78.

Conceito de Hierarquia Administrativa A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia. E o tipo de relacionamento interorgnico que caracteriza a burocracia. O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes aspectos: a) Existncia de um vnculo entre dois ou mais rgos e agentes administrativos: para haver hierarquia indispensvel que existam, pelo menos, dois rgos administrativos ou um rgo e um agente (superior e subalterno); Comunidade de atribuies entre elementos da hierarquia: na hierarquia indispensvel que tanto o superior como o subalterno actuem para a prossecuo de atribuies comuns; Vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de obedincia: entre superior e subalterno h um vnculo jurdico tpico, chamado relao hierrquica.

b)

c)

79. Espcies A principal distino de modalidades de hierarquia a que distingue entre hierarquia interna e hierarquia externa. A hierarquia interna, um modelo de organizao da Administrao que tem por mbito natural o servio pblico. Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a estrutura vertical como directriz, para estabelecer o ordenamento das actividades em que o servio se traduz: a hierarquia interna uma hierarquia de agentes. No est em causa, directamente, o exerccio da competncia de uma pessoa colectiva pblica, mas o desempenho regular das tarefas de um servio pblico: prossecuo de actividades, portanto, e no prtica de actos jurdicos. A hierarquia interna vem a ser, pois, aquele modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em que a competncia consiste: a hierarquia externa uma hierarquia de rgos. Os vnculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre rgos da Administrao. J no est em causa a diviso do trabalho entre agentes, mas a repartio das competncias entre aqueles a quem est confiado o poder de tomar decises em nome da pessoa colectiva. 80. Contedo. Os Poderes do Superior So basicamente trs: o poder de direco, o poder de superviso e o poder disciplinar. Deles o primeiro o principal poder da relao hierrquica. a) O poder de direco consiste na faculdade de o superior dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno. As ordens traduzem-se em comandos individuais e concretos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo de uma determinada conduta especfica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As instrues traduzem-se em comandos gerais e abstractos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as situaes previstas. Denominam-se circulares as instrues transmitidas por escrito e por igual a todos os subalternos. De salientar

que o poder de direco no carece de consagrao legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funes de chefia. As manifestaes do poder de direco se esgotam no mbito da relao hierrquica, no produzindo efeitos jurdicos externos. b) O poder de superviso, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito evocar a resoluo do caso; ou em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado. O poder disciplinar, por ltimo, consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da funo pblica cometidas.

c)

Outros poderes normalmente integrados na competncia dos superiores hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os seguintes: a) O poder de inspeco, a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a processo disciplinar. O poder de decidir recursos, consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados. A este meio de impugnao dos actos do subalterno perante o respectivo superior chama-se recurso hierrquico. O poder de decidir conflitos de competncia, a faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante requerimento de qualquer particular interessado (arts. 42 43 CPA). O poder de substituio, a faculdade de o superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno.

b)

c)

d)

81. Em Especial, o Dever de Obedincia O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Da noo enunciada, resultam os requisitos deste dever. a) Que a ordem ou as instrues provenham de legtimo superior hierrquico do subalterno em causa; Que a ordem ou as instrues sejam dadas em matria de servio; E que a ordem ou as instrues revistam a forma legalmente prescrita.

b) c)

Consequentemente, no existe dever de obedincia quando, por hiptese, o comando emane de quem no seja legtimo superior do subalterno por no ser rgo da Administrao, ou por no pertencer cadeia hierrquica em que o subalterno est inserido; quando uma ordem respeite a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno; ou quando tenha sido verbalmente se a lei exigia que fosse escrita.

Para a corrente hierrquica, existe, sempre o dever de obedincia, no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinaes do superior. Admitir o contrrio, seria subverso de razo de ser da hierarquia. J para a corrente legalista, no existe dever de obedincia em relao a ordens julgadas ilegais. Numa primeira formulao, mais restritiva, aquele dever cessa apenas se a ordem implicar a prtica de um acto criminoso. Numa outra opinio intermdia, o dever de obedincia cessa se a ordem for patente e inequivocamente ilegal, por ser contrria letra ou ao esprito da lei: consequentemente, h que obedecer se houver mera divergncia de entendimento ou interpretao quanto formulao legal do comando. Por fim, uma terceira formulao, ampliativa, advoga que no devida obedincia ordem ilegal, seja qual for o motivo da ilegalidade: acima do superior est a lei, e entre o cumprimento da ordem e o cumprimento da lei o subalterno deve optar pelo respeito segunda. O sistema que prevalece um sistema legalista mitigado, que resulta do art. 271/2/3 CRP e do Estatuto Disciplinar de 1984, art. 10, assim: a) Casos em que no h dever de obedincia: No h dever de obedincia seno em relao s ordens ou instrues emanadas do legtimo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal (art. 271/2 CRP e art. 3/7 Estatuto); No h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (art. 271/3 CRP) ou quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo (art. 134/1 CPA). Casos em que h dever de obedincia: Todas as restantes ordens ou instrues, isto , as que emanarem de legtimo superior hierrquico, em objecto de servio, com a forma legal, e no implicarem a prtica de um crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno; Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais, o funcionrio ou agente que lhes der cumprimento s ficar excludo da responsabilidade pelas consequncias da execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo expressa meno de que considera ilegais as ordens ou instrues recebidas. A execuo da ordem pode ser demorada sem prejuzo para o interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente pode legitimamente retardar a execuo at receber a resposta do superior sem que por esse motivo incorra em desobedincia; A demora na execuo da ordem pode causar prejuzo ao interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierrquico os termos exactos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a no satisfao deste, e logo a seguir executar a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado.

b)

As leis ordinrias que imponham o dever de obedincia a ordens ilegais s sero legtimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas conformes Constituio. Ora, esta clarssima ao exigir a subordinao dos rgos e agentes administrativos lei princpio da legalidade (art. 266/2). H no entanto, um preceito constitucional que expressamente legtima o dever de obedincia s ordens ilegais que no impliquem a prtica de um crime (art. 271/3 CRP). O dever de obedincia a ordens ilegais , na verdade, uma excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria Constituio. Isso no significa, porm, que haja uma especial legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser acatada, sempre uma ordem ilegal que responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm a prpria Administrao.