Análisis Jurídico Del Personal Contratado Bajo El Renglon Presupuestario 029

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
ANLISIS JURDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLN PRESUPUESTARIO 029
JOS WILVER JIMNEZ GONZLEZ
GUATEMALA, OCTUBRE DE 2008.
UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
ANLISIS JURDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLN PRESUPUESTARIO 029
TESIS Presentada a la Honorable Junta Directiva de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala
Por: JOS WILVER JIMNEZ GONZLEZ
Previo a conferrsele el grado acadmico de LICENCIADO EN CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES
Guatemala, octubre de 2008.
HONORABLE JUNTA DIRECTIVA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA.
DECANO: VOCAL I: VOCAL II: VOCAL III: VOCAL IV: VOCAL V: SECRETARIO:
Lic. Bonerge Amilcar Meja Orellana Lic. Csar Landelino Franco Lpez Lic. Gustavo Bonilla Lic. Erick Rolando Huitz Enrquez Br. Marco Vinicio Villatoro Lpez Br. Gabriela Maria Santizo Mazariegos Lic. Avidn Ortiz Orellana
RAZN: nicamente el autor es responsable de las doctrinas sustentadas y contenido de la tesis. (Artculo 43 del Normativo para la elaboracin de tesis de licenciatura en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala).
DEDICATORIA
NDICE Pg. Introduccin.. i CAPTULO I 1. La Administracin Pblica y el presupuesto del Estado 1 1.1. El Estado. 1 1.1.1. 1.1.2. 1.2. El poder pblico 4 El bien comn 7
La administracin pblica.. 8 1.2.1. Elementos.. 11 1.2.1.1. Actividad .... 12 1.2.1.2. El rgano Administrativo 12 1.2.1.3. Finalidad. 12 1.2.1.4. El medio. 13
1.3.
Sistemas, tcnicas o formas de organizacin 13 1.3.1. La centralizacin o concentracin administrativa. 14
Pg. 1.3.2. La desconcentracin administrativa... 15 1.3.3. La descentralizacin administrativa 16 1.3.4. La autonoma 18 CAPTULO II 2. El presupuesto del Estado y el Rengln 029 21 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Definicin de presupuesto.. 21 Antecedentes del presupuesto.. 22 El presupuesto del Estado.. 24 Regulacin legal del presupuesto 28 2.4.1. 2.4.2. 2.5. mbito de aplicacin. 30 El control y fiscalizacin del presupuesto.. 31
Clasificacin por objeto del gasto, referente a los renglones presupuestarios de personal del Estado.. 34 2.5.1. 2.5.2. Rengln 011. 36 Rengln 022. 37
Pg. 2.5.3. 2.5.4. Rengln 041. 37 Rengln 029 37 CAPTULO III 3. Implicaciones de la contratacin de personal en el Servicio Civil y su diferencia con el Contrato 029 39 3.1. El personal del Estado.. 39 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.1.5. La clasificacin del servicio 43 Servicio Excento. 43 Servicio sin oposicin.. 45 Servicio por oposicin. 46 Plan de clasificacin 46
3.2. Anlisis de la planificacin de recursos humanos en el Servicio Civil.. 48 3.3. Deficiencias en la administracin pblica.. 50 3.4. Instituciones pblicas relacionadas con la Ley de Servicio Civil 52 3.5. Anlisis jurdico del contrato bajo el rengln presupuestario 029.. 57
Pg. 3.6. Alcances del contrato administrativo 029 59
CAPTULO IV 4. Los efectos derivados del Registro Pblico de contratos bajo en Rengln presupuestario 029 61 4.1. El derecho registral ... 61 4.1.1. La Importancia de las inscripciones regstrales. 61 4.1.2. Caractersticas que debe tener el Registro 64 4.1.2.1. Obligatorio 64 4.1.2.2. Gratuito. 65 4.1.2.3. Pblico. 65 4.1.2.4. Personal.. 65 4.1.3. Principios regstrales.. 66 4.1.3.1. De publicidad . 66 4.1.3.2. De rogacin. 67 4.1.3.3. Legitimacin 68
Pg. 4.2. 4.3. 4.4. Los efectos derivados de la creacin de la institucin registral . 68 Justificacin de su creacin.. 70 Proyecto de ley 72
CONCLUSIONES.. 75 RECOMENDACIONES. 77 BIBLIOGRAFA.. 79
(i) INTRODUCCIN La presente que investigacin hagan eficaz pretende el uso exponer del los
lineamientos
rengln
presupuestario 029 y su registro pblico a travs de la creacin de una institucin pblica que lleve dicho control. En el captulo primero, se desarrolla lo relativo al
Estado como autoridad mxima del Gobierno guatemalteco, estructurado jurdicamente bajo la forma de una corporacin que detenta el ejercicio del poder. Se desarrolla lo relativo necesita ordenarse
a la administracin pblica, la cual
adecuada y tcnicamente, es decir, organizarse para realizar su actividad en beneficio de la sociedad. El captulo dos contiene partiendo de sus el presupuesto del Estado, histricos, hasta la
antecedentes
importancia que tiene en la actualidad, determinando las fuentes de recursos, as como la proyeccin de los
mismos, que permitirn financiar las autorizaciones mximas de gastos o egresos, para un perodo anual,
estableciendo los renglones presupuestarios dentro de los cuales se encuentra el 029.
(ii) En el captulo tercero, se incluye lo relativo al Servicio
Civil, partiendo de que la Administracin Pblica necesit en un momento determinado y establecer de un la sistema tcnico, del los
armnico, personal a
dinmico su o
eficiente Sin
administracin actualmente por el
servicio. tcnicos
embargo
profesionales
contratados
rengln
presupuestario 029, desarrollan una actividad en beneficio del Estado y de la poblacin, la cual no es objeto de control y registro, por lo que han existido casos en que una misma persona desarrolla dos o ms actividades. En el captulo cuarto se establecen los beneficios de crear un registro pblico de los contratos bajo el rengln presupuestario 029 de las instituciones del Estado. Existe
un vaco legal que permite dejar sin control la contratacin de profesionales o tcnicos en las instituciones estatales, por lo que es necesario crear dicho registro pblico, lo cual limitar la contratacin por compadrazgo, favor poltico o familiaridad. Se utilizaron los mtodos analtico, sinttico,
deductivo, inductivo y
comparativo, as como las tcnicas
tales como entrevistas, procesos estadsticos, investigacin
(iii) documental y muestreos, con los cuales se evaluaron los resultados finales y se comprob la hiptesis, cumplindose as con los objetivos generales y especficos.
CAPTULO I
1. La Administracin Pblica y el presupuesto del Estado
1.1. El Estado
El perfecta unitario,
Estado que se
es
la
organizacin hasta el
jurdico-poltica ente forma
ms
conoce
presente, bajo la
orgnico de una
estructurado
jurdicamente
corporacin que detenta el ejercicio del poder. Tambin se le ha llamado poder pblico o poder esttico porque es uno y nico.
La divisin del Estado en tres poderes, no es sino la distribucin del poder esttico entre distintos centros o
complejos orgnicos para el ejercicio preferente por parte de cada uno de ellos, de determinadas funciones, todas ellas destinadas al cumplimiento de los cometidos estatales.
La personalidad del Estado, es definida por el tratadista Jos Roberto Dromi, como: integrada por un conjunto ... una realidad social y poltica de hombres con asiento en un
determinado mbito territorial, con potestad soberana en lo interior e independiente en las relaciones internacionales1
Es decir que el Estado est obligado a cumplir con sus fines, determinados a favor de sujetos gobernados y que del derecho vigente. los individuos quienes son los
han de cumplir con la observancia
El deberes
orden de
jurdico los
nacional habitantes
determina del
los
derechos y un
todos
territorio
orden
jurdico parcial, que no es ms que el Estado como persona jurdica sometida al derecho.
El sentido
tratadista amplio,
Gerardo es un
Prado
define:
... social,
Estado, poltico
en y
conglomerado asentado
jurdicamente
constituido,
sobre
un
territorio
determinado, sometido a una actividad que se ejerce a travs de sus propios rganos y cuya soberana es reconocida por o t r o s E s t a d o s 2.
El autor Francisco Porrua Prez expone: El Estado es una Sociedad Humana, establecida en el territorio que le
1 2
Dromi, Jos Roberto, Instituciones del derecho administrativo, Pg. 53 Prado, Gerardo, Teora del estado, Pg. 22
corresponde,
estructurada
regida
por
un
orden
jurdico,
creado, aplicado y sancionado por un poder soberano, para obtener el bien pblico temporal.3
Respecto al Estado el autor Manuel Ossorio, seala que: ... es una organizacin social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantener en l e imponer dentro de l un poder supremo de ordenacin y de imperio...4
Desde un punto de vista legal, la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala establece: Estado libre; independiente y soberano, Guatemala es un organizado para
garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano,
democrtico y representativo.5
Para el autor Guillermo Cabanellas, el Estado es: representacin oponerlo poltica a la de la colectividad en el nacional,
La para o
entonces
nacin,
sentido
estricto
3 4 5
Porrua Prez, Francisco, Teora del estado, Pg. 26. Ossorio, Manuel. Diccionario de ciencias jurdicas, polticas y sociales. Pg. 325 Constitucin Poltica de la Repblica. Pg. 3
conjunto de personas con comunes carcteres histricos y sociales, regido por las mismas leyes y un solo gobierno.6
1.1.1. El poder pblico
El
autor
Manuel
Ossorio
respecto
al
poder
pblico
escribe que: "La potestad inherente al Estado y que autoriza para regir, segn reglas obligatorias, la convivencia de
cuantos residen en territorio sujeto a sus facultades polticas y administrativas"7
El tratadista Guillermo Cabanellas establece que:
Poder
Pblico es la facultad consubstancial con el Estado que le permite dictar normas obligatorias que regulen la convivencia social de las personas que por vnculos personales o
situacin territorial se encuentran dentro de su jurisdiccin legislativa o reglamentaria"8
Para
ejercer
el
poder
es
necesario
que
exista
el
elemento humano, que a travs del desarrollo de actividades estatales, impulsen la administracin del Estado.
6 7 8
Cabanellas, Guillermo. Diccionario de derecho usual. Pg. 219. Ossorio, Manuel. Ob. Cit. Pg. 873 Cabanellas, Guillermo. Ob. Cit. Pg. 819.
El Poder Pblico debe manera, como competencia,
ser considerado de la siguiente un imperativo jurdico y un
medio para realizar el fin fundamental del Estado, que es el bien comn.
Es importante resaltar que el poder pblico, no equivale o no es lo mismo que Estado, ni debe confundirse con el concepto de este, poder pblico, que es decir que el Estado cuenta con un es parte del mismo, el Estado es el
continente y el poder pblico el contenido.
Son los mandatos previstos en las normas jurdicas, el poder pblico implica la facultad de crear el Derecho,
definirlo en normas jurdicas y aplicarlo unilateralmente, sin previa consulta, empleando la coaccin si es necesario.
El
poder
pblico o de
es
un
conjunto
de
competencias por la
constitucionales Constitucin, jurdico. que
competencias para
reconocidas el propio
sirven
garantizar
orden
Ser
el
instrumento del Estado
adecuado en
para
realizar del bien
los
fines o
fundamentales inters pblico.
especial
comn
La Constitucin Poltica de Guatemala, en el ttulo IV, captulo I ilustra sobre el ejercicio del poder pblico y
establece que el poder proviene del pueblo, pero agrega que ese ejercicio, est sujeto a limitaciones que seala la ley. Es decir que ninguna persona, sector del pueblo, fuerza
armada o poltica puede arrogarse esa facultad.
El poder es entonces, la energa o fuerza necesaria con que cuenta el Estado para llevar a cabo sus objetivos. La finalidad del Estado es la realizacin de objetivos
comunitarios. El ejercicio del poder ser legtimo si el bien que se persigue es el bien comn; es decir que una orden para ser legtima adems de emanar formalmente del rgano competente debe serlo en su sustancia.
Originalmente fue un atributo otorgado a un solo hombre y dio lugar al surgimiento del absolutismo, lo cual signific ejercer la autoridad por un individuo en forma personal y por delegacin divina.
Con la evolucin de las ideas, ahora se considera que es un atributo que le corresponde al pueblo como grupo en convivencia, en donde se manifiesta como accin poltica que
expresa una energa espiritual y material capaz de configurar un orden positivo de derecho.
Radicando la soberana en el pueblo quien la delega en sus representantes, quienes ocuparn los diferentes
cargos en el Organismo Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en ningn momento la Constitucin Poltica, emplea el vocablo
poder para identificar a esos rganos; lo que ha hecho es englobarlo en la frase poder pblico y estara ajustndose al criterio de que no hay divisin de poderes porque el poder del Estado es uno.
1.1.2.
El bien comn
El bien comn como finalidad del Estado, es el objetivo que se desea alcanzar con la ayuda y participacin del poder y establecimiento del orden.
La satisfaccin de las necesidades de los habitantes de un territorio determinado, es prioridad estatal, se busca que esos individuos tengan los satisfactores sociales que les
permitan vivir social y familiarmente estables, con un Estado que busca su proteccin y desarrollo.
El bien comn no es ms que el bien humano, una nueva forma y un nuevo valor del bien de los hombres en cuanto se integran dentro de una comunidad.
La
proyeccin
del
bien
comn
en
la
vida
social,
se
realiza mediante la unidad y articulacin del orden que se cumple a travs del derecho. Se habla entonces de que el
bien comn es el fin que persigue todo tipo de sociedad, y bien pblico es el fin especfico que trata de alcanzar la sociedad estatal. Siempre que los hombres se agrupen
socialmente para obtener un fin que beneficie a todos, ser ste un bien comn.
1.2. La administracin pblica
El
autor
Alvarez-Gendn,
expresa viene
que: del
La Ad
palabra y del y
administracin verbo
etimolgicamente
latn
Ministro-as-are, del
administrar
servir,
ejecutar
singularmente
sustantivo
ministratio-ministrationes,
servicio, acto de servir.
La preposicin ad rige acusativo, de
donde
resulta
administrationem,
acerca
del
servicio
administracin, rgimen, gobierno.9
Desde
un
punto
de
vista
etimolgico,
la
palabra
administracin da la idea que sta se refiere a una funcin que se desarrolla bajo el mandato de otro; de un servicio que se presta, es decir que existe subordinacin as como
servicio.
El
autor
Manuel
Ossorio
establece
respecto
la
administracin:
Ordenamiento econmico de los medios de
que se dispone y uso conveniente de ellos para proveer a las p r o p i a s n e c e s i d a d e s . 10
Administracin
ser
entonces
el
proceso
social
de
planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar un grupo humano particular para lograr un propsito determinado.
Para amplio es:
Guillermo Gestin,
Cabanellas gobierno
administracin de intereses o
en
sentido en
bienes;
e s p e c i a l , d e l o s p b l i c o s . . . 11
9 10 11
Alvarez Gendn, Sabino, Tratado general de derecho administrativo. Pg. 54 Ossorio, Manuel. Ob. Cit. Pg.36 Cabanellas, Guillermo. Ob. Cit. Pg. 167
10
Respecto a la administracin pblica, Ossorio seala: Es la actividad
el autor Manuel de los La
administrativa
rganos del Estado en todas sus escalas o jerarquas. entidad que administra.
Constituye funcin tpica del Poder Sus
Ejecutivo, nacional o provincial, y de los municipios.
a c t i v i d a d e s s o n l a s q u e r e g u l a e l D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v o . 12
El tratadista Gabino Fraga expone:
La administracin
pblica debe entenderse desde el punto de vista formal, como el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales y que desde el punto de vista material es la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como los p a r t i c u l a r e s p a r a a s e g u r a r l a e j e c u c i n d e s u m i s i n 13
La Estado, decir, rpida,
administracin necesita
pblica
como
todo y
elemento
del es
ordenarse para
adecuada su
tcnicamente, en
organizarse, eficaz y
realizar
actividad ello a
forma de la
conveniente.
Para
travs
12
Ossorio, Manuel. Ob. Cit. Pg.37 Fraga, Gabino. Derecho administrativo. Pg. 4
13
11
evolucin de la administracin pblica, se trata de buscar formas de organizacin que respondan lo mejor posible a las necesidades del pas en un momento determinado.
Los pblica,
sistemas son las
de
organizacin o el
de
la de
administracin ordenar o de
formas
modo
estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades pblicas de la administracin estatal, con la finalidad de lograr la unidad de la accin, direccin y
ejecucin, evitar la duplicidad de los esfuerzos y alcanzar econmicamente, los fines y cumplir las obligaciones del Estado, sealados por la Constitucin Poltica.
1.2.1.
Elementos
En la administracin pblica, los elementos importantes se pueden resumir y explicar de la siguiente manera:
El rgano administrativo
La actividad administrativa
La finalidad,
El medio
12
1.2.1.1. Actividad
El
autor a
Hugo travs
Caldern de la
seala:
Esta de
actividad los
se
desarrolla
prestacin
servicios
pblicos, a los cuales est obligada la administracin pblica p a r a e l l o g r o d e s u f i n a l i d a d . 14
1.2.1.2. El
rgano Administrativo
El mismo autor citado establece: Son todos aquellos rganos que pertenecen a la administracin pblica y que son el medio o el conducto por medio del cual se manifiesta la p e r s o n a l i d a d d e l E s t a d o 15
1.2.1.3. Finalidad
Respecto a la finalidad el autor aludido anteriormente indica: es el bien comn o bienestar general de toda la poblacin, elemento no slo doctrinario sino Constitucional, expresado dentro del Artculo 1 de la Constitucin Poltica de la Repblica que establece: El Estado de Guatemala se
14 15
Caldern, Hugo. Derecho administrativo I. Pg. 8 Caldern, Hugo. Ibid. Pg. 8
13
organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin s u p r e m o e s l a r e a l i z a c i n d e l b i e n c o m n . 16
1.2.1.4. El medio
El tratadista Hugo Caldern indica que: El medio que la administracin pblica utiliza para el logro del bienestar
g e n e r a l o e l b i e n c o m n e s e l S e r v i c i o P b l i c o . 17
1.3. Sistemas, tcnicas o formas de organizacin
La Estado,
administracin necesita
pblica,
como
todo y
elemento
del es
ordenarse
adecuada
tcnicamente,
decir, organizarse, para realizar su actividad en forma rpida, eficaz y conveniente. Para ello a travs de la evolucin de la administracin organizacin pblica, que se trata lo de buscar formas a de las
respondan
mejor
posible
necesidades del pas en un momento determinado.
Los
sistemas
de
organizacin
de
la
administracin
pblica, son las formas o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las
16
Caldern, Hugo. Ibid. Pg. 8 Caldern, Hugo. Ibid. Pg. 9
17
14
entidades finalidad
pblicas de lograr
de la
la
administracin de la
estatal,
con
la y
unidad
accin,
direccin
ejecucin, evitar la duplicidad de los esfuerzos y alcanzar econmicamente, los fines y cumplir las obligaciones del
Estado, sealados por la Constitucin Poltica.
Dentro de las formas de organizacin administrativa, se pueden enunciar cuatro, siendo las que a continuacin se desarrollan.
1.3.2.
La centralizacin o concentracin administrativa
Es
aquella
forma
de
organizacin
administrativa
que
tiene lugar cuando los rganos de la administracin tienen una relacin de dependencia y subordinacin directa e
inmediata con el rgano superior de la misma.
Se caracteriza principalmente por dos circunstancias, la primera establecida por todas las funciones estatales que se concentran facultades vigilancia, existencia de en un rgano de y superior, decisin, nombramiento; ejerciendo revisin, y la todas las
pblicas disciplina una
mando, la
segunda
relacin
de jerarqua entre los rganos
inferiores con el superior. Ese rgano superior jerrquico o
15
jefe supremo de la administracin pblica, lo constituye el presidente Ejecutivo. de la repblica como titular del Organismo
1.3.2.
La desconcentracin administrativa
Forma
de
organizacin
administrativa
que
tiene
lugar
cuando a un rgano inferior se le confieren ciertos poderes de administracin del que jerrquicamente depende, para que los ejerza a ttulo de competencia propia, bajo determinado control del rgano superior. Se caracteriza principalmente por cinco circunstancias:
Existe una independencia relativa o parcial, pues an existe vnculo de dependencia entre el rgano superior y el inferior.
La
competencia
del
inferior
es
limitada,
pues
las
facultades son dadas en cierta materia, generalmente en la prestacin de servicios pblicos especficos, en sus dems actividades el rgano est centralizado;
El traspaso de poderes debe tener origen legal;
16
El rgano superior es quien nombra a su personal y el que ejerce control sobre la actividad que el rgano
desconcentrado desarrolla en ejercicio de los poderes que le fueron dados; y
Al
rgano
desconcentrado
se
le
puede
otorgar
cierto
patrimonio y manejo autnomo de su presupuesto.
Los
autores
del
derecho
administrativo un punto
sitan
la
desconcentracin
administrativa
como
intermedio
entre la centralizacin y la descentralizacin.
1.3.4.
La descentralizacin administrativa
Forma cuando el
de
organizacin otorga
administrativa facultades
que y
tiene
lugar
Estado un
atribuciones
determinadas a
rgano administrativo, quien acta con
independencia funcional al contar con personalidad jurdica y patrimonio propio, a efecto de prestar ciertos servicios
pblicos a la colectividad.
La
descentralizacin
administrativa
se
caracteriza
principalmente por seis circunstancias siendo las siguientes:
17
El
rgano
central
les
ha
transferido
los
rganos
descentralizados los poderes de decisin y de mando;
Sin
perder
su
calidad de
de
estatal,
el
rgano
descentralizado
goza
independencia
administrativa,
es decir, que realiza todas sus funciones sin depender directamente del gobierno central, sin perjuicio a que en ciertos casos se ejerza determinado control o vigilancia;
Para
ejercer a
mejor de
sus la y
facultades ley
atribuciones les ha para
el
Estado
travs
ordinaria
dado que
personalidad
jurdica
patrimonio
propio
puedan ejercer derechos y contraer obligaciones por s mismos, jurdica es de decir, carcter que se crea una nueva persona pero
pblico
distinta
del
Estado,
parte de la estructura estatal;
Poseen un rgimen jurdico propio, constituido por su Ley Orgnica, la cual regula su personalidad, su
patrimonio, su denominacin, su objeto y su actividad;
Pueden manejar su presupuesto con el objeto de que administren econmicas sus por recursos s y realicen sin sus actividades sta
mismos,
embargo,
18
independencia financiera es relativa, pues deben hacerlo conforme a su Ley Orgnica, Ley Orgnica del
Presupuesto, el Presupuesto General del Estado, la Ley de Contrataciones del Estado, sus estatutos y
reglamentos propios, adems de la vigilancia que debe mantener por mandato constitucional la Contralora
General de Cuentas; y
Pueden emitir sus propias normas jurdicas (estatutos y reglamentos), pero sin violar la Ley Orgnica que las cre ni la Constitucin Poltica de la Repblica.
1.3.4.
La autonoma
Es tiene
aquella
forma el
de
organizacin por
administrativa de la
que ley
lugar
cuando
Estado
disposicin
transfiere determinadas facultades y atribuciones a un rgano administrativo, otorgndole personalidad jurdica y patrimonio propio para la realizacin de las mismas, actuando con plena independencia funcional y autofinanciamiento (autarqua).
Se
caracteriza
principalmente
por
seis
circunstancias
que con las que se describen a continuacin:
19
Generalmente constitucional;
la
autonoma
es
reconocida
por
la
ley
Los rganos autnomos estn dotadas de personalidad jurdica y patrimonio propio, por lo que sin perder su calidad de estatal constituyen una persona jurdica de carcter pblico distinta del Estado, contando con
capacidad para tomar sus propias decisiones y gestionar sus asuntos por s mismos;
Su
grado
de
emancipacin
funcional,
administrativa
financiera es mayor que la descentralizacin, pues tiene como elemento el esencial la AUTARQUA, gozando lo cual de les gran
permite
autofinanciamiento,
independencia econmica al disponer libremente de sus propios recursos y captarlos por s mismos sin depender del Presupuesto General del Estado;
Las
entidades
autnomas no dependen del Organismo
Ejecutivo, el cual no ejerce ninguna clase de control poltico o financiero, pues no manejan fondos pblicos sino privativos;
20
Los rganos autnomos pueden designar a sus propias autoridades, teniendo su propio representante legal; y
Se rigen por sus propias leyes, lo que los faculta a crear sus estatutos y reglamentos.
El autor de la presente investigacin considera que, en nuestro medio ya tcnicamente que las no existe una verdadera autnomas lo que se
autonoma, carecen de
entidades ingresos
denominadas propios, por
suficientes
encuentran presupuestadas, dependiendo as financieramente del Estado, por por lo que al captar fondos por pblicos la son
fiscalizadas
mandato
constitucional
Contralora
General de Cuentas.
As tambin, el rgano central ejerce control sobre las mismas y en algunos casos dependen del nombramiento de funcionarios por parte del ejecutivo, de all que se hable de una semiautonoma.
21
CAPTULO II
4. El presupuesto del Estado y el Rengln 029
4.1.Definicin de presupuesto
El
autor
Manuel
Ossorio,
respecto
al
presupuesto
establece:
Computo anticipado del costo de una obra o de El concepto tiene
los gastos e ingresos de una institucin.
especial importancia aplicado al Estado, a los municipios o a o t r o s o r g a n i s m o s p b l i c o s . 18
De conformidad con lo sealado por la Direccin Tcnica del Presupuesto: El Presupuesto constituye la determinacin de las fuentes de recursos, as como la proyeccin de los mismos, que permitirn financiar las autorizaciones mximas de gastos o egresos, para un perodo anual, con el propsito de ejecutar los distintos programas de gobierno y alcanzar sus objetivos y metas, todo ello orientado a satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. El Presupuesto es el instrumento que limita la accin del Estado, a travs de la ejecucin de planes, programas y proyectos, la asignacin de
18
Ossorio Manuel. Ob. Cit. Pg. 605
22
recursos P b l i c o . 19
la
coordinacin
de
actividades
del
Sector
4.2.Antecedentes del presupuesto
El
autor
Jorge
Burbano
expone:
Los
fundamentos
tericos y prcticos del presupuesto, como herramienta de planificacin y control, tuvo su origen en el sector
gubernamental a finales del siglo XVIII cuando se presentaba al Parlamento Britnico los planes de gastos del reino y se daban pautas sobre su posible ejecucin y control.
Desde el punto de vista tcnico de la palabra se deriva del francs antiguo bougette o bolsa. Dicha acepcin intent perfeccionarse trmino budget posteriormente de en el sistema y ingls que con el en
conocimiento
comn
recibe
nuestro idioma la denominacin de presupuesto.
En
1820
Francia
adopta
el
sistema
en
el
sector
gubernamental y los Estados Unidos lo acogen en 1821 como elemento de control del gasto pblico y como base en la necesidad formulada por funcionarios cuya funcin era
19
Direccin Tcnica del Presupuesto. Formulacin presupuestaria. Pg. 4
23
presupuestar para garantizar el eficiente funcionamiento de l a s a c t i v i d a d e s g u b e r n a m e n t a l e s . 20
Es necesario que se tenga una idea de cul es papel del presupuesto en general y su relacin con la poltica del gasto pblico. Pocas veces un presupuesto es algo aislado ms bien es un resultado del proceso que consiste en establecer objetivos y estrategias y en elaborar planes. En especial, se encuentra financiera. ntimamente relacionado con la planeacin
Por
lo
tanto
el
presupuesto
puede
considerarse
una
parte importante del clsico ciclo administrativo de planear, actuar y controlar o, ms especficamente, como parte de un sistema total de administracin que incluye:
Formulacin y puesta en prctica de estrategias.
Sistemas de planeacin.
Sistemas presupustales.
Organizacin.
20
BURBANO, Jorge. Presupuestos enfoque moderno de planeacin y control de recursos. Pg. 5
24
Sistemas de Informacin y Control.
Con base en lo anterior y de manera muy amplia, un presupuesto puede definirse como la presentacin ordenada de los resultados previstos de un plan, un proyecto o una estrategia. Se debe hacer una distincin entre la contabilidad tradicional y los presupuestos. En el sentido de que estos ltimos estn orientados hacia el futuro y no hacia el pasado, an cuando en su funcin de control, el presupuesto para un perodo anterior pueda compararse con los resultados reales (pasados).
El presupuesto se considera como un plan de accin dirigido a cumplir una meta prevista, expresada en valores y trminos financieros, que debe cumplirse en determinado
tiempo y bajo ciertas condiciones previstas; este concepto se aplica a cada centro de responsabilidad de la organizacin administrativa estatal.
4.3.El presupuesto del Estado
El
presupuesto
pblico
como
instrumento
de
planificacin y de poltica econmica, as como de gestin de la administracin fiscal del Estado, requiere de una
25
legislacin adecuada que armonice en forma integrada con los sistemas de contabilidad los procesos gubernamental, de produccin tesorera de bienes y y
crdito
pblico,
servicios del sector pblico.
Es un medio para decidir la produccin prevista en un determinado perodo, as como para asignar formalmente los recursos reales y financieros requeridos para esa produccin.
Como
sistema
se
materializa
por
etapas
que
deben
observarse para su elaboracin:
Formulacin
Discusin
Aprobacin
Ejecucin
Control
Evaluacin
Liquidacin
26
En sntesis el presupuesto como reflejo de un sistema de produccin y como mecanismo de asignacin de recursos
debe tener coherencia interna, donde cada centro de gestin productiva precisos, produccin requiere en y de insumos de vez una los fsicos y financieros tecnologa entre bien de si
funcin a la
determinada productos
guardan
relaciones de condicionamiento cuatitativos y cualitativos.
Las ventajas de elaborar un presupuesto y en especial el que corresponde al Estado se pueden enunciar de la siguiente manera:
Muestra los resultados a obtenerse.
Permite
vincular
el
presupuesto o
con
el
plan de
permite medicin
establecer
estandares
coeficientes
bsicos para evaluacin de eficiencia.
Permite establecer sistemas de control por resultados.
Permite determinar los costos directos
Posibilita
ajustes
ms
racionales
ante
situaciones
coyunturales.
27
Con
base
en
indicadores
de
gestin
permite
proyecciones a futuro.
El proceso presupuestario tiende a reflejar de una forma cuantitativa, a travs de los presupuestos, los objetivos
fijados por el Estado a corto plazo, es decir por perodo de un ao, mediante el establecimiento de los oportunos
programas sin perder la perspectiva del largo plazo, puesto que sta condicionar los planes que permitirn la
consecucin del fin ltimo al que va orientada la gestin de la empresa.
Los presupuestos sirven de medio de comunicacin de los planes de toda la organizacin estatal, proporcionando las bases que permitirn evaluar la actuacin de los distintos segmentos, o reas de actividad.
El mediante
proceso el cual
culmina se
con el
el
control
presupuestario, de las acciones
evala
resultado
emprendidas permitiendo a su vez, establecer un proceso de ajuste que posibilite la fijacin de nuevos objetivos.
28
Un proceso presupuestario eficaz depende de muchos factores, sin embargo cabe destacar que pueden tener la
consideracin de requisitos imprescindibles.
Es
necesario
que
la
organizacin
administrativa
del
Estado tenga configurada una estructura organizativa clara y coherente, a travs de la que se dividir todo el proceso de asignacin para y delimitacin las de responsabilidades de Estado a y recursos de los
desarrollar
polticas
favor
administrados.
Un programa de presupuestacin ser ms eficaz cuando se puedan lo asignar adecuadamente las responsabilidades, contar con una
para
cual,
necesariamente,
tendr
que
estructura organizativa perfectamente definida.
4.4.Regulacin legal del presupuesto
El
objeto
de
la
ley
es
normar
los
sistemas
presupuestarios, es decir que debe llevar una contabilidad integrada gubernamental, de tesorera y de crdito pblico, a efecto de realizar la programacin, organizacin,
coordinacin, ejecucin y control de la captacin y uso de los recursos pblicos bajo los principios de legalidad, economa,
29
eficiencia, eficacia y equidad, para el cumplimiento de los programas y los proyectos de conformidad con las polticas establecidas.
Adems debe sistematizar los procesos de programacin, gestin y evaluacin de los resultados del sector pblico. Desarrolla y mantiene sistemas integrados que proporcionen informacin oportuna y confiable sobre el comportamiento de
la ejecucin fsica y financiera del sector pblico.
Con la aplicacin del Decreto 101-97 del Congreso de la Repblica, se busca velar por el uso eficaz y eficiente del crdito pblico, coordinando los programas de desembolso y utilizacin de los recursos, as como las acciones de las
entidades que intervienen en la gestin de la deuda interna y externa. Asimismo fortalecer la capacidad administrativa, los
sistemas de control y seguimiento para asegurar el adecuado uso de los recursos del Estado y finalmente responsabilizar a la autoridad superior de cada organismo o entidad del sector pblico, por la implantacin y mantenimiento de un sistema contable registro integrado, de la que responda a las y necesidades de de
informacin
financiera
realizaciones
30
fsicas,
confiable
oportuno,
acorde
sus
propias
caractersticas.
Debe
existir
un
eficiente
eficaz
sistema
de
control
interno normativo, financiero, econmico y de gestin sobre sus propias operaciones, organizado en base a las normas generales emitidas por la Contralora General de Cuentas. Deben implementarse procedimientos que aseguren el eficaz y eficiente desarrollo de las actividades institucionales y la evaluacin de los resultados de los programas, proyectos y operaciones.
4.4.1.
mbito de aplicacin
De conformidad con lo establecido en el Artculo 2 del Decreto 101-97 del Congreso de la Repblica, se establece que estn sujetos a las disposiciones de la presente ley:
Los Organismos del Estado
Las entidades descentralizadas y autnomas
31
Las
empresas
cualquiera cuyo
que
sea est
su
forma
de
organizacin,
capital
conformado
mayoritariamente con aportaciones del Estado
Las dems instituciones que conforman el sector pblico.
4.4.2.
El control y fiscalizacin del presupuesto
El
control
de
los
presupuestos
del
sector
pblico
corresponde al Organismo Ejecutivo a travs del Ministerio de Finanzas Pblicas, con excepcin de las Municipalidades y la Universidad de San Carlos de Guatemala.
La fiscalizacin de los presupuestos del sector pblico sin excepcin, ser ejercida por la Contralora General de Cuentas o por la Superintendencia de Bancos, segn sea el caso.
Todo servidor pblico que maneje fondos o valores del Estado, as como los que realicen funciones de Direccin Superior o Gerenciales, deben rendir cuentas de su gestin, por lo menos una vez al ao, ante su jefe inmediato superior, por el cumplimiento de los objetivos a que se destinaron los
32
recursos pblicos que le fueron confiados, y por la forma y resultados de su aplicacin.
El
control
presupuestario
es
un
proceso
que
permite
evaluar la actuacin y el rendimiento o resultado obtenido en cada Institucin de la Administracin Pblica; para ello se establecen las comparaciones entre las realizaciones y los objetivos iniciales recogidos en los presupuestos, a las que suele denominarse variaciones o desviaciones.
El
control
la
fiscalizacin que la
son
por
tanto
procesos define
complementarios
dado
presupuestacin
objetivos previstos, los cuales tienen valor cuando exista un plan que facilite su consecucin (medios), mientras que la caracterstica comparacin definitoria entre la del control presupuestario y la es la
programacin
ejecucin,
debindose realizar de forma metdica y regular.
El eje fundamental del control presupuestario se centra en la informacin el necesaria real para y acerca la del nivel deseado Adems los planes de es y
rendimiento, necesaria la
nivel
desviacin. en marcha
accin
poner
modificar las actividades futuras.
33
El control presupuestario, por tanto, va mucho ms all de la mera localizacin de una variacin. La implantacin de un mecanismo de control a travs del presupuesto supone comparar los resultados con los correspondientes programas, y si no coinciden debern analizarse las causas de tales
diferencias. En este contexto, pues, para ejercer un control eficaz deben realizarse las siguientes consideraciones:
Todo lo que ha sido objeto de una programacin debe ser objeto de control.
Toda
desviacin
entre
programas
ejecucin
del
presupuesto tiene un motivo que hay que analizar y que puede deberse a un fallo en la programacin, un defecto en la ejecucin o de ambas razones.
Toda
desviacin debe lo que
ser asignada llevar a
a un responsable cabo un anlisis
concreto,
requerir
minucioso de dicha desviacin.
Las desviaciones pueden exigir medidas de correccin; es decir, el fin ltimo del control presupuestario no es transmitir temor a los empleados o funcionarios pblicos, sino hacerles ver las deficiencias que se han producido
34
y sugerirles subsanar iniciarn los
las aclaraciones errores si son
correspondientes. Deben subsanables legales para o bien se
las
acciones
deducir
responsabilidades contra los responsables.
4.5. Clasificacin
por objeto del gasto, referente a los
renglones presupuestarios de personal del Estado
La
clasificacin
por y
objeto
del
gasto de
constituye los
una y
ordenacin
sistemtica
homognea
bienes
servicios, las transferencias y las variaciones de activos y pasivos que el sector pblico aplica en el desarrollo de su proceso productivo.
Entre
las
finalidades
que
persigue
el
Estado,
en
el
establecimiento de una clasificacin es la siguiente:
Permite
identificar
con
claridad
transparencia
los
bienes y servicios que se adquieren, las transferencias que se realizan y las aplicaciones financieras previstas.
En
el
contexto
de
las
interrelaciones
con
los
dems
clasificadores, el presente clasificador se constituye en
35
uno
de
los
principales
insumos
para
generar
clasificadores agregados.
Posibilita
el
desarrollo
de
la
contabilidad
presupuestaria.
Permite
ejercer
el
control
interno
externo
de
las
transacciones del sector pblico.
Brinda informacin sobre los requerimientos de bienes y servicios que demanda el sector pblico para su gestin.
Para
su
diseo
se
han
considerado
los
siguientes
objetivos.
Permitir niveles de desagregacin en sus cuentas, para facilitar el registro nico de todas las transacciones con incidencia econmico-financiera que realizan las
instituciones pblicas.
Servir como instrumento informativo para el anlisis y seguimiento de la gestin financiera.
Servir como clasificador analtico o primario del sistema de clasificaciones presupuestarias.
36
De
conformidad para
con el
el
Manual
de
Clasificaciones de Guatemala, a los
Presupuestarias contempla miembros aportes los de
Sector
Pblico
servicios comisiones,
personales, juntas,
refirindose etc.
consejos,
Incluye de
patronales,
servicios
extraordinarios, socioeconmica
gastos y
representacin,
asistencia
otras
prestaciones relacionadas con salarios. Se incluye adems, otras retribuciones por servicios personales. Se divide en
subgrupos y renglones, por lo que se citarn nicamente los que coadyuven a la presente investigacin a determinar en que rengln se ubica el personal que labora en el Estado, as como la ubicacin del personal tcnico y profesional.
4.5.1.
Rengln 011
En personal
este
rengln
presupuestario, Comprende las
se
contempla
al en
permanente.
remuneraciones
forma de sueldo a los funcionarios, empleados y trabajadores estatales, cuyos cargos aparecen detallados en los diferentes presupuestos analticos de sueldos.
37
4.5.2.
Rengln 022
En este rengln se contempla al personal por contrato. Contempla trabajadores los egresos por concepto para de sueldo base obras a y
pblicos,
contratados
servicios,
construcciones de carcter temporal, en los cuales en ningn caso los contratos sobrepasarn el perodo que dura el
servicio, proyecto u obra; y, cuando stos abarquen ms de un ejercicio fiscal, los contratos debern renovarse para el nuevo ejercicio.
4.5.3.
Rengln 041
Comprende las erogaciones por remuneraciones a que tiene derecho el personal que presta al servicios personal
extraordinarios.
Remuneracin
abonada
permanente en concepto de horas extraordinarias, de acuerdo con las normas vigentes.
4.5.4.
Rengln 029
Respecto al rengln presupuestario en un subgrupo que comprende las
029, este se ubica que por
erogaciones
concepto de retribuciones al puesto, se haga al personal que
38
ocupa puestos temporales en el sector pblico, para trabajos especiales y transitorios.
El rengln 029, se refiere a otras remuneraciones de personal temporal. En este se incluyen honorarios por
servicios tcnicos y profesionales prestados por personal sin relacin de dependencia, asignados al servicio de una unidad ejecutora del Estado, y que podrn ser dotados de los
enseres y/o equipos para la realizacin de sus actividades, en periodos que no excedan un ejercicio fiscal.
39
CAPTULO III
3.
Implicaciones
de
la
contratacin
de
personal
en
el
Servicio Civil y su diferencia con el Contrato 029
3.2. El personal del Estado
Previo necesario
desarrollar
lo
relativo
al
contrato
029,
es al
determinar
algunas
implicaciones
respecto
personal que labora para el Estado y que su forma de ingreso esta regulada en la Ley de Servicio Civil, debido a que es necesario conocer a fondo al personal presupuestado y poder determinar as una diferencia con los contratos 029 de
servicios tcnicos o profesionales.
Es
evidente
que
cualquier
intencin
de
establecer
el
tamao de la fuerza laboral del sector pblico tendra serias limitaciones. No existe una fuente nica en el Gobierno que pueda proporcionar la cantidad real de empleados pblicos en un momento determinado.
La mayora de cifras que tratan sobre empleos se basan en el nmero de plazas autorizadas. Sin embargo, en vista
40
que no todas las plazas autorizadas estn ocupadas, sta no es una medida precisa del nivel de empleo.
Existiendo varias categoras de empleados las cuales no estn todas incluidas en los listados de plazas autorizadas, dificulta la labor de fiscalizacin y control.
El
resultado
es
que
las
estimaciones
del
nivel
de
empleo en el sector pblico varan dependiendo del rango o cantidad de instituciones incluidas, categoras de empleos
cubiertas y si se utiliza la cantidad de plazas autorizadas o la cantidad de plazas ocupadas como base para hacer una
estimacin.
Siendo una realidad legal que la condicin de empleado queda definida por la categora presupuestaria a la que estn asignados, en Guatemala los empleados permanentes estn asignados a la categora presupuestaria 011. La segunda
categora incluye a los empleados por contrato. Usualmente, estos son individuos que son contratados para proyectos con un plazo de existencia definido, por ejemplo, proyectos de infraestructura o proyectos con financiamiento externo. Estos
41
empleados estn asignados en la categora presupuestaria 022.
Las dos categoras, 011 y 022, representan la mayor parte de los empleos gubernamentales y son las categoras para las cuales existe la mayor cantidad de informacin
confiable, ya que el pago de los salarios de estas categoras se procesa en el Ministerio de Finanzas, donde se centraliza la emisin de la nmina del Organismo Ejecutivo.
Existe una tercera categora de empleados denominados temporales contratados por hora, asignados al rengln
presupuestario 041 planillas de jornales. La mayora de estos trabajadores son trabajadores dedicados a tareas manuales y que trabajan en obras pblicas y en hospitales. No obstante, aparentemente son empleados temporales, muchos han
ocupado sus plazas en forma continua durante varios aos. No tienen derecho a todas las prestaciones concedidas a los empleados permanentes.
Es difcil poder determinar la cantidad de esta clase de empleados, en parte porque la cantidad puede fluctuar
considerablemente de acuerdo con la temporada y tambin
42
porque
no
existe
una
fuente
centralizada
de
informacin
sobre esta clase de empleados.
La cuarta categora es la que se establece en el rengln presupuestario contratacin de 029, sta fue creada para permitir y la
personal
calificado,
profesional
tcnico,
para productos definidos y temporales sin las limitaciones impuestas por los reglamentos del Servicio Civil y sin tener categora de empleados pblicos.
En
la
prctica ejerciendo
suelen labores
haber
profesionales esta
bajo clase
esta de
categora
permanentes,
empleados son contratados durante perodos hasta de un ao con fondos presupuestarios procesa los de una y partida global. los Cada pagos
ministerio
contratos
solicita
correspondientes sin intervencin de la Oficina Nacional de Servicio Civil. Sin embargo, los contratos pueden ser
renovados siempre y cuando exista asignacin de fondos.
La utilizacin del rengln 029 para contratar a personal temporal, represent en sus inicios una fraccin reducida de empleos, pero en la actualidad este rengln ha crecido
43
significativamente desde su inicio, sin que existan registros del mismo.
3.1.1. La clasificacin del servicio
Se considera servidor pblico, la persona individual que ocupe un puesto en la Administracin Pblica en virtud de nombramiento, contrato o cualquier otro vnculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligado a prestarle sus servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dependencia continuada y direccin
inmediata de la propia Administracin Pblica.
Para la Ley de Servicio Civil, los puestos en el servicio del Estado se clasifican y comprenden siguientes: los tipos de servicios
3.1.2.
Servicio Excento.
3.1.3.
Servicio sin Oposicin.
3.1.4.
Servicio por Oposicin.
3.6.2. Servicio Excento
44
El servicio exento no est sujeto a las disposiciones de la Ley de Servicio Civil y comprende los puestos de:
Funcionarios nombrados por el Presidente a propuesta del Consejo de Estado.
Ministros
Viceministros y consejeros
de de
Estado, la
secretarios, de la
subsecretarios Repblica,
Presidencia y
directores
generales
gobernadores
departamentales.
Funcionarios y empleados en la Carrera Diplomtica de conformidad con la ley Orgnica del Servicio Diplomtico de Guatemala.
Tesorero General de la Nacin.
Escribano del Gobierno
Gerente de la Lotera Nacional
Funcionarios del Consejo de Estado.
Registradores correspondiente.
de
la
propiedad
personal
45
Inspector General de trabajo
Funcionarios
de
la
Presidencia
de
la
Repblica
que
dependan directamente del Presidente.
Miembros de los cuerpos de seguridad.
Personas que sean contratadas para prestar servicios interinos, ocasionales o por tiempo limitado por contrato especial
Empleados Repblica.
de
la
Secretaria
de
la
presidencia
de
la
No ms de diez funcionarios o servidores pblicos en cada Ministerio de de Estado, confianza cuyas por funciones los sean
clasificadas
titulares
correspondientes.
Personas que desempeen cargos ad honorem.
3.6.3.
Servicio sin oposicin.
Respecto al servicio sin oposicin, dicho personal estn sujetos a todas las disposiciones de Ley de Servicio Civil,
46
menos
aquellas
que
se
refieran
nombramiento
despido, comprende los puestos siguientes:
Asesores Tcnicos.
Asesores Jurdicos.
Directores de Hospitales.
3.6.4.
Servicio por oposicin.
En este se incluye a los puestos no comprendidos en los servicios exentos y sin oposicin y que aparezcan
especficamente en el sistema de clasificacin de puestos del servicio por oposicin que establece esta ley.
3.6.5.
Plan de clasificacin
La Oficina Nacional de Servicio Civil ha elaborar un plan de clasificacin, determinando los deberes y
responsabilidades de todos los puestos servicios por oposicin y sin oposicin, puestos en clases. Para ese
comprendidos en los agrupando dichos el director de la
propsito,
ONSEC mantendr al da:
47
Una lista de las clases de puestos y de las series o grados ocupacionales que se determinen.
Un manual de especificaciones de clases, definiendo los deberes, responsabilidades y requisitos mnimos de
calificacin de cada clase de puestos.
Un manual que fije las normas para la clasificacin de puestos.
Cada una de las clases debe comprender a todos los puestos que requieren el desempeo de deberes semejantes en cuanto a autoridad, responsabilidad e ndole del trabajo a ejecutar, requisitos de de tal manera que sean necesarios anlogos
instruccin, habilidades,
experiencia, destreza y
responsabilidad, aptitudes para
conocimientos,
desempearlos con eficiencia; que las mismas pruebas de aptitud puedan utilizarse al seleccionar a los candidatos, y que la misma escala de de salarios, pueda en aplicarse igualdad en de
circunstancias
trabajo
desempeado
condiciones, eficiencia y antigedad.
Cada
clase
debe
ser
designada
con
un
titulo
que
describa los deberes y dicho titulo deber ser usado en los
48
expedientes y documentos relacionados con nombramientos, administracin de personal, presupuesto y cuentas.
Ninguna persona puede ser nombrada en un puesto en el servicio por oposicin y en el servicio sin oposicin, bajo un ttulo que no haya sido previamente, aprobado por la Oficina Nacional de Servicio Civil e incorporado al plan de
clasificacin. grados,
Las clases pueden por las
organizarse en grupos o en importancia,
determinados
diferencias
dificultad, responsabilidad y valor del trabajo de que se trate.
3.7.
Anlisis de la planificacin de recursos humanos en el Servicio Civil
En Guatemala se pone de manifiesto la carencia de una planificacin de recursos humanos. No se posee un anlisis que muestre cules son las necesidades de recursos humanos que el sector pblico guatemalteco que muestra. Tampoco es
posible
identificar
acciones
podran
corregir
actuales
fallos en el Servicio Civil Guatemalteco.
En
cuanto
al
tamao
del
sector
pblico,
ste
se
ha
venido conformando de una forma emprica, vegetativa y con base en las decisiones polticas que han determinado su
49
crecimiento o contraccin. Asimismo, el nmero de servidores pblicos no se conoce a cabalidad, por la falta de
instrumentos informticos que permitan reunir la informacin pertinente.
El nmina
dato de
ms
cercano que
la se
realidad, lleva en
lo la
constituye Direccin
la de
empleados
Contabilidad del Estado y en las oficinas de personal de las Entidades Descentralizadas, sin embargo sta no est al da, toda vez que las alzas y bajas de empleados y de puestos creados y suprimidos- se contabilizan con cierto rezago.
En
la
prctica
cuando
se
identifican
necesidades
de
recursos humanos en las diferentes instituciones que abarca el Servicio Civil, se utilizan medidas no sistematizadas, que nicamente resuelven de manera temporal la necesidad de personal existente en alguna institucin.
Guatemala cuenta con
un sistema de clasificacin
de
puestos en donde posee un instrumento conocido como Plan de Clasificacin por medio del cual se determinan los deberes y responsabilidades de todos los puestos comprendidos en los servicios. Todas las instituciones reguladas por la Ley del
50
Servicio
Civil
deben
acomodar
sus
puestos
esta
clasificacin.
Tcnicamente la la dinmica del
ONSEC no est preparada para atender actual, La independientemente ONSEC de dispone de del un y
administrativa Sector tcnico
tamao
Pblico. titulado
instrumento
Manual
Nombramientos
Acciones de Personal, el cual no es un manual en el sentido estricto, porque se limita a copiar el conjunto de
disposiciones legales que regulan la materia.
No
existe
un
sistema
de
desarrollo
de
personal
que
pueda calificarse como tal. tampoco ordenar quienes lo
La Ley marco no lo previ as y se han de preocupado disposiciones de y
administran el
sistemticamente
conjunto
normas que determinan qu hacer para resolver una solicitud o situacin que se le presente durante el tiempo en el que el empleado est al servicio de la Administracin Pblica.
51
3.8. Deficiencias en la administracin pblica
E l c o n s u l t o r P e t e r G r e g o r y 21, e n u m e r a l a s d e f i c i e n c i a s genricas en la Administracin Pblica sealando que:
La Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, tiene muy poca autonoma y autoridad.
La ONSEC carece de una base de datos que abarque a todos los empleados del gobierno.
Los procedimientos establecidos en la ley que rige la contratacin, seleccin y nombramiento de los
empleados son ignorados.
La falta de estabilidad en el empleo de ministros y de personal gerencial es un factor desestabilizador.
Las
prcticas
de
administracin
de
personal
son
descuidadas y deficientes. Ni a los administradores ni a los empleados se les capacita adecuadamente.
21
Gregory, Meter. Gestin de los recursos humanos en los sectores sociales, Pg. 4
52
Existe una falta de responsabilidad en todos los niveles del gobierno. En ningn nivel se realizan evaluaciones de desempeo.
No existe una poltica salarial. La estructura salarial se ha vuelto tan comprimida que no refleja el verdadero valor relativo de los distintos puestos.
La
ineficacia
del
personal
permanente
da
lugar
estructuras paralelas de empleados contratados y a la contratacin de organizaciones no gubernamentales para proveer servicios al pblico.
3.9.
Instituciones Servicio Civil
pblicas
relacionadas
con
la
Ley
de
En las entidades descentralizadas, autnomas o no, se distinguen dos grupos, primeramente las que cuentan con
rgimen de administracin de personal y de salarios propios y las que no cuentan con rgimen propio de administracin de personal. Estas ltimas manejan sus relaciones laborales con base en la Ley de Servicio Civil y sus disposiciones internas, con excepcin de la seleccin de personal en donde slo algunas de ellas dependen de Oficina Nacional de Servicio
53
Civil ONSEC -. En lo relacionado con los nombramientos estas entidades slo tienen obligacin de notificar a la
ONSEC para fines de registro.
A Estado
continuacin que se
se
enuncian
algunas
Instituciones a la Ley
del de
encuentra
totalmente
afectas
Servicio Civil, siendo las siguientes:
Presidencia
de
la
Repblica,
sus
dependencias
secretaras(excepto personal de servicio exento)
Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
Ministerio de Trabajo y Previsin Social
Ministerio de Economa
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin
Ministerio Vivienda
de
Comunicaciones,
Infraestructura
Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Finanzas Pblicas
54
Instituciones del Estado, que se encuentran parcialmente afectas por la Ley de Servicio Civil.
Ministerio de Relaciones Exteriores
Ministerio de Gobernacin
Ministerio de Educacin
Ministerio Cultura y Deportes
Entidades
Descentralizadas,
ejemplo:
Instituto
de
Fomento Municipal, Plan de Prestaciones del Empleado Municipal, Cuerpo Voluntario de Bomberos, Zona Libre de Industria y Comercio de Santo Toms de Castilla, Instituto Comit de
Instituto Tcnico
Nacional de
Administracin y
Pblica,
Capacitacin de
Productividad, Instituto
permanente
Exposiciones,
nacional
Cooperativas, Instituto Nacional de Estadstica, Instituto Nacional Ciencia y de Comercializacin Agrcola, Escuela Agrcola, Instituto Nacional Instituto Nacional central de de de
Tecnologa
Transformacin Agricultura.
Agraria,
55
Existen
Instituciones
del
Estado
que
cuentan
con
un
rgimen propio, siendo las siguientes:
Organismo Judicial
Organismo Legislativo
Procuradura de los Derechos Humanos
Tribunal Supremo Electoral
Corte de Constitucionalidad
Ministerio Pblico
Contralora General de Cuentas
Procuradura General de la Nacin
Municipalidades de la Repblica
Registro General de la Propiedad
Entidades Descentralizadas, como ejemplo: Instituto de Previsin Militar, Empresas Portuarias, Universidad de San Carlos de Guatemala, Academia de Lenguas Mayas de
56
Guatemala, Fondo de Inversin Social, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Instituto de Recreacin de los
trabajadores de Guatemala, Banco Nacional de la Vivienda (en liquidacin), Crdito Hipotecario nacional de Guatemala, Superintendencia de Bancos, Banco de Guatemala, Instituto Guatemalteco de Turismo, Instituto de Fomento de Hipotecas Aseguradas, Ferrocarriles Corporacin de Financiera Nacional, Empresa de de y
Guatemala, Instituto
Empresa Nacional de
Guatemalteca Electrificacin
telecomunicaciones,
Confederacin Deportiva Autnoma de Guatemala.
Como
podr es
observarse necesario
en
los un
puntos
relacionados sobre las
anteriormente,
tener
control
entidades pblicas que eroguen fondos pblicos a travs de contratos 029, en los cuales no se sabe exactamente quienes son las personas contratadas y su calidad especfica de
profesional o tcnico, mucho menos los resultados obtenidos.
57
3.10.
Anlisis
jurdico
del
contrato
bajo
el
rengln
presupuestario 029
En Gobierno
la
actualidad que pueda
no
existe
una la
fuente
nica
en
el de
proporcionar
cantidad
real
empleados pblicos en un momento determinado.
La mayora de cifras que tratan sobre empleos se basan en el nmero de plazas autorizadas. Sin embargo, en vista que no todas las plazas autorizadas estn ocupadas, sta no es una medida precisa del nivel de empleo.
En
el
sector
pblico,
la
condicin
de
los
empleados
queda definida por la categora presupuestaria a la que estn asignados.
La
posibilidad
de
contratacin
de
personal
que
se
maneja bajo el rengln denominado 029, el cual fue creado para permitir la contratacin de personal calificado,
profesional y tcnico, para productos definidos y temporales sin las limitaciones Civil y sin impuestas tener por los reglamentos de empleados del o
Servicio
categora
funcionarios pblicos, ha sido objeto de abuso al contratar en
58
forma desmedida personal no para actividades temporales, sino permanentes.
Se
obliga
la
persona
profesional
tcnico
que
se
inscriba en la Superintendencia de Administracin Tributaria como pequeo contribuyente, teniendo que entregar factura por los honorarios recibidos, es decir, que se encuentra
afecto a la Ley del Impuesto al Valor Agregado IVA as como al Impuesto Sobre la Renta.
La contratacin de profesionales y tcnicos, se realiza por perodos hasta de un ao con fondos presupuestarios de una partida global, pero si se analizara cada uno de los
diferentes contratos 029, as como se calificara las calidades de cada una de las personas contratadas, la mayora no
calificara para un contrato de ese tipo.
Existe personal
un
verdadero o
abuso
en
la a
contratacin que en
de
tcnico
profesional,
debido
muchas
ocasiones realizan actividades de personal contratado bajo el rengln presupuestario 011 o 022, la diferencia radica en que deben entregar un informe de alguna actividad realizada,
59
claro esta, sin que puedan reclamar el pago de prestaciones laborales.
Por tales razones resulta arbitrario que cada ministerio procese los contratos y solamente solicite los pagos
correspondientes sin intervencin de la Oficina de Servicio Civil, lo cual le resta credibilidad al sector pblico, as como permite en muchos de los casos sealarlos de actos de
corrupcin.
3.11.
Alcances del contrato administrativo 029
El
personal
contratado
bajo
este
rengln
presupuestario, las
empleados no tienen los mismos derechos a a que tienen derecho los empleados
prestaciones
permanentes, recibiendo exclusivamente honorarios.
De Salarios
acuerdo de
a la
la
Ley
del
Servicio
Civil
y las
la
Ley
de
Administracin este rengln
Pblica no tienen
personas de
contratadas
bajo
calidad
funcionarios o servidores pblicos.
La conjunta
posicin del
legal,
se de
complementa Finanzas
con
la
circular
Ministerio
Pblicas,
Contralora
60
General de Cuentas y la Oficina Nacional de Servicio Civil, en la cual sealan que: ... Para la contratacin de Servicios
Tcnicos y Profesionales con cargo al rengln presupuestario 029... VIII. Las personas contratadas con cargo al rengln presupuestario mencionado, no tiene el carcter de
s e r v i d o r e s p b l i c o s . 22
22
Circular Conjunta del Ministerio de Finanzas Pblicas, Contralora General de Cuentas y la ONSEC, Pg. 3
61
CAPTULO IV
4.
Los efectos
derivados
del
Registro
Pblico de
contratos bajo el rengln presupuestario 029
4.2. El derecho registral
El derecho registral es una especialidad jurdica que se encuentra vinculada con el derecho de publicidad, dado que el registro en nos otorga con certidumbre, los actos confianza que se seguridad de y
verdad
relacin
emanan
los
sujetos legitimados para de ello.
Dado a los mecanismos eficaces de seguridad que otorga el registro, permite que los usuarios del sistema, tengan
confianza y credibilidad, lo cual se refleja con las diversos registros pblicos existentes.
4.2.1. La Importancia de las inscripciones regstrales
La importancia radica en la seguridad jurdica que otorga el registro a travs de la publicidad de ciertos derechos que tengan trascendencia frente a terceros, siendo que por este medio se determina el grado de seguridad de los terceros en
62
orden
las
relaciones
jurdicas,
ya
que
travs
de
la
publicidad se brinda una titularidad cierta y notoria en cuanto a derechos existentes, a fin de tener enterados a terceros,
garantizndolos que las alteraciones ocultas no los afectarn.
Respecto a tener seguridad jurdica de los diferentes contratos que o la administracin esto se pblica logra, si celebra realmente con se
profesionales
tcnicos,
centralizara la inscripcin obligatoria de los contratos 029 en una sola institucin. La inscripcin registral dota de
incuestionable seguridad jurdica al ejercicio del derecho de que las personas efectivamente no estn contratados en
diferentes entidades, evitando as que una misma persona pueda desarrollar dos o ms servicios, cuando materialmente es imposible que cumpla con ello, lo cual evidencia que
existe un acto de corrupcin.
El
desarrollo de
del
Estado con la
trae
como
consecuencia posible,
la la
necesidad
precisar
mayor
exactitud
contratacin de personal tcnico o profesional.
Es precisamente esa seguridad, la que obliga a ordenar los numerosos casos de contratacin 029, los cuales debieran
63
ser registrados en un solo lugar. La importancia del registro de dichos contratos, afectan al individuo, en forma tal que
garantizara su exactitud y fcil accesibilidad para quienes desean conocerlo, contratarlo o evitar que se abuse del uso de dicho contrato 029.
El Registro Pblico de Contratos 029, debiera ser una institucin ubicada en incluso en las instalaciones del
Servicio Civil, sin que por ello sea parte de dicha entidad, pero por su relacin con el personal que trabaja para el
Estado, es la ubicacin idnea para llevar dicho control y registro.
La inscripcin de los Contratos 029 que celebran las instituciones del Estado, lleva implcita la fe pblica
administrativa del funcionario que suscribi dicho contrato con el profesional de la o tcnico, de as dicho como el funcionario Pblico de
encargado
direccin
Registro
Contratos 029, garantiza con las certificaciones que emita, la autenticidad de los actos que refrenda con su firma.
Ser nicamente as, como se conozca la cantidad de profesionales o tcnicos contratados por todas las entidades
64
estatales, evitando con ello una doble contratacin, siendo una informacin pblica que beneficie al Estado o a terceros, por lo que se justifica su existencia.
Los principios de certidumbre y seguridad jurdicas, se revelan en el orden personal, por la existencia del registro, que proporciona datos exactos y concretos de cuntos
contratos 029 han celebrados las instituciones estatales, as quines son las personas que integran la poblacin
profesional o tcnico contratada.
4.2.2.
Caractersticas que debe tener el Registro
El
Registro
Pblico que
de lo
Contratos
029, de
debe
poseer esta
cualidades
propias
individualicen
otros,
institucin debe contar con las siguientes caractersticas:
4.1.2.1 Obligatorio
Debe contemplar la obligacin de registrar la totalidad de contratos 029 del personal contratado como profesional o tcnico por las instituciones del Estado.
65
Como sucede con otras inscripciones regstrales, debe contemplarse un plazo perentorio y que implique una sancin por su incumplimiento.
4.1.2.2. Gratuito
La
inscripcin
de
los
contratos
029,
debe
ser
por
imperativo legal en forma gratuita, no as las constancias o certificaciones que se extiendan.
4.1.2.3. Pblico
Cualquier
persona
puede
acudir
al
registro
hacer
averiguaciones de su inters, as como tambin toda persona puede solicitar las certificaciones de las partidas que existan o la no existencia de las mismas.
4.1.2.4. Personal
Se considera porque realiza las inscripciones en funcin de la persona jurdica individual, pero en s, su funcin se orienta a la persona, que es la que motiva la razn de ser de esta clase de registro, mxime cuando se desenvuelve como profesional o tcnico.
66
4.2.3.
Principios regstrales
Los principios regstrales son notas, caracteres o rasgos bsicos que tienen o debe tener un determinado sistema
registral para ser efectivo.
Ls principios regstrales son la base para el proceso de calificacin del Registrador Pblico de Contratos 029
celebrado por instituciones del Estado, estableciendo pautas a seguir para lograr la proteccin del registral, por lo que se desarrollan los que se consideran de mayor importancia.
4.1.3.1. De publicidad
Atendiendo a que este principio lo que determina es la presuncin de que toda persona tiene conocimiento de las inscripciones, que se efecta en el registro, es decir todos debemos tener conocimiento de la publicidad que emana el registro, por lo que antes de explicar propiamente en que consiste la publicidad material, debemos explicar que es en si la publicidad.
La publicidad se trata de una exteriorizacin, y que esa exteriorizacin se trata de la situacin jurdica resultante del
67
acto, realizada por un Registro, siendo que la
publicidad
tiene tambin eficacia frente a terceros, debemos entender que la exteriorizacin debe ser continuada a travs del
registro, por tanto la publicidad registral no es intermitente ni espordica, se manifiesta en todo momento hasta su
cancelacin, en el presente caso de contratos 029 de las entidades del Estado.
El principio de publicidad material implica la publicacin de las situaciones jurdicas susceptibles de ser conocidas por todos y sin ninguna limitacin, por lo que el contenido de los asientos registrables perjudica a los terceros aunque no los hayan conocido efectivamente, esto es, generan oponibilidad erga omnes o en el presente caso la existencia y limitacin de que una misma persona preste al Estado servicios
profesionales o tcnicos en horarios traslapados o bien que la relacin sea por compadrazgo o amistad.
4.1.3.2. De rogacin
El fundamento de este principio se deriva del necesario reconocimiento que la seguridad jurdica no puede
conseguirse, nicamente, mediante un perfeccionamiento del
68
sistema registral, sino que requiere, como exigencia bsica para la produccin de sus efectos, de la existencia de
documentacin autentica, por lo que de nada servira una correcta calificacin o que registral no si los a documentos actos son
fraudulentos celebrados.
corresponden
realmente
En el presente caso la rogacin podra ser objeto de obligatoriedad para las entidades del Estado de enviar para su control y archivo los contratos 029 en un plazo perentorio.
4.1.3.4.
Legitimacin
Las inscripciones se presumen ciertas mientras no se declara lo contrario, es decir, brinda una presuncin relativa de exactitud y validez de las inscripciones y que para la doctrina es expresin de la tutela a la seguridad jurdica esttica.
4.5.
Los
efectos
derivados
de
la
creacin
de
la
institucin registral
En el Estado de Guatemala, no existe una institucin encargada de registrar los contratos 029 que se celebran con
69
profesionales o tcnicos, es decir que no existe
fuente nica
que pueda proporcionar la cantidad real de la contratacin realizada, ni de las labores que se realizan.
Desde el punto de vista jurdico, por la inexistencia de norma legal que determine la obligacin de registrar en un solo lugar los contratos 029 de las instituciones del Estado, tiene como efecto que se cometan actos de corrupcin en la celebracin de los contratos, pues los mismos son realizados por favores polticos, compadrazgos o amistad.
Como efecto econmico se determina el abuso que se comente por autoridades de cada ente pblico, en contratar bajo ese rengln presupuestario a tcnicos o profesionales amigos o con quienes tienen pendiente un favor poltico, ya que estos pueden tener 2 o ms actividades con otras
instituciones estatales, lo cual perjudica la administracin de fondos pblicos.
Como efecto en la sociedad, vedan oportunidades a la poblacin, al contratar a personas afines a la autoridad
superior de las instituciones del Estado.
70
4.6.
Justificacin de su creacin
La
investigacin 029, es
creacin
del
Registro
Pblico de
de las de
Contratos diferentes
importante sealadas, que se
porque existe maneja el cual la
adems
categoras de
posibilidad bajo el
contratacin
personal denominado
rengln para
presupuestario
029,
fue
creado
permitir la contratacin de personal calificado, profesional y tcnico, para productos definidos y temporales sin las
limitaciones impuestas por los reglamentos del Servicio Civil y sin tener categora de empleados o funcionarios pblicos.
Se justifica la investigacin y creacin de un registro nico de los contratos 029, porque en la actualidad no se conoce la totalidad de personas contratadas bajo ese rengln presupuestario.
Resulta entonces que el rengln presupuestario 029, es utilizado para poder contratar personal que sea a fin a las autoridades de una institucin estatal, no porque exista una necesidad real de realizar un trabajo profesional o tcnico, sino por el contrario, por una situacin de agradecimiento, compadrazgo, amistad o afinidad.
71
Es evidente que el personal contratado en dicho rengln presupuestario, no llena los requisitos para optar al cargo, puesto que nadie califica las aptitudes para optar al servicio tcnico o profesional otorgado, por lo que no se garantiza el resultado de la tarea encomendada, as como desarrollan las mismas labores que otro personal contratado bajo el rengln presupuestario 011.
72
4.7.
Proyecto de ley
DECRETO NMERO __-2008
EL CONGRESO DE LA REPBLICA DE GUATEMALA
CONSIDERANDO:
Que
es
urgente un
mejorar sistema
la
Administracin armnico,
Pblica y
estableciendo
tcnico,
dinmico
eficiente de la Administracin de las personas contratadas por servicios tcnicos o profesionales, para garantizar al pas el desempeo econmico y efectivo de la labor institucional de Gobierno, en beneficio de todos los sectores nacionales;
CONSIDERANDO
Que se debe garantiza a la Nacin la eficiente operacin de los servicios pblicos, afirmar y proteger la dignidad de los contratos celebrados por el Estado y el gasto de los fondos pblicos en forma justa y decorosa, as como estabilizar el desempeo de los distintos puestos de la administracin
pblica mediante la eliminacin de factores de preferencia
73
puramente
personal
de
los
respectivos
contratos
bajo
el
rengln presupuestario 029.
POR TANTO
En ejercicio de las atribuciones que le confiere la literal a) del Artculo 171 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala
DECRETA:
ARTCULO pblico y
1.
Carcter de
de
la
Ley.
Esta y
ley los
es
de
orden y
carcter
obligatorio
derechos
obligaciones que consigna son de observancia general para las Instituciones del Estado.
Artculo 2. Propsito. El propsito general de esta ley, es regular la creacin del Registro Pblico de Contratos 029 de las Instituciones del Estado.
ARTICULO 2. Del registro obligatorio. Estado, centralizadas, debern
Las instituciones del autnomas de o
descentralizadas, remitir el contrato
semiautnomas,
servicios
profesionales o tcnicos que celebren al Registro creado por
74
esta ley, para el control y archivo de los mismos.
Dichos
contratos sern remitidos en un plazo no mayor de 30 das de su faccionamiento y firma.
Artculo 3. Vigencia. El presente decreto entrar en vigencia al da siguiente de su publicacin en el diario oficial.
PASE
AL
ORGANISMO
EJECUTIVO,
PARA
SU
SANCIN,
PROMULGACIN Y PUBLICACIN.
DADO EN EL PALACIO DEL ORGANISMO LEGISLATIVO, EN LA CIUDAD DE GUATEMALA, A LOS _____ DAS DEL MES DE ______ DEL DOS MIL OCHO.
PRESIDENTE
SECRETARIO
75
CONCLUSIONES
1.
El
sistema
de
servicio
civil
de
Guatemala y
presenta sistmicas
caractersticas
normativas,
estructurales
que le impiden atraer y retener recursos humanos de calidad adecuada a las necesidades institucionales y a las del inters pblico.
2.
No
existen
requisitos
de
calificacin
para
los
profesionales o tcnicos que desarrollen actividades a favor del Estado.
3.
Los
servicios
tcnicos
profesionales no tiene
con el
cargo
al de
rengln
presupuestario
029,
carcter
servidor pblico.
4.
Los honorarios que percibe el personal contratado por el rengln presupuestario 029, constituyen efectivamente
fondos pblicos, por lo tanto deben ser fiscalizados.
76
77
RECOMENDACIONES
1.
La Oficina Nacional de Servicio Civil, para evitar una arbitrariedad en la contratacin de personal tcnico o profesional tener por el rengln de presupuestario los mismos 029, no debe estn
conocimiento
que
prestando sus servicios a otro ente estatal.
2.
La
Oficina
Nacional
de
Servicio
Civil,
debe
crear
un
registro y banco
de datos nico, en donde todos los
contratos 029 que celebren las diferentes Instituciones del Estado puedan ser consultados.
3.
La
Oficina
Nacional
de
Servicio
Civil,
debe
crear
un
control administrativo del personal que es contratado, as como especificar la profesin o la actividad
desarrollada como tcnico.
4.
La Oficina Nacional de Servicio Civil, Deber
justificar
la necesidad de la contratacin de personal tcnico o profesional en base a las necesidades de la Institucin, para evitar con ello que se generen contratos
administrativos, que slo eleven los gastos del Estado.
78
79
BIBLIOGRAFA
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Romero,
Jos,
Teora
General
del
Derecho
Administrativo, Universidad Autnoma de Mxico. 1985
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Guillermo,
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Derecho Usual, Ed. Heliasa S.R.L. 1, Buenos Aires Argentina.
Viamonte 1730, piso
CALDERON
MORALES,
Hugo
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Derecho
Administrativo I, Impresora 1995
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CALDERON
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Hugo Myate, 1995
Haroldo,
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CANASI,
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Buenos Aires Argentina, 1974.
CASTILLO GONZALEZ, Jorge Mario. Derecho administrativo y teora de la administracin. Impresos Industriales. ed. Guatemala. 1987.
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Ciencias Jurdicas y Sociales, USAC. Guatemala 1989.
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81
General de Estudios Administrativos. Complejo editorial mexicano, S.A. Mxico 1976.
SOPENA, la
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Lengua
Barcelona.1980
Legislacin:
Constitucin
Poltica
de
la
Repblica
de
Guatemala.
Asamblea Nacional Constituyente. 1986
Ley
de
Contrataciones
del
Estado.
Decreto
57-92
del
Congreso de la Repblica.
Ley Orgnica del Presupuesto. Decreto 101-97 del Congreso de la Repblica.
Ley de Probidad y Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados Pblicos. Decreto 89-2002 del Congreso de la Repblica.
Ley del Servicio Civil. Decreto nmero 1748 del Congreso de la Repblica.
82
Ley
Orgnica
de
la
Contralora
General
de
Cuentas.
Decreto 31-2002 del Congreso de la Repblica.
Cdigo
de
Trabajo.
Decreto
1441
del
Congreso
de
la
Repblica.
Manual de clasificaciones presupuestarias para el sector pblico de Guatemala.

Análisis Jurídico Del Personal Contratado Bajo El Renglon Presupuestario 029

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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

ANLISIS JURDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLN PRESUPUESTARIO 029

JOS WILVER JIMNEZ GONZLEZ

GUATEMALA, OCTUBRE DE 2008.

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

ANLISIS JURDICO DEL PERSONAL CONTRATADO BAJO EL RENGLN PRESUPUESTARIO 029

Por: JOS WILVER JIMNEZ GONZLEZ

Previo a conferrsele el grado acadmico de LICENCIADO EN CIENCIAS JURDICAS Y SOCIALES

Guatemala, octubre de 2008.

Sistemas, tcnicas o formas de organizacin 13 1.3.1. La centralizacin o concentracin administrativa. 14

Pg. 3.6. Alcances del contrato administrativo 029 59

CONCLUSIONES.. 75 RECOMENDACIONES. 77 BIBLIOGRAFA.. 79

a la administracin pblica, la cual

estableciendo los renglones presupuestarios dentro de los cuales se encuentra el 029.

(ii) En el captulo tercero, se incluye lo relativo al Servicio

administracin actualmente por el

comparativo, as como las tcnicas

tales como entrevistas, procesos estadsticos, investigacin

1. La Administracin Pblica y el presupuesto del Estado

jurdico-poltica ente forma

han de cumplir con la observancia

1.1.1. El poder pblico

cuantos residen en territorio sujeto a sus facultades polticas y administrativas"7

El tratadista Guillermo Cabanellas establece que:

situacin territorial se encuentran dentro de su jurisdiccin legislativa o reglamentaria"8

El Poder Pblico debe manera, como competencia,

ser considerado de la siguiente un imperativo jurdico y un

continente y el poder pblico el contenido.

constitucionales Constitucin, jurdico. que

instrumento del Estado

realizar del bien

fundamentales inters pblico.

armada o poltica puede arrogarse esa facultad.

1.2. La administracin pblica

servicio, acto de servir.

La preposicin ad rige acusativo, de

administracin, rgimen, gobierno.9

Ordenamiento econmico de los medios de

que se dispone y uso conveniente de ellos para proveer a las p r o p i a s n e c e s i d a d e s . 10

Para amplio es:

Respecto a la administracin pblica, Ossorio seala: Es la actividad

el autor Manuel de los La

Constituye funcin tpica del Poder Sus

Ejecutivo, nacional o provincial, y de los municipios.

El tratadista Gabino Fraga expone:

La Estado, decir, rpida,

sistemas son las

pblicos, a los cuales est obligada la administracin pblica p a r a e l l o g r o d e s u f i n a l i d a d . 14

Caldern, Hugo. Derecho administrativo I. Pg. 8 Caldern, Hugo. Ibid. Pg. 8

organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin s u p r e m o e s l a r e a l i z a c i n d e l b i e n c o m n . 16

1.3. Sistemas, tcnicas o formas de organizacin

necesidades del pas en un momento determinado.

Caldern, Hugo. Ibid. Pg. 8 Caldern, Hugo. Ibid. Pg. 9

Estado, sealados por la Constitucin Poltica.

La centralizacin o concentracin administrativa

inmediata con el rgano superior de la misma.

pblicas disciplina una

de jerarqua entre los rganos

inferiores con el superior. Ese rgano superior jerrquico o

El traspaso de poderes debe tener origen legal;

desconcentrado desarrolla en ejercicio de los poderes que le fueron dados; y

patrimonio y manejo autnomo de su presupuesto.

entre la centralizacin y la descentralizacin.