REPUBLIQUE DU BENIN

---------------------------

COUR SUPREME
---------------------------

CHAMBRE DES COMPTES

-------------------------------

RAPPORT SUR L'EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR L'ANNEE 2002

-------------------------------

DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE

-------------------------------

Anne 2006

Ce texte a t arrt au vu du projet de rapport qui avait t communiqu au pralable au Ministre du Dveloppement, de lEconomie et des Finances et aprs quil a t tenu compte des rponses fournies la Chambre des Comptes de la Cour Suprme. Etaient prsents : M. ABOUDOU Saliou, Prsident, M. BIOKOU Justin, Conseiller rapporteur, Madame ABOH KPADE Jocelyne, MM ADJIBODOU Assomption, NOUNAGNON Timothe, Conseillers. Etait galement prsent et a pris part aux dbats M. MONSI Jean-Baptiste, Procureur gnral, avec lassistance de Matre MASSOUGBODJI Edith, Greffier.

SOMMAIRE
DEFINITION DES SIGLES......................................................................................................6 INTRODUCTION......................................................................................................................7 TITRE I - RESULTATS GENERAUX.................................................................................10 I - OPERATIONS BUDGETAIRES......................................................................................11 A- VUE DENSEMBLE...........................................................................................................11 B-BUDGET DES INSTITUTIONS ET MINISTERES.....................................................16 1- RECETTES DES ADMINISTRATIONS FINANCIERES...............................................16 2- DEPENSES DES INSTITUTIONS ET MINISTERES.....................................................51 C - BUDGET ANNEXE DU FONDS NATIONAL DES RETRAITES ...............................70 DU BENIN.................................................................................................................................70 D - AUTRES BUDGETS .........................................................................................................76 E- COMPTES SPECIAUX DU TRESOR...............................................................................78
II - OPERATIONS DE TRESORERIE..................................................................................................................85 A - BESOIN DE FINANCEMENT .......................................................................................................................85 B - GESTION DES DEVISES................................................................................................................................86 C- SITUATION DE Trsorerie de lEtat au 31 dcembre 2002.............................................................................87 TITRE II GESTION DES...................................................................................................................................89 AUTORISATIONS BUDGETAIRES....................................................................................................................89 A- FIXATION DES CREDITS..............................................................................................................................90 B - UTILISATION DES CREDITS.......................................................................................................................98 TITRE III - OBSERVATIONS SUR LES COMPTES GENERAUX DE LETAT............................................118 CONCLUSION.....................................................................................................................................................128 DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE...........................................................................129 EXERCICE 2002..................................................................................................................................129 ANNEXES............................................................................................................................................................141

DEFINITION DES SIGLES

SIGLES UEMOA CGAF CEDEAO FNRB CAA DGDDI DGID DGTCP GIE OHADA TVA BSR SONAPRA AFS-VO BIC BIC-AA IPTS IRCM APE SBEE PAC CST SOBEMAP OPT SONACOP BTP CNSR DTT TAF CAF MFRE BDD SIGFIP MFE ONS CES BGE PAS 3 CAS 3 OP PLR RELF DSRP TOFE SYSCOA IPPTE DEFINITION Union Economique et Montaire Ouest Africaine Compte Gnral de lAdministration des Finances Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest Fonds National des Retraites du Bnin Caisse Autonome dAmortissement Direction Gnrale des Douanes et Droits Indirects Direction Gnrale des Impts et des Domaines Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique Groupement dIntrt Economique Organisation pour lHarmonisation du Droit des Affaires en Afrique Taxe sur la Valeur Ajoute Bordereau de Synthse des Recettes Socit Nationale pour la Promotion Agricole Acompte Forfaitaire Spcial sur les Vhicules dOccasion Bnfices Industriels et Commerciaux, Bnfices Industriels, Commerciaux, Artisanaux et Agricoles Impts Progressif sur les Traitements et Salaires Impts sur le Revenu des Capitaux Mobiliers Agent Permanent de lEtat Socit Bninoise dElectricit et dEau Port Autonome de Cotonou Compte Spcial du Trsor Socit Bninoise de Manutention Portuaire Office des Postes et Tlcommunications Socit Nationale de Commercialisation des Produits Ptroliers Btiments et Travaux Publics Conseil National de Scurit Routire Direction des Transports Terrestres Taxe sur les Activits Financires Cot Assurance - Fret Mission Fiscale des Rgimes dException Bordereau de Dveloppement des Dpenses Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques Ministre des Finances et de lEconomie Office National de Stabilisation Conseil Economique et Social Budget Gnral de lEtat Programme dAjustement Structurel 3 Crdits dAjustement Structurel 3 Ordre de Paiement Projet de Loi de Rglement Rapport sur lExcution de la Loi de Finances Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret Tableau des Oprations Financires de lEtat Systme Comptable Ouest Africain Initiative en faveur des Pays Pauvres Trs Endetts

INTRODUCTION Le prsent rapport de la Chambre des Comptes de la Cour Suprme est labor en application des dispositions des articles 99 et 112 de la Constitution relatives au rglement des comptes de la Nation par lAssemble Nationale. Il comporte le rapport sur lexcution de la loi de finances ainsi que la dclaration gnrale de conformit qui, conformment la loi organique n86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances, sont destins tre joints au projet de loi portant rglement du budget de lEtat. Le budget gnral de lEtat pour la gestion 2002 a t mis en excution par ordonnance n2002-001 du 31 janvier 2002 portant loi de finances pour la gestion 2002. Son excution marque la deuxime anne de mise en uvre de la nomenclature budgtaire de lEtat adapte aux normes de lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) qui a induit des changements substantiels dans la prsentation de linformation budgtaire et comptable de lEtat. En effet, par sa nouvelle codification, la nouvelle nomenclature renforce le contrle budgtaire, favorise les analyses conomiques et financires et accrot la responsabilit des ministres sectoriels travers une ventilation des crdits globaux du budget dquipement socio administratif et du programme dinvestissements publics prcdemment grs par le Ministre charg des finances. La nouvelle nomenclature est un maillon de plus sur la chane des reformes inities pour la mise en place dans les Etats de lUEMOA dun nouveau cadre juridique susceptible de favoriser la surveillance multilatrale des politiques budgtaires et la transparence dans la gestion budgtaire. Malgr les progrs raliss dans la matrise de ce nouvel outil, la Juridiction a not quelques problmes qui, pense-t-elle, seront rgls les annes venir en vue de la ralisation des objectifs poursuivis. Dans ses rapports antrieurs sur lexcution des lois de finances, la Chambre des Comptes de la Cour Suprme avait fait des recommandations dont certaines ont connu une application effective au niveau du Ministre charg des finances. Le point des recommandations de la Chambre des Comptes mises en uvre depuis le rapport de lanne 1998 ce jour se prsente comme suit : 1- ouverture en loi de finances des Comptes Spciaux du Trsor partir de la gestion 2001, ce qui permet davoir une base lgale pour les oprations caractre temporaire excutes sur le budget ;

2- apurement des comptes dimputation provisoire en recettes, notamment les comptes 470-020 et 470-032 dans le cadre des travaux de clarification des comptes de la balance gnrale des comptes ; 3- traitement uniforme des dpenses dimputation provisoire qui ne sont plus considres comme des oprations caractre dfinitif et sont exclues du solde dexcution de la loi de finances arrt en loi de rglement ; 4- intgration compter de lanne 2001 des ressources extrieures mobilises constitues demprunts, de prts projets et de dons projets dans les ressources de lEtat ; 5- non comptabilisation des prlvements communautaires dans les recouvrements ports au CGAF ; 6- analyse des textes et identification plus correcte des recettes caractre accidentel ; 7- mise en place dune organisation plus efficace pour le recouvrement des taxes lembarquement travers des recoupements et un contrle sur place des documents et registres ouverts par les agences de voyage et la Direction de lAviation Civile ; 8- prvision en loi de finances de crdits sur la ligne des frais de justice et suivi de lexcution ; 9- budgtisation des produits de privatisation qui seront lavenir grs dans un compte daffectation spciale ds que le Gouvernement en dcidera. Plusieurs recommandations ne sont pas encore mises en uvre. Certaines de ces recommandations ont fait nanmoins lobjet de proccupation du Ministre charg des finances qui sest engag dans ses mmoires en dfense sur les rapports 2000 et 2001 : 1- mener une rflexion pour trouver un mcanisme qui permet de ne plus intgrer les dpenses dimputation provisoire (dpenses sur OP rgulariser) dans les oprations dfinitives tout en respectant les principes budgtaires et comptables ; 2- rechercher en sus des actions dj engages, les voies et moyens pour mettre fin la rtention de recettes par les services administratifs ; 3- prendre des mesures pour permettre lAgence Judiciaire du Trsor de remplir efficacement sa mission (cration dantennes devant servir de relais au niveau des cours et tribunaux, organisation dun sminaire atelier sur llaboration et lexcution des actes dexcution des dcisions juridictionnelles); 4- tudier la procdure approprie pour lautorisation en loi de finances et le recouvrement des prlvements communautaires qui sont des ressources propres la CEDEAO et lUEMOA ;

5- faire des efforts pour dynamiser le recouvrement des recettes de nature permanente ; 6- raliser la centralisation des recettes en capital, dons et transferts sans contrepartie ; 7- prendre les mesures de rgulation budgtaire appropries pour assurer la fiabilit des chiffres inscrits dans les diffrents documents de reddition des comptes. Dautres nont pas fait objet de raction de la part du Gouvernement. Il sagit entre autres de: 1- llaboration et la transmission lAssemble Nationale au cours du premier trimestre de chaque anne dun rapport sur la situation financire du Fonds National des Retraites du Bnin ; 2- la mise en uvre de la procdure dapurement du dficit du FNRB prvue par la loi organique relative aux lois de finances ; 3- la prise de mesures pour lintgration dans les comptes de lEtat des fonds de concours et des rtablissements de crdits. Le souhait de la Chambre est que toutes ces recommandations soient mises en uvre pour une gestion saine et transparente des finances publiques. Ce prsent rapport expose les rsultats gnraux de lexcution de la loi de finances de lanne 2002 et analyse la gestion par lExcutif des autorisations budgtaires donnes par lAssemble Nationale. Il fait galement quelques observations sur les comptes gnraux de lEtat. Il est accompagn de la dclaration gnrale de conformit entre les comptes du Comptable principal de lEtat et ceux du Ministre charg des finances.

TITRE I - RESULTATS GENERAUX DE LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES DE LANNEE 2002

10

Ce titre prsente au point I, les oprations budgtaires et au point II, les oprations de trsorerie. Conformment au tableau dquilibre de lordonnance n 2002-001 du 31 janvier 2002 portant loi de finances pour lanne 2002, les oprations budgtaires sont classes en oprations caractre dfinitif et en oprations caractre temporaire. Les oprations caractre dfinitif regroupent les oprations du budget gnral de lEtat, la variation nette des arrirs et les oprations du compte daffectation spciale SYDONIA. Les oprations caractre temporaire portent sur les oprations des autres comptes spciaux du trsor ouverts en loi de finances, savoir, les comptes davance et les comptes de prts. Les oprations du budget gnral de lEtat sont constitues des oprations du budget des institutions et ministres, des oprations du budget annexe et celles des autres budgets composs de la Caisse Autonome dAmortissement et du Fonds Routier. Le budget des institutions et ministres retrace deux grandes catgories doprations : - les oprations de recettes excutes par les administrations financires et comprenant les recettes fiscales, les recettes non fiscales et les recettes exceptionnelles recouvres par la Douane, les Impts et le Trsor ; - les oprations de dpenses, excutes en dpenses ordinaires et en dpenses en capital. En dehors de lexcution des dpenses et des recettes prvues et autorises par la loi de finances, le Trsor a effectu des oprations de trsorerie. Celles-ci concernent les autres oprations financires excutes (mobilisation des ressources extrieures, recours aux dpts des correspondants) pour assurer la couverture du besoin de financement de lEtat. I - OPERATIONS BUDGETAIRES A- VUE DENSEMBLE Les tableaux n 1 et n 2 ci- aprs prsentent le tableau dquilibre gnral de la loi de finances 2002 et la situation densemble des prvisions et ralisations de la loi de finances pour la gestion 2002.

11

Tableau n 1 Tableau dquilibre gnral de la loi de finances pour la gestion 2002

(En millions de francs)

NATURE DES OPERATIONS A- OPERATIONS A CARACTERE DEFINITIF I BUDGET GENERAL DE LETAT 1. Budget des Institutions et Ministres a- Recettes des rgies b- BIAC c- Dpenses ordinaires hors arrirs d- Dpenses en capital 2. Budget annexe Fonds National des Retraites du Bnin 3. Autres Budgets a- Caisse Autonome dAmortissement b- Fonds Routier II- VARIATION NETTE DES ARRIERES III- COMPTE DAFFECTATION SPECIALE Compte SYDONIA B- OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE 1- Comptes de prts 2- Comptes davances TOTAL GENERAL
C- BESOIN DE FINANCEMENT DE LA L. F.

Ressources
2001 278 118 278 118 261 275 259 900 1 375 2002 321 989 321 989 299 362 296 700 2 662

Charges
2001 414 835 411 063 388 341 227 481 160 860 2002 478 730 475 409 449 196 273 568 175 628 18 288 18 288 7 925 980 6 945 2 200 1 121 1 121 0 0 478 730

Solde
2001 - 138 717 - 132 945 - 127 066 259 900 1 375 - 227 481 - 160 860 - 9 025 - 9 025 3 146 7 050 - 3 904 - 3 000 - 772 - 772 1 201 114 1 087 - 135 516 2002 - 156 741 - 153 420 - 149 834 296 700 2 662 - 273 568 - 175 623 - 9 588 - 9 588 6 002 12 020 - 6 018 - 2 200 - 1 121 - 1 121 3 201 114 3 087 - 153 540

8 400 8 400 8 443 8 000 443

8 700 8 700 13 927 13 000 927

17 425 17 425 5 297 950 4 347 3 000 772 772

3 201 114 3 087 281 319

3 201 114 3 087 325 190

2 000 0 2 000 416 835

12

Tableau n 2 - Prvisions et oprations effectives de la loi de finances 2002

(En millions de francs)
Prvisions de la loi de finances NATURE DES OPERATIONS A- OPERATIONS A CARACTERE DEFINITIF I BUDGET GENERAL DE LETAT 1. Budget des Institutions et Ministres a- Recettes des administrations financires b- BIAC c- Dpenses ordinaires hors arrirs d- Dpenses en capital 2. Budget annexe Fonds National des Retraites du Bnin 3. Autres Budgets a- Caisse Autonome dAmortissement b- Fonds Routier II- VARIATION NETTE DES ARRIERES III- COMPTE DAFFECTATION SPECIALE Compte SYDONIA B- OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE 3- Comptes de prts 4- Comptes davances TOTAL GENERAL 114 3 087 325 190 C- BESOIN DE FINANCEMENT DE LA L. F. RESSOURCES EXTERIEURES MOBILISEES a- Prts projets b- Dons projets
Source : Compte Gnral de lAdministration des Finances (C.GAF)

Oprations effectives Recettes 345 059 344 026 327 729 327 729(*) 0 Dpenses 374 213 364 335 339 068 256 409 82 659 18 803 18 803 6 464 858 5 606 9 009 1 033 1 033 800 118 682 345 859 374 213 869 869
0

Ressources 321 989 321 989 299 362 296 700 2 662

Charges 513 772 510 451 484 238 278 680 () 205 558 () 18 288 18 288 7 925 980 6 945 2 200 1 121 1 121

8 700 8 700 13 927 13 000 927

10 065 10 065 6 232 5 780 452

3 201

0 0 0 513 772

- 188 582 30 282 30 282 0

- 28 354

(*) Y compris les ressources lies aux emprunts (23 706 millions). () y compris les reports de crdit dun montant de 5 113 millions sur les dpenses ordinaires et de 29 929 millions sur les dpenses en capital (finances sur ressources extrieures).

Ces tableaux montrent que sur une prvision de 325 190 millions arrte en loi de finances, les recettes budgtaires ont t ralises pour 345 859 millions dont 327 729 millions au titre des recettes du budget des institutions et ministres y compris les emprunts du programme dajustement structurel, 10 065 millions au titre des recettes du Fonds National des Retraites, 6 232 millions au titre des recettes des autres budgets, 1 033 millions au titre du compte daffectation spciale SYDONIA et 800 millions au titre des comptes davance et des comptes de prts.
13

14

Quant aux dpenses, elles ont t excutes pour 374 213 millions sur une prvision de 513 772 millions comprenant les reports de crdits (35 042 millions) et ont trait : - aux dpenses du Budget des Institutions et Ministres ralises pour 348 077 millions dont 265 418 millions au titre des dpenses ordinaires intgrant la variation nette des arrirs et 82 659 millions au titre des dpenses en capital ; - aux dpenses du budget annexe (18 803 millions) ; - aux dpenses des autres budgets excutes pour 6 464 millions dont 858 millions pour la CAA et 5 606 millions pour le Fonds Routier ; - aux dpenses du compte daffectation spciale SYDONIA (869 millions). Lanalyse de ces tableaux met en outre en vidence que le besoin de financement de la loi de finances pour lanne 2002 avait t arrt -153.540 millions. Pour couvrir ce besoin, il avait t prvu de recourir des ressources extrieures pour un montant de 153 540 millions comprenant : - des dons projets pour 48 555 millions ; - des prts projets pour 52 575 millions ; - des aides bilatrales pour 32 510 millions ; - lallgement de la dette pour un montant de 19 900 millions. En cours de gestion, le besoin de financement a t port (-188 582 millions) suite aux reports de crdits effectus par le Ministre charg des finances pour renforcer de 5 113 millions les crdits ouverts au titre des dpenses ordinaires et de 29 929 millions les crdits ouverts au titre des dpenses en capital. A lexcution, le besoin de financement arrt (-188 582 millions) a t contenu (-28 354 millions) grce laugmentation des recettes des administrations financires recouvres pour 327 729 millions contre une prvision de 296 700 millions et la baisse notable des dpenses du Budget des Institutions et Ministres excutes pour 348 077 millions contre une prvision de 486 438 millions (y compris le crdit dordonnancement des arrirs). Comme en 2001, le Ministre charg des Finances, prenant en compte les observations de la Chambre sur le traitement des ressources extrieures, sest conform aux dispositions des articles 3, 4 et 36 de la loi organique relative aux lois de finances et a intgr aux recettes budgtaires les prts projets mobiliss pour un montant de 30 282 millions. Les montants ainsi mobiliss au titre de ces prts projets (30 282 millions) ont permis dassurer la couverture des besoins de financements (- 28 354 millions)

15

de sorte quen dfinitive, lexcution de la loi de finances sest solde par un rsultat excdentaire de 1 928 millions. Ce solde dexcution de la loi de finances pour lanne 2002 (1 928 millions) est nettement moins lev que lexcdent dgag en 2001 qui avait atteint 72 438 millions en raison du niveau bas du besoin de financement (-7 622 millions) et de lapport substantiel des mobilisations au titre des ressources extrieures 79 814 millions) constitues de prts projets et de dons projets. B- BUDGET DES INSTITUTIONS ET MINISTERES 1- RECETTES DES ADMINISTRATIONS FINANCIERES Les recettes des administrations financires (327 729 millions en 2002 sur une prvision de 296 700 millions) reprsentent 87,13% des recettes du Budget Gnral de lEtat. En 2001, cette proportion tait de 74,16%. Elles sont recouvres par la Direction Gnrale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI), la Direction Gnrale des Impts et des Domaines (DGID) et la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique (DGTCP). a- Prvisions de la loi de finances a1- Les mesures nouvelles de la loi de finances 2002 Lordonnance n 2002-001 du 31 janvier 2002 portant loi de finances pour la gestion 2002 avait valu 296 700 millions le montant des recettes des administrations financires, en augmentation de 14,31 % par rapport aux prvisions de 2001 (259 550 millions). Ces prvisions rparties entre la Douane (155 200 millions), les Impts (128 400 millions) et le Trsor (13 100 millions) taient surtout bases sur les perspectives dun meilleur recouvrement des recettes d leffet des mesures fiscales anciennes mais galement grce aux mesures fiscales nouvelles de la loi de finances 2002 qui peuvent tre regroupes en trois catgories. - Les mesures dactualisation de la lgislation fiscale. Ces mesures concernent ladaptation de la lgislation fiscale aux nouvelles activits travers limposition des holding ou socits mres et des Groupements dIntrt Economique (GIE). Elles ont galement trait aux modifications apportes aux dispositions du Code Gnral des Impts sur les poursuites et les mesures conservatoires afin de les rendre en harmonie avec les dispositions prvues en la matire par le trait de lOHADA.

16

- Les mesures tendant renforcer les dispositions de lutte contre la fraude. Il sagit des mesures qui obligent les oprateurs conomiques soumettre la suspension, la cessation dactivits ou la cession dentreprise lautorisation pralable du Ministre charg des finances (Direction Gnrale des Impts et des Domaines) et engager les procdures et formalits ncessaires pour le paiement de limpt d. Par ailleurs, une prcision a t apporte au champ dapplication de limpt sur le revenu des valeurs mobilires pour faciliter sa comprhension. - Les mesures visant accorder des facilits fiscales. Ces mesures ont conduit exempter de limpt sur le revenu des crances, les intrts des sommes inscrites sur les livrets de caisse dpargne et les intrts et tous autres produits des comptes ouverts dans les tablissements de crdit au nom de la Caisse Nationale dEpargne. Elles ont galement consist exempter de limpt sur le revenu des valeurs mobilires et des crances, les intrts des prts dinvestissement ( lexclusion de tous prts commerciaux) consentis par les banques. Enfin, la loi de finances pour lanne 2002 a exonr de la taxe sur les activits financires, les oprations de prts consentis par les banques aux entreprises de construction de logements conomiques ou socits agres comme telles et dont les prix de rfrence sont fixs par les pouvoirs publics. a2- Prvisions de recettes fiscales et de recettes non fiscales La loi de finances pour lanne 2002 avait valu 280 384 millions le montant des recettes fiscales, en progression de 14,51 % par rapport aux prvisions de 2001 (244 854 millions). Ces prvisions arrtes sur la base des hypothses dun taux de croissance projet de 6% taient fondes sur les perspectives dune augmentation du recouvrement de la TVA (124 430 millions de recettes attendues en 2002 contre un montant de 111 703 millions ralis en 2001), des droits de douane (50 000 millions de recettes attendues en 2002 contre 47 278 millions en 2001) et de lacompte forfaitaire spcial sur les vhicules doccasion (14 500 millions de recettes en 2002 contre 12 397 millions encaisses en 2001). Les recettes non fiscales avaient t prvues pour 15 736 millions, 2% de plus que les prvisions de lanne 2001 et pour tenir compte du niveau des ralisations de cette anne arrtes 18 981 millions. Enfin, les recettes exceptionnelles taient values 580 millions sur la base des recouvrements attendus des autres recettes exceptionnelles non fiscales pour un montant de 500 millions.
17

b- Recettes effectives b1- Vue densemble b.1.1 Intgration au budget des ressources extrieures en marge des mcanismes prvus par la loi organique relative aux lois de finances Comme en 2001, la Chambre constate que le Ministre charg des finances a intgr aux ressources du budget de lEtat, les ressources extrieures mobilises en 2002 pour un montant total de 53 988 millions et comprenant les emprunts (23 706 millions) et les prts projets (30 282 millions). Ces ressources reprsentent 16% des recettes des administrations financires contre 33% en 2001. Leur intgration aux ressources budgtaires a permis de rtablir la ralit du solde dexcution de la loi de finances. Mais, la Chambre note que les emprunts mobiliss pour 23 706 millions 1 nont pas t intgrs aux ressources extrieures pour assurer la couverture du besoin de financement. Ils ont t plutt ajouts aux recettes des administrations financires, portant ainsi le niveau des ressources intrieures 327 729 millions. La Juridiction financire recommande au Ministre charg des finances de prsenter les rsultats dexcution de la loi de finances en se conformant au classement prescrit par larticle 8 de loi de finances 2002 en ses points A et B qui font une distinction nette entre les ressources intrieures et les ressources extrieures. Au demeurant, la Cour note que lintgration des ressources extrieures mobilises a t effectue au mpris du mcanisme prvu par la loi organique relative aux lois de finances qui, en son article 36, dispose : les fonds reus au titre de laide extrieure sont ports au crdit des comptes daffectation spciale. Avant lexcution des oprations financires sur ces fonds, le compte est dbit des sommes ncessaires ladite excution. Celles-ci sont prises en recettes au budget gnral par une loi de finances. Les crdits correspondant aux dpenses dexcution sont ouverts au budget gnral par la mme loi de finances . De lavis de la Juridiction financire, le respect du mcanisme ainsi rappel devrait conduire le Gouvernement faire ouvrir dans la loi de finances, un compte daffectation spciale pour suivre la gestion des fonds attendus de laide extrieure.

Daprs la balance gnrale des comptes, il sagit du montant mobilis au titre des emprunts dajustement structurel FMI (20 110 millions) et des autres emprunts dette multilatrale (3 596 millions). 18

Mais en marge des prescriptions de la loi, lintgration des ressources extrieures a t ralise par un simple rajout aux recettes du budget gnral des montants mobiliss au titre des emprunts et des prts projets. Lintgration aux recettes du budget de lEtat des ressources extrieures est un pas vers le rtablissement de la situation relle du solde dexcution budgtaire. Toutefois, cette intgration doit tre ralise dans le respect du mcanisme prvu par larticle 36 de la loi organique relative aux lois de finances. Cest pourquoi, la Juridiction financire recommande le respect des dispositions de la loi organique afin de permettre lAssemble Nationale dtre informe de la gestion des montants mobiliss au titre des ressources extrieures. b.1.2 Recettes ralises en 2002 Le tableau n3 ci-aprs prsente les recettes ralises en 2002 par rapport 2001, en les rapprochant des prvisions. Hors dgrvements et remises dimpts2, les recettes fiscales ont atteint 337 842 millions et ont connu, par rapport lanne 2001, une augmentation de 48 013 millions (16,56 %) imputable surtout laccroissement substantiel du paragraphe 71 5 Impts et taxe intrieure sur biens et services (+ 17 241 millions), du paragraphe 71 7 Droit et taxe limportation (+ 7 040 millions), du paragraphe 71 1 Impts sur les revenus, les bnfices et gains en capital (+ 5 517 millions) et du paragraphe 71 9 Autres recettes fiscales (+ 3 627 millions). Les recettes non fiscales ont presque doubl et ont atteint 31 596 millions en 2002 contre 18 981 millions en 2001, soit une augmentation de 66,46 %. Elles reprsentent plus du double des prvisions qui slvent 15 736 millions. Les recettes exceptionnelles prvues dans la loi de finances pour 580 millions ont t recouvres pour 2 666 millions grce l'apport des remises et annulations de dettes. Comme en 2001, le bordereau synthse des recettes na pas prsent la situation des recettes en capital (emprunts, dons projets et prts projets) alors que ces recettes prvues au Budget Gnral de lEtat ont t recouvres pour un montant de 53 988 millions.

Les dgrvements et remises dimpts accords en 2002 sont de 1 124 millions.

19

Tableau n3 - Recettes budgtaires : prvisions et recettes effectives

(en millions de francs) Code budg Ar Par lig 71 1 71 2 71 3 71 4 71 5 71 6 71 7 71 8 71 9 71 72 A B C D 76 E F Libells Prvisions recettes 2001 2002 37 087 20 566 3 525 0 114 137 700 54 153 1 440 13 246 244 854 15 423 43 138 21 965 3 725 135 510 1 200 63 676 2 224 8 946 280 384 15 736 Recettes effectives 2000 2001 34 986 21 622 3 355 0 122 715 1 061 54 481 1 140 6 004 245 364 16 760 41 313 22 578 2 834 120 403 1 396 58 141 2 652 18 062 267 379 18 981 Variation 01/00 2002/01 18,08 4,42 -15,53 -1,88 31,57 6,72 132,63 200,83 8,97 13,25 13,35 14,87 4,87 14,32 -4,15 12,11 -24,92 20,08 13,54 66,46

2002 46 830 25 935 2 972 137 644 1 338 65 181 1 991 21 689 303 580 31 596

Impts sur revenu bnfice -gain en cap Impts sur salaires verss et autres rm Impts sur le patrimoine Autres impts directs Impts et taxe intrieure sur biens et serv Droits de timbre et d'enregistrement Droits et taxes l'importation Droits et taxes l'exportation Autres recettes fiscales Recettes fiscales Recettes non fiscales Transferts reus B A ou CST Dons Programme Recettes exceptionnelles Recettes en capital Total recettes

70

580

95 193

3 469

2 666

3551,58

-23,15

260 347

296 700

262 412

289 829

337 842

10,45

16,57

20

Invit expliquer la Cour le traitement rserv ces recettes budgtaires prvues aux articles 12, 15, 16 et 17 de la nomenclature adopte par dcret n 99-458 du 22 septembre 1999, le Ministre charg des finances a soutenu que: en ce qui concerne les emprunts et les prts projets, les oprations y relatives sont suivies par la Caisse Autonome dAmortissement. Les informations sur ces dons et prts ntant pas connues de la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique, elles ne pouvaient pas tre intgres la comptabilit de lEtat. Quant aux dons projets, ils sont grs au niveau du Ministre du plan et l galement, le Trsor ne dispose pas non plus des informations pour procder leur intgration dans la comptabilit de lEtat . Face cette raction du Ministre charg des finances, la Juridiction financire fait observer que : - la loi organique relative aux lois de finances a prvu les modalits dintgration au budget de lEtat des concours extrieurs reus par lEtat quelque titre que ce soit ; - conformment larticle 8 du dcret n 2001-039 du 15 fvrier 2001 portant rglement gnral sur la comptabilit publique, le Ministre charg des finances est lordonnateur principal unique des recettes et des dpenses du budget de lEtat, des budgets annexes et des comptes spciaux ; - par ailleurs, le dcret n 2000-601 du 29 novembre 2000 portant rforme des procdures dexcution du budget gnral de lEtat consacre lintgration au rseau du Trsor Public de la gestion de la dette publique gre par la CAA et des dpenses en capital finances sur ressources extrieures ; - enfin, lun des objectifs de la rforme budgtaire actuellement en cours est de raliser lunicit du budget de lEtat pour en faciliter la lecture, favoriser les analyses conomiques et financires et le contrle budgtaire. Il sensuit que les textes en vigueur obligent le Ministre charg des finances simpliquer dans la mobilisation et la gestion des ressources extrieures quand bien mme celles-ci sont au dpart reues par dautres administrations. Pour la Juridiction financire, la raction du Ministre charg des finances traduit plutt un aveu dimpuissance et/ou un manque de fermet face la rsistance de certains ministres et autres structures de lEtat qui se refusent appliquer les textes prvus en matire de recouvrement et de gestion des recettes budgtaires.

21

Face cette situation et pour permettre une prsentation densemble des recettes budgtaires, la Chambre recommande de retracer les ressources en capital dans le Bordereau Synthse des Recettes (BSR) et ce conformment aux dispositions budgtaires et comptables prvues en la matire par la loi organique relative aux lois de finances et les textes rglementaires en vigueur, notamment, le dcret portant rglement gnral sur la comptabilit publique, le dcret portant rforme des procdures dexcution du budget gnral de lEtat et le dcret portant approbation de la nomenclature budgtaire de lEtat. b.1.3 Les restes recouvrer et les taux de recouvrement Comme le prsente le tableau n 4 ci-aprs, les restes recouvrer au 31dcembre 2002 se sont levs 63 472 millions, soit 16 % des missions sur lensemble des recettes. Ils sont en augmentation de 9 % par rapport aux restes recouvrer constats fin 2001 (58 191 millions). Comme les annes prcdentes, les restes recouvrer sur recettes fiscales (57 195 millions) reprsentent environ 90 % de lensemble des crances fiscales tandis que les restes recouvrer sur recettes non fiscales et exceptionnelles (6 277 millions) en reprsentent 10%. La Chambre note quenviron 65% des recettes non recouvres en 2002 portent sur des crances des annes antrieures. Daprs la DGID, une partie de ces crances rsulte des redressements oprs la suite dun contrle fiscal. Les montants ainsi mis la charge des contribuables font parfois lobjet de contestation de sorte que l'apurement des crances des annes antrieures est souvent retard par la lenteur des procdures contentieuses. Pour les recettes fiscales, les restes recouvrer sur exercices antrieurs dun montant de 50 938 millions nont t recouvrs que pour 14 475 millions, soit un taux dapurement de 28,41 % plus lev que le taux de recouvrement de ces crances (23,41%) constat en 2001. Lamlioration du recouvrement des crances antrieures sur les recettes fiscales est surtout imputable leffort de recouvrement des arrirs sur les impts et taxes intrieures sur les biens et services (53 % en 2002 contre 27,46 % en 2001) et de la totalit des restes recouvrer sur les impts sur salaire verss et autres rmunrations.

22

Tableau n 4 Recettes fiscales et non fiscales : missions, recouvrements et restes recouvrer au 31 dcembre 2002
(en millions de francs)
Code budg Art Par lign Libells Prvisions RAR ex ant 25 335 378 224 13 814 0 3 356 19 7 812 50 938 7 392 Emissions Exercice TOTAL courant 55 931 25 909 2 971 81 266 26 287 3 195 Recouvrements Exercice Exercice antrieur courant 4 046 2 891 1 7 326 0 0 0 211 14 475 2 808 42 784 23 044 2 971 TOTAL Rest Rec

71 1 71 2 71 3 71 4 71 5 71 6 71 7 71 8 71 9 71 72 A B C D 76 E F

Impts sur les revenus, les bnf et gain en cap Impts sur les salaires verss et autres rmunr Impts sur le patrimoine Autres impts directs Impts et taxes intrieurs sur biens et services Droits de timbre et d'enregistrement Droits et taxes l'importation Droits et taxes l'exportation Autres recettes fiscales Recettes fiscales Recettes non fiscales Transferts reus du Budget Annexe ou des CST Dons Programmes Recettes exceptionnelles Recettes en capital Total recettes

43 138 21 965 3 725 135 510 1 200 63 676 2 224 8 946 280 384 15 736

46 830 25 935 2 972

34 436 352 223 13 872 0 884 21 7 407 57 195 6 169

137 702 151 516 1 338 1 338 62 709 66 065 1 993 2 012 21 284 29 096 309 837 360 775 30 373 37 765

130 318 137 644 1 338 1 338 65 181 65 181 1 990 1 991 21 478 21 689 289 104 303 580 28 788 31 596

580

108

2 666

2 774

2 666

2 666

108

296 700

58 438

342 876 401 314

17 283

320 558 337 842

63 472

23

Le tableau n5 ci-dessous fait le point de lapurement annuel, par nature dimpts, des crances ges de plus dun an de 2000 2002. Tableau n 5 - Apurement des restes recouvrer sur exercices antrieurs de certaines recettes fiscales et non fiscales de 2000 2002
2000 Montant recouvr 1 047 (en millions de francs) 2001 2002 Montant Restant d Montant Restant d recouvr recouvr
RAR fin 2000: 13 169 RAR fin 2001: 25 335

Rubriques budgtaires
Impts sur les revenus, les bnfices et les gains en capital Impts sur salaires verss et autres rmunration Impts sur le patrimoine Impts et taxe intrieure sur biens et services Droit et taxe limportation Droit et taxe lexportation Autres recettes fiscales Contribution des socits dEtat (Arrirs de la SONAPRA)

Restant d 7 284

R A R fin 99 : 8 331 R A R fin 99 : 152

3 533

9 636

4 046

21 289

RAR fin 2000 : 2119

278 0 R A R fin 99 : 223 0 223 R A R fin 99 : 7 587 572 6 915

R A R fin 99 : 243

RAR fin 2001: 378 1 646 473 2 891 0 Mt : 224 RAR fin 2001: 224 0 224 1 223 RAR fin 2000: 14 413 RAR fin 2001: 13 814 3 959 10 454 7 326 6 488 RAR fin 2000: 1 204 RAR fin 2001: 3 356

243

R A R fin 99 : 5 091

0 0

5 091 5 021

R A R fin 99 : 5 021

0 1 204 RAR fin 2000: 29 0 29 RAR fin 2000: 8 175 134 8 041 RAR fin 2000: 5 021 0 5 021

0 3 356 RAR fin 2001: 19 0 19 RAR fin 2001: 7 812 211 7 601 RAR fin 2001 : 5 021 0 5 021

Lexamen de ce tableau fait apparatre ce qui suit : Malgr les efforts fournis par les administrations fiscales en matire de recouvrement des restes recouvrer, les crances des annes antrieures se sont alourdies danne en anne. Cette volution est surtout perceptible au niveau de limpt sur les revenus, les bnfices et gains en capital pour lesquels les crances non apures sont passes de 7 284 millions fin 2000 21 289 millions fin 2002 et au niveau des droits et taxe limportation dont les crances apurer sont montes 3 356 millions en 2002 contre 243 millions en 2000. Mais sur la priode, les crances non apures de certains impts ont enregistr une baisse en 2002 mme si elles restent encore leves. Il en est ainsi des cotes non apures des impts et taxe intrieure sur les biens et services qui dpassent chaque anne 6 000 millions malgr laugmentation des montants recouvrs de 2000 2002. Il a t relev que certaines crances sont restes stationnaires et nont pas fait lobjet de recouvrement au cours de la priode. Cest le cas des arrirs dimpts
24

sur le patrimoine avec un solde non apur de 223 millions par an et des arrirs sur la contribution des socits dEtat avec un solde non apur de 5 021 millions reconduit chaque anne pour la SONAPRA. Lanalyse dtaille du contenu des diffrentes rubriques budgtaires met en vidence que celles ci sont constitues darrirs dimpts sur lesquels ladministration fiscale a perdu tout espoir de recouvrement. Ces crances dimpts reprises chaque anne dans la situation des restes recouvrer sont considres par la DGID comme des cotes irrcouvrables du fait quelles reprsentent des dettes anciennes, imputables des redevables qui sont en situation de crise financire profonde ou qui ne sont plus en activit, des socits liquides, ne disposant pas dactifs ralisables ou simplement des contribuables devenus indigents ou qui ont disparu. Ces cotes irrcouvrables portent sur : - les crances d impts sur les revenus non salariaux des exercices antrieurs (ligne 71 1 94) dun montant de 6 844 millions contenues dans les restes recouvrer sur les impts sur les revenus, les bnfices et les gains en capital ; - les crances d impts sur le patrimoine des exercices antrieurs (ligne 71 3 6) dun montant de 223 millions contenues dans les restes recouvrer sur les impts sur le patrimoine ; - les crances dimpts sur les autres taxes sur biens et services des exercices antrieurs (ligne 71 5 91) dun montant de 5 899 millions contenues dans les restes recouvrer sur les impts et taxes intrieure sur biens et services ; - les arrirs dimpts sur les autres recettes fiscales des exercices antrieurs, ligne non code du paragraphe 71 9 dun montant de 5 008 millions compris dans les restes recouvrer sur les autres recettes fiscales ; - les arrirs sur la contribution des socits dEtat dont notamment le montant de 5 021 millions non apur par la SONAPRA depuis lanne 2000. Daprs la DGID, ces cotes irrcouvrables retraces chaque anne sur les lignes 71 1 94, 71 3 6, et 71 5 91, dun montant total de 12 966 millions, soit 20,43 % des restes recouvrer fin 2002, reprsentent les crances dimpts trs anciennes, datant de la priode o la fonction de recouvrement tait exerce par le Trsor et qui ont t incorpores en 1998 la premire note daccord signe entre le Receveur National des Impts et le Receveur Gnral des Finances. Compte tenu de la vieillesse de ces cotes, les actions menes pour leur recouvrement sont inoprantes. Ds lors que ces crances sont devenues irrcouvrables, elles devraient, de lavis de la Juridiction financire, faire lobjet de procdures appropries qui
25

permettent lapurement des prises en charge et lallgement de la situation des restes recouvrer. En consquence, la Chambre recommande que toutes les crances devenues dfinitivement irrcouvrables pour des causes indpendantes de la diligence du comptable fassent lobjet de la procdure dadmission en non valeur 3 prvue par larticle 1112 du Code Gnral des Impts. Cette procdure doit tre soumise lapprciation de la Chambre afin quelle sassure au cas par cas du bien fond de lopration. En ce qui concerne les restes recouvrer sur les autres recettes fiscales des exercices antrieurs arrts 5 008 millions, ils sont constitus pour lessentiel, daprs la DGID, des majorations et pnalits et pourraient tre apurs grce un renforcement des actions en recouvrement et lapplication de larticle 1114 du Code Gnral des Impts. b.2 Recettes fiscales b.2.1 Les rsultats de lexcution Les tableaux en annexe 4 retracent lvolution des recettes fiscales prsentes par nature dimpts et taxes perus par la Douane, les Impts et le Trsor. Impts sur les revenus, les bnfices et gains en capital (Paragraphe 71 1) Les recettes dimpts sur les revenus, les bnfices et gains en capital ont enregistr une progression de 13,35 % en 2002 passant de 41 313 millions 46 830 millions. Lcart par rapport aux prvisions de la loi de finances est de 3 692 millions reprsentant un taux de 8,56 %. La hausse de 13, 35 % de ce paragraphe qui avait dj connu une croissance exceptionnelle de 18 % en 2001 est surtout due laugmentation de 12% des recettes dimpts sur les bnfices des socits (plus de 80% du paragraphe), de 26 % des recettes dimpts sur les bnfices des personnes physiques et de prs de 9 % des autres impts sur les revenus non salariaux. Le tableau n 6 ci-aprs prsente, par secteur dactivits, les paiements effectus par chques ou en espces en 2001 et 2002 au titre de limpt sur le BIC (Bnfices Industriels et Commerciaux) par les plus grosses entreprises classes par secteur dactivits.
3

Ladmission en non valeur apure les critures de prise en charge et dgage la responsabilit du comptable envers lAdministration pour les recettes non recouvres, mais elle reste soumise quant ce second effet, lapprciation du juge des comptes, qui peut lestimer mal fonde et forcer le comptable du montant des recettes non recouvres. Elle est sans aucun effet lgard des dbiteurs, qui restent tels et sur qui le recouvrement peut tre poursuivi ou repris jusqu accomplissement de la prescription. Jacques MAGNET, LEXIQUE DROIT BUDGETAIRE ET COMPTABILITE PUBLIQUE, pages 82-83. 26

Tableau n6 - Statistiques de recouvrement du BIC en 2001 et en 2002

(en francs)

Secteur dactivits Produits ptroliers

Raison sociale

BIC

Energie, Electricit et Eau Tlcommunications Manutention portuaire Cimenterie BTP Jeux de hasard Banques

Assurances

Source : DGID

2001 2002 SONACOP 378 097 391 162 853 975 SHELL 241 926 608 37 149 644 ORIX 158 644 474 226 604 189 TOTAL 128 099 003 35 143 920 SBEE 94 333 180 246 918 300 OPT 169 031 600 TELECEL 116 552 483 56 647 688 BENINCELL 52 516 330 78 618 471 PAC 52 133 326 1 296 097 999 SOBEMAP 401 497 803 957 969 740 SCB 742 542 275 808 623 280 CIMBENIN Crdit dimpt 70 570 160 ARAB CONTRACTOR Crdit dimpt 50 242 560 AGETUR 39 385 100 LNB Crdit dimpt 171 827 991 BOA 430 759 925 1 294 859 288 FINANCIAL BANK 737 072 265 Crdit dimpt ECOBANK 649 093 550 1 786 649 440 BIBE Crdit dimpt Crdit dimpt Africaine des Assurances Crdit dimpt 381 365 036 FEDAS nc 111 866 370 NSAB nc 25 420 555 GAB nc 32 939 334 Lgende : nc = non communiqu

Les crdits dimpts mentionns dans le tableau reprsentent les paiements au comptant effectus au titre de lacompte forfaitaire BIC par ces contribuables. Ces crdits sont utiliss comme moyen de paiement de limpt sur le BIC. Leur montant figure dans les recouvrements de lacompte forfaitaire. Ce tableau met en vidence quen 2002, plus de la moiti des recettes dimpts sur le BIC est assure par les socits ci-dessus cites et que les contributions les plus importantes proviennent du secteur de la manutention portuaire et des banques. Malgr laugmentation substantielle (+5 049 millions, soit 45,80%) des paiements effectus par chques ou en espces par les redevables dimpts sur le BIC au guichet des Receveurs des impts, les recettes dimpts sur les bnfices des socits ont enregistr une progression modre de 12 % en 2002 contre environ 23 % un an plus tt. Cette situation sexplique, daprs la DGID, par la baisse de 6 % de lAcompte Forfaitaire Spcial sur les Vhicules dOccasion (AFS-VO) suite la prise par le Ministre charg des finances dun arrt pour
27

confier le recouvrement de lAFS-VO la Douane, ce qui a priv la DGID des moyens de suivi et de contrle prvus par les mesures fiscales nouvelles de la loi de finances pour lanne 2001. A cette baisse de lacompte forfaitaire spcial sur les vhicules doccasion sajoute la diminution de 2,70 % de lacompte forfaitaire BIC recouvr au cordon douanier qui est pass 9 719 millions en 2002 contre 9 989 millions en 2001. A fin 2002, les restes recouvrer sur la ligne 71 1 11 - impts sur BIC-AA (Bnfices Industriels, Commerciaux, Artisanaux et Agricoles) - ont atteint 16 844 millions contre 11 093 millions fin 2001. Ces crances proviennent, daprs la DGID, des redressements effectus en cours danne aprs souscription des dclarations par les contribuables. En ce qui concerne limpt sur les bnfices des personnes physiques, il sest accru de 26 % grce lapport de la ligne 71 1 25 prlvements sur prestations de service et de la ligne 71 1 21 impts sur les bnfices industriels, commerciaux, artisanaux et agricoles recouvrs respectivement pour 3 583 millions contre 2 788 millions en 2001 et 1 871 millions contre 1 571 millions en 2001. Ces rsultats sont surtout dus leffet des mesures incitatives (abaissement du taux de l'impt pour les contribuables adhrents des centres de gestion agrs) prises en loi de finances 2001 en matire d'impt sur les bnfices des personnes physiques pour amliorer le comportement fiscal des entreprises du secteur informel qui exercent des activits importantes. Aprs avoir t stable de 2000 2001, la ligne 71 1 9 autres impts sur les revenus non salariaux a enregistr une hausse de prs de 9 % en 2002 qui sexplique par laugmentation des montants encaisss au titre de limpt sur les revenus des capitaux mobiliers (2 674 millions contre 2 288 millions en 2001, soit +16,87%) et au titre de la taxe foncire unique (727 millions contre 397 millions, soit +83,12%). Le tableau n 7 ci-aprs retrace lvolution de 2001 2002 des recouvrements dImpts sur le Revenu des Capitaux Mobiliers (IRCM) perus la source par certaines banques. Le champ dapplication et le taux de lIRCM sont prciss dans la loi de finances de lanne 2000 et celle de lanne 2002. Tableau n 7 - Statistiques des recouvrements de limpt sur le revenu des capitaux mobiliers en 2001 et en 2002
N dordre 1 2 3 4 5 6
Source : DGID

Raison sociale ECOBANK BENIN BANK OF AFRICA BENIN BIBE CONTINENTAL BANK FINANCIAL BANK DIAMOND BANK Total

2001 311 736 872 393 714 885 130 185 727 174 006 272 11 424 1 009 655 180

(en francs) 2002 749 647 302 667 367 155 119 017 848 45 506 953 18 939 457 854 063 1 601 332 778

28

Laugmentation sensible des montants acquitts par les banques cites dans ce tableau sexplique par le relvement de 15 18 % du taux appliqu, dans un contexte marqu par le dveloppement des activits gnratrices de revenu sur les capitaux mobiliers. La Chambre note qu fin 2002, les restes recouvrer sur la ligne 71 1 9 se sont levs 15 700 millions et comprennent les crances non recouvres sur les impts sur les revenus des capitaux mobiliers (6 414 millions) et les autres impts sur les revenus non salariaux des exercices antrieurs (6 844 millions). Invit donner le contenu et le dtail par anne dmission des restes recouvrer sur la ligne 71 1 91 Impts sur les Revenus des Capitaux Mobiliers (IRCM) et la ligne 71 1 94 Autres impts sur les revenus non salariaux (exercices antrieurs), le Ministre charg des finances a rpondu que le montant des cotes non encore recouvres de la ligne 71 1 91 ne peut tre dtaill par anne dmission et que les crances de la ligne 71 1 94 dun montant de 6 844 millions fin 2002 concernent les crances dimpts sur les revenus non salariaux des exercices antrieurs, datant de la priode avant le transfert du recouvrement la DGID . Au regard du mode de recouvrement des recettes dimpts sur les revenus des capitaux mobiliers, le niveau sans cesse croissant des restes recouvrer sur la ligne 71 1 91 (2 737 millions en 2000, 4 510 millions en 2001 et 6 414 millions en 2002) traduit de lavis de la Cour, une mauvaise collaboration et un comportement fiscal dfectueux des entreprises et socits charges de prlever ces recettes pour le compte des administrations fiscales. Eu gard ce qui prcde, la Chambre invite la DGID renforcer les actions de recouvrement de ces crances et au besoin mettre en uvre les dispositions prvues par le Code Gnral des Impts en matire de recouvrement et de poursuite. Impts sur les salaires verss et autres rmunrations (Paragraphe 71 2) Les recettes dimpts sur les salaires verss et autres rmunrations ont enregistr une hausse de 14,87 % et se sont leves un montant 25 935 millions qui contredit les prvisions de 21 965 millions arrtes en loi de finances. La reprise de la croissance de ces recettes est lie la forte augmentation (+31,49%) de lImpt Progressif sur les Traitements et Salaires (IPTS) qui a atteint 15 398 millions en 2002 contre 11 710 millions en 2001. Cest ce niveau de recouvrement qui a permis limpt sur les salaires la charge des salaris (ligne 71 2 2) de rapporter au budget de lEtat un montant de 21 475 millions, soit prs de 83 % des recettes du paragraphe 71 2.
29

Dans le mme temps, lIPTS acquitt par les Agents Permanents de lEtat (APE) civils, deuxime composante de la ligne 71 2 2 a rgress de 9,68 %, passant de 5 204 millions en 2001 4 700 millions en 2002. Le versement patronal sur les traitements et salaires la charge des employeurs recouvr pour 4 425 millions en 2001 est lgrement mont 4 460 millions en 2002, soit une augmentation de 0,79%. Cet impt reprsente 17% du paragraphe 71 2. Le tableau n8 ci-dessous prsente, par contribuable class par secteur dactivits, le recouvrement de lIPTS de 2001 2002. Tableau n8 - Statistiques de recouvrement de lIPTS en 2001 et en 2002
(en francs)

Secteur dactivits

IPTS 2001 2002 Produits ptroliers SONACOP 335 929 087 445 857 358 SHELL 38 609 385 42 993 987 ORYX 60 695 610 115 332 973 TOTAL 19 628 637 25 209 569 Energie, Electricit et Eau SBEE 839 862 269 1 457 080 315 Tlcommunications OPT 740 620 643 1 011 881 873 TELECEL 89 019 468 71 263 142 BENINCELL 42 196 547 46 796 064 Manutention portuaire PAC 341 501 983 484 977 045 SOBEMAP 550 114 026 739 451 362 Cimenterie SCB 130 749 468 121 925 512 CIMBENIN 173 479 275 274 042 321 BTP ARAB CONTRACTOR 40 959 504 40 224 116 AGETUR 14 025 977 23 371 013 Jeux de hasard LNB 92 729 182 116 122 955 Banques BOA 403 340 442 583 337 097 FINANCIAL BANK 205 298 003 364 349 181 ECOBANK 448 353 000 449 394 185 BIBE 224 251 774 542 718 083 Assurances Africaine des Assurances 55 323 050 122 712 230 FEDAS nc 31 498 856 NSAB nc 63 521 887 GAB nc 36 169 214 Total 4 846 687 330 7 210 230 338 Source : Ministre charg des finances Lgende : nc = non communiqu

Raison sociale

Lanalyse de ce tableau rvle que 46,80% de lImpt Progressif sur les Traitements et Salaires recouvr pour 15 398 millions en 2002 proviennent des paiements effectus par 23 entreprises. La SBEE et lOPT assurent eux deux 16% de lIPTS.

30

La Chambre note qu fin 2002, les restes recouvrer sur les impts progressifs sur les traitements et salaires sont arrts au BSR 327 millions. Daprs la DGID, le niveau actuel dinformatisation des services ne permet pas davoir le dtail de ces restes recouvrer par secteur dactivits. Limpt progressif sur les traitements et salaires est prlev par lemployeur, charge pour celui-ci de reverser les retenues au fisc. Pour permettre un reversement bonne date de la totalit des retenues opres au titre de lIPTS, la Chambre recommande la DGID de veiller faire respecter les dispositions de larticle 55 nouveau du Code Gnral des Impts qui imposent des obligations aux employeurs. Impts sur le patrimoine (Paragraphe 71 3) Aprs avoir connu une baisse de 15,53% en 2001, limpt sur le patrimoine a t recouvr pour 2 972 millions, soit une hausse de 4,87 % par rapport au montant peru en 2001 (2 834 millions). Depuis 1999, les ralisations de ce paragraphe sont en de des prvisions de la loi de finances et traduisent les difficults du fisc asseoir un systme dimposition efficace sur les transactions sur le patrimoine. Depuis plusieurs annes, les recouvrements de ce paragraphe se rduisent aux droits de mutation qui sont, 99%, constitus des droits denregistrement et, 1%, constitus des droits dhypothque et dinscription la conservation foncire. Les droits denregistrement ont rapport 2 938 millions en 2002, soit 4,87% de plus que le montant peru en 2001 (2 801 millions). Celui-ci tait en baisse par rapport au recouvrement de lanne 2000 chiffr 3 355 millions. Le retournement de tendance not en 2002 est le rsultat des actions menes par le service des domaines, de lenregistrement et des timbres dans le cadre des rformes fiscales actuellement en cours. Les droits dhypothque et dinscription la conservation foncire ont enregistr un million de francs supplmentaire sur leur recouvrement de 2001. Ils sont monts 34 millions contre 33 millions de droits perus en 2001. La Chambre constate quaucun recouvrement na t effectu sur la ligne 71 3 61 Autres impts sur le patrimoine exercices antrieurs qui a fait lobjet dmission en dbut danne pour un montant de 223 millions. Daprs la DGID, ces crances sont constitues des droits denregistrement, des droits dhypothque, des droits de la conservation foncire et des droits de mutation non acquitts et dont les chances de recouvrement sont pratiquement

31

nulles. Le niveau dinformatisation des services fiscaux ne permet pas de connatre, par nature de droits, les cotes non recouvres par anne dmission. Impts et taxe intrieure sur les biens et services (Paragraphe 71 5) Alimente 93,60 % par les produits de la Taxe sur la Valeur Ajoute (TVA) , les recettes dimpts et taxe intrieure sur les biens et services se sont leves 137 644 millions, soit 2 134 millions de plus que les prvisions de la loi de finances. Les recouvrements de ce paragraphe, en hausse de 14,32 % par rapport 2001 sont surtout imputables lamlioration notable des recettes de la TVA (ligne 71 5 1) qui ont rapport 128 841 millions en 2002 contre 111 703 millions un an plus tt. Les autres rubriques de ce paragraphe approchent 9 000 millions et sont constitues de la taxe sur les produits et accises (ligne 71 5 2) et de la taxe sur les services (ligne 71 5 3) qui ont t recouvres respectivement pour 4 275 millions et 4 528 millions, un niveau un peu plus lev que les montants perus en 2001, soit 4 198 millions pour le premier et 4 307 millions pour le second. La TVA limportation recouvre par la Douane reprsente la plus grande partie de la TVA collecte. Elle a t recouvre pour 86 966 millions, moins que les prvisions de la loi de finances fixes 87 000 millions, mais un montant plus lev que les ralisations de 2001 qui taient de 79 264 millions. La TVA limportation est perue sur toutes les importations destines la consommation, lexception des produits exonrs du paiement de cette taxe. Le taux en vigueur est de 18 % appliqu la valeur CAF des biens imports majore des droits et taxes de douane. Laccroissement des recettes de la TVA limportation (prs de 10 % en 2002 contre 4 % en 2001) sexplique par laugmentation du trafic des marchandises qui a fait grimper la valeur en douane des biens imports de 170 653 millions fin 2001 313 697 millions4 fin 2002 avec une proportion plus leve des produits exonrs de TVA. Bien que reprsentant la plus grande partie de la TVA collecte, la TVA limportation a perdu en 2002 plus de deux points au profit de la TVA intrieure. Celle-ci fait 32,50 % de la TVA collecte contre 30 % en 2001. Cette amlioration est due laccroissement de 29 % (+ 9 435 millions) de la TVA intrieure en 2002 alors quun an plus tt, elle avait enregistr une baisse de 4 % par rapport lexercice prcdent. Daprs la DGID, la hausse exceptionnelle des recettes de la TVA intrieure en 2002 est due l'effort soutenu des services fiscaux en matire de contrle et de recouvrement, notamment en direction des gros contribuables.
4

Statistiques douanires de lanne 2002 32

Le tableau n9 ci-aprs prsente les statistiques de recouvrement de la TVA sur les plus gros contribuables par secteur dactivits pour les annes 2001 et 2002. Tableau n 9 - Statistiques de recouvrement de la TVA sur les plus gros contribuables par secteur dactivits en 2001 et en 2002
(en francs)

Secteur dactivits Produits ptroliers

Raison sociale SONACOP SHELL ORYX TOTAL SBEE OPT TELECEL BENINCELL PAC SOBEMAP SCB CIMBENIN ARAB CONTRACTOR AGETUR BOA FINANCIAL BANK ECOBANK BIBE Total

Energie, Electricit et Eau Tlcommunications Manutention portuaire Cimenterie BTP Banques

TVA 2001 2002 860 892 781 1 695 780 767 38 470 427 173 806 908 56 238 139 nc nc 111 575 918 2 497 701 776 3 712 027 320 2 061 717 521 2 660 697 775 138 811 460 288 299 725 172 352 634 54 981 265 1 452 405 490 2 101 302 310 1 108 635 583 1 319 182 440 875 757 675 925 415 682 18 881 916 281 877 885 Crdit dimpt 1 066 927 190 37 084 612 68 505 308 70 742 256 151 897 321 32 785 944 59 095 113 73 031 261 92 991 515 92 643 792 18 530 082 9 588 153 267 14 782 894 524

Source : DGID

Ce tableau met surtout en vidence que dix sept entreprises ont contribu pour 14 783 millions, soit 35, 30 %, la TVA collecte en 2002 par la DGID. Les entreprises qui y ont le plus contribu sont celles des secteurs de lnergie, eau et lectricit (SBEE), des manutentions portuaires (PAC et SOBEMAP), de la tlcommunication (OPT), des produits ptroliers (SONACOP) et des BTP (Arab Contractor). Le paragraphe 71 5 Impts et taxe intrieure sur les biens et services est galement nourri par la ligne 71 5 2 taxe sur les produits et accises et la ligne 71 5 3 taxe sur les services . Ces deux lignes reprsentent en ralisation respectivement 3,10 % et 3,29 % du paragraphe. Prvue en loi de finances pour un peu plus de 7 000 millions, la taxe sur les produits et accises (ligne 71 5 2) a rapport seulement 4 275 millions de recettes, environ 2% de plus que les montants recouvrs en 2001 (4 198 millions). Il convient de souligner que les prvisions de cette ligne taient en grande partie bases sur le recouvrement de la taxe sur les hydrocarbures pour 3 800 millions et de la taxe intrieure sur les boissons pour 3 100 millions. En ralisation, ces
33

prvisions n'ont pas t atteintes. La taxe sur les hydrocarbures recouvre par la Douane n'a rapport que 962 millions tandis que la taxe intrieure sur les boissons a dgag un montant plus substantiel de 3 022 millions, en hausse de 25,29 % par rapport aux recouvrements de 2001, mais qui est rest en de des prvisions de la loi de finances. Au total, ces deux taxes ont fourni un montant de 3 984 millions la ligne 71 5 2 qui a en plus bnfici d'un recouvrement au titre des arrirs sur la taxe sur le ciment (74 millions), des recettes perues au titre de la taxe spcifique sur la farine et le bl (22 millions), de la taxe sur les tabacs et cigarettes (90 millions) et de la taxe sur les huiles et corps gras alimentaires (98 millions). En ce qui concerne la taxe sur les services (code budgtaire 71 5 3), il a t recouvr pour un montant de 4 528 millions, en hausse de 5,13 % par rapport aux recettes de 2001 qui taient de 4 307 millions. Cette taxe est alimente pour 68,24 % par la ligne 71 5 32 taxe sur les activits financires . Le reste, soit 31,76 % tant partag par la ligne 71 5 31 taxe sur les contrats dassurance , et la ligne 71 5 33 taxe sur le PMU . Sous leffet des mesures fiscales de la loi de finances 2000, les produits de la taxe sur les contrats dassurance ont poursuivi leur croissance entame il y a deux ans. Mais celle-ci s'est ralentie en 2002 et le taux d'augmentation est tomb 5,45 % contre 56,58 % en 2001. De 2000 2002, les recettes perues au titre de la taxe sur les contrats d'assurance sont passes de 691 millions 1 082 millions puis 1 141 millions. Arrte en loi de finances pour 2 500 millions, la taxe sur les activits financires a t recouvre pour 3 090 millions, soit 590 millions de plus que les prvisions. Les recettes perues en 2002 dpassent de 129 millions les ralisations de 2001 (2 961 millions). Cinq banques assurent environ 75 % des versements effectus au titre de la TAF qui s'applique aux activits gnratrices d'intrts ou de commissions des banques et tablissements financiers. L'augmentation des montants perus sur la priode est, entre autres, due l'lvation du taux de la TAF qui est pass de 5 % en 1999 10 % en 2002. Enfin, la taxe sur le PMU prvue en loi de finances pour 440 millions contre 300 millions en 2001 a rapport moins que les prvisions. Les recouvrements se sont tablis 297 millions contre 264 millions en 2001, soit une augmentation de 12,50 %. Les recettes perues proviennent pour l'essentiel des paiements effectus par la Loterie Nationale du Bnin. Droits de timbre et d'enregistrement (Paragraphe 71 6) Ce paragraphe provient de lclatement de lancien chapitre 6 Autres recettes fiscales en droits de timbre et d'enregistrement (code budgtaire 71 6) et en recettes fiscales diverses (code budgtaire 71 1 93) qui comprend, en plus du
34

reversement de la compensation par lUEMOA, les frais de poursuite, les majorations, les pnalits, les autres recettes fiscales exceptionnelles MP3 et les autres recettes fiscales sur exercices antrieurs. Mais d'aprs la DGID, ce paragraphe ne comptabilise que les droits de timbre et exclue les droits d'enregistrement qui sont retracs la ligne 71 3 51 du paragraphe 71 3. Les droits de timbre perus en 2002 se sont levs 1 338 millions, plus que les prvisions de la loi de finances arrtes 1 200 millions. Mais ils sont en baisse de 4,15 % par rapport aux recouvrements de 2001. Droits et taxes limportation (Paragraphe 71 7) En 2002, les droits et taxes limportation (paragraphe 71 7) ont t recouvrs pour un montant de 65 181 millions sur une prvision de 63 676 millions. Ils comprennent les droits de douane proprement dits (82,13 % du paragraphe), la redevance informatique (0,8 % du paragraphe) et les autres droits et taxes limportation (17,07 % du paragraphe) constitus dune srie de taxes perues loccasion du ddouanement des marchandises. Les droits de douane sappliquent toutes les importations (sauf celles qui bnficient dune exonration) provenant des pays tiers lUEMOA et la CEDEAO, au taux graduel compris entre 0 et 20%. Sur une prvision de 50 000 millions, ils ont t recouvrs pour un montant de 53 536 millions en hausse de 13,24 % par rapport aux droits perus en 2001 (47 278 millions). Cette hausse est lie laugmentation de 5,4 % des importations qui sont passes de 335 200 millions en 2001 353 300 millions en 2002 dans un contexte marqu par la mise en uvre du Tarif Extrieur Commun. La redevance informatique sapplique chaque dclaration en douane crite au taux de 2 000 francs par dclaration. Prvue en loi de finances pour 636 millions, elle a t recouvre pour 517 millions et est destine alimenter les recettes du Compte SYDONIA, un Compte Spcial du Trsor (CST) ouvert en loi de finances. Les autres droits et taxe limportation (ligne 71 7 9) reprsentent toute une srie de produits recouvrs par la Douane parmi lesquels figurent : - les taxes accessoires (Plomb- mag- frais de dpt) perues par plomb install au taux de 25 francs sur les marchandises en transit et les droits de magasinage ou frais de dpt appliqus toute marchandise importe dont le dlai de sjour sous douane excde 15 jours ; - la taxe statistique rgimes suspensifs applique au taux de 5% la valeur CAF des marchandises en admission temporaire et des marchandises en transit destination des pays ctiers ;
35

- la taxe de circulation sur vhicule perue au taux de 5 000 francs par vhicule trangers de charge utile de 1 500 kilogrammes et plus ; - la taxe sur les hydrocarbures applique la valeur CAF de toute importation dhydrocarbures ; - la redevance statistique perue au taux de 1% sur la valeur CAF de toute importation pour la consommation, sauf en cas dexonration. Les produits des autres droits et taxes limportation ont rapport au total 11 128 millions en 2002 et sont aliments dans une proportion de 70 % par la redevance statistique recouvre pour 7 815 millions contre 6 824 millions en 2001, et dans une proportion de 30 % par les autres droits et taxes au nombre desquels, il convient de citer la taxe sur les hydrocarbures perue pour 1 805 millions contre 2 405 millions en 2001 et la taxe accessoire (plomb-mag-frais de dpt) recouvre pour 1 008 millions contre 1 190 millions en 2001. Droits et taxes lexportation (Paragraphe 71 8) La nouvelle nomenclature budgtaire classe parmi les droits et taxes lexportation, les droits de timbre et taxes fiscales perus loccasion de la rexportation de marchandises. Conformment larrt n054/2001 fixant la liste des produits assujettis la taxe spciale de rexportation, le taux de la taxe spciale de rexportation est fix 8 % applicable la valeur lexportation des marchandises manifestes pour le Bnin et vendues sous douane pour la rexportation destination de ltranger ou les marchandises mises en rgime de transit pour ltranger la suite dune rectification du manifeste. Selon cet arrt, le produit de la taxe spciale de rexportation est assujetti au droit de timbre douanier au taux de 4%. Alors quelles avaient enregistr une augmentation substantielle de 132,63% en 2001, les recettes perues au titre des droits et taxes l'exportation (paragraphe 71 8) ont connu une baisse de prs de 25 % et sont tombes 1 991 millions contre 2 652 millions en 2001. La loi de finances avait tabl sur un recouvrement de 2 224 millions. Les ralisations ont dmenti ces prvisions et sont le rsultat de la baisse de plus de 27 % des recettes de la taxe spciale de rexportation (plus de 88 % du paragraphe) conscutivement la baisse de la valeur CAF des marchandises exportes. En effet, les statistiques douanires retraces dans le tableau n10 ci-dessous mettent en vidence que malgr une hausse de 11,75% des exportations en volume, la valeur CAF des marchandises exportes a enregistr une baisse de prs de 6 %.

36

Tableau n 10 - Evolution des exportations globales de marchandises de 2001 2002.

Annes 2001 2002 Source : DGDDI Poids net 319 247 676 356 747 981 Poids brut (en francs) Valeur CAF 132 522 908 725 124 573 404 534

330 182 453 362 540 541

A linverse, les autres droits et taxes lexportation constitus des droits perus au titre du timbre douanier ont enregistr une hausse de 5,61 % et sont monts 226 millions en 2002 contre 214 millions en 2001. Cette hausse sexplique par le fait que le droit de timbre douanier est recouvr non seulement chaque perception de la taxe spciale de rexportation mais galement celle de la taxe statistique et de la taxe de circulation sur vhicule contenues dans le paragraphe 71 7. Autres recettes fiscales (Paragraphe 71 9) Le paragraphe 71 9 Autres recettes fiscales comprend les prlvements communautaires de solidarit et les recettes fiscales diverses constitues, en plus des frais de poursuite, des majorations et des pnalits du reversement de la compensation effectue par lUEMOA (ligne 71 9 34) et des autres recettes fiscales exceptionnelles MP3 (ligne 71 9 39). L'analyse des rubriques les plus importantes de ce paragraphe fait ressortir ce qui suit: Prlvements communautaires de solidarit (PCS) (ligne 71 9 2) Conformment aux traits instituant la CEDEAO et lUEMOA, le financement des budgets de ces deux communauts est assur par des ressources prleves sur les recettes fiscales des Etats membres. Par ces prlvements qui ne sont pas des recettes budgtaires pour les Etats, le Bnin, linstar des autres pays, contribue au financement des budgets de ces communauts. Conformment larticle 5 de lordonnance n 2000-003 du 29 novembre portant loi de finances pour la gestion 2000, le PCS est un droit acquitt dans le cadre de la mise en oeuvre du Tarif Extrieur Commun. Le taux appliqu est de 0,5% peru sur toute importation de marchandises Le tableau n 11 ci-aprs fait le point des prlvements oprs au profit des deux communauts de 1998 2002.

37

Tableau n 11 : Prlvements au bnfice de lUEMOA et de la CEDEAO

(en millions de francs)
Rubriques PCS UEMOA PCS CEDEAO TOTAL PCS Taux daccroissement % recettes fiscales nc : non communiqu 1998 1 615 1 564 3179 1,62 % 1999 nc nc 3707 16,6 % 1,70 % 2000 3 556 1 619 5 175 39,60% 2,11% 2001 3 342 2 206 5 548 7,20 % 2,07 % 2002 3 518 1 997 5 515 - 0,6 % 1,81 %

Lanalyse de ce tableau permet de constater que la contribution du Bnin au financement du budget de la CEDEAO et de lUEMOA, aprs stre rgulirement accrue de 16,6% en 1999, de 39,60% en 2000 et de 7,20 % en 2001, a enregistr une baisse 0,6% en 2002 et dpasse comme en 2001 plus de 5 500 millions. Par rapport aux annes 2000 et 2001 o elle reprsentait plus de 2% des recettes fiscales, la part des recettes fiscales affecte au fonctionnement de ces deux communauts est passe 1,82 %. La Cour note avec satisfaction quen 2002, les prlvements communautaires prvus en loi de finances nont pas t valus et inscrits dans le budget de lEtat. De mme, les montants recouvrs ont t exclus des recettes des administrations financires prsentes en projet de loi de rglement. Ce traitement des prlvements communautaires conforte la position quelle a dfendue depuis lanne 1998 o, considrant la nature des PCS qui sont des ressources propres la CEDEAO et lUEMOA, elle avait soutenu que les prlvements sur recettes ne devraient tre ni valus en loi de finances, ni comptabiliss parmi les recouvrements prsents dans le projet de loi de finances. La loi de finances devrait plutt se limiter autoriser leur perception en application des dispositions de lacte additionnel 04/96 du 10 mai 1996 et de la convention du 20 septembre 1996 base sur le rglement 07/99/COM/UEMOA, dune part, et du protocole A/P2/1/03 de la CEDEAO, dautre part. Reversement compensatoire effectu par lUEMOA (ligne 71 9 34) Le reversement compensatoire est un mcanisme cr par larticle 2 de lacte additionnel n 06/99 du 8 dcembre 1999 au trait de lUEMOA. Conformment larticle 3 dudit acte, ce dispositif est destin compenser les moins-values de recettes douanires subies par les Etats membres, du fait de lapplication du rgime prfrentiel des changes intra-communautaires et de la mise en place du Tarif Extrieur Commun de lUEMOA.

38

Conformment larticle 4 de lacte additionnel, font lobjet de compensation, les moins-values de recettes douanires, provenant des droits et taxes dentre applicables aux produits imports, lexclusion du prlvement communautaire de solidarit, des taxes relevant du dispositif complmentaire de taxation de lUnion, ainsi que des taxes intrieures spcifiques ou ad valorem frappant les produits de lespce, que ceux-ci soient produits localement ou imports dans lUnion. Les montants verss en 2002 par la Commission de lUEMOA au titre de ces compensations se sont levs 2 974 millions contre 2 579 millions en 2001. Ils sont retracs sur la ligne budgtaire 71 9 34 Reversement compensatoire effectu par lUEMOA et comptabiliss la balance gnrale au compte 91071934. Autres recettes fiscales exceptionnelles MP3 (ligne 71 9 39) Prvues pour 8 300 millions en 2002, les recettes MP3 ont t ralises pour 12 436 millions contre 9 352 millions en 2001. Exception faite de larticle 201 alina 1er du Code des Douanes, les exonrations fiscales gres par la procdure des MP ne sont ni prvues par le Code Gnral des Impts, ni par le Code des Douanes. Elles sont rgies par le cahier des charges fiscales des rgimes dexception. Quatre rgimes dexception sont prvus : - lexonration des marchs publics financement extrieur ; - lexonration des titres BCEAO ; - lexonration des intrants agricoles et des appareils phytosanitaires ; - les autres exonrations (exonrations classiques). Il convient de prciser que les exonrations classiques sont octroyes aux missions diplomatiques et organismes internationaux pour lacquisition des biens et services, aux ONG pour les oprations ralises dans le cadre des accords de sige avec le Bnin, aux entreprises agres au code des investissements pour lacquisition de matriels et dquipement, aux oprations inities dans le cadre de larticle 201 alina 1er ter du Code des Douanes. Le mcanisme dexcution des recettes MP3 se rsume ce qui suit : toute personne relevant de lun des trois rgimes souscrit auprs de la Mission Fiscale des Rgimes dException (MFRE), une dclaration dnomme dclaration MP1 . Cette dclaration MP1 accompagne des pices affrentes est examine par la mission fiscale qui, aprs avoir conclu la recevabilit du dossier, dlivre au bnficiaire un certificat MP2 qui est utilis comme moyen de payement de limpt couvert par lexonration. Ds quil reoit le certificat MP2, le Receveur de la Douane ou des Impts tablit le MP3 pour constater la consommation du crdit, objet du certificat MP2.
39

Le tableau n 12 ci-dessous prsente la situation au 31 dcembre 2002, des MP3 excuts par la DGID pour les quatre rgimes dexception. Tableau n 12 - Situation des recettes MP3 au 31 dcembre 2002.
(en millions de francs)
Nature Marchs publics financement extrieur Intrants agricoles Titres BCEAO Exonrations classiques Total Source : DGID Cumul au 31/12/2002 8 330 1 585 1 605 494 12 014

La Chambre avait constat, en examinant les comptes de la gestion 2001, un cart entre les recettes MP3 et les dpenses MP3 figurant au Bordereau de Dveloppement des Dpenses (BDD). Pour comprendre cette situation, elle avait demand au Ministre charg des finances sil existait un lien entre ces deux oprations et dans laffirmative, de justifier lcart ainsi constat. Sa proccupation navait pas retenu lattention du Ministre charg des finances. Elle observe le mme phnomne en 2002. Les recettes MP3 ont t excutes pour 12 436 millions selon le Bordereau Synthse des Recettes (BSR) alors que les dpenses MP3, daprs le BDD, se sont leves 11 782 millions au titre des ressources extrieures et 20 042 millions au titre des ressources intrieures. Invit expliquer le lien entre les recettes MP3 comptabilises par les rgies financires et les dpenses MP3 retraces dans le BDD et justifier lcart ainsi constat entre ces deux natures doprations, le MDEF a rpondu que les montants communiqus par le Budget en matire de dpenses MP, concernent uniquement les marchs financement extrieur . Lexamen des chiffres contenus dans les documents produits la Juridiction financire ne permet pas dtablir la cohrence prvisible entre ces deux natures doprations. Les recettes MP3 sont en effet de 12 436 millions et les dpenses MP3 prises en charge par lEtat sont arrtes 31 824 millions daprs le BDD. Sagissant des exonrations fiscales sur les marchs financement extrieur qui ne sont quune partie des exonrations fiscales accordes par lEtat, les chiffres prsents par les administrations financires divergent de sorte quil est difficile dadmettre quils retracent les mmes ralits. En effet, daprs la DGID, les recettes MP3 sur les marchs publics financement extrieur sont de 8 330 millions tandis que les dpenses supportes par lEtat pour couvrir ces recettes sont comptabilises pour un montant de 11 782 millions, soit un cart de 3 452 millions. Les informations disponibles ne permettent pas de cerner les recettes dexonration fiscale couvertes par les dpenses MP excutes pour un montant de 20 042 millions au titre des ressources intrieures.

40

Les incohrences ainsi releves traduisent la non fiabilit des informations communiques sur les exonrations fiscales accordes par lEtat. La Chambre recommande qu lavenir le CGAF soit accompagn de la situation dtaille des recettes MP3 avec en regard les dpenses MP prises en charge et comptabilises par chacune des administrations financires (Budget -ImptsDouane -Trsor). b.3 Recettes non fiscales Prvues en loi de finances 2002 pour 15 736 millions, les recettes non fiscales se sont tablies 31 596 millions et reprsentent 9,35 % des recettes des administrations financires (337 842 millions). La plus grande partie de ces recettes, soit 95,28%, est recouvre par le Trsor. Les 4,72% restants constituent la part ralise par les Impts et la Douane. En 2001, les recettes non fiscales ralises taient de 18 981 millions. En 2002, elles se sont accrues de 12 615 millions, soit un taux de 66,46% qui reprsente une nette amlioration par rapport la gestion prcdente o la hausse tait de 13,25%. Le tableau n13 ci-aprs illustre lvolution des ralisations des recettes non fiscales de 2000 2002. Tableau n13 - Recouvrement des recettes non fiscales de 2000 2002
Libells 72 Recettes non fiscales 72 1 Revenus de lentreprise et du dom 72 2 Droits et frais administratifs 72 3 Amendes et cond. pcuniaires 72 4 Produits financiers 72 9 Autres recettes non fiscales Prvisions 2002 15 736 6 216 2 355 1 140 0 6 025 (En millions de francs) Taux Recettes effectives Montants Variation (en%) dexcution 2001 2002 01/00 02/01 18 981 31 596 13 ,25 66,46 200,78 6 196 6 823 19,91 10,12 109,76 2 240 2 278 30,69 1,70 96,73 852 1 241 -49,41 45,66 108,85 1 901 2 033 43,15 7 7 792 19 221 13,47 146,6 319,02

2000 16 760 5 167 1 714 1 684 1 328 6 867

La hausse des recettes non fiscales en 2002 (+12 615 millions) est due essentiellement laugmentation des Autres recettes non fiscales (+11 429 millions). Ce seul paragraphe est, pour plus des 90%, lorigine de laccroissement des recettes non fiscales en 2002. Compares aux prvisions de la loi de finances (15 736 millions), les recettes non fiscales ralises hauteur de 31 596 millions prsentent un taux dexcution de 200,78%, soit un cart de 15 860 millions, nourri en grande partie par lapport des Produits financiers (2 033 millions) recouvrs en labsence de prvision, et lexcdent dgag sur les prvisions des Autres recettes non fiscales (+13 196 millions).

41

Revenus de lentreprise et du domaine (paragraphe 72 1). Les revenus de lentreprise et du domaine ont t valus en loi de finances 2002 6 216 millions. Ils sont en baisse de 3,52% par rapport aux prvisions de 2001 qui taient de 6.443 millions. Les recettes effectives sont de 6 823 millions et ont dpass les prvisions de 607 millions. Le tableau n14 ci-dessous illustre la situation des prvisions et des ralisations de ce paragraphe budgtaire de 2000 2002. Tableau n14 - Revenus de lentreprise et du domaine de 2000 2002
(En millions de francs)
Prvisio Code Budg 72 1 72 1 2 72 1 21 72 1 3 72 1 32 72 1 33 72 1 34 72 1 35 72 1 37 72 1 38 Libells Revenus de l'entreprise et du domaine Revenu des entreprises Contribution des socits d'Etat Revenu des domaines Loyers d'immeubles Droits d'occupation du domaine public Redevances et taxes forestires Redevances en matire de chasse Redevances minires Revenus du domaine minier ns 2002 6 216 5 130 5 130 1 086 916 0 110 0 30 30 2000 5 167 4 333 4 333 834 695 0 111 0 27 0 Recettes effectives 2001 6 196 5 142 5 142 1 054 692 166 132 0,5 35 28 2002 6 823 5 047 5 047 1 776 847 633 161 0,5 113 21 29,63 222,86 -25,00 18,92 Variation 01/00 19,91 18,67 18,67 26,38 -0,43 02/01 10,12 -1,85 -1,85 68,50 22,40 281,33 21,97

De lanalyse de ce tableau, il apparat que le recouvrement des revenus de lentreprise et du domaine est en constante amlioration sur toute la priode. En effet, les recettes de ce paragraphe montent 6 823 millions en 2002, contre 6 196 millions en 2001 et 5 167 millions en 2000. Les recouvrements de 2002 sont en hausse de 10,12% par rapport ceux de la gestion prcdente (6 196 millions). Cette hausse est uniquement due aux recettes perues au titre du Revenu des domaines (27% du paragraphe) qui se sont tablies 1 776 millions contre 1 054 millions en 2001, grce lapport substantiel : - des Loyers dimmeubles , 847 millions de recettes en 2002 contre 692 millions en 2001, soit un taux daccroissement de 22,40% ; - des Droits doccupation du domaine public 633 millions de recettes en 2002 contre 166 millions en 2001, soit une augmentation de 467 millions correspondant un taux daccroissement de 281,33% ; - des Redevances minires 113 millions de recettes en 2002 contre 35 millions en 2001, en augmentation de 78 millions, soit un taux daccroissement de 222,86%. Le Revenu des entreprises reprsente 73% des recettes du paragraphe 72 1. Il est constitu des contributions des socits dEtat qui ont t recouvres en
42

2002 pour 5 047 millions contre 5 142 millions en 2001, soit une baisse de 1,85%. Le tableau n15 ci-aprs donne la situation dtaille de la contribution des socits dEtat ainsi que des restes recouvrer la fin de la gestion 2002.

Tableau n 15 - Situation dtaille de la contribution des socits dEtat et des RAR au 31/12/2002.
(en millions de francs) SOCIETES RAR 2001 Exercice antrieur 1975 41 166 82 0 85 5021 16 6 0 0 Emissions Exercice courant 1433 0 550 0 484 47 0 1175 7 Total Emission 3 408 41 716 82 484 132 5 021 1 192 13 Recouvremen t 3 149 10 550 10 484 25 672 7 8 5 127 5 047 RAR 2002 259 31 166 73 107 5021 519 5

OPT 1975 CNCB 41 SOBEMAP 166 ONAB 82 PAC 0 CNERTP 85 SONAPRA 5021 SONACOP 16 SITEX 6 SOGEMA 0 ONIP 0 SBEE 127 127 Total 7 392 7 392 3 823 11216 Source : Bordereau Synthse des Recettes budgtaires 2002

0 6 181

Ce tableau met en vidence que sur des missions dun montant total de 11 216 millions, il na t recouvr que 5 047 millions. LOPT y a contribu pour 3 149 millions, soit prs des 2/3 des versements effectus par les socits dEtat. A fin 2002, les restes recouvrer sur la contribution des socits dEtat se sont tablis 6 181 millions et sont constitus pour 5 021 millions des crances dtenues sur la SONAPRA. Droits et frais administratifs (paragraphe 72 2) Le tableau n16 ci-dessous prsente lvolution des recouvrements des droits et frais administratifs de 2000 2002 Lexamen de ce tableau fait apparatre que sur une prvision de 2 355 millions, les recettes effectives de ce paragraphe se sont tablies 2 278 millions et sont en hausse de 1,70 % par rapport aux recouvrements de la gestion prcdente qui taient de 2 240 millions.

43

Tableau n16 - Droits et frais administratifs : Prvisions et recettes effectives de 2000 2002 (en millions de francs)
Code Budg 72 2 72 2 1 72 2 11 72 2 14 72 2 15 72 2 16 72 2 17 72 2 19 72 2 2 72 2 22 72 2 23 72 2 26 72 2 3 72 2 31 72 2 32 72 2 33 Prvisions Recettes effectives 2002 2000 2001 2002 Droits et frais administratifs 2 355 1 714 2 240 2 278 Droits et frais administratifs 628 291 223 211 Recettes consulaires 300 0 0 28 Service des mines 28 1 0 0 Service de l'agriculture 5 1 0 0 Service de l'levage 40 2 0,2 0,3 Service des pches 5 2 4 4 Produits des expertises du condit. 250 285 219 179 Produits et frais divers services 420 390 442 530 Direction des transports terrestres 320 293 317 323 Droits d'examen 80 84 113 201 Service des poids et mesures 20 13 12 6 Redevances et divers produits 1 307 1 033 1 575 1 537 Produits de vente douane (dpt) 1 200 1 022 1 441 1 479 Redevances radios et tl prives 100 11 128 49 Droits de chancellerie 7 6 9 Libells Variations 01/00 02/01 30,69 1,70 -23,37 -5,38

-90,00 50,00 100,00 0,00 -23,16 -18,26 13,33 19,91 8,19 1,89 34,52 77,88 -7,69 -50,00 52,47 -2,41 41,00 2,64 1063,64 -61,72 50,00

Ces recettes proviennent des recouvrements effectus sur trois lignes que sont : - la ligne 72 2 1 Droits et frais administratifs pour 211 millions ; - la ligne 72 2 2 Produits et frais divers services pour 530 millions ; - la ligne 72 2 3 Redevances et divers produits pour 1 537 millions. La ligne Droits et frais administratifs enregistre les recettes perues par les services de lEtat autres que les rgies financires. Elle a t ralise hauteur de 211 millions et est nourrie des montants perus en 2002 au titre : - des Recettes consulaires pour 28 millions ; - du Service de llevage pour 0,3 million ; - du Service des pches pour 4 millions ; - des Produits des expertises du conditionnement pour 179 millions. La Chambre constate quau niveau des Recettes consulaires , un effort de reversement a t fait contrairement aux annes antrieures o la DGTCP navait rien peru sur les 300 millions prvus par la loi de finances. Les recettes recouvres pour le compte des produits des expertises du conditionnement sont en baisse continue depuis lanne 2000 : -23,16% en 2001, -18,26% en 2002. Cette baisse est imputable lamenuisement des transactions sur les produits agricoles.

44

Certaines lignes du paragraphe values en loi de finances ont connu soit un niveau de recouvrement trs bas ou soit ,sont demeures sans recettes en 2002. Il sagit : - de la ligne 72 2 16 Service de llevage value 40 millions par la loi de finances 2002 et ralise pour 0,3 million, soit un taux de recouvrement de 0,75% ; - des lignes 72 2 14 Service des mines et 72 2 15 Service de lagriculture values respectivement 28 millions et 5 millions qui nont connu aucune ralisation en 2002. La ligne Produits et frais divers services est essentiellement constitue des recettes recouvres au titre : - de la Direction des transports terrestres pour 323 millions, en hausse de 1,89% par rapport 2001; - des Droits dexamen perus pour 201 millions, en hausse de 77,88% par rapport la gestion prcdente ; - du Service des poids et mesures pour 6 millions, en baisse de 50% sur le recouvrement de 2001. La ligne Redevances et divers produits comprend les recettes recouvres au titre : - des Produits de ventes dpt ; - des Radios et tlvisions prives ; - des Droits de Chancellerie . Evalus 1200 millions, les produits de ventes dpt ont t recouvrs pour 1479 millions. Ils reprsentent plus de la moiti des recouvrements du paragraphe 72 2 et plus de 91% des Redevances et divers produits . Les recettes de cette ligne portent sur la vente pour les montants adjugs, majors de 8%, des marchandises confisques par la Douane. Les redevances verses par les radios et tlvisions prives comptabilises la ligne 72 2 32 sont de 49 millions sur une prvision de 100 millions. Elles sont en baisse de 79 millions (61,72 %) par rapport aux recouvrements de 2001 qui taient de 128 millions. Invit prsenter la Chambre le point dtaill des versements effectus par les radios et tlvisions prives de 2000 2002 avec en regard, le montant de laide accorde par lEtat la presse prive sur la priode, le Ministre charg des finances sest content de reprendre dans un tableau, les informations contenues dans le Bordereau Synthse des Recettes, savoir, le montant des versements effectus chaque anne par les radios et tlvisions prives appuy de la liste des radios et tlvisions prives agres par la HAAC.

45

Ces informations ne permettent pas de connatre les versements effectus par chaque radio et tlvision prive, danalyser leur comportement fiscal de 2000 2002 et dapprcier ce comportement au regard du niveau de laide accorde par lEtat la presse prive. En fonction de ce qui prcde et pour permettre la Chambre daffiner ses analyses sur le recouvrement des recettes budgtaires, il est souhaitable que lui soient communiques lavenir toutes les informations utiles et disponibles au niveau des administrations financires. Les Droits de Chancellerie valus 7 millions en loi de finances ont t recouvrs pour 9 millions. Ils ont connu une augmentation de 3 millions par rapport au montant peru en 2001 qui tait de 6 millions. Pour la Chambre, ce rsultat ne reflte pas la ralit des recouvrements attendus sur cette ligne. En effet, sont classes parmi les droits de chancellerie, les recettes perues au titre : - de la dlivrance des visas dentre au Bnin, de laisser passer et de carte consulaire ; - de ltablissement et de la prorogation de passeports ; - de diverses lgalisations effectues par les services publics ; - des ventes de mdailles par la Grande Chancellerie de lOrdre National du Bnin. Le niveau insignifiant des recouvrements de ce paragraphe est la preuve que la totalit des recettes perues par les services de lEtat nest pas reverse dans les caisses du Trsor comme le prescrit larticle 22 de la loi organique relative aux lois de finances. Pour amliorer le niveau de recouvrement des droits de chancellerie et dune manire gnrale, des droits et frais administratifs, la Chambre recommande quil soit mis en uvre les mesures contenues larticle 4 de la loi n 94-020 du 16 dcembre 1994, portant loi de finances pour la gestion 1995 qui prescrit : Hormis les administrations des douanes, des impts et du trsor public, les services administratifs qui effectuent des recettes quelque titre que ce soit, ne peuvent prtendre au droit de consommation des crdits de matriel inscrits sur leur ligne budgtaire quune fois justifi le reversement au trsor public de la totalit des recettes encaisses . Les amendes et condamnations pcuniaires (paragraphe 72 3) Evalues pour 1.140 millions en 2002, les amendes et condamnations pcuniaires ont t recouvres pour 1.241 millions contre 852 millions en 2001, soit une augmentation de 389 millions, correspondant un taux daccroissement de 45,66%. Les montants perus au titre de ce paragraphe sont constitus :
46

des Amendes forestires recouvres pour 34 millions ; des Amendes et confiscations douanires pour 1194 millions ; des Frais et amendes judiciaires pour 3 millions ; des Produits des transactions pcuniaires pour 10 millions.

La hausse des recettes constate en 2002 est surtout due un effort de recouvrement des Amendes et confiscations douanires pour un montant de 1.194 millions en 2002 contre 753 millions en 2001. Les frais et amendes judiciaires valus en loi de finances pour 5 millions ont t recouvrs pour 3 millions contre 1 millions en 2001. Laugmentation de 2 millions constate en 2002 est encore faible au regard du nombre des condamnations prononces par les Cours et Tribunaux. Pour amliorer les recouvrements de cette ligne, des antennes ont t cres au niveau de certains Tribunaux pour servir de relais au Directeur du Contentieux et Agent Judiciaire du Trsor. Mais la formation du personnel na pas suivi, notamment en matire dtablissement des pices dexcution et de recouvrement des frais et amendes judiciaires. Cest pourquoi, la Chambre invite le Ministre charg des Finances assurer, en collaboration avec le Ministre charg de la justice, la formation des agents nomms au niveau des greffes des Cours et Tribunaux en matire dtablissement des pices dexcution et de recouvrement efficace des frais et amendes judiciaires. Les produits financiers (paragraphe 72 4) Ce paragraphe budgtaire est nourri par les recettes des Produits des participations financires constitues de dividendes et des intrts de placement perus par lEtat. En 2002, les produits des participations financires encaisss par lEtat slvent 2 033 millions contre 1 901 millions en 2001 et 1.328 millions en 2000. Ils comprennent : - les dividendes verss par la BCEAO pour 1 923 millions contre 1 751 millions en 2001 ; - les Intrts de placement perus pour un montant de 110 millions en 2002, contre 145 millions en 2001, sur les prts accords au Groupe Novotel pour la ralisation de lHtel ORISHA.

47

Autres recettes non fiscales (paragraphe 72 9) Prvues en loi de finances pour 6 025 millions, les Autres recettes non fiscales ont atteint 19 221 millions. Elles sont en hausse de 11 429 millions, soit un taux daccroissement de 146,68% par rapport la gestion prcdente. Elles reprsentent 60,83% de lensemble des recettes non fiscales et ont contribu pour une grande partie leur accroissement. Le tableau n17 ci-dessous donne le dtail des autres recettes non fiscales recouvres de 2000 2002.

Tableau n 17 - Dtail des autres recettes non fiscales de 2000 2002

(en millions de francs)
Code Budg 72 9 72 9 1 72 9 3 72 9 6 72 9 7 72 9 8 72 9 9 72 9 91 72 9 999 Libells Autres recettes non fiscales Alination du domaine mobilier Taxe l'embarquement Recettes accidentelles Taxe de dveloppement touristique Redevance sur produits ptroliers Autre produits divers Caution Divers produits Prvisions Recettes effectives 2002 2000 2001 2002 6 025 6 962 7792 19221 0 2 21 4 650 406 585 456 5 000 5 483 3 113 4 793 75 0 11 9 300 0 2 718 4 112 0 976 1 344 9 847 0 388 976 1 343 9 458 Variation 01/00 2002/01 11,92 146,68 950,00 -80,95 44,09 -22,05 -43,22 53,97 -18,18 51,29 37,70 632,66

Ce tableau met en vidence que les autres recettes non fiscales sont alimentes, par ordre dimportance, par : - les Autres produits divers pour 9 847 millions ; - les Recettes accidentelles recouvres hauteur de 4 793 millions ; - les Redevances sur produits ptroliers pour 4 112 millions ; - les Taxes lembarquement pour 456 millions. Non valus en loi de finances 2002, les Autres produits divers raliss pour 9 847 millions sont constitus : - des Cautions dposes pour 388 millions par les diffrents candidats aux lections communales et municipales de 2002 ; - des Divers produits recouvrs par le Trsor public pour un montant de 9 458 millions, en hausse de 8 115 millions par rapport la gestion prcdente. Ces divers produits perus par le Trsor reprsentent 96,04% des recettes du paragraphe.

48

Le contenu dtaill de cette ligne na pas t communiqu la Chambre malgr la demande faite lendroit du Ministre charg des finances au cours des investigations et pendant la phase de contradiction. Sur une prvision de 5 000 millions, les recettes accidentelles divers titres ont t ralises pour 4 793 millions contre 3 113 millions en 2001, soit un taux daccroissement de 53,97%. La rmunration des dpts du Trsor et des comptables publics recouvre pour 4 418 millions constitue le produit le plus important de cette ligne (94,60% des recettes accidentelles en 2001 et 92,17 % en 2002). Les autres recettes accidentelles recouvres pour 375 millions comprennent les montants perus au titre des logements sociaux (122 millions), des dossiers dappel doffre (128 millions), de la taxe sur la pollution (116 millions) et de divers produits pour le solde (9 millions). La Redevance sur produits ptroliers ligne 72 9 8 value en loi de finances pour 300 millions a atteint 4 112 millions contre 2 718 millions en 2001, soit un taux daccroissement de 51,29%. Cette taxe incorpore au prix du ptrole la pompe est supporte par le consommateur, charge pour les socits ptrolires de la reverser au Trsor Public. Le Trsor a en outre peru en 2002, au titre des autres recettes non fiscales, la Taxe lembarquement pour un montant de 456 millions sur une prvision de 650 millions. Enfin, sont comprises dans les autres recettes non fiscales : - les recettes de lAlination du domaine mobilier recouvres pour 4 millions en 2002, en baisse de plus de 80% par rapport la gestion prcdente ; - la Taxe de dveloppement touristique reverse pour 9 millions et qui reprsente la taxe de 500 francs perue par nuite auprs des clients des htels. Comme en 2001, la Chambre considre que les montants perus au titre de la taxe de dveloppement touristique ne refltent pas la ralit. En effet, sur la base de ce montant elle a calcul que pour lanne 2002, tous les htels du Bnin runis nont pas dpass 18 000 nuites, soit une moyenne de 50 lits par jour. Face ce constat, la Chambre invite le Ministre charg des Finances mettre en uvre les mcanismes qui assurent le recouvrement de lintgralit des montants perus au titre de la taxe de dveloppement touristique. C.4 Recettes exceptionnelles (article 76) Sont considres comme recettes exceptionnelles, les remises et annulations de dettes, la restitution au Trsor des sommes indment payes, les gains de change et les autres recettes exceptionnelles.
49

Prvues pour 580 millions (voir tableau n 18 ci-dessous), les recettes exceptionnelles ont t recouvres hauteur de 2666 millions contre 3 469 millions en 2001, soit une baisse de 803 millions correspondant un taux de 23,15%. Tableau n18 - Recettes exceptionnelles : prvisions et ralisations au 31/12/2002
(en millions de francs)
Code Budg 76 76 1 76 2 76 2 2 76 2 21 76 3 76 9 76 9 1 76 9 2 Libells Recettes exceptionnelles Remise et annulation de dette Restitution au Trsor des sommes ind. paye Revers au budget national des salaires ind. perus Revers au budget national des salaires ind. perus Gain de change Autres recettes exceptionnelles Autres recettes exceptionnelles non fiscales Recettes non fisc (ex ant) Prvisions Recettes effectives Variation 2002 2001 2002 02/01 580 3 469 2 666 -23,15 0 3 278 2 480 -24,34 80 181 153 -15,47 80 181 153 -15,47 80 181 153 -15,47 0 3 22 633,33 500 7 11 57,14 500 7 11 57,14 0

Non values en loi de finances, les remises et annulations de dettes slvent 2 480 millions contre 3 278 millions en 2001. Elles reprsentent elles seules 93,02% des recettes exceptionnelles. Les remises et annulations sintgrent, daprs le Ministre charg des Finances, dans la mise en uvre des mesures visant rduire le niveau de la dette publique des Pays en voie de dveloppement. Elles ont connu une volution lie la situation dendettement de plus en plus proccupante des pays emprunteurs. Jusquen 1996, le Bnin a bnfici, conformment aux dcisions du Club de Paris, des annulations dune partie de sa dette extrieure suivant le schma ciaprs : - annulation du 1/3 et rchelonnement des 2/3 sur 14 ans dont 8 ans de diffr au taux du march, Toronto ; - annulation de 50% et rchelonnement du solde sur 23 ans dont 6 ans de diffr au taux du march, Trinidad ; - annulation de 67% et rchelonnement du solde (33%) sur 23 ans dont 6 ans de diffr au taux du march, Naples. Les remises et annulations de dette accordes selon ce mcanisme permettent lEtat de raliser des conomies au titre du service de la dette. Ces conomies peuvent tre affectes aux investissements sur ressources internes ou contribuer rduire le dficit budgtaire.

50

Avec lintroduction partir de 1996 de lInitiative en faveur des Pays Pauvres Trs Endetts (IPPTE), les remises et annulations de dettes ont t remplaces par les allgements dont lobjectif est daffecter les conomies ralises au titre du service de la dette la rduction de la pauvret. En juillet 2000, le Bnin a t admis lIPPTE en raison de son niveau lev dendettement (son ratio dendettement tait de 218% et dpassait le ratio de 150% autoris). Les allgements obtenus ont permis de rendre la dette viable et daffecter les conomies ralises exclusivement au financement des dpenses des secteurs sociaux tels que lducation, la sant, lassainissement, lhydraulique, etc., afin de rduire la pauvret et datteindre les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement. Sur le plan budgtaire et comptable, ces ressources apparaissent au niveau du financement du dficit budgtaire. Les dpenses prises en charge sont identifies dans le Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) aprs avoir fait lobjet de points dapplications retenus en accord avec les ministres sectoriels concerns. Au titre des recettes exceptionnelles, le Trsor a galement recouvr : - les salaires indment pays au profit des Agents Permanents de lEtat pour un montant de 153 millions sur une prvision de 80 millions. - les gains de change pour un montant de 22 millions, nettement plus lev que le montant peru en 2001 (3 millions). Ces recettes reprsentent la diffrence de change rsultant des oprations de transferts de fonds vers lextrieur ; - les autres recettes exceptionnelles non fiscales pour un montant de 11 millions sur une prvision de 500 millions. 2- DEPENSES DES INSTITUTIONS ET MINISTERES Les dpenses du Budget des Institutions et Ministres sont composes des dpenses ordinaires et des dpenses en capital. Le tableau ci-aprs prsente la situation densemble de ces dpenses et leur volution de 2001 2002. Tableau n19- Situation densemble des dpenses du BIM de 2001 2002
Nature de dpenses Dpenses ordinaires hors arrirs Dpenses en capital Total Prvisions 2002 * 278 680 205 558 484 238 (En millions de francs) Ralisations Variations 2001 2002 Montants Taux (%) 156 118 256 409 100 291 64,24 116 627 82 659 - 33 968 - 29 272 745 339 068 66 323 24,31

51

* y compris les reports de crdits de 5 113 millions sur les dpenses ordinaires et 29 929 millions sur les dpenses en capital

Prvues pour 484 238 millions, les dpenses du BIM ont atteint 339 068 millions, soit un taux de ralisation de 70 %. Les dpenses ordinaires sont ralises pour 256 409 millions et reprsentent 75,62 % des dpenses du BIM tandis que les dpenses en capital (82 659 millions) quivalent 24,37 % de ces dpenses. Par rapport 2001, les dpenses du BIM se sont accrues de 66.323 millions pour un taux de 24,31 %. 2.1 Dpenses ordinaires Les dpenses ordinaires comprennent : - les dpenses de personnel ; - les dpenses de fonctionnement ; - les dpenses de transferts ; - la dette publique. Selon larticle 7 du projet de loi de rglement (PLR), les dpenses ordinaires, rcapitules dans le tableau n 20 ci-dessous, sont arrtes 265 418 millions, y compris la variation nette des arrirs pour un montant de 9 009 millions. Tableau n 20 - Dpenses ordinaires
(En millions de francs) Rubriques 1- Dette publique 2- Dpenses de personnel 3- Dpenses de fonctionnement 4- Dpenses de transferts Total * * Y compris la variation nette des arrirs (9 009 millions) Prvisions 51 800 84 562 58 723 85 796 280 881 Ralisations Montants Taux (%) 27 059 52,2 94 237 111,4 82 432 140,4 61 690 71,9 265 418 94,4

Compares lanne 2001 o elles ont t ralises pour 164 615 millions, les dpenses ordinaires ont subi un accroissement de 100 803 millions (61,23%). Cet accroissement sexplique, comme la indiqu le ministre charg des finances, par laugmentation sensible des dpenses de personnel, des dpenses de fonctionnement et des dpenses de transferts. Le montant des dpenses ordinaires prsent dans le compte administratif est de 254 998 millions ventils, comme le montre le tableau ci-dessous, en dpenses sur exercice courant et en dpenses sur exercice clos, suivant les titres admis en paiement (mandats, dlgations de crdits ordonnances et ordres de paiement).

52

Tableau n21 - Dpenses ordinaires en dpenses sur exercice courant et sur exercice clos
N 1 2 3 4 Rubriques budgtaires Dette publique Dpenses de personnel Exercice courant Exercice clos Dpenses de fonctionnement Exercice courant Exercice clos Dpenses de transferts Exercice courant Exercice clos Total Crdits ouverts 51 800 84 562 83 362 1 200 58 723 58 223 500 85 796 85 296 500 280 881 (En millions de francs) Titres admis en paiement Total Taux dexc % OP inclus Mandats Dl ord OP OP OP in ex 27 059 27 059 52,2 52,2 87 099 4 825 4 675 96 599 108,7 114,2 85 270 4 825 3 909 94 004 108,1 112,7 1 829 766 2 595 152 216,2 34 861 2 293 11 654 48 808 63,2 83,1 32 542 2 293 7 733 42 568 59,8 73,1 2 319 3 921 6 240 463 1248 73 293 10 9 228 82 531 85,4 96,1 72 860 10 9 225 82 095 85,4 96,2 433 3 436 86,6 87,2 222 312 7 128 25 558 254 998 81,6 90,7

La Cour relve que dans le compte administratif, le montant des dpenses excutes par la procdure exceptionnelle des OP pour un montant de 25 558 millions a t mentionn comme nayant pas fait lobjet de rgularisation la fin de la gestion. Les dpenses ordinaires dun montant de 265.418 millions tel que mentionn larticle 7 du projet de loi de rglement, gestion 2002, prennent notamment en compte les dpenses ordonnances et acceptes ainsi que les crdits dlgus engags non ordonnancs, mais traits en oprations dfinitives. Les dpenses ordinaires prsentes dans le compte administratif et le bordereau de dveloppement des dpenses sont ventiles par titres admis en paiement , lesquels intgrent les montants des dpenses ordonnances et acceptes, des dpenses excutes par voie de dlgation- ordonnancement et des dpenses excutes par les ordres de paiement (OP). Suivant ltat des ordres de paiement non rgulariss produit en annexe au compte de gestion, le montant total des dpenses excutes par la procdure exceptionnelle des OP est de 75 747 millions dont 30 176 millions non rgulariss. Le montant des OP non rgulariss au titre des dpenses ordinaires est de 25. 558 millions. Il sen suit que le montant des dpenses ordinaires prsent en projet de loi de rglement nintgre pas les dpenses excutes par OP non rgulariss pour un montant de 25 558 millions. Ces dpenses reprsentent prs de 10% des dpenses ordinaires.

53

Face ce constat, la Cour recommande de veiller la rgularisation des dpenses excutes par la procdure exceptionnelle des ordres de paiement avant la signature du CGAF par le Ministre charg des finances afin de saisir dans le projet de loi de rglement soumis au vote de lAssemble Nationale, lensemble des dpenses excutes sur le budget de lEtat. En labsence dinformations dtailles sur les dpenses ordinaires prsentes en projet de loi de rglement et pour couvrir lensemble des dpenses excutes sur le Budget de lEtat, la Cour a choisi de se baser sur les chiffres des documents produits lappui du projet de loi de rglement, notamment le compte administratif, le bordereau sommaire dtat de rapprochement des dpenses ordonnances et acceptes et le bordereau de dveloppement des dpenses des ministres et institutions de lEtat qui prsentent plus de dtails sur les oprations effectues. La ventilation des dpenses ordinaires en dpenses rparties et en dpenses non rparties se prsente comme suit. 2.1.1 Dpenses rparties (sections 10 44) Les dpenses rparties, rcapitules dans le tableau ci-dessous, comprennent les dpenses de personnel, les dpenses de fonctionnement et les dpenses de transferts. Les dpenses de fonctionnement sont constitues des achats de biens et services et dune partie des acquisitions et grosses rparations. Tableau n22 - Dpenses rparties
N 1 2 3 Rubriques budgtaires *Prvisions 69 810 47 215 40 723 157 748 (En millions de francs) Montants Taux (%) ordonnancs 82 472 118,1 26 404 55,9 36 226 88,9 145 102 91,9

Dpenses de personnel Dpenses de fonctionnement Dpenses de transferts (Subvention+Autres transferts courants) Total * Prvisions = Dotations initiales + Reports

Les dpenses rparties slvent 145 102 millions sur une prvision de 157 748 millions, soit un taux de ralisation de 91,9 %. Les dpenses de personnel reprsentent la plus grande partie de cette rubrique et sont ordonnances hauteur de 82 472 millions sur une prvision de 69 810 millions, soit un taux de ralisation de 118,1 %. Compares aux dpenses rparties ordonnances en 2001 (101 660 millions), les dpenses rparties connaissent en 2002 un accroissement de 43 442 millions (+42,7%).
54

La ventilation de ces dpenses entre les ministres et institutions de lEtat se prsente ainsi quil suit. Tableau n23 - Dpenses rparties entre ministres et institutions
N 1 2 3 Rubriques budgtaires Dpenses de personnel -Institutions -Ministres Dpenses de fonctionnement -Institutions -Ministres Dpenses de transferts -Institutions -Ministres Total *Prvisions 69 810 4 115 65 695 47 215 3 466 43 749 40 723 458 40 265 157 748 (En millions de francs) Montants Taux (%) ordonnancs 82472 118,1 3 723 90,4 78 749 119,8 26 404 55,9 2 055 59,2 24 349 55,6 36 226 88,9 455 99,3 35 771 88,8 145 102 91,9

Les dpenses des ministres (138.869 millions), obtenues en sommant les dpenses de personnel, les dpenses de fonctionnement et les dpenses de transferts correspondantes, reprsentent 95,7 % de lensemble des dpenses rparties. Celles des institutions de lEtat (6.233 millions), reprsentent 4,3 % desdites dpenses. 2.1.1.1 Les dpenses de personnel rparties Les dpenses de personnel rparties sont destines au paiement des traitements, salaires et autres avantages dus aux agents de lEtat civils et militaires. Sur une prvision de 69.810 millions, elles ont t ordonnances pour 82 472 millions et reprsentent 56,8 % de lensemble des dpenses rparties et 28,8 % du BIM. Par rapport au niveau dexcution de 2001 tabli 50 062 millions, ces dpenses ont enregistr une hausse sensible de 32 410 millions essentiellement due, selon le Ministre charg des Finances, au dblocage, partir de janvier 2002, de deux chelons aux agents permanents de lEtat (7.000 millions), au paiement des rappels de traitement aux policiers suite la reconstitution de leur carrire et aux instituteurs aprs leur reversement de la catgorie B chelle 3 la catgorie B chelle 1 (2.607 millions) et au rglement des frais dvacuation sanitaire (2.043 millions). Les dpenses de personnel rparties des institutions de lEtat (sections 10 20) sont ordonnances pour 3 723 millions, soit 90,4 % des crdits ouverts (4 115 millions). Celles des ministres (sections 22 44) sont ordonnances pour 78 749 millions, soit 119,8 % des prvisions (65 695 millions). Le niveau dexcution des dpenses de personnel rparties atteint 83.605 millions lorsquon intgre les dpenses excutes par OP pour 1 133 millions.

55

2.1.1.2 Les dpenses de fonctionnement rparties Les dpenses de fonctionnement rparties sont relatives aux achats de biens et services rpartis et aux acquisitions et grosses rparations de matriel et mobiliers de bureaux des ministres et institutions de lEtat. Elles comprennent les dpenses de transports et dplacements, lacquisition des fournitures, les dpenses deau, dlectricit, de tlphone, de tlcommunications, dentretien et de maintenance. Prvues pour 47 215 millions en 2002, ces dpenses ont t ordonnances pour 26 404 millions, soit un taux de ralisation de 55,9 %. Elles comprennent les dpenses des ministres ralises pour 24 349 millions sur une prvision de 43 749 millions et les dpenses des institutions de lEtat ordonnances pour 2 055 millions sur une prvision de 3 466 millions. Les dpenses de fonctionnement rparties reprsentent 18,1 % de lensemble des dpenses rparties (145 102 millions) et 9,9 % des dpenses ordinaires (265 418 millions). Elles ne prennent pas en compte le montant des dpenses de matriel excut par OP pour 4 981 millions et par transferts de devises non ordonnancs pour 753 millions. Sont comprises dans les montants ordonnancs, les dpenses ralises par dlgations de crdit, soit 7 128 millions ordonnancs exclusivement pour lachat des biens et services au profit des structures dconcentres des ministres. 2.1.1.3 Les dpenses de transferts rparties Les dpenses de transferts rparties ont t ordonnances pour 36 226 millions sur une prvision de 40 723 millions, soit un taux dexcution de 88,9 %. Elles sont relatives aux subventions accordes par lEtat, ordonnances hauteur de 18 478 millions sur une prvision de 20 242 millions (91,2 %) et aux autres transferts courants raliss pour 17 748 contre 8.351 millions en 2001. Le Ministre charg des finances justifie le niveau lev des dpenses de transferts rparties par lapurement des cotisations dues aux organismes internationaux et le rglement des dommages et intrts lis aux dcisions de justice dont le montant rgl en 2002 est de 241 millions. Le tableau ci-aprs prsente les niveaux dexcution des dpenses de transferts de 2002 compars ceux raliss en 2001.

56

Tableau n24 - Comparaison des dpenses de transferts

Nature de dpenses Subventions de lEtat Autres transferts courants Total Prvisions 2002 20 242 20 481 40 723 (En millions de francs) Ralisations Variations 2002 2001 Montants Taux (%) 18 478 11 353 7 125 62,7 17 748 8 351 9 397 112,5 36 226 19 704 16 522 83,8

Ce tableau fait ressortir que les dpenses de transferts rparties, composes de subventions et dautres transferts courants , ont t pratiquement multiplies par deux dune anne lautre, dgageant ainsi un cart de 16 522 millions en ralisation. Les ministres dont les structures ont reu les subventions les plus importantes sont ceux de la sant publique (6 528 millions), de lenseignement primaire et secondaire (4 894 millions), de lintrieur, de la scurit publique et de ladministration territoriale (2 476 millions) et de lenseignement suprieur et de la recherche scientifique (1 844 millions). En ce qui concerne les Autres transferts courants , ils ont t principalement ordonnancs au profit des structures des ministres de lenseignement suprieur et de la recherche scientifique (3 113 millions), de lenseignement primaire et secondaire (1 598 millions) du dveloppement rural (1 095 millions) et de la fonction publique et de la rforme administrative (1 030 millions). 2.1.2 Dpenses non rparties Constitues de dpenses pour lesquelles une cl de rpartition nest pas tablie par ministre ou par institution de lEtat et de dpenses spcifiques dont lexcution est rgule par le Ministre charg des Finances au cours de la gestion, les dpenses non rparties comprennent les dpenses lies la dette publique, les dpenses de personnel non rparties, les dpenses de fonctionnement non rparties et les dpenses de transferts non rparties. Le tableau ci-dessous prsente les dpenses non rparties par rubrique budgtaire Tableau n25 - Dpenses non rparties par rubrique budgtaire
Anne 2001 Prvisions* Excutions 1 Dette publique 51 800 26 801 2 Dpenses de personnel 14 753 5 893 3 Dpenses de fonction 11 508 14 455 4 Dpenses de transferts (1) 45 072 17 640 Total 123 133 64 789 * Prvisions = Dotations initiales + Reports (1) : Dont les charges exceptionnelles prvues pour 12 310 millions et ralises pour 11 782 millions 57 N Rubriques budgtaires (En millions de francs) Anne 2002 Excutions Taux % 27 059 52,2 9 452 64,1 10 750 93,4 37 077 82,2 84 338 68,4

Les dpenses non rparties sont ordonnances pour 84 338 millions sur une prvision de 123 133 millions, soit un taux de ralisation de 68,4 %. Elles sont domines par les dpenses de transferts ordonnances hauteur de 37 077 millions sur une prvision de 45 072 millions. Compares lanne 2001, les dpenses de transferts se sont accrues de 19 437 millions (+110,2 %) tandis que les achats de biens et services ont diminu de 3 705 millions, passant de 14 455 millions en 2001 10 750 millions en 2002 (-25,6 %). Toutefois, la comparaison des ralisations dachats de biens et services aux prvisions (11 508millions) affiche un taux dordonnancement de 93,4 %. Le Ministre charg des finances justifie le niveau des dpenses de fonctionnement non rparties, entre autres, par le paiement des arrirs de consommation deau et dlectricit de ladministration au titre de lanne 2001 (1 644 millions), le rglement des arrirs de tlphone des services publics de lanne 2000 (1 266 millions) et le paiement des dommages et intrts (950 millions). Il convient de faire remarquer que lensemble de ces deux premiers rglements (2 910 millions) est loin datteindre les 10 750 millions mentionns dans les comptes. Les dpenses de transferts non rparties, ordonnances pour 37 077 millions et dcomposes dans le tableau ci-dessous, sont arrtes aprs reconstitution des chiffres du compte administratif et du bordereau sommaire dtat de rapprochement des dpenses ordonnances et acceptes. Tableau n26 - Dpenses de transferts non rparties
N 1 2 3 4 Rubriques budgtaires Dpenses communes Dpenses dinterv publiques Dpenses diverses Exercice clos Total Subventions 21 810 21 810 Autres transferts courants 252 9 700 500 500 10 952 (En millions de francs) Charges Total (Dp ordonn Exception et nelle acceptes) 252 199 12 300 43 810 36 435 10 510 10 500 433 12 310 45 072 37 077

Ces dpenses sont composes, comme lindique le tableau ci-dessus, des subventions, des autres transferts courants et des charges exceptionnelles . Elles sont effectues au titre des dpenses communes, des dpenses dinterventions publiques, des dpenses diverses et des dpenses sur exercice clos. Lanalyse des dpenses non rparties se prsente ainsi quil suit par rubrique budgtaire. 2.1.2.1 Dette publique La dette publique comprend la dette contractuelle rgle directement par la Banque Centrale des Etats de lAfrique de lOuest (BCEAO), le service de la
58

dette extrieure rgle par la Caisse Autonome dAmortissement (CAA) et une partie de la dette intrieure. La dette contractuelle et le service de la dette extrieure gre par la CAA reprsentent la dette extrieure. Quant la dette intrieure, elle est constitue en grande partie des remboursements des emprunts obligataires mis en 2000 et des remboursements de cotisations du Fonds National dInvestissement (FNI). Sur une prvision de 51 800 millions, le montant ordonnanc au titre de la dette publique est de 27 059 millions, soit un taux dexcution de 52,2 %. Ces chiffres nincluent pas la dette contractuelle rgle par la BCEAO. a. Dette publique contractuelle La dette publique contractuelle comprend : les intrts sur la position nette des disponibilits extrieures ; le principal des titres de lEtat et les intrts sur titres ; les chances du principal et les intrts sur les facilits dajustement structurel ainsi que les facilits dajustement structurel renforc du Fonds Montaire International ; les crances de la Banque Nationale de Paris non encore honores Comme pour la gestion 2001, le montant de la dette contractuelle na pas t communiqu la Juridiction financire. Le Ministre charg des finances a, au cours de la contradiction, inform la Juridiction que la BCEAO est contacte pour fournir lesdites informations. La Cour invite instamment le Ministre charg des finances se doter dun mcanisme propre permettant de disposer en temps rel des informations compltes sur la dette gre par la BCEAO. b. Dette publique gre par la CAA La dette publique gre par la CAA est compose de la dette extrieure et dune partie de la dette intrieure. La dette extrieure comprend la dette multilatrale et la dette bilatrale contracte auprs des cranciers membres du Club de Paris et dautres cranciers non membres du Club de Paris. Quant la dette intrieure, elle concerne les montants dus au titre des arrirs non salariaux et des cotisations au Fonds National dInvestissement (FNI) et le paiement des charges financires lies la gestion de lemprunt obligataire 2000.

59

La dette gre par la CAA est retrace dans le compte de gestion produit par le ministre charg des finances. Prvue pour 51 800 millions (y compris une provision de 1 050 millions), elle a t ordonnance pour 27 059 millions. Dans le dtail, la dette extrieure rgle au 31 dcembre 2002 est de 18 050 millions sur une prvision de 39 501 millions tandis que la dette intrieure honore en 2002 est arrte selon la CAA 9 010 millions sur une prvision de 12 299 millions. Les amortissements et les charges de la dette publique gre par la CAA au titre des gestions 2001 et 2002 sont prsents, par rubrique, dans le tableau rcapitulatif ci-aprs. Tableau n27 - Amortissements et charges de la dette par nature de dpenses en 2001 et 2002
(en Art 15 16 17 65 66 69 Nature de dpenses Tirage sur emprunts projets Emprunts programmes Autres emprunts Intrts et frais financiers Charges exceptionnelles Provisions Total Prvisions 2001 2002 13 924 10 795 1 099 755 13 676 9 734 9 087 9 566 1 050 19 900 1 050 38 836 51 800

millions de francs)
Ralisations 2002 Ecarts 11 546 -62 610 -138 8 596 -208 5 724 83 583 583 0 0 26 801 27 059 258 2001 11 608 748 8 804 5 641 0

Ecarts -3 129 -344 -3 942 479 18 850 1050 12 964

Ce tableau rvle des baisses sensibles de prvisions pour les trois premires dpenses cites et une forte augmentation des prvisions des charges exceptionnelles (+18 850 millions) qui sont passes de 1 050 millions en 2001 19 900 millions en 2002. Par contre, en ralisation, lensemble des dpenses na affich quun lger cart de 258 millions. Invit expliquer les raisons de la forte augmentation des prvisions et du niveau extrmement bas de lexcution des ces charges intervenues pour l'anne 2002, le Ministre charg des finances a rpondu que : les amortissements et charges de la dette par nature de dpenses, grs par la CAA, en 2002, ont connu une augmentation par rapport lanne 2001 (38.836 millions de francs CFA) du fait des charges exceptionnelles qui sont passes de 1.050 millions de FCFA en 2001 19.900 millions de FCFA en 2002. Toutefois, on a assist un niveau de ralisation trs bas desdites charges exceptionnelles, soit 583 millions de FCFA pour diverses raisons lies aux donnes budgtaires. Pour la Cour, cette rponse n'est pas satisfaisante car elle napporte aucun clairage sur les niveaux de prvision et de ralisation des charges exceptionnelles lies la dette publique.

60

2.1.2.2 Dpenses communes Les dpenses communes comprennent: - les dpenses de personnel non rparties ; - les dpenses de fonctionnement non rparties - les autres transferts courants non rpartis. La situation de ces dpenses en 2001 et en 2002 est rcapitule dans le tableau ci-dessous. Tableau n28 - Dpenses communes de 2001 2002
Nature de dpenses 1. 2. 3. Dpenses de personnel Dpenses de fonctionnement Autres transferts courants Total Prvisions 2002 13 453 2 939 252 16 644 (En millions de francs) Ralisations Variations 2002 2001 Montants Taux (%) 7 594 2 878 4 716 163,8 2 145 1 799 346 19,2 199 151 48 31,7 9 938 4 828 5 110 105,8

Sur un crdit de 16 644 millions ouvert en loi de finances, le montant ordonnanc au titre des trois natures de dpenses est de 9 938 millions, soit un taux de ralisation de 59,7 %. Le niveau dexcution de ces dpenses, OP (2 873 millions) compris, atteint 12.811 millions ; ce qui porte le taux dexcution 76,9 %. Les dpenses de personnel non rparties de ladministration gnrale ont t ordonnances hauteur de 7 594 millions sur une prvision de 13 453 millions, soit un taux dexcution de 56,4 %. Elles reprsentent 76,4 % des dpenses communes. Les dpenses communes de personnel ralises par OP sont de 2 706 millions. Les dpenses de fonctionnement non rparties payes sur les crdits des dpenses communes sont relatives aux achats de biens et services ; elles slvent 2 145 millions sur un crdit de 2 939 millions, soit un taux de ralisation de 72,9 %. OP (167 millions) compris, ces dpenses se montent 2 309 millions. Quant aux autres transferts courants ordonnancs au titre des dpenses communes pour 199 millions sur une prvision de 252 millions, ils sont relatifs aux frais dhospitalisation des agents de lEtat, aux vacuations sanitaires et la couverture des capitaux dcs. Le taux de ralisation de ces transferts est de 78,9%.

61

2.1.2.3 Dpenses diverses Les crdits ouverts en loi de finances pour les dpenses diverses sont de 8 188 millions. Ils sont constitus des dpenses diverses de personnel, des dpenses diverses de fonctionnement, des dpenses diverses effectues sur les Autres transferts courants et enfin des dpenses relatives aux charges exceptionnelles. La ralisation de ces dpenses est synthtise dans le tableau ci-aprs. Tableau n29 - Dpenses diverses prsentes en 2001 et 2002
Nature de dpenses 1. 2. 3. 4. Dpenses de personnel Dpenses de fonction Autres transferts cour Charges exceptionnelles Total Prvisions 2002 100 7 578 500 10 8 188 (En millions de francs) Ralisations Variations 2002 2001 Montants Taux (%) 29 0,4 28,9 6 286 5 776 510 8,8 6 375 -372 -99,2 4 3 1 33,3 6 325 6 158 167 2,7

Le montant total ordonnanc est de 6 325 millions sur une prvision de 8 188 millions, soit un taux dexcution de 77,2 %. Le niveau de ralisation de ces dpenses serait de 8 986 millions, sil tait tenu compte des dpenses rgles par OP pour un montant de 2 661 millions. Les dpenses diverses de personnel sont ordonnances hauteur de 29 millions. Les dpenses diverses de fonctionnement excutes sous forme dachats de biens et services se montent 6 286 millions sur une prvision de 7 578 millions. Elles reprsentent 99,3 % de lensemble des dpenses. Les dpenses de transferts courants sont ordonnances pour 6 millions sur une dotation de 500 millions. Elles ont servi assurer le paiement des frais de ddommagement des victimes dabus divers. Quant aux dpenses lies aux charges exceptionnelles, elles sont ralises pour 4 millions. 2.1.2.4 Dpenses dinterventions publiques Les dpenses dinterventions publiques sont des dpenses non rparties constitues exclusivement de dpenses de transferts faites au profit de diverses structures sous forme de subventions, de soutiens et de contributions. Ces dpenses sont prsentes par comparaison celles de lanne 2001 dans le tableau ci- dessous.

62

Tableau n30 - Dpenses dinterventions publiques prsentes par nature de transferts en 2001 et 2002
Nature de transferts 1. 2. 3. Subventions Autres transferts courants Charges exceptionnelles Total Prvisions 2002 21 810 9 700 12 300 43 810 (En millions de francs) Ralisations Variations 2002 2001 Montants Taux (%) 22 371 2 305 20 066 2 286 2 227 59 2,6 11 778 12 579 -801 6,4 36 435 17 111 19 324 112,9

Sur des crdits de 43 810 millions ouverts en loi de finances, les dpenses dinterventions publiques ont t ordonnances pour 36 435 millions. Le taux dexcution correspondant est tabli 83,1 %. Par rapport lanne 2001, elles ont subi une augmentation de 19 324 millions en ralisation. Laugmentation ainsi constate est essentiellement due la hausse des subventions de lEtat (20 066 millions) qui quivaut 9 fois environ le niveau dordonnancement atteint en 2001. Le tableau qui suit prsente quelques secteurs fortes concentrations de ces subventions. Tableau n31 - Quelques secteurs de concentration des subventions de lEtat de 2001 2002
Nature de transferts 1. 2. 3. Education nationale Sant publique Scurit publique et adm territoriale Total Prvisions 2002 7 783 6 174 2 476 16433 (En millions de francs) Ralisations 2002 2001 6 788 1 088 6 528 4 867 2 476 15 792 5 955

Suivant les donnes de ce tableau, les structures du Ministre de lIntrieur, de la Scurit Publique et de lAdministration Territoriale ont bnfici dune subvention de 2 476 millions qui se rpartissent comme suit :
- subventions aux charges salariales des collectivits dshrites - contribution au fonctionnement des collectivits locales - appui la dcentralisation - subventions destines aux dpenses de fonctionnement des prfectures 277 millions 770 millions 628 millions 800 millions

Par ailleurs, lensemble des subventions ordonnances au profit des diffrents ordres de lenseignement sest sensiblement accru, passant de 1 088 millions en 2001 6 788 millions en 2002, soit une augmentation de 5 700 millions correspondant prs de 6 fois le montant ordonnanc en 2001. Pour le Ministre de la Sant Publique, laccroissement constat est de 1.661 millions.

63

Les OP (6 392 millions) inclus, les dpenses dinterventions publiques slvent 42 827 millions. 2.1.2.5 Dpenses dexercices clos Les dpenses dexercices clos sont destines apurer les dpenses de personnel, les dpenses de fonctionnement et les dpenses relatives aux autres transferts courants des annes antrieures. Prvues pour 2 200 millions, ces dpenses, reconstitues partir du bordereau sommaire dtat de rapprochement des dpenses ordonnances et acceptes, ont t ordonnances pour 4 581 millions. Elles ont servi rgler, entre autres : - hauteur de 1 829 millions sur une prvision de 1 200 millions, les rappels de salaires et autres dpenses de personnel dexercices antrieurs dus aux agents de lEtat et des collectivits locales ; - pour 2 319 millions sur une prvision de 500 millions, les dpenses de fonctionnement dexercices antrieurs ; - pour 433 millions sur une prvision de 500 millions, les dpenses relatives aux autres transferts courants. Compte tenu des dpenses dexercices clos effectues par ordres de paiement pour 4 689 millions, le montant total consomm est de 9 270 millions et non 9 009 millions. De cette situation, il se dgage un cart de 261 millions. 2.2 Dpenses en capital Les dpenses en capital sont relatives aux investissements publics financs sur les ressources intrieures et sur les ressources extrieures. Ceux financs sur les ressources intrieures comprennent tous les investissements lexception de ceux excuts sur lautofinancement des entreprises publiques et des projets financs par les collectivits locales. 2.2.1 Dpenses en capital prsentes par source de financement En 2002, les dpenses en capital sont ordonnances pour 82 659 millions sur une prvision de 202 896 millions. Elles sont finances par des ressources intrieures hauteur de 52 377 millions sur une dotation de 101 766 millions et par des ressources extrieures pour un montant de 30 282 millions sur une prvision de 100 130 millions. Le tableau ci-dessous prsente les dpenses en capital par source de financement en 2001 et 2002.

64

Tableau n32 - Situation des dpenses en capital par source de financement

(En millions de francs) Ralisations Variations 2002 2001 Montants Taux (%) I Ressources intrieures* 101766 56 362 36 813 19 549 53,1 Administration centrale 101 766 56 362 36 813 19 549 53,1 II Ressources extrieures 101 130 30 282 79 814 -49 532 -62 1. Prts / Projets 48 555 30 282 55 268 -24 986 -45,2 2. Don / Projets 52 575 24 546 -24 546 Total 202 896 86 644 116 627 -29 983 -25,7 * = Non compris 1 375 millions de ressources prvisionnelles dautofinancement des entreprises Nature de transferts Prvisions 2002

Ce tableau montre que sur une prvision de 101 766 millions, les ressources intrieures sont ordonnances hauteur de 56 362 millions, soit un taux de ralisation de 55,3 %. Ce chiffre est diffrent de celui avanc dans le projet de loi de rglement (52 377 millions) soit une diffrence de 3.958 millions qui, pour le Ministre charg des Finances reprsente le montant ordonnanc et non pay par le Trsor public au niveau des dpenses en capital sur ressources intrieures. Ce tableau montre galement que les ressources extrieures ont t consommes hauteur de 30 282 millions sur une prvision de 101 130 millions, soit une capacit de consommation de 29,9 % en 2002 contre 79,2 % en 2001(79 814 millions raliss sur 100 751 millions prvus). Par rapport lanne 2001, la Juridiction financire note un recul significatif de la consommation des ressources extrieures (-33 968 millions) marqu par : - le non dcaissement des crdits relatifs aux prts projets pour un montant de 24 986 millions ; - le dfaut de dcaissement de lensemble des crdits au titre des dons projets jugs dj trs faibles, compars aux crdits ouverts en 2001 pour 56 995 millions et excuts pour 24 546 millions. Le niveau relativement faible des dpenses en capital finances sur les ressources intrieures sexplique, selon le Ministre en charge des Finances, par lclatement tardif par nature de dpenses, des montants allous aux projets, en vue de leur prise en compte par le systme intgr de gestion des finances publiques. Celui des dpenses finances sur les ressources extrieures se justifie, selon le mme ministre, par les difficults de dmarrage de certains projets inscrits en labsence des formalits administratives lies leur excution. Le Ministre charg des finances est invit en consquence prendre lavenir les dispositions qui simposent pour mettre fin une telle situation. 2.2.2 Dpenses en capital prsentes par nature dinvestissement Les dpenses en capital comprennent :

65

- les investissements excuts par lEtat (Titre 5, articles 21 26); - les transferts en capital (Titre 6, article27). Le tableau n33 ci-dessous compare les dpenses en capital finances par les ressources intrieures en 2001 et en 2002 telles que prsentes par le Ministre en charge des finances. Tableau n33 - Dpenses en capital prsentes par nature dinvestissement
Nature de transferts 1. Investissements excuts 2. Transferts en capital Total Prvisions 2002 49 693 3 949 53 642 Ralisations 2002 2001 41 261 326 41 587 (En millions de francs) Variations Montants Taux (%) 22 163 19 098 86,2 610 -284 -46,5 22 773 18 814 82,6

Daprs le Ministre charg des finances, lexcution des transferts en capital est nulle en 2002 sur une prvision de 32 millions inscrite au budget du Ministre des Travaux publics et des Transports pour la ralisation de ltude de faisabilit du contournement nord de Cotonou. Contrairement cette information, la Juridiction Financire constate, partir des donnes du Bordereau Synthse dEtat de Rapprochement des Dpenses et du BDD, que les transferts en capital ont t plutt ordonnancs pour 326 millions sur une prvision de 3 949 millions ; ce qui quivaut un taux de ralisation de 8,2 %. Ainsi prvues en 2002 pour 53 642 millions, les dpenses en capital sont ordonnances pour 41 587 millions et comprennent les investissements excuts par lEtat pour un montant de 41 261 millions et les transferts en capital pour un montant de 326 millions. Les OP (2 487 millions) inclus, ces dpenses slvent 44 074 millions. Compars aux investissements raliss en 2001 (22 773 millions), ceux de 2002 ont pratiquement doubl, atteignant 181 %. Cest un effort dinvestissement de lEtat sur ses ressources propres. Face ce constat, la Chambre recommande lavenir au ministre charg des finances de veiller la cohrence des chiffres en vue de garantir la sincrit des comptes produits. 2.2.2.1 Investissements de lEtat examins par composante budgtaire Les investissements excuts par lEtat comprennent : - les immobilisations incorporelles (art 21) ; - les acquisitions et amnagements des sols et sous-sols (art 22) ; - les acquisitions, constructions et grosses rparations des immeubles (art 23) ;

66

- les acquisitions, constructions et grosses rparations du matriel et mobilier (art 24) ; - les acquisitions, constructions et grosses rparations des quipements militaires (art 25) ; - les prises de participations, placements et cautionnements (art 26). a. Immobilisations incorporelles Les immobilisations incorporelles sont relatives aux tudes techniques effectues dans le cadre de divers travaux dinvestissement programms au niveau des ministres et Institutions de lEtat. Elles sont excutes pour un montant de 924 millions sur une prvision de 1 378 millions, soit un taux de ralisation de 67 %. Le tableau ci-dessous prsente quelques tudes dont les montants ordonnancs sont suprieurs ou gaux 20 millions. Tableau n34 Quelques immobilisations incorporelles
Sect 14 25 30 40 Structures HAAC MFE MTPT MJSL Prvis 20 25 168 0 175 Mont ordon 20 566 168 20 26 (En millions de francs) Etudes faites Etude construction sige du rseau des instances africaines 560 : tude pr-invest pour ducation, sant et trav publics Etude dingnierie du nouvel aroport de Glodjigb Etude extension des locaux du MJSL Etude de rhabilitation du stade Charles de Gaules de Porto-Novo

b. Acquisitions et amnagements des sols et sous-sols Les acquisitions et amnagements des sols et sous-sols ont t ordonnancs hauteur de 351 millions sur une prvision de 494 millions, soit un taux de ralisation de 71 %. Ceux retenus titre dexemple sont les investissements dont les montants ordonnancs sont galement suprieurs ou gaux 20 millions. Ils sont raliss au : - Ministre de lIndustrie, du Commerce et de la Promotion de lEmploi (260 millions ordonnancs) pour la cration de zones industrielles viabilises dans tous les dpartements du Bnin ; - Ministre de lEnvironnement, de lHabitat et de lUrbanisme (30 millions ordonnancs) pour la ralisation du programme national de gestion de lenvironnement. c. Acquisitions, constructions et grosses rparations dimmeubles Le montant ordonnanc au titre des acquisitions, constructions et grosses rparations dimmeubles en 2002 slve 30 095 millions sur une prvision de 32 683 millions, soit un taux dexcution de 92,1 %. Les plus importants investissements raliss sont prsents dans le tableau ci-aprs.
67

Tableau n35 - Acquisitions, constructions et grosses rparations dimmeubles de montant gal ou suprieur 200 millions
Sect 23 25 26 30 Structures MISD MFE MJLDH MTPT (En millions de francs) Investissements raliss Montants Rhabilitation, construction et quipements de commissariats 364 Constructions de bureaux et de casernes pour la Douane 434 Appui au renforcement du systme judiciaire et juridique 379 Accs et traverses de Cotonou, tronon Akossombo-toile 304 Amnagement et bitumage de la route Savalou-Djougou 1 670 Construction du 3me pont de Cotonou 379 Amnagement des pistes Lobogo-Ygodoe 220 Amnagement des routes de dessertes rurales et des ouvrages dans les 1 102 localits enclaves Projet sectoriel de transports 1 596 Rhabilitation de dessertes rurales dans le Borgou, lOum et le Zou 209 Cration de zones industrielles Cotonou et Parakou 427 Programme de ralisations pour lentre du Bnin dans le 3me millnaire 200 Programme de rhabilitation des voiries et assainissements principaux 1 685 Projet intgr de viabilisation du champ de tir et de protection de la cte 672 est de Cotonou Projet programmes durgence 1 460 Programme durgence de lutte contre lrosion ctire 206 Programme national de gestion de lenvironnement 229 Programme spcial de rhabilitation de la ville de Porto-Novo 1 356 Projet dassainissement des villes secondaires du Bnin 2219 Viabilisation du primtre daccueil Abomey Calavi 288 Projet bnino-allemand de soins primaires 206 Projet sant population 663 Rhabilitation dinfrastructures sanitaires dans le Borgou 561 Construction de services de cardiologie 209 Appui au dveloppement des activits dapprovisionnement en eau 594 potable et dassainissement Constr et quipem de 1000 salles de classe pour lenseignement primaire 272 Constr et quipem de 3 salles de classe pour lenseignement secondaire 296 Projet de dveloppement de lducation (MEPS) 677 Appui aux zones dfavorises en matire dducation publique 209 Projet de dveloppement de lducation au Bnin (METFP) 223

33 34

MICPE MEHU

35

MSP

37 42

MMEH MEPS

43

METFP

Il faut noter quen dehors de quelques nouveaux investissements, la plupart des montants ordonnancs sont des crdits de paiement entrant dans le cadre de la poursuite ou de lachvement dinvestissements dj entams. Cest le cas des travaux de rhabilitation du palais de la Prsidence de la Rpublique, du renforcement du systme judiciaire et juridique au MJLDH et des travaux engags aux MTPT et MEHU. d. Acquisitions, constructions et grosses rparations de matriel et de mobilier de bureau Prvues pour 14 060 millions, elles ont t ordonnances pour 8 896 millions, pour un taux de ralisation de 63,2 %. Le montant ordonnanc se monte 9 204 millions, 308 millions dOP inclus. Compte tenu de leur multiplicit et de la varit des structures qui ont bnfici de ces acquisitions, ces dpenses nont pu tre isoles par ministre et institution de lEtat.

68

e. Acquisitions, constructions et grosses rparations des quipements militaires Ces investissements ont t raliss par lEtat au profit du Ministre de la Dfense Nationale pour 204 millions sur une prvision de 79 millions, soit plus de 2,5 fois la prvision. Ils sont relatifs : - la construction et lquipement de lhpital dinstruction des armes dAbomey- Calavi pour 15 millions en labsence de prvision, des brigades et casernes de la gendarmerie pour 116 millions sur une prvision de 35 millions; - lextension du prytane militaire de Bembrk pour 13 millions sur une prvision du mme montant; - la rhabilitation du centre national dinstruction des forces armes de Ouidah pour 60 millions sur une prvision de 44 millions. f. Prises de participations, placements et cautionnements Les prises de participation, placements et cautionnement sont raliss au Ministre charg des finances pour 790 millions sur une prvision de 1 000 millions, soit un taux de ralisation de 79 % contre 115 millions pour la mme prvision, soit 11,5 % en 2001. La Chambre relve laccroissement de ces dpenses en capital qui constituent des investissements en portefeuilles composs de cessions, de participations et de reversements de cautionnements. 2.2.2.2 Transferts en capital Le tableau ci-dessous prsente les transferts en capital par ministre concern. Tableau n36 - Transferts en capital par ministre et par infrastructure
Rubriques budgtaires MAEIA MTPT -Accs et traverse de Cotonou -Route Bohicon-Ktou -Construction dun 3me pont Cotonou -Reconstruction de la route Cotonou-Porto-Novo -Rhabilitation de la route Cotonou-Hila-Condji -Amnagement et bitumage/ route Natitingou-Porga - Amnagement et bitumage/ route Savalou/Djougou -Etude faisabilit contournement nord de Cotonou -Extension page/pesage rseau routier AhozonHougbo et Sirarou MAEP -Clture projet dvelop rural intgr de lOum Total Prvisions 2002 2 522 363 132 570 172 68 40 0 32 10 40 3 949 (En millions de francs) Montants ordon Variations 2002 2001 Mont Taux (%) 0 0 127 0 0 0 40 159 0 0 0 326 287 213 110 610 -160 -213 -110 0 40 159 0 0 -55,7 -100 -100 -

-284

-46,5

69

Ce tableau montre que les transferts en capital sont raliss pour 326 millions sur une prvision de 3 949 millions, soit un taux de ralisation de 8,2 % et que les transferts prvus pour le ministre charg des affaires trangres et de lintgration africaine (2 522 millions) ainsi que ceux du ministre charg de lagriculture, de llevage et de la pche (40 millions) nont pas t excuts. En ce qui concerne les transferts prvus pour le Ministre des Travaux Publics et des Transports (1 387 millions), ils ont t excuts hauteur de 326 millions. Le tableau montre galement quune grande partie des prvisions de transferts en capital du MTPT concerne comme en 2001, les travaux relatifs la traverse de Cotonou, lactualisation, ltude, lamnagement et le bitumage de la route Bohicon-Ktou, la construction dun 3e pont Cotonou, la reconstruction de la route Cotonou- Porto-Novo et la rhabilitation de la route Cotonou-HilaCondji. Toutefois, les ralisations sont nulles pour les trois (3) derniers projets dont le montant total prvu est de 810 millions. C - BUDGET ANNEXE DU FONDS NATIONAL DES RETRAITES DU BENIN Le Fonds National des Retraites du Bnin (FNRB) est le seul budget annexe prvu dans la loi de finances pour la gestion 2002. Lexcution des recettes et des dpenses est analyse ainsi quil suit. 1 - RECETTES Comme en 2001, les prvisions de recettes du FNRB ont t inscrites en loi de finances 2002 pour 8.700 millions. Elles ont t recouvres hauteur de 10.065 millions. Les recouvrements ainsi intervenus dpassent de 1.365 millions les prvisions de 2002 et dgagent un taux de ralisation de 115,7 % suivant le tableau n37 ciaprs. Tableau n37 - Recettes du FNRB Gestion 2002
(en millions de francs)
Rubriques Prvisions Montant 8 379 321 8 700 Ralisations Montant Taux 9 633 432 10 065 115,0 134,6 115,7 Ecarts Montant Taux 1 254 111 1 365 15,0 34,6 15,7

Retenues et parts contributives Validation des services TOTAL

Comparativement au niveau de recouvrement de 2001 qui stait tabli 9.479 millions, celui de lanne 2002 sest accr suivant le tableau n38 ci-aprs de 586 millions correspondant un taux daugmentation de 6,2 %. Il est noter que
70

les recettes nont pas connu une volution rgulire entre 1999 et 2002 ainsi que le montre le tableau n 38. Tableau n 38 - Evolution des recettes du FNRB - gestions 1999 2002
(en millions de francs)
Rubriques Reten et parts contrib Variation % Valid des services Variation % TOTAL Variation % 1999 9 483 Prvisions 2000 2001 8 884 8 379 -599 -505 -6,3 -5,7 180 321 -51 141 -22,1 78,3 9 064 8 700 -650 -364 -6,7 -4,0 2002 8 379 0 0,0 321 0 0,0 8 700 0 0,0 1999 6 529 Ralisations 2000 2001 12 360 9 083 5 831 -3 277 89,3 -26,5 1 121 396 -803 -725 -41,7 -64,7 13 481 9 479 5 028 -4 002 59,5 -29,7 2002 9 633 550 6,1 432 36 9,1 10 065 586 6,2

231

1 924

9 714

8 453

A la lecture de ce tableau, il est noter quaprs la baisse de 2001 value 4.002 millions (soit un taux de rgression de 29,7%) , le niveau des ralisations de recettes a enregistr une hausse de 586 millions en 2002 sans pour autant atteindre le niveau des recouvrements de la gestion 2000 qui stait tabli 13.481 millions. Daprs le tableau n39 ci-dessous, le portefeuille des restes recouvrer du FNRB slve 3.872 millions au 31 dcembre 2002, soit une hausse de 663 millions de plus que le montant correspondant de lanne 2001 arrt 3.209 millions la mme date en 2001. Tableau n39 - Point des restes recouvrer du FNRB
(en millions de francs)
Rubriques Prvisions Retenues et parts contributives 8 379 Validations des services 321 Total

8 700

Emissions 9 738 3 704 13 442 Exercices antrieurs 538 2 671 3 209 Exercice courant 9 200 1 033 10 233 Recouvrements 9 633 432 10 065 Exercices antrieurs 3 335 338 Exercice courant 9 134 97 9 231 Payements par anticipation (1) 496 0 496 Restes recouvrer 601 3 271 3 872 Exercices antrieurs 535 2 335 2 870 Exercice courant 66 936 1 002 (1) = Prlvements la source des retenues pour pension oprs sur les salaires ds le dbut de la gestion

Il est noter de la lecture de ce tableau que les recouvrements sont trs infimes par rapport aux prvisions sagissant des retenues et parts contributives des exercices antrieurs dune part, et des validations des services dautre part. Ce
71

niveau faible des recouvrements est d aux difficults du Trsor faire excuter dans le courant de lanne des ordres de recettes mis lencontre des fonctionnaires en dtachement en poste dans les organisations rgionales et internationales. A ces difficults qui perdurent, jusquau moment de faire valoir leur droit la retraite, sajoute le problme de quotit cessible qui explique lcart important entre les prvisions et les ralisations au titre des validations de services. 2 - DEPENSES Comme en 2001 les dpenses du budget du FNRB se rpartissent en quatre catgories, savoir : - les dpenses de personnel comprenant les frais de personnel des agents du FNRB, les frais dhospitalisation des fonctionnaires retraits et les frais dvacuation sanitaire ; - les dpenses dachat de biens et services ; - les autres transferts courants constitus exclusivement par les arrrages de pensions ; - les dpenses dacquisitions et grosses rparations ou dpenses en capital. Les dpenses du FNRB de la gestion 2002 prvues pour 18.288 millions ont t excutes hauteur de 18.803 millions au titre des oprations dfinitives et 19.259 millions si lon intgre les ordres de paiement non rgulariss pour un montant de 456 millions, soit un taux dexcution global de 105,3% comme mentionn dans le tableau n40 suivant. Tableau n 40 - Dpenses du budget du FNRB
(en millions de francs)
Rubriques Crdits Dpenses ordonOP Crdits non consomms rgulariss (3) Total (4) Taux 456 806 104,8 0 0 0,0 0 41 85,4 0 300 100,0 456 466 133,1 0 108 44,8 0 18 255 106,8 0 18 255 106,8 0 90 50,6 456 19 259 105,3

1 - Dpenses de Personnel Salaires et Prestations familiales Primes et Indemnits Frais d'hospitalisation retraits Frais d'vacuation sanitaire 2 - Achat de biens et services 3 - Autres transferts courants Arrrages et Pensions 4 - Dpenses en capital TOTAL DES DEPENSES
(4) = (2) + (3)

ouverts (1) nances (2) 769 350 71 0 48 41 300 300 350 9 241 108 17 100 18 255 17 100 18 255 178 90 18 288 18 803

OP = Ordre de Payement

A lanalyse, lexcution des dpenses du FNRB fait apparatre des dpassements de crdits slevant 1.155 millions pour les arrrages et pensions prvus pour 17.100 millions et excuts pour 18.255 millions et 116 millions pour les frais dvacuation sanitaire prvus pour 350 millions mais raliss pour 466 millions.
72

Par rapport la gestion 2001, les dpenses ainsi excutes par le FNRB en 2002 ont enregistr un accroissement total de 1.238 millions (+6,9%) d essentiellement aux arrrages et pensions qui ont dpass de 1.142 millions le montant correspondant pay en 2001. Lvolution des dpenses du FNRB au cours des annes 1999 2002 dnote suivant le tableau n41 ci-aprs dun accroissement constant des dpenses darrrages et pensions qui, de 14.626 millions en 1999, ont atteint 16.139 millions en 2000 et 17.113 millions en 2001 avant de monter 18.255 millions en 2002. Tableau n 41 - Evolution des dpenses du FNRB de 1999 2002
(en millions de francs)
Rubriques 1 Dp. de Personnel Salaires et Prest fam Primes et Indemnits Hospitalisation des retraits Frais d'vac sanitaire Variation % 2 - Achat biens et serv Variation % 3 - Autres transf cou Arrrag et Pens Variation % 4 - Dp en capital Variation % TOTAL Variation % 1999 858 223 0 335 300 Prvisions 2000 2001 852 842 61 54 41 38 350 400 -6 -0,7 211 98 86,7 15 226 15 226 -24 -0,2 86 36 72,0 16 375 104 0,6 350 400 -10 -1,2 214 3 1,4 16 251 16 251 1 025 6,7 118 32 37,2 17 425 1 050 6,4 2002 769 71 48 300 350 -73 -8,7 241 27 12,6 17 100 17 100 849 5,2 178 60 50,8 18 288 863 5,0 1999 767 196 0 335 236 Crdits consomms 2000 2001 476 737 60 0 21 24 230 165 -291 -37,9 71 -17 -19,3 16 139 16 139 1 513 10,3 51 37 264,3 16 737 1 242 8,0 261 452 261 54,8 98 27 38,0 17 113 17 113 974 6,0 73 22 43,1 18 021 1 284 7,7 2002 806 0 41 300 465 69 9,4 108 10 10,2 18 255 18 255 1 142 6,7 90 17 23,3 19 259 1 238 6,9

113

88

15 250 15 250

14 626 14 626

50

14

16 271

15 495

3 - RESULTATS DEXECUTION DU BUDGET DU FNRB Lexcution du budget du FNRB au titre de la gestion 2002 sest solde par un dficit arrt 8.738 millions, sur la base des dpenses dfinitives mais 9.194 millions aprs intgration des dpenses excutes par OP pour un montant de 456 millions. Au vu du tableau n42 ci-aprs faisant le point de lvolution des soldes dexcution du budget du FNRB au cours des annes 1999 2002 et par rapport au dficit de lanne 2001 qui stait tabli 8.542 millions, le solde dficitaire de lanne 2002 sest aggrav de 652 millions, reprsentant un taux de 7,6%.

73

Tableau n42 - Evolution des soldes dexcution du budget du FNRB de 1999 a 2002
(en millions de francs)
Rubriques Recettes Variation % Dpenses Variation % Rsultat d'excution Variation % 16 271 1999 9 483 Prvisions 2000 2001 8 884 8 700 -599 -184 -6,3 -2,1 16 375 17 425 104 1 050 0,6 6,4 -7 491 -8 725 -703 -1 234 10,4 16,5 2002 8 700 0 0,0 18 288 863 5,0 -9 588 -863 9,9 1999 6 529 Ralisations 2000 2001 13 481 9 479 6 952 -4 002 106,5 -29,7 16 578 18 021 1 083 1 443 7,0 8,7 -3 097 -8 542 5 869 -5 445 -65,5 175,8 2002 10 065 586 6,2 19 259 1 238 6,9 -9 194 -652 7,6

15 495

-6 788

-8 966

A lexamen des statistiques relatives la situation financire du FNRB, il apparat que ce dernier connat un dficit dordre structurel qui sexplique par le niveau lev des dpenses (notamment des arrrages de pension qui ne cessent de saccrotre) par rapport celui des recettes. A lexception de lanne 2000 o le taux a t de 81,32%, les taux de couverture des dpenses par les recettes sont demeurs bas et dpassent peine le seuil des 50% (entre 52% et 55%). Tableau n43- Evolution des taux de couverture des dpenses du FNRB de 1999 a 2002
( en millions de francs)
Rubriques 1999 Recettes Dpenses Taux de couverture des dpenses Variation % 9 483 16 271 Prvisions 2000 2001 8 884 16 375 8 700 17 425 2002 8 700 18 288 1999 8453 15 495 Ralisations 2000 2001 13 481 16 578 9 479 18 021 2002 10 065 19 259

58,28

54,25 -4 -6,9

49,93 -4 -8,0

47,57 -2 -4,7

55,41

81,32 39 93,0

52,60 -29 -35,3

52,26 0 -0,6

Comme elle le fait chaque anne, la Cour constate le non respect par le Gouvernement, des dispositions de larticle 75 de la loi n86-014 du 26 septembre 1986, portant code des pensions civiles et militaires de retraite, qui exige du Ministre charg des Finances dtablir, au cours du premier trimestre de chaque anne, un rapport sur la situation financire du Fonds pendant lanne prcdente et sur les prvisions financires de lanne en cours . Un tel rapport qui doit comporter les lments dapprciation de la situation du Fonds na jamais t produit pour tre soumis lAssemble Nationale.

74

Cest pourquoi, la Chambre invite nouveau le Ministre charg des Finances se conformer lavenir aux dispositions de lalina 2 de larticle 75 de la loi n86-014 du 26 septembre 1986, portant code des pensions civiles et militaires de retraite, en transmettant au cours du premier trimestre de chaque anne lAssemble Nationale un rapport sur la situation financire du Fonds pendant lanne prcdente et sur les prvisions financires de lanne en cours. De mme, la Cour demande au Ministre charg des Finances de lui communiquer lavenir au titre de chaque gestion budgtaire le rapport sur la situation financire du FNRB conjointement avec les documents constitutifs du compte de la gestion concerne. 4 - APUREMENT DU DEFICIT DU BUDGET DU FNRB Tel quil est indiqu aux articles 1 er et 9 ainsi qu lannexe n1 et au tableau H du projet de loi de rglement pour la gestion 2002, le dficit du budget du FNRB, dun montant de 8.738 francs, a t couvert par une subvention dquilibre du Budget national. Larticle 25 alinas 2 et 3 de la loi organique n86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances disposent que : Les pertes constates aprs tablissement des rsultats de chaque budget annexe sont couvertes par les fonds de rserve du budget intress. Si les fonds de rserve sont puiss, une avance du Trsor est consentie. Si lavance na pas t rembourse dans les deux ans, elle doit tre couverte par un crdit ouvert au titre des dpenses ordinaires du budget gnral. A lanalyse de ces dispositions, la Juridiction financire fait observer que le recours une inscription doffice de subvention du budget gnral de lEtat destine apurer le dficit du FNRB ne peut intervenir quen dernire position, et ce, aprs le constat : - de lpuisement des fonds de rserve ; - de loctroi dune avance consentie par le Trsor ; - de limpossibilit du fonds rembourser lavance consentie par le Trsor. La Haute Juridiction constate que le Ministre charg des finances nest pas pass par ces diffrentes phases avant dinscrire une subvention au budget gnral de lEtat pour apurer le dficit du FNRB. Ce faisant, il viole les dispositions lgales ci-dessus rappeles. La Chambre des Comptes condamne la persistance de cette irrgularit depuis 1998. En ragissant en 2001 aux observations de la Chambre relatives lapurement du dficit, le Ministre tout en dclarant avoir pris acte des recommandations de la Chambre, a contest au budget du Fonds le caractre dun budget annexe, en
75

invoquant la doctrine et larticle 78 de la loi n 86-014 du 26 septembre portant code des pensions civiles et militaires. La Chambre note quen la matire, linvocation de la doctrine est mal venue dans la mesure o la loi organique fait autorit et prime sur toute autre disposition dune loi ordinaire. En consquence, la Cour invite le Ministre charg des Finances se conformer aux dispositions de larticle 25 de la loi organique relative aux lois de finances. D - AUTRES BUDGETS Les autres budgets inscrits au titre de la gestion 2002 sont ceux de la Caisse Autonome dAmortissement (CAA) et du Fonds Routier. 1 - BUDGET DE LA CAISSE AUTONOME DAMORTISSEMENT a - Recettes Les ralisations des recettes du budget de la CAA au titre de la gestion 2002 slvent 5.780 millions sur une prvision de 13.000 millions, dgageant ainsi un taux de ralisation de 44,5 %. Les dtails de ces ralisations sont rsums dans le tableau n44 prsent ciaprs : Tableau n44 - Recettes du budget de la CAA - Gestion 2002
(en millions de francs)
Rubriques 1 - Prts rtrocds 2 - Bonifications de prts 3 - Commissions d'aval 4 - Loyers 5 - Ressources exceptionnelles 6 - Divers Total des recettes Variation % Prvisions 2001 2002 7 970 7 992 26 4 0 0 4 4 0 5 000 0 0 8 000 13 000 5 000 62,5 Ralisations 2001 2002 7 357 5 751 22 0 0 0 4 3 0 0 10 26 7 393 5 780 -1 613 -21,8 Taux d'excution 2001 2002 92,3 72,0 84,6 0,0 100,0 75,0 92,4 44,5 47,9

De lanalyse de ce tableau, il ressort que les prvisions de 2002, comparativement celles de la gestion 2001, se sont accrues de 5.000 millions, soit un taux daccroissement de 62,5%. En revanche, lvolution des ralisations sur la mme priode est caractrise par une baisse de 1.613 millions, soit un taux de diminution de 21,8%. Cette rgression est due essentiellement une rduction des prts rtrocds pour un montant de 1.606 millions.

76

b- Dpenses Les dpenses de la CAA intgres la loi de finances de la gestion 2002 sont exclusivement constitues des dpenses de fonctionnement. Prvues en loi de finances pour 980 millions, elles ont t excutes hauteur de 858 millions, ce qui correspond un taux dexcution de 87,6%. Par rapport la gestion 2001, cette ralisation de dpenses traduit une baisse des dpenses de fonctionnement de la CAA pour un montant de 31 millions, soit un taux de rgression de 3,5%. 2 - BUDGET DU FONDS ROUTIER a - Recettes Prvues en loi de finances 2002 pour 927 millions, les recettes du Fonds Routier ont t ralises hauteur de 452,3 millions contre une ralisation de 449,3 millions en 2001. Tableau n45 - Recettes du budget du Fonds Routier - Gestion 2002
(en millions de francs)
Rubriques 1 - Taxes sur ponts bascules 2 - Taxes sur pont de Porto-Novo 3 - Taxes sur ponts du Mono/Sazu 4 - Taxes de page DIHO-SAVE 5 - Recettes diverses 6 - Taxes de page d'Ekp Total des recettes Variation % Prvisions 2001 2002 14 14 2 2 200 200 167 167 60 84 460 443 927 484 109,3 Ralisations 2001 2002 16,3 13,0 0,2 0,2 183,3 183,3 153,5 153,5 96,0 102,3 449,3 452,3 3 0,7 Taux d'excution 2001 2002 116,4 92,9 10,0 10,0 91,7 91,7 91,9 91,9 160,0 101,4 48,8

Ce niveau de ralisation des recettes de 2002 enregistre, par rapport celui de lanne 2001, un lger accroissement de 3 millions correspondant un taux de progression de 0,7% conformment au tableau n45 ci-dessus. Lamlioration du niveau des recettes de 2002 est la rsultante de laccroissement de 6,3 millions des recettes diverses et de la diminution de 3,3 millions des taxes de ponts bascules.

77

b - Dpenses Arrtes en loi de finances pour 6.945 millions, les dpenses du Fonds Routier au titre de la gestion 2002 ont t excutes pour 5.606 millions, soit un taux dexcution de 80,7%. Le niveau de ralisation des dpenses de la gestion 2001 est tabli 4.021 millions. Ce niveau compar celui de lanne 2002 dgage un accroissement de 1.585 millions correspondant un taux daugmentation de 39,4% suivant le tableau n46 ci-dessous. Tableau n46 - Dpenses du budget du Fonds Routier - Gestion 2002
(en millions de francs)
Rubriques 1 - Dpenses de fonctionnement 2 - Equipement socio-administratif 3 - Dotation de la DROA 4 - Travaux d'entretien routier 5 - Autres dpenses et contrepartie Total des recettes Variation % Prvisions 2001 2002 156 161 65 74 200 200 6 741 6 326 158 184 7 320 6 945 -375 -5,1 Ralisations 2001 2002 133 94 40 47 194 180 3 606 5 233 48 52 4 021 5 606 1 585 39,4 Taux d'excution 2001 2002 85,3 58,4 61,5 63,5 97,0 90,0 53,5 82,7 30,4 28,3 54,9 80,7

Laccroissement du niveau de ralisation des dpenses est d au relvement des dpenses des travaux dentretien routier chiffr 5 233 millions contre 3 606 millions en 2001. Au demeurant, la Chambre note que la prsence de la CAA et du Fonds Routier dans les documents budgtaires comme autres budgets ne rpond aucune des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Dans ses prcdents rapports, la Chambre avait relev cette anomalie quelle ritre dans le prsent rapport. E- COMPTES SPECIAUX DU TRESOR Les comptes spciaux du Trsor concernent des oprations relatives des recettes directement affectes certaines dpenses par drogation au principe de la non affectation et des oprations qui prsentent un caractre temporaire. En 2002, la loi de finances na pas ouvert de nouveaux comptes spciaux. Elle a confirm les comptes spciaux du trsor ouverts en 2001. Ces comptes sont rpartis en trois catgories savoir : - un compte daffectation spciale ; - cinq comptes davance ; - deux comptes de prts. En dehors du seul compte daffectation spciale, compte n 961.51 relatif au programme SYDONIA, la loi a confirm lexistence des autres comptes
78

spciaux du trsor juste pour constater le remboursement des avances et prts consentis au titre des exercices prcdents. Les prvisions de dpenses de ces comptes tant nulles. A ce sujet, il convient de rappeler que la Cour dans son rapport sur lexcution de la loi de finances de 2001 stait prononce sur la situation de ces comptes relatifs aux avances faites au cours des exercices prcdents sans ouverture de comptes spciaux du trsor. Dans ce cadre, elle avait estim que lapurement de ces oprations qui taient des oprations de trsorerie, devrait tre poursuivi sur la base des dispositions des arrts les ayant autorises. Le rsultat dexcution des comptes spciaux du Trsor confirm par la loi de finances 2002 se prsente comme suit : Tableau n47 - Rsultats dexcution des comptes spciaux du Trsor
(en millions de francs)
Prvisions recettes dpenses I- Oprations caractre dfinitif Compte daffectation spciale Total I II- Oprations caractre temporaire Comptes davances Compte de Prts TOTAL II TOTAL I+ II 1.121 1.121 Ralisations recettes dpenses 1.033 1.033 682 118 800 1.833 869 869 Rsultats

164 164 682 118 800 964

3.087 114, 6 3.201 3.201

869

Ce rsultat dgage un cart positif de lordre de 964 millions. Ce rsultat est surtout d au remboursement opr par lOffice National de Stabilisation. En ce qui concerne le compte SYDONIA, malgr ce rsultat positif de 164 millions, sa situation globale en fin dexercice est un montant ngatif de 82 millions d au rsultat de lanne 2001 qui tait de -246 millions. 1- OPERATIONS DEFINITIVES a - Le compte daffectation spciale Le seul compte daffectation spciale confirm par la loi de finances 2002 est le compte n 961-51 intitul programme SYDONIA qui a pour objet de retracer lensemble des ressources affectes la Douane pour son quipement et son fonctionnement. Il convient de rappeler que ce compte est aliment par la redevance informatique (ligne budgtaire 71 7 8) et une partie, soit 0,55%, du produit de la TVA recouvre au cordon douanier. Dans son rapport sur lexcution de la loi de finances de 2001, la Chambre avait not que cette autorisation de dpenses nest pas assortie dune prvision de
79

ressources et avait recommand que les ressources dudit compte soient values en prvision conformment aux textes en vigueur. Mais lexamen des documents produits relativement la gestion 2002 rvle que cette insuffisance persiste. En consquence, la cour ritre sa recommandation relative la prsentation du compte SYDONIA conformment larticle 18 de la loi n 2000-003 du 29 novembre 2000 et larticle 4 de larrt n 144 du 24 mai 1993. Ce compte daffectation spciale dispose de ressources affectes qui doivent tre inscrites en prvision. Dans le compte de gestion du comptable, les ressources mobilises pour le compte SYDONIA slvent 1.033 millions contre un montant total de dpenses de 869 millions. Le point global du compte se prsente comme suit : Tableau n48 - Situation du compte spcial SYDONIA
( en millions de francs)

Elments Recettes Dpenses

Prvisions 1.121

Ralisations 1.033 869

Taux 77,52%

Les dpenses (869 millions) se rapportent entre autres au paiement des salaires du personnel du service informatique de la Direction Gnrale des Douanes et Droits Indirects (DGDDI) au titre de lanne 2002. Par ailleurs, la situation du compte SYDONIA prsente dans le compte de gestion na pas pris en compte le solde au 31 dcembre 2001. Ce qui constitue une violation de larticle 28 alina 2 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 qui dispose sauf dispositions contraires prvues par une loi de finances, le solde de chaque compte spcial est report danne en anne . En rintgrant le solde de lexercice 2001 et en prenant en compte le montant rel des recettes du compte qui slve 903 millions, le point dexcution du compte se prsente comme suit : Tableau n49 - Point dexcution du compte SYDONIA (en millions de francs)
Compte daffectation spciale SYDONIA Total Numro 961-51 Solde au 31-12- 01 -246 -246 Oprations de lanne Recettes Dpenses 903 903 869 869 Solde au 31-12- 02 -212 -212

Invit produire la juridiction financire les documents relatifs la gestion du compte daffectation spciale SYDONIA, le Ministre charg des finances a estim quil faut clater le tableau n 49 ci-dessus en deux pour comprendre la
80

situation du programme SYDONIA qui est gr travers deux comptes savoir : - le compte n 961.51 qui est un compte analytique budgtaire qui enregistre au crdit la rpartition de la TVA et de la redevance informatique dont bnficie le programme et au dbit les mandats mis par lordonnateur du budget SYDONIA ; - le compte 470.21 qui est un compte dimputation provisoire des dpenses du programme qui reoit au dbit les ordres de paiement mis en excution des dpenses urgentes et au crdit la rgularisation des OP. Cet clatement propos par le Ministre permet de dissocier les oprations caractre provisoire de celles qui ont un caractre dfinitif et dexpliquer le systme de fonctionnement du programme. Mais, la fin de lanne, une consolidation est ncessaire pour prsenter une situation du compte en fin dexercice. En procdant la consolidation partir des donnes des tableaux proposs par le Ministre, la Juridiction financire constate que le solde en fin dexercice du compte est de -82 millions. Ce qui est conforme au montant arrt dans le rapport. Au demeurant, les explications fournies ont permis de comprendre que le montant total des recettes du programme qui slve 1.033 millions dans le projet de loi de rglement tait erron puisquil comprend le montant du crdit du compte 470.21 qui nenregistre son crdit que les rgularisations des OP et non des recettes. Ainsi, le montant rel des recettes slve 903 millions et non 1.033 millions. Sur cette base, le rsultat du compte SYDONIA est de - 212 millions. En fait, compte tenu de la particularit de ce compte qui constitue une exception au principe de la non affectation des ressources, le receveur gnral des finances devrait fournir lappui de son compte de gestion toutes les informations et documents concernant son fonctionnement pour permettre la juridiction financire dapprcier son volution. En labsence de ces informations, la Chambre na pu procder toutes les analyses ncessaires. 2- OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE a- Les comptes dAvances Conformment aux dispositions de larticle 32 de la loi organique relative aux lois de finances, les comptes davances dcrivent les avances que le Ministre charg des Finances est autoris consentir dans la limite des crdits ouverts cet effet et dont la dure ne peut excder deux ans ou, ventuellement quatre ans en cas de renouvellement dment autoris lexpiration de la deuxime anne.
81

En 2002, cinq comptes davances ouverts en 2001 ont t confirms. La situation de ces comptes est prsente dans le tableau ci dessous :
Tableau n50 - Situation des comptes davances en 2002 (en millions de francs)
Solde 2001 N966 294 2 211 Circ urb de Cot 254 N966 294 2 212 Circ Urb de P.N 80 N966 294 2 213 Prfectu de P.N 7 N966 292 2 02 SONAPRA N966 292 2 03 Office National de Stabilisation Total 6.000 6.341 Comptes davances Recettes Prvisions Ralisation 57 23 7 2.000 1.000 3.087 682 682 Dpenses Prvisions Ralisations solde 254 80 7 6.000 6.341

Il ressort de ce tableau que : seul le compte de lOffice National de Stabilisation (ONS) a connu un remboursement pour un montant de 682 millions. Le solde dudit compte au 31 dcembre 2001 tait nul. Ce remboursement par lONS donc pose un problme de suivi des comptes ; aucune dpense na t ni prvue, ni effectue au titre de ces comptes davance. Ce qui prouve quils ont t confirms juste pour constater le remboursement des avances faites au cours des exercices prcdents. Dans sa rponse relative aux observations de la Cour sur la situation de ces comptes, le Ministre charg des Finances avait produit la Juridiction financire le point des avances consenties par lEtat depuis 1992. Ce point na pas intgr les avances ayant fait objet douverture de comptes spciaux du trsor en 2001. Le tableau ci-aprs prsente la situation de ces comptes davance en souffrance dans les livres du Trsor. A lanalyse de ce tableau, la Cour constate quau cours de lexercice 2002, en labsence douverture de nouveaux comptes spciaux du trsor, le Ministre charg des finances a consenti divers organismes et institutions des avances pour un montant total de 5.066 millions.

82

Tableau n 51 - Point des avances consenties par le Trsor Public

(en millions de francs)
Annes 1992 1993 1995 1998 1999 2000 2001 2002 Total Montant des avances 5 63 1.500 515 8.886 2.792 3.622 5.066 22.449 Montants rembourss 0 0 190 93 1 933 1 900 938 4 232 9 286 Restant d 5 63 1 310 422 6 953 892 2 684 834 13 163

Tout comme pour la gestion 2001, la Cour avait attir lattention du Ministre charg des Finances sur ces comptes davance en souffrance dans les livres du Trsor depuis des annes et avait rclam les arrts et les fiches de comptes des bnficiaires pour le suivi de leur apurement. Le Ministre charg des finances a rpondu que ces pices sont enliasses linstar des autres pices justificatives de recettes et de dpenses relatives la gestion 2002 et peuvent tre examines par la Chambre des Comptes lors du jugement des comptes . La Cour recommande toutefois au Ministre charg des finances de prendre les dispositions idoines pour le recouvrement de ces crances et de tenir lavenir sa disposition, le point des avances consenties. b - Les comptes de prts Conformment larticle 33 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances, les comptes de prts retracent les prts dune dure suprieure deux ans consentis par lEtat dans la limite des crdits ouverts cet effet, soit titre doprations nouvelles, soit titre de consolidation. Pour lanne 2002, les comptes de prts confirms par la loi de finances 2002 concernent les prts octroys aux dputs et aux membres du Conseil Economique et Social. Il sagit : du compte n965 294 12 intitul prts aux dputs qui retrace les prts consentis aux dputs pour le financement de leur quipement ; du compte n965 294 13 intitul prts aux membres du Conseil Economique et Social (CES) qui retrace les prts consentis aux membres de ladite Institution pour le financement de leur quipement. Pour lensemble de ces comptes, 118 millions de francs ont t rembourss sur une prvision de 114 millions de francs, soit un taux de ralisation de 103,50%. Le tableau ci- dessous retrace les oprations des comptes de prts en 2002.
83

Tableau n52 - Situation des comptes de prts

( en millions de francs)
Comptes de prts N965 294 12 Prts aux dputs N965 294 13 Prts aux membres du CES Total Prvisions Ressources Charge s 104,2 10,4 114,6 Soldes 01 (1) 165 56,3 221,3 Ralisations Recettes Dpenses 103 15 118 Solde 62 41,3 103,3

la Juridiction financire na pas pu obtenir les actes par lesquels les prts ont t octroys aux dputs et aux membres du CES. Labsence desdits documents na pas permis : dapprcier les nouvelles oprations de prts ; de connatre les avances consolides sous forme de prts ; de dterminer les gains obtenus par le Trsor Public suite aux oprations de prts ; de sassurer que les prts sont effectivement rembourss lchance. Il ressort cependant de lanalyse des documents reus par la Juridiction financire, que ces prts ont t accords un taux dintrt nul en labsence dun dcret pris cet effet. Ce qui constitue une violation de larticle 33 de la loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances qui dispose que sauf drogation prvue par dcret, les prts sont productifs dintrt dont le taux est fix par dcision dattribution prise par le Ministre charg des Finances et ne peut tre infrieur au taux descompte de la Banque Centrale. Par ailleurs, dans son rapport de 2001, la Cour avait constat que des comptes de prts rcapituls dans le tableau n 53 ci-dessous prsentaient un solde global de 2 152 millions. Ces comptes navaient pas t apurs conformment aux arrts les ayant autoriss. Elle avait en consquence recommand leur apurement. En labsence dlments nouveaux relatifs lapurement de ces comptes, la Cour ritre sa recommandation formule dans le rapport 2001. Tableau n53 - Comptes de Prts non apurs
Comptes de prts Centre panafricain de formation cooprative OBSS MDR/Promotion cultures vivrires Stade omnisport Djougou Total Source : Balance Gnrale des Comptes de lEtat 2001 (en millions de francs) Solde au 31-12- 01 17,0 100,0 2.034,8 0,9 2.152,7

84

II - OPERATIONS DE TRESORERIE Lexcution de la loi de finances pour la gestion 2002 a engendr diverses oprations de trsorerie qui sont examines ici travers la dtermination et la couverture du besoin de financement de lEtat, les dpts des correspondants du Trsor Public, les remboursements des avances et prts, la gestion des devises et la situation des comptes de disponibilits de lEtat au 31 dcembre 2002. A - BESOIN DE FINANCEMENT 1 - DETERMINATION DU BESOIN DE FINANCEMENT Lexcution de la loi de finances pour la gestion 2002 a enregistr divers emplois de trsorerie et ressources de trsorerie ayant engendr un besoin de financement global de 38.072.563.762 francs. Ce besoin de financement est la diffrence entre les emplois de trsorerie qui se sont levs 608.291.454.079 francs et les ressources de trsorerie qui se sont tablies 570.218.890.317 francs dont 28.333.700.059 francs de ressources provenant des aides budgtaires. Par rapport au besoin de financement de la gestion 2001, arrt 20.022.263.654 francs, celui de la gestion 2002 a enregistr une augmentation de 18.050.300.108 francs. Sur la base des emplois et des ressources de trsorerie, le besoin de financement pour la gestion 2002 se prsente ainsi quil suit dans le tableau n54 ci-aprs :
Tableau n 54 - Besoin de financement de la gestion 2002 ( Base caisse)
( en francs)

RUBRIQUES 1 - Recettes fiscales 2 - Recettes non fiscales 3 - Emprunts 4 Rglement gouv. trangers 5 - Autres tiers dbiteurs 6 - Tiers crditeurs divers 7 - Oprations du FNRB 8 - Oprations de la CAA 9 - Oprations Fonds Routier 10 Opration caract. tempor. 12 - Aides budgtaires Total des encaissements 13 Crances rgles bon cais 14- Crances rgles par virem 15-Dp payes sans ordon pralable rgulariser 16 - Imput prov sur crd dlegu chez le comptable centr Total des dcaissements TOTAL GENERAL BESOIN DE FINANC

ENCAISSEMENTS 273 918 199 680 30 104 992 564 23 706 046 770 888 952 694 4 636 523 261 190 499 133 987 10 065 219 238 5 780 450 960 452 330 689 1 833 340 415 28 333 700 059 570 218 890 317

DECAISSEMENTS

864 322 276 4 135 108 608 197 777 961 840 18 802 908 246 857 948 178 5 606 334 709 868 696 310

SOLDE 273 918 199 680 30 104 992 564 23 706 046 770 24 630 418 501 414 653 -7 278 827 853 -8 737 689 008 4 922 502 782 -5 154 004 020 964 644 105 28 333 700 059 -42 612 339 854 -243 122 546 205 -77 584 393 305 -16 058 894 548

42 612 339 854 243 122 546 205 77 584 393 305 16 058 894 548 608 291 454 079 608 291 454 079

570 218 890 317

-38 072 563 762 -38 072 563 762 85

2 - COUVERTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT Le besoin de financement de la gestion 2002 a t couvert grce aux ressources extrieures pour un montant de 1.928 millions de francs et celles provenant pour partie des dpts des diffrents correspondants du Trsor public valus 55.384.771.671 francs. a- Les comptes de dpts Les soldes crditeurs des comptes de dpts des diffrents correspondants du Trsor public sont arrts ainsi quil suit : - Solde crditeur du Compte 42 - Dposants : 38.551.298.345 francs ; - Solde crditeur du Compte 43 - Correspondants, collectivits et Etablissements locaux : 1.684.306.302 francs ; - Solde crditeur du Compte 44 - Autres correspondants du trsor : 94.273.478 francs. b - Les produits des remboursements des prts Les produits de remboursement des prts encaisss par le Trsor public au titre de la gestion 2002 proviennent essentiellement de deux sources, savoir, lAssemble Nationale et le Conseil Economique et Social. Les remboursements ainsi effectus par les dputs de lAssemble Nationale se sont levs la somme de 103 millions contre un montant de 15 millions recouvr sur les prts dus par les membres du Conseil Economique et Social pour, soit un total de 118 millions. c - Les produits des remboursements des avances Au titre des avances, un remboursement a t effectu par lOffice National de Stabilisation (ONS) pour un montant de 682 millions de francs. B - GESTION DES DEVISES Au titre de la gestion de la trsorerie, le Trsor public effectue des transferts non ordonnancs de devises en direction des postes diplomatiques, dune part, et dispose, dautre part, des devises ncessaires au profit des missions officielles de lEtat. Ainsi, au cours de la gestion 2002, les informations obtenues de la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique rvlent que la Caisse du Receveur Gnral des Finances a enregistr des oprations en monnaies trangres , essentiellement en dollars US , en euros et en franc franais quivalant en franc CFA respectivement 828 009 701 ; 790 256 230 et 520 000, soit un total de 1 618 785 931 Franc y compris le solde au 31 dcembre 2001 valu 338 162 627 francs CFA et repris au premier janvier 2002.
86

De lanalyse de ces informations, il ressort que la situation des devises directement gres au niveau de la caisse du Receveur Gnral des Finances comporte le point des entres en devises, sans aucune mention des mouvements en sortie des devises. En dehors du calepin de caisse dans lequel le caissier principal du Receveur Gnral des Finances retrace les entres ou achats de devises, celui-ci ne tient pas une comptabilit des sorties de devises. En labsence des informations sur le montant des mouvements en sorties des devises, lexactitude du solde des devises arrt au 31 dcembre 2002 pour un total de 1 618 785 931 francs CFA la caisse principale du Receveur Gnral des Finances na pu tre corrobor par la Chambre des Comptes. Au regard de tout ce qui prcde, la Cour invite le Ministre charg des Finances retracer lavenir les oprations de devises dans une comptabilit auxiliaire permettant de suivre les mouvements de devises en entre comme en sortie. C- SITUATION DE TRSORERIE DE LETAT AU 31 DCEMBRE 2002
1 - SOLDE DE TRESORERIE DE LETAT AU 31 DECEMBRE 2002

A la clture de lexcution de la loi de finances pour la gestion 2002, le solde de trsorerie de lEtat au 31 dcembre 2002 stablit 56 748 780 338 francs contre 77 397 214 547 francs en 2001. Le dtail du solde de trsorerie au 31 dcembre 2002 se prsente dans le tableau ci-aprs : Tableau n55 - Situation de la trsorerie de lEtat au 31 dcembre 2002
(en francs)
COMPTES 511,3 512,xxx 513,xxx 515,xxx 531,xxx 581,xxx TOTAL LIBELLES Chques l'encaissement Comptes du Trsor la BCEAO Comptes du Trsor au CCP Comptes du Trsor dans les banques primaires Numraires chez les comptables du Trsor Comptes de mouvements de fonds MONTANT 970 816 644 32 327 589 928 3 308 640 108 14 842 475 839 4 654 757 819 644 500 000 56 748 780 338

2 - EVOLUTION DU SOLDE DE TRESORERIE DE LETAT DE 2000 A 2002 A la clture de la gestion 2002 le solde de trsorerie de lEtat arrt un total de 56.748.780.338 francs a connu, par rapport celui de 2001 qui stait lev la somme de 77.397.214.547 francs, une dtrioration de 20.648.434.209 francs, ce qui correspond ainsi un taux de rgression de 26,7 %.
87

Cette diminution du solde de trsorerie de lEtat qui vient ainsi inverser la tendance haussire observe au cours des trois dernires annes est conscutive une baisse de 21.760.940.077 francs enregistre au niveau des avoirs du Trsor la BCEAO qui sont passs de 54.088.530.005 francs en 2001 32.327.589.928 francs en 2002. Les dtails de lvolution du solde de trsorerie de lEtat de 2000 2002 sont rcapituls dans le tableau n 56 prsent ci-aprs. Tableau n56 - Evolution de la trsorerie de l'Etat de 2000 2002
(en francs)
COMPTES 511,3 -Chques l'encais 512,xxx - Compt la BCEAO 513,xxx - Compt Trs au CCP 515xxx - Compt banq prim 531xx -Num chez compt Trs 581,xxx - Compt mouv fonds TOTAL GESTIONS 2002 (a ) 2001 (b ) 2000 ( c ) 970 816 644 450 926 457 108 890 980 32 327 589 928 54 088 530 005 30 223 848 570 3 308 640 108 2 920 510 544 2 085 274 394 VARIATION (a)-(b) % 519 890 187 115,3 -21 760 940 077 388 129 564 173 135 980 -578 149 863 609 500 000 -20 648 434 209 -40,2 13,3 1,2 -11,0 1 741,4 -26,7

14 842 475 839 14 669 339 859 15 485 588 771 4 654 757 819 644 500 000 5 232 907 682 35 000 000 6 623 090 611 392 189 980

56 748 780 338 77 397 214 547 54 918 883 306

88

TITRE II GESTION DES AUTORISATIONS BUDGETAIRES

89

Les dveloppements qui suivent examinent les modifications apportes au montant et la rpartition des crdits ouverts, les modalits dutilisation des crdits consomms et la destination des crdits non consomms . Ils permettent ainsi la Reprsentation nationale dapprcier lutilisation faite par lExcutif des crdits mis sa disposition pour le fonctionnement des services publics et la ralisation de la politique conomique et sociale du gouvernement. En principe, lexcution des crdits doit se faire dans le cadre des autorisations parlementaires donnes travers le vote par chapitre du budget de lEtat. Mais pour des raisons defficacit, la loi organique relative aux lois de finances prvoit quen cours dexcution du budget, des modifications peuvent tre apportes par voie rglementaire aux montants et la rpartition des crdits vots. Ceci seffectue au moyen des mcanismes de gestion des autorisations budgtaires prvus cet effet. Lexcution par le Gouvernement des crdits arrts en loi de finances 2002 par lAssemble Nationale appelle quelques observations de la Cour qui seront examines travers la fixation et lutilisation des crdits. A- FIXATION DES CREDITS Le budget de la gestion sous revue est mis en excution par ordonnance n 2002-001 du 31 janvier 2002 portant loi de finances pour la gestion 2002. Suivant cette ordonnance, le montant des crdits ouverts au budget gnral de lEtat est fix 478.730 millions. Du point de vue des composantes budgtaires, les charges nettes de lordonnance portant loi de finances sont tablies 478.730 millions et se dcomposent ainsi quil suit : Budget des Institutions et Ministres 451.396 millions (y compris la variation nette des arrirs) Autres budgets 7.925 millions (CAA 980 millions et Fonds routier 6.945 millions) Fonds National des Retraites du Bnin 18.288 millions Comptes Spciaux du Trsor 1.121 millions. En tenant compte des reports de crdits (35.042 millions), lensemble des crdits disponibles pour la gestion 2002 est de 513.772 millions. Au cours de lexcution, quelques amnagements dordre rglementaire ont t effectus par rapport la rpartition des crdits vots (virements de crdits et transferts de crdits). Les dpenses constates en fin de gestion inscrites dans le projet de loi de rglement se sont leves 374.213 millions.
90

Le tableau ci-aprs labor partir des chiffres du projet de loi de rglement prsente la synthse des crdits excuts au cours de la gestion. Tableau n57 - Tableau de fixation des crdits 2002
Dsignations Budget Inst. et Min. Autres Budgets Budget annexe (en millions de francs) Comptes spciaux du Ensemble Trsor

I Crdits A- crdits vots Loi de finances initiale (1) Loi de finances rectificative Total crdits vots (A) B- Modifications 1 - Du montant des crdits * Reports exercice prcdent ; * Dcrets davances ; * Arrts dannulation * Fonds de concours rattachs * Augmentation de crdits gags par des ressources nouvelles SOLDES 2 - De la rpartition des crdits * Virements de crdits Ouvertures Annulations * Transferts de crdits Ouvertures Annulations * Rpartitions de crdits Ouvertures Annulations SOLDES Total net des crdits ouverts (B) II Dpenses Dpenses constates (1) Rtablissements de crdits Dpenses nettes (C)

449 196 449 196

7 925 7 925

18 288 18 288

1 121 1 121

478 730 478 730

35 042 484 238 7 925 18 288 1 121

35 042 513 772

+2 860 - 2 860 + 1 103 - 1 103 0 484 238 348 077 348 077

+2 860 - 2 860 + 1 103 - 1 103 0 531 772 374 213 374 213 -69 825 -27 620 +8 932 -51 136 461 947

7 925 6 464 6 464

18 288 18 803 18 803

1 121 869 869

III Ajustements (provisoires) Reports lexercice suivant Crdits complmentaires demander Crdits non utiliss annuler Total des crdits dfinitifs (D) (2) (1) y compris la variation nette des arrirs (2) D = B + III. Ce total devrait correspondre celui de la ligne Dpenses nettes .

Ainsi quil se dgage du tableau ci-dessus, lexclusion des reports de crdits, aucun autre mcanisme de rgulation budgtaire relatif la modification des crdits na t mis en uvre par le Gouvernement.
91

En revanche, en ce qui concerne la rpartition interne des crdits, des arrts de virements et de transferts de crdits ont t pris et produits la Chambre des Comptes lappui du compte administratif. Enfin, lorsquon sintresse la cohrence globale des chiffres dexcution du budget 2002, ce tableau met en lumire des anomalies importantes rvlatrices dune utilisation non parfaite des mcanismes de la gestion des autorisations budgtaires. En effet, le montant total des crdits dfinitifs (D), obtenu partir des crdits net ouverts (B) et des ajustements provisoires (III) devrait tre mathmatiquement gal au montant des dpenses nettes constates (C). Ce qui nest pas le cas. 1 - LES REPORTS DE CREDITS Les reports de crdits sont une exception au principe de lannualit budgtaire. Ils permettent au Gouvernement de poursuivre lexcution de certaines oprations sur la base de crdits vots au budget prcdent. Au regard des dispositions de larticle 56 de la loi organique n86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois des finances, les reports de crdits concernent : - les montants disponibles des crdits de paiement des oprations en capital ; - les crdits disponibles de certains articles dont la liste est jointe en annexe la loi de finances de lanne ; - les crdits correspondant aux dpenses effectivement engages mais non ordonnances, dans la limite du 1/10me de la dotation du chapitre intress. Suivant le projet de loi de rglement 2001, les crdits reporter sur la gestion 2002 slvent 29 361 millions. Le montant des crdits reports inscrits au projet de loi de rglement 2002 est de 35.042 millions. Le Ministre charg des finances a produit dans les documents de reddition de comptes les arrts n241/MFE/ CAB/DGB/DBIP/SDC/DBIAC du 11 avril 2002 et n471/MFE/ CAB/DGB/DBIP/SDC/DBIAC du 6 juin 2002 de montant total 36.689 millions ainsi que rcapitul dans le tableau 58 ci-dessous. Tableau n58 - Dtails des arrts portant reports de crdits (en millions de francs)
N dordre 1 2 Rfrences des arrts n241/MFE/CAB/DGB/DBIP /SDC/DBIAC du 11 avril 2002 n471/MFE/CAB/DGB/DBIP /SDC /DBIAC du 6 juin 2002 Total Montant du report Observations 23 230 Divers chapitres budgtaires 6 000 Acquisition dun avion prsidentiel 6 131 Divers chapitres budgtaires Fonds de concours Banque Mondiale et 1 247 Suisse au PAS 3 et au CAS 3 36 689

92

Il a t pris en fin de gestion, et produit la Chambre des Comptes, les arrts n1414/MFE/CAB/DGB/DBIP/SDC/DBIAC et n1415/MFE/CAB/DGB/DBIP/ SDC/DBIAC dats du 31 dcembre 2002 de montant global 36.289 millions (cf. Tableau 59) portant rectification des reports de crdits des deux premiers arrts. Tableau n59 - Montant des arrts portant rectification des reports de crdits
N dordre 1 Rfrences des arrts n1414/MFE/CAB/DGB/DBIP /SDC/DBIAC du 31 dcembre 2002 n1415/MFE/CAB/DGB/DBIP /SDC /DBIAC du 31 dcembre 2002 Total (en millions de francs) Montant du Observations report 23 091 Montant infrieur de 139 millions celui de larrt n241 6 000 Montant inchang 5 951 Montant infrieur de 180 millions celui de larrt n 471 1 247 Montant inchang 36 289

Il convient de noter que dans le cadre de llaboration du rapport sur lexcution de la loi de finances 2001, la Chambre avait observ que trois diffrents chiffres avaient t utiliss au titre des reports de crdits pour la mme anne. Elle avait alors invit le Ministre charg des finances fournir des claircissements sur ces trois chiffres et expliquer les diffrences constates. Dans les rponses aux observations de la Chambre, le Ministre charg des finances avait indiqu que les anomalies releves provenaient de relles difficults dadaptation travers la correspondance faire entre lancienne et la nouvelle nomenclature du budget gnral de lEtat et que depuis lors, la situation tait normalise. Relativement la gestion 2002, et sur la base des arrts pris en dbut de gestion, la sommation des montants des deux arrts de report de crdits au titre de la gestion 2002 (36 689 millions) est diffrente du chiffre arrt en projet de loi de rglement 2001 (29 361) et de celui indiqu dans le projet de loi de rglement 2002 (35 042 millions). Toutefois, sans tenir compte du report relatif aux fonds de concours Banque Mondiale et Suisse au PAS 3 et au CAS 3, le montant des reports de crdits sur la base des arrts pris en fin de gestion est gale celui indiqu dans le projet de loi de rglement 2002. La Cour sinterroge cependant sur lobjectif poursuivi par la prise, en fin de gestion, darrts abrogeant des reports de crdits qui sont censs avoir t utiliss au cours de la gestion. Aussi, recommande-t-elle une fois de plus au Ministre charg des finances dobserver plus de rigueur dans la prise des actes consacrant les reports de crdits afin de garantir la fiabilit des chiffres contenus dans les documents prsents la Reprsentation nationale.
93

2- LES ANNULATIONS DE CREDITS Aucun arrt dannulation de crdits na t pris au cours de la gestion 2002 par le Ministre charg des Finances en regard larticle 45 de la loi organique qui dispose : Tout crdit qui devient sans objet en cours danne peut-tre annul par arrt du ministre charg des finances aprs accord du ministre intress. En revanche, le Gouvernement a propos annulation , dans le projet de loi de rglement, des crdits non utiliss en fin de gestion pour un montant de 51.134 millions. (cf. Tableau 60 ci-aprs). Plusieurs anomalies ont t releves de lexamen de ce tableau, qui reprend en ltat les chiffres consigns dans le tableau L du projet de la loi de rglement 2002. En effet, comme il se dgage de lexpos gnral des motifs du projet de loi portant rglement dfinitif du budget gnral de lEtat (page 23), les crdits non consomms la fin de lexcution sont annuls ou reports. Donc, logiquement le montant total de la colonne crdits non consomms doit rigoureusement tre gal la somme des colonnes relatives aux reports de crdits et aux crdits annuls ; ce qui nest pas le cas. La sommation des reports de crdits (27.623 millions) et crdits annuls (51.134 millions) donne 78.757 millions et non 75.602 millions comme indiqu dans le tableau L reproduit ci-dessus. De mme, : la section 22 - Ministre de la Dfense, un report de crdit de 1 088 millions a t constat en labsence de crdits non consomms, les dpenses ordonnances et acceptes tant suprieures aux crdits ouverts ; la section 25 - Ministre charg des finances et de lEconomie, alors que les crdits non consomms ne se sont levs qu 2.950 millions, il a t prvu des reports de crdits pour 5.018 millions soit 2.068 millions de plus. Le tableau rvle galement que six Institutions et Ministres ont vu plus du 1/5me de leurs crdits annuls. Il sagit de la Haute Cour de Justice (21%), de la Prsidence de la Rpublique (21%), du Ministre de la Coordination des Actions Gouvernementales (29%), du Ministre de la Sant Publique (20.28%), du Ministre de la Jeunesse des Sports et Loisirs (21%) et du Ministre de la Protection sociale et de la Solidarit (29%). Quant aux rubriques Dpenses communes et Dette publique, les pourcentages des crdits annuls reprsentent respectivement 23% et 48%.

94

Tableau n 60 Annulation de crdits

(en millions de francs)
Libells Crdits ouverts Crdits consom ms 3267 561 865 589 722 204 3183 19625 11369 9035 17338 2278 2742 729 9680 3514 1818 2601 14875 24585 4598 2607 10392 2501 1606 46957 4286 12212 12811 8987 43112 9270 27059 315978 Crdits non consom ms 13 193 62 953 57 2288 1043 2022 2950 609 1156 37 13742 270 370 704 1856 6869 793 1041 983 1001 660 2465 1817 2075 3833 999 24741 75602 Reports de crdits 76 901 1094 1088 283 225 5018 23 13216 137 488 210 528 240 2159 1116 816 27623 Crdits annuls Montant % annuls/ ouverts* 2% 11 % 9% 3% 21 % 21 % 0% 6% 16 % 0% 20 % 29 % 4% 2% 7,12% 16,91% 17,15% 11,09% 20,28% 10,81% 14,06% 8,64% 21,70% 29,12% 0,61% 11,46% 8,80% 23,02% 0% 2,26% 0% 47,76% Ouver ture compl men taire 130

10 11 12 13 14 20 22 23 24 25 26 27 28 30 31 32 33 34 36 37 38 39 40 41

921 922 923 941

Assemble Nationale Cour Constitutionnelle Cour Suprme Conseil Eco et Social Haute Auto Aud Com Haute Cour de Justice Prsidence Rpublique Min Dfense Min Intr Sec et Dc Min Affaires Etrang Min Finances et Eco Min Justice Lgis Min Coord. Act Gouv Min Relat Institutions Min Trav Pub Trans Min FonctPubl Min Communication Min Industr Com Emp Min Env Hab Urb Min Sant Publique Min Energie Min Cult Artis Touris Min Agric Elev Pche Min Jeun Sport Loisir Min Prot Soc et Solid Min Ens Prim et Secon Min Form Tech et Prof Min Ensei Suprieur Dpenses communes Dp Diverses Dpe dInterven Pub Transf Taxes affectes Dette Publique Total

3136 575 1058 651 1676 262 5471 18200 12412 11056 20285 2887 3898 767 23422 3784 2188 3305 16731 31454 5390 3648 11375 3502 2266 49422 6103 14287 16644 6679 44111 2200 51800 380645

13 117 62 52 57 1193 760 1797 585 1156 37 526 270 370 567 1856 6381 583 513 983 760 660 305 700 1258 3833 999 24741 51134

1424

307 7070

8932

* Source : Projet de loi de rglement * Colonne ajoute par la Chambre des Comptes

Comparativement la gestion 2001, les annulations de crdits portes dans le projet de loi de rglement ont diminu tant au niveau des sections concernes qu celui des taux. Alors quen 2001, onze sections taient concernes par les annulations dpassant 1/5me des crdits ouverts en 2002, seulement six sont concernes. De mme, les taux dannulation ont vari de 20 29% en 2002 contre 21 45% en 2001.
95

Mais, comme la Juridiction le fait remarquer chaque anne, le montant des crdits annuler va bien au-del des montants inscrits au projet de loi de rglement en raison du mode de prsentation de la situation des crdits qui ne permet pas de suivre lexcution du budget par unit de vote, cest--dire le chapitre. En effet, la prsentation de la consommation des crdits par section (ministre) conduit des compensations factices de crdits des chapitres qui auraient enregistr des dpassements avec dautres qui afficheraient des disponibilits de crdits. Cette situation ne facilite pas une analyse srieuse de lutilisation des crdits vots et par ricochet des annulations de crdits en fin de gestion. Toutefois, sur la base des chiffres communiqus par le Ministre charg des finances, il est constat globalement une tendance baissire des annulations de crdits ainsi quil se dgage du tableau suivant. Tableau n61 - Evolution des annulations de crdits de 1998 2002
(en millions de francs)
Annes Rubriques Montant crdits annuls Budget des Institutions et Ministres Pourcentage 49876 165365 30% 43677 180183 24% 44865 228628 20% 82332 310153 26% 51 134 380 645 13% 1998 1999 2000 2001 2002

La mise en uvre du mcanisme de rgulation budgtaire que constituent les annulations de crdits devrait tre mieux conduite dans le respect strict des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. La Cour insiste une fois de plus sur les prcautions prendre par le Ministre charg des finances pour assurer la fiabilit des chiffres inscrits dans les diffrents documents produits la Juridiction. 3 - LES VIREMENTS DE CREDITS Les virements de crdits peuvent tre oprs de chapitre chapitre lintrieur dune mme section par dcret ou darticle article lintrieur dun mme chapitre par arrt du Ministre charg des finances. Au titre de la gestion 2002, le Gouvernement a produit la Juridiction, six arrts de virement de crdits lintrieur darticles rsums dans le tableau n62 ci-aprs.

96

Tableau n62 - Montant des arrts portant virement de crdits (en millions de francs)
N 1 2 3 4 5 6 Rfrences des arrts 866/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 07 aot 2002 1171/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 17 octobre 2002 1325/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 12 dcembre 2002 1331/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 12 dcembre 2002 1377/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 30 dcembre 2002 040/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 24 janvier 2003 Total Montant Observation 60 Transfert et virement de crdits darticle article 3 Transfert et virement de crdits 2 Virement de crdits darticles articles 15 Virement de crdits globaux 2700 Virement de crdits au sein de la rubrique Dette Publique Extrieure 90 Virement de crdits darticle article 2860

En labsence dautres informations, la Juridiction, arrte 2.860 millions, le montant des arrts de virement de crdits. Toutefois elle sinterroge : sur la nature relle des arrts n 866/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 07 aot 2002 et n1171/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 17 octobre 2002 portant chacun la fois transfert et virement de crdit. La modification de la rpartition des crdits de fonctionnement se fait soit par virement, soit par transfert, larticle 55 de la loi organique portant lois de finances ayant clairement dfini les conditions dans lesquelles chacun de ces mcanismes est mis en uvre. La prise dun acte portant la fois virement et transfert de crdits nassure pas la clart des oprations ; sur la porte de larrt n 040/MFE/CAB SGM/DGB/DPB /SC du 24 janvier 2003 portant virement de crdit au sein de la rubrique Dette Publique Extrieure . En effet, cet arrt a t pris le 24 janvier 2003 alors que la gestion 2002 est dj clture. 4 - LES TRANSFERTS DE CREDITS Tel que dfinis larticle 55 de la loi organique relative aux lois de finances, les transferts de crdits modifient la dtermination du service responsable de lexcution de la dpense sans modifier la nature de cette dernire . La Cour relve que contrairement au dveloppement fait par le Ministre charg des finances au point 2.7.1.1 du document Projet de loi portant rglement dfinitif du budget de lEtat, les transferts de crdits ne seffectuent pas lintrieur dun mme chapitre. Il ne sagit pas non plus dune nouvelle rpartition de la dotation budgtaire initiale du chapitre entre les articles qui le composent . Ainsi que le prcise larticle sus cit, les transferts de crdits modifient la dtermination du service responsable de lexcution de la dpense sans modifier

97

la nature de cette dernire. Il ne sagit donc pas dune opration lintrieur dun chapitre. Il a t pris, au regard des documents fournis la Chambre des Comptes, onze arrts de transfert de crdits pour un montant total de 1.103 millions au titre de la gestion 2002. (cf. tableau ci-aprs) Tableau n63 - Montant des arrts portant transferts de crdits
(en millions de francs)
N dordre Rfrence des arrts 1 525/MFE/CAB/SGM /DGB/DPB/SC du 17/06/02 2 601/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 4/07/02 3 866/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 07/08/02 4 1074/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 26/09/02 5 1171/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 17/10/02 6 1189/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 24/10/02 7 1280/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 21/11/02 8 1308/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 11/12/06 9 1313/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 11/12/02 10 1357/MFE/CAB/ SGM/DGB/DPB/SC du 17/12/02 Total Montants observations 124 Transfert de crdits de chapitres chapitres. 94 Transfert de crdits de chapitres chapitres. 60 Transfert et virement de crdits. 150 Transfert de crdits de chapitres chapitres. 3 Transfert et virement de crdits. 275 Transfert de crdits de chapitres chapitres 192 Transfert de crdits de chapitres chapitres 50 Transfert de crdits de chapitres chapitres 55 Transfert de crdits de chapitres chapitres 100 Transfert de crdits de chapitres chapitres 1103

5- LA REPARTITION DES CREDITS GLOBAUX Suivant les dispositions de larticle 53 de la loi organique relative aux lois de finances, laffectation des crdits globaux dont la rpartition ne peut tre dtermine au moment o ils ont t vots est ralise par arrt du Ministre charg des finances. Comme pour la gestion 2001, la Juridiction financire na dispos daucun arrt de rpartition des crdits globaux pour lexercice budgtaire 2002. Au total, la Cour constate, comme en 2001, que les mcanismes rglementaires prvus par la loi organique pour faciliter et assouplir la gestion des autorisations budgtaires par le Gouvernement ont t soit non utiliss, soit mis en uvre en marge des prescriptions de la loi organique ; ce qui a affect la rgularit, la sincrit et la transparence des oprations lors de lutilisation des crdits. B - UTILISATION DES CREDITS

98

Lexamen des documents produits la Juridiction a rvl certaines insuffisances dans lutilisation des crdits par le Gouvernement. Les constats de la Cour portent sur: des dpassements de dotations budgtaires ; des faiblesses dans la mise en uvre des mcanismes de rgulation budgtaire; dautres faiblesses relatives linformation produite. 1 - DES DEPASSEMENTS DE DOTATIONS BUDGETAIRES Si lon se rfre larticle 22 du projet de loi de rglement appuy par le tableau L qui lui est annex, les dpenses du budget de lEtat payes au-del des crdits ouverts pour lexercice 2002 se sont leves 8 932 millions rpartis dans le tableau de la situation des crdits annex la loi de rglement ainsi quil suit : Tableau n64 Extrait de la situation des dpassements de crdits suivant le tableau L
(en millions de francs)
Sections ou chapitres budgtaires 10 22 922 941 Libells Assemble Nationale Ministre de la Dfense Nationale Dpenses diverses Transferts au titre des taxes affectes Total Montants 130 1424 308 7070 8932

En ralit, ce montant ne parat pas exact en raison, dune part des anomalies releves dans lanalyse des donnes du tableau L du PLR intitul Situation des crdits, gestion 2002 et dont un aspect a t expos au point 2 de la fixation des crdits, et dautre part du mode de dtermination des dpassements de crdits par le Ministre charg des finances bas sur la section et non sur le chapitre. Sur la base du bordereau de dveloppement des dpenses budgtaires transmis par le Trsor, la Juridiction a arrt 54.936 millions, le montant brut total (OP et dpenses en capital exclus) des dpassements de crdits en 2002 raison de 7.070 millions pour les crdits valuatifs, 41.856 millions pour les crdits provisionnels et 6.010 millions pour les crdits limitatifs. Cette situation est rcapitule, toute nature de crdits confondue dans le tableau ci-aprs. Tableau n65 - Dpassements de crdits
(en millions de F)
Natures de crdit Crdits valuatifs Crdits provisionnels Crdits limitatifs Total Dpassements 7070 41856 6010 54936

a - Dpassements sur crdits valuatifs

99

La loi organique stipule en son article 42 que les crdits valuatifs servent acquitter les dettes de lEtat rsultant de dispositions lgislatives spciales ou de conventions permanentes approuves par la loi. Ils sappliquent la dette publique, la dette viagre, aux frais de justice et aux restitutions, ainsi quaux dpenses imputables sur les chapitres dont lnumration figure un tat spcial annex la loi de finances. Au titre de lexercice budgtaire 2002, ltat annex la loi de finances quant aux rubriques dont les crdits sont valuatifs porte sur les dpenses des exercices clos (25 90 006 941) ; la dette publique (25 1 64 3) et les retraites et pensions (25 3 95 001 951 00 64 3 2). Sur la base des documents produits la Chambre des Comptes, seules les dpenses des exercices clos ont enregistr des dpassements de crdits. Tableau n 66 - Dpassements sur crdits valuatifs
(en millions de francs)
libell Transfert au titre des taxes affectes Total Chapitres 25 90 006 941 Crdits ouverts 2200 2200 Montants ordonnancs et accepts 9270 9270 Dpassements 7070 7070 Pourcentage de dpassement 321% 321%

Les dpenses auxquelles sappliquent les crdits valuatifs simputent, au besoin au-del de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent (article 42 de la loi organique relative aux lois de finances). Comme en 2001, la Cour note que linsuffisance rcurrente des prvisions budgtaires par rapport au niveau dexcution sur la ligne Dpenses dexercices clos (3.000 millions contre 10.130 millions en 1998, 3.000 millions contre 10.719 millions en 1999, 3.000 millions contre 16.629 millions en 2000 et 3.000 millions contre 10.395 millions en 2001) est de nature donner une image non sincre des prvisions budgtaires prsentes par le Gouvernement. La Cour constate que malgr la constance des dpassements constats sur les annes 1998, 1999, 2000 et 2001, les prvisions de 2002 sur cet article ont port sur 2.200 millions soit avec un taux de diminution de 26%. b - Dpassements sur crdits provisionnels La loi organique en son article 43 stipule que : les crdits sont dits provisionnels lorsquils sappliquent aux dpenses dont le montant ne peut correspondre exactement la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dpenses affrentes ces crdits sont engages en vertu dune loi ou dun rglement .

100

Sur la base des montants reconstitus par la Chambre des Comptes, les dpassements sur crdits provisionnels se sont levs en 2002 41.856 millions comme retracs en annexe n1. Aux termes des dispositions de larticle 43 de la loi organique relative aux lois de finances, les dpenses sur crdits provisionnels ne peuvent tre ordonnances que dans la limite des crdits ouverts. Sil est constat en cours danne que ces crdits sont insuffisants, ils peuvent tre complts par arrt du Ministre charg des finances par prlvement sur le crdit global pour dpenses ventuelles. En cas durgence, si ces prlvements se rvlent eux-mmes insuffisants, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcrets davances soumis la ratification de lAssemble Nationale. Malgr limportance des dpassements sur crdits provisionnels illustrs supra, aucun acte rglementaire (arrt ou dcret davances) na t mis en uvre pour louverture de crdits supplmentaires en 2002. Par ailleurs, contrairement aux dispositions de lalina 2 du mme article qui dispose que : la liste des chapitres dont les dotations ont un caractre provisionnel est donne chaque anne par la loi de finances. , il a t annex la loi de finances 2002, une liste des articles et non des chapitres dont les crdits sont provisionnels. Il sagit l dune transgression dune disposition de la loi organique relative aux lois de finances propos de laquelle la Cour avait invit le Ministre charg des finances apporter des explications utiles au titre des constats faits en 2001. Dans son mmoire en rplique, le Ministre charg des finances a indiqu que linterprtation de larticle 52 alina 4 de la loi organique relative aux lois de finances, signifie que le niveau de vote du budget est au niveau du chapitre et que, toutefois, ds lors qu lintrieur des chapitres il y a des rubriques darticles budgtaires qui prsentent un caractre provisionnel ou valuatif, la loi organique impose que leur liste soit annexe la loi de Finances afin que lAssemble Nationale puisse les adopter . Par sa rponse, le Ministre charg des finances reconnat dans la premire assertion que le niveau de vote et danalyse du budget est le chapitre ainsi que le spcifie le quatrime alina de larticle 52 de la loi organique ils (les crdits) sont spcifis par chapitre groupant les dpenses selon leur nature et leur destination . Par contre, la Cour ne peroit pas la disposition de la loi laquelle se rfre la deuxime assertion qui dailleurs ne se rapporte point lobservation de la Juridiction dcoulant des dispositions de larticle 43 alina 2 de la loi organique qui stipule que : ...la liste des chapitres dont les dotations ont un caractre provisionnel est donn chaque anne par la loi de finances .

101

Au fond, comme la mentionn la Juridiction dans son rapport provisoire sur lexcution de la loi de finances 2001, lannexion la loi de finances dune liste darticles dont les dotations ont un caractre provisionnel plutt que des chapitres, pose le problme de ladquation de la nouvelle nomenclature mise en vigueur par le dcret n 99-458 du 22 septembre 1999 la loi organique relative aux lois de finances. Suivant ce dcret, le chapitre comporte des crdits de diffrentes natures (provisionnels et limitatifs), ce qui est contraire aux dispositions de larticle 52 de la loi organique. Le Ministre charg des Finances est invit prendre les dispositions ncessaires en vue de la mise en conformit des textes rgissant le cadre budgtaire. c - Dpassements sur crdits limitatifs Les crdits limitatifs sappliquent toutes les dpenses autres que celles imputables aux crdits valuatifs et provisionnels. Celles-ci ne peuvent tre engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts. Il est prvu, dans des circonstances exceptionnelles que des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcret ou dcret davances pris en conseil des ministres. Pour la gestion sous revue, la Cour na eu communication daucun acte rglementaire constatant la mise en uvre de telles procdures. Cependant, elle constate que des dpassements de crdits limitatifs ont t nots hauteur de 6.010 millions en 2002 pour des prvisions sur les articles correspondants de 11.214 millions, soit un taux de 53% de dpassement (confre annexe n2). Comme illustr ci-dessus, les ouvertures irrgulires de crdits limitatifs sont importantes en dpit de la rigidit juridique qui entoure les dpassements sur cette nature de crdit. La Cour constate, comme en 2001, en 2000, en 1999 et en 1998, le non respect par le Gouvernement de la prohibition de lexcution des crdits limitatifs au del des autorisations budgtaires reues de lAssemble Nationale. Le systme de gestion des crdits limitatifs laisse penser que le Ministre charg des Finances nest pas tenu par le respect de la limite des autorisations budgtaires. La Cour invite, une fois de plus le Ministre charg des finances apporter plus de rigueur dans lutilisation des crdits limitatifs en respect des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. d - Evolution des dpassements de crdits

102

Par rapport aux exercices antrieurs et sur la base des chiffres arrts depuis 1998 par la Juridiction, lvolution de la situation des dpassements de crdits se prsente comme ci- indiqu sur les cinq dernires annes :

103

Tableau n67 : Evolution des dpassements de crdits

(en millions de francs)
Annes Dpassements Crdits valuatifs Crdits provisionnels Crdits limitatifs Total 1998 2629 1753 467 4849 1999 7735 7692 2698 18125 2000 13361 28134 3814 45309 2001 7 395 19 487 6 334 33 217 2002 7070 41856 6010 54936

Analysant de faon gnrale les dpassements observs depuis la gestion 1998, la Cour est proccupe par la non prsentation dune situation des dpassements de crdits par chapitre en dpit des recommandations quelle a formules maintes reprises. Nonobstant la structuration propose par la nouvelle nomenclature budgtaire mise en vigueur par le dcret n 99-458 du 22 septembre 1999, le budget de lEtat doit tre vot par chapitre, conformment aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. En consquence, la reddition des comptes doit galement se faire par chapitre. En procdant une analyse des dpassements de crdits par section, le Ministre charg des finances effectue des compensations fictives des dpassements de crdits sur certains chapitres avec des crdits non consomms dautres chapitres violant ainsi le principe de spcialisation des crdits par chapitre groupant les dpenses selon leur nature et leur destination nonc larticle 52 de la loi organique relative aux lois de finances. Dans son mmoire relatif aux rponses aux observations de la Cour sur la gestion 2000, le Ministre charg des Finances avait dclar prendre acte des recommandations faites sur lanalyse des dpassements de crdits selon leur nature et stait engag limiter ces dpassements au niveau des crdits valuatifs tout en rduisant leur propension. La Cour constate que deux annes aprs, aucun acte na t pos dans ce sens. Aussi, exhorte-t-elle le Ministre charg des Finances mettre en uvre cette recommandation afin dassurer une bonne lisibilit des oprations budgtaires. 2- DES FAIBLESSES DANS LA MISE EN UVRE DES MECANISMES DE REGULATION La plupart des faiblesses releves dans la mise en uvre des mcanismes de rgulation budgtaires ont dj t identifies lors de llaboration de RELF 2001 et ont t portes la connaissance du Ministre charg des finances. Au titre de la gestion 2002, les faiblesses dans la mise en uvre des mcanismes de rgulation retenues par la Juridiction concernent:

104

 la mauvaise utilisation des mcanismes de report de crdits et dannulation de crdits ; la prise en compte de crdits non ligibles dans les reports de crdits ; lutilisation inapproprie du concept de dcret davances ; la non mise en uvre des mcanismes de fonds de concours et de rtablissement de crdits ; lexistence de soldes dexcution ngatifs sur le bordereau dexcution des dpenses ; lexcution de crdits en labsence de dotations budgtaires ; lutilisation de crdits suivant des procdures non prvues a - Mauvaise utilisation des mcanismes de report de crdits et dannulation de crdits Dans le document intitul Projet de loi portant rglement dfinitif du budget gnral de lEtat, il est crit la page 23 : Conformment larticle 37 de la Directive N05/97/CM/UEMOA du 18 Dcembre 1997 relative aux lois de finances, le projet de loi de rglement constate le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dpenses se rapportant une mme anne. Le cas chant, il ratifie les ouvertures de crdits par dcrets davances, approuve les dpassements de crdits rsultant de circonstances de forces majeures et propose les crdits reporter. La Juridiction constate que cet extrait du projet de loi de rglement ne diffre pas de la rdaction produite en 2001. Elle fait observer galement quaucune suite nest donne ce constat dans le mmoire en rplique 2001 du Ministre charg des finances. Aussi la Cour reproduit telle son analyse faite dans le rapport 2001. Sur la forme, la Cour relve que larticle 37 cit ne traite pas de la matire indique mais cest plutt larticle 36 qui connat de celle-ci. Elle constate galement que le membre de phrase et propose les crdits reporter ne figure pas dans larticle consacr au projet de loi de rglement. Dans tous les cas, et en rfrence aux dispositions aussi bien de la loi organique que de la Directive relatives aux lois de finances, les crdits reporter ne sauraient tre proposs dans un projet de loi de rglement. Ils interviennent par arrt du Ministre charg des Finances (cf. article 56 de la loi organique). Aussi, les arrts de reports de crdits lexercice suivant devraient-ils tre pris en dbut dudit exercice et tre produits la Juridiction lappui du compte en examen. Autrement dit, les arrts constatant les reports de crdits de la gestion 2002 sur la gestion 2003, doivent tre pris en dbut de la gestion 2003, en tout cas avant larrt dfinitif des comptes au titre de la gestion 2002. Ils doivent
105

accompagner les comptes produits la Chambre des Comptes au titre de la gestion 2002. De mme, en ce qui concerne les crdits disponibles en fin de gestion, les arrts dannulation devraient tre pris et produits la Juridiction lors de la reddition des comptes de sorte que la destination de lensemble des crdits mis disposition par lAssemble Nationale soit consacre par des actes, savoir, mandats ou autres pour les dpenses effectives et arrts de report et dannulation pour les crdits non consomms en fin de gestion. Invit expressment se prononcer sur le sujet au cours de la contradiction, le Ministre charg des finances a rpondu que : les arrts de report de crdits ont toujours t pris avant larrt dfinitif des comptes de lanne concerne. Nanmoins, des rectifications peuvent tre parfois apportes certains arrts sur lesquels des erreurs auraient t releves. Ces rares cas ne sauraient tre cits en exemple. Cette rponse ne sinspire daucune disposition lgale ou rglementaire et scarte des proccupations exprimes par la Juridiction. Elle dnote de la lgret avec laquelle le Ministre aborde cet important sujet. La question fondamentale qui est celle de la lecture tronque des dispositions cites pour justifier le mauvais usage dun mcanisme de rgulation budgtaire na pas t aborde. De mme aucun cas nest fait des modalits dutilisation des reports et annulations de crdits rappeles par la Chambre. La Cour demande au Ministre charg des finances de revisiter les dveloppements prsents dans le rapport et dviter lavenir de proposer des reports de crdits dans le projet de loi de rglement. b Report irrgulier de crdits En vertu des dispositions de larticle 56 de la loi organique cit supra, seulement trois types de crdits peuvent faire lobjet de report en fin dexercice. Il sagit : - des montants disponibles sur les crdits de paiement des oprations en capital ; - des crdits disponibles de certains articles dont la liste est jointe en annexe la loi de finances de lanne ; - des crdits correspondant aux dpenses effectivement engages mais non ordonnances, dans la limite du 1/10me de la dotation du chapitre intress. Il a t not au titre des Dpenses communes du Ministre de la Dfense 22 90 003 921 11, un report de crdits de montant 93.800.410 francs relatif la conscription (22 3 90 003 921 11 62 941) sur une dotation budgtaire de 500.058.000 francs.
106

Ne percevant pas la catgorie de crdits laquelle ce report pouvait tre rattach, la Cour avait invit le Ministre charg des finances lui fournir les explications ncessaires la comprhension de lopration. Dans sa rponse, le Ministre a indiqu quil sagit dune ligne de crdits sur laquelle des engagements ont t faits ; mais ces derniers navaient pas pu aboutir bonne date. Pour rduire limpact de ces engagements sur les crdits de la conscription de lanne suivante, le report avait t fait. A lanalyse, la Cour constate que le montant du report (93 millions) reprsente prs des 2/10me de la dotation et non le 1/10me comme prescrit par larticle 56 rappel ci-dessus. Aussi, recommande-t-elle au Ministre charg des finances le respect des dispositions lgales encadrant les reports de crdits. c - Utilisation inapproprie du concept de dcret davances Les dcrets davances constituent lun des mcanismes prvus par la loi organique relative aux lois de finances pour la modification des dotations budgtaires. Lutilisation de ce mcanisme est encadre par des dispositions particulires exposes aux articles 44 et 54 de la loi organique reprises par la Directive 05 /97/UEMOA (article 12 - alina 5) qui stipule : en cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts par dcrets davances pris en conseil des ministres. Un projet de loi de finances portant ratification de ces crdits est dpos immdiatement ou louverture de la plus prochaine session du parlement. Aucun dcret davances na t pris au titre de la gestion 2002. La Cour constate cependant quau titre des justifications de la demande de crdits pour couvrir les dpassements constats, il est voqu au point 2.7.2 Les modifications de crdits demands dans le projet de loi de rglement le concept de dcret davances dans le membre de phrase : Le cas chant, il (le projet de loi de rglement) ratifie les ouvertures de crdits par dcrets davances, approuve les dpassements de crdits rsultant de circonstances de force majeure et propose les crdits reporter. En ralit, ce constat tait dj fait par la Cour lors de llaboration du rapport sur lexcution de la loi de finances 2001. Elle avait alors fustig le fait que lutilisation quivoque dessein dun mcanisme de rgulation budgtaire non mis en uvre puisse servir de justification des demandes de crdits en fin de gestion pour couvrir des dpassements.

107

Elle avait galement rappel au Gouvernement lobligation qui lui est faite travers les dispositions de larticle 49 de la loi n 86-021, de faire accompagner le projet de loi de rglement dannexes explicatives faisant connatre notamment lorigine des excdents ventuels de dpenses . Elle avait not, en dpit de ses observations, une tendance rcurrente de la part du Ministre charg des finances voquer le concept de dcret davances et les circonstances de forces majeures pour justifier des dpassements de crdits. Ce qui est de nature altrer la sincrit des informations contenues dans le projet de loi de rglement. Dans le mmoire du Ministre charg des finances en rponse aux observations de la Chambre des Comptes relativement au rapport sur lexcution de la loi de finances 2001, aucun traitement na t fait cette observation. Aussi,comme pour les annes prcdentes, la Cour ritre-t-elle au Ministre charg des finances la recommandation de mettre fin lavenir lvocation dun mcanisme de rgulation budgtaire non utilis pour justifier des dpassements de crdits observs en cours de gestion. d - Non mise en uvre des mcanismes de fonds de concours et des rtablissements de crdits Suivant larticle 26 de la loi organique relative aux lois de finances, les fonds de concours et les rtablissements de crdits sont des procdures particulires permettant dassurer une affectation au sein du budget gnral ou dun budget annexe. Les fonds de concours sont les fonds verss par les personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de lEtat des dpenses dintrt public ainsi que les produits de legs et donations attribus lEtat ou aux administrations publiques. Comme pour les gestions prcdentes, la Chambre des Comptes a constat lexistence de concours provenant de loctroi frquent par les partenaires au dveloppement daides et de dons surtout matriels non retracs dans les comptes produits. Le tableau n 68 ci-aprs donne un aperu de quelques fonds de concours recenss partir dinformations collectes par la Chambre des Comptes.

108

Tableau n68 - Quelques exemples de fonds de concours en 2002

Donateur Association Franaise cyclisme et solidarit Gouvernement du Qubec ONG CODEV OCCITANI Belgique USAID LNB Ambass. USA FNUAP Ambass. USA USAID Bnficiaire CEG Atchoukpa Avrankou Bibliothque Municipal Parakou Lanta (Couffo) Com (Mono) MCPTN S/P SO- AVA D/SCES SANTE (Arme BENIN Hpital Ouidah DDS Borg/Alib Nature des dons et date de remise Lot douvrages et 1 machine crire Le 26 mars 2002 + de 1500 livres et ouvrages scolaires divers matriels pour lectrif. de 28 km en +300 millions CFA Rhabilitation et achvement hpital de rf. Com Fournit. Assist. Techn. + support pr activits renforcem. capacits construction maison jeunes et loisirs quip. Inform. Mat. Roul. + appar. Dpist. VIH SIDA . Matriels offerts le 16/8/02 Mat. +quip. Mdic. +gnr. Electr Mat.(ordi, et access.) Vhic. Pick up, mobiliers. Copieurs Montant Non valu Non valu 300 millions 300 millions

125 000 $ 40 millions 27 millions 300 millions 58 974 895 fcfa 18 millions

Comme on le voit dans ce tableau, du matriel et des quipements dimportantes valeurs sont directement mis la disposition de certaines administrations sans tre retracs dans les comptes de lEtat. Aucun arrt du Ministre charg des Finances ouvrant des crdits supplmentaires au titre des fonds de concours en application des dispositions de larticle 57 de la loi organique na t produit la Chambre des Comptes. En ce qui concerne les rtablissements de crdits, deux catgories doprations peuvent les justifier au regard des dispositions de larticle 26 de la loi organique relative aux lois de finances, savoir : les recettes provenant de la restitution au Trsor de sommes payes indment ou titre provisoire sur crdits budgtaires ; les recettes provenant de cessions ayant donn lieu un paiement sur crdits budgtaires. Contrairement aux fonds de concours qui sont directement ports en recettes budgtaires et donnent lieu due concurrence louverture de crdits au profit du Ministre intress, les rtablissements de crdits sanalysent comme lannulation de dpenses dj effectues pour le rtablissement dautorisations consommes.

109

La Chambre a relev, au niveau du Bordereau Synthse des Recettes, le recouvrement par le Trsor dun montant de 152 millions au titre du reversement au budget national des salaires indment perus. Ces recettes auraient d donner lieu rtablissement de crdits dans les conditions fixes par larticle 57 de la loi organique relative aux lois de finances, notamment par la prise des arrts prvus cet effet. Dans son rapport sur lexcution de la loi de finances 2001, la Chambre avait invit le Ministre prendre les actes prescrits par la loi organique et mettre en place une procdure comptable tant pour les fonds de concours que pour les rtablissements de crdits. Elle ritre cette recommandation, en particulier en ce qui concerne les rtablissements de crdits dont la procdure doit tre, conformment larticle 57 alina 2 de la loi organique, prescrite par arrt du Ministre charg des Finances. e - Existence de soldes dexcution ngatifs sur le bordereau de dveloppement des dpenses La reconstitution du montant des dpassements faite partir du bordereau dexcution des dpenses a rvl la prsence de plusieurs lignes affichant des soldes ngatifs de la colonne des crdits disponibles (cf. tableau ci-dessous) Tableau n69 - Quelques cas de soldes ngatifs relevs sur le bordereau de dveloppement des dpenses du BGE
( en millions de francs)
Section / Chapitre 14 141100115100 22 222200223100 23 233200236100 24 241301016500 25 253600835500 26 262600328100 27 277602772411 30 307200577600 31 313100133100 33 Intituls HAAC Administration HAAC MDN Com force arienne MISD DAI MAEIA Amb du Bnin New York MFE Const immeu archives MFE MJLDH PARSJJ MECCAGPD PEVZV MTPT Dir marine marchande MFPTRA Cabinet du ministre MICPE Dotations 258 496 18 685 0 0 0 33 109 Crdits consomms 276 541 29 861 27 42 34 35 221 Crdits disponibles -18 -45 11 176 -27 -42 -34 -2 112

110

338200481500 34 347602274200 36 366200362300 39 398300482100 42 424605142300

Dir promo PME MEHU Am et voi pav cot et PN MSP DPED MAEP CARDER BORGOU MEPS Cabinet du ministre

25 0 117 521 464

28 500 136 1855 881

3 -500 19 -1334 -417

La persistance, en 2002, des soldes ngatifs sur le bordereau de dveloppement des dpenses a pouss la Juridiction, relativement aux mcanismes mis en uvre pour rendre possible les dpassements en dpit de lexistence du SIGFIP, poser au Ministre charg des finances les questions ci aprs : - le retard accus par certains Ministres dans la consommation de leurs crdits ou dans la mise en uvre des projets autorise-il le transfert de leurs crdits dautres Ministres ? - les crdits de paiement des projets dun Ministre sont-ils transfrables sur des projets dautres Ministres ? - les dpenses sont-elles engages, liquides et ordonnances avant la mise en uvre du mcanisme de transfert ? - par quels actes, le Ministre charg des finances autorise t-il le paiement par le comptable de dpenses en labsence de crdits ? - en quoi la prise dun arrt de transfert implique t-elle la configuration du Parlement ? A chacune de ces questions, des rponses ont t apportes par le Ministre charg des finances. Elles sont analyses et se prsentent ainsi quil suit : A la premire question, le Ministre a rpondu : De faon systmatique non. Cependant, les transferts oprs sur cette base lont t en prvision dune rgularisation par le collectif budgtaire. Le souci ici tait damliorer le niveau dexcution des dpenses dinvestissements publics. En ce qui concerne le transfert de crdits de paiement des projets dun Ministre sur dautres Ministres, la rponse du Ministre a t non, sauf en cas de ncessit et ce, en prvision de la restitution des crdits transfrs par le collectif budgtaire. Sur la question de lengagement, de la liquidation et de lordonnancement des dpenses avant la mise en uvre du mcanisme de transfert, le Ministre pense que le transfert de crdits peut tre mis en uvre et la rgularisation intervient par la suite . Relativement la quatrime question, la rponse du Ministre indique qu il nexiste pas dactes du Ministre charg des Finances autorisant le comptable
111

payer des dpenses en labsence de crdits. Toutefois, sur instructions crites (messages, lettres, ) du Ministre charg des Finances, le comptable peut payer des dpenses publiques caractre spcifique ou urgent, sur les comptes dattente rgulariser . Enfin, la question de savoir en quoi la prise dun arrt de transfert implique-telle la configuration du Parlement, le Ministre a rpondu qu en fait, le transfert de crdits donne lieu un collectif budgtaire qui gnralement nest approuv que si la configuration du Parlement est majoritairement favorable laction gouvernementale. Lexamen des rponses fournies aux questionnements de la Juridiction tend montrer que le Ministre charg des finances se proccupe peu du respect des dispositions lgales prvues pour la gestion des autorisations budgtaires. Le souci damliorer le niveau dexcution des dpenses dinvestissements publics ne devrait pas servir de prtexte pour contourner les dispositions lgales de gestion des autorisations budgtaires. En tout tat de cause, aucune disposition de la loi organique relative aux lois de finances ne prvoit que le transfert de crdits peut tre mis en uvre et la rgularisation intervient par la suite . De mme la Juridiction na pas connaissance de la disposition qui dicte : Toutefois, sur instructions crites (messages, lettres, ) du Ministre charg des Finances, le comptable peut payer des dpenses publiques caractre spcifique ou urgent, sur les comptes dattente rgulariser . Il en est de mme de celle qui indique que le transfert de crdits donne lieu un collectif budgtaire . La situation ainsi expose est proccupante aux yeux de la Cour. Cest pourquoi elle appelle une fois de plus lattention du Ministre charg des finances sur les dispositions prendre pour le rtablissement de la lgalit budgtaire par le bon usage des mcanismes de gestion des autorisations budgtaires. f - Excution de crdits en labsence de dotations budgtaires Lexamen du bordereau dexcution des dpenses met en vidence comme en 2000 et en 2001 des consommations de crdits sur des rubriques budgtaires sur lesquelles aucune dotation nest initialement prvue par la loi de finances. Le montant total ordonnanc et pay relev partir du bordereau de dveloppement des dpenses dans ce cadre est de 23 249 millions (soit plus de dix fois le montant de 2001). Lannexe n 3 rcapitule les montants excuts sans dotation pralable.

112

Lexcution de crdits en labsence de dotations budgtaires est une entorse au principe de lautorisation budgtaire consacr par larticle 2 de la loi organique relative aux finances publiques qui dispose : La loi de finances de lanne prvoit et autorise pour chaque anne civile lensemble des ressources et des charges de lEtat . Cette pratique irrgulire sur laquelle la Cour ne cesse dattirer lattention du Ministre charg des finances prend de lampleur au fil des gestions et a t gnralise tous les ministres en 2002. La Cour invite nouveau le Ministre charg des finances viter lavenir la pratique de lexcution de crdits en labsence de dotations budgtaires. g - Utilisation de crdits suivant des procdures non prvues Linstruction a rvl quen dehors des OP qui sont pris au niveau de la Direction du Budget la suite dun engagement de la dpense, des oprations sont effectues par ce qui est communment dsign sous les vocables OP Trsor. Par cette procdure, dimportantes sommes sont dcaisses au profit des bnficiaires dsigns par le Ministre charg des finances pour excuter des oprations sur la trsorerie de lEtat. Une mission de la Banque mondiale appuye par des reprsentants du Ministre charg des finances et de la Chambre des Comptes a mis en exergue certains problmes engendrs par le recours la procdure des OP Trsor dont le montant est valu au titre de la gestion 2005 47.000 millions selon le service de la dpense et 67.000 millions selon le service de la comptabilit. Au nombre de ces problmes, la discordance entre les chiffres, la difficult retrouver les pices justificatives ainsi que les risques derreurs sur les montants, les destinataires et les imputations finales. Invit par la Juridiction fournir les informations ncessaires sur le fondement et les mcanismes de mise en uvre de cette procdure ainsi que les sommes concernes pour la gestion 2002, le Ministre charg des Finances a not dans sa rponse que : force est de constater quil existe une procdure drogatoire qui, bien que non fixe par les textes en vigueur, est entre dans la pratique courante depuis quelques annes : il sagit dune procdure dnomme OP Trsor , qui fait intervenir la seule phase comptable (paiement en trsorerie) pour des dpenses, en gnral, non inscrites au Budget . Cette rponse du Ministre prouve que la violation des textes souponne par la Chambre est effective mais les montants au titre de la gestion 2002 ne sont pas communiqus.

113

En attendant de se pencher sur la question loccasion du contrle juridictionnel, la Cour demande au Ministre charg des Finances de mettre fin cette procdure qui ne rpond aucune disposition lgale ou rglementaire. Enfin, relativement la gestion des autorisations budgtaires, le rapporteur propose cette recommandation globale la fin du titre sur la gestion des autorisations budgtaires. De faon plus gnrale et relativement la gestion des autorisations budgtaires, la Juridiction exprime sa vive proccupation quant au non respect des mcanismes de rgulation budgtaire prvus par la loi organique relative aux finances publiques. Elle invite instamment le Ministre charg des Finances inscrire lexcution de toute opration de dpense dans le cadre des dispositions lgales et rglementaires afin dassurer la fiabilit et la lisibilit des informations sur la gestion budgtaire. 3- AUTRES FAIBLESSES RELATIVES A LINFORMATION PRODUITE Certaines faiblesses relatives linformation produite dans le cadre de la reddition des comptes ont t identifies par la Juridiction. Il sagit de la mauvaise interprtation du niveau dexcution et de lincompltude des informations sur les dpenses en capital au regard des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. a - Mauvaise interprtation du niveau dexcution budgtaire par le Ministre charg des finances Les ralisations de dpenses arrtes dans le projet de loi de rglement pour la gestion 2002 se sont leves 374.213 millions de francs contre une prvision de 513.772 millions. Il sen dgage ainsi un important cart de 139.559 millions qui, selon le Ministre charg des finances, traduit un effort de matrise des dpenses publiques . (cf. Expos des motifs projet de loi page 19) Ce commentaire, qui avait dj t fait dans le rapport 2001, avait suscit une analyse de la Cour qui avait estim que la limitation des ministres dans lexcution des dpenses nest pas forcment une prouesse mais pourrait traduire la non atteinte des objectifs ou lirralisme des prvisions. En effet, bien quils constituent des facults de dpenses accordes au Gouvernement par lAssemble Nationale, les crdits ouverts dans le budget vot ne sont pas moins lexpression de la politique de dveloppement dun pays. Ils sont en tout cas le seul moyen par lequel le Gouvernement excute son programme dactions en faveur des populations.

114

Ceci est dautant plus vrai que le Gouvernement sest engag depuis lan 2000 dans une rforme de la dpense publique connue sous le nom de PERAC dont le but ultime est de passer de la vision du budget conu comme une somme de moyens pour assurer le fonctionnement et linvestissement de ladministration publique celle dun budget dobjectifs exprims dans des programmes labors par les Ministres et soumis lAssemble Nationale en mme temps que le budget initial de lEtat. Ces budgets programmes, qui sont supposs tre inspirs par le Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret (DSRP), sont dclins en activits, en actions et en indicateurs, toutes choses devant permettre de rendre compte des performances ralises aprs lexcution. Au surplus, le principe de sincrit budgtaire implique notamment que soient inscrits dans la loi de finances les crdits propres assurer la couverture de lensemble des dpenses dont les informations sont disponibles et que les prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler laissent penser quelles seront exigibles au cours de lexercice au titre duquel le budget est prpar et soumis lAssemble Nationale. Il rsulte de cette exigence que les moyens pour lesquels est sollicite une autorisation parlementaire doivent correspondre autant que faire se peut aux charges prvisibles et doivent donc tre, la fois, suffisants pour permettre lEtat dhonorer ses dettes et calculs au plus juste des besoins de manire ne laisser inemploys les crdits vots, dont dpend par ailleurs le niveau des recettes soumis au vote. La ralisation seulement aux 2/3 des prvisions de dpenses traduit, du point de vue de la Cour, une excution trs partielle des programmes par suite de moyens non mis disposition ou dune mauvaise valuation des moyens en regard des actions ralisables au titre de lanne. Les deux cas refltent des lacunes dans les prvisions de dotations annuelles. La matrise des dpenses publiques ne devrait pas soprer aux dpens du ralisme qui devrait caractriser les prvisions budgtaires. Elle devrait se traduire par la prise de mesures pralables llaboration du budget pour conserver celui-ci son caractre dobjectif raisonnable atteindre. Ragissant cette analyse de la Cour, le Ministre charg des finances a estim, dans son mmoire en rplique que: A ce sujet, il y a lieu de souligner quavec la mise en uvre de diverses rformes appuyes par les partenaires au dveloppement, lapproche projet se substitue progressivement lapproche programme permettant aux ministres sectoriels de disposer dune enveloppe globale qui prend en compte toutes les natures de dpenses (dpenses ordinaires et dpenses en capital) pour leurs
115

propositions de dpenses en se rfrant un Cadre de Dpenses Moyen Terme adoss au Document Stratgique de Rduction de la Pauvret (DSRP). Dans cette logique, llaboration du budget gnral de lEtat tient grand compte des options gouvernementales et des objectifs court terme pour chaque secteur. Il ne fait aucun doute que les propositions de dotations budgtaires se font en toute objectivit partir dun Tableau des Oprations Financires de lEtat (TOFE) au profit des ministres dpensiers . Analysant les lments de rponse fournis, la Cour a estim que le dveloppement ainsi fait napporte aucun clairage nouveau au problme pos. Ce que la Cour met en cause, cest moins les options gouvernementales et les objectifs court terme que la bonne valorisation des actions retenues et leur traduction dans le budget de lEtat. Elle insiste une fois de plus sur le ralisme qui doit caractriser les prvisions budgtaires afin dassurer ladquation des ressources annuelles aux dpenses utiles et effectivement ralisables. Aussi, la Cour invite-t-elle une fois de plus le Ministre charg des finances faire observer plus de ralisme dans les propositions des dotations budgtaires soumettre au vote de la Reprsentation nationale. b - Absence dinformation sur les dpenses en capital Les reports de crdits enregistrs au cours de la gestion 2002 concernent globalement les dpenses en capital. A la lumire des dispositions de larticle 56 de la loi organique relative aux lois de finances, les reports de crdits rsultent des crdits de paiement lesquels constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant lanne budgtaire pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations de programmes correspondantes (article 12 alina 3). Ce dernier article prcise en son alina 2 que Les autorisations de programmes constituent la limite suprieure des dpenses en capital dont lengagement est autoris pour la ralisation des autorisations prvues par la loi. A la lumire de ces dispositions, les projets dinvestissement doivent faire lobjet dune autorisation parlementaire prcisant entre autres le montant global et la dure desdits projets, la tranche annuelle faisant lobjet des crdits de paiement. La Cour a not quavec lunification du budget, les informations sur les dpenses en capital produites ne concernent que lexercice courant.
116

Cette situation rsulte du non examen par lAssemble Nationale des budgets programmes qui sont censs retracer les projets et programmes initis et excuts par lExcutif. Dans tous les cas, labsence dun vote des lois de programmes ainsi que le prescrit larticle 12 alina 1er de la loi organique est une situation proccupante sur laquelle le Ministre charg des finances est invit se pencher pour le rtablissement de la lgalit en matire budgtaire.

117

TITRE III - OBSERVATIONS SUR LES COMPTES GENERAUX DE LETAT

118

Selon la directive n05/98/CM/UEMOA portant plan comptable de lEtat, les oprations financires de lEtat sont dcrites suivant un plan comptable qui sinspire du Systme Comptable Ouest Africain (SYSCOA). Ainsi, contrairement aux entreprises, le rsultat des oprations de lEtat se trouve dgag suivant trois options diffrentes qui donnent trois catgories de soldes : - le rsultat dans loptique budgtaire ou solde dexcution de la loi de finances ; - le rsultat dans loptique de larticle 48 de la loi organique n 86-021 relative aux lois de finances qui permet de dgager le solde transporter au compte permanent des dcouverts du Trsor ; - le rsultat dans loptique patrimoniale qui est le solde des oprations du budget de fonctionnement comptabilises dans les comptes patrimoniaux des classes 6 et 7. En fait, dans loptique patrimoniale les comptes de la classe 6 sont nourris dune part par rflexion en fin danne des dpenses budgtaires dcrites en classe 9 et dautres part directement par les oprations : - de dotations aux comptes damortissement et de provisions ; - dannulation de droits constats au cours dannes antrieures ; - de charges exceptionnelles ; - des pertes de change. Ce rsultat permet davoir la situation du patrimoine de lEtat la clture de lexercice. Dans ce cadre, depuis 2001, date dentre en vigueur de la nouvelle nomenclature comptable, le Ministre charg des finances produit lappui du CGAF les tats financiers de lEtat. En dehors de la prsentation des rsultats de lexercice, les tats financiers permettent de suivre lvolution du patrimoine de lEtat. La prsente partie du rapport met en relief les commentaires sur les tats financiers prsents et les importantes insuffisances releves par la Chambre des Comptes dans la prsentation de linformation relative la situation patrimoniale de lEtat. I- Commentaires sur les tats financiers produits Le seul document prsent par le Ministre charg des finances pour rendre compte de lvolution du patrimoine de lEtat est le Bilan.
119

Aussi, les analyses de la juridiction financire se limitent-elles aux informations contenues dans le bilan. Le tableau ci-aprs prsente le bilan condens de lEtat au 31 dcembre 2002. Tableau n70: Bilan au 31 dcembre 2002
(en millions de francs)
ACTIF Actif immobilis Avance aux rgies et transferts de dpenses 2001 50.027 4.738 177.631 2002 103.495 9.735 188.628 PASSIF Situation nette Dettes financires Autres dettes TOTAL 2001 848.262 998.469 82.189 232.396 2002 769.768 995.200 76.426 301.858

Actif circulant

232.396 301.858 TOTAL Source : Balance Gnrale des Comptes de lEtat 2002

Le tableau ci-dessus tir du CGAF indique que le total du bilan au 31 dcembre 2002 est quilibr la somme de 301.858 millions. En ralit, le total du passif calcul par la Chambre donne un montant de 1 841 394 millions, ce qui montre que le bilan nest pas quilibr. 1.1 Lactif Lactif est subdivis en deux grandes masses savoir lactif immobilis et lactif circulant. Toutefois, deux postes de lactif du bilan savoir : avance aux rgies et transferts de dpenses nont t classs dans aucune des deux grandes masses de lactif. 1.1.1 Lactif immobilis Lactif immobilis comprend les comptes de la classe 2, c'est--dire toutes les immobilisations incorporelles, corporelles et financires de lEtat. Le montant de lactif immobilis est pass de 50.027 millions en 2001 103.495 millions en 2002. Cette augmentation est due aux soldes dbiteurs des mouvements des divers comptes de la classe 2. 1.1.2 Lactif circulant Les principaux postes de lactif circulant sont les comptes transitoires ou dattente, les dbiteurs divers et les comptes de trsorerie. Le total de lactif circulant est pass de 177.631 millions en 2001 198.363 millions en 2002 (tir du CGAF), soit une augmentation de 12%. Cette augmentation est surtout due au compte transitoire ou dattente dont le solde est pass de 100 millions 129 millions.
120

1.2 Le passif En dehors de la situation nette, les autres postes du passif du bilan sont regroups dans deux grandes masses savoir : les dettes financires de lEtat et les autres dettes. 1.2.1 Les dettes financires Elles sont essentiellement constitues des tirages sur emprunts extrieurs et intrieurs. Le montant total des dettes financires est pass de 998.467 millions en 2001 995.114 millions en 2002 (tir du CGAF), soit une diminution 0,40%. Il importe de souligner que malgr cette apparente constance du montant des dettes financires, les soldes de certains postes ont affich des diffrences surprenantes. Tel est le cas du compte relatif aux tirages sur emprunts intrieurs dont le solde est pass de 994 millions en 2001 -3 millions en 2002. 1.2.2 Autres dettes Sont comptabilises dans cette grande masse les oprations concernant divers crditeurs de lEtat. Le montant total de ce poste est pass de 81.968 millions en 2001 76.412 millions en 2002 (tir du CGAF). Cette diminution est essentiellement due au poste 46 - dbiteurs et crditeurs divers - dont le solde est pass de 13.754 millions en 2001 7.689 millions en 2002. Enfin le solde des postes relatifs la trsorerie passif est pass de 223 millions en 2001 100 millions en 2002. II- Insuffisances releves Ces insuffisances sont relatives : - lincompltude des documents prsents ; - linexactitude de la situation nette prsente dans le bilan ; - la non prise en compte des amortissements dans la dtermination du rsultat patrimonial ; - au dfaut dexplication de lvolution des postes du bilan ; - au non respect du principe de la sparation des exercices ; - au dfaut de prsentation des informations sur lvaluation des postes du bilan ; - aux discordances entre les chiffres du bilan et ceux du CGAF. 2.1 Incompltude des documents prsents La tenue dune comptabilit gnrale de lEtat inspire du SYSCOA implique la production en fin dexercice des tats financiers ci-aprs : - le bilan ;
121

- le compte de rsultat ; - le tableau financier des ressources et emplois (TAFIRE) ; - ltat annex, liste des informations. De tous ces documents, seul le bilan a t produit la Cour lappui du CGAF. Dans ces conditions la Cour na pu avoir toutes les informations dont elle a besoin pour apprcier correctement lvolution de la situation financire de lEtat. La Cour a souhait obtenir lavenir lappui du CGAF, tous les tats financiers prvus par le plan comptable en vigueur afin davoir toutes les informations ncessaires lapprciation de lvolution de la situation financire de lEtat. Pour le Ministre charg des finances, les documents ont t produits la juridiction financire conformment aux dispositions de larticle 89 du dcret n 2001-039 du 15 fvrier 2001 portant rglement gnral sur la comptabilit publique. Par ailleurs, le plan comptable de lEtat ne prescrit pas une application intgrale du SYSCOA, mais plutt la tenue dune comptabilit gnrale inspire du SYSCOA. Enfin, le TAFIRE ne fait pas partie des documents constitutifs du CGAF. Pour la Cour, larticle 89 ci-dessus cit na pas non plus retenu le bilan comme document devant accompagner le compte de gestion. Cest le Ministre mme qui a produit le bilan lappui du CGAF pour se conformer aux dispositions des articles 86 et 88 du dcret du 15 fvrier 2001. La production du bilan lappui du CGAF est une initiative encourager puisquelle permet de prsenter la situation patrimoniale de lEtat. Mais, encore faudrait- il que le bilan prsente la situation relle de lEtat. La Cour ne peut valablement se prononcer sur cette situation sans les pices complmentaires de ltat annex qui explique les soldes de certains postes du bilan. Aussi, le dveloppement des rsultats prsent lappui du CGAF ne renseigne pas sur la situation patrimoniale, mais sur lexcution de la loi de finances. En consquence, la Cour recommande au Ministre charg des finances de produire lavenir lappui du CGAF tous les tats financiers prvus par le plan comptable en vigueur afin de lui permettre davoir toutes les informations ncessaires lapprciation de lvolution de la situation patrimoniale de lEtat. 2.2 Inexactitude de la situation nette prsente dans le bilan La situation nette est la diffrence entre lactif et le passif exigible et donc normalement une mesure de la richesse d'une entit. Cette interprtation doit
122

cependant tre nuance dans le cas de l'Etat. En effet, la notion mme d'actif, telle que retenue pour l'entreprise ne rend pas parfaitement compte de la situation de l'Etat. LEtat souverain possde un actif incorporel trs particulier qui lui donne la capacit de lever l'impt. Ainsi, si le niveau de la situation nette de l'Etat ne peut donc tre comment utilement, faute de point de comparaison, son volution peut tre nanmoins un indicateur intressant permettant dapprcier le rsultat patrimonial de lEtat. Au 31 dcembre 2002, la situation nette de lEtat tel que prsente dans le bilan affiche un solde positif de 769.768 millions contre 848.263 millions en 2001, soit une diminution de 78.495 millions. Au del du fait que ce montant ne reflte pas la situation relle de lEtat, il nest pas exact au regard des chiffres inscrits au bilan. En effet, la reprise des calculs montre que la situation nette au 31 Dcembre 2002 est ngative de 769.768 millions. Les rsultats positifs mentionns pour les exercices 2001 et 2002 semblent traduire un rsultat mcanique sans liaison relle avec les flux des matriels de richesses qui les ont gnrs surtout que ces rsultats nont pas t accompagns de commentaires appropris. Le montant du report nouveau de lanne 2002 en est une preuve. 2.3 Non prise en compte des amortissements dans la dtermination du rsultat patrimonial Au bilan, le montant de lactif immobilis est pass de 50.027 millions en 2001 103.495 millions en 2002. Il sagit dun solde qui ne reflte pas la ralit du patrimoine de lEtat. En effet, ce solde concerne les postes relatifs des biens amortissables. Mais lexamen de la balance gnrale et du bilan montre quaucun amortissement na t pratiqu au cours de cet exercice. Les montants bruts concernant ces comptes y ont t rflchis sans traitement. De mme, La situation prsente ne fait pas mention dans les comptes des oprations relatives : - aux dprciations des immobilisations de lexercice (dotations) ; - aux augmentations des amortissements ; - aux revalorisations des constructions ; - aux sorties des biens totalement amortis ; - aux constatations de provisions.

123

2.4 Non explication de lvolution des postes du bilan A lanalyse du bilan, la Cour a not une augmentation sensible de certains postes de lactif immobilis tels que les immeubles, les meubles et les prises de participation, placement et cautionnement. Ces lments ont connu ensemble une augmentation de 49.880 millions. Mais le rapport de prsentation du CGAF ne donne aucune explication de laugmentation des postes du bilan. En ce qui concerne spcialement le poste 26 - prise de participation, placement et cautionnement - dont le solde est pass de 115 millions 905 millions, aucun dtail na t fourni la Juridiction financire sur les titres achets en 2002. Invit faire connatre la Juridiction financire les raisons de la non prise en compte des amortissements dans le calcul du rsultat patrimonial et lui faire tenir les listes des biens meubles et immeubles acquis au cours de lexercice, des titres achets, ainsi que les tablissements metteurs de ces titres et les modalits de leurs rmunrations, le Ministre charg des finances a estim que lEtat ne fait pas damortissement rel. Il pratique lamortissement drogatoire. Quand la liste des biens meubles et immeubles acquis au cours de lexercice, le Ministre a promis les fournir ultrieurement tout en indiquant quelle ne peut maner que des Ministres et Institutions de lEtat. Sagissant de la liste des titres achets, il a fait remarquer que le portefeuille de lEtat nest pas organis et suivi. Pour la Cour, lamortissement drogatoire est un amortissement artificiel, qui ne correspond pas la dprciation vritable dun actif, mais qui permet - tant donne la rglementation fiscale - dobtenir une diminution du bnfice imposable. Il figure au passif du bilan 5 Il ne parat pas juste dassimiler lEtat aux entreprises qui, dans la perspective de bnficier dune rduction dimpt, peuvent avoir un intrt pratiquer lamortissement drogatoire. Quil sagisse de lEtat ou dune entreprise, une situation patrimoniale prsente dans un bilan doit reflter la ralit des immobilisations. Les soldes des diffrents postes du bilan doivent tenir compte des nouvelles acquisitions et des biens sortis du patrimoine de lEtat au risque de ne pas en prsenter une image fidle. La situation patrimoniale de lEtat prsente en fin de gestion doit prendre en compte les amortissements. Les dotations aux amortissements sont calcules en fonction de dures damortissement, dtermines par ligne du plan
5

Lexique de comptabilit ; Dalloz ; 5me dition ; page 28. 124

comptable, dont certaines doivent tre corriges pour obtenir une valuation sincre de la valeur des immobilisations de lEtat.6 Pour cette valuation, il faut disposer d un recensement complet, puis constamment mis jour par la suite, des biens physiques, civils et militaires. Ces biens devront tre valus leur cot dacquisition ou, dfaut, selon des mthodes statistiques permettant de reconstituer ce cot en fonction de leur anciennet . En consquence, la Cour recommande au Ministre charg des finances de prendre un arrt pour fixer les rgles relatives la comptabilit gnrale de lEtat, notamment des normes comptables qui permettent une valuation des immobilisations corporelles de lEtat et lamortissement des matriels civils et militaires et des btiments adaptables, du parc immobilier non spcifique et les terrains, des infrastructures routires, des monuments historiques et des uvres dart, etc. Sagissant de la liste des biens meubles et immeubles acquis au cours de lexercice et de la situation du portefeuille de lEtat, la rponse du Ministre est surprenante si lon sait que conformment larticle 8 du dcret n 2001-039 du 15 fvrier 2001, il est lordonnateur principal unique des recettes et des dpenses du budget de lEtat et qu ce titre, il a une responsabilit dans lorganisation de la gestion et du suivi de lensemble du patrimoine de lEtat. Cest pourquoi la Cour lui recommande en sa qualit dordonnateur principal unique du budget de lEtat, de prendre les dispositions ncessaires pour lorganisation de la gestion et du suivi du patrimoine de lEtat, de faire tablir et de tenir jour la liste des biens meubles et immeubles acquis par lEtat et de suivre la gestion du portefeuille de lEtat pour permettre la juridiction financire daffiner ses analyses sur les conditions dachat des titres et les modalits de leurs rmunrations. Au niveau du passif, la grande masse relative aux dettes financires affiche un solde sensiblement gal sur les deux annes. Cette apparente constance du montant des dettes financires camouffle la situation du compte tirage sur emprunts intrieurs dont le solde est pass de 994 millions en 2001 -3 millions. Il sagit dune situation invraisemblable. La Cour a souhait obtenir le point des mouvements sur ce compte. Le Ministre charg des finances a indiqu que cette situation constitue un dtail pour mieux expliciter les mouvements enregistrs au compte 17 du bilan au 31 dcembre 2002. Il a ensuite prcis que le montant rel du compte 17 tirage sur emprunts quivaut la somme totale des autres emprunts et des emprunts intrieurs.
6

Recueil des arrts, jugements et communications des juridictions financires, anne 2003, page 395 125

2.5 Non respect du principe de la sparation des exercices La cour constate galement que les comptes de rgularisation qui permettent de rattacher chaque exercice tous les produits et toutes les charges le concernant conformment au principe de la spcialisation des exercices ne transparaissent pas dans le bilan. Ce qui laisse croire que les travaux de rgularisation de fin dexercice nont pas t effectus. Cela confirme que le rsultat patrimonial ne prsente pas une image fidle de la situation de lEtat 2.6 Non prsentation de linformation sur lvaluation des lments dactif La nouvelle nomenclature budgtaire de lEtat est entre en vigueur en 2001. Dans ce cadre, et pour la premire fois, le Ministre charg des finances a produit lappui du CGAF le bilan de lEtat au 31 dcembre 2001. Cependant, le rapport de prsentation du CGAF na donn aucun dtail sur les soldes des diffrents postes du bilan. A ce sujet, lors de lexamen du compte de gestion de 2001, la Cour avait recommand au ministre charg des finances : - dnoncer le cadre gnral de la rforme de la comptabilit de lEtat, ltendue de ses implications, ltape qui vient dtre franchie et celles restant aborder ; - de faire ltat des travaux prparatoires raliss en vue de la mise en place dune comptabilit patrimoniale (mise en place des outils de connaissance du patrimoine, dfinition de la mthode de valorisation du patrimoine recens, rgles damortissement de certaines catgories dimmobilisations, etc.); - daccompagner le bilan de commentaires fournissant une description plus complte des lments du patrimoine et du rapport dvaluation de certains lments de lactif immobilis tels que les immobilisations corporelles, les sols, les sous-sols, les immeubles, les meubles et les quipements militaires. Compte tenu de limportance de ces lments dans lapprciation de lvolution du patrimoine de lEtat, la Cour ritre ses recommandations notamment celles relatives au rapport dvaluation de certains lments de lactif immobilis 2.7 Discordance entre le bilan et la balance gnrale du CGAF Des discordances sont notes au niveau des postes du passif. Celles identifies sont consignes dans le tableau ci-aprs.

126

Tableau n71 - Discordance entre bilan et balance

(en francs)
N compte 112 117 17 libell Report nouveau Rsultat de lanne autres emprunts Montant bilan -829.489.500.208 59.721.053.216 953.395.005.716 Montant balance 939.079.748.975 169.311.301.983 952.400.794.315

A lanalyse, la Cour note au niveau du compte 117 - Rsultat de lanne, une diffrence de 109.590.248.767 entre les montants du bilan et du bordereau qui correspond au rsultat de lanne 2001. En fait, pour lEtat, le rsultat ne pouvant tre rparti entre des actionnaires, il est entirement report chaque anne. Le report nouveau devrait donc correspondre la somme des rsultats de lEtat depuis lorigine. Ainsi, le rsultat de 2001 qui gonfle artificiellement celui de 2002 devrait tre report dans le compte 112 et le solde du compte 117 devrait correspondre au rsultat de lanne. Invit reporter effectivement les rsultats des annes prcdentes au solde du compte report nouveau le Ministre charg des finances a indiqu que le report nouveau et les rsultats de lanne sont respectivement enregistrs dans les comptes 112 et 117. Par consquent, la cour recommande au Ministre charg des finances de veiller au report effectif des rsultats des annes prcdentes au solde du poste 112 report nouveau

127

CONCLUSION Ce Rapport sur lexcution de la loi de finances 2002 qui nest finalis la Chambre des Comptes de la Cour Suprme quau dernier trimestre 2006 est lillustration des difficults sur toute la chane de reddition des comptes de lEtat. La premire justification du retard se situe au niveau du Gouvernement et plus particulirement du Ministre charg des finances qui a la responsabilit de llaboration des comptes de lEtat et de leur transmission la Chambre des Comptes au plus tard le 30 juin de lanne suivant celle de lexcution daprs les dispositions de lOrdonnance n73-27 du 27 mars 1973 portant modification des articles 13 et 23 de lOrdonnance n69-5/PR/MEF du 13 fvrier 1969 relatif au statut des Comptables Publics. Il y a ensuite les difficults, voire limpossibilit de la Juridiction financire du Bnin couvrir, dans son tat actuel, tous les champs de comptence elle confrs par la Constitution et les lois de la Rpublique, en loccurrence le contrle juridictionnel des comptes de lEtat, des collectivits locales et des tablissement publics, le contrle de la gestion des mmes entits, laudit de performance des ministres sectoriels, la vrification des comptes de campagne lectorale et bien entendu le contrle de lexcution budgtaire. Aussi est-elle amene souvent programmer ses activits annuelles sur la base des urgences du moment. Cet tat de chose influe normment sur la production bonne date lAssemble Nationale du Projet de loi de rglement qui, conformment larticle 44 de la Directive 05/97/UEMOA doit tre dpos et distribu au plus tard la fin de lanne qui suit lanne dexcution du budget . Le souci vis par cette disposition, comme on le voit, est de fournir des informations rcentes la Reprsentation nationale pour clairer le vote de la loi de finances venir. La Cour invite les diffrents acteurs impliqus dans la reddition des comptes de lEtat, savoir le Gouvernement, lAssemble Nationale et la Cour Suprme engager les actions concertes susceptibles de faciliter la mise disposition, bonne date, des pouvoirs publics et des citoyens de lensemble des informations sur la gestion des recettes et des dpenses objet du budget gnral de lEtat vot chaque anne. Ce texte a t arrt au vu du projet de rapport qui avait t communiqu au pralable au Ministre du Dveloppement, de lEconomie et des Finances et aprs quil a t tenu compte des rponses fournies la Chambre des Comptes de la Cour Suprme.

128

DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE EXERCICE 2002

129

DECLARATION GENERALE DE CONFORMITE Entre Le Compte Gnral de lAdministration des Finances (CGAF) et les Comptes dExcution du Budget Annexe du Fonds National des Retraites du Bnin (FNRB) pour la gestion 2002 Et Les comptes de gestion prsents la Chambre des Comptes de la Cour Suprme pour la mme gestion par le Receveur Gnral des Finances, Comptable Principal de lEtat et lAgent Comptable du Budget Annexe du Fonds National des Retraites du Bnin. En application de larticle 112 de la loi n90-32 du 11 dcembre 1990, portant Constitution de la Rpublique du Bnin, de larticle 49 de la Loi organique n86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances , de larticle 88 du Dcret n2001-039 du 15 fvrier 2001 portant rglement gnral sur la comptabilit publique et des articles 37 et 156 de lOrdonnance n 21/PR du 26 avril 1966, portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprme remise en vigueur par la loi n90-012 du 1 er juin 1990, la Chambre des Comptes de la Cour Suprme doit constater la conformit entre les comptes du comptable principal de lEtat et le compte gnral de ladministration des finances. En application des rglements spciaux rgissant les budgets annexes, la Chambre des Comptes de la Cour Suprme doit galement constater la conformit entre les comptes de lagent comptable du Budget Annexe du Fonds National des Retraites du Bnin et les comptes dexcution de lordonnateur dudit budget. A cette fin, ont t produits pour lanne 2002 la Juridiction financire, le compte de gestion du Receveur Gnral des Finances, le compte gnral de ladministration des finances et le projet de loi portant rglement du Budget Gnral de l'Etat ainsi que les comptes de recettes et de dpenses du Budget Annexe du Fonds National des Retraites du Bnin. I- Rapprochement entre la balance gnrale de sortie du CGAF au 31 dcembre 2001 avec la balance gnrale dentre du CGAF au 1er janvier 2002. Le tableau A ci -aprs retrace les montants de la balance gnrale de sortie du CGAF au 31 dcembre 2001 et de la balance gnrale dentre du CGAF au 1er janvier 2002.
130

Tableau A: Rapprochement entre la balance gnrale de sortie du CGAF au 31 dcembre 2001 avec la balance gnrale dentre du CGAF au 1er janvier 2002.
Comptes Au 31 dcembre 2001 Dbit Crdit 987 792 289 619 50 027 337 099 4 737 440 616 102 886 445 560 74 744 833 550 77 711 606 751 1. 297. 899. 953. 195 1 137 996 607 271 0 5 264 434 221 76 703 817 498 223 487 454 77 711 606 751 1 297 899 953 195 Au 1er janvier 2002 Dbit Crdit 987 792 289 619 50 027 337 099 4 737 440 616 102 886 445 560 74 744 833 550 77 711 606 751 1 297 899 953 195 1 137 996 607 271 0 5 264 434 221 76 703 817 498 223 487 454 77 711 606 751 1 297 899 953 195

Classe 1 Classe 2 Classe 3 Classe 4 Classe 5 Classe 9 Total

Il ressort de ce tableau que le montant total de la balance de sortie au 31 dcembre 2001 correspond celui de la balance dentre au 1er janvier 2002. Cette concordance des soldes de la balance de sortie au 31 dcembre 2001 avec ceux de la balance dentre au 1er janvier 2002 ainsi releve traduit le respect du principe de lintangibilit du bilan, pour reprise lidentique au 1er janvier 2002 des soldes de clture arrts au 31dcembre 2001. II- Rapprochement entre les comptes de lordonnateur et ceux du comptable de lEtat. II.1- Recettes II.1-1- Rapprochement des notes daccord des administrations financires avec le Bordereau Synthse des Recettes Le tableau ci-aprs fait le point du rapprochement des recettes des notes daccord des trois administrations financires avec celles du bordereau synthse des recettes du comptable de lEtat. Tableau B: Rapprochement des notes daccord des administrations financires avec le Bordereau Synthse des Recettes
n dordre 1 2 Administrations financires Impts (recettes fiscales + frais de poursuite) Douanes Montant Note daccord 142 844 466 010 165 300 849 791 Ecarts BSR 142 436 102 868 165 300 849 791 131 408 363 142 -

Trsor (recettes non fiscales) Total

30 104 992 563 338 250 308 364

30 104 992 563 337.841.945.222

408 363 142

Ce rapprochement fait apparatre un cart de 408 363 142 qui sexplique par : 305 830 988 francs au titre des recettes encaisses par la Direction gnrale des impts et des domaines pour dautres administrations ; 102 532 154 francs au titre des cautions et diverses autres recettes. Il se dgage ainsi que le montant des recettes inscrit au compte de lordonnateur concorde avec celui mentionn au compte du comptable. II.1-2- Rapprochement des recettes du Bordereau de Synthse (BSR) avec les recettes comptabilises la balance gnrale des Comptes de lAdministration Gnrale des Finances (CGAF). Le rapprochement des recettes perues par les administrations financires avec celles comptabilises la balance gnrale du CGAF est prsent dans le tableau ci-aprs : Tableau C: Rapprochement des recettes inscrites au CGAF avec celles du Bordereau Synthse des Recettes
n Administrations financires CGAF 1 2 3 4 Impts (recettes fiscales + frais de poursuite) Douanes Trsor (recettes non fiscales) Autres recettes non fiscales (emprunts) Total 136.841.032.974 137.077.166.707 30 104 992 563 23.706.048.770 327.729.241.014 Montant BSR 142 436 102 868 165 300 849 791 30 104 992 563 337.841.945.222 Ecarts 5.595.069.894 28.223.683.084 - 23.706.048.770 10.112.704.208

Il ressort de ce rapprochement que les recettes perues par les Administrations financires et enregistres au compte de gestion slvent un montant total de 337 841 945 222 francs. Le total de ces mmes recettes dans le CGAF est de 327.729.241.014 francs. Il se dgage un cart de 10.112.704.208 francs qui sexplique par : Au niveau de la DGID : - les prlvements sur les pnalits et majorations effectus la source pour un montant de 152.733.476 francs ; - les prlvements de TVA pour un montant de 5.442.336.418 francs. Au niveau de la DGDDI : - les prlvements communautaires (UEMOA et CEDEAO) pour un montant de 5.515.281.022 francs ; - les prlvements de TVA pour un montant de 20.250.772.769 francs ;
132

- les autres prlvements (taxe sur hydrocarbures, redevance informatique, taxe circulation vhicule) pour un montant de 2.457.629.293 francs. Par ailleurs, les ressources lies aux emprunts dun montant total de 23.706.048.770 comptabilises au CGAF navaient pas t prises en compte dans le BSR qui a arrt le total des recettes 337.841.945.222. En retranchant de ce montant les divers prlvements qui slvent 33.818.752.978 et en y ajoutant le montant des emprunts, le total des recettes budgtaires stablit 327.729.241.014. Ce qui est conforme au montant inscrit au CGAF. Il y a donc concordance entre le total des recettes inscrit au CGAF et celui inscrit au BSR pour un montant de 327.729.241.014. De mme, le rapprochement des deux documents a permis de noter dautres insuffisances dont notamment : - existence de comptes dans le BSR sans correspondants dans la balance du CGAF. Il sagit entre autres des comptes : 712203 ; 7192 ; 7292 ; 72992 ; etc. - existence de comptes de la balance du CGAF sans correspondance au BSR. Il en est ainsi des comptes ns 91.07136 ; 91.071938 ; 91.072211 ; 91.0721312 ; 91072136 ; 91072419 ; 91 72916 ; 917745421 ; 91 0729 194; 910729199. II.2- Dpenses II.2-1- Rapprochement des dpenses du compte administratif avec celles du Bordereau de Dveloppement des Dpenses Le tableau ci- aprs fait le point du rapprochement des dpenses du compte administratif avec celles du bordereau de dveloppement des dpenses: Tableau D : Rapprochement des dpenses du compte administratif avec celles du Bordereau de Dveloppement des Dpenses :
n dordre 1 2 Intitul Dpenses ordonnances et acceptes Ordres de paiement non rgulariss Total Compte Adm. 285 803 052 168 30 176 054 944 315 979 107 112 Montant Bord. Dev. des Dpenses 295 986 076 769 295 986 076 769 Ecarts - 10 183 024 601 30 176 054 944 19 993 030 343

133

Ce rapprochement tel que mentionn dans le tableau ci-dessus affiche un cart de 10 183 024 601 francs entre le compte de lordonnateur et celui du comptable en ce qui concerne les dpenses ordonnances et acceptes. Cet cart correspond aux oprations relatives au montant de la dlgation engagement. En effet, au cours de lexercice 2002, le montant des crdits dlgus et excuts dont les ordonnateurs sont les prfets des dpartements slve 17.311.311.724. Francs .Ces crdits ont t entirement consomms par les bnficiaires au niveau des dpartements. Mais les dpenses effectivement ordonnances et payes sur la dlgation slvent 7.128.287.123. Le reste soit un montant de 10 183 024 601 qui ne transparat pas dans la comptabilit de lordonnateur a t consomm par les bnficiaires au niveau des dpartements et trait par le comptable comme des dpenses ordonnances dont les imputations ont un caractre dfinitif. Pour la juridiction des comptes, la situation de ces crdits dlgus entirement consomms par les bnficiaires au niveau des dpartements doit tre retrace dans la comptabilit de lordonnateur principal unique du budget. Par ailleurs, le montant total des dpenses mentionn dans le compte administratif de lordonnateur slve 315.979.107.112 francs et se dcompose en mandats de paiement pour un montant de 285 803 052 168 francs et pour un montant de 30 176 054 944 francs en Ordres de Paiement (OP) non rgulariss au 31 dcembre 2002. Ainsi, les dpenses excutes par la procdure exceptionnelle reprsentent prs de 10% du montant total des titres mis au cours de lexercice 2002 contre 16% en 2001. La Chambre des Comptes constate que le taux dutilisation des ordres de paiement (OP) dans la procdure dexcution des dpenses a connu une lgre diminution par rapport lanne prcdente. Elle invite donc le Ministre charg des Finances poursuivre cet effort de manire rduire au maximum le recours lexcution des dpenses par la procdure exceptionnelle des ordres de paiements.

134

2.2-2- Rapprochement des dpenses ordonnances et acceptes avec celles de la balance gnrale des comptes Ce rapprochement est prsent dans le tableau ci-aprs : Tableau E : Rapprochement des dpenses ordonnances et acceptes avec celles de la balance gnrale des comptes.
Bordereau de Dev des Dpenses Intitul montant Dpenses ordonnances Total 295 986 076 769 Balance gnrale des comptes intitul Dpenses ordinaires. (financement intrieur) Dpenses en capital (financement intrieur) Montant 247.368.000.000 52.377.000.000 299. 745.000.000

295.986.076.769

Suivant le tableau ci-dessus le total des dpenses ordonnances et acceptes du bordereau sommaire stablit 295 986 076 769 francs. En ce qui concerne la balance gnrale des comptes, le montant total des dpenses (ordinaires et en capital) slve 299. 745.000.000 francs. Il se dgage un cart de 3.758.923.231 francs par rapport aux dpenses ordonnances et acceptes. Le ministre charg des finances est invit clarifier cette situation. Pour la Juridiction financire, il devrait y avoir concordance entre le montant total des dpenses (ordinaires et en capital) et celui des dpenses ordonnances et acceptes. Au total, pour le compte de lEtat gestion 2002, les recettes de lEtat slvent 337.841.945.222.francs dans le bordereau sommaire des recettes. En retranchant de ce montant les divers prlvements qui slvent 33.818.752.978 et en y ajoutant le montant des emprunts, le total des recettes budgtaires stablit 327.729.241.014. Ce qui est conforme au montant figurant au Compte Gnral de lAdministration des Finances ; Il y a donc concordance entre le total des recettes inscrit au CGAF et celui inscrit au BSR pour un montant de 327.729.241.014 ; les dpenses de lEtat quant elles slvent 315 979 107 112 francs dans le compte de lordonnateur. En dduisant de ce montant les dpenses effectues par OP dun montant de 30 176 054 944 francs, ces dpenses stablissent 285 803 052 168 francs ; Dans le compte de gestion du Receveur Gnral des Finances, le montant des dpenses ordonnances et acceptes slve 295 986 076 769 francs et dgage
135

ainsi un cart de 10 183 024 601 francs reprsentant les oprations de la dlgation-engagement et traites par la DGTCP au mme titre que les dpenses ordonnances et acceptes dont les imputations ont un caractre dfinitif ; Il y a donc concordance entre le compte de lordonnateur et celui du comptable en ce qui concerne les dpenses ordonnances et acceptes. Toutefois, il a t not que le total des dpenses inscrit au Bordereau de Dveloppement des Dpenses pour un montant de 349.932 millions de francs diffre de celui port au projet de loi de rglement qui est de 339 068 millions. III- Rapprochement entre les comptes de lAgent comptable du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bnin et les comptes dexcution de lordonnateur du mme budget pour la gestion 2002 Les rsultats du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bnin de la gestion 2002, tels quils apparaissent dans les comptes dexcution de recettes et de dpenses approuvs par lordonnateur sont en accord avec les rsultats figurant aux comptes de gestion de lagent comptable. Pour la gestion 2002, les recettes du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bnin se sont leves 10 065 219 238 francs contre 18 802 908 246 francs pour les dpenses. Les recettes et les dpenses du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bnin sont arrtes respectivement des montants gaux dans les comptes de lagent comptable tels qu'ils apparaissent dans les comptes dexcution de lordonnateur dudit budget. Lexcution du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bnin pour la gestion 2002 sest ainsi traduite par un dficit de 8.737 689 008 francs. Ce dficit a t intgralement couvert par une subvention dquilibre du budget gnral de lEtat. IV- Transports aux dcouverts permanents du Trsor Les soldes des comptes transporter aux dcouverts permanents du Trsor, affichent au plan budgtaire les chiffres ci-aprs (cf. article 21 du projet de loi de rglement)

136

- Solde des oprations du budget des Institutions de lEtat et Ministres 9 934 607 353 - Solde des oprations du Fonds National des Retraites du Bnin - 8 737 689 008 ---------------------- Solde transporter au Compte 1 196 918 345 Dcouverts Permanents du Trsor Ces soldes dcoulent des montants figurant aux articles 4, 5, 9 et 21 du projet de loi de rglement et sont dtaills puis comments dans la partie du rapport sur l'excution des lois de finances pour la gestion 2002 consacre aux dispositions diverses et particulires dudit projet de loi. La Cour relve que le solde transporter aux dcouverts du Trsor est pass de 69.414.071.940 francs en 2001 1.196.918.315 francs en 2002 soit une diminution de solde de 68 217 153 595 francs. En fait, le solde de 2001 tait surtout d lintgration des montants des ressources extrieures mobilises au titre des prts projets, des dons projets et des aides bilatrales pour un montant de 79.814 millions. Pour lexercice 2002, seuls les montants mobiliss au titre des prts projets ont t pris en compte pour un montant de 30.282 millions. Ce rsultat positif depuis 2001 est essentiellement d lintgration du montant des ressources extrieures mobilises au calcul du rsultat dexcution de la loi de finances. En 2001, le montant de ces ressources tait de 79.814 millions contre 30.282 millions en 2002. Ce rsultat traduit donc un excdent des ressources extrieures mobilises sur le besoin de financement qui passe de -7.622 millions en 2001 -28.354 millions en 2002. En consquence, aprs avoir entendu Monsieur Justin BIOKOU, Conseiller Rapporteur, en son rapport et le Procureur Gnral prs la Cour Suprme en ses conclusions et sous rserve des observations formules dans la prsente Dclaration en ce qui concerne lcart entre le montant total des dpenses du CGAF au 31 dcembre 2002 et celui du bordereau de dveloppement des dpenses ; et sous rserve des erreurs et irrgularits pouvant tre releves ultrieurement lors de lapurement juridictionnel, dautre part, la Cour dclare ce qui suit : 1) Le compte de lordonnateur gestion 2002, en ce qui concerne notamment les oprations du budget gnral de lEtat, est en accord avec le compte de gestion du Receveur Gnral des Finances, Comptable Principal de lEtat pour la mme gestion.

137

Ainsi, les recettes et les dpenses du budget gnral de lEtat contenues dans les dveloppements du compte de lordonnateur, qui slvent respectivement 327.729.241.014 francs pour les recettes et 295 986 076 769 francs pour les dpenses ordonnances et acceptes et autres dpenses dont les imputations ont un caractre dfinitif, sont conformes aux rsultats du compte de gestion du Receveur Gnral des Finances. 2) Les recettes et les dpenses du budget annexe du Fonds National des Retraites du Bnin slvent 10.065.219.238 francs pour les recettes contre 18.802.908.246 francs pour les dpenses. Ce dficit a t financ par une subvention dquilibre du budget gnral de lEtat. Ainsi, les recettes et les dpenses dudit budget sont arrtes des montants qui apparaissent respectivement gaux dans les comptes de lAgent comptable de ce budget et celui de l'Ordonnateur. 3) Les soldes des comptes mentionns aux articles 4, 5, 9 et 21 du projet de loi de rglement qui s lvent 1.196.918.345 francs et dont le transport au compte des dcouverts permanents du Trsor est propos dans larticle 21 dudit projet de rglement de la loi de finances pour la gestion 2002, concordent avec ceux qui apparaissent au dveloppement de la balance gnrale des comptes du Compte Gnral de lAdministration des Finances. En ce qui concerne le Budget du FNRB, la Cour, aprs avoir not que le Ministre charg des Finances continue de faire couvrir le dficit par une subvention dquilibre du Budget National, ritre son observation relative au respect des dispositions de larticle 25 alinas 2 et 3 de la loi organique n86021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances qui prescrivent quun tel apurement du dficit ne peut intervenir quen dernire position et ce, aprs le constat : de lpuisement de ses fonds de rserve ; de loctroi dune avance consentie par le Trsor ; de limpossibilit du FNRB rembourser lavance consentie par le Trsor. La Cour fait en outre observer ce qui suit : 1) malgr lentre en vigueur depuis 2001 du nouveau plan comptable de lEtat qui sinspire du Systme Comptable Ouest Africain (SYSCOA) et recommande la tenue dune comptabilit patrimoniale, le Ministre charg des Finances na pas transmis la Juridiction financire tous les documents prescrits cet effet. Il en est ainsi : du tableau des amortissements ;
138

du compte de rsultats ; du tableau financier des ressources et emplois ; du tableau des actifs immobiliss ; des biens pris en bail etc.

2) la balance gnrale et le bilan des comptes tels que prsents nobissent pas certaines exigences de la comptabilit patrimoniale telles que : - la constatation damortissement des biens amortissables. Cest le cas de certains comptes de la classe 2 dont le solde figurant la balance gnrale ne reflte pas la ralit ; - la constatation de provisions pour la prise en compte des pertes probables et autres difficults; - la spcialit des exercices. 3) la balance gnrale nest pas prsente de faon uniforme. En effet, les montants de certains comptes principaux sont dtaills travers des comptes divisionnaires. Par contre dautres comptes principaux nont pas fait lobjet de dtails. Cest le cas du compte 24 meuble dont le solde est de 33.215.094.928 francs alors que les soldes de tous ses comptes divisionnaires sont nuls. 4) la balance gnrale des comptes comporte les comptes de produits par nature de recette de lEtat (comptes de la classe 7). Ce qui a permis la Juridiction de faire des rapprochements avec le BSR et de relever des discordances. En revanche, il na pas t possible de faire les mmes rapprochements au niveau des dpenses car la balance gnrale ne retrace pas les dpenses par nature (comptes de la classe 6). Par consquent, pour les redditions de comptes futures, la Cour invite le Ministre charg des Finances : - prsenter les documents de fin dexercice suivant les principes comptables afin de permettre la Chambre des comptes de disposer de toutes les informations ncessaires lapprciation de lvolution du patrimoine de lEtat ; - prsenter la balance gnrale, le BSR et le compte administratif de manire permettre les rapprochements des comptes de produits par nature avec le BSR et des comptes de charges par nature avec le compte administratif.

139

La prsente dclaration a t prononce par la Cour le neuf mai deux mille sept. Etaient prsents : M. ABOUDOU Saliou, Prsident, M. BIOKOU Justin, Conseiller rapporteur, Madame ABOH KPADE Jocelyne, MM ADJIBODOU Assomption, NOUNAGNON Timothe, Conseillers ; en prsence de M. MONSI Jean-Baptiste, Procureur gnral, avec lassistance de Matre MASSOUGBODJI Edith,Greffier. . Ont sign

Saliou ABOUDOU

Justin BIOKOU

Edith MASSOUGBODJI

140

ANNEXES

141

Annexe 1: Dpassements sur crdits provisionnels

chapitres 11 COUR CONS 111 100 113 100 Sous-total 14 HAAC 141 100 115 100 Sous-total 22 MDN 222 200 223 100 222 200 324 100 222 200 426 100 222 200 122 100 Sous-total 23 MISD 233 100 136 100 233 200 236 100 232 201 125 100 232 200 425 200 233 200 136 100 233 100 236 100 Sous-total 24 MAEIA 24 130 176 500 241 301 916 500 241 300 416 500 241 303 316 500 241 300 916 500 241 301 016 500 241 301 116 500 241 302 016 500 241 301 816 500 241 301 516 500 241 301 416 500 Sous-total 25 MFE 253 100 131 100 253 100 332 700 253 200 532 300 253 200 332 200 253 200 632 500 253 200 432 400 Sous-total 26 MJLDH 262 100 128 100 262 200 428 100 262 200 128 100 262 100 228 100 262 200 328 200 Sous-total 27 MECCAGPD

Crdits ouverts

'(en millions de F) Montants ordonnancs et accepts 307 307 277 277 482 574 4 613 7 635 13 304 149 27 320 3 273 702 50 4 522 90 282 382 338 362 586 53 301 201 175 150 2 920 656 147 979 827 441 1 062 4 112 122 24 24 32 587 789

Dpassements

285 285 259 259 412 467 3 559 5 217 9 655 60 16 253 2 887 607 49 3 871 82 124 307 135 302 533 51 120 109 83 134 1 980 207 104 955 769 217 945 3 197 32 23 21 22 400 499

22 22 18 18 70 107 1 054 2 418 3 649 90 11 67 386 95 1 651 9 159 75 203 60 53 2 181 92 91 16 941 449 43 24 58 224 116 915 90 1 3 9 187 290

142

273 100 134 100 273 300 234 100 273 301 234 100 273 300 334 100 273 300 434 100 273 300 934 100 278 200 481 500 273 200 334 500 273 200 134 400 273 200 234 200 Sous-total 28 MCRI SCBE 281 100 112 300 283 200 312 300 Sous-total 30 MTPT 307 100 171 100 307 400 277 300 307 200 577 600 303 200 231 100 303 100 232 700 304 200 347 200 307 200 877 200 307 200 677 300 307 200 471 400 303 100 331 200 Sous-total 31 MFPTRA 313 100 133 100 314 400 145 200 314 200 645 100 313 200 433 300 313 200 235 500 313 200 133 200 313 200 533 400 Sous-total 32 MCPTN 325 400 153 200 325 100 151 100 325 300 153 100 327 200 978 100 325 200 653 200 Sous-total 33 MICPE 33 810 018 100 333 400 234 800 338 400 187 500 338 200 681 300 338 200 481 500 338 200 981 400 338 200 387 200 Sous-total 34 MEHU 347 100 172 100 347 200 372 400

142 9 13 16 17 11 34 71 77 106 495 39 6 45 50 50 31 30 17 29 252 58 89 10 615 96 53 25 18 19 53 45 310 34 95 3 6 12 150 59 25 15 40 15 25 29 207 55 24

292 13 17 28 18 18 42 89 97 151 764 79 32 111 76 61 33 33 21 37 280 59 129 11 740 210 68 31 43 28 73 266 717 44 124 3 7 17 196 162 25 25 92 20 37 55 416 187 67

150 4 5 11 1 7 8 18 20 45 269 40 27 67 26 11 2 3 4 8 29 1 40 1 125 114 15 5 25 8 19 221 407 10 29 0 1 5 45 103 0 11 53 5 12 26 209 131 42

143

347 200 472 300 Sous-total 36 MSP 366 100 161 100 366 301 063 100 366 300 463 100 366 300 963 100 366 301 263 100 367 200 471 100 366 200 362 300 366 200 461 100 Sous-total 37 MMEH 377 600 376 300 377 100 176 100 377 200 276 100 Sous-total 38 MCAT 388 100 181 100 388 400 288 300 385 200 552 200 385 200 452 200 388 200 788 100 384 200 348 300 388 200 888 300 Sous-total 39 MAEP 397 601 073 500 398 100 182 100 398 300 482 100 398 200 682 500 398 200 482 400 398 201 082 600 398 200 785 100 398 201 284 100 398 200 985 700 39 200 582 200 397 600 177 200 398 606 384 200 398 603 582 200 398 601 483 500 398 601 682 200 398 601 385 100 398 601 282 200 Sous-total 40 MJSL 405 100 151 100 405 301 051 100 405 300 951 100 405 200 454 200 405 200 454 200 405 301 251 100 Sous-total 42 MEPS 424 100 141 100

47 126 88 626 442 319 571 48 99 157 2 351 20 121 56 198 39 3 31 63 26 112 33 306 3 251 475 54 45 53 230 171 87 110 3 4 2 5 17 73 3 1 475 104 17 8 13 51 13 206 62

141 394 763 857 654 430 680 79 121 179 3 763 40 230 67 337 121 5 62 115 43 114 246 706 5 282 1 832 170 48 70 637 805 235 219 4 15 4 6 27 172 5 4 299 139 21 9 36 66 31 302 553

94 268 674 231 212 111 108 31 22 22 1 412 20 109 11 140 82 2 32 52 17 2 214 400 2 31 1 357 116 3 17 407 634 148 110 1 11 2 1 10 99 2 2 950 35 4 0 23 15 18 96 492

144

424 200 442 300 424 200 543 100 Sous-total 43 METFP 434 200 644 100 Sous-total 44 MESRS 444 200 941 100 444 400 246 400 444 400 146 300 Sous-total
Total

63 65 189 47 47 37 16 2 568 2 621 29 087

21 034 66 506 88 094 693 693 47 30 2 977 3 054 130 818

20 972 6 442 27 905 646 646 10 14 409 433 41 856

145

Annexe 2 : Dpassements sur crdits limitatifs

Chapitres

Crdits ouverts

Montants ordonnancs et accepts

613 613 1 41 227

Dpassements

10 Assemble Nat
101 100 111 100

Sous-total
24 MAEIA 24 130 176 500 241 302 216 500 241 301 916 500 241 300 316 500 241 300 416 500 241 300 416 500 241 303 316 500 241 300 516 500 241 300 716 500 241 300 816 500 241 300 916 500 241 301 016 500 241 301 216 500 241 301 316 500 241 301 316 500 241 302 016 500 241 301 816 500 241 301 616 500 241 301 416 500

463 463 0 11 78 116 133 1 10 1 1 1

150 150 0 30 149

187 152
1 176 1 97 71 1 91 1 127 500 7 578

118 237 1 112 1 1 1 200 275 1 263 1 113 81 1 115

1 790

2 104 0 102 0 0 1 13 123 0 87 1 17 9 1 25

663

Sous-total
25 MFE 259 000 694 102 259 000 492 202

Sous-total
27 MCCAGPD 273 604 334 100 273 601 434 300 Sous-total 30 MTPT 307 605 571 100 307 602 077 200 307 603 647 200 307 605 672 900

8 078
6 13 19 4 15 2 3 24 512 512 5 70 10 85 10

2 319 5 796 8 115 12 28 40 23 25 9 4

61

1 819 1 782 3 601 6 15 21 19 10 7 1

37

Sous-total
32 MCPTN 329 000 492 200

569
569

57
57

Sous-total
34 MEHU 347 620 274 500 347 601 772 400 347 602 972 300 Sous-total 36 MSP 366 606 062 400

12 204 15 231 32

7 134 5 146 22

146

366 601 868 100 366 600 465 200 366 600 861 200 366 601 164 500 366 605 861 100 366 603 661 100 366 605 261 900

Sous-total
37 MMEH 377 600 376 300 377 603 173 100 Sous-total 38 MCAT 385 615 752 200 385 602 952 200 Sous-total

20 15 26 316 41 7 4 439 40 20 60 1 1 2 16 3 11 15 15 8 6 20 15 4 52 19 4 188 6 6 10 24 48 82 25 80 5 110 20 20 11 214

30 16 46 1 030 46 17 15
1 232

10 17 20 714 5 10 11
809

72 29 101 5 3 8 29 13 21 23 27 15 30 55 19 10 61 20 6
329

32 9 41 4 2 10 13 10 10 8 12 7 24 35 4 6 9 1 2
141

39 MAEP
398 600 682 300 397 606 277 200 397 601 073 500 398 608 682 100 398 608 082 600 398 607 982 200 397 600 177 200 398 606 384 200 398 607 782 100 398 603 582 200 398 601 682 200 398 601 385 200 398 604 784 400

Sous-total
40 MJSL 405 600 454 400 Sous-total 42 MEPS 424 605 142 300 424 604 642 300 424 600 342 300 Sous-total

10 10 12 37 50 99 35 362 10
407 36 36 13 641

4 4 2 13 2 17 10 282 5
297 16 16 6 010

43 METFP
434 605 545 200 434 605 845 300 434 602 945 200

Sous-total 44 MESRS 444 601 446 400 Sous-total

Total

147