Recomposio poltica, comunidade cvica e governana urbana*

Anete Brito Leal lvo

Resumo A partir da anlise das experincias da cidade de Salvador (Bahia), este artigo procura compreender especificidades locais que respondem por variaes na qualidade das polticas pblicas, num quadro de crise da governabilidade e altos ndices de pobreza. Aponta as formas de articulao entre vida poltica (relaes polticas de dominao e diferenciao social) e dinmica institucional local; questiona como condies de representao poltica e de governo so condicionadas por uma cultura poltica autoritria e por formas histricas de identidade cultural e local que interferem no exerccio da cidadania. Palavras-chave: Salvador (BA); governana urbana; participao popular; cidadania; capacitao social; competitividade; solidariedade. Abstract

Based on the analysis of the experiences of the city of Salvador (Bahia), this article tries to understand local specificities which could explain variations in the qualty of the urban policies, in a scenario characterized by a crisis of governabilty and high leves of poverty. lt shows the ways of articulation between the political life (poltical relations of domination and social differentiation) and the local institutional dynamics; it poses the question of how the conditions of poltical representation and government are conditioned by an authoritarian poltical culture and by historical forms of local and cultural identity, which interfere in the practices of citizenship. Keywords: City of Salvador (Babia); urban governing; popular participation; citizenship; social capacitation; competitiveness; soldarity.
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Introduo
O ncleo das preocupaes aqui esboadas diz respeito ao tema de como a produo da democracia tem se expressado no contexto da urbanizao, condicionado pelas relaes polticas e pela matriz socioeconmica da diferenciao social. Ou seja, como enfrentar a questo da integrao social e da poltica nas cidades em termos de governabilidade? Sem maiores pretenses de aprofundar questes de natureza terica, este artigo procura identificar como experincias locais especficas respondem por variaes na qualidade das polticas pblicas, num quadro de crise da governabilidade e altos ndices de pobreza.1 Isso implica entender criticamente os limites da categoria local governance em termos de "bom governo", aqui entendido como aquele que propicia a participao popular na produo das polticas e neutraliza a vigncia de prticas predatrias2, na relao entre agentes pblicos e cidados (Boschi, 1997). A partir da anlise comparativa de duas experincias polticas diversificadas sobre um mesmo espao urbano, o da cidade de Salvador (Bahia), este artigo procura levantar problemas e hipteses que orientam os nexos entre poltica e sociedade, dentro dos novos paradigmas vigentes de capacitao social e institucional local, governance, etc. Para tanto, analisamos como diferentes foras polticas encaminharam a questo da governabilidade da cidade,3 articulando dois princpios da ao pblica institucional: o da competitividade (mais orientado pela lgica do mercado das cidades competitivas) e o da solidariedade (voltado para princpios de integrao social e poltica dos cidados capacidade de integrar demandas sociais e reproduo social) num quadro de profundas desigualdades sociais. A anlise procura revelar um processo de converso e reconverso social de atores em luta, atravs da reordenao de atores, prticas e mediaes que se do no espao fsico da cidade; no espao meditico de dominao e hegemonia dos meios de comunicao e de controle sobre espaos pblicos interinstitucionais, configurando um novo quadro de conflito das relaes polticas no espao local e nacional. A preocupao central reside em observar as formas de articulao entre vida poltica (relaes polticas de dominao e diferenciao social) e dinmica institucional local. Como as condies de representao poltica e de governo da cidade so condicionadas por uma cultura poltica autoritria, por formas histricas de identidade cultural e local que interferem no padro da diferenciao social e no exerccio da cidadania.

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A crise das cidades

Postular princpios de governabilidade e/ou de urban governance como estruturadores das possibilidades da gesto pblica alternativa para as cidades sugere, inversamente, tanto em termos normativos da noo "governana" como em termos analticos, a carncia dessas capacidades de governabilidade no contexto atual e, ao mesmo tempo, a busca de alternativas que construam um novo pacto. Ou seja, supe, de uma forma ou de outra, o reconhecimento de uma dimenso de crise urbana no contexto contemporneo, impondo repensar alternativas e novas formas de exerccio do poder, mas, tambm, atentar para as possibilidades de captura de novos processos pelas foras hegemnicas. certo que a "governana", como noo prescritiva4 e normativa de eficcia poltica no caminho da justia social e de formao de consensos mnimos (construo da legitimidade poltica e, portanto, de autoridade e certa governabilidade poltica) supe, inversamente, o reconhecimento do seu contrrio, ou seja, o reconhecimento de uma crise em curso, dimenso de riscos institucionais e de legitimidade poltica, e a (in) governabilidade das sociedades urbanas contemporneas. Nesse sentido, a construo dessa nova categoria analtica de carter intermedirio constitui recurso mtico, mediador, que diz respeito construo de alternativas pragmticas no plano das prticas de gesto e intermediao poltica que tomem a ao pblica possvel atravs do estmulo a recursos institucionais e burocrticos e a modos cooperativos, na tentativa de driblar e minimizar efeitos perversos, conflitos imprevistos e impotncia real. Restringe-se, portanto, ao plano processual da gesto. Essas relaes, no entanto, no se separam da poltica, mas, ao contrrio, inscrevem-se no mbito da histria e da cultura poltica, organizadas em termos das relaes entre Estado e sociedade no Brasil. Nesse sentido, dizem respeito ao padro de articulao e combinao das diferentes relaes sociais da gramtica poltica para tomar aqui anlise de Nunes (1997) , que se estrutura em torno das tradicionais relaes de clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalizao de polticas, pelas quais Estado e sociedade encaminharam e processaram historicamente o conflito de interesses. Ademais, no pode se abstrair do padro objetivo de estruturao histrico-social da matriz de diferenciao social, ou seja, do padro de desigualdades socioeconmicas e de segmentao urbana que expressam o padro de distribuio e reproduo sociais.5 certo que no contexto contemporneo tem-se reconhecido, de modo generalizado, com maiores ou menores crticas, que o processo de mundializao da economia tem afetado os limites institucionais de responsabilidade do Estado, tornando cada vez mais difcil a execuo de projetos de desenvolvimento macroeconmicos, de mbito nacional e a vigncia de grandes projetos de infraestrutura urbana, bem como de um estilo hierarquizado de relao entre o poder central e a implementao de polticas locais.

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Efetivamente, a partir da dcada de 1990 observa-se todo um movimento de desconcentrao do Estado, acompanhado por processos de descentralizao das aes pblicas, especialmente das polticas sociais. Esse movimento, de carter global e orientado pelas agncias multilateriais, no mbito da historicidade das sociedades latino-americanas, acompanhou o processo de democratizao poltica das sociedades nacionais voltadas para o reconhecimento do direito de participao e controle da cidadania na vida pblica do pas. Ademais, sabe-se que o processo de urbanizao crescente ampliou as demandas de bens e servios pblicos, impondo novos desafios s cidades, que, nesse novo contexto, aparecem como espao de emergncia de inovaes, atravs da formao e expresso de novos atores polticos e sociais, no processo de reestruturao da economia e redesenho do Estado.6 Ou seja, a problemtica da reproduo social mudou com a urbanizao crescente, associando aos direitos civis e sociais o direito sobre a cidade e sobre o consumo de bens coletivos.7 Paradoxalmente, esse novo cenrio, no mbito das prticas dos atores e das representaes, aponta para contradies que relativizam as possibilidades de sucesso e xito desses novos "paradigmas". Assim que Putnam (1996) observa que quanto mais a cultura democrtica ganha prestgio moral, mais cresce uma insatisfao generalizada quanto aos resultados prticos. E, nessa mesma linha, mas observando os limites do desenvolvimento local, Le Gales (1995) demonstra que enquanto as reformas institucionais dos anos 1980 reforaram o poder do municpio, isso ocorre inversamente num contexto de declnio do poder das autoridades locais eleitas, em decorrncia de um conjunto de fatores: ajuste fiscal, transferncias e reformas econmicas, crescimento do poder de organizaes privadas, terceirizao de servios, etc. Ou seja, a crise urbana inserida num contexto de incertezas e reforma do Estado tem carter deslegitimador para as autoridades locais. Esse quadro condiciona limites implantao de mecanismos participativos e de urban governance, sugerindo uma anlise crtica que ultrapassa uma percepo das relaes flexveis, organizacionais, e de gesto para a compreenso no mbito das relaes polticas e da estruturao social, que se expressam como crise de governabilidade e de legitimidade. A questo, ento, compreender se esta(s) nova(s) regulaes que privilegiam acordos mnimos, parcelares e setoriais, permitem enfrentar a questo de fundo, as desigualdades, e fazer avanar o processo democrtico? At que ponto a regulao de interesses diversificados, inscritos nos dispositivos de governance (como parcerias pblico/ privado, participao e descentralizao), foram capazes de articular eficincia e justia social? Que constrangimentos afetaram esse processo e que fatores atuaram na produo de resultados eficazes? Qual o alcance desses resultados em termos do desenvolvimento democrtico e de consolidao do senso cvico8?

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Resistncia democrtica e reorganizao da convivncia civil9

Nunca demais reafirmar que a redemocratizao brasileira foi um empreendimento coletivo, no qual o povo e as elites reelaboraram os valores necessrios de reorganizao da convivncia civil traduzidas em instituies prticas de um novo "fazer" poltico e social. As formas de resistncia desenvolvidas pelos movimentos urbanos (especialmente na dcada de 1970 e 1980) reforaram a "convico" de que possvel avanar para novas e melhores formas de convivncia, organizadas em torno do reconhecimento dos direitos sociais, da liberdade e igualdade polticas como base de formao de uma nova governabilidade, de carter democrtica. Nas cidades, o desafio era articular ao reconhecimento dos direitos individuais os direitos coletivos aos bens e servios pblicos (moradia, transporte, gua, saneamento, lazer, etc). Ou seja, associar aos diretos civis e sociais o direito sobre a cidade. O direito reproduo e vida no contexto urbano. A transio poltica brasileira representa, pois, uma conquista dessas novas formas de "fazer" e "saber" polticos, alcanada graas mobilizao poltica e social da sociedade brasileira, que, partindo de aes solidrias no ambiente dos sindicatos e dos movimentos sociais, instituram-se no campo institucional. Os movimentos por moradia representaram uma forma alternativa de integrao, que, ainda de forma precria, reivindicaram o direito sobre o solo urbano. Assim, a Constituio de 1988 deu vida a uma nova conscincia civil, que, naquele contexto, superou os localismos das estruturas de poder poltico, os interesses parciais, reforando uma conjuno entre povo e elites, projetando em ambos a representao de uma Nao que deveria constituir-se e reinventar-se numa slida articulao entre sociedade e poltica. Nesse sentido, a abertura poltica democrtica tambm significou uma evoluo da cidadania no nvel de unidades subnacionais, dos municpios. No entanto, cada segmento do territrio nacional tinha uma experincia prpria e acumulada no manejo da vida pblica, sustentado numa trama poltica e cultural singular. A grande mudana social se expressou num ajuste e numa acomodao institucional dos interesses, em que se entrecruzavam tanto a tradio das lutas populares como tambm segmentos gerados numa cultura poltica assentada numa ordem de privilgios das elites polticas e empresariais no acesso aos bens pblicos e, em especial, no controle sobre as instncias institucionais locais de governo. O desafio inicial, ento, e que, apesar dos avanos, ainda permanece, era e converter essas formas de "saber poltico", diferenciais e conflitivas, quais sejam: de um lado, as foras comprometidas na luta pela resistncia democrtica, desencadeadas pelos setores populares organizados da sociedades; e, de outro, as foras tradicionais

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autoritrias, que se constituram na prpria histria do Estado nacional e que consolidaram uma cultura autoritria, patrimonialista e clientelista (de privilgios e favores), em novas prticas polticas. Repito: o desafio era e reconverter o conflito latente de interesses diferenciais entre as classes urbanas em novos exerccios polticos, garantidores dos direitos dos cidados no plano do desenvolvimento econmico social urbano e num quadro de institucionalidade. Entre mil escolhas e dificuldades, os cidados entenderam que as mudanas no podiam estar restritas proteo de seus bens ou ao acesso aos direitos, mas implicavam a percepo de pessoas com direitos polticos. A questo social dos direitos no podia estar isolada e separada da questo da poltica, da participao e da representao. Dessa tenso emerge uma nova institucionalidade, na qual a colaborao entre sociedade e Estado apareceu como caminho pelo qual se renova o pas, estabelecendo uma conjuno maior entre cidados e governantes, com nfase no poder local.

A questo da (in)governabilidade: as principais tenses vigentes

Mas, antes mesmo que esses direitos se constitussem em prticas e vivncias efetivas (em termos de acesso moradia, ao trabalho, educao, sade, etc) , eles se instituram como deveres da sociedade civil (assuno de responsabilidades sociais) na produo desses benefcios, em razo dos imperativos e constrangimentos estruturais que afetaram particularmente o mundo do trabalho, a poltica de solidariedade social e os papis do Estado, envolvendo a perda de antigos referenciais sociais, polticos e econmicos, como os valores do trabalho, da mobilidade social, da segurana social; a mediao dos partidos polticos, da vida sindical, entre outros.10 Por outro lado, o acesso aos direitos sociais e vivncia democrtica se faz num contexto de reestruturao da economia, no qual os ajustes fiscais e a reestruturao produtiva tm por efeito a excluso de um contingente importante de trabalhadores, que se expressa tanto na perda de direitos ao trabalho (o desemprego) como numa vivncia antecipada da excluso pela restrio aos postos de trabalho. Ou seja, a excluso do trabalho no se materializa apenas na dimenso da perda, mas se projeta na desesperana das novas geraes de jovens trabalhadores pela ausncia de projeto de futuro, configurando uma excluso de insero, restringindo a dinmica da mobilidade social e desqualificando os tradicionais mecanismos de coeso e ascenso social.11 Ainda no plano poltico, as transformaes institucionais no foram suficientes para compreender como os cidados podem enfrentar as novas tarefas do poder conquistado. A questo, agora, no de crise de representao (dficit), mas de desconexo entre o

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aparelho da ao pblica e a sociedade. No se denuncia mais a democracia formal mas a impotncia do Estado, sua incapacidade para lutar contra o crescimento crescente do desemprego, contra a segregao da periferia, contra a nova pobreza, contra a dualizao da sociedade atravs da produo de polticas pblicas.12 Neste quadro de fraturas sociais cada vez mais difcil dar um sentido efetivo responsabilidade dos agentes sociais, j que eles no podem traduzir em condies reais o que, nas sociedades, constitui a manifestao efetiva da insero, que o acesso ao trabalho.13 Isso, evidentemente, cria fraturas no pacto civil e desengajamentos sociais e morais com efeito sobre as representaes que os atores fazem da democracia, da solidariedade, da cooperao, alm de reforo anomia. nesse sentido que muitos estudos indicam que quanto mais a democracia se afirma como valor moral, mais se observa, paradoxalmente, uma tendncia ao descrdito da poltica e dos polticos.14 H, pois, um novo espao de conflito das representaes da prpria democracia, definindo a base sobre a qual se estrutura o novo conflito social. Portanto, no processo histrico de pases com altos ndices de desigualdade, como o caso da sociedades latino-americanas e particularmente o Brasil, a questo da governabilidade situa-se em torno de algumas tenses:
c

a primeira se expressa nas contradies entre o sistema democrtico, que tende

a INCLUIR politicamente os indivduos, por sua capacidade de veicular demanda social atravs de seu sistema de procedimentos e de seu regime institucional; e o sistema econmico, com suas tendncias regressivas da distribuio de renda e de ajuste econmico, que tendem a EXCLUIR;
c

a segunda se expressa num paradoxo na forma como se distribuem efetivamente

os direitos e deveres sociais, no plano da responsabilidade social e pblica entre Estado e cidados. Os cidados no querem a retirada do Estado, mas que ele assuma suas responsabilidades. O sistema de responsabilidade social, por parte da sociedade civil, no se efetiva sem a contrapartida de acesso aos benefcios sociais...15
c

a terceira refere-se, concretamente, s complexas mudanas da sociedade, atra-

vs de um processo de diferenciao social, que indica tendncia para um retraimento do comunitrio-nacional no sentido de uma sociedade mais fragmentada;16
c

quarto, na forma especfica como se efetiva a transio e esses ajustes no plano da

poltica (especialmente no mbito local) no confronto de valores e prticas polticas oriundas de heranas diversas (autoritarismo e democracia) no controle da vida pblica local;
c

essas tenses tm efeito sobre os significados da poltica, definindo limites ou

possibilidades do sistema de representaes polticas e sociais da prpria democracia. Essas tenses indicam, ainda, que a crise de legitimidade a maior do nosso tempo, atingindo no somente o Estado, mas o conjunto das instituies sociais e polticas. Como mover-se no plano institucional? Como qualificar a democracia para enfrentar o desafio enorme do desequilbrio de nossas sociedade, com todos os deficts acumulados?
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Neste quadro, as mudanas societais e culturais passam a ser fundamentais, representando horizontes para a economia e a poltica. Assim, ao final dos anos 1990, a sociedade empreende uma nova busca para recolocar de forma distinta a convivncia civil ameaada pelo economicismo (ajustes estruturais); pela falncia das polticas empreendidas (incapacidade dos governos) em dar respostas satisfatrias s carncias sociais, gerando uma institucionalidade, que d vida a uma nova governabilidade. Neste contexto sedimenta-se uma convico sobre os limites e as dificuldades de um estilo autoritrio, hierarquizado, verticalizado e centralizado de exerccio de poder, e sobre uma certa "virtualidade" nos processos regulao de carter societal e redistribuio das polticas em favor do poder local (municpios) descentralizao e desconcentrao como viabilizao de alternativas auto-sustentveis de desenvolvimento local, no mbito da reforma do Estado e da reestruturao da economia. Que condies efetivas tm essas instncias locais para processarem os conflitos hoje gerados pelo regime de representao e pela lgica de integrao do pas e do local economia do mercado? Todos esses instrumentos de auto-regulamentao empreendidos no plano institucional, da descentralizao, instaurao de mecanismos de mediao, polticas de desenvolvimento auto-sustentados e urban governance so, no meu entender, prticas distintas, mas interligadas, que testemunham uma reorientao da relao entre democracia e governo, tendo por base uma mesma preocupao: responder ao deficit de legitimidade poltica, criando alternativas capazes de gerar algum sentido de xito ou de respostas; reduzir o fosso poltico entre governo e sociedade e contornar a inoperncia simblica da poltica e da representao.17 Nesse sentido a apologia da urban governance, por exemplo, to disseminada por vrios agentes internacionais, constitui horizonte mtico do possvel, na tentativa de renovao da legitimidade a partir de arenas reduzidas de concertao entre atores sociais e pblicos, tentando encontrar quadros de cooperao que permitam gerar resultados e associar eficincia e justia social. Para tanto, faz apelo instaurao de regras e procedimentos de processamento do conflito, recriando simbolicamente a "unidade" ou, pragmaticamente, resultados parciais, num contexto em que predominam a crise de referenciais mais amplos e profundas contradies no plano da estruturao e inter-relao do econmico, poltico e social. Esse quadro, no entanto, que sugere suposta "virtuosidade" no estmulo cooperao, solidariedade, contm, inversamente, um conflito aberto entre a sociedade e as instituies pblicas. Na origem, portanto, da noo de governance prevalece, ento, a idia de reorganizar a solidariedade e o consenso atravs da eficcia do gerenciamento em nvel local. Mas o desafio posto nos paradigmas normativos do "bom governo", prprios da governance, e que delimitam as regras da colaborao, no constitui apenas um ideal
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abstrato, mas uma maneira "pragmtica" de mediar os diferentes interesses presentes na sociedade, desenvolvendo modos de convivncia civil, com o aperfeioamento das formas de colaborao poltica e social. Tem, portanto, carter moral, j que essas modalidades inscrevem-se em formas de requalificao do sentido emprestado democracia como valor, orientando o que fazer, como fazer e com quem fazer, ou seja, os limites das prticas efetivas das foras sociais.I8 Na base desse novo reordenamento inscreve-se a ruptura do pacto que produziu a formao do Estado desenvolvimentista de substituio das importaes do ps-guerra. Num quadro de reproduo do capital, com investimentos estagnados e crescimento do desemprego, de transformao da "rea social" em atividade econmica de setores privados,19 muda radicalmente a qualidade e importncia da rea social no processo de desenvolvimento e na construo de projetos urbanos. Segundo Dowbor (2001) a rea social envolve duas idias bsicas: 1) ela constitui centro de qualquer projeto de desenvolvimento; 2) os resultados de polticas nessa rea constitui o principal processo de avaliao do desenvolvimento em geral. Nesse sentido, a local governance inscreve-se nas possibilidades reais de tratamento da questo social e da questo urbana. Isso significa que as polticas urbanas, necessariamente, devem contemplar o equilbrio entre as dimenses econmicas articuladas ao bem-estar social como fim ltimo e no como setor de atividade econmica. Diante da ampla eroso da base econmica e social, acompanhada da crise fiscal, a questo pensar que linhas de ao poderiam ser abertas aos governos das cidades. H consenso sobre a necessidade desses governos serem mais inovadores e empreendedores, abertos para explorar polticas capazes de aliviar as condies de pobreza. As discusses em torno da criao desse gerenciamento da "eficcia com justia social" encontramse nos paradigmas da "boa" governana, experimentada por pases de economia desenvolvida e democracia consolidada. Na Amrica Latina, o desafio conciliar o desmonte das estruturas econmicas num contexto de profunda desigualdade e anomia social.

Variaes em poltica: o que faz a diferena?

Com base nesse contexto particularmente problemtico, de fragmentao entre sociedade, economia e poltica, busca-se compreender e questionar como experincias locais, submetidas a contextos polticos distintos mas implementadas sobre uma mesma base social respondem pela qualidade das relaes entre a sociedade e a poltica. Que efeitos tm sobre o padro da integrao social e a matriz societal? Como encaminham a questo da colaborao?20 A anlise dessas questes parte de uma caracterizao mais geral de duas expe rin cias de gesto urbana adotadas em Salvador:

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1) a primeira (1993-1996) da gesto de Ldice da Mata, sob a liderana do PSDB (Partido Social Democrata Brasileiro) organizada, no mbito local, numa frente de resistncia democrtica de carter centro-esquerda, centrada num projeto de autonomia do municpio, luta contra as desigualdades e pelo restabelecimento da moralidade pblica, cujo exerccio envolveu relaes conflituosas e mesmo de confronto da instncia local com as instncias intergovernamentais, particularmente na segunda metade da gesto municipal,21 quando lideranas das foras hegemnicas na Bahia, que controlam o governo do estado, passam a ocupar posies estratgicas de comando no Congresso nacional, condicionando a prpria capacidade de governo do PSDB, no plano federal.22 O resultado se expressou numa crise de governabilidade e legitimidade do municpio, indicado num elevado ndice de rejeio popular da prefeita de Salvador nas pesquisas nacionais de opinio pblica; 2) a segunda (1997-1999), gesto de Antnio Imbassahy, sob a liderana do PFL (Partido da Frente Liberal), caracteriza-se por uma verticalizao das polticas, com a integrao e dependncia do municpio s demais instncias intergovernamentais, condicionando a governabilidade a um controle unificado do grupo poltico em todos os nveis de governo, apoiado por forte esquema de marketing poltico e externalizao de resultados no mbito do espao fsico da cidade, na ordenao dos servios e uso do solo urbano (a exemplo do comrcio informal), garantindo, assim, ndices elevados de aceitao popular nas sondagens de opinio pblica Toda essa transio (de um governo a outro), no entanto, ocorre num quadro continuado de vulnerabilidade das finanas municipais, centralidade de polticas monetrias de ajuste, aprofundamento de altos ndices de pobreza e frgil mobilizao da sociedade civil. Ou seja, os constrangimentos estruturais no se alteraram, ao contrrio, os seus efeitos no nvel do desemprego e precarizao das relaes de trabalho agravaram-se, reduzindo-se, tambm, as condies de participao e mobilizao poltica.23 No plano das aes implementadas no se registram inovaes no tratamento de polticas sociais que marcassem diferenas significativas, no plano prtico das intervenes que j vinham sendo implementadas, a no ser quanto melhoria nos investimentos das instalaes fsicas. Muda, no entanto, o sentido de responsabilidade como essas aes se integram no conjunto de governo. O novo governo manteve as estruturas participativas (conselhos).24 As grandes mudanas que afetam a imagem fsica da cidade foram realizadas no mbito do governo estadual, aps o controle do municpio pelo mesmo grupo do PFL que detm o governo do estado. Portanto, uma anlise mais detida das polticas e aes implementadas revela uma continuidade do programa delineado pela gesto da Frente Democrtica, agora sob o controle das foras hegemnicas, gerenciadas numa ao concertada entre o governo estadual e a prefeitura, com ampliao de recursos externos e negociados. Ento, o que faz a diferena? Como cada uma dessas experincias constituiu sua capacidade de
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governoe se confrontou com as questes da governabilidade? Qual a cultura poltica e os princpios da ao pblica que orientaram esses contextos? Como os efeitos macroestruturais repercutem no plano local? Qual a base societal que deu vida governabilidade? Que inferncias crticas podem-se retirar dessas experincias?

A luta contra as desigualdades (1993/1996)25

Duas dimenses orientaram o programa do governo municipal no contexto 1993/1996: de um lado, o enfrentamento do poder hegemnico que governava o estado h mais de 30 anos, exitoso do ponto de vista da preferncia popular,26 assentado na luta pela autonomia do municpio; e, por outro lado, atender s demandas expressas nas lutas de resistncia democrtica atravs da meta de combate s desigualdades e corrupo, reorientando o eixo das intervenes pblica para as reas dos bairros mais carentes, com nfase, sobretudo, nas polticas sociais. Efetivamente, o processo histrico tem revelado que a razo social das desigualdades, pobreza e excluso pode comprometer seriamente a democracia e a governabilidade e o padro da colaborao social. O desafio era: com 61% da populao abaixo da linha da pobreza,27 como exercer a democracia e garantir governabilidade? Ante o quadro de carncias e vulnerabilidade, de onde a prefeitura extraiu sua capacidade de governo? Particularmente, de um conjunto de iniciativas: primeiramente, no plano poltico externo, e especialmente nos dois primeiros anos, atravs de uma relao intergovernamental favorvel com o governo federal, sustentada pela presena do Ministro da Ao Social, do PSDB, da Bahia. Em segundo lugar, no plano financeiro, atravs da busca de capacitao institucional e saneamento das contas municipais, que envolveu: 1) uma ofensiva contra a privatizao das finanas pblicas, realizada atravs de apurao e regulao do chamado "seqestro da receita municipal" por cinco empreiteiras, tendo resultado na negociao de um acordo de suspenso do repasse desses recursos para as empresas em questo at o esclarecimento do montante da dvida efetiva do municpio (o que s se realizou ao final da sua gesto); 2) melhoria da capacidade de arrecadao da prefeitura e 3) garantia do repasse da obrigatoriedade constitucional de recursos atrelados s polticas setoriais de carter universal, de educao e sade. Em terceiro lugar, em termos institucionais, na requalificao gerencial da administrao municipal atravs de um programa de valorizao do servidor e da definio de um plano de governo estratgico para a cidade. E, enfim, no plano societal : 1) atravs de incentivos de obteno de benefcios positivos gerados pela mobilizao de diferentes agentes sociais, empresariais e
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comunitrios(a formao de pequenas arenas pblicas e acordos de parcerias entre pblico/privado) em relao ao gerenciamento e s intervenes na estrutura viria da cidade; 2) o envolvimento recproco da comunidade, atravs da descentralizao das aes regionais (via participao em conselhos setoriais e regionais); 3) focalizao da ao social afirmativa de segmentos sociais de crianas e adolescentes em situao de risco, como a criao de programas em parceria com ONG e forte rede de apoio, solidria s aes de proteo e defesa dos direitos desses segmentos sociais, no mbito de uma rede internacional de solidariedade. Essa frgil capacidade de governabilidade instituda num contexto de inmeras dificuldades como dvida pblica, demandas acumuladas e crise do fordismo (com desemprego e aumento da informalidade) parece ainda mais abalada e comprometida, seja pelos imperativos econmicos do ajuste (envolvendo obrigatoriedade de pagamento da dvida municipal) seja pelos compromissos corporatistas (junto ao sindicato de funcionrios), seja pelas mudanas poltico-institucionais que afetaram a reconfigurao das relaes intergovernamentais na segunda metade do governo, as quais acabaram por anular, de alguma forma, os ganhos do gerenciamento, reduzindo drasticamente a capacidade de governo. Esses foram: o pagamento da dvida do municpio ao governo federal como exigncia dos ajustes do Plano Real; os aumentos salariais concedidos aos funcionrios municipais, resultante dos compromissos corporativos de campanha, assumidos junto ao sindicato dos funcionrios, na busca de valorizao do servidor municipal, levando a prefeitura a recorrer a emprstimos de curto prazo, a juros de mercado, junto ao sistema financeiro privado. Assim, parte da capacidade fiscal foi capturada pela lgica reprodutiva do sistema financeiro (pagamento de juros e de dvidas) e pelos compromissos corporativos (mesmo que legtimos) com o segmento de funcionrios como condio de valorizaoe melhoria da qualidade na prestao dos servios pblicos. Alm dessa dimenso de dependncia lgica do mercado financeiro, a varivel crtica fundamental da crise de legitimidade situa-se na matriz poltica, ou seja, na qualidade das relaes estabelecidas da Frente Democrtica com o grupo poltico hegemnico que lhe faz oposio no mbito local, expressa numa investida deliberada e agressiva desse grupo dominante na reconquista do controle do municpio, que se traduziu por: 1) um cerco meditico de desqualificao sistemtica das aes do governo local; 2) uma guerra urbana sobre o espao fsico de mobilidade na cidade, atravs da superposio de aes intergovernamentais sobre o mesmo espao de interveno, criando a desordem e o mal-estar fsico dos cidados sobre a cidade; e 3) o bloqueio de recursos legais de cobrana de impostos e execuo financeira; 4) o governo paralelo, ou seja, a implementao de aes de competncia da prefeitura por rgos do governo do estado em vez do repasse dos recursos. O resultado que a prefeita no falou com a cidade, a no ser em arenas restritas das aes diretamente implementadas.

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A violncia da luta poltica sobre o espao urbano, expresso na dramaticidade do lixo no coletado, do caos do trfego pela superposio de obras realizadas, nos buracos abandonados, na falta de iluminao, etc. resultantes da radicalidade da estratgia de oposio sobre o espao fsico urbano forjou uma pedagogia poltica negativa e autoritria de que s h uma possibilidade para a ordem e a convivncia civil, que seria a subordinao da cidade s instncias polticas do governo do estado, ou seja, a um nico grupo poltico, reduzindo os engajamentos solidrios e cvicos ou submetendo-os a uma nica opo de poltica. A associao das imagens de desqualificao da cidade (em termos de qualidade e esttica do espao urbano) idia de desgoverno e falta de autoridade municipal afeta concretamente o conjunto das experincias dos cidados, derivando percepes, leituras simblicas, aspiraes, escolhas polticas que restringem e invertem o sentido da democracia, a qual, nesse contexto, aparece ento como "desmando", desgoverno ou autoritarismo, incivilidades.

O governo da "paz" (1997-99)28

O novo governo que se segue Frente Democrtica, funda sua governabilidade no

plano poltico atravs de: 1) uma dependncia administrativa da cidade ao governo do estado, a ponto de no se discriminarem os limites de responsabilidade das aes entre essas instncias de governo, no espao da cidade, numa forte coalizo de dominao das duas instncias, unidas e articuladas em torno da figura da liderana local e nacional e do partido;29 2) numa ao de reorientao da representao social e poltica, agora mais restrita representao parlamentar, no mbito da Cmara Municipal, conseqentecom 3) o enfraquecimento das arenas de concertao direta com segmentos da sociedade civil, restringindo a participao social a referenduns pblicos das propostas oramentrias e aos conselhos setoriais, coordenados pela Secretaria de Ao Social. Ou seja, volta-se a formas tradicionais de fazer poltica, restringindo a participao social nos limites formais das exigncias da lei, mas sem que a participao constitua-se em um "novo modo" de gesto cidad. No plano das finanas pblicas, baseia-se numa poltica de arrocho fiscal, realizada atravs do 1) enxugamento da mquina administrativa (atravs da demisso de funcionrios no concursados); 2) da privatizao de empresas municipais e 3) de repasses negociados com as demais instncias de governo (especialmente o governo estadual); 4) alm dos repasses constitucionais obrigatrios. No plano societal, da comunicao social e poltica, atravs de duas estratgias: 1) pelos numerosos apelos do uso de uma imagem identitria afro-brasileira da cidade, em tomo do resgate de uma herana histrico-cultural das raas fundantes da
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cultura, ao mesmo tempo local e nacional, projetada para o futuro como vivncia cultural, mas tambm, e dessa perspectiva de governo, como reproduo da hegemonia poltica. 2) pela reconverso simblica de sentido das aes atribudas ao governo local. Essa estratgia se institui no longo prazo e mesmo iniciada desde a vigncia da gesto anterior, na implementao da ao agressiva de reconquista da cidade pelo PFL, atravs de um esquema de bloqueio das aes da prefeitura; superposio de aes sobre o mesmo espao fsico da cidade, como j explicitado, fomentando a imagem de caos e associando a esse a suposta desqualificao da equipe anterior, incompetncia, ausncia (especialmente na segunda metade do governo, quando encontram-se fortalecidos no mbito do Congresso Nacional). O novo contexto, que se institui em 1997, procede a uma reconverso simblica

do sentido das aes realizadas pelo governo paralelo30. Por essa operao de sentido, a dependncia intergovernamental deixa de se expressar em termos de competio na busca de espaos de dominao poltica, revestindo-se agora de positividade, ou seja, entendidos como parceria solidria, unio e ordem, na ao concertada entre prefeitura/ governo sobre o espao urbano. Construindo "o governo da paz", e uma cidade mais "alegre" e "humana", segundo o prprio prefeito. Em termos jurdicos, procede-se ao desbloqueio de todas as medidas legais, geradas pelo prprio grupo quando na situao de oposio gesto local (ex: cobrana da taxa de iluminao; desbloqueio das contas municipais pelo Judicirio, etc.). Por outro lado, no nvel da capacidade institucional, beneficia-se, ainda, de toda uma reordenao e capacitao realizada na gesto anterior, atravs do programa de qualidade total e da definio de um programa de ao estratgica para a cidade, alm dos esforos empreendidos na regularizao das dvidas junto s empreiteiras e dos projetos encaminhados de solicitao de recursos junto a agncias financeiras nacionais e internacionais. No obstante essa herana positiva, recebe tambm uma dvida municipal bastante elevada, resultante dos sucessivos emprstimos e aumento dos juros financeiros. A coeso e a governabilidade so, portanto, garantidas por um retorno a uma matriz altamente centralizada e autoritria de poder, atravs da conjuno de verticalizao entre instncias intergovernamentais e pouca diversificao poltica, aliada formao e controle da mdia, com estmulo e promoo de eventos e atraes culturais e sociais, apoiadas no marketing televisivo, e centrada na construo da imagem da cidade, cuja ambincia das aes comemorativas dos 450 anos de fundao da cidade e dos 500 anos do descobrimento do Brasil confundem a euforia da comemorao histrica, fundante de uma cultura nacional, com uma nova imagem exitosa e comemorativa da prpria gesto da cidade, possibilitando projetar para o futuro o aprofundamento de um controle hegemnico de mais longo prazo, num contexto de desregulao do Estado em que o municpio e o "lugar" tm funo estratgica na reproduo social e cvica dos habitantes da cidade.
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Evidentemente, outras aes so implementadas na rea da poltica social (educao, sade e apoio a segmentos em situao de risco), operando os recursos constitucionais com nfase na melhoria da infra-estrutura urbana e melhoria fsica das unidades de prestao de servios.

Anlise dos limites das duas experincias: entre solidariedade e competitividade

Quais os elementos da ao poltica que reorganizam a ao pblica e caracterizam modos distintos de fazer a poltica? No limite dessas duas experincias, poderamos delinear (no extremo) dois modelos de ao normativa, que no se excluem mutuamente, mas se baseiam em foras distintas de estruturao da sociedade: uma de base societal, na contruo da solidariedade, e outra, que acompanha a lgica de reproduo do mercado.

A estratgia da eqidade e a dinmica participativa

(Eixo da ao na mobilizao das foras sociais) Essa opo de governo assenta-se na idia de uma responsabilidade pblica e social do Estado e da sociedade sobre a redistribuio dos recursos bens e servios. Espera atenuar as disparidades socioeconmicas entre os segmentos sociais recorrendo a critrios redistributivos na alocao de despesas e provimento de servios urbanos, ou seja, reafirmando o direito coletivo de todos os cidados sobre a sua cidade. Equivale a reconhecer uma poltica reparadora de "discriminao positiva" na defesa da melhoria da distribuio de bens e servios pelo conjunto da populao submetida a condies de desigualdade e extrema pobreza. Envolve o reconhecimento de direitos polticos dos cidados e tem por objetivo trazer o cidado a sentar-se mesa em que se tomam as decises de governo, buscando estabelecer uma repartio mais justa dos benefcios entre os diversos segmentos da cidade atravs, por exemplo, da gesto partilhada do oramento participativo pelas comunidades locais. Esse modelo, que apenas se iniciou (1993/1996), , no entanto, infinitamente mais poltico do que as estratgias tradicionais do planejamento urbano. No caso de uma cidade politicamente polarizada, como no caso de Salvador, uma estratgia da eqidade orienta-se para tratar dos sintomas urbanos do conflito profundo, em termos de direito sobre recursos pblicos e sobre o uso do espao da cidade. Isso supe que as causas dos conflitos residem, em grande medida, nas disparidades socioeconmicas, objetivadas sobre o territrio urbano, e nas formas como

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tradicionalmentese reproduziram as relaes entre as elites polticas regionais e as elites econmicas diretamente vinculadas reproduo das atividades econmicas locais. No entanto, uma estratgia de atenuao do conflito por meio de maior eqidade e de melhor repartio dos servios urbanos por sua vez problemtica, uma vez que as dificuldades urbanas cotidianas no so dissociveis das questes fundamentais de poder e controle poltico, que ultrapassam a instncia do governo do municpio. O "controle poltico dos pobres" como condio de legitimidade poltica sempre foi estratgico na reproduo das estruturas de poder, particularmente no Nordeste. Nesse sentido, as estratgias de eqidade s podem gerar maiores resultados se apoiadas por uma forte coalizo poltica ou por um sistema de negociao de carter mais universal, num investimento cumulativo de longo prazo,31 o que no foi o caso. Essa estratgia de luta contra as desigualdades supe a dinamizao e mobilizao dos cidados atravs de mecanismos participativos, das parcerias e da mediao de conselhos setoriais e comunitrios, no estabelecimento da interao e concertao aceitvel para o conjunto da sociedade, o que supe que o manejo do bem pblico no s assunto poltico, mas tambm social. Assim, o princpio normativo de "bom governo" como best practices se expressa, no como utopia, mas como conjunto de prticas nas quais os conflitos so ordenados, desenvolvendo e aperfeioando modos de convivncia civil. Depende, portanto, da qualidade das relaes polticas e sociais. A radicalizao do conflito poltico na segunda metade da gesto de 1993/1996, o contexto da transio e da desregulao do Estado, a dificuldade para fortalecer a aliana da coalizo entre as diversas foras da oposio restringiu as iniciativas inovadoras da gesto interiorizao do planejamento, tecnificao e modernizao do gerenciamento, permitindo apenas consensos mnimos e pequenos acordos na produo de resultados. Faltou uma universalizao das negociaes capaz de hierarquizar prioridades e qualificar politicamente as escolhas, num contexto de escassez de recursos e frgil sustentao poltica.

Nem s de po vive o homem

(Algumas consideraes sobre os limites e alcances da estratgia da igualdade no encaminhamento da poltica social local) Um dos maiores problemas no xito dessas polticas redistributivas refere-se falta de controle, no nvel dos municpios, da poltica macroeconmica. Por outro lado, as aes de carter participativo supem continuidade, requerendo comunidades mobilizadas e motivadas, acumulao e amadurecimento no tempo, o que no vivel no espao de uma nica gesto. Ante a grandeza das carncias acumuladas e a diversidade dessas necessidades, as respostas sociais esto dispersas e dependentes de inmeros

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segmentos diferentes (polticas setoriais), como tambm de nveis de gesto distribudas geograficamente em diversos escales de competncia, exigindo um complexo sistema de gerenciamento e validao. Isso cria tenses no mbito interno da gesto regional e da gesto setorial. Dada a falta de retorno do ponto de vista de resultados (efetividade dos objetivos), em parte dependentes do ambiente financeiro nacional e da lgica da acumulao globalizada, as comunidades ou conselhos criados, que operam arenas locais destitudas de poder decisrio, passam a se constituir em instncias operadoras sem personalidade moral, agrupando diversos intervenientes. A deciso de conceder ou no benefcios locais, no entanto, permanece centralizada na esfera do Executivo, o que revela o carter efmero dessas mediaes e a necessidade desses mecanismos consolidarem-se no plano de uma nova cultura democrtica e de uma sociedade civil mais fortalecida. A carncia dessas capacidades e partidos fortes gera tenses entre as instncias de representao

poltica direta dos cidados, com o Executivo, e as formas clssicas de representao via sistema Legislativo. Ademais, quando essas arenas no se constituem como protagonizadoras da mudana, a introduo de certos dispositivos, como, por exemplo, o Oramento Participativo, em vez de constituir espao de gesto partilhada e controle cidado, pode ser reconvertida em metodologias tecnocratas de controle das demandas comunitrias, criando para as tecnocracias um poder de experts, desconectados da expresso poltica dos cidados, despolitizando, em certa medida, os processos de gesto democrticos, ento reconvertidos em critrios tcnicos de controle das demandas comunitrias ou, de outra perspectiva, na racionalidade tecnificada das relaes de clientela.32 Quanto ao alcance das polticas de enfrentamento social da pobreza, pode-se observar que a implantao de dispositivos pblicos de assistncia de carter local, centrado nas famlias, voltados para a integrao dos pobres e excludos, como o programa de renda mnima ou as oficinas de trabalho para jovens e adolescentes, situam-se no mbito do controle social e da ajuda. O problema que estes no se constituem em direitos mas em dispositivos de acompanhamento da ao governamental. So mediaes que no criam obrigaes pblicas, cuja continuidade depende de um voluntarismo institucional33 ou da fora dos segmentos sociais organizados.34 Ainda, ante o avano crescente do desemprego e a racionalizao dos postos de trabalho disponveis, difcil coletividade mobilizada sancionar as aes polticas locais quanto ao cumprimento das funes sociais dessas intervenes pblicas, j que ela no tem condies de responsabilizar-se pelos resultados que se do no plano poltico e econmico, em termos macroestruturais. Assim, os incentivos escolaridade ou educao para o trabalho tm esbarrado na falta de postos de trabalho.

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O empresariamento do governo local: a cidade competitiva

(Eixo da ao na mobilizao das foras do mercado) No outro extremo da ao pblica poderamos configurar as aes voltadas para tomar as cidades competitivas, estratgia hoje assumida como eixo da ao do planejamento estratgico urbano, assumida por ambas as gestes. 1) Na primeira ela se expressa na promoo de aes e eventos pontuais como: conferncias e reunies de cunho internacional; nfase na profissionalizao do carnaval e na atrao do parque Atlntico, realizadas atravs do estmulo a parcerias pblico-privada, com menor apoio do marketing ( exceo do carnaval), associada a uma racionalidade que buscava criar condies de desenvolvimento e crescimento econmico, como condio tambm necessria superao da pobreza. 2) Na gesto de 1997/1999 o empresariamento constitui o eixo de um estilo de gerenciamento voltado para a integrao da cidade dinmica competitiva do mercado atravs do estmulo produo ldico-cultural, do reforo da imagem urbana, proviso de infra-estrutura, incentivos fiscais, na busca de um "desenvolvimento auto-sustentado" que remodela antigas formas de convivncia e cria novas. No centro desse novo empresariamento, segundo Harvey (1996) encontra-se o modelo de parcerias pblico-privadas, tendo, por objetivo poltico e econmico imediato, muito mais o investimento imobilirio pontual e especulativo, aumentando a competitividade da cidade a partir da diviso espacial do consumo. Nessa linha observa-se, em Salvador, uma concentrao de aes em torno do turismo, valorizando a inovao cultural, elevando a qualidade do meio urbano (atravs da adoo de desenhos e propostas arquitetnicas arrojadas) nos atrativos de consumo e entretenimento ( shoppings, marinas, festivais e espetculos, urbanizao litornea, etc.) dinamizadas como estratgias de renovao urbana. Acima de tudo, a cidade tem que parecer um lugar inovador, excitante, criativo e seguro para viver, visitar, investir ou consumir. Na base dessa estratgia encontra-se tambm um mecanismo ideolgico de fortalecimento da coeso social atravs de incentivos identitrios e fortalecimento da imagem da cidade como a de cada um dos citadinos, criando um clima de otimismo, auxiliando na formao da auto-estima dos cidados e engajamento cvico, facilitando o cotidiano da vida da cidade, especialmente das reas centrais voltadas para o eixo do turismo. Essa possibilidade de intervir nas decises urbansticas e estticas do espao urbano participa da estratgia de mediatizao do projeto da cidade e consolidao da hegemonia poltica.

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O falso brilhante
Limites do empresariamento quanto aos desafios democrticos (Alguns comentrios finais) inequvoca a importncia da imagem e da renovao urbana nas democracias urbanas. No restam dvidas de que aes cvicas auxiliam na ordenao de uma democracia urbana e na melhoria das condies de vida. No entanto, a execuo da parceria

pblico-privado, definida na escolha de estratgias localizadas e singulares, tem uma tendncia especulativa de muitas dessas aes, e esto sujeitas, portanto, aos perigos inerentes aos empreendimentos desta natureza: o setor pblico assume os maiores riscos e a iniciativa privada usufrui dos benefcios. Ademais, a defesa de investimentos privados, estimulados por agentes produtivos, apesar de legtimos, so questionveis quanto ordem de prioridade sobre os tipos de intervenes requeridas para a cidade. Alm do mais, aprofunda as desigualdades ao tratar segmentos sociais distintos como cidadosconsumidores iguais ante os bens de consumo urbano. Fora das atividades de consumo ldico-culturais, a parceria pblico-privada na gesto de servios pblicos tem afetado os direitos coletivos de acesso da populao trabalhadora aos bens e servios urbanos, implicando a expropriao do sobresalrio, atravs do acesso aos bens e servios pblicos, como moradia, gua, luz. A melhoria da imagem da cidade, por outro lado, costuma tornar-se o foco da ateno pblica, desviando a ateno e os recursos dos problemas vinculados s polticas sociais e melhoria da insero das comunidades carentes via oportunidades efetivas de insero e emprego (ainda que muitas delas sejam geradoras de emprego), beneficiando prioritariamente segmentos centrais da rea urbana, deixando o entorno mergulhado em condies de pobreza. Mas o problema mais srio talvez situe-se no plano do simblico e nos efeitos que exercem sobre a qualidade da poltica e da democracia urbana. Evidentemente, a construo de uma imagem bem-sucedida da cidade, ajuda a criar um sentido de orgulho cvico e lealdade ao lugar, representando um mecanismo de reforo ao local, num ambiente globalizado que cada vez mais alija o senso do lugar. Mas essa falsa imagem de prosperidade mascara as dificuldades subjacentes da segmentao e distribuio desigual da renda, da precarizao do trabalho, da perda de segurana social, contribuindo para aprofundar a dissociao dos cidados com as instituies polticas, acabando por reduzir a agenda poltica a questes de infra-estrutura, imagem urbana e marketing cultural e aprofundando a dissociao entre os cidados e as instituies polticas. Harvey (1996), analisando os limites desse empreendedorismo, mostra a reificao das foras sociais na noo de cidade como "agente ativo": a questo a reforar uma ideo logia da localidade, do lugar, da comunidade como centro da retrica poltica da gesto urbana. Em Salvador (1997/1999), ao construir uma "ideologia da cidade", o prefeito neutraliza
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a poltica, desqualificando os engajamentos e a responsabilidade social dos agentes sociais como iniciativas de carter "demaggicas", atrasadas, contrapondo artificialmente a elas a imagem da cidade competitiva como agente modernizador e qualificador da democracia. Estratgias dessa natureza contrapem o sentimento de alienao e anomia a uma abertura do espao urbano exposio, moda, auto-representao na vivncia de um ambiente espetacular, teatralizado. De alguma forma, todos integram a imagem urbana favorvel atravs da produo do espao social e cultural. Mas certo tambm que esse potencial sociocultural identitrio pode dar origem a um novo corporativismo urbano (Harvey, 1996), dotado de senso geopoltico, forjando alianas e conexes espaciais que dominam a vida social. Estudos sobre o papel de prefeitos tm mostrado como essa visibilidade meditica de construo da imagem da cidade leva personificao de figuras das lideranas locais, reforando uma leitura personalista da poltica.35 Isso permite a permanncia e a continuidade do poder local com reforo do Executivo e crise dos espaos clssicos de representao poltica. Ora, se isso problemtico num contexto de vivncia de uma democracia consolidada, como a Frana, isso particularmente mais agravado em contextos em que a herana autoritria ainda vigente e os meios de comunicao encontram-se privatizados numa associao entre o simblico, a comunicao com a cidade e a prpria poltica. Caldern (1997) alerta para a emergncia do retomo a uma vinculao direta entre lder e massa na Amrica Latina, a uma hipervalorizao das identidades, a uma negao do externo e da internacionalizao, revelando tendncias recriao de um novo tipo de populismo. Essa tendncia, paradoxalmente, ainda que assentada nessas estratgicas simblicas e mediticas de reforo ao local, com nfase na figurao de uma liderana, pode sugerir uma imagem de contra-reforma, da defesa do nacional, na crtica s agncias internacionais e na reconverso de uma pauta em defesa da pobreza. A verso pragmtica da poltica, reduzida fora pessoal de lideranas locais, compromete fatalmente o espao da negociao, refora opes autoritrias e tem como contra partida o desprestgio brutal da poltica e o desengajamento moral na democracia.36

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Professora do Programa de Sociologia da UFBA, Pesquisadora do CRH/UFBA, associada ao Credal/CNRS. Professora convidada da Universidade de Paris IlI-Chaire S. Bolivar (2000). E-mail: anetivo@ufba.br

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Notas
* Trabalho apresentado, em texto preliminar, no XXIV Encontro Anual da Anpocs, no GT Metropolizao e Governana Urbana, Caxambu, 2000. Revisto em abril de 2002 . 1. Tomamos aqui reflexes originadas no livro de Ivo (1999) e no artigo de Ivo (1999a). 2. Familismo amoral, controle desptico, clientelismo, corrupo... 3. Trata-se de observar, a partir de duas experincias de gesto a de 1993/1996 (Ldice da Mata PSDB Frente Democrtica) e a de 1997/2000 (Antnio Imbassahy PFL), o processo de formao e reconverso dos atores, no contexto urbano contemporneo. 4. Tal como vem sendo utilizada pelo Banco Mundial. Essa noo assume a perspectiva de enfrentamento da questo social em termos de justia social pelos atores sociais latinoamericanos, especialmente formulada pelos pesquisadores urbanos da rede Global Urban Research Iniciative Guri, coordenada por Richard Stren (Universidade de Toronto); por Alfredo Rodriguez (SUR-Chile) para a Amrica Latina; e por Lcia Valladares e Renato Boschi (IUPERJ) para o Brasil. Ver a propsito os trabalhos de Coelho e Diniz (1995); MacCartney et alii (1998); Boschi (1997 e 1999) e Ivo (1999, 2001). 5. Dado o escopo deste trabalho, no desenvolveremos aqui esses aspectos. 6. Muitos autores tm discutido a crise urbana e a questo da (in)governabilidade. No Brasil sugerimos ver Valladares e Coelho (1995); Diniz (1997); Melo (1995, 1996) entre outros. 7. Ver, a respeito: Le Gals (1995); Prteceille (1999); Ziccardi (2001). 8. Para usar expresso utilizada por Putnam (1996). 9. Essa parte encontra-se no cap. 2 de Ivo (1999, 2001). 10. Ver a propsito Caldern (1997); Ivo (1999). 11. Cf. Castel (1995). 12. Cf. Donzelot (1991). 13. Cf. Lenoir (1996). 14. Ver Putnam (1996). Os dados do lBGE/PME (1997) so particularmente reveladores de uma desconexo da maioria da populao com a poltica. So baixssimas as taxas de associativismo da populao das seis maiores regies metropolitanas do pas, em torno de 31%. Em termos de participao partidria, em Salvador (1996), somente 3% da populao da Regio estava filiada. 15. Ver a propsio Santos (1997) 16. Dados da PME indicam tendncia precarizao e vulnerabilidade do emprego, na Regio Metropolitana de Salvador, refletindo tambm uma matriz poltica de baixas taxas de associativismo e participao. Ver, de forma mais detalhada, o cap. 4, 'Sociedade e Poltica' em Ivo (2001). 17. Ver particulamlente textos publicados em Valladares, Coelho e Diniz (1995); MacCarney, Halfani e Rodrigues (1998). Ver tambm Ivo (1997, 2001). 18. Cf. Ivo (1999b). 19. Dados recentes demonstram uma expanso do setor privado na produo das atividades de sade, educao, na produo cultural, etc. Ou seja, o setor social j hoje instrumento de expanso do mercado.

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20. Nestes temas, procura-se diferenciar iniciativas que se estruturam no binmio solidariedade/ competitividade. 21. 1994/1995, quando altera-se o quadro poltico do governo federal com as eleies presidenciais. 22. Trata-se da Presidncia do Senado e da Cmara Federal. 23. Refiro-me ao endurecimento do governo no atendimento ao movimento sindical. 24. A mudana no mbito da mobilizao e da participao se deu em termos da prioridade ao estmulo participao e subordinao s intervenes na linha de melhoria de infraestrutura. A eficcia sempre dependeu da fora prpria das entidades da sociedade civil. Observa-se, por exemplo, que algumas arenas pblicas formadas no contexto 1993/1996 foram esvaziadas, cumprindo apenas o dispositivo constitucional que prev a participao. Assim passaram apenas a instncias formais de referendum pblico, mas no de construo e controle das polticas pela populao local, a exemplo do que ocorreu no Oramento Participativo, cujas condies foram apenas iniciadas. 25. Plataforma do prprio governo Ldice da Mata 1993/1996. Sobre esse princpio ela definiu sua identidade poltico-institucional de governo. Ver PMS (1993) 26. Como expresso por Dantas Neto (1999). 27. Como indicam dados de Rocha (1996) em relao Regio Metropolitana de Salvador, em 1993. 28. Nomeao atribuda pelo prprio prefeito Antnio Imbassahy no seu discurso de posse (1997/99). Ver, especialmente, Governo Municipal, Mensagem n. 1/97, n. 12/97 e n. 16/98. 29. Refiro-me ao ento presidente do Senado, ex-governador da Bahia. 30. Chamo aqui de governo paralelo as intervenes realizadas no mbito de competncia do municpio pelo governo estadual, em vez do repasse do recurso na rea de sua competncia, a exemplo da limpeza urbana. 31. Os dispositivos constitucionais de obrigatoriedade de repasse de recursos tm propiciado melhoria e alguma continuidade das aes. 32. Agora subordinada a critrios tcnicos estabelecidos pelo grupo de acompanhamento "metodolgico" do oramento "participativo" regional. 33. Cf. Lenoir (1996). Esse autor analisa os limites e a natureza dessas aes de assistncia pobreza e o desenvolvimento das polticas de insero na Frana. 34. Apenas a fora das redes amplas de solidariedade e dos movimentos sociais capaz de transformar aes institucionais de polticas de assistncia e acompanhamento em direitos coletivos e/ou individuais. 35. Refiro-me tese de doutorado de Chevalier (1997). 36. Os dados do IBGE (1997) mostram que as escolhas polticas se fazem atravs de referenciais da TV e por indicao de carter afetivo, importando mais o poltico do que o partido.

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Cadernos Metrpole n. 8, pp. 9-32, 2 sem. 2002