REGIMEN LABORAL CONSTITUCIONAL DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES: UNA ALTERNATIVA A LA INTERPRETACIN JURISPRUDENCIAL Autor: Ricardo Olvera Conde1

RESUMEN: La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto en diversas tesis jurisprudenciales que a los organismos descentralizados de carcter federal les es aplicable el rgimen laboral contemplado en el artculo 123 constitucional apartado A (el cual regula principalmente relaciones laborales del sector privado), an cuando se trata de entes pblicos con funciones estatales, ocasionndoles en la prctica complicaciones en su administracin laboral, dada la incompatibilidad de algunos de los principios laborales que consigna ese apartado constitucional con las disposiciones administrativas y presupuestales que tambin les son aplicables. Este criterio ha sido extendido por la Corte a los organismos descentralizados de carcter local por mayora de razn; sin embargo, el presente artculo plantea una interpretacin constitucional alternativa orientada a dar certeza jurdica a los organismos descentralizados municipales en sus relaciones laborales, a partir de la propia lgica argumentativa de la Corte, enfatizando la aplicabilidad del artculo 115 constitucional como lineamiento a seguir para la definicin de su rgimen laboral, en lugar del artculo 123 apartado B; con el fin de incrementar la seguridad jurdica en el manejo de sus relaciones laborales, al sujetarlos a un esquema laboral compatible con el rgimen administrativo al que estn vinculados como entes pblicos.

Licenciado en Derecho por la Universidad del Valle de Mxico, Campus Lomas Verdes. Actualmente cursa estudios de Posgrado en Derecho en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Estudios Superiores Acatln. Ha asesorado y representado legalmente a organismos descentralizados como Luz y Fuerza del Centro y Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social en asuntos individuales y colectivos de ndole laboral. Ha impartido ctedra en materia laboral para la Universidad Tecnolgica de Mxico, Campus Atizapn, Universidad Francomexicana Campus Lomas Verdes y Universidad Doctor Emilio Crdenas, y ha participado como conferencista en la Universidad del Valle de Mxico, Campus Lomas Verdes. Actualmente colabora con el Organismo Pblico Descentralizado para la Prestacin de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Tlalnepantla."

PALABRAS CLAVE: Estado, Poderes de la Unin, Municipio, Ayuntamiento, Constitucin.

SUMARIO:

I.-

La

definicin

del

rgimen

laboral

de

los

organismos

descentralizados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a travs de criterios jurisprudenciales. II.- Impacto de los criterios jurisprudenciales analizados en el ejercicio de derechos colectivos. III.- Aplicacin extensiva de los principios sustentados por los criterios jurisprudenciales analizados a los organismos descentralizados locales. IV.- Una alternativa de interpretacin para la definicin del Rgimen Laboral aplicable a los Organismos Descentralizados Municipales.

I.- LA DEFINICIN DEL REGIMEN LABORAL DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN A TRAVS DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES.

Por tratarse de entes pblicos a cargo de tareas asignadas al Estado, es comn suponer que los organismos descentralizados como Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social y los Organismos Municipales Operadores de Agua en el Estado de Mxico, por mencionar algunos, se rigen por el esquema laboral burocrtico plasmado en el artculo 123 apartado B constitucional (en el caso de los federales), o por los regmenes derivados de los artculos 116 y 115 constitucionales (en el caso de los estatales y municipales, respectivamente).

Sin embargo, durante la dcada de los aos noventa del siglo pasado, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci diversos criterios aislados y jurisprudenciales por los que consigna como rgimen laboral constitucional aplicable a los organismos descentralizados federales, el contemplado en el apartado A del artculo 123 constitucional y no el del apartado B, creado originalmente para regular relaciones laborales en el sector pblico. Son varios los

criterios al respecto, sin embargo, para evitar redundancias, citaremos solo algunos de los ms representativos (a los que nos referiremos ms adelante en este artculo como criterios jurisprudenciales analizados), as calificados por contemplar en su anlisis los argumentos torales que llevaron al Mximo Tribunal a sostener su decisin.

a) Tesis jurisprudencial P.J. 1/96, del Pleno de la Corte, con rubro ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARCTER FEDERAL. SU INCLUSIN EN EL ARTCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES
2

AL

SERVICIO

DEL

ESTADO,

ES

INCONSTITUCIONAL , por el cual declara inconstitucional el contenido del artculo 1 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en la parte que enumera a los organismos descentralizados entre los entes pblicos a regular laboralmente por dicha ley, pues estima que la inclusin de dichos organismos en esa ley no es acorde al contenido del apartado b) del artculo 123 constitucional, de la cual es reglamentaria.

b)

Tesis jurisprudencial P. /J. 16/95 del Pleno de la Corte, con rubro DEL SERVICIO POSTAL MEXICANO. SUS

TRABAJADORES RELACIONES

LABORALES

CON

DICHO

ORGANISMO

DESCENTRALIZADO SE RIGEN DENTRO DE LA JURISDICCION FEDERAL, POR

3

EL

APARTADO

"A"

DEL

ARTICULO

123

CONSTITUCIONAL, , en la que sustenta que dicho ente pblico encuadra en el supuesto contemplado por la fraccin XXXI, inciso b) subinciso 1 del apartado A del artculo 123 constitucional, por tratarse de un organismo descentralizado clasificable dentro de la categora empresas administradas en forma descentralizada por el gobierno federal, an cuando su objeto no sea el lucro, pues la ley y la jurisprudencia laboral no vinculan como requisito para la definicin de empresa la bsqueda de lucro como
2

Publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo III, Febrero de 1996, Materia(s): Constitucional, Laboral, Tesis: P./J. 1/96, Pgina 52 3 Publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo II, Agosto de 1995, Materia(s): Constitucional, Laboral, Tesis: P. /J. 16/95, Pgina 60.

propsito (esto es, no vinculan el concepto al resultado de la actividad empresarial), sino reconocen como rasgo esencial de una empresa el avocarse al desarrollo de una actividad econmica dirigida a la produccin o intercambio de bienes (o sea, la caracterizan por su accionar, no por su propsito).

c)

Tesis jurisprudencial 2./J.3/2000 de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nacin, cuyo rubro seala ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS. SI BIEN SON RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, NO FORMAN PARTE DE LOS PODERES EJECUTIVOS, FEDERAL, ESTATALES NI MUNICIPAL4, en la cual la Corte excluye a los organismos descentralizados de los entes propios de la Administracin Pblica Centralizada (la que contempla solo a los Poderes Ejecutivo a nivel federal y estatal, y a la figura del Ayuntamiento a nivel municipal), situndolos como parte de la administracin paraestatal por contar con vida jurdica propia, a pesar de tener como objetivo el atender con sus propios recursos una necesidad colectiva.

En resumen, las ejecutorias de esos criterios jurisprudenciales parten de las siguientes premisas, para considerar aplicable el rgimen del apartado A del artculo 123 constitucional a los organismos descentralizados:

a)

La administracin paraestatal federal no forma parte del Poder

Ejecutivo Federal, por componerse de entes jurdicos con personalidad jurdica y patrimonio propios, que si bien estn alineados en su funcin a los objetivos de ese Poder, carecen de la facultad de imperio o coaccin propia de ste, pues sus funciones constituyen ms bien una obligacin estatal y no se relacionan con el ejercicio de facultades soberanas.

Publicada en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XI, Enero de 2000, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. /J. 3/2000, Pgina 41.

b)

El Ejecutivo Federal se integra solo por el Presidente de la

Repblica como nico ente con personalidad jurdica propia, quien ejerce sus atribuciones a travs de que la Secretaras criterios y Departamentos fueron emitidos

Administrativos

(recurdese

estos

aproximadamente entre los aos 1993 y 1997. A la fecha han desaparecido esos Departamentos Administrativos, existiendo solo las Secretaras).

c)

Los organismos descentralizados no tienen por objeto el

despacho de los negocios del orden administrativo relacionados con las atribuciones del titular del Ejecutivo Federal, sino que en su carcter de unidades auxiliares tienen por finalidad la ejecucin de los programas de desarrollo establecidos por la Secretara de Estado a que corresponda el sector dentro del cual se encuentra agrupada cada una de las mencionadas entidades.

d)

El apartado B del artculo 123 constitucional solo es aplicable

a los Poderes de la Unin (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y al Gobierno del Distrito Federal, no siendo extensivo a la administracin paraestatal federal, pues sta no forma parte de ninguno de los poderes mencionados.

Para sustentar las premisas citadas en los incisos a), b) y c) en el contenido de las ejecutorias que dieron origen a los criterios jurisprudenciales analizados, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin formul un anlisis del contenido de los artculos 80, 89 fraccin I y 90 constitucional, as como de las leyes reglamentarias de ste ltimo, esto es, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (en sus textos vigentes en el ao 1995).

Por otro lado, para sostener el criterio contemplado en el inciso d) del catlogo de premisas citado, en sus resoluciones la Corte, al interpretar el alcance

del texto contemplado en la parte inicial del artculo 123 constitucional apartado b), que seala:

Artculo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la organizacin social de trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases siguientes deber expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn:..

B. Entre los Poderes de la Unin, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.5 formul un ejercicio de interpretacin rgido-semntico por el que concluy que el rgimen laboral que regula ese apartado constitucional est limitado en su aplicacin exclusivamente a los Poderes de la Unin, no a todo el aparato estatal federal, y por ende, al no formar parte los organismos descentralizados federales del Poder Ejecutivo, no son susceptibles de ser regulados por su contenido. Adems de lo anterior, para consolidar su argumento, se remiti en su anlisis al contenido que en 1995 (an hoy vigente) sealaba la fraccin XXXI del apartado A del artculo 123 constitucional, que dice:

XXXI. La aplicacin de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a: A ) Ramas industriales y servicios B) Empresas:

El texto actual de ese artculo en la parte estudiada, ya era vigente entre los aos 1993 y 1997, periodo en el que se emitieron los criterios jurisprudenciales analizados.

1. Aqullas que sean administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal;

..para asumir que debe considerarse a los organismos descentralizados entre las empresas administradas en forma directa o descentralizada por el Gobierno Federal, a que refiere el texto mencionado. II.- IMPACTO DE LOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES ANALIZADOS EN EL EJERCICIO DE DERECHOS COLECTIVOS. Si bien el criterio de la Corte puede ser considerado formalmente vlido por la manera en que fue construido (mediante la definicin de la no pertenencia de la administracin paraestatal al Poder Ejecutivo, vinculada a una interpretacin rgido-semntica de la parte inicial del apartado B del artculo 123 constitucional), desatiende puntos relevantes de orden teleolgico, axiolgico e histrico sobre el alcance real de la situacin jurdica que el Ejecutivo Federal pretenda regular con la promocin de la iniciativa que en el ao 1960 dio origen al apartado B del artculo 123 constitucional, ratificados por las reflexiones y criterios que sigui el Congreso de la Unin en funciones de Constituyente durante el anlisis de esa propuesta (sobre lo cual profundizaremos en una investigacin posterior). Al no considerar ello y, adicionalmente, no anticipar el impacto que la aplicacin de los criterios jurisprudenciales analizados tendra en la prctica en la regulacin administrativa de los servidores pblicos vinculados laboralmente con esos organismos, la decisin del Mximo Tribunal ocasiona algunas contradicciones e inconsistencias entre el sistema legal laboral y el administrativo que se aplica en Mxico a dichos organismos.

Prueba de ello constituye el criterio emitido por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito al dar resolucin al amparo en revisin 92/2008, de cuya sentencia surge la tesis aislada de rubro ORGANISMO PBLICO DESCENTRALIZADO. RESULTA IMPROCEDENTE LA ACCIN DE

SUSCRIPCIN DE UN CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO razonamiento textual es el siguiente:

cuyo

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la jurisprudencia P./J. 1/96, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo III, febrero de 1996, pgina 52, de rubro: "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARCTER FEDERAL. SU INCLUSIN EN EL ARTCULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES INCONSTITUCIONAL.", estableci que las relaciones de los organismos pblicos descentralizados de carcter federal con sus servidores no se rigen por el apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sino por el apartado A del aludido precepto constitucional y por la Ley Federal del Trabajo; sin embargo, si un sindicato demanda de un organismo de tal naturaleza la firma de un contrato colectivo de trabajo, tal accin resulta improcedente, pues a travs de ella se pretende que existan variaciones en las prestaciones de los trabajadores de un impacto econmico tal que significan erogaciones con cargo al Gobierno Federal, las cuales, por una parte, deben ser liquidadas a travs del presupuesto de egresos; y, por la otra, requieren ser autorizadas previamente por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en virtud de que el titular de un organismo pblico descentralizado no est facultado para concertar el pago de prestaciones dentro de una contratacin colectiva.

La tesis antes mencionada formula un razonamiento por el cual antepone las disposiciones administrativas y presupuestales aplicables a los organismos
6

Publicado en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXVIII, Noviembre de 2008, Materia(s): Laboral, Tesis: I.6o.T.394 L, Pgina: 1365

descentralizados, a los beneficios que el rgimen laboral del artculo 123 constitucional apartado A contempla para los trabajadores en lo colectivo, para as negar la posibilidad de que el ente pblico pueda suscribir un contrato colectivo de trabajo, argumentando primordialmente que su titular no est facultado para concertar el pago de prestaciones dentro de una contratacin colectiva. Esto es, bajo dicho razonamiento existira un impedimento administrativo-legal para que los organismos descentralizados suscriban contratos colectivos de trabajo, pues en ellos debe pactarse, conforme a los artculos 386 y 391 de la Ley Federal del Trabajo, el monto de los salarios de los trabajadores, atribucin que segn el Tribunal Colegiado del conocimiento escapa de la esfera del titular de un organismo descentralizado, pues ste requiere de una autorizacin previa expedida de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico7.

Sin embargo, en la prctica la consecuencia es crear una esfera de proteccin de tipo colectivo laboral no contemplada en la ley a favor de los organismos descentralizados como patrones, pues el argumento tecnicista de imposibilidad de suscripcin por parte de esos organismos de contratos colectivos lo que en realidad provoca es un impedimento a los trabajadores de los organismos descentralizados del ejercicio de un derecho (el de exigir una libre contratacin colectiva) contemplado por el rgimen laboral constitucional que les asigna la Corte mediante los criterios jurisprudenciales analizados. Al respecto, no existe duda en la ley y la jurisprudencia, o controversia entre los estudiosos del
7

Nota: Es cuestionable esta conclusin, en virtud de que el artculo 59 fraccin XIII de la Ley Federal de Entidades Paraestatales consigna como facultad y obligacin de los Directores Generales de este tipo de entidades, la suscripcin de los contratos colectivos e individuales que regulen las relaciones laborales de la entidad con sus trabajadores, lo que se opone al argumento de la tesis analizada. Adems, en la prctica, siendo la contratacin colectiva y su revisin un proceso que exige solicitud de los trabajadores con una anticipacin mnima de sesenta das a la fecha de conclusin de vigencia cuando se trata de revisin integral, de treinta das cuando la revisin se refiere solo a salarios generales y de diez das tratndose de la suscripcin inicial de un contrato colectivo conforme a los artculos 399, 399 Bis y 920 de la Ley Federal del Trabajo, los lmites de negociacin con que cuentan los organismos descentralizados son determinados previamente tanto por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como por la Secretara que encabece el sector de que se trat, con base en los parmetros plasmados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin del ao en curso, y bajo estos parmetros se llevan a cabo las negociaciones por los Directores Generales. Las revisiones anuales de salarios generales y bianuales de contrato colectivo en su totalidad que realizan Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social y dems organismos descentralizados con sus respectivos sindicatos, corroboran el funcionamiento de esa mecnica.

derecho laboral acerca de la naturaleza que tiene la contratacin colectiva de ser un derecho obrero, no patronal, por lo que la tesis analizada desvirta totalmente su cometido.

No es inters de esta investigacin cuestionar el accionar del Sexto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito en la emisin de la tesis aislada antes revisada, la cual como ya se dijo, consideramos polmica desde una perspectiva jurdica; sino ms bien destacar el hecho de que, a raz de la aplicacin en la prctica de los criterios jurisprudenciales analizados a los organismos descentralizados federales, algunos tribunales estn siendo orillados a sostener resoluciones controversiales en la resolucin de conflictos contenciosos de su conocimiento (en perjuicio de su propia credibilidad), para hacer coherente el rgimen administrativo-presupuestal de los organismos descentralizados con el manejo diario de sus relaciones laborales.

III.- APLICACIN EXTENSIVA DE LOS PRINCIPIOS SUSTENTADOS POR LOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES ANALIZADOS A LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS LOCALES.

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y algunos Tribunales Colegiados de Circuito han hecho extensivos los principios sustentados por los criterios jurisprudenciales analizados a los organismos descentralizados locales (estatales o municipales) y han resuelto que tambin deben ser regulados por el apartado A del artculo 123 constitucional, al no formar parte de ninguno de los Poderes Locales (esto es, ni Ejecutivo, ni Legislativo ni Judicial) ni del Ayuntamiento Municipal.

Algunos de esos criterios son:

COMPETENCIA LABORAL. CORRESPONDE A LA JUNTA LOCAL DE CONCILIACIN Y ARBITRAJE CONOCER DE LA DEMANDA INTERPUESTA

POR UN TRABAJADOR EN CONTRA DEL INSTITUTO DE SALUD PBLICA DEL ESTADO DE GUANAJUATO8. (Tesis de Jurisprudencia 2a.J/ 12/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin).

En este criterio, la Segunda Sala de la Corte recurre al razonamiento de la tesis P.J. 1/96 citada como parte de los criterios jurisprudenciales analizados, para emitir la siguiente conclusin:

Sentado que los organismos descentralizados de carcter federal no forman parte del Poder Ejecutivo, debe entenderse por igualdad de razn, que en el mbito local tampoco integran al Poder Ejecutivo las entidades federativas ni municipales, por lo que ha de establecerse que el organismo de que se trata (refirindose la tesis al Instituto de Salud Pblica del Estado de Guanajuato), no se encuentra comprendido en el apartado B del artculo 123 constitucional, respecto de sus relaciones de trabajo, dada su naturaleza. As, no existe base jurdica para sostener que le sea aplicable el rgimen laboral que regula la Ley del Trabajo de los Servidores Pblicos al Servicio del Estado y de los Municipios del Estado de Guanajuato, ni es, por tanto, el Tribunal de Arbitraje del Estado la autoridad a la que debe someterse para dirimir los conflictos de carcter laboral que se susciten entre los sujetos de la relacin. Por otra parte, si bien es cierto que la fraccin XXXI, inciso b), punto 1, del apartado A del artculo 123 constitucional alude a empresas descentralizadas y no propiamente a organismos de este tipo, resulta determinante recordar que el apartado B del mismo precepto, nico que puede ser reglamentado por las Legislaturas Locales en lo referente a las relaciones entre los Poderes Locales y sus servidores, es limitativo en su mbito de aplicacin, de lo que se
8

Publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XI, Febrero de 2000, Materia(s): Laboral, Tesis: 2a./J. 12/2000, Pgina 50.

infiere que fuera de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de un Estado, as como los Ayuntamientos municipales, no es

constitucionalmente vlido incluir en el rgimen burocrtico a sujetos ajenos a los enunciados, como los organismos descentralizados que no forman parte del Poder Ejecutivo, porque aun cuando realicen funciones de servicio pblico, en ningn nivel de gobierno actan investidos de poder de imperio, y as debe considerarse que sus relaciones laborales escapan a las facultades reglamentadoras de las Legislaturas Locales.

Este es en esencia, el razonamiento bajo el cual la Corte ha hecho extensivo a los organismos descentralizados locales (estatales y municipales) su criterio de considerar a la administracin paraestatal regulable por el apartado A del artculo 123 constitucional, y no por el B, sustentndolo en el principio de igualdad de razn y confirmndolo en DE la tesis aislada de rubro SUS ORGANISMOS RELACIONES

DESCENTRALIZADOS

CARCTER

LOCAL.

LABORALES SE RIGEN POR EL APARTADO A DEL ARTCULO 123 CONSTITUCIONAL9 emitida por dicho tribunal en Pleno, cuya importancia radica en que no se avoca al anlisis sobre la situacin de un organismo en especfico, sino que pretende fijar un criterio de aplicacin general para todo organismo descentralizado local. Sin embargo, los argumentos que sostienen la aplicabilidad por mayora de razn de los criterios jurisprudenciales analizados a los organismos

descentralizados locales, incurren en una serie de falacias al sostener que:

1) Al no encontrarse los organismos descentralizados locales entre los entes regulables por el apartado B del artculo 123 constitucional, automticamente debe aplicarle el apartado A (esta conclusin es
9

Publicada en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo VII, abril de 1998, pgina 122, Pleno, tesis P. XXV/98, emitida en el Amparo en revisin 1110/97.

consecuencia obvia de su razonamiento, aunque expresamente no la seale el prrafo transcrito). En ese sentido, si bien es cierto que el rgimen del apartado B del artculo 123 constitucional es un rgimen de excepcin, siendo el rgimen de aplicacin general el contenido en el apartado A del mismo artculo, tambin debe considerarse que tanto el artculo 115 y 116 constitucionales prevn la existencia de regmenes laborales adicionales aplicables a los servidores pblicos locales, regmenes cuyo diseo no puede contravenir los principios del artculo 123 constitucional, pero ello no implica que sean inevitablemente idnticos o alineados indefectiblemente a uno de sus apartados en especfico, como puede comprobarse con la revisin de las leyes burocrticas locales, por ejemplo, la Ley del Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios, aplicable en el Estado de Mxico, cuyo contenido incluso reconoce en sus artculos 133 (relativo a riesgos de trabajo) y 193 (regulacin procesal) como fuente supletoria a la Ley Federal del Trabajo, reglamentaria del apartado A del artculo 123 constitucional, y no a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B de dicho artculo.

2) El apartado B) del artculo 123 constitucional es el nico que puede ser regulado por las legislaturas locales y ello nicamente en lo referente a las relaciones entre los poderes locales y sus servidores (lo afirma en el segundo prrafo de los mencionados). Al respecto, las leyes burocrticas locales no pueden regular en ninguna forma las disposiciones del apartado B del artculo 123 constitucional, puesto que conforme al artculo 73 fraccin X de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es facultad exclusiva del Congreso Federal reglamentar los apartados y el contenido del artculo 123 constitucional. En concordancia, el artculo 116 fraccin VI constitucional establece que sern las legislaturas locales las que deben regular en exclusiva sobre los regmenes burocrticos locales

con base en lo dispuesto por el artculo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias, no necesariamente replicndolos.

Se destacan estas inconsistencias argumentativas en virtud de que la interpretacin que se propone como alternativa a la que actualmente se aplica con base en los criterios jurisprudenciales analizados y otros criterios aislados de la Corte, sostiene que la definicin del rgimen laboral de los organismos descentralizados municipales debe sustentarse a partir de los postulados del artculo 115 constitucional, y no del 123 apartado B, pues dicho artculo regula relaciones laborales burocrticas exclusivamente de los trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin (sector federal) y del Gobierno del Distrito Federal.

IV.- UNA ALTERNATIVA DE INTERPRETACIN PARA LA DEFINICIN DEL REGIMEN LABORAL APLICABLE A LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES.

Empleando el mismo criterio de interpretacin rgido-semntico utilizado por la Corte al sostener que el rgimen del apartado B del artculo 123 constitucional es solo aplicable a los trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin (y por ende, excluye a cualquier otra forma estatal que NO est contemplada dentro de alguno de esos poderes), sostenemos que ninguna forma de administracin pblica local (a excepcin de las del Distrito Federal), ni centralizada ni paraestatal, puede ser regulada por dicho apartado pues no forma parte de los Poderes de la Unin (que son federales) ni del Gobierno del Distrito Federal. Ante ello, es evidente que el argumento que sustentan los criterios jurisprudenciales analizados y la intencin de hacerlo extensivo a la administracin paraestatal local, pierde fuerza y validez racional, lo cual se ve confirmado por el criterio aislado que la misma Corte emiti actuando en Pleno, de nombre COMPETENCIA LABORAL. CONTROVERSIAS ENTRE LOS MUNICIPIOS Y SUS TRABAJADORES. SE DETERMINA APLICANDO

PREFERENTEMENTE

EL

ARTICULO

115,

FRACCIN

VIII,

SEGUNDO

PRRAFO DE LA CONSTITUCIN10, cuyo razonamiento es el siguiente:

El precepto indicado dispone que "las relaciones laborales entre los Municipios y sus trabajadores, se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias", en tal virtud, esta norma resulta de aplicacin preferente sobre las

prevenciones generales que establece el artculo 123, en cuanto a la competencia para conocer de asuntos laborales, en razn de que constituye la ley especfica para el caso y porque es principio de hermenutica jurdica el de que los preceptos constitucionales se deben interpretar de tal manera que se complementen y no que se contradigan, ni se excluyan. De acuerdo con lo anterior, es claro que la jurisdiccin federal no tiene injerencia en este tipo de asuntos, puesto que las legislaturas locales slo pueden expedir ordenamientos para su mbito interno y, en todo caso, para determinar si la resolucin del conflicto compete a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje locales o a los Tribunales de Arbitraje estatales o municipales, habr que atender a las disposiciones de la correspondiente ley local, independientemente de que la actividad desarrollada por el Municipio, pudiera estar comprendida en la fraccin XXXI, del apartado A, del artculo 123 constitucional, pues lo que determina la competencia en este caso de excepcin, es la intervencin del Municipio como sujeto de la relacin laboral.

Esto es, en esencia, una frmula de reconocimiento de la propia Corte de que el rgimen laboral de los trabajadores que sostengan relaciones laborales con los municipios, debe definirse a partir de la aplicacin e interpretacin, en su caso,
10

Publicado en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Constitucional, Laboral, Tesis: 2a. XVII/96, Pgina 607.

III, Marzo de 1996, Materia(s):

del artculo 115 Constitucional. Por s solo, este razonamiento es motivo suficiente para que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin reflexione sobre la conveniencia de retomar el anlisis sobre el rgimen laboral aplicable a los organismos descentralizados municipales, sobre todo en lo relativo a clarificar el precepto constitucional bajo el que debe definirse.

Ahora bien, retomando el punto relativo a la pertenencia o no de los organismos descentralizados a los Poderes Ejecutivos, para efectos de la propuesta especfica contemplada por este artculo, daremos por vlida dicha premisa, pues esta alternativa sostiene que en el caso de los entes locales, bajo los propios criterios interpretativos empleados por la Corte en las tesis jurisprudenciales en las que defini el rgimen laboral de los organismos descentralizados federales y la inconstitucionalidad del artculo 1 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, resulta irrelevante la pertenencia o no a la administracin pblica centralizada o a uno de los Poderes Locales estatales, o a la estructura de los Ayuntamientos municipales, toda vez que los artculos 115 y 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos plantean la regulacin burocrtica de las relaciones laborales de las Entidades Polticas, a diferencia del artculo 123 apartado B que, segn el criterio de la Corte, lo que regula son relaciones laborales de un grupo de Entes de Gobierno especficos del orden federal y del Distrito Federal (concretamente, los Poderes de la Unin y el Gobierno del Distrito Federal), no a todo el aparato estatal federal o del Distrito Federal.

En esa lnea interpretativa, sostenemos que la Constitucin Mexicana contempla tres regmenes laborales:

1. El de carcter general, contemplado en el apartado A del artculo 123 constitucional. 2. El aplicable a los Poderes de la Unin y al Gobierno del Distrito Federal, contemplado en el apartado B del artculo 123 constitucional.

3. El aplicable a las relaciones laborales entre los Estados y sus trabajadores, derivado del artculo 116 fraccin VI constitucional y extensivo a los Municipios y sus trabajadores, contemplado en el artculo 115 fraccin VIII Constitucional.

Es importante distinguir conceptualmente tanto a la figura poltica denominada Municipio como al rgano de administracin municipal denominado Ayuntamiento. Por Municipio el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola se refiere al conjunto de habitantes de un mismo trmino regional, regido por un Ayuntamiento11. Por su parte, el Ayuntamiento es definido por el mismo diccionario como la corporacin compuesta de un alcalde y varios concejales para la administracin de los bienes de un municipio 12. Asimismo, el propio artculo 115 constitucional, en su parte inicial, configura al Municipio Libre como modalidad de divisin territorial y de organizacin poltica administrativa a travs de la cual los Estados adoptarn su forma de rgimen interior, e identifica al Ayuntamiento como rgano de gobierno municipal. Sobre estos puntos, es pertinente sealar que no existe controversia entre la forma en que la ley, la jurisprudencia y doctrina establecen y reconocen la diferencia entre una figura y la otra. Luego entonces, las premisas que sostienen los criterios jurisprudenciales analizados, no pueden ser aplicables a los organismos descentralizados municipales, puesto que conforme al artculo 115 constitucional:

a)

Los conceptos Municipio y Ayuntamiento son figuras distintas y

excluyentes entre s. Por MUNICIPIO, se insiste, en que la constitucin se refiere a la modalidad de organizacin poltica y administrativa de las localidades reconocidas como tal, mientras que por AYUNTAMIENTO la Constitucin se refiere al rgano de gobierno con que contar cada MUNICIPIO

11 12

http://buscon.rae.es/drae/?type=3&val=municipio&val_aux=&origen=REDRAE http://buscon.rae.es/drae/?type=3&val=municipio&val_aux=&origen=REDRAE

(artculo 115 constitucional primer prrafo y fraccin I). Esta distincin es de suma trascendencia para este anlisis, ya que es equiparable a la distincin entre los conceptos ESTADO y PODERES DE UNIN o GOBIERNO que hace la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en los criterios jurisprudenciales analizados, para resolver que los organismos descentralizados federales SI forman parte del Estado, ms no de ninguno de los Poderes de Gobierno y por tanto no se encuentran en los supuestos regulados por el artculo 123 constitucional apartado B.

b)

La fraccin III inciso a) del artculo 115 constitucional seala que los

Municipios (no los Ayuntamientos) tendrn a su cargo una serie de funciones y servicios pblicos variados, los cuales de facto, en la mayora de las ocasiones son prestados por organismos descentralizados creados ex profeso para ello (verbigracia, los organismos operadores de agua en el Estado de Mxico). Bajo esa premisa, es evidente que esos organismos descentralizados, es decir, esa administracin paramunicipal, SI forma parte del Municipio, an cuando pudiese sostenerse que no forma parte del Ayuntamiento.

c)

La fraccin VII segundo prrafo del artculo 115 constitucional seala

que las relaciones de trabajo entre Municipios (no Ayuntamientos) y sus trabajadores se regirn por leyes laborales expedidas por las legislaturas locales, conforme a los lineamientos del artculo 123 constitucional. Es decir, el precepto constitucional analizado refiere que las relaciones laborales a regular bajo sus lineamientos son las que existan entre todo el ente polticoadministrativo-social-municipal y los trabajadores a su servicio, no solamente entre su rgano de gobierno principal, denominado Ayuntamiento, o algn sector parcial de la administracin pblica municipal (centralizada o paraestatal). Esto es, en la misma lnea interpretativa por la cual los criterios jurisprudenciales analizados resuelven que el apartado B del artculo 123

constitucional es aplicable solo a los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin y del Gobierno del Distrito Federal, y no a todos los trabajadores al

servicio del Estado, conceptualizando al ESTADO como forma de organizacin poltico-administrativo-social y diferencindolo del concepto PODERES DE LA UNIN, a los que identifica como rganos de gobierno a travs de los cuales se ejerce la soberana nacional conforme al artculo 49 constitucional; el artculo 115 fraccin VIII constitucional (y factiblemente el artculo 116 fraccin VI constitucional en el caso de los estados, aunque no pretendo apresurar esa conclusin) debe interpretarse en el sentido de que estipula que las relaciones laborales de TODOS los trabajadores que presten un servicio al ente polticoadministrativo-social-municipal se regularn por las leyes locales burocrticas. Evidentemente incluye adems de los trabajadores del Ayuntamiento, a los de los organismos descentralizados y dems entes paramunicipales existentes, pues la redaccin del propio artculo no limita exclusivamente su aplicabilidad a un sector determinado de trabajadores vinculados al rgano de gobierno municipal denominado Ayuntamiento (ente de gobierno), sino a TODOS LOS

TRABAJADORES DEL MUNICIPIO.

Por tanto, mediante la frmula propuesta en el presente artculo, se plantea una interpretacin coherente con la tcnica interpretativa empleada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para resolver sobre el rgimen laboral aplicable a los organismos descentralizados federales, mediante la cual se define el rgimen laboral constitucional que realmente debe aplicarles a los organismos descentralizados municipales, interpretacin que adems tiene como beneficios dar certeza jurdica a dichos entre municipales en el manejo de sus relaciones laborales y administrativas, pues les impone un modelo de regulacin laboral coherente con el modelo administrativo que es aplicable a sus trabajadores en su calidad de servidores pblicos (recurdese el caso citado en este artculo relativo a la incompatibilidad entre los principios de libre contratacin colectiva a favor de los trabajadores cuyo rgimen laboral se contempla en el artculo 123 constitucional apartado A y las restricciones administrativo-presupuestales que

tienen los organismos descentralizados federales para suscribir contratos colectivos de trabajo).

Como beneficio adicional, se estima que esta propuesta de interpretacin brinda coherencia a todo el texto constitucional en lo relativo al rgimen laboral de la administracin paramunicipal y hace sus postulados ms efectivos en trminos de seguridad jurdica para gobernados y autoridades, pues no controvierte el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sino ms bien lo complementa en lo relativo a los organismos descentralizados municipales, proponiendo la definicin del rgimen laboral que les aplica en funcin del alcance de la fraccin VII segundo prrafo del artculo 115 constitucional.