rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental

rea

XIII

Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental Defensa ambiental de los parques municipales

Ficha Tcnica
Autor : Dr. Pierre Foy Valencia** Ttulo : Defensa ambiental de los parques municipales Fuente : Actualidad Gubernamental, N 47 - Setiembre 2012

XIII
Informes Especiales

A propsito del caso Comit de Defensa Ecolgica del Parque Ramn Castilla. Exp. N 1757-2007-PA/TC*
denominado Proyecto de Remodelacin del Parque Mariscal Ramn Castilla o Bosque de Lince, as como cualquier obra civil, e infundada en lo concerniente a las peticiones de cese de actos violatorios del medio ambiente y al cese de la violacin sistemtica de los derechos constitucionales de la comunidad de Lince. encuentro no solo epistmico sino de gestin y actuacin proactiva, orientado al desarrollo equilibrado de las ciudades en un contexto regional y nacional. Es as cmo en los ltimos aos asistimos al desarrollo normativa aun muy nominal o declarativo de instrumentos potenciales expresados mediante sendas ordenanzas de gestin ambiental tanto a nivel municipal y distrital, postulndose inclusive conceptos, como los de municipios ecoecientes2. Aparte de los de nivel regional. La lectura jurdica del rbol y de los parques3 en un contexto urbano ha sido limitada desde la percepcin urbanstica y el componente ambiental la ha enriquecido, a partir de conceptos como los servicios ambientales4, el enfoque ecosistmico5, la dimensin ambiental del paisaje y por ende la prevencin o evitacin de la contaminacin paisajstica.
2 Manual para municipios ecoecientes (6.16 MB) http://www. minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view= article&id=593. 3 Los parques metropolitanos son grandes espaciosos dedicados a la recreacin pblica activa o pasiva, generalmente apoyados en caractersticas paisajsticas o de reservas ecolgicas, cuyas funciones y equipamiento se dirigen al servicio de la poblacin de un rea metropolitana (D.S N. 04-95-MTC). Se ha precisado luego que (...) los parques metropolitanos y zonales, plazas, plazuelas, jardines y dems reas verdes de uso pblico bajo administracin municipal forman parte de un sistema de reas recreacionales y de reserva ambiental con carcter de intangible, inalienable e imprescriptibles (Cfr. artculo 1 de la Ley N 26664). 4 Ley General del Ambiente. Ley N 28611 (2005) Artculo 94.- De los servicios ambientales 94.1 Los recursos naturales y dems componentes del ambiente cumplen funciones que permiten mantener las condiciones de los ecosistemas y del ambiente, generando benecios que se aprovechan sin que medie retribucin o compensacin, por lo que el Estado establece mecanismos para valorizar, retribuir y mantener la provisin de dichos servicios ambientales, procurando lograr la conservacin de los ecosistemas, la diversidad biolgica y los dems recursos naturales. 94.2 Se entiende por servicios ambientales, la proteccin del recurso hdrico, la proteccin de la biodiversidad, la mitigacin de emisiones de gases de efecto invernadero y la belleza escnica, entre otros 5 Ley General del Ambiente. Ley N 28611 (2005). Artculo 93.- Del enfoque ecosistmico La conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales deber enfocarse de manera integral, evaluando cientcamente el uso y proteccin de los recursos naturales e identicando cmo afectan la capacidad de los ecosistemas para mantenerse y sostenerse en el tiempo, tanto en lo que respecta a los seres humanos y organismos vivos, como a los sistemas naturales existentes.

Sumario
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Asunto en comento Relevancia jurdico ambiental de la temtica abordada Prevaloracin del asunto Desmesurada descontextualizacin ambiental Confusin entre funcin legislativa y ejecutiva de los rganos de la municipalidad Peligroso desconocimiento sistmico del ordenamiento legal (I) Peligroso desconocimiento sistmico del ordenamiento legal (II) Peligroso desconocimiento sistmico del ordenamiento legal (III)

2. Relevancia jurdico ambiental de la temtica abordada

La dimensin urbano-ambiental constituye uno de los temas fundamentales contemporneos del siglo XXI, sobre todo debido a la concentracin demogrca de las ciudades, las que se han convertido en centros decisorios neuronales de las economas posmodernas. Las grandes ciudades cada vez ms megalopolizadas tienen un entorno crecientemente complejo y dinmico con un conjunto de pasivos en trminos de deterioro ambiental y de la calidad de vida ciudadana. Todo lo cual debe ser contrarrestado y remediado desde mltiples estrategias de gestin y actuacin. Una de ellas se reere al ordenamiento del territorio y la asignacin de usos adecuados de los espacios1. Es en este contexto que los espacios verdes, tipo parques, jardines pblicos, reservas ambientales, bosquecillos urbanos, paisajes naturales-culturales entre otras denominaciones, cumplen un rol estratgico y sistmico, en consonancia y concertacin con los otros usos del espacio. Al respecto los sistemas jurdicos han desarrollado diversas instituciones y regulaciones para abordar estas temticas de profunda implicancia ambiental. En ese sentido, tanto el derecho urbanstico como el municipal se dan la mano con el derecho ambiental, generando un
1 Ley General del Ambiente. Ley N 28611 (2005) Artculo 21.- De la asignacin de usos La asignacin de usos se basa en la evaluacin de las potencialidades y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales, econmicos y culturales, mediante el proceso de zonicacin ecolgica y econmica. Dichos instrumentos constituyen procesos dinmicos y exibles, y estn sujetos a la Poltica Nacional Ambiental.

1. Asunto en comento
Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Comit de Defensa Ecolgica del Parque Ramn Castilla contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima (16 de noviembre de 2006), que declara improcedente la demanda de amparo en cuanto que la entidad demandada (Municipalidad de Lince) se abstenga de continuar con la ejecucin de las obras civiles en el
* Defensa Ambiental de los parques municipales. A propsito del caso Comit de defensa ecolgica del parque Ramn Castilla. Dilogo con la jurisprudencia. N 138, marzo 2010 pp. 78 - 88. ** Profesor Asociado de la PUCP en Derecho Ambiental. Mster en Derecho Ambiental (Universidad del Pas Vasco). Miembro y fundador del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA-PUCP). Docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima (Derecho Ambiental); la UNMSM (Ecologa Poltica, Derecho del Ordenamiento del Territorio), la UNALM (Derecho y Legislacin Ambiental y de los Recursos Naturales). Conductor del Estudio Foy Valencia Abogados - Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Gerente del Estudio Foy & Valdez. Consorcio Derecho Ambiental Consultor e investigador con diversas publicaciones en su especialidad. Correo electrnico pfoy@pucp.edu.pe.

Actualidad Gubernamental

N 47 - Setiembre 2012

XIII 1

XIII

Informes Especiales
desliza progresivamente una deslegitimacin de los postulados ambientales y del desarrollo sostenible, al haberlos abordado por aproximacin, asomo o acaso improvisacin conceptual, lo cual conduce a un collage jurdico entre argumentos y referentes vlidos y otros no tanto, pero que nalmente restan valor y credibilidad a la tutela ambiental. En consecuencia, nos abocaremos a identicar elementos de fragilidad jurdico ambiental del fallo, en la perspectiva que sean estimados a futuro para favorecer una tutela ponderada de los valores ambientales en un contexto de equilibrio con el desarrollo de la ciudad y el quehacer empresarial sostenible7. regula mediante una ley la suspensin de determinadas actividades, ser el propio Congreso el encargado de intervenir en la ejecucin (por ejemplo, opinando) de ese mandato normativo? Ciertamente que no, pues eso le corresponder al Poder Ejecutivo, mediante el respectivo sector. Algo equivalente corresponde en el mbito municipal si es que se quiere respetar la concepcin de la divisin funcional de los poderes; en efecto se reconoce que hay un Poder Legislativo Municipal9 (el Concejo Municipal) y por ende un Poder Ejecutivo Municipal. La Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, reere:
Artculo 5.- Concejo municipal El concejo municipal, provincial y distrital, est conformado por el alcalde y el nmero de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de Elecciones Municipales. () El concejo municipal ejerce funciones normativas y scalizadoras.

Es importante tener como contexto el siguiente referente normativo de la Ley general del Ambiente, Ley N 28611 (1995) sobre todo como veremos ms adelante que el TC omite olmpicamente la norma concernida:
Artculo 23.- Del ordenamiento urbano y rural 23.1 Corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones, promover, formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la Poltica Nacional Ambiental y con las normas urbansticas nacionales, considerando el crecimiento planicado de las ciudades, as como los diversos usos del espacio de jurisdiccin, de conformidad con la legislacin vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconmicos y ambientales. 23.2 Los gobiernos locales deben evitar que actividades o usos incompatibles, por razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. Tambin deben asegurar la preservacin y la ampliacin de las reas verdes urbanas y periurbanas de que dispone la poblacin. 23.3 Las instalaciones destinadas a la fabricacin, procesamiento o almacenamiento de sustancias qumicas peligrosas o explosivas deben ubicarse en zonas industriales, conforme a los criterios de la zonicacin aprobada por los gobiernos locales. Supercie de zonas verdes urbanas por habitante6 Indicador: Supercie de zonas verdes urbanas por habitante. Denicin: Supercie de parques y jardines (m2) en el mbito urbano, en relacin con el nmero de habitantes. Relevancia: La cobertura de zonas verdes en la ciudad es de gran importancia para mantener una buena calidad de vida. Las plazas, jardines, parques o bosques urbanos desempean un papel fundamental en el medio ambiente y la biodiversidad de la ciudad, adems de ser espacios para el paseo, el relax o el ocio, a nivel de ordenacin del territorio forman parte de su estructura, y simbolizan un ambiente de ciudad equilibrada, donde la edicacin se amortigua con los espacios naturales. Interacciones: Los espacios verdes son considerados por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) como imprescindibles por los benecios que reportan en nuestro bienestar fsico y emocional contribuyendo a mitigar el deterioro urbanstico de la ciudad, hacindolas ms habitables y saludables.

4. Desmesurada descontextualizacin ambiental

No obstante las buenas intenciones tutelares ambientales de la sentencia del TC en mayora, se advierte la paradoja de, por una parte, pretender encuadrar ambientalmente la preocupacin del caso sublitis y por otro lado se abre tan ampliamente que desubica la lectura en un sobrecontexto que peca con la impertinencia conceptual. Qu otra cosa se puede pensar cuando al invocar la Declaracin de Lima8 se proere lo siguiente:
Promovemos la participacin de las autoridades competentes y de todos los actores pertinentes, entre ellos la sociedad civil, en redes birregionales, regionales y subregionales para la gestin y la transferencia de conocimientos, y el intercambio de experiencias en la implementacin de polticas medioambientales, el desarrollo sostenible y las mejores prcticas. Nos comprometemos a impulsar la cooperacin birregional con una visin comprensiva de la temtica medioambiental, centrndonos particularmente sobre el cambio climtico, la deserticacin, la energa, el agua, la biodiversidad, los bosques, los recursos pesqueros y el manejo de productos qumicos. Estamos tambin comprometidos con el establecimiento y la implementacin de polticas econmicas que tomen en cuenta la necesidad de proteger el medio ambiente y fortalecer la inclusin social.

En consecuencia, cuando en el numeral 32 se arma: Es el consejo municipal quien debe emitir la opinin favorable y no slo una Comisin de la Municipalidad Metropolitana de Lima o en su defecto una vez emitida la opinin favorable de dicha comisin, debe ser aprobada en el consejo municipal, advertimos una lectura osadamente indiferente a esta separacin de poderes en sede edil.

6. Peligroso desconocimiento sistmico del ordenamiento legal (I)

Resulta preocupante que se invoque sin mayor integracin sistmico-normativa al artculo 82 del Cdigo Procesal Civil, obviando la modicatoria tcita, en lo que respecta a la legitimacin procesal ambiental, que entendemos ha sufrido dicho dispositivo a resultas del artculo 143 de la Ley General del Ambiente (en LGA), Ley N 28611, del ao 2005. Inadvertencia igualmente garrafal en la que se encuentra incurso ad totum el Primer Pleno Casatorio en Materia Civil de la Corte Suprema en relacin al caso Yanacocha. En efecto como hemos sustentado en su oportunidad10:
Colofn: Mi hiptesis es que el artculo 82 del CPC -con las modicatorias del ao 2002 inclusive- ha sido tcitamente modicado por el artculo 143 de la LGA, en concordancia con el artculo IV11 de su ttulo preliminar.
9 En el EXP. N. 0018-2001-AI/TC, se arma: el Tribunal Constitucional considera que una de las prestaciones estatales que se derivan del inciso 22) del artculo 2, de la Constitucin, es aquella en la que el legislador (nacional, regional o local), dentro de sus deberes de conservar y prevenir el ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de las personas (). 10 Ver intervencin de Pierre Foy en el conversatorio sobre El Primer Pleno Casatorio en Materia Civil. Revista Ius et Praxis, N 41 Lima, 2009, pp. 402-405 y 417-420. 11 Artculo IV.- Del derecho de acceso a la justicia ambiental Toda persona tiene el derecho a una accin rpida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales,

3. Prevaloracin del asunto

Somos de la percepcin que el fallo del TC es adecuado a los efectos en si de la proteccin del valor ambiental concernido, sin embargo, esto puede convertirse en una victoria prrica, si es que los fundamentos legales y conceptuales no se formulan con la ponderacin, pertinencia e informacin debidamente integrada. En efecto ante la carencia de tales criterio se
6 Sostenibilidad en el medio urbano indicadores. http://www. sostenibilidad-es.org/sites/default/les/1.1.4._supercie_de_zonas_verdes_urbanas_por_habitante.pdf.

Es realmente alucinante la impertinencia del texto en donde por pretender contextualizar lo ambiental, se termina descontextualizando sobre la base de una sobre contextualizacin que poco ayuda a la ponderacin y adecuada comprensin de la cuestin ambiental concernida en el tema sublitis.

5. Confusin entre funcin legislativa y ejecutiva de los rganos de la municipalidad

Es consistente sealar que si el Congreso
7 Pierre Foy. La Empresa en la Ley General del Ambiente. Revista Peruana de Derecho de la Empresa, N 65, pp. 169-202. 8 Documento adoptado en la V Cumbre de Lima - Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe-Unin Europea, de 16 de mayo de 2008.

XIII 2

Actualidad Gubernamental

N 47 - Setiembre 2012

rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental

De ser vlida mi hiptesis12: 1. La segunda doctrina jurisprudencial que emana de la SENTENCIA DEL PLENO CASATORIO Casacin N 1465-2007-Cajamarca, sera equvoca, pues no toma en cuenta dicha modicacin. Aparte que en realidad no sienta nada nuevo ms all de lo que ya expresamente sealaba el referido Art. 82 (pto. 4: Para el patrocinio de intereses difusos, en un proceso civil, nicamente tienen legitimidad para obrar, activa y extraordinaria, las instituciones y comunidades a que se reere el Art. 82, por cuanto es una colectividad la titular de los intereses o derechos transpersonales y no una persona individualmente considerada). 2. La Corte Suprema de manera uniforme y unnimemente desinformada se habra pronunciado, sentando doctrina errneamente a la luz de una norma contraria a lo que postula el sistema jurdico nacional como un todo, pues no hay el legislador procesal, legislador ambiental, sino que es EL LEGISLADOR quien ha armado este Art. 143 de la LGA13 .

XIII

un soporte del sistema constitucional de modo que las declaraciones (instrumentos de soft law) conforme a la teora jurdica tienen un valor referencial, no vinculante, es de derecho blando o prederecho, salvo que expresamente se les conera el revestimiento propiamente normativo y mandatario (hard law), con lo cual se juridica y se vuelve vinculante exigible, obligatorio, pero invocar la Agenda 21, la Declaracin de Johanesburgo, (o acaso la de Pariacoto o de Chaupihuaranga) ciertamente es un fundamento tensional in extremis a este principio de la legalidad. Si a ello sumamos la ya mencionada descontextualizacin como los textos sobre deserticacin o sobre sustancias qumicas, la conanza en la mens o en la ratio ecolgica del juez constitucional para absolver un asunto sobre parques ciertamente se fragiliza:
Rearmamos nuestro compromiso con los principios de Ro 92 y con la plena implementacin de la Agenda 21, con el Plan de Implementacin de Johannesburgo, as como con los acuerdos ambientales internacionales, en particular la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, el Protocolo de Kioto, la Convencin sobre Diversidad Biolgica y la Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deserticacin y Sequa. Tambin reiteramos nuestro compromiso con la aplicacin efectiva del Enfoque Estratgico para el Manejo de Sustancias Qumicas a nivel internacional y los acuerdos ambientales multilaterales relevantes en esta materia. Creemos que existen fuertes vnculos y sinergias entre la biodiversidad y la mitigacin del cambio climtico, as como la adaptacin. Faltan reas verdes en Lima14 A Lima Metropolitana le hace falta el equivalente a 6.200 campos de ftbol para tener los ocho metros cuadrados (m2) de reas verdes (51,150,000 m2) por habitante recomendados por la Organizacin Mundial de la Salud (Lima tiene 1,98 m2/hab.). El panorama no ha cambiado mucho. El mismo diario public el pasado 6 de noviembre una entrevista con el especialista espaol en reas verdes Flix Moral, presidente de la Asociacin Espaola de Parques y Jardines Pblicos, en la que se dice, entre otras cosas, lo siguiente: Lima, la metrpoli que crece descontroladamente y hacia arriba, tiene un dcit de 500 hectreas de reas verdes para cubrir los requerimientos mnimos recomendados por la Organizacin Mundial de Salud (OMS), y por eso requiere defender con uas y dientes los pocos parques y zonas de esparcimiento que mantiene a duras penas. El cemento quiere abrirse paso a como d lugar, pero podra dejar ms gris el paisaje capitalino15.
14 http://www.forosperu.net/showthread.php?t=86756 15 Plan Regional de Lima de desarrollo concertado de Lima: entre los temas prioritarios del Plan: Espacios pblicos, reas verdes y recreacin. Primero la gente. La ciudad es para los ciudadanos y ciudadanas. Por tanto, cmo crecemos y nos desarrollamos como ciudad, sin perder espacios pblicos donde nos reencontremos y socialicemos? Cmo garantizar que en nuestra ciudad los grandes edicios nos brinden comodidad sin sacricar reas verdes? Nuestros hijos e hijas merecen una ciudad en la

ANEXO Parque Mariscal Castilla de Lince Como Reserva Ambiental El Parque Mariscal Castilla de Lince est conectado con la historia de Lince. En la dcada de 1930, la familia Risso, duea de la hacienda Risso-Lobatn, inicia la urbanizacin de esta propiedad ganadera. A inicios de los cincuenta, lo que vendra a ser el parque Mariscal Castilla, todava era un matorral oscuro que asustaba a las chicas que salan de la matine del cine Country. El segundo alcalde de Lince, Carlos Campodnico, de ascendencia italiana, al decidir sembrar los hurangos y eucaliptos en el parque dejo atrs los matorrales y tierras de cultivo que fueron parte del Fundo Lince primero y luego de la hacienda Risso-Lobatn. El parque Ramn Castilla fue inaugurado en 1953, veamos lo que cuenta Vera Lauer en un artculo de Caretas : El alcalde de Lince Carlos Campodnico funda el parque Mariscal Castilla en 1953, gracias a una cesin de hectreas de Roberto y Manuel Risso Capurro al Estado Peruano, explcitamente para un parque. Campodnico crea a propsito un parque grande, fcil de cuidar, sin renamientos y acorde al aspecto rstico de la hacienda y el hbitat natural de la zona. Consigui una variedad de rboles nacidos en los viveros de la Universidad Agraria. Mand hacer trochas de tierra armada y plantar pasto, no ese de cancha, sino ese de hebra na y larga. Sobre el borde hmedo de la acequia crecen las fresas De acuerdo con un reportaje de Omar Zevallos son 903 los rboles que conforman el bosque, una cuota generosa de verde en nuestra ciudad gris. En el caso de las aves tenemos cucules, pihuichos, mieleros, rabiblancas y tortolas, lo mismo que picaores y otras especies. En total seran unas 20 especies de aves que anidan en las copas de los rboles o usan estacionariamente el parque para cumplir su ciclo vital. El parque Castilla cuenta con 55 especies de rboles y arbustos. Tambin cuenta 10 especies de aves que llegan de forma migratoria. La pelcula En el cielo no hay estrellas, de Armando Robles Godoy, tiene escenas del parque Castilla, justamente en el monumento a Vallejo. La pelcula fue rodada en 1967. Los vecinos que circundan el Parque de Lince estn asociados en lo que se denomina Comit de Defensa Ecolgico del Parque Castilla, inscrita en los Registros Pblicos de Lima. Los ejes de la conservacin de la biodiversidad del Comit pueden resumirse en lo siguiente: a. Intangibilidad del suelo y el sobresuelo del Parque de Lince. b. Inversin para la conservacin de las caractersticas ecolgicas del parque. c. Deuda de la ciudad de Lima por servicios ambientales del parque. d. Secuestro de carbono. El Comit de Defensa Ecolgico del Parque Castilla ha solicitado a la comuna de Lince que el Concejo de Lince reconozca el Parque de Lince como Area de Reserva Ambiental. Entre la justicacin para ello se encuentra: a) Una biodiversidad urbana de un valor econmico que supera cualquier precio por metro cuadrado en Lince. b) La necesidad para el desarrollo socio-urbanstico de Lince. c) La competividad territorial que se logra con el rea respecto de otros distritos.
que puedan vivir con libertad y tenga posibilidades de jugar y recrearse. Para trabajar propuestas en esta perspectiva se ha priorizado este tema.

De modo que la alusin a los intereses difusos deviene en jurdicamente confusa al menos en cuanto a la vigencia de su fundamento legal.

7. Peligroso desconocimiento sistmico del ordenamiento legal (II)

En la lnea desinformada de lo antedicho, el TC rearma su desconocimiento de la Ley General del Ambiente, la cual no es invocada bajo ningn motivo en la sentencia en comento y lo ms grave es que se reere al Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN), norma que es precisamente derogada por esta Ley. Se puede argir que en el numeral 6.b se est reriendo al Expediente N 00482004-PI/TC, que es un precedentes del TC anterior a octubre del 2005, fecha de publicacin de la LGA y aun vigente el Cdigo de marras; hasta ah correcto, pero en el numeral 6.c ya no hay conexin con dicha sentencia del 2004, por lo que la alusin normativa al CMARN es una expresin qumicamente pura de desinformacin o desconocimiento de su derogatoria expresa.

8. Peligroso desconocimiento sistmico del ordenamiento legal (III)

Creemos que el principio de legalidad es
en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida proteccin de la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservacin de la diversidad biolgica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, as como la conservacin del patrimonio cultural vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el inters econmico del accionante. El inters moral legitima la accin aun cuando no se reera directamente al accionante o a su familia 12 Me he comunicado con reconocidos procesalistas y acadmicos en el tema que han rearmado mi hiptesis (vg. Drs. Priori, Villagarca, Garcs, entre otros). 13 Ley General del Ambiente. Ley N 28611

Actualidad Gubernamental

N 47 - Setiembre 2012

XIII 3

XIII

Informes Especiales

El ordenamiento territorial frente al cambio climtico

Ficha Tcnica
Autores: Arq. Liliana Miranda Sara* Blgo. Sandro Chvez** Ttulo : El ordenamiento territorial frente al cambio climatico Fuente : Actualidad Gubernamental, N 47 - Setiembre 2012

mas existentes, adems de los impactos ambientales de los proyectos mineros, agrcolas y energticos, deben incluir la preservacin de acuferos, la seguridad alimentaria de la poblacin desplazada y las opciones para generar ingresos. Estos temas son fundamentales en la construccin de estrategias locales de adaptacin al cambio climtico. Mientras que la reduccin de las emisiones de GEI es la principal accin de mitigacin en contra del cambio climtico en una perspectiva de mediano y largo plazo, el ordenamiento territorial incorpora medidas de adaptacin de corto y mediano plazo, referidas generalmente a la proteccin del capital natural y la reduccin de la vulnerabilidad y en ambos casos, fortalecer las capacidades y en particular el conocimiento cientco acerca de los escenarios plausibles a los que podramos enfrentarnos permitira saber cmo aprovechar las oportunidades que estas nuevas condiciones pudieran presentar.

Sumario
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Introduccin Desigualdad territorial Alta vulnerabilidad ante fenmenos climticos Ordenamiento territorial como instrumento estratgico para enfrentar el cambio climtico Ordenamiento territorial y mitigacin Ordenamiento territorial y adaptacin Ordenamiento territorial como un proceso colectivo y cultural Referencias

Diculta la superacin de la pobreza c) Prevalencia de mayor pobreza Deterioro ecolgico Migracin Rezago social Baja productividad y desempleo Deterioro del tejido social Ocurrencia de desastres

3. Alta vulnerabilidad ante fenmenos climticos

Las actividades como la agricultura, pesca y ganadera son altamente vulnerables por ser actividades que dependen del clima, por lo tanto se veran afectadas como ya viene sucediendo en varias regiones del pas, con el cambio por ejemplo en el comportamiento de los cultivos con la desarticulacin de los ciclos agrcolas. Somos un pas que depende de fuentes hidroelctricas (cerca del 70%) para la generacin de su energa elctrica y por la incertidumbre respecto a la disponibilidad del agua en el mediano y largo plazo, somos vulnerables al cambio climtico. As mismo, contamos con limitados recursos nancieros, tcnicos, humanos y tecnolgicos para apoyar a la adaptacin desde el nivel local y regional ante los fenmenos climticos extremos que podran ser mas frecuentes como El Nio, heladas, inundaciones, el DANA, as como tambin, la sequa. De hecho, la incertidumbre es el principal escenario al que el pas se tiene que preparar. Los impactos podran ser bastantes serios; por ejemplo, habra que prepararse para la intensicacin de vectores de enfermedades como el dengue, la malaria y en-

1. Introduccin
Asumir un enfoque de ordenamiento territorial frente al cambio climtico busca reducir la pobreza de los habitantes locales que han sufrido o sean vulnerables de sufrir inundaciones, desbordes, huaicos, sequas, hambrunas, derrumbes, quema de bosques, olas de fro o de calor, nuevas enfermedades como dengue y malaria, subida del nivel del mar; todos esos eventos asociados a los cambios del clima y a escenarios de alto riesgo. Estos fenmenos necesitan ser entendidos por los actores sociales para la denicin y puesta en marcha de medidas preventivas; de esa manera se reduce el riesgo y se la incertidumbre. El Per es uno de los diez pases ms vulnerables al cambio climtico en el mundo. Los nuevos enfoques para la planicacin territorial sea nacional, regional o local; deben incorporar en su elaboracin la construccin de escenarios climticos locales, donde la gestin de riesgos, la prevencin de desastres, el manejo integral de aguas lluvias, la conservacin de la biodiversidad y los diversos ecosiste* Arquitecta, urbanista, ambientalista y planicadora. Doctorante de la Universidad de msterdam. Coordinadora de Investigacin del Foro Ciudades para la Vida y docente de Maestra de Gestin de Riesgos de la Universidad Nacional de Ingeniera lmiranda@ ciudad.org.pe, www.ciudad.org.pe. ** Bilogo, ambientalista, coordinador nacional del Foro Ecolgico del Per, exjefe del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), sandrochv@gmail.com , http:// cuartoambiente.blogspot.com.

2. Desigualdad territorial
Sin embargo, existe en nuestro pas una evidente y persistente desigualdad territorial que se expresa en inequidades como: a) Desigual distribucin en el territorio Recursos naturales Poblacin Satisfactores sociales Produccin y empleo Organizacin de la sociedad Vulnerabilidad fsica y territorial b) Desigualdad social Que inhibe el acceso a oportunidades y a la formacin de capacidades

Figura N1. Desigualdad territorial

Desigual distribucin en el territorio Recursos naturales Poblacin Sasfactores sociales Produccin y empleo Organizacin de la sociedad Vulnerabilidad territorial

Desigualdad social Inhibe el acceso a oportunidades y a la formacin de capacidades Diculta la salida de la pobreza

Prevalencia de mayor pobreza Deterioro ecolgico Migracin Rezago social Baja productividad y desempleo Deterioro del tejido social Ocurrencia de desastres Fuente: Dr. Eduardo Jurez Aguirre, Director Sedesol, DGDT, Mxico, 2007.

XIII 4

Actualidad Gubernamental

N 47 - Setiembre 2012

rea Ordenamiento Territorial y Gestin Ambiental

fermedades fungosas que apareceran en forma de epidemias en nuevos territorios a los antes conocidos. Tambin se podra esperar una migracin campesina o aumento de migraciones forzadas. Intensicndose las condiciones de pobreza que amenazara la gobernanza e incrementara la conictividad social. los cambios globales asociados con sistemas naturales (IUCN, 1980; Millennium Ecosystem Assessment Program, 2005) y, en particular, la relacin entre estos cambios y las inuencias antrpicas. Tomando esta estrecha relacin como punto de partida, J. Barton, enfatiza la importancia de la planicacin estratgica para mitigar las inuencias antrpicas y adaptarse a los impactos que ya estn en curso. Los desafos y las oportunidades del cambio climtico en el futuro, a largo, mediano y corto plazo, estn reconocidos como elementos fundamentales en la planicacin estratgica para el siglo XXI (Barton, 2006), y la forma de abarcarlos y planicar es a travs de la mitigacin y la adaptacin. Anticipar los cambios y planicar en torno a ellos en infraestructura, produccin, vivienda, agricultura y recursos renovables es clave para reducir los riesgos asociados. Vincular la planicacin de adaptacin al cambio climtico como parte del proceso cotidiano y estratgico del desarrollo urbano-regional es el desafo actual, y debe ser integrada como un aspecto central de la planicacin del desarrollo en su conjunto, no como algo adicional o complementario. La consideracin del papel central de la adaptacin debe expresarse en su incorporacin en todos los instrumentos de planicacin de modo que especiquen la generacin de diagnsticos y la priorizacin de acciones.

XIII

4. Ordenamiento territorial como instrumento estratgico para enfrentar el cambio climtico

Los cientcos advierten que todos los sistemas de la Tierra debern adaptarse incorporando los nuevos criterios relacionados con el cambio climtico que vive nuestro planeta, para esto, el ordenamiento territorial y la preservacin de los recursos naturales sern fundamentales para enfrentar los nuevos desafos, as como tambin para ser capaces de aprovechar las oportunidades que tambin se presentaran. El cambio climtico no solo se impone como tal para ajustar procesos productivos, sino para pensar el territorio desde un punto de vista ms amplio y acorde a su complejidad.
Figura N 2. Retos de una poltica de desarrollo territorial

territorios bajo bosque, reas naturales protegidas, reservas forestales privadas como tambin estrategias para el aumento del verde urbano y la proteccin de reas agrcolas existentes alrededor de las ciudades que adems aportan el benecio de contribuir a garantizar la seguridad alimentaria. Por supuesto, que la escala de la mitigacin es importante, no solo por las toneladas de carbono contenidas, sino tambin por los costos de transaccin que supone.

6. Ordenamiento territorial y adaptacin

Adaptacin es la capacidad para prepararse, responder y ajustarse a los impactos actuales y potenciales de las condiciones del cambio climtico de manera que se moderen los daos o se aprovechen las oportunidades positivas que el cambio climtico puede presentar. La adaptacin ya no es una opcin, sino una necesidad, dado que el clima y los impactos relacionados con sus cambios ya estn ocurriendo. La adaptacin preventiva y reactiva puede ayudar a reducir los impactos adversos del cambio climtico, mejorar las consecuencias beneciosas y producir muchos efectos secundarios inmediatos, pero no evitar todos los daos. Las acciones de adaptacin fundamentalmente se orientan a impactos locales y especcos, y pueden servir para atender a los sectores ms desprotegidos de la sociedad. El ordenamiento territorial plantea desafos para la adaptacin al cambio climtico, el principal desafo de las estrategias de adaptacin es poner al centro a los ms afectados por los impactos del cambio climtico, que obviamente seran los ms vulnerables. Existen territorios con mayor tendencia a la vulnerabilidad de los impactos del cambio climtico, se requieren esquemas de gestin de territorios intermedios y de sus dinmicas territoriales. Otro desafo importante es superar la fragmentacin y contradicciones de las polticas de ordenamiento territorial que an no cuentan con una ley especca. As mismo, la necesidad de prevencin de conictos socioambientales y territoriales, contribuyendo a la gobernabilidad. Estos nuevos contextos imponen novedosos desafos para el ordenamiento territorial, que deberan avanzar hacia una cultura basada en prcticas ms inclusivas e innovadoras de construccin social de estrategias de gestin territorial, sobre todo considerando la enorme debilidad de los gobiernos (nacional, regionales

Poltica de desarrollo territorial Alinear y dar coherencia en el territorio a; Poblamiento y urbanizacin Infraestructura productiva y empleo Equipamientos y servicios sociales Cohesin social Sustentabilidad ambiental Vulnerabilidad territorial

Equidad en el territorio

Oportunidades Capacidades

5. Ordenamiento territorial y mitigacin

Respecto a la mitigacin, las discusiones y negociaciones mundiales sobre cambio climtico ya introdujeron la importancia de poner atencin a las emisiones de carbono o GEI derivadas de los procesos de deforestacin en pases en desarrollo, en especial en aquellos que cuentan con instrumentos de ordenamiento territorial. Solo las emisiones de carbono provenientes de la deforestacin de Brasil e Indonesia equivalen al total de reduccin de emisiones comprometidas por las Partes del Anexo I del Protocolo de Kyoto durante el primer periodo de compromisos (2008-2012). Esto pone en evidencia que el efecto neto de la mitigacin puede ser nulo si no se evita la deforestacin y la prdida de la cobertura vegetal. Adems, nanciar actividades para evitar la deforestacin es mucho ms barato que disminuir emisiones de carbono en proyectos energticos. Por ejemplo, esto plantea nuevas posibilidades para el Per y quiz eleve la relevancia tanto de las polticas forestales y de conservacin, con repercusiones para

Fuente: Dr. Eduardo Jurez Aguirre, Director Sedesol, DGDT, Mxico, 2007.

Por otro lado Jonathan R. Barton arma que el trmino resiliencia al clima, una posible traduccin del trmino climate proong, ha surgido en los ltimos cinco aos para precisar la necesidad de instalar resiliencia en distintos territorios frente a cambios climticos ya anticipados en los informes del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico (IPCC). La planicacin territorial de ciudadesregiones es un ejercicio de anticipacin para reducir riesgos y, a la vez, promover bienestar; no es solamente un proceso para reducir y minimizar la vulnerabilidad, sino tambin para identicar formas de maximizar las oportunidades (Lira, 2006). Durante los ltimos treinta aos un tema que ha emergido con la misma fuerza que el de la globalizacin econmica es el de

Actualidad Gubernamental

N 47 - Setiembre 2012

XIII 5

XIII

Informes Especiales
bilidad; el ordenamiento territorial para la adaptacin debe necesariamente reejar un abordaje estratgico e integrado, capaz de armonizar ms adecuadamente, otros mbitos de gestin fundamentales, como la gestin del riesgo, el manejo de recursos naturales, la gobernanza del agua, la superacin de la pobreza, la poltica energtica y la gestin urbana, entre otros mbitos de poltica. Aplicando el enfoque ecosistmico y la adaptacin basada en ecosistemas que tienen por objeto el manejo de los recursos biofsicos dentro de su contexto ecolgico, social y econmico, el ecosistema base para el entendimiento y anlisis del territorio o el paisaje es visto como la articulacin entre el sistema natural y el sistema humano -cultural-. Si bien es cierto que la relacin entre los servicios ecosistmicos y la funcin de los ecosistemas que los suministran no siempre es fcil de describir, debido a la complejidad de los procesos subyacentes, existe una serie de atributos del paisaje que dene la infraestructura ecolgica y estructura de los ecosistemas para su suministro. El proceso del ordenamiento de un territorio y la implementacin de programas y proyectos de desarrollo que permitan la adaptacin a los impactos del cambio climtico para que sean social, econmica y ecolgicamente viables deben contar necesariamente con el soporte de una normatividad nacional que aun sigue por denirse, la cual debe articularse con los instrumentos y lineamientos de poltica que garanticen esta viabilidad. As como con el desarrollo concertado de estrategias de adaptacin al cambio climtico con enfoque territorial tanto desde el nivel regional como provincial.

y Locales) y que la adaptacin supone un esfuerzo serio de empoderamiento y participacin ciudadana. Inevitablemente el ordenamiento territorial supone un proceso endgeno y territorialmente especco para adaptarse al cambio climtico (no hay recetas nicas); la adaptacin supone diversas escalas de ordenamiento territorial que tambin deben contribuir a fortalecer la goberna-

Figura N3. Desafos de la Poltica de Ordenamiento Territorial

Polticas Compensatorias Impulso

Plazo Corto Largo

Distribucin social Desigualdad Equidad

Horizonte Presente Futuro

Reduccin de la pobreza

Fuente: Dr. Eduardo Jurez Aguirre, Director SEDESOL, DGDT, Mxico, 2007

7. Ordenamiento territorial como un proceso colectivo y cultural

Todo proceso de ordenamiento territorial debe partir desde lo local y estar enmarcado en las polticas nacionales. El reto consiste en lograr la participacin activa de las comunidades locales desde el inicio del proceso y lograr comprender e investigar participativamente el anlisis de vulnerabilidad. Dicho anlisis debe tener en cuenta factores biofsicos y ecolgicos del territorio, as como las condiciones socioeconmicas

y culturales de las comunidades que lo habitan. Para entender la vulnerabilidad, implementar medidas de adaptacin y mitigacin y lograr la participacin comunitaria en el proceso es fundamental aplicar la poltica de educacin ambiental y en general el uso de metodologas de educacin ambiental e investigacin-accinparticipativa. Para esto se recomienda desarrollar metodologas de dilogo de saberes entre la investigacin cientca y los conocimientos tradicionales.

8. Referencias
1. L. Miranda, Ponencia Conceptos bsicos, Ciudades y cambio Climtico, FCPV, abril 2008. 2. Ordenamiento territorial y cambio climtico en Nuevos desafos para la gestin gobernabilidad territorial Ordenamiento territorial y cambio climtico en Centroamrica: Nuevos desafos para la gestin y la gobernabilidad territorial; Nelson Cueva, PRISMA, julio 2008. 3. Del Cambio Climtico al Ordenamiento Territorial; Dr. Eduardo Jurez Aguirre, Director Sedesol, DGDT, Mxico, 2007. 4. IDEAM, Aspectos del cambio climtico y adaptacin en el ordenamiento territorial de alta montaa. Gua metodolgica, Caso piloto, Proyecto Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico - INAP- componente B, IDEAM y Conservacin Internacional, Bogot, 2011.

Figura N4. El sistema territorial ambiental

El sistema territorial ambiental

Fuente: Liliana Miranda, FCPV.

XIII 6

Actualidad Gubernamental

N 47 - Setiembre 2012