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De la estado-poltica a la biopoltica?: una mirada a los estudios sobre polticas pblicas


leonardo carvajal hernndez*
INTRODUCCIN

El aumento en la oferta de programas de estudios de pregrado y posgrado con nfasis en polticas pblicas, as como la proliferacin de expertos que brindan consultoras en esa materia, han llevado a que, durante los ltimos aos, ese tema llame la atencin en universidades y centros de investigacin en Colombia. Entre otras cosas, el boom del estudio de las polticas pblicas ha generado una situacin inusual para las publicaciones acadmicas en el pas, dos libros que abordan esa problemtica lleven en conjunto seis ediciones en el corto lapso de tres aos1. Pero la publicidad dada al tema no ha implicado necesariamente una mayor claridad sobre los mtodos, las herramientas conceptuales o la utilidad analtica del estudio de las polticas pblicas; as como tampoco tenemos

hoy mayor claridad sobre su condicin de independencia o derivacin de la ciencia poltica, de si se trata de un modelo con alcances particulares y limitados, o de una teora con pretensiones ms abarcantes. Lo que s es cierto es que el uso del trmino se ha generalizado de tal manera que, lo que comnmente se entiende por poltica pblica, ha terminado por serlo todo: el documento que escribe un consultor, una propuesta de poltica elaborada por un centro de investigacin o un grupo de inters, una ley o norma expedida por el Estado, una decisin de carcter administrativo, o cualquier otra determinacin o accin que tenga que ver con lo gubernamental. Por ello, la importancia de adelantar una discusin terica sobre el tema reside en el hecho de que en la sociedad todava se mantiene la vaguedad del concepto e inclusive pareciera que la academia nacional tiene ideas difusas

* Profesor titular e investigador de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Politlogo e internacionalista. Master of Science en Public Policy in Latin America de la Universidad de Oxford (Inglaterra). Candidato a doctor en estudios polticos de la Universidad Externado de Colombia. Correo electrnico: leonardo.carvajal@uexternado.edu.co Artculo recibido el 30 de septiembre de 2009. Aceptado el 6 de octubre de 2009. 1 Hago referencia a: Pierre Muller. (2006). Las polticas pblicas, Bogot, Universidad Externado de Colombia, y, Andr-Nol Roth Deubel. (2006). Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin, Bogot, Ediciones Aurora.

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sobre la definicin y la forma de abordar cientficamente el asunto. Y esto es as porque, a decir de Muller, identificar una poltica pblica no es tan sencillo como deja suponerlo la aparente consistencia del objeto2. Por todo lo anterior, considero, tras revisar literatura representativa sobre el tema, que permanece sin responder en forma definitiva la pregunta que no pocos se hacen: y, finalmente, qu diablos es una poltica pblica? En efecto, sobre la dificultad de aprehender el concepto de polticas pblicas, seala Pierre Muller que incluso puede constituir un verdadero pleonasmo porque, en ltimas, la historia de las ideas polticas nos ha sealado que una poltica slo puede serlo en tanto su condicin de pblica, y que a su vez lo pblico es inseparable de lo poltico3. Esto es, que las dos expresiones son inseparables, que se trata de conceptos siameses y, por lo mismo, que pueden considerarse incluso como sinnimos.
EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS: CIENCIA O MODELO?

La emergencia de nuevas preguntas cientficas, conceptos, teoras, o incluso la aparicin de anteriormente desconocidos objetos de estudio, llevan necesariamente a debates del tipo: La nueva disciplina utiliza categoras tericas similares a las de otras ciencias o se

trata realmente de un entramado conceptual diferente? Estamos ante una ramificacin de la ciencia poltica o verdaderamente tiene una categora epistemolgica propia? Su objeto de investigacin difiere del de la ciencia poltica, el mismo es una derivacin de esa disciplina o se encuentra en un espacio cognitivo que coincide con el lmite de varias ciencias sociales? Lo cierto es que las formulaciones que reclaman la autonoma de los estudios de polticas pblicas frente a otras disciplinas tropieza de forma inevitable con los saberes acadmicos que pretenden ya haber formulado las preguntas que ella se hace4. En su condicin de disciplina social que aborda temas compartidos por varias ciencias (llammoslos asuntos limtrofes, en el sentido que lo plantean las ciencias de la complejidad), el anlisis de polticas pblicas se ubica en el cruce de saberes ya establecidos, de los cuales toma prestados sus principales conceptos5. Mientras que como ciencia del Estado en accin, es tambin la rama ms reciente de la ciencia poltica6. Y, por otra parte, como ciencia de la accin pblica, toma a menudo la forma de sencillos mtodos o de check lists para el uso de los decisores, ms que la de una disciplina acadmica con cuerpo y con saber terico bien constituido7. No obstante, ms all de esta discusin sobre su identidad autonmica o independien-

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Muller, Ob. cit., p. 51. Ibd., p. 31. Ibd. Ibd. Ibd. Ibd.

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te, lo que ms llama la atencin es que los estudios sobre polticas pblicas no se limitan slo a explicar la realidad a travs de lentes conceptuales (el ser de las cosas, el anlisis de la forma como los fenmenos tienen lugar en el mundo material, que es lo que tradicionalmente ha definido la objetividad de las ciencias); sino que penetran en un campo vedado a las ciencias sociales en general y a la ciencia poltica en particular: adelantar formulaciones y proponer recetarios que de ser aplicados corrigen desviaciones y resuelven problemas con el fin de acercarse al deber ser de la realidad. De ah que sea frecuente en los estudios sobre polticas pblicas observar que se sealan propsitos encaminados a alcanzar el buen gobierno a travs de la buena poltica, consignas que escandalizaran, por subjetivas y anticientficas, a los positivistas (cuya extincin est lejos de concretarse, aunque haya sido decretada varias veces por las corrientes posmodernistas de las ciencias sociales). Lo cierto es que al entronizar de nuevo el deber ser como el fin del estudio de las polticas pblicas, el derecho y la moral parecieran recobrar los espacios perdidos en el pasado a manos de la ciencia poltica. Clsicamente se ha definido como el propsito de la ciencia, explicar y no hacer, pues lo primero se entiende como labor propia del politlogo y lo segundo como el campo natural de accin del poltico. De esta forma, en las clases de metodologa en las facultades de ciencias humanas se suele prescribir que los modelos y teoras son para el analista y no pa-

ra los tomadores de decisiones, puesto que es rasgo de la ciencia poltica analizar la realidad, mientras que es caracterstico de los partidos y movimientos polticos proponerse como meta actuar sobre esa realidad. Por esto, cuando los estudios de polticas pblicas se dirigen a recetar acciones y a prescribir estrategias, la pregunta que surge es si nos encontramos ante una nueva disciplina cientfica o ante una suerte de religin que se arroga el derecho a demarcar moralmente lo que es buena poltica, buen gobierno o buen Estado. Porque, as entendidas, las polticas pblicas seran la nueva religin de los tecncratas y sus recetas los dioses a los cuales rinden culto. Esta moda temtica podra asimilarse, en este sentido, como el atajo que toman los tecncratas para no filosofar, para no teorizar, sino, a cambio de ello, instrumentalizarlo todo. Y es que siempre ser ms fcil diagnosticar recetas, que discutir en profundidad sobre los asuntos estructurales de la sociedad y el Estado. Por eso, ante esta circunstancia de auge en el estudio tecnocrtico de las polticas pblicas, lo que urge, quizs, es volver a la filosofa y retomar las discusiones no resueltas de la ciencia poltica. De la misma forma, al abordar alguna literatura sobre la materia, el estudio de las polticas pblicas se dibuja a veces como un modelo creado por Fukuyama8. Esto es, finalizada la historia y declarada la partida de defuncin a las ideologas, se suele decir que lo de ahora no es filosofar o hacer ciencia

8 Ver Francis Fukuyama. (1990). El fin de la historia?, en Ciencia Poltica, No. 19, Segundo Semestre, Bogot, pp. 63-81.

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poltica terica, y lo que se impone es hacer poltica pblica utilitaria. En la posguerra fra, entonces, el filsofo habra sido reemplazado por el reciclador de basuras (en el sentido del modelo de la caneca de basuras9); o, lo que es lo mismo, el mdico habra sido reemplazado por la instrumentadora.
NI ESTADO NI MERCADO, SINO INDIVIDUO, VIDA Y SOCIEDAD

Sealan Muller y Roth que el estudio de las polticas pblicas tuvo un particular auge impulsado por los anlisis de los economistas neoclsicos, tambin llamados neoinstitucionalistas, quienes formularon crticas a los promotores del Estado de bienestar con el argumento central de que no se poda delegar en un Estado con fallas protuberantes la tarea de corregir las fallas del mercado10. De esta forma, las recetas de la nueva doctrina econmica neoclsica buscaron, de manera casi moralista, lograr todas las polticas correctas, y diagnosticaron que la pobreza de un pas era el resultado de polticas pobres y no, como lo sealaban los herederos de Keynes, de una suerte de crculo vicioso de la pobreza11. Varias de las conclusiones y polticas correctas formuladas por tales estudios fueron que

la distribucin de capital es ms importante que su acumulacin porque el crecimiento poda ser bajo a pesar de altas tasas de ahorro; que el bajo nivel de desarrollo no es resultado de adversas condiciones externas sino de inapropiadas polticas domsticas; que deban replicarse los casos exitosos de los pases de rpida industrializacin en el sudeste asitico; que resultaba necesario pasar del desarrollo hacia adentro al crecimiento hacia fuera a travs de la liberalizacin del comercio y la promocin de exportaciones; que se deban privatizar las empresas estatales; y, en suma, que la economa deba regirse por los precios que definiera el libre mercado12. As, entonces, a travs de su orientacin hacia las polticas correctas, los economistas neoclsicos crean que estaban asegurados en contra de las distorsiones inducidas por las polticas y las fallas que no eran de mercado13. La crtica ms importante que formula la nueva economa poltica a los postulados de los economistas del bienestar, es que a travs de la aplicacin de su recetario econmico de extensin de las actividades del gobierno, se propici un crecimiento excesivo del Estado en los pases subdesarrollados que condujo a la creacin de un Estado negativo o explotador. Manifestaciones de ese tipo de Estado

9 El Garbage Can Model para el estudio de las polticas pblicas fue propuesto por Cohen, March y Olsen. Ver Muller, Ob. cit., p. 71. 10 Sobre el impacto de la economa neoclsica en los estudios sobre polticas pblicas ver Ibd., pp. 67-72 y Roth, Ob. cit., pp. 37-41. 11 Ver Gerald M. Meier. (2002). La vieja generacin de economistas del desarrollo y la nueva, en Gerald M. Meier y Joseph E. Stiglitz (editores). Fronteras de la economa del desarrollo: el futuro en perspectiva, Bogot, Banco Mundial y Alfaomega, p. 6. 12 Ver Ibd., pp. 7, 8. 13 Ibd., p. 8.

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son las distorsiones de precios que resultan de los estados buscadores de rentas; la burocracia generada por las compaas estatales; la distribucin politizada del crdito; el abandono de los mercados agrcolas debido a su sesgo urbano; la inflacin producto del populismo; y la imposicin de aranceles a causa del cabildeo de empresarios a los que el gobierno debe favores de financiacin electoral14. Como la discusin sobre el dilema de si es el Estado o el mercado el ms eficiente promotor del desarrollo ha permeado por completo los estudios de las polticas pblicas, cabe recordar al respecto la frase con la que el lder chino Den Xiaoping defendi la introduccin de algunos enclaves de capitalismo en medio del modelo comunista del gigante asitico a travs del esquema de las zonas econmicas especiales: No importa si el gato es blanco o negro, sino que cace ratones. De la misma forma se puede argumentar sobre la necesidad de desideologizar la discusin sobre si un modelo de desarrollo se debe concentrar en la intervencin del Estado o en la libertad de mercado, entendidas las dos vas como excluyentes. Porque de lo que se trata es que, independiente de cul sea la frmula, se alcance el objetivo ltimo de cualquier poltica pblica, ya sea en el campo econmico o poltico: el bienestar del mayor nmero posible de individuos de una sociedad. As, entonces, qu importancia tiene que se acuda ms o menos a la regulacin estatal, o se confe ms o menos en las

bondades de la libertad de mercado, cuando al final lo relevante es que una u otra cosa tenga efectos positivos en el bienestar general de la poblacin, en la preservacin y mejoramiento de la vida en la tierra. As, entonces, crecimiento macroeconmico para el orgullo de los economistas tomadores de decisiones o desarrollo social para la felicidad de las mayoras poblacionales? En relacin con este interrogante, bien hace el gobierno del pequeo pas de Butn al evaluar su desempeo econmico a travs de medir la FIB, esto es, la Felicidad Interna Bruta. A pesar de que la economa de esa diminuta nacin budista es nueve mil veces menor a la de Japn, la gente de Butn se declara muchsimo ms feliz, mientras los nipones, por contraste, tienen el ms alto ndice de suicidio entre los pases del mundo industrializado15. S que los economistas ortodoxos se apresurarn a definir esto como economa esotrica. Pierde relevancia el calificativo de esotricos u ortodoxos a uno y otro bando, y cobra importancia el objetivo de que los modelos econmicos cumplan el cometido de cazar al ratn de la pobreza y la infelicidad. Por lo tanto, ni Estado absoluto ni Estado obsoleto, parece ser la consigna ubicada en el justo medio del debate concentrado en sealar una dicotoma entre Estado gestor y Estado gendarme. Porque no es dable plantear que se trata de tener un Estado omnipresente o uno retrado y ausente; sino de tanto Estado

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Ver Ibd. Segn la Organizacin Mundial de la Salud esa condicin de la nacin industrializada con el mayor ndice de suicidios est determinada por la cifra de 21,4 casos por cada 100 mil habitantes. Ver Jos Leonel Torres, Ricos y felices, en www.diariodexalapa.com.mx pgina web de la Organizacin Editorial Mexicana.

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como sea necesario, y de tanto mercado como resulte obligatorio para servir al individuo (y no lo contrario) y para mejorar la vida (y no lo contrario).
LA POLTICA Y LAS POLTICAS PBLICAS: JUNTOS, PERO NO REVUELTOS

En cuanto a la relacin entre los conceptos de poltica y polticas pblicas, debe decirse que se trata de asuntos diferentes, de campos de accin dismiles, pero que se influyen mutuamente. En ingls la distincin es clara entre politics y policies: lo primero hace relacin al poder que se ejerce, negocia y ejecuta en el escenario pblico; y lo segundo, a las estrategias que se trazan para abordar una problemtica social, o a las determinaciones especficas sobre la forma como se tratar un asunto pblico. En este escrito lo que proponemos es que, en breve, se debe abordar la poltica y lo poltico en el sentido no de politik, sino de la politeia; esto es, no en el sentido instrumental de la palabra, sino como comprensin, toma de decisin y accin a gran escala en el mundo16. La poltica puede tener como finalidad influir en la formulacin y ejecucin, tanto como en la obstaculizacin y variacin de una poltica pblica, dependiendo de las preferencias ideolgicas o de los intereses burocrticos del partido o movimiento poltico especfico. De esta manera, la poltica pblica podra ser

la concrecin de los planes de quien alcanz el poder a travs del ejercicio de la poltica, o bien, la poltica pblica puede ser el objeto de mira del grupo poltico que tras perder una eleccin debe ejercer el papel de la oposicin. En una democracia moderna, en teora, los partidos polticos disean polticas pblicas que, de convocar al electorado, terminan luego siendo implementadas en el ejercicio del poder; mientras en el caso de la mayor parte de las democracias en construccin en el sur del planeta los partidos polticos son mquinas electorales que slo piensan en disear las polticas pblicas una vez acceden al poder. En el primer caso, las polticas pblicas son el centro del debate electoral; mientras que en la segunda circunstancia las polticas pblicas son un acto de improvisacin. De ah que en nuestros pases en desarrollo la consigna de las campaas presidenciales suela ser del tipo: Primero ganar las elecciones, despus nos ocuparemos del cmo gobernar. Esto ubica a las naciones en desarrollo en un escenario en que el medio (ganar las elecciones) ha sido convertido en fin. Es en este sentido que se seala que los partidos deberan plantear polticas para ganar elecciones, ms que ganar elecciones para plantear polticas17. Adems, vale anotar que en nuestras naciones predomina el voto emocional por sobre el deseado voto programtico, y esto conlleva que los candidatos y partidos se sientan poco exigidos en materia de plantear polticas p-

Carlos Eduardo Maldonado. (2005). CTS + P Ciencia y tecnologa como poltica pblica y poltica social, Bogot D.C., Universidad Externado de Colombia y Observatorio de Ciencia y Tecnologa, abril, p. 206. 17 Eugenio Lahera. (2004). Poltica y polticas pblicas, Serie Polticas Sociales, No. 95, Santiago de Chile, CEPAL, Naciones Unidas, p. 15.

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blicas coherentes y atractivas que les permitan convocar electores. Lo que prima en Amrica Latina es que la campaa de publicidad y el poder financiero son ms determinantes en la definicin de una eleccin, que el mismo programa de polticas pblicas propuesto y la capacidad del lder poltico y su equipo de gobierno para llevarlas a cabo tras el triunfo en los comicios. Mientras en otras latitudes un movimiento poltico llega al poder tras largos perodos en los cuales se han diseado, de manera sistemtica, programas slidos de polticas pblicas, en nuestro medio lo comn es que la pregunta de con qu polticas pblicas gobernar slo cobre vigencia despus del triunfo electoral. De tal suerte que, cuando la poltica no tiene por objeto el diseo y la ejecucin de polticas pblicas especficas, lo que tiene lugar es la prctica poltica de carcter instrumental, la poltica clientelista que slo pretende la distribucin de la burocracia y el presupuesto estatal. Cuando el caso es el contrario, una poltica pblica que desdea la poltica, lo que tenemos es una excesiva tecnocratizacin de la poltica. En efecto, los diseos de polticas pblicas adelantados desde la cpula gubernamental sin interrelacin alguna con los partidos polticos (correas de transmisin por excelencia entre el Estado y la sociedad civil en una democracia occidental) ni con los actores e individuos de la sociedad, nos encontramos ante una poltica pblica posiblemente condenada al fracaso, debido a que no desciende desde la cpula gubernamental en donde se disea hasta sus
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destinatarios en la comunidad, o en razn a que sus formulaciones desconocen la realidad social sobre la cual pretende actuar, o bien porque los destinatarios de tales polticas pblicas se oponen a una estrategia sobre la que no fueron consultados ni convocados. Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la poltica y fuera del gobierno no se pueden olvidar las polticas pblicas. Si no, se trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto18. Porque, como plantea Roth,
hacer una poltica pblica es tambin hacer poltica pero por otros medios () Eso quiere decir que no se pueden ver las polticas pblicas nicamente como un conjunto de estrategias organizacionales, sino que es necesario ir ms all de esto para mostrar que las polticas pblicas son un elemento de participacin poltica que interacta con las formas tradicionales de participacin poltica como el voto o la militancia19.

Otras formas de influir en el diseo y puesta en marcha de una poltica pblica, adems de la que tiene lugar a travs de los partidos, es a travs de las instancias de organizacin que existen en la sociedad civil, tales como las ONG, los sindicatos, los centros de pensamiento e investigacin en las universidades, los grupos de inters y las agremiaciones de los diferentes sectores de la produccin y el comercio y, principalmente, el individuo que se representa a s mismo y existe polticamente con independencia de cualquier afiliacin societal. Sin embargo, en el caso de Colombia,

Ibd., p. 8. Roth, Ob. cit., p. 55.

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tenemos el obstculo de una sociedad civil desarticulada por la violencia ejercida de manera sistemtica por actores armados ilegales de toda denominacin, y tambin a causa de la prevalencia en la sociedad de una cultura mafiosa impulsada por, principalmente, los fenmenos del narcotrfico y el paramilitarismo. El poder legislativo es por excelencia en las democracias liberales occidentales, a causa de su origen representativo, un espacio de generacin de polticas pblicas. Pero en la prctica sucede que la poltica pblica termina siendo el output de un sistema en el que prima la transaccin, el cabildeo y el inters clientelar, que terminan por erosionar el principio de que la poltica pblica debe operar como maximizadora de los intereses nacionales. Por otra parte, es dable poner de presente que en los tiempos actuales se evidencia, en varios casos, que el consultor ha reemplazado, en gran medida, al funcionario como generador y determinante de polticas pblicas. El lobby, desarrollado por profesionales en la materia, que son pagados para defender intereses de sectores particulares (en los que el poder financiero y el intercambio clientelar pululan como factores de presin para los tomadores de decisiones), en varias ocasiones ha desplazado el libre ejercicio de la discusin y el debate democrticos, con los efectos perversos que una situacin tal tiene en relacin con el objetivo de servir los intereses generales de la poblacin y los particulares de los individuos. En todo caso, en esta materia lo que conviene es regular
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y no pretender ignorar a los grupos de presin, as como a las actividades de lobby20. Pero ms all del rpido abordaje de algunos de los debates clsicos sobre el tema, cabe anotar que hoy podra resultar deseable asumir el estudio de las polticas pblicas no de manera Estado-cntrica sino desde aproximaciones socio-cntricas, individuo-cntricas, y todava ms, bio-cntricas porque, en suma, la poltica, la poltica pblica y las polticas sociales no son sino variaciones de un mismo tema, o tambin caminos hacia una comprensin al mismo tiempo ms radical y profunda de la poltica: la poltica de vida21. Este debate est claramente planteado por Carlos Maldonado en los siguientes trminos:
Puede decirse que la poltica en general coincide o se identifica con las polticas pblicas? Desde el punto de vista del Estado, la respuesta es claramente afirmativa. La razn para ello radica en el hecho de que las polticas pblicas designan propiamente un inters nacional, o tambin, un inters del Estado o una poltica del Estado () Sin embargo, una vez aprendemos a pensar social, poltica, econmica, en fin, culturalmente, de manera independiente, aunque nunca indiferentes del Estadola primera dimensin poltica que surge ante la mirada reflexiva es la de la sociedad civil. De esta suerte, desde el punto de vista de la sociedad civil, en manera alguna cabe identificar la poltica sin ms con las polticas pblicas22.

Lahera, Ob. cit., p. 23. Maldonado (abril 2005), Ob. cit., p. 198. Ibd., p. 67.

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LA SINRAZN DE LA RAZN DE ESTADO: RESCATAR AL INDIVIDUO COMO CENTRO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Mltiples apartes de la obra de Maquiavelo bien pueden constituir un embrin del estructuralismo en tanto es insistente en sealar que existen unas causas profundas que determinan algunos resultados y que tales fuerzas estructurales no pueden ser alteradas a travs de la sola voluntad individual. Una derivacin de este acento estructuralista en los escritos de Maquiavelo, es su concepto de la razn de Estado, que consiste en subordinar los principios individuales de la moral y la religin a los macro propsitos de la poltica, y en desarrollo de tal consigna define que cuanto haga un prncipe por conservar su poder y la integridad de sus estados se considerar honroso y lo alabarn todos23. Es por ello que en El Prncipe la palabra Estado se escribe con mayscula, mientras las alocuciones hombre, individuo, sbdito o ciudadano van en minsculas, en lo que constituye una representacin gramatical de la completa sobreposicin de los intereses del Estado (la estructura determinante) a los del individuo (la parte determinada). En breve, la razn de Estado en Maquiavelo consiste en la premisa de que el aparato institucional, el sistema, la estructura, estn por encima de las partes que lo componen. En todo caso, tanto entonces como ahora, resulta evidente

a tal punto que constituye una perogrullada decirlo que el todo sin las partes simplemente no puede existir, porque el primero se debe a las segundas y no lo contrario. As lo plantea Norberto Bobbio con meridiana claridad: La democracia naci de una concepcin individualista de la sociedad, es decir, de una concepcin por la cual, contrariamente a la concepcin orgnica dominante en la Antigedad y en la Edad Media segn la cual el todo es primero que las partes, la sociedad, toda forma de sociedad, especialmente la sociedad poltica, es un producto artificial de la voluntad de los individuos24. Aunque en seguida este politlogo de la Italia moderna denuncia que en los tiempos actuales lo que ha sucedido en los estados democrticos modernos es exactamente lo opuesto: los grupos se han vuelto cada vez ms los sujetos polticamente relevantes, las grandes organizaciones, las asociaciones de la ms diferente naturaleza, los sindicatos de las ms diversas actividades, los partidos de las ms diferentes ideologas y, cada vez menos, los individuos25. El analista florentino lleva la separacin entre moral y poltica a un punto tal que plantea que el prncipe debe ser como un centauro que utilice su doble condicin de humano y de animal, y eso implica la necesidad para el prncipe de saber usar ambas naturalezas, porque una sin la otra no es duradera26. Y en seguida lanza las mximas ms controvertidas de su obra y que resumen la esencia misma de

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Nicols Maquiavelo. (1988). El Prncipe, Bogot, El ncora Editores, p. 118. Norberto Bobbio. (2001). El futuro de la democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, p. 28. Ibd., p. 29. Maquiavelo, Ob. cit., p. 116.

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lo que Maquiavelo seala como la razn de Estado, o lo que es lo mismo, la primaca de la poltica estatal sobre la tica individual:
El prncipe dotado de prudencia, ni puede ni debe cumplir la palabra empeada si ello lo perjudica y si desaparecen los motivos de su promesa. Si todos los hombres fueran honestos, este principio no sera vlido; pero como no lo son y casi nunca mantienen lo que prometen, el gobernante tampoco debe hacerlo () Con frecuencia el prncipe necesita para conservar su poder, hacer algo contrario a la lealtad, a la clemencia, a la bondad o a la religin27.

Es por ello que en la razn de Estado el individuo pierde importancia como tal y a l se impone la estructura estatal y los mayores intereses de la nacin. Ante esto, el posmodernismo (en su acepcin de post-estructuralismo) reivindica la importancia del individuo por sobre el sistema y, por ende, en esta ptica, s sera legtimo que el Estado empee todo su poder en salvar la vida de uno slo de los ciudadanos (como lo hicieron consecutivos gobiernos de Francia al determinar como prioridad la liberacin de Ingrid Betancourt, o Israel cuando libera decenas de presos palestinos a cambio del cadver de uno slo de sus efectivos militares). Desde el posmodernismo, no cabe duda que la nacin se construye desde lo micro y lo individual; creer lo contrario es totalitarista. Precisamente por esta razn,

el concepto de `Estado debe leerse y decirse como `estado, con minscula28. Ya es tradicional considerar a Maquiavelo como el padre de la ciencia poltica, siempre que se comparta la idea de que la ciencia, para serlo verdaderamente, debe ser positivista, objetiva, racional, con capacidad de establecer leyes de carcter general y establecer predicciones con base en ellas. Y sin duda, fundada en esos elementos fue como se consolid, extendi y cobr legitimidad acadmica la ciencia poltica en los Estados Unidos de la segunda posguerra29. Pero hoy ya se ha roto ese consenso en torno a una ciencia poltica que para ser legtima debe ser de tipo behaviorista, y se esgrimen argumentos contrapuestos a la idea tradicional de lo que es la ciencia y lo cientfico: las ciencias sociales, la ciencia poltica incluida, son subjetivas por naturaleza porque el sujeto que observa no puede separarse del sujeto que estudia y, an ms, el politlogo termina en ltimas observndose a s mismo en el espejo de la misma realidad social a la que pertenece, y que como tal construye y transforma. La ciencia poltica est impedida para hacer generalizaciones debido a la obviedad de que las realidades son mltiples, complejas, nolineales y, por lo tanto, no representables en leyes simples y generales; y de lo anterior se deduce tambin su incapacidad para lanzar predicciones y afirmar certezas y, al contrario,

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Ibd., p. 116, 117. Maldonado (abril 2005), Ob. cit., p. 199. 29 Para una explicacin del contexto que condujo al nacimiento de la ciencia poltica y las relaciones internacionales en los Estados Unidos durante el perodo posterior al fin de la segunda guerra mundial, ver Stanley Hoffman. (1991). Una ciencia social norteamericana: relaciones internacionales, en Jano y Minerva, Buenos Aires, GEL.

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lo que sera dable es sealar conjeturas y escenarios. En la actualidad se afirma que no existe una sola y autoritaria metodologa cientfica, sino que la misma se debe adaptar a las caractersticas del investigador y a la realidad social investigada; que el entendimiento de los fenmenos sociales no se agota en el uso de la herramienta de la racionalidad clsica, sino que es factible tambin acudir a la intuicin como instrumento cognitivo con validez y legitimidad. No slo el Estado y las realidades macro pueden catalogarse como objetos principales de estudio, sino que tambin cabe abordar los escenarios micro e individuales del poder, as como las realidades denominadas perifricas y alternativas30. Las matemticas y las cifras, en tanto creacin humana, son susceptibles de ser manipuladas y, por ende, de estar al servicio de gobiernos e ideologas31; entre otros tantos replanteamientos a la idea tradicional y racionalista de la ciencia. Por esto, dicho con brevedad, la ciencia poltica en su acepcin positivista bien puede reclamarse descendiente de Maquiavelo, pero las variaciones posmodernistas y constructivistas de la disciplina, y tanto ms las ciencias de la complejidad o termodinmicas del no equi-

librio32, desdicen totalmente de tal paternidad. El desafo de estos tiempos es que


debemos poder () fundar (fundamentar) la poltica no, como suceda anteriormente, a partir del concepto, ms o menos claro, de inters nacional o de inters del Estado, o de polticas del Estado. Pues hemos hecho el aprendizaje reciente de que existe un inters superior o ms fundamental que el del Estado: el inters, la pasin por la vida () En consecuencia, la poltica no se define ya frontal y necesariamente como `poltica pblica, sino, adems y fundamentalmente, como `poltica social (o polticas sociales, en plural!)33. FALACIAS SOBRE EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS: UNICIDAD Y RACIONALIDAD

En el estudio de las polticas pblicas se presentan una serie de problemas que conviene abordar. Comencemos por decir que en materia de polticas pblicas no puede haber consenso total (siempre hay ganadores y perdedores); las mismas casi nunca son racionales (en el sentido de que se elige la accin que representa el mayor beneficio al menor costo); no todos los sectores tienen la misma

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Segn Bobbio, en contra de las pretensiones totalizadoras de la ciencia clsica, la realidad social y poltica es un camino formado por millones y millones de pequeos, minsculos, hechos humanos, que ninguna mente, por fuerte que pueda ser, jams ha sido capaz de recopilar en una visin de conjunto que no sea demasiado esquemtica para ser admitida, Bobbio, Ob. cit., p. 23. 31 De hecho, una contribucin de las ciencias de la complejidad y, en general, de la ciencia de punta contempornea es el hecho de que ya la medicin no se traduce ni descansa finalmente, de manera unvoca, en un dato numrico. Ver Carlos Eduardo Maldonado. (2005). Termodinmica y complejidad: una introduccin para las ciencias sociales y humanas, Bogot D.C., Universidad Externado de Colombia, p. 195. 32 Para una precisa presentacin sobre la aplicacin de las ciencias de la complejidad y la termodinmica en las ciencias humanas, ver Ibd. 33 Ibd., pp. 198, 199.

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capacidad de representacin e influencia; y no todos los temas discutidos, o las ideas debatidas, terminan formulndose en forma de polticas pblicas. Cul es el propsito de una poltica pblica? Al respecto plantea Muller que ante una pregunta al parecer tan banal se tiene la tentacin de responder con una evidencia: hay una poltica pblica porque hay un problema para resolver. Es, por lo menos, la respuesta que dar el alto funcionario o el poltico que tienen precisamente la ambicin de resolver problemas34. Para intentar responder a este interrogante resulta de nuevo til acudir a los instrumentos de la ciencia poltica en tanto se responde de la manera que seala Muller porque no se sabe lo que es un problema poltico y, sobre todo, no se sabe a priori por qu un problema social es el objeto de una poltica pblica35. Alejndose del lugar comn que nos lleva a pensar que una poltica pblica pretende resolver problemas, Muller acoge la definicin de poltica pblica como un constructo social, y no la entiende como un hecho que tiene existencia material y objetiva: Una poltica no es un dato sino un hecho construido por la investigacin. Es as como el sentido de una poltica no es siempre el que anuncia el decisor, porque algunas polticas pueden tener un sen-

tido explcito y (otras) un sentido latente. (O tambin), una poltica puede tomar la forma de una `no-decisin36. De tal forma, que hacer una poltica no es resolver un problema, sino construir una nueva representacin de los problemas37. O, con mayor claridad, elaborar una poltica pblica se reduce a construir una representacin, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir38. En lo que hace al cmo y dnde se toma la decisin de adelantar una poltica pblica, tambin se puede caer en la falacia de creer que en ese proceso se siguen los parmetros establecidos por la norma y la ley. Por lo que lo apropiado parece ser tomar un camino explicativo en el que la decisin ya no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica prima sobre las dems, y entender que la decisin aparece muchas veces en la realidad sociolgica y politolgica como la ratificacin de todo un proceso social y poltico anterior en el cual intervienen varios factores39. El acto de definir un asunto como problemtico y, por lo tanto, susceptible de ser objeto de una poltica pblica no es, como resulta obvio, un ejercicio de carcter objetivo. Al contrario, la plena subjetividad de las polticas pblicas hace imposible considerar la implementacin como una mquina. Los ejecutores de la poltica estn inscritos en un

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Muller, Ob. cit., p. 58. Ibd. Ibd., p. 53. Las cursivas son originales del texto. Roth, Ob. cit., p. 54. Muller, Ob. cit., pp. 97-98. Roth, Ob. cit., p. 51.

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contexto histrico, social y cultural especfico () No hay implementadores neutrales40. Por su parte, el Estado no debe entenderse como un ente unitario y monoltico sino que, para no distorsionar su naturaleza, debe abordarse como una entidad desagregada y mltiple en su interior, como un conglomerado de actores, como un espacio y una arena en la que contina el juego de la poltica que deriva a su vez en polticas pblicas. Es necesario, como lo reclama Muller, abrir la `caja negra del Estado preguntndose no slo sobre sus determinantes sino tambin sobre su funcionamiento (de tal forma que), el anlisis de polticas pblicas contribuya a sociologizar nuestra mirada sobre el Estado, porque en lugar de examinar al Estado desde arriba y globalmente, nos permite observarlo desde abajo y minuciosamente41. De igual manera, se observa que en varios estudios de polticas pblicas prevalecen los supuestos tomados de las teoras de la eleccin racional, a su vez derivadas de la economa neoclsica. Segn esta lectura de la realidad, debe entenderse que los individuos tienen intereses definidos por propsitos claramente establecidos y actan, en consecuencia, con los mismos. Sin embargo, la premisa que

considera al individuo como un actor racional que siempre actuar guiado por la consigna de obtener el mayor beneficio al menor costo, se encuentra con problemas de grueso calibre tales como una realidad con informacin limitada y una capacidad cognitiva restringida para abordar todo el conjunto de alternativas. Adems, hay que anotar que las preferencias de ese individuo no suelen ser ni claras ni estables, porque al contrario de lo que puede dictar el sentido comn, los actores no actan en funcin de un inters claramente definido que desemboca en una estrategia perfectamente homognea42. Por lo tanto, es fcil entender que, en estas condiciones, la realidad de los procesos de decisin est muy alejada del modelo de decisin racional43. Tanto ms, cabe decir que la apelacin a tener o disponer de toda la informacin necesaria para, dada una crisis, tomar una decisin es una pretensin (en s misma) irracional44. Ante estos cuestionamientos al modelo del actor racional se ha planteado la alternativa de reemplazar el concepto de la racionalidad comprehensiva o absoluta por el ms realista de la racionalidad limitada (tal como lo propone Simon)45. No obstante, esta solucin se fundamenta en un sofisma evidente que

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Ibd., p. 53. Muller, Ob. cit., p. 57. Cabe anotar que con este planteamiento Muller no est argumentando nada nuevo, sino slo reafirmando lo propuesto por Allison en su segundo y tercer modelo de anlisis de toma de decisiones. Ver, Graham T. Allison. (1988). La esencia de la decisin: anlisis explicativo de la crisis de los misiles en Cuba, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano (GEL), captulos III y V. 42 Muller, Ob. cit., p. 68. 43 Ibd, p. 69. 44 Maldonado (noviembre 2005), Ob. cit., pp. 196,197. 45 Ver Herbert Simon. (1957). Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations, New York, The Free Press, citado por Muller, Ob. cit., p. 68.

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consiste en alterar la definicin de la realidad para que ella se adapte a un concepto predeterminado: como la definicin clsica de racionalidad anula la veracidad de la teora del actor racional, entonces cambiemos la definicin de lo que entendemos por racionalidad! Pero la racionalidad es tal o no lo es; al respecto no parece conveniente plantear la existencia de medias racionalidades. Para buscar una salida al problema de la racionalidad de los actores que toman decisiones sobre polticas pblicas, Muller plantea que la alternativa es reconocer que en la realidad no se busca la solucin ptima sino la satisfactoria, y concluye que la decisin de una poltica pblica tiene lugar en medio de la complejidad y la incertidumbre46. De este reconocimiento de las polticas pblicas como asuntos no racionales, no lineales y no coherentes se derivan modelos como el arriba mencionado de la caneca de la basura, en el que la labor de ordenar en medio del caos, y elegir en medio de la variedad las mejores alternativas de polticas pblicas, hacen del tomador de decisiones un verdadero reciclador. Y esta idea se puede profundizar afirmando que, desde las ciencias de la complejidad, no es cierto que la ciencia sea una forma de racionalidad que trabaja exclusivamente con, o descansa tan slo en, la lgica () El estudio de la complejidad implica, negativamente, el

abandono de cualquier criterio cannico de explicacin de los fenmenos; y dicho positivamente, exige y promueve, a la vez, un apertura mental en toda lnea47. As, entonces, las polticas pblicas no pueden estudiarse como si se tratara de asuntos que se desarrollan de acuerdo con lgicas de carcter lineal. En cuanto a ese tipo de abordaje lineal que subyace al modelo del policy cicle, Roth plantea que aunque tal lectura parece seductora, es evidente para cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no funcionan segn este esquema lineal () De hecho, el proceso de una poltica pblica puede perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las etapas48. Queda claro que en el anlisis de polticas pblicas se debe sustituir la bsqueda de las relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de relaciones ms complejas, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia ms que de dependencia49. Tan irracional e incoherente puede llegar a ser una poltica pblica (sobre lo cual ya no deberamos asombrarnos porque sabemos que la irracionalidad de las polticas es una constante y no una excepcin), que muchas veces las mismas slo tienen el propsito de enmendar desviaciones o problemas creados por polticas pblicas anteriores. De acuerdo con

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Ver Muller, Ob.cit., p. 69. Maldonado (noviembre 2005), Ob. cit., p. 198. 48 Este modelo del policy cicle propone cinco fases en las cuales descomponer una poltica pblica: identificacin de un problema, formulacin de soluciones o acciones, toma de la decisin, implementacin y evaluacin. Roth, Ob. cit., p. 51. 49 Ibd., p. 31.

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Muller eso significa que numerosas polticas pblicas no tendrn otro objeto que la gestin de los desajustes producidos por otras polticas sectoriales: la sociedad sectorial, que est en desequilibrio perpetuo, genera de manera permanente problemas, disfunciones o efectos perversos que debern, a su turno, ser objeto de polticas pblicas50. Esta circunstancia de prevalencia de la irracionalidad en mltiples polticas pblicas que se adelantan en pases del mundo en desarrollo, le da relevancia a los hallazgos de ODonnell segn los cuales la mayora de la poblacin latinoamericana habita en pases que no se pueden catalogar de poliarquas (de acuerdo con la comprobacin de cumplimiento de los siete atributos sealados por Dahl al respecto)51. Por lo tanto, tales naciones funcionan de forma que la actual teora democrtica no nos ha preparado para entender correctamente52. Ante esta evidencia, lo que cobra sentido es la construccin de marcos tericos desde nuestra academia para nuestros pases, y no la situacin que prevalece en la actualidad en la que economistas, politlogos e internacionalistas formados en universidades del mundo industrializado pretenden, al regresar a los centros de investigacin criollos o a las instancias gubernamentales de estas naciones, deformar los cuerpos polticos e institucionales prevalecientes en nuestras sociedades del sur
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del planeta para que se acomoden a vestidos conceptuales diseados para cubrir otros contextos y realidades. Dicho todo lo anterior, queda en evidencia, en breve, que las polticas pblicas, al contrario de las esperanzas de algunos, no han hecho que la accin poltica sea ms racional53. Y, por lo tanto, descontadas la racionalidad del tomador de decisiones y la unicidad del Estado, la primera tarea del anlisis de polticas pblicas es deconstruir la imagen que los actores quieren dar de s mismos54.
CONCLUSIONES: CAMBIAR SLO EL NGULO DE OBSERVACIN, O TAMBIN LOS LENTES?

No parece ser, al fin y al cabo, el estudio de las polticas pblicas otra cosa que un objeto de estudio que ha cobrado relieve en las ltimas dcadas. Como en el caso de un ave que camina como pato, nada como pato y grazna como pato, es obvio que se trata de un pato, as mismo, en el caso de los estudios de polticas pblicas que nacen al interior de la ciencia poltica, son adelantados fundamentalmente por politlogos, y utilizan de manera central los conceptos, teoras y metodologas de la ciencia poltica, no estamos ante nada diferente que a un campo de inters investigativo de la ciencia poltica.

Muller, Ob. cit., p. 44. Robert Dahl. (1989). Democracy and Its Critics, New Haven, Yale University Press, citado por Guillermo ODonnell, Otra institucionalizacin, en La Poltica, Revista de Estudios sobre el Estado y la Sociedad, No.2, Paids, 1996, p. 7. 52 ODonnell, Ob. cit., p. 9. 53 Muller, Ob. cit., p. 88. 54 Ibd., p. 72.

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Puede ser que lo que haya cambiado ha sido la perspectiva, el ngulo de observacin de un antiguo asunto, pero no han sufrido variacin fundamental los lentes mismos de la ciencia poltica. Como cada vez ms hacer poltica es hacer polticas pblicas55, de la misma forma, cada vez ms, hacer anlisis de polticas pblicas es hacer ciencia poltica. No se tratan, entonces, los estudios de polticas pblicas de una nueva ciencia, con autonoma epistemolgica en el sentido en que cuenten con objeto, mtodo y propsito propio y original; slo naci o retom su impulso, un nuevo campo de investigacin. Pero tambin debe anotarse que, si acordamos que la no linealidad es una caracterstica esencial de muchas polticas pblicas, el analista debera incluso hacer esfuerzos por desbordar el marco de la ciencia poltica y echar mano de las herramientas que nos brindan ahora las llamadas ciencias de la complejidad: Las ciencias de la complejidad representan una filosofa determinada del cambio. No tanto de los cambios continuos, regulares, predecibles y controlables, sino, mejor an, de los cambios sbitos e irreversibles56. Y como situaciones de ese tipo (sbitas e irreversibles) pululan en la poltica, el Estado, la sociedad y el sistema internacional, se hace necesario estudiar las polticas pblicas desde la concepcin de que la evolucin no consiste en transformaciones continuas y uniformes, sino, por el contrario,

la evolucin es el estudio de rupturas, quiebres, pliegues y discontinuidades57. Pero inclusive hay quienes cuestionan la validez y la trascendencia misma de hacer estudios de polticas pblicas, para concluir que tal vez lo de estos comienzos del nuevo siglo y milenio sea el estudio de las polticas sociales, de las polticas de vida, de la biopoltica. Y esto se plantea as porque,
de cara a los temas y problemas propios de las polticas de la sociedad civil, la ciencia y la tecnologa se revelan como polticas sociales, esto es, polticas definidas a partir y en funcin de los intereses y las necesidades primarias de la sociedad civil. En este sentido, son temas, problemas, intereses y necesidades propios de la sociedad civil aspectos como: el respeto a los derechos humanos, la elevacin de la calidad de vida y de la dignidad, la cohesin social, la confianza y el respeto, la calidad del medio ambiente, la seguridad humana, la convivencia, los espacios de accin y la tica civil58.

En esta lnea argumentativa se plantea la necesidad de pasar de las polticas pblicas a las polticas sociales y a las polticas de la vida. Del inters centrado en el Estado, al inters primordial en la sociedad civil, en el individuo. De las consignas de servir el inters nacional y defender las razones de Estado, al imperativo de abogar por la vida misma en este planeta azul que nos correspondi habitar.

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Muller, Ob. cit., p. 87. Maldonado (noviembre 2005), Ob. cit., p. 199. Ibd., p. 201. Maldonado (abril 2005), Ob. cit., p. 83.

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