Estabilidade no Emprego e o Comportamento do Servidor Pblico de Municipal

Talita da Gama Silva Diniz talita_uff@yahoo.com.br UFF Eduardo Picano Cruz epicanco@vm.uff.br UFF Fabio do Nascimento Siqueira da Silva fabio-psi@uol.com.br UFF Carlos Navarro Fontanillas navarro@pep.ufrj.br UFRJ e UFF

Resumo:No Brasil h um senso comum de que os trabalhadores pblicos no gostam de trabalhar, so preguiosos, lentos e tratam as pessoas com negligncia, tudo por causa de sua estabilidade no emprego. A garantia de emprego - a estabilidade funcional - que foi projetada para proporcionar a continuidade do bom trabalho apesar de quem esteja no poder foi transformado em um vilo no processo funcional pblico. Este estudo se destina a investigar a existncia de uma relao direta entre a estabilidade na funo, que os trabalhadores da administrao pblica no Brasil tm, e o comportamento de acomodao para a prtica profissional. Em outras palavras, verificar a influncia da estabilidade no comportamento do trabalhador pblico, principalmente em cidades de mdio porte. O estudo tambm tem em seu escopo, objetivo de analisar o sistema de mrito e avaliao de desempenho. Para tal foi feita uma pesquisa bibliogrfica sobre a histria de estabilidade no Brasil, tentando mostrar o ponto de vista do funcionrio pblico e o que a sociedade pensa sobre este assunto. Dessa forma, procura-se tambm desmistificar ou modificar a viso que foi construda ao longo do tempo sobre a postura e comportamento dos trabalhadores pblicos. A pesquisa de campo investigou se as opinies da sociedade correspondem prtica real dos trabalhadores pblicos. importante destacar que o estudo no teve por objetivo encontrar solues para os problemas encontrados na administrao pblica brasileira e sim trazer uma discusso reflexiva que envolve o comportamento e a estabilidade no emprego dos trabalhadores. Palavras Chave: Adm. Pblica - Estabilidade - Funcionrio pblico - Adm. municipal -

1 INTRODUO Os dias de hoje so de intensas e rpidas modificaes vividas pela sociedade em geral, que ampliam incerteza e insegurana quanto ao amanh, que imprevisvel. A instabilidade do mercado de trabalho torna mais diminuta as oportunidades de emprego no setor privado, que, por outro lado, s faz aumentar as exigncias com relao formao, especializao e capacitao dos profissionais, sem que, no entanto, se configure a permanncia no emprego. Nesse contexto, qualquer instrumento que evidencie segurana transforma-se num bem de grande valor. O instituto da estabilidade destaca-se como um dos principais elementos (seno o principal, especialmente no mbito da Administrao Pblica Municipal) aspirados por aqueles com pretenso de ingresso no setor pblico. No entanto, torna-se cada vez mais evidente para a sociedade a aviltao de alguns servios pblicos e questionamentos com relao estabilidade do servidor so cada vez mais levantados. Conforme discorre o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), o regime estatutrio para os servidores, alm de incorrer em altos custos mquina administrativa, leva muitos funcionrios a no valorizarem seu cargo, na medida em que a distino entre eficincia e ineficincia perde relevncia. H tempos, a imagem do servidor pblico vem sendo depreciada e, no raramente, associada como vilo das mazelas do setor pblico. O sucesso das organizaes, inclusive as pblicas, est intimamente ligado energia humana que lhes transmitida por aqueles que as lideram e seus colaboradores, em especial, os funcionrios. De acordo com Machado e Umbelino (1995), o preceito da estabilidade do servidor pblico no pode ser interpretado como um privilgio que confere ao mesmo a vitaliciedade no cargo ou funo desempenhada, mas como um instrumento garantidor da excelncia da prestao de servios sociedade. Com isso, necessria a identificao de fatores no estimuladores da qualidade e produtividade, a fim de alcance de eficcia dos servios do aparelho do Estado. necessrio tambm investigar sobre as possveis influncias e impactos no comportamento do servidor pblico municipal em funo do dispositivo da estabilidade no setor pblico. Com base nas afirmaes, este estudo foi realizado objetivando-se responder ao seguinte questionamento: h relao que possa ser estabelecida entre a estabilidade no setor pblico e a suposio de comodidade dos servidores? O mesmo traz como objetivo final investigar a existncia de relao entre estabilidade no setor pblico e acomodao por parte dos servidores. Para esta pesquisa, considerando-se o critrio proposto por Vergara (2005), foram utilizadas pesquisa descritiva, explicativa, bibliogrfica e de campo. O universo da pesquisa, conforme amostra por acessibilidade, foram os servidores pblicos municipais ocupantes de cargos de nvel Fundamental a Superior, dos municpios de Arraial do Cabo, Cabo Frio e So Pedro da Aldeia. 2. REFERENCIAL TERICO 2.1 OS FUNDAMENTOS DO PROBLEMA ABORDADO A imagem da administrao pblica brasileira tem, ao longo dos anos, sido prejudicada pela perda de credibilidade e eficincia. A crtica ao setor em muito direcionada ao servidor pblico, a quem se atribuem problemas de mau atendimento, desarranjo tcnico e at corrupo. Por outro lado, o servidor sente-se muito mais como vtima do que vilo de um sistema que tem apresentado poucas alternativas para mudana desse cenrio. Alvo de crticas, o prprio servidor pode sentir-se incapaz de defender-se, melhorar sua imagem e

reverter esse quadro catico. Este que, no passado sentia-se orgulhoso de sua ocupao e de assim ser identificado, foi se desmotivando e passou a ser mal visto aos olhos do contribuinte que paga o salrio dos servidores e sustenta a mquina pblica por meio do pagamento de tributos. Para Souza (2002, p. 33), a sociedade responsabiliza o dispositivo da estabilidade pelo agravamento do processo de acomodao, perda de qualidade e deficincia no atendimento s necessidades da sociedade. A generalizao desse tipo de opinio e crtica pode incorrer em que a sociedade, mesmo que involuntariamente, contribua para a crescente diminuio da auto-estima e orgulho que ainda possam ser encontrados na administrao pblica de nosso pas. No que diz respeito segurana como fator relevante para o desempenho das funes do servidor pblico, a estabilidade configura com o objetivo de isent-los de perseguies polticas ou presses no ambiente de trabalho, porm, esta acabou por ser amplamente associada apenas a um lado negativo: fator de acomodao ou de no demisso. comum ento ouvir insinuaes de que a estabilidade a vil do bom servio pblico brasileiro. Para muitos, estabilidade seria a principal causa de acomodao dos servidores pblicos, o que influenciaria diretamente a m qualidade dos servios prestados, tanto interna (intraorganizacional) quanto externa (diretamente sociedade). Pode-se entender a acomodao como uma postura de resignao no trabalho, o sentimento de insatisfao ou impotncia que inibe o desejo de evoluir ou impede uma ao/iniciativa. Da procederia a possvel ausncia de motivao dos servidores por colaborarem em suas tarefas de forma criativa e eficiente, afinal, de que lhes adiantaria? - pensariam eles. Mas, afinal, estaria o problema no instituto da estabilidade, nas organizaes pblicas ou nos prprios servidores? Conforme o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PRESIDNCIA DA REPBLICA/CMARA DA REFORMA DO ESTADO, 1995) a legislao brasileira reflete a ausncia de uma poltica de RH coerente com as necessidades do aparelho do Estado e inadequada, notadamente pelo seu carter protecionista e inibidor do esprito empreendedor, devido, por exemplo, a aplicao indiscriminada do instituto da estabilidade. O Plano avalia que a maioria dos servidores estatutrios ocupa cargos de carreiras no estruturadas com atribuies especficas e sem amplitude entre piso e teto salarial (diferentemente de militares e ocupantes de cargos da Diplomacia e Magistrio), o que termina desestimulando o servidor a buscar ascenso funcional e prejudica a prtica de polticas de promoo baseadas em avaliaes de desempenho. Ao se considerar uma possvel postura de resignao verificada em muitos dos servidores pblicos, importante analisar alguns pontos que tratam sobre a motivao. De acordo com Maximiliano (2000) motivao para o trabalho o processo pelo qual o esforo ou ao que leva ao desempenho profissional de uma pessoa impulsionado por certos motivos. H dois grupos de motivos que influenciam o desempenho, quais sejam: motivos internos (inerentes s prprias pessoas; cada uma traz em si mesma seu potencial e a fonte de origem de seu comportamento motivacional: experincias de vida, crenas, valores etc.) e motivos externos (da situao ou ambiente). Os motivos internos esto relacionados a impulsos interiores, variveis que atraem a pessoa, canalizando suas aes em prol daquilo que ela mesma tem como valor para si, e so, essencialmente, de natureza fisiolgica e psicolgica, afetadas por fatores sociolgicos (grupos, comunidade). J os motivos externos esto ligados a estmulos e/ou incentivos vindos do ambiente, que geram na pessoa uma resposta porque satisfazem suas necessidades ou despertam um sentimento positivo. Estes motivos esto geralmente ligados ao trabalho que se exerce e condies de trabalho (idem).

No que se refere administrao pblica, julgue-se que uma acomodao seria conseqncia da falta de motivao, torna-se extremamente importante tentar compreender, no contexto deste trabalho, quais so os estmulos intrnsecos e extrnsecos que podem gerar um processo de resignao e desestmulo criatividade. Segundo Souza, as principais justificativas para este fato seriam a falta de um sistema eficiente de mrito, que estimule e valorize o bom desempenho, alm da estabilidade concedida de forma ampla e quase incondicional, igualando, injustamente, bons e ruins, competentes e incompetentes. (SOUZA, 2002, p. 28). De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PRESIDNCIA DA REPBLICA/CMARA DA REFORMA DO ESTADO, 1995, p. 39), no h dvida que a motivao positiva fundamental aquela relacionada com o sentido de misso do servidor, o que mais verdadeiro para as organizaes do setor pblico que tem como misso bem atender s demandas da sociedade. imperioso que se atente para o fato de que o comportamento das pessoas no movido simplesmente por uma relao custo-benefcio, posto que as pessoas sejam dotadas de sentimentos, memria e valores que afetam seu comportamento de forma terminante tanto para o sucesso quanto para o fracasso das organizaes. Num contexto em que as opinies pblicas direcionadas ao servidor so em sua maioria no sentido de crticas depreciativas - acomodao, insatisfao e inrcia -, a pesquisa a ser apresentada neste trabalho se prope tambm a colaborar para a identificao de possveis meios que posam vir a motivar servidores pblicos, possibilitando a reverso de uma postura acomodada. importante que se analise as origens das crticas direcionadas administrao pblica e da opinio pblica que se formou com relao ao servidor, uma vez que o desempenho da administrao pblica do Brasil est nesse contexto. 2.1 A QUESTO DA ESTABILIDADE Os indivduos economicamente ativos da sociedade capitalista mundial, especialmente os de pases em desenvolvimento, como no caso do Brasil, provam dias de incertezas com relao ao mercado de trabalho e manuteno de seus empregos, posto que mudanas, novas qualificaes, exigncias e tendncias surgem antes que suas antecessoras cheguem a um estado de saturao. A estabilidade no emprego configura-se, em muitos casos, como base sobre a qual se pode planejar a vida, tanto sob aspecto profissional quanto pessoal, tornandose, ento, instrumento comum de aspirao. Quando se fala em estabilidade no servio pblico brasileiro, este apresenta contra si alguns aspectos negativos e aparentemente incontestveis. Um deles seria o fato de ser considerada a principal responsvel pelo estgio de perda de qualidade nos servios pblicos, em muito reforada ou at induzida pelos meios de comunicao. Ligam-na a suposta impossibilidade de demitir servidores, que seria umas das principais causas da desmotivao e do mau atendimento nos servios pblicos. (SOUZA, 2002, p. 76). Para muitas pessoas, a estabilidade considerada desta forma, de no demisso ou garantia de emprego por toda a vida. No entanto, muitos desconhecem ou ignoram que o servidor pblico pode vir a perder seu emprego a partir da instaurao de processo administrativo, tendo cometido uma falta grave. Portanto, a estabilidade no deve ser confundida com, especialmente, impunidade ou vitaliciedade. fato tambm a viso partilhada pela sociedade de que a estabilidade seria em muito responsvel pelo dficit pblico e peso das folhas de pagamento do Governo. Considerando esses pontos negativos aos quais a estabilidade no servio pblico atrelada, sua aplicao no teria sentido e sua extino poderia se dar sem grandes argumentos do contrrio. Sendo verdadeiros todos os argumentos contra a estabilidade, como se justificaria sua manuteno e

subsistncia? Como se explica o fato do dispositivo ter sido includo em praticamente todas as Constituies brasileiras? 2.2.1 A ESTABILIDADE NA CONSTITUIO A Constituio de 1934, em seu Artigo 169, refora o dispositivo da estabilidade, mesmo que no mencione o termo, acrescentando que, alm daqueles com mais de dez anos de efetivo exerccio de suas funes, tambm se estenderiam seus efeitos aos que alcanassem dois anos de exerccio a partir do ingresso no servio pblico por meio de concurso. As Constituies de 1937, 1946 e 1967 mantm praticamente o mesmo texto. No entanto, admisses de pessoal no estvel, ou seja, fora do contexto de concurso, mantinham-se como prtica. A Constituio de 1988 volta a afirmar a estabilidade no servio pblico, em virtude de aprovao em concurso, aps a passagem dos dois anos de exerccio. A Emenda Constitucional n 19, de 1998, altera o texto da lei maior, estabelecendo que so estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico, e, em seu pargrafo 4, determina que como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade. Merece destaque o fato de que, conforme determinado pelos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) em seu Artigo 19, foram contemplados com a estabilidade os servidores que, at a data da promulgao da Constituio de 1998, haviam completado cinco anos de servio pblico. Assim, com o cenrio de crise e desemprego que configurava a poca, estender a estabilidade considervel contingente de funcionrios (mais de 400 mil funcionrios se tornaram estveis), cuja imagem no era a das melhores, seria quase que uma afronta sociedade (SOUZA, 2002), uma vez que, para ela, o servidor seria detentor de privilgios incompatveis com a realidade brasileira de desemprego. O ocorrido influenciou o comportamento do servidor pblico e a opinio da sociedade, afinal, ao ver da sociedade, os funcionrios do Governo foram contemplados sem nenhum critrio de mrito. A Carta Magna tambm determinou a constituio de um regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, a Lei 8.112 de 1990. A Lei se faz na tentativa de moralizar o servio pblico e levantar regras de mrito e igualdade. 2.2.2 A FINALIDADE DO INSTITUTO A estabilidade configura em um cenrio nacional que tem apresentado contra o dispositivo aspectos negativos de difcil contestao: a principal vil no que diz respeito a qualidade na administrao pblica e atendimentos nos servios pblicos, alm da desmotivao do funcionalismo. O que remete ao perodo colonial, onde a estabilidade era praticada, ainda que no formalmente embasada por lei e com este nome, de maneira indiscriminada e sem estar sujeita a critrios de mrito ou desempenho, posto que cargos fossem oferecidos como presentes em troca de favores polticos. Visando corrigir distores como essas que a estabilidade passou a ser incorporada na legislao nacional. O principal objetivo da estabilidade isentar os servidores pblicos de perseguies polticas e demisses infundadas (GUIMARES FILHO, 2004). de vital importncia que o servidor pblico sinta-se seguro para priorizar a prestao de servios sociedade e no superiores hierrquicos, por presso ou visando obter privilgios. Desta forma, protegendo o servidor pblico de prticas injustas quanto ocupao de um cargo, a estabilidade tambm protege a sociedade, posto que impea a descontinuidade dos servios pblicos, alm de

impedir que os rgo da administrao pblica sejam usados como cabides de emprego e sejam palcos de prticas nepotistas e clientelistas. A estabilidade definida por Diniz (1998, p. 20) como um atributo do cargo pblico que assegura a continuidade da prestao do servio pblico, que de carter permanente. , portanto, o dispositivo constitucional que afirma a permanncia do servidor no servio pblico afastando o risco de demisses arbitrrias e perseguies polticas. Coutinho (1999, p. 104) discorre que a estabilidade justifica-se pela indispensvel neutralidade e imparcialidade no exerccio das funes pblicas.
S existe Estado Democrtico de Direito se, ao mudarem os agentes polticos de um Estado, os seus agentes administrativos efetivos possuam garantias para exercerem com imparcialidade a sua funo pblica. Se assim no for, tais agentes no esto sujeitos vontade da lei e, sim, vontade e caprichos de cada agente poltico que assume o poder (COUTINHO, 1999, p. 105)

Por outro lado, no se deve associar a estabilidade como uma proteo de servidores incompetentes. Ainda que amparado legalmente pelo dispositivo, maus servidores so suscetveis a sanes que vo de advertncia at demisso, dependendo da falta cometida, a partir do transcurso de processos administrativos disciplinares (nos quais lhe assegurada ampla defesa). Cada entidade da administrao pblica prev em seus ordenamentos jurdicos as faltas e suas respectivas penalidades. Portanto a estabilidade prevista na legislao no para vantagem ou privilgio pessoal, no tem um fim em si mesma, mas o instrumento que o Estado dispe para a garantia da continuidade e qualidade dos servios da Administrao Pblica e o meio pelo qual o prprio servidor aprimora a qualidade do seu exerccio. Liga juntamente profissionalismo e impessoalidade. Nas palavras de Pereira Jr. (1999, p. 254)
a estabilidade uma garantia fundamental para o bom desempenho do servidor pblico, para a independncia do servidor, que deve agir s em funo da lei, praticando os atos administrativos que lhe couberem sem o receio de, com esse ou aquele despacho, contrariar o chefe imediato e, assim, ser includo nessas listas de exonerao por excesso de quadros [...]

Da depreende-se que a estabilidade no deva ser genericamente qualificada como logro ilcito de alguns, mas como meio pelo qual se possa garantir um servio pblico perene e de qualidade. 2.2.3 COMO O SERVIDOR E A SOCIEDADE VEM A ESTABILIDADE Algo que merece ateno o fato de que muitos dos servidores pblicos e boa parte da sociedade desconhecem premissas concernentes ao instituto da estabilidade: os porqus de sua instaurao, definies e objetivos. Preocupa muito mais o fato de servidores que disponham deste direito no tenham uma viso clara sobre o tema do que propriamente o desconhecimento do cidado comum. Da surgem distores na viso da sociedade e at dos servidores com relao ao benefcio, que acaba sendo julgado essencialmente como proteo para a garantia do emprego.
A sociedade, atravs das diversas manifestaes veiculadas nos noticirios, jornais e revistas, quase unnime ao discordar radicalmente da estabilidade, sugerindo sua sumria extino. Alm disso, so quase consensuais as acusaes de ser ela a principal responsvel pelo mau atendimento nos servios pblicos (SOUZA, 2002, p. 92).

Pouco ou nenhum esforo se percebe por parte do Governo (em todas as suas esferas) a fim de sanar ou at mesmo minimizar a imagem depreciada que se construiu do servidor pblico no pas pela sociedade e opinio pblica em geral, isentando-se de um posicionamento que colabore para a mudana dessa postura coletiva. Pode-se deduzir da que

este fato, alm de criar um anteparo para o Governo, mascarando uma srie de outras questes graves inerentes ao setor pblico, afeta drasticamente o nvel de motivao dos servidores (SOUZA, 2002, p. 92). Nesse sentido, comparaes entre o servio pblico e o privado so inevitveis, ainda que seja clara a distino entre eles (a respeito da qual j citamos neste estudo). No entanto, devem ser combatidas posturas de maus servidores que, mal informados, pressupem-se como indemissveis por conta da estabilidade adquirida e prestam servios morosos e pouca dedicao no trato da coisa pblica. necessria cautela quando da afirmativa que muitos podem fazer de que a motivao do servidor pblico seria a causa da decadncia no servio pblico. A situao pode ser justamente a inversa: desmotivao por parte do servidor pode, em muitos casos, estar ligada, por exemplo, a sua percepo de que o servio que realiza no atende sociedade, ou por ser genericamente associado s mazelas do setor, ou ainda por no se sentir suficientemente valorizado por seu empregador (o Governo), dada a importncia de suas atividades para com os cidados.
possvel deduzir que no seria o dispositivo da estabilidade o verdadeiro objeto de crtica, mas a forma indiscriminada como esta foi concedida aos atuais servidores, causando desmotivao e descrdito por parte da sociedade (SOUZA, 2002, p. 93).

A associao entre acomodao/desmotivao e o servidor pblico, se feita de maneira indiscriminada e sem conhecimento de causa torna-se exagerada, o que muitas vezes embasada pela desinformao da opinio pblica. Generalizar comportamentos que podem confirmar-se como pontuais, julgando-os como que sendo praxe do funcionalismo pode at contribuir para a manuteno desses comportamentos. Pr em foco apenas a indignao produzida por maus exemplos ocorridos no funcionalismo, sendo muitos deles fatos isolados, pode comunicar uma falsa concluso de ser um hbito no servio pblico. Nessa linha, Coutinho (1999, p. 99) examina da seguinte forma:
A explicao para isso talvez se deva ao fato de que h muito tempo se vem apontando a figura do servidor pblico, em si considerado, como a origem e o fim dos inmeros problemas que vem afligindo a administrao pblica. Essa administrao encontra-se repleta de vcios que, muitas vezes, independem da pessoa do servidor, tais como o excesso de burocracia, nepotismo, inrcia e excesso de gastos.

Outro aspecto relevante e que no bem compreendido pela sociedade em geral o fato de que, tradicionalmente, cargos da alta administrao no servio pblico so, em sua maioria, ocupados por estranhos ao quadro de funcionrios, servidores que no so de carreira, ou seja, so, normalmente, indicados pelas altas autoridades governamentais. Ainda que bem intencionados, muitos podem estar despreparados para exercerem a funo, posto que haja pouca experincia do trato da coisa pblica, em detrimento de servidores de carreira, habituados e envolvidos com todo o contexto inerente ao servio pblico. Este fato tambm pode incorrer na descontinuidade nos servios, j que polticas, mudanas, inovaes e propostas podem vir a ser implementadas e no estarem necessariamente ligadas a um plano contnuo de melhorias. O ciclo se encerraria at que um novo servidor para tal cargo assuma e proponha seu prprio estilo de conduzir e administrar a rea, por exemplo.
A estabilidade do servidor pblico tem sido brandida como responsvel pela improdutividade e ineficincia no servio pblico. Essas crticas esquecem de dois fatos incontestveis: primeiro que a gesto da coisa pblica tem falhado muito mais pela falta de profissionalismo de dirigentes nomeados apelas pelo mrito de suas conexes polticas e pela falta de continuidade administrativa. Segundo que, num pas em que o Estado ainda est privatizado e sob controle patrimonialista de uns poucos, a estabilidade do servidor funciona como uma garantia contra as demisses dos que no so

amigos do rei. Sem vedao demisso imotivada, a cada eleio seriam substitudos todos os servidores no dceis ao grupo poltico vitorioso (GUIMARES FILHO, 2004, p. 22 apud RANDS, 1999, p. 13).

Souza (2002, p. 94) apresenta algumas das variadas interpretaes/representaes a que o instituto da estabilidade pode ser associado, algumas das quais destacam-se a seguir: - A estabilidade como instrumento de compensao: os servidores veriam a estabilidade como meio compensador pelos baixos salrios e pela ausncia de incentivos ao desenvolvimento de suas carreiras profissionais e por bom desempenho. Para a sociedade, seria um privilgio sem relaes com o desempenho profissional do servidor. O servio pblico uma profisso altamente valorizada, no apenas pelas compensaes materiais e oportunidades de carreira, mas pela estabilidade e penses de aposentadoria que proporciona, independentemente da qualidade de desempenho (SOUZA, 2002, p. 94 apud CAMPOS, 1990, p. 43); - A estabilidade como instrumento de poder: o servidor beneficiado pela estabilidade faria uso do direito adquirido como instrumento de barganha perante demais colegas no igualmente beneficiados pelo dispositivo, at mesmo superiores e a prpria sociedade, recusando-se, por exemplo, a obedecer a determinaes ou procedendo de forma morosa no servio, posto que esteja dotado de um falso sentimento de poder; - A estabilidade como instrumento de acomodao: por conta da garantia de emprego, muitos servidores teriam esmorecido quanto a investir em si mesmos, ainda mais num contexto em que o mercado e a economia so incertos, o que configuraria mais um motivo para conter servidores no funcionalismo pblico, posto que poucos deles se arriscariam a migrar para o setor privado. Aps a apresentao de representaes em torno da estabilidade, importante que se analise as questes do mrito e do desempenho de forma a identificar a interdependncia desses fatores, associados estabilidade, no comportamento do servidor pblico e, por conseguinte, no desempenho da administrao pblica. 2.1 A IMPORTNCIA DE UM SISTEMA DE MRITO E VALORIZAO DO DESEMPENHO Podemos entender mrito como uma ao que faz uma pessoa ser digna de elogio ou de recompensa, ou seja, uma qualidade aprecivel de uma coisa em uma pessoa. No entanto a definio de mrito mais ampla e de difcil determinao. A questo do mrito pode ser definida, inclusive, em funo da cultura de um pas e at de uma organizao, que pode determinar o que suscetvel de ser reconhecido como merecedor de recompensa ou no. Um sistema meritocrtico faz supor igualdade entre os indivduos, especialmente no tocante a oportunidades. No entanto essa uma afirmativa que nem sempre condiz com a verdade na prtica, afinal, as pessoas e seus sistemas de pensamento e comportamentos no so iguais e isso pontua diferenciao com relao a qualidades e valores, por exemplo, que estejam sob anlise num programa de mrito e desempenho. Ou seja, ainda que as oportunidades fossem iguais para todos, inclusive no ambiente organizacional, a subjetividade de cada indivduo pode determinar os timos e no-timos para dada circunstncia. Portanto, importante deixar claro que a meritocracia no se baseia no pressuposto de que todas as pessoas so iguais, mas que as oportunidades devam ser oferecidas a todos (SOUZA, 2002, p. 62). Assim, a questo do mrito pressupe que atributos como parentesco, finanas, favores, status etc., no dem margem discriminao, sendo considerado apenas o desenvolvimento pessoal.

Ao se considerar um sistema de mrito, pressupe-se estimulo competitividade, ao desenvolvimento da carreira, criatividade e esforo dos indivduos. Porm, na anlise de Souza (2002, p. 66) as Legislaes que regem o servio pblico brasileiro (por exemplo, o Regime Jurdico nico - Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990) terminam por engessar o servidor (excesso de burocratismo), vedando o esprito criativo e a iniciativa, uma vez que estabelecem normas que prevem o que permitido e o que proibido de ser feito, o que pode culminar numa postura reativa e acomodada por parte do indivduo, ainda que, a princpio, tenham sido institudas com o intuito de resgatar a questo da meritocracia no setor pblico. Dessa forma, no tocante ao servidor pblico, a questo do mrito pode ser associada obedincia no cumprimento de normas pr-estabelecidas, o que pode configurar at, em amplo sentido, passividade, acentuando a cultura de descrdito do cenrio do servio pblico. Intrinsecamente relacionado com a questo do mrito est a avaliao de desempenho. Com as situaes at aqui apresentadas, fica clara a necessidade da real legitimao de um sistema de avaliao de desempenho no setor pblico, que coopere, juntamente com um sistema de mrito que seja eficiente, para a melhoria da qualidade da prestao dos servios da administrao pblica, justificando a prerrogativa da estabilidade. Ou seja, mrito e desempenho so totalmente dependentes. No caso especfico da administrao pblica, a avaliao de desempenho deve se dar em funo da consecuo da misso da administrao pblica, qual seja atender s necessidades da sociedade. Nisso difere-se da avaliao de desempenho em organizaes do setor privado no que se refere aos parmetros de medio da avaliao que, nesse tipo de organizao, podem ser mensurados pelo atingimento de metas, lucros etc. Da a importncia de estudos e pesquisas que foquem a elaborao de avaliaes de desempenho que possam medir variveis importantes no contexto da administrao pblica. 3. PESQUISA DE CAMPO Foram disponibilizados questionrios on line como tcnica de investigao contendo quatorze perguntas fechadas (que apresentam respostas possveis), tendo sido duas delas estruturadas na forma de pergunta dupla (fechada e aberta, possibilitando que o entrevistado responda com suas prprias palavras). Aps o prazo estabelecido, cinquenta e oito servidores pblicos de provimento efetivo lotados em setores e rgos administrativos dos municpios de Arraial do Cabo, Cabo Frio e So Pedro da Aldeia participaram respondendo ao questionrio da pesquisa entre os dias seis (06) e dez (10) de Junho de 2011. Do total de servidores pblicos que participaram da pesquisa respondendo ao questionrio, 32% so do sexo masculino e 68% do sexo feminino. 22% dos entrevistados tm entre dezoito (18) e trinta e cinco (35) anos; 72% entre trinta e seis (36) e cinqenta e cinco (55) anos e 7% com mais de cinqenta e cinco (55) anos. O tempo de servio no funcionalismo pblico foi indagado e assim identificado: 4% dos entrevistados esto no servio pblico a menos de cinco (5) anos, 54% entre seis (6) e dez (10) anos, 14% entre doze (12) e vinte (20) anos, 21% entre vinte e um (21) e trinta (30) anos e 7% h mais de trinta (30) anos. Os servidores entrevistados ocupam cargos que foram classificados em seu nvel de escolaridade: 21% ensino fundamental, 61% ensino mdio, 14% ensino superior e 4% ps graduado. Aps questes com a finalidade de uma breve identificao dos servidores ora participantes da pesquisa, seguiram-se perguntas que buscavam identificar percepes pessoais concernentes ao instituto da estabilidade no servio pblico, alm de fatores relacionados valorizao e motivao dos servidores.

3.1 RESULTADOS INTERESSANTES A quinta (5) pergunta inquire ao respondente sobre qual das opinies sugeridas ele acredita que a sociedade em geral nutre com relao ao servidor pblico.

Figura 1: Respostas da pesquisa.

A grande maioria, 47% acham que a sociedade em geral julga os servidores pblicos como essenciais/indispensveis ao servio pblico para o bom funcionamento da mquina pblica; 21% crem que a sociedade julga os servidores como acomodados e que no trabalham; 18% entendem que a opinio da sociedade de que os servidores trabalham pouco e ganham bem e 14% avaliam que a opinio comum julga que servidores pblicos prestam servios sem muita gentileza e presteza. A sexta (6) questo busca identificar o sentimento de valorizao e reconhecimento no trabalho do servidor respondente, como apresentado no grfico seguinte.

Figura 2: Respostas da pesquisa.

Os dados revelam que 47% dos servidores sentem-se pouco reconhecidos em seus trabalhos; os que se sentem muito pouco reconhecidos e os que no se sentem reconhecidos somam 28% dos respondentes e 25% do total julgam serem muito reconhecidos ou reconhecidos em seus trabalhos. Buscou-se identificar com a stima (7) questo a motivao do respondente enquanto servidor pblico e os resultados obtidos so demonstrados no grfico seguinte. A metade dos respondentes demonstrou que trabalham por prazer e gostam do que fazem; 18% deles demonstraram se sentir como mero cumpridores de horrio e tarefas e o mesmo percentual de

entrevistados responderam no receber estmulos para melhorar o desempenho; 11% responderam permanecer no servio pblico pela garantia da empregabilidade e 3% optaram por outros motivos.

Figura 3: Respostas da pesquisa.

As respostas oitava (8) questo sugerem que a estabilidade no emprego teve total influncia na escolha pela carreira pblica (foi essencial) para 50% dos respondentes. 21% dos servidores responderam que a estabilidade teve tanta influncia quanto outras variveis, como flexibilidade de horrio, benefcios etc., quando de suas escolhas pelo servio pblico. Para 14% deles, a estabilidade teve pouca influncia nessa deciso. Depois do nvel salarial, a estabilidade foi o que mais influenciou na escolha pela carreira pblica para 11% dos servidores respondentes e para 4% a estabilidade em nada influenciou.

Figura 4: Respostas da pesquisa.

A nona (9) questo buscou identificar se os colegas de trabalho, incluindo o prprio servidor entrevistado, com relao estabilidade sentem-se seguros de seus cargos no emprego.

Figura 5: Respostas da pesquisa.

A maioria, 68%, avaliou que os servidores, incluindo a si mesmo, sentem-se seguros, porm no acomodados. Responderam sentirem-se to seguros a ponto de demonstrar certa comodidade 14% dos entrevistados. O mesmo percentual respondeu sentir-se maios ou menos seguros e apenas 4% respondeu se sentir pouco seguro. Questionado sobre sua viso com relao estabilidade na dcima (10) pergunta, 50% dos respondentes avaliam que a estabilidade importante na medida em que os servidores no se deixem esmorecer e trabalhem com qualidade em prol do bem comum. Para 32% deles, a estabilidade indispensvel para a qualidade do servio, j que evita a dana das cadeiras (demisses a bel-prazer) quando h troca de governantes. 18% dos servidores responderam que a estabilidade no to importante j que, isolada, no garante a qualidade que se espera dos servios pblicos. As outras duas opes no foram registradas por nenhum respondente, como se v no grfico a seguir.

Figura 6: Respostas da pesquisa.

Com o intuito de identificar aspectos meritocrticos no servio quando da nomeao para funes de confiana e bonificaes (como cursos e treinamentos), a dcima primeira (11) questo obteve os seguintes resultados: 46% responderam que tais aes ocorrem em funo de favores e/ou amizades polticas; 36% responderam que quase nunca ocorrem promoes/bonificaes no servio; 11% responderam que tais aes ocorrem em funo do mrito e capacidade profissional do servidor e, somadas, as opes de ocorrncias em funo de rodzios entre servidores (ou seja, algum servidor que ainda no tenha sido de alguma forma beneficiado, ser. De outra vez, outro ser) e outros motivos resultaram 7% do total das respostas.

Figura 7: Respostas da pesquisa.

A dcima segunda (12) pergunta questionou se, na opinio do respondente, a estabilidade no emprego de que dispem os servidores efetivos contribui para a perda da qualidade do servio pblico.

Figura 8: Respostas da pesquisa.

Para a maioria, 71% dos servidores, a estabilidade no emprego no contribui diretamente para a perda de qualidade na prestao dos servios pblicos. Por outro lado, 29% responderam que sim, a estabilidade contribui nesse processo. A pergunta foi estruturada na forma dupla (fechada e aberta), possibilitando que o respondente justificasse sua escolha. Algumas das respostas apontadas como justificativa para os que optaram pelo sim questo, sugerem que: por conta de no se sentirem sujeitos demisso, muitos servidores se portam de maneira inapropriada, desrespeitando a hierarquia estabelecida no trabalho e at o usurio dos servios pblicos (o cidado), prejudicando a imagem e a qualidade do setor; o aspecto profissional e o trato da coisa pblica so deixados de lado, j que, certo de sua permanncia no emprego, o servidor direciona-se mais para o trato do que pessoal; pela comodidade de que pode se acometer o servidor, resultando em pouco interesse no contexto de sua atuao. Algumas das justificativas apontadas por aqueles que responderam que a estabilidade no emprego no contribui para a perda da qualidade no servio pblico sugerem que so outros os fatores que contribuem para tal: - baixos salrios; - no gostar das atribuies; - falta de sistema de mrito que reconhea o bom funcionrio; - ausncia de incentivos e capacitao; - excesso de burocracia; e - condies fsicas de trabalho inadequadas. A dcima terceira (13) questo foi estruturada como a anterior e questionava se, na opinio do respondente, o comportamento do servidor pblico em geral, incluindo o dele mesmo, negativamente influenciado por conta da garantia no emprego (estabilidade). A grande maioria, 75%, responderam que no. 25% responderam sim pergunta.

Figura 9: Respostas da pesquisa.

Para alguns dos que responderam sim questo, algumas das justificativas apontadas foram: Alguns servidores, em funo de terem estabilidade no emprego e sentirem-se intocveis, no se preocupam em desenvolver um bom trabalho, comportando-se de maneira adversa s atribuies e deveres como servidor pblico; depende do carter de cada pessoa. Entre as justificativas daqueles que responderam no questo, destacam-se: o mau comportamento no se justifica pela estabilidade no servio, mas pela falta de reconhecimento no trabalho e pelo fato dos servidores sentirem-se injustiados quando da consecuo de gratificaes de cunho estritamente poltico; A estabilidade e a impresso moral de comprometimento com o bem comum, inerentes ao servidor pblico, contribuem de forma positiva. A ltima pergunta, dcima quarta (14), pedia que os respondentes que houvessem respondido sim questo anterior (o comportamento do servidor pblico negativamente influenciado pela estabilidade no emprego) marcassem a opo que, na opinio pessoal, poderia contribuir para minimizar efeitos contraproducentes do setor pblico. Eis o grfico:

Figura 10: Respostas da pesquisa.

Do total de servidores que responderam ao questionrio, 50% disseram que treinamentos e oportunidades de crescimento minimizariam efeitos contrrios ao desejado para o setor pblico. 25% acreditam que melhores salrios e benefcios so os fatores mais importantes e outros 25% optaram por melhores condies de trabalho (instalaes,

equipamentos etc.). A opo para revogao da estabilidade do servio pblico e outro motivo no foram escolhidas por nenhum dos respondentes. CONCLUSO A contribuio dos servidores pblicos imprescindvel para que eficincia desejada seja atingida no servio pblico. Assim, necessrio que o pessoal que compe os quadros do funcionalismo pblico seja competente e motivado. Nesse sentido, estabelece-se um desafio para o governo, enquanto empregador e garantidor do bem-estar da sociedade brasileira: buscar meios que mantenham nveis adequados de satisfao do quadro de pessoal, para que se possa atender bem aos anseios da sociedade. Tido como um dos viles dos males que assolam a administrao pblica, muitos servidores pblicos acabaram se tornando aquilo de que so acusados. No entanto, aps anlise dos dados obtidos com a pesquisa de campo, o resultado aponta para a concluso de que, respondendo pergunta norteadora da pesquisa, no h relao estrita que se possa fazer entre a estabilidade no servio pblico e um comportamento cmodo por parte dos servidores. Tal postura seria mais coerentemente justificada pela falta de valorizao/reconhecimento desses servidores no servio pblico, alm de outros fatores que podem estimular esse tipo de comportamento, como, por exemplo, carncia de plano de cargos e salrios (oportunidades de crescimento) e treinamentos, nvel salarial insatisfatrio e condies fsicas inadequadas no ambiente de trabalho. Verifica-se ser indispensvel a implantao e manuteno de um sistema eficiente de mrito, aliado a avaliaes de desempenho que permitam averiguar o mrito dos servidores e os resultados no cumprimento dos objetivos das organizaes da administrao pblica. Com relao estabilidade, mais do que um direito inerente aos servidores pblicos efetivos, seu propsito isent-los de perseguies polticas fortuitas e evitar que a administrao pblica seja usada como cabide de empregos e favores polticos. No entanto, necessrio que se estabeleam critrios adequados a fim de identificar possveis distores decorrentes desse dispositivo, avaliando e punindo o desempenho medocre de servidores que se julguem intocveis por conta do benefcio da estabilidade no emprego. importante que todos os esforos direcionados melhoria constante da administrao pblica, envolvendo inclusive polticas de administrao de pessoal do setor, sejam tratados com transparncia e seriedade, visando sempre o bem comum da sociedade. O Brasil, de dimenses continentais, possui enorme contingente de funcionrios pblicos em todas as esferas da administrao pblica. Esta pesquisa, entretanto, abordou a identificao da existncia de relao entre um comportamento inadequado de servidores no ambiente de trabalho em funo de serem estveis no emprego, focando apenas os servidores pblicos dos municpios de Arraial do Cabo, Cabo Frio e So Pedro da Aldeia, no Estado do Rio de Janeiro, por questo de acessibilidade. Depreende-se, ento, que os resultados obtidos com a pesquisa de campo nestes municpios no possam ser generalizados e tomados como realidade para todo o corpo de servidores pblicos do Brasil, posto que seja um pas de multiplicidade cultural e que questes comportamentais possam variar por inmeros fatores. A partir da, sugere-se que outras pesquisas busquem identificar a realidade que configura em outros tantos lugares do Brasil, inclusive de outras esferas da administrao pblica - pois carncias identificadas na administrao pblica municipal podem diferir, por exemplo, de carncias observadas por servidores da administrao pblica federal, ainda que muitos pontos tratados nesta pesquisa abordem e sejam de utilidade para o funcionalismo pblico em geral , para a melhoria do senso de comprometimento do servidor pblico e,

conseqentemente, melhoria da administrao pblica como um todo, beneficiando diretamente a sociedade brasileira. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS AGUIAR, Joaquim Castro. Regime Jurdico dos Funcionrios Municipais. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1997. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. O Servidor pblico e o Estado. Correio Brasiliense, Nov., 1995. CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. 3 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. COUTINHO, Ana Lusa Cellino. A Estabilidade do Servidor Pblico na Reforma Administrativa. Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado de Pernambuco ESMAPE. Recife. v.4. n 9. Jan/Jun 1999. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 11a ed. So Paulo: Atlas, 1999. DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Tudo Sobre a Reforma Administrativa e as Mudanas Constitucionais. Coletnea Administrativa Pblica. Braslia: Braslia Jurdica, v.4, 1998. FIGUEREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. GUIMARES FILHO, Joo Rodrigues. A estabilidade do servidor pblico concorre para a manuteno do interesse pblico e eficincia na administrao pblica. 2004. 50 p. Monografia (Especializao) - Centro de Ensino Unificado do Distrito Federal, Braslia, DF, 2004. MACHADO, rica Mssimo; UMBELINO, Lcia Maria. A questo da estabilidade do servidor pblico no Brasil: perspectivas de flexibilizao. Braslia: ENAP, 1995. MASLOW, A. H. A theory of human motivation. Psychological Review, Washington, v.50, n.4, p. 370-396, 1943 MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Introduo administrao. 5 ed. rev. e ampl. - So Paulo: Atlas, 2000. PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Da Reforma Administrativa Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. PRESIDNCIA DA REPBLICA/CMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia, 1995. SOUZA, Teresa Cristina Padilha de. Mrito, estabilidade e desempenho: influncia sobre o comportamento no servidor pblico. 2002. 123 p. Dissertao (Mestrado Executivo) Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, 2002. VERGARA, Sylvia Constant. Projeto e Relatrio de Pesquisa em Administrao. 6 ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2005.

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