y determinar ese tipo de irregularidades que estn acaeciendo dentro del Sector Publico, que estn provocando una mala administracin de los recursos y tras de todo provocando condiciones econmicas, polticas, sociales y culturales inadecuadas para la sociedad, trayendo consigo un malestar dentro de la poblacin Nacional.

1. MARCO CONCEPTUAL

En trminos simples, la corrupcin es "el abuso de poder pblico para obtener beneficio particular" Sin embargo, las definiciones de corrupcin y su impacto varan. No se puede suponer que la corrupcin siempre signifique la misma cosa o que tenga el mismo impacto o motivacin. Las declaraciones normativas sobre la corrupcin requieren un punto de vista, y un modelo sobre cmo el fenmeno opera en casos particulares. "se define como corrupcin al fenmeno por medio del cual un funcionario pblico es impulsado a actuar de modo distinto a los estndares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es, por lo tanto, el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal. La corrupcin es un modo particular de ejercer influencia: influencia ilcita, ilegal e ilegtima. Esta se encuadra con referencia al funcionamiento de un sistema y, en particular, a su modo de tomar decisiones." 1.1. Cules son las causas de la corrupcin? Se pueden sealar tres tipos de causas que posibilitan la aparicin de la corrupcin y que se pueden dar en mayor o menor medida en cualquier Estado: Causas formales, Causas culturales y Causas materiales. 1.1.1. Causas formales Las causas formales se desprenden de la delimitacin tcnica del trmino y son: La falta de una clara delimitacin entre lo pblico y lo privado, La existencia de un ordenamiento jurdico inadecuado a la realidad nacional y La inoperancia prctica de las instituciones pblicas. Juntas o por separado, estas causas estn presentes en buena parte de los pases latinoamericanos. 1.1.2. Causas culturales Antes de presentar estas causas es necesario sealar que el concepto que se maneja hace referencia a la cultura poltica de un pas, es decir: "el conjunto de actitudes, normas y creencias compartidas por los ciudadanos y que tienen como objeto un fenmeno poltico

Las condiciones culturales permiten as delimitar la extensin de las prcticas corruptas, la probabilidad de su ocurrencia y el grado de tolerancia social con que pueden contar. Son cuatro condiciones culturales bsicas: La existencia de una amplia tolerancia social hacia el gozo de privilegios privados permite que prevalezca una moralidad del lucro privado sobre la moralidad cvica. La existencia de una cultura de la ilegalidad generalizada o reducida a grupos sociales que saben que "la ley no cuenta para ellos" fomenta la corrupcin y la tolerancia social hacia ella. La persistencia de formas de organizacin y de sistemas normativos tradicionales, enfrentados a un orden estatal moderno, suele provocar contradicciones que encuentran salida a travs de la corrupcin. Para algunos casos latinoamericanos, podran explicarse ciertas manifestaciones corruptas por la escasa vigencia de la idea de nacin y la ausencia de una solidaridad amplia fundada en el bienestar comn. 1.1.3. Causas materiales Las causas materiales se refieren a situaciones concretas que dan lugar a prcticas corruptas. Las situaciones concretas de las que se trata en este caso son las distintas brechas existentes entre el orden jurdico y el orden social vigente. La brecha existente entre las necesidades reales de control poltico y las condiciones formales de ejercicio del poder. Un ejemplo de lo dicho: el conflicto permanente entre los aparatos policacos y los sistemas de garantas jurdicas La brecha existente entre la dinmica del mercado y la intervencin pblica. Por ejemplo, funcionarios dedicados al cobro de impuestos exigen dinero a una multinacional para disminuir la cantidad de impuestos que debe pagar la empresa. La brecha existente entre el poder social efectivo y el acceso formal a la influencia poltica. Un ejemplo sera un gremio de industriales que entrega sobornos a algunos miembros del Congreso para que aprueben una ley. La brecha existente entre los recursos de la administracin pblica y la dinmica social. Por ejemplo, un funcionario del Ministerio de la Vivienda que recibe dinero de una organizacin para orientar ciertos recursos exclusivamente hacia ella. La brecha existente entre la impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios pblicos. Un ejemplo sera un deficiente sistema de control pblico que permite que las medicinas asignadas a un hospital, se vendan fuera de ste. 1.2. Cul es el impacto de la corrupcin? La corrupcin provoca que las decisiones sean tomadas de acuerdo con motivos ajenos a los legtimos, sin tomar en cuenta las consecuencias que ellas tienen para la comunidad. 1.2.1. Impacto econmico la corrupcin aumenta los costos de los bienes y servicios; incrementa la deuda de un pas (y ello conlleva los futuros costos recurrentes); conduce al relajamiento de las normas de modo que se adquieren bienes que no alcanzan las normas establecidas o

tecnologa inapropiada o innecesaria; y puede resultar en la aprobacin de proyectos basados en el valor del capital involucrado en los mismos, ms que en la mano de obra (lo que es ms lucrativo para el que comete la corrupcin), pero puede ser menos til desde el punto de vista del desarrollo. Frisch seala que cuando un pas aumenta su endeudamiento para llevar a cabo provectos que no son econmicamente viables, la 6 deuda adicional no slo incluye un costo extra debido a la corrupcin, sino que la inversin se canaliza hacia proyectos improductivos e innecesarios. 1.2.2. Impacto poltico El impacto poltico puede medirse a travs de diversos elementos. La corrupcin reproduce y consolida la desigualdad social y preserva las redes de complicidad entre las lites polticas y econmicas. Respecto a la clase poltica consolida las clientelas polticas y mantiene funcionando los instrumentos ilegales de control. Respecto al aparato administrativo, perpeta la ineficiencia de la burocracia y genera formas parasitarias de intermediacin. Todo esto conduce a la prdida de credibilidad en el Estado y a la erosin de la legitimidad necesaria para su funcionamiento adecuado. 1.2.3. Impacto social La corrupcin acenta las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales. Las clases populares o marginales se ven sometidas a un proceso de exclusin social y poltico ya que la corrupcin los aleja del sistema formal y los obliga a acceder de manera informal a sus medios de subsistencia. 1.3. Una tipologa de la corrupcin En 1995, un estudio llevado a cabo por varios captulos nacionales de TI identific las reas de gobierno ms vulnerables a la corrupcin, y estableci una tipologa bsica de actos corruptos. Segn este estudio las reas ms afectadas por la corrupcin son: Servicios pblicos. Licitaciones y adquisiciones pblicas. Recaudacin de ingresos pblicos (impuestos, aduanas). Nombramientos de funcionarios pblicos. Administracin de gobiernos locales. Se encontraron muchas similitudes al momento de identificar y clasificar la tipologa. As se pudo establecer que ocurran casos de: 1.3.1. Abuso de funciones Los funcionarios "venden" sus poderes discrecionales al mejor "postor". Los funcionarios asignan los recursos y servicios de acuerdo a las ofertas recibidas. Los funcionarios viajan fuera o dentro del pas y reclaman viticos injustificados.

1.3.2. Comisiones y obsequios ilegales Los funcionarios cobran un porcentaje sobre los contratos del gobierno para adjudicarlos al mejor postor. Los funcionarios reciben atenciones especiales por parte de las personas interesadas en ser las adjudicatarias de contratos gubernamentales. 1.3.3. Contribuciones ilegales Los partidos polticos utilizan la perspectiva de alcanzar v perpetuarse en el poder para recaudar partidas importantes de empresas, a cambio de la no obstaculizacin de sus actividades o la asignacin de contratos gubernamentales. Los funcionarios exigen contribuciones para facilitar la marcha de los trmites.

1.3.4. Evasin o fraude Evasin total o parcial de los impuestos. Los particulares pagan a los funcionarios para que estos alteren las declaraciones de impuestos. Los particulares pagan a los funcionarios de aduanas para que stos no revisen las exportaciones e importaciones efectuadas. Los funcionarios de las oficinas de impuestos practican extorsin al amenazar a los contribuyentes con impuestos adicionales, a menos que les paguen sobornos. 1.3.5. Cohecho Soborno, seduccin o corrupcin de un juez o funcionario pblico. Los proveedores de servicios pblicos exigen el pago de una cantidad determinada por acelerar los servicios o para prevenir demoras. Los funcionarios pblicos cobran "rentas" a sus subordinados. Las autoridades de trnsito encargadas de hacer cumplir la ley, imponen multas a menos que les paguen sobornos.

1.3.6. Nepotismo Los funcionarios reparten cargos, prebendas y comisiones entre sus parientes y amigos cercanos. Los funcionarios contratan ellos mismos o con sus allegados, a travs de empresas ficticias, "socios" o "asesores".

2. LA CORRUPCIN ADMINISTRATIVA

No existe una visin nica acerca de las causas y el alcance del trmino corrupcin administrativa en el sector pblico. Sin embargo, es posible identificar elementos esenciales contenidos en diversos estudios sobre el tema. La corrupcin administrativa se tipificara as: Es un tipo de comportamiento activo o pasivo de un servidor pblico. Es emanada del ejercicio de la funcin pblica en cuanto configura un abuso de sta o de la legitimidad que inspira el Estado. Se aparta de los deberes normales de la funcin pblica. Atiende a lo privado, o ganancias pecuniarias o de estatus, favoreciendo demandas contrarias al inters colectivo; genera trato desigual y privilegiado a ciertos usuarios bajo similares demandas y condicin de otros que son excluidos; contrara en todas estas circunstancias el ordenamiento jurdico o los principios de honestidad, tica o moralidad. Quebranta las reglas en contra del ejercicio de ciertos tipos de influencia que atienden a lo privado. Se encuentra estimulada por la carencia o fragilidad de los controles, lo que induce la proclividad al ilcito. Est asociada a la existencia de incentivos y polticas distorsionadas por efecto de un rgimen normativo y de polticas excesivamente administradas o preferenciales. Es ante todo un problema cultural. 2.1. LOS FACTORES DE RIESGO DE LA CORRUPCIN EN COLOMBIA 2.1.1. La cultura del enriquecimiento fcil. Al explorar el caso colombiano no puede pasar desapercibido que el fenmeno de la corrupcin asienta sus races en una profunda crisis de valores. 2.1.2. La corrupcin como fenmeno poltico Sin embargo, la sociedad colombiana no haba estado ausente de los avatares polticos. Al trmino de la Junta Militar hacia finales de los aos cincuenta y despus de casi cuatro aos de dictadura militar, los partidos polticos tradicionales realizaron el pacto conocido como Frente Nacional. A su amparo establecieron unas nuevas reglas del juego en el rgimen poltico; se volva a la democracia y se estipulaba la alternancia en el poder de las dos fuerzas que haban construido su ideario y su prctica invocando el fervor de pertenencia, una ideologa rivalista y una agitacin permanente entre la poblacin para nutrir sus fuerzas. Con el transcurso de los aos, los partidos desdibujaron sus diferencias ideolgicas, y viejas prcticas que haban desempeado un papel importante pero no predominante en la articulacin de las estructuras de poder, se convirtieron en factores de primer orden para salvaguardar la legitimidad y garantizar

2.1.3. El triunfo electoral. El Estado fue blanco del botn poltico. Las fuerzas electorales enarbolaban el poder de la burocracia y los favores que esperaban a quienes se hubiesen comprometido en su causa. En ese contexto, los dineros pblicos, los cargos del Estado y los favores de la accin pblica se colocaron al servicio de intereses de facciones polticas vencedoras. Por otra parte, el Estado fortaleca su presencia y avanzaba hacia la consolidacin de un intervencionismo activo y creciente, se diversificaba institucionalmente y se converta en regulador fundamental de la actividad econmica y social. Las grandes entidades que monopolizaban la prestacin de los servicios bsicos se repartan entre las facciones, y la consolidacin partidista, lejos de evidenciarse, sumaba un conjunto de grupos amparados bajo el mismo rtulo, pero que obraban por cuenta propia en sus intereses y tcticas electorales. El Estado se privatiz en muchos de sus sectores e instituciones ms importantes, pues estas ltimas se colocaron al servicio de intereses especficos. Desde entonces, la prctica de la poltica se ha enrarecido con el control del Estado y el uso y abuso del mismo para el servicio de intereses de facciones, lo que no excluy el surgimiento de instituciones modernas y de corte tecnocrtico, al lado de otras que continuaron siendo blanco del botn poltico. El pacto constituyente de 1991 se orient a poner fin a esta situacin, bajo la necesaria lgica de reivindicar el inters comn y romper las viejas estructuras tradicionales. Supuso tambin un drstico cambio en un ambiente de reformas de apertura econmica, desregulacin, flexibilizacin y liberalizacin cambiaria, financiera y laboral. Tales reformas se ambientaron con un proceso de paz que prosper parcialmente. No obstante, con el auge de la descentralizacin, las transferencias de recursos a las regiones y un inacabado proceso de modernizacin institucional, las viejas prcticas del botn poltico no perdieron vigencia, aunque se haba institucionalizado para ese entonces un conjunto de nuevos mecanismos que dificultaban el abuso indiscriminado de las instituciones y el Estado, un sistema de salvaguardas de una relativa eficiencia y de controles ms poderosos y amplios de los que existieron en el pasado. La corrupcin administrativa se estimul y se ambient pesadamente en la prctica de la gestin pblica, por una herencia de mucha tradicin, con un nuevo impulso regional al amparo de la descentralizacin y bajo modalida- des de mayor refinamiento y sofisticacin.

2.1.4. La nominacin en los altos cargos En Colombia la nominacin en los altos cargos ha estado influenciada por interferencia de los partidos o facciones que acceden al control del Estado. Existen riesgos de corrupcin cuando no se logran conciliar las exigencias de las facciones polticas en lo pertinente a sus aspiraciones de participar en la conduccin de las entidades, con las exigencias tcnicas y las del inters comn que demandan los ciudadanos de quienes ocupan los empleos de direccin de tales organismos. Esos riesgos son altos cuando quienes as detentan los empleos pblicos no son evaluados

peridicamente en el desempeo de sus actividades, el control social es bajo o la autoridad superior no se entera de los problemas que se generan. 2.1.5. El servicio civil. El servicio civil profesional y de carrera, se plante en Colombia como una Necesidad a partir de la constitucin del Frente Nacional, en 1958. El inters de los partidos fue garantizarle al pas un nuevo sistema de reglas del juego, de forma que el partido triunfador en las elecciones no realizara una poltica de tierra arrasada con los funcionarios que servan a la administracin, para cobrarse los costos de la victoria o saldar cuentas con quienes detentaban el poder en calidad de antecesores. Tal prctica se consider una fuente de generacin de violencia poltica y de desarreglo institucional. Por ese motivo se instituyeron la carrera administrativa y las carreras especiales. El camino recorrido por esas carreras fue irregular por muchos aos, oscilando entre la legalidad y los sistemas de facto en la provisin de los empleos. Desde el pacto constituyente de 1991, en especial en el nivel nacional de la administracin del Estado, la carrera administrativa y las carreras especiales se han venido implementando, no exentas de dificultades pero con mayor sostenibilidad. A ello han contribuido varios aspectos: los fallos laborales, los pronunciamientos jurisprudenciales de los altos tribunales de la justicia, la legislacin de carrera, un fortalecimiento de las autoridades administradoras del sistema, los mecanismos de defensa de los ciudadanos y una mayor conciencia de las autoridades constituidas y de las facciones y partidos polticos. En los niveles territoriales la aplicacin de las disposiciones de carrera administrativa ha sido ms lenta y difcil. Debe advertirse que en estos niveles los riesgos de corrupcin se han acentuado con la mayor afluencia de recursos y los crecientes niveles de autonoma, sin que por ello pueda concluirse en absoluto, que sea la descentralizacin por s misma la que haya estimulado esos riesgos. En consecuencia, propender por un sistema de carrera administrativa eficaz y fuerte constituye un objetivo prioritario para prevenir problemas de corrupcin, siempre que sus caractersticas tcnicas y transparentes guen su implantacin. La seleccin por mrito en el acceso a los cargos pblicos complementa la estrategia de seleccin del personal de libre nombramiento y remocin bajo criterios distintos a los exclusivamente polticos. Contribuye a minimizar el acceso por botn poltico y a que no se configuren cadenas de amistad que puedan incentivar prcticas de corrupcin amparadas por quienes la conforman, bajo lazos de solidaridad y lealtad derivados del poder omnmodo de la nominacin o capacidad de nombrar. 2.1.6. La ausencia de cultura y control ciudadanos Tal vez uno de los mayores problemas que en la prctica potencia los riesgos de corrupcin, como se reiterar en otros apartes de este texto, lo constituye la ausencia de cultura ciudadana frente a los temas y asuntos de los que conoce el Estado y la naturaleza de las decisiones que lo afectan. De all que el control que pueda ser ejercido

por los usuarios o potenciales beneficiarios de la accin pblica resulte tenue o insuficiente. En varios sentidos la participacin y el control social resultan tiles para la gestin pblica. De una parte, en la asignacin de recursos, pero de otra, en los sistemas de veedura que obligan a los administradores a suministrar informacin sobre sus actuaciones, el uso de los recursos, la razonabilidad en su manejo, los criterios para seleccionar beneficiarios, la eficacia del gasto y hasta las prcticas de gestin. Las ventajas de la veedura pueden sintetizarse en por lo menos tres grandes aspectos relevantes. El primer aspecto consiste en que la informacin ciudadana acerca de los trmites, trminos, instancias y autoridades que deciden en la actuacin pblica, disminuyen el riesgo de arbitrariedad y discrecionalidad en las decisiones. El ciudadano expectante de que se le reconozca un derecho, se le habilite una licencia o se le conceda un permiso, cuando desconoce los mecanismos legtimos dispuestos al efecto, se encuentra en una situacin de riesgo proporcionalmente mayor a ser vctima de actos de corrupcin, y el servidor pblico proclive a los mismos por cualquier circunstancia, est ms inclinado a incurrir en los mismos o, en el mejor de los casos, a desconocer el derecho u obrar sin diligencia. Desde luego que la simplificacin de los trmites y la eliminacin de los superfluos es una cura ms radical y de gran importancia, pero con todo, los trmites seguirn existiendo por mnimos o bsicos que sean. Por el contrario, si la informacin es abundante y explcita, el ciudadano est menos expuesto a los riesgos de corrupcin o a pasar por encima de los derechos de sus competidores si de esa ndole de asuntos se trata, a la vez que puede hacer uso de los mecanismos de defensa en forma ms oportuna y expedita. Por fortuna, la tutela administrativa, la accin de cumplimiento o el derecho de peticin han encontrado un campo abonado para permitirle al ciudadano defender sus derechos con el amparo de la autoridad. El segundo aspecto se refiere al arbitraje que pueden tener organizaciones de la sociedad civil frente a las actuaciones pblicas. Es el caso de organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, consejos gremiales, redes de universidades, centros de estudio, asociaciones cvicas, u otras instancias que representen el inters comn, cuyo control y seguimiento al gasto pblico constituye un antdoto eficaz en la prevencin de actos de corrupcin, facilitan a las autoridades pblicas una interlocucin sistemtica y cualificada y permiten una interaccin ms fluida. La informacin que deben suministrar las autoridades no es dispersa, su uso se racionaliza, y el grado de asimilacin de la misma es ms riguroso. Tales organizaciones pueden desempear un papel trascendental en el ejercicio de la veedura social y constituir una garanta para el ciudadano sobre la defensora pblica. En un momento determinado pueden ser odas con mayor cuidado y tienen medios ms efectivos para obrar ante otras autoridades a quienes soliciten investigacin o sancin de actuaciones dolosas o hechos corruptos. El tercer aspecto es la rendicin de cuentas y el escrutinio ciudadano sobre los resultados de la gestin pblica. Un requisito bsico es que la informacin contable, financiera y presupuestal est disponible para el ciudadano. Si los gerentes presentan esa informacin y rinden las cuentas de sus actuaciones mostrando indicadores de desempeo y explicando los impactos conseguidos con la aplicacin de los recursos, existe, a no dudar, una mayor capacidad de veedura social, que puede expresarse en un veredicto o

escrutinio de la ciudadana frente a los resultados de la gestin de los administradores. La publicidad de los actos aumenta la transparencia y de nuevo opera en contra de la discrecionalidad, disminuyendo en forma directa los riesgos de corrupcin. 2.1.7. Carencia de una cultura administrativa Aunque parezca en principio desconectado de los riesgos de corrupcin, la verdad es que el desorden administrativo es un detonante de los mismos. El desorden administrativo se expresa en diversa ndole de problemas, como el despilfarro de recursos, la inoperancia de los servicios o su baja calidad, el aumento de costos en su produccin, la falta de oportunidad en la satisfaccin de las demandas de los usuarios, en el exceso de papeleo y trmites, ausencia de transparencia y otros sntomas asociados, no necesariamente constitutivos de actos de corrupcin. No obstante, tales situaciones van configurando un sndrome proclive a la corrupcin administrativa. Si el sistema de valoracin de inventarios no funciona o es poco confiable, o el sistema de registro de altas y bajas del almacn es inseguro, tanto como si se carece de una poltica administrativa razonable en otras tantas reas, los riesgos de corrupcin se aumentan geomtricamente. La cultura administrativa es baja y tiene que ver con la fragilidad histrica del sistema de servicio civil, con el poco entrenamiento de los jefes de las entidades u organismos en el conocimiento de la tecnologa administrativa, de sus responsabilidades legales y de los asuntos pblicos, y con la poca operancia de los sistemas de capacitacin y entrenamiento, o con la percepcin de que tales sistemas constituyen un gasto superfluo. Programas de induccin al servicio pblico, de alta gerencia, o de generacin, ajuste y transferencia de tecnologas, de emulacin y de premios o castigos por el desempeo en la gestin pueden generar un nuevo ambiente que estimule el progreso de las entidades, optimice la asignacin y uso de los recursos, minimice la discrecionalidad, garantice mayor confiabilidad y funcionalidad a los sistemas de control y contribuya a reducir los riesgos de corrupcin. 2.1.8. La poltica de remuneracin La poltica salarial colombiana para el sector pblico ha sufrido oscilaciones en el tiempo. Las crisis fiscales bajo ciertas coyunturas han llevado a la accin de decisiones salariales que generan malestar en el cuerpo de funcionarios del Estado, aunque la aceptacin de las mismas es ms fcil por parte de los ms altos niveles, con resignacin y solidaridad respecto de las autoridades econmicas, al menos frente a los medios de comunicacin y a la opinin pblica. La situacin salarial de los empleados pblicos se ha caracterizado por permanentes asimetras. Estas asimetras pueden predicarse de entidades que han conseguido ventajas especiales frente al resto, por tres circunstancias: a) Se parte del criterio de que ciertas organizaciones son de ndole tecnocrtica y que por consiguiente, en promedio, los empleos pertenecientes a las mismas deben ser mejor remunerados en comparacin con las dems.

b) Sin tratarse de organizaciones que tengan por presuncin el rtulo de tecnocrticas, en la dinmica salarial del sector pblico, segn el grado de presin de los trabajadores o de influencia de los directivos de turno, se logran tratamientos especiales de compensacin salarial para corregir desviaciones o desajustes de esos sectores, los cuales se ubican salarialmente por encima del promedio. c) Otro grupo de entidades estatales, gracias a su relativa autonoma e independencia en la fijacin de sus sistemas salariales generalmente como resultado de pactos o negociaciones colectivas de trabajo, favorecidos muchas veces por el auge econmico de la actividad en la que se desempean, obtienen niveles de remuneracin superiores a otras. El resultado ha sido un rgimen salarial muy disperso y complejo, que incluye factores de remuneracin de muy diverso orden para ciertas entidades, los cuales en realidad disfrazan un nivel de remuneracin superior al promedio. De esta forma, al otro lado se encuentran organizaciones que no tienen otra posibilidad distinta que acogerse a la poltica general de remuneracin, esto es, a aquella que ha oscilado con las coyunturas fiscales y que ha ido acumulando un rezago de remuneracin proveniente de los ajustes salariales del dficit fiscal. En forma agregada para el sector pblico, las asimetras salariales tienen mucho que ver tambin con los niveles ocupacionales. Los estudios especializados sobre la materia han puesto de manifiesto que los niveles profesional, ejecutivo, asesor y directivo de la administracin resultan menos competitivos bajo las condiciones de mercado, con los montos de remuneracin que en sectores dinmicos privados se reconocen para niveles ocupacionales anlogos. Por el contrario, los niveles ocupacionales pblicos del nivel tcnico, tecnolgico, asistencial, auxiliar y operativo, pueden considerarse nuevamente por encima desde el punto de vista salarial de los anlogos cargos del sector privado. Estas asimetras salariales estimulan una sensacin de desazn e inequidad en las polticas pblicas adoptadas. Como lo ha sealado el Banco Mundial en estudios especializados sobre la materia, la sensacin de estar sometido a un rgimen salarial injusto o el solo hecho de considerarse mal remunerado, si bien no constituyen por s mismos hechos contundentes para explicar los fenmenos de corrupcin, resultan ser por lo menos factores condicionantes que generan un ambiente administrativo ms favorable a la corrupcin. 2.1.9. La ineficacia de las sanciones Una de las circunstancias ms reconocidas como condicionante en la presencia de delitos de diversa ndole en una sociedad, de las cuales los hechos de corrupcin no son una excepcin, se configura cuando el sistema de deteccin y sancin ejemplarizante de los hechos que tipifican el delito son deficientes. Por el lado de la deteccin podra afirmarse que la denuncia ciudadana o los mecanismos de control pueden estar arrojando mejores resultados, al tiempo con la existencia de instrumentos ms expeditos que facilitan la identificacin de los hechos corruptos. La legislacin ha avanzado en forma apreciable en la tipificacin de conductas corruptas, si bien es cierto que todava es necesario proseguir en esta direccin. As, entre las

recientemente precisadas toda vez que la mayora estaban definidas en el ordenamiento jurdico, y desarrolladas en 1995, estn las siguientes: Peculado por apropiacin. Peculado por extensin. Concusin. Cohecho propio. Cohecho impropio. Acto que deba ejecutar en desempeo de sus funciones. Cohecho impropio. Asunto sometido a su conocimiento. Cohecho por dar u ofrecer. Trfico de influencias para obtener favor de servidor pblico. Enriquecimiento ilcito. Utilizacin indebida de informacin privilegiada. Prevaricato por accin. Prevaricato por omisin. Prevaricato por asesoramiento ilegal. Receptacin, legalizacin y ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales. Tambin se han implementado mecanismos novedosos y herramientas de la mayor trascendencia para prevenir la ocurrencia de los mismos. Entre estos mecanismos vale la pena resaltar: Control sobre el reclutamiento de los servidores pblicos. Sistema nico de informacin de personal en el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Formato nico de hoja de vida. Freno a posesiones sin requisitos. Incentivos para funcionarios pblicos. Declaracin de bienes y rentas como obligacin general peridica y sistemtica para servidores pblicos y contratistas. Informes peridicos de las superintendencias ante la Fiscala General sobre el control de las operaciones realizadas por sus vigilados, especialmente de aquellas que generan sospecha de hechos ilcitos. Entidades sin nimo de lucro supeditadas a llevar su contabilidad, de acuerdo con los principios generalmente aceptados. Obligacin de consolidar los estados financieros y someterlos a una auditora financiera. Control al uso de recursos pblicos por parte de las entidades sin nimo de lucro y extensin a los representantes legales del rgimen de responsabilidad administrativa definido en el estatuto contractual. Fijacin de indicadores de gestin y desempeo para todas las entidades pblicas que integran la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. Lnea telefnica gratuita en cada unidad de quejas y reclamos par recepcionar recomendaciones o denuncias ciudadanas. Sondeos de opinin por parte del Fondo de Participacin Ciudadana a los usuarios o potenciales beneficiarios de las entidades pblicas sobre la atencin de la administracin. Garantas a los medios de comunicacin para informar sobre el proceder de los servidores pblicos. Causal de mala conducta cuando los servidores pblicos obstaculicen, retarden o nieguen informacin sobre la gestin a ciudadanos y medios de comunicacin.

3. IRREGULARIDADES SISTEMA PRESUPUESTAL

El enfoque de mapas de riesgo para orientar programas de prevencin de la corrupcin, constituye una opcin en la labor de los administradores cuando enfrentan la direccin o conduccin de una organizacin o entidad particular. Si estos mapas se construyen a escala, para el conjunto del Estado tambin pueden tener una aplicacin prctica, toda vez que la problemtica es bastante ms comn de lo que se piensa y por consiguiente, compartida por un gran nmero de entidades del Estado. El enfoque de este apartado es la identificacin de los mapas de riesgo en el mbito de una entidad u organizacin, lo que tambin puede replicarse con cobertura ms amplia. Los mapas de riesgo son herramientas metodolgicas para identificar un conjunto sistemtico de situaciones de ndole administrativa que, por sus caractersticas, pueden originar prcticas corruptas. En tal sentido, el proyecto del Banco Mundial-Departamento Administrativo de la Funcin Pblica ha contribuido a explorar las caractersticas de una metodologa de esa ndole, tomando en consideracin, a manera de laboratorio, el caso del Instituto Nacional de Vas (Invas) y de la Caja de Previsin Social de Comunicaciones (Caprecom). Para tal efecto, se abordaron algunas reas riesgo, que por sus caractersticas pueden informar de una metodologa semejante. Ellas son las siguientes: Contratacin administrativa Control interno Controles externos Sistema financiero Modelo gerencial Procesos y procedimientos 3.1. Contratacin administrativa La contratacin administrativa es considerada tradicionalmente como una de las reas ms sensibles desde el punto de vista de los riesgos de corrupcin. Los riesgos se identifican en los siguientes campos: Direccionamiento desde el pliego de condiciones o los trminos de referencia. Aclaraciones, adiciones y adendos que obran en contrava del inters general. Ausencia de fundamentacin sobre factibilidad y conveniencia. Fraccionamiento tcnico de la contratacin. Monopolio de contratistas que puede significar preferencias indebidas. Ausencia de reglamentacin para fijar precios. Urgencia manifiesta mal invocada que termina por pretermitir u obviar las responsabilidades contractuales. Contratos con cooperativas para eludir trmites contractuales, generando, adems, situaciones de riesgo en la seguridad de los recursos. Irregular uso del contrato de prestacin de servicios.

 Compaas ficticias o de papel que pueden encubrir acuerdos fraudulentos. Interventoras laxas y poco objetivas que pueden entraar actos corruptos. Eclosin contractual en poca electoral que sintomatiza acuerdos tcitos entre las campaas y la direccionalidad de los contratos. Delegacin para la contratacin que puede generar malos manejos y exce so de discrecionalidad en quien la ejerce. Caos presupuestal que afecta la programacin contractual. Contratos interadministrativos que flexibilizan el manejo contractual y entraan riesgo de amao en el manejo de los mismos. Conciliaciones que pueden conllevar acuerdos indebidos. Una parte considerable de los recursos del Estado se canaliza a travs de la contratacin. Normalmente se trata de los recursos de inversin que administran las entidades y organismos estatales, pero tambin se contrata mediante las partidas autorizadas del presupuesto dentro de los gastos de funcionamiento. Cuatro aspectos sobresalen en forma integral como riesgos de corrupcin en la contratacin y que de alguna forma son comunes a los puntos antes sealados. De una parte, los precios de la contratacin. La definicin de los mismos est dada con referencia a cada entidad u organismo contratante. El Estado no dispone de un mecanismo comn que determine los precios de referencia de 3.2. La contratacin pblica. La existencia por s misma de un sobreprecio no est tipificada como delito contra la administracin pblica. Existe, sin duda, la posibilidad de construir un sistema de precios de referencia que minimice los riesgos de corrupcin. No obstante, la construccin de este sistema no es simple. Un requerimiento bsico para avanzar en la construccin de precios de referencia es lograr una normalizacin, codificacin y estandarizacin de mltiples bienes y servicios, cuya compra efecta el Estado para cada caso particular. Otras figuras conexas con la discrecionalidad que resultan estimulantes a la ocurrencia de actos de corrupcin tienen que ver con la figura de la urgencia manifiesta, el acomodamiento de los pliegos de condiciones, la justificacin o motivacin de los procesos contractuales, la adicin en precios de los contratos y las conciliaciones judiciales. En este contexto, adems del arreglo de la legislacin concerniente a tales figuras, se hace necesario establecer mecanismos jurdicos y administrativos eficaces para enfrentar tales insucesos. Varios de estos mecanismos son los siguientes: Mayor apertura hacia la sociedad civil en los procesos de adjudicacin y contratacin pblica. Restricciones muy precisas al uso de la urgencia manifiesta. Institucionalizacin de mecanismos de defensa gil y expedito cuando se trate de la vulneracin de intereses de cualquier participante en un proceso de adjudicacin de un contrato. Reglas precisas y estandarizadas sobre los pliegos de condiciones, de forma que no resulten excluyentes para potenciales participantes que renan requisitos generales ya aprobados por una autoridad distinta a quien convoca el proceso de licitacin.

 Mecanismos efectivamente colegiados en el proceso de toma de decisiones que eviten que quienes fueron llevados a la administracin por quien adjudica el contrato sean los que califiquen en el proceso de adjudicacin a los potenciales contratistas. Mecanismos de control al delegatario de responsabilidades contractuales, que se hagan en forma peridica y oportuna. En una entidad u organismo es posible hacer un diagnstico sobre los grados de discrecionalidad asociados a las decisiones de contratacin, al igual que sobre la estructura de la delegacin, los competentes, los grados de libertad en las decisiones y los controles asociados a los mismos. Igualmente, definir salvaguardas que permitan equilibrios de interaccin y controles cruzados entre los participantes encargados de definir los contratos. Bajo las normas que regulan el ejercicio de la funcin pblica en Colombia, existe un margen amplio de posibilidades para incorporar de forma decisiva a las organizaciones no gubernamentales en los procesos de veedura a la administracin contractual, incluyendo hasta su fase de ejecucin. Por ltimo, las mismas agremiaciones o consejos profesionales pueden desempear un papel importante en la conducta tica, contribuyendo como rbitros componedores de las decisiones contractuales o en la definicin de reglas ms transparentes en el diseo de los procesos licitatorios o en las convocatorias de carcter pblico para los procesos de adjudicacin o en la fijacin e inflexible respeto a cdigos de tica. En tercer trmino se encuentra la relacin entre el sistema presupuestal y el sistema contractual. Esta relacin debiera ser fluida en condiciones normales. La contratacin es una estructura procesal que est llamada a viabilizar la ejecucin del gasto pblico. No obstante, se encuentran obstculos de lado y lado. Marchando del presupuesto hacia la estructura contractual y a la inversa, devolvindose desde el sistema contractual hacia el presupuestal. Vistas las cosas desde el sistema presupuestal, las caractersticas del mismo han atentado fuertemente contra la racionalizacin del sistema contractual. Los ltimos esfuerzos realizados en Colombia desde la reforma al sistema presupuestal en 1989, se inclinaron por devolverle a la programacin presupuestal un mayor realismo, de forma que el tiempo invertido en disear el programa de gastos y los esfuerzos de gran cantidad de autoridades, entidades e instancias en prefigurar dicho programa resultaran eficaces y tiles en la asignacin de recursos. En otros trminos, se trataba de que hubiera una mayor coincidencia entre la programacin y la ejecucin. A nivel macro tales esfuerzos continuaron con la reforma constitucional de 1991, la cual lleg a prever la existencia de un presupuesto complementario, el cual permita al Ejecutivo presentar a consideracin del Congreso de la Repblica un presupuesto desbalanceado, pero asegurar que su ajuste sera realizable durante la vigencia allegando recursos adicionales. Por otra parte, la ejecucin misma del presupuesto se ordenara de mejor forma mediante una herramienta que permita planear el flujo de caja, abandonar el sistema rgido de doceavas iguales y avanzar hacia un sistema de ejecucin realista que consultara las necesidades de las entidades y organismos del Estado. En tal sentido se estableci el sistema anual mensualizado de caja, ms conocido con la sigla PAC.

En la prctica, ni la ejecucin ha consultado la programacin, ni el flujo de caja de los recursos ha consultado las necesidades de ejecucin de las entidades, diseado con fundamento en las apropiaciones presupuestales.

3.4. El sistema presupuestal ha terminado por desordenar el sistema contractual. Buena parte del PAC, especialmente el que concierne a los recursos de inversin, se suelta al finalizar el ao. Las entidades deben andar rpido para contratar, so pena de perder el recurso o ser castigadas presupuestalmente por inejecucin presupuestal. En la recta final del ao, los contratos se asignan precipitadamente y urge comprometer los recursos y pactar desembolsos no con la racionalidad que los proyectos demandan por s solos, sino sobre todo, por las reglas de caja y la obligatoriedad de que cada contratista cobre de la cuenta bancaria los recursos depositados. Los riesgos de corrupcin que entraa este tipo de prcticas son considerables, o en el mejor de los casos se presenta un proceso de asignacin de los recursos bastante irracional. Al lado de ellos, los ms mnimos indicadores de gestin previamente diseados no se cumplen, puesto que la administracin los haba ideado en el entendido de que se efectuaran determinados desembolsos, todo lo cual resulta ilusorio. De esta forma, el rezago presupuestal se acrecienta, lo que significa que una parte del presupuesto en ejecucin en una vigencia corresponde al de la vigencia anterior, y los planes y programas de la presente vigencia quedan sometidos a la incertidumbre de un PAC repentino o de una ejecucin futura en otra vigencia fiscal, cuando no es imposible lograr su ejecucin, trastocando los planes y programas diseados. A pesar de las dificultades presupuestales, el sistema contractual puede por s mismo generar serias distorsiones en la eficiencia del gasto pblico. En parte por la insuficiente motivacin o la inadecuada justificacin para adelantar un proceso contractual: es posible que la contratacin no tenga sustento alguno, no genere realmente un valor agregado o simplemente sea innecesaria. En parte por cuanto la ausencia de planificacin, aun aceptando la contingencia en la disponibilidad de los recursos, conlleva a que el desorden y la dificultad para acertar se hagan presentes y agraven la situacin presupuestal de por s impredecible. Aunque el esfuerzo por superar la situacin no es simple, sobre todo por cuanto las irregularidades del ciclo presupuestal estn conectadas con las fases del ciclo econmico, lo que resulta importante de concluir es que los administradores deben incorporar un margen de incertidumbre en la disponibilidad de los recursos y programar al mximo, aun bajo la contingencia de afluencia sbita de los recursos, cmo deber llevarse adelante el proceso de contratacin. Una programacin previa supondr siempre un examen de los pliegos de condiciones con anterioridad, o de los trminos de referencia, un estudio de las necesidades reales de la contratacin, de su motivacin y justificacin, un anlisis sobre el mercado de proveedores, una definicin sobre los responsables de tener preparado un sistema contingente para responder a la afluencia de recursos, entre otros aspectos. Por ltimo, el desorden administrativo estimula prcticas que resultan riesgosas.

La observacin sobre fraccionamiento tcnico de los contratos con el fin de burlar licitaciones, el aumento de picos de contratacin coincidentes con la poca electoral, el manejo de la contratacin con cooperativas o entidades pblicas u organismos internacionales bajo la figura de asistencia tcnica, expresan en parte el caos administrativo que padecen las entidades y organismos del Estado. Es verdad que algunas de esas prcticas tienen asidero en la mala fe o en una actuacin dolosa, pero tambin tienen su fundamento en el desorden administrativo de las entidades. Los contratos con cooperativas no suficientemente referenciadas o slidas, o de convenios interadministrativos o suscripcin de otros con organismos internacionales para asistencia tcnica, son vas de escape al caos interno, a la ausencia de programacin o a la falta de dispositivos administrativos para garantizar la buena marcha de los contratos y enfrentar su gestin.

3.5. Control interno El rea de control interno permite identificar tambin la existencia de factores que configuran riesgos de corrupcin en las entidades y organismos del Estado. En forma extensa, el estudio adelantado permite identificar los siguientes: Sistemas de informacin mal concebidos o subsumidos en la informtica, carentes de contenidos significativos de los datos introducidos al sistema: Tecnologas obsoletas que no se acoplan a las necesidades de los sistemas de informacin. Culto a la informacin bajo la forma de datos sin capacidad de procesa- miento y anlisis. Desconexin entre sistemas de informacin, competencias y reas de ges- tin y desempeo. Baja capacidad de integracin entre la informacin de fuente externa y la generada por la entidad. Baja cultura de la medicin. 3.5.1 Estructuracin deficiente del sistema de control interno: Programacin afectada por el flujo de recursos. Ausencia de planeacin y programacin efectivas. Rendicin obsoleta de informes. Regulacin excesiva centrada en aspectos formales. Rendicin de informes para cumplir con aspectos formales. Desubicacin en el papel del control interno. 3.5.2. Aspectos organizacionales: Bajo nivel de supervisin, control y evaluacin. Desconocimiento de tecnologas e instrumentos de gestin. Desconocimiento de los usuarios sobre la entidad. Carencia de manuales e instrumentos de gestin actualizados.

 Gestin basada en asuntos urgentes. Para tipificar en forma precisa el alcance de los aspectos anteriormente enunciados, podemos aventurar unas cuantas situaciones que estn dominando el panorama en cuanto a la dificultad para que el control interno sea herramienta preventiva de riesgos de corrupcin y antes bien, su presencia formal contribuya a exacerbar la ocurrencia de factores de riesgo potencialmente corruptos. En primer trmino, la baja cultura administrativa y el escaso desarrollo de tecnologas de gestin. Esta temtica es amplia y coincide con otra de las reas del proyecto en cuestin que analiza el modelo gerencial y las situaciones de riesgo derivadas del mismo. No obstante, aceptando el hecho de que el control interno es una herramienta gerencial, no es desproporcionado afirmar que en el caso colombiano la poca funcionalidad que ha demostrado el sistema de control interno es la expresin de esa crisis del modelo gerencial, si es que fuera posible hablar de la existencia de un modelo definido o de un prototipo en esta materia. Alternativamente, los esfuerzos deben centrarse en la apropiacin, ajuste y aplicacin de tecnologas administrativas, enmarcadas en un nuevo enfoque de cultura organizacional que privilegie sobre todo los resultados en trminos de impacto de las acciones y la poblacin objetivo. La planeacin interna de las entidades tiene una doble conexin; de una parte, con el Plan Nacional de Desarrollo econmico, social y ambiental y de la otra, con las exigencias de presentacin de planes anuales, incluidos dentro de ellos los planes de desarrollo administrativo, recientemente establecidos por la legislacin de administracin pblica (1998). Los procesos ms tradicionales, aquellos que devienen del Plan Nacional, sufren mltiples obstculos que provienen principalmente de dos causas: la afectacin del sistema de planeacin y la programacin por el desorden presupuestal. Pero tambin, en algunos casos, por la vaga formulacin de los programas y proyectos, por la dificultad de establecer indicadores de seguimiento y por una prctica laxa en su rigurosa evaluacin. El control interno busca hacer un seguimiento efectivo de los planes, programas y proyectos y el desenvolvimiento de las reas misionales de las entidades, pero encuentra serios inconvenientes en la imprecisin de los mismos y hasta cierta dualidad con organismos que tienen la funcin constitucional de hacer seguimiento a los planes de inversin, como es el caso en Colombia del Departamento Administrativo de Planeacin Nacional y el Consejo Nacional de Planeacin que tienen como interlocutores dentro de las entidades y organismos a las dependencias encargadas de la planeacin. A lo anterior se suma que las entidades y organismos disponen de baja tecnologa administrativa, lo cual dificulta establecer ptimos de gestin que sean susceptibles de ser examinados por un sistema de control interno para indagar hasta qu punto se ajustaron a esos ptimos. En otros trminos, es muy difcil ejercer control sobre situaciones que no estn configuradas ptimamente para ser susceptibles recurrentemente de control. Una premisa para que los sistemas de control interno operen en forma efectiva, ha de ser la estructuracin de sistemas administrativos y tecnologas apropiadas de gestin

incorporadas en las entidades, y derivadas de ellas, la definicin de los estndares que deban ser verificados y vigilados por un sistema de control interno. En segundo trmino, la presencia de tecnologas informticas sin sistemas de informacin. Esta afirmacin puede encontrar sustento en muchas entidades del Estado. La moda de la informtica sin duda ha seducido y con razn a administradores y entidades pblicas. Las exigencias de contar con decisiones bien informadas y disponer de los datos tiles al proceso de toma de decisiones en tiempo real, bajo presiones y demandas sociales cada vez ms apremiantes y la pulsin de un mundo cambiante, dinmico y muy exigente en competitividad, han llevado a la adquisicin de equipos de cmputo en el sector pblico y de tecnologas informticas ms o menos sofisticadas. No obstante, los avances en los sistemas de informacin siguen siendo modestos. Esta situacin tiene su origen en la desconexin entre los datos y las necesidades. Cada tipo de rea de desempeo y de gestin, sea misional o de apoyo, exigira un diseo completo de informacin, definiendo el contenido de la misma, su pertinencia, utilidad, calidad y oportunidad, la fuente de origen, la fuente receptora, el tipo de procesamiento, los indicadores que arroja, los criterios de anlisis que se observarn para asimilarla de manera til, el tipo de decisiones que fundamentar una vez se pueda caracterizar el comportamiento del conjunto de variables e indicadores, entre otros aspectos. El control interno requiere sistemas de informacin efectivos. Las administraciones disponen de poca cultura administrativa, pero tambin de modesta cultura de la medicin. Las tcnicas de diseo y elaboracin de indicadores y de criterios de anlisis para los mismos siguen pendientes de un desarrollo adecuado. En cuanto a los procesos y procedimientos de la administracin, como se discutir ms adelante, son elementos neurlgicos para el diseo del control interno, y tambin limitados los alcances. Cuando estos procesos y procedimientos se han elaborado, son irreales, sufren de una dicotoma entre la prctica y lo formalmente establecido, y hasta hace muy pocos aos no tenan nada que ver con la incorporacin en su interior de puntos de control y de generacin de alarmas frente a la forma como se adelantaban. Evidentemente, tanto procesos como procedimientos deben hacer parte de una revisin a fondo de las tareas del Estado, su pertinencia y sostenibilidad, al igual que de la forma ms efectiva, desregulada y simple de llevarlos a cabo, eludiendo un excesivo reglamentarismo y un conjunto poco pausado de etapas, firmas, revisiones y autorizaciones. En tercer trmino, la sustitucin de los controles externos formales por controles internos formales. La institucionalizacin del control interno en Colombia es de reciente incorporacin al cuerpo de la administracin pblica, en 1991. Y la existencia formal de un sistema apenas fue sancionada por la legislacin en 1993. Durante muchos aos y al amparo de una legislacin que data por lo menos de 1975, era la Contralora General de la Repblica la entidad que ejercitaba un control previo sobre los actos de la administracin que comprometan gasto pblico. Con el descrdito de este sistema, por considerrsele corrupto y de coadministracin, la Constitucin Poltica de 1991 lo aboli radicalmente, culminando un proceso de desmonte del mismo iniciado en 1982.

La irrupcin del sistema de control interno a propsito de la Constitucin Poltica de 1991 fue entendida errneamente como el remplazo de ese con- trol previo, que tena por lo dems un fuerte sesgo hacia el cumplimiento formal de requisitos, pero que poco reparaba en la eficiencia, la eficacia y la economa de las operaciones administrativas y de la gestin pblica. Los jefes de las entidades y organismos del Estado concibieron las oficinas de control interno como unidades auditoras sobre las cuales recaera el peso del control previo. De esta forma la idea de un sistema de control interno se desdibuj ampliamente. A ello contribuy la carencia de un verdadero sistema de control interno, es decir, de parmetros, metodologas, conceptos y enfoques comunes, por la falta de autoridades reconocidas que lo lideraran y le dieran una forma precisa, ms all de las normas jurdicas que lo definieron en sus generalidades. En cuarto trmino, la subordinacin del control interno a las instancias y jerarquas internas de la propia entidad u organismo. La incorporacin del control interno al cuerpo de administracin pblica se hizo definiendo que las autoridades encargadas del mismo dependieran del ms alto nivel directivo de una entidad u organismo. Ello desemboc en la creacin de oficinas con esa denominacin. Su dependencia jerrquica del jefe de las entidades u organismos genera ventajas y desventajas. Del lado de las ventajas, el control interno resulta funcional a la alta gerencia, pues puede contar de primera mano, tericamente, con las observaciones y el apoyo de una dependencia encargada del sistema. Pero al mismo tiempo, su subordinacin al jefe del organismo lo hace vulnerable en cuanto le genera simpatas o rechazo por sus observaciones a la marcha de la administracin. En muchas entidades los jefes de control interno se convierten en un puntillazo indeseable, o se les otorga un valor secundario frente a las urgencias de la marcha de la administracin. Es frecuente observar en la actitud de los administradores un menosprecio por las cuestiones estructurales y concederle un enorme valor e importancia a las angustias pendientes del da. El cambio en la concepcin y valoracin del control interno debe partir, en todo caso, de una mayor precisin conceptual y metodolgica del mismo, todo lo cual ser factible siempre que se consolide el sistema previsto para el efecto en la legislacin. 3.6. Controles externos El proyecto al indagar acerca de los controles externos y su eficacia, as como sobre la manera en que podan ser generadores de situaciones riesgo de corrupcin, identific los siguientes aspectos: Desconexin entre objetivos del control y sus mtodos de realizacin. Carencia de metodologas especficas de control. Dispersin en los sistemas externos de control. Redundancia en la informacin solicitada. Ineficiencia en el control frente a situaciones conocidas de corrupcin. Los controles externos tienen que ver, en especial, con los organismos que ejercen vigilancia fiscal y con los de control disciplinario. En Colombia tales controles son

ejercidos por la Contralora General de la Repblica en el orden nacional y las contraloras territoriales en los departamentos y municipios, tratndose de la vigilancia fiscal. Y respecto del control disciplinario a la administracin pblica, ste lo ejerce la Procuradura General de la Nacin para los rdenes nacional e intermedio (departamentos) y las personeras para los municipios. Los controles externos pueden constituirse en aliados importantes de la prevencin en la lucha contra la corrupcin, a no ser por su imagen de naturaleza punitiva. El papel preventivo de tales controles es muy difuso, en parte porque quienes los ejercen han considerado consuetudinariamente que cambiar el enfoque entraa un riesgo de prdida de identidad y distraccin de su objeto principal (salvo experimentos coyunturales en sentido contrario) y en parte, por algo ms grave que ha afectado su prctica tradicional, y es el no contar con reglas claras para ejercer dichos controles, sobre todo en el caso de las contraloras. La ausencia de reglas claras para el ejercicio de tales controles pasa por la visin traumtica ante la sociedad que han dejado quienes han ejercido los empleos de mximos jefes de esos organismos y de nuevo especialmente de la Contralora General de la Repblica. El origen de la nominacin para tales cargos es poltico. Corresponda a la Cmara de Representantes antes de la Constitucin de 1991 adelantar su designacin y despus de ella al Congreso en pleno, mediante un mecanismo de candidaturas (terna) proveniente de las altas cortes de administracin de justicia. En un nmero importante de casos los excontralores generales han termina- do en prisin especialmente por los vnculos que se les ha encontrado cuando ejercan la actividad poltica con los dineros del narcotrfico. Una visin relativamente generalizada del papel que han cumplido en tales cargos por parte de los vigilados y de la sociedad civil en general es el que su enfoque del control ha sido meramente poltico, se trata de perjudicar a sus contrarios partidistas y favorecer a sus amigos. El manejo hacia adentro de la entidad tiene el mismo sesgo, de forma que aunque se instituy un sistema de carrera administrativa para sus empleados desde 1992, la forma de administrarla vena siendo amaada y laxa, al menos hasta 1998, fecha desde la cual hay un enfoque muy positivo en su gestin. En otros trminos, un imperativo es devolver la credibilidad a esos organismos controladores. En el caso de las contraloras territoriales la tarea sigue pendiente. En el caso nacional es necesario revisar el sistema de origen de la nominacin, pues fuera de la coyuntura presente que es favorable a la devolucin de su imagen imparcial, es impredecible la suerte que acompaar a la Contralora General en el prximo perodo de eleccin en el ao 2002. A lo anterior hay que agregar que las metodologas de control son poco conocidas por los vigilados y muy ambiguas para quienes las aplican. Y es en tal sentido que la carencia de reglas del juego claras puede conllevar a una situacin crtica. No se espera objetividad. Las informaciones solicitadas son reiterativas y se duplican o triplican para un perodo de tiempo. Las auditoras se estacionan en las entidades mediante grupos de trabajo que se convierten en cierta forma de chantaje a las entidades y organismos y esa percepcin hace perder legitimidad plena al ejercicio de la vigilancia fiscal. Su duracin es

injustificada y concluyen en informes que son discutibles, poco sustentados, informados y a veces mal dirigidos o de baja calidad, denotando un bajo perfil en los auditores que adelantan las tareas. La nueva legislacin adoptada (1999) con un alcance muy estricto en cuanto al rgimen de vinculacin de sus servidores pblicos, para el caso de la Contralora General, constituye garanta de imparcialidad y de la configuracin de un cuerpo de auditores de origen tcnico y de altas exigencias de formacin, con perfiles adecuados al ejercicio de la vigilancia fiscal. Por lo dems, el control es inoportuno porque contrasta la enorme inversin de recursos en realizar auditoras que transcurren al margen de los verdaderos escndalos de corrupcin del pas, conocidos primero por los medios de comunicacin y mucho despus por los propios organismos de control. Esta situacin ha comenzado a cambiar desde la eleccin de un nuevo contralor en 1998 con un perfil elevadamente tcnico y de remoto cuestionamiento tico. A ello se suma un nuevo enfoque del organismo en cuanto al ejercicio de un control de advertencia, en tiempo real y con visin integral y sistmica. En el caso de las contraloras departamentales, la situacin puede ser an peor, por la enorme dependencia de los auditores de las asambleas departa- mentales, de marcado origen electoral, cuya afinidad o no con el mandatario departamental de turno puede sesgar a favor o en contra el ejercicio de la vigilancia fiscal imparcial. 3.7. Los riesgos de ndole financiera Las conductas irregulares constitutivas de riesgo de corrupcin ms frecuentes en el manejo financiero y presupuestal de los servidores pblicos segn se deriva de los seriales estadsticos de la procuradura delegada para la economa y la hacienda pblica, as como del estudio realizado por el proyecto, tienen que ver con aspectos como los siguientes: Elaboracin irregular del presupuesto Inconsistencias metodolgicas, legales o de clculo. Inclusin de gastos no autorizados. No inclusin de apropiaciones para pago de sentencias, dficit fiscal, servicio de la deuda y servicios pblicos domiciliarios. No inclusin de apropiaciones para gastos decretados legalmente. Presentacin y aprobacin inadecuados. Incumplimiento de trminos. Alterar el contenido del presupuesto en forma irregular. No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal. Expedir el presupuesto sin tener facultad legal. No inclusin de apropiaciones para contraloras o personeras. Ordenacin irregular del gasto Exceder la apropiacin disponible. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto. Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto.

 Comprometer vigencias futuras sin autorizacin legal. Omitir o expedir en forma irregular el certificado de disponibilidad presupuestal. Prolongar la vigencia fiscal. Ordenar gastos sin tener facultad legal. Omitir otros requisitos de tipo contractual. Ejecucin irregular del presupuesto No ejecutar el presupuesto, planes y programas. Omitir o expedir en forma irregular el acuerdo mensual de gastos o el pro- grama anual de caja. Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de requisitos legales. Ordenar o efectuar gastos mltiples de la misma obligacin. Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contradas. No efectuar los descuentos ni girar en forma oportuna las transferencias de ley. Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal. Manejo irregular de recursos Negligencia en el recaudo de rentas. Apropiarse de dineros pblicos. Disponer de recursos no incorporados en el presupuesto. Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de destinacin especfica. Traslado irregular de fondos. Cambiar la destinacin de los recursos. Expedir cheques sin fondos. Modificaciones inadecuadas al presupuesto No incorporar nuevos recursos no aforados. Ignorar requisitos tales como certificados de disponibilidad, fecha lmite Porcentajes y otros. Efectuar modificaciones sin tener facultad legal. Irregular aplicacin del rgimen de reservas Omitir constitucin de reservas. No incluir compromisos que cumplen requisitos y viceversa. Incluir varias veces el mismo compromiso. Incluir cuantas superiores. Afectar rubros diferentes al que corresponde a la obligacin. Pagar compromisos no incluidos en las reservas. Modificar las reservas mediante traslados y adiciones. Tecnologa inadecuada. Atraso en la informacin contable y financiera. Falta de planeacin y programacin en el rea financiera. Falta de control en el almacn general y de los activos fijos.

 Manejos laxos en las colocaciones de los excedentes temporales de liquidez y las relaciones con las instituciones financieras. Una mirada global al rea financiera y presupuestal indica que los problemas ms crticos que configuran riesgos de corrupcin tienen que ver con la acomodacin de la gestin presupuestal a intereses particulares, las deficiencias en los registros y soportes contables, y el manejo de los excedentes estacionales de liquidez. Por lo que respecta a la gestin presupuestal, son mltiples los riesgos de corrupcin que se suscitan como se desprende de la enumeracin ya mencionada. No obstante, el problema que merece especial atencin se presenta en el orden territorial, en parte por un profundo desconocimiento de normas y en parte por la ausencia de una gestin ordenada de los recursos, que configura un espacio propicio para la arbitrariedad y la discrecionalidad del manejo presupuestal. En ese sentido la Nacin, por trmino medio, no presenta tantas falencias como el nivel territorial. Los funcionarios del rea presupuestal son generalmente de cierta antigedad, con un conocimiento de los requisitos, normas y procedimientos de cada una de las etapas de la gestin de recursos, orientados en forma permanente por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Este ltimo aspecto no exime en absoluto las dificultades que genera el sistema presupuestal frente a otras reas de la gestin, especialmente la contractual y la de resultados efectivos de la administracin, las que una vez han sido afectadas por la incertidumbre presupuestal, inducen a conductas poco transparentes en la gestin pblica y facilitan la ocurrencia de hechos de corrupcin, o por lo menos generan riesgos marcados. Es necesario, en consecuencia, trazar estrategias orientadas a la educacin y pedagoga del manejo y la gestin presupuestal, as como definir presupuestos viables que eviten traumatismos a la ejecucin presupuestal y a la gestin pblica. En cuanto a las deficiencias de los registros y soportes contables, pese a la constitucin de la Contadura General con ocasin de la reforma constitucional de 1991, y a los enormes avances logrados en esta rea gracias a su importante aporte, todava existen riesgos de corrupcin derivados de la des- actualizacin de inventarios, la valoracin de los activos, del manejo de los soportes y de la ausencia de una cultura contable. El problema ms pronunciado tiene que ver con el sistema financiero y la colocacin en el mismo de las estacionalidades de liquidez. Las quiebras recientes de las entidades financieras han exacerbado an ms los riesgos de falta de certidumbre y transparencia. La informacin sobre la solidez de las entidades est por trmino medio disponible, pese a lo cual varios responsables del manejo de los organismos oficiales han hecho importantes colocaciones, como si desconocieran la vulnerabilidad de esos intermediarios financieros. Dejando de lado el manejo de los recursos en cooperativas, mediante el sistema de contratacin que ya se ha mencionado, los graves perjuicios econmicos evidenciados por colocaciones inseguras muestran indicios interesantes respecto de la hiptesis de acuerdos por debajo de la mesa entre autoridades y servidores pblicos y las agencias financieras, de los cuales se pudieran derivar beneficios indebidos para los primeros. Esta hiptesis subraya la necesidad de una mayor profundizacin sobre las

prcticas del sistema financiero y su influencia correlativa en las conductas de los servidores pblicos. 3.8. Los riesgos de ndole gerencial. Los riesgos de ndole gerencial, a primera vista parecen menos tangibles que los restantes, pero su importancia es muy grande, pues de ellos deriva la totalidad de riesgos de los sistemas especficos ya comentados: Centralizacin excesiva: Discrecionalidad. Ausencia de controles. Extralimitacin. Concentracin de autoridad y poder. Ineficiencia administrativa. Descentralizacin no controlada: Ausencia de controles. Falta de polticas claras. Atomizacin de recursos. Incapacidad de los delegatarios. Inadecuado manejo de informacin: Excesiva reserva. Discrecionalidad. Falta de transparencia. Ausencia de canales. Falta de una estrategia de comunicacin. Administracin del recurso humano. Seleccin sin rigor. Falta de profesionalismo. Baja capacitacin. Mala remuneracin. Inestabilidad. Desmotivacin. Discrecionalidad. Trabajo en equipo: Ausencia de controles. Mltiples criterios. Supuesta delegacin. No hay aprendizaje. Falta de cohesin. Deficiencias normativas:

 Inestabilidad normativa. Adaptacin subjetiva. Ausencia de normas. Exceso de normas. Afectacin tica: Complacencia. Amiguismo. Falta de programas. Falta de probidad. De todos ellos vale la pena destacar, en el contexto de la gerencia colombiana, que los mayores problemas tienen que ver con los sistemas de control, el clima organizacional, la gestin del recurso humano y la ausencia de un enfoque centrado en resultados, indicadores y satisfaccin del usuario. Al hablar sobre los avances de las disposiciones legales en Colombia de frente a los temas de corrupcin, se coment que los gerentes pblicos estn comprometidos a presentar planes muy bien definidos, metas y programas anuales, as como a elaborar los indicadores de desempeo de su gestin que deben ser de conocimiento pblico. La baja cultura administrativa todava reinante en el medio colombiano ha sido un factor en contra para que prospere una gerencia centrada en resultados, en la calidad de los servicios, en la satisfaccin del usuario y en sistemas eficaces de control. La prioridad radica en establecer un sistema de desarrollo administrativo, como lo seal la legislacin sobre la administracin pblica (1998), en generar una cultura de la administracin, en permear los sistemas organizacionales hacia una orientacin al servicio, al usuario y a los beneficiarios de la accin del Estado. La elaboracin de mapas de riesgo sobre corrupcin deben formar parte de esta agenda. El fortalecimiento de las reas que se han mencionado como constitutivas del proyecto, tambin deben ser prioridad desatencin por parte del modelo gerencial. El control interno adolece de mltiples fallas y tiene un sitio residual dentro de la estrategia gerencial, como se ha sealado. Las situaciones riesgo asociadas al rea ya han sido puestas de manifiesto, por lo cual no se insistir en ellas. La rendicin de cuentas es ms bien excepcional, entre otras razones porque las entidades no estn acostumbradas a ser rigurosas con la elaboracin de programas, proyectos, metas e indicadores muy precisos, como debiera ser. Es de anotar que los macro sistemas de gestin tampoco son muy apropiados para favorecer los esfuerzos organizacionales aislados de comprometerse con indicadores de resultados precisos, como ya se ha reiterado, por ejemplo, a propsito del sistema presupuestal. La rendicin de cuentas se vera fortalecida con el desarrollo de la veedura social sobre el manejo y el buen celo en la aplicacin de los recursos por parte de las autoridades. Un buen diseo de prevencin de riesgos de corrupcin en los estilos gerenciales podra construirse adems, basado en escrutinios ciudadanos que calificaran el desempeo de la gestin; sistemas eficaces de informacin disponibles para los veedores y los usuarios

acerca de los proyectos y sus recursos asignados, as como los logros que se espera con ellos y los potenciales beneficiarios; sistemas de quejas y reclamos que arrojasen informacin debidamente codificada, sistematizada y disponible a la cual se le aplicaran rigurosos criterios de anlisis; pactos de la administracin con los ciudadanos, de forma que stos estuvieran enterados de los responsables de las decisiones y los trminos predeterminados en los que pueden contar con un pronunciamiento de fondo sobre los asuntos a cargo de las entidades. La gestin de personal, a pesar del desarrollo de un sistema de carrera administrativa que propende un sistema meritocrtico profesional, encuentra mltiples resistencias, aunque hoy en da mayor en los niveles territoriales que en el nivel nacional. La gestin de personal carece de un sistema consolidado de incentivos, pese a las normas, y el clima organizacional es tensionante, por cuanto el ambiente gerencial sigue siendo muy autoritario y excluyente en las decisiones de un gran porcentaje de la organizacin oficial. El estilo autoritario predomina sobre otros estilos de administracin y al mismo se encuentran asociados mltiples riesgos de corrupcin por la enorme discrecionalidad, la escasa publicidad de las decisiones y la ausencia de rendicin de cuentas. La desconcentracin, la descentralizacin y la delegacin son figuras de importancia para el accionar administrativo. A pesar de ello, cada una entraa riesgos de corrupcin que pueden desbordar su intencionalidad y buen propsito. La situacin ms riesgosa sucede cuando en cada una de esas figuras existe enorme discrecionalidad y bajo control. Los riesgos asociados a los procedimientos El rea de procedimientos tiene una connotacin instrumental, pero, a su vez, es una tecnologa que puede dotar a una organizacin de formalidad en el buen sentido del trmino, logrando despersonalizar la gestin, colocndola al alcance del usuario o ciudadano, limitando la discrecionalidad y permitiendo una evaluacin ms objetiva del desempeo administrativo. Los riesgos que engendra un deficiente diseo de procedimientos, tal como los identific el proyecto, son los siguientes: Ausencia de procedimiento. Planeacin inadecuada. Baja capacidad del recurso humano. Informacin deficiente por baja capacidad tecnolgica. Alta discrecionalidad de los funcionarios para decidir. Excesiva intervencin de instancias internas y externas en el procedimiento. Diseos defectuosos de procedimientos. Incidencia de los desajustes organizacionales. Falta de controles efectivos, evaluacin y seguimiento de los procedimientos. Procedimientos formales sin implantacin. Desconocimiento de los usuarios frente a los procedimientos adoptados. Falencias en la difusin e implantacin del procedimiento. Del examen de estas situaciones riesgo, preocupan especialmente la informalidad en el adelantamiento de los trmites, la acumulacin de poderes de decisin en pocas manos, los trmites de cuya naturaleza se deriva la afectacin de intereses econmicos de

particulares y que no tienen regulacin explcita o bien es muy engorroso el procedimiento existente, la carencia de informacin ciudadana sobre trminos de resolucin y responsables y la inexistencia de sistemas de informacin acerca de los derechos y sistemas de resolucin de asuntos al alcance de los ciudadanos. Los procedimientos administrativos pueden elaborarse con fundamento en los estudios de organizacin y mtodos y deben ser la base para mejorar internamente el buen desempeo de la administracin. Es evidente que frente al ciudadano los procedimientos por s mismos no revisten en principio importancia, puesto que lo que a ste le interesa es la resolucin gil, transparente y efectiva de sus demandas, sin importar la ingeniera interna de la forma como se logra ese cometido. Si se examina globalmente la situacin, tambin puede concluirse que desde el punto de vista del Estado y de quienes ejercen una evaluacin a nombre suyo, lo que ms interesa son los resultados, el cumplimiento de los planes, programas, proyectos y metas. Sin embargo, observada la cuestin desde el interior de las organizaciones, l ingeniera administrativa implica la movilizacin de los recursos de la entidad, de forma que de la combinacin de los mismos y como resultado de procesos y procedimientos bien diseados se consigan los objetivos buscados con economa, eficiencia, eficacia, celeridad, oportunidad y transparencia. Este ngulo de la perspectiva organizacional debe articularse a las necesidades de los usuarios, quienes no slo han de ser informados sobre los recursos y beneficios, el tipo de demandas que pueden ver resueltas, sino sobre los procedimientos, los trminos y responsables, como ya se coment. Para que esta informacin fluya con buen xito y alcance su objetivo, la entidad debe hacer una reingeniera de tales procesos y procedimientos, luego colocarlos en conocimiento de los usuarios, evaluarlos en forma permanente y hacer los ajustes aconsejables. Los riesgos de corrupcin tienen origen tambin en procedimientos mal diseados. Cuando los procedimientos son informales se genera una cierta incertidumbre y mucho desorden administrativo que se traduce en demoras injustificadas, en el anonimato de quienes deciden y en sus mviles. Estos son factores claves en la ocurrencia de riesgos de corrupcin. En el otro extremo se encuentra una organizacin con procedimientos bien formalizados pero mal diseados, los cuales engendran demoras indebidas, exceso de concentracin de poder en las decisiones, trminos dilatorios y demoras en las soluciones. De igual forma estos factores constituyen tambin riesgos de corrupcin. La legislacin reciente de administracin pblica (1998) ha formulado la necesaria existencia de Planes de Desarrollo Administrativo, los cuales hacen especial nfasis en la simplificacin de los trmites y procedimientos. De promoverse esta estrategia, podrn alcanzarse importantes logros en la modernizacin de la gestin y en el control de riesgos de corrupcin. Ciertamente, como se ha insistido, el enfoque sobre estos procedimientos debe observar ciertas reglas que eviten una formalizacin simplista de los procesos y procedimientos.

CONCLUSIONES

Mediante la elaboracin del presente trabajo se dieron a conocer los diferentes tipos de riesgos que nacen de la administracin publica por temas netamente corruptos que enmarcan en la practica irregularidades en la ejecucin presupuestal publica, teniendo en cuenta las diferentes causas-efectos desde aspectos particulares a los generales segn lo expuesto en el desarrollo del trabajo. Puede observarse que los riesgos son mltiples y que la elaboracin de mapas de riesgo es una necesidad en la gerencia moderna. Su utilizacin y la consecuente valoracin de los riesgos permitirn formular planes de accin que los minimicen. Qu tanto se consiga el propsito de reducirlos podr ser un intangible, pero seguramente se ver recompensado por la ausencia o baja presencia de hechos efectivos de corrupcin en la entidad. Este premio, aunque parezca poco tangible, tiene un importante significado para la sociedad y el Estado, a la vez que dar una mayor tranquilidad a los gerentes sobre el decurso de su gestin. Es evidente que la legislacin, el fortalecimiento de los organismos de control, un sistema punitivo adecuado y el desarrollo de mltiples estrategias combinadas de carcter general y transversal contribuirn decisivamente en la consecucin de una administracin ms transparente y eficaz. Pero la carencia de mapas especficos de corrupcin hechos a la medida de los distintos tipos de entidades, limitar la efectividad de la lucha contra este tipo de conducta.

TABLA DE CONTENIDO

Pg. INTRODUCCION JUSTIFICACION OBJETIVOS Generales Especficos PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1. MARCO CONCEPTUAL 1.1. Causas de la Corrupcin 1.2. Impacto de la Corrupcin 1.3. Tipologa de la Corrupcin 2. CORRUPCION ADMINISTRATIVA 2.1. Factores de Riesgo de la Corrupcin en Colombia 3. IRREGULARIDADES SISTEMA PRESUPUESTAL 3.1. Contratacin Administrativa 3.2. Contratacin Pblica 3.4. El Sistema Presupuestal ha terminado por desordenar el Sistema Contractual. 3.5. Control Interno 3.6 Controles Externos 3.7. Riesgos de ndole Financiera 3.8. Riesgos de ndole Gerencial CONCLUSIONES

6-7 8-9 9-10 11 11-17 18 18-19 19-21 21-22 22-25 25-27 27-30 30-33