UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAO

ICMS ECOLGICO: PRINCPIOS E ESTRATGIAS NECESSRIAS PARA UMA IMPLEMENTAO NA COPRODUO DO BEM PBLICO

Dissertao apresentada como requisito obteno do grau de Mestre em Administrao, Curso de Mestrado Profissional em Administrao, rea de Concentrao: Gesto Estratgica das Organizaes, Linha de Pesquisa: Gesto Pblica, Terceiro Setor e Responsabilidade Social. Orientador: Prof. Jos Francisco Salm, PhD.

Amery Moiss Nadir Jnior

Florianpolis SC 2006
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AGRADECIMENTOS

- Ao professor orientador Jos Francisco Salm e professora Maria Ester Menegasso pelo incentivo, compreenso, apoio e orientao recebidos ao longo do curso de mestrado e na elaborao desta dissertao. - Ao professor e especialista em ICMS Ecolgico, Wilson Loureiro, pela concesso de entrevista e pelas informaes de cunho prtico relacionadas ao tema deste trabalho.

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RESUMO

O ICMS Ecolgico um instrumento inovador de repartio de receitas tributrias no Brasil, concebido para promover a conservao e a administrao das reas protegidas. Este instrumento foi introduzido pelo Estado do Paran e, subseqentemente, por outros estados. O ICMS Ecolgico objetiva compensar os governos municipais de potenciais perdas na arrecadao tributria quando da instituio de reas de preservao (principalmente pelo governo estadual e federal). Ele tambm intenciona ter um efeito de incentivo, encorajando uma melhor administrao das reas de preservao j existentes, assim como, promover a criao de novas reas de conservao. Este trabalho examina os princpios e estratgias para implementar o ICMS Ecolgico via co-produo, da perspectiva do Novo Servio Pblico. Adicionalmente, este estudo compara as diversas legislaes existentes sobre ICMS Ecolgico e traz uma entrevista com um dos principais especialistas neste campo.

Palavras-chave: Desenvolvimento e Meio Ambiente. Sustentabilidade. Instrumentos de Poltica Pblica. Tributao. Unidades de Conservao.

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SUMRIO

AGRADECIMENTOS.............................................................................................. iii RESUMO.................................................................................................................... iv ABSTRACT................................................................................................................ v LISTA DE TABELAS............................................................................................... xi LISTA DE QUADROS............................................................................................. xii 1 INTRODUO....................................................................................................... 13 1.1 EXPOSIO DO ASSUNTO............................................................................. 13 1.2 DEFINIO DOS TERMOS............................................................................. 14 1.3 ORGANIZAO DO TRABALHO.................................................................. 15 1.4 DISCUSSO DO TEMA E DEFINIO DO PROBLEMA.......................... 16 1.5 OBJETIVO DA PESQUISA............................................................................... 19 1.5.1 Objetivo Geral................................................................................................... 19 1.5.2 Objetivos Especficos........................................................................................ 19 1.6 JUSTIFICATIVA PARA ESCOLHA DO TEMA............................................ 19 1.7 METODOLOGIA DA PESQUISA.................................................................... 21 1.7.1 Procedimentos Metodolgicos......................................................................... 21 1.7.2 A Natureza da Pesquisa................................................................................... 21 1.7.3 Caracterizao da Pesquisa............................................................................. 24 1.7.4 Anlise de Contedo......................................................................................... 26 1.7.5 Trajetria da Pesquisa...................................................................................... 27 1.8 LIMITAES DA DISSERTAO................................................................. 28 2 FUNDAMENTAO TERICO-EMPRICA................................................... 30 2.1 ECOLOGIA.......................................................................................................... 30 vi

2.1.1 As Trs Ecologias segundo Pierre Weil..........................................................31 2.1.2 Conceitos relativos ao Ecossistema.................................................................33 2.1.3 Aspectos da Biodiversidade Biolgica............................................................ 34 2.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL....................................................... 36 2.2.1 Desenvolvimento Sustentvel: Linha do Tempo .......................................... 36 2.2.2 Desenvolvimento Sustentvel: Conceitos....................................................... 40 2.2.3 Economia e Desenvolvimento Sustentvel..................................................... 41 2.2.3.1 A Economia Neoclssica................................................................................. 42 2.2.3.2 A Economia Ambiental................................................................................... 44 2.3 ASPECTOS DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL.............................. 45 2.3.1 Introduo ........................................................................................................ 46 2.3.2 Breve Histrico do Sistema Tributrio Brasileiro......................................... 48 2.3.3 A Supremacia da Constituio Federal.......................................................... 49 2.3.4 Competncia Tributria.................................................................................. 50 2.4 TRIBUTAO EXTRAFISCAL...................................................................... 51 2.4.1 Extrafiscalidade dos tributos ambientais...................................................... 53 2.4.2 Tributos Ambientais....................................................................................... 54 2.4.2.1 Imposto Ambiental......................................................................................... 54 2.4.2.2 Taxa Ambiental.............................................................................................. 55 2.4.2.3 Contribuio de Melhoria.............................................................................. 56 2.4.3 Princpios Constitucionais Tributrios e os Tributos Ambientais............. 56 2.4.3.1 Princpio da Legalidade................................................................................. 57 2.4.3.2 Princpio da Tipicidade.................................................................................. 57 2.4.3.3 Princpio da Proporcionalidade...................................................................... 58 2.4.3.4 Princpio da No-Afetao da Receita........................................................... 58 2.4.3.5 Princpio da Anterioridade............................................................................. 60 vii

2.5 ASPECTOS FUNDAMENTAIS DO ICMS.................................................... 60 2.5.1 Breve histrico do ICMS................................................................................ 60 2.5.2 Competncia.................................................................................................... 62 2.5.3 Hiptese de Incidncia e Fato Gerador........................................................ 63 2.5.4 Base de Clculo............................................................................................... 65 2.5.5 Alquotas.......................................................................................................... 66 2.5.6 Sujeitos Passivos............................................................................................. 67 2.5.7 Rateio do ICMS.............................................................................................. 67 2.6 POLTICAS PBLICAS E MEIO AMBIENTE........................................... 69 2.6.1 As Necessidades Pblicas............................................................................... 69 2.6.2. Poltica pblica: Conceitos........................................................................... 70 2.6.2.1 Anlise de Polticas Pblicas......................................................................... 71 2.6.2.2 Modelos de Anlise de Polticas Pblicas..................................................... 73 2.6.3 Instrumentos de Poltica Pblica e Meio Ambiente.................................... 73 2.6.3.1 Sistema Regulatrio....................................................................................... 74 2.6.3.2 Sistema de Incentivos.................................................................................... 74 2.6.3.2.1 Taxas Ambientais........................................................................................ 77 2.6.3.2.1 Subsdios..................................................................................................... 78 2.7 CO-PRODUO DO BEM PBLICO........................................................... 79 2.7.1 Bem Pblico..................................................................................................... 81 2.7.2 Bem Comum.................................................................................................... 82 2.8 O NOVO SERVIO PBLICO....................................................................... 83 2.8.1 Servio Pblico................................................................................................ 84 2.8.2 Classificao dos Servios Pblicos............................................................... 85 2.8.3 O Novo Servio Pblico: Conceitos e Princpios.......................................... 86 viii

3 APRESENTAO DOS DADOS....................................................................... 91 3.1 O ICMS ECOLGICO: CARACTERSTICAS BSICAS......................... 91 3.2 O ICMS ECOLGICO NOS ESTADOS........................................................ 94 3.2.1 Estado do Paran............................................................................................ 94 3.2.2 Estado de So Paulo........................................................................................ 97 3.2.3 Estado do Rio Grande do Sul......................................................................... 99 3.2.4 Estado de Minas Gerais................................................................................. 100 . 3.2.5 Estado de Rondnia........................................................................................ 104 3.2.6 Estado do Mato Grosso.................................................................................. 105 3.2.7 Estado do Mato Grosso do Sul....................................................................... 106 3.2.8 Estado de Pernambuco................................................................................... 110 3.2.9 Estado de Tocantins........................................................................................ 111 3.2.10 Estados do Amap......................................................................................... 112 3.3 ICMS ECOLGICO: PERSPECTIVAS PARA SANTA CATARINA....... 112 3.4 O ICMS ECOLGICO E OS PRINCPIOS DE CO-PRODUO............. 114 4 ANLISE E DISCUSSO DOS DADOS.......................................................... 117 4.1 ANLISE COMPARATIVA DAS LEGISLAES ESTADUAIS EXISTENTES SOBRE ICMS ECOLGICO................................................ 117 4.2 ANLISE DA IMPLEMENTAO DO ICMS ECOLGICO VIA CO-PRODUO....................................................................................... 119 4.2.1 Sntese dos princpios da base terica do ICMS Ecolgico....................... 120 4.2.2 Anlise da implementao do ICMS Ecolgico, via co-produo do bem pblico, e sua correlao com os princpios da base terica.............. 120 4.2.2.1 O ICMS Ecolgico e sua Contribuio para o Fortalecimento do Poder Local.................................................................................................................... 120 ix

4.4.2.2 O ICMS Ecolgico e a Reeducao Institucional............................................ 121 4.4.2.3 O ICMS Ecolgico e a Ao das Organizaes No-Governamentais............ 122 4.4.2.4 O ICMS Ecolgico e o Trabalho Integrado dos rgos Governamentais.........122 4.4.2.5 O ICMS Ecolgico e a Comunidade................................................................ 123 4.4.2.5 O ICMS Ecolgico e a Educao para o Meio Ambiente..................................124 4.4.3 Princpios da base emprica versus princpios da base terica do ICMS Ecolgico................................................................................................................125 5 CONCLUSES E RECOMENDAES................................................................ 126 5.4 CONCLUSES....................................................................................................... 126 5.5 RECOMENDAES............................................................................................. 127 6 REFERNCIAS BIBILOGRFICAS.................................................................... 130

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Critrios e Percentuais de Rateio do ICMS SP.................................. 98 Tabela 2: Critrios e Percentuais de Rateio ICMS Rondnia...........................104 Tabela 3: Critrios e Percentuais de Rateio do ICMS - Mato Grosso.................106 Tabela 4: Critrios e Percentuais de Rateio do ICMS Pernambuco.................111 Tabela 5: Estados que possuem ICMS Ecolgico, segundo ano de Aprovao da Lei, e Critrios e Percentuais de Repasse de Recurso Financeiro...................118

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Sntese das Principais Caractersticas e Resultados do ICMS Ecolgico...118 Quadro 2: Sntese dos Princpios que Norteiam a Proposta do ICMS Ecolgico.........120 Quadro 3: Princpios de Co-Produo, obtidos a partir da Base Emprica, e sua Correlao com os Princpios da Base Terica do ICMS Ecolgico...............................125

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1 INTRODUO
1.1 EXPOSIO DO ASSUNTO

Todas as naes possuem trs formas de riqueza: material, cultural e biolgica. As duas primeiras so bem compreendidas, pois fazem parte da vida cotidiana das pessoas. Infelizmente, a riqueza biolgica no levada com a devida seriedade, resultando nos problemas ambientais que hoje presenciamos. As principais ameaas biodiversidade so: poluio, uso excessivo dos recursos naturais, expanso da fronteira agrcola em detrimento dos habitats naturais e expanso urbana e industrial. Tudo isso est levando muitas espcies vegetais e animais extino. Os efeitos deletrios da degradao ambiental afetam a vida de boa parte da presente gerao e no apenas de nossos netos como se pensava at recentemente. Para se ter uma idia da devastao em curso, a taxa de extino considerada normal de uma espcie em 1 milho por ano; a atual gira em torno de 1.000 espcies por ano. O aquecimento global poder ter conseqncias nefastas ao gerar competio por suprimentos de gua e migraes em ampla escala, podendo gerar tenses desencadeadoras de conflitos internacionais e regionais. A gua doce disponvel nos rios, lagos e lenis freticos, alm de mal distribuda e escassa (99% dela est nos mares ou calotas polares), est sendo poluda pelos esgotos no tratados, principalmente os das grandes metrpoles. A falta de gua doce poder desencadear o surgimento de endemias1, uma vez que 60% das doenas conhecidas esto relacionadas de alguma forma com sua escassez. O desmatamento, ao romper com o equilbrio ecolgico de uma regio, tambm propicia a propagao das doenas e catstrofes naturais na terra, como o fenmeno do Katrina e seu rastro de destruio deixado nos Estados Unidos em 2005. Desta forma, os homens vm produzindo armadilhas para si mesmos com a exausto dos recursos naturais e os efeitos inescapveis do aquecimento global que ainda podem ser desarmadas desde que sejam implementadas polticas pblicas de conservao da biodiversidade envolvendo a articulao das foras da sociedade, com a participao no s da burocracia pblica e privada, mas de todos os atores sociais, como os cidados, as organizaes do terceiro setor e as comunidades politicamente organizadas, formando uma

Doena que existe constantemente em determinado lugar e ataca nmero maior ou menor de indivduos (FERREIRA, 2004).

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estrutura em rede na qual se busca a produo do bem pblico sob a perspectiva do bem comum.

1.2 DEFINIO DOS TERMOS

Neste momento, faz-se necessrio explicitar para o leitor o significado dos principais termos utilizados ao longo desta dissertao, com vistas a possibilitar uma melhor compreenso do assunto aqui tratado.

Biodiversidade: a existncia, numa dada regio, de uma grande variedade de espcies, ou de outras categorias taxonmicas de plantas ou de animais. Co-produo do bem pblico: trata-se de uma concepo emergente de prestao de servio pblico, na qual a estrutura burocrtica do Estado, o empresariado, as organizaes nogovernamentais, a comunidade politicamente organizada e os prprios cidados participam da discusso, criao e implementao das polticas pblicas. Desenvolvimento sustentado: desenvolvimento que atende s necessidades atuais sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atender as suas prprias necessidades2. Externalidade: todo recurso ou servio ambiental no includo no mercado. Extrafiscalidade: utilizao do tributo com funo diversa da arrecadatria, ou seja, para estimular ou desestimular comportamentos sociais. ICMS Ecolgico: funciona como um incentivo financeiro conservao da biodiversidade, ao introduzir o critrio ambiental na partio do montante do ICMS a que os municpios tm direito. Novo Servio Pblico: trata-se de um movimento emergente na administrao pblica cujo foco primrio de implementao das polticas pblicas reside no engajamento da comunidade, cidados e servidores pblicos, via mecanismos de co-produo do bem pblico. Tributao Ambiental: visa incentivar ou inibir comportamentos que possam comprometer ou melhorar o meio ambiente, isto , visa orientar ou incentivar condutas no poluidoras. Unidades de Conservao: so unidades territoriais (incluindo seus recursos ambientais e as guas jurisdicionais) com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudos pelo Poder
Conceito proposto por Gro Harlem Brundtland, primeira-ministra da Noruega, em um relatrio pela Comisso Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento, das Naes Unidas, intitulado Our common future, em abril de 1987.
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Pblico, com objetivos de conservao e com limites definidos, sob regime especial de administrao, s quais se aplicam com garantias adequadas de proteo.

1.3 ORGANIZAO DO TRABALHO

Esta dissertao aborda a implementao do ICMS Ecolgico nos estados brasileiros via co-produo do bem pblico, sob a tica do Novo Servio Pblico, e est estruturada em cinco captulos que documentam o estudo realizado no decorrer do Curso de Mestrado Profissional em Administrao da Universidade do Estado de Santa Catarina UDESC. No primeiro captulo, so tratadas questes relativas introduo do trabalho ora apresentado. Faz-se a exposio do assunto, a definio dos principais termos, a discusso do tema e definio do problema, apresentao dos objetivos geral e especficos esboados, a justificativa para escolha do tema, os procedimentos metodolgicos utilizados, e, ainda, as limitaes da dissertao. O segundo captulo se refere fundamentao terico-emprica a partir da qual ser abordado o ICMS Ecolgico, abordando questes como ecologia e desenvolvimento sustentvel, as principais caractersticas do Sistema Tributrio Nacional e da extrafiscalidade, assim como os aspectos legais do ICMS, principal fonte de arrecadao dos estados. Na seqncia, abordam-se as caractersticas e princpios gerais dos instrumentos de poltica pblica - em especial aqueles ligados ao meio ambiente -, da co-produo do bem pblico e do Novo Servio Pblico. O terceiro captulo deste estudo contempla a apresentao dos dados pesquisados e obtidos sobre o ICMS Ecolgico, suas caractersticas bsicas, as experincias verificadas nos estados que j o implantaram e as perspectivas para sua implementao no estado de Santa Catarina. Na seqncia, faz-se uma correlao do ICMS Ecolgico com os princpios coproduo do bem pblico. A apresentao da anlise e discusso dos dados constitui o quarto captulo desta dissertao, o qual compreende a comparao das legislaes existentes sobre ICMS Ecolgico e sua implementao via co-produo do bem pblico. No quinto captulo so apresentadas as concluses e recomendaes a partir da construo do estudo realizado. A parte final do trabalho composta pelas referncias

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bibliogrficas e por anexo contendo a sntese da entrevista realizada com especialista em ICMS Ecolgico do Instituto Ambiental do Paran IAP.

1.4 DISCUSSO DO TEMA E DEFINIO DO PROBLEMA

A sociedade humana, desde seus primrdios, se desenvolve em funo da explorao dos recursos naturais, finitos em sua essncia. Porm, muitas das atividades econmicas que dependem, direta ou indiretamente, da extrao dos recursos naturais, so pouco sustentveis e acarretam danos irreversveis natureza. A expanso populacional que se verifica hoje, aliada ao modelo econmico de crescimento contnuo e globalizao, tem sido apontada como a principal causa da crescente demanda da humanidade sobre os recursos naturais, sendo o desmatamento um dos grandes viles do meio ambiente no mundo e uma das causas principais da crescente degradao ambiental. Joo (2004) afirma que as polticas implementadas para sanar os danos ao meio ambiente tm sido, em sua maioria, polticas de remediao, localizadas, e concentram-se nos sintomas e no nas causas. Assim, seus instrumentos no so desenhados para serem eficientes e sustentveis. Ainda segundo a autora, a fixao de uma escala de consumo de recursos naturais sustentvel depende muito mais dos valores morais da sociedade para com os outros seres vivos e para com as futuras geraes do que, apenas, do sistema microeconmico3 em si. Deste modo, a aplicao de princpios de justia ambiental faz-se urgente diante de um panorama de crescentes desigualdades econmicas, no qual a explorao de recursos naturais est cada vez mais concentrada. Com o intuito de preservar o meio ambiente e garantir algumas funes essenciais ao nosso desenvolvimento, tm-se criado, nas ltimas dcadas, inmeras unidades de conservao - UC. A criao dessas reas protegidas pode ser vista como uma resposta da sociedade s ameaas e destruio que se impe natureza, mas tambm como uma restrio
Microeconomia: parte da economia que se ocupa do estudo dos diferentes agentes econmicos, entre os quais as empresas e os consumidores. Assim, a microeconomia consiste no estudo da forma como se alocam os fatores de produo (trabalho, capital e matrias-primas) para satisfazer a objetivos diferentes. Diferencia-se da macroeconomia no sentido de que esta se ocupa de estudar at que ponto os recursos disponveis esto sendo plenamente utilizados, como crescem com o tempo e outros temas relacionados com estes.
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a inmeras comunidades rurais e s municipalidades que no podem autorizar a instalao de unidades industriais dentro de seus limites. Uma das solues para a reduo dos conflitos gerados pela criao das unidades de conservao o pagamento por servios ambientais que poderiam ser direcionados a unidades de conservao que geram servios essenciais a nossa sobrevivncia. O Brasil, paralelamente aos mecanismos regulatrios de nossa legislao, est indo em direo criao e implantao de mecanismos econmicos de suporte gesto de recursos naturais. Devido velocidade com que vem ocorrendo a degradao no meio ambiente, se torna cada vez mais urgente a incorporao de sua proteo nas polticas pblicas, criando-se um vnculo estreito entre meio ambiente e economia. necessrio que a Unio, estados e municpios incorporem em suas legislaes esses novos princpios, promovendo aes de fomento e mecanismos mais flexveis de internalizao de custos e benefcios ambientais, estabelecendo normas e diretrizes plausveis e aplicveis que venham a contribuir para o desenvolvimento sustentvel da nao. Neste sentido, o estado do Paran, seguido de outros estados brasileiros, criou, em 1991, o ICMS Ecolgico. Por meio deste mecanismo, os estados fornecem compensaes financeiras s municipalidades pelo custo de oportunidade gerado em funo da existncia de espaos especialmente protegidos em seus limites. No estado de Santa Catarina, vem sendo discutida a criao do ICMS Ecolgico desde o governo Paulo Afonso4, sendo que hoje tramita na Assemblia Legislativa do Estado ALESC um projeto de lei que inclui nos critrios de distribuio da parcela do ICMS pertencentes aos municpios, o fator ambiental. Porm, para que mecanismos como o ICMS Ecolgico surtam efeitos a contento necessrio criar instrumentos de poltica pblica que levem ao cidado comum o bem-estar a que tem direito e que possibilitem ampla troca de informaes entre os atores sociais envolvidos. Para tanto, a democracia participativa5 pode levar abordagem de problemas ambientais que afetam tanto a vida das pessoas e alteram suas possibilidades de desenvolvimento, como a vida de comunidades inteiras. Alm disso, por meio de um

Perodo de governo: 1995 a 1999. O Brasil uma democracia semidireta, na qual o povo titular do poder e o exerce pelos seus representantes ou diretamente, nos termos previstos na Constituio de 1988. Assim, o constituinte escolheu alguns instrumentos para reaproximar o cidado das decises polticas, seja por meio da democracia representativa (sufrgio universal), seja pelo caminho da democracia participativa (plebiscito, referendo, iniciativa popular).
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processo participativo e com a aplicao de estratgias de co-produo do bem pblico que se constri uma sociedade eqitativa (JOO, 2004). Neste sentido, o governo no deve ser administrado como um negcio; ele deve ser administrado como uma democracia. Os agentes do servio pblico ao redor do mundo esto sentindo-se reconectados aos cidados ao agirem de acordo com este princpio, adotando o papel de facilitadores e encorajadores do envolvimento da comunidade e na ajuda capacitao dos cidados. Esta nova atitude e novo envolvimento so evidncias de um movimento emergente na administrao pblica, denominado Novo Servio Pblico (DENHARDT & DENHARDT, 2003, p. 3). Nesta assertiva no se inclui a Nova Gesto Pblica (New Public Management), baseada em um novo modelo de organizao - da organizao gerencial -, que pretende ser descentralizado, informatizado, transparente e veloz, com maior participao dos funcionrios nos processos decisrios, com o objetivo de tornar o cidado um "cliente" que possa usufruir de maneira consistente dos servios que o Estado tem o dever de prestar. Todavia, a Nova Gesto Pblica tem seu foco principal na reduo de custos e eficincia, e o cidado no tratado como um elemento que pode interferir potencialmente na correta implementao das polticas sociais, mas, ao contrrio, usado primariamente como veculo para reduo de custos. Assim, da perspectiva do Novo Servio Pblico, os mecanismos de co-produo do bem pblico so derivados do conceito de comunidade, no do conceito de mercado, nos quais os cidados, as comunidades politicamente organizadas, o empresariado, as organizaes no-governamentais e administradores pblicos, dividem responsabilidades e trabalham em conjunto para discusso e efetivao das polticas pblicas. Consequentemente, para que o ICMS Ecolgico possa, ao longo do tempo, manter sua atratividade como um instrumento de conservao ambiental, necessrio que as foras do tecido social participem, ativamente, de sua criao, implementao, fiscalizao e acompanhamento dos resultados via co-produo do bem pblico. Lembra LOUREIRO (2006) que o ICMS Ecolgico possui uma contradio interna, pois, em tese, na medida em que vo sendo cadastradas mais reas de preservao, e h uma melhora na sua qualidade de conservao, poder haver tambm uma diminuio dos recursos do ICMS Ecolgico a serem repassados a cada municpio. Assim, mais importante do que repassar o dinheiro aos municpios voc construir a legitimidade social do instrumento.

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Pelo exposto, o problema central desta pesquisa : Quais so os princpios que norteiam a proposta do ICMS Ecolgico e as estratgias necessrias para implement-lo, via co-produo do bem pblico, consoante a define o Novo Servio Pblico?

1.5 OBJETIVO DA PESQUISA

1.5.1 Objetivo Geral

Identificar os princpios que norteiam a proposta do ICMS Ecolgico e as estratgias necessrias para implement-lo, via co-produo do bem pblico, consoante a define o Novo Servio Pblico.

1.5.2 Objetivos Especficos

a) Identificar os princpios gerais que regem a ecologia, a tributao ambiental, os instrumentos de polticas pblicas, a co-produo do bem pblico e o Novo Servio Pblico; b) Levantar e comparar as legislaes estaduais existentes sobre ICMS Ecolgico; c) Examinar as caractersticas bsicas do Sistema Tributrio Nacional, da poltica ambiental brasileira, e dos princpios que norteiam o ICMS Ecolgico; d) Avaliar o ICMS Ecolgico como instrumento de poltica pblica, sua implementao via co-produo do bem pblico, e os resultados obtidos nos estados que j instituram este incentivo fiscal; e) Recomendar legislao do ICMS Ecolgico para o Estado de Santa Catarina que envolva conceitos e prticas de co-produo sob a tica do Novo Servio Pblico.

1.6 JUSTIFICATIVA PARA ESCOLHA DO TEMA

Nas sociedades contemporneas, os governos no tm mais condies de suprir todas as necessidades de suas populaes, tanto devido falta de recursos quanto devido a sua

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crescente complexidade. A administrao burocrtica clssica utiliza-se de meios fragmentrios para atender s demandas da sociedade, no interagindo em rede com os segmentos civis e com os prprios rgos governamentais responsveis por sua implementao. Neste sentido, Ramos (1989) observa que a multidimensionalidade do ser humano tem na razo, na sociabilidade e no aporte fsico, o trip sobre o qual se alicera todo o seu ordenamento e o da sociedade a qual pertence. A dimenso fsica, em particular, tem na natureza sua identidade maior. A luta pela preservao ecolgica e pelo desenvolvimento sustentado tem suas razes na lgica de que o ser humano tem uma dimenso fsica e biolgica que deve ter um habitat adequado para viver. O ponto central desse modelo multidimensional a noo de delimitao organizacional, que envolve: a) uma viso da sociedade como sendo constituda de uma variedade de enclaves, nos quais o homem se empenha em tipos nitidamente diferentes, embora verdadeiramente integrativos, de atividades susbtantivas; b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as polticas e decises distributivas requeridas para a promoo do tipo timo de transaes entre tais enclaves sociais. Desta forma, num contexto nacional e global de crescentes desigualdades econmicas, no qual ocorre a apropriao de recursos naturais cada vez mais concentrada, crucial conceber e aplicar princpios de justia ambiental. A economia ecolgica, especialmente, pode beneficiar-se da aplicao de tais princpios para o desenvolvimento sustentvel. O princpio protetor-recebedor postula que aquele agente pblico ou privado que protege um bem natural em benefcio da comunidade deve receber uma compensao financeira como incentivo pelo servio de proteo ambiental prestado. Assim, tal princpio incentiva economicamente quem protege uma rea, deixando de utilizar seus recursos, estimulando assim a preservao. Trata-se de um fundamento da ao ambiental que pode ser considerado o avesso do conhecido princpio usurio-pagador, que postula que aquele que usa um determinado recurso da natureza deve pagar por tal utilizao (RIBEIRO, 1998). Assim, os tradicionais instrumentos de gesto ambiental, baseados no comando e controle, na fiscalizao e licenciamento ambientais, so insuficientes para induzir novos comportamentos nos agentes econmicos. Eles precisam ser combinados com instrumentos econmicos, para induzir os empreendedores a adotarem prticas ambientalmente sustentveis. Dentre os instrumentos econmicos para gesto ambiental destacam-se os incentivos econmicos e fiscais, que tiram partido da disposio a receber dos atores sociais. O ICMS Ecolgico um desses instrumentos induzindo os governos locais a

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investirem na preservao da biodiversidade e mananciais de abastecimento pblico de gua, educao ambiental, saneamento bsico e proteo de reas indgenas. Como o Estado de Santa Catarina ainda no aprovou sua lei do ICMS Ecolgico, esta pesquisa poder contribuir, no apenas para o aprimoramento das discusses envolvendo a criao deste incentivo fiscal no Estado, mas tambm, recomendar uma legislao do ICMS Ecolgico que envolva efetivamente mecanismos de co-produo do bem pblico. Portanto, de acordo com o objetivo central do Mestrado Profissional em Administrao da Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC, esta pesquisa abordar, sob o vis estratgico e dentro dos conceitos de co-produo do bem pblico, sob a tica do Novo Servio Pblico, as inovaes em polticas tributrias ambientais proporcionadas com a criao do ICMS Ecolgico.

1.7 METODOLOGIA DA PESQUISA

1.7.1 Procedimentos Metodolgicos

Este subcaptulo tem como objetivo demonstrar ao leitor a metodologia utilizada para realizar o presente estudo. Os procedimentos metodolgicos aqui descritos possibilitaram investigar o tema proposto e concretizar os objetivos delineados. Primeiramente, descrita a natureza do conhecimento, da pesquisa e sua caracterizao, mencionando-se o tipo, a metodologia, a perspectiva de anlise, e o mtodo de investigao por ela adotado. A etapa seguinte se refere trajetria da pesquisa, dando lugar contextualizao da temtica; so descritas tambm a fundamentao terica utilizada no estudo e a pesquisa in loco, com o relato a respeito da coleta de informaes junto especialista na rea ambiental por meio da realizao de entrevista informal.

1.7.2 A Natureza da Pesquisa

A curiosidade e a busca incessante pelo conhecimento caracterizam o ser humano. As invenes e descobertas s puderam ser produzidas pela civilizao humana porque a

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capacidade de produzir conhecimento inerente nossa natureza. Assim, conhecimento o resultado de uma relao que se estabelece entre um sujeito que conhece e um objeto que est a ser conhecido. Ento, tem-se um sujeito que conhece, que se pode chamar de sujeito cognoscente e tem-se tambm um objeto a ser conhecido, que se pode denominar de objeto cognoscvel. O conhecimento a ponte que liga os dois (CRUZ e RIBEIRO, 2003). Demo (1994, p. 15-16) afirma com muita lucidez que o processo de evoluo da humanidade est diretamente vinculado qualidade do conhecimento adquirido. Mas, para isso, necessrio que o conhecimento se elabore e reelabore no mbito educativo. Ou seja, as pessoas herdam de forma consciente ou inconsciente todo um manancial de conhecimento acumulado que tendem a reproduzir ou desenvolver, atualizando-a de acordo com as novas perspectivas e necessidades do momento em que vivem. Para efeito do que se pretende aqui, basta saber que cincia uma das formas de se ter acesso ao conhecimento. Outras formas so a filosofia, a mitologia, a religio, a arte, ou o senso comum, por exemplo. Todas elas so formas de conhecimento, pois cada um, a seu modo, desvenda os segredos do mundo, atribuindo-lhe um sentido. Na viso de Vergara (2005, p. 11-12), cincia um processo permanente da busca da verdade, de sinalizao sistemtica de erros e correes, predominantemente racional. Portanto, a cincia, procurando descobrir o funcionamento da natureza utiliza-se, principalmente, das relaes de causa e efeito, buscando o conhecimento objetivo e lgico, por meio de mtodos desenvolvidos para manter a coerncia interna de suas afirmaes. Assim, a atividade bsica da cincia a pesquisa; e pesquisa o mesmo que busca ou procura. Para Cruz e Ribeiro (2003, p. 11), pesquisar buscar compreender a forma como se processam os fenmenos observveis, descrevendo sua estrutura e funcionamento. na pesquisa que se tenta conhecer e explicar os fenmenos que ocorrem no universo percebido pelo homem. Em outras palavras, uma pesquisa cientfica tem o propsito de descobrir respostas a questes propostas. De outro norte, a finalidade da pesquisa no a acumulao de fatos (dados), mas sua compreenso. Enfim, uma investigao formal, ou seja, estruturada, controlada, sistemtica e redigida de acordo com as normas da metodologia valorizadas pela cincia, caracterizam uma pesquisa cientfica. Assim, o mtodo cientfico pode ser definido como o conjunto de procedimentos intelectuais e tcnicos adotados para se atingir o conhecimento (GIL, 1994, p. 27).

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De acordo com Richardson (1999, p. 70-86), o trabalho de pesquisa deve ser planejado e executado de acordo com normas requeridas por cada mtodo de investigao. Adotando-se uma classificao bastante ampla, pode-se dizer que h dois grandes mtodos: o quantitativo e o qualitativo. Esses mtodos diferenciam-se no s pela sistemtica pertinente a cada um deles, mas, sobretudo, pela forma de abordagem do problema. O mtodo quantitativo, observa o mesmo autor, caracteriza-se pelo emprego da quantificao tanto nas modalidades de coleta de informaes, quanto no tratamento delas por meio de tcnicas estatsticas. Assim, o mtodo quantitativo representa, em princpio, a inteno de garantir a preciso nos resultados e frequentemente utilizado nos estudos que procuram descobrir e classificar a relao entre variveis, bem como nos que investigam a relao de causalidade entre fenmenos. J o mtodo qualitativo, ainda segundo Richardson, difere, em princpio, do quantitativo medida que no emprega um instrumental estatstico como base do processo de anlise de um problema. A abordagem qualitativa de um problema justifica-se, sobretudo, por ser uma forma adequada para entender a natureza de um fenmeno social. Desta forma, os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais, contribuir no processo de mudana de determinado grupo e possibilitar, em maior nvel de profundidade, o entendimento das particularidades do comportamento dos indivduos. Neste sentido, Trivios (1992, p. 133) assevera que o pesquisador, orientado pelo enfoque qualitativo, tem ampla liberdade terico-metodolgica para orientar seu estudo. O autor esclarece ainda que os limites de sua iniciativa particular estaro exclusivamente fixados pelas condies de exigncias de um trabalho cientfico. Para atender proposta de estudo, estabeleceu-se como premissa a abordagem de natureza qualitativa, haja vista que esta possibilita analisar as relaes que permeiam o governo, empresariado, organizaes no governamentais e comunidade politicamente organizada, buscando dar significado s aes que as envolvem. Desta forma, e visando aprofundar ao mximo a investigao do tema pesquisado, por meio especificamente do levantamento e anlise dos dados, considerou-se fundamental a utilizao da referida abordagem.

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Alm disso, fica caracterizada a abordagem qualitativa desta pesquisa, pois a mesma enquadra-se nas principais caractersticas descritas em Godoy (2005, p. 58): a) tem no ambiente natural a principal fonte de dados e o pesquisador como seu instrumento-chave; b) possui carter descritivo; c) o processo o foco principal da abordagem, no o resultado ou produto; d) a anlise dos dados feita de forma intuitiva e indutiva pelo pesquisador; e e) no requer o uso de tcnicas e mtodos estatsticos. Finalizando, a pesquisa qualitativa no procura enumerar ou medir eventos estudados, nem emprega instrumental estatstico na anlise dos dados. Parte de questes ou focos de interesses amplos, que vo se definindo medida que o estudo se desenvolve.

1.7.3 Caracterizao da Pesquisa

O conhecimento cientfico tem uma caracterstica especial: os raciocnios e as tcnicas que utiliza podem ser claramente identificados. Quando se sabe exatamente qual foi o caminho seguido, pode-se proceder com exatido verificao dos passos percorridos at o resultado final. Em sentido genrico, mtodo de pesquisa significa a escolha de procedimentos sistemticos para a descrio e explicao de fenmenos. Assim, o mtodo cientfico consiste em delimitar um problema, realizar observaes e interpret-las com base nas relaes encontradas, fundamentando-se, se possvel, nas teorias existentes (RICHARDSON,1999, p. 70). Todavia, na viso de Bunge (1987, p. 26), o mtodo cientfico no supre os conhecimentos, etapas, decises e planos, necessrios investigao, mas, no entanto, ele pode ser de extrema importncia para que se possam orden-los, precis-los e enriquec-los. Portanto, toda e qualquer pesquisa deve necessariamente adotar tcnicas e seguir determinados mtodos, dispondo de um instrumental claro, coerente, elevado, capaz de encaminhar os impasses tericos para os desafios da prtica; sendo este, certamente, o curso a

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ser percorrido quando se pretende construir conhecimento, articulando a teoria com a realidade emprica. Esta pesquisa classifica-se como exploratria devido ao carter recente e pouco explorado do tema escolhido. O objetivo da pesquisa exploratria prover o pesquisador do conhecimento metodolgico sobre o campo de estudo, possibilitando-lhe definir o objeto da pesquisa e delimitar o espao a ser pesquisado. Pesquisas exploratrias envolvem levantamentos bibliogrficos, entrevistas com pessoas que tenham experincias prticas acerca do assunto a ser pesquisado e anlise de exemplos correlatos que venham a proporcionar uma maior compreenso dos fatos. Neste sentido, observa Gil (1994, p. 44), As pesquisas exploratrias tm como principal finalidade desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e idias, com vistas formulao de problemas mais precisos ou hipteses pesquisveis para estudos posteriores. Assim, no processo de produo de conhecimento desta dissertao, adotou-se o estudo exploratrio e descritivo. O estudo exploratrio permitiu ao pesquisador aumentar os conhecimentos a respeito do tema e ao problema de pesquisa, especialmente no momento de construo da fundamentao terica, haja vista o pouco conhecimento acumulado e sistematizado no que tange ao ICMS Ecolgico, especialmente quanto sua implementao via mecanismos de co-produo. O estudo descritivo propiciou a descrio da realidade pesquisada com a preciso dos dados coletados. A pesquisa bibliogrfica e documental foram essenciais para o desenvolvimento do estudo representando a opo de busca por contribuies ao tema abordado na dissertao. Alm de livros e artigos cientficos, a pesquisa bibliogrfica e documental envolveu, principalmente, inmeras consultas grande rede mundial de computadores (Internet), bem como a leitura de textos extrados de jornais e revistas, assim como das legislaes estaduais existentes sobre o ICMS Ecolgico. Cabe ressaltar aqui a importncia dessas fontes para o pesquisador, pois possibilitaram elaborar uma discusso atualizada e crtica em relao ao referencial terico. Foram tambm de grande valia na anlise e interpretao dos dados coletados por meio da pesquisa emprica.

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De outro norte, para se poder alcanar os objetivos geral e especficos traados nesta dissertao, foi necessrio consultar diferentes fontes de dados, utilizando-se tcnicas e mtodos referendados pela pesquisa de natureza qualitativa. Em relao pesquisa de campo, o pesquisador fez uso de entrevista de cunho informal com o objetivo de obter experincias e informaes relacionadas ao tema central desta dissertao. Desta forma, visando responder diretamente aos objetivos geral e especficos definidos neste estudo, utilizou-se como instrumento de coleta de informaes a entrevista semi-estruturada, partindo de questionamentos bsicos, fundamentados em tcnicas e hipteses condizentes com a pesquisa proposta. A tcnica da entrevista pode ser entendida como uma conversa orientada para um fim especfico, ou seja, recolher dados e informaes. O que torna necessrio ao pesquisador ter sempre um plano para a entrevista, para que, no momento em que ela esteja sendo realizada, as informaes necessrias no deixem de ser colhidas. Para Gil (1994, p. 146), entrevista semi-estruturada aquela que parte de certos questionamentos bsicos,apoiados em teorias e hipteses, que interessam pesquisa, e que, e seguida, oferecem amplo campo de interrogativas, fruto de novas hipteses que vo surgindo medida que se recebem as respostas do informante.

1.7.4 Anlise de Contedo

Quanto perspectiva de anlise e interpretao dos dados coletados pode-se afirmar que esta se baseou fundamentalmente nos resultados alcanados no estudo e no referencial terico explicitado no segundo captulo desta dissertao, buscando inter-relacionar as informaes e extrair inferncias e, sobretudo, responder aos objetivos propostos. Para a anlise dos dados coletados utilizou-se a tcnica de anlise de contedo de documentos, entrevista informal, e estudo comparativo. Para Richardson (1999, p. 223), a anlise de contedo um conjunto de instrumentos metodolgicos cada dia mais aperfeioados que se aplicam a discursos diversos. Ainda segundo o mesmo autor (p. 224),

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A anlise de contedo , particularmente, usada para estudar material de tipo qualitativo (aos quais no se podem aplicar tcnicas aritmticas). Portanto, deve-se fazer uma primeira leitura para organizar as idias includas para, posteriormente, analisar os elementos e as regras que as determinam.

Como tcnica de anlise de contedo foi utilizada a anlise por categoria, a qual se baseia na decodificao de um texto em diversos elementos que so classificados e formam agrupamentos analgicos. Dentre as possibilidades de categorizao foi utilizada a anlise por temas ou anlise temtica. Conforme ensina Richardson (1999, p. 243), a anlise por temas consiste em isolar temas de um texto e extrair as partes utilizveis, de acordo com o problema pesquisado, para permitir sua comparao com outros textos escolhidos da mesma maneira. Assim, o pesquisador utilizou-se da referida tcnica para analisar qualitativamente temas como ecologia, desenvolvimento sustentvel, extrafiscalidade, tributao ambiental, ICMS Ecolgico, co-produo do bem pblico e o Novo Servio Pblico.

1.7.5 Trajetria da Pesquisa

O incio do trabalho em questo teve incio no ms de setembro de 2004 e perdurou por exatos dois anos. O seu trmino ocorre em funo da defesa desta dissertao de Mestrado Profissional em Administrao, do Centro de Cincias da Administrao ESAG. A partir da escolha do tema de investigao, da delimitao do problema e da definio do objetivo geral e dos objetivos especficos, todos registrados no projeto de pesquisa, delineou-se o plano de investigao, mapeando a trajetria a ser seguida no decorrer da pesquisa. Desta forma, o princpio do estudo se deu com a pesquisa bibliogrfica sobre diversos assuntos. Foram pesquisadas, de forma profunda e seqencial, bibliografias nacionais e internacionais acerca dos temas: ecologia e sustentabilidade, princpios e instrumentos de polticas pblicas especialmente em relao ao Novo Servio Pblico e mecanismos de coproduo do bem pblico -, tributao extrafiscal e ICMS Ecolgico. Com base na pesquisa, a fundamentao terica foi construda da seguinte forma: cortinas tericas que descrevem as relaes entre meio ambiente, tributao e economia;

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princpios norteadores de polticas pblicas para a sustentabilidade; principais instrumentos de poltica pblica ambiental, com foco nos princpios de co-produo do bem pblico e do Novo Servio Pblico, e o ICMS Ecolgico como instrumento econmico extrafiscal. A partir da construo das pilastras do trabalho e da formulao do modelo terico, foi realizada a pesquisa documental, utilizando-se, principalmente, a rede mundial de computadores (Internet). Foi feito um levantamento de todas as legislaes estaduais existentes sobre o ICMS Ecolgico e do projeto de lei para a criao deste incentivo fiscal em Santa Catarina, com vistas a realizar a uma anlise comparativa e identificar os mecanismos de co-produo. A seguir foi efetuada a pesquisa de campo, com realizao de entrevista informal semi-estruturada6 sobre o ICMS Ecolgico, partindo de alguns questionamentos bsicos, tendo como referncia os objetivos e pressupostos que interessam ao estudo e oferecem oportunidades de surgimento de novos questionamentos a partir das respostas obtidas. Antes do incio da entrevista, foi explicado ao entrevistado o objetivo e a relevncia da pesquisa e a importncia de sua colaborao, bem como ser garantida a confidencialidade. A entrevista foi realizada no dia 1 de agosto do corrente ano, no Instituo Ambiental do Paran IAP, com o coordenador de biodiversidade e reas protegidas daquela entidade e doutor em Economia e Poltica Florestal, com a finalidade de obter informaes e experincias prticas obtidas com a implantao deste incentivo fiscal no Paran e em outros estados. Ressalte-se, referida entrevista proporcionou um contedo riqussimo de experincias prticas vivenciadas no diaa-dia com o ICMS Ecolgico. Desta feita, com base no arcabouo terico construdo e nas informaes resgatadas por meio da anlise documental e da entrevista realizada, procedeu-se anlise e interpretao dos dados coletados visando identificao dos princpios que norteiam o ICMS Ecolgico e as formas para a implementao deste instrumento via co-produo do bem pblico.

1.8 LIMITAES DA DISSERTAO

Em relao entrevista semi-estruturada, utilizou-se o recurso da gravao da fala do entrevistado, possibilitando a aquisio de informaes fieis e precisas.

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O estudo aborda, luz do Novo Servio Pblico, os mecanismos de co-produo que podem ser utilizados na implementao do ICMS Ecolgico. Para tanto, foi feito um levantamento dos princpios que norteiam a ecologia, a tributao ambiental, os instrumentos de poltica pblica, a co-produo do bem pblico e o Novo Servio Pblico, assim como, uma anlise das legislaes estaduais existentes sobre o ICMS Ecolgico. Assim, a pesquisa ficou limitada s experincias com o ICMS Ecolgico realizadas nos estados que j o implantaram Paran (1991), So Paulo (1993), Minas Gerais (1995), Rondnia (1996), Amap (1996), Rio Grande do Sul (1998), Pernambuco (2001), Mato Grosso do Sul (2001), Mato Grosso (2001) e Tocantins (2002) assim como, faz referncia proposta de lei para implantao desse mecanismo em Santa Catarina, por meio da anlise de seu contedo, sugerindo aprimoramentos de acordo com os princpios do Novo Servio Pblico e com base nas experincias com o ICMS Ecolgico das unidades da Federao acima. Em relao fundamentao terico-emprica, a escassa literatura existente acerca do ICMS Ecolgico um limite que cabe aqui ser mencionado, sendo que a maior parte dos dados e informaes coletadas foi obtida na Internet e por meio de entrevista semi-estruturada de cunho informal. Os autores consultados so pesquisadores da rea tributria e conservacionista. Alm disso, foi realizado o exame das legislaes pertinentes ao ICMS Ecolgico e textos correlatos. Quanto metodologia utilizada na pesquisa, esta de cunho exploratrio e de natureza qualitativa, limitando-se ao emprego de tcnicas de pesquisa bibliogrfica, e, principalmente, de pesquisa documental, haja vista o tema escolhido ainda ser insipiente na literatura nacional. A pesquisa tambm fica limitada utilizao de entrevista informal para obteno de informaes, cujo contedo utilizado ao longo do texto do trabalho, enriquecendo-o com exemplos prticos acerca do tema escolhido.

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2 FUNDAMENTAO TERICO-EMPRICA

2.1 ECOLOGIA

Ecologia um conceito que a maioria das pessoas j possui intuitivamente, ou seja, sabe-se que nenhum organismo, sendo ele uma bactria, um fungo, uma alga, uma rvore, um verme, um inseto, uma ave ou o prprio homem, pode existir autonomamente sem interagir com outros ou mesmo com ambiente fsico no qual ele se encontra. Ao estudo dessas interrelaes entre organismos e o seu meio fsico chama-se Ecologia. O homem interessa-se por ecologia, de uma forma prtica, desde os primeiros tempos de sua histria. Na sociedade primitiva, cada indivduo, para sobreviver, precisava ter um conhecimento concreto do seu ambiente, isto , das foras da natureza, plantas e animais que o rodeavam. A civilizao teve seu incio com a utilizao do fogo e de outros instrumentos pelo homem para modificar seu ambiente. Para a humanidade no seu conjunto mais necessrio do que nunca possuir um conhecimento inteligente do ambiente que vive condio de sobrevivncia de nossa complexa civilizao. De acordo com Odum (1971, p. 3), a cincia ecolgica teve um desenvolvimento gradual, embora espasmdico, ao longo da histria. Na Grcia antiga, as obras de Aristteles, Hipcrates e outros filsofos continham material de natureza claramente ecolgico, apesar dos gregos no possurem uma palavra prpria para design-la. Assim, a palavra ecologia uma aquisio recente e foi proposta pela primeira vez pelo bilogo alemo Ernest Haeckel, em 1869. Antes disso, muitos dos grandes homens do renascimento biolgico dos sculos dezoito e dezenove tinham contribudo para o tema, embora a designao de ecologia ainda no fosse utilizada. Desta feita, a cincia da ecologia surgiu por volta de 1900, como um campo especfico da biologia. Assim, ainda segundo o mesmo autor, Ernest Haeckel definiu a palavra ecologia como querendo designar o conjunto de conhecimentos relacionados com a economia da natureza - a investigao de todas as relaes entre o animal e seu ambiente orgnico e inorgnico, incluindo suas relaes, amistosas ou no, com as plantas e animais que tenham com ele contato direto ou indireto ou seja, numa palavra, ecologia o estudo das complexas interrelaes, chamadas por Darwin de condies da luta pela vida.

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Uma vez que a ecologia ocupa-se especialmente da biologia de grupos de organismos e de processos funcionais na terra, no mar e na gua doce, poder-se-ia tambm definir ecologia como o estudo da estrutura e do funcionamento da natureza, considerando que a humanidade uma parte dela (ODUM, 1971, p. 4). Uma das definies do Dicionrio Aurlio parece mais ajustada s ltimas dcadas, ao apresent-la como ramo das cincias humanas que estuda a estrutura e o desenvolvimento das comunidades humanas em suas relaes com o meio ambiente e sua conseqente adaptao a ele, assim como novos aspectos que os processos tecnolgicos ou os sistemas de organizao social possam acarretar para as condies de vida do homem (FERREIRA, 2004). Todavia, a longo prazo, a melhor definio para o domnio de uma matria ampla provavelmente a mais curta e a menos tcnica, como, por exemplo, biologia do ambiente (ODUM, 1971, p. 4).

2.1.1 As Trs Ecologias segundo Pierre Weil7

crise

universal,

resultado

da

fragmentao

imposta

pelo

paradigma

cartesiano/newtoniano, que norteia as aes da humanidade, aponta para a necessidade de uma mudana paradigmtica. Necessita-se manter seus aspectos positivos, atualizando-o luz de uma viso mais integrada e aberta (PONCIANO, 2006). Pela viso paradigmtica reducionista e fragmentria, o ser humano se sente separado do outro, da sociedade e do universo, e no se considera tambm natureza, criando, assim, a fantasia da separatividade, esquecendo que ele, a sociedade e a natureza so indissociveis. Na sua fantasia, portanto, separa homem-universo, eu-mundo e sujeito-objeto. Esta postura, base e fundamento da fragmentao, impe sofrimento, destruio e desentendimento em todas as esferas da vida: na vida pessoal, na vida social e na vida planetria. Isto posto, poder-se-ia perguntar: Quais so as razes profundas, as ltimas conhecidas da poluio ambiental? O que que faz o ser humano se suicidar progressivamente e sorrateiramente? A maioria das pessoas at hoje pensa a ecologia nas suas manifestaes externas, isto nos seus aspectos ambientais. Todavia as causas da destruio da natureza so mais profundas, envolvendo questes sociais e individuais. Da a

Reitor da Universidade Holstica da Paz UNIPAZ - Braslia.

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idia de trs ecologias: individual, social e ambiental. Elas so indissoluvelmente relacionadas (WEIL, 2006a). A ecologia individual trabalha a paz consigo mesmo, por meio da paz no corpo, nas emoes e na mente; a ecologia social trabalha a paz no habitat e economia, na vida social e na cultura; e, finalmente, a ecologia ambiental trabalha a paz com a natureza, por meio da paz com a matria e a vida (WEIL, 2006a). Assim, em contraposio, e como uma forma de reverter as aes destrutivas, levadas a efeito pelo o ser humano contra si prprio, contra a sociedade e contra o ambiente planetrio, Weil prope uma metodologia holstica, transdiciplinar, integrativa e includente, com o objetivo primordial de alcanar a paz em todos os nveis (PONCIANO, 2006). Ainda de acordo com o mesmo autor, a abordagem holstica realiza diversas rupturas epistemolgicas, resgatando o todo e as partes, e com o suporte da metodologia transdiciplinar que busca pontos de interseo entre todos os vetores comuns de atuao, respeita os vrios nveis de realidade e remete ao sentido da interao e unidade -, reintegra a arte, a filosofia, as cincias e as tradies sapienciais, e possibilita a percepo de cada ser humano sobre a sua inteireza: corpo, mente e esprito. Neste sentido Weil (2006b) recomenda: a) Que seja tratada de modo inseparvel a educao para a paz e a educao para o meio ambiente, incluindo o desenvolvimento vivel; b) Que esta educao para a paz e para o meio ambiente seja considerada prioritria nos programas educacionais nacionais se estendendo s mdias e educao organizacional e empresarial; c) Que se possa esperar desta educao uma mudana de cultura mundial, regional e empresarial; d) Que esta educao leve em considerao: - O indivduo, nos seus nveis fsico, emocional e espiritual, cuidando da sua harmonia, ecologia e conscincia coletiva; - A sociedade, nos seus nveis de cultura, de vida scio-poltica e de econmica, cuidando da harmonia, ecologia e conscincia;

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- A natureza, nos nveis da matria, da vida e programao, cuidando da harmonia, ecologia e conscincia ambiental; - A necessidade de despertar uma conscincia universal que ultrapassa e engloba os trs nveis de conscincia precedente

2.1.2 Conceitos relativos ao Ecossistema

A Conveno sobre Diversidade Biolgica CDB, em seu artigo 2 (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2000), conceitua ecossistema como sendo um complexo dinmico de comunidades vegetais, animais e de microorganismos e o seu meio inorgnico que interagem como uma unidade funcional. Por outro lado, habitat, de acordo com a referida Conveno, significa o lugar ou tipo de local onde um organismo ou populao ocorrem naturalmente. Segundo Odum (1971, p. 12), do ponto de vista funcional um ecossistema pode ser analisado com propriedade nos seguintes termos: circuitos de energia; cadeias alimentares; diversidade de padres no tempo e no espao; ciclos nutritivos (biogeoqumicos); desenvolvimento e evoluo; e controle (ciberntica8). Em ecologia, o ecossistema a unidade funcional bsica, uma vez que inclui tanto organismos (comunidades biticas) como o ambiente abitico, cada um deles influenciando as propriedades do outro, sendo ambos necessrios para a conservao da vida tal como existe na terra. O conceito de ecossistema uma definio ampla, lembra Odum (1971, p. 13), sendo a sua principal funo no pensamento ecolgico dar realce s relaes obrigatrias, interdependncia e s relaes causais, isto , juno de componentes para formas unidades funcionais. Assim, um tanque, um lago, um charco temporrio, uma rea de floresta ou mesmo uma cultura de laboratrio (microecossistema) podem ser considerados um ecossistema enquanto seus componentes principais esto presentes e operam juntos, de tal forma que se atinge de alguma maneira uma estabilidade funcional. Lembra ainda o conceituado autor, que uma das caractersticas universais de todos os ecossistemas, sejam eles terrestres, de gua doce ou marinhos, sejam arquitetados pelo
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Cincia que estuda as comunicaes e o sistema de controle no s nos organismos vivos, mas tambm nas mquinas (FERREIRA, 2004).

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homem (agricultura, por exemplo) ou no, a interao entre as componentes autotrfica e heterotrfica9.

2.1.3 Aspectos da Biodiversidade Biolgica

De acordo com o artigo 2 da Conveno sobre Diversidade Biolgica, diversidade biolgica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; abrangendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2000). Para Oliveira (2000), biodiversidade um termo que abrange a totalidade de genes, espcies e ecossistemas em uma determinada regio. O nmero total de espcies no planeta ainda desconhecido, mas existem clculos de que o nmero absoluto estaria entre 5 e 30 milhes. Ainda segundo a autora, salvar a biodiversidade significa adotar medidas de proteo a genes, espcies, habitats e ecossistemas. Uma das maneiras de manter espcies proteger seus habitats naturais e j existe consenso que a maior causa da extino a destruio dos habitats. De forma simplificada, quando o habitat reduzido, espcies desaparecem. Um estudo recente do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) aponta alguns fatores como principais causadores da presente diminuio da biodiversidade: mudanas de uso da terra (sendo o desmatamento nos trpicos midos talvez a mais conhecida), explorao desenfreada de espcies individuais, introduo e invaso de espcies novas de plantas e animais, o aumento no nvel de poluentes e o envenenamento do ambiente por substncias txicas. Uma quinta causa, ainda a ser comprovada, diria respeito s mudanas climticas. O estudo realizado por Oliveira (2000), tambm afirma que as florestas tropicais so um dos mais ricos ecossistemas do planeta em termos de biodiversidade. As florestas tropicais cobrem apenas 7% da superfcie terrestre, mas abrigam cerca de 40 a 50% de todas as formas de vida em nosso planeta. As florestas tropicais podem ser consideradas como a mais bela
Autotrofia significa capacidade de sintetizar substncias orgnicas com base em inorgnicas, como ocorre em vegetais; enquanto que heterotrofia a modalidade de nutrio vegetal em que a planta, no podendo sintetizar as substancias orgnicas de que precisa para seu sustento, deve obt-las de outras plantas, mediante parasitismo (FERREIRA, 2004).
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manifestao da vida do planeta. As florestas tropicais tm desaparecido a uma taxa de 31 milhes de hectares por ano globalmente; No Brasil, a mdia no perodo entre 1979-1990 foi de aproximadamente 2,15 milhes de hectares por ano. O caso dos povos indgenas tambm ilustrativo. Em 1500, havia entre 6 e 9 milhes de ndios nas florestas tropicais brasileiras. Em 1992, restavam menos de 200.000 indgenas. O desaparecimento da biodiversidade significaria a extino de centenas de milhares de espcies, ainda desconhecidas pela cincia. inegvel que a biodiversidade essencial para a manuteno da vida no planeta, em formas que muitas vezes no so profundamente entendidas. Conforme mencionado anteriormente, a causa principal da perda da biodiversidade a perda de habitats. medida que os habitats desaparecem, levam junto toda a riqueza cultural e natural que abriga. Essa riqueza muitas vezes irrecupervel e com isso nossa prpria sobrevivncia estaria em perigo. Muitos dos argumentos em defesa da conservao tendem a apontar o que retirado da biodiversidade e o que perderemos devido ao seu desaparecimento. Alguns dos benefcios que obtemos da biodiversidade incluem alimentos, agentes de controle biolgicos, pesticidas naturais, medicamentos e genes para a agricultura, entre outros. Esta viso antropocntrica, colocando a natureza como um instrumento para os objetivos do homem, que quem lhe confere valor. Existe ainda dentro do debate em favor da conservao, uma viso chamada de Ecologia Profunda (Deep Ecology), a qual argumenta que a Terra possui valor intrnseco de existncia, sendo os homens parte dela. A Ecologia Profunda confere natureza um valor de existncia que no depende do homem. Clculos sobre os benefcios econmicos gerados pela biodiversidade tm sido em sua maior parte baseados em nossa capacidade de gerar lucros por meio de atividades que produzam resultados mensurveis em termos de valores de mercado. O turismo e os medicamentos so exemplos dessa postura. No entanto, existem benefcios adicionais da biodiversidade que no so to facilmente includos nas anlises econmicas tradicionais, e esses podem ser chamados de servios ambientais. Dada dificuldade em transferir os servios ambientais para valores de mercado, eles so freqentemente ignorados em decises polticas. Os servios dos sistemas ecolgicos e o estoque de capital natural que os produz e mantm so essenciais para a vida no planeta.

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Clculos estimam o valor dos servios ambientais como estando entre US$ 16 trilhes e US$ 54 trilhes por ano. A melhor estimativa est em US$ 33 trilhes. Isto representa quase o dobro do valor de toda atividade econmica humana por ano - o PNB de todas as naes do mundo de cerca de US$ 18 trilhes (OLIVEIRA, 2000). Estimar valores para servios ambientais uma tarefa complexa e as tcnicas existentes de valorao nos permitem calcular somente o valor de uso conhecido de um recurso. Mas seu valor pode muito bem exceder aquilo, j que valores adicionais esto embutidos num determinado recurso natural. Um valor adicional, aplicvel a formas de vida, seu valor intrnseco enquanto seres vivos. Outra fonte de valor a incerteza quanto a seu valor de uso futuro, e a sua perda irreversvel. Por exemplo, a cultura e o conhecimento dos povos que dependem da floresta que desaparece tambm um outro valor irrecupervel. Pode-se afirmar, portanto, que as incertezas que permeiam as estimativas de valor para a natureza e a dificuldade em formar preos de mercado que reflitam de forma justa todos os seus valores representam um obstculo para os que defendem o mercado como a soluo para a preservao da natureza.

2.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

2.2.1 Desenvolvimento Sustentvel: Linha do Tempo

A preocupao com a degradao ambiental possui razes histricas profundas, mas sua natureza, escala e importncia poltica, vm crescendo de forma considervel, desde a onda de protestos em defesa do meio ambiente que varreu os pases industrializados nos anos sessenta. Nos anos que se seguiram devastao da Segunda Guerra, os Estados Unidos e outras naes experimentaram um perodo explosivo de industrializao, acompanhado por um aumento rpido do uso de combustveis fsseis e da produo e uso de produtos qumicos sintetizados. O desenvolvimento, impulsionado por importantes invenes, como a televiso, os computadores, as mquinas copiadoras, medicamentos, entre outros, criou oportunidades para o aumento do investimento e emprego.

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O aumento da capacidade produtiva provocou freqentes acmulos de estoques e capacidades excedentes nas indstrias da poca. Havia a necessidade constante de aumentar a demanda por seus produtos. O elevado padro de vida alcanado pelo consumidor, propiciado pela oferta de produtos e servios que lhe proporcionavam conforto e bem-estar, inegvel, porm, no impediu o aparecimento de problemas que levaram determinados segmentos da sociedade a questionar os limites da atividade de consumo. Nos anos sessenta, a chamada contra-cultura questionou a tica ambiental da sociedade industrial, tomando inspirao, em parte, de livros como "Primavera Silenciosa", de Rachel Spring, e do relatrio do Clube de Roma, "Limites do Crescimento". Determinadas parcelas da sociedade passaram a cobrar das empresas maior responsabilidade sobre aspectos envolvendo os processos de extrao irresponsvel de recursos naturais no renovveis, como o petrleo e os impactos decorrentes da utilizao e disposio do produto sobre a qualidade do ambiente (poluio do ar, da gua e o acmulo de detritos slidos, etc.). A tendncia se manteve pelos anos setenta. Os graves problemas ambientais enfrentados pela humanidade na dcada de setenta associados s questes como o tratamento dispensado por algumas empresas aos consumidores, refletidos pela propaganda enganosa, por prticas fraudulentas, pela desinformao, criaram a necessidade de mudanas urgentes, no sentido de adaptar a atividade das empresas e a legislao a uma nova e desafiadora situao de mercado. Foram criados mecanismos de defesa e proteo aos consumidores nos Estados Unidos, inicialmente p meio da introduo de legislao para o controle da poluio. A Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, foi um marco importante e muito se progrediu em termos de conscientizao nos anos que se seguiram sua realizao. A Conferncia enfatizou a urgente necessidade de se criarem novos instrumentos que tratassem das questes que afetavam o planeta, mas no questionou o modelo de desenvolvimento at ento adotado, sendo a preocupao ainda centrada no fato de que recursos naturais finitos impediriam o desenvolvimento, visto como crescimento da renda per capita. No final dos anos oitenta, a ateno internacional se concentrava numa iminente crise ambiental global. O meio ambiente estava na agenda de lderes polticos, cientistas, ambientalistas e da mdia ao redor do mundo. Questes como os custos invisveis do desenvolvimento ganhavam peso nos discursos desenvolvimentistas. Havia sinais de uma

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crescente percepo das relaes entre pobreza e degradao ambiental e de que o desenvolvimento vinha na verdade agravando os problemas que deveria solucionar, ou seja, a pobreza e o subdesenvolvimento. O Relatrio Brandt10 atesta que no comeo da dcada de oitenta havia 800 milhes de pessoas vivendo em pobreza absoluta e que esse nmero estava aumentando. A essa situao somava-se o reconhecimento de que recursos naturais escassos vinham sendo desperdiados de forma predatria. Em resposta, governantes e lideranas empresariais perceberam a necessidade de desenvolver um discurso alternativo no qual crescimento econmico e preservao ambiental pudessem ser combinadas. Em 1987, a Comisso sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CMMD, ou Comisso Brandtland lanou o termo "desenvolvimento sustentvel". A expresso j havia sido usada anteriormente em 1980 no documento denominado World Conservation Strategy, produzido pela Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais IUCN e World Wildlife Fund. Para a CMMD, desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer o bem-estar de futuras geraes de atenderem s suas prprias necessidades. Um dos aspectos do modelo de desenvolvimento sustentvel a necessidade de que, em termos gerais, o estoque de capital natural (florestas, solo, gua) seja mantido constante. Isto significaria que as futuras geraes teriam acesso aproximadamente a mesma quantidade de recursos naturais que a gerao anterior, atendendo ao objetivo de igualdade entre geraes. O objetivo do carter sustentvel do desenvolvimento econmico assegurar o bem estar das geraes vindouras, garantindo-lhes um estoque bsico de recursos naturais. O relatrio Brandtland foi denominado Nosso Futuro Comum e ofereceu propostas para uma estratgia de desenvolvimento sustentvel. Buscou retomar o crescimento econmico como condio necessria erradicao da pobreza ao mesmo tempo em que contestou a qualidade desse crescimento para torn-lo mais justo. Teve como objetivo satisfazer necessidades bsicas de alimentao, emprego, energia, gua e saneamento, mantendo uma base populacional sustentvel. Procurou conservar e aumentar a base de recursos naturais, porm enfatizando a reorientao no uso da tecnologia para melhor

Comisso Independente para Questes de Desenvolvimento Internacional - tambm conhecido por Comisso Norte-Sul -, chefiada pelo chanceler alemo Willy Brandt, e cujo relatrio foi apresentado no dia 12 de Fevereiro de 1980.

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gerenciar riscos. Finalmente, buscou integrar a questo ambiental ao planejamento econmico. Alm disso, o Relatrio enfatizou a necessidade de modificar as relaes econmicas internacionais e de estimular a cooperao internacional a fim de reduzir a distncia entre pases ricos e pobres. Em Junho de 1992, a 2 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), tambm conhecida por ECO 9211, utilizou as recomendaes e realizaes da Comisso Brundtland, a fim de responder aos crescentes problemas ambientais globais, formando acordos importantes sobre biodiversidade, mudanas climticas e desmatamento. A CNUMAD, tambm denominada Cpula da Terra, consagrou as linhas mestras do relatrio Brundtland, mencionando, entre outras questes, a relao entre pobreza e degradao ambiental e a necessidade de buscar novos padres de produo e consumo sustentveis para a atual e futuras geraes. Durante a CNUMAD, ficaram claras as diferenas fundamentais em termos de prioridades entre pases do Norte e do Sul. Enquanto os pases do Norte insistiam na sustentabilidade ecolgica, os pases do Sul demandavam seu direito ao desenvolvimento. Esse conflito imps srias dificuldades aos acordos fechados naquela Conferncia. Os documentos oficiais aprovados na CNUMAD foram: a Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Conveno sobre Mudanas Climticas, a Declarao de Princpios sobre Florestas, a Conveno sobre a Biodiversidade e a Agenda 21. A Conveno sobre a Biodiversidade (CB) interessa aqui particularmente j que a biodiversidade provavelmente um dos palcos onde mais se evidencia o confronto de interesses entre os pases ricos e pobres. Os estados signatrios concordaram que as reservas biolgicas do planeta estavam diminuindo como conseqncia da atividade humana e que mudanas significativas eram necessrias em nvel global a fim de promover a conservao e o uso sustentvel da biodiversidade. A Conveno sobre a Biodiversidade tambm procurou abordar itens relacionados Propriedade Intelectual (PI). A CB um tratado legal sobre biodiversidade que procura conservar as espcies, genes e ecossistemas estabelecendo regras para seu uso. Os Estados Unidos, a princpio,
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Realizada no Rio de Janeiro, com a presena de representantes de mais de 178 pases, sendo a grande maioria chefes de governo, a ECO-92, com o seu concomitante frum global, foi, at hoje, o maior dos rituais de integrao das elites transnacionais, representando o auge da fora do ambientalismo mundial e do impacto da noo de desenvolvimento sustentvel.

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protelaram a assinatura do acordo, temendo restries sobre a biotecnologia. Outros pases, apesar de signatrios, estavam inquietos em comprometer grandes somas ao pagar por programas de proteo biodiversidade. A importncia da CB ao estabelecer, como responsabilidade global, a proteo da biodiversidade e de seus componentes foi inegvel. No entanto, a CB no priorizou a questo dos direitos das populaes locais sobre sua diversidade, deixando de criar mecanismos que obrigassem os pases signatrios a reconhecer tais direitos. A importncia da participao das comunidades locais politicamente organizadas , na viso deste trabalho, primordial para o sucesso de iniciativas almejando preservar a biodiversidade.

2.2.2 Desenvolvimento Sustentvel: Conceitos

Como j visto anteriormente, o atual modelo de crescimento econmico gerou enormes desequilbrios; se, por um lado, nunca houve tanta riqueza e fartura no mundo, por outro, a misria, a degradao ambiental e a poluio aumentam dia-a-dia. Diante dessa constatao, surgiu a idia do desenvolvimento sustentvel, buscando conciliar o desenvolvimento econmico com a preservao ambiental e, ainda, ao fim da pobreza no mundo. De acordo com a Agenda 21, a humanidade de hoje tem a habilidade de desenvolverse de uma forma sustentvel, entretanto, preciso garantir as necessidades do presente sem comprometer as habilidades das futuras geraes em encontrar suas prprias necessidades". Para a Conveno sobre Diversidade Biolgica (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2000), utilizao sustentvel significa a utilizao de componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, no longo prazo, diminuio da diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender s necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras. O conceito de desenvolvimento sustentvel se baseia no seguinte trip: sustentabilidade econmica, social e ambiental. Assim, para que se alcance o desenvolvimento sustentvel, a proteo do ambiente tem que ser entendida como parte integrante do processo de desenvolvimento e no pode ser considerada isoladamente; e aqui que entra uma questo importante a ser considerada: qual

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a diferena entre crescimento e desenvolvimento econmicos? A diferena que o crescimento no conduz automaticamente igualdade nem justia sociais, pois no leva em considerao nenhum outro aspecto da qualidade de vida, a no ser o acmulo de riquezas, que se faz nas mos apenas de alguns indivduos da populao. O desenvolvimento, por sua vez, preocupa-se com a gerao de riquezas, sim, mas tem o objetivo de distribu-las, de melhorar a qualidade de vida de toda a populao, levando em considerao, portanto, a qualidade ambiental do planeta. Segundo Montibeller-Filho (2001, p. 17), o desenvolvimento sustentvel um conceito amplo e devido a esta caracterstica permite apropriaes diferenciadas e ideologizadas por segmentos sociais de interesse. Sua proposio bsica de eficincia econmica associada eficcia social e ambiental - que significa melhoria da qualidade de vida das populaes atuais sem comprometer as possibilidades das prximas geraes -, constitui padro normativo almejado pela maioria das sociedades humanas, hoje.

2.2.3 Economia e o Desenvolvimento Sustentvel

As cincias econmicas12 surgiram no bojo da tradio transdiciplinar do sculo XVIII, mais especificamente durante a sua segunda metade, numa poca de intensas mudanas sociais e de promessas cientficas. O campo formal desta cincia emergiu da filosofia moral existente poca, em que os valores de mercado e os avanos cientficos proporcionaram recursos sociedade, trazendo-lhe novas oportunidades materiais e esperanas (JOO, 2004, p. 27). Neste sentido, desde a Revoluo Industrial, que iniciou na Inglaterra por volta de 1750, o crescimento econmico tem se baseado na premissa de utilizao indiscriminada dos recursos naturais no renovveis. Nesta concepo, a criao de riqueza resulta do processo de dominao e transformao da natureza, criando valores mensurados monetariamente que impulsionam o crescimento econmico (MACEDO, 2002). Entretanto, muitos recursos naturais, por serem considerados bens livres, no so comercializados no mercado e, portanto, no tm seu valor expresso em moeda, ou seja, no

Assim como ecologia, o termo economia deriva do grego, do radical oikos, que significa casa. Entende-se por economia a cincia que administra a nossa casa.

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tm preo. Como conseqncia, no so includos na contabilizao dos agentes econmicos pblicos ou privados e no clculo da Renda Nacional. Como resultado, medidas de crescimento econmico falham em dois pontos cruciais. De um lado, subestimam o valor da produo porque no incluem o valor monetrio dos recursos naturais que no tm preo de mercado, mas foram incorporados aos bens e servios, e de outro lado, no incluem a depreciao do capital natural representado pela apropriao de recursos no renovveis. Avaliando-se retrospectivamente a experincia da economia mundial aps a Segunda Guerra Mundial, uma das principais lacunas na teoria e na prtica do desenvolvimento econmico foi a negligncia com que se tratou a questo ambiental. Cada vez mais, tericos de diversas reas do conhecimento tm tomado conhecimento das falhas dos modelos de crescimento econmico. As falhas que tm sido identificadas caracterizam um conflito entre economia e ecologia, que, em ltima instncia, poder limitar ou mesmo inviabilizar a continuidade do prprio crescimento econmico. De outro norte, em virtude do sistema econmico ser aberto e fazer parte do todo, ao se expandir, o espao ou funo mais importante a ser sacrificado, como resultado desta expanso, o custo ecolgico de oportunidade, resultando em um maior fluxo de servios manufaturados e um menor fluxo de servios ambientais (JOO, 2004, p. 28). Assim, atribuir importncia econmica aos recursos naturais, no somente por sua escassez relativa, mas pela necessidade de preserv-los, de incorporar sua avaliao critrios no monetrios que, entretanto, expressem a importncia econmica do meio ambiente um dos desafios a ser enfrentados para se atingir o desenvolvimento sustentvel (MACEDO, 2002). A seguir, algumas consideraes quanto s duas principais correntes econmicas existentes na atualidade: a economia neoclssica e a economia ambiental.

2.2.3.1 A Economia Neoclssica

A economia moderna foi muito influenciada pela contribuio do escocs Adam Smith. O economista, em sua obra intitulada A Riqueza das Naes, estabeleceu alguns dos princpios fundamentais de economia - estudando basicamente dois modos de produo que

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so o Mercantilismo13 e a Fisiocracia14 -, que ainda hoje servem de modelo aos economistas. Adam Smith foi o primeiro a defender que os interesses privados dos indivduos produziam benefcios pblicos. Porm, diferentemente do atual senso comum, Adam Smith nunca afirmou que o mercado independe do Estado, idia esta difundida pelos neoliberais. A escola neoclssica que dominou o pensamento econmico at a dcada de 30 do sculo XX. Segundo esta escola, o preo de um bem ou servio no representa o valor do trabalho nele incorporado. Assim sendo, o equilbrio entre a oferta e a demanda que determina os preos. Depois de estabelecido, o preo atua como um sinalizador das quantidades dos estoques de bens e servios. Portanto, o mercado, por meio da sinalizao dos preos, tenderia ao equilbrio ideal em termos de alocao de recursos escassos. Alm disso, de acordo com Joo (2004, p. 29), a economia neoclssica considera o sistema ambiental e social parte do sistema econmico. Sob o paradigma neoclssico, o capital natural todo aquele que no feito pelo homem -, somente uma fonte de obteno de matrias-primas que permite viabilizar os processos produtivos a um custo equivalente ao da extrao. Este ponto de vista tem permeado cada aspecto da vida moderna, incluindo tanto as bases tecnolgicas da sociedade industrial quanto o paradigma da economia neoclssica. Crticas tm sido feitas apontando-lhes importantes abstraes. Assim, na viso da economia neoclssica, o desenvolvimento econmico definido como um incremento do Produto Interno Bruto - PIB e pode ser alcanado com um sistema de preos eficiente que permita refletir a escassez, tanto do capital manufaturado, quanto do no manufaturado, desde que estimule a inovao tecnolgica, compensando o esgotamento dos recursos naturais por meio da criao de substitutos e da reduo nos custos de obteno (COLLADOS, 1999). Para a autora, a sustentabilidade da economia neoclssica muito dbil, pois, dentre outras razes, nega a existncia das externalidades que ocorrem em funo do processo produtivo. Tal fato impede que a justia social seja feita. As externalidades positivas, geradas
Mercantilismo o nome dado a uma corrente de pensamento econmico desenvolvida na Europa na Idade Moderna, entre o sculo XV e os finais do sculo XVIII, que partilhavam a crena de que a riqueza de uma nao residia na acumulao de metais preciosos, advogando que estes seriam atrados por meio do incremento das exportaes e da restrio das importaes (WIKIPDIA, 2006). 14 A Fisiocracia surgiu no sculo XVIII e considerada a primeira escola de economia cientfica. Os fisiocratas embasavam-se na economia mercantil, acreditando que a tarefa histrica do capitalismo consiste numa ampliao do excedente, o qual seria um produto tpico da agricultura (WIKIPDIA, 2006).
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por investimentos na conservao dos recursos, tendem a se reduzir. As externalidades negativas tendem a aumentar devido s dificuldades na internalizao dos custos gerados. Com o objetivo de internalizar os efeitos dessas externalidades15, sejam elas positivas ou negativas, Alfredo Pigou16 (1870-1959) elaborou a forma como custos e benefcios que no so internalizados no processo econmico afetam a percepo das pessoas em relao ao meio ambiente. Esta corrente cientfica, com razes na economia neoclssica, deu origem economia ambiental.

2.2.3.2 A Economia Ambiental

A economia ambiental estuda o impacto das relaes econmicas sobre o meio ambiente, e os meios de se obter o mximo da natureza sem destru-la. Trata-se de um campo relativamente novo da economia e comeou a aparecer na literatura econmica a partir dos anos 50, estando fortemente calcada nos conceitos da economia neoclssica, segundo a qual, os distrbios ambientais so conseqncia das imperfeies de mercado. Na viso de Montibeller-Filho (2001), a economia ambiental dedica-se ao estudo da inter-relao entre desenvolvimento scio-econmico e meio ambiente, e est permeada pelo paradigma do desenvolvimento sustentvel. Ainda segundo o mesmo autor, A economia ambiental e dos recursos naturais (economia ambiental neoclssica) parte do pressuposto de que toda externalidade, isto , todo recurso ou servio ambiental no includo no mercado, pode receber uma valorao monetria convincente: estabelecer valor para o que o mercado no considera. A idia bsica que a valorao ambiental essencial, se se pretende que a degradao da grande maioria dos recursos naturais seja interrompida antes que ultrapasse o limite da irreversibilidade.

Internalizar externalidades significa computar os custos (ou benefcios, quando se trata de externalidade positiva) ocultos e imput-los ao seu responsvel econmico (MONTIBELLER-FILHO, 2001). 16 Discpulo de Alfred Marshall (1842-1924), a quem coube as primeiras abordagens da teoria econmica sobre as questes ambientais.

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Assim, a valorao monetria dos recursos ambientais, proposta pela economia neoclssica, decorre de que os preos dos bens econmicos no refletem o verdadeiro valor da totalidade dos recursos usados na sua produo. Observa tambm Montibeller-Filho (2001) que para obter a valorao monetria dos bens (recursos naturais explorveis e florestas de preservao) e servios ambientais (absoro, pela natureza, de rejeitos humanos ou lazer proporcionado por uma rea natural, por exemplo), os economistas neoclssicos propem alguns mtodos. E para internalizar externalidades, h os economistas liberais que aplicam tcnicas baseadas na negociao e tambm aqueles que admitem interveno do Estado, impondo empresa o custo ambiental por meio de taxas, multas e compensaes. Pigou foi, conforme referido anteriormente, o primeiro a estabelecer o conceito de externalidade em economia, em meados da dcada de 1920. Depois, em relao s externalidades ambientais, props a celebre frmula o poluidor paga. A proposio poluidor paga, que visa internalizao dos custos relativos externos de deteriorao ambiental, passou a ser um dos princpios bsicos que informam o Direito Ambiental. De acordo com Macedo (2002), os problemas do meio ambiente, como a poluio atmosfrica ou dos recursos hdricos, constituem casos tpicos de externalidades negativas. As condies que a caracterizam so: a) a atividade de um agente, poluidor ou degradador, causa uma perda de bem-estar para os outros; b) esta perda de bem-estar no compensada, pois a vtima no recebe uma indenizao pelos danos sofridos. Todavia, existem alguns pontos crticos em relao internalizao das externalidades: a) o dano ambiental, invariavelmente, s vem a ser descoberto aps a sua ocorrncia; e b) as metodologias de valorao ambiental so dispendiosas e incertas (DALY & COBB apud JOO (2004).

2.3 ASPECTOS DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL

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2.3.1 Introduo

Sistema Tributrio Nacional STN o conjunto de princpios e de normas unificados em torno da idia de tributo. A Constituio Federal, fonte primria de toda ordem jurdica, institui o Sistema Tributrio Nacional em seus artigos 145 a 162. Tais disposies tratam dos aspectos estruturais bsicos do nosso ordenamento jurdico-tributrio, contendo regras que devem ser seguidas pelos legisladores infraconstitucionais, bem como por parte da administrao tributria e do Poder Judicirio no exerccio de suas respectivas funes. Para Baleeiro (2003), existem duas formas de ingressos de recursos na conta governamental: 1) Receitas Pblicas Originrias, advindas diretamente do patrimnio (receitas patrimoniais); e 2) Receitas Pblicas Derivadas, obtidas mediante o exerccio de soberania do Estado, por meio de multas, confisco, e principalmente tributos. De acordo com o Cdigo Tributrio Nacional CTN17, Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda e ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada (BRASIL, 2002). Trata-se de um comportamento obrigatrio por parte do contribuinte, ou seja, tributo uma prestao de natureza compulsria e a sua inobservncia acarreta uma penalidade; deve ser realizado em dinheiro, bens ou servios; compulsrio, pois o Estado o obtm investido de seu poder soberano; origina-se de ao tpica e no se confunde, portanto, com as penalidades; a obrigao tributria origina-se da lei; o Estado compelido a cobrar o tributo na ocorrncia do fato gerador, pois exerce atividade vinculada, ou seja, h previso expressa em lei da forma de sua realizao, de modo que no compete Administrao qualquer poder discricionrio na sua elaborao. So cinco as espcies de tributos: a) Impostos: no implicam em contraprestao por parte do Estado; so tributos no vinculados;

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Foi criado pela Lei n 5. 172, de 25 de outubro de 1966, - e alterado pela Lei Complementar n 118, de 09 de fevereiro de 2005 -, e dispe sobre o Sistema Tributrio Nacional e Institui Normas Gerais de Direito Tributrio Aplicveis Unio, Estados e Municpios.

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b) Taxas: constituem modalidade tributria vinculada prestao por parte do Poder Pblico do poder de polcia ou ento da utilizao efetiva ou potencial de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio; c) Contribuio de Melhoria: modalidade tributria indiretamente vinculada, sendo necessrio que o Estado realize alguma obra, devendo esta obra gerar uma valorizao da propriedade individual; d) Emprstimos Compulsrios: devem ser criados por lei complementar, o que representa uma garantia para o contribuinte. Podem ser institudos para atender despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, guerra externa ou sua iminncia, ou ento no caso de investimento pblico de carter urgente de relevante interesse nacional; f) Contribuies Sociais: previdencirias e conselhos de classe. Os tributos sero vinculados se consistirem em uma atividade do poder pblico, como so as taxas e as contribuies de melhoria. Os tributos no vinculados independem de qualquer atividade estatal especfica, como os impostos. As taxas possuem como fato gerador a prestao de um poder de polcia, ou servio especfico e divisvel, que proporcionado ao administrado ou colocado a sua disposio. No preciso que seja realmente utilizado, basta que esteja potencialmente disposio. A contribuio de melhoria tem como fato gerador a execuo de obras efetivamente realizadas pelo Estado e que valorizaram um imvel do contribuinte. V-se, com isso, que os tributos vinculados dependem sempre de uma atividade estatal. Ressalte-se ainda, que os tributos so a principal fonte de recursos para financiamento dos servios pblicos no Brasil. Os servios pblicos abrangem os servios de segurana pblica (polcia, bombeiros, defesa civil, vigilncia sanitria e ambiental, foras armadas, entre outros), de regulamentao, fiscalizao, fomento e seguridade social bsica (Sistema nico de Sade, previdncia social, auxlio-desemprego, entre outros). Se forem levados em considerao o elevado grau de endividamento e o risco de financiamento do Estado quando se utiliza da emisso de moeda - j que esta tem efeito inflacionrio devastador -, constata-se que a nica fonte de financiamento do Estado fundada em regras econmicas socialmente justas a de natureza tributria (PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO FISCAL, 2005). No entanto, para que seja conferido ao Sistema Tributrio Nacional este papel constitucional -essencial construo de um Estado democrtico de direito -, imprescindvel

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que o legislador seja capaz de dar efetividade aos princpios constitucionais que balizam a construo do Sistema Tributrio Nacional. Neste sentido, urge que sejam discutidas entre os atores sociais as distores presentes no atual sistema. A efetividade dos princpios da progressividade e seletividade fundamental para propiciar ao Sistema Tributrio Nacional o cumprimento de uma de suas funes essenciais no Estado moderno: ser instrumento de distribuio de renda, objetivando o alcance do bem comum. De outro norte, a maior parte das receitas pblicas advm do pagamento de impostos indiretos (que incidem sobre o consumo), desrespeitando princpios tributrios desta Repblica, como o da capacidade contributiva, que se materializa nos corolrios da progressividade (quem ganha mais deve pagar mais, Constituio Federal, art. 153, 2, I) e seletividade (quanto mais essencial sobrevivncia humana, menor dever ser a carga de impostos indiretos que gravam determinado produto, CF, art. 153, 3, I). Da a necessidade de maior participao da sociedade organizada no controle democrtico e na fiscalizao dos gastos pblicos, combatendo e denunciando a sonegao, a corrupo e a malversao do dinheiro pblico.

2.3.2 Breve Histrico do Sistema Tributrio Brasileiro

Ao longo do perodo que vai desde a proclamao da Repblica at a promulgao da Constituio de 1934, a principal receita tributria brasileira advinha do imposto sobre a importao. A partir dos anos 30, houve um maior direcionamento para os impostos internos. A principal receita dos estados passou a ser o imposto sobre vendas e consignaes e, dos municpios, os impostos sobre indstrias e profisses, bem como o imposto predial. Houve considerveis mudanas no sistema tributrio com a Constituio de 1946. Por meio da criao de impostos e de um sistema de transferncias, elevou-se a receita dos municpios. Assim, at o ano de 1966, observou-se uma participao crescente dos impostos internos, destacando-se os impostos sobre consumo, vendas e consignaes. A reforma tributria da dcada de 60 tinha dois grandes objetivos: (1) a elevao da receita para solucionar o problema do dficit fiscal e (2) a implementao de um sistema tributrio que estimulasse o investimento. Pode-se dizer que o resultado foi extraordinrio.

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Com a reforma, obteve-se uma melhor alocao dos recursos, a priorizao da tributao sobre o valor agregado, uma reduo do nmero de tributos, dentre outras vantagens. Costuma-se dizer que, naquela poca, o Brasil passou a contar com um dos sistemas tributrios mais modernos do mundo. A carga tributria brasileira ao longo do perodo que vai de 1946 at a reforma de 1966 girou em torno de 15% do PIB. Em seguida, passou para 25% e manteve-se nesse patamar at o perodo ps-plano Real quando atingiu 30% do PIB. Diz-se que, hoje, temos um sistema tributrio deformado em relao dcada de 60, devido, principalmente, a maior descentralizao e cumulatividade.

2.3.3 A Supremacia da Constituio Federal

De acordo com Carrazza (2005), as normas jurdicas se apresentam hierarquizadas no mundo do Direito, formando o que se convencionou chamar de pirmide jurdica. No pice da pirmide jurdica esto situadas as normas constitucionais. So elas que do fundamento de validade a todas as manifestaes normativas do Estado. Assim, as normas jurdicas mais importantes esto contidas na Constituio. Deste modo, a Constituio de um Estado o conjunto de normas que indicam quem detm os poderes estatais, quais so estes poderes, como devem ser exercidos e quais os direitos e garantias que as pessoas tm em relao a eles. Continuando Carrazza (2005), a Constituio , portanto, o fundamento ltimo da ordem jurdica, ou seja, a base das atividades estatais. ela que define a vida pblica, que elenca os direitos individuais, coletivos e difusos, e suas garantias. Nenhum ato infraconstitucional pode, direta ou indiretamente, afrontar seus superiores ditames. Como decorrncia do primado absoluto da Constituio, interdito ao Poder Legislativo sob pena de ultrapassar o campo de sua competncia editar atos que no guardem, com ela, uma relao de total compatibilidade. Tambm os Poderes Executivo e Judicirio, que afinal, tm a seu cargo a misso de aplicar a lei, devem irrestrita obedincia aos padres fixados pela Constituio, que a Lei das Leis. Tem-se, destarte, que inconstitucional a lei (ou ato normativo de inferior tope) que contravm, em sua letra ou em seu esprito, prescries, mandamentos, categorias ou

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princpios encartados na Constituio. Portanto, inconstitucional , no s a norma jurdica que viola a letra expressa da Carta Magna, mas que a atrita com seu esprito. Como as normas jurdicas sempre encontram seu fundamento de validade no nvel superior, elas convergem para a Constituio, que ocupando a cspide da pirmide normativa, legitima toda a legislao infraconstitucional, que dela deriva. Mas, mesmo na Constituio, existem normas mais importantes e normas menos importantes. As primeiras so os princpios, verdadeiras diretrizes do ordenamento jurdico. A Carta Constitucional Brasileira contm um grande nmero de disposies que tratam de matrias tributrias e um sistema rgido de distribuio de competncias. Deste modo, os entes polticos s podem atuar dentro dos estritos termos da competncia tributria que lhes foi outorgada pela Constituio Federal, uma vez que dela recebem no o poder tributrio, mas, sim, uma parcela deste poder, bastante limitada pelas normas que disciplinam seu exerccio.

2.3.4 Competncia Tributria

No Brasil, por injuno do princpio da legalidade, os tributos devem ser criados, in abstracto, por meio de lei, que deve descrever todos os elementos essenciais da norma jurdica tributria, a saber: a hiptese de incidncia do tributo, seu sujeito ativo, seu sujeito passivo, sua base de clculo e sua alquota (CARRAZZA, 2005). Assim, a criao de tributos tarefa exclusivamente legislativa, enquanto que sua arrecadao relaciona-se com o exerccio da funo administrativa. Neste sentido, o exerccio da competncia tributria uma das manifestaes do exerccio da funo legislativa, que deflui da Constituio. Por conseguinte, a Constituio Federal apenas outorga poder para que os entes estatais instituam os tributos atribudos no seu texto. Sendo assim, a Constituio reparte o poder de tributar (caracterstico do Estado) entre os vrios entes polticos. O poder de criar tributos repartido, de modo que cada ente estatal tem competncia para impor prestaes tributrias, dentro dos limites assinalados na Constituio. A competncia tributria pode, ento, ser conceituada como a aptido da Unio, estados, Distrito Federal e municpios para criar tributos. A competncia abrange amplos

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poderes sobre as decises relativas aos tributos do ente estatal, apesar de existirem limitaes a tal competncia no prprio texto da Constituio Federal. Em relao competncia tributria, deve-se ainda atentar para o fato de que as taxas e as contribuies de melhoria podem ser criadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios, pois no h qualquer limitao no texto constitucional. No existe uma relao das taxas e contribuies de melhoria que podem ser institudas, sendo que a Constituio determina apenas algumas caractersticas de tais tributos, tais como os seus fatos geradores. No seu art. 145, a CF assim dispe sobre os tributos que podero ser criados pela Unio, Estados, DF e Municpios: Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos: I impostos; II taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; III contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas. 1 Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado administrao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte. 2 As taxas no podero ter base de clculo prpria de impostos (BRASIL, 2002). Apesar de o artigo acima se referir apenas a impostos, taxas e contribuies de melhoria, a prpria constituio faz meno a outras figuras tributrias, tais como o emprstimo compulsrio (art. 148) e as contribuies sociais (art. 149).

2.4 TRIBUTAO EXTRAFISCAL

Conforme observa Zeola (2003), os tributos so criados com a finalidade precpua de alimentar os cofres pblicos, no sentido de que o Estado tenha meios, imprescindveis, para cumprir os deveres que lhe so determinados pela Constituio e pelas leis, configurando-se, assim, a fiscalidade. Entretanto, a tributao pode ter outras classificaes. A esse respeito comenta Chiesa (2002):

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A tributao, dependendo dos fins colimados pelo legislador, pode ser classificada em fiscal, extrafiscal e parafiscal. Configurar-se- o fenmeno da fiscalidade quando o tributo institudo com a finalidade exclusiva de abastecer os cofres pblicos. Isto , quando o fim ltimo pretendido pelo ente tributante arrecadar, auferir recursos para satisfazer as necessidades pblicas. O tributo caracteriza-se como extrafiscal quando o que se pretende no meramente arrecadar, mas se houver outros objetivos tidos como social, poltica ou economicamente importantes. Assim, a extrafiscalidade configurar-se- sempre que o legislador manejar a ao de tributar com o propsito de alcanar determinado fim que no seja o de, exclusivamente arrecadar, levando dinheiro aos cofres pblicos. [...]. Com efeito, consoante essa classificao, os incentivos fiscais, que so instrumentos manejados pelo legislador para, por meio da tributao, alcanar outros fins que no os meramente arrecadatrios, configura o fenmeno conhecido como extrafiscalidade. De acordo com Carrazza (2005), extrafiscalidade o emprego dos meios tributrios para fins no-fiscais, mas ordinatrios (isto , para disciplinar comportamento de virtuais contribuintes, induzindo-os a fazer ou deixar de fazer alguma coisa). No Brasil, essa funo extrafiscal est inserida em alguns dispositivos da Constituio Federal/88, como no caso do Imposto sobre Importao, no qual a alquota sobre a importao de certos produtos considerados no essenciais elevada. Isso ocorre no com a inteno de aumentar a arrecadao, mas com a finalidade de desestimular o consumidor a adquirir tais produtos e incentivar na aquisio dos produtos similares nacionais. Outro exemplo a ser citado o caso do art. 153 4 da CF/88, no qual est prevista a utilizao do Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR) com o fim de desestimular a manuteno de propriedades improdutivas. No caso especfico do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), por suas peculiaridades em nosso sistema tributrio, assinalava-se em modalidade de imposto de natureza quase que exclusivamente fiscal, entretanto, a Carta Magna/88 prev a possibilidade de que o mesmo seja seletivo, em funo da essencialidade das mercadorias e dos servios (art. 155, 2, III), significando, assim, que o mencionado imposto adquiriu caractersticas extrafiscais. Neste mesmo sentido, afirma Carrazza (2005, p. 360): O antigo ICM era uniforme, vale dizer, tinha as mesmas alquotas, para todas as mercadorias. S podia, pois, ser utilizado como

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instrumento de fiscalidade, carreando dinheiro aos cofres pblicos, para que o Estado pudesse fazer frente s suas necessidades bsicas. O atual ICMS, pelo contrrio, deve ser instrumento de extrafiscalidade, porquanto, a teor do art. 155, 2, III, da CF, poder ser seletivo, em funo da essencialidade das mercadorias e dos servios. Quanto seletividade em funo da essencialidade das mercadorias e servios, explica o mesmo autor: Com isso, pode e deve ser utilizado como instrumento de ordenao poltico-econmica, estimulando a prtica de operaes ou prestaes consideradas teis ou convenientes para o Pas e, em contranota, onerando outras que no atendam to de perto ao interesse nacional. por isso, alis, que, em algumas operaes com produtos suprfluos, a alquota aplicada de 25% (o valor da operao) e, em outras, com produtos essenciais, as alquotas baixam para 18%, 17% e, at, 12% e 9% (p. 361).

2.4.1 Extrafiscalidade dos tributos ambientais

No mundo moderno, o tributo largamente utilizado com o intuito de interferir na economia privada, estimulando atividades, setores econmicos ou regies (ARAJO, et al, 2003). As finanas pblicas, portanto, no so apenas um meio de assegurar a cobertura de suas despesas de administrao, mas tambm constituem um meio de intervir na vida social do Estado. Essa viso moderna do tributo denomina-se extrafiscalidade, que consiste em utilizarse o tributo com funo diversa da arrecadatria, ou seja, para estimular ou desestimular comportamentos sociais, conforme exposto anteriormente. Com efeito, por meio da gravao do imposto, podem-se afastar certas atividades ou modificar atitudes dos particulares reputadas contrrias ao interesse pblico. De outro norte, com o abrandamento da tributao, pode-se incentivar a conduta individual, conveniente comunidade. Dessa forma, os tributos extrafiscais possuem fins diversos que no o simples abastecimento dos cofres pblicos, podendo abranger a poltica econmica, social,

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administrativa, sanitria e, principalmente, ambiental. Considere-se que a preservao do meio ambiente18 atributo tanto da coletividade quanto do poder pblico. Em tese, de acordo com Arajo, et al (2003), A tributao ambiental visa a incentivar ou inibir comportamentos que possam comprometer ou melhorar o meio ambiente, isto , visa a orientar ou a incentivar condutas no-poluidoras. Dessa assertiva, pode-se concluir que os tributos ambientais podem tanto servir para coibir comportamentos lesivos ao meio ambiente, como tambm para estimular, com incentivos fiscais ou isenes, condutas empresariais ou individuais ambientalmente corretas, que visem a no degradar o meio.

2.4.2 Tributos Ambientais

Como j visto anteriormente, o sistema tributrio brasileiro envolve cinco modalidades de tributos: impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies sociais e emprstimos compulsrios. Segundo Mod (2003), verificam-se duas finalidades nos tributos ambientais: a) Fiscal e redistributiva: visa obteno de receitas que sero aplicadas em aes que promovam a defesa do meio ambiente; b) Extrafiscal: tem por objetivos induzir comportamentos, que, na viso do Estado, sejam ambientalmente desejveis ou de menor poder ofensivo ao meio ambiente. Para Arajo, et al (2003), os caminhos mais coerentes para a preservao ambiental seriam o imposto, a taxa e a contribuio de melhoria.

2.4.2.1 Imposto Ambiental

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Entenda-se essa preservao ambiental no sentido polissmico da expresso, englobando aspectos naturais, culturais, do trabalho, como tambm o edificado, ou seja, a extrafiscalidade ambiental poder englobar e preservar os mais diversos tipos de meio ambiente.

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Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica relativa ao contribuinte. Essa a definio enunciada no artigo 16 do Cdigo Tributrio Nacional. Como analisado anteriormente, a tributao ambiental tem caracterstica nitidamente extrafiscal, ou seja, a destinao desses recursos tem finalidade especfica, visando proteo ambiental. J o imposto no possui finalidade especfica, uma vez que visa apenas angariar fundos para os cofres pblicos. Da a impossibilidade de se utilizar o imposto como instrumento de tributao do meio ambiente, j que sua natureza e finalidade contrariam a especificidade que o tributo ambiental requer. Todavia, segundo Arajo, et al (2003), uma alternativa para a utilizao dos recolhimentos como forma de preservao ambiental seria a colocao dos impostos federais, estaduais e municipais j existentes na defesa do meio ambiente, fosse sob a forma de incentivos fiscais ou de benefcios, o que ocorreria sempre de forma indireta, j que a regra no serem vinculados a nenhuma finalidade especfica. Dentre os impostos utilizados com esta finalidade, destaca-se o ICMS Ecolgico, que introduz o critrio ambiental na partio das receitas do ICMS que cabem aos municpios, fomentando a ao local para a manuteno e soluo de problemas ambientais, como ser visto detalhadamente mais adiante.

2.4.2.2 Taxa Ambiental

Ao contrrio do imposto, a taxa tem seu fato gerador vinculado a uma atividade estatal especfica. Sendo assim, ela vinculada ao servio pblico ou ao exerccio do poder de polcia19. Apesar de a taxa ter uma finalidade contraprestacional, no entanto, poder tambm ter uma finalidade coercitiva, cujo mecanismo ocorrer de forma indireta. Por exemplo: a taxa poder produzir um efeito inibidor no poluidor ou depredador, o qual buscar alternativas de

Faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado (MEIRELLES, 2000).

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comportamento mais benficas ao meio ambiente, e, com isso, evitar ou atenuar a incidncia da taxa. Como exemplo de taxas ambientais, pode-se citar aquelas referentes ao exerccio, pelo Estado, de fiscalizao e controle das atividades do particular, atentatrias ao meio ambiente, sobretudo a expedio de licenas ambientais.

2.4.2.3 Contribuio de Melhoria

O tributo contribuio de melhoria utilizado quando resultado da valorizao de obra pblica. Assim como a taxa, seu fato gerador une-se a uma atividade estatal especfica relativa ao contribuinte, sendo, portanto, um tributo vinculado. Do ponto de vista ambiental, a contribuio de melhoria poderia constituir o custo de obras pblicas que tenham finalidade ambiental, como praas, parques, arborizao de logradouros, entre outras, podendo, assim, levar a uma valorizao de imveis prximos a esses espaos pblicos. Enseja desse modo, a cobrana de contribuio de melhoria, pelo Estado, ao proprietrio do imvel beneficiado por essas obras pblicas destinadas preservao ambiental (ARAJO et al, 2003),

2.4.3 Princpios Constitucionais Tributrios e os Tributos Ambientais

No Direito Tributrio, existem princpios especficos que regem a relao de tributao entre contribuintes e o Fisco, os quais tambm esto garantidos

constitucionalmente. Eles existem para proteger o cidado contra os abusos da tributao estabelecida pelo poder pblico. De acordo com Mod (2003), a aplicao com finalidade de defesa do meio ambiente, entretanto, deve respeitar alguns limites estabelecidos na Constituio Federal e na legislao complementar. A seguir sero analisados vrios princpios tributrios e sua relao com a tributao ambiental.

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2.4.3.1 Princpio da Legalidade

O princpio da legalidade tributria vem consagrado na Constituio federal, art. 150, inc. I que prescreve: Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios: I exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea (BRASIL, 2002). Por esse princpio, tem-se a garantia de que nenhum tributo ser institudo, nem aumentado, a no ser por lei. Ele se presta a garantir a segurana nas relaes entre o particular e o Estado, as quais devem ser disciplinadas em lei, obrigando tanto o sujeito passivo como o sujeito ativo da relao obrigacional tributria. Se houver, portanto, um tributo fora da lei, incluindo o ambiental, ele ser nulo de pleno direito.

2.4.3.2 Princpio da Tipicidade

O princpio da tipicidade confunde-se consideravelmente com o da legalidade, haja vista que a tipicidade a descrio pormenorizada do fato gerador e de todos os elementos essenciais do tributo, como: hiptese de incidncia, sujeito ativo, sujeito passivo, alquotas, base de clculo, lanamento, enfim todos os elementos necessrios para sua criao e instituio. Essa descrio o que se chama no sistema jurdico vigente, de tipicidade fechada, ou seja, no h nenhuma margem para a discricionariedade20 da administrao pblica no recolhimento dos tributos. Em se tratando da criao de tributos ambientais, no entanto, a tipicidade fechada certamente no seria o caminho mais adequado e vivel sua efetividade. Neste sentido, afirmam Arajo et al (2003),
Discricionariedade administrativa o poder do agente pblico de agir ou no agir, de avaliar ou de decidir atos de sua competncia, dentro dos limites legais, segundo critrios de oportunidade em convenincia para a consecuo do interesse pblico (DINIZ, 1998).
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(...) o carter extrafiscal possui fundamento uma tipicidade aberta, que muito mais flexvel e condizente com a realidade. Isso no quer dizer que ela beire a inconstitucionalidade, mas que essa indeterminao de conceitos na lei tributria certamente o fim constitucionalmente legtimo para que se atinja, no caso em questo, a proteo ambiental. Isso se deve ao fato de as cincias ambientais serem matria em acelerada evoluo. Sendo assim, segundo a mesma autora, o que atualmente pode ser considerada uma tecnologia limpa, amanh pode estar anacrnico e obsoleto.

2.4.3.3 Princpio da Proporcionalidade

O princpio da proporcionalidade deve ser aquele em que os atos estatais estejam de acordo com o estabelecido na Constituio. Ele envolve tambm o princpio da razoabilidade, e vice-versa. Implcito em diversas normas da Constituio Federal, resume-se a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte do poder pblico, controlando os meios e os fins de seus atos e evitando arbitrariedades. Cabe aqui observar que o princpio da proporcionalidade extremamente importante para a tributao ambiental, j que esta possui uma tipicidade aberta, com conceitos indeterminados, e pode dar ensejo a condutas abusivas por parte do administrador. Servir, assim, referido princpio, como um freio administrao pblica, a qual dever agir ponderadamente, de acordo com os graus de gravidade de poluio ou degradao ambiental, sempre relacionando os meios aos fins (ARAJO et al 2003).

2.4.3.4 Princpio da No-Afetao da Receita

Para entender o princpio da no-afetao da receita e sua relao com a tributao ambiental, cabe observar o disposto no artigo 167, inciso IV, da Constituio: Art. 167. So vedados: [...] IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e

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servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo (BRASIL, 2002). Sendo assim, o princpio da no-afetao da receita consiste na ausncia de vinculao de um imposto a uma finalidade ou rgo, fundo ou despesa especficos. Essa no-afetao da receita deve ser direcionada somente aos impostos, haja vista que as taxas e as contribuies de melhoria esto sempre interligadas utilizao de servios pblicos e construo ou melhoramento de obras pblicas, respectivamente. Ela baseia-se no fato que a cobrana de impostos fiscais se destina a suprir os cofres pblicos, ou seja, h uma destinao genrica, descaracterizada de uma finalidade especfica, uma vez que visa a custear despesas gerais. Por sua vez, o imposto extrafiscal para atingir o fim colimado, deve ter uma finalidade j objetivada, decidida anteriormente. No mesmo sentido, Arajo et al (2003) afirmam que Como a tributao ambiental tem um objetivo predeterminado e especfico, ou seja, a defesa do meio ambiente, incontestvel sua natureza extrafiscal, tornando-se, assim, perfeitamente possvel a afetao de sua receita. Assevera ainda a mesma autora, que a vinculao da receita, no caso da proteo ambiental, no pode ser considerada inconstitucional, pois se trata de um direito difuso21, que se sobrepe consideravelmente ao formalismo legal. Neste sentido, Loureiro (2006) observa que um problema muito discutido a forma como o municpio gasta os recursos que recebe do ICMS Ecolgico. Assim, os tcnicos do Instituto Ambiental do Paran - IAP criaram o mecanismo do gabarito vertical. Trata-se de uma forma encontrada de induzir os prefeitos a gastarem na preservao ambiental, ou seja, de acordo com os critrios de clculo do gabarito vertical, quanto mais as prefeituras gastarem em preservao ambiental, mais recursos do ICMS Ecolgico recebero. Lembra ainda o citado autor, que no h outro caminho para implantar a afetao da receita, pois seria inconstitucional. Ressalta que o estado do Paran criou uma lei neste sentido, afetando a

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Os direitos difusos so aqueles que transcendem a esfera do individuo. Por isso mesmo so chamados de "metaindividuais ou "supraindividuais" (DINIZ, 1998).

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receita dos municpios, mas foi interposta uma ADIN22 e a referida norma foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Superior STF.

2.4.3.5 Princpio da Anterioridade

Conforme disposto no artigo 150, inciso III, letra b, da Carta Magna, vedada a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou (BRASIL, 2002). O princpio da anterioridade visa evitar surpresas aos contribuintes no curso do mesmo exerccio financeiro. Em virtude da tributao ambiental no possuir nenhuma exceo explicitada na Constituio federal, deve, de forma regrada, obedecer ao princpio da anterioridade.

2.5 ASPECTOS FUNDAMENTAIS DO ICMS

O ICMS um tributo estadual, que representa grande parte da receita tributria dos Estados e constitui importante fonte de renda para os municpios, incidindo sobre a circulao mercadorias e alguns servios. Apesar de sua inegvel importncia, j que a principal fonte de receita dos estados e do Distrito Federal, o ICMS ainda no mereceu, salvo algumas excees, estudos jurdicos mais aprofundados. Pelo contrrio, tem predominado, acerca deste tributo, trabalhos de cunho eminentemente econmico, que no solucionam os problemas jurdicos que ele suscita (CARRAZZA, 2005, p. 23).

2.5.1 Breve Histrico do ICMS

Tributos sobre vendas mercantis existem h muito tempo, mas foi a partir da Primeira Guerra Mundial que se acentuou a tendncia fiscal para a adoo de impostos sobre volume total de vendas. Essa modalidade de imposto cresceu rapidamente, dando nova feio ao perfil
22

Ao Direta de Inconstitucionalidade.

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tributrio de vrios pases. O objetivo bsico deste tipo de imposto foi o de melhorar o nvel de receitas pblicas. A Alemanha foi o primeiro a adot-lo, em 1918, seguido da Itlia e depois da Frana (LOUREIRO, 2002). Ressalte-se, tambm, que o Brasil foi um dos primeiros pases a tributar o consumo. Segundo Flenick (2006), em 1922, foi institudo o Imposto de Vendas Mercantis, de competncia da Unio, pela Lei Federal n. 4.625/22. Este imposto tributava as relaes jurdicas "em cascata", denominao vulgar da cumulatividade das incidncias, mtodo de tributao em que se impunha que a cada mudana de titularidade da mercadoria incidisse a exao, aplicando-se a alquota sobre o valor da transao, que se agregava nova base de clculo na operao subseqente, que voltava a ser integralmente tributada, e, assim, sucessivamente, at a venda ao consumidor final. Com o advento da Constituio de 1934, a incidncia do Imposto de Vendas Mercantis foi estendida s operaes de consignao mercantil. Estava criado ento o Imposto de Vendas e Consignaes IVC. O IVC foi de competncia federal at a edio da Constituio de 1934, quando, em seu artigo 8, foi transferida aos estados. De outro norte, a Carta de 1934 manteve a caracterstica da cumulatividade, tornando o tributo cada vez mais oneroso, o que estimulava a verticalizao das empresas com o fito de eliminar ao mximo o nmero de etapas do processo de comercializao e assim diminuir o nmero de incidncias do imposto. O Imposto sobre Vendas e Consignaes sobreviveu nas Constituies de 1937 e na de 1946, at o advento da Emenda Constitucional n 18, em 1965, quando foi substitudo pelo Imposto sobre a Circulao de Mercadoria ICM. A alterao no nomem iuris23 do tributo no foi a nica. O tributo passou por significativa reformulao, trazendo como maior novidade a no-cumulatividade das incidncias, ou seja, a possibilidade legal de abater em cada operao mercantil o valor do tributo pago na operao anterior pela confrontao dos dbitos, quando da sada de mercadorias, com os crditos relativos sua entrada no estabelecimento do contribuinte FLENIK (2006). Nessa poca a regulamentao do ICM ficou a cargo do Decreto-Lei 406/68.

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Denominao legal; designao (DINIZ, 1998).

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Com a promulgao da Carta de 1988, o ICM sofreu mais alteraes substanciais; dentre elas, uma ampliao significativa de seu limite material, resultante da fuso do antigo Imposto sobre Circulao de Mercadorias com cinco outros tributos federais: o imposto sobre transportes, sobre comunicaes, alm dos impostos nicos sobre minerais, combustveis e lubrificantes e sobre energia eltrica. Estava criado o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios de Transporte Intermunicipal e Interestadual e de Comunicaes ICMS. A Constituio Federal de 1988 pouco deixou lei complementar estatuir sobre os princpios fundamentais do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios, assumindo ela mesma, a Constituio, esta tarefa, o que tornou o ICMS o tributo mais minuciosamente tratado no texto constitucional. A seletividade de alquotas em razo da essencialidade de bem ou do servio foi tambm uma inovao, j que o Imposto sobre Circulao de Mercadorias no era seletivo e possua alquota uniforme para todas as mercadorias. Outra novidade foi a incidncia plurifsica. Seu regulamento, contudo, restou veiculado por quase dez anos pelo Convnio ICMS n 66/88. Isto em ateno ao 8 do artigo 34 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT, que dispunha que se no prazo de sessenta dias contados da promulgao da Constituio, no fosse editada lei complementar necessria instituio do ICMS, os estados e o DF, mediante convnio, fixariam normas para regular provisoriamente a matria. O provisrio disposto no ADCT vigeu at o advento da Lei Complementar n 87/96, conhecida como Lei Kandir, editada com objetivo de regrar definitivamente a instituio do ICMS, at ento provisoriamente regulada pelo Convnio n 66/88, como determinado pela Constituio Federal de 1988, explicitando seus aspectos estruturais, devidamente lastreados pelos princpios constitucionais pertinentes. Posteriormente, a Lei Complementar n 87/96 sofreu algumas alteraes relevantes com a edio das Leis Complementares n 102/2000, 114/2002 e 115/2002 e da Emenda Constitucional n 33/2001.

2.5.2 Competncia

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Conforme j exposto anteriormente, o exerccio da competncia tributria uma das manifestaes do exerccio da funo legislativa, que engloba um amplo poder poltico no que respeita a decises sobre a prpria criao do tributo e sobre a amplitude da incidncia. Ou seja, quem pode tributar, pode igualmente aumentar a carga tributria, com a majorao de alquota e base de clculo; pode diminu-la, adotando o procedimento inverso, ou, at suprim-la, com o emprego da iseno. No que concerne especificamente ao ICMS, a competncia tributria vem prevista no inciso II do artigo 155 da Constituio Federal de 1988, que estatui: Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: [...] II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior (BRASIL, 2002). Pelo transcrito, no fica difcil perceber que o ICMS um imposto de competncia estadual e distrital, ou seja, os estados e o Distrito Federal, mediante lei ordinria, podem institu-lo ou sobre ele dispor. Para cobrana do ICMS, a norma diferente. Competente para tanto, como regra geral, o estado em que se verifica a sua hiptese de incidncia, pouco importando se o destinatrio da mercadoria tem domiclio em outro estado. Esta regra, todavia, como bem salienta Machado (2004), no produz os efeitos prticos desejados, como o de promover a justia na arrecadao do imposto entre os estados: em virtude de sua no-cumulatividade, em muitos casos, gera srias distores, como favorecimento das unidades da Federao predominantemente produtoras, em detrimento daquelas predominantemente consumidoras.

2.5.3 Hiptese de Incidncia e Fato Gerador

Inicialmente, cumpre ressaltar a diferena, bastante bem explicada por Machado (2004, p. 121), entre hiptese de incidncia e fato gerador. Referido autor observa que "a expresso hiptese de incidncia, embora s vezes utilizada como sinnimo de fato gerador, na verdade tem significado diverso. Basta ver-se que uma coisa a descrio legal de um fato, e outra coisa o acontecimento desse fato". Segue o autor, afirmando:

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A expresso hiptese de incidncia designa com maior propriedade a descrio, contida na lei, da situao necessria e suficiente ao nascimento da obrigao tributria, enquanto a expresso fato gerador diz da ocorrncia, no mundo dos fatos, daquilo que est descrito na lei. A hiptese simples descrio, simples previso, enquanto que o fato a concretizao da hiptese, o acontecimento do que fora previsto. Feitas essas consideraes, passemos a tratar das previses gerais de hiptese de incidncia do ICMS. Observando a competncia constitucional mencionada no item anterior, a definio da rea ftica dentro da qual o legislador pode trabalhar, na criao das hipteses de incidncia do ICMS, encontra-se hoje veiculada pela Lei Complementar n 87/96, que assim dispe em seu artigo 2: Art. 2 O imposto incide sobre: I - operaes relativas circulao de mercadorias, inclusive o fornecimento de alimentao e bebidas em bares, restaurantes e estabelecimentos similares; II - prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal, por qualquer via, de pessoas, bens, mercadorias ou valores; III - prestaes onerosas de servios de comunicao, por qualquer meio, inclusive a gerao, a emisso, a recepo, a transmisso, a retransmisso, a repetio e a ampliao de comunicao de qualquer natureza; IV - fornecimento de mercadorias com prestao de servios no compreendidos na competncia tributria dos Municpios; V - fornecimento de mercadorias com prestao de servios sujeitos ao imposto sobre servios, de competncia dos Municpios, quando a lei complementar aplicvel expressamente o sujeitar incidncia do imposto estadual. 1 O imposto incide tambm: I sobre a entrada de mercadoria ou bem importados do exterior, por pessoa fsica ou jurdica, ainda que no seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade; II - sobre o servio prestado no exterior ou cuja prestao se tenha iniciado no exterior; III - sobre a entrada, no territrio do Estado destinatrio, de petrleo, inclusive lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos dele derivados, e de energia eltrica, quando no destinados comercializao ou industrializao, decorrentes de operaes interestaduais, cabendo o imposto ao Estado onde estiver localizado o adquirente (BRASIL, 1996).

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Explicitadas as hipteses de incidncia, necessrio tratar do momento de ocorrncia do fato gerador. Por interpretao do dispositivo acima transcrito pode-se concluir que, em linhas gerais, o imposto incide no momento da sada da mercadoria do estabelecimento ou no ato da prestao do servio. A Lei Complementar n 87/96 (BRASIL, 1996) considera que qualquer movimentao de bens, independentemente da relao comercial que exista, implica a ocorrncia de um fato gerador, desde que o agente possa ser considerado contribuinte do ICMS. Contudo, olhar somente por esse prisma implicaria afirmar que todo ato configurado como circulao de mercadoria realizado, poderia ser tributado, mesmo que no estivessem vinculados a transaes comerciais. Mas no bem assim, assevera Flenick (2006). De acordo com referido autor, hoje em dia no h mais dvidas sobre o ncleo da materialidade da hiptese de incidncia desse tributo, pois o ICMS imposto incidente sobre operaes e no sobre a mera circulao ou mesmo sobre a mercadoria. Ou seja, no qualquer circulao de mercadorias realizada que se sujeita ao ICMS. Na viso de Ataliba (1993), apenas a operao o nico fato tributado pelo ICMS, sendo circulao e mercadoria aspectos adjetivos, destinados a qualificar, a distinguir dentro do universo de operaes mercantis, aquelas sujeitas ao tributo.

2.5.4 Base de clculo

Base de clculo, na lio de Carrazza (2005, p. 73), " dimenso da materialidade do tributo". No caso do ICMS, a base de clculo h que ser o valor da operao mercantil realizada, aferida conforme determinao da Lei Complementar n 87/96, na sada da mercadoria do estabelecimento, na transmisso de mercadorias depositadas em armazns ou depsitos fechados ou na transmisso de sua propriedade. O valor da operao mercantil, compreensivo, por bvio do valor da mercadoria, pode agregar outros montantes designados acessrios, como os descontos incondicionais. Contudo, necessrio que sejam previstos legalmente e possam ser juridicamente referidos operao tributada. Nesse clculo, portanto, no devem ser includos elementos estranhos ao preo, tais como seguros, juros, multas e indenizaes, pois tais verbas possuem natureza jurdica distinta daquele.

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J no caso dos servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicaes, a base de clculo deve ser o valor cobrado pela prestao, uma vez que o ICMS no incide sobre servios gratuitos, demandando sempre a onerosidade, reveladora da capacidade contributiva.

2.5.5 Alquotas Ataliba (p. 114, 1999) ensina que, para determinar-se o quantum debeatur24 correspondente a cada obrigao tributria, necessrio estabelecer outro critrio quantitativo que, combinado com a base imponvel, permita a fixao do dbito tributrio, decorrente de cada fato imponvel. Como afirma o autor, "o mandamento principal da norma tributria no simplesmente pague, mas pague x % sobre a base calculada [...]". Assim, a alquota que exerce esta funo na dinmica da obrigao tributria. Mediante lei ordinria de competncia estadual, observado critrio objetivo, genrico e abstrato, estabelecida a alquota, por intermdio da qual o Fisco se utiliza para retirar uma quota de riqueza da pessoa posta como sujeito passivo da exao (FLENIK, 2006). Na Constituio de 1988, foi incorporado ao ICMS o carter seletivo, ou seja, a possibilidade de onerar diferentemente produtos e servios, de forma proporcional sua essencialidade. Exemplos de produtos que suportam alquota mais elevada, por serem considerados suprfluos, so jias, perfumes, bebidas e servios de telecomunicao. De outro lado, podem-se encontrar produtos de primeira necessidade, como os da cesta bsica e energia eltrica rural, tributados alquota bastante baixa. De outro norte, o constituinte de 1988 dedicou-se a estabelecer limitaes ao legislador estadual no pertinente fixao de alquotas, incluindo no texto constitucional algumas diretrizes. Assim, os estados so competentes para fixar as alquotas internas, mas tm como limite mnimo a alquota interestadual e no possuem limite mximo. No entanto, constitui faculdade do Senado Federal, mediante quorum especial, estabelecer alquota mnima em operao interna, ou, no caso de conflito especfico entre estados, estabelecer alquota interna mxima, com escopo de neutralizar abusos que estejam ocorrendo entre os estados ou entre estes e o Distrito Federal.
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Quantia devida (DINIZ, 1998).

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Ressalte-se tambm, que competncia do Senado Federal estabelecer, mediante resoluo, aprovada por maioria absoluta, estabelecer as alquotas aplicveis s operaes e prestaes de servio interestaduais e de exportao.

2.5.6 Sujeitos Passivos

Segundo Ataliba (1993, p. 86),

Sujeito passivo da obrigao tributria o devedor, convencionalmente chamado contribuinte. a pessoa que fica na contingncia legal de ter o comportamento objeto da obrigao, em detrimento do prprio patrimnio e em favor do sujeito ativo. a pessoa que ter diminuio patrimonial, com a arrecadao do tributo. Isto significa dizer que o sujeito passivo, no sistema tributrio brasileiro, a pessoa que provoca, desencadeia ou produz a materialidade da hiptese de incidncia, no sendo o legislador ordinrio livre na escolha dos sujeitos passivos: h de ser sempre a pessoa referida, implcita ou explicitamente pelo texto constitucional como destinatrio da carga tributria (FLENIK, 2006). A Lei Complementar n 87/96 (BRASIL, 1996), em seu artigo 4, estabeleceu que contribuinte qualquer pessoa, fsica ou jurdica, que realize, com habitualidade ou em volume que caracterize intuito comercial, operaes de circulao de mercadoria ou prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior.

2.5.7 Rateio do ICMS

Quanto ao produto total da arrecadao do ICMS, os estados dividem com os municpios situados em seus territrios essa receita tributria, em razo do disposto no art. 158, IV, da Carta Magna, que fixa: Art. 158 - Pertencem aos Municpios: [...] IV vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e

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de comunicao (BRASIL, 2002). A forma pela qual ser realizado esse repasse, do estado para os municpios, est inserida no pargrafo nico do art. 158, incisos I e II da CF/88, que assim determina: Art. 158 - Pertencem aos Municpios: [...] Pargrafo nico As parcelas de receita pertencentes aos Municpios, mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes critrios: I trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios. II at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territrios, lei federal (BRASIL, 2002). De acordo com Carrazza (2005, p. 510), (...) graas ao percentual previsto neste inciso II, todos os Municpios localizados no territrio do Estado acabam de algum modo partilhando o produto da arrecadao do ICMS. No fosse assim, pequenos Municpios, onde so realizadas poucas operaes ou prestaes tributadas por meio de ICMS, ficariam margem do progresso do Estado e se sentiriam inclinados a encetar verdadeiras guerras fiscais dentro da regio onde se localizam, o que a Carta Magna absolutamente no permite. Observe-se tambm, que o mesmo inciso II possibilitou a incluso do critrio ambiental na partio da receita desse imposto, com a conseqente criao do ICMS Ecolgico. Por sua vez, o artigo 161 da Constituio Federal remete Lei Complementar a definio e operacionalizao do valor adicionado. Assim, a Lei Complementar n. 63, de 11.01.90, em seu artigo 3, pargrafo 1, assim define valor adicionado: Art. 3 .................................................................................. O valor adicionado corresponder, para cada municpio, ao valor das mercadorias sadas, acrescido do valor das prestaes de servios, no seu territrio, deduzido o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil (BRASIL, 2002). Seguindo a legislao federal, os estados incorporaram s suas respectivas constituies o mesmo princpio de partilha da receita.

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2.6 POLTICAS PBLICAS E MEIO AMBIENTE

Nos dias atuais, as pessoas tm a expectativa de que o governo seja responsvel por muitas coisas que tragam benefcios a elas. Todavia, a formulao das polticas pblicas no est a cargo apenas do Poder Pblico, mas tambm das organizaes privadas, com e sem fins lucrativos e dos atores da sociedade civil, fazendo com que tais polticas expandam seus domnios. Dentre os espaos da poltica pblica poderamos citar a defesa nacional, emprego, educao, bem-estar social, sade, segurana pblica, seguridade social, meio ambiente, poltica econmica e fiscal, entre outros.

2.6.1 As Necessidades Pblicas

Pode-se conceituar o Estado como uma instituio que tem por objetivo organizar a vontade do povo politicamente constitudo dentro de um territrio definido, tendo como uma de suas caractersticas o exerccio do poder coercitivo sobre os membros da sociedade, objetivando o bem comum. Aristteles, filsofo grego (384-322 AC), disse que o Estado existe para prover a boa qualidade de vida, no simplesmente a vida. A sociedade constitui o Estado para que, por seu intermdio, possa ter: a) garantia dos direitos coletivos e individuais; b) ordenao das relaes de trabalho e emprego; c) organizao do espao territorial terrestre, areo e martimo; d) base de sustentao para transaes financeiras, patrimoniais, comerciais e para as relaes internacionais. Assim, a finalidade do Estado a realizao do bem comum, como, por exemplo, a garantia dos direitos sociais, da educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana, previdncia social, proteo maternidade e infncia, assistncia aos desamparados, de acordo com a Constituio Federal, art. 6 (BRASIL, 2000).

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Para atingir o objetivo do bem comum, o Estado utiliza-se da administrao pblica, que executar as polticas pblicas, ou seja, planos de ao para que o Estado funcione tendo como referncia a sociedade. O Estado desempenha atividades que, por sua natureza especfica, s podem ser realizadas por ele, ou seja, dificilmente se poderia conceber que a defesa nacional, a defesa pblica ou a cobrana de tributos pudessem ser de outra competncia que no a do Estado. As atividades estatais no so auto-sustentveis e, portanto, uma importante funo do Estado estabelecer e cobrar tributos para o financiamento das polticas pblicas visando o bem comum. Neste sentido, o Estado, nas suas diversas esferas (Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios), no mbito de suas competncias, exerce uma atividade financeira. Essa atividade financeira traduz-se na procura de meios que possam satisfazer as necessidades pblicas, que so muitas, conforme explicitado anteriormente. Sob a tica do gasto pblico, sabe-se que a quantidade e principalmente a qualidade e eficcia das polticas pblicas no Brasil ainda deixam muito a desejar. Isso se explica, em parte, porque parcela crescente da arrecadao tributria vem sendo destinada ao pagamento da dvida pblica25, subtraindo recursos essenciais realizao das polticas pblicas.

2.6.2. Poltica pblica: Conceitos

A expresso poltica pblica pode ser definida como o uso de meios a servio de um determinado fim (DALY, 1989). Para o autor, o estabelecimento de polticas pblicas pressupe dois tipos de conhecimento: o dos meios e o dos fins almejados. Poltica pblica, segundo Dye (2005), est relacionada com o que os governos fazem, por que eles fazem, e que diferena isso faz. Portanto, poltica pblica qualquer coisa que um governo escolhe fazer ou no fazer. Por meio das polticas pblicas os governos regulam os conflitos internos da sociedade, organizam a sociedade para enfrentar conflitos com outras sociedades, distribuem uma grande variedade de recompensas e servios aos membros da sociedade, e arrecadam recursos da sociedade principalmente por meio da tributao.

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Encargos do Estado.

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Na viso de Tenrio (2002), poltica pblica uma ao deliberada dos poderes pblicos constitudos visando atender s necessidades de uma sociedade. Essas aes podem ser definidas para atender demandas focalizadas ateno a problemas que afetam parte de uma dada populao , ou universalistas ateno a problemas que afetam a populao no seu todo. Tais aes tambm contribuem soluo de questes setoriais educao, habitao, justia, estrutura agrria, sade, saneamento, segurana, transporte, meio ambiente e assim por diante, ou geograficamente delimitadas nacional, regional, sub-regional, local, entre outras. A partir dessas consideraes, torna-se oportuno registrar que as polticas pblicas no Brasil (PEDONE, 1986, p. 13-15), em que pesem eventuais divergncias, cumprem as seguintes fases: a) formao de assuntos pblicos e de polticas pblicas: a fase em que as questes pblicas surgem e formam correntes de opinio ao seu redor. Isso contribui para a formao da agenda poltica, composta por questes que merecem polticas definidas; b) formulao de polticas pblicas: refere-se ao processo de elaborao de polticas no Executivo, no Legislativo e em outras instituies pblicas, sob os pontos de vista da racionalidade econmica, da racionalidade poltico-sistmica ou da formao responsvel; c) processo decisrio: est interligado com a base anterior, porm com delimitaes prprias, em que atuam os grupos de presso, exercendo influncia sobre os decisores, em qualquer das instncias mencionadas; d) implementao das polticas: refere-se ao processo de execuo das polticas resultantes dos processos de formulao e deciso em polticas pblicas, inter-relacionado s polticas, aos programas, s administraes pblicas e aos grupos sociais envolvidos ou que sofrem a ao governamental ou os problemas sociais; e) avaliao de polticas: nessa fase consideram-se quais os padres distributivos das polticas resultantes, isto , quem recebe o que, quando e como, e que diferena fez em relao situao anterior implementao. Analisaram-se os efeitos pretendidos e as conseqncias indesejveis, bem como quais os impactos mais gerais na sociedade, na economia e na poltica.

2.6.2.1 Anlise de Polticas Pblicas

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Segundo Wildavski (1979), a anlise de polticas pblicas a atividade de criar problemas passveis de soluo. Cada poltica pblica construda a partir de uma tenso entre objetivos e recursos, planejamento e poltica, dogma e ceticismo. Solucionar problemas envolve resolver temporariamente essas questes. O tema da anlise das polticas pblicas refere-se aos problemas pblicos que devem ser solucionados, ou, ao menos, provisoriamente entendidos. Ressalta tambm o autor, que a anlise poltica uma atividade para a qual no deve haver programa fixo, uma vez que anlise poltica sinnimo de criatividade, a qual deve ser estimulada pela teoria e aguada pela prtica, podendo ser aprendida, mas no ensinada. Ainda podem ser citadas as seguintes caractersticas da anlise de polticas pblicas: a) a anlise poltica deve criar problemas que os tomadores de deciso esto habilitados a resolver com as variveis que esto sob seu controle e no tempo disponvel; b) diferentemente das cincias sociais, a anlise poltica deve ser prescritiva, mesmo quando trata de proposies de aplicabilidade duvidosa; c) anlise poltica imaginao, isto , os analistas tentam examinar eventos futuros como se os mesmos j tivessem ocorrido; d) o analista deve ter em mente que polticas pblicas no devem ser consideradas como verdades eternas, mas como hipteses sujeitas modificao e substituio por outras melhores que possam advir; c) anlise de polticas pblicas versa sobre a interao entre as pessoas. A mais desenvolvida forma de anlise utilizar o intelecto para auxiliar a interao entre os indivduos; d) a anlise poltica abrange o reino da racionalidade e responsabilidade onde os recursos so relacionados aos objetivos; e) anlise poltica ensina no apenas como conseguir o que desejado, mas, tambm, aponta o que deve ser desejado atravs da comparao do retorno a ser obtido em relao ao que ser oferecido Isto , a anlise poltica aprimora as preferncias dos cidados no que concerne s polticas pblicas que os mesmos devem almejar.

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2.6.2.2 Modelos de Anlise de Polticas Pblicas

De acordo com os modelos de anlise, os agentes geradores de polticas pblicas so os formadores de deciso, grupos de interesse, polticos, presidentes, governadores e prefeitos, burocratas, juzes e defensores pblicos, sindicatos, eleitores, e outros atores polticos. Conforme observa Dye (2005), os indivduos sozinhos tm pouco poder perante os implementadores de polticas pblicas. Somente quando as pessoas renem-se nos chamados grupos de interesse, que detm poder de influncia sobre os formadores de deciso e os polticos. De acordo com o citado autor, os processos poltico-administrativos podem ser visualizados como uma srie de atividades polticas e explicados da seguinte forma: a) a identificao de problemas visa tornar manifestas as demandas para uma efetiva ao governamental; b) a montagem da agenda para deliberao tem o objetivo de escolher as questes a serem resolvidas e os problemas a serem tratados; c) a formulao de propostas de polticas objetiva o desenvolvimento de propostas para resolver as questes e os problemas; d) a legitimao das polticas seleciona determinada proposta, e articula apoio poltico para a mesma, com o objetivo de transform-la em lei; e) a implementao das polticas busca organizar as burocracias, prestar servios ou prover pagamentos e criar tributos; f) a avaliao das polticas estuda os programas, relata os outputs26 dos programas governamentais, avalia os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e demais grupos, e prope mudanas e ajustamentos.

2.6.3 Instrumentos de Poltica Pblica e Meio Ambiente

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O produto, o resultado da combinao dos fatores de produo (FERREIRA, 2004).

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A poltica ambiental nacional e internacional vem se utilizando de diversos instrumentos para alcanar objetivos de sustentabilidade. Os gestores das polticas pblicas fazem uso de uma vasta gama de instrumentos; os mais importantes e difundidos entre eles so as regulamentaes para utilizao de recursos naturais e para emisses, taxaes das emisses, taxao de produtos que utilizam poluentes, permisses de poluio, bolhas de poluio, permisses de extrao e manejo, pagamentos pela reduo de emisses, pagamentos pelo direito de poluir, rtulos verdes, educao ambiental, dentre inmeros outros (JOO, 2004). De maneira geral, a literatura subdivide esta imensa gama de instrumentos em duas classes distintas: o sistema regulatrio e o sistema de incentivos (JOO, 2004).

2.6.3.1 Sistema Regulatrio

Tambm conhecido como instrumento de Comando e Controle CEC, os instrumentos desta classe so os mais difundidos no planeta e se caracterizam pela regulao direta da utilizao dos recursos naturais, tendo como objetivo principal induzir uma mudana no comportamento individual. Este sistema no leva em considerao as variaes das liberdades individuais: produz padres para utilizao dos recursos, controle de equipamentos, controle de processos e controle de produtos. A principal caracterstica desses instrumentos tratar o sujeito da ao como algum potencialmente capaz de cometer delitos, sujeitando-o a regras que, se no cumpridas, acarretam multas e processos judiciais. O ordenamento est calcado numa base legal slida, como o caso do Brasil, que, desta forma, tem seu manejo ambiental sustentado. A prtica mostra que este sistema regulatrio, sozinho, incapaz de instituir um sistema de unidades de conservao coerente com suas proposies de sutentabilidade. De maneira geral, faltam recursos para a manuteno do estoque de capital natural. Para preservar, nas bases de comando-e-controle, necessrio conhecer, educar, participar e fiscalizar.

2.6.3.2 Sistema de Incentivos

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Este sistema pode ser caracterizado como o que induz mudanas no comportamento dos agentes em relao ao ambiente natural, em funo de modificaes nos preos relativos, buscando a internalizao dos custos e benefcios ambientais (JOO, 2004). Existem hoje inmeros incentivos preservao ambiental e eles esto, na grande maioria, baseados na reduo da poluio. Os instrumentos econmicos apresentam algumas caractersticas que vale a pena relacionar aqui, por sua diferena com os instrumentos regulatrios: a) existncia de estmulo financeiro; b) possibilidade de ao voluntria; e c) inteno de, direta ou indiretamente, melhorar a qualidade ambiental. Segundo Ribeiro (1998), a principal tarefa da gesto ambiental deixou de ser o combate ao desenvolvimento selvagem e tornou-se o fomento ao desenvolvimento sustentvel, que considera as relaes econmicas ao longo do tempo. Neste contexto, os tradicionais instrumentos de gesto ambiental, baseados no comando e controle, na fiscalizao e licenciamento ambientais so insuficientes para induzir novos comportamentos nos agentes econmicos. Eles precisam ser combinados com instrumentos econmicos, para levar os empreendedores a adotarem prticas ambientalmente sustentveis. De acordo com Sera da Motta (2001), custo social um custo em que incorre a sociedade para alcanar o objetivo buscado pela interveno estatal, includos os custos de implementao, institucional, cultural e poltico. Beneficio social o beneficio que recebe a sociedade por alcanar o objetivo de uma poltica pblica. O alcance da melhor relao custo-benefcio social garante um melhor ganho de bemestar social e, desta forma, eficincia econmica. O bem-estar social seria um indicador do nvel de satisfao da sociedade em seu conjunto. Representaria a satisfao mxima que consegue a sociedade, dadas a restries de ingressos e a distribuio inicial de fatores de produo. Assim, o custo e o benefcio social incluem elementos no revelados no mercado. Isto , refletem custos e benefcios, denominados externalidades, negativas (custos) ou positivas (benefcios), que no se refletem nos preos de mercado. A modificao de um impacto ambiental, por exemplo, de uma atividade de consumo (tal como a poluio atmosfrica causada pelo uso de automveis em centros urbanos) no incide sobre seu custo. A explicao reside no fato de que o mercado no translada os efeitos negativos de tal degradao aos preos associados a essa atividade.

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As polticas pblicas traduzem-se em uma interveno governamental na esfera econmica para alcanar objetivos que a livre interao dos agentes no mercado incapaz de conseguir. Ou seja, ela tenta corrigir falhas de mercado e, deste modo, melhorar a eficincia econmica. Um instrumento de poltica ento, um mecanismo utilizado para alcanar um objetivo de poltica pblica. Assim, o melhor instrumento de poltica ambiental aquele que alcana, com o menor custo-benefcio social, isto , maior eficincia econmica, o objetivo traado da poltica. Cabe aqui fazer meno ao Princpio da Precauo, um dos principais dentro das polticas pblicas de preservao ambiental. De acordo com Joo (2004), o princpio da precauo teve seus primrdios na dcada de 60 na Alemanha, onde foi formulado coma finalidade de guiar as aes pblicas para o cerceamento das atividades geradoras de poluio sonora. A partir da segunda metade da dcada de 80, este princpio aparece no cenrio internacional, vindo tona como um megaprincpio em termos de estabelecimento de polticas pblicas. Neste sentido, aparece como um dos principais princpios da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92), tendo destaque no princpio 15: Para proteger o meio ambiente, medidas de precauo devem ser largamente aplicadas pelos estados, segundo suas capacidades. Em caso de riso de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no deve servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas visando a prevenir a degradao do meio ambiente. Por conseguinte, as polticas ambientais voltadas para o fomento ao desenvolvimento sustentvel exigem o uso dos instrumentos econmicos27. A implementao dos instrumentos econmicos na gesto ambiental se fundamenta nos seguintes princpios (SERA da MOTTA, 2001): a) Princpio poluidor-pagador: princpio pelo qual quem polui deve pagar pelo custo que gerou com a sua poluio; aplicado para imputar custos, atribui ao poluidor a responsabilidade pelas despesas, para que o ambiente permanea em condies adequadas.Tanto os fabricantes de um produto, como seus usurios podem originar danos e esse princpio de distribuio de custos aplica-se a tais atores;

Cabe aqui observar que instrumentos econmicos no so multas, pois estas sanes associam-se ao descumprimento de leis ou normas.

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b) Princpio usurio-pagador: princpio pelo qual um usurio de um recurso natural deve pagar pelo seu uso; c) Princpio protetor-recebedor: princpio pelo qual quem protege um bem natural em benefcio da comunidade mais ampla deve receber uma compensao financeira como incentivo do servio de proteo realizado. O princpio protetor-recebedor incentiva quem protege uma rea, deixando de utilizar economicamente seus recursos, concedendo-lhe incentivos por tal proteo. Esse princpio aplicado na legislao do ICMS em vrios estados brasileiros; d) Princpio poluidor no-recebedor: princpio pelo qual quem polui ou degrada deve deixar de receber os benefcios que so recebidos por aqueles que no poluem ou degradam o ambiente. Observa Joo (2004), que a gesto do princpio da precauo nos pases com abundncia de recursos financeiros feita por meio do princpio do usurio-poluidor-pagador, que ainda no usual em pases com escassez financeira. Em situaes de pobreza, na opinio de Ribeiro (1998), preciso virar pelo avesso este conceito; prope, para tal, o princpio do protetor-recebedor ou do no-poluidor-recebedor, por se mostrarem eficazes na realidade concreta de pases pobres, nos quais a disposio-a-receber maior que a disposio-a-pagar, distorcendo o objetivo do princpio do poluidor-pagador, que o saneamento ambiental. Dentre os principais instrumentos econmicos para a gesto ambiental destacam-se (JOO, 2004) as taxas ambientais e os subsdios.

2.6.3.2.1 Taxas Ambientais

Criadas com base na teoria da internalizao de Pigou, conforme exposto anteriormente. Assim, as taxas so consideradas preos pagos pela poluio ou por um dano causado ao meio ambiente, pela qual seus causadores devem internalizar todo o custo ou parte dele. As taxas a serem pagas pela poluio podem incidir sobre os efluentes, os usurios, os produtos, aplicando-se cobranas de acordo com o princpio poluidor-pagador ou usuriopagador. Uma crtica bastante contundente quanto ao emprego das taxas diz respeito aplicao das receitas oriundas, uma vez que no existem garantias de que estas sero direcionadas a

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uma justa distribuio de renda ou mesmo para a manuteno de uma escala sustentvel. Existem outras crticas utilizao de taxas: a) receitas incertas; b) aumento de preos; c) efeitos distributivos negativos e injustia social.

2.6.3.2.1 Subsdios

So a internalizao dos benefcios externos. Em se tratando de taxas pigouvianas so taxas negativas. Na prtica, podem ser consideradas formas de assistncia financeira, que incentiva agentes econmicos a mudarem de comportamento. Os subsdios, por serem taxas negativas, apresentam caractersticas semelhantes quelas, alterando preos relativos e gerando efeitos distributivos. Principais tipos de subsdios: a) subvenes: formas de assistncia financeira no-reembolsveis, oferecidas em caso de determinadas medidas serem tomadas por produtores para reduo de um determinado nvel de poluio; b) emprstimo subsidiado: oferecido a taxas de juros mais baixas que as taxas do mercado para produtores que adotem medidas prevencionistas; c) incentivo fiscal: favorecem uma determinada atividade em detrimento de outras; dois exemplos de incentivos fiscais foram aqueles gerados pela Lei n 5.106/66 e pelo Decreto n 1.134/70, que autorizam pessoas fsicas e jurdicas a abaterem, respectivamente, do seu imposto de renda as importncias empregadas em projetos de reflorestamento. Sera da Motta et al (1996) apontam dois principais inconvenientes no uso dos subsdios: a) seu financiamento, formado de saques de arrecadao tributria total e, portanto, ou terminam por impor aumentos na carga fiscal ou por reduzir gastos governamentais em outros setores, de tal forma que, finalmente, so os contribuintes de outros tributos que pagam a conta ambiental, independente de quanto contriburam ou no para a situao encontrada; b) os subsdios, no longo prazo, por reduzirem custos privados de degradao, podem estimular atividades que intensifiquem o uso de recursos ambientais.

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Os autores acima concluem pela no-utilizao de subsdios, desde que utilizados como forma de combate poluio. A readequao das receitas tributrias , de outra forma, muito bem-aceita como incentivo direto preservao de recursos naturais. Em alguns estados, como, por exemplo, o Paran, instituiu o mecanismo de incentivo preservao, que veio a ser conhecido como ICMS ecolgico, para, dentre outras finalidades, viabilizar a instituio de unidades de conservao.

2.7 CO-PRODUO DO BEM PBLICO

De acordo com Tombi (2005), a co-produo do bem pblico promove iniciativas de um processo ainda em gestao de reformulao do Estado no Brasil, destacando o estabelecimento de uma nova relao entre Estado e Sociedade e a democratizao da gesto e das polticas pblicas no pas. A descentralizao e a participao passam a ser vistos como ingredientes fundamentais desta reorientao substantiva das polticas sociais. Novas formas de articulao entre sociedade civil e setor privado, visando garantia da proviso de servios pblicos, na qual o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de servios que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com estes setores, representam uma comunho de esforos e um caminho para superar obstculos, sobretudo o da falta de recursos. capaz de gerar uma sinergia que ultrapassa a qualquer retorno obtido por intermdio do somatrio de aes isoladas. As polticas pblicas so caracterizadas, sobretudo, pela fragmentao institucional, sem que se estabelea uma coordenao de ao dos diversos rgos. Tal desenho institucional traz implicaes para a eficincia e a efetividade das tais polticas. A mquina estatal apia-se num padro de gesto hierarquizado, restringindo-se o espao para participao das instancias mais prximas do cidado, inspirao do modelo da burocracia weberiana. O paradigma inspirador do sistema de proteo social no pas foi o do Estado do Bem-Estar, em que cabe ao Estado a responsabilidade pela proviso de bens e servios pblicos. No entanto, a escassez de recursos passou a ser uma questo central, ao limitar a capacidade de resposta do Estado s demandas crescentes na rea social. Ademais, a excluso da sociedade civil do processo de reformulao das polticas sociais, da implementao dos programas e do controle da ao governamental levaram a um aumento das preocupaes com a eficincia, a eficcia e a efetividade da ao estatal.

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A promoo de aes integradas, articulando aes tradicionalmente fragmentadas em diversos campos ou setores no modelo anterior, no qual a esfera local tendia a ser mera executora de programas federais, parece estar se constituindo num novo processo de formulao e implementao de polticas pblicas, baseado em arranjos institucionais que envolvem a ruptura do modelo centrado em instituies ou agncias isoladas, cujas relaes com outras agncias tendia a se caracterizar pela subordinao, e o estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e mercado. De um lado, est havendo uma ruptura com o padro no democrtico de articulao entre o Estado e Sociedade; do outro, uma participao consciente e legtima da sociedade, de contribuio para formao e capacitao dos atores sociais. A participao social e a cidadania constituem uma apropriao pelos indivduos do direito de construo democrtica do seu prprio destino. Sua legitimidade encontra-se na conscientizao da sua importncia, da negociao de espaos para o seu exerccio e do estabelecimento das regras que iro democraticamente delimitar a sua prtica. A mobilizao social depende de se acreditar que solues possam nascer do envolvimento da prpria comunidade organizada. Os governos locais assumem assim um papel de coordenao e de liderana, mobilizando atores governamentais e no-governamentais, procurando estabelecer um processo de co-produo, de diversos interesses e de diferentes recursos em torno do bem comum. Embora sob a direo de uma entidade governamental, os projetos se estruturam como redes de entidades e instituies, mobilizadas e articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado. A articulao das foras do tecido social promove a aproximao entre as entidades prestadoras de servios e os cidados-usurios, envolvendo a capacidade de responder a necessidades no massificadas, transparncia e possibilidade de controle, alm de mecanismos de participao na gesto dos prprios servios. Para Whitaker (1980), os cidados influenciam a execuo de muitos servios pblicos por meio de sua participao direta na prestao dos mesmos. Existem trs tipos de atividades que constituem a co-produo: a) cidados requerendo assistncia aos agentes pblicos; b) cidados provendo assistncias aos agentes pblicos; c) cidados e agentes interagindo para ajustar suas expectativas em relao aos servios pblicos e suas aes.

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Ao requerer assistncia dos agentes pblicos, os cidados exercem considervel influncia sobre os tipos de atividades que os rgos governamentais conduzem e na maneira como essas atividades (servios) so distribudas entre os membros da comunidade. Os cidados tambm influenciam as polticas pblicas diretamente por meio de sua cooperao ou no-cooperao em relao s atividades requeridas pelos agentes pblicos. O tipo de assistncia que os cidados provem limitam os tipos de programas que os rgos governamentais podem implementar. O ajuste mtuo das expectativas e aes entre os agentes pblicos e os cidados, o terceiro tipo de co-produo. O ajuste mtuo influencia as polticas pblicas ao introduzir consideraes nicas dos cidados nas atividades dos agentes pblicos. Sob a tica do Novo Servio Pblico, a co-produo trata-se de uma concepo emergente de prestao de servio pblico, na qual a estrutura burocrtica do Estado, o empresariado, as organizaes no-governamentais, a comunidade politicamente organizada e os prprios cidados participam da discusso, criao e implementao das polticas pblicas. A co-produo envolve dois conceitos fundamentais, descritos a seguir: bem pblico e bem comum.

2.7.1 Bem Pblico

Para o entendimento do conceito de bem pblico, parte-se do princpio de que todos os atores da sociedade sejam responsveis pela produo deste, embora ainda permeie a crena de que isto deva ocorrer apenas no mbito governamental. Esse entendimento de bem pblico, portanto, no se baseia em dogmas sobre os responsveis por sua produo. Assim, no se atribui a responsabilidade e o domnio do bem pblico como pertencente ao Estado, iniciativa privada, ou mesmo o Terceiro Setor, mas como algo que seja produzido por todas as foras da sociedade com o objetivo de serv-la. Ou seja, bem pblico considerado como pertencente coletividade, independente de quem seja o seu proprietrio. De acordo com a definio proposta por Olson (1999), bem pblico pode ser entendido por dois critrios principais, a saber: a no excluso e no rivalidade. Segundo o critrio de no excluso, o bem pblico se caracteriza pelo fato de no ser possvel excluir qualquer membro da coletividade do usufruto dos benefcios gerados. Assim, independentemente de quem tenha se esforado para a obteno do bem, uma vez criados, at mesmo os que no contriburam para a sua obteno tem o direito de utiliz-lo. Neste sentido, o bem pblico no pode ser apropriado por determinado grupo tornando-se inacessvel aos

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demais membros da comunidade, como ocorre, por exemplo, no corporativismo, em sua defesa pelos interesses particulares e especficos. Em relao ao critrio da no rivalidade, este sugere que o consumo do bem por uma parte da coletividade no deve reduzir os benefcios disposio dos demais. Ou seja, uma vez provido o bem pblico no haver razo para que os membros do grupo rivalizem para aproveitar os benefcios que ele proporciona, pois todos tero acesso a eles quando desejarem. Os critrios acima sugeridos implicam em um bem pblico de livre acesso e de no rivalidade aos membros da comunidade. Entretanto, o que se percebe na sociedade atual a existncia de competio e de excluso no benefcio do bem pblico. Em grande parte, podese atribuir esse fato formao de uma sociedade heterognea e populosa, o que conseqentemente esvazia o conceito e os critrios sugeridos pelo referido autor. Pode-se notar que definido a partir destes critrios, a produo do bem pblico fica cada vez mais difcil de ser observado na prtica em nosso pas, sobretudo devido caracterstica complexa e desigual de seu desenvolvimento social, econmico e cultural. Fazse necessrio, neste sentido, o debate pblico sobre um conceito aplicvel, que na prtica possa propiciar elevados graus de satisfao de seus beneficiados, tanto pela acessibilidade existente como devido a sua no rivalidade.

2.7.2 Bem Comum

O princpio do bem comum pea chave para a compreenso das relaes sociais, tanto dos indivduos entre si, como destes com a sociedade, sendo que sua exata captao elemento que propicia, quando respeitado, a otimizao do convvio social. Causa final da sociedade poltica, o bem comum deve ter como objetivo a plena realizao espiritual e fsica do homem. O Estado no mais do que um meio de realizao do bem comum, e para tanto deve atuar incisivamente, sem ferir, contudo, a liberdade e a iniciativa individuais, caso contrrio cairamos no totalitarismo. Lembra Arendt (2005) que a diferena entre o que temos em comum e o que possumos em particular , em primeiro lugar, que as nossas posses particulares, que usamos e consumimos diariamente, so muito mais necessrias que qualquer parte do mundo comum; sem a propriedade, de nada nos vale o comum.

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A problemtica da definio do bem comum interessa a todas as reas do saber que se debruam sobre as questes da boa ordenao da sociedade em geral. Assim, seguem abaixo definies de bem comum, sob a tica da Doutrina Social da Igreja e da perspectiva do mercado. Bem comum que os homens devem realizar consiste na paz e na segurana que gozam os cidados no exerccio dos seus direitos, e ao mesmo tempo, no maior bem espiritual e material possvel nesta vida, graas unio e coordenao dos esforos de todos (Pio XI, Divini Illius Magistri). "O bem comum o conjunto de todas as condies de vida social que consistam e favoream o desenvolvimento integral da pessoa humana" (Papa Joo XXIII). De acordo com Boff (2004), bem comum no plano infra-estrutural o acesso justo de todos alimentao, sade, moradia, energia, segurana e expresso artstica. No plano humanstico o reconhecimento, o respeito e a convivncia pacfica. Assim, toda empresa tem o direito de buscar os seus prprios objetivos particulares, principalmente a rentabilidade; mas esse objetivo particular precisa ser responsvel perante os valores comuns a essa sociedade livre. O bem comum exige um respeito cada vez maior pela dignidade de toda a vida, da humanidade, dos animais e do meio ambiente. De outro norte, alm da quantidade, o bem comum deve incorporar a qualidade, pois a simples possibilidade de vida social sem condies que favoream o desenvolvimento integral da pessoa humana significa apenas um bem parcial e no total, como seria o bem comum. Como exemplo, pode-se observar a degradao do meio ambiente. A questo ambiental, constantemente, apresenta choques de valores constitucionais de um lado, a questo dos empregos gerados, direta e indiretamente, pela indstria poluidora e, de outro lado, o ambiente a ser protegido da poluio a fim de que seja garantida a sade fsica e psquica dos prprios empregados e de toda a sociedade. O bem comum no somente o oferecimento de empregos, igualmente qualidade de vida integral para os seres humanos.

2.8 O NOVO SERVIO PBLICO

H trs modelos de administrao pblica nos dias atuais: o tradicional ou burocrtico, o liberal ou de menor Estado e o do Novo Servio Pblico ou do estado parceiro cidado.

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De acordo com Bilhim (2004), o modelo tradicional contrape leis e procedimentos administrativos a valores e a pessoas em concreto, separa polticos e administradores pblicos, afirma-se pela racionalidade do homem administrativo. O modelo liberal desestatizante, desregulador, centrado numa Administrao Pblica mnima, submetida ao rigoroso controle poltico, afirma-se pela racionalidade do homem econmico. De forma diversa, o modelo do Novo Servio Pblico parte do modelo tradicional, evoluindo e integrando aspectos positivos posteriores; na dicotomia entre boa gesto pblica ou boa democracia, opta pela boa democracia, no descuidando a boa gesto. O estudo das polticas pblicas nada mais do que a anlise das atividades do Estado no seio da sociedade. Anlise que reclama a interveno de muitas disciplinas tais como finanas pblicas, economia pblica, sociologia, cincia poltica, direito e a gesto. Quando se tenta relacionar a gesto pblica com a Administrao Pblica, parece que esta mais vasta do que aquela. A gesto pblica afigura-se como uma subrea da Administrao Pblica. Para Bilhim (2004), o adjetivo pblica que se associa ao substantivo, determina o mbito de atuao da gesto. pblica pela natureza e fins que almeja e pelo contexto poltico em que atua. Numa perspectiva sociolgica, a gesto tanto pblica como privada

fundamentalmente um instrumento racional destinado realizao de objetivos e metas instrumentais, marcado teoricamente pela teoria dos sistemas. Numa perspectiva econmica, a gesto pblica a aplicao de princpios de microeconomia clssica e da economia das organizaes a problemas de natureza social e obteno de objetivos pblicos. A gesto pblica transforma idias e polticas, democraticamente sufragadas, em programas de ao, levados prtica e, posteriormente, avaliados. Estes programas correspondem satisfao de objetivos pblicos que, por sua vez, so o resultado da agregao de preferncias individuais. Por fim, o referido autor assevera que as organizaes pblicas devem comportar-se com eficincia, eficcia e economia (os trs E) e conformar-se com a legalidade, atuando num contexto poltico.

2.8.1 Servio Pblico

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No se pode negar que a humanidade, de modo geral, melhorou suas condies de vida, fato este manifestado pelo aumento da perspectiva de longevidade. Pode-se dizer que esse resultado decorrente do progresso da cincia, no entanto no teria sido alcanado sem a decisiva participao do Estado. Entretanto, a aspirao de uma vida digna, inerente a qualquer ser humano, impele o Poder Pblico continuamente a aumentar a oferta de bens e servios que proporcionem a melhoria do padro de vida da populao. Assim, como a finalidade do Estado propiciar o bem comum, o Estado deve propiciar servios pblicos. De acordo com Meirelles (2000), o conceito de servio pblico no uniforme na doutrina, que ora nos oferece uma noo orgnica, s considerando como tal o que prestado por rgos pblicos; ora nos apresenta uma conceituao formal, tendente a identific-lo por caractersticas extrnsecas; ora nos expe um conceito material, visando a defini-lo por seu objeto. Para o citado autor, servio pblico todo aquele prestado pela prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado.

2.8.2 Classificao dos Servios Pblicos

Levando-se em conta sua essencialidade, os servios pblicos podem ser classificados como (MEIRELLES, 2000): a) Servios pblicos propriamente ditos: aqueles que a Administrao presta diretamente comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para sobrevivncia do grupo social e do prprio Estado. Por isso mesmo, tais servios so considerados privativos do Poder Pblico, no sentido de que s a Administrao deve prestlos, sem delegao a terceiros, mesmo porque geralmente exigem atos de imprio28 e medidas

Ato administrativo praticado pela Administrao, fazendo valer sua vontade no exerccio de seu poder pblico ou de sua autoridade, ordenando ou proibindo algo, por exemplo, ordem de interdio de um estabelecimento (DINIZ, 1998).

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compulsrias em relao aos administrados. Exemplos desses servios so os de defesa nacional, os de polcia, os de preservao da sade pblica; b) Servios de utilidade pblica: aqueles em que a Administrao, reconhecendo sua convenincia (no essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, prestaos diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (iniciativa privada), nas condies regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remunerao dos usurios. So exemplos dessa modalidade os servios de transporte coletivo, energia eltrica, gs, telefone.

2.8.3 O Novo Servio Pblico: Conceitos e Princpios

A nova filosofia de gesto pblica, quer nos nveis dos governos centrais, quer locais, gira volta de duas abordagens complementares: a escolha pblica e o gestionarismo (BILHIM, 2004). A teoria da escolha pblica (public choice) acentua a necessidade de restabelecer o primado do governo representativo sobre o modelo burocrtico. O gestionarismo (manegerialist school), afirma o primado da gesto sobre o da burocracia tradicional. Mais recentemente, afirma Bilhim (2004), Denhardt deu novo impulso a esta nova filosofia de gesto com sua obra The New Public Service: serving, not steering. Esta nova viso da Administrao Pblica, conhecida por novo servio pblico, apresenta um conjunto de lies que desafiam as prticas tradicionais, a saber: a) Servir cidados e no clientes; b) Procurar o interesse pblico; c) Valorizar a cidadania e no a capacidade empreendedora; d) Pensar estrategicamente e atuar democraticamente; e) Prestar contas no coisa simples; f) Servir mais do que mandar; g) Valorizar as pessoas, no apenas a produtividade.

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Ainda segundo o mesmo autor, neste contexto marcado por conceitos-chave como descentralizao, desregulamentao, delegao, concorrncia, mercado, reinveno,

qualidade de servio e de vida (medida pelo grau de satisfao de cidados/clientes e funcionrios), plataformas digitais (gesto da informao), gesto centrada nas competncias e nas pessoas que a governana local ter de se situar. No h modelos acabados de pronto-avestir. H fontes de inspirao, que cada eleito local, e cada dirigente da Administrao localter de construir a sua maneira. Assim, asseveram Denhardt & Denhardt (2003), que um dos mais importantes acontecimentos no servio pblico hoje a mudana dramtica no sentido de que as polticas pblicas esto sendo desenvolvidas, processos sendo criados, e programas implementados para servir s necessidades da sociedade. No passado, o governo possua um papel predominante em prever estas funes com o objetivo de cumprir com sua responsabilidade de conduzir a sociedade. Isto no dizer que outros interesses no estavam representados, mas o governo representava o papel decisivo. Mas o tempo e as circunstncias mudaram, asseveram os autores. A formulao e polticas pblicas e sua implementao no mais responsabilidade apenas do governo. Hoje, os processos de polticas pblicas esto se tornando cada vez mais abertos e participativos, envolvendo muitos indivduos, grupos e instituies, tanto fora como dentro do governo. Ou melhor, poder-se-ia dizer, formalmente, que tem havido uma reformulao dos mecanismos que dirigem a sociedade. Nestas circunstncias, o papel do governo est se modificando. Como testemunhas da fragmentao da responsabilidade poltica na sociedade, devemos reconhecer que os mecanismos tradicionais de controle governamental no so mais viveis ou mesmo apropriados. O tradicional governo hierrquico est dando lugar a uma crescente descentralizao dos interesses polticos, no qual governo, organizaes no-governamentais, e muitos outros iro desempenhar um novo e decisivo papel. Portanto, o controle est dando lugar interao e ao envolvimento. Hoje, os governos federal, estadual e municipal esto envolvidos em polticas de desenvolvimento e implementao junto com milhares de cidados, outras instituies pblicas, companhias privadas, e organizaes no-governamentais. Por esta razo, faz cada vez mais sentido no falar apenas sobre o governo, mas tambm sobre o processo de governana. Pode-se definir governana como o exerccio da autoridade pblica. A palavra governo usualmente utilizada para se referir s estruturas e instituies governamentais e daquelas organizaes pblicas formalmente incumbidas em estabelecer polticas e prestao

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de servios. Governana, por outro lado, um conceito muito mais amplo. Governana abrange tradies, instituies e processos que determinam como a autoridade pblica exercida, como os cidados so ouvidos, e como as decises so tomadas nas matrias que envolvem interesse pblico. Governana diz como a sociedade realmente faz escolhas, aloca recursos e cria valores compartilhados; ela trata da tomada de deciso na sociedade, e da criao de significado e lugar na esfera pblica. Qual ento o novo papel do governo no processo de governana? Primeiro, o governo ir continuar a representar o papel principal em estabelecer as regras legais e polticas de cunho geral por intermdio das quais vrios grupos iro operar. Poder-se-ia dizer que o governo ir desempenhar o papel de ratificar, codificar e legitimizar decises que surgem de dentro dos vrios grupos polticos. Alm disso, o governo continuar a desempenhar um significativo papel em estabelecer os princpios gerais de governana que se aplicam a todos. Segundo, o governo ir igualmente desempenhar o papel de resolver a distribuio de recursos e a dependncia dentro dos vrios grupos, mas especialmente entre eles. O governo ajudar a proteger os interesses econmicos que so encenados nos relacionamentos entre os vrios setores ou grupos polticos; ele representar um papel de balancear, negociar e facilitar as relaes para alm dos limites dos grupos de interesse (frequentemente por meio de incentivos ao invs de diretrizes), assegurando que um setor no vir a dominar outros. Terceiro, o governo ser requisitado a monitorar a interao entre os grupos para assegurar que os princpios da democracia e equidade social sejam mantidos dentro de grupos especficos e entre as relaes entre os diferentes grupos. O governo dever assegurar que o processo democrtico est mantido e que, por ltimo, o interesse pblico foi satisfeito. Da mesma forma como a conduo da sociedade est mudando, assim esto mudando tambm as responsabilidades dos governantes eleitos e dos administradores pblicos nomeados por estes e mudando exatamente de forma paralela. Sem surpresa, cada um dos trs papis descritos anteriormente aqueles associados com critrios legais ou polticos, aqueles associados com consideraes econmicas ou de mercado, e aqueles associados com critrios democrticos ou sociais so refletidos em abordagens populares para compreender o papel do governo e especialmente da administrao pblica de hoje. A primeira dessas abordagens pode ser chamada de Administrao Pblica Tradicional. Ela provavelmente a mais familiar e a mais facilmente caracterizada escola de pensamento, e certamente os critrios legais e polticos que enfatiza iro continuar a ser

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importantes. De acordo com esta tradicional viso, os agentes pblicos29 esto envolvidos em arquitetar e implementar polticas focadas em objetivos limitados e politicamente definidos. Eles esto limitados pela lei e pela realidade poltica. Eles esto envolvidos com programas de desenvolvimento e prestao de servios por meio dos rgos tradicionais do governo. A questo de accountability30 no servio pblico respondida pela limitada discrio administrativa e dependente de percia neutra para implementar as decises e polticas estabelecidas pelos lderes polticos eleitos democraticamente. As duas prximas abordagens surgiram mais recentemente. A segunda, que tem a ver com consideraes econmicas e de mercado, baseada em uma viso da vida poltica a qual v o papel do Governo como condutor das polticas pblicas, pelo menos no sentido de agir como catalizador para desencadear as foras de mercado e em criar mecanismos de mercado e estruturas de incentivos para alcanar objetivos polticos por meio de entidades privadas e organizaes no-governamentais. A abordagem em termos de accountability refletida neste ponto de vista que o Governo responsvel por oferecer escolhas aos seus consumidores e responder as suas preferncias individuais no que tange aos servios prestados. A escola de administrao pblica associada com esta abordagem recebe vrios nomes, entre eles manegerialismo, novo manegerialismo, racionalismo econmico, reinventing government, reinvention movement, e mais recentemente, de nova gesto pblica. O terceiro emergente (ou talvez re-emergente) papel do Governo tem seu foco no critrio democrtico e social. Esta viso sugere que o interesse pblico de suma importncia e que o interesse pblico o resultado de um dilogo sobre interesses mtuos e sobrepostos. Ele v o papel do Governo como quebrantador de interesses entre cidados e outras entidades com intuito de criar valores compartilhados. Isto poderia significar, por exemplo, a construo de coalizes de organizaes pblicas, privadas e no governamentais para fazer face s necessidades da sociedade. A abordagem em termos de accountability refletida neste ponto de vista sugere que os servidores pblicos devem atentar para a lei, aos valores da comunidade, s normas polticas, aos critrios profissionais, e aos interesses dos cidados. A

De acordo com Meirelles (2000), agentes pblicos so todas as pessoas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. J servidores pblicos so todos os agentes pblicos que se vinculam administrao pblica, direta ou indireta, do Estado, sob o regime estatutrio, administrativo especial, ou celetista. 30 Para Lamounier apud Santos (1999), accountability diz respeito sensibilidade das autoridades pblicas em relao ao que os cidados pensam, existncia de mecanismos institucionais efetivos, que permitam cham-los fala quando no cumprirem suas responsabilidades bsicas.

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escola de teoria e prtica de administrao pblica associada a este modelo conhecida como o Novo Servio Pblico. Assim, o governo no deveria ser conduzido como um negcio, mas, sim, como uma democracia. Ou como ensinam Osborne E Gaebler (1995), necessrio reinventar o governo e incentivar a criatividade e o empreendedorismo dentro do setor pblico, observando regras democrticas de gesto que visem o interesse pblico, os direitos dos cidados e a accountability. Portanto, ao redor do mundo, os servidores pblicos esto agindo em conformidade com este princpio e expressando comprometimento a ideais como interesse pblico, processo de governana e cidadania democrtica. Como resultado disso, eles esto aprendendo novas habilidades em desenvolvimento e implementao de polticas pblicas, reconhecendo e aceitando a complexidade das mudanas que se apresentam, e tratando seus colegas de servio pblico e cidados com dignidade e respeito. Os servidores pblicos esto se sentindo mais valorizados e motivados medida que este senso de servio e comunidade se expande. Neste processo, os servidores pblicos tambm esto se reconectando aos cidados. Os administradores esto descobrindo que eles tm muito mais a ganhar ouvindo ao pblico do que dizendo o que devem fazer, e servindo do que conduzindo. Os cidados e os gestores pblicos esto trabalhando em conjunto para definir e identificar problemas comuns de uma forma cooperativa que os beneficie mutuamente (DENHARDT & DENHARDT, 2003). Com base no referencial terico-emprico exposto neste captulo, passaremos apresentao e anlise dos dados nos captulos subseqentes.

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3 APRESENTAO DOS DADOS

3.1 O ICMS ECOLGICO: CARACTERSTICAS BSICAS

A atual Carta Magna, no seu art. 225, caput, estabelece que: [...] todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (BRASIL, 2002).

O direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado representa um notvel e indiscutvel avano social, poltico e jurdico, principalmente em razo de estar assentado em sede de Constituio Federal, que dedica um captulo ao meio ambiente, alm de inmeras referncias explcitas e implcitas. Da Conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento humano, conhecida como ECO-92, realizada no Rio de Janeiro em 1992, resultou uma agenda de trabalho para o sculo XXI. A Resoluo n.4/228 da Assemblia Geral da ONU, a Agenda 21, consiste num programa de aes para o qual contriburam governos e instituies da sociedade civil de 179 pases, oportunidade em que concluiu-se pela necessidade de recursos novos e adicionais para suprir a demanda financeira das atividades ambientais. As multas oriundas das infraes ambientais pouco valem quando revertem para utilizao na rea, haja vista que as infraes acarretam danos muitas vezes j irreparveis. Os recursos federais espordicos e a cooperao internacional mostram-se insuficientes e mal distribudos. Na esfera interna dos pases signatrios de acordos internacionais, incluindo os que subscreveram a Agenda 21, dentre eles o nosso Estado Federativo, h urgente necessidade dos estados e municpios implementarem normas legais locais e programas de desenvolvimento sustentvel para assim garantir a efetividade da poltica ambiental. A enorme carga tributria que incide sobre o povo brasileiro impede que se cogite a criao de novos impostos, ou aumente a alquota dos j existentes. Dessa forma, redistribuir

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o imposto existente de forma adequada, punindo quem danifica e incentivando quem protege a natureza, uma das opes que tem se transformado em importante modelo. Dentre os tributos j existentes, o ICMS, previsto genericamente no art. 155, II da Constituio Federal, de competncia estadual ou distrital, objeto de grande importncia nas receitas estaduais e at municipais, conforme afirmado anteriormente. Conforme j visto anteriormente, a Constituio Federal determina que, da arrecadao do ICMS, 75% sejam destinados ao Estado para a sua manuteno e investimentos, e 25% sejam distribudos aos Municpios (CF, art. 158, IV). O pargrafo nico do art. 158, inciso IV, estabelece que at 25% do ICMS da parte que pertencer aos Municpios ser distribudo de acordo com lei estadual, ou seja, at dos 25% pode pela lei ser rateado aos Municpios que investem no meio ambiente, de acordo com a legislao estadual pertinente. Os Estados tm autonomia para determinar os critrios de distribuio da frao deste imposto. Alm do carter tradicional da tributao, que visa arrecadao de recursos financeiros para o custeio da administrao, a extrafiscalidade apresenta-se com fins diversos da captao de recursos nestes moldes. Dessa forma, o tributo apresenta-se, em se tratando de proteo ambiental, sob dois aspectos: o primeiro objetiva propiciar a captao de recursos para o Estado agir, quando se est diante da tributao fiscal; o segundo aspecto almeja a utilizao do tributo como instrumento para estimular condutas no-poluidoras e desestimular as degradadoras, situao configuradora da tributao extrafiscal. Na realidade, o ICMS Ecolgico no se trata de um novo tributo, apenas introduz um novo conceito de redistribuio. Em carter nitidamente extrafiscal, diversos estados brasileiros j implantaram, por fora de lei estadual, o ICMS Ecolgico ou Ambiental, que consiste em parcela resultante da diviso do referido imposto, destinando-se aos municpios um valor redistribudo proporcional ao seu compromisso ambiental. Os municpios que investem em projetos ambientais recebem da arrecadao total do ICMS a eles destinada de 0,5% a 5%, conforme legislao estadual. So os seguintes os estados que criaram o ICMS Ecolgico em seus territrios e as respectivas leis instituidoras:

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a) Paran (Lei Complementar n 59/91); b) So Paulo (Lei n 8.510/93); c) Mato Grosso do Sul (77/94); d) Minas Gerais (Lei n 12.040/95); e) Amap (Lei n 322/96); f) Rondnia (Lei n 147/96); g) Rio Grande do Sul (Lei n 11.038/97); h) Pernambuco (Lei n 11.899/00); i) Mato Grosso (Lei Complementar n 73/00); j) Tocantins (Lei n 13.023/02). Alm da conservao e preservao da natureza, so apoiados programas de educao ambiental, aes de saneamento, bem como a coleta e o tratamento de resduo economicamente vivel. Ademais, este mecanismo tributrio pretende tornar-se compensao financeira para restries de uso, para aqueles municpios que tm em seu territrio caractersticas de preservao rigorosa, como unidades de conservao, ou que abrigam mananciais ou reservatrios de gua. As experincias com o ICMS Ecolgico tm demonstrado que se trata de uma medida positiva, principalmente em relao conscientizao sobre a conservao ambiental. Os Municpios j conseguem perceber as unidades de conservao como uma oportunidade de gerar renda, no como um empecilho ao desenvolvimento. A perspectiva de ampliar a receita advinda do ICMS Ecolgico estimula os Municpios a investir na conservao. No entendimento de Pires (2001), [...] no se trata de uma nova modalidade de tributo ou uma espcie de ICMS, parecendo mesmo que a denominao imprpria a identificar o seu verdadeiro significado, de vez que no h qualquer vinculao do fato gerador do ICMS a atividades de cunho ambiental. Da mesma forma, como no poderia deixar de ser, no h vinculao especfica da receita do tributo para financiar atividades ambientais. No obstante, a expresso j popularizada ICMS Ecolgico est a indicar uma maior destinao de parcela do ICMS aos municpios em razo de sua adequao a nveis legalmente estabelecidos de preservao ambiental e de melhorias de qualidade de vida, observados os limites constitucionais de distribuio de receitas

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tributrias e os critrios tcnicos definidos em lei. Desta forma, o ICMS Ecolgico foi institudo com finalidades estabelecidas de acordo com as prioridades de cada Estado da Federao em nvel ambiental e at mesmo social, estimulando os Municpios a adotarem mecanismos de incentivo recuperao e preservao ambiental, tais como: criao e manuteno de unidades de conservao; recompensar os Municpios que possuem reas protegidas em seu territrio e que, desta forma, esto impedidos de destinar a rea para atividades produtivas tradicionais que poderiam gerar uma maior arrecadao e conseqente participao na repartio do ICMS; aes de saneamento bsico; manuteno de mananciais de abastecimento pblico de gua; apoio s comunidades indgenas, enfim, todas as aes voltadas para a melhoria de qualidade de vida que promovam o equilbrio ecolgico e o desenvolvimento sustentvel.

3.2 O ICMS ECOLGICO NOS ESTADOS

3.2.1 Estado do Paran necessrio comentar que ICMS Ecolgico surgiu no Brasil, pioneiramente no estado do Paran, em 1991, [...] a partir da aliana do Poder Pblico Estadual e de municpios, mediatizado pela Assemblia Legislativa do Estado. Os municpios sentiam suas economias combalidas pela restrio de uso causada pela necessidade de cuidar dos mananciais de abastecimento para municpios vizinhos e pela existncia de unidades de conservao, enquanto o Poder Pblico estadual sentia a necessidade de modernizar seus instrumentos de poltica pblica. Nascido sob a gide da compensao, o ICMS Ecolgico evoluiu, transformando-se ao longo do tempo tambm em instrumento de incentivo, direto e indireto conservao ambiental, hoje o que mais o caracteriza (LOUREIRO, 2001). A Constituio do Estado do Paran, em seu art. 132, pargrafo nico, determina tratamento especial na distribuio da quota-parte do ICMS aos municpios com unidades de conservao, ou que sejam diretamente influenciados por elas ou com mananciais de abastecimento pblico. O art. 132 foi regulamentado atravs da Lei Complementar n. 59/91, de 01/10/91, conhecida como Lei do ICMS Ecolgico, seguida do Decreto Executivo 974/91, que

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disciplina que 5% do percentual a que os municpios teriam direito ao rateio do ICMS fossem destinados com base nos seguintes critrios: 50% aos municpios com unidade de conservao ambiental e 50% aos municpios que abrigam mananciais de abastecimento. Os municpios podem ser duplamente beneficiados se contarem, em seus territrios, com os dois fatores (unidade de conservao e manancial), somando-se os ndices. No caso de sobreposies, dever valer o ndice que gere maior benefcio. Extrados os 5% constitucionalmente assegurado ao critrio ambiental pela existncia de mananciais de abastecimento e unidades de conservao, o restante destinado aos demais itens estabelecidos conforme Lei Estadual n. 9.491/90 e Lei Complementar n. 59/91, visando compensao financeira, sendo: valor adicional fiscal (VAF): 80%; produo agropecuria: 8%; nmero de habitantes: 6%; nmero de propriedades rurais: 2%; rea territorial: 2%; e parcela igualitria: 2%. A participao do municpio no ICMS, por unidades de conservao, considerava-se inicialmente um coeficiente de restrio territorial, relao entre a rea da unidade de conservao no municpio e a rea do municpio, ponderada por um fator de conservao, conforme a categoria de manejo. Em seguida, o percentual de participao resultava da relao entre a soma dos ndices das unidades situadas no municpio e a soma dos ndices das unidades situadas em todos os municpios. A partir do Decreto n. 2.791/96, que estabelece os critrios de alocao de recursos a que alude o art. 5. da Lei Complementar n. 59, de 01/10/91, relativos a mananciais destinados a abastecimento pblico e unidades de conservao, o mtodo evoluiu para coeficiente de conservao da biodiversidade, isto , alm das variveis quantitativas associadas basicamente superfcie da unidade de conservao -, passa a ser computado o seu nvel de qualidade, incluindo, dentre outras variveis, a qualidade fsica, biolgica (fauna e flora); dos recursos hdricos da unidade e seu entorno; do planejamento, implementao e manuteno; articulao com a comunidade e aes do municpio. O nvel de qualidade pode aumentar, manter-se ou diminuir, implicando o aumento, manuteno ou reduo do percentual de participao do municpio. No caso da existncia de aes que afetem negativamente as unidades de conservao, impedindo ou ameaando a reproduo dos ecossistemas representados ou a qualidade da gua dos mananciais de abastecimento, exclui o crdito do ICMS, at que cessem as causas e os danos sejam reparados.

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O municpio que no cuidar do seu patrimnio natural com responsabilidade e seriedade pode perder os benefcios. Somente a cidade que respeita a natureza e o bem-estar de sua comunidade que recebe o repasse do ICMS Ecolgico. Portanto, os parmetros foram aperfeioados, numa tentativa de assegurar no apenas a existncia do manancial ou da unidade de conservao, mas o seu uso adequado e a constante melhoria nos seus padres ambientais. As unidades de conservao devem ser cadastradas junto ao Instituto Ambiental do Paran - IAP, sendo consideradas as unidades pblicas ou privadas, de mbito federal, estadual ou municipal, estas ltimas a requerimento do municpio. Segundo Campos (2000), para os municpios fazerem jus parcela de receita tributria, alguns critrios so considerados para efeito de clculo, de acordo com a Portaria n. 134/97 do Instituto Ambiental do Paran, que estabelece a pontuao para o clculo do ICMS Ecolgico, a seguir discriminado, conforme Categoria de Manejo e Fator de Conservao: Estaes Ecolgicas (entre 0,8 e 1,0); Reservas Biolgicas (entre 0,8 e 1,0); Parques (entre 0,7 e 0,9); Florestas Nacionais, Estaduais ou Municipais (0,64); rea de Relevante Interesse Ecolgico (0,66); rea de Proteo Ambiental (0,08); rea de Terras Indgenas (0,45) e reas Especiais de uso regulamentado (0,30). Em cada caso, a incluso no cadastro estadual, e os conseqentes benefcios do ICMS, dependem de prvia avaliao e classificao da rea pelo IAP. As unidades de conservao de todos os nveis devem ser avaliadas, sob os aspectos qualitativos e quantitativos, a cada ano, sendo que novas unidades de conservao podem surgir e devem ser registradas junto ao Cadastro Estadual de Unidades de Conservao. Outro critrio adotado no Paran para o ICMS Ecolgico decorre das restries ao uso do solo em funo dos mananciais, superficiais ou subterrneos, de abastecimento pblico para sedes urbanas de municpios vizinhos. Neste caso, o municpio pode receber crdito do ICMS, conforme ndices que correlacionam sua rea na bacia do manancial, vazo captada, vazo mnima e a variao da qualidade da gua. A administrao do ICMS Ecolgico compreende instncias gerenciais e tcnicas internas ao IAP, inclusive colegiado de gesto e comit tcnico. Projeto de auditoria tcnica anual encontra-se em implementao, com participaes de profissionais do IAP e membros de outras entidades pblicas e organizaes civis.

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Em termos de resultados, pode-se assinalar a contribuio do ICMS Ecolgico notadamente sob os seguintes aspectos: Alm de resultados indiretos, mas de significativa importncia tais como: o aprimoramento institucional do IAP, a democratizao do debate sobre as unidades de conservao, a justia fiscal para conservao, a construo dos corredores da biodiversidade, gerao de trabalho e renda e possibilidade da reproduo em outros Estados, os resultados mais significativos e contundentes, dizem respeito ao aumento da superfcie de reas protegidas e evoluo da quantidade da gesto das unidades de conservao (CAMPOS, 2000). O nmero de municpios paranaenses beneficiados pelo ICMS Ecolgico cresceu de 112 em 1992, para 192 em 1998 (LOUREIRO, 2002) e, em 2002, foram 224 municpios beneficiados (BERALDIN, 2002), ou seja, 56,28% dos 399 municpios do Estado. Muitos desses municpios contm espaos especialmente protegidos e dependem significativamente do ICMS Ecolgico. O ICMS Ecolgico apia, tambm, as populaes indgenas, alm de fomentar a participao do setor privado na conservao da biodiversidade e as comunidades faxinais, existentes na regio centro-sul do Paran, que vivem sob um modelo de produo comum, h mais de um sculo.

3.2.2 Estado de So Paulo

Seguindo o exemplo do estado do Paran, o estado de So Paulo foi o segundo a criar o ICMS Ecolgico por meio da Lei Estadual n 8.510, de 29 de dezembro de 1993, pela qual destina 0,5% dos recursos arrecadados s reas protegidas. O critrio Ecolgico em So Paulo foi introduzido pela reduo do valor adicionado, conforme tabela 1, com um percentual de 0,5 ponto. A alterao, em termos distributivos do critrio, tendo como base a realidade anterior, muito sutil. O maior impacto em funo da alterao nos critrios de distribuio do ICMS em So Paulo, foi gerado pelo fator rea cultivada, com 3%, critrio este que busca incentivar a produo agrcola. A tabela 1 a seguir um resumo da situao paulista antes e depois da implementao do ICMS Ecolgico.

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Tabela 1: Critrios e Percentuais de Rateio do ICMS - SP CRITRIOS VA POPULAO RECEITA TRIBUTRIA PRPRIA COTA FIXA ESPAOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (ECOLGICO) RESERVATRIO GUA GERAO DE ENERGIA REA CULTIVADA TOTAL
Fonte: JOO (2004)

AT 1993 80% 13% 5% 2%

DEPOIS DE 2004 76% 13% 5% 2%

100%

0,5% 0,5% 3% 100%

O modelo do estado de So Paulo no apresenta o componente qualitativo no clculo do ndice ecolgico. O repasse referente a esse critrio tem sido realizado considerando-se a relao entre os espaos Territoriais Especialmente Protegidos no municpio e a soma de todas as reas Protegidas no Estado. Assim, a legislao paulista prioriza o aspecto compensatrio do imposto, legando a segundo plano seu componente incentivador. O clculo do ndice de Compensao Financeira feito com base na rea ponderada dos espaos especialmente protegidos no estado. Para tal, a lei definiu os fatores de restrio, ou de ponderao, de acordo com as diversas categorias de manejo das unidades de conservao. A legislao paulista considera, para efeitos da compensao aqui referida, somente os espaos protegidos sob jurisdio estadual. As demais instncias no so contempladas pela lei. A base de clculo de d por meio do estabelecimento da rea ponderada sob proteo no estado. Em 2002, 169 municpios paulistas31 foram agraciados com R$ 39 milhes referente cota-parte do ICMS Ecolgico. Se comparados aos 144 municpios contemplados com R$ 33 milhes em 1996, verificar-se-ia um tmido avano. Estes nmeros - bem aqum do potencial do estado paulista com maior Produto Interno Bruto PIB do pas -, mostram que no houve evoluo do instrumento no perodo. A

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O estado de So Paulo composto por 645 municpios.

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estagnao do ICMS Ecolgico em So Paulo, somada aos graves problemas ambientais que o aflige, est em desacordo com a importncia econmica do estado. Assim, a Secretaria de Meio Ambiente do Estado demonstra preocupao com a melhoria dos aspectos tcnicos do ICMS Ecolgico, enquanto que o legislador paulista demonstra preocupao com a melhoria da distribuio das riquezas tributrias. Ao longo dos ltimos dez anos, inmeros foram os projetos de lei e de lei complementar para alterao dos critrios de rateio, mas nenhum foi aprovado at o momento. Falta ao ICMS Ecolgico de So Paulo a representatividade esperada por trs fatores: a) O Estado tem, nos critrios econmicos, o grande peso da partilha de ICMS dos municpios. Diretamente, o fator econmico responsvel por 81% da cota-parte. Soma-se a este percentual o critrio rea cultivada, pois a movimentao de produtos agropecurios parte integrante do valor adicionado. O percentual destinado ao critrio ecolgico muito pequeno, mesmo que este pequeno seja muito em funo dos altos valores arrecadados; b) As reas agraciadas com o critrio ecolgico so as da administrao estadual, o que reduz sobremaneira a superfcie afetada; c) O recurso no carimbado32, isto , no se pode exigir sua aplicao na melhoria das unidades de conservao, e no existem mecanismos para avaliao quantitativa das reas. Isto elimina a contribuio do ICMS Ecolgico para o estabelecimento da escala sustentvel.

3.2.3 Estado do Rio Grande do Sul

O terceiro estado brasileiro a criar o ICMS Ecolgico foi o Rio Grande do Sul, por meio da Lei Estadual n 9.860, de 20 de abril de 1993. Todavia, por problemas de ordem legal, esta Lei no entrou em vigor, mas originou a Lei n 11.038, de 14 de novembro de 1997. Esta lei, que deveria estar em vigor a partir de 1 de janeiro de 1988, no teve a devida regulamentao. Acredita-se que a lei tenha se antecipado s pessoas, e a falta de participao das municipalidades riograndenses no processo de sua criao, sejam os fatores
O termo carimbar aqui utilizado significa designar ferramentas que permitem conduzir a aplicao dos recursos provenientes do critrio ecolgico, nas reas que lhe deram origem.
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preponderantemente responsveis pela no implementao do instrumento, fazendo com que a sociedade gacha ainda no possa ter o seu ICMS Ecolgico.

3.2.4 Estado de Minas Gerais

O estado de Minas Gerais aproveitou o estmulo representado pela proposta do ICMS Ecolgico e, alm da incluso de critrios ambientais, fez uma reforma nos demais critrios de distribuio do ICMS, acrescentando outras variveis, como as relacionadas com educao, sade, reas cultivadas, nmero de habitantes por municpio, 50 municpios mais populosos, receita prpria, entre outros. A Lei Estadual n. 12.040, de 28/12/95, conhecida por Lei Robin Hood, favorece os municpios de menor porte e mais pobres com aumentos expressivos na quota-parte do ICMS. Assim, procura atenuar os graves desequilbrios regionais, por meio de uma distribuio socialmente mais justa, e incentivar o investimento em reas prioritrias como educao, sade, agricultura, patrimnio cultural e preservao do meio ambiente. A Lei Estadual acima mencionada, foi revogada pela Lei n. 13.803, de 28/12/2000, que estabelece 13 critrios diferenciados para o rateio dos recursos do ICMS pertencentes aos municpios, elencados em seu art. 1. (incisos I a XIII), quais sejam: (1) valor adicional fiscal (VAF); (2) rea geogrfica; (3) populao; (4) populao dos 50 municpios mais populosos; (5) matrculas na rede municipal de ensino; (6) produo de alimentos; (7) ndices do municpio em preservao do patrimnio cultural; (8) ndices do municpio obtidos pelos cuidados com o meio ambiente por meio de unidades de conservao e tratamentos de lixo e esgoto; (9) investimentos por habitantes na sade; (10) esforo na gerao de recursos prprios; (11) cota mnima distribuda em igual valor para todos os municpios; (12) municpios mineradores; e (13) compensao financeira por emancipao de municpio. O critrio meio ambiente dividido em dois subcritrios de pesos iguais: a) 50% destinados ao saneamento ambiental; e b) 50% distribudos para os municpios que possuem em seus limites unidades de conservao cadastradas e definidas por instrumentos legais (Instituto Estadual de Florestas). O objetivo do critrio unidades de conservao, a exemplo dos demais estados, compensar os municpios que possuem pores de seu territrio comprometidas com a

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unidade de conservao que implicam restries de uso do solo, e incentivar a criao, implantao e manuteno das unidades de conservao pelos prprios municpios, contribuindo para descentralizar e consolidar a poltica de proteo de ecossistemas naturais. Assim, o sistema abrange reas protegidas, pblicas ou privadas, de mbito federal, estadual e municipal, cadastradas junto Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD), aps avaliao tcnica realizada pelo Instituto Estadual de Florestas (IEF). O cadastramento de unidades municipais deve ser requerido pelo municpio. Quanto s categorias de manejo e fator de conservao so os seguintes (CAMPOS, 2000): Estao Ecolgica (1); Reserva Biolgica (1); Parque (0,9); Reserva Particular do Patrimnio Natural (0,9); Floresta Nacional, Estadual ou Municipal (0,7); rea Indgena (0,5); rea de Proteo Ambiental33 (-); Zona de Vida Silvestre (1); Demais Zonas (0,1); rea de Proteo Ambiental II, federal ou estadual (0,025); rea de Proteo Especial34 (0,1).35 O sistema semelhante ao adotado na experincia inicial do estado do Paran. Para cada unidade de conservao cadastrada calculado o ndice de restrio territorial no municpio, ou seja, relao entre a rea da unidade e a superfcie do municpio, ponderada pelo fator de conservao, relacionado categoria de manejo da unidade. O ndice de participao por municpio resulta da relao percentual entre somatrio dos ndices das unidades nele situadas e o somatrio dos ndices das unidades situadas em todo o Estado. A partir de 1997, a atualizao dos dados e ndices dos municpios habilitados, segundo os critrios ambientais passou a ser trimestral, de acordo com a Lei Estadual n. 12.428, de 29/12/96, sendo que esse critrio continua mantido por meio da Lei n. 13.803, de 27 de dezembro de 2000, consoante disposto em seu art. 1., inciso VIII, alnea c, contribuindo dessa forma na agilizao da compensao aos municpios. O ICMS Ecolgico, por unidades de conservao, distribuiu R$ 7.063 milhes em 1999. No primeiro ano (1996), foram beneficiados 98 municpios, 14% dos municpios do Estado. Naquele ano, foram consideradas unidades federais e estaduais existentes em 1995, previamente cadastradas pelo rgo ambiental estadual, e que viabilizaram a distribuio dos recursos por nmero expressivo de municpios com restrita atividade econmica. A partir de 1996, as unidades de conservao municipais passaram a ser cadastradas. Em 1999, o nmero
APA I: dispe de zoneamento ecolgico-econmico; APA II no dispe de zoneamento. APE: declarada com base nos arts. 13, inciso I, e 14 da Lei federal n. 6.766, de 19.12.79, para proteo de mananciais ou do patrimnio paisagstico e arqueolgico. 35 Outras categorias de manejo definidas em lei e declaradas pelo Poder Pblico Estadual com respectivo fator de conservao.
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de municpios beneficiados cresceu para 197, representando 28% das municipalidades mineiras (CAMPOS, 2000). Entre os anos de 1996 a 1999, as superfcies de reas protegidas institucionalizadas em Minas Gerais foram ampliadas em 1 milho de hectare, representando cerca de 90% de acrscimo em relao ao ano de 1995.36 O incremento verificado no perodo resultou, em especial, da criao de parques e reas de Preservao Ambientais - APA no nvel estadual e municipal. Para se habilitar a receber o ICMS Ecolgico Marrom, referente ao saneamento ambiental, os municpios devem atender a pelo menos um dos seguintes requisitos: a) possuir sistema de tratamento ou disposio final de resduos slidos urbanos lixo, que atenda a pelo menos 70% da populao urbana do municpio, com operao licenciada pelo Conselho Estadual de Poltica Ambiental (COPAM); ou b) possuir sistema de tratamento de esgotos sanitrios que atenda a pelo menos 50% da populao urbana do municpio, com operao licenciada pelo COPAM. A parcela destinada aos municpios cadastrados no ICMS Ecolgico, por saneamento ambiental, de 50% do total dos recursos a serem repassados sob o critrio meio ambiente. O valor mximo anual destinado ao municpio no poder ultrapassar o valor do investimento realizado na implantao do sistema de tratamento de esgotos sanitrios ou disposio final do lixo. A estimativa deste investimento determinada considerando a populao atendida pelo sistema de saneamento cadastrado e o custo mdio per capita, fixado pelo COPAM, de implantao de aterro sanitrio, unidade de reciclagem e compostagem de lixo ou de estao de tratamento de esgotos sanitrios (CAMPOS, 2000). Conforme dados colhidos pela Fundao Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais (RIBEIRO; LOPES, 2002), a partir de janeiro de 1998, seis municpios mineiros beneficiaram-se dos R$ 7 milhes correspondentes ao ICMS Ecolgico anual, destinados a cidades que tenham licena de operao ambiental para sistemas de disposio final de lixo e esgoto. Esses municpios fizeram investimentos para implantar sistemas de disposio final de lixo, por meio de aterros sanitrios ou unidades de compostagem, atendendo a mais de 3 milhes de habitantes, o que corresponde a 1/5 da populao urbana do Estado. Estima-se

Cadastro de unidades de conservao Resolues n. 3, de 27/12/95, e n. 39, de 30/12/99, da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD).

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que, com exceo de Belo Horizonte, esses municpios tiveram seus investimentos integralmente repostos pelo ICMS Ecolgico j no primeiro ano, ou seja, em 1998. At dezembro de 1999, dezesseis municpios j haviam se habilitado ao repasse de ICMS por saneamento ambiental, recebendo, durante aquele ano, valores de R$ 38.000,00 a R$ 1.200.000,00 (CAMPOS, 2000). Alm do benefcio ambiental e econmico, outro retorno importante do ICMS Ecolgico Marrom, foi despertar a ateno dos administradores locais e provocar suas iniciativas em relao necessidade de investir na implantao e manuteno de sistemas de saneamento. Na viabilizao dos sistemas de saneamento ambiental, o ICMS Ecolgico vem representando, para o administrador municipal mineiro, uma nova fonte complementar de recursos, somada s fontes convencionais de financiamento. A receita extra do imposto acima citado contribui para financiar a amortizao do investimento e a prpria operao do sistema. Segundo Cavalcanti (2002), os municpios que desenvolveram atividades na rea ambiental tiveram aumentado em sua receita anual mais de 200%. Ainda de acordo com o mesmo autor, tais projetos, beneficiando atividades comunitrias, geram trabalho e renda, enquanto garantem um elementar direito de todos, o do uso e desfrute de um meio ambiente saudvel, urbano ou rural. Exemplo freqente deste progresso a instalao de projetos de reciclagem de lixo, o que se torna modelo quando os lixes existentes nas periferias das cidades passam por coleta seletiva, extraindo-se-lhe subprodutos de valor econmico, com a absoro da mesma mo-de-obra que atua informalmente naquelas reas. Implantadas a baixo custo, essas instalaes de tratamento, simples e engenhosas, so auto-sustentveis e revertem em renda quando dali passa a sair material reciclado, metais; plsticos, e, sobretudo, adubo natural, rico em matria orgnica. O benefcio alcanado vai desde a atuao na defesa sanitria da qualidade do ar e da gua, at a composio urbana e paisagstica. Um outro programa que vem obtendo xito o da implantao de sistemas de esgoto com utilizao do antigo conceito da fossa sptica, resolvendo, com grande economia, complexas questes urbanas. A Resoluo n. 103, de 28 de maro de 2002, divulga a relao de municpios habilitados, os ndices de Conservao e de Saneamento Ambiental que compem o ndice de Meio Ambiente, relativos aos dados apurados no 4 trimestre de 2001, para fins de clculo e

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distribuio do ICMS, sendo habilitados para receber o ICMS Marrom 39 municpios e 239 municpios habilitados para receber o ICMS do subcritrio Unidades de Conservao. Esses resultados mostram que o ICMS Ecolgico estimula os municpios a criarem ou ampliarem suas reas naturais protegidas, colaborando tambm com aqueles que limpam o ambiente, solucionando problemas relacionados ao saneamento bsico e disposio final de lixo, sejam eles municpios de grande ou pequeno porte, ricos ou pobres, contribuindo para reduzir a presso demogrfica sobre as grandes cidades, mostrando, assim, que as solues ambientalmente saudveis so objetivos prioritrios do governo a serem alcanados com a participao de todos os responsveis, em busca de uma qualidade de vida saudvel.

3.2.5 Estado de Rondnia

O ICMS Ecolgico em Rondnia foi criado com a aprovao da Lei Complementar n 147, em 15 de janeiro de 1996, tornando efetivo o repasse da cota-parte dos municpios por conta do critrio ecolgico. A insero deste critrio provocou reduo de 5% no ndice igualitrio, que caiu de 19% para 14%, como apontado na tabela 2 abaixo:

Tabela 2: Critrios e Percentuais de Rateio ICMS - Rondnia CRITRIOS 1982-1994 VALOR ADICIONADO 75% POPULAO 5% SUPERFCIE TERRITORIAL MUNICIPAL 9% VALOR DA PRODUO AGROPECURIA 8% NDICE IGUALITRIO 3% AMBIENTAL TOTAL 100%
Fonte: JOO ( 2004)

1995-1996 75% 0,5% 0,5% 5% 19% 100%

1997 75% 0,5% 0,5% 5% 14% 5% 100%

O ICMS Ecolgico em Rondnia nasceu na grande extenso territorial das suas unidades de conservao, que perfazem, aproximadamente, 30% da rea total do estado. Ele tem um carter marcadamente compensatrio, mais do que em qualquer estado no qual o instrumento se encontra implantado. Rondnia possui o sistema de clculo mais simples de todos os aqui j apresentados, para o estabelecimento dos ndices de repasse; no leva em considerao o nvel de restrio

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da unidade de conservao. O ndice rondonienese est baseado na relao quantitativa territorial da UC em relao rea do municpio. Num estudo econmico dos impactos da Lei Complementar n 147/96, nos ndices consolidados de ICMS no estado de Rondnia37, realizado pela pesquisadora Grieg-Gran (2000), revela que no primeiro ano de implantao do ICMS Ecolgico, 22 municpios tiveram aumento no ndice consolidado e 26 tiveram reduo nesse ndice. No estado de Rondnia, 22 municpios so beneficiados com o ICMS Ecolgico. Para a maioria dos municpios rondonienses sem UCs, a reduo na cota fixa resultou numa queda brusca no ndice consolidado. Foram 31 municpios com ndice ecolgico menor do que a cota fixa perdida. Neste grupo esto inseridos os municpios com menor valor adicionado - VA per capita. A pesquisa mostra que no ano de 1997 a insero do critrio ecolgico favoreceu os municpios mais ricos do estado, em termos de ICMS per capita. Quanto ao incentivo gerado pelo instrumento, a pesquisa mostra que, para 28 municpios rondonienses (com base em dados de 1995 e 1996), a criao de UCs mais atraente do que o valor adicionado recebido, em funo da pequena movimentao econmica gerada pelo municpio e da baixa produtividade do setor primrio. Deste total, 16 municpios deveriam investir em novas reas de conservao, pois no possuem espaos protegidos em seus territrios.

3.2.6 Estado do Mato Grosso

No Mato Grosso, o ICMS Ecolgico veio junto com uma reformulao nos critrios de rateio da cota-parte dos municpios ao ICMS, por meio da Lei Complementar Estadual n 73, de 07 de dezembro de 2000, tendo sido efetivamente implantado em 2002. O ICMS Ecolgico no Mato grosso beneficiou, no primeiro ano de vida, 78 municipalidades, mais da metade dos 139 municpios do estado. O ndice ecolgico do ICMS mato-grossense parte integrante da reformulao proposta pela filosofia de um ICMS de cunho social e democrtico, a exemplo de outros estados da nao. Ele se tornou realidade pela reduo dos critrios valor adicionado - VA,
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O estado de Rondnia conta hoje com 52 municpios; todavia, poca da coleta dos dados contava com 48 municpios.

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receita prpria, populao e, em menor escala, rea do municpio, como demonstrado na tabela 3 abaixo, que versa sobre a evoluo dos critrios e percentuais de rateio naquele estado.

Tabela 3: Critrios e Percentuais de Rateio do ICMS - Mato Grosso CRITRIOS 1989-1993 1994-2000 2002 VALOR ADICIONADO 80% 77% 65% RECEITA PRPRIA 8% 8% 6% POPULAO 7% 4% 2% REA DO MUNICPIO 3% 2% 1% COTA IGUAL 2% 9% 9% SANEAMENTO AMBIENTAL 2% UNIDADE DE CONSERVAO 5% TOTAL 100% 100% 100%
Fonte: JOO (2004)

A insero do critrio ecolgico, calcado basicamente na reduo dos critrios econmicos (VA) e receita prpria -, vislumbra uma possvel redistribuio dos recursos, no qual municpios que tenham menor receita per capita sero agraciados pela aplicao da Lei Complementar Estadual n 73/2000 (Lei do ICMS Ecolgico). Municpios que no tenham em seus territrios unidades de conservao, nem investimentos em saneamento ambiental, tero sua receita per capita reduzida. Apesar da referida Lei fazer aluso ao fator qualidade no cmputo do ndice ecolgico, no existem indcios de que j esteja sendo utilizado na prtica. Assim, o aspecto de incentivo ainda no se fez presente naquele estado. Ao que parece, o ICMS Ecolgico no Mato Grosso ainda tem, em relao s suas unidades de conservao, carter exclusivamente compensatrio. A determinao do ndice relativo de rateio idntica utilizada no estado de Minas Gerais. Pela recente implementao do instrumento no estado, ainda se carece de estudo sobre o impacto do recurso na gesto das unidades de conservao, bem como sobre seu efeito na redistribuio de receitas.

3.2.7 Estado do Mato Grosso do Sul

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O processo de implementao do ICMS Ecolgico no estado do Mato Grosso do Sul foi longo. A Lei Complementar que possibilitou a sua criao de 1994, mas a sua efetiva implementao s se tornou realidade a partir de 2001, o que mostra um atraso de sete anos a partir da idia da Casa Legislativa. Tal acontecimento corrobora a noo de que o estabelecimento do sistema legal vital para impulsionar o movimento, mas no suficiente para dar vida a todo o sistema de coisas necessrias sustentao e operacionalizao do ICMS Ecolgico (JOO, 2004, p. 102). A Constituio do Estado de Mato Grosso do Sul, em seu art. 153, inciso II, e pargrafo nico, inciso II, que trata da Repartio das Receitas Tributrias, expressa:

Art. 153 - Pertencem aos Municpios: [...] II vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao. [...] Pargrafo nico As parcelas de receita pertencentes aos Municpios mencionados no inciso II sero creditadas: [...] II at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual. Posteriormente, foi editada a Lei Complementar n. 057, de 04 de janeiro de 1991, que dispe sobre a regulamentao do referido artigo. A mencionada Lei estabeleceu como critrio de repasse da parcela da receita, pertencente aos municpios, para os exerccios posteriores a 1992, a seguinte forma: a) 75%, de acordo com os ndices apurados com base no valor relacionado de cada municpio; b) 12%, conforme ndice resultante do rateio desse percentual, igualmente, entre todos os municpios; c) 5%, de acordo com o ndice apurado com base na rea de cada municpio, segundo dados fornecidos pelo IBGE; d) 5%, conforme ndice apurado com base no nmero de eleitores de cada municpio no dia 30 de junho de cada exerccio, de acordo com certido fornecida pelo TRE; e) 3%, de acordo com o ndice resultante do percentual da receita prpria de cada municpio, a ser fornecido pelo TCE com base no balano do ano imediatamente anterior.

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Com a Lei Complementar n. 077, de 07 de dezembro de 1994, ocorreu modificao do art. 1, inciso III, b, da Lei Complementar n. 57, de 4 de janeiro de 1991, que passou a vigorar com a seguinte redao: Art. 1. [...] ................................................................................................................. III [...] b) sete por cento conforme ndice resultante do rateio desse percentual, igualmente, entre todos os municpios. Em sentido prtico, significa que este artigo modificou parcela da receita do ICMS para os exerccios posteriores a 1992, reduzindo a percentagem do critrio igualitrio de 12% para 7%, criando o critrio ambiental com 5%. Esta mesma lei disciplina, ainda, por meio da alnea f, de que forma os 5% devero ser rateados. Dessa forma, assim ficou a redao do art. 2, da referida lei: Art. 2 - Acrescenta-se, no mesmo art. 1, III, a alnea f, com a seguinte redao: [...] f) cinco por cento, na forma da Lei, para rateio entre os Municpios que tenham parte de seu territrio integrando unidades de preservao ambiental, assim entendidas as estaes ecolgicas, parques, reservas florestais, florestas, hortos florestais, reas de relevante interesse de leis ou decretos federais, estaduais ou municipais, de propriedade pblica ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou aqueles com mananciais de abastecimento pblico. Portanto, apesar de a Lei estar em vigor desde 1994, somente a partir de 1999 iniciouse pelo governo estadual a operacionalizao e regulamentao do ICMS Ecolgico. O marco inicial deu-se por meio da Lei Estadual n. 2.193, de 18 de dezembro de 2000, que dispe sobre o ICMS Ecolgico, na forma do art. 1, III, f da Lei Complementar n. 57, de 4 de janeiro de 1991, com redao dada pela Lei Complementar n. 77, de 7 de dezembro de 1994, e d outras providncias. Em 10 de julho de 2001, publicou-se a Lei Estadual n. 2.259, de 9 de julho de 2001, no Dirio Oficial n. 5.546, p. 6, que dispe sobre o rateio do ndice de 5% (cinco por cento) previsto no art. 1, III, f, da Lei Complementar n. 57, de 4 de janeiro de 1991, com redao dada pela Lei Complementar n. 77, de 7 de dezembro de 1994, e d outras providncias,

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determinando que observadas as disposies da Lei Estadual n. 2.193, de 19/12/2000, ser rateado de forma sucessiva e progressiva, de acordo com os seguintes ndices: Art. 1 - [...] I - 2% (dois por cento) para o exerccio financeiro de 2002; II 3,5% (trs e meio por cento) para o exerccio financeiro de 2003; III 5% (cinco por cento) para o exerccio financeiro de 2004. Art. 2 - Os ndices referidos no artigo anterior podero sofrer alterao, desde que ocorram modificaes na qualidade das reas protegidas registradas no Cadastro Estadual do Sistema de Unidades de Conservao durante o exerccio civil, mediante procedimento administrativo adequado. Desse modo, sero rateados, de forma sucessiva e progressiva, os ndices fixados entre os anos de 2002 a 2005 aos municpios que abriguem em seus territrios unidades de conservao ou que sejam diretamente influenciados por elas ou aqueles com mananciais de abastecimento e populaes indgenas. A Lei 2.193/00 faz uma ressalva no sentido de que os ndices podero sofrer alteraes, desde que ocorram modificaes na qualidade das reas protegidas, devidamente registradas no cadastro estadual do sistema de unidades de conservao, durante o exerccio civil, por meio de procedimento administrativo adotado pelo Instituto de Meio Ambiente Pantanal (IMAP). O Programa Estadual do ICMS Ecolgico, instrumento para consolidao do Sistema Estadual de Unidades de Conservao e da estratgia estadual para conservao da biodiversidade, tem como objetivos primordiais: a) o aumento da superfcie de reas protegidas; b) a melhoria da qualidade da sua conservao e a justia fiscal; e c) implantao de um programa de apoio s aes dos municpios para a conservao da biodiversidade. O critrio fundamental para avaliao de qualidade das unidades de conservao so as aes empreendidas pelos municpios contemplados em relao melhoria da conservao independente do mbito de gesto da rea, sendo essencial a edio de legislao municipal para regular a matria, uma vez que sua operacionalizao poder ser consubstanciada em termos de compromissos firmados pelo municpio. De outro norte, o monitoramento financeiro e a co-gesto dos projetos desenvolvidos pelos municpios que recebem recursos do ICMS Ecolgico podero ser efetuados por meio dos Conselhos Municipais do Meio Ambiente ou colegiado similares organizados, devendo tambm seus relatrios serem considerados nas avaliaes e reavaliaes das unidades de conservao que beneficiem o respectivo municpio.

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E, finalmente, referida norma recomenda uma campanha solidria entre o Instituto de Meio Ambiente Pantanal, a Secretaria de Estado de Receita e Controle e a Agncia Pblica de Comunicao da Secretaria de Estado de Governo, com a finalidade de popularizar a Lei do ICMS Ecolgico e normas afins, visando ao engajamento da sociedade sul-mato-grossense no incremento da arrecadao do ICMS, em especial aes que visem construo da cidadania e educao infantil, almejando informar a comunidade sobre a importncia do ICMS na melhoria da qualidade de vida dos cidados (art. 13, caput e nico). Para os municpios fazerem jus parcela de receita tributria, alguns critrios so considerados para efeito de clculo, de acordo com a Portaria do Instituto de Meio Ambiente Pantanal n. 001/2001, de 03/09/2001. Assim, consideram-se categorias de manejo a democratizao de informaes; educao ambiental; regulamentao; ecoturismo e aes similares; produo de baixo impacto; pesquisa, estudos e gerao de conhecimento. O Anexo II da referida Portaria estabelece os fatores de conservao das categorias de manejo de unidades de conservao e outras reas especialmente protegidas, que so as seguintes: Reserva Biolgica (1,0); Estao Ecolgica (1,0); Parques (0,9); Monumentos Naturais (0,9); Refgios de Vida Silvestre (0,9); Reservas de Recursos Naturais (0,8); Reserva Particular do Patrimnio Natural (0,7); Florestas (0,6); Reservas de Fauna (0,6); reas de Terras Indgenas (0,45); Reserva Extrativista (0,40); Rios Cnicos (0,24); reas de Relevante Interesse Ecolgico - ARIE (0,08); reas de Proteo Ambiental (0,05); Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (0,05) e Estradas Cnicas (0,08)38. Portanto, observa-se que o sistema do ICMS Ecolgico no Estado de Mato Grosso do Sul semelhante ao adotado no Estado do Paran, uma vez que o mesmo contempla os municpios que abrigam em seu territrio unidades de conservao e reas que sejam por elas diretamente influenciadas, as reas de terras indgenas e os mananciais de abastecimento pblico.

3.2.8 Estado de Pernambuco

No estado de Pernambuco, o ICMS Ecolgico veio com a Lei Estadual n. 11.899/2000, com nova redao dada pela Lei n. 12.206/2002.
38

Dirio Oficial n. 5.585, de 03 de setembro de 2001, p. 11.

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A proposta dos novos critrios de rateio da cota-parte dos municpios pernambucanos considerada abrangente e, por isso, passou a se chamar ICMS Socioambiental, tendo em vista que abarca tanto critrios ecolgicos de rateio-destino de resduos slidos e unidades de conservao, quanto critrios sociais, como sade e educao. A tabela 4 a seguir uma srie histrica da evoluo dos ndices consolidados do ICMS de Pernambuco, entre 1991 e 2004, prazo para implantao definitiva dos novos critrios.

Tabela 4: Critrios e Percentuais de Rateio do ICMS - Pernambuco CRITRIOS 1991 - abril 2002 2002 (maio-dez) 2003 VA 100% 95% 90% UC 1% 1% TRATAMENTO RES. SLIDOS POPULAO 2% 4% SADE 0,5% 2% EDUCAO 1% 2% RECEITA PRPRIA 0,5% 1% TOTAL 100% 100% 100%
Fonte: JOO (2004)

2004 85% 1% 5% 3% 3% 3% 100%

3.2.9 Estado de Tocantins

O estado do Tocantins foi um dos ltimos estados da Federao a criar o seu ICMS Ecolgico (Lei Estadual n 1.323, de 04 de abril de 2002). a legislao que atribui o maior repasse do ICMS por conta do critrio ecolgico, com 13% no final de 5 anos. Objetivamente, a Lei n 1.323/02 define que receber recursos financeiros do ICMS Ecolgico aquele municpio que atender aos seguintes itens: a) criar leis, decretos e dotaes oramentrias que resultem na estruturao e implementao da Poltica Municipal de Meio Ambiente e da Agenda 21 local; b) abrigar unidades de conservao ambiental, inclusive terras indgenas; c) controlar queimadas e combater incndios; d) promover a conservao e o manejo do solo;

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e) investir em saneamento bsico, conservao da gua e coleta e destinao do lixo. Para cada um destes critrios foi estabelecida uma frmula, de maneira que o clculo possa ser feito de maneira clara e transparente, sendo que referida frmula possa ser acompanhada, revisada e questionada por qualquer representante da prefeitura ou da comunidade.

3.2.10 Estado do Amap

O estado do Amap aprovou o ICMS Ecolgico por meio da lei Estadual n 322, de 23 de dezembro de 1996. Ele aproveitou e fez uma reforma ampla nos critrios de rateio do ICMS, a exemplo do que fez o estado de Minas Gerais.

3.3 ICMS ECOLGICO: PERSPECTIVAS PARA SANTA CATARINA

A forma de ocupao do solo e o uso das florestas nativas esto vinculados ao processo de desenvolvimento de Santa Catarina ao longo dos ltimos cinco sculos. A utilizao desordenada destes recursos, porm, deixou seqelas. Em 1500, as florestas ocupavam 81,5% da rea total do Estado. No ano de 1996, a Fundao do Meio Ambiente de Santa Catarina - FATMA concluiu um mapeamento, o qual revela que o Estado de Santa Catarina atualmente conserva apenas 29,14% de cobertura vegetal em relao a sua rea. Para proteger a biodiversidade no Estado, fundamental a criao de unidades de conservao. Santa Catarina possui menos de 2% de seu territrio protegido para as futuras geraes. A Unio Internacional para a Conservao da Natureza recomenda o mnimo de 10% de cada bioma protegidos, ainda que este percentual seja insuficiente para salvar as espcies da extino. Em 2004, foi criado o Parque Nacional da Serra do Itaja com cerca de 57.000 hectares de rea. O parque possui a terceira maior reserva de Mata Atlntica brasileira, o bioma mais ameaado do pas, com menos de 8% da rea original.

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Alm do Parque Nacional da Serra do Itaja, o Estado catarinense ainda possui as seguintes unidades de conservao em seu territrio: Parque Nacional de So Joaquim; Parque Estadual da Serra do Tabuleiro; Parque Florestal do Rio Vermelho; Parque Botnico do Morro do Ba; Reserva Extrativista Marinha de Pirajuba; Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo; Reserva Biolgica Estadual do Sassafrs; Reserva Biolgica Estadual da Serra Furada; Reserva Biolgica Estadual da Canela Preta; Reserva Biolgica Estadual do Agua; Estao Ecolgica de Carijs; Parque de Caraguat; Floresta Nacional de Trs Barras; Floresta Nacional de Caador; Floresta Nacional de Chapec; Floresta Nacional de Ibirama; rea de Proteo Ambiental do Anhatomirim; rea de Relevante Interesse Ecolgico Serra da Abelha; Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo; e a Reserva Extrativista Marinha de Pirajuba. Santa Catarina tambm precisa investir em saneamento ambiental, que de vital importncia para a preservao do meio ambiente, pois a destinao inadequada de esgotos sanitrios a principal causa de poluio do solo e de lenis freticos, mananciais e cursos d'gua, provocada em virtude da infiltrao dos efluentes. Nmeros oficiais indicam que apenas 19,5% dos domiclios catarinenses tm acesso ao servio pblico de esgoto. No estado catarinense, j foram elaborados seis anteprojetos de Lei do ICMS Ecolgico, sendo que a primeira proposta foi o Projeto: Viva o Verde, encaminhado Assemblia Legislativa em 1995, no governo de Paulo Afonso. Vrios debates foram organizados visando reforar a busca de aprovao do ICMS Ecolgico. No dia 31 de maio de 2001 foi realizada uma Audincia Pblica com o objetivo de buscar consenso entre as diversas propostas (LOUREIRO, 2001). Atualmente, encontra-se projeto de Lei Complementar tramitando na Assemblia Legislativa de Santa Catarina, proposto pelo Legislativo, de autoria do deputado Francisco de Assis (PT), que dispe sobre os critrios de distribuio da parcela de receita do ICMS pertencente aos municpios, de que tratam os incisos I e II do 3 do art. 133 da Constituio Estadual, propondo a criao do ICMS Ecolgico no Estado. O projeto de Lei Complementar prev que da parcela de receita do produto da arrecadao do ICMS pertencente aos municpios, 5% ser a ttulo de fator ambiental, distribudo da seguinte forma: a) conservao da biodiversidade: 2,5%; b) conservao da gua: 2,5%

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Todavia, ressalte-se que no projeto original, datado de 2003, constavam mais dois critrios: educao ambiental (1,0%) e saneamento ambiental (2,0%). Foi excludo tambm fator terras indgenas. Em virtude da grave situao do saneamento ambiental no Estado, sugere-se que referida norma abarque novamente o critrio saneamento na partio da receita do ICMS aos municpios, bem como as terras indgenas como fator de justia social. Quanto educao ambiental, como j foi dito anteriormente, este critrio de suma importncia para a conscientizao da populao em relao necessidade de se preservar o meio ambiente. No que tange implementao do ICMS Ecolgico em Santa Catarina, LOUREIRO (2006) afirma que no v maiores dificuldades, sendo que o Estado catarinense tem servido de modelo ao estado do Paran em vrias inovaes no campo da preservao ambiental. Percebe-se, porm, que no houve a devida participao dos demais atores sociais na discusso do presente projeto de lei. Assim, sugere-se tambm que referido projeto esteja aberto discusso pblica, e que sua implementao seja realizada em conjunto com os demais segmentos da sociedade, nos moldes das estratgias de co-produo delineadas ao longo deste trabalho. Finalizando, com grande expectativa que os diversos setores da sociedade catarinense envolvidos com a preservao do meio ambiente aguardam a aprovao e implementao do ICMS Ecolgico, pois os municpios de Santa Catarina necessitam desse instrumento para auxili-los na conservao de sua diversidade biolgica, proteger espcies ameaadas, recursos hdricos, os remanescentes de mata atlntica e o seu patrimnio ambiental e paisagstico.

3.4 O ICMS ECOLGICO E OS PRINCPIOS DE CO-PRODUO

As questes ambientais esto interligadas com as questes econmicas e sociais, sendo que a efetividade da proteo ambiental depende do tratamento globalizado e conjunto de todas elas, pelo Estado e pela sociedade.

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Neste sentido, lembram Ribeiro e Ferreira (2005) que o princpio da cooperao39 expressa a idia de que para a resoluo dos problemas ambientais deve ser dada especial nfase cooperao entre o Estado e a sociedade, por meio da participao dos diferentes grupos sociais na formulao e execuo da poltica do meio ambiente. O ICMS Ecolgico - que tem sua origem relacionada busca de alternativas para o financiamento pblico em municpios cujas restries ao uso do solo so forte empecilho ao desenvolvimento de atividades econmicas clssicas - traz resultados surpreendentes, capazes de conferir novas feies a todas as polticas ambientais nacionais. A poltica do ICMS Ecolgico representa uma clara interveno positiva do Estado, como um fator de regulao no-coercitiva, por meio da utilizao de uma forma de subsdio. Tal incentivo representa um forte instrumento econmico extrafiscal com vistas consecuo de uma finalidade constitucional de preservao, promovendo justia fiscal e influenciando a ao voluntria dos municpios que buscam aumento de receita (SCAFF e TUPIASSU, 2005), bem como da comunidade politicamente organizada, dos empresrios urbanos e rurais, das organizaes no-governamentais, das universidades e escolas, dos proprietrios das RPPNs40, enfim, de todos aqueles que buscam uma melhor qualidade de vida e um meio ambiente preservado . Assim, uma caracterstica importante do ICMS Ecolgico sua vocao para a construo de uma espcie de federalismo conservacionista, ou ainda um federalismo fiscal conservacionista, pois possibilita aes articuladas entre os trs nveis de governo, mediatizado pela sociedade civil organizada (LOUREIRO, 2002). O ICMS Ecolgico traz em seu bojo correlaes com os princpios de co-produo, como os descritos a seguir: a) promove o estabelecimento de uma nova relao entre Estado e a sociedade com a descentralizao da tutela ambiental, isto , coloca o municpio como principal artfice da preservao do meio ambiente, ao proporcionar incentivo financeiro para aquele ente municipal que cuidar de seus parques, florestas e sistemas de saneamento. Ressalte-se, no municpio que vive o cidado. no municpio que ele exerce suas atividades laborais e tem a sua base territorial. Base territorial esta que possui suas caractersticas ambientais prprias;
39 40

Um dos princpios fundamentais do Direito Ambiental. O Direito Ambiental criou alternativas para a instituio de unidades de conservao pela iniciativa privada, como o caso da RPPN Reserva Particular de Proteo Natural. Assim, a iniciativa para a instituio da RPPN de seu proprietrio ou poder decorrer de ao de organizaes no governamentais que se dedicam proteo de terras privadas.

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b) incentiva a participao dos atores sociais por meio de aes integradas, como nos movimentos para criao de parques ambientais que traro recursos do ICMS Ecolgico ao municpio sede, com a criao e participao dos mais variados segmentos da sociedade nos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, e com a atuao efetiva das organizaes nogovernamentais ambientais na implementao do instrumento; c) auxilia na ruptura do modelo centrado em instituies isoladas, promovendo o estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e mercado, com a atuao conjunta com rgos governamentais. Neste sentido, Scaff e Tupiassu (2005), ao abordarem a operacionalizao do ICMS Ecolgico, observam que (...) caber aos Tribunais de Contas (tambm no exerccio de suas funes constitucionalmente definidas), e principalmente, populao utilizando-se dos inmeros meios de presso e controle que lhe so legalmente disponibilizados o acompanhamento e fiscalizao dos repasses financeiros, da utilizao dos valores recebidos e da busca pelo seu incremento, bem como o exame da veracidade das informaes prestadas, que basearam a distribuio. Ressalte-se que tal atitude pode ser estimulada e otimizada pela prpria ao dos Estados, os quais arcam com a tarefa de informar no s as administraes municipais, mas tambm a populao, dando transparncia execuo da poltica-fiscal ecolgica.

d) facilita a coordenao entre vrios rgos que geralmente atuam de forma isolada e fragmentada, promovendo o estabelecimento de parcerias entre os institutos ambientais federais, estaduais e municipais e as secretarias estaduais de fazenda, para citar apenas alguns exemplos; e) leva incluso da sociedade civil no processo de reformulao das polticas pblicas ambientais, por meio da promoo de debates pblicos para a criao, implementao e manuteno do ICMS Ecolgico; f) promove a participao social e a cidadania ao incluir em seus critrios de rateio o quesito educao ambiental, to importante para a conscientizao da populao no que tange necessidade da preservao do ecossistema.

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4 ANLISE E DISCUSSO DOS DADOS

4.1 ANLISE

COMPARATIVA

DAS

LEGISLAES

ESTADUAIS

EXISTENTES SOBRE ICMS ECOLGICO

Para facilitar a anlise comparativa das diversas legislaes estaduais sobre o ICMS Ecolgico, segue abaixo um quadro sntese trazendo os principais resultados e caractersticas do ICMS Ecolgico nos estados brasileiros que mais se destacaram e inovaram em relao ao instrumento. Quadro 1: Sntese das Principais Caractersticas e Resultados do ICMS Ecolgico ESTADO PRINCIPAIS RESULTADOS E CARACTERSTICAS Paran a) aumento de 160% das reas de preservao no estado; b) democratizao do debate sobre as unidades de conservao; c) construo dos corredores de biodiversidade; d) aprimoramento institucional do Instituto Ambiental do Paran; e) criao do gabarito vertical. So Paulo a) prioriza o aspecto compensatrio do instrumento; b) no considera o critrio qualitativo da UC no clculo de rateio; c) percentual destinado ao ICMS Ecolgico inexpressivo (0,5%); d) considera apenas a s reas de preservao sob jurisdio estadual; Minas Gerais a) criao do ICMS Marrom referente saneamento ambiental; b) introduo de novos critrios ambientais, como educao, sade, rea cultivada, nmero de habitantes por municpio, dentre outros; c) incremento em mais de 200% das receitas municipais para aquelas prefeituras que investiram em preservao ambiental. Rondnia a) ICMS Ecolgico com carter marcadamente compensatrio, mais do que em qualquer outro estado; b) possui um dos sistemas de clculo do critrio ambiental mais simples dentre todas as legislaes estaduais. Mato Grosso do Sul a) a legislao prev que o monitoramento financeiro e co-gesto dos projetos relacionados ao ICMS Ecolgico podero ser efetuados por meio dos Conselhos Municipais do Meio Ambiente; b) introduo dos ndices de rateio referentes ao critrio ambiental de forma gradual e sucessiva para permitir s prefeituras se adequarem ao ICMS Ecolgico. Pernambuco a) em virtude dos critrios ambientais de rateio do ICMS Ecolgico serem abrangentes, passou a ser chamado de ICMS Socioambiental; b) introduo dos ndices de critrio ambiental tambm de forma paulatina. Tocantins a) possui a legislao que atribui o maior repasse de ICMS por conta do critrio ambiental (13% ao final de 5 anos); b) inovou ao introduzir critrios ambientais como controle de queimadas e combate a incndios.

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Para efeitos de comparao, a tabela 5 mostra os estados com legislaes aprovadas, implementadas ou em processo de implementao, apontando seus critrios ambientais considerados para o repasse dos recursos do ICMS Ecolgico e seus respectivos percentuais.
TABELA 5 - ESTADOS QUE POSSUEM ICMS ECOLGICO, SEGUNDO ANO DE APROVAO DA LEI, E CRITRIOS E PERCENTUAIS DE REPASSE DE RECURSO FINANCEIRO CRITRIOS ESTADO ANO Unidades de conservao, terras indgenasColeta e destinao Final do Lixo, Esgoto, e Disponibilidade de gua Potvel (%) e outras reas especialmente protegidas (% 0,5 no possui Paran 1991 0,5 no possui So Paulo 1993 0,5 0,5 Minas Gerais 1995 5 no possui Rondnia 1996 1,40% no possui Amap 1996 7 no possui Rio Grande do Sul 1998 5,00 2,00 Mato Grosso 2001 5,00 no possui Mato Grosso do Sul 2001 1,00 5,00 Pernambuco 2001 2,50 2,50 Tocantins* 2002 FONTE: Legislaes estaduais * ndices para 2006. O estado do Tocantins tambm preve critrios como controle de queimadas (2,0%), e conservao dos solos (2,00%).

Portanto, por meio da anlise das diferentes legislaes do ICMS Ecolgico e dos resultados prticos obtidos com o referido instrumento, constatam-se determinadas peculiaridades de estado para estado, conforme exposto a seguir. A diferena do modelo paulista em relao ao modelo paranaense est relacionada ao fato de que apenas as unidades de conservao criadas e geridas sob a responsabilidade do Estado geram benefcios financeiros aos municpios, no se considerando, por conseguinte, as reas sob a responsabilidade de outros nveis de governo ou mesmos as Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN), alm de no possuir processo de avaliao qualitativa das unidades de conservao para efeito da composio do ndice de rateio. O modelo mineiro aprimora em relao ao modelo paranaense ao incluir outros critrios, como tratamento de lixo, de esgoto, patrimnio cultural, educao, reas cultivadas, nmero de habitantes por municpio, 50 municpios mais populosos e receita prpria. Outra inovao diz respeito ao grau de implementao, uma vez que os percentuais aumentam ano a ano, causando com isso menos impactos s finanas municipais, haja vista que os municpios anteriormente tinham sua receita potencialmente oriunda do valor adicionado fiscal. Em relao ao modelo rondoniense, uma caracterstica que o difere dos demais estados a reduo dos repasses do ICMS Ecolgico queles municpios cujas unidades de conservao sofram invases ou outros tipos de agresses objetivas. No Paran, por exemplo, esta questo tratada, mas apenas por meio de atos normativos complementares.

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O modelo do Mato Grosso do Sul, alm dos vrios critrios considerados e da gradualidade de implementao, a legislao do ICMS Ecolgico deste estado estabelece condies de que os ndices ambientais possam vir a ser modificados durante o exerccio civil. O estado do Mato Grosso, a exemplo do estado do mato Grosso do Sul, est fazendo a implementao do ICMS Ecolgico de forma gradual, ou seja, num primeiro momento pelo critrio apenas quantitativo e numa segunda etapa pelo critrio qualitativo. Embora utilizando terminologias diferentes, a lei adota os mesmos procedimentos utilizados no estado paranaense, para os clculos dos percentuais a que os municpios tm direito. O modelo de Pernambuco, denominado ICMS Scio-Ambiental, destina, a partir do ano de 2003, 12% para aspectos scio-ambientais. O ICMS Ecolgico no estado est sendo implementado desde o ano de 2004, e conta com um convnio para avaliao do instrumento firmado entre o governo estadual e o World Wildlife Foundation WWF. A Associao Municipalista de Pernambuco AMUPE, que congrega todos os municpios do estado, contrria implantao do instrumento, fato que acarreta atrasos consecutivos na implementao da lei. A AMUPE, que conduz estudos comprobatrios, alega uma perda mensal de R$ 20 bilhes. Esta perda, certamente, diz respeito aos municpios com maior arrecadao per capita. O Amap, em relao s unidades de conservao, segue o modelo de clculo dos ndices utilizado no Paran. Por fim, o estado de Tocantins inovou em relao ao ICMS Ecolgico, sendo considerado por LOUREIRO (2006), um dos modelos de ICMS Ecolgico com a melhor legislao. Os critrios novos so todos ligados busca de soluo para problemas ambientais, tratando-se da conservao da biodiversidade, do apoio s naes indgenas, do controle de queimadas, da conservao e da gua, da disponibilizao da gua potvel, do tratamento de esgoto, da coleta e destinao final de lixo, da estruturao de polticas municipais de meio ambiente e da dotao oramentria para o atendimento a demandas ambientais da populao local.

4.2 ANLISE DA IMPLEMENTAO DO ICMS ECOLGICO, VIA COPRODUO

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4.2.1 Sntese dos princpios da base terica do ICMS Ecolgico

Inicialmente, para facilitar a anlise da implementao do ICMS Ecolgico, via coproduo do bem pblico, segue abaixo quadro sntese dos princpios da base terica que sustentam o ICMS Ecolgico, obtidos a partir dos conceitos tericos expostos ao longo do captulo 2 desta dissertao.

Quadro 2: Sntese dos Princpios que Norteiam a Proposta do ICMS Ecolgico PRINCPIO COMENTRIO Participao Compreende a participao na formao das decises administrativas, a participao nos recursos administrativos e nos julgamentos administrativos, a participao legislativa direta (por meio da instituio do plebiscito ou referendo ambiental) e a participao nas aes judiciais. Informao o direito dos cidados terem acesso s informaes sobre as diversas intervenes que atinjam o meio ambiente, devendo ser assegurados a todos os cidados os mecanismos judiciais, legislativos e administrativos capazes de tornarem tal princpio efetivo. Cooperao Diz respeito participao conjunta do Poder Pblico e da coletividade na formao de condutas para a defesa e preservao do meio ambiente. Precauo Informa a necessidade de se afastar no tempo e no espao o perigo potencial que determinada atividade possa proporcionar ao meio ambiente. Preveno O princpio da preveno cuida do dever jurdico de se evitar a consumao de danos ao meio ambiente. Desenvolvimento O direito ao desenvolvimento sustentvel deve ser exercido de modo a sustentvel permitir que sejam atendidas eqitativamente as necessidades de desenvolvimento e ambientais de geraes presentes e futuras. Protetor-recebedor Princpio pelo qual quem protege um bem natural em benefcio da comunidade mais ampla deve receber uma compensao financeira como incentivo do servio de proteo realizado
Fonte: adaptado de Mod (2003).

4.2.2 Anlise da implementao do ICMS Ecolgico, via co-produo do bem pblico, e sua correlao com os princpios da base terica

A seguir, procede-se a uma anlise descritiva da implementao do ICMS Ecolgico, via co-produo do bem pblico, elaborada a partir dos dados empricos relacionados no captulo 3.

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4.2.2.1 O ICMS Ecolgico e sua Contribuio para o Fortalecimento do Poder Local

Em concordncia com os princpios de co-produo, o ICMS Ecolgico tem proporcionado aos governos locais um papel importante na implementao de polticas pblicas de preservao, pois se trata de um instrumento de induo municipal pela busca de solues para os problemas ambientais, em parceria com os governos estaduais, com o Governo Federal, e os demais atores sociais. Assim, quem testemunha as conseqncias do desmatamento - como enchentes, secas, endemias, aquecimento global, entre outros -, sente o cheiro ruim dos esgotos a cu aberto, ingere gua ou alimento de qualidade biolgica questionvel, o cidado comum que vive neste pas. Este cidado reclama das conseqncias da degradao do meio ambiente geralmente a quem est mais prximo dele, ou seja, ao Poder Pblico local. As municipalidades, por sua vez, fazem o que podem - ou o que desejam fazer -, e fazem das mais variadas formas, com bons e maus resultados, com alto ou baixo impacto positivo para suas comunidades. O fato que problemas ambientais existem, os cidados que os vivenciam reclamam, e o Poder Pblico local tem responsabilidades para com seus muncipes. Neste sentido, o ICMS Ecolgico surge como um instrumento capaz de potencializar a superao ou minimizao desta situao, desde que coloque a populao local como sujeito dos processos. Algumas experincias em curso no Brasil com o ICMS Ecolgico, mostram que numa seqncia de procedimentos possvel realizar esta construo com qualidade razovel. Estes procedimentos - em sua maioria com resultados positivos - tm a populao como seu eixo central, tomando parte de sua construo, desde a organizao de diagnsticos, da elaborao de um planejamento, da discusso sobre a criao de Conselhos Municipais de Meio Ambiente, da eventual necessidade de articulao em mais de uma municipalidade para o enfrentamento de problemas comuns, da organizao para debates, da criao de legislaes, da definio quanto ao tipo de servio pblico a ser criado pela prefeitura para dar atendimento s demandas locais, enfim, a organizao da gesto ambiental do municpio precisa ser entendida como um processo participativo e educativo.

4.2.2.2 O ICMS Ecolgico e a Reeducao Institucional

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O ICMS Ecolgico em alguns estados tem servido tambm como instrumento pedaggico, pois ensina e estimula a construo de ferramentas de carter preventivo. Assim, este instrumento fiscal pode representar para os rgos ambientais, alm de uma ferramenta importante na potencializao de suas aes, um meio consistente para a reeducao institucional, j que atua a partir do princpio da precauo (protetor-recebedor), ou seja, permite que se negocie um conjunto de princpios e se contrate um conjunto de aes, de forma apriorstica, antes de determinado dano ambiental acontecer.

4.2.2.3 O ICMS Ecolgico e a Ao das Organizaes No-Governamentais

Como um dos objetivos primordiais do ICMS Ecolgico a conservao da biodiversidade, cabe aqui ressaltar que a presena da sociedade civil fator de grande importncia para a instituio, manuteno consolidao de unidades de conservao. A regulamentao do denominado terceiro setor, possibilitou um fortalecimento da ao da sociedade civil organizada, que, por meio de inmeras organizaes estabelecidas ao redor do planeta, atua de maneira significativa na tutela do meio ambiente. Pressionando governos e mesmo substituindo-os em diversas tarefas quando necessrio, desenvolvendo pesquisas, projetos de apoio a iniciativas populares de promoo da sustentabilidade, as organizaes no-governamentais estreitam relaes e parcerias entre os nveis local e global (FERREIRA, 1999). Neste sentido, o envolvimento de organizaes, ambientalistas de diferentes origens e segmentos da sociedade civil na implantao do ICMS Ecolgico tem representado um importante aliado no sucesso desse instrumento, bem como na defesa do meio ambiente, com resultado e eficincia em geral, maiores que os obtidos por programas governamentais de cunho fragmentrio.

4.2.2.4 O ICMS Ecolgico e o Trabalho Integrado dos rgos Governamentais

Apesar de muitas vezes haver dificuldades em estabelecer parcerias com os entes governamentais para a implementao do ICMS Ecolgico, conforme relata Loureiro (2006),

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este instrumento proporciona uma oportunidade de trabalho conjunto e integrado com os demais rgos pblicos, no s do meio ambiente, mas tambm aqueles ligados s finanas e ao legislativo. Seguindo esta linha, Begossi (1999) afirma que uma questo importante da sustentabilidade de populaes locais ou nativas se refere interao com as instituies locais e globais. Portanto, pode-se esperar que populaes que demonstrem capacidade de interagir de forma econmica e poltica com as instituies apresentem tambm uma chance maior de continuidade cultural e ecolgica, assim como de seus sistemas de troca e subsistncia.

4.2.2.5 O ICMS Ecolgico e a Comunidade

De acordo com Rattner (1999), cooperao, compaixo e solidariedade so valores vitais para sobrevivncia e qualidade de vida. Participao consciente e ativa nas decises sobre sua prpria vida e a vida coletiva d significado ao empenho humano. Contudo, mesmo democracia e participao que proporcionam direitos e oportunidades eqitativas para acesso informao, trabalho, servios bsicos sociais e culturais, no so garantias suficientes para a sustentabilidade. Polticas ambientais racionais, assim como eficincia econmica baseada em cincia e tecnologia, podem ser condies necessrias, mas no suficientes para a sustentabilidade sociocultural. Esta exige um sistema poltico com poderes para planejar, coordenar e fornecer diretrizes a um infinito nmero de unidades autnomas, independentes, administradas democraticamente e no completo controle de seus recursos. Tal sistema permitiria a criatividade e auto-realizao de seus membros, de acordo com suas vocaes, interesses e personalidades. Assim, segundo Viana (1999), um dos entraves implantao do conceito de desenvolvimento sustentvel a distncia dos tomadores de deciso em relao realidade. Parte significativa dos ecossistemas naturais remanescentes do Brasil encontra-se em reas habitadas por populaes tradicionais (ndios, caiaras, quilombolas, caboclos, ribeirinhos e extrativistas). So rarssimos os tcnicos e autoridades que conhecem a ecologia dos ecossistemas naturais e a realidade das populaes tradicionais que vivem nessas reas. Mais raro ainda so os que analisam os fatos de forma participativa, ouvindo e escutando a perspectiva das comunidades tradicionais onde se do as aes direcionadas ao

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desenvolvimento sustentvel. Como resultado, as decises so tomadas com base em informaes e interpretaes equivocadas. Neste sentido, o ICMS Ecolgico induz participao da comunidade local, exigindo dos tcnicos ambientais que ouam os reclames e experincias dos moradores das comunidades rurais, sob pena que comprometerem o desempenho deste instrumento. Todavia, conforme relata Loureiro (2006), necessrio que os agentes ambientais se capacitem para tal tarefa. Ressalta ainda o referido autor, que um dos principais veculos de participao popular no que tange ao ICMS Ecolgico so os Conselhos Municipais de Meio Ambiente. Todavia, tais conselhos devem proporcionar a participao dos vrios segmentos da sociedade, e, ao mesmo tempo, no devem possuir um nmero excessivo de membros, o que acaba por prejudicar a necessria agilidade na tomada de decises.

4.2.2.6 O ICMS Ecolgico e a Educao para o Meio Ambiente

Para Lima (1999), as propostas educacionais para o meio ambiente tm em geral enfatizado os aspectos tcnicos e biolgicos da educao e da questo ambiental, em detrimento de suas dimenses polticas e ticas. Assim, referido autor considera esta nfase tcnico-biolgica uma compreenso redutora e equivocada do problema que merece ser debatida e explicitada, j que se reflete na formao e na ao dos indivduos e grupos envolvidos com o tema e, por extenso, com toda a realidade socioambiental. Neste sentido, o ICMS Ecolgico veio a contribuir para a difuso dos programas de educao ambiental nas escolas, haja vista que dentre os critrios de rateio do ICMS Ecolgico de alguns estados encontra-se a educao ambiental. Ressalte-se, porm, que os programas de educao ambiental devem possuir as seguintes caractersticas para situarem-se dentro dos princpios da co-produo do bem pblico, a saber: a) ser atividade contnua, acompanhando o cidado em todas as fases de sua vida; b) ter carter interdisciplinar, integrando o conhecimento de diferentes reas; c) ter um perfil pluridimensional ao integrar e abarcar aspectos econmicos, polticos, culturais, sociais e ecolgicos da questo ambiental; d) ser voltada para a participao social e para a soluo dos problemas ambientais;

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e) visar mudana de valores, atitudes e comportamentos sociais.

4.2.3 Princpios da base emprica versus princpios da base terica do ICMS Ecolgico

Para melhor compreenso do leitor, o quadro abaixo correlaciona os princpios de coproduo identificados na implementao do ICMS Ecolgico, obtidos por meio da anlise emprica dos resultados verificados nos estados brasileiros que j implantaram este incentivo financeiro em seus territrios, com os princpios de sua base terica sintetizados no quadro 2 deste trabalho (item 4.2.1). Quadro 3: Princpios de Co-Produo, obtidos a partir da Base Emprica, e sua correlao com os Princpios da Base Terica do ICMS Ecolgico PRINCPIOS DA BASE EMPRICA PRINCPIOS DA BASE TERICA CORRELACIONADOS Contribuio para o fortalecimento do Poder Local a) Participao; b) Desenvolvimento sustentvel. Reeducao Institucional a) Informao; b) Preveno. Participao conjunta da sociedade civil organizada a) Participao; e do Poder Pblico b) Informao; c) Cooperao. Trabalho integrado dos diversos rgos a) Cooperao; governamentais b) Precauo. Educao para o meio ambiente a) Informao; b) Preveno; c) Desenvolvimento sustentvel. Uso extrafiscal dos tributos a) Precauo; b) Preveno; c) Desenvolvimento sustentvel; d) Protetor-recebedor.

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5 CONCLUSES E RECOMENDAES

5.1 CONCLUSES

O objetivo geral deste trabalho foi identificar os princpios que norteiam a proposta do ICMS Ecolgico e as estratgias necessrias para implementar referido instrumento via coproduo do bem pblico, seguindo os preceitos do Novo Servio Pblico. Assim, este estudo procurou proporcionar ao leitor conhecer a nova viso da economia e do direito na busca da insero da varivel ambiental na gesto pblica e privada, ressaltando a importncia da participao popular, do envolvimento do cidado e do trabalho conjunto do Estado e dos demais atores sociais, em um sistema integrado e em rede, no qual o Poder Pblico deixa de ser o centro de deciso e o responsvel solitrio pela preservao ambiental. As experincias avaliadas neste trabalho, centradas nas aes desenvolvidas pelos estados brasileiros, sob a perspectiva da co-produo do bem pblico, permitem afirmar que o ICMS Ecolgico um instrumento inovador utilizado na conservao e preservao ambiental, que tem proporcionado resultados positivos, como o aumento da superfcie de reas protegidas, estmulo aos investimentos voltados ao tratamento ou disposio final dos resduos slidos urbanos, ao sistema de tratamento ou esgoto sanitrio, e preservao dos mananciais. Os critrios de saneamento bsico e reciclagem de lixo so fundamentais a uma poltica de proteo do meio ambiente e conservao dos recursos hdricos. Ademais, os municpios, por meio do repasse financeiro do ICMS Ecolgico, podem promover educao ambiental junto populao, convencendo-a da importncia da separao e coleta seletiva dos resduos slidos - e a correspondente reciclagem - como forma de economizar recursos naturais e de forma indireta colaborar para a gerao de empregos. Neste sentido, as responsabilidades devem ser compartilhadas entre os rgos governamentais e os cidados. Sabidamente, a ausncia de conhecimento transforma povos em agentes negativos do meio ambiente e de decrscimo econmico, contribuindo para o aumento da misria, desemprego e falta de qualidade de vida.

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A educao, portanto, um dos instrumentos de defesa ambiental, na qual o ser humano assume plenitude de sua dignidade e resgata a cidadania. O que se pretende prestigiar no qualquer iniciativa isolada, mas medidas institucionais, sistemticas, contnuas e que agregam a participao comunitria.

5.2 RECOMENDAES

O ICMS Ecolgico uma soluo simples que contribui para o aumento das reas de preservao e possibilita a criao mecanismos para o aprimoramento da gesto ambiental. Todavia, para sua otimizao, faz-se necessria a existncia de um forte programa institucional de longo prazo para conservao da biodiversidade, porque sem vontade e determinao poltica, alm da participao e cobrana da sociedade, o Brasil continuar sendo perdulrio no exerccio das polticas pblicas. Neste sentido, incorporar cada dia mais a criao de mecanismos que estimulem a participao da comunidade local na gesto dos recursos pblicos recebidos pelos municpios fundamental, sendo que esta participao deveria ser estendida a toda administrao local e no apenas ficar restrita aos recursos recebidos do ICMS Ecolgico. Alm disso, a apropriao social dos espaos protegidos outra verdade a ser perseguida no intuito de construir a legitimidade poltica e social das reas de preservao ambiental. Esta apropriao deve se dar levando-se em conta os objetivos de manejo das unidades de conservao. No que tange aos critrios ambientais considerados para efeito do ICMS Ecolgico, alm dos critrios mananciais de abastecimento, unidades de conservao e terras indgenas que so de uma importncia indiscutvel -, faz-se mister a insero nas leis que regem o referido instrumento, os critrios saneamento, reciclagem, controle de queimadas e educao ambiental, haja vista o problema ambiental ter carter sistmico. De outro norte, o fato de grande parte da regulamentao das leis do ICMS Ecolgico ser submetida a normas subseqentes - tais como decretos, portarias e resolues -, mais do que recursos de tcnicas legislativas, isto deve ser entendido como uma oportunidade para o aprimoramento permanente da ferramenta. Na prtica, significa que necessrio um arcabouo normativo de boa qualidade para que garanta a perseguio de determinados

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objetivos de longo prazo, ao mesmo tempo em que possibilita a otimizao do ICMS Ecolgico. Seguem abaixo, algumas recomendaes de aes que podem ser colocadas em prtica na implementao do ICMS Ecolgico, de acordo com os princpios de co-produo do bem pblico: a) Moradores das unidades de conservao UC - visualizar os pontos fortes e fracos do local onde vivem; - avaliar a relao da comunidade com a UC; - cobrar atuao da administrao local e regional; - participar na alocao dos recursos provenientes do ICMS Ecolgico. b) Comunidade politicamente organizada - organizar discusses sobre a criao de Conselhos Municipais de Meio Ambiente; - articular parcerias com entidades para otimizar o ICMS Ecolgico; - participar de debates sobre o ICMS Ecolgico e da discusso da criao de legislaes para criao e aprimoramento institucional do instrumento; - definir o tipo de servio pblico a ser criado pelas prefeituras para dar atendimento s demandas ambientais locais; - articular reunies com outras municipalidades para discusso de problemas ambientais comuns. c) Instituio local de extenso rural - dar suporte organizao dos agricultores que vivem dentro da rea de preservao. d) Prefeituras municipais - avaliar e monitorar as UCs em seus territrios,permitindo o acompanhamento dos valores alocados (transparncia administrativa); - negociar alocao de diferentes fundos para melhoria contnua das reas preservadas;

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- cobrar atuao das esferas estaduais e federal. e) Governo estaduais - rgos ambientais - avaliar e monitorar as UCs sob sua jurisdio; - realizar estudos visando compreender a relao entre a comunidade e as UCs; - servir de intermedirio entre a administrao local e as outras esferas, na melhoria contnua das UCs; - gerar o ndice anual de repasse do ICMS Ecolgico; - avaliar e monitorar a rea de preservao, criando uma base de dados; - realizar programas de capacitao de Gestores Municipais de Meio Ambiente. f) Governo Federal rgo ambiental - avaliar e monitorar as UCs sob sua jurisdio; - compreender a relao entre a comunidade e as UCs; - trabalhar em parceria com os rgos ambientais estaduais e municipais. g) Organizaes no-governamentais locais - compreender as mudanas do sistema e auxiliar na sua implementao; - compreender, participar e monitorar aplicao dos recursos. h) Organizaes no-governamentais nacionais e internacionais - gerar pesquisa aplicada; - investir para melhoria contnua do instrumento. i) Universidades e escolas - gerar pesquisa aplicada; - implementar a educao ambiental nos municpios. j) Empresariado - participar dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente; - investir no ecoturismo e programas ambientais; - trabalhar junto s associaes empresarias locais para o desenvolvimento da conscincia ambiental.

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6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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