Revista Mato-Grossense de Políticas Públicas #01 Com ISSN

A Revista Mato-grossense de Polticas Pblicas/RMPP uma publicao da Associao Matogrossense de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas/AMEPPP que visa divulgar
r o debate e as reflexes sobre Polticas Pblicas e a produo de conhecimento nas diversas reas da administrao pblica, constituindo-se num canal aberto, interdisciplinar e coletivo de socializao de saberes.
Os artigos publicados na Revista so de inteira responsabilidade de seus autores. Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte.
CONSELHO EDITORIAL DA REVISTA Ademar Sales Macabas / Mestre em Servio Social pela PUC/SP Alexandre Cndido de Oliveira Campos / Mestre em Educao pela USP/SP Geni Melo / Mestre em Economia pela UFMT/MT Imar Domingues Queiroz / Doutora em Sociologia pela UFSC/SC Janaina Loeffler de Almeida / Mestre em Servio Social e Direitos Humanos pela UFSC/SC. Reviso: Janaina Loeffler de Almeida e Elenilva Maria da Costa Projeto grfico, capa e ilustraes: Giovanny Montinny e Alexandre Cndidio Coordenao editorial: Janaina Loeffler de Almeida A Revista est disponvel na verso on-line e pode ser acessada pelo site www.ameppp.org.br nas verses PDF e on-line. Endereo eletrnico: www.ameppp.org.br e e-mail: revista@ameppp.org.br CNPJ n 15.110.558/0001-05
ISSN: 2316-8641 (on line) RMPP/Revista da Associao Mato-Grossense de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas AMEPPP- ano 1, Edio Especial (fev./jul.2012 -) Cuiab: AMEPPP, 2012 Ano I, Edio Especial (fev./jul. 2012). Semestral Tema: Subsdios para um programa de governo municipal. 1. Polticas Pblicas Peridicos. 2. Programa de Governo. 3. Municpios.
REVISTA MATO-GROSSENSE DE POLTICAS PBLICAS N. 01 [EDIO PILOTO]
Disponvel em: www.ameppp.org.br
SUBSDIOS PARA UM PROGRAMA DE GOVERNO MUNICIPAL
SUMRIO
Apresentao .............................................................................................................................. 5
ARTIGOS Polticas pblicas: observaes para um programa de governo municipal Alexandre Cndido ...................................................................................................................... 9
Sustentabilidade financeira e econmica do gasto pblico em sade no nvel municipal: reflexes a partir de dados de municpios mato-grossenses Joo Henrique Gurtler Scatena; Ana Luiza d'vila Viana; Oswaldo Yoshimi Tanaka ................ 23
RESENHAS Pluralidade cultural e incluso na formao de professoras e professores: gnero, sexualidade, raa, educao especial, educao indgena, educao de jovens e adultos Alexandre Cndido .................................................................................................................... 43
APRESENTAO
O dilogo, o intercmbio de experincias e a publicizao dos conhecimentos sistematizados so formas seculares de construo social de saberes. Com o objetivo de colaborar com esse processo no Estado de Mato Grosso a Associao Mato-grossense de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas lana o primeiro nmero da Revista Mato-grossense de Polticas Pblicas (RMPP). Nesta edio piloto a Revista traz apenas dois Artigos e uma Resenha que tm o propsito de abrir caminho para que os demais associados submetam seus trabalhos nossa equipe editorial. O primeiro artigo aborda caractersticas prprias das polticas pblicas na esfera municipal e prope alternativas para a elaborao do planejamento local desde a sua fase inicial: o programa de governo. O segundo artigo discute a sustentabilidade do gasto pblico com sade no nvel municipal a partir dos balanos contbeis que os municpios disponibilizam em atendimento Lei de Responsabilidade Fiscal. Considerando o atual momento de eleies municipais os dois artigos tornam-se leitura obrigatria para a qualificao do debate.
ARTIGOS
POLTICAS PBLICAS: OBSERVAES PARA UM PROGRAMA DE GOVERNO MUNICIPAL Alexandre Cndido de Oliveira Campos1
RESUMO Discute a ressignificao do conceito de polticas pblicas na esfera municipal a partir do pacto federativo vigente que concede ao municpio papel coadjuvante na elaborao das principais polticas implementadas para a populao. Aponta que o referido papel coadjuvante dos municpios resulta, tambm, do baixo desenvolvimento institucional dos governos locais. Ressalta a importncia do conceito de efetividade no momento de elaborao e avaliao dos programas de governo. Sugere cinco grandes eixos para se pensar as polticas municipais. Palavras-Chave: Cuiab. pblicas. Efetividade. Desenvolvimento institucional. Polticas
Polticas pblicas: particularidades da esfera municipal A administrao pblica vem se reconstruindo de maneira muito acelerada em nosso pas. No decorrer das quase trs dcadas que se sucederam ao declnio da ditadura militar brasileira novos conceitos relacionados gesto pblica e uma srie de reformas administrativas povoaram a arena das polticas pblicas. Verifica-se, no entanto, que essa movimentao se deu de forma catica. Concepes privatistas coexistiam em ambientes que afirmavam se alinhar aos pressupostos do Gespblica (LIMA, 2007); aes prprias da Reengenharia figuravam em governos que, concomitantemente, praticavam solues mais incrementais; diferentes concepes de desenvolvimento, de polticas pblicas e de desenho institucional gravitavam na mquina pblica de uma mesma administrao. No se trata do resultado de uma postura mais flexvel dos governantes, como poderiam justificar alguns, mas da ausncia de um planejamento mais srio e, de certo modo, devido ao forte assdio da indstria das consultorias2 que acabou se instalando junto ao setor pblico.
Mestre em Educao pela USP. Servidor pblico efetivo. Integrante da carreira de Gestor Municipal da Prefeitura Municipal de Cuiab. 2 No ano passado o jornal Folha de So Paulo apresentou um levantamento que apontava um gasto em consultorias num total de 2 bilhes de reais ao ano pelos governos municipais, estaduais e pela Unio. Cf.: em http://folha.com/po925500.
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Nesse cenrio as polticas pblicas acabaram enfrentando bastante dificuldades de serem implementadas e avaliadas. Primeiro porque o significado de poltica est intrinsecamente ligado noo de desenvolvimento do bem pblico3, ensejando uma ideia contrria do caos. Em segundo lugar, porque, em muitos casos, o ator Estado tem ficado em segundo plano no processo de formulao, execuo e avaliao das polticas pblicas, perdendo espao para stakeholders vinculados ao mercado. Seja pela falta de recursos para alocarem em determinadas polticas, seja pela ausncia de uma alta-burocracia, os municpios tm sentido de forma mais intensa os efeitos tanto do ecletismo dos modelos de gesto, quanto do avano do mercado sobre a ao planejadora do Estado. Desse modo, torna-se difcil imaginar Polticas Pblicas Municipais autnomas. Quando muito os municpios elaboram desdobramentos ou reinterpretaes das polticas nacionais. Basta observar que, no caso da Prefeitura Municipal de Cuiab, dos R$ 1.901.697.407,35 arrecadados somando-se as arrecadaes dos anos de 2010 e 2011 67% desse total oriunda de Transferncias Intergovernamentais e 2% de Convnios, restando apenas 31% de recursos provenientes de outras fontes.4 Ainda que esses indicadores possam sofrer a interferncia dos diferentes procedimentos de classificao, eles evidenciam a condio menos autnoma das receitas municipais em comparao a dos outros entes federados. Outro empecilho encontrado pelos municpios ao construrem seus programas e aes governamentais a ausncia de indicadores mais pormenorizados os microdados levantados ou disponibilizados tempestivamente. Em grande parte dos casos as prefeituras ou no possuem um setor que trabalhe com esses dados de forma a orientar as aes governamentais ou, quando o possuem, esses setores se restringem a republicar dados fornecidos por outras fontes, como o IBGE, o IPEA, o INEP, entre outros. Sem recursos, sem a estruturao de uma carreira que represente o que convencionou-se chamar de alta burocracia, sem flexibilidade no levantamento e uso dos indicadores e, destacadamente, sob a forte influncia da indstria das consultorias, os municpios desempenham um papel mais de executor de aes formuladas em outras esferas de governo e tambm no mercado5 , que de promotor de polticas autnomas.
A poltica (...) tambm a arte de governar e realizar o bem pblico. Nesse sentido, ela o ramo da tica que trata do organismo social como uma totalidade e no apenas das pessoas como entidades individuais. Por isso, o desenvolvimento como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um bem pblico; um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais, ou que destri a natureza, por exemplo, no ser visto como um bem pblico. Desenvolve -se o que, para quem, com que benefcio e a que custo?. (HEIDMANN; SALM. 2010. p. 29). 4 Clculos realizados a partir de dados disponveis no Portal Transparncia da Prefeitura de Cuiab. Disponvel em: www.cuiaba.mt.gov.br/transparencia. 5 Como o caso da ingerncia do Banco Mundial sobre as polticas educacionais, j apontada em vasta literatura. (Cf. MONLEVADE e SILVA, 2001; FONSECA e FERREIRA, 2011). Na rede de ensino cuiabana recursos do Banco Mundial foram utilizados desde 1997 para a formao continuada de professores. Esse emprstimo, no entanto,
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Os municpios teriam condies de administrar bem recursos mais vultosos? Ao passo que identificamos que um dos motivos de os municpios apresentarem pouco amadurecimento institucional so os parcos recursos que possuem; outros estudos apontam que os municpios recebem poucos recursos justamente porque no apresentam amadurecimento institucional suficiente para administr-los. Nesse sentido, uma srie de estudos vem chegando concluso de que quanto maior o volume de recursos transferidos a um municpio, maior ser o nvel de corrupo observado. (MIRANDA JUNIOR, 2010, p. 47).6 A soluo para a quebra desse crculo vicioso talvez seja concentrarmo-nos nas possibilidades ao invs de nas carncias. Assim, se de um lado, uma reviso do pacto federativo precisa acontecer independentemente do atual nvel de amadurecimento institucional dos municpios, de outro, os municpios podem e devem construir seus Programas de Desenvolvimento Institucional ou seus Planos Municipais para a rea Meio de modo a edificar resultados no longo prazo. Nessa perspectiva a rea Meio deixa de ser vista como a mquina pblica que, de forma automatizada, fornece recursos financeiros, materiais e humanos para as polticas finalsticas, e passa a ser entendida como um sistema vivo, capaz de se desenvolver ao longo do tempo e dotado de uma cultura prpria sempre em transformao. No se trata de adotar um novo modelo de gesto, mas de desenvolv-lo. Tambm enquanto sistema vivo a rea Meio interage com outras reas de governo e com o meio externo. E isso talvez seja o maior diferencial positivo dos governos locais em comparao s demais esferas de governo, ou seja, a possibilidade de uma relao mais prxima entre governo e cidados faculta aos municpios a ativao de um novo conjunto de foras que podem atuar na otimizao dos resultados das polticas pblicas. Nessa relao de cumplicidade com a sociedade os governos municipais no apenas potencializam os resultados das polticas pblicas como obtm resultados cvicos, sendo esses ltimos to importantes quanto os primeiros, pois,
A participao cidad consome tempo e recursos, embora o aumento da utilizao de tecnologias de informao e comunicao nesta rea possa reduzir custos. (IRVIN e STANSBURY, 2004). No entanto, talvez estes no sejam os custos mais significativos a considerar. Desde a dcada de 1960, tem-se
era vinculado ao Plano de Desenvolvimento da Escola, que deveria ser formulado em cada unidade de ensino a partir de referenciais poltico-metodolgicos determinados pelo organismo internacional. (Cf. CAMPOS, 2008). 6 Tambm Ferraz, em artigo publicado na Revista Desafios do Desenvolvimento, do IPEA, argumenta que, A transferncia da responsabilidade pela proviso de bens e servios pblicos, feita aos municpios na Constituio de 1988, pode ter melhorado a alocao de gastos pblicos, mas tambm aumentou a quantidade disponvel de recursos para ser apropriados ilegalmente por polticos locais. Em municpios pequenos, onde grande parte da populao tem baixo nvel de escolaridade, o controle social sobre o gasto pblico mais difcil e facilita prticas de clientelismo e corrupo (FERRAZ, Claudio. http://desafios.ipea.gov.br/index.php?option=com_content &view=article&id=760:catid=28&Itemid=23).
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observado uma queda da confiana no governo e nas instituies do setor pblico em todo o mundo (NYE, ZELIKOV E KING, 1997; PHARR E PUTNAM, 2000). A reduo da confiana um custo para o governo e a sociedade como um todo. Nenhum pas rico o suficiente para pagar o preo da desconfiana. Ela pode levar a uma variedade de resultados negativos para governo e sociedade, incluindo a reduo do escopo para abordagens de poltica pblica, baixo grau de conformidade voluntria, evaso fiscal, corrupo, agitao social, instabilidade e at violncia. Embora ainda seja muito cedo para avaliar se o fortalecimento e aprofundamento da participao dos cidados e da comunidade revertero essa tendncia, certamente vale o preo e o esforo. O desafio para o governo alcanar resultados de polticas pblicas e cvicos no um ou outro, e no um em detrimento do outro. Os resultados cvicos aumentam a credibilidade dos governos, os de polticas pblicas aumentam a legitimidade do governo. Combinadas, credibilidade e legitimidade reforam a confiana dos cidados no governo, instituies e organizaes do setor pblico. (BOURGON, 2010).
O debate a respeito do elemento confiana/desconfiana no estudo das instituies pblicas tem sido crescente. Em trabalho pioneiro sobre o tema Gabriel Almond e Sidney Verba alm de mapearem o conceito de cultura cvica apresentam dados de survey aplicados nos Estados Unidos, na Gr-Bretanha, na Alemanha, na Itlia e no Mxico. O estudo Civic Culture: political attitudes and democracy in five nations, publicado em 1963, e mais especificamente seus captulos III Feelings Toward Government and Politics e XIII The Civic Culture and Democratic Stability evidenciam o quanto esto entrelaados os sentimentos de confiana/desconfiana com as capacidades institucionais de um governo. (ALMOND; VERBA, 1989). Em pesquisa publicada no ano passado pelo Ibope, constata-se que o ndice de Confiana Social dos cidados com relao aos governos municipais bastante baixa, se comparada s demais instituies pblicas. (Cf. Tabela 1). A Tabela 1 evidencia, tambm, que esse ndice de confiana vem caindo de 2009 para 2011 e que o Governo Federal, apesar de registrar ndices significativamente baixos, ainda detm maior confiana junto aos cidados. J a confiana no presidente/na presidenta alcanam ndices relativamente altos.
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TABELA 1 ndice de Confiana Social no Brasil Classificao 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Instituio Corpo de Bombeiros Igrejas Foras Armadas Meios de Comunicao Presidente Empresas Organizaes civis Bancos Escolas pblicas Polcia Eleies/Sistema eleitoral Governo Federal Poder Judicirio/Justia Governo do seu municpio Sindicatos Sistema pblico de sade Congresso nacional Partidos polticos 2009 2010 2011 88 76 71 71 66 61 61 61 62 52 49 53 53 53 46 49 35 31 85 73 69 67 69 60 61 58 60 52 56 59 53 50 44 47 38 33 86 72 72 65 60 59 59 57 55 55 52 52 49 47 44 41 35 28
Tabela composta a partir de dados disponveis em: www.ibope.com.br. Cf. ndice de Confiana Social.
Como se verifica o debate a respeito do fortalecimento das instituies confere lastro discusso sobre finanas pblicas municipais. A partir desse entendimento a pauta principal dos municpios poderia ser o seu prprio desenvolvimento institucional, reservando a reivindicao de melhor repartio tributria a um plano secundrio o que no significa retir-la da pauta. O papel do municpio, desse modo, ganha contornos mais alentadores, posto que se afasta da postura de autovitimizao e se assume um papel mobilizador das diferentes partes interessadas no sucesso das polticas pblicas.
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Esse perfil mobilizador precisa acontecer j no primeiro ano de governo7, sendo o processo de construo do Plano Plurianual (2014-2017), de longe, a melhor oportunidade de estabelecer as balizas iniciais de todo o novo governo. Devido sua amplitude temporal, concentrao na definio/elaborao de programas, intersetorialidade e previso oramentria, a construo do PPA pode atuar como elemento aglutinador e sedimentador da nova equipe de governo que se instala.8
As polticas pblicas precisam dar resultados Mesmo sob o risco de soar excessivamente bvio, faz-se necessrio repetir que as polticas pblicas precisam dar resultados. O destaque se deve ao fato de os governos municipais, em sua maioria, no romperem o ciclo de fracasso na gesto de suas polticas pblicas por no se preocuparem com o alcance de resultados efetivos. Apesar de bvia, a ideia de que os resultados das polticas so direitos exigveis por qualquer cidado no tem recebido guarida nos rgos de controle externo, nem mesmo no seio da sociedade civil organizada em mbito municipal. A dificuldade, aqui, est relacionada com o problema levantado anteriormente a respeito da ausncia de bons indicadores. No h uma cultura em nossas instituies de maneira geral no somente no aparato estatal de cobrana por resultados. Os partidos polticos que, diga-se de passagem, figuram em ltima colocao no quesito confiana da sociedade, como apontado na Tabela 1 apresentada anteriormente no constroem suas plataformas com base em indicadores de efetividade. So raras as vezes que os partidos de oposio apresentam denncias envolvendo o no cumprimento de metas previstas no Plano Plurianual. A relao entre oramento e resultados, alis, depende de profundas transformaes culturais. Arranjos tcnicos e novos desenhos para a contabilidade pblica nacional9 tero pouco efeito prtico, caso no venham acompanhados de melhores medidas coercitivas s prticas irresponsveis de gasto do dinheiro pblico. Experincias tecnocrticas j foram
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Cabe observar, no entanto, que desde Maquiavel os estudiosos do poder alertam sobre os riscos de se liderar processos de transformao. E deve-se lembrar que no h nada mais difcil de tomar em mos, mais perigoso de conduzir, ou mais incerto em seu sucesso, do que assumir a liderana da introduo de uma nova ordem de coisas, porque o lder que busca introduzir inovaes tem por inimigos todos aqueles que tem vantagens nas condies antigas, e defensores tmidos entre aqueles que tero vantagens sob a nova ordem. No original em ingls: And it ought to be remember and that there is nothing more difficult to tak e in hand, more perilous to conduct, or more uncertain in its success, than to take the lead in the introduction of a new order of things, because the innovator has for enemies all those who have done well under the old conditions, and lukewarm defenders in those who may do well under the new. (Machiavelli, Translated by W. K. Marriott, p. 83 -84). 8 No obstante, a utilizao do processo oramentrio como catalisador de uma relao mais sinrgica ente sociedade e Estado, carece de uma outra significao pa ra o processo oramentrio. Essa conexo [sociedade e Estado] no imediata, especialmente por conta do vis notadamente instrumental que o oramento pblico tem recebido atualmente. Em particular, a utilizao do oramento como instrumento de equilbrio fiscal tem favorecido uma interpretao minimalista, negligenciando as dimenses polticas intrnsecas ao processo de oramentao. (FORTIS, 2009). 9 Como o caso do Novo Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico a partir de 2013 (Portaria STN n. 828), que, entre seus objetivos consta o de proporcionar maior transparncia sobre as contas pblicas.
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experimentadas em diversos pases nos ltimos 50 anos e apresentaram pouco avano no que se refere aos resultados das polticas pblicas.
Governos em alguns pases desenvolvidos declararam guerra, h 50 anos, contra o incrementalismo, ao introduzir um conjunto de reformas voltadas para tornar o processo mais estratgico. Desde o oramento-desempenho nos anos 50, oramento por programa e sistemas de planejamento-programaooramento (PPBS) nos anos 60, oramento base-zero nos anos 70 e oramento por resultados nos anos 80 e 90, governos tm procurado tornar o processo de algum modo menos incremental e mais responsivo a mudanas nas prioridades nacionais. Cada falha demarca o cenrio para a prxima reforma. Atualmente, os anti-incrementalistas concentram sua fora no oramento baseado em desempenho e no marco de gastos de mdio prazo (MTEF) (SCHICK, 2008, p. 8).
No Brasil a experincia do Oramento Participativo inaugurou um captulo parte nessa trajetria. No obstante, essas experincias apresentaram uma larga amplitude em seus resultados, levando muitos a acreditarem que a intensa participao das pessoas no caso da capital gacha mais uma causa que um efeito do Oramento Participativo ali implementado. (AVRITZER, 2003). Se h dificuldades de exerccio da democracia no processo de elaborao do oramento, no momento de sua execuo esse distanciamento ainda maior. A alcunha de pea de fico atribuda s peas oramentrias revela o grau de confiana depositada no ciclo oramentrio em nosso pas. As audincias quadrimestrais que tratam da execuo oramentria so esvaziadas, a margem para abertura de crditos adicionais suplementares excessivamente alta chegando a 20% no caso de Cuiab, prevista na LOA para 2012 e os programas governamentais apresentam atributos mal formulados, inconsistentes e com indicadores inadequados. Antes de qualquer novo arranjo metodolgico os governos precisam tratar com acuidade o processo oramentrio. Cumprir, sem desvios reiterados, a legislao vigente j resultaria em significativos avanos para o setor pblico. Mas no s os governos precisam atuar de forma mais sria ao coordenarem o ciclo oramentrio. Todos os atores envolvidos teriam de refinar suas prticas para alcanar resultados mais expressivos no controle do oramento. O Ministrio Pblico, e os operadores do direito de modo geral, precisariam se mostrar mais atentos aos princpios que sustentam a legislao oramentria de modo a no fazer vistas grossas para mecanismos que burlam, por exemplo, o princpio da publicidade e da participao, que so sistematicamente ignorados pela maioria dos governos subnacionais. Sem levar a srio o processo oramentrio os governos tendem a construir oramentos meramente formais, e quando isso ocorre,
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o governo possui dois oramentos: existe um documento formalmente aprovado pelo Parlamento, mas que pouco realista e raramente implementado e h, paralelamente, um oramento informal, constitudo por desembolsos financeiros, que corresponde aos gastos efetivamente realizados pelo governo. A orientao por resultados pode contribuir favoravelmente para que o oramento seja um contrato implcito e no mera declarao de intenes. (FORTIS, 2009, p. 135). (Grifo nosso).
A clareza conceitual da trade eficcia/eficincia/efetividade colaboraria em grande medida para o enriquecimento desse debate. A eficcia se relaciona ao cumprimento da meta especfica que busca resolver ou amenizar determinado problema social (por exemplo, disponibilizar s escolas municipais 5 livros didticos por aluno do primeiro ciclo); a eficincia tem a ver com a razo entre o custo e a meta atingida pela ao (por exemplo, uma ao pode ser mais eficiente se conseguir fazer chegar a mesma quantidade de livros s escolas a um custo menor); a efetividade, por sua vez, tem como foco a resoluo do problema social inicial (por exemplo, se objetivo da distribuio dos livros era potencializar a aprendizagem das crianas do 1 ciclo, pode-se dizer que uma ao s ser efetiva se as crianas que receberam os livros didticos apresentarem avano real em seu processo de aprendizagem). precisamente este ltimo conceito, efetividade, que se mostra distante das prticas de gesto das polticas pblicas subnacionais. Mesmo a imprensa, ao questionar a atuao dos parlamentares, preocupam-se demasiadamente com a presena em plenrio e muito pouco com a qualidade da votao a aprimoramento do ordenamento jurdico brasileiro. Com relao aos professores exige-se mais um burocrtico e incuo preenchimento dos dirios de classe e menos a concreta aprendizagem por parte dos alunos (PERRENOUD, 2004) ou o avano do poder comunicativo da comunidade vinculada escola (FREIRE, 1970; HABERMAS, 1989). E penoso constatar que Secretrios Municipais e mesmo Prefeitos dedicam a maior parte de seu tempo e energias perseguindo questes pontuais em detrimento do acompanhamento dos indicadores de efetividade.
Grandes reas de governo: uma aproximao da realidade da prefeitura municipal de Cuiab Diante da multiplicidade de tarefas atribudas aos municpios no h possibilidade de se desenvolver uma gesto que se preocupe com a efetividade das polticas pblicas sem a definio de grandes reas de governo sob as quais os vrios programas se aglutinariam. O municpio de Cuiab, por exemplo, possui 34 programas governamentais, cada qual com o seu objetivo especfico e seus indicadores prprios. Esses programas so desenvolvidos por 27 secretarias e rgos distintos. O pouco dilogo entre essas unidades ocasiona se no uma concorrncia de objetivos um imensurvel desperdcio de esforos.
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O prefeito municipal no ter condies de se preocupar com os resultados pontuais de cada programa. E muito menos conseguir construir, sozinho, as relaes intersetoriais entre eles. A liderana maior do municpio precisa se ater aos resultados dos macro-objetivos, que devem ser delineados desde o processo de formulao das polticas municipais, ou desde a construo dos programas de governo apresentados sociedade durante o processo eleitoral. Um bom programa de governo no aquele que reuni uma somatria de bons projetos, mas o que os articula de forma coerente e sinrgica. Da, mais uma vez, a necessidade das grandes reas de governo. Os critrios para a definio dessas reas podem ser diversos, mas passam, inevitavelmente, pela previso constitucional, pelo montante de recursos a elas vinculados, pela existncia de planos consolidados e articulados nas trs esferas de governo nacional, estadual e municipal e pelo bom funcionamento dos conselhos de polticas pblicas. Nesse sentido, a Constituio Federal determina que:
Art. 30 Compete aos municpios: (...) V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e ensino fundamental; VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. (Constituio Federal de 1988. Art. 30). (Grifo nosso).
Como se pode observar, as reas de educao e sade so previstas nos incisos VI e VII, sendo que os incisos V, VIII e IX se referem a temticas que tratam do espao urbano: transporte coletivo, ordenamento territorial e proteo do patrimnio histrico-cultural local. O destaque para a previso constitucional como critrio para a sugesto das grandes reas de governo no consequncia de um apego ao legalismo, mas se deve ao fato de tais normatizaes se desdobrarem, na prtica, em padres de financiamento, em planos de desenvolvimento decenais, na criao de conselhos, e em outros mecanismos que conferem contornos fortes a determinadas reas de atuao governamental. Alm das reas de educao, sade e espao urbano que preferimos utilizar a nomenclatura de desenvolvimento urbano para destacar o aspecto contnuo da construo do espao a Constituio Federal garante um conjunto de outros direitos humanos e sociais
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que, ao longo dos anos, foram se consolidando em um sistema protetivo mais ampliado e orgnico, como afirma Lajs (2010),
A Constituio Brasileira de 1988 reconheceu a Assistncia Social como rea da seguridade social, elevando-a condio de poltica pblica, direito do cidado e dever do Estado, retirando-a da condio de benemerncia, do assistencialismo clientelista, do dever moral, passando para o campo dos direitos e da responsabilidade estatal. Os avanos com a Constituio de 1988 e, posteriormente, com a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (1993) trazem como princpios a descentralizao, a municipalizao, a participao popular, o controle social e o comando nico das aes nas diferentes esferas governamentais. A instituio da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), em 2004, e do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em 2005, representa um efetivo sistema de gesto, enquanto poltica pblica, que pressupe aes organizadas em sistema descentralizado e participativo. Sistema este constitudo pelas entidades e organizaes de Assistncia Social e por um conjunto de instncias deliberativas composto pelos diversos setores envolvidos na rea, com um comando nico em cada esfera de governo. (LAJS, 2010). (Grifo nosso).
Ao lado desse avano no campo da assistncia social verificou-se que as temticas relacionadas cultura, ao esporte, s relaes entre geraes, gneros, etnias, valorizaram-se significativamente nas ltimas duas dcadas gerando demandas aos municpios. Mesmo aglutinando todos esses campos assistncia social, esportes, cultura, geraes, gneros, etnias, etc. em uma mesma rea vinculada ao Desenvolvimento Humano, ela no chega a alcanar a expressividade dos recursos financeiros, materiais e de pessoal destinados a reas como educao, sade e desenvolvimento urbano, no caso dos municpios. No obstante, para uma visualizao mais clara do programa de governo municipal recomenda-se a incluso do Desenvolvimento Humano como uma quarta grande rea que tem como sujeito os grupos humanos em suas condies sociais especficas, sejam elas condies temporrias ou no. Por ltimo, um programa de governo precisa ter propostas claras para a chamada rea Meio. Arrecadao municipal, controle do gasto pblico, administrao dos materiais, gesto dos recursos humanos, gerenciamento dos contratos, etc., so funes essenciais administrao pblica e precisam adotar indicadores prprios de desenvolvimento. A partir desse desenho inicial possvel identificar, por exemplo, como os recursos pblicos foram investidos em Cuiab nos ltimos dois anos, como mostra a Tabela 2. Tambm se pode comparar programas de uma mesma rea governamental e deduzir quais so as prioridades elencadas por um governo.
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TABELA 2 Prefeitura de Cuiab Despesa por programa (acumulado de 2010 a 2011)

reas Programas PRESERVAO DO PATRIMNIO HISTRICO, ARTSTICO E CULTURAL DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA, COMRCIO E SERVIOS DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA E MELHORIA DO ABASTECIMENTO DESENVOLVIMENTO DO TURISMO DESENVOLVIMENTO DO DESPORTO E LAZER INCENTIVO S ATIVIDADES CULTURAIS GERAO DE EMPREGO E RENDA INTEGRADO DE CIDADANIA GESTO E EXECUO DAS POLTICAS DE ASSISTNCIA SOCIAL COPA DO MUNDO 2014 GUMIT GESTO AMBIENTAL SANEAMENTO BSICO REGULARIZAO FUNDIRIA MOBILIDADE URBANA HABITAO POPULAR ILUMINAO PBLICA EXPANSO E MELHORIA DA INFRAESTRUTURA EXPANSO E MELHORIA CONTNUA DA EDUCAO BSICA EXPANSO DA EDUCAO PARA OUTROS NVEIS DE ENSINO PLANEJAMENTO MUNICIPAL MODERNIZACAO INSTITUCIONAL PNAFM PROGRAMA NACIONAL DE ADMINISTRAO PARA MUNICPIO GESTAO DE PATRIMONIO E SERVICOS GESTO TRIBUTRIA E FISCAL GESTO DA POLTICA DE TECNOLOGIA E COMUNICAO ADMINISTRAO E DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS OPERAES ESPECIAIS APOIO ADMINISTRATIVO ASSISTNCIA FARMACUTICA ATENO BSICA SADE VIGILNCIA EM SADE ATENO DE MDIA E ALTA COMPLEXIDADE GESTO DO SUS Total Liquidado R$ 2.614,00 R$ 40.000,00 R$ 283.916,41 R$ 247.641,83 R$ 2.211.668,18 R$ 5.160.940,87 R$ 10.145.733,91 R$ 23.081.135,33 R$ 24.842.092,53 R$ 5.100,00 R$ 65.500,00 R$ 1.053.529,58 R$ 1.616.918,33 R$ 5.848.446,05 R$ 5.707.680,81 R$ 8.564.979,22 R$ 34.624.872,09 R$ 171.619.650,64 R$ 358.930.266,23 R$ 359.875,79 R$ 249.035,50 R$ 302.499,60 R$ 726.847,14 R$ 3.621.006,53 R$ 12.333.244,35 R$ 14.519.664,08 R$ 1.172.562,27 R$ 146.529.396,51 R$ 265.560.434,98 R$ 12.767.479,07 R$ 22.888.980,70 R$ 20.769.310,39 R$ 288.629.044,69 R$ 308.246.425,87 R$ 1.752.728.493,48 R$ 445.014.690,96 R$ 66.015.743,06 Total da rea
D. Urbano
D. Humano
R$ 229.106.676,72
Educao
R$ 358.930.266,23
Sade
rea Meio
R$ 653.301.240,72
Total referente soma dos valores liquidados nos anos de 2010 e 2011
R$ 1.752.368.617,69
Composta a partir dos dados disponveis em www.cuiaba.mt.gov.br/transparencia.
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Uma primeira informao que salta aos olhos a grande quantidade de recursos para a rea Meio. Entre os anos de 2010 e 2011 investiu-se em manuteno e modernizao das prprias secretarias o equivalente a toda arrecadao prpria do municpio durante o perodo excluindo-se as transferncias governamentais e os convnios. Por outro lado as despesas da rea de Desenvolvimento Humano lembrando que nela se incluem os programas finalsticos das secretarias de assistncia social, cultura, esportes, trabalho e turismo representaram apenas 4% do total das despesas da administrao municipal, como se constata no Grfico 1.
GRFICO 1 Percentual de aplicao dos recursos pblicos por rea (acumulados de 2010 e 2011) D. Humano 4% D. Urbano 13%
Sade 37%
Educao 21%
rea meio 25%
No obstante a vrias outras anlises possveis, os dados apresentados na Tabela 1 evidenciam que: 1. investe-se quase 5 vezes mais na ateno de mdia e alta complexidade que a soma de todo o investimento feito em assistncia farmacutica, ateno bsica e vigilncia em sade; 2. os gastos com apoio administrativo que em grande parte se referem a despesas continuadas representam quase 60% das despesas da rea meio; 3. h programas praticamente inexistentes, ao se considerar as mnimas despesas que apresentam. o caso dos programas preservao do patrimnio histricos, artstico e cultural, Copa do Mundo 2014 e Gumit. Se realmente esses programas existiram nos anos de 2010 e 2011, o gasto foi irrisrio e muito provavelmente no alcanaram grandes resultados; por outro lado, se esses programas no existiram na prtica, h que se cobrar os governantes pelos recursos mal investidos.
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Consideraes finais Ao discorrer sobre temticas como desenvolvimento institucional, oramento para resultados e relaes federativas no se tem a pretenso de apontar os caminhos para a construo de um programa de governo. Neste artigo apenas se buscou delinear algumas provocaes aos candidatos ao cargo de prefeito municipal, de modo a evidenciar que a construo de um programa de governo requer um trabalho srio e continuado. Infelizmente os partidos polticos no desenvolveram a cultura de pensar a cidade de modo contnuo e coletivo, e nos anos de eleio h pouco espao para uma discusso madura e isenta sobre os principais problemas urbanos. Mas nem tudo est perdido. possvel, por exemplo, a ampliao do nmero de debates com os candidatos; sejam eles organizados em encontros por regio da cidade, sejam por segmentos da sociedade. nesses debates que uma discusso mais programtica pode ocorrer, tensionando os partidos a se prepararem melhor para a discusso dos temas que afligem a populao.
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SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA E ECONMICA DO GASTO PBLICO EM SADE NO NVEL MUNICIPAL: REFLEXES A PARTIR DE DADOS DE MUNICPIOS MATO-GROSSENSES1
Joo Henrique Gurtler Scatena2 Ana Luiza d'vila Viana3 Oswaldo Yoshimi Tanaka4
RESUMO Discute-se aqui a sustentabilidade do gasto pblico com sade no nvel municipal. Foram estudados 21 municpios, utilizando-se dados dos balanos municipais. De 1996 a 2006 as receitas correntes gerais per capita subiram 280% acima da inflao acumulada e do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, variando conforme o porte do municpio, o qual tambm definiu a composio dos oramentos municipais. J o oramento que conforma a base da EC-29 elevou-se bem menos (178%), impondo limitaes ao incremento da contrapartida municipal em sade. Acredita-se que o observado nesses municpios se reproduza em milhares de municpios brasileiros e comprometa a capacidade de investimento municipal em sade, principalmente a partir de 2008. A situao ainda pode se agravar tendo em vista a extino da Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), a tramitao dos Projetos de Lei n. 306/08 e n. 233/08, e a recesso mundial, a partir da crise do sistema financeiro norte-americano.
Palavras-chave: Sistema nico de Sade. Financiamento em Sade. Gastos em Sade. Descentralizao.
Publicado originalmente por Cadernos de Sade Pblica: SCATENA, JHG, VIANA, AldA, TANAKA OY. Sustentabilidade financeira e econmica do gasto pblico em sade no nvel municipal: reflexes a partir de dados de municpios mato-grossenses. Cad. Sade Pblica, 2009, vol. 25, n. 11, p. 24332445. ISSN 0102-311X. Colaboradores: J. H. G. Scatena concebeu o trabalho, coletou os dados e participou da redao, discusso e reviso do texto. A. L. d'A. Viana e O. Y. Tanaka participaram do recorte e redimensionamento do trabalho, da redao, discusso e reviso do texto. Agradecimentos: Os autores agradecem ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) pela concesso de bolsa de ps-doutorado a J. H. G. Scatena, um dos elementos viabilizadores deste trabalho. 2 Instituto de Sade Coletiva, Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiab, Brasil. 3 Faculdade de Medicina, Universidade de So Paulo, So Paulo, Brasil. 4 Faculdade de Sade Pblica, Universidade de So Paulo, So Paulo, Brasil.
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Introduo Embora os municpios faam parte da organizao poltico-administrativa do Brasil desde a sua primeira Constituio (1824), do perodo imperial, eles somente aparecem explicitamente referidos como entes federados na Constituio Federal de 1988 (SCATENA, TANAKA, 1988; PINTO, 2003). Essa Constituio, ao definir as competncias de cada um dos entes federados, caracteriza-as como exclusivas, privativas, comuns, concorrentes e suplementares. Entre as competncias comuns da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, sobressai-se "cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia" (Constituio Federal de 1988; Art. 23, II). Especificamente aos municpios, compete "prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao" (Constituio Federal de 1988; Art. 30, VII). , no entanto, em seo especfica dessa Constituio (Art. 196 a 200) que a concepo de sade ampliada, o Sistema nico de Sade (SUS) institudo e os princpios de seu financiamento so estabelecidos. Ao abordar o tema do financiamento da sade, h que se ressaltar, inicialmente, que em inmeros pases do mundo, parcela significativa das despesas com sade no recai sobre o setor pblico. Dados estimados para 2003, selecionados pelo Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) (CONASS, 2007), do World Health Report 2006, informam que a participao do setor pblico nas despesas com sade era inferior do setor privado em 7 dos 9 pases com populao maior que 100 milhes de habitantes, o Brasil entre eles, com somente 45,3% das despesas sob responsabilidade do setor pblico. Isso tambm se deu em 6 dos 7 pases membros ou associados do MERCOSUL. J quando o Brasil comparado a outros cinco pases com sistema de sade de acesso universal, aquele percentual se destaca, negativamente, dado que o gasto pblico representa percentuais entre 68%, na Austrlia e 95%, na Sucia. A estimativa informada pela Organizao Mundial da Sade (OMS) aproxima-se daquela encontrada por Ug & Santos (2006), que, com base em dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do Sistema de Informao sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS) e da Agncia Nacional de Sade (ANS), observaram que, em 2002, 44% das despesas com sade ficaram sob responsabilidade do setor pblico, enquanto o restante foi despendido pelas prprias pessoas: 34% com gastos diretos e 22% com planos ou seguros de sade. A frao do gasto pblico provavelmente aumenta se so consideradas tambm as isenes e as renncias fiscais embutidas naqueles gastos privados. Dados de 2005, do Sistema de Contas Nacionais informam que, em termos de consumo final, 61% dos bens e servios produzidos pelo setor sade so pagos pelas famlias, enquanto que apenas 39% o so pela administrao pblica (IBGE, 2008). A relao de gastos pblicos e privados provavelmente varia muito em distintos pontos do Brasil, dada a heterogeneidade demogrfica, social e econmica entre regies, estados e
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municpios brasileiros, estimando-se percentuais de gastos pblicos tanto maiores quanto piores os indicadores scio-econmicos destas unidades. Mediante tal cenrio, admite-se a limitao de um recorte voltado apenas para o financiamento pblico da sade, mas salientase tratar-se do financiamento do SUS, sistema nacional de acesso universal, e principal quando no exclusiva - forma de acesso aos servios de sade para mais de 70% da populao brasileira. Soma-se a isso o fato de que as informaes sobre receitas e despesas pblicas so as nicas rotineiramente disponveis e de acesso universal, o que foi possvel com a criao do SIOPS, em 1999 (TEIXEIRA, TEIXEIRA, 2003) e que naquele ano j havia captado dados de mais de 60% dos municpios brasileiros, relativos a 1998. No Brasil, o financiamento pblico da sade, enquanto tema de discusso acadmica da rea de Sade Coletiva, tem destaque em artigo do nmero inaugural da Revista de Sade Pblica, reimpresso em 2006 (MASCARENHAS, 2006). Ainda que restrito ao que o autor chamava de "servios sanitrios, ou seja, das atividades estatais de sade pblica" (MASCARENHAS, 2006) (p. 560), tal financiamento apresentava importante relao com a forma, a distribuio e a magnitude da arrecadao pelos entes que compunham, poca, o pacto federativo brasileiro. No que tange arrecadao de receitas, no perodo analisado por aquele autor (1930 a 1962), observava-se o nvel federal concentrando entre 59% e 51% da arrecadao, o nvel estadual entre 30% e 42% e o nvel local entre 12% e 5%. Por volta de meio sculo depois (2005), em termos de arrecadao, a Unio concentrava 67,8% das receitas, os estados 26,7% e os municpios 5,5%, percentuais que, aps a redistribuio prevista na Constituio, redundam em 56,7% para a Unio, 25,2% para os estados e 17,2% para os municpios (AFONSO E OUTROS, 2006). Ressalta-se que, entre esses dois recortes temporais, cinco Constituies (1934, 1937, 1946, 1967 e 1988) e dois golpes de estado (1937 e 1964) ajudaram a conformar o modelo de "federalismo fiscal brasileira" (LIMA, 2007) (p. 512), vigente no pas. A reforma fiscal de 1967, ainda que mantivesse a concentrao da arrecadao no nvel federal, ampliou a capacidade de arrecadao de estados (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios - ICMS) e municpios (Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza - ISS) e definiu mecanismos de redistribuio e devoluo a estas instncias, aumentando sua capacidade de gasto. Durante os anos mais rgidos da ditadura prevaleceu a centralizao de arrecadao e gastos, a qual, gradual e concomitantemente com o processo de abertura poltica, vai se diluindo e se conformando no modelo pactuado em 1988. O federalismo fiscal normalizado pela Constituio de 1988 reproduziu preceitos introduzidos por aquela de 1967, buscando ajust-los a uma realidade totalmente distinta, fato que tem sido responsabilizado por vrios conflitos entre os entes federativos (LIMA, 2007a), conflitos estes que se espraiam tambm para questes relativas ao financiamento pblico da sade. Pela Constituio de 1988, o financiamento do SUS foi definido como competncia comum da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, mediante recursos do Oramento da Seguridade Social (OSS) e do oramento fiscal daqueles entes federados (Constituio Federal
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de 1988; Art. 198). Assim, como j ocorria anteriormente, o financiamento da sade se apoia em oramentos fiscais e de contribuies. O OSS - composto por contribuies sociais de empregadores e trabalhadores, de outras receitas e tambm de parte de recursos da Unio, de estados e municpios - deveria financiar a previdncia, a assistncia social e parte significativa da assistncia sade. At meados dos anos 1990, uma parcela do OSS prxima a 30%, definida constitucionalmente (ADCT) ou por Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), foi alocada em sade, ainda que sob tal rubrica se inclussem despesas com saneamento, merenda escolar e encargos previdencirios, entre outras (VIANNA, 1992). Como o OSS, contnua e gradualmente tem sido mais utilizado para o financiamento da previdncia social, outros arranjos e alternativas foram adotados, a partir de meados da dcada de 1990, principalmente vinculando sade recursos de novas contribuies ou de parcela do oramento fiscal dos entes federativos (VIANNA, 2005). No primeiro caso sobressai-se a Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), que vigorou at dezembro de 2007, como imposto na sua implantao (1994) e logo depois como contribuio; e no segundo, a Emenda Constitucional n. 29 (EC-29) (SAJ, CASA CIVIL, 2000). Discutida desde os anos 1990 e aprovada somente em 2000, como forma de assegurar os recursos mnimos para financiamento de aes e servios de sade, a EC-29 manteve a base de financiamento regulamentada na Constituio e definiu a obrigatoriedade, por parte da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, de aplicao de recursos cujos percentuais mnimos seriam regulamentados por lei complementar. Em 2003, o Conselho Nacional de Sade, visando a prover maior esclarecimento sobre tal assunto, aprova a Resoluo n. 322 (CNS, 2003), a qual consolida e d mais clareza sobre a aplicao da EC-29 enquanto tramita no Congresso Nacional o projeto de lei regulamentando pargrafos especficos e importantes desta emenda. O Projeto de Lei Complementar n. 121/07, originado no Senado, foi por este aprovado em maio de 2008 e encontra-se em tramitao na Cmara de Deputados, agora como Projeto de Lei Complementar n. 306/08. Nesse, tendo em vista a extino da CPMF, foi incorporado um substitutivo que cria a Contribuio Social para a Sade (CSS), com alquota de 0,1% sobre qualquer movimentao financeira, cuja arrecadao fica totalmente vinculada ao custeio de despesas na rea da sade. Ainda que percentuais baixos do OSS sejam destinados ao setor sade (VIANNA, 1992), as contribuies sociais tm representado mais de 70% dos recursos do Ministrio da Sade CONASS, 2007). Dessa forma, o que est institucionalizado no Brasil que o financiamento pblico da sade se d pelo OSS e, em maior percentual, por parcelas das receitas da Unio, dos estados (e Distrito Federal) e dos municpios, receitas estas que conformam os oramentos fiscais destes entes federativos. Muitos so os trabalhos que buscam analisar o financiamento da sade no Brasil, quase sempre abordando, de forma agregada, os trs nveis da federao (MDICI, 1994;
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COSTA, 2002; FAVERET, 2003; UG E OUTROS, 2003; CAMPELLI, 2007; DAIN, 2007). Embora se reconhea a enorme heterogeneidade de estados e municpios brasileiros e a particularidade dos gastos com sade nestas unidades, ainda so poucos os estudos que abordam este tema em contextos regionais ou de estados/municpios especficos, salientando-se aqui os recentes trabalhos de Viana et al. (2006), Fortes et al. (2007) e Mendes et al. (2008). Assim, o presente trabalho busca analisar a sustentabilidade financeira e econmica dos gastos pblicos em sade, no nvel local do Estado de Mato Grosso, com base nas receitas correntes que compem os oramentos municipais, e mais especificamente, os "oramentos-base da EC29".
Material e mtodo O Estado de Mato Grosso, segundo a contagem populacional de 2007, tem uma populao de 2.854.642 habitantes, distribuda em 141 municpios, a maioria com menos de 20 mil habitantes (81%) e em Gesto Plena da Ateno Bsica - GPAB (93,6%). No que tange ao setor sade, os municpios mato-grossenses esto organizados em 16 Escritrios Regionais de Sade e 14 Microrregies de Sade (SES-MT, 2007). O presente estudo contemplou 21 geogrfica, nvel scio-econmico (ndice de gesto. A seleo desses municpios no foi quatro categorias, contemplar a diversidade 2001). municpios de diferentes: porte, localizao Desenvolvimento Humano - IDH) e forma de aleatria, mas buscou-se, com base naquelas de situaes existentes no estado (SCATENA,
Os municpios de estudo representavam, em 2007: 15% do total de municpios e 56,8% da populao do estado; 66,7% dos nove municpios em Gesto Plena do Sistema Municipal (GPSM) e 11,4% dos 132 municpios em GPAB. Representavam tambm 10 (71,4%) microrregies e 10 (62,5%) Escritrios Regionais de Sade. A amostra contemplou o universo de municpios grandes (> 50 mil habitantes), inclusive a capital; 40% dos de porte mdio (entre 20 mil e 49.999 habitantes); e 6% dos municpios pequenos (< 20 mil habitantes). Nesse recorte, priorizou-se a agregao segundo porte populacional, tendo em vista que tanto a arrecadao como as transferncias de recursos esto relacionadas ao tamanho da populao dessas unidades. O levantamento de dados compreendeu o perodo de 1995 a 2006, abarcando fundamentalmente as receitas correntes anuais, coletadas de cada um dos municpios estudados, de modo a evidenciar as fontes e origens de tais recursos, conforme prev a Constituio e as normalizaes referentes EC-29. A Figura 1 esquematiza a composio do oramento municipal no que tange s receitas correntes. a) Receitas correntes municipais (M), compostas por: uma parcela de recursos arrecadados pelo municpio, na forma de impostos municipais (Imposto Predial e Territorial - IPTU, ISS, Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis - ITBI, Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF)
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e de multas, juros e dvida ativa (relativos queles impostos), aqui nomeada de "receitas municipais vinculadas EC-29" (m); parcela complementar de recursos arrecadados pelo municpio, na forma de taxas, outras receitas (patrimoniais, agropecurias, industriais, de contribuies e de servios), bem como multas, juros e dvida ativa (relativos a estas arrecadaes), aqui nomeada de "receitas municipais no vinculadas EC-29" (m'). b) Transferncias do estado (E), compostas por: recursos arrecadados pelo estado, na forma de impostos (ICMS, Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores - IPVA, Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI), e que so transferidos aos municpios, aqui nomeados de "transferncias constitucionais do estado vinculadas EC-29" (e); todas as demais receitas correntes transferidas pelo estado, nomeadas de "transferncias do estado no vinculadas EC-29" (e'). c) Transferncias da Unio (U), compostas por: recursos arrecadados pela Unio, na forma de impostos (Fundo de Participao dos Municpios das Capitais - FPM, Imposto Territorial Rural ITR, Lei n. 86/96), aqui nomeados de "transferncias constitucionais da Unio vinculadas EC-29" (u); todas as demais receitas correntes transferidas pela Unio, nomeadas de "transferncias da Unio no vinculadas EC-29" (u').
A soma das receitas identificadas como "m", "e" e "u" chamada de "oramento-base da EC-29", uma vez que constitui o denominador (ou base de clculo) para o percentual de recursos que cada municpio deve aplicar em sade, segundo a EC-29. A sustentabilidade de
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que trata o artigo refere-se basicamente ao comportamento dessa frao do oramento municipal, dado que a contrapartida municipal para a sade depende da evoluo do volume desses recursos, por ser um percentual dele. Como fontes de dados de receitas correntes foram utilizados: (a) balanos municipais, referentes a 1995-1998, consultados nas Secretarias de Finanas/Planejamento e/ou Cmaras Municipais de Vereadores dos municpios do estudo (SCATENA, 2001); (b) balanos municipais consultados no Tribunal de Contas do Estado, relativos a 1999, e planilhas preenchidas por tcnicos deste rgo, relativas aos balanos de 2000; (c) planilhas de receitas da administrao direta e indireta providas pelo SIOPS, relativas ao perodo 2000-2006. Para os dados populacionais, a principal fonte foi o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cujos dados censitrios, de contagem e de estimativas foram extrados da pgina eletrnica do Departamento de Informtica do SUS (DATASUS; http://www.datasus.gov). Em relao inflao, utilizou-se o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), provido pelo IBGE. Os dados sobre Produto Interno Bruto (PIB) foram extrados da pgina eletrnica do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA; http://www.ipea.gov.br). Embora se pretendesse iniciar a anlise a partir do ano de 1995, constatou-se naquele ano: elevada inflao, ausncia de dados de alguns municpios e muitos dados discrepantes. Assim, optou-se por redefinir como perodo de estudo o interstcio entre 1996 e 2006, o qual compreende parte do perodo de vigncia, no estado, da Norma Operacional Bsica (NOB-93; 1996 a 1998); o perodo de vigncia da NOB-96, distinto para alguns municpios (1998 a 2002/2006); e o perodo de vigncia da Norma Operacional da Assistncia Sade (NOAS2002; 2002 a 2006). Para tal anlise, as receitas correntes foram transformadas em valores per capita, que constituram indicadores passveis de comparao entre os distintos agrupamentos de municpios. A evoluo desses indicadores foi analisada tendo como parmetro as normas que regulamentam as contrapartidas financeiras para a sade: a EC-29, Resoluo CNS n. 322/03 e o Projeto de Lei Complementar n. 306/08. Na anlise dos dados considerou-se ainda a evoluo do desempenho econmico do pas (em termos de PIB), dado que tal desempenho fator determinante da arrecadao, a qual gera as receitas nas quatro esferas de governo; e tambm o comportamento da inflao, que compromete o "valor" destas receitas. O presente trabalho um recorte de uma pesquisa mais ampla, Descentralizao e Financiamento da Sade no Estado de Mato Grosso, aprovada por dois Comits de tica em Pesquisa: Comisso de tica para Anlise de Projetos de Pesquisa do Hospital das Clnicas e da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo (protocolo n. 0848/07), e Comit de tica em Pesquisa da Secretaria de Estado de Sade de Mato Grosso (protocolo n. 336/07).
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Resultados A composio dos oramentos gerais dos municpios variou bastante, conforme seu porte, principalmente no que tange arrecadao prpria (M) e s transferncias da unio (U). Em mdia, nos 11 anos estudados, as transferncias estaduais (E) representaram os maiores percentuais dos oramentos, muito prximos nos quatro conjuntos de municpios (Figura 2). As duas outras fontes completaram os oramentos municipais numa dinmica prpria: as receitas municipais tiveram baixo peso percentual nos municpios pequenos e foram crescendo medida que aumentou o porte - e a capacidade de arrecadao - destas unidades, atingindo quase 1/3 do oramento da capital; de forma inversa e complementar, as transferncias federais representaram percentuais elevados nos municpios pequenos e decresceram at os 29,3% observados em Cuiab, Mato Grosso.
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Entre 1996 e 2006 as receitas correntes gerais per capita elevaram-se muito alm da inflao acumulada no perodo (Figura 3). Comparando-se os dois anos extremos, a elevao foi de 330,7% na capital e 293,9%, 266,8%, 247,2%, respectivamente, no conjunto dos municpios grandes, mdios e pequenos. H variaes na magnitude dos valores, segundo o porte dos municpios, mas o comportamento das curvas semelhante. Quando se incorpora Figura 3 o PIB nacional per capita, observa-se que a evoluo das despesas correntes, principalmente dos municpios mdios e grandes, reproduz, respeitada a escala, a evoluo do PIB. Enquanto de 1996 a 2001 a elevao das receitas correntes menos acentuada (exceo feita a Cuiab), entre 2001 e 2006 a ascenso das quatro curvas maior.
A evoluo das receitas municipais (M), per capita, reproduz a tendncia observada na Figura 3, mas com mudanas na ordem dos municpios, segundo porte. O aumento observado foi superior ao da inflao, para todos os municpios. Pelos valores anuais, sobressaram-se Cuiab e os municpios maiores, nos quais se observou maior capacidade de arrecadao em relao ao conjunto de municpios de porte mdio e pequeno. As receitas correntes municipais tambm acompanharam, em mdia, a evoluo do PIB e, semelhana do comportamento das receitas correntes gerais, a elevao entre 2001 e 2006 tambm foi mais acentuada que a do perodo anterior. A evoluo das receitas que compem o oramento-base da EC-29, em nvel municipal, revela que houve um aumento importante no volume de tais recursos, ultrapassando em mais de 70% a inflao no perodo (Figura 4). De 1996 a 2006, esse oramento elevou-se de forma muito parecida no conjunto de municpios pequenos (166,1%), mdios (183,9%), grandes (190,4%) e mesmo na capital (179,4%). Comparando-se essas curvas com a do PIB nacional, destaca-se a evoluo do oramento-base da EC-29 dos municpios pequenos, tanto pela magnitude dos valores como pelo aumento percentual acima do PIB, entre 2001 e 2005.
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Ao compararmos a evoluo das receitas correntes gerais e do oramento-base da EC29, observou-se que, de 1996 a 2006, o incremento das primeiras foi maior (247% a 330%) e diretamente proporcional ao porte dos municpios (Figura 5). Por outro lado, o incremento do oramento-base foi menor e manteve-se num mesmo patamar (entre 166% e 190%), independente do porte dos municpios.
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Assim, embora em valores per capita o oramento-base da EC-29 tenha se elevado, como evidenciado na Figura 4, seu peso percentual, em relao s receitas gerais, vem reduzindo gradualmente (Figura 6). A maior reduo foi observada em Cuiab (35,1%), enquanto nos outros trs conjuntos de municpios tal queda ficou prxima dos 20%. Se em 1996, na mdia e na maioria dos municpios, os oramentos-base para a EC-29 representavam 80% do total de receitas correntes, em 2006 eles passam a representar 60% destas receitas.
Discusso O PIB, que dado pela soma de todos os bens e servios produzidos, um dos indicadores macroeconmicos mais utilizados na mensurao da atividade econmica de um pas (ou regio), estado ou municpio (PEREIRA, 2002). A evoluo do PIB nacional per capita entre 1996 e 2006 conforma uma curva ascendente que pode ser decomposta em dois segmentos, de inclinaes distintas. O primeiro, de 1996-2001, tem menor angulao e reflete um crescimento de 43,2% entre estes dois anos. J o segundo segmento, de 2001 a 2006, tem inclinao bem mais acentuada, e a variao entre os anos extremos de 66,7%. Se no primeiro segmento da curva, PIB e inflao acumulada evoluem de forma muito semelhante, no segundo, principalmente aps 2002, o crescimento do PIB bem superior ao da inflao, refletindo o desempenho mais pujante da economia brasileira nesse perodo. de se esperar que o comportamento da economia nacional repercuta e se reproduza nos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, dadas as caractersticas do sistema de arrecadao e redistribuio tributria vigente. Sobre a carga tributria bruta brasileira, Santos et al. (2008) apontam sua elevao, entre 1995 e 2007, perodo em que passou de 26% a 35,6% do PIB. Os autores identificam tambm dois momentos distintos nesse perodo, quase coincidentes com aqueles acima
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mencionados. Num primeiro momento, de 1995 a 2003, a elevao seria decorrente de maior tributao sobre empresas estatais, criao de novos impostos e/ou aumento de alquotas de impostos existentes. J a partir de 2004, a elevao seria decorrente do aumento da lucratividade das empresas e da formalizao da economia, "associados a um novo (e ainda pouco compreendido) ciclo de crescimento econmico". No Estado de Mato Grosso, as receitas correntes gerais (per capita) dos municpios estudados elevaram-se globalmente, tanto na frao arrecadada localmente quanto nas fraes redistribudas por estado e Unio. Tal elevao, alm de superar a inflao acumulada, ultrapassou aquela do PIB per capita. Como as receitas correntes so compostas basicamente de tributos (impostos, taxas e contribuies), o aumento do peso percentual da carga tributria em relao ao PIB por maior tributao, lucratividade ou formalizao da economia explicaria o fato de as receitas correntes gerais terem tido um incremento maior que o do PIB, entre 1996 e 2006. O que chama a ateno, no conjunto de dados apresentados, o fato de os recursos financeiros que compem a base para o clculo da EC-29 terem se reduzido, proporcionalmente, em relao s receitas correntes gerais. Como o oramento-base para a EC-29 parte das receitas correntes e estas se elevaram mais que aquele, a reduo percentual observada uma consequncia lgica (aritmtica) da conjuno destes dois fatores. O importante buscar entender o que est fomentando essa situao e identificar suas eventuais repercusses no financiamento da sade, em nvel municipal. No que tange frao do oramento que gerada por arrecadao municipal (M), tanto as receitas que compem o oramento-base da EC-29 (m) quanto aquelas que no o compem (m') elevaram-se em percentuais muito prximos. J em relao s transferncias da Unio e estado (U + E), aquelas parcelas identificadas como transferncias constitucionais vinculadas EC-29, da Unio e do estado (u + e), e que entram na composio do oramentobase da EC-29 no municpio, elevaram-se aqum das demais transferncias federais e estaduais (u' + e'), que no compem o oramento-base da EC-29. Entre essas ltimas, encontram-se aquelas "vinculadas" a polticas e/ou aes especficas, em que sobressaram os recursos para o SUS, Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), e em menor volume, para convnios no especificados. As transferncias de estado e Unio para a sade, alm de no entrarem na base de clculo do oramento para a EC-29, tiveram incremento importante e tm representado, no Brasil, aproximadamente metade dos recursos despendidos no setor sade, em nvel municipal (CONASS, 2007). No Estado de Mato Grosso, o SIOPS informa que essas transferncias representaram, em mdia, 46,3% do volume de recursos aplicados em sade, no conjunto dos municpios, de 2000 a 2007 (http://www.datasus.gov.br/CGI/deftohtm.exe? SIOPS/serhist/municipio/indicMT.def, acessado em 23/Fev/2009). Portanto, praticamente metade dos recursos que so investidos em sade, em nvel municipal, no depende do
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comportamento do oramento-base da EC-29, dado que provm de transferncias especficas de estado e Unio, e no faz parte daquele oramento. Ressalta-se que os recursos municipais para a sade elevaram-se nos ltimos anos como decorrncia da EC-29 e, no caso dos municpios do Estado de Mato Grosso, a mdia de gastos prprios com aes e servios pblicos de sade, segundo dados do SIOPS (http://www.datasus.gov.br/CGI/deftohtm.exe?SIOPS/serhist/municipio/indicMT.def, acessado em 23/Fev/2009), tem sido superior a 19% do oramento-base da EC-29 desde 2005, ou seja, superando o patamar mnimo de 15% estabelecido pela EC-29 para a contrapartida municipal destinada sade. Para manter a evoluo dos investimentos em sade no nvel crescente dos ltimos seis anos, ou em consonncia com o crescimento das receitas correntes gerais, os gestores municipais tm duas opes: (1) aumentar a contrapartida municipal em sade para alm daquele percentual mnimo regulamentado pela EC-29; (2) utilizar em sade parcela do oramento municipal que no compe a base de clculo da EC-29. Como essa ltima alternativa configura-se em irregularidade, quando aplicada s transferncias "vinculadas" da Unio (u') e estados (e'), e pequena a parcela dos recursos exclusivamente municipais que no compem a base de clculo para a EC-29 (m'), resta aos municpios a adoo da primeira alternativa. Os recursos que compem o oramento-base da EC-29 so aqueles sobre os quais os municpios tm autonomia, muito prximos daquilo que Mendes (2005) nomeia de "receitas disponveis". So recursos "no vinculados", cuja aplicao, em princpio, definida a partir dos problemas, das necessidades e da realidade de cada municpio; e das alternativas (ou polticas) adotadas frente a eles. Ao ter de alocar, em aes e servios de sade, percentuais cada vez mais elevados de suas receitas, os municpios podem comprometer outros setores, ou mesmo fomentar conflitos internos entre os vrios atores da administrao municipal. Isso pode gerar obstculos governabilidade municipal, com consequncias negativas inclusive ao prprio setor sade, que, por sua natureza, tem interfaces mltiplas com os demais setores.
Consideraes finais O que se buscou colocar em discusso, neste texto, foi a sustentabilidade daqueles gastos com sade realizados pelos municpios, a partir de seus oramentos-base da EC-29, dos quais esto excludas, entre outras, as transferncias especificas para a sade, feitas por Unio e estado. No entanto, h que se pontuar minimamente quatro "fatos novos" (j ocorridos, em curso ou previstos) que devem interferir no cenrio que se descortina para o financiamento pblico da sade, e agora no restrito apenas contrapartida municipal: (1) a extino da CPMF, em dezembro de 2007; (2) a regulamentao da EC-29, atualmente mediante o Projeto de Lei Complementar n. 306/08, em tramitao na Cmara dos Deputados; (3) a iminncia de uma recesso, a partir da crise do sistema financeiro norte-
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americano, que rapidamente se espalhou para pases centrais e pases emergentes; (4) a proposta de reforma fiscal em curso. Ainda que os recursos repassados ao Ministrio da Sade representem parcela minoritria do montante das contribuies sociais, estas ainda so a principal fonte de financiamento deste Ministrio (mdia de 77%, de 1997 a 2005) 3. Dentre as contribuies sociais, a CPMF sempre teve papel importante para a sade, representando praticamente 30% dos recursos alocados no setor, em nvel federal. No caso dos municpios mato-grossenses, e provavelmente na maioria dos municpios brasileiros, pode-se dizer que, na sua vigncia, a CPMF viabilizou entre 10% e 20% dos gastos pblicos com sade, uma vez que as transferncias federais representaram entre 30% e 65% dos gastos com sade realizados nos municpios. Assim, vislumbra-se um cenrio pouco favorvel para o setor, caso a perda da CPMF no seja absorvida, quer por rearranjo das fontes de financiamento federal, quer por criao de contribuio substitutiva, como seria o caso da polmica CSS, constante do substitutivo ao Projeto de Lei Complementar n. 306/08. Esse projeto de lei define que devam ser aplicados em aes e servios de sade, minimamente: (1) pela Unio - 10% de suas receitas correntes brutas, percentual a ser integralizado at 2011, evoluindo de 8,5% a 9% e 9,5%, respectivamente, de 2008 a 2009 e 2010; (2) pelos estados - 12% da soma da arrecadao de impostos estaduais e das transferncias constitucionais da Unio, excludas as transferncias legais aos municpios; (3) pelos municpios - 15% da soma da arrecadao de impostos municipais e das transferncias constitucionais, da Unio e respectivos estados. O que esse projeto de lei muda, em relao EC-29, a definio da parcela da Unio como percentual das receitas correntes brutas. O que aquelas normas preconizam, a cada ano, a aplicao do montante empenhado pela Unio em sade, no ano imediatamente anterior, corrigido pela variao nominal do PIB do ano em que se elabora a proposta oramentria. Resta saber se quando o Projeto de Lei Complementar n. 306/08 for aprovado, os percentuais ali definidos, para a Unio, equivalero ou no ao montante que ora vem sendo aplicado. A crise do sistema financeiro, que iniciada nos Estados Unidos, se espraia rapidamente para todo o mundo, em diferentes intensidade e ritmo, um acontecimento cujas repercusses so ainda nebulosas, contraditrias e de difcil previso. H, no entanto, certo consenso de que haver uma desacelerao do crescimento econmico nos pases emergentes e conseqente diminuio da arrecadao. No Brasil, isso significa um comprometimento dos oramentos dos quatro entes federativos, com implicaes para o setor sade, que no nvel municipal podem se dar por duas vias: reduo ou desacelerao dos investimentos prprios, vinculados ao oramento-base para a EC-29; e reduo de transferncias federais e estaduais, especficas para a sade. sabido que o sistema tributrio no Brasil no justo nem progressivo conforme a renda (UG, SANTOS, 2006; POCHMANN, 2008).
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No entanto, a reforma tributria, em tramitao no Congresso Nacional como Proposta de Emenda Constitucional n. 233/08, na forma em que se apresenta no corrige desigualdades histricas e comprometer sensivelmente o financiamento das polticas sociais (SALVADOR, 2008). No objetivo deste trabalho discutir tal assunto, at porque, na conjuntura poltico-econmica atual, provvel que tal Proposta de Emenda Constitucional permanea ainda muito tempo "em tramitao" no legislativo. No entanto, importante que esse e os demais fatos aqui apontados sejam considerados, tambm nas pesquisas, mas principalmente em processos de planejamento e programao feitos pelos gestores de sade, independente do nvel em que atuam.
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RESENHAS
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PLURALIDADE CULTURAL E INCLUSO NA FORMAO DE PROFESSORAS E PROFESSORES: GNERO, SEXUALIDADE, RAA, EDUCAO ESPECIAL, EDUCAO INDGENA, EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS1 Margareth Diniz e Renata Nunes Vasconcelos (organizadoras.) Belo Horizonte: Formato, 2004, 187p. (Srie Educador em Formao). Por Alexandre Cndido2 Os estudos sobre currculo tm indicado a necessidade premente de se repensar a formao dos professores no sentido de possibilitar-lhes maior contato com os subsdios que movimentam o debate curricular atual. Entende-se que os professores no apenas aplicam, mas reinterpretam as diretrizes curriculares que lhes so apresentadas a partir de suas prprias leituras de mundo e que, por isso, precisam refletir coletivamente sobre sua prtica, de forma a desenvolverem consistentemente tanto o ensino como a si mesmos como profissionais. Quando o que se busca a oferta de uma escola que respeite as diferenas, a preocupao com a prtica docente se acentua, pois o preconceito e a segregao ocorrem, no mais das vezes, de maneira sutil no cotidiano escolar. Lidar com as diferenas "exige sensibilidade diante de qualquer discriminao no trato cotidiano, evitando que os prprios docentes sejam a fonte de juzos, atitudes e preconceitos que desvalorizem a experincia de certos grupos sociais, culturais, tnicos ou religiosos"3 1. nessa problemtica que percebo inserida a coletnea aqui comentada, no como uma mera reunio de textos afins, mas como um conjunto coeso de reflexes que, na perspectiva de um multiculturalismo crtico, abordam separadamente as diferenas, usando linguagem cuidadosa e acessvel. Com isso demonstra-se a preocupao de oferecer aos professores importantes ferramentas terico-conceituais para lidarem, de forma mais consistente, com a pluralidade cultural no cotidiano escolar. A questo do gnero tratada no texto "O que produz o silenciamento das mulheres no magistrio?", de Margareth Diniz, Renata Vasconcellos e Shirley Miranda. As autoras fazem um resgate histrico da relao entre o gnero feminino e a educao, problematizando os discursos sociais produzidos nesse contexto. Mostram de que forma, ao longo da histria, a insero da mulher no magistrio ocorreu sem que fosse rompida a vinculao do seu papel domstico e de me. Esse processo colaborou com a naturalizao dos papis sociais da mulher e, conseqentemente, para o seu silenciamento. Consideram, porm, que com o desenvolvimento do conceito de gnero foi
Publicado inicialmente em Cadernos de Pesquisa, vol.34, n 123 So Paulo Sept./Dec. 2004. Indexado eletronicamente em http://dx.doi.org/10.1590/S0100-1574200400030001. 2 Mestre em Educao pela Faculdade de Educao da USP. 3 SACRISTN, J. G. Currculo e diversidade cultural. In: SILVA, T. T.; MOREIRA, A. F. (orgs.) Territrios contestados: o currculo e os novos mapas poltico culturais. Petrpolis: Vozes, 1995. p.82-113.
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possvel um estudo mais aprofundado da questo, uma vez que ele possibilita a reflexo sobre o espao feminino numa perspectiva histrica e global. Apontam diversas situaes que revelam as representaes dos papis relativos aos gneros no espao escolar, como no "discurso da queixa" e no discurso "amoroso". A partir da anlise desses dois discursos perguntam: at que ponto a "escolha" pelo magistrio no seria uma forma de adequao, por parte das mulheres, a um papel social j determinado? A expresso "escolha" largamente discutida sob a perspectiva da psicanlise. Nesse sentido, so questionados os discursos j construdos a respeito da presena feminina no magistrio, buscando-se tensionar criticamente sua escolha profissional com vistas maior flexibilidade quanto s opes. Em " flor da pele", Paulo Henrique de Queiroz Nogueira constri uma argumentao enriquecida com analogias que apresentam a sexualidade como algo mltiplo e diverso. Em sua argumentao, mostra que no h o "sentido" correto para a sexualidade. No entanto, ao ser construda socialmente, ela vai sendo caricaturada de forma a discriminar algumas das formas de manifest-la. Ainda que faamos parte da construo desses sentidos h momentos em que situaes nos constrangem, pois ferem essas certezas estabelecidas. Valendo-se da psicanlise, o autor busca respostas para uma srie de interrogaes sobre a relao entre a "fantasia" e essas situaes consideradas constrangedoras. Afirma que, ao discutir o conceito de fantasia, Freud desenvolve um quadro terico que "desculpabiliza a sexualidade ao retir-la do campo da moralidade e do pr-julgamento; ao mesmo tempo, leva a pensar que as fantasias dos infelizes esto nas formas como a subjetividade se expressa e d sentido existncia" (p.62). Para o autor a escola, levando em conta esse quadro terico, busca satisfazer um novo discurso sobre a sexualidade no qual ela no esteja enquadrada em padres morais. Questiona, porm, a forma como o novo discurso sobre a sexualidade se constri, sobretudo nos parmetros curriculares nacionais, no texto "Pluralidade cultural/orientao sexual" que, apesar de no restringir a sexualidade a uma moralidade religiosa, pode direcionar seu enquadramento a uma outra moralidade: a cientfica. No lugar de um ensino prescritivo sugere mais ateno aos sujeitos e aos sentidos que estes atribuem a sua sexualidade. a partir da compreenso desses sentidos que se pode elaborar formas de interveno mais adequadas e tolerantes s diferenas. A questo racial discutida por Nilma Lino Gomes em "Prticas pedaggicas e questo racial: o tratamento igual para todos/as?". A autora inicia demonstrando como a retomada de lembranas de ocorrncias racistas pode subsidiar reflexes que colaborem com a formao docente. Aponta porm algumas dificuldades para promover tais reflexes, sobretudo devido aos processos de naturalizao do racismo desenvolvidos na sociedade. Na escola essa naturalizao tambm ocorre e estorva o desenvolvimento de uma pedagogia da diversidade, uma vez que faz com que os professores no se sintam indignados o suficiente para promoverem uma ao efetiva contra o racismo. Segundo a autora, uma
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forma de aguar a indignao oferecer dados que revelem a realidade do racismo. Buscando oferecer um pouco desses instrumentais, a prpria autora passa a apresentar algumas inquietantes estatsticas a respeito da insero educacional do negro no Brasil. Indica tambm a necessidade da superao do mito do "paraso racial" atribudo ao pas, vez que ele nega o conflito. Melhor seria, exemplifica, trabalhar a histria do Brasil de forma a desvendar um passado que possa contribuir com o desenvolvimento da identidade negra brasileira, indicando que isso poderia ser feito pela abordagem das questes da dispora dos negros e do papel exercido pela religiosidade na rearticulao da identidade negra no Brasil. Argumenta que a tarefa pedaggica de desenvolver o debate que tenha como eixo a luta contra o racismo deve ser coletiva, pois se trata de algo que envolve valores universais, como a democracia, a tolerncia e a convivncia com a diversidade. O texto "Da educao especial educao inclusiva", de Margareth Diniz e Mnica Rahme, oferece um panorama histrico dos discursos produzidos sobre as pessoas com "deficincia" e suas implicaes no tipo de atendimento escolar. Mostra que tradicionalmente a abordagem da deficincia era feita com carter assistencialista. Aponta o surgimento da educao especial, ou seja, um modelo educacional especialmente concebido para os deficientes, situado margem do sistema regular de ensino e orientado pelo discurso mdico. Com a Assemblia Geral da Organizao das Naes Unidas - ONU -, em 1981, cunha-se a concepo do deficiente como pessoa com direitos. Assim, o discurso jurdico passa a indicar (juntamente com o mdico) o que fazer com os deficientes. Diniz e Rahme discutem as implicaes da perspectiva do dficit na educao de maneira geral e na educao especial. Defendem a mudana dessa perspectiva, que parte do que a pessoa no tem, para a perspectiva da produo, "na qual o educador e a educadora teriam de buscar conhecer melhor a originalidade e a dinmica do sistema de aprendizagem de seus alunos, para ajud-los a encontrar o caminho das possveis conquistas" (p.121). A partir da, analisam dois modelos que orientam as atuais formas de atendimento escolar s pessoas com deficincia: o da integrao e o da incluso. O da integrao, prev a especializao do atendimento ao portador de deficincia at o momento em que ele se mostre pronto para o ingresso na escola comum. J o modelo da incluso prope que seja ofertada uma mesma escola para todos, de forma que as dificuldades e as diferenas no sejam um impedimento para a sociabilidade, mas um indicador dos rumos dos projetos pedaggicos a serem desenvolvidos. Concluem destacando que um dos empecilhos incluso o fato de vivermos numa "sociedade do esteretipo". Consideram que todos possuem esteretipos; o problema ocorre quando, a partir deles, discrimina-se e exclui-se aqueles que no se encaixam nos padres escolhidos. Outra questo colocada pela criao de esteretipos ocorre em relao aos povos indgenas. O texto de Maca Maria Evaristo e Patrcia Moulin Mendona - "ndios de verdade?
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A diversidade cultural, a questo indgena e a escola" - expressa uma preocupao com os problemas gerados pelo estabelecimento de um "modelo indgena". O que seriam "ndios de verdade"? Numa tentativa de desconstruir a forma tradicional de perceber os indgenas, as autoras denunciam que a expresso "ndios" freqentemente utilizada de modo genrico e no passado. Assim se forma uma imagem segundo a qual os indgenas so todos iguais e sua cultura no se transforma ao longo do tempo. Contra isso, sobre as diferenas existentes entre os vrios povos indgenas e sobre sua historicidade, ou seja, eles no so estticos culturalmente, transformam costumes, tecnologias, economia e crenas ao longo do tempo. Exemplificando essa historicidade, assinalam os vrios perodos e orientaes da relao entre os povos indgenas e o Estado brasileiro: o Servio de Proteo ao ndio - SPI (criado em 1910), a Funai (1967), o Estatuto do ndio promulgado em 1973, as organizaes no governamentais - ONGs - das dcadas de 1970, at as garantias anunciadas pela Constituio de 1988, que "reconheceu a pluralidade cultural e o multilingismo, a organizao social, os costumes as crenas e lnguas das sociedades indgenas que convivem com a sociedade brasileira" (p.147). Coerentes com a concepo de que cada povo indgena mantm suas especificidades, as autoras passam a tratar designadamente dos ndios xacriabs. Resgatam sua histria destacando o processo de demarcao das terras e a relao com o espao escolar da rede oficial do Estado de Minas Gerais e do municpio de Itacarambi. Relatam as expectativas e decepes que as lideranas xacriabs mantinham em relao ao atendimento escolar. Ao observarem a escolarizao dos xacriabs, as autoras destacam uma srie de prticas que constituem interessantes pontos de reflexo para a educao de maneira geral. A autonomia na organizao do trabalho escolar, caracterizada por uma gesto comunitria, possibilita, por exemplo, que a prpria comunidade escolha os professores. Essa autonomia estende-se para a escolha e confeco do material didtico, permitindo que cada vez mais os prprios professores elaborem-nos. Como conseqncia, o saber local pode fazer-se presente no currculo, colaborando para o fortalecimento da identidade desse povo. Em "A educao de jovens e adultos: a diversidade de sujeitos, prticas de excluso e incluso das identidades em sala de aula", Charles Moreira Cunha e Maria Clemncia de Ftima Silva, apresentam as iniciativas de educao de jovens e adultos ao longo da histria e fazem uma reflexo sobre as particularidades que marcam esse pblico. Mostram que mesmo considerando todas as iniciativas, o Estado tem deixado lacunas, sobretudo em relao ao financiamento dessa modalidade de ensino. Diante de tais deficincias tomam a frente da Educao de Jovens e Adultos - EJA - outros atores sociais como "sindicatos, centrais sindicais, ONGs, igreja e associaes de bairro. Em muitos casos, essas organizaes transferem suas experincias para os sistemas pblicos de ensino, sejam eles na cidade ou no campo" (p.165).
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A respeito dos professores, relatam que era comum encontrar argumentos que justificavam a escolha pela EJA, devido ao trabalho ser considerado mais fcil do que aquele com crianas e adolescentes. Evidenciam, porm, que essas concepes tm mudado e que os espaos ocupados pelo tema nos vrios setores da sociedade movimentam um intenso debate sobre essa modalidade de ensino. As questes levantadas sobre a EJA indicam a necessidade de o projeto pedaggico levar em conta as singularidades dos/as alunos/as, sobretudo, no que se refere a raa, gnero e gerao. As autoras lamentam, porm, a forma fragmentada pela qual tais questes tm sido abordadas nas escolas. Lembram que no caso dos/as professores/as, o papel que exercem como profissionais e acadmicos/as tem sobreposto outros aspectos de sua identidade. Admitem a dificuldade de se promover um trabalho que valorize os sujeitos diante de identidades sobrepostas. Nesse sentido, indicam que "a escola poder criar situaes em que todos, professores/as e alunos/as venham perceber o prprio cotidiano, conflitos, contradies e ambigidades. Deixar falar no somente a voz, mas o corpo, o gnero, a raa e a gerao" (p.180-181). Numa ltima considerao a respeito da obra como um todo, possvel dizer que, mesmo diante de diferenas diversas, muitos dos caminhos propostos pelas autoras assemelham-se. recorrente em seus textos a indicao da reflexo individual e coletiva da comunidade escolar a respeito do relacionamento com o diferente. Eles tambm evidenciam a necessidade da explorao/estudo do tema, no que, alis, esta obra se adianta, ao oferecer vrias dimenses da relao entre educao e pluralidade cultural. No entanto, o ponto em que os textos mais convergem o da defesa da incluso, que implica dar ateno voz dos diferentes mediante a viabilizao de sua presena no espao escolar, respeitando as suas particularidades. Somente com essa presena possvel a cada um o conhecimento de si mesmo e do outro, e de si mesmo no outro, fortalecendo as bases de um coletivo de pessoas diferentes, mas iguais.

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A Revista Mato-grossense de Polticas Pblicas/RMPP uma publicao da Associao Matogrossense de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas/AMEPPP que visa divulgar

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