Perspectivas Tericas sobre o Processo de Formulao de Polticas Pblicas*

Ana Cludia N. Capella

Introduo

Modelo de Multiple Stream s

Este trabalho tem como objetivo apresen tar e discutir modelos tericos que auxiliem na compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise privilegiar o processo de formao da agenda de polticas governamentais (agenda-setting), procurando investigar de que forma uma questo especfi ca se torna importante num determinado mo mento, chamando a ateno do governo e passando a integrar sua agenda. Dois modelos, em especial, desenvolvi dos na rea de polticas pblicas, destacamse por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais so formuladas e alteradas: o modelo de Mltiplos Fluxos (.Multiple Streams Model) desenvolvido por John Kingdon (2003) e o modelo de Equi lbrio Pontuado {Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993). Esses modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de formu lao de polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande destaque dinmica das idias no processo poltico.

Em Agendas, altematives, andpublic poli cies, Kingdon procura responder seguinte questo: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo? Como uma idia se insere no conjunto de preocupaes dos formuladores de polticas, transforman do-se em uma poltica pblica? Kingdon con sidera as polticas pblicas como um conjunto formado por quatro processos: o estabalecimento de uma agenda de polticas pblicas; a consi derao das alternativas para a formulao de polticas pblicas, a partir das quais as escolhas sero realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e, final mente, a implementao da deciso. Em seu modelo de multiple streams, o autor preocupase especificamente com os dois primeiros pro cessos, chamados estgios pr-decisrios: a formao da agenda {agenda-setting) e as alter nativas para a formulao das polticas [policy formulation). A seguir, procuraremos apresen tar e analisar o modelo de Kingdon, destacan do suas bases tericas, benefcios potenciais para a compreenso dos processos de forma o da agenda governamental, bem como as principais crticas direcionadas ao modelo.

* Este trabalho foi apresentado no G T Polticas Pblicas no 29 Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, em outubro de 2005- Agradeo aos comentrios e sugestes dos participantes do encontro e dos pareceristas annimos do BIB.

BIB, So Paulo, n 61, I o sem estre de 2006, pp. 25-52

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Dinmica do modelo: os trs fluxos

Inicialmente formulado para analisar as polticas pblicas nas reas de sade e trans portes do governo federal norte-americano, o modelo de Kingdon tornou-se referncia para os estudos voltados anlise da formulao de polticas governamentais (Zahariadis, 1999). Baseado em um corpo extenso de dados emp ricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com altos funcionrios pblicos, o modelo preocupa-se com os estgios pr-decisrios da formulao de polticas. A agenda governamental, para Kingdon, definida co mo o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno num determinado momento.1 Uma questo passa a fazer parte da agen da governamental quando desperta a ateno e o interesse dos formuladores de polticas. No entanto, em virtude da complexidade e do volume de questes que se apresentam a esses formuladores, apenas algumas delas so realmente consideradas num determinado momento. Estas compem a agenda decisio nal. um subconjunto da agenda governamen tal que contempla questes prontas para uma deciso ativa dos formuladores de polticas, ou seja, prestes a se tornarem polticas {poli cies).2 Essa diferenciao faz-se necessria, segundo o autor, porque ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas especializadas como aquelas especficas da rea de sade, transportes e educao , que refletem a natureza setorial da formulao de polticas pblicas. Para compreender como algumas ques tes passam a ser efetivamente consideradas pelos formuladores de polticas, Kingdon (2003) caracteriza o governo federal norteamericano como uma anarquia organizada3 , na qual trs fluxos decisrios {streams) se guem seu curso de forma relativamente inde pendente, permeando toda a organizao.

Em momentos crticos esses fluxos conver gem, e precisamente neste momento que so produzidas mudanas na agenda. Assim, para o modelo de Kingdon, a mudana da agenda o resultado da convergncia entre trs fluxos: problemas {problems); solues ou alternativas {policies); e poltica, {politics). No primeiro fluxo, o modelo busca analisar de que forma as questes so reco nhecidas como problemas e por que deter minados problemas passam a ocupar a agen da governamental. Considerando que as pessoas no podem prestar ateno a todos os problemas durante todo tempo, Kingdon parte do pressuposto de que esses indivduos concentraro sua ateno em alguns deles ignorando outros. Para entender o processo de seleo, Kingdon estabelece uma importante dife renciao entre problemas e questes {condi tions). Uma questo, para o autor, uma situao social percebida, mas que no des perta necessariamente uma ao em contra partida. Esse tipo de questo configura-se como problema apenas quando os formula dores de polticas acreditam que devem fazer algo a respeito. Dado o grande volume de decises e a incapacidade de lidar com todas as questes ao mesmo tempo, a ateno dos formuladores de polticas depende da forma como eles as percebem e as interpretam e, mais importante, da forma como elas so definidas como problemas. As questes transformam-se em proble mas ao chamar a ateno dos participantes de um processo decisrio, despertando a necessidade de ao por meio de trs meca nismos bsicos: indicadores; eventos, crises e smbolos; e feedback das aes governamen tais. Quando indicadores - custos de um programa, taxas de mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de servido res, evoluo do dficit pblico, por exemplo so reunidos e apontam para a existncia

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de uma questo, esta pode ser percebida como problemtica pelos formuladores de polticas. Indicadores, no entanto, no deter minam per si a existncia concreta de um problema, antes so interpretaes que auxi liam a demonstrar a existncia de uma ques to. Assim, contribuem para a transformao de questes em problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos, capazes de demonstrar a existncia de uma situao que precisa de ateno. O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing evenis), crises e smbolos. Muitas vezes, um problema no chama a ateno apenas por meio de indicadores, mas por causa de even tos de grande magnitude, como crises, desas tres ou smbolos que concentram a ateno num determinado assunto. Esses eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto agenda, e geralmente atuam no sentido de reforar a percepo preexistente de um problema. Finalmente, o terceiro grupo consiste no feedback sobre programas em desenvolvimento no governo. O monito ramento dos gastos, o acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimen to (ou no) de metas, possveis reclamaes de servidores ou dos cidados e o surgimen to de conseqncias no-antecipadas so mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das atenes dos formuladores de polticas. Mesmo que indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks sinalizem questes especficas, esses elementos no transformam as questes auto maticamente em problemas. Essencial para o entendimento do modelo compreender que problemas so construes sociais, envolvendo interpretao: "Problemas no so meramente as questes ou os eventos externos: h tambm um elemento interpretativo que envolve percepo (Kingdon, 2003, pp. 109-110, trad. nossa).4 Portanto, as questes podem se destacar entre os formuladores de polticas, transformando-se em

problemas, para posteriormente alcanar a agen da governamental. Do ponto de vista da estratgia poltica, a definio do problema fundamental. A forma como um problema definido, articu lado, concentrando a ateno dos formulado res de poltica pode determinar o sucesso de uma questo no processo altamente competi tivo de agenda-setting. No segundo fluxo policy strearn - temos um conjunto de alternativas e solues [policy altematives) disponveis para os problemas, ou what to do ideas5. Kingdon (2003) conside ra que as idias geradas nesse fluxo no esto necessariamente relacionadas percepo de problemas especficos. Como afirma o autor: "As pessoas no necessariamente resolvem problemas. [...] Em vez disso, elas geralmen te criam solues e, ento, procuram proble mas para os quais possam apresentar suas solues (Idem p. 32) Assim, as questes presentes na agenda governamental (que atrai a ateno das pessoas dentro e fora do gover no) no so geradas aos pares, com problemas e solues. A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primitivo, o autor entende que as idias a respeito de solues so geradas em comunidades [policy communities) e flutuam em um caldo primitivo de polticas [policy primeval soup). Neste caldo, algumas idias sobrevivem intactas, outras confrontam-se e combinam-se em novas propostas, outras ainda so descartadas. Nesse processo compe titivo de seleo, as idias que se mostram vi veis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados contam com a aceitao do pblico em geral e com a receptividade dos

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formuladores de polticas. Como resultado final, partindo de um grande nmero de idias possveis, um pequeno conjunto de propostas levado ao topo do caldo primiti vo de polticas, alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do processo decisrio. As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) so compostas por espe cialistas - pesquisadores, assessores parlamen tares, acadmicos, funcionrios pblicos, ana listas pertencentes a grupos de interesses, entre outros que compartilham uma preocupao em relao a uma rea {policy area). No pro cesso de seleo descrito acima, quando uma proposta percebida como vivel, ela rapi damente difundida, ampliando a conscincia dos atores sobre uma determinada idia. Isso no significa que todos os especialistas de uma comunidade compartilhem das mesmas cren as: algumas comunidades so extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bas tante diversificados. A difuso das idias tam pouco se d de forma automtica, uma vez que comunidades bem estruturadas apresen tam tendncia a resistirem s novas idias. A difuso descrita pelo autor como um pro cesso no qual indivduos que defendem uma idia procuram lev-la a diferentes fruns, na tentativa de sensibilizar no apenas as comu nidades de polticas {policy communities), mas tambm o pblico em geral, vinculando a audincia s propostas e construindo progres sivamente sua aceitao. Dessa forma, as idias so difundidas, basicamente, por meio da persuaso. A importncia desse processo de difuso - chamada de soften up pelo autor - vem da constatao de que, sem essa sensi bilizao, as propostas no sero seriamente consideradas quando apresentadas. Com o processo de difuso ocorre uma espcie de efeito multiplicador {bandivagon), em que as idias se espalham e ganham cada vez mais adeptos. Assim, o fluxo de polticas

(policy strean) produz uma lista restrita de pro postas, reunindo algumas idias que sobrevive ram ao processo de seleo. Tais idias no representam, necessariamente, uma viso con sensual de uma comunidade poltica a respeito de uma proposta, mas sim o reconhecimento, pela comunidade, de que algumas propostas so relevantes dentro do enorme conjunto de propostas potencialmente possveis. Kingdon assegura s idias um papel importante em seu modelo, argumentando que elas so freqentemente mais importan tes na escolha de uma alternativa do que a influncia de grupos de presso, por exemplo, e chama a ateno dos cientistas polticos para essa dimenso do processo decisrio:
Cientistas polticos esto acostumados a conceitos como poder, influncia, presso e estratgia. No entanto, se tentarmos com preender as polticas pblicas somente em termos desses conceitos, deixamos de enten der muita coisa. As idias, longe de serem meras desculpas ou racionalizaes, so par te integrais do processo decisrio dentro e em torno do governo {idem, p. 125).7

Abordagens que, como o modelo de multiple streams, destacam a centralidade das idias, das interpretaes e da argumentao no processo de formulao das polticas constituem um desafio anlise tradicional sobre a formulao de polticas pblicas, au xiliando na compreenso da dimenso sim blica desse processo.5 Finalmente, o terceiro fluxo composto pela dimenso da poltica propriamente dita {politics stream). Independentemente do reconhecimento de um problema ou das al ternativas disponveis, o fluxo poltico segue sua prpria dinmica e regras. Diferentemen te do fluxo de alternativas {policy stream), em que o consenso construdo com base na per suaso e difuso das idias, no fluxo poltico

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(politics stream) as coalizes so construdas a partir de um processo de barganha e negocia o poltica. Nesse fluxo, trs elementos exercem in fluncia sobre a agenda governamental. O pri meiro chamado por Kingdon de clima ou humor nacional (national moodin) e ca racterizado por uma situao na qual diversas pessoas compartilham as mesmas questes durante um determinado perodo de tempo. O humor nacional possibilita algo seme lhante ao solo frtil para algumas idias ger minarem, ajudando a explicar por que algu mas questes chegam agenda enquanto outras so descartadas. A percepo, pelos par ticipantes do processo decisrio, de um hu mor favorvel cria incentivos para a promoo de algumas questes e, em contrapartida, po de tambm desestimular outras idias. O segundo elemento do fluxo poltico composto pelas foras polticas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de presso. O apoio ou a oposio dessas foras a uma determinada questo sinaliza consenso ou conflito numa arena poltica, permitindo aos formuladores de polticas avaliarem se o ambiente propcio ou no a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras foras organizadas esto em consenso em relao a uma proposta, o ambiente altamente prop cio para uma mudana nessa direo. Mas quando existe conflito em um grupo, os de fensores de uma proposta analisam o equil brio das foras em jogo, procurando detectar setores favorveis ou contrrios emergncia de uma questo na agenda. A percepo de que uma proposta no conta com apoio de alguns setores no implica necessariamente no abandono de sua defesa, mas indica que have r custos durante o processo. Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda so as mudanas dentro do prprio governo: mudana de pessoas em posies estratgicas dentro da estrutura governamen

tal (turnover)\ mudanas de gesto; mudan as na composio do Congresso; mudanas na chefia de rgos e de empresas pblicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influncia sobre a agenda governamental ao desencadearem mudanas que potencializam a introduo de novos itens na agenda, ao mesmo tempo em que podem tambm blo quear a entrada ou restringir a permanncia de outras questes. O incio de um novo go verno , segundo Kingdon, o momento mais propcio para mudanas na agenda. Outro tipo de mudana dentro do go verno, com efeitos importantes sobre a agen da, a mudana de competncia sobre uma determinada questo. Cada setor dentro do governo, sejam agncias administrativas, sejam comits parlamentares, reivindica au toridade para atuar no seu campo de ativida de. Muitas vezes uma questo envolve reas distintas, gerando disputas sobre sua compe tncia. Essas disputas podem levar a uma situao de imobilidade governamental, mas tambm incluso de questes na agenda. Parlamentares, por exemplo, podem disputar os crditos por um projeto com impacto popular e, nessa disputa, o assunto pode se tornar proeminente e ganhar espao na agen da. Por outro lado, algumas questes podem ser sistematicamente ignoradas devido sua localizao na estrutura administrativa. Pes quisando a rea de sade dentro do governo norte-americano, Kingdon percebeu que muitas questes faziam parte de agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de deciso mais ampla do setor. Isto acontecia porque o conjunto de especialistas preocupados com essas questes estava redu zido a uma rea especfica dentro da estrutu ra do Poder Executivo, restringindo a difuso desses assuntos para outras comunidades. Grupos de presso, a opinio pblica, as presses do Legislativo e das agncias admi nistrativas, os movimentos sociais, o processo

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eleitoral, entre outros fatores, determinam o clima poltico para a mudana da agenda go vernamental, podendo tanto favorecer uma mudana, como restringi-la. Entre os elemen tos considerados no fluxo poltico, Kingdon destaca as mudanas no clima nacional (national mood) e as mudanas dentro do governo (,tumover) como os maiores propulsores de transformaes na agenda governamental. Em determinadas circunstncias, estes trs fluxos problemas, solues e dinmica poltica - so reunidos, gerando uma oportu nidade de mudana na agenda. Neste momen to, um problema reconhecido, uma soluo est disponvel e as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana, permi tindo a convergncia entre os trs fluxos e pos sibilitando que questes ascendam agenda. As circunstncias que possibilitam a con vergncia dos fluxos - denominadas por Kingdon (2003, p. 165) como policy ivindows so influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de problemas (problems stream) e pelo fluxo pol tico [politics stream). De acordo com o autor, uma oportunidade para a mudana surge quando um novo problema consegue atrair a ateno do governo (por meio de indicado res, eventos ou feedback), ou quando mudan as so introduzidas na dinmica poltica (principalmente mudanas no clima nacional e mudanas dentro do governo). O fluxo de solues (policy stream) no exerce influncia direta sobre a agenda: as propostas, as alter nativas e as solues elaboradas nas comuni dades [policy communities) chegam agenda apenas quando problemas percebidos, ou demandas polticas, criam oportunidades para essas idias. Assim, ao tomarem conscincia de um problema, os formuladores de polticas acio nam a policy stream em busca de alternativas que apontem solues para o problema per cebido. Da mesma forma, ao encampar de terminadas questes em suas propostas de

governo, polticos buscam alternativas nas po licy communities. Portanto, embora a mudan a na agenda seja resultado da convergncia dos trs fluxos, a oportunidade para que esta mudana se processe gerada pelo fluxo de problemas e pelo fluxo poltico e dos eventos que transcorrem no interior desse processo. Por outro lado, a rede de solues, embora no exera influncia sobre a formao da agenda governamental, fundamental para que uma questo j presente nessa agenda tenha acesso agenda decisional. Mudanas na agenda acontecem, portan to, quando os trs fluxos so unidos, processo denominado por Kingdon (2003, p. 172) como coupling. O coupling, ou a juno dos fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em que as policy windows se encontram abertas. Vimos que essas janelas se abrem, sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e polticas. No seu interior, alguns eventos acontecem de for ma peridica e previsvel, como em situaes de mudanas no governo (transio adminis trativa, mudanas no Congresso, mudanas na presidncia de estatais) e em algumas fases do ciclo oramentrio (momentos de incluso de propostas, por exemplo). Outros eventos ou janelas - desenvolvem-se de maneira imprevi svel. Assim, a oportunidade de mudana na agenda pode se dar tanto de forma programa da como de maneira no-previsvel. Uma caracterstica da oportunidade de mudana - abertura das janelas - no modelo de Kingdon seu carter transitrio. Pro vocadas por eventos programados ou no, as oportunidades de acesso de uma questo agenda no perduram por longos perodos de tempo. Da mesma forma que as janelas se abrem, elas tambm se fecham. oportuni dade de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relao aos demais. Tomando o fluxo poltico, por exem plo, da mesma forma como mudanas de governo (tumover) criam oportunidades para

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o acesso de uma questo agenda, novas mudanas, como processos de reorganizao ministerial e institucional, podem fechar a janela para uma idia. De forma semelhante, quando h uma percepo de que um pro blema foi resolvido, a ateno dos formuladores de polticas se volta para outros assun tos. No fluxo de solues, quando as alternativas no surtem efeitos, levando os formuladores de polticas a julgar inteis seus esforos, tambm h grandes possibilidades de a janela se fechar. Afirmamos que a juno dos fluxos - coupling ocorre em momentos em que as jane las {policy windows) se encontram abertas. H ainda um outro componente fundamental, sem o qual esses momentos no promovem mudanas na agenda: a atuao dos policy entrepreneurs. Kingdon destaca a importncia de indivduos (empreendedores de polticas) que, tal como empreendedores de negcios, [...] esto dispostos a investir seus recursos tempo, energia, reputao, dinheiro - para promover uma posio em troca da anteci pao de ganhos futuros na forma de bene fcios materiais, orientados a suas metas ou solidrios {Idem, p. 179).9 Esses indivduos, dispostos a investir numa idia, podem estar no governo (no Poder Executivo, ocupando altos postos ou em funes burocrticas; no Congresso, co mo parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunida de acadmica, na mdia). O empreendedor o indivduo especialista em uma determina da questo, geralmente com habilidade em representar idias de outros indivduos e grupos; ou ainda que desfruta de uma posi o de autoridade dentro do processo deci srio, caracterstica que faz com que o pro cesso de formulao de polticas seja receptivo a suas idias. Eles so hbeis nego

ciadores e mantm conexes polticas; so persistentes na defesa de suas idias, levando suas concepes de problemas e propostas a diferentes fruns. Conseguem, alm disso, amarrar os trs fluxos, sempre atentos abertura de janelas: O empreendedor de polticas que est pronto no perde oportu nidades, afirma Kingdon (2003, p. 182).1 0 Quando as janelas abrem, os empreendedo res entram em ao. Caso contrrio, esses atores devero aguardar pela prxima opor tunidade e, ento, promover a conexo entre problemas, solues e clima poltico. Assim, os policy entrepreneurs desempe nham um papel fundamental, unindo solu es a problemas; propostas a momentos pol ticos; eventos polticos a problemas. Sem um empreendedor, a ligao entre os fluxos pode no acontecer: idias que no so defendidas; problemas que no encontram solues; momentos polticos favorveis mudana que so perdidos por falta de propostas. A Figura 1 apresenta um esquema do modelo de multiple streams, no qual os trs fluxos so reunidos pelos empreendedores de polticas em momentos em que as opor tunidades de mudana se apresentam.

Atores no processo de definio da agenda e formulao de polticas pblicas

Por que algumas questes so bem-sucedidas no processo at a agenda governamen tal? At agora vimos que o modelo de multiple streams responde a esta questo analisando a confluncia entre o fluxo de problemas {problems stream) e o fluxo de polticas {political stream). E por que algumas solues recebem maior ateno do que outras? Kingdon expli ca a gerao de alternativas com base na din mica do fluxo de solues e alternativas (poli cy stream), por meio do processo de difuso e amaciamento (soften up) das idias junto s

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Figura 1 O Modelo de Kingdon

PROBLEM STREAM
(Fluxo de problemas) Indicadores; Crises; Eventos focalizadores; Feedback de aes.

POLICY STREAM
(Fluxo de solues) Viabiliade tcnica; Aceitao pela comunidade; Custos tolerveis.

POLITICAL STREAM
(Fluxo poltico) "Humor nacional"; Foras polticas organizadas; Mudanas no governo.

comunidades de polticas {policy communities) e ao pblico em geral. Mas h ainda um ter ceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma questo na agenda e para a construo de alternativas: os atores envolvi dos nesse processo. Central ao modelo de Kingdon a idia de que alguns atores so influentes na defini o da agenda governamental, ao passo que outros exercem maior influncia na definio das alternativas (decision agenda). O primeiro grupo de participantes composto por atores visveis, que recebem considervel ateno da imprensa e do pblico; no segundo grupo esto os participantes invisveis-, que formam as comunidades nas quais as idias so geradas e postas em circulao {policy communities). Com relao definio da agenda, a influncia presidencial recebe especial desta

que no modelo: Nenhum outro ator no sis tema poltico tem a capacidade do presidente em estabelecer agendas numa dada rea de polticas para aqueles que lidam com elas {Idem, 2003, p. 23).1 1 Por manejar recursos institucionais (principalmente o poder de ve to e o poder de nomear pessoas para cargoschave do processo decisrio), recursos organi zacionais e recursos de comando da ateno pblica, o presidente considerado por King don o ator mais forte na definio da agenda. No entanto, embora ele possa influenciar e mesmo determinar as questes presentes na agenda, no lhe reservado o controle sobre as alternativas a serem consideradas, que se concentram nas mos de especialistas. Por tanto, embora fundamental ao modelo, este ator no tem condies de determinar o resultado final de uma poltica.

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Tambm influenciam a agenda os indi vduos nomeados pelo presidente nos altos escales da burocracia governamental, como ministros e secretrios-executivos de minis trios. Alm de inserirem novas idias na agenda, esses atores podem ajudar a focalizar uma questo j existente. A alta administra o, de uma forma geral, central ao pro cesso de agenda-setting, embora, de forma semelhante atuao presidencial, tenha menor controle sobre o processo de seleo de alternativas e de implementao. Alm dos atores que fazem parte da administrao, atores do Poder Legislativo tambm exercem influncia sobre a agenda governamental. E o caso de senadores e de putados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon, alm de exercerem grande in fluncia sobre a agenda, tambm contribuem para a gerao de alternativas. Isso possvel porque os parlamentares dispem de recur sos, como autoridade legal para a produo de leis essenciais grande maioria das mu danas. Alm disso, eles esto tambm fre quentemente expostos aos outros participan tes e cobertura miditica por meio de seus discursos nas tribunas, de suas participaes em grupos e comisses internas e da divulga o de textos e notas em que justificam sua atuao. Outro recurso disponvel aos atores do Poder Legislativo o acesso a informaes de carter mais generalista, ao contrrio de burocratas, acadmicos, consultores e outros atores que lidam basicamente com informa es especializadas, tcnicas e freqentemen te detalhadas. Outra explicao para a grande influn cia desses atores reside em sua estabilidade. Embora a mudana nos quadros do Legis lativo seja constante, Kingdon afirma que a alternncia desses indivduos comparativa mente menor do que entre aqueles que fa zem parte dos altos escales da burocracia governamental, como ministros de Estado,

por exemplo. Dessa forma, o papel do Con gresso central para o processo de formao da agenda, seja porque os parlamentares bus cam satisfazer seus eleitores, seja porque bus cam prestgio e diferenciao entre os demais congressistas, seja ainda porque defendem questes relacionadas a seus posicionamen tos poltico-partidrios. Outro grupo de atores influente com posto pelos participantes do processo eleitoral, principalmente partidos polticos e campaig ners. Partidos podem elevar uma questo agenda governamental por meio de seus pro gramas de governo; no entanto, em suas an lises, Kingdon observa que nem sempre a pla taforma eleitoral direciona as aes de um partido quando assume o poder: A platafor ma um dos muitos fruns nos quais defen sores da mudana nas polticas buscam con quistar audincia {Idem, p. 64).1 2 Outra forma importante pela qual os partidos podem fazer questes ascender agenda governamental est relacionada influncia de sua liderana no Congresso. Alm dos par tidos, os campaigners tambm podem influen ciar a agenda. A coalizo construda durante a campanha um elemento importante na defi nio da agenda de um novo governo: Como forma de atrair grupos e indivduos durante uma campanha, candidatos presi dncia prometem aes em muitas frentes polticas. Uma vez eleitos, possvel que es sas promessas possam afetar diretamente as agendas da nova administrao, porque pre sidentes e seus aliados mais prximos acredi tam em suas metas polticas estabelecidas e querem v-las promovidas. Mas h tambm pelo menos uma troca implcita envolvida o apoio ao candidato em troca da ao sobre a promessa. Polticos podem se sentir fora dos a cumprir com sua parte da barganha, e aqueles que lhe do suporte desejam que mantenham suas promessas {Idem, p. 62).1 3

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As promessas feitas coalizo de apoio, da mesma forma que os programas de gover no, podem influenciar a agenda governa mental, porm no asseguram que mudanas sejam promovidas. Para que as promessas se tornem aes concretas, cabe ao partido, ao assumir o poder, elevar as questes oriundas desses fruns agenda. Alm dos indivduos participantes do processo eleitoral, os grupos de interesse so considerados pelo modelo atores im portantes na formao da agenda governa mental. Tais grupos podem se constituir de diversas formas: como grupos centrados em indstrias e negcios, categorias profissio nais, grupos de interesse pblico e lobistas (.Idern, p. 47). Alguns desses grupos afetam a agenda governamental de forma positiva, influenciando mudanas nas aes gover namentais; outros atuam de forma negati va, restringindo as aes: Na verdade, mu itas das atividades dos grupos de interesse nesses processos consistem no apenas em aes positivas, mas em obstruo negati va. (Idem , p. 49).1 4Apesar dessas possibili dades, o modelo considera ser difcil rela cionar a emergncia de uma questo na agenda exclusivamente pela ao positiva ou negativa dos grupos de interesse. As questes freqentemente emergem por meio de um complexo conjunto de fatores, envolvendo, tambm, a participao de ou tros atores. Finalmente, o ltimo ator visvel anali sado no modelo a mdia. Embora reco nhea que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a mdia um instru mento poderoso na formulao da agenda, Kingdon afirma no ter confirmado essa expectativa em suas anlises:
Apesar das boas razes para acreditar que a mdia teria um impacto substancial na agenda governamental, nossos indicadores revelaram-

se desapontadores. Os meios de comunicao de massa foram apontados como importantes em apenas 26% das entrevistas, bem menos do que os grupos de interesse (84%) ou pes quisadores (66%) C Idem, p. 58).1 5

Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para tais resultados que a mdia transmite ao pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada. Segundo ele, a mdia enfatiza um assunto por um perodo limitado de tempo, selecionando o que parece ser inte ressante para publicao e, passado algum tempo, descarta esta questo e desloca o foco de ateno para outras, consideradas mais impor tantes. O processo pr-decisional na formao da agenda no apresenta questes interessantes para a mdia, o que acontece geralmente apenas aps o final do processo de formulao das pol ticas. Dessa forma, a mdia pode destacar al guns pontos de uma agenda j estabelecida, no tendo efeito direto sobre sua formulao: A mdia informa o que acontece no governo, em vez de ter um impacto independente sobre as agendas governamentais {Idem, p. 59).1 6Ainda que com menor impacto sobre a formulao da agenda governamental do que inicialmente es perado pelo autor, o modelo assegura aos meios de comunicao um papel importante, princi palmente na circulao das idias dentro das policy communities. A focalizao de uma ques to pela mdia impressa e televisiva pode auxi liar na canalizao da ateno de diversos atores em relao a ela. O mesmo vlido para publi caes especializadas (jornais destinados a servi dores, revistas acadmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das policy com munities. Kingdon nota ainda que a importn cia da mdia, como agente focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no processo de formulao da agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro da estrutura go vernamental, a influncia da mdia menor, quando comparados aos atores que precisam

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ganhar a ateno dos formuladores ou que tm menor acesso a estes. Alm disso, se a anlise de Kingdon no encontra elementos para afirmar que a mdia afeta diretamente a agenda gover namental, ainda assim h estudos que corrobo ram a hiptese de a mdia influenciar a opinio pblica. Sendo assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que indireto, sobre os participantes do processo decisrio. Uma opinio pblica ne gativa, por exemplo, pode fazer com que os ato res do Poder Legislativo deixem de defender uma determinada questo. Mesmo que no desempenhe um papel preponderante no pro , a mdia tem enorme cesso de agenda-setting o o7 importncia ao amplificar questes relaciona das agenda j estabelecida, por vezes aceleran do seu desenvolvimento ou ampliando seu impacto. Dessa forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia no cria questes, mas pode auxiliar a destac-las: A mdia pode ajudar a dar forma a uma questo e estrutur-la, mas no pode criar uma questo (Idem, p. 60).1 7 Estes atores - o presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos na buro cracia governamental, atores do Poder Le gislativo, grupos de interesse, participantes do processo eleitoral, mdia e opinio pblica so chamados de atores visveis, por recebe rem ateno da imprensa e do pblico e exer cerem influncia, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo - os participantes invisveis tem influncia predominante sobre a gerao das alternativas e solues. Esse grupo composto por servi dores pblicos, analistas de grupos de interes se, assessores parlamentares, acadmicos, pes quisadores e consultores. Os servidores pblicos exercem maior influncia sobre a gerao de alternativas e sobre o processo de implementao de polti cas do que com relao ao processo de for mulao da agenda governamental. A pesqui sa de Kingdon atribui esse fato, em parte, forte hierarquia organizacional que favorece

um modelo centralizador de agenda-setting. A formulao da agenda parte da cpula orga nizacional, perpassando os diversos nveis hi errquicos, nos quais os servidores - princi palmente os de linha -, concentra-se mais na proposio de solues e alternativas e na administrao de polticas j existentes do que na sua formulao. Um secretrio execu tivo, nomeado para um ministrio, por exem plo, ocupa uma posio de grande influncia na formulao da agenda, mas consulta os funcionrios de carreira com relao s alter nativas disponveis para uma poltica e solici ta seu apoio para elaborar as propostas de ao, uma vez que os burocratas de carreira so especialistas nos meandros tcnicos e ad ministrativos daquele ministrio. Muitos fun cionrios pblicos, por outro lado, desenvol vem suas prprias propostas e esperam por uma oportunidade para apresent-las. Acadmicos, pesquisadores e consulto res formam o segundo grupo de atores invi sveis, e sua atuao mais freqente na elaborao de alternativas. Uma vez que uma questo ascende agenda governa mental, os formuladores de polticas vol tam-se para comunidades que podem ser relevantes na proposio de solues para os problemas. Assim, idias geradas na comunidade acadmica so disseminadas entre os atores influentes no processo de agenda-setting. Esse grupo chamado a opinar em comisses especiais no Con gresso e em grupos de altos funcionrios do Poder Executivo; consultorias tambm difundem idias entre os formuladores de polticas governamentais. Assessores parlamentares e assessores da presidncia, da mesma forma, atuam em maior grau na gerao das alternativas. Tambm os analistas de grupos de interesse desenvolvem estudos, gerando solues muitas vezes espera de oportunidades pol ticas para serem apresentadas.

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Em suma, os atores visveis tm uma atuao mais influente na definio da agen da, participando intensamente dos fluxos de problemas e de poltica, os quais, como vimos, so responsveis pela criao das oportunidades de acesso agenda governa mental. Os participantes invisveis, por outro lado, so determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a agenda de deciso.

Anlise crtica do modelo

Algumas das mais significativas alteraes introduzidas no modelo de Multiple Streams foram desenvolvidas por Zahariadis (1995; 1999). Em sua anlise sobre o processo de pri vatizao na Inglaterra e na Frana (Zahari adis, 1995), o autor prope trs adaptaes ao modelo original. Enquanto Kingdon instru mentaliza o modelo para a anlise dos proces sos pr-decisionais, Zahariadis amplia o alcan ce do modelo at a fase de implementao. Em segundo lugar, o autor aplica o modelo para o estudo comparativo de polticas pblicas, estu dando e relacionando polticas semelhantes em pases distintos. E, finalmente, a terceira alterao consiste na mudana da unidade de anlise. O modelo de multiple streams toma como unidade de anlise toda a extenso do governo federal e analisa diversas questes que circulam por entre a estrutura de governo. Zahariadis focaliza uma nica questo - a pri vatizao - e sua movimentao no processo decisrio. Uma ltima alterao, de carter metodolgico, promovida pelo autor consistiu na combinao das trs variveis do fluxo pol tico - humor nacional, grupos de interesse e mudanas no governo [turnover) em uma nica varivel, a qual nomeou ideologia. Essas consideraes no alteram a lgi ca fundamental do modelo de Kingdon, que no compreende o desenvolvimento de pol

ticas como um processo de estgios seqen ciais e ordenados, no qual um problema inicialmente percebido, solues so desen volvidas sob medida para aquele problema, sendo ento implementadas. O modelo fo caliza a dinmica das idias: o desenvolvi mento de polticas visto como uma dispu ta sobre definies de problemas e gerao de alternativas. Rompendo com esquemas interpretativos deterministas, o modelo as sume uma lgica contingencial. A mudana na agenda depende da combinao entre problemas, solues e condies polticas. A existncia de um problema no determina a adoo de uma soluo especfica e no cria por si s um ambiente poltico favorvel para a mudana. Tomando esta perspectiva, uma das maiores vantagens do modelo permitir lidar com condies de ambigida de e incerteza, fatores que seriam tratados como anomalias pelas abordagens racionalistas de formulao de polticas:
O modelo de Mltiplos Fluxos descreve uma situao que as teorias da escolha tradicionais e normativas condenam como patolgica e geralmente tratam como aberrao [...]. Complexidade, fluidez e falta de clareza so caracterizaes apropriadas da formulao de polticas no nvel nacional (Zahariadis, 1999, p. 98).1 8

Essas mesmas caractersticas so bastan te criticadas por diversos autores. Uma das crticas mais freqentes com relao ao mo delo proposto por Kingdon dirige-se sua estrutura. Alguns autores afirmam que o modelo muito fluido em sua estrutura e operacionalizao (Sabatier, 1997), e que emprega um nvel de abstrao muito eleva do (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluida do modelo, que no estabelece relaes mecni cas entre problemas e alternativas, deriva das caractersticas da idia de garbage can, que se

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prope a trabalhar numa lgica bastante diferente do determinismo presente nas abordagens de sistemas fechados.1 9 Kingdon responde s crticas afirmando haver uma estrutura no modelo de garbage can, sendo esta, no entanto, bastante diferente das teori zaes convencionais:
Uma razo pela qual alguns leitores julgam difcil avaliar a estrutura nos modelos lata de

lixo que, nestes modelos, a estrutura no familiar. As classes no marxismo, por exem plo, ou a hierarquia burocrtica, ou a ordem
constitucional, so estruturas muito mais familiares. Mas isso no significa que o tipo de modelo desenvolvido neste livro no tenha estrutura; apenas um tipo de estru tura no familiar e no ortodoxa (Kingdon, 2003, p. 223).2 0

A ausncia de estrutura seria responsvel, de acordo com Mucciaroni (1992, pp. 473474), por um tipo de explicao que caminha por entre uma sucesso de eventos fortuitos e aleatrios, alm de tornar o modelo invivel para a previso de mudanas na agenda: A questo aqui que, para desenvolver explica es significativas e prever mudanas na agen da, precisamos ir alm da formulao abstrata presente no modelo da lata de lixo (Idem, pp. 464-465).2 1 Enquanto Mucciaroni recomenda a criao de variveis intermedirias para com plementar as variveis apresentadas por Kingdon problemas, solues e poltica muito abrangentes e amplas, segundo ele, e assim habilitar o modelo a prever mudanas na agenda, Sabatier prope o desenvolvimen to de um modelo explcito de ao indivi dual2 2 : Os fatores causais no so determina dos em parte porque no h um modelo claro do indivduo (1997, p. 7).2 3 Quanto estrutura, embora o modelo reserve espao para eventos acidentais, essa caracterstica no reflete sua essncia. H certo

padro na dinmica interna de cada um dos fluxos, no sendo estes totalmente aleatrios. No fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas so igualmente passveis de chamar a ateno dos formuladores de polticas. Para que um problema seja entendi do como tal, vimos que o modelo aponta al guns pr-requisitos, como indicadores, even tos focalizadores e feedback, caso contrrio esses problemas no passaro de questes. Da mesma forma, no fluxo de alternativas {policy stream), nem todas as propostas so igualmen te possveis. Propostas viveis do ponto de vis ta tcnico, congruentes com os valores com partilhados pela comunidade, pelo pblico mais geral e pelos polticos, por exemplo, tm maiores chances de sobreviver. Finalmente, no fluxo poltico, nem todos os eventos so igual mente provveis. Algumas mudanas no hu mor nacional so mais provveis do que ou tras num determinado contexto, da mesma forma que determinadas mudanas nas foras polticas organizadas e dentro do governo so melhores aceitas e mais provveis do que ou tras. Podemos pensar nessas condies como variveis intermedirias, agindo dentro de ca da fluxo. Quando observamos o mecanismo pelo qual os fluxos so reunidos (coupling), tam bm podemos perceber que o modelo no exclusivamente aleatrio. Algumas possibili dades de juno dos fluxos so mais provveis do que outras. Dependendo do momento em que uma questo chega a um determinado fluxo, temos maiores ou menores chances de convergncia. Uma oportunidade pode surgir enquanto uma soluo no est disponvel na policy stream e, neste caso, a janela {policy windoxv) se fecha sem a juno dos trs fluxos. Ou, por outro lado, uma soluo pode estar disponvel na policy stream sem encontrar condies polticas favorveis. Novamente, as possibilidades de mudanas so limitadas. Dessa forma, nem tudo pode interagir com tudo, segundo Kingdon (2003, p. 207).2 4
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Respondendo s crticas sobre a estrutu ra de seu modelo, Kingdon afirma: Na minha viso, o modelo [...] estruturado, mas h tambm espao para uma aleatoriedade residual, como acontece no mundo real {Idem, p. 222).2 5 Esta aleatoriedade residual garante que o modelo assuma o processo de formulao de polticas como sendo imprevi svel (mesmo que no completamente). Assim, o modelo procura fornecer ferramen tas para a compreenso e o entendimento desse processo, mais do que se concentrar na previso de eventos futuros. Compreender por que algumas questes chegam agenda enquanto outras so negligenciadas mais importante para o modelo de multiple streams do que prever mudanas na agenda. Assim como entender por que algumas alternativas recebem mais ateno do que outras tambm mais importante do que prever quais sero as alternativas disponveis ou quais delas sero finalmente adotadas. Zahariadis (1999), no entanto, assinala que o modelo tambm pode prever mudanas na agenda, levando em con siderao os eventos que se desenrolam no interior de cada fluxo e da participao dos atores no processo de agenda-setting.
O modelo terico prev, por exemplo, que a ideologia dos partidos polticos ser um fator importante na elevao de questes para o topo da agenda do governo [...]. E prev que burocratas tendero a escolher solues em vez de manipular a agenda governamental {Idem, p. 87).2 6

Outro ponto controverso reside na interdependncia dos fluxos. O modelo ba seia-se em trs fluxos independentes, que perpassam todo o sistema decisrio. E cen tral ao modelo a independncia dos fluxos, o que significa que cada um segue sua dinmi ca prpria em relao aos demais. Solues no dependem de problemas para serem

desenvolvidas; a dinmica poltica segue seu prprio curso, independentemente das solu es produzidas pelos especialistas. Apenas em momentos crticos, os policy entrepreneurs conectam problemas a solues, e estes ao contexto poltico, unindo, portanto, os flu xos {coupling). Embora os fluxos sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo antes desses momentos crticos. Entre os critrios de so brevivncia das idias nas comunidades {policy communities), por exemplo, figura a anteci pao, pelos especialistas, de aceitao pol tica, o que revela algum grau de conexo entre o fluxo poltico {politics stream) e o de solues e alternativas {policy stream). Mu danas de pessoas-chave no governo e mudan as do humor nacional {political stream) podem estar relacionadas a preocupaes com um problema especfico. Mucciaroni (1992, pp. 473-474) susten ta que a manuteno da idia de indepen dncia dos fluxos deve ser abandonada em benefcio de uma viso de interdependncia dos fluxos, o que, segundo ele, contribuiria para reduzir o carter aleatrio do modelo e torn-lo mais estratgico e intencional. Dessa forma, sugere que o modelo procure mostrar como os eventos em um fluxo influenciam os acontecimentos nos demais fluxos, investi gando convergncias durante o processo e no apenas no estgio final da formao da agenda. Por outro lado, Zahariadis afirma que a vantagem da independncia dos fluxos fundamental para preservar a lgica do modelo de garbage can e assim manter uma perspectiva diferenciada com relao aos modelos racionalistas: A vantagem da inde pendncia que ela possibilita aos pesquisa dores revelar a racionalidade, mais do que assumi-la, isto , no se supe que solues sejam sempre desenvolvidas em resposta a problemas claramente definidos (Zahariadis, 1999, p. 82).2 7

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Em suas reflexes mais recentes28, Kingdon rediscute a idia de independncia dos fluxos inicialmente proposta. Mantm mrbage fiel ao modelo de < > > can,7 mas aceita a hiptese da existncia de conexes entre os fluxos em momentos diferentes daqueles em que as janelas (policy windows) se abrem e se opera a unio dos fluxos (coupling), tal como sugerido por Zahariadis (1999).
Penso que uma correo [...] razovel. Existem ligaes entre os fluxos em outros momentos que no apenas na abertura de janelas ou nas convergncias finais. [...] As convergncias so empreendidas sempre, no somente perto do momento final. Mas a independncia dos fluxos ainda evidente no mundo real e ainda til para a constru o de teorias (Kingdon, 2003, p. 229).2 9

Embora Kingdon no se aprofunde na reflexo sobre as instituies, um outro modelo de agenda-setting, tambm desenvol vido no campo das polticas pblicas, pode lanar luzes sobre essa questo. O modelo do equilbrio pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993), que consideraremos a seguir, traz proposies importantes sobre a relao entre a formula o da agenda e a dinmica institucional, complementando as idias de Kingdon.

Baumgartner e Jones e o Modelo de Punctuated Equilibrium

Alm dessa ponderao, Kingdon tam bm, recentemente, passou a reconhecer a importncia das instituies no processo de formulao de polticas, embora no propo nha alteraes substantivas ao modelo a esse respeito. Essa questo j havia sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a aten o para a necessidade de incorporar a di menso institucional no modelo de agendasetting proposto por Kingdon:
Mesmo supondo que exista um processo que lembre o modelo da lata do lixo, ainda precisaremos investigar especificamente quais os tipos de estruturas institucionais que facilitam ou limitam os diversos proble mas e solues em seu caminho at a agen da [...] deve haver uma capacidade institu cional pr-existente que sirva como base para os esforos dos reformadores quando as variveis situacionais (problemas, solues e condies polticas) forem favorveis a suas idias (Idem, p. 467).3 0

Com esse modelo, os autores procura ram criar um mecanismo que permitisse a anlise tanto de perodos de estabilidade, como aqueles em que ocorrem mudanas rpidas no processo de formulao de polti cas pblicas:3 1
A teoria do equilbrio pontuado procura expli car uma observao simples: os processos pol ticos so muitas vezes guiados por uma lgica de estabilidade e incrementalismo, mas s vezes produzem tambm mudanas em gran de escala (Baumgartner e Jones, 1999, p. 97) .3 2

Nesse modelo, longos perodos de estabi lidade, em que as mudanas se processam de forma lenta, incrementai e linear, so inter rompidos por momentos de rpida mudana (punctuations). Essa idia aplicada s agen das que mudam de forma rpida devido ao que os autores chamam dt feedback positivo: algumas questes se tornam importantes, atraindo outras que se difundem como um efeito cascata {bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difuso das idias dentro das policy communities. Quando isso acontece, algumas idias tornam-se populares e se disseminam, tomando o lugar antes ocu

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pado por antigas proposta e abrindo espao para novos movimentos polticos. Tal difuso de polticas pode ser descrita como uma curva de crescimento, ou uma curva em forma de S. No incio, a adoo da poltica lenta e depois muito rpida e nova mente lenta medida que o ponto de satura o atingido. Durante a primeira fase, enquanto as idias so testadas e descartadas, a adoo pode ser bastante lenta. Em segui da, enquanto as idias se difundem rapida mente, inicia-se para alguns programas uma fase de reao positiva . Por fim, restabelecese a reao negativa no ponto de saturao (Baumgartner e Jones, 1993, p. 17).3 3 Desenvolvido originalmente para a an lise do processo poltico norte-americano, esse modelo procura explicar de que forma se alternam momentos de rpida mudana e estabilidade, tomando como base dois eixos: estruturas institucionais e processo de agen da-setting. Considerando que os indivduos ope ram com racionalidade limitada, para lidar com a multiplicidade de questes polticas, os governos delegam autoridade para agentes governamentais, em subsistemas polticos. Esses subsistemas processam as questes de forma paralela, enquanto os lderes governa mentais (macrossistema) ocupam-se de ques tes proeminentes de forma serial. Assim, segundo Baumgartner e Jones (1993), algu mas questes permanecem nos subsistemas, formados por comunidades de especialistas ( semelhana das policy communities), ao passo que outras acabam por integrar o macrossistema, promovendo mudanas na agenda. Quando um subsistema dominado por um nico interesse, os autores o caracte rizam como monoplio de polticas [policy monopoly), no qual os participantes do pro

cesso decisrio compartilham as idias sobre uma determinada questo: Todo interesse, todo grupo, todo empreende dor de polticas tem um interesse bsico em estabelecer um monoplio monoplio sobre o entendimento poltico relativo pol tica de interesse, e um arranjo institucional 4 que reforce tal entendimento (Idem, p. 6).3 Duas caractersticas fundamentais defi nem e constituem os monoplios, tal como mencionado pelos autores no trecho supra citado: estrutura institucional definida, pela qual o acesso ao processo decisrio permi tido (ou restringido); e uma idia fortemen te associada com a instituio e com os valo res polticos da comunidade. Assim, a chave para a compreenso dos perodos de estabi lidade e mudana, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma como uma questo definida, considerando que essa definio se desenvolve dentro de um contexto institu cional que pode favorecer determinadas vises polticas em detrimento de outras. Para instrumentalizar a anlise, os autores criaram o conceito de policy image-. A forma como uma poltica compreendida e discuti da sua imagem {Idem, p. 25).3 5 As policy images so idias que sustentam os arranjos institucionais, permitindo que o entendimen to acerca da poltica seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade, e contribuindo para a dissemina o das questes, processo fundamental para a mudana rpida e o acesso de uma questo ao macrossistema. A criao e a manuteno de um monoplio de polticas est intimamente ligadas com a criao e a manuteno de uma imagem de apoio {Idem, p. 26).3 6 Isso signifi ca que quando uma imagem amplamente aceita, o monoplio se mantm. Por outro lado, quando h divergncias em relao ao entendimento de uma poltica, defensores de

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uma idia focalizam determinadas imagens ao passo que seus oponentes podem se concentrar num conjunto diferente de imagens, o que pode levar ao colapso do monoplio. As policy images so desenvolvidas com base em dois componentes: informaes empricas e apelos emotivos {tone). O tone considerado pelos autores um fator crtico no desenvolvimento das questes, uma vez que mudanas rpidas no campo dos "apelos emotivos da imagem podem influenciar a mobilizao em torno de uma idia. A ima gem criada em torno da potncia norte-americana um exemplo desse tipo de situao: enquanto predominava uma imagem associa da a progresso econmico e cientfico, existia um policy monopoly; no entanto, a partir do momento em que ameaas de segurana e degradao ambiental a transformaram, hou ve, pois, um esgotamento do monoplio. Novas imagens podem atrair novos partici pantes (ou afast-los), bem como criar opor tunidades para promover determinadas ques tes (ou desencorajar outras). Da mesma forma que Kingdon (2003), Baumgartner e Jones entendem que ques tes polticas e sociais no se transformam, necessria e automaticamente, em proble mas. Para que um problema chame a aten o do governo, preciso que uma imagem, ou um consenso em torno de uma poltica, efetue a ligao entre o problema e uma pos svel soluo (1993, p. 27). A criao de uma imagem considerada um componen te estratgico na mobilizao da ateno do macrossistema em torno de uma questo. Quando h consenso de que questes indesejadas so causadas por elementos como catstrofes naturais, por exemplo, no se espera a atuao governamental; no entanto, se as mesmas questes so atribudas negli gncia governamental, cria-se uma demanda pela interveno estatal, e a questo passa a ter grandes chances de emergir na agenda.

Assim, a imagem de uma poltica intervm fortemente na transformao de questes em problemas. A disputa para a criao de consenso em torno de uma poltica - ou da policy image considerada pelos autores um elemento crucial na luta poltica. Os formuladores empenham-se na construo de imagens cal culando os ganhos advindos da consolidao de um determinado entendimento. No en tanto, eles no tm controle sobre os impac tos dessas imagens no sistema poltico, nem sobre as possveis solues que podem ser apresentadas para os problemas. Os diversos estudos de caso desenvolvi dos por Baumgartner e Jones (1993, pp. 150171) corroboram a idia de Kingdon (2003) de que solues e problemas percorrem cami nhos diferentes. Os autores mostram tambm que a focalizao de um problema no garan te que uma soluo especfica seja seleciona da: a conexo entre solues e problemas pre cisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que, dessa forma, mudanas sejam pro duzidas na agenda. Nesse processo, os autores chamam a ateno novamente para a impor tncia da argumentao e da criao de um novo entendimento sobre uma questo:
A formulao de polticas fortemente in fluenciada no apenas pela mudana nas definies de quais questes sociais so su jeitas a uma resposta do governo [...] mas tambm, e ao mesmo tempo, pela mudana nas definies de quais seriam as solues mais efetivas para um dado problema pbli co (Baumgartner e Jones, 1993, p. 29).3 7

A policy image central, portanto, no s para a definio de problemas mas tam bm para a seleo de solues no modelo proposto pelos autores, devendo, assim, ser considerada no contexto institucional em que desenvolvida. A autoridade para deci

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dir sobre as questes pertence s instituies, o que os autores chamam de policy venue: As arenas polticas so locais institucionais em que as decises oficiais sobre uma determi nada questo so tomadas {Idem, p. 32).3 8 Algumas questes esto associadas compe tncia de uma nica instituio, ao passo que outras podem estar submetidas a vrias com petncias ao mesmo tempo. Alm disso, os autores mostram que, no sistema de governo norte-americano, as mudanas na definio das competncias para lidar com uma ques to so bastante freqentes e envolvem tam bm os nveis federativos. Dadas essas carac tersticas, ao mesmo tempo em que os formuladores de polticas procuram assegu rar um entendimento comum sobre as ques tes com as quais esto lidando, procuram tambm influenciar as instituies que tm autoridade sobre essas questes. Enquanto uma instituio pode ser refratria aos argu mentos desenvolvidos para dar suporte a uma poltica, outra pode aceitar a imagem. A busca de arenas favorveis para a difuso de problemas e solues (venue shopping) e a criao de policy images esto, portanto, for temente vinculadas. Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanas lentas, graduais e incrementais, configurando uma situao de equilbrio, reforada pela constituio de um monop lio de polticas, uma imagem compartilhada e feedback negativo (questes que no se difundem para alm dos limites deste sub sistema). As decises, em muitos subsiste mas, so dominadas por um nmero peque no de participantes que compartilham um entendimento comum sobre uma questo e criam monoplios, limitando o acesso de novos atores e restringindo o surgimento de novas idias. Subsistemas so caracterizados pela estabilidade, e propostas de mudanas so desencorajadas pelo feedback negativo pouco ganho dos atores polticos em relao

aos investimentos resultando em equil brio e mudana incremental. Em alguns momentos crticos, o equil brio pode ser pontuado por perodos de rpida mudana. Esses momentos tm incio quando a ateno a uma questo rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema poltico (ou agenda governamental, no modelo de Kingdon). Mudanas na percepo das ques tes (que as transformam em problemas), em eventos que focalizem ateno {focusing events), ou na opinio pblica, por exemplo, podem levar uma questo de um subsistema para o macrossistema. Ao contrrio dos subsistemas, os macrossistemas polticos caracterizam-se por intensas e rpidas mudanas, diversos entendi mentos sobre uma mesma poltica (diferentes policy images) efeedback positivo: A macropoltica a poltica da pontuao - a poltica de mudanas em larga escala, das imagens que competem, da manipulao poltica e da reao positiva (Baumgartner e Jones, 1999, p. 102).3 9 Quando uma questo ascende ao macrossistema, o subsistema, por sua vez, tor na-se propenso mudana, j que a ateno dos lderes governamentais e do pblico pode levar introduo de novas idias e de novos atores naquele subsistema. Alm disso, os mo mentos crticos podem estabelecer novas poli cy images e reorganizaes institucionais (novas policy venues) que reestruturam o subsistema. Essas novas idias e instituies tendem a per manecer no tempo {policy legacy), criando um novo estado de equilbrio no subsistema que, aps um perodo, tende a voltar estabilidade. Temos, assim, no modelo de equilbrio pontuado, uma explicao tanto para a estabi lidade como para a mudana no sistema pol tico, que enfatiza, ao mesmo tempo, o proces so de agenda-setting e a dinmica institucional na qual as idias so geradas e difundidas.

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Similaridades e Diferenas entre os Modelos

Tanto o modelo de multiple streams como o de punctuated equilibrium compar tilham muitas caractersticas com relao ao processo de agenda-setting. Ambos enten dem que a definio de uma questo, ex pressa numa imagem ou smbolo, central ao estudo da formao da agenda. Com o conceito de policy image, Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a definio da ques to como a fora que impulsiona a mobili zao de atores previamente indiferentes, ocasionando mudana da agenda. A mani pulao das imagens, com efeitos diretos so bre a mobilizao de indivduos e grupos, liga o equilbrio dos subsistemas s mudan as repentinas no macrossistema. Kingdon (2003), por outro lado, enfatiza as estrat gias dos policy entrepreneurs na tentativa de chamar a ateno de indivduos influentes no governo e nas comunidades em geral. Kingdon (2003) denomina eventos focalizadores (focusing events) as imagens rela cionadas a uma poltica. Fazem parte desses eventos crises, desastres, smbolos e a expe rincia pessoal dos formuladores de polti cas. Baumgartner e Jones (1993) destacam os componentes empricos e valorativos (tone) desses eventos. O processo de argu mentao, a criao de histrias causais e a utilizao de nmeros e estatsticas so cita dos como formas de representar problemas e, mais tarde, lig-los a solues. Tal elo tambm analisado pelos dois modelos, que consideram no haver necessa riamente um vnculo entre esses dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma janela cria possibilidades de juno dos fluxos de problemas, solues e polticas. O punctuated equilibrium model relaciona a definio de um problema sua imagem e a seu contexto institucional. Essas

duas caractersticas so ento ligadas solu o, num processo aparentemente menos fluido do que o imaginado por Kingdon. Com relao participao dos atores no processo de agenda-setting, os modelos reservam grande influncia ao papel desem penhado pelo presidente, uma vez que este ator tem sua disposio recursos institu cionais, organizacionais e de ateno pbli ca. O modelo de multiple streams, como vi mos, considera o presidente o ator de maior influncia sobre a formao da agenda; Baumgartner e Jones, embora mais preocu pados em mostrar a forma pela qual arenas institucionais se relacionam a imagens, sen do a estrutura do Poder Executivo apenas uma, entre as diversas arenas existentes, tam bm afirmam o presidente como o ator de maior preponderncia sobre o processo de agenda-setting. Nenhum outro ator pode focalizar a ateno de forma mais clara, ou mudar as motivaes de um grande nmero de atores, como o presidente (Baumgartner e Jones, 1993, p. 2 4 l).4 0 Mudanas no governo so vistas por Kingdon (2003) como fatores que influen ciam, no fluxo poltico, a mudana na agenda governamental. A eleio de novos membros para o Congresso e para os cargos eletivos do Poder Executivo, bem como a nomeao de altos funcionrios e assessores nessas duas esferas criam condies para que algumas questes cheguem agenda, restringindo, em conseqncia, a entrada de outras. A viso de ciclos polticos como elemento crtico no processo de agenda-setting no compartilha da por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos por esses autores apontem, em alguma medida, para a idia de ciclos polticos, o modelo rejeita essa idia, devido ao legado institucional do processo de agenda-setting.

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Na medida em que os subsistemas so cria dos, novas instituies tambm o so, e estas estruturaro a futura formulao de polticas e a influncia de grupos externos. Essas mu danas institucionais guardam pouca seme lhana com aquelas existentes h uma ou duas geraes, porque cada uma delas envol ve a definio de questes polticas [...]. Um modelo de equilbrio pontuado do sistema poltico difere drasticamente do tipo de din mica de equilbrio implcito em qualquer dis cusso de ciclos {Idem, pp. 244-245).4 1 Alm das mudanas no governo, a questo da autoridade ou da competncia sobre uma poltica outro fator influente no fluxo polti co, segundo o modelo de multiple streams. Uma mudana na delimitao da competncia sobre uma poltica pode levar a uma situao de imobilidade governamental, mas Kingdon (2003) avalia que essas alteraes levam incluso de questes na agenda principalmente quando tratam de uma questo com grande apelo popular. Nesse caso, a competio sobre as competncias retoma outras foras j em ao. Vimos que a questo da competncia tambm crtica no modelo de Baumgartner e Jones (1993), embora, diferentemente de Kingdon, os autores enfatizem o aspecto insti tucional {policy venues) na mudana da ima gem de uma questo. Alguns atores desempenham papis muito diferentes nos modelos em anlise. Os grupos de interesse, por exemplo, so consi derados por Kingdon (2003) um dos atores mais importantes fora da estrutura governa mental. No entanto, sua atuao se d mais no sentido de bloquear questes do que de lev-las agenda. Mesmo que atuem de forma positiva, Kingdon afirma ser difcil relacionar a emergncia de uma questo na agenda exclusivamente ao dos grupos de interesse. Baumgartner e Jones (1993), por outro lado, acreditam que os grupos de inte

resse desempenham papel importante na definio de questes, especialmente quando elas afetam a opinio pblica; determinam os termos do debate e as policy venues {Idem, p. 190). Analisando as polticas de pesticidas e tabaco, por exemplo, os autores concluram que grupos de interesse mobilizados forma ram uma coalizo de defesa {advocacy coali tion) em torno dessa questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas na agenda: A mobilizao de grupos de interes se desempenha um papel importante na determinao da imagem, nas arenas e nos resultados {Idem, p. 184).4 2 A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos analisados. Enquanto para Kingdon os meios de comu nicao geralmente retratam questes que j esto presentes na agenda governamental, no tendo grande influncia em sua estrutu rao, Baumgartner e Jones enfatizam a ca pacidade da mdia em direcionar a ateno para diferentes aspectos de uma mesma ques to ao longo do tempo, e tambm em mudar a ateno dos indivduos de uma questo para outra. E mudanas na ateno tambm podem contribuir para conectar as diferentes

policy venues-.
Muitas vezes, as arenas so fortemente arti culadas, e mudanas na ateno em uma delas so rapidamente seguidas por mudan as nas demais. A mdia ajuda a unir todas as outras arenas, porque um meio de comunicao privilegiado, a forma pela qual atores desarticulados conferem a atuao dos demais e consideram a opinio pblica. Essas caractersticas ajudam a explicar por que os empreendedores de polticas tm incentivos para influenciar o que apresen tado na mdia {Idem, p. 107).4 3 As principais caractersticas de ambos os modelos de agenda-setting que fundamen

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tam nosso estudo esto sintetizadas no qua dro (abaixo) (na pgina seguinte).

Consideraes Finais
Os modelos analisados neste estudo apresentam, como vimos, muitas similarida des, complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na anlise da dinmica institucional destacada por Baumgartner e Jones (1993) e ausente no modelo de Kingdon (2003). Ambos tratam do processo decisrio numa perspectiva que podemos chamar de ps-positivista (Faria, 2003), enfatizando idias, tratadas de forma inde pendente (sem relao de causa e efeito), que movem solues e problemas. E impor tante tambm o fato de que esses dois mode los abordam tanto a ao individual - na figura dos policy entrepreneurs - como a estrutura (sistema poltico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar res tries e oportunidades de mudana. As diferenas residem nas nfases que os modelos depositam em determinadas caracte rsticas do processo, o que pode estar relacio nado metodologia aplicada pelos autores na conduo de seus estudos. Enquanto Kingdon buscou coletar dados principalmente por meio de entrevistas com a elite governamental, e tambm mediante estudos de caso em pero dos de quatro anos, Baumgartner e Jones codi ficaram centenas de artigos- publicados pela mdia e por audincias no Congresso relacio nadas s polticas em estudo num perodo de quarenta a cem anos. Esperamos que esses modelos possam estimular novos estudos sobre a formulao de polticas pblicas e o processo de agendasetting. Discutir como os problemas so con ceituados no processo de formulao de pol ticas e as maneiras pelas quais as alternativas so apresentadas e selecionadas so questes

fundamentais para a compreenso da din mica da ao estatal. Focalizar a formao da agenda de um governo, compreender como questes se tornam relevantes num determi nado momento, mobilizando esforos e recursos, so tambm questes importantes, porm ainda pouco exploradas pela produ o acadmica em cincias sociais no Brasil.

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Quadro 1

Agenda-setting O s M odelos de Kingdon e Baum gartner/Jones

K in g d o n M ultiple S tream s M odel Bau m ga rtn er
e

Jo n es

PUNCTUATED EQUILIBRAM MODEL

No h vnculo causal entre problemas e solues. Questes no se transformam em proble mas automaticamente: problemas so cons trues que envolvem interpretao sobre a dinmica social. Definio de problemas fundamental para atrair a ateno dos formuladores de polticas. Problemas so representados por meio de indicadores, eventos, crises e smbolos que relacionam questes a problemas. No so desenvolvidas necessariamente para resolver um problema. Geradas nas comunidades (policy communities), difundem-se e espalham-se (bandwagor) no processo de amaciamento

No h vncuio causal entre problemas e solues. Questes no se transformam em proble mas automaticamente: problemas so cons trudos (policy images) e difundidos. Definio de problemas essencial para mobilizar a ateno em torno de uma ques to. Problemas so representados por meio de componentes empricos e valorativos (tone): nmeros, estatsticas, argumentao, hist rias causais.

P ro blem as

No so desenvolvidas necessariamente para resolver um problema.

S o lu es

Geradas nos subsistemas, difundem-se e espalham-se rapidamente (bandwagon). Solues que tm imagens fortemente vin Solues tecnicamente viveis, que repre culadas a uma instituio e representam sentam valores compartilhados, contam com consentimento pblico, e a receptivida valores polticos (policy images) tm maio de dos formuladores de polticas tm maio res chances de chegar ao macrossistema. res chances de chegar agenda.

(.soften up).

0 contexto poltico e institucional exerce influncia sobre a definio de problemas e "Clima nacional", foras polticas organiza solues. D in m ic a das e mudanas no governo so fatores Imagens sustentam arranjos institucionais p o l t ic o que afetam a agenda. (policy venues), incentivando ou restringin INSTITUCIONAL Idias, e no apenas poder, influncia, pres do a mudana na agenda. so e estratgia so fundamentais no jogo Disputa em torno da policy image funda poltico. mental na luta poltica. 0 presidente exerce influncia decisiva sobre a agenda. Alta burocracia e Legislativo tambm afetam a agenda.
A to res

0 contexto poltico cria o "solo frtil" para problemas e solues.

0 presidente exerce influncia decisiva sobre a agenda. Grupos de interesse desempenham papel importante na definio das questes. A mdia direciona a ateno dos indivduos, sendo fundamental formao da agenda. Momentos crticos, em que uma questo chega ao macrossistema, favorecem rpidas mudanas (punctuations) em subsistemas anteriormente estveis. Policy entrepreneurs, imagens compartilhadas (policy image) e a questo institucional so fundamentais nesse processo.

Grupos de interesse atuam mais no sentido de bloquear questes do que de lev-las agenda. A mdia retrata questes j presentes na agenda, no influenciando sua formao. Oportunidades de mudana ( windows) pos sibilitam ao empreendedor (policy entrepreneui) efetuar a convergncia de problemas, solues e dinmica poltica ( coupling), mudando a agenda.

M udana NA AGENDA

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Notas
1. N a definio original de Kingdon, The agenda, as I conceive o f it, is the list o f subjects or problems to which governmental officials, and people outside o f government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time (2003, p. 3). N o original, We should also distinguish between the governmental agenda, the list o f subjects that are getting attention, and the decision agenda, the list o f subjects within governmental agenda that are up for an active decision (Kingdon, 2003, p. 4). O processo de agenda-setting At Kingdon tem suas raizes no modelo da lata do lixo [gar bage can model). Este modelo foi desenvolvido para a anlise de organizaes que se con figuram como anarquias organizadas, operando em condies de grande incerteza e ambigidade (como universidades e governos nacionais), nas quais esto presentes trs caractersticas principais: participao fluida, preferncias problemticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idia de anarquias organizadas , ver James March, P. Olsen Johan e M . D. Cohen (1972). No original: Problems are not simply the conditions or external events themselves: there is also a perceptual, interpretative element . Todas as tradues que se seguem so de nossa autoria. O fluxo de polticas governamentais onde so desenvolvidas diversas alternativas, ou so lues. Empregaremos esses termos como sinnimos, seguindo a utilizao de Kingdon. No original: people do not necessarily solve problems. [...] Instead, what they often do is generate solutions, and then look for problems to which to hook their solutions. No original: "'Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence, pressure and strategy. I f we try to understand public policy solely in terms o f these con cepts, however, we miss a great deal. T he content o f the ideas themselves, far from being mere smokescreens or rationalizations, are integral parts o f decision making in and around government . Essas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das idias, da argumentao e da discusso do que de tcnicas formais de soluo de pro blemas. Uma reflexo aprofundada sobre esse tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003) denomina tais abordagens como perspectivas ps-positivistas, destacando o fato de a produo acadmica brasileira no incorporar, ainda, essa orientao em suas anlises. No original: are willing to invest their resources - time, energy, reputation, money - to promote a position in return for anticipated future gain in the form o f material, purpo sive or solidary benefits . No original: the policy entrepreneur who is ready rides whatever comes along. No original: No other single actor in the political system has quite the capability o f the president to set agendas in given policy areas for all who deal with those policies . No original: Rather, the platform is one o f many forums in which advocates for policy change attempt to gain a hearing . No original: As a part o f attracting groups and individuals during a campaign, presi dential candidates promise action on many policy fronts. Once in office, it is possible that

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these promises rather directly affect the agendas o f new administrations, partly because presidents and their close aides believe in their stated policy goals and want to see them advanced. But there is also at least an implicit exchange involved support for the can didate in return for action on the promise. Politicians may feel constrained to deliver on their part o f the bargain, and supporters attempt to hold them to their promises. 14. N o original: Actually, much o f interest group activity in these processes consists not of positive promotion, but rather o f negative blocking. 15. No original: Despite good reasons for believing that media should have a substantial impact on the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappoin ting. Mass media were discussed as being important in only 26 percent o f the interviews, far fewer than interest groups (84 percent) or researchers (66 percent) . 16. No original: The media report what is going on in government, by large, rather than having an independent impact on governmental agendas. 17. No original: M edia can help shape an issue and help structure it, but they cant create an issue. 18. N o original: It [multiple streams] describes a situation that traditional normative theo ries o f choice condemn as pathological and usually treat as an aberration [...]. Complexity, fluidity, and fuzziness are particularly appropriate characterizations o f poli cy-making at the national level. 19. O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma teoria do caos (Lane, 1993) ou como uma abordagem fatalista (Hood 1998). 20. N o original: One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxist-style class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional order is all more familiar. But that doesnt mean that the sort o f model developed in this book has no structure; its just an unfamiliar an unorthodox sort o f structure. 21. No original: The point here is that to develop meaningful explanations and predict agenda change, one needs to go beyond the abstract formulation o f garbage can model. 22. Sobre essa questo especfica do modelo de ao individual, Kingdon afirma que o mul tiple streams no tem como objetivo principal explicar de que forma os indivduos tomam suas decises finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questes e no com outras (Kingdon, 2003, p. 196). 23. No original: The causai drivers are underspecified, in part because there are no clear models o f the individual. 24. No original: Everything cannot interact with everything else. 25. N o original: In my view, the model [...] is structured, but there also is room for residual randomness, as is true o f the real world . 26. No original: The lens predicts, for example, that the ideology o f political parties will be an important factor in raising issues to the top o f the governments agenda [...]. And it predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to mani pulate the governments agenda. 27. No original: The advantage o f independence is that it enables researchers to uncover rat her than assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always deve loped in response to clearly defined problems.
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28. A segunda edio de Agendas, alternatives, andpublic policies, lanada em 2003, e que uti lizamos neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas refle xes posteriores primeira edio, de 1984. 29. No original: I think that one amendment [...] is reasonable: There are some links bet ween these streams at times other than the open windows and the final couplings. [...] Couplings are attempted often, and not just close to the time o f final enactment. But the independence o f the streams is still noticeable in the real world, and postulating that independence in building theories still has its uses . 30. No original: Even if we assume the existence o f a process that resembles garbage can model, we still need to trace out specifically what kinds o f institutional structures facili tate or constrain various problems and solutions from reaching the agenda [...] there had to be a pre-existing institutional capacity that underpinned the efforts o f reformers when the situational variables (problems, solutions, and political conditions) were favorable for pushing their ideas forward . 3 1 . 0 termo equilbrio pontuado tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evolu o. No modelo de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento, com evolues graduais. N o incio dos anos 1970, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem - punctuated equili brium theory - na qual introduzem a idia de que mudanas poderiam acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos, com extines de espcies em pequenas populaes e substituio destas espcies por outras. 32. N o original: Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation: poli tical processes are often driven by a logic o f stability and incrementalism, but occasional ly they also produce large-scale departures from the past . 33. No original: Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an Sshaped curve. Policy adoption is slow at first, then very rapid, then slow again as the satu ration point is reached. During the first phase, adoption may be very slow as ideas are tried out and discarded. Then a positive feedback phase takes place for some programs, as they rapidly diffuse. Finally, negative feedback is reestablished as the saturation point is reached. 34. N o original: Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary inte rest in establishing a monopoly - a monopoly on political understandings concerning the policy o f interest, and an institutional arrangement that reinforces that understanding . 35. N o original: How a policy is understood and discussed is its policy image'. 36. No original: The creation and maintenance o f a policy monopoly is intimately linked with the creation and maintenance o f a supporting policy image . 37. N o original: Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions o f what social conditions are subject to a government response [...] but also and at the same time by changing definitions o f what would be most effective solution to a given public problem . 38. N o original: Policy venues are the institutional locations where authoritative decisions are made concerning to a given issue . 39. N o original: Macropolitics is the politics o f punctuation - the politics o f large-scale change, competing policy images, political manipulation, and positive feedback .

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40. N o original: N o other single actor can focus attention as clearly, or change the motiva tions o f such great number o f those actors, as the president . 41. No original: As subsystems are created, new institutions are created that structure futu re policymaking and the influence o f outside groups. These institutional changes need bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because each involves a fresh definition o f political issues [...]. A punctuated equilibrium model o f the political system differs dramatically from the type o f dynamic equilibrium model impli cit in any discussion o f cycles . 42. No original: Mobilization o f interest groups appears to play an important role in deter mining policy images, venues and outcomes. 43. No original: Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for they are the privileged means o f communication, the way by which disjointed actors keep tabs on each other and on what they consider the 'public m ood'. These features help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence what is pre sented in the media .

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Artigo recebido em M ai/2006 Aprovado em Jun/2006

Resumo
Perspectivas Tericas sobre o Processo de Formulao de Polticas Pblicas
Este artigo pretende contribuir para os estudos sobre o processo de formulao de polticas pblicas, destacando o importante momento de construo da agenda governamental (agen da-setting). Para tanto, apresentamos dois modelos tericos que apresentam a dinmica das idias e da representao simblica na formulao de polticas pblicas. Sustentamos que ambos os modelos apresentam similaridades e podem ser considerados complementares, cons tituindo-se em importantes ferramentas para a anlise do processo de formulao de polticas pblicas. Palavras-chave: Polticas pblicas; Agenda governamental; Processo decisrio; Processo poltico.

Abstract
Theoretical Perspectives on the Process o f Public Policies Formulation
This article seeks to contribute towards studies on the process o f formulating public policies, highlighting the important current stage o f government agenda-setting situation. We there

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fore present two theoretical models which emphasize the dynamics o f ideas and symbolic representation when formulating public policies. We argue that both models present simila rities and might be considered complementary, being also important tools in analyzing the policy formulation process.

Keywords: Policy formulation; Governmental agenda; Decision making; Political process.

Rsum
Perspectives Thoriques sur le Processus de Formulation des Politiques Publiques
Cet article propose une contribution aux tudes sur le processus de formulation des politiques publiques. Il met en avant le moment important de construction de lagenda gouvernemen tal {agenda-setting). Deux modles sont, ainsi, proposs. Ils prsentent la dynamique des ides et de la reprsentation symbolique dans la formulation des politiques publiques. Lauteur dfend que les deux modles prsentent des similitudes et peuvent tre considrs compl mentaires, constituant dimportants outils pour lanalyse du processus de formulation de poli tiques publiques.

Mots-cls: Politiques publiques; Agenda gouvernemental; Processus dcisionnel; Processus

politique.

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