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TENDENCIAS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL ECUADOR

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TENDENCIAS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL ECUADOR

SENPLADES TENDENCIAS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL ECUADOR SENPLADES / 2 ed Quito, 2011 146 p.; 16 x 23,5 cm (Coleccin Discusiones, No. 1)

Los criterios vertidos en esta obra son de responsabilidad de sus autores, y no necesariamente reejan la opinin de la SENPLADES. Los contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin nes comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos correspondientes reriendo la fuente bibliogrca.

Primera edicin, 2010 Segunda edicin, 2011

SENPLADES, 2011

De esta edicin: Secretara Nacional de Planicacin y Desarrollo, SENPLADES Av. Juan Len Mera No. 130 y Av. Patria Quito, Ecuador Tel.: (593) 2 3978900 Fax: (593) 2 2563332 www.senplades.gob.ec

Impreso en Quito / Printed in Quito ISBN: 978-9978-92-855-4 Derecho de autor: 033278 Depsito legal: 004403 Diagramacin e Impresin: ROMSEGROUP CIA.LTDA.

ndice

Presentacin Participacin en el poder poltico 1. Ausentismo electoral 2. Crisis de representatividad 3. Los partidos y los movimientos polticos independientes 4. La paridad entre hombres y mujeres en los espacios de poder Participacin no convencional 1. Las protestas, manifestaciones y otras formas de participacin no convencional 2. Manifestaciones, huelgas, protestas y levantamientos 3. Los derrocamientos presidenciales 4. Otras formas de participacin no convencional Participacin asociativa 1. Los sindicatos 2. Colegios de profesionales 3. Comits de padres de familia 4. Grupos deportivos 5. Grupos culturales 6. Asociaciones estudiantiles 7. Comits barriales urbanos y rurales 8. Cooperativas de ahorro y crdito 9. Comunidad / recinto 10. Juntas de agua 11. Asociaciones de productores, comerciantes o agricultores 12. Organizaciones de voluntariado 13. Organizaciones religiosas 14. Organizacin de mujeres 15. Colectivos o asambleas 16. Conclusiones

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Participacin en la institucionalidad del Estado 1. La participacin en interfaces socio-estatales 2. Los consejos sociales de derechos: espacio de interlocucin sociedad-Estado 3. Los Consejos para la Igualdad en la Constitucin de 2008: nuevas oportunidades Participacin ciudadana en los gobiernos locales 1. Mecanismos de participacin ciudadana en el desarrollo local 2. Desafos para la participacin ciudadana y el Buen Vivir Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador 1. Introduccin 2. El camino de la crisis del sistema poltico ecuatoriano 3. Gobernanza, gobierno participativo y estabilidad de la comunidad poltica local 4. Conclusiones Anexo I Ficha tcnica de la encuesta Anexo II Preguntas de la encuesta Bibliografa

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Presentacin

El hombre es la medida de todas las cosas. Protgoras

Socialismo es democracia sin fin. Boaventura

Durante las dos dcadas precedentes, el Ecuador fue testigo de una intensa y dinmica presencia social y ciudadana en el escenario poltico. La dcada de los noventa coloc en primer plano a un vigoroso movimiento indgena, que, junto con otros movimientos sociales, incorpor en la agenda pblica un conjunto de demandas que entretejieron los temas de la redistribucin tierra, crdito, seguridad social y el reconocimiento tnico, de gnero y generacional con el de la construccin de una nueva democracia. A pocos aos del retorno a la democracia, las frustraciones de la sociedad ecuatoriana empezaron a emerger, dado que el voto y la ampliacin del derecho al mismo1 no fueron de la mano de polticas pblicas destinadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin; al contrario, stas ampliaron la brecha de la desigualdad entre ricos y pobres, lo que desgast paulatinamente la gran expectativa ciudadana frente a los alcances de la democracia. En este contexto, no es de extraar que uno de los temas principales del repertorio de los movimientos sociales haya sido una fuerte interpelacin a la democracia restringida que se viva en Ecuador y la necesidad de avanzar hacia una nueva democracia, segn algunos autores, para democratizar la democracia. Esta consigna implicaba una crtica intensa, en varios sentidos, a la representacin poltica: a los partidos que dejaron de representar los intereses nacionales y terminaron expresando los intereses de pequeos grupos de poder econmico; a los lmites del voto y la delegacin de poder que ello conlleva, cual cheque en blanco, sin ningn tipo de control; y a la ausencia de mecanismos concretos de participacin ciudadana durante todas las fases de la gestin pblica. En sntesis, se pusieron en evidencia los lmites de la democracia representativa. La importante experiencia desplegada en estas dcadas respecto a estrategias y acciones de resistencia paros, levantamientos, marchas, vigilias, iniciativas de revocatoria de mandato, elaboracin de propuestas a distinto nivel e implementacin de espacios de encuentro entre el Estado y la sociedad en el mbito local conguraron un sinnmero de planteamientos, hoy elevados a norma constitucional, tendientes a profundizar la democracia, al complementar la democracia representativa con la democracia participativa.

La Constitucin de 1978 ampla el derecho al voto a las personas analfabetas, lo cual antes estuvo restringido.

Presentacin

El texto constitucional vigente conjuga e integra los principios y procedimientos de la democracia representativa y de la participativa y comunitaria. Establece un conjunto de normas orientadas a fortalecer la democracia representativa, mediante la incorporacin de varios cambios, entre ellos, la representacin urbano rural en los concejos cantonales, paridad de gnero en las listas pluripersonales, mtodo proporcional en la reparticin de escaos, democratizacin de los partidos polticos, nanciamiento estatal de campaas electorales, as como una serie de dispositivos que buscan garantizar la participacin ciudadana en todo el ciclo de la gestin pblica y en todos los niveles de Gobierno. Tanto el ejercicio efectivo de los derechos y garantas contenidos en esta armona de democracia, como la construccin del nuevo modelo de Estado y sociedad, requieren informacin precisa y actualizada sobre las tendencias de la participacin de la ciudadana en el pas. En este sentido, el presente trabajo constituye una primera aproximacin, de carcter nacional y desde el instrumental cientco estadstico, a las diversas dimensiones de la participacin ciudadana en la vida poltica y social del Ecuador. Desde esta perspectiva abarcadora, el presente estudio, estructurado en seis captulos, aborda las tendencias de participacin en el Ecuador sobre la base del anlisis de informacin electoral histrica, memorias y registros de los procesos en los espacios de participacin ciudadana y los resultados de la Encuesta Nacional de Participacin Ciudadana realizada en 2008 (ENPC-2008, ver Anexo). El primer captulo examina la participacin en el poder poltico, en el marco de la democracia representativa electoral. El ausentismo en las urnas, la crisis de los partidos tradicionales, el surgimiento de movimientos polticos de nuevo cuo y la equidad de gnero en la representacin son algunos de los criterios que conguran el anlisis. Si bien este primer estudio no parte de los datos suministrados por la encuesta, sino que acude a la informacin del Consejo Nacional Electoral, dichos resultados son fundamentales para establecer el contexto y la coyuntura poltica en que suceden los otros procesos participativos estudiados. La participacin no convencional es tratada en el segundo captulo. Tambin denominada democracia callejera o activismo de protesta, es una de las expresiones de la accin colectiva de los movimientos sociales que mayor fuerza ha tomado alrededor del mundo y en Amrica Latina. En el Ecuador, sobre todo en las dos ltimas dcadas, esta forma de participacin ha protagonizado cambios profundos en el escenario poltico. La intensidad que puede lograr ha provocado, inclusive, un replanteamiento de los canales y procedimientos de la misma democracia participativa. El tercer captulo se reere a la participacin asociativa. Esta constante socio-organizativa se ha mantenido a travs del tiempo y ha adaptado sus intereses y demandas, diversos y especcos al mismo tiempo, a la coyuntura poltica. Sin embargo, es precisamente esa diversidad lo que ha convertido a estos espacios asociativos en factores claves al momento de recomponer el tejido social y proyectar la construccin del poder ciudadano. El captulo cuarto despliega un anlisis de la participacin en los espacios o interfaces socio-estatales. La Constitucin del Ecuador de 2008 disea un abanico de espacios de participacin que cruzan todos los niveles de Gobierno

Presentacin

y el ciclo total de la poltica pblica. Por ello, la informacin analizada en esta parte adquiere especial importancia. En estrecha concordancia con el tema anterior, el captulo quinto profundiza la informacin recabada sobre las experiencias participativas de gobiernos locales en el mbito nacional. Los datos sobre los planes de desarrollo local, los presupuestos participativos, los mecanismos de rendicin de cuentas y control social, las mesas de dilogo, entre otros, a ms de evidenciar un acumulado de aprendizajes, permiten entrever hacia dnde se orientan estos procesos, en el marco de las nuevas reglas de juego diseadas en la Constitucin. La ltima parte de este trabajo analiza una de las condiciones fundamentales para avanzar en la construccin de la sociedad del Buen Vivir: la efectiva participacin ciudadana en los espacios pblicos de toma de decisiones, lo cual implica necesariamente una profunda reforma de la institucionalidad pblica. A manera de ejemplo, se presenta un estudio de caso sobre procesos participativos locales, que delinea un modelo terico de cauces conuentes entre la participacin ciudadana y la gobernanza. En su conjunto, el libro explora el amplio abanico de iniciativas que la ciudadana despliega de manera individual y colectiva, y genera informacin de gran inters y valor. Pretende ser un aporte fundamental para la implementacin de varios mecanismos de participacin ciudadana sealados en la Constitucin y en la recientemente aprobada Ley de Participacin Ciudadana, punto de partida que, sin duda, es en extremo desaante en el marco de los procesos de reforma democrtica del Estado en los que est empeado el Gobierno de la Revolucin Ciudadana. Direccin de Participacin Ciudadana Abril, 2010

Rafael Burbano Irina Naranjo Soraya Jarrn Guillaume Fournier

I Participacin en el poder poltico

El pueblo es soberano en el momento de la votacin y deja de serlo al da siguiente. Jean Jacques Rousseau

Entender la implementacin de una democracia participativa, tal cual lo plantea la Constitucin de 2008 y la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana (2010), requiere un anlisis cronolgico de la representacin poltica en el pas desde el retorno a la democracia en 1979. A lo largo de este captulo, estudiaremos cmo la representacin poltica ha decado o, ms bien, cmo siempre ha sido cuestionada por la poblacin. Segn el socilogo Carlos de la Torre (2006), el presidencialismo, la segunda vuelta electoral y la adopcin de un sistema de votacin mayoritario de listas abiertas presentan una serie de restricciones y dicultades para la gobernabilidad. Tanto el presidencialismo como la votacin por listas abiertas tienden a agudizar el personalismo poltico. Generan, adems, dos fuentes de legitimidad: una en el Congreso y otra en la Presidencia, lo que ha derivado en un permanente juego de oposicin de los partidos que no estn en el Gobierno hacia el Ejecutivo y una resistencia de los presidentes a ceder parte de su poder. En el siglo XVIII, Rousseau ya critica la forma y el carcter de la democracia representativa, en el sentido de que los polticos no asumen la obligacin de cumplir las promesas formuladas durante su campaa, con las que ganan las elecciones, y olvidan as a sus electores, situacin que anula el principio de la representacin. A la larga, los electores pierden la conanza en la democracia electoral. El ausentismo y los votos blancos y/o nulos son una consecuencia de esta prdida de conanza y reejan una crisis de representatividad y de participacin poltica. En el Ecuador, los resultados de los procesos electorales y la cooptacin de poder evidencian la falta de renovacin de la representacin poltica y una muy cuestionada representatividad, lo que ha motivado a varios intelectuales a utilizar el trmino partidocracia para referirse a una clase poltica que se ha enquistado en el poder y ha usado a los partidos como maquinarias electorales, y no como espacios de construccin ideolgica y representacin social, como

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Participacin en el poder poltico

debera ser. Esta democracia se ha caracterizado, adems, por la dbil participacin de las mujeres. La conuencia de los elementos citados explica la prdida de legitimidad de polticos y partidos, tal como sealan los sondeos de opinin pblica (Encuesta Nacional de Participacin Ciudadana, entre otros), y se desprenden del anlisis del ausentismo electoral los ndices de votacin nula y en blanco y la emergencia de los movimientos polticos independientes. En este primer captulo, examinaremos los problemas inherentes a la democracia representativa, como el ausentismo electoral, la crisis de representacin de los partidos, la participacin de los movimientos polticos independientes en elecciones, y la paridad en la participacin de hombres y mujeres en los espacios de poder. Este es el hilo temtico bsico de los diversos cuestionamientos de la representacin poltica en la Repblica del Ecuador.

Ausentismo electoral
Al referirnos al ausentismo, es necesario reconocer las limitaciones para explicar con certeza sus causas, pues son varias y la informacin disponible es insuciente. La falta de representacin puede ser la principal causa, pero no la nica determinante. En relacin a este tema, Thomson seala:
En todo caso, pareciera una mejor idea hablar en positivo de la promocin de la participacin ms que del combate del abstencionismo, puesto que no es cierto que la totalidad de quienes se abstienen terminen con su conducta daando la legitimidad del rgimen democrtico y podra ser que busquen ejercer una faceta vlida de la libertad de expresin, ella tambin componente esencial de una democracia representativa (2004).

La principal fuente de informacin son las bases de datos de los resultados electorales entregadas por el Consejo Nacional Electoral (CNE) y procesadas en la SENPLADES. Los datos que corresponden a informacin extranjera fueron tomados de los respectivos organismos ociales en cada pas. En el Ecuador, el voto es obligatorio a partir 1979. No obstante, el porcentaje de ausentismo electoral es signicativo, lo que podra connotar que, desde aos atrs, la representacin poltica est en crisis. El Grco 1 ilustra el ausentismo en los comicios presidenciales, entre los aos 1978 y 2009, a partir de las cifras proporcionadas por el Consejo Nacional Electoral (CNE).1

En el ao 2009, Rafael Correa gan la Presidencia en una vuelta, pues reuni el 51,99% de la votacin.

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Grco 1. Ausentismo en elecciones presidenciales, 1978-2009


Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

El ausentismo promedio en las elecciones presidenciales, en el periodo de democracia, es de 27,3%, y solamente para la ltima dcada es de 28,1%. Cabe destacar la tendencia decreciente, que empieza en 35,0% (2002) y termina en 24,7% (2009). Asimismo, vale observar que, a excepcin de la contienda de 1988, el ausentismo es menor en la segunda vuelta que en la primera2. Este fenmeno, a nuestro criterio, tiene dos explicaciones: por un lado, los electores le dan mayor relevancia a la segunda vuelta, por ser la ocasin donde se dene el ganador; y, por otro, la poblacin requiere obtener el certicado de votacin. El Grco 2 muestra los valores del ausentismo para todos los comicios electorales celebrados en la ltima dcada, en los que se llevaron a cabo tres elecciones generales con la respectiva segunda vuelta (se realiz una consulta popular junto con la segunda vuelta en el ao 2006), dos elecciones seccionales, una consulta popular, una eleccin de asamblestas para elaborar la nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador, y un referndum. La nalidad es establecer un cruce de informacin que permita identicar el tipo de proceso electoral en el que se registr mayor ausentismo.

En 1988, la diferencia es mnima: 22,3% en la primera vuelta y 22,7% en la segunda.

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Participacin en el poder poltico

Grco 2. Ausentismo en Ecuador durante la ltima dcada


Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

Nuevamente, los porcentajes menores de ausentismo corresponden a las segundas vueltas y la tendencia decreciente se mantiene. Los porcentajes ms elevados de ausentismo se registran en las elecciones seccionales del ao 2000 (34,9%) y la primera vuelta de las elecciones presidenciales en 2002 (35%), lo que reejara el deterioro de la conanza, derivado de la crisis econmica y poltica luego del derrocamiento de Jamil Mahuad. El ausentismo ms bajo corresponde a las ltimas elecciones del Parlamento Andino, equivalente a 23,5%. Este dato conrmara la hiptesis que relaciona una mayor participacin electoral con la necesidad de obtener el certicado electoral, pues, como se verica ms adelante, en esta eleccin se registra el mayor nmero de votos nulos y blancos. La migracin de los ecuatorianos explica, en parte, el ausentismo durante la ltima dcada. Sin embargo, no es la causa principal de las variaciones. Si as fuera, la tendencia del ausentismo sera creciente desde el ao 2000. En 1998, el saldo migratorio fue de 41 mil ecuatorianos aproximadamente; en el 2000, la migracin registr la cifra ms elevada, 176 mil ecuatorianos aproximadamente; un valor cercano a ste se identica en el 2002. No obstante, el mayor ausentismo corresponde al ao 1998.3 La crisis de conanza de los electores en la democracia representativa tambin puede ser analizada a partir del porcentaje de votos positivos presidenciales4 en relacin con el total del padrn electoral entre 1979 y 2009 (Grco 3). Jaime Rolds es el presidente que registra el mayor apoyo (49,1%), seguido de Rafael Correa en la segunda vuelta de 2006 (38,4%). Al respecto, hay que considerar la salvedad de la reciente eleccin presidencial (2009). Esta no es

Las cifras sobre migracin disponibles corresponden al registro de la entrada y salida de ecuatorianos y representan un aproximado de la realidad, pues no contabilizan el ujo migratorio ilegal. Dichas cifras fueron obtenidas del INEC. Se reere al porcentaje efectivo con el cual el candidato fue elegido presidente; es decir, no solamente sobre los votos vlidos, sino sobre el total del padrn electoral (votos vlidos, votos blancos, votos nulos, abstenciones).

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comparable con el resto de la serie, pues Rafael Correa fue electo en la primera vuelta con 34,1%, lo que constituye un hecho indito desde el retorno a la democracia y, ms bien, representa una incuestionable victoria frente a sus rivales.

Grco 3. Porcentaje del total del padrn electoral


con el cual fueron electos presidentes
Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES. *Eleccin presidencial de una sola vuelta.

Ausentismo por sexo


En cuanto a la participacin por sexo, la tasa de ausentismo de los hombres supera ligeramente a la de las mujeres. Entre 2002 y 2009, el promedio del ausentismo de los hombres en las elecciones es de 28,5%, mientras que el de las mujeres es de 26,3%. La excepcin se registra en las ltimas elecciones de parlamentarios andinos y miembros de las juntas parroquiales realizadas en 2009. En ese caso, la abstencin de los hombres, en relacin con la de las mujeres, fue levemente inferior (23,3% de hombres y 23,6% de mujeres, respectivamente).

El ausentismo en comparacin con Amrica Latina


El voto obligatorio es la norma comn en el derecho electoral de Amrica Latina, excepto en Colombia y Nicaragua. Despus de la dcada perdida en lo econmico, tras la crisis generalizada a causa de la deuda externa en Amrica Latina, la de los noventa fue exitosa a nivel democrtico. Los observadores de ciencias polticas la calican como la dcada ganada, debido al retorno de una democracia estable.

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Participacin en el poder poltico

Durante la primera dcada del nuevo milenio, en pases como Bolivia5 y Per6, se observa un promedio de ausentismo de 16,4% y 16,5%, respectivamente, mientras que en el Ecuador el ausentismo promedio es de 27,9%. Si a ello se suma la informacin de otros pases de Amrica Latina (Grco 4), podemos concluir que el Ecuador es uno de los pases ms afectados por el ausentismo electoral. La falta de representacin ciudadana por parte de los partidos legalmente conformados es una de las primeras razones explicativas del fenmeno. A este respecto, podemos considerar los dos pases donde el voto no es obligatorio: la participacin electoral en Colombia no alcanz ni la mitad del padrn electoral (45%), hecho que puede cuestionar la legitimidad de la Presidencia en dicho pas, en contraste con Nicaragua, donde, en las ltimas elecciones presidenciales de 2006, se registr una participacin equivalente a 78%. Otro caso interesante es el boliviano. Como hemos mencionado, el promedio de ausentismo de la ltima dcada ha sido 16,4%, pero, en 2009, la participacin en las elecciones registr un incremento histrico: 94,5%. Evo Morales, presidente de Bolivia en el 2005 y reelecto en 2009, consigui la mayor votacin y una absoluta legitimidad en la representacin poltica de su pas. El ausentismo electoral conoci su derrota ms fuerte.

Grco 4. Ausentismo en las votaciones presidenciales en Amrica Latina


Fuente: Political Database of the Americas (2006), Ocina de Estadstica JNE (Per), Consejo Supremo Electoral (Nicaragua). Elaboracin: SENPLADES.

Los votos blancos y nulos: expresiones de participacin


Volviendo al Ecuador, al hablar de la crisis de representacin, se deben analizar, entre otros aspectos, los votos nulos y blancos. El voto blanco reeja, aparentemente, una falta de opinin con respecto a la votacin, mientras que el voto nulo expresa un desacuerdo, en ocasiones profundo, con las opciones propuestas a los electores. Si se consideran los votos blancos y nulos en todas las elecciones presidenciales, en el periodo 1978-2009, se puede advertir que, en
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Corte Nacional Electoral, Bolivia. Jurado Nacional de Elecciones, Per.

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general, las personas tienden a anular su voto antes que votar en blanco, lo que se puede interpretar, en gran medida, como una seal de rechazo (Grco 5). Si enfocamos el anlisis en los diferentes comicios desde el ao 2002, es posible constatar, en buena parte, el grado de importancia que las personas le dan a las elecciones. Para identicar esta importancia con mayor claridad, se sum el porcentaje de votos blancos y nulos.

Graco 5. Votos blancos y nulos en elecciones


presidenciales, periodo 1978-2009
Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

Anteriormente, al abordar el ausentismo, se observ que las elecciones del 2009 para el Parlamento Andino presentaron la mejor tasa de participacin. No obstante, la suma de votos blancos y nulos alcanz cerca de un tercio de los votos vlidos (32,9%), lo que implicara un alto grado de rechazo a esta eleccin (Grco 6). Las personas habran acudido para obtener el certicado de votacin y no necesariamente para expresar su inters en quin los representara en el Parlamento. Al igual que con el Parlamento Europeo, las elecciones al Parlamento de la CAN no parecen tener mayor relevancia para los electores ecuatorianos.7 El segundo porcentaje ms importante de votos blancos y nulos corresponde a la Consulta Popular del ao 2006 (26,9%). Dicha Consulta contena tres

La cifra del ausentismo promedio en las elecciones del Parlamento Europeo fue de 57% en 2009, valor que expresa por s solo la poca importancia que le conceden los ciudadanos europeos a estas elecciones.

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Participacin en el poder poltico

preguntas; gan el S en las tres, seguido del voto blanco, pues la pregunta induca al voto favorable.8

Grco 6. Participacin de votos blancos y nulos a nivel nacional


Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

La participacin de votos blancos por sexo, para los diferentes comicios, es bastante similar (Grco 7). Sin embargo, las mujeres tienden a anular ms el voto en relacin con los hombres, con excepcin de las elecciones para el Parlamento de la CAN de 2009. Esta tendencia podra reejar el rechazo a la exclusin histrica de las mujeres en la vida poltica y a la falta de representatividad que perciben.

Las preguntas fueron: Est usted de acuerdo con que las ocho polticas del Plan Decenal de Educacin (2006-2015, constantes en esta consulta, sean consideradas como polticas de Estado prioritarias para la inversin del sector pblico? Est de acuerdo en que, en el plazo de cinco meses, el Congreso Nacional debata y apruebe leyes encaminadas a: a) Destinar a favor de los ecuatorianos recursos sucientes que garanticen la prevencin y la atencin mdica de patologas, elevando a categora de poltica de Estado el Aseguramiento Universal de Salud? b) El aumento del 0,5% anual en la participacin de salud en relacin al PIB hasta el ao 2012 o hasta alcanzar al menos el 4% del PIB? Est de acuerdo en que el Congreso Nacional, dentro del plazo de cinco meses, expida leyes encaminadas a garantizar que los recursos petroleros no previstos o superiores a lopresupuestado en el Presupuesto General del Estado sean destinados a la inversin social y a la reactivacin productiva?

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Grco 7. Participacin de votos blancos y nulos por gnero


Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

Como subraya la ENPC-2008, la participacin electoral reeja el grado en que los votantes se sienten representados, y la importancia que asignan a la institucionalidad. A partir de estas hiptesis, se analiz el porcentaje de votos nulos y votos blancos para las distintas dignidades en las elecciones de 2009. La proporcin de votos en blanco y nulos es menor cuando se trata de presidente y alcalde; por el contrario, es mayor para los asamblestas (Grco 8). Al respecto, debemos mencionar que, para las dignidades de asamblestas provinciales, por citar el ejemplo de las provincias de Guayas, Pichincha y Manab, competan 340, 276 y 88 candidatos, quienes aspiraban a uno de los 17, 12 y 8 escaos, respectivamente. El elector, al momento de tomar su decisin, debi sentirse abrumado por el nmero de candidatos y el tamao de la papeleta electoral. Por ello, posiblemente, algunos habrn optado por votar en blanco o anular, voluntaria o involuntariamente, su voto.9

El voto se anula en el caso de que, al elegir candidatos entre listas, se sobrepase el nmero de escaos asignados.

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Participacin en el poder poltico

Grco 8. Votos blancos y nulos por dignidades (elecciones 2009)


Fuente: CNE, Elecciones 2009. Elaboracin: SENPLADES.

En las elecciones de 2009, las mujeres anularon su voto en mayor proporcin que los hombres y votaron blanco en una proporcin ligeramente menor (Grco 9). Asimismo, en esa oportunidad, las mujeres expresaran su rechazo a la escasa representatividad a travs del voto nulo.

Grco 9. Votos nulos y blancos por gnero (elecciones 2009)


Fuente: CNE, Elecciones 2009. Elaboracin: SENPLADES.

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Como se aprecia, en las elecciones del ao 2009, hubo un mayor porcentaje de votos nulos para las dignidades de asamblestas. Pero este no es un hecho aislado: en 2006, el voto nulo para los diputados fue mucho mayor (21,6%). El Grco 10 permite distinguir el porcentaje de votos nulos en cada provincia, en las elecciones de diputados de 2006 y de asamblestas de 2009. En las elecciones de 2006, Alianza Pas no present candidatos al Congreso, y el voto nulo gan en 14 de las 22 provincias del pas (CNE, 2006). Estos datos evidencian el rechazo al Congreso Nacional del ao 2006, que adoleca de un dcit de representatividad, aunque era legal.

Grco 10. Porcentaje de votos nulos para el Congreso de 2006 y la Asamblea Nacional de 2009, por provincia
Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

Crisis de representatividad
Cuando hablamos de crisis del sistema de representacin, nos referimos al fenmeno de separacin entre los intereses de los electores y las decisiones de los elegidos. Las elecciones no obligan a los polticos a implementar las polticas preferidas por los votantes. A su vez, los ciudadanos no tienen suciente informacin como para evaluar a los gobiernos electos, y la amenaza de no ser reelectos no es suciente para inducir a los gobiernos a actuar en benecio del inters del pblico (Przeworski, 1998). El Diccionario Electoral, punto de referencia de la doctrina en la materia, dene el abstencionismo como la no participacin en el acto de votar de quienes tienen derecho a ello [...], es un indicador de la participacin: muestra el porcentaje de los no votantes sobre el total de los que tienen derecho de voto (Alcubilla, 2000). La crisis de representatividad en el pas ha provocado un alto porcentaje de ausentismo y ha inducido al desinters en la poltica, como lo seala

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Participacin en el poder poltico

la ENPC-2008. Tras la falta de representacin, surgi un fenmeno que ha perjudicado a la democracia representativa: la repetida presencia y cooptacin de los espacios de poder por parte de conocidos personajes que ejercen la poltica como profesin, persiguen la reeleccin permanente y representan a un electorado muy particular, en el mejor de los casos, y/o sus propios intereses personales. Bien vale puntualizar que la reeleccin en los cargos de eleccin popular no necesariamente es negativa, puesto que la poltica exige cierta continuidad, a n de poder realizar y ejecutar una planicacin de ms largo plazo. Pero puede ser negativa cuando el porcentaje de reeleccin es muy alto y, por tanto, se limita la posibilidad de una renovacin dirigencial. Para visualizar esta situacin, se analiz el porcentaje de cargos ocupados por reeleccin para las dignidades de alcalde, prefecto, diputado y/o asamblesta. En la dignidad de alcalde, segn datos del CNE, del total de candidatos electos en el periodo 2000-2009, en cada uno de los cantones del pas10, alrededor de 21% corresponde a alcaldes reelectos en al menos una ocasin, y 3% del total, a alcaldes reelectos en al menos dos ocasiones. En la dignidad de prefecto, cerca de 34% de los cargos han sido ocupados por reeleccin en al menos una ocasin, y 9%, en al menos dos ocasiones. Aun considerando los argumentos a favor de la continuidad, 34% de cargos ocupados por reeleccin resulta una cifra bastante alta y podra calicarse como negativa, pues apenas 66% de prefectos se renueva, lo que limita las posibilidades de participacin de nuevos representantes, incluso del mismo movimiento poltico. Para el caso de las dignidades de diputados y asamblestas provinciales y nacionales, el 16% de escaos fueron ocupados por la misma persona en dos o ms periodos electorales, y el 2% de escaos, en tres o ms periodos. Se puede realizar el mismo anlisis y de hecho resulta ms interesante para observar la reeleccin cruzada, esto es el porcentaje de cargos ocupados por una misma persona en ms de una ocasin en las diferentes dignidades (alcaldes, prefectos, diputados o asamblestas provinciales y nacionales). Esta proporcin corresponde a 20% del total de los cargos, mientras que 3% del total de cargos ha sido ocupado por una misma persona en ms de dos ocasiones. Segn datos del CNE, cerca del 30% de los candidatos reelectos llega al poder con un partido o movimiento distinto del que lo auspici en su primera eleccin; y, en muchos casos, de una ideologa muy diferente. Entre las dignidades objeto del anlisis, la de mayor porcentaje corresponde a alcalde, con 39%.

Los partidos y los movimientos polticos independientes


Al hablar de crisis de partidos polticos, nos referimos a la brecha que se instaura en el espacio poltico a causa de la descomposicin orgnica de las estructuras de poder (especializadas para obtener votos), lo que genera una relacin disfuncional entre el votante medio y el espacio institucional. Dicho fenmeno
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Sin considerar a los alcaldes electos en las provincias de Santo Domingo de los Tschilas y Santa Elena, por ser de reciente creacin.

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desacredita, de repente, a los partidos polticos, percibidos como mquinas para generar votos y no como espacios para cumplir las promesas realizadas durante la campaa. Como efecto de esta relacin disfuncional, movimientos sociales y ciudadanos han presionado para participar en las elecciones de manera autnoma respecto a los partidos tradicionales, y generar as sus propias estructuras. Uno de los movimientos polticos de mayor relevancia ha sido Pachakutik, eje fundamental del movimiento indgena y articulador de una poblacin que, desde el nacimiento del Estado, no fue considerada como parte constitutiva de su ciudadana. Si bien en el Congreso Nacional, durante los periodos 1988-92 y 199296, se eligieron dos legisladores indgenas, que llegaron en representacin de la Izquierda Democrtica y el Movimiento Popular Democrtico, estos diputados no respondan a los intereses ni al horizonte poltico de los pueblos indgenas: su gestin pas sin trascendencia alguna. A partir de 1994, el Congreso Nacional autoriz el reconocimiento de los movimientos polticos independientes para participar en las elecciones de votacin popular. Con ello, los partidos polticos tradicionales perdieron el monopolio de la representacin poltica.11 En 1995, naci el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo Pas (MUPP-NP) y, en 1996, particip en las elecciones. Obtuvo ocho legisladores (8%) de un total de 82 escaos, de los cuales 4 eran indgenas y 4 mestizos. El Movimiento alcanz, adems, 6 alcaldas y numerosas concejalas. Su candidato presidencial qued tercero con 17,34% de la votacin. En las elecciones seccionales del 2003, Pachakutik gan las alcaldas de 28 de los 220 municipios en el pas. La mayora se ubica en las provincias serranas de Azuay, Bolvar, Cotopaxi, Chimborazo, Imbabura, Pichincha, Loja, y en las provincias amaznicas, excepto Zamora Chinchipe. En la Costa, slo consigui una alcalda: la de Salitre (Guayas). Tambin tuvo las prefecturas de Bolvar, Cotopaxi, Imbabura, Morona Santiago y Sucumbos. La participacin de Pachakutik en el escenario electoral tuvo como efecto el incremento, en los territorios de mayor poblacin indgena, del nmero de votantes y la reduccin del ausentismo. Al mismo tiempo evidenci que el voto de la poblacin indgena tiene una marcada tendencia hacia la izquierda. Por otra parte, dej ver que los indgenas analfabetos votan ms que los analfabetos no indgenas. Sin duda, la participacin electoral del movimiento indgena anim, a partir de 1996, la organizacin de otros sectores sociales para participar en los procesos electorales. De esta manera, se congur lo que Taverna (2007) plantea como sistema de representacin abierto, que se dene en los trminos siguientes: Sistema de representacin abierto: es aquel en el que las reglas formales de representacin poltica abren la contienda electoral a otros actores adems de los partidos polticos y en el que adems, las reglas informales imperantes

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La Constitucin de 1979, en su artculo 37 dispona: nicamente los partidos polticos reconocidos por la ley pueden presentar candidatos para una eleccin popular. Para intervenir como candidato en toda eleccin popular, adems de los otros requisitos exigidos por la Constitucin, se requiere estar aliado a un partido poltico.

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Participacin en el poder poltico

en el sector de los movimientos sociales o en alguna porcin signicativa de este establecen a la va electoral como una va legtima de accin poltica. En 2004, surgieron varios movimientos polticos independientes (MPI) con afanes de participacin electoral que, en alianza con el MUPP-NP, alcanzaron 37 alcaldas. Notamos que, en las elecciones de concejales, de 84 electos, 66% lo fueron en alianza (Lacuisse, 2006), lo que permite constatar el peso de los MPI en el pas desde la reforma del Congreso: La participacin creciente de los MPI desde los aos 2000 demuestra que la sociedad civil se organiza a nivel local para controlar por s misma la gestin del cantn con el n de alejarse de los partidos (Lacuisse, 2006). En general, estos movimientos surgen como consecuencia de la incapacidad de los partidos para dialogar con el resto de la sociedad y su esquema de manejo caudillista y/o elitista. En todo caso, la emergencia de estos movimientos representa tambin lo que podra llamarse una sobreoferta de candidaturas, que a veces satura y confunde al electorado. Este fenmeno podra estar incidiendo en el crecimiento de los votos nulos y blancos. Para el referndum de la actual Carta Constitucional del Ecuador, se registraron alrededor de 130 organizaciones, entre partidos y movimientos polticos. En el ao 2009, el Consejo Nacional Electoral daba cuenta de 13 partidos polticos, 37 movimientos polticos nacionales, 4 movimientos polticos internacionales y 182 movimientos polticos provinciales. Ante tal cantidad de partidos y movimientos, emergen muchas dudas. Entre ellas, si, en realidad, cada uno cuenta con una ideologa denida, si la democracia participativa rige los procesos internos, si permiten y permitirn una renovacin en sus las y, nalmente, si se mantendrn a lo largo del tiempo.

La paridad entre hombres y mujeres en los espacios de poder


Un tema particularmente importante para la democracia es la paridad entre hombres y mujeres planteado por la nueva Constitucin en los artculos 61, 116, 176, 179 y 183. Tras la emergencia de los MPI, a partir de 1994, el movimiento feminista, que nunca haba logrado ser representado por los partidos polticos, se convirti en una fuerza poltica relevante del pas. Desde entonces, y como resultado de la lucha social, se consiguieron avances jurdicos mediante la aprobacin de una serie de leyes que plantearon la representacin poltica de las mujeres en las esferas polticas. La cooptacin monoplica del poder por parte de los hombres en Latinoamrica siempre ha sido una constante, y se ha perpetuado a pesar de los cambios legales producidos gracias a la histrica lucha por la equidad y la paridad que impulsaron los movimientos feministas. Ya Marie-Olympe de Gouges, en 1791, reivindic los Derechos de la Mujer y de la Ciudadana. Pero a pesar de su decidida participacin en la Revolucin Francesa, Olympe fue guillotinada por contradecir las posturas patriarcales de sus compaeros de lucha. En el Ecuador, la lucha feminista ha desempeado un papel muy importante en la emancipacin de las mujeres. Desde 1924, Matilde Hidalgo de Prcel

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acudi a los registros electorales del cantn Machala para inscribirse: aprovech un resquicio legal que no prohiba expresamente el sufragio a las mujeres. El gesto de Matilde Hidalgo de Prcel permiti que, en 1929, Ecuador se convirtiera en el primer pas de Amrica Latina que otorg el derecho de sufragio a las mujeres. Actualmente, gracias a los esfuerzos del movimiento de mujeres del Ecuador, su presencia en puestos de eleccin popular ha aumentado considerablemente. Mecanismos como la denominada Ley de Cuotas12 han permitido la participacin de las mujeres en las listas pluripersonales, y les ha permitido llegar a la Asamblea Nacional y a espacios locales. El Grco 11 muestra un balance comparativo favorable al Ecuador en cuanto al nmero de mujeres asamblestas en la regin. Por el contrario, en los espacios locales, muy pocas alcaldas son dirigidas por mujeres, como lo ilustra el Grco 12. En varios pases de la regin, la concertacin entre el movimiento de mujeres y la institucionalidad de gnero ha sido decisiva para la implementacin de reformas electorales y administrativas, que apunten a aumentar la participacin poltica de las mujeres y avanzar en materia de equidad de gnero en la funcin pblica. Los logros en este plano no slo pasan por la inclusin de sus propuestas en materia de no discriminacin y leyes de armacin positiva, sino, sobre todo, por la incorporacin en el debate pblico de temas que guraban, hasta ese momento, en el espacio privado. Desde 1997, en Ecuador varias leyes o reformas fueron aprobadas para incrementar la participacin de las mujeres en el espacio poltico: por ejemplo, la Reforma Constitucional de 1998, que, en el artculo 102, dispone la participacin equitativa de hombres y mujeres en los procesos electorales; y, posteriormente, la Reforma a la Ley de Elecciones del ao 2000, que j cuotas en grados ascendentes de 5% en cada proceso electoral, a partir de un mnimo de 30%, hasta llegar a la representacin equitativa del 50%. Por ltimo, la Constitucin actual, en su artculo 65, reconoce el principio de paridad entre hombres y mujeres en la Funcin Electoral. A pesar de estas conquistas, la aplicacin de este principio ha seguido un camino tortuoso por impedimentos e interpretaciones antojadizas de los partidos y, en algn momento, del propio Tribunal Supremo Electoral, actual Consejo Nacional Electoral.

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La reforma a la Ley de Elecciones o Ley de Participacin Poltica de 2000, que j cuotas en grados ascendentes del 5% en cada proceso electoral, a partir de un mnimo de 30%, hasta llegar a la representacin equitativa del 50%.

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Participacin en el poder poltico

Grco 11. Representacin de la mujer en los


parlamentos de la regin, 2006
Fuente: Inter Parliamentary Union. Elaboracin: SENPLADES.

Grco 12. Mujeres en cargos de alcaldesas, 2005


Fuente: Inter Parliamentary Union. Elaboracin: SENPLADES.

Burbano, Naranjo, Jarrn, Fournier

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Grco 13. Candidatos principales electos por gnero. Elecciones de 2009

Fuente: CNE, Elecciones 2009. Elaboracin: SENPLADES.

No obstante, todava existe un desigual acceso a cargos pblicos entre hombres y mujeres. En las elecciones del ao 2009, por ejemplo, las mujeres en las diferentes dignidades obtuvieron muy pocos cargos como principales: 23% frente al 77% de los hombres (Grco 13). La cifra est muy por debajo de la paridad deseada. En el caso especco de la composicin de la Asamblea, incluidos los asamblestas provinciales, 31% corresponde a candidatas electas principales, mientras que los hombres representan 69%. Este dato constituye un avance importante, aunque no suciente, puesto que, en 1998, las mujeres representaban solo 5,3% del total. La aplicabilidad de la Ley de Cuotas debe profundizarse, pues si bien en las elecciones de 2007 permiti la participacin de 34,6% de mujeres en la Asamblea Nacional Constituyente, en las ltimas elecciones, realizadas en abril de 2009, el porcentaje se redujo a 32,30% de mujeres asamblestas (Grco 14). Antes de la Ley de Cuotas, la presencia de mujeres en el Congreso, en 1996, apenas llegaba a 6% (SIISE-TSE). En el caso de las elecciones de autoridades para las prefecturas, segn datos del CNE, en el 2004, en 4 de 22 provincias, las mujeres accedieron a ese cargo (18,8%), mientras que en 2009, nicamente 2 de 23 provincias eligieron mujeres para este cargo pblico (8,7%). Los resultados demuestran que, a pesar de los importantes esfuerzos para lograr una participacin electoral ms equitativa de las mujeres, este es un tema en el que an hay mucho por hacer (SENPLADES, 2009).

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Participacin en el poder poltico

Grco 14. Porcentaje de mujeres diputadas o asamblestas


Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES.

Como datos particulares vale mencionar que, para el periodo comprendido entre los aos 2006 y 2009, segn datos del CNE, las provincias de Esmeraldas y Galpagos no contaron con ninguna representante mujer en el Congreso o Asamblea Nacional. Las provincias de Carchi, Napo y Zamora Chinchipe tuvieron al menos una representante mujer en la Asamblea Nacional en el ao 2009. Por el contrario, la provincia con mayor participacin de mujeres es Guayas: en los aos 2006, 2007 y 2009, tuvo al menos 50% de participacin de las mujeres; seguida de Orellana. El resto de provincias ha contado, en al menos uno de los tres aos, con un 25% de mujeres en el Congreso o Asamblea Nacional. Entre las metas del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, se ha planteado alcanzar el 30% de participacin de las mujeres en cargos de eleccin popular al 2013 (SENPLADES, 2009).

Burbano, Naranjo, Jarrn, Fournier

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Grco 15. Participacin de las mujeres en cargos de eleccin popular


Fuente: CNE Elaboracin: SENPLADES

Nathalie Snchez

II Participacin no convencional
Adems de las formas convencionales de participacin, relacionadas con procesos electorales, con organizaciones sociales y polticas o con espacios abiertos por el Estado, varios estudios sobre participacin han hecho hincapi en la necesidad de analizar otra forma de participacin (Etzioni, 1970), denominada en algunos estudios como activismo de protesta (Norris, 2002), participacin poltica no institucional (Valencia, 1990) o participacin no convencional (Kaase y March, 1979). En este mbito de participacin, dichos estudios incluyen las formas de protesta social (manifestaciones, huelgas, levantamientos, protestas, etc.), as como otras expresiones novedosas de activismo social (mensajes por e-mail, a travs del mvil, boicotear o dejar de comprar ciertos productos por razones polticas, ticas o para favorecer el medioambiente, entre otras). Desde esta perspectiva, este captulo propone, en un primer momento, observar los resultados de estas formas de participacin de manera agrupada, para luego examinarlas y diferenciar las protestas, manifestaciones, etc. (entre las cuales hay que distinguir los derrocamientos presidenciales que se han dado en las dos ltimas dcadas) de otras formas de participacin no convencional.1

Las protestas, manifestaciones y otras formas de participacin no convencional


Los resultados de la participacin no convencional arrojados por la ENPC-2008 son, comparativamente, ms elevados en relacin con los otros tipos de participacin. Si se toma en cuenta que, en los ltimos 15 aos, han sido reiterados los momentos de alta movilizacin callejera, toma de carreteras, plantones, marchas, etc., no slo para la exigencia de reivindicaciones concretas, sino tambin para solicitar la salida de presidentes, es plenamente comprensible que la participacin en este tipo de eventos haya convocado a un nmero signicativo de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos. Las personas entrevistadas en la ENPC2008 dieron cuenta de su participacin en estos eventos de diversas maneras. En el caso del sector urbano, por ejemplo, el nmero de personas que declara haber realizado alguna vez este tipo de acciones es ligeramente ms elevado que el nmero de personas que declara participar en espacios asociativos (Grco 16). Esto ratica varios anlisis en los que se ha planteado que las protestas no siempre obedecieron a la convocatoria de dirigentes o lderes.

Para analizar este tipo de participacin, dentro de la ENPC-2008 se utiliza el set de preguntas de la pc3101 a pc3110, exceptuando la pregunta pc3104, as como las preguntas pc25, pc2901, pc2902, pc2903, pc2904 (ver Anexo II).

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Participacin no convencional

Especialmente en las protestas localizadas en las reas urbanas de Quito, Guayaquil y Cuenca, relacionadas con la salida de Bucaram, Mahuad y Gutirrez, muchos manifestantes participaron por decisin propia. Un anlisis ms detallado de este tipo de participacin, como ilustra el Grco 17, nos muestra que la participacin no convencional en el rea urbana es superior (31%) frente a la del rea rural (28%). En relacin con la participacin por sexo, la poblacin femenina participa menos en protestas en comparacin con la poblacin masculina (Grco 18).

Grco 16. Tipo de participacin segn rea


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Grco 17. Participacin no convencional por rea


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Snchez

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Grco 18. Participacin no convencional por sexo


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Por rangos de edad, no parecen haber mayores diferencias en estas formas de participacin (Grco 19). Llama la atencin que, en este caso, los jvenes entre 17 y 24 aos, y los adultos entre 38 y 50 aos, sean quienes recurren ms a este tipo de participacin. Conforme avanza la edad, esta participacin se reduce, para llegar a 25%, un porcentaje que no deja de ser signicativo. En cuanto a este tipo de participacin por autoadscripcin, el mayor porcentaje de personas que han participado en estos eventos corresponde a quienes se adscriben como indgenas en la ENPC-2008, seguido muy de cerca por quienes se adscriben como blancos y como mestizos (Grco 20). El porcentaje de personas que se adscriben como afroecuatorianos es inferior respecto de los dems grupos poblacionales.

Grco 19. Participacin no convencional por rangos de edad


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

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Participacin no convencional

Grco 20. Participacin no convencional por autoadscripcin


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Manifestaciones, huelgas, protestas y levantamientos


Las manifestaciones y protestas sociales en Amrica Latina adquieren particular importancia a partir de los aos noventa. En la regin, se organizan y crecen diferentes movimientos sociales de signicacin nacional y mltiples manifestaciones sociales de ciudadanos y ciudadanas que reclaman. Todo esto, como consecuencia de la acumulacin de una enorme deuda social, producto de la consolidacin de un modelo neoliberal, en el cual democracia y desarrollo econmico no marcharon a la par, lo que gener la insatisfaccin de los latinoamericanos con el funcionamiento de la democracia y sus instituciones (Green, 2004: 1). A manera de ejemplos, mencionamos: la Guerra del Agua y el movimiento cocalero en Bolivia; la emergencia del movimiento de trabajadores desocupados, movilizaciones y protestas que desencadenaron la renuncia del Gobierno argentino a nales del 2001; y las iniciativas de ocupaciones de tierras masivas de carcter nacional del Movimiento Sin Tierra (MST) en Brasil, entre otros. El Informe del Latinobarmetro de 2009 indica que, en Amrica Latina, las protestas estn consolidadas como mecanismos legtimos en democracia (Latinobarmetro, 2009: 63). En efecto, para el 92% de los habitantes de la regin, las marchas, protestas y manifestaciones en la calle son normales en democracia, cifra mucho mayor a la del 2008, equivalente a 63%. El Ecuador se encuentra por encima de ese promedio, con un 95% de encuestados que ve con normalidad estas prcticas en democracia. En el Ecuador, el crecimiento de las inequidades, ocasionado por la aplicacin de las polticas de ajuste estructural, y la consecuente resistencia a la imposicin del modelo neoliberal, dieron lugar a una convergencia de organizaciones, movimientos, sindicatos e incluso partidos polticos en el campo de

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la izquierda ecuatoriana (Ramrez, 2008), con el movimiento indgena como actor articulador de las reivindicaciones y movilizaciones sociales. A estos procesos, se han ido sumando ciudadanos y ciudadanas que no necesariamente estn vinculados a organizaciones, pero que compartan la desilusin y el cansancio provocado por el modelo neoliberal. La dcada de los noventa estuvo marcada por intensas manifestaciones en torno a demandas sociales, como la extensin de la seguridad social, especialmente para los campesinos, el rechazo a las privatizaciones y al incremento de los costos de recursos estratgicos para la poblacin (SENPLADES, 2007). Las movilizaciones y manifestaciones se intensicaron en dicha dcada en ciertos momentos, como en el ao 1990, con la conmemoracin de los 500 aos de la colonizacin, o en 1994, con la discusin de la Ley Agraria. Entre 1997 y 2005, las manifestaciones y duras protestas ciudadanas provocaron el derrocamiento de tres presidentes de la Repblica. Los factores que, en nuestro pas, desencadenaron la protesta como una forma normalizada de demanda de la sociedad civil al Estado se relacionan con el impacto negativo de las polticas de ajuste estructural sobre las condiciones socioeconmicas y sociopolticas de una gran parte de la poblacin y la crisis del sistema de representacin. Las organizaciones y ciudadana que participaron en acciones de protesta tenan diferentes reclamos: el movimiento indgena exiga el acceso al agua, a la tierra, a la salud, a la educacin, etc.; los grupos empobrecidos de la clase media reclamaban por la prdida de sus conquistas en relacin con el empleo, la seguridad social y los altos costos de la vida; y los pequeos empresarios protestaban por la prdida de sus condiciones de seguridad jurdica, etc. Como en el resto de Amrica Latina, tambin en el Ecuador se observa un proceso de naturalizacin de la protesta. El 22% de los encuestados (Latinobarmetro 2009) considera que participar en movimientos de protesta y exigir los cambios directamente es ms efectivo que votar. Este porcentaje est por encima del promedio latinoamericano, que es del 15%. Cuando la ENPC-2008 explora la participacin de los encuestados y encuestadas en alguna protesta, levantamiento, marcha o manifestacin en los ltimos cinco aos, se advierte que este tipo de acciones es ms importante en las zonas rurales que en las urbanas, que los hombres participan ms en este tipo de acontecimientos que las mujeres, y que las personas que se autoadscriben como indgenas han llevado a cabo este tipo de apelaciones con mayor frecuencia, muy por encima de los otros grupos poblacionales (Grco 21).

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Participacin no convencional

Grco 21. Participacin en los ltimos cinco aos en alguna


protesta, levantamiento, marcha o manifestacin
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES

En cuanto a rangos de edad, los jvenes entre 17 y 24 aos son los que ms declaran movilizarse, seguidos por las personas entre 35 y 49 aos. Quienes superan los 65 aos de edad recurren menos a este tipo de acciones (Grco 22).

Grco 22. Participacin en los ltimos aos en alguna protesta, levantamiento, marcha o manifestacin por rangos de edad
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES

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Al examinar la participacin en manifestaciones y huelgas durante los ltimos 12 meses, los resultados son similares a los expuestos anteriormente, pues se evidencia una participacin ligeramente superior en el rea rural (Grco 23).

Grco 23. Participacin en acciones sociales llevadas


a cabo en los ltimos 12 meses por rea
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Asimismo, la diferencia entre hombres y mujeres es mnima en cuanto a la participacin en este tipo de acciones (Grco 24).

Graco 24. Participacin en acciones sociales llevadas a cabo en los ltimos 12 meses por sexo
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

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Participacin no convencional

De igual manera, la ms alta participacin en este tipo de manifestaciones corresponde a quienes se autoadscriben como indgenas.

Grco 25. Participacin en acciones llevadas a cabo en los ltimos 12 meses por autoadscripcin
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Cules son las consecuencias de estos fenmenos sobre la democracia?


Las visiones sobre el tema pueden ser absolutamente divergentes. Para autores como Inglehart, este tipo de participacin representa una sustitucin de la participacin tradicional (asociativa, electoral, etc.) por formas ms exigentes y directas, que constituiran una amenaza a la estabilidad del Gobierno representativo. En la misma direccin, Rosario Green (2004) habla de esta participacin no convencional como una muestra de ingobernabilidad democrtica. Autores como Norris (2002) no coinciden con esta visin e identican a esta participacin no convencional ms bien como un complemento a los canales tradicionales de participacin. En concordancia con los estudios del Latinobarmetro 2009, Norris seala que las formas de protesta callejera se han convertido en un mecanismo de demanda tan habitual y aceptada en las sociedades democrticas que quiz no debamos seguir hablando de participacin no convencional. Tomando en cuenta esta realidad histrica y los datos arrojados por la ENPC-2008 y el Latinobarmetro 2009, ya no es posible mantener el discurso dominante de los aos sesenta y setenta, que condenaba este tipo de protestas por considerarlas mecanismos de oposicin al orden social y una amenaza

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a la estabilidad del Gobierno representativo. Al contrario, es necesario reconocer la importancia de este tipo de expresiones en las ltimas dcadas, y diferenciar aquellas que demandan mayor atencin de los gobiernos debido a los altos niveles de exclusin del que han sido objeto determinados sectores de la poblacin. Como seala Ramrez, en el mundo contemporneo, efectivamente, la protesta forma parte de los convencionales repertorios de accin colectiva de diversos sujetos sociales: huelgas, manifestaciones, paralizaciones, rma de peticiones, ocupacin de inmuebles, cortes de ruta, marchas, etc., son operaciones ms o menos habituales de diversos movimientos sociales y de un nmero, cada vez mayor, de ciudadanos no organizados (Ramrez, 2008: 9). Este tipo de manifestaciones traduce la necesidad de un cambio en los modos complejos de toma de decisiones que tradicionalmente se han instaurado en el pas y plantea, as, la exigencia, para los gobiernos y la ciudadana, de analizarlos y encontrar caminos de dilogo y concertacin.2 Los Estados y sus gobiernos deben implantar modelos de toma de decisiones concertados, al alcance de todas las ciudadanas y ciudadanos, que permitan la devolucin del poder al pueblo, en un proceso de corresponsabilidad en los asuntos pblicos. Rubio Nez (2006) apunta que si una sociedad democrticamente congurada no facilita y fomenta la activa intervencin de los ciudadanos en proyectos con relevancia pblica, la frustracin que provoca es inmediata y continua. Esta frustracin puede, por un lado, ser la causa de una apata de la poblacin frente a la participacin; o bien, fomentar el desarrollo de canales de reivindicacin y demandas sociales alternativas, que muchas veces pueden tornarse violentos. En la misma lnea, Ramrez (2008: 2) arma que el actual momento requiere la voluntad poltica de profundizar la democracia ecuatoriana por medio del estmulo y la promocin de la participacin social, exige la generacin de un conjunto especco de polticas pblicas ancladas en un objetivo y preciso conocimiento de la evolucin del activismo poltico de los ciudadanos. Con ello, se apunta a fortalecer nuevas vas de participacin social y ciudadana en este nuevo momento poltico; y en el marco del respeto a la autonoma de las organizaciones sociales, sin pretender ocupar su lugar; y mediante la recuperacin, desde el Estado, de la institucionalidad suciente para las demandas sociales de igualdad en la diversidad.

Los derrocamientos presidenciales


Dada la importancia en la vida democrtica del pas, se separaron las preguntas de la ENPC-2008 relativas a la participacin en las manifestaciones populares que provocaron los derrocamientos de los presidentes Abdal Bucaram (1997), Jamil Mahuad (2000) y Lucio Gutirrez (2005).

Entre las principales protestas sociales realizadas recientemente en Ecuador, cabe sealar: el incidente de Dayuma, en noviembre de 2007; las movilizaciones estudiantiles por el proyecto de Ley de Educacin Superior, a nales de 2009; y la movilizacin indgena en torno al proyecto de Ley de Aguas, en septiembre del mismo ao.

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Participacin no convencional

Como cifras absolutas, la ENPC-2008 indica que 2,9% de los encuestados (que al momento de la encuesta tienen ms de 17 aos) particip en las manifestaciones contra Bucaram; 2,5%, en las manifestaciones contra Mahuad; y 3,6%, en las manifestaciones contra Lucio Gutirrez. No obstante, la comprobacin emprica de estos eventos indica que hubo un mayor nmero de ciudadanas y ciudadanos que participaron en las manifestaciones contra Bucaram, que terminaron en su derrocamiento. Estas manifestaciones sucedieron en varias ciudades del pas, tanto en el rea rural como urbana. En cambio las manifestaciones de abril de 2005 se concentraron fundamentalmente en Quito. Aunque en esa ocasin hubo movilizaciones en otras ciudades del pas y en reas rurales, estas no fueron tan signicativas. Los resultados de la ENPC-2008 podran ser la consecuencia del paso del tiempo sobre la memoria, puesto que el derrocamiento de Lucio Gutirrez ocurri apenas tres aos antes de la aplicacin de esta encuesta, mientras que el derrocamiento de Bucaram aconteci once aos antes. Es necesaria, en todo caso, una investigacin ms profunda para comprender este fenmeno. En cuanto a las diferencias entre estas protestas, en cualquiera de los casos la participacin de los hombres fue superior a la de las mujeres (Grco 26).
Grco 26. Participacin en marchas contra Bucaram, Mahuad y Gutirrez por sexo
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

La participacin en el rea rural, durante las manifestaciones contra Mahuad, es la nica que supera ligeramente a la urbana (Grco 27).

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Grco 27. Participacin en marchas contra Bucaram, Mahuad y Gutirrez por rea
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

En relacin con las diferencias generacionales, es notable la participacin de los jvenes entre 17 y 24 aos en las protestas contra Lucio Gutirrez (Grco 28). Este fenmeno, como seala De la Torre, posiblemente responde a que a diferencia de las protestas en contra de Bucaram y Mahuad, las acciones colectivas en contra de Lucio Gutirrez se dieron sin organizaciones de los movimientos sociales y de los partidos polticos. A travs de la radio y los celulares, se organizaron nuevas formas de convocatoria y se utilizaron repertorios de la vida cotidiana para protestar (2006: 6). Dichas formas de organizacin, a la vez que estuvieron marcadas por la fuerte presencia de jvenes contestatarios, atrajeron progresivamente a otros jvenes que se unieron a las protestas.

Grco 28. Participacin en marchas contra Bucaram, Mahuad y Gutirrez por rangos de edad
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

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Participacin no convencional

En cuanto a la adscripcin tnica, los sectores indgenas declaran haber participado en los tres derrocamientos y no solamente en el de Mahuad (Grco 29). Quienes arman haber participado en el derrocamiento de Mahuad, se autodenen en la encuesta como indgenas y blancos.

Grco 29. Participacin en marchas contra Bucaram,


Mahuad y Gutirrez por autodenicin
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Tal como explica Carlos de la Torre (2006), resulta interesante advertir que tanto los medios de comunicacin como gran cantidad de ciudadanos comunes sostienen que el gobierno de Gutirrez y los otros cayeron en las calles. Esta visin ilustra la creencia de que las protestas en s mismas tienen la fuerza para deponer presidentes, como producto de grandes movilizaciones sociales, al punto de dejar de lado el papel de los polticos, de la instancia legislativa y de las Fuerzas Armadas en las destituciones. Para Ramrez (2005), esta forma de participacin-insurreccin ha sido parte del ordenamiento democrtico ecuatoriano y expresa una rutina de accin colectiva contestataria, de resistencia extrema que se maniesta en momentos de franca degradacin de la poltica institucional, y condensa dinmicas ms estructurales de exclusin y subordinacin poltica de amplios sectores sociales. Esto, en cualquier caso, se produce como efecto poltico de la indignacin de la multitud frente a la respuesta autoritaria del poder, en donde los marcos constitucionales no son sucientes para contener las demandas ciudadanas. En consecuencia, al realizar una evaluacin de la legitimidad poltica de estas formas de participacin, la insurreccin se arma como un derecho conquistado por la ciudadana en el curso de un ciclo histrico de desacato y asedio a las guras dominantes del ordenamiento poltico, abierto con el primer derrocamiento presidencial de Abdal Bucaram en 1997. Desde entonces, se ha establecido una forma radical de control democrtico a las lites polticas. As, la poltica de las calles puso [...] las condiciones y los tiempos para

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la accin legislativa: los factores estructurales de poder, y sus asientos legales, debieron ajustarse a las circunstancias polticas propiciadas por el desborde ciudadano (Ramrez 2005: 86, 93).

Otras formas de participacin no convencional


Entre las formas de participacin no convencional, se encuentran la donacin o recaudacin de dinero, la participacin en reuniones polticas, la abstencin o el boicot en la compra de ciertos productos por razones polticas, ticas o para favorecer el medioambiente y la compra de productos por las mismas razones. El Grco 30 muestra otras formas no convencionales de expresin ciudadana registradas por la ENPC-2008.

Grco 30. Formas no convencionales de participacin: Cul


de las siguientes acciones ha desarrollado usted? (1)
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Otras formas de participacin no convencional, menos frecuentes, como tomar contacto con polticos, enviar cartas o solicitudes de reclamo, emitir mensajes polticos a travs de celular, participar en discusiones polticas virtuales, pintar gratis o hacer acciones callejeras, estn tambin presentes en nuestro pas, aunque con ndices todava bastante bajos (Grco 31).

44

Participacin no convencional

Grco 31. Cul de las siguientes acciones ha desarrollado usted? (2)


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Cabe reiterar que, en todas estas acciones, la participacin de los hombres es superior a la de las mujeres y, en algunos casos, con una diferencia notable.

Grco 32. Formas no convencionales de participacin segn sexo: Cul de las siguientes acciones ha desarrollado usted?
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Al analizar estas formas de participacin, es posible observar tendencias generacionales diferentes. Los jvenes entre 17 y 24 aos declaran participar a travs de la expresin de gratis (1,5%), la asistencia a foros (1,1%), el envo de mensajes polticos a travs de internet (2,1%), y la compra (4,6%) o exencin de compra (5,3%) de productos por razones polticas, ticas o para favorecer al

Snchez

45

medioambiente. En cambio, las personas entre 35 y 50 aos preeren el envo de cartas a noticieros (2,1%), el intento de contacto con polticos (3,3%), la asistencia a reuniones polticas (6,9%), y recaudar dinero para alguna causa (17,4%). En general, con excepcin de pintar gratis, el quintil de mayores ingresos econmicos se involucra ms en este tipo de actividades. En conclusin, vemos que, aunque estas formas no convencionales de participacin son an bastante reducidas en nuestro pas, se encuentran presentes. Los resultados, naturalmente, no slo dependen del mayor o menor inters de las ciudadanas y ciudadanos por recurrir a estos medios de expresin, sino del acceso a la conectividad (principalmente a travs de internet), que an es limitada para gran parte de la poblacin. Por ello, uno de los propsitos del Plan Nacional para el Buen Vivir Rural 2009-2013 es promover el acceso a la informacin y a las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin para incorporar a la poblacin a la sociedad de la informacin y fortalecer el ejercicio de la ciudadana (SENPLADES, 2009: Poltica 2.7). El cumplimiento de tal propsito incidir, indudablemente, en este tipo de participacin.

Julio Paltn Gustavo Reyes

III Participacin asociativa

La participacin asociativa atraviesa todos los espacios de la sociedad. Por sociedad civil se comprende el proceso social evidente que consiste en el creciente nmero y visibilidad de diverso tipo de asociaciones ciudadanas que, con el uso de recursos simblicos o materiales, capacidades organizacionales, sincronas morales y emotivas, actan a favor de alguna causa o inters tangible o intangible y situndose por fuera del mercado y del sistema poltico (Olvera, 2003). Norbert Lechner sostiene que el trmino nace como referencia opositora al Estado autoritario (Olvera, 2003). Sin embargo, si se parte de esta concepcin, se corre el peligro de homogeneizar o de estandarizar a la sociedad civil, que posee por naturaleza propia una gran diversidad y heterogeneidad. Diamond entiende a la sociedad civil como un mbito social organizado, voluntario, autogestionario, autoidenticable, autnomo del Estado y dirigido por un orden legal o reglamentos compartidos (Olvera, 2003). Cohen y Arato denen a la sociedad civil y a sus componentes al ubicarlos dentro de las esferas privada, pblica, del Estado y del mercado y en permanente contacto. Sealan que, para su reproduccin, necesitan de instituciones y formas asociativas (Olvera: 2003). Sin embargo, cada entidad, organismo, sector, gobierno o institucin tiene su visin de la sociedad civil, su percepcin sobre cmo establecer espacios de participacin, y sus criterios para generar instancias de encuentro con la ciudadana. As, cada una de estas instancias disea un discurso que determina las orientaciones de su proceso participativo. En el universo de la sociedad civil, caben diversas formas de organizacin social, es decir una amplia y mltiple composicin de actores, agendas, discursos e intereses. Estos elementos dependen y son inuenciados por varios factores, como el tipo de tejido social, los valores culturales, la estructura socioeconmica dominante, el legado histrico, las ideologas, los liderazgos, los medios, el ujo de las inuencias exgenas, el grado de ampliacin de la esfera pblica, entre otros. Para reexionar sobre la asociatividad en el Ecuador actual, es menester indagar los niveles de aliacin, pertenencia y actividad de las y los ecuatorianos en las mltiples instancias pertenecientes a la esfera de las organizaciones asociativas. A su vez, se debe tomar en cuenta la base de conanza social sobre la que reposa esta dinmica asociativa. Por ltimo, es necesario precisar

48

Participacin asociativa

que estos grupos y colectivos no persiguen, necesariamente, un acceso al poder poltico. En este anlisis, y dado que el tema permite una investigacin ms amplia, hemos delimitado el mbito de la reexin a espacios de participacin asociativa que consideramos importantes, adems de representativos, a lo largo del tiempo y en la sociedad ecuatoriana. Al hablar de participacin asociativa, nos referimos a la que ocurre en organizaciones como sindicatos, colegios profesionales, comits de padres de familia, grupos deportivos, grupos culturales o de ocio, asociaciones juveniles o estudiantiles, comits barriales o comunitarios, cooperativas de ahorro y crdito, comunidades o recintos, juntas de agua, organizaciones de productores comerciantes o agricultores, voluntariado, colectivos o asambleas. Para la reexin sobre este tema, tomamos como principal fuente de informacin la ENPC-2008. Las instituciones pblicas como el MIES llevan a cabo el registro de organizaciones, pero estos registros no cuentan con informacin acerca del nmero de aliados, mbito de accin y otros temas claves sobre las organizaciones; por lo que no proveen de informacin que resultara relevante para la investigacin. Por ello, nos hemos enfocado brevemente en factores como la problematizacin conceptual y trayectoria histrica que estas organizaciones poseen, entre otros componentes que tom en cuenta la ENPC-2008. Para obtener esta informacin, se formul la siguiente pregunta: Para cada uno de los grupos que le voy a leer a continuacin, dgame por favor si usted es: 1. Aliado / miembro y participa activamente. 2. Aliado / miembro y no participa activamente. 3. No est aliado / miembro y participa activamente. 4. Antes perteneca, pero ahora no. 5. Nunca ha participado en ninguno de esos grupos. La participacin real, en alguna de estas organizaciones, est directamente vinculada con las opciones 1 y 3. Cada unas de estas alternativas de respuesta permite identicar el grado y tipo de participacin de las organizaciones de la sociedad civil, de acuerdo con variables como etnia, edad, rea, sexo y quintil de ingreso.

Los sindicatos
La situacin actual del sindicalismo en el Ecuador es el resultado de tres dcadas de vigencia del modelo neoliberal. La implementacin y consolidacin de este modelo econmico, extractivista primario y rentista especulador, tuvo como consecuencia el desmantelamiento del aparato productivo, bajo el paraguas de una legislacin laboral que precariz las condiciones de trabajo de los obreros. Esto provoc un aumento enorme de mano de obra desempleada, que engros las las del trabajo informal y la migracin. Fbricas e industrias cerraron, y las que quedaron mantuvieron un mnimo de personal. El espacio laboral perdi su capacidad de interrelacin. Con ello, se mermaron seriamente las posibilidades asociativas de los trabajadores y obreros industriales.

Paltn, Reyes

49

De acuerdo a cifras de hace una dcada (1998), los trabajadores organizados representaban el 35,69% de la poblacin econmicamente activa, incluidas las cooperativas que se alian a las diferentes centrales. Excluidas stas, el porcentaje baja a 20,50% (CEDOCUT, 2009). Estos antecedentes permiten entender la baja empata de la ciudadana con este espacio asociativo en la actualidad. La ENPC-2008 muestra que la participacin en sindicatos es mayor en el rea urbana que en la rural. Por sexo, los hombres participan ms que las mujeres. Segn etnia, la poblacin blancamestiza registra, proporcionalmente, una mayor relacin con los sindicatos, como se reeja en la Tabla 1.

Tabla 1. Participacin en sindicatos por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 1,40% 0,40% 1,10% 100% Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 2,10% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,70%

0,90% 2,70%

0,90% 0,50% 2,00% 1,80%

1,50%

1,70%

1,60%

1,80%

0,70% 1,80%

0,70% 0,40% 0,50% 0,70% 1,40% 1,70% 93,9% 100% 0,70% 2,30% 96,5% 100% 92,8% 100%

0,40% 0,60% 0,40%

0,60% 0,50% 2,20% 1,40% 96,2% 100% 95,8% 100%

94,8% 94,4% 96,8% 100% 100%

Por rangos de edad, de acuerdo con la ENPC-2008, los niveles de participacin en los sindicatos aumentan con la edad: las personas entre 50 y 64 aos son las que ms participan; con seguridad, un segmento de esta poblacin particip hace dos o tres dcadas en los espacios laborales y sindicales (Tabla 2).

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

50

Participacin asociativa

Tabla 2. Participacin en sindicatos por rango de edad y quintil de ingreso


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos De 25 a 34 aos De 35 a 50 aos Ms de 65 aos De 17 a 24 aos

Quintil de ingreso Quintil 4 Quintil 2 Quintil 5 3,7% 2,2% 0,7% 2,7% 90,7% 100% Quintil 3 0,9% 1,4% 1,0% 1,1% 100% Quintil 1 0,5%

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

0,2%

0,7%

2,1%

3,6%

1,4%

0,8%

2,0%

1,4%

0,9%

2,0%

1,8%

1,9%

1,3%

1,6%

1,4%

0,4%

0,9%

0,7%

0,6%

0,2%

0,6%

0,2%

0,5%

Antes perteneca y ahora 0,3% no Nunca ha participado Total 97,8% 100%

0,4%

1,2%

2,5%

3,6%

0,4%

0,9%

1,4%

97,1% 100%

94,0% 91,6% 100% 100%

92,9% 100%

97,3% 100%

96,4% 95,7% 100%

94,7% 100%

Colegios de profesionales
La relacin y participacin ciudadana en los gremios profesionales responde a los benecios que estas asociaciones brindan a sus miembros. La ENPC-2008 permite advertir una mayor participacin de los hombres. Tanto ellos como las mujeres profesionales se ubican en los quintiles ms altos de ingresos. Por rea, la participacin urbana es sensiblemente superior a la rural. De acuerdo con la etnia, la poblacin blanca-mestiza es la que ms se relaciona con este tipo de organizaciones (Tabla 3).

Paltn, Reyes

51

Tabla 3 Participacin en colegios de profesionales por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 1,60% 97,3% 100% 7,00% 3,70% Quintil 5

Indgena

Hombre

Aliado /miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

2,90% 0,30% 2,70% 2,30% 1,30% 2,10%

1,80%

0,00% 2,90% 2,30% 1,20%

2,00% 1,60%

2,20% 0,40%

0,70% 0,50% 0,70% 0,70% 1,60% 0,90% 0,40% 0,90% 0,60% 1,20% 93,2% 100% 97,5% 100% 93,6% 100% 94,9% 95,5% 100% 100%

0,80% 0,60% 0,20% 1,10% 93,9% 100% 0,70% 0,50% 94,1% 100%

El rango de edad reeja con claridad que las personas entre 35 y 64 aos de edad participan ms en este tipo de espacios (Tabla 4). La explicacin puede estar en la mayor actividad laboral durante este periodo de vida.

Tabla 4. Participacin en colegios de profesionales


por rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Aliado/ miembro y participa activamente Aliado/ miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente

0,30% 1,60%

2,80% 3,90%

1,00% 0,20% 0,30% 0,70% 1,20%

1,50%

1,60%

2,60% 2,00% 1,70%

1,50%

1,60%

1,70%

1,30%

0,60% 0,80% 0,80% 0,50% 0,30% 0,50% 0,30% 1,30%

0,60% 0,60%

Quintil 4

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 1

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

52

Participacin asociativa

Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

0,30% 0,50% 0,90% 0,90% 1,40%

0,20% 0,30% 0,30% 0,60% 2,00%

97,4% 100%

95,5% 100%

92,3% 100%

92,6% 100%

95,6% 100%

97,5% 100%

97,6% 100%

96,1% 100%

96,4% 86,7% 100% 100%

Comits de padres de familia


Este es un espacio asociativo de larga tradicin, profundamente asentado en el tejido social. Est conformado por los padres y madres de los estudiantes de escuelas y colegios, que apoyan la gestin de la institucin educativa en la que educan a sus hijos. Aunque se denominan comits de padres de familia, la presencia de las madres suele ser ms frecuente y mayoritaria. En Ecuador existen algo ms de 26 mil establecimientos educativos, de los que 18 mil son scales, segn datos del Ministerio de Educacin (Contrato Social por la Educacin, 2009). Si cada institucin educativa cuenta con un comit de padres de familia, se puede estimar que existen alrededor de 26 mil comits a nivel nacional, lo que ubicara a estos espacios de participacin asociativa entre los ms importantes en el pas. Durante el periodo neoliberal, los comits de padres de familia se vieron obligados a jugar un papel de gestin que no les corresponda. Las reducciones en el denominado gasto social disminuyeron las inversiones en infraestructura educativa y limitaron al extremo la creacin de partidas presupuestarias para docentes. Frente a esta realidad, los comits asumieron, bajo distintas formas de gestin, la dotacin de infraestructura y el pago de sueldos a docentes. Numerosos planteles educativos se crearon a partir de estos esfuerzos autogestionarios, para luego ser formalizados por el Estado. A pesar de la importante presencia de los comits, la participacin es similar a las tendencias identicadas en otros espacios asociativos. Por rea, en la zona rural, se observa un porcentaje de participacin algo superior que en la urbana. Por sexo, la mujer registra una participacin superior a la del hombre. Segn etnia, la poblacin indgena se relaciona ms con estos comits que la blanca-mestiza (Tabla 5).

Paltn, Reyes

53

Tabla 5. Participacin en comits de padres


de familia por rea, sexo y etnia
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 6,6% 0,8% 1,7% 11,8% 79,1% 100% 6,4% 2,3% 2,5% Quintil 5 Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 5,7% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,9%

7,3%

4,9%

7,1%

6,9%

6,3%

6,0%

2,6%

1,7%

2,4%

2,8%

1,0%

2,2%

3,0% 11,3% 78,2% 100%

2,9% 8,8% 78,4% 100%

2,5% 10,2% 80,7% 100%

3,5% 11,1% 76,0% 100%

4,7% 8,4% 77,2% 100%

1,7% 12,7% 78,3% 100%

3,1% 10,5% 78,2% 100%

Por rango de edad, el grupo de personas comprendido entre 35 y 50 aos es el que ms participa; y, segn el ingreso, el quintil 1, seguido de los quintiles 5 y 4 (Tabla 6). El ltimo dato indicara que los estratos con mayor y menor capacidad econmica son, a la vez, los que ms participan.

Tabla 6. Participacin en comits de padres por


rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad Ms de 65 aos De 25 a 34 aos De 35 a 50 aos De 17 a 24 aos De 50 a 64 aos

Quintil de ingreso Quintil 4 5,5% 1,4% 3,1% Quintil 2 Quintil 3 Quintil 1

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

2,3%

7,1%

9,1%

4,2%

2,4%

7,3%

6,2%

5,3%

1,7%

1,9%

2,6%

1,8%

1,4%

2,6%

2,1%

2,0%

1,5%

3,9%

4,0%

2,1%

1,2%

3,9%

3,0%

2,9%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

54

Participacin asociativa

Antes perteneca y ahora 2,7% no Nunca ha participado Total 91,9% 100%

6,8%

12,7%

15,4%

13,0%

8,2%

7,7%

9,5%

11,7%

14,1%

80,3% 100%

71,6% 100%

76,5% 100%

82,0% 100%

77,9% 100%

81,0% 100%

80,4% 78,3% 100% 100%

74,7% 100%

Grupos deportivos
El Comit Olmpico Ecuatoriano reporta la existencia de 12 federaciones olmpicas a nivel provincial. Adems, se registran alrededor de 27 federaciones deportivas a nivel nacional. La Federacin Nacional de Ligas Barriales cuenta con liales en 21 provincias. La dirigencia y los deportistas que participan en estos espacios llegan al milln, segn se arma en su pgina de internet. Se estructuran a nivel nacional en federacin nacional, federaciones provinciales, federaciones cantonales, ligas y clubes. Por rea, el porcentaje de participacin en la zona urbana es superior al rural. Por sexo, la participacin del hombre es sensiblemente superior a la de la mujer. Segn etnia, los mestizos e indgenas se relacionan ms en espacios deportivos, en comparacin con los blancos y los afroecuatorianos (Tabla 7). Al igual que en el caso anterior, frente al abandono del Estado de su papel rector y garante de derechos, bajo el modelo neoliberal, numerosas infraestructuras deportivas a nivel local fueron entregadas a la gestin de estas organizaciones, a cambio de poco o ningn apoyo estatal. Las organizaciones se hicieron responsables de dinamizar la actividad deportiva en barrios, comunidades, cantones, provincias e incluso a nivel nacional. En este caso, la participacin deportiva ha sido asumida como una actividad propia de la poblacin masculina. Por ello, la mayora de estas organizaciones ha excluido de su seno a las mujeres y se ha apropiado de los espacios deportivos comunitarios, fundamentalmente para uso de los varones. Esta tendencia se ve reejada en los datos arrojados por la ENPC-2008, en los que se aprecia que los hombres se relacionan con este espacio asociativo en mayor proporcin que las mujeres.

Tabla 7. Participacin en grupos deportivos por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 4,6% 1,0% Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 5,9% activamente Aliado / miembro y no participa activamente 1,9%

5,7%

9,1%

2,9%

7,4%

5,4%

5,9%

1,6%

2,1%

1,6%

1,4%

0,6%

2,0%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

55

No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

3,1% 9,6% 79,6% 100%

2,5% 6,2% 83,9% 100%

4,3% 13,1% 71,4% 100%

1,8% 4,7%

4,8% 6,1%

1,9% 9,7% 82,4% 100%

3,0% 8,9%

1,9% 7,2%

89,0% 80,3% 100% 100%

80,2% 85,2% 100% 100%

Por edad, quienes ms se relacionan con estos espacios pertenecen a los dos primeros rangos: de 17 a 24 aos y de 25 a 34 aos. La participacin disminuye conforme avanza la edad. Por ingreso, las personas ubicadas en los quintiles ms altos, 4 y 5, registran mayor participacin, en contraste con el quintil uno (Tabla 8).

Tabla 8. Participacin en grupos deportivos


por rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos De 25 a 34 aos De 35 a 50 aos De 17 a 24 aos

Quintil de ingreso Quintil 4 Quintil 2 Quintil 5 8,6% 2,8% 3,2% 12,4% 72,9% 100% Quintil 3 4,1% 1,8% 3,2% 7,7% 83,1% 100% Quintil 1 4,3%

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

9,2%

7,4%

6,2%

3,3%

1,6%

4,4%

6,4%

2,1%

1,8%

2,1%

1,5%

1,5%

1,4%

1,5%

1,4%

4,4%

3,7%

3,3%

1,7%

0,9%

2,6%

2,4%

3,1%

Antes perteneca y ahora 10,0% 8,4% no Nunca ha participado Total 74,3% 100% 78,7% 100%

8,7%

8,6%

8,0%

5,4%

6,3%

9,6%

79,7% 100%

84,8% 100%

88,1% 100%

86,3% 100%

85,4% 100%

79,6% 100%

Grupos culturales
La participacin en espacios culturales se da por tres vas: a travs de entidades pblicas (Ministerio de Cultura, Casa de la Cultura, centros culturales

56

Participacin asociativa

municipales), por iniciativa privada, a travs de varios eventos, y por iniciativa comunitaria. Por rea, la participacin es ligeramente superior en la zona urbana que en la rural. Por sexo, la mujer participa algo ms que el hombre. Segn etnia, la poblacin indgena registra el nivel de participacin ms alto, seguida de la poblacin mestiza. Los afroecuatorianos muestran el porcentaje ms bajo de participacin (Tabla 9).

Tabla 9. Participacin en grupo cultural por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 0,90% 0,90% 0,50% 96,2% 100% 3,50% Quintil 5

Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 1,70% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,30%

1,10%

1,90%

1,20%

2,10%

2,10%

1,50%

1,20%

1,20%

1,30%

1,10%

0,30% 1,40%

1,20%

0,90% 1,10%

1,10%

1,90%

0,70% 1,10%

2,80% 1,50% 93,0% 100% 95,3% 100%

2,80% 2,20% 2,90% 2,00% 2,60% 1,50% 93,0% 100% 94,1% 100% 91,9% 100% 95,1% 100% 93,4% 100%

Tabla 10. Participacin en grupo cultural por rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos De 17 a 24 aos De 35 a 50 aos De 25 a 34 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso Quintil 4 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 1

Aliado / miembro y participa activamente Aliado/ miembro y no participa activamente

1,90%

1,50%

1,60%

1,80%

0,70% 1,00% 0,60% 0,90% 1,20%

1,70%

0,80% 1,30%

1,30%

1,50%

1,10%

1,50%

1,20%

0,90% 1,60%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

57

No est aliado/ miembro y participa activamente

1,00% 1,10%

1,30%

1,20%

0,50% 0,60% 0,90% 1,10%

1,20%

1/4%

Antes perteneca y ahora 3,40% 1,90% no Nunca ha participado Total 92,1% 100% 94,7% 100%

2,70%

2,30%

2,50%

2,10%

1,50%

1,70%

2,30%

4,30%

93,1% 100%

93,4% 100%

94,9% 95,2% 100% 100%

95,6% 100%

95,1% 100%

94,4% 89,2% 100% 100%

Por edad, quienes ms participan son los jvenes entre 17 y 24 aos. Les siguen las personas que tienen entre 35 y 50 aos. El grupo de ms de 65 aos es el que menos participa. Por ingreso, el quintil ms alto, el 5, es el que ms participa, con una diferencia sensible en relacin con el resto de quintiles. Le sigue el quintil 4, mientras que los quintiles del 1 al 3 registran porcentajes similares de baja participacin en estos espacios (Tabla 10).

Asociaciones estudiantiles
Las asociaciones estudiantiles se conforman al amparo del derecho de libre asociacin de los jvenes. La Federacin de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE) se conform a nes de 1942. Las asociaciones de estudiantes nacen en nuestro pas para ejercer el cogobierno universitario (Bodero, sd). Nacen como una respuesta liberal a los criterios escolsticos imperantes en esa poca en la universidad en general. Por su parte, la Federacin de Estudiantes Universitarios Particulares del Ecuador (FEUPE) agremia a los estudiantes de las universidades particulares. Por rea, la participacin estudiantil es mayor en la zona urbana. Por sexo, intervienen ms los hombres que las mujeres. Segn etnia, los mestizos participan ms, seguidos por los blancos (Tabla 11).

Tabla 11. Participacin en asociacin estudiantil por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo Hombre

Etnia Afro-ecuatoriano 0,80% 0,20% Indgena

Aliado / miembro y participa 1,20% activamente Aliado/miembro y no participa activamente 1,10%

0,70% 1,30%

0,90% 0,40% 0,70% 1,20%

1,10%

1,10%

1,20%

1,10%

0,30% 1,20%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

58

Participacin asociativa

No est aliado/ miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

0,90% 0,50% 0,80% 0,80% 1,80% 3,40% 1,90% 93,4% 100% 95,7% 100% 3,60% 93,3% 100% 2,50% 94,7% 100% 1,10% 95,6% 100%

0,90% 0,80% 0,20% 3,60% 94,5% 100% 3,10% 93,7% 100% 2,20% 96,5% 100%

Por edad, quienes ms participan son, lgicamente, los jvenes entre 17 y 24 aos. Por ingreso econmico, la poblacin ubicada en el quintil 5 registra un mayor porcentaje de participacin, seguida de los quintiles 4 y 3 (Tabla 12).

Tabla 12. Participacin en asociacin estudiantil


por rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos De 25 a 34 aos De 35 a 50 aos De 17 a 24 aos

Quintil de ingreso

Quintil 4

Quintil 2

Aliado/ miembro y participa activamente Aliado/ miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente

3,10%

0,70% 1,00% 0,70% 0,50% 0,50% 0,70% 0,70% 1,00% 2,10%

1,70%

0,70% 1,20%

0,80% 1,30%

1,10%

1,10%

1,10%

0,90% 1,30%

1,00% 0,90% 0,90% 0,60% 0,20% 0,50% 0,40% 1,10%

0,90% 1,00%

Antes perteneca y ahora 6,00% 2,70% no Nunca ha participado Total 88,1% 100%

3,00% 2,00% 2,00% 1,70%

1,80%

2,40% 2,60% 5,50%

94,9% 94,0% 95,8% 100% 100% 100%

96,1% 100%

96,2% 100%

96,0% 94,8% 94,6% 90,1% 100% 100% 100% 100%

Comits barriales urbanos y rurales


Los comits barriales son organizaciones con historia y amplia trayectoria en el Ecuador. No hay que olvidar que fueron ellos los que iniciaron, en el siglo XVIII, las rebeliones contra la Corona espaola e integraron los movimientos precursores de la Independencia.

Quintil 5

Quintil 3

Quintil 1

Paltn, Reyes

59

A lo largo del siglo XX, con los procesos de urbanizacin en marcha, los comits barriales jugaron y hasta hoy juegan un papel clave, al generar presin a las autoridades para satisfacer, fundamentalmente, las demandas de servicios bsicos. Han sido actores esenciales en toda la urbe y muchas veces han llegado a ser factores dirimentes para las polticas municipales y la participacin poltica en lo local y en lo nacional, a travs de los partidos polticos, las movilizaciones populares o como clientelas electorales. Son los primeros pisos de la accin colectiva, pues poseen la capacidad de crear espacios pblicos primarios y pueden ser actores privilegiados en la participacin de las polticas urbanas y locales (Olvera, 2003). Desde la consolidacin del proceso de urbanizacin en el Ecuador, estas organizaciones han cumplido un papel destacado en la constitucin de bases de apoyo a los diversos movimientos y lderes polticos. Segn la ENPC-2008 (que integra la categora barrial urbana y la rural en una sola pregunta), la participacin en comits barriales es superior en el rea rural frente a la urbana, y tiende a ser mayor en los hombres, en los indgenas (aunque tambin en mestizos y blancos) y en personas mayores de 35 aos de edad(Tabla 13). Por lo general, han sido personas adultas y hombres quienes han estado involucrados en los comits barriales. Estos espacios, al haber estado siempre congurados para la obtencin de mejoras en la localidad, constituyen el instrumento seleccionado por los sectores populares y de bajos ingresos para superar sus necesidades apremiantes. Ello explicara la amplia acogida a este tipo de organizacin en los quintiles 1 al 3, como se ilusta en la Tabla 14. La pertenencia a algn comit barrial, que se registra en los dems quintiles de ingreso, cercana a 3%, revela la importancia de la asociatividad barrial para cualquier persona independientemente de su nivel de ingreso, en la medida que apunta a la satisfaccin de las necesidades bsicas, pero tambin a otros aspectos de la reproduccin de la vida, como la convivencia vecinal, el buen estado y condiciones de la localidad y, sobre todo, la prevencin de la inseguridad. De acuerdo con el Ministerio de Inclusin Econmica y Social (MIES), en la provincia de Pichincha existen 636 comits barriales que trabajan o gestionan, fundamentalmente, el acceso a servicios bsicos, la legalizacin de la tierra o la consecucin de obras pblicas, como vas, parques y dems equipamiento comunitario (MIES, 2010). Sin embargo, los procesos de urbanizacin tambin traen consigo estilos de vida individualistas, en los que las instancias colectivas de socializacin tienden a desdibujarse. Dicho fenmeno explicara el elevado ndice de personas que nunca han participado: alrededor de 90%, segn la ENPC-2008. Esta cifra contrasta con el alto nmero de comits barriales, cooperativas de vivienda, asociaciones vecinales, etc. Cabe puntualizar que estas organizaciones, por lo general, reconocen la participacin de los propietarios y excluyen a sus familias y a los arrendatarios.

60

Participacin asociativa

Tabla 13. Participacin en un comit barrial/rural por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 3,4% 0,8% 0,7% 2,6% 92,6% 100% 3,1% 1,7% 1,6% 3,7% 100% Quintil 5 Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 2,8% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,5%

5,6%

4,1%

2,9%

10,2%

2,4%

3,2%

1,8%

1,6%

1,6%

1,9%

1,0%

1,7%

1,4% 3,1% 91,1% 100%

1,6% 2,8% 88,2% 100%

1,5% 3,9% 88,9% 100%

1,5% 2,3% 91,8% 100%

2,9% 3,2% 81,8% 100%

1,6% 2,7% 92,2% 100%

1,4% 3,1% 90,5% 100%

Tabla 14. Participacin en un comit barrial/comunitario por rangos de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Mas de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

1,5%

2,9%

4,3%

4,0%

3,5%

4,4%

3,7%

3,4%

3,2%

1,4%

1,1%

1,8%

1,8%

1,7%

1,5%

1,5%

1,7%

1,6%

0,5%

1,5%

1,6%

1,9%

1,5%

1,4%

1,7%

1,6%

1,2%

Antes perteneca y ahora 1,6% no Nunca ha participado Total

1,8%

3,4%

3,6%

4,9%

2,7%

2,2%

3,1%

3,2%

94,9% 92,6% 100% 100%

88,9% 100%

88,7% 100%

88,3% 100%

90,1% 100%

90,9% 90,2% 90,8% 90,0% 100% 100% 100%

Quintil 4

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 1

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

61

Cooperativas de ahorro y crdito


En el Ecuador, operan 37 cooperativas de ahorro y crdito reguladas por la Superintendencia de Bancos. Algunos problemas que enfrenta este sector estn relacionados con los niveles transaccionales, reducidos debido a la imposibilidad legal de operar con cuentas corrientes, la restriccin de costos para invertir en tecnologa y el tipo de socios y clientes que tienen (Maldonado, Dura, Sibaja y Carella, 2007). Segn la ENPC-2008, el porcentaje de aliados a cooperativas de ahorro y crdito es ligeramente superior en el rea rural que en la urbana: 5,1% frente a 4,9%. Se registra una mayor participacin de los hombres en las cooperativas (5,6%). No obstante, la presencia de mujeres tambin es signicativa (4,4%). La apretada brecha entre ambos se explica por el acceso de las mujeres especialmente jefas de hogar a crditos y a la posibilidad de estar incluidas en la gestin de la cooperativa. En cuanto a etnias, tanto mestizos como indgenas y blancos han estado involucrados en este tipo de asociacin. Los afroecuatorianos participan en menor proporcin en las cooperativas (Tabla 15). Respecto a edades, en su mayora son personas en edad productiva (18-65 aos) quienes forman parte o estn vinculadas con las cooperativas. Las personas de los quintiles ms altos de ingresos registran mayor cercana a estas organizaciones (Tabla 16).

Tabla 15. Participacin en cooperativas de ahorro y crdito por rea, sexo y etnia
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 1,60% 1,40% 96,2% 100% Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 4,90% 5,10% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

5,60%

4,40% 4,50% 4,60% 5,20%

2,80% 2,20% 2,80% 2,50%

1,80%

1,20%

3,00% 0,40%

1,00% 1,20% 2,30% 1,50%

1,10% 2,50% 88,1% 100%

1,00% 2,60% 0,70% 1,00% 0,50% 1,70% 90,3% 100% 1,90% 89,2% 100% 2,30% 91,2% 100% 2,10% 88,6% 100%

89,0% 89,9% 100% 100%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

62

Participacin asociativa

Tabla 16. Participacin en cooperativas de ahorro y crdito por rangos de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Quintil 4

Quintil 2

Aliado/ miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

2,80% 5,20%

5,60%

5,90%

3,30%

2,50%

3,40% 2,60% 5,50%

9,00%

2,20% 2,20% 3,00% 3,00% 2,30%

2,00% 2,10%

2,10%

2,40% 4,00%

1,00% 1,00% 1,20%

1,10%

0,70% 0,60% 0,60% 1,60%

1,30%

1,10%

Antes perteneca y ahora 0,70% 1,60% no Nunca ha participado Total 93,2% 100%

2,10%

2,90% 3,10%

1,40%

1,40%

1,90%

1,70%

3,40%

90,0% 88,1% 100% 100%

87,1% 100%

90,7% 100%

93,5% 100%

92,6% 100%

91,8% 100%

89,1% 100%

82,5% 100%

Comunidad/recinto
Desde los aos veinte del siglo pasado, poca en la que se promulg la Ley de Comunas, varias comunidades rurales han utilizado esta gura jurdico-institucional para la defensa de sus derechos y el acceso a los benecios del Estado en el sector rural. Este instrumento les ha provisto mecanismos legales para enfrentar a los terratenientes. La comunidad como forma de organizacin tiene su origen en el ayllu prehispnico. Puede denirse como un colectivo con vnculos inter e intrafamiliares que establece relaciones de reciprocidad, enmarcadas en un sistema sociopoltico y econmico basado en la cosmovisin cultural de un pueblo o nacionalidad. En la Costa, campesinos y montubios se reeren a su entorno territorial comunitario como recinto. Segn la ENPC-2008, tanto en la comuna como en el recinto se registra una participacin signicativa. El porcentaje ms alto de participacin corresponde a los indgenas, con 13,3%. La participacin de los hombres es algo ms alta que la de las mujeres (Tabla 17).

Quintil 5

Quintil 3

Quintil 1

Paltn, Reyes

63

El nivel de participacin es mayor en los quintiles de ingreso ms bajos y en el rea rural. Es posible que, en ambos casos, la carencia de servicios y los mayores niveles de pobreza obliguen a recurrir a la participacin como mecanismo para conseguir la atencin de las autoridades y satisfacer sus necesidades. En cuanto a edades, los niveles de participacin de las personas entre 25 y 64 aos son similares y cercanos al 3%, aproximadamente (Tabla 18).

Tabla 17. Participacin en comunidad/recinto por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 0,40% 0,50% 0,50% 96,4% 100% 2,10% 1,40% Quintil 5 Indgena

Hombre

Aliado/ miembro y participa activamente Ailado / miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

1,20%

8,40% 3,60%

2,60% 13,3%

1,30%

2,80% 2,20%

1,30%

2,40% 1,40%

1,70%

1,60%

1,00% 1,70%

0,80% 2,40% 1,20% 1,10% 95,7% 100% 1,60% 85,1% 100% 1,60% 92,2% 100%

1,20%

4,40% 0,60% 1,10%

0,80% 2,80% 0,80% 1,20% 93,7% 100% 78,0% 100% 96,3% 100% 93,2% 100%

Tabla 18. Participacin en comunidad/recinto por


rangos de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente

1,90%

3,10%

3,60%

2,80% 3,40% 5,30%

3,60%

2,50%

2,70%

1,60%

1,20%

1,50%

1,70%

2,20% 1,70%

1,90%

1,90%

1,10%

Quintil 4

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 1

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

64

Participacin asociativa

No est aliado / miembro y participa activamente

0,50% 1,40%

1,40%

1,40%

0,70% 1,30%

1,30%

1,40%

1,10%

0,90%

Antes perteneca y ahora 1,00% 0,70% 1,00% 1,70% no Nunca ha participado Total 95,0% 100% 93,7% 100% 92,5% 100% 92,5% 100%

2,10%

1,60%

1,30%

0,80% 1,00% 1,30%

91,5% 100%

90,1% 100%

91,9% 100%

93,3% 100%

94,2% 94,2% 100% 100%

Juntas de agua
Este tipo de organizacin es muy importante en la zona rural. De ella depende el abastecimiento y administracin del lquido vital para satisfacer las necesidades humanas y productivas. Al respecto, la ENPC-2008 conrma una mayor participacin en el rea rural: 8,8% son aliados activos y la mayora son indgenas y hombres pertenecientes a los quintiles de ms bajos ingresos. El grupo de aliados ms representativo corresponde a los rangos entre 35 y 65 aos (Tablas 19 y 20).

Tabla 19. Participacin en juntas de agua por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 0,6% 0,4% 0,8% 0,8% 97,5% 100% Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 0,9% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,3%

8,8%

3,5%

2,3%

14,9%

1,9%

2,5%

2,1%

1,4%

1,6%

2,1%

0,4%

1,6%

0,7% 0,7%

2,4% 2,0%

1,2% 1,4% 92,5% 100%

1,1% 0,6% 94,3% 100%

4,8% 2,3% 75,9% 100%

0,7% 0,9%

1,0% 1,0%

96,4% 84,7% 100% 100%

96,0% 93,9% 100% 100%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

65

Tabla 20. Participacin en juntas de agua por rangos de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Quintil 4

Quintil 2

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

1,6%

2,1%

3,2%

3,8%

3,4%

5,6%

3,0%

2,6%

2,3%

1,8%

1,5%

1,2%

1,3%

1,7%

2,0%

1,9%

1,6%

1,6%

1,3%

1,3%

0,6%

1,4%

1,2%

1,5%

0,8%

1,7%

1,2%

1,3%

1,0%

0,9%

Antes perteneca y ahora 0,2% no Nunca ha participado Total

0,5%

0,9%

1,2%

2,8%

1,6%

0,8%

0,9%

0,5%

1,2%

96,0% 94,8% 93,4% 100% 100% 100%

91,7% 100%

90,9% 89,1% 100% 100%

93,4% 100%

93,6% 100%

94,9% 94,8% 100% 100%

Asociaciones de productores, comerciantes o agricultores


Las asociaciones agrcolas de productores y comerciantes adquieren gran importancia en las zonas rurales. A travs de ellas, la poblacin campesina accede a crditos, mercados, tecnologa, circuitos de comercializacin, apoyos del Estado, entre otros benecios. Este tipo de organizacin y quienes participan activamente en ella guardan un perl similar al descrito lneas arriba: mayor presencia en el rea rural (2,3%), con mayora de hombres (1,8%), indgenas (2,9%) y mayores de 35 aos. Los quintiles de ingreso 1, 2 y 5 muestran mayor involucramiento. La presencia del quintil de ingreso ms alto (5) revela la organizacin de quienes poseen medios de produccin, como tierra, plantaciones o ganado, a travs de cmaras o gremios (Tablas 21 y 22).

Quintil 5

Quintil 3

Quintil 1

66

Participacin asociativa

Tabla 21. Participacin en asociaciones de productores, comerciantes o agricultores por rea, sexo y etnia
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 1,1% 0,5% 0,6% 0,8% 97,0% 100% 1,5% 1,4% 0,5% 1,2% 95,3% 100% Quintil 5 Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 0,8% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,2%

2,3%

1,8%

0,7%

2,9%

0,7%

1,1%

1,6%

1,2%

1,3%

1,3%

0,5%

1,4%

0,7% 0,6% 96,7% 100%

1,1% 1,3% 93,7% 100%

0,8% 1,2% 95,0% 100%

0,7% 0,5% 96,8% 100%

2,2% 1,0% 92,6% 100%

0,4% 0,5% 97,9% 100%

0,7% 0,9% 95,9% 100%

Tabla 22. Participacin en asociaciones de productores,


comerciantes o agricultores por quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

0,5%

0,8%

1,5%

1,5%

1,3%

1,4%

1,4%

0,7%

0,9%

1,5%

1,0%

1,3%

1,2%

1,6%

1,6%

1,4%

1,1%

1,0%

0,5%

1,0%

0,7%

0,9%

0,4%

0,8%

0,7%

1,1%

0,8%

Antes perteneca y ahora 0,3% no Nunca ha participado Total 97,2% 100%

0,3%

0,9%

1,4%

1,3%

0,7%

0,7%

0,9%

0,5%

96,8% 100%

95,6% 100%

94,9% 95,4% 100% 100%

95,5% 100%

95,8% 100%

96,2% 100%

96,8% 100%

Quintil 4

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 1

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

67

Organizaciones de voluntariado
El voluntariado se asocia, generalmente, con la solidaridad. Sin embargo, algunas organizaciones preeren hablar de un voluntariado comprometido con el desarrollo humano, lo que requiere una accin organizada y con criterio poltico. En ese sentido, este podra ser un importante campo para impulsar la participacin ciudadana y fomentar valores y procesos de integracin social. En el Ecuador, las organizaciones de voluntariado han surgido ante el deseo de colaborar en la solucin de temas socialmente sensibles o de carcter comunitario. Para ello, realizan diversas actividades como aporte a la solucin o mitigacin de problemas. En estos espacios asociativos, participan, sobre todo, personas de clase media y clase alta, quintil 5. Esto puede explicarse por una mayor disposicin de tiempo y recursos. El voluntariado de carcter comunitario, segn la ENPC-2008, es ms dinmico en el rea rural y cuenta con una mayor participacin de los hombres indgenas, as como de personas mayores de 35 aos (Tablas 23 y 24). Hay que considerar que el sector indgena se ha caracterizado por desarrollar formas de trabajo solidarias y recprocas, establecidas como prcticas institucionalizadas dentro de las comunidades. Un ejemplo de estas formas es la minga, que es un llamado al trabajo voluntario de los miembros de la comunidad para realizar obras de benecio colectivo. La minga es uno de los activos ms sobresalientes con los que cuenta la tradicin andina y ha sido una herramienta til para resolver muchas necesidades locales.

Tabla 23. Participacin en organizaciones de voluntariado por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 2,00% 0,40% 0,70% 96,4% 100% Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa 1,70% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,20%

2,20% 2,00% 1,70%

2,30%

1,50%

1,80%

1,30%

1,20%

1,30%

1,00% 0,40% 1,40%

1,00% 0,90% 0,90% 1,10% 1,80% 1,20% 1,70% 1,60%

2,20% 0,60% 1,00% 0,40% 0,70% 2,30% 93,8% 100% 95,2% 100% 1,70% 94,1% 100%

94,2% 94,3% 100% 100%

94,2% 94,3% 100% 100%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

68

Participacin asociativa

Tabla 24. Participacin en organizaciones de voluntariado por rangos de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos

Quintil de ingreso

Ms de 65 aos

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Quintil 4

Quintil 2

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado/ miembro y participa activamente

1,50%

1,70%

2,10%

2,30%

1,00% 1,40%

1,80%

0,90% 2,00% 2,70%

1,40%

0,90% 1,30%

1,20%

1,50%

1,30%

1,50%

1,10%

1,00% 1,30%

0,90% 1,10%

1,10%

1,00% 0,60% 0,80% 0,90% 1,40%

1,00% 0,90%

Antes perteneca y ahora 2,00% 1,50% no Nunca ha participado Total 94,1% 100%

1,80%

1,40%

1,40%

1,60%

1,10%

1,10%

1,50%

2,70%

94,8% 93,7% 100% 100%

94,0% 95,5% 100% 100%

94,9% 94,7% 100% 100%

95,5% 100%

94,6% 92,3% 100% 100%

Organizaciones religiosas
Los avances en educacin, el incesante intercambio cultural, el enorme avance de los medios de comunicacin, entre otros factores, han creado condiciones socioculturales favorables para el desarrollo de la pluralidad religiosa en el pas. En consecuencia, la participacin en estas organizaciones ha sucedido independientemente de la tradicin catlica y se ha orientado hacia otras corrientes del cristianismo, en particular, de tendencia evanglica. En los registros correspondientes, se cuentan 1484 organizaciones religiosas. De estas, la mayora son evanglicas o anes, y 368 son catlicas. Una minora proviene de tendencias religiosas no cristianas. El 66% de ecuatorianos se declara catlico. Los eles evanglicos superan actualmente el 12,5%. En tercer lugar, estn otros cultos, entre ellos, iglesias histricas, y nalmente las sectas (Revista Vistazo, 2009). Por rea, los porcentajes de participacin urbana y rural son similares. Segn sexo, las mujeres participan ms que los hombres. Por etnia, la participacin blanca y mestiza es ligeramente superior a la indgena. La participacin afroecuatoriana es levemente inferior (Tabla 25).

Quintil 5

Quintil 3

Quintil 1

Paltn, Reyes

69

Desde el enfoque etario, la mayora de jvenes no participa en espacios religiosos. En cambio, las personas mayores conservan sus nexos religiosos, ms an si su estrato econmico corresponde al de mayor ingreso. Por edad, las personas en el rango de 50 a 64 aos participan ms en organizaciones religiosas que aquellas comprendidas entre los 17 y 34 aos. Por ingreso, los quintiles 4 y 5 se relacionan ms, mientras el quintil 1 es el que menos participa (Tabla 26).

Tabla 25. Participacin en organizaciones religiosas por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo Hombre

Etnia Afroecuatoriano 3,8% 1,9% 1,9% 3,1% 89,4% 100% 6,4% 3,4% Quintil 5 Indgena Mestizo 4,8% 2,9% 2,4% 2,2% 87,6% 100% 4,4% 2,8% Quintil 4

Urbana

Aliado / miembro y participa 4,8% activamente Aliado / miembro y no parti3,1% cipa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 2,3% 2,3% 87,5% 100%

4,7%

4,5%

5,1%

3,4%

5,7%

2,4%

2,9%

2,9%

3,8%

2,5%

2,7% 1,9% 88,3% 100%

2,1% 2,0% 88,5% 100%

2,6% 2,4% 87,0% 100%

3,7% 2,3% 86,8% 100%

1,6% 1,7% 88,5% 100%

Tabla 26. Participacin en organizaciones religiosas


por rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Mas de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Quintil 2

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente

3,1%

3,7%

5,1%

6,2%

5,5%

3,4%

4,3%

4,7%

2,9%

1,9%

3,6%

2,6%

3,1%

2,0%

2,4%

3,5%

Quintil 3

Quintil 1

Blanco

Mujer

Rural

70

Participacin asociativa

No est aliado / miembro y participa activamente

1,4%

2,4%

2,4%

2,9%

2,8%

3,3%

2,7%

2,3%

2,4%

1,7%

Antes perteneca y ahora 2,5% no Nunca ha participado Total 90,1% 100%

1,7%

2,2%

2,0%

2,9%

2,3%

1,6%

2,0%

1,9%

2,9%

90,3% 100%

86,7% 100%

86,2% 100%

85,6% 100%

89,0% 89,0% 87,5% 100% 100% 100%

88,6% 100%

85,5% 100%

Organizacin de mujeres
En el pas estn legalizadas ms de 1500 organizaciones de mujeres, creadas desde 1998 (Diario El Comercio, 2009). La demanda por la igualdad en derechos laborales, la lucha contra la discriminacin por gnero y la violencia intrafamiliar, la participacin paritaria en las instancias de Gobierno, entre otras, han contribuido a la conformacin de una gran diversidad de organizaciones en las que la mujer es un actor social y poltico.

Tabla 27. Participacin en organizacin de mujeres por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo Hombre

Etnia Afroecuatoriano 1,6% 0,6% 0,5% 1,9% 95,4% 100% Indgena Mestizo 1,2% 1,3% 0,9% 1,4% 95,3% 100%

Urbana

Aliado / miembro y participa 1,0% activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total 1,2%

1,7%

0,4%

1,9%

1,1%

1,2%

1,3%

1,0%

1,4%

1,2%

0,4%

0,9% 1,4% 95,5% 100%

0,9% 1,4% 94,7% 100%

0,5% 0,6% 97,5% 100%

1,3% 2,2% 93,3% 100%

2,2% 1,6% 93,9% 100%

0,8% 1,6% 96,1% 100%

La participacin en estas organizaciones es algo superior en el rea urbana que en la rural. Por sexo, y casi lgicamente, el porcentaje mayoritario corresponde a la mujer. Segn etnia, la poblacin indgena registra el porcentaje participativo ms alto, seguida por la poblacin mestiza. Quienes menos participan pertenecen a la poblacin blanca (Tabla 27).

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

71

Por edad, las personas entre 35 y 50 aos registran mayor participacin en este espacio organizativo, seguidas por aquellas entre 25 y 34 aos. Los rangos de 17, 24 y de ms de 65 aos registran menos participacin (Tabla 28).

Tabla 28. Participacin en organizacin de mujeres


por rango de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Quintil 4

Quintil 2

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

0,8%

1,3%

1,4%

1,2%

0,5%

1,2%

1,1%

1,1%

1,3%

1,2%

1,4%

0,9%

1,3%

1,2%

1,5%

1,4%

1,4%

1,0%

0,9%

1,5%

0,9%

0,9%

1,0%

1,0%

0,6%

1,0%

0,8%

1,0%

0,8%

1,0%

Antes perteneca y ahora 0,9% no Nunca ha participado Total

1,3%

1,6%

1,6%

1,3%

1,4%

0,9%

1,0%

1,4%

2,0%

96,0% 95,6% 100% 100%

94,7% 100%

95,0% 100%

96,1% 100%

95,0% 100%

95,7% 100%

95,8% 100%

95,6% 100%

94,4% 100%

Colectivos o asambleas
La participacin en colectivos o asambleas es baja, segn indican los datos de las Tablas 29 y 30: los ndices son menores a 1%. Esto indica que es una forma poco extendida de organizacin y participacin: 97% de los encuestados arma nunca haber participado de esta manera. Sin embargo, dentro de los bajos ndices de participacin que presentan estos espacios asociativos, son las reas rurales, los grupos indgenas y los quintiles de ingresos menores los que muestran mayor participacin en los colectivos o asambleas.

Quintil 5

Quintil 3

Quintil 1

72

Participacin asociativa

Tabla 29. Participacin en colectivos o asambleas por rea, sexo y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 1,10% 0,40% 0,50% 0,60% 97,4% 100% Quintil 5 Indgena

Hombre

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente Antes perteneca y ahora no Nunca ha participado Total

0,50%

0,90%

0,60%

0,50%

1,40%

0,60%

0,50%

1,30%

1,50%

1,30%

1,50%

1,50%

0,30%

1,50%

0,80%

0,80%

0,90%

0,80%

1,90%

0,60%

0,80%

0,30% 97,0% 100%

0,30% 96,5% 100%

0,30% 96,9% 100%

0,30% 96,9% 100%

0,00% 95,2% 100%

0,20% 98,2% 100%

0,30% 96,8% 100%

Tabla 30. Participacin en colectivos o asambleas


por rangos de edad y quintil de ingreso
Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso

De 25 a 34 aos

De 35 a 50 aos

De 17 a 24 aos

Aliado / miembro y participa activamente Aliado / miembro y no participa activamente No est aliado / miembro y participa activamente

0,30% 0,40% 0,50% 1,20%

0,50% 0,60% 0,30% 3%

0,60% 1,00%

1,60%

1,10%

1,50%

1,20%

1,60%

1,50%

1,70%

13%

0,90% 1,50%

0,60% 0,80% 0,90% 1,10%

0,30% 0,50% 0.4%

1,20%

0,80% 1,00%

Quintil 4

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 1

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

Paltn, Reyes

73

Antes perteneca y ahora 0,30% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,20% 0,20% 0,10% 0,20% 0,80% no Nunca ha participado Total 97,1% 100% 97,5% 100% 96,8% 100% 96,1% 100% 97,2% 100% 97,2% 100% 97,4% 100% 97,1% 100% 97,6% 100% 95,7% 100%

Conclusiones
En trminos generales, los indicadores muestran que la participacin asociativa en el Ecuador es baja. Los porcentajes inferiores a 10% en cada una de las organizaciones analizadas revelan que la ciudadana est alejada de espacios colectivos de socializacin y de asociatividad. A pesar de los bajos ndices de participacin en estos espacios asociativos, es posible leer algunas tendencias que dan pautas sobre este tipo de participacin. Una primera lectura muestra que los espacios de participacin asociativa tienen mayor presencia en el mundo rural. Los hombres participan ms que las mujeres en estos espacios. En trminos generacionales, las personas en edad adulta mantienen mayor presencia que las jvenes. Por quintiles de ingreso, las personas ubicadas en los niveles del 1 al 3 participan ms que las ubicadas en los niveles ms altos. Asimismo, se puede concluir que las organizaciones que manejan capitales u otro tipo de recurso econmico, como cooperativas de ahorro y crdito o gremios, evidencian una participacin mayoritaria de los quintiles de ingresos medio y alto. Estos datos contrastan con el criterio que sostiene que estas instituciones atienden a la poblacin de menores ingresos. Otro aspecto relevante es el nmero considerable de personas que alguna vez particip en estos espacios asociativos como medio para satisfacer demandas o necesidades concretas. Una vez satisfechos esos intereses particulares, las personas se alejan de tales organizaciones. Sin embargo, estos espacios asociativos se hallan ntimamente insertos en el tejido social y, consecuentemente, constituyen instancias organizativas en las que la ciudadana despliega y realiza buena parte de su vida social: desde el apoyo a un equipo de ftbol barrial, la participacin en un comit de padres de familia y el activismo en un sindicato hasta la relacin con un colectivo cultural, entre muchos otros. La multiplicidad y diversidad de espacios asociativos presentes en la sociedad ecuatoriana deben ser consideradas cuando se trata de plantear la reconstitucin del tejido social, a la luz de la democracia participativa y comunitaria. La trayectoria organizacional de estos espacios constituye un acumulado histrico inalienable al momento de repensar los alcances, mecanismos y procedimientos para desplegar el ejercicio efectivo de los principios que sustentan la construccin de la sociedad ecuatoriana del Buen Vivir.

Janeth Santamara Acurio

IV Participacin en la institucionalidad del Estado

Para ampliar el campo de anlisis sobre las tendencias participativas en el Ecuador, y reexionar ms all de sus dimensiones electorales, asociativas o no convencionales, en este captulo se indaga, analiza y reexiona, a partir de los resultados de la ENPC-2008, el grado de involucramiento e implicacin de los actores sociales en los dispositivos y procesos de relacin con la institucionalidad del Estado. En este captulo, se aborda la experiencia de los denominados consejos sociales de derechos o Consejos para la Igualdad, como un espacio de interlocucin sociedad-Estado que consolida un modelo de gestin mixto en la direccin poltica y que asume nuevos retos y funciones con la nueva Constitucin (ver ms adelante la Tabla 31). La Constitucin de 2008 articula las instituciones de la democracia representativa con nuevos espacios, mecanismos e instancias de participacin efectiva de la ciudadana en la gestin del poder y del Gobierno. Estos espacios, complementarios a los mecanismos de la democracia representativa, constituyen esferas de interaccin Estado-sociedad que aanzan la participacin como un derecho y principio de gestin de la institucionalidad pblica. Como seala Ramrez (2008, 2009), varios estudios realizados en Amrica Latina demuestran que, luego del proceso de transicin democrtica de la regin, se dieron cambios en el modelo de relaciones sociedad civil-Estado, que apuntaron a varios objetivos: legitimar el trabajo del Gobierno, promover la transparencia de la accin gubernamental, mostrar una actitud positiva de los funcionarios pblicos con respecto a la sociedad civil y generar nuevas legislaciones en materia de desarrollo social frente a los impactos de la crisis econmica. Por otro lado, los nuevos actores sociales y colectivos se disputan espacios de representacin poltica frente al poder del Estado en un contexto de crisis econmica y social, producto de la aplicacin de medidas de ajuste estructural y condiciones de subordinacin de gnero, cultural etc., que afectan en mayor proporcin a grupos y sectores tradicionalmente discriminados. As, las interfaces socio-estatales son entendidas como espacios constituidos para el intercambio de saberes entre agentes del sector pblico y actores sociales individuales o colectivos. Esta relacin se produce de forma asimtrica y contradictoria, entre el conicto y la cooperacin, ya que funciona desde diversos proyectos ideolgicos, sociopolticos y, adems, parte de la necesidad de los actores sociales de constituirse como sujetos de derechos frente al

76

Participacin en la institucionalidad del Estado

Estado. En este espacio de interrelacin, se producen diversos intercambios que inciden en la gestin de las acciones e incorporan globalmente las experiencias, intereses y necesidades para buscar la equidad en lo poltico, lo econmico, lo social, lo cultural, lo material, lo simblico, lo colectivo, lo interpersonal, y en las subjetividades. En la agenda de reforma del Estado, se encuentran innovaciones institucionales e iniciativas favorables a la participacin ciudadana en las instituciones del Gobierno central, y algunas de ellas ya se han implementado. Entre otros mecanismos de interrelacin Estado-sociedad, tenemos mesas de dilogo, elaboracin participativa de leyes y normativas, convocatorias de gobiernos locales, consultas ciudadanas, foros de discusin sobre polticas sectoriales, gabinetes itinerantes, redes mixtas de actores pblicos y privados, procesos de planicacin participativa y consejos consultivos. Todas estas iniciativas estn orientadas a una nueva democracia y nuevas formas de relacin entre la ciudadana, las organizaciones y la institucionalidad del Estado (Molina, 2008). Se otorga protagonismo a los distintos niveles de Gobierno: municipios, juntas parroquiales y prefecturas. Estos adquieren un perl ms dinmico, tanto en su papel como gestores de nuevas competencias, como en su rol de articuladores de actores polticos y sociales interesados en desencadenar diversas iniciativas para el desarrollo... [Estos] procesoslentos, inconclusos y ambivalentes han tenido como rasgo convergente el hecho de haber incidido en propiciar algunos niveles de implicacin y participacin ciudadana en los procesos polticos, en las dinmicas de gestin [que abarcan el ciclo de las polticas pblicas] (Ramrez, 2009). Cabe indicar que los niveles de institucionalizacin de las dinmicas participativas y sus efectos concretos no son homogneos. Sin embargo, en este momento de consolidacin democrtica del Estado, la demanda y la oferta de canales participativos propicia la reconguracin de fuerzas sociales necesarias para contribuir al control colectivo, institucionalizado de las condiciones y decisiones polticas que afectan su destino comn (SENPLADES, 2009: 27).

La participacin en interfaces socio-estatales


La ENPC-2008 revela que el componente de participacin en la institucionalidad y la gestin pblica es el ms dbil, si se lo compara con la participacin asociativa y no convencional. A nivel nacional, apenas 3% de los informantes consultados participan en este mbito. Dicha tendencia se repite en cuanto a la participacin por rea, tanto urbana como rural. Esto plantea un desafo: la consolidacin de espacios de participacin en interfaces socio-estatales. En este mbito, el Estado debe estructurar una institucionalidad formal y real, capaz de concretar el ejercicio y reconocimiento del derecho a la participacin de la ciudadana y de las organizaciones sociales en el rediseo de las instituciones pblicas, en el ciclo de las polticas pblicas en todos los niveles de Gobierno (Grco 33).

Santamara Acurio

77

Grco 33. Participacin por rea


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

En el caso de la participacin en interfaces socio-estatales por sexo, se repite la tendencia general del pas: los hombres participan ms que las mujeres (4% y 2%, respectivamente), lo que representa 50% menos de participacin femenina en comparacin con la masculina (Grco 34).

Grco 34. Participacin por sexo


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Estos resultados reejan que, en la prctica, todava operan mecanismos de exclusin institucionales, sustentados en formas veladas de discriminacin. En ese sentido, es necesario incidir en la generacin de acciones positivas institucionales desde el Estado, que posibiliten visibilizar las demandas de las

78

Participacin en la institucionalidad del Estado

mujeres y su efectiva participacin en igualdad de oportunidades. Hay que romper la mirada homognea y evidenciar que las masculinidades y feminidades han estado implcitas en un nosotros indiferenciado, olvidando la complejidad de los vnculos entre gnero y poder (Caete, 2004: 53). En relacin con los quintiles de ingreso, al igual que en la participacin asociativa y no convencional, el quintil ms rico alcanza el nivel ms alto de participacin en interfaces socio-estatales, equivalente a 4%. El porcentaje ms bajo de participacin se ubica en los quintiles de ingreso 2 y 3, con 2%. Es necesario, entonces, equiparar las tendencias a la hora de impulsar la universalizacin de la participacin, para lograr que los sectores tradicionalmente excluidos se incorporen a los mecanismos de la democracia participativa (Grco 35).

Grco 35. Participacin por quintil de ingreso


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Segn los rangos de edad, el grupo que registra mayor participacin en interfaces socio-estatales es el comprendido entre 50 y 64 aos, con 4%. El que menos participa es el que corresponde a ms de 65 aos, con 2%. La participacin de los dems grupos equivale a 3% (Grco 36). Estos resultados podran tener relacin con una mayor o menor disponibilidad de tiempo para estas actividades. Entonces, resulta pertinente repensar frmulas que tomen en cuenta esta disponibilidad de tiempo libre y los tiempos de trabajo domstico no remunerado, entre otros. En segmentos especcos, como mujeres e indgenas, es necesario adaptar nuevas frmulas de participacin que consideren estas variables. La gestin pblica debe adecuarse a estas particularidades de los sujetos sociales y no al contrario.

Santamara Acurio

79

Grco 36. Participacin por rangos de edad


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

La participacin en interfaces socio-estatales por grupo cultural conrma la tendencia signicativa en el Ecuador referente a una mayor participacin indgena (6%), en contraste con la poblacin que se identica a s misma como blanca (2%), como se observa en el Grco 37.

Grco 37. Participacin por autodenicin


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

En resumen, podemos decir que las tendencias de participacin en interfaces socio-estatales conrman que, en el pas, la probabilidad de participar presenta un comportamiento cuadrtico en lo referente a la edad: a medida que la persona envejece, aumenta su probabilidad de participar, hasta llegar a un tope

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Participacin en la institucionalidad del Estado

mximo entre los 54 y 60 aos. Se comprueba, asimismo, que la etnia indgena es la que presenta mayor probabilidad de participar respecto al resto de etnias. Como se arm anteriormente, la ENPC-2008 pone en evidencia la limitada participacin social en la institucionalidad y en la gestin pblica, en comparacin con la participacin asociativa y no convencional. La exigua participacin a nivel nacional, equivalente a 3%, se repite en las reas urbana y rural, donde se reproducen inequidades de gnero y culturales. Estas aproximaciones muestran que la consolidacin de una democracia plena supone una activa participacin de las diversas expresiones de la ciudadana en la vida pblica, la existencia de organizaciones sociales autnomas y el fortalecimiento de un tejido social articulado a las instituciones de la democracia representativa. En este sentido, la Constitucin de 2008 desarrolla un conjunto de normas que establecen la participacin como un principio de la gestin pblica y un derecho en su mbito especco, que es la interfaz socioestatal, tanto en el rediseo de las instituciones pblicas como en el ciclo de las polticas pblicas en todos los niveles de Gobierno. Entonces, el fortalecimiento de la dimensin participativa en la interfaz socio-estatal demanda (Proyecto de ley de Participacin ciudadana, 2009: 6):  Congurar rdenes legales e institucionales que dinamicen la capacidad de organizacin colectiva y autnoma de la sociedad;  Generar mecanismos institucionales que aseguren el cumplimiento pleno del derecho a la participacin;  Propiciar formas de incidencia de la ciudadana en el sistema poltico;  Articular la participacin a todo el ciclo de las polticas pblicas, como un principio de la gestin institucional. Esto no implica que el objetivo ltimo sea estandarizar las distintas formas de participacin, muchas de las cuales se desarrollan fuera de la institucionalidad pblica. El desafo es promover incentivos para las organizaciones y la ciudadana exibles y adaptables a la multiplicidad de formas y dinmicas en los territorios y en los distintos niveles de Gobierno.

Los consejos sociales de derechos: espacio de interlocucin sociedad-Estado


El proyecto poltico de la Revolucin Ciudadana entiende al Estado como un actor fundamental del cambio, principalmente en la distribucin y provisin universal de un conjunto de bienes y servicios pblicos destinados a asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de las personas. Se sustenta en un modelo de participacin ciudadana y de las organizaciones sociales en la gestin pblica, que propicie nuevas condiciones sociales para eliminar las brechas de desigualdad que afectan especialmente a nacionalidades, pueblos y comunidades indgenas, mujeres, afroecuatorianos, nios, jvenes, adultos mayores y personas con discapacidad. Los consejos sociales de derechos, hoy denominados Consejos para la Igualdad en la Constitucin de 2008, constituyeron desde su origen un espacio de interlocucin sociedad-Estado.

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En qu contexto poltico y social surgieron? Cules fueron sus problemas y lmites en el Estado neoliberal? Cmo contribuyeron en la consolidacin de un modelo paritario de representacin (Estado-sociedad civil)? Cules fueron sus logros y los desafos que asumen en la reforma democrtica del Estado, en el marco de la nueva Constitucin de 2008? Son preguntas que orientan la reexin. Los consejos sociales de derechos se crearon en la segunda mitad de la dcada de los noventa e inicios del siglo XXI. Su surgimiento se entiende en la emergencia, resistencia y movilizacin de nuevas actoras sociales: movimiento indgena, mujeres, nias, nios y jvenes, y movimiento ecologista, que dan cuenta de un tipo de institucionalidad caracterizada por conferir particulares espacios de representacin poltica a nuevos actores colectivos en instancias ejecutivas del Estado. Esta nueva institucionalidad fue empujada de abajo hacia arriba, se expres en la existencia de los Consejos de las Mujeres, la Niez y la Adolescencia, las Discapacidades, las Nacionalidades y Pueblos, los Afroecuatorianos, los Montubios y, bajo otro esquema, de la Juventud y de los Adultos Mayores (SENPLADES, 2008). Los procesos de movilizacin social se armaron polticamente en el marco de la Asamblea Constituyente de 1998, en donde se obtuvo una Constitucin que consolid un modelo privatizador del Estado. Se produjo un retroceso en cuestiones fundamentales: cambi lo dispuesto en la Constitucin de 1979, implantando una relacin Estado-economa de corte privatizador que limit la representacin poltica. Elimin disposiciones que establecan el control del Estado sobre los principales recursos naturales y servicios (Ayala, 2007: 24). Se puso en el debate central y como temas duros la gobernabilidad, las reformas al sistema poltico desde un modelo concentrador de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial y de los organismos de control y regulacin del Estado, por parte de los partidos polticos. Esto posibilit el desmantelamiento del Estado, facilitando desde el mbito jurdico la aplicacin prctica del neoliberalismo (Santamara, 2009: 22-23). A la par, se reconocieron, por la presin de las organizaciones sociales, nuevos derechos y se delinearon estructuras que reejan una debilidad institucional que deviene del modelo impuesto. En las agendas de los movimientos sociales se incorpora la necesidad de la interlocucin e interrelacin con el Estado, desde donde, contradictoriamente, tambin se posiciona y presiona. Si bien este modelo reproduce en varios mbitos los lmites de la democracia liberal y sus lgicas de subordinacin a los sujetos sociales, tambin posibilita repensar y concretar espacios de representacin paritaria entre el Estado y la sociedad civil, con particulares funciones, as como recrear formas de incidencia en la gestin de lo pblico. Por otro lado, como aportes desde la exigibilidad de los derechos, a diferencia de otras instancias del Estado, se construy un modelo de representacin paritaria en la institucionalidad. Ello ocurri, por ejemplo, en el caso del Consejo Nacional de las Mujeres, aun en contra de varios intentos de los gobiernos de turno para impedir que se derogara el modelo paritario de representacin entre Estado y organizaciones de mujeres. En esta relacin Estado-organizaciones, se producen avances contracorriente en materia de reconocimiento de derechos en la Constitucin de 1998 y en leyes especcas, como: Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, Ley de Maternidad Gratuita, Reformas al Cdigo

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Participacin en la institucionalidad del Estado

Penal, Cdigo de la Salud y Ley de Cuotas que sern determinantes en el mbito de la participacin poltica de las mujeres ecuatorianas en esta ltima dcada. Todo esto fue posible a travs de la articulacin de alianzas y esfuerzos coordinados, no exentos de disputas, contradicciones y rupturas entre las organizaciones del movimiento de mujeres e instancias del Estado. A estas instancias estatales, acceden especialmente mujeres que pertenecen o tienen vnculos de diverso tipo con las organizaciones de mujeres, como es el caso de la Comisin Especializada Permanente de la Mujer, el Nio, la Juventud y la Familia del ex Congreso Nacional, la Defensora del Pueblo y el Consejo Nacional de las Mujeres (Santamara, 2009: 24-25). Los consejos sociales se convierten, as, en una expresin institucional de los avances de las organizaciones sociales frente a las polticas neoliberales de los aos noventa, caracterizados por otorgar espacios particulares de representacin poltica en su conduccin a los nuevos actores colectivos en instancias del Estado. Otros elementos que se pueden considerar fueron los avances en la legislacin internacional de derechos humanos y la presin difusa de los discursos, recursos y acciones de organismos internacionales de cooperacin internacional y del Sistema de Naciones Unidas, y las estrategias y activismo nacional e internacional de los movimientos sociales (SENPLADES, 2008).

Tabla 31. Consejos Sociales


Fuente: SENPLADES, 2008. Elaboracin: SENPLADES.

Consejos Sociales

Ao de creacin 1980

Causas de creacin Se crea la ocina nacional de la mujer adscrita al Ministerio de Bienestar Social. Direccin Nacional de la Mujer (DINAMU). Se crea el CONAMU en el marco del compromiso asumido por el Estado Ecuatoriano en la IV Conferencia Internacional sobre la Mujer llevada a cabo en Beijing en 1995.

Consejo Nacional de la Mujer (CONAMU)

1986

1997

Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS)

1992

Creado por la ley de discapacidades en agosto de 1992.

Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia (CNNA)

1998

Se crea el Consejo Nacional de la Niez y la Adolescencia, adscrito al Poder Ejecutivo, como espacio de deliberacin, concertacin y coordinacin entre la sociedad y el Estado. Ello sucede en el marco de los avances constitucionales de 1998. Surge en respuesta a los cambios generados por la constitucin de 1998 que establecen la obligacin del Estado de permitir la participacin de los pueblos y nacionalidades en los niveles de planicacin, toma de decisiones y gestin de las polticas pblicas del Estado ecuatoriano.

Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE)

1998

Santamara Acurio

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1998 Corporacin de Desarrollo Afroecuatoriano (CODAE) 2007

La institucionalizacin de un consejo para generacin de polticas ligadas a las problemticas de los pueblos afroecuatorianos se inici al interior mismo del CODENPE. Se crea el CODAE como institucionalidad especca para el tratamiento de los problemas ligados a los pueblos afroecuatorianos. La Asamblea General del CODENPE resolvi que dicho consejo deba ocuparse nicamente de los asuntos de los pueblos y nacionalidades. Se crea en el gobierno de Gustavo Noboa con la nalidad de generar polticas, planes y proyectos que mejoren la calidad de vida del pueblo montubio.

Consejo Nacional de Pueblos Montubios del Ecuador (CODEPMOC)

2001

La creacin de los consejos sociales de derechos permiti que algunas organizaciones sociales y movimientos puedan incidir directamente en ciertos segmentos de la institucionalidad estatal, en su funcionamiento efectivo dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, pero con permanentes conictos y algunos problemas. Por ejemplo: Problema de representatividad: la composicin colegiada de los consejos sociales de derechos abri un canal de participacin poltica de la sociedad civil en el Poder Ejecutivo, pero no todas las organizaciones sociales formaron parte de los procesos de seleccin de los cuerpos directivos. Problemas relacionados con la multiplicidad de funciones: los consejos sociales de derechos cumplieron la funcin de rectores de polticas pblicas. Bajo este papel, disearon planes, programas y proyectos, muchos de los cuales eran ejecutores de acciones. La carencia de poder poltico institucional hizo que progresivamente se conviertan en espacios de ejecucin de programas y proyectos desconectados del resto de la poltica pblica. Al mismo tiempo, los escasos recursos asignados se redistribuyeron en pocas organizaciones, a travs de la ejecucin, en el afn del Estado de trasladar sus responsabilidades y obligaciones. Esto produjo, en ciertos casos, relaciones clientelares en sus estructuras. Problemas tcnicos e institucionales: el emplazamiento de los consejos sociales de derechos, si bien ha mantenido grados de autonoma en sus lneas de coordinacin con las dems instituciones estatales, sobre todo con los ministerios, ha sido difuso y relegado a un segundo plano, dentro del funcionamiento global del Poder Ejecutivo. Como resultado, el Estado ecuatoriano construy una institucionalidad que gener, en estos mbitos, polticas pblicas marginales en las agendas del Gobierno. Sin embargo, es posible entender que la estrategia poltica en la que actuaron estas instancias correspondi a un espacio en disputa, en relacin con lneas de movilizacin frente a un Estado que estructur relaciones de poder frente a las organizaciones sociales. Al mismo tiempo, permiti repensar, recrear desde la actora social de la sociedad civil, nuevas formas de incidencia de la ciudadana y de las organizaciones en la gestin pblica (Santamara, 2009: 26).

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Participacin en la institucionalidad del Estado

Los Consejos para la Igualdad en la Constitucin de 2008: nuevas oportunidades


La Constitucin de 2008, dentro del conjunto de instituciones que integran el sector pblico del Estado ecuatoriano, ubica a los Consejos Nacionales para la Igualdad, como los rganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos (Constitucin de la Repblica, 2008). Los Consejos ejercern atribuciones en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas relacionadas con las temticas de gnero, tnicas, generacionales, interculturales, de discapacidades y movilidad humana. Ms an, determina que estos organismos debern estar integrados de forma paritaria por representantes de la sociedad civil y del Estado, y que su estructura, funcionamiento y forma de integracin se regularn de acuerdo con los principios de alternabilidad, participacin democrtica, inclusin y pluralismo. Se enfrenta el reto de propiciar la consolidacin de Consejos para la Igualdad que, sobre la base de un modelo de gestin participativa de las organizaciones sociales, atraviese toda la institucionalidad estatal. Para este efecto, los Consejos asumen un rol preponderante, que contribuye a la eliminacin de todas las formas de discriminacin, desigualdad y la garanta de los derechos de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, para conseguir que los respectivos enfoques sean transversales a la gestin pblica. Para ello, es necesario que operen bajo adecuadas condiciones institucionales, nancieras y tcnicas y que alcancen un estatuto orgnico acorde con la importancia de las funciones que el Estado les ha asignado. Bajo estas premisas, la reforma de los Consejos para la Igualdad, en el marco de la Constitucin de 2008, exige:  Encontrar un adecuado anclaje institucional de los Consejos en la estructura del Estado, que les permita cumplir de forma efectiva sus funciones;  Construir polticas que se fundamenten en el reconocimiento de la igualdad en la diversidad de gnero, cultural, generacional, entre otras;  Transversalizar en todo el ciclo de las polticas pblicas los enfoques de igualdad de gnero, tnico, generacional, entre otros, no como cuestiones aisladas y marginales, asociadas solamente a determinadas polticas sociales de proteccin social, sino para contrarrestar los efectos de desigualdad que puedan tener las polticas generales;  Generar espacios de coordinacin institucional entre los Consejos y las principales instancias del Estado;  Coordinar y monitorear tcnicamente las polticas pblicas en todos los niveles de Gobierno;  Contar con una representacin amplia y plural de la sociedad civil;  Fortalecer la participacin y la actora social. La transversalizacin supone la reorganizacin, mejora, desarrollo y evaluacin de los procesos polticos, de modo que los enfoques de igualdad en la diversidad se incorporen en las polticas, a todos los niveles y en todas las

Santamara Acurio

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etapas, por los actores normalmente involucrados en la adopcin de medidas polticas (Lpez y otros, 2007). Supone una visin integral del proceso de transformacin poltico-institucional, que no se limita a enfocar algunos momentos o partes de los procesos polticos o introducir slo ciertos elementos correctores, indicadores o herramientas en el nivel tcnico, sin prever recursos y herramientas operativas. Es necesario producir cambios de fondo en la poltica, en la estructura y en la cultura organizacional de las instituciones, y en las formas de hacer poltica hacia modelos y estructuras ms equitativas. Esto, desde la perspectiva de las instituciones productoras y gestoras de polticas, signica la oportunidad de ampliar el impacto de las polticas pblicas y requiere, para su implementacin, condiciones polticas e institucionales adecuadas, como:  Introducir de cambios en la poltica institucional, en planes, objetivos, estrategias y acciones;  Desarrollar capacidades humanas, tcnicas, polticas y de gestin;  Elaborar metodologas de anlisis y programacin en las actividades de planicacin, ejecucin, control y evaluacin de las polticas pblicas;  Coordinar de manera eciente con las instancias rectoras y ejecutoras;  Disear y producir instrumentos, normas y estndares que permitan medir, dar seguimiento y evaluar los procesos en el ciclo de la poltica pblica;  Denir principios y conceptos comunes, alcances y dimensiones;  Asignar lugares que reejen las prioridades polticas y optimizar sus procesos de gestin para lograr ecacia, eciencia y economa;  Promover una cultura organizativa orientada hacia la igualdad y no discriminacin;  Desarrollar programas de formacin en el principio de igualdad en la diversidad;  Aplicar el anlisis de gnero, etario, de discapacidad y diversidad cultural de manera sistemtica, incluyendo datos desagregados y estadsticas;  Poner en marcha sistemas de asignacin clara de responsabilidades y rendicin de cuentas;  Manejar y asignar recursos humanos y nancieros adecuados, sucientes y oportunos;  Desarrollar el trabajo en redes;  Permear el principio de igualdad en la diversidad en los procesos de planicacin en los niveles regional, provincial, cantonal y parroquial, con participacin de mujeres, personas con discapacidad, nios, nias, adolescentes, jvenes y adultos mayores, indgenas, pueblos y nacionalidades.

Patricia Sarzosa

V Participacin ciudadana en los gobiernos locales

En plena vigencia del neoliberalismo, al igual que en otros pases de la regin, fue emergiendo en Ecuador una corriente de desarrollo denominada desarrollo local. Su contexto fueron los marcos legales de la descentralizacin, la tercerizacin, modernizacin del Estado, privatizacin de servicios pblicos y una creciente preocupacin por los temas ambientales. Durante los ltimos 15 aos, en varios pases de Amrica Latina, se han discutido al menos tres formas de ver la participacin ciudadana y la descentralizacin. Una, basada en la matriz neoliberal, planteaba: mercado libre, Estado pequeo, descentralizado, preferentemente privatizado, con alguna racionalidad tecnocrtica, con un sujeto social, autogestionario, despolitizado, actuando en el marco de una participacin ciudadana funcionalizada al sistema:
Es decir, una participacin sin ninguna connotacin poltica, entendida simplemente como movilizacin autogestionaria de los individuos para el logro de objetivos particulares (Velsquez, 2002).

Una segunda perspectiva es la corriente del Desarrollo Humano, en que el tema de participacin ciudadana es visto como un elemento fundamental. Segn esta corriente, el desarrollo tiene que ver con la existencia de oportunidades para todos. Los elementos esenciales para el desarrollo, desde esta perspectiva, son la productividad, la equidad, la sostenibilidad y la participacin ciudadana, en tanto el desarrollo debe ser efectuado por las personas y no slo para ellas, lo que hace necesaria su participacin en la toma de decisiones. Esta corriente ha sido impulsada por varios organismos de cooperacin al desarrollo.
El Desarrollo Humano es un proceso mediante el cual se busca la ampliacin de oportunidades para las personas, aumentando sus derechos y capacidades. Este proceso incluye varios aspectos de la interaccin humana, tales como: la participacin, la equidad de gnero, la seguridad, la sostenibilidad, las garantas de los derechos humanos y otros que son reconocidos por la gente como necesarios para ser creativos, productivos y vivir en paz (PNUD, 2002).

Una tercera visin de la participacin proviene de la izquierda social y poltica que recre, en espacios locales, varios lineamientos y estrategias de la denominada democracia radical, bastante discutida en espacios como el Foro Social. Para la democracia radical, la participacin ciudadana es la va para la

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Participacin ciudadana en los gobiernos locales

construccin del poder popular, del poder ciudadano, y para incluir en este proceso a todos los sectores con carencias de ciudadana: indgenas, afros, mujeres, jvenes, ambientalistas, etc. Para algunos sectores del movimiento indgena, la participacin debe entenderse en el marco de la denominada Democracia Comunitaria del Estado Plurinacional, que requiere un reordenamiento del Estado para la participacin plena de los pueblos y nacionalidades indgenas, as como de los otros sectores organizados. La democracia, segn la propuesta del movimiento indgena, debe ser anticolonialista, anticapitalista, antiimperialista y antisegregacionista. Muchos procesos locales participativos buscan al menos un mayor equilibrio entre el crecimiento econmico con equidad, la sustentabilidad ambiental, la justicia y la inclusin social. En Bolivia y Ecuador, el sumak kawsay fue perlndose como la alternativa al concepto de desarrollo. Los gobiernos locales, en tanto referentes inmediatos de la poblacin para la satisfaccin de sus necesidades, se han convertido en escenarios notables de competencia poltica (Velsquez, 2002). Uno de los procesos participativos ms difundidos ha sido, sin duda, el de los Presupuestos Participativos, en especial el desarrollado en Brasil, concretamente el de Porto Alegre (Estado de Rio Grande do Sul), que se viene trabajando desde 1989. Al ganar las elecciones para la Prefectura de la ciudad, el PT (Partido dos Trabalhadores) inici el Presupuesto Participativo (PP). Ello supuso disear instancias de participacin que permitieran a la ciudadana de Porto Alegre decidir los criterios para la elaboracin del presupuesto de la ciudad. As se institucionaliz formalmente el PP como el eje de la formulacin de las polticas pblicas en Porto Alegre. Segn los promotores del PP en Porto Alegre, este tiene por objetivo:
...involucrar a los ciudadanos, no slo beneciarios, sino principalmente conocedores de sus problemas y necesidades en el manejo y la administracin del presupuesto designado por el gobierno local para el gasto en inversin social [...] lo cual representa una experiencia revolucionaria de planicacin democrtica que se contrapone a la visin tecno-burcrata de planicacin central (Santos, 1998).

Esta herramienta ha sido difundida en Amrica Latina, frica, Asia y Europa del Este, como un instrumento de gestin que incrementa la gobernabilidad local. A la experiencia de Porto Alegre, se suman otras 400 ciudades que, en los ltimos 15 aos, han acogido, de manera heterognea, esta forma de hacer polticas pblicas (FSM, 2002). Entre estas experiencias, destacan, con distintos entornos sociales, casos como San Joaqun, en Chile1, Arequipa, en Per2, y Cotacachi, Saquisil, Nabn y los municipios de la CGLA en el Ecuador. En todos estos casos, es visible, desde la cotidianidad de las comunidades polticas, una forma de entender al gobierno como:

Ver las memorias documentadas del proceso de PP en San Joaqun en: www.por-talciudadano. cl/archivos/HACIA%20UNA%20DEMOCRACIA%20DELIBERATI-VA.pdf (visitada el 12 de enero de 2008). Ver detalles metodolgicos y documentos de la experiencia de Arequipa en los municipios de Bustamante y Rivero y Mollendo en: www.labor.org.pe/ocina-arequipa/noti-cias/arequipanoticias-01.php?kdigo=302 visitada el 10 de enero de 2008.

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... un proceso dinmico de construccin colectiva no sujeto a los resultados; de dilogo entre los miembros de la comunidad; donde los actores estatales no son el centro absoluto de la red poltica; en el cual existe interdependencia (Ramrez, 2004).

En el caso ecuatoriano, las denominadas gestiones innovativas (Torres y Ramn, 2004) se iniciaron en el ao 1992, con 6 pequeos municipios rurales. Luego se ampliaron a 12 en las elecciones de 1996.3 Para el ao 2000, la cifra subi a 8 consejos provinciales, 52 municipios y numerosas juntas parroquiales. Buena parte de estas experiencias fueron lideradas por autoridades provenientes del Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas, cuya accin empez ocialmente en 1996. Su propuesta amplia aglutin distintos sectores y logr sus primeras 6 alcaldas en esa poca. Para el 2003, Pachakutik obtuvo 28 alcaldas y 5 prefecturas, ubicadas sobre todo en la Sierra central. A n de que estos gobiernos locales desarrollaran una orientacin poltica comn, el Movimiento decidi que trabajaran formas de gobierno local participativas. Poco despus, se conform la Coordinadora de Gobiernos Alternativos. Fue un espacio para generar debates y propuestas metodolgicas, justamente, sobre mecanismos de participacin ciudadana y de descentralizacin. El acceso a estos poderes locales de movimientos sociales y/o partidos de izquierda ha generado experiencias exitosas de gestin local, que combinan liderazgos polticos progresistas, transparencia y honestidad en el manejo de los recursos pblicos, con una institucionalidad participativa y mecanismos de control social.
La clave parece ser la creacin de un entorno de gobernabilidad democrtica, en la que los distintos actores locales se ponen de acuerdo sobre prioridades de la gestin en funcin de necesidades e intereses colectivos (Velsquez, 2002).

Ciertamente, en nuestro pas, las experiencias de gobiernos locales alternativos no son numerosas, si se toma en cuenta que en total hay 219 municipios y 22 prefecturas.4 Sin embargo, su potencialidad y efecto demostrativo han sido muy fuertes. Varias de estas experiencias han sido reconocidas internacionalmente como esfuerzos serios de democratizacin y han servido de inspiracin para otros procesos en el Ecuador y en Amrica Latina. Tales son los casos de los municipios de Cotacachi, Otavalo, Guamote, Nabn, Esmeraldas, Cuenca y los gobiernos provinciales de Tungurahua y Cotopaxi, etc. Cabe indicar que la mayor parte de experiencias se localiza en el mbito municipal, quiz porque el municipalismo ha experimentado un mayor desarrollo en la historia del pas.

El proceso histrico de participacin social del movimiento indgena se perl mucho antes. La conformacin del MUPP-NP se realiz en el marco de una alianza del movimiento indgena con otros sectores. Posteriormente, se constituy Pachakutik como el brazo poltico de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE). En 1979, el Ecuador tena 114 municipios y hoy son 219. La mitad de ellos tienen menos de 25 aos, y el 78%, menos de 50 mil habitantes.

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Participacin ciudadana en los gobiernos locales

Mecanismos de participacin ciudadana en el desarrollo local


La participacin ciudadana se relaciona con la democracia participativa. No se la podra reducir a un mtodo o un conjunto de tcnicas. Es una condicin que permite a los ciudadanos, en su dimensin individual y en su dimensin colectiva, informarse, dar opiniones, formular propuestas y ser parte de las decisiones. La participacin ciudadana no es exclusiva de los escenarios locales. En la actual Constitucin, se disponen algunos mecanismos de participacin ciudadana y democracia directa, como el plebiscito, referendo y consulta previa. Sin embargo, las experiencias ms ricas y novedosas se han implementado en escenarios locales. La capacidad de innovacin en relacin con procedimientos, marcos legales, institucionalidad y legitimacin en el contexto social ha dependido de la voluntad y el compromiso poltico de las autoridades locales, pero tambin de los niveles de organizacin social local. No todas las experiencias han logrado superar los niveles consultivos. Los procesos participativos han sido implementados durante aos a travs de varias estrategias, como la formulacin de agendas, planes, presupuestos participativos, observatorios, veeduras, etc. Se han desarrollado, asimismo, varias herramientas para facilitar y organizar la participacin: diagnsticos participativos, planes participativos, presupuestos participativos, inclusin de enfoques especcos, como el enfoque de gnero, el enfoque ambiental y, ltimamente, el enfoque generacional. Esta batera de herramientas, correctamente articuladas, contextualizadas y aplicadas, formara parte de lo que Torres y Ramn (2004) denen como metodologa participativa. Cuando los gobiernos locales, desde un enfoque de democracia participativa, abren o proponen canales de participacin ciudadana, implementan, a su vez, procedimientos, normas y reglas para organizar la participacin y recoger, ordenar y concertar la demanda de la ciudadana sobre el gobierno local. Innovan, tambin, procedimientos democrticos, como la transparencia de procesos municipales: exposicin pblica de presupuestos, balances, rendicin de cuentas y formas de control contra la corrupcin. Los canales de participacin que se han abierto en nuestro pas son mltiples: asambleas ciudadanas, asambleas parroquiales y parlamentos populares o indgenas, con el propsito de enlazar al capital social existente, e incluir a la poblacin en las decisiones y gestin de polticas locales (Torres y Ramn, 2004). La efectividad de los procesos de participacin en los espacios locales supondra, para Torres, acuerdos previos entre el gobierno y las sociedades locales [...], motivos sucientes y conviccin acerca de la utilidad de la participacin (Torres y Ramn, 2004). Al evaluar los procesos locales participativos en el Ecuador, se advierte que no siempre responden a un concepto integral. Ello dependera de diferentes criterios, como:  La voluntad poltica de las autoridades, que algunas veces miran el tema de la participacin como un neoclientelismo;

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Una visin tecncrata de la participacin, que usa instrumentos y herramientas por fuera de una visin alternativa e integral del desarrollo. Esto podra relacionarse con lo que Campuzano (2002) denomina la participacin tecnicada y frgil;  Una visin sistmica de la participacin, que articula los mecanismos de participacin en varios momentos: diagnstico, planicacin, presupuestacin, cogestin, control y veedura, y rendicin de cuentas. Para el efecto, este sistema tendra que ser ordenado en un ciclo anual de participacin. Los procesos participativos ms estables y fuertes en el Ecuador, lo seala as Campuzano, han dependido de una disposicin del gobierno municipal, sumada a procesos con un nivel de organizacin social autnoma muy alto. Estas condiciones se habran dado en cantones donde existen organizaciones de base campesino-indgenas con un claro sentido de identidad comn y de territorialidad (Campuzano, 2002). El principal vehculo de la participacin, en estas experiencias, es la elaboracin de planes de desarrollo. A travs de ellos, los actores locales construyen de manera colectiva sus prioridades en trminos de inversin y de gestin pblica. Algunas experiencias enfatizan el establecimiento de criterios de corresponsabilidad no slo en la formulacin de los planes, sino en su ejecucin. En todo caso, la preocupacin local para contar con planes de desarrollo se ha ido incrementando en la ltima dcada. Al respecto, la encuesta a gobiernos locales realizada por la SENPLADES5 arroj los siguientes resultados: El 79% de cantones encuestados arma tener un plan de desarrollo cantonal. Los porcentajes son superiores al promedio nacional en la Sierra (81,8%), la Amazona (97%) y la Regin Insular (100%). La Costa registra un mayor porcentaje negativo, dado que 30% de cantones no tienen un plan de desarrollo (Grco 38).

Grco 38. Cuenta el cantn con un plan de desarrollo?


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

La SENPLADES, en diciembre de 2007, llev a cabo la evaluacin a nivel nacional de las experiencias que han tenido los municipios en ejercicios de participacin ciudadana; especcamente aquellos vinculados con la elaboracin, ejecucin y seguimiento de proyectos de desarrollo cantonales. Para cumplir este objetivo, se decidi realizar una encuesta telefnica a todos los cabildos del pas.

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Participacin ciudadana en los gobiernos locales

La mayora de cantones (81%) elabor sus planes entre 1996 y 2005. Si bien esta tendencia se mantiene en todas las regiones, en la Amazona se observa un incremento en la elaboracin de estos instrumentos entre los aos 2006 y 2007. Este aumento sobrepasa en 7% el promedio nacional (15%) en estos aos (Grco 39).

Grco 39. Cundo se elabor el plan?


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

La mayor parte de cantones (91,2%) asegura que hubo participacin de la ciudadana durante la elaboracinde los planes de desarrollo. El restante 8,8% no sabe o no responde a la pregunta. Es notorio que no existen respuestas negativas a esta interrogante (Grco 40). Entre las diversas herramientas empleadas para mantener la participacin ciudadana constan: asambleas (88,1%), consultas (84,3%), mesas (88,1%), concejos cantonales (73,6%), cabildos abiertos (61,6%) y concejos de desarrollo (57,8%). El 19,5% emple tambin otros medios de participacin, como encuestas, visitas de las autoridades, consultas a lderes representativos de la comunidad, exposiciones de socializacin, etc. (Grco 41).

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Grco 40. Hubo participacin ciudadana?


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES

Grco 41. Tipos de participacin ciudadana


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

Los mecanismos citados fueron empleados durante todo el proceso de elaboracin en 88,1% de los cantones, especialmente en los cantones de la Sierra (93,1%). Del porcentaje restante, apenas 3,3% responde que no hubo una participacin permanente y 8,8% no sabe o no responde (Grco 42).

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Grco 42. Los mecanismos de participacin se


utilizaron durante todo el proceso?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

Entre los participantes durante la formulacin de planes, estuvieron: organizaciones de la sociedad civil (90,6%), ciudadanos no organizados (74,8%), y otros participantes (25,8%), es decir, agencias de cooperacin, instituciones estatales, fundaciones, etc. El 86,8% realiz convocatorias abiertas. En algunos casos, la participacin ciudadana se limit exclusivamente a la invitacin de representantes de instituciones pblicas y privadas (Grco 43).

Grco 43. Quines participaron en la elaboracin del plan?


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

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El 60,4% de los entrevistados responde que s existen o se van a crear mecanismos de control del plan, aunque, en tales mecanismos, no necesariamente participan miembros de la sociedad civil, sino autoridades o representantes de las mismas autoridades. El 33,3% no tiene ninguna herramienta de control (Grco 44). Aunque 80,6% de municipios entrevistados declara que s existe al menos una ocina encargada de la coordinacin con la sociedad civil o la comunidad, en realidad es una tarea adicional que se encarga, indistintamente, a otros departamentos (obras pblicas, planicacin, comunicacin). No siempre existen unidades que articulen la participacin ciudadana. En varios casos, esta accin se limita a la visita de las autoridades a las obras en ejecucin (Grco 45 ).

Grco 44. Existen o se van a crear mecanismos de control del plan?


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

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Participacin ciudadana en los gobiernos locales

Grco 45. Existe alguna ocina dentro del Municipio que coordine la relacin con la sociedad o la comunidad?
Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales,2007 Elaboracin: SENPLADES

Ms de la mitad de los cantones (58,7%) arma que existen otros mecanismos de participacin ciudadana, mientras 34,8% reconoce no tenerlos. El 6,5% no sabe o no responde. Entre los mecanismos de participacin se incluyen la visita de obras o proyectos, las veeduras, presupuestos participativos, etc. Buena parte de los cantones tiene las condiciones necesarias para que los planes de desarrollo y la participacin ciudadana se planteen como objetivos alcanzables (Grco 46).

Grco 46. Existen otros mecanismos de participacin ciudadana?


Fuente: Encuesta a Gobiernos Locales, 2007. Elaboracin: SENPLADES.

Sarzosa

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As como algunos municipios pequeos argumentan no dar prioridad a los temas de participacin, otros municipios expresan su apertura a estos temas. La principal causa para no tener programas o departamentos participativos es el bajo presupuesto de los cabildos. Se constat que organismos nacionales, como la Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME) y el Instituto Nacional Galpagos (INGALA), son actores fundamentales que han impulsado y apoyado la realizacin de los planes en varios municipios del pas. Adicionalmente, organismos de cooperacin internacional tambin han incidido en el impulso o fortalecimiento de procesos participativos locales. Cabe destacar que los resultados de la encuesta telefnica, referidos hasta el momento, se sustentan en la informacin proporcionada por funcionarias y funcionarios municipales, quienes dieron cuenta de importantes avances en los procesos de participacin. Por el lado de la percepcin ciudadana, estos avances no se visibilizan de igual manera. Los resultados de la ENPC-2008, aplicada a ciudadanos y ciudadanas que participaron en la Encuesta de Condiciones de Vida del ao 2008, no son muy alentadores. La pregunta que indaga si los entrevistados asistieron a convocatorias del consejo provincial, municipio o junta parroquial para elaborar el plan de desarrollo local arroja los siguientes resultados: una abrumadora mayora de encuestados, equivalente a 98,64%, arma nunca haber asistido a estas convocatorias, frente a 1,36% que s lo ha hecho. Sin embargo, una vez que la ciudadana ha participado en estos espacios, parece que los valida. En efecto, del total de encuestados que s ha asistido, 83,13% lo ha hecho entre 1 y 4 veces; 14,21%, entre 5 y 10 veces; y 2,66%, ms de 10 veces (Grco 47).

Grco 47. Frecuencia de participacin a convocatorias del


Consejo Provincial, Municipio o Junta Parroquial
Fuente: ENPC-2008 (INEC) Elaboracin: SENPLADES.

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Participacin ciudadana en los gobiernos locales

Otro mecanismo o canal de participacin son las mesas de dilogo, que a veces han funcionado en el marco de procesos de formulacin de planes y, en otras ocasiones, han sido convocadas para el tratamiento especco de temas puntuales, como comercio informal, temas ambientales, impuestos, etc. Al respecto, apenas 0,89% de personas encuestadas ha accedido a estos mecanismos; de ellos, 16,5% ha asistido ms de 5 ocasiones; 44,13%, entre 2 y 4 ocasiones; y 39,38%, una sola vez. Se destaca, entonces, que la ciudadana que ha podido hacer uso de este mecanismo est predispuesta a seguir utilizndolo. Al analizar la participacin por gnero, se observa que un mayor porcentaje de hombres asiste a las convocatorias. Por etnia, existe una mayor participacin de los grupos indgenas (Tabla 32). Segn rangos de edad, no se presentan grandes diferencias. Lo mismo se advierte por quintil de ingreso (Tabla 33).

Tabla 32. Participacin por gnero y etnia


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

rea

Sexo

Etnia Afro-ecuatoriano 1,50% 0,40% Quintil 4 Quintil 5 1,8% 1,0% 1,7% 0,8% Indgena Total

Hombre

Ha asistido a convocatorias de municipios

1,20%

1,80%

1,80%

1,00%

2,70%

1,00%

1,30%

Mestizo

Urbana

Blanco

Mujer

Rural

1,40%

Ha asistido a otros 0,60% eventos de participacin

1,40%

1,10%

0,60%

2,30%

0,70%

0,80%

0,80%

Tabla 33. Participacin por rangos de edad y quintiles de ingreso


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

Rangos de edad De 50 a 64 aos De 17 a 24 aos De 35 a 50 aos De 25 a 34 aos Ms de 65 aos

Quintil de ingreso Quintil 2 Quintil 3 Quintil 1 Total

Ha asistido a convocatorias de municipios Ha asistido a otros eventos de participacin

0,9%

1,1%

1,5%

2,0%

0,8%

1,2%

1,0%

0,9%

1,4%

0,6%

0,7%

0,9%

1,0%

0,7%

0,9%

0,8%

0,6%

0,8%

Sarzosa

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Es importante destacar que, en trminos porcentuales, la participacin es mayor en los municipios pequeos, ya sean de la Sierra o de la Costa. Esto raticara el criterio que seala que los espacios pequeos son ms proclives a la participacin por la cercana con el gobierno local y, seguramente, debido a que existen ms necesidades bsicas insatisfechas (Grco 48).

Grco 48. Ha asistido a convocatorias de municipios?


Fuente: ENPC-2008 (INEC). Elaboracin: SENPLADES.

La participacin ciudadana se propone una transformacin tanto en la institucionalidad pblica como en las formas de articulacin, gestin, incidencia y representacin de los actores sociales. Muchas veces, la ciudadana se inhibe de participar como consecuencia de la falta de credibilidad de las autoridades, pero tambin de los liderazgos tradicionales de las organizaciones sociales. Por eso, constituye todo un desafo lograr la transformacin de las estructuras del Estado y de la sociedad y generar nuevas formas de relacin. La relacin simblica que establece la participacin ciudadana para conectar la accin del Estado con la vida, necesidades, demandas cotidianas y vitales de la poblacin, a travs de un dilogo permanente, es menester para armar y ampliar la democracia. El marco legal y el acumulado histrico conseguido plantean la necesidad de que los espacios o interfaces de participacin en lo local se fortalezcan, pero adems se articulen a nivel nacional sobre la base del rgimen de desarrollo sealado por la Constitucin, es decir, el Buen Vivir. De acuerdo con la ENPC-2008, el ndice total de participacin ciudadana en interfaces socio-estatales sera de 3,07%. Hay, por tanto, un enorme reto para que este porcentaje se incremente. Una vez que contamos con una Ley de Participacin Ciudadana, todos los niveles de Gobierno estn obligados a implementar los mecanismos dispuestos por la Constitucin y la ley. Alrededor de estas experiencias, se han congurado redes de actores locales polticos y sociales que jugaron un papel importante en la formulacin de

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Participacin ciudadana en los gobiernos locales

propuestas vinculadas con la participacin ciudadana a la Asamblea Nacional. De esta manera, se logr que la actual Constitucin sea muy rica e innovadora en el tema. Para empezar, nuestra Constitucin reconoce la participacin ciudadana como un derecho y, a travs de mltiples formas y mecanismos, plantea que este eje sea transversal en todos los niveles de Gobierno. Estos mismos criterios son recogidos y ampliados en la Ley de Participacin Ciudadana. La participacin ciudadana consta, adems, en el Objetivo 10 del Plan Nacional para el Buen Vivir, que dice: Garantizar el acceso a la Participacin Pblica y Poltica, a travs, entre otras, de las siguientes polticas:  Promover la formacin ciudadana;  Procurar el acceso a la informacin pblica como herramienta de lucha contra la corrupcin;  Promover el desarrollo estadstico y el acceso a la informacin actualizada y oportuna sobre las condiciones de vida de los ecuatorianos;  Impulsar procesos de participacin ciudadana en la gestin de la planicacin;  Impulsar procesos de innovacin institucional para la gobernanza participativa;  Estimular la organizacin colectiva y autnoma de la sociedad civil (SENPLADES, 2009). La concrecin de estas polticas desafa a las autoridades, a la institucionalidad pblica, a las organizaciones, movimientos sociales y a la ciudadana en general, para encontrar nuevas y creativas formas de relacin que permitan la construccin del Buen Vivir.

Desafos para la participacin ciudadana y el Buen Vivir


La convergencia de varias crisis en el escenario mundial plantea, ms que nunca, la necesidad de pensar y construir nuevas alternativas. La bsqueda de nuevas utopas sigue en marcha. Aprender de lo pasado para proyectar el futuro se torna indispensable. La construccin de otra democracia no es slo tema de reexin terica, sino un proceso poltico, social y cultural en plena construccin. En Ecuador, Bolivia, Venezuela, Uruguay y Argentina, nuevos gobiernos reconguran nuevos Estados. Nuevos Estados conguran nuevas formas de entender la libertad, las relaciones del Estado con la sociedad y la justicia social. Para que la democracia real exista, se requiere una capacidad de la mayora ciudadana para decidir en los asuntos pblicos de la nacin. La democracia real exige de la poblacin una participacin permanente y no slo en el momento del voto. Debe extenderse a todas las esferas de la vida social: productivas, educativas, polticas y comunicacionales. La democracia debe ser radicalizada, ampliada, como dice Boaventura de Sousa Santos: Sostengo que debemos profundizar la democracia en todas las dimensiones de la vida. Desde la cama hasta el Estado, como dicen las feministas. Pero tambin con las generaciones futuras y con la naturaleza, lo cual nos

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urge a parar la destruccin del planeta que actualmente se est desarrollando (Santos, 2008). El Buen Vivir, adems de ser una nueva losofa que sustituye la nocin de explotacin por la nocin de simbiosis entre la naturaleza y los seres humanos, rescata la solidaridad como base de la construccin social y busca el equilibrio y complementariedad entre los seres humanos. En esta perspectiva, la Pacha Mama, la naturaleza, tiene derechos, tiene ciudadana. La democracia, por tanto, implicara tambin una nueva relacin respetuosa y armnica, no de explotacin entre seres humanos y naturaleza. As, la participacin ciudadana debera estar orientada a precautelar y establecer relaciones responsables y respetuosas con la naturaleza. Por otro lado, en el concepto del Buen Vivir, cobra mucha fuerza la necesidad de reconocer la existencia, al interior de nuestro continente y de nuestro pas, de mltiples pueblos y nacionalidades con distintos saberes, formas de organizacin, cosmovisiones y religiones, que aportan y deben beneciarse del bien comn. Este reconocimiento no invalida las otras formas de reconocimiento, como los de igualdad de las mujeres, derechos generacionales, etc. Pero tampoco el reconocimiento puede quedarse en una poltica de gueto. Por el contrario, debe traducirse en relaciones interculturales profundas, de inclusin e igualdad de oportunidades. La participacin ciudadana, en ese sentido, se convierte en un vehculo necesario y de extraordinaria potencialidad. La interculturalidad debe traducirse en el respeto mutuo, el dilogo, la participacin, la colaboracin y la solidaridad:
Construir el modelo post capitalista que algunos llaman el socialismo del siglo XXI es una iniciativa que goza de las experiencias del pasado y tambin de las nuevas sensibilidades vehiculadas por los movimientos sociales de la nueva generacin, y que hacen hincapi en los valores y en los aspectos cualitativos de la vida, al igual que en la democracia como medio y no slo como n. Al propio tiempo, se trata de una construccin en la continuidad, porque hubo un pensamiento y prcticas acumuladas que son ricos en enseanzas (Houtart, 2010).

El Buen Vivir reconoce la riqueza del aporte de las culturas y pueblos, que en el neoliberalismo fueron considerados los pobres, sujetos de polticas e intervenciones. Hay que estar claros que Buen Vivir y Participacin y Democracia son necesarios mutuamente. El nuevo referente que estamos construyendo para el Ecuador debe estar ligado al ejercicio y garanta de los derechos de las personas, comunidades y pueblos de este rico y diverso pas.

Hctor Rodrguez Paola Ruiz Adriana Robles

VI Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Introduccin
Este estudio de caso analiza la relacin entre la superacin del ciclo de crisis poltica del Ecuador entre 1996-2006, y la instauracin de prcticas participativas de Gobierno en todo el ciclo de polticas pblicas. Partimos del supuesto de que la presencia institucionalizada de estas prcticas, identicadas como gobernanza, disminuye las tensiones y tiende a consolidar sistemas de representacin poltica y de partidos ms armnicos. El texto procura dibujar cmo la sola aplicacin del paradigma de democracia procedimental no es suciente para garantizar un sistema poltico saludable y que, tanto o ms importante, es la institucionalizacin de mecanismos de participacin ciudadana en y durante todo el ciclo de poltica pblica. Por tal motivo, la primera parte del documento conrma la presencia de una crisis de los sistemas de partidos y de representacin poltica en el pas entre 1996 y 2006. Para ello, brinda elementos de anlisis cuantitativo a partir de estadsticas electorales, encuestas nacionales e internacionales. Si delineamos una hiptesis detrs de esta reexin, estableceramos cmo un diseo top-down en la toma de decisiones pblicas, extraado de una cultura poltica participativa y enfocado nicamente en el cumplimiento de los requisitos de la democracia procedimental, genera una disfuncin que caracterizaremos como crisis gemela. La segunda parte del documento, en cambio, argumenta a favor de la idea de que a mayor gobernanza, mayor estabilidad en el sistema poltico se genera. Partimos de una caracterizacin de la dinmica participativa en las experiencias locales de varios municipios de la Sierra ecuatoriana durante el mismo periodo de anlisis (1996-2006). Con un modelo sociomtrico lineal, tratamos de establecer unidades comparables de observacin y determinamos algunos de los factores que condicionan la existencia de gobernanza en el espacio local. La parte nal del trabajo consiste en varias conclusiones generales sobre cmo el proceso participativo de carcter nacional, propuesto en el ciclo de la

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

planicacin, nos hace pensar que asistimos al nal del ciclo de crisis poltica y a la inauguracin de uno de transicin hacia un sistema poltico nacional ms estable.

El camino de la crisis del sistema poltico ecuatoriano


As como el Consenso de Washington1 marc un declogo para guiar el manejo de la poltica econmica de los pases de mediano y bajo ingreso durante las ltimas dcadas del siglo XX, alrededor de las denominadas cartas democrticas de organismos como la OEA se congur un conjunto de preceptos que fueron asumidos como los mandamientos polticos en Amrica Latina (OEA, 2008). Con el apoyo de los grandes oligopolios mediticos, estos preceptos modelaron en el imaginario colectivo de la regin un paradigma de buenas prcticas polticas para los valores hegemnicos de Occidente. Ello implic la adecuacin de complejos diseos institucionales, incluso con carcter constitucional, para pregurar los regmenes polticos, las reglas de toma de decisiones pblicas e incluso la estandarizacin vertical de los procesos para la generacin de polticas pblicas, bajo un esquema de cumplimiento procedimental de la democracia. Independientemente de que las caractersticas socioeconmicas de las sociedades latinoamericanas, en trminos de equidad, puedan ser deplorables y que, desde el punto de vista del socialismo republicano2, no existe democracia sin justicia, el paradigma dominante de la democracia procedimental obliga a que todos los pueblos adapten sus prcticas de construccin pblica a los atributos de lo que Dahl denominara poliarqua. Es decir, el paradigma de democracia mnima y procedimental impuesto en Amrica Latina gir alrededor del cumplimiento de un listado de requisitos, cuyo cumplimiento le permitira a cada comunidad poltica ser o no sujeto de crdito, ser o no sujeto de reconocimiento externo y ser o no sujeto poltico.

La primera formulacin del llamado Consenso de Washington concreta diez temas de poltica econmica en los que, segn Williamson (1993), el complejo poltico-econmico-intelectual, integrado por los multilaterales de crdito (FMI y BM) y los altos cargos de la administracin econmica del Gobierno de los EE.UU: y los grupos de expertos, estuvo de acuerdo con las prcticas econmicas ms adecuadas para mantener la estabilidad del sistema econmico: disciplina scal-presupuestaria; no ms dcit scal; presupuestos balanceados; la inacin como parmetro central de la economa: para los impulsores del C. W., las polticas de ajuste y reforma estructural tienen su origen en la crisis de la deuda; cambios en prioridades en el gasto pblico: reduccin del gasto pblico, en detrimento de asignaciones para reas menos productivas: sanidad, educacin e infraestructuras, aunque signique el n del estado de bienestar social; reforma tributaria: la base tributaria debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe ser moderada; liberalizacin nanciera: tanto de las tasas de inters y del tipo de cambio, que deben ser determinados por el mercado; liberalizacin de poltica comercial; apertura a inversin extranjera directa y garanta de los derechos de propiedad; privatizaciones: la lgica de las privatizaciones obedece a la creencia de que la industria privada se administra ms ecientemente que la empresa estatal; desregulacin: como una forma de promover la competencia. El socialismo republicano se arraiga en la reivindicacin del acceso igualitario a las libertades republicanas extendidas universalmente a todos los ciudadanos (Moss, 1993).

Rodrguez, Ruiz, Robles

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Uno a uno, estos preceptos son examinados en su cumplimiento por los veedores de la democracia, que, cual certicadores de la calidad de un producto de maquila transnacional, establecen si existe o no cumplimiento de: cargos electivos, elecciones libres y justas, sufragio universal, derecho nominal de presentarse como candidato a un cargo, libertad de expresin, acceso a informacin alternativa, autonoma de asociacin, cargos electivos (y algunos nombrados, tales como jueces de tribunales supremos) no cesados arbitrariamente antes de la nalizacin de su periodo de mandato constitucional, obediencia constitucional al poder civil y accionar no deliberativo de las Fuerzas Armadas, observancia de la sociedad civil en transparencia de gestin, alternabilidad en el poder, etc. Es claro que, desde 1978 hasta 1997, en el Ecuador se congur, de manera nominal, una democracia poltica o poliarqua, acompaada de un rgimen presidencialista con caractersticas institucionales, que marcaron su adhesin a los principios del paradigma neoliberal hasta entonces vigente. En el periodo 1996-2006, con el advenimiento de sucesivos golpes de Estado, movilizaciones ciudadanas, rupturas constitucionales, pero tambin con la emergencia de formas alternativas de ejercicio del poder pblico, el Ecuador transita por una prolongada y sintomtica crisis poltica.3 Dicha crisis se vio marcada por una tensin bsica entre el inters irresuelto de una lite econmica, obsesionada por cumplir con los requisitos nominales de buenas prcticas polticas de una sociedad civilizada, versus el impulso, casi libidinal, de un ethos poltico prevalente en la construccin colectiva de una sociedad ms participativa de sus asuntos pblicos. De manera simplista, esta tensin se quiso dibujar como democracia representativa versus democracia participativa. Sin embargo, detrs de esto, est la disputa histrica entre una forma elitista de Gobierno y otra de sustrato colectivista, que evoca al proceso de autodeterminacin popular. A mediados de la primera dcada del siglo XXI, a nivel nacional, en el Ecuador podemos evidenciar un punto de rechazo a la forma de implementacin de la democracia en todos los niveles de Gobierno. El Grco 65 ilustra un fenmeno asociado con el agotamiento de las instituciones de participacin poltica formal en la toma de decisiones pblicas, as como el descalabro de los partidos polticos como transductores de las demandas ciudadanas hacia el Estado. Aparentemente, esta aguda crisis poltica, que dur diez aos, halla visos de solucin con un renovado pacto social y la emergencia de una nueva ingeniera institucional que revoluciona la concepcin de democracia en el ejercicio de autogobierno de la comunidad poltica nacional (polity). Para ello, se plantea la necesidad de un cambio de paradigma y la instauracin secuencial de un nuevo Estado.

Trmino recurrente, poco explicado, pero, a la vez, de uso convencional en la opinin pblica para describir la falta de coherencia entre la cultura poltica (los usos, costumbres y forma de asumirse como sujetos polticos de los ecuatorianos) y las instituciones polticas formales, impuestas para procesar las decisiones pblicas.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Grco 49. Percepcin de la evolucin de la democracia


en el Ecuador desde 1990 hasta 2004
Fuente: SIEH, INEC. Elaboracin: SENPLADES.

En los prrafos que siguen, analizaremos la crisis del sistema de representacin y la crisis del sistema de partidos que se dio desde 1996 hasta 2006. Posteriormente, nos centraremos en el paradigma de gobernanza, como un concepto ligado a la participacin en todo el ciclo de polticas pblicas.

La crisis poltica en el Ecuador, externalidad de una democracia instrumental que se olvid de la gobernanza
En analoga con el trmino dcit gemelos4, propio de la jerga econmica, durante el periodo 1996-2006, en el Ecuador se puede identicar un dcit poltico de similares consecuencias en la estabilidad del sistema de convivencia social, trasladado a la esfera de la poltica ecuatoriana. Este dcit poltico, al igual que el econmico, se compone de dos problemas de carcter complejo: el primero, referente a la crisis del sistema de representacin; y el segundo, a la crisis del sistema de partidos polticos nacionales. Cuando hablamos de crisis del sistema de representacin, hacemos referencia a un fenmeno de separacin de intereses entre los electores y las decisiones de los elegidos: el clebre dilema principal-agente. Como plantea Przeworski, estos sntomas se encuentran de la siguiente forma:
En una democracia representativa estas decisiones son tomadas por representantes electos e implementadas por funcionarios designados en quienes los representantes delegan algunas de las tareas de gobierno. Los representantes deciden lo que

El concepto de dcit gemelos en economa estuvo originalmente vinculado a explicar la fuerte correlacin que existi entre el dcit scal y el dcit de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que se evidenci en los Estados Unidos en las dcadas de los setenta y ochenta. Von Hagen y Ho (2003), Glick y Hutchinson (1999), Kaminsky y Reinhart (1999) son algunos de los autores que han escrito sobre este tema.

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los ciudadanos deben hacer como lo que no pueden hacer y los coaccionan para que acaten esas decisiones (Przeworski, 1998: 7).

Esta separacin de intereses entre electores y elegidos genera una crisis de conanza por parte del elector mediano hacia las instituciones democrticas y, por ende, hacia los representantes electos. Esto es evidente cuando revisamos los resultados de la encuesta de conanza en el sistema de representacin poltica ecuatoriana de 2004, particularmente cuando se pregunta si el pas est o no gobernado en funcin de los intereses nacionales (pblicos) o de unos pocos (los ms inuyentes) (Grco 50).

Grco 50. Crisis de conanza en el sistema de representacin ecuatoriano, 2004. Usted cree que el pas est gobernado...?
Fuente: Latinobarmetro. Elaboracin: SENPLADES (2010).

De ah que tenga sentido la siguiente armacin del propio Adam Przeworski:


Las elecciones no obligan a los polticos a implementar las polticas preferidas por los votantes. A su vez, los ciudadanos no tienen suciente informacin como para evaluar a los gobiernos electos, y la amenaza de no ser reelectos no es suciente para inducir a los gobiernos a actuar en benecio del inters del pblico (Przeworski, 1998: 9).

Por el otro lado de la crisis gemela, cuando hacemos referencia a la crisis del sistema de partidos, aludimos a la descomposicin orgnica de las estructuras de poder especializadas para obtener votos (los partidos polticos). Esta crisis se basa en la relacin disfuncional existente entre el elector mediano y el espacio institucional que traslada, sobre la base del voto, sus preferencias al espacio de toma de decisiones de Gobierno para lograr as mejoras para su bienestar. De esta manera, enfocndonos en el anlisis de la crisis de representacin, podemos sealar que, desde nuestro punto de vista, esta crisis puede ser perceptible en cinco puntos, que desarrollamos a continuacin.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

La percepcin de deterioro del bienestar subjetivo del elector mediano5


El hecho de que el ciudadano comn perciba que su bienestar se ha deteriorado debido a la inecacia de sus gobernantes ha llevado a que se evidencie un voto de castigo y desconanza contra la institucionalidad poltica, contra los canales de interlocucin de demandas agregadas y contra el Estado mismo. Ejemplo de ello seran las soluciones extra-institucionales que se dieron a las crisis de gobernabilidad en los ltimos diez aos6, como lo recoge Snchez Parga:
El otro criterio para identicar la calidad poltica de un rgimen como la democracia y de un gobierno (por muy democrtico que sea) es su estabilidad. La tesis de Aristteles sobre la mayor duracin de los mejores gobiernos, la cual ser posteriormente retomada por Maquiavelo, quien hace de la inestabilidad gubernamental el principal indicador de la precariedad y deslegitimacin de un gobierno. Lo que resulta muy pertinente para evaluar el deterioro y desconsolidacin de los actuales gobiernos democrticos en todo el mundo y en particular en Amrica Latina (Snchez Parga, 2004).

En el Grco 67, evidenciamos estadsticamente la relacin propuesta ante la ruptura a partir del ao 2006.

Crisis de legitimidad de las instituciones


Cuando abordamos la apata y poca legitimidad de las instituciones polticas del sistema de democracia representativa, ineludiblemente nos referimos al voto blanco y al voto nulo. Estas alternativas institucionales a las que se acoge el elector son los dos componentes de la abstencin activa dentro de un rgimen democrtico de elecciones.

Se entiende por bienestar subjetivo la bsqueda de la felicidad basada en factores que favorecen el desarrollo del bienestar personal y el mantenimiento de una vida deseable. Entre esos factores, estn los macroeconmicos y, sobre todo, las condiciones institucionales de la sociedad; de ellas, la democracia es una de las ms importantes, as como la satisfaccin de las necesidades bsicas. La existencia de posibilidades de participacin individual en forma de votaciones, iniciativas y toma de decisiones aumenta el bienestar subjetivo de las personas, pero lo debilita cuando esa participacin no reeja el el compromiso, por parte del gobernante, de dar cumplimiento a los intereses de una sociedad. Las salidas extra institucionales a las que se hace referencia se relacionan con la inestabilidad del rgimen de democracia de nuestro pas desde el derrocamiento de Bucaram hasta Gutirrez. Para un estudio completo del caso de la salida del ex presidente Lucio Gutirrez, vase Ramrez, 2005.

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Grco 51- Relacin entre el bienestar subjetivo del elector


mediano y la conanza en los poderes del Estado
Fuente: Latinobarmetro, 2004. Elaboracin: SENPLADES (2010). Nota: Frente a la pregunta: cunta conanza tiene en el Gobierno?, aqu consta la categora Mucha Conanza. Con respecto al bienestar subjetivo, el grco representa el porcentaje de personas que consideran que sus ingresos familiares permiten satisfacer sus necesidades y tienen adicionalmente capacidad de ahorro.

En el caso del voto blanco, se trata de una abstencin voluntaria que se basa en la accin misma de concurrir y participar del voto, pero sin manifestar cul es su candidato u opcin preferida. Con el voto blanco, el elector maniesta que asiste a votar como un acto democrtico, pero que no concuerda con ninguna de las opciones, por lo que muestra su indiferencia al dejar el espacio en blanco. Por otra parte, como recoge el primer captulo de este libro, el voto nulo es un voto no vlido e irregular. Supone una discrepancia formal y material hacia el sistema electoral: formal, por la discrepancia con las reglas de la normativa electoral y material, en tanto no permite dilucidar cul es la voluntad que el elector pretende expresar. Este voto puede ser intencional, porque simplemente el elector raya la papeleta varias veces, realiza dibujos o escribe palabras, a manera de rechazo y protesta ante las opciones planteadas. Pero se dice que el voto nulo puede ser tambin accidental. Tambin el ausentismo tambin se dene como una manera de rechazo al sistema y a los candidatos. A pesar de la obligatoriedad del voto y sus mecanismos de penalidad en el Ecuador, la accin de abstenerse puede ser asumida como una forma de protesta, apata y/o rebelda contra el sistema poltico. Esto se visibiliza en la Encuesta Nacional de Participacin Ciudadana (INEC, 2008), cuando 49% de los encuestados seal que, si no existiese obligatoriedad, no acudira a votar. El ausentismo y el voto nulo, como manifestacin antisistmica y manifestacin de rechazo a las opciones electorales, respectivamente, estn relacionados con el nivel de conanza en las instituciones polticas. En 2006, el 12% de los electores opt por el voto nulo en las elecciones presidenciales. Para las dignidades legislativas, el porcentaje promedio de votos nulos a nivel

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

provincial super los 19 puntos porcentuales. Estas cifras responden al nivel de conanza en el Poder Legislativo, que, de manera sostenida, ha sido inferior al del Poder Ejecutivo. Con respecto al ausentismo en el proceso de 2006, a nivel nacional se registr 28%. Para las elecciones de 2009, evidenciamos una ruptura en este comportamiento de rechazo. Si bien el nmero de electores se increment en 15% con respecto al proceso de 20067 y el padrn electoral se depur, el ausentismo se redujo. Esto reeja un ascenso de los niveles de conanza en los poderes polticos, en especial en el Ejecutivo.

Grco 52. Ausentismo en elecciones presidenciales, 1984-2009 (primera vuelta)


Fuente: CNE. Elaboracin: SENPLADES (2010).

La ingobernabilidad
Vista como la imposibilidad de lograr decisividad y, peor an, resolutividad8 en las decisiones pblicas, durante el periodo de anlisis, la ingobernabilidad se maniesta en la conformacin de gobiernos casi siempre de minora9, en constante pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo. Esto alimenta la percepcin de que el poltico gobernante (agente) no hace nada para mejorar la situacin del elector mediano (principal), mientras este visibiliza al poltico (en especial al diputado) como el causante de los sucesivos conictos para

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La Constitucin de 2008, en los artculos 62 y 63, ampla el derecho al voto, de manera facultativa, a las personas extranjeras residentes en el Ecuador, a las personas entre 16 y 18 aos de edad, y a los integrantes de la Fuerza Pblica. Adicionalmente, dispone el derecho al voto a las personas privadas de libertad que no cuenten con sentencia condenatoria ejecutoriada y el derecho al voto de dignidades legislativas a los ecuatorianos y ecuatorianas residentes en el extranjero. Las categoras de resolutividad y decisividad en Cox, Gary y Mc. Cubbins, 2001. El indicador de minora se toma de acuerdo con la comparacin de la cantidad de escaos del partido ocialista versus los escaos del partido ms votado histricamente desde 1979, ao de retorno a la poliarqua.

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impedir esa gobernabilidad.10 A ello se suma la falta de voluntad poltica de cooperacin entre los miembros de la sociedad poltica, lo que reduce las posibilidades de armar alianzas de mediana duracin, al menos no coyunturales, orientadas a procesar las decisiones importantes y devolver los instrumentos de democracia directa al soberano. Lo anterior es claramente evidente a la hora de revisar la percepcin del nivel de corrupcin en las instituciones ecuatorianas en 2004 (Grco 53).

Grco 53. Barmetro Global de Corrupcin, Ecuador 2004


Fuente: Informe sobre el Barmetro Global de la Corrupcin de Transparency Internacional. Elaboracin: SENPLADES.

La inestabilidad de las reglas de juego para elegir y ser elegido


Esta inestabilidad es evidente en las 23 reformas electorales en 26 aos de democracia nominal, sin que el estatuto electoral vigente sea de consenso y represente un acuerdo entre los actores polticos y representativos de la sociedad civil.

Un tipo de gobernante difuso y corrupto en su imagen


Es decir, un tipo de gobernante con un dcit de transparencia en sus actos que le coloca constantemente en riesgo moral. El gobernante, por juicios de valor o debido a diversos actos que han puesto en riesgo su calidad moral ante la opinin pblica, se ha ganado la desconanza de la gente. Esta parte del anlisis demuestra la existencia emprica del primer componente de la crisis gemela en el Ecuador durante 1997-2006.

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En el Ecuador, de acuerdo al Barmetro Global de la Corrupcin de Transparencia Internacional (2006), el Poder Legislativo y los partidos polticos son las instituciones ms corruptas.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Crisis en el sistema de partidos


A continuacin, demostraremos el segundo trmino de esta crisis, que incluye tambin un quiebre en el sistema de partidos, que, en el esquema multipartidista ecuatoriano, se caracteriza por cuatro componentes.

Excesiva fragmentacin electoral y competencia confrontacional centrfuga


El sistema de partidos polticos en el Ecuador propicia un dilogo de sordos. Las preferencias de los electores, expresadas en sus votos durante el periodo 1979-2009, de acuerdo con la evolucin del ndice de fragmentacin electoral, muestran que las condiciones polticas propiciaron una dispersin del voto para las dignidades legislativas, comparativamente muy alta. Esto signica que los partidos polticos han sido incapaces de conformar estructuras agregadoras de preferencia de sus electores. Por el contrario, han desarrollado pequeas parcelas de poder, que radicalizan sus posiciones e impiden el arreglo de consensos polticos a la hora de tomar decisiones fundamentales. Esto gener la composicin de congresos con vicios de sobre-representacin de minoras y subrepresentacin de mayoras en estructuras partidistas que rompen la formacin de conglomerados que faciliten la toma de decisiones (Grco 54).

Grco 54. Fragmentacin electoral en el Parlamento, 1979-2009


Fuente: Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina. Elaboracin: SENPLADES (2010).

En el Parlamento, el nmero efectivo medio de partidos, de 1979 a 2009, es de 5,4 y el nivel de fragmentacin electoral en el voto, para 2006, fue de 0,83. Sin embargo, a partir de 2006, el ndice de fragmentacin y el nmero efectivo de partidos se han reducido signicativamente (Grco 55).

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Grco 55. Nmero efectivo de partidos, 1979-2009


Fuente: Observatorio del Poder Legislativo en Amrica Latina. Elaboracin: SENPLADES (2010).

El ndice de concentracin Herndahl-Hirschman (IHH), para las elecciones presidenciales (primera vuelta) del proceso electoral de 2002, fue de 0,15, mientras, en el correspondiente al de 2006, se increment a 0,19. Por su parte, el proceso de 2009 represent un cambio importante en el comportamiento electoral en la opcin presidencial. Si bien es cierto que las candidaturas presidenciales se reducen de 2006 a 2009 (de 13 a 8 candidatos), la concentracin de votos es signicativa y marca un hito histrico, slo comparable con el proceso electoral de 1979. El IHH correspondiente a 2009 se duplic con respecto a las elecciones presidenciales de 2006 (de 0,19 a 0,37 en primera vuelta). Los candidatos que obtuvieron los tres primeros lugares representaron 92% de los votos vlidos (Rafael Correa, Lucio Gutirrez y lvaro Noboa, con 52, 28 y 11 puntos porcentuales, respectivamente). Con ello, por primera vez en casi 30 aos, podemos hablar de la construccin de fuerzas polticas nacionales representativas. Desde una visin subjetiva, la polarizacin ideolgica del electorado es evidente y responde al incremento de ndices de polarizacin electoral. El ndice de polarizacin ponderada para las elecciones de dignidades legislativas fue de 0,18. Para el proceso de 2006, este ndice se increment a 0,27, lo que refuerza la hiptesis de que en 2006 entramos a un periodo diferente al de la crisis de partidos polticos ya expuesta (Grco 56). En 1997, de acuerdo con la encuesta de opinin pblica Latinobarmetro, 84% de los encuestados no responda a ninguna posicin ideolgica. Diez aos ms tarde, esta cifra se reduce a 20%, y el elector consolida su tendencia ideolgica. Esta polarizacin ideolgica regional (que se replica a nivel nacional) se reeja a travs de una relacin positiva con el indicador de polarizacin electoral en las decisiones electorales.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Partidos polticos nacionales que responden a sociedades regionales (fracturas no slo geogrcas, sino tambin culturales y econmico-histricas)
Hablamos de partidos con deciencias a la hora de agregar la representacin de intereses a nivel nacional. Slo lo consiguen a nivel local e incluso parroquial. Esto se reeja en el alto ndice de volatilidad agregada.11

Grco 56. Polarizacin ideolgica del elector


Fuente: Latinobarmetro. Elaboracin: SENPLADES (2010).

La volatilidad del voto reeja la desconanza no slo en los representantes, sino tambin en el sistema de representacin poltica, la debilidad institucional de los partidos polticos y la distancia entre la oferta electoral, intereses y expectativas del elector al momento de cambiar sbitamente sus preferencias de una eleccin a otra. En el Ecuador, el ndice de volatilidad total, entre 2002
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Datos sobre la construccin del ndice, en Alcntara y Freidenberg (2006).

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y 2006, fue de 0,44; en tanto que a nivel sudamericano, los pases con menores ndices de volatilidad son Chile y Uruguay, con una diferencia signicativa al respecto (Payne, 2006).

Partidos sin reformas internas y poco institucionalizados a travs del tiempo


Nos referimos a partidos que duran en el espacio y en el tiempo y que cambian nicamente sus membretes o logotipos, mas no su estructura interna. Tanto su propuesta poltica como propuesta electoral no logran estar en funcin de las preferencias e intereses del elector. Un claro ejemplo es la DP (antigua Democracia Popular), que cambi sus siglas por UDC (Unin Demcrata Cristiana), con picos igualmente voltiles en su captacin de votos a nivel nacional, y nalmente perdi su registro electoral.

Mediatizacin del clientelismo con la consecuente prdida de voto retrospectivo


Nos referimos a la racionalidad del voto, desligada de la memoria histrica y la reduccin de los costes de sancin, a partir de la revelacin de actos de corrupcin de los polticos gobernantes. Un ejemplo es el desarrollo poltico del PRE, especialmente en torno a su lder, Abdal Bucaram. Envuelto en escndalos polticos y litigios legales durante sus funciones como intendente de Guayaquil, a principios de los ochenta, sin importar la sancin moral inmediata, en 1984 fue electo alcalde de Guayaquil. Con orden de prisin y enjuiciado penalmente por las Fuerzas Armadas ecuatorianas, se fug a Panam ese mismo ao. Acusado de peculado por la Contralora de la Nacin, en 1985 es apresado. En 1986, Santiago y Adolfo Bucaram son electos diputados del Guayas por el PRE, y Elsa Bucaram es electa alcaldesa de Guayaquil en 1988. Durante el Gobierno de Rodrigo Borja, el juicio penal por peculado se reactiva y Bucaram viaja a Panam, en donde permanece hasta 1990. El juicio es declarado sobresedo. Sin embargo, durante el Gobierno de Sixto Durn Balln, a pesar de todos sus antecedentes, el PRE represent la segunda fuerza legislativa ms importante. Posteriormente, al postular su candidatura en las elecciones presidenciales de 1996, gana en la segunda vuelta con 54% de los votos vlidos. El elector mediano pierde la memoria cuando elige nuevamente a candidatos que dejaron el poder a causa de actitudes de corrupcin. De manera inusual y sorprendente, el ciudadano apoya nuevas candidaturas a pesar de haber protagonizado una rebelin en su contra, como sucedi con Gilmar Gutirrez y el Partido Sociedad Patritica (PSP), en las ltimas elecciones presidenciales.12 Esto demuestra la hiptesis de fragilidad de las estructuras partidistas.

Los emblemas de un esquema de Gobierno vertical y poco participativo


En los prrafos anteriores, hemos evidenciado la existencia de una crisis gemela del sistema poltico ecuatoriano durante el periodo de anlisis. De la misma forma, podemos establecer que, a escala nacional, durante este periodo, para la lite poltica poco import el componente participativo en las intervenciones pblicas. Ello, debido a la presencia de una pseudotecnocracia, con
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En el proceso de 2006, Gilmar Gutirrez obtuvo el tercer puesto en la contienda presidencial, con 17,4% de los votos vlidos.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

visos de riesgo moral, que fue maniesta en el peso especco que concentr el Consejo Nacional de Modernizacin (CONAM).13 Es claro que, durante los noventa y buena parte de los 2000, el paradigma de buen Gobierno en el Ecuador gir alrededor del cumplimiento fallido de indicadores de gobernabilidad. Empero, una y otra vez, la legitimidad de la forma de Gobierno (democracia representativa) fue resaltada sobre la base del cumplimiento de los ya enunciados requisitos de la poliarqua o democracia procedimental. El CONAM, institucin adscrita a la Presidencia de la Repblica hasta 2007, fue el instrumento insigne de legitimacin tcnica de las decisiones de al menos cinco presidentes. Este organismo surge durante la moda de la nueva gestin pblica (NGP), una forma de privatizacin de la administracin del Estado que nace durante los ochenta. Bajo este esquema, en pases como Reino Unido o Nueva Zelanda, la toma de decisiones fundamentales se procesa en instancias pblicas con un fuerte control estatal sobre los contratistas. Estos ltimos, en teora, son los encargados de operativizar tcnicamente las directrices que, con sentido pblico y control social, proporcionan los agentes de Gobierno (Arellano, 2006). Es decir, las decisiones fundamentales, bajo el esquema de NGP, son tomadas por los polticos electos por el pueblo: los tcnicos contratistas las operativizan y no al revs. Si revisamos el esquema presupuestario del CONAM, encontramos evidencias sobre un esquema de contrataciones bajo el enfoque NGP. Como se puede apreciar en el Grco 57, los proyectos implementados por el CONAM fueron tercerizados en su mayora. Sin embargo, es claro que el papel de este Consejo en el Ecuador no fue precisamente el de viabilizar la voluntad ciudadana con sustento tcnico e instrumentos especializados para reducir la ineciencia de la administracin pblica. Por el contrario, podramos decir que, en gran medida, se complejiz y, en algunos casos, se caotiz a la administracin pblica, al supeditarla a los mandatos de quienes nanciaban el organismo o a los intereses de los tomadores de decisiones (Ramrez, 2009).

Graco 57. Presupuesto CONAM y proyectos asociados


Fuente: Latinobarmetro. Elaboracin: SENPLADES.

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La tecnocracia se dene como el gobierno de los tcnicos, el tcnico o especialista que gobierna, que ejerce su cargo pblico con tendencia a hallar soluciones apegadas a la tcnica, por encima de otras consideraciones polticas o sociales.

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En 2006, el presupuesto total del CONAM y sus proyectos asociados fue de USD 8.653.789,70; de ellos, USD 5.329.000 fueron deuda externa condicionada a la consecucin de consultoras de los emisores multilaterales. Los procesos de adquisiciones fueron en gran parte discrecionales, con adjudicaciones poco transparentes y mayoritariamente externas (Coronel, 2010). No se generaron capacidades propias y se ocuparon recursos sobrevalorados frente al mercado laboral. Si partimos de un enfoque epistemolgico, ninguna decisin de Gobierno es tcnicamente neutra; tampoco el tcnico puede aislarse de su sesgo poltico a la hora de enfocar sus recomendaciones. Bajo el dominio de una corriente ideolgica neoliberal, el CONAM tuvo una centralidad preponderante en el diseo de las polticas ms trascendentes en el espacio nacional y orient sus productos, tericamente, hacia la bsqueda de ptimos paretianos de eciencia econmica para el Estado en el diseo de polticas pblicas de escala nacional. No existe evidencia que descarte de manera categrica la armacin de que, a escala nacional, hasta 2006, la toma de decisiones pblicas se orient sobre la base de procedimientos verticales (de arriba abajo). A ello se suma la poca transparencia en el acceso a la informacin pblica y la vinculacin de intereses particulares de los tomadores de decisiones y beneciarios de ciertas polticas. Esto nos hace pensar que muchas decisiones del CONAM se orientaron a buscar rentas desde los grupos econmicos interesados en desmantelar al Estado, para obtener benecios de los nichos de mercado que se podan abrir en ese contexto (consultoras para la privatizacin del sector telefnico, elctrico, energtico). No se registra la necesaria retroalimentacin que proporcionan los procesos de construccin participativa de las polticas pblicas. En el CONAM no existe memoria alguna de procesos de toma de decisiones participativas (Coronel, 2010). Por ello, no es difcil esgrimir un argumento a favor de que la forma gubernativa pseudotecnocrtica que otorg centralidad al CONAM fuera uno ms de los factores que ocasionaron la crisis gemela. De esta forma, la coincidencia de la crisis poltica antes descrita, con la presencia de una modalidad gubernativa poco participativa, nos pone frente a un proceso de desgaste del paradigma de Gobierno y de su rgimen poltico, como evidencia el Grco 49.

Gobernanza, gobierno participativo y estabilidad de la comunidad poltica local


En 2006, en medio de un proceso poltico de ruptura con la herencia de la crisis sistmica, reformar el Estado en funcin de un nuevo paradigma de democracia participativa implicaba pensar en trminos polticos y no slo administrativos. La propuesta programtica de Rafael Correa, que reivindica una ciudadana de alta intensidad, busca encontrar sus propias races institucionales de manera formal y persigue una participacin ms activa de los ciudadanos en el espacio pblico, a travs de mecanismos donde su voz se vuelva preponderante para la construccin de las polticas pblicas.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

El eje democrtico de un nuevo modelo poltico en el Ecuador se plasma en la Constitucin de 2008. En el artculo 85, a nuestro entender, se siembra el germen de lo que ms adelante conceptualizamos como gobernanza, a la hora de denir una forma de Gobierno participativa en todo el ciclo de polticas pblicas, tanto a nivel nacional como local.14 El anclaje institucional que la nueva Constitucin asigna a la planicacin participativa nos muestra que el desafo es mltiple e implica desde la inclusin de nuevos actores y la activacin de redes interinstitucionales en la formulacin de planes y programas de intervencin pblica, hasta la conformacin de espacios ms horizontales para la toma de decisiones en los distintos niveles de Gobierno.15

Gobernanza: es posible en contextos de pobreza e inequidad social?


El artculo anterior trat sobre formas participativas de gobierno local y analiz varias experiencias emblemticas a nivel de la regin. En el caso particular de los municipios del Ecuador, cabe sealar que la implementacin del Presupuesto Participativo (PP) obedece, tan slo, a una parte del proyecto de gestin pblica que, desde 1996, desarroll el MUPP-NP a travs de la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos. Ello se debe a que, a ms de insertar al gobierno en un esquema de interdependencia y descentrado de su protagonismo directivo, en la primera parte del ciclo de polticas pblicas (identicacin del problema pblico, jacin de la agenda pblica, generacin de alternativas, toma de decisin, diseo), el proyecto del MUPP-NP incorpor formas participativas en la implementacin y en la evaluacin de las polticas pblicas. Ello abrira la puerta para considerar que, en los municipios gobernados por el MUPP-NP, durante el periodo de anlisis, las prcticas de gobierno participativas, multiactorales, de interdependencia y coordinacin, estuvieron presentes durante todo el ciclo de polticas pblicas. Desde los aportes tericos ms destacados en la literatura de polticas pblicas, desarrollada en los pases ms ricos, hay un consenso a la hora de decir que uno de los supuestos para que haya gobernanza es la existencia de una democracia que, al menos, cumpla con las condiciones de Dahl (Aguilar, 2006). Esto implica responder a las pretensiones originarias de la democracia acerca de la libertad y la igualdad de los sujetos; o sea, que todos los miembros de una comunidad poltica tengan oportunidades iguales y efectivas para que sus puntos de vista sobre cmo deben ser las polticas sean conocidos por los otros miembros de la comunidad (Dahl, 1999). Dadas las condiciones de la
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Art. 85: El Estado garantizar la distribucin equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecucin de las polticas pblicas y la prestacin de bienes y servicios pblicos. En la formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y servicios pblicos se garantizar la participacin de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades (Constitucin de 2008). Art. 279: El sistema nacional descentralizado de planicacin participativa organizar la planicacin para el desarrollo. El sistema se conformar por un Consejo Nacional de Planicacin, que integrar a los distintos niveles de gobierno, con participacin ciudadana, y tendr una secretara tcnica, que lo coordinar. Este consejo tendr por objetivo dictar los lineamientos y las polticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, y ser presidido por la Presidenta o Presidente de la Repblica (Constitucin de 2008).

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denominada democracia procedimental, un rgimen democrtico, a ms de cumplir con los requisitos de la poliarqua, mnimamente, debera caracterizarse por la vigencia del Estado de derecho, lo que signica que, institucionalmente, todos los ciudadanos tengan idnticas oportunidades para participar de las decisiones pblicas. Es decir, tomar parte de un verdadero socialismo republicano. Sin embargo, como se advirti en la primera parte de este artculo, en el Ecuador, durante 1996-2006, no se satisfacen plenamente las condiciones de la poliarqua de Dahl, ni se cuenta con estabilidad en el sistema poltico. Por lo tanto, ninguna de las experiencias asociadas con los gobiernos locales participativos se podra asociar con gobernanza, en el sentido estricto del trmino. Lejos de hilvanar los elementos tericos que nos permitiran relajar el supuesto de vigencia democrtica instrumental para la existencia de gobernanza, a manera de condicin necesaria para su existencia, en los siguientes prrafos desarrollaremos la instrumentacin del concepto, a manera de un ndice que nos permita dar cuenta del proceso gubernativo participativo en el espacio local. Esto, debido a que, durante el periodo 1996-2006, nos encontramos con un proceso contrahegemnico de articulacin de redes gubernativas que bien pueden identicarse, a nivel municipal, como procesos de gobernanza local. De esa manera, nos pondramos en un lugar desde donde podramos interpelar a la teora de la gobernanza y establecer elementos para sustentar una nueva hiptesis: en condiciones de gobierno participativo, es ms probable reducir el riesgo de crisis del sistema poltico y cumplir con las condiciones de la democracia instrumental. Para ello, hacemos referencia al estudio de casos realizado por Rodrguez (2008), en el que se analizan varios municipios de la Sierra ecuatoriana, y tomamos, a manera de ejemplo, los de Cotacachi y Quero, para contrastar prcticas gubernativas participativas y su impacto en el cambio de paradigma de democracia en el Ecuador.

Operacionalizacin del concepto de gobernanza


Para efectos prcticos, entenderemos la gobernanza como:
El proceso estructurado, institucional y polticamente directivo, particular a cada sociedad, en tanto comunidad poltica singular, donde los distintos niveles e instituciones del Estado interactan, de manera cooperativa e interdependiente con actores individuales y colectivos no estatales para generar autogobierno, de manera tal que los intereses de los miembros de esta comunidad se coordinen con tendencia hacia la horizontalidad y con sentido pblico en la elaboracin de polticas, siendo tal vinculacin permanente durante todo el ciclo de las polticas pblicas (Rodrguez, 2008).

Para operacionalizar este concepto y jar observables que nos permitan dar cuenta de su mayor o menor presencia en la cotidianidad de las prcticas participativas de Gobierno, es necesario segmentar al concepto en cuatro partes: la primera, que se reere a la naturaleza (directiva, estructurada e institucional) del proceso de autogobernarse de parte de los miembros de una comunidad poltica particular (que incluye a actores gubernamentales y no gubernamentales por igual); la segunda, que es la forma de ese proceso (cooperativo e

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interdependiente); la tercera, que es la jerarqua de los actores (con tendencia a la horizontalidad); y la cuarta, el tiempo que dura este proceso (durante todo el ciclo de polticas pblicas). Si tomamos como referencia la dimensin temporal para monitorear al proceso de gobernanza, debemos empezar por hacer caso de la cuarta parte (de nuestro concepto), como una gua esquemtica para establecer hitos y monitorear la existencia de prcticas gubernativas que sean identicables como ejemplos del concepto. De ah que, como punto de partida para establecer estos hitos, debemos acudir a la denicin de ciclo de polticas pblicas y asumir esquemticamente los momentos de este ciclo que vamos a monitorear en cada observacin. Si bien no existe un consenso para denir los pasos del ciclo de las polticas pblicas, de acuerdo con Brbara Nelson (2001), podemos identicar siete: identicacin del problema pblico16, jacin de la agenda pblica (Aguilar, 1993), evaluacin de alternativas (Majone, 1997), toma de decisin (Aguilar, 1993), diseo17, implementacin (Tamayo, 1997) y evaluacin. A pesar de lo detallado de las fases y lo diferenciado que pueda aparecer cada una de ellas, operativamente, ex post, es complejo disponer de informacin completa sobre cada uno de los siete momentos del ciclo a la hora de levantar los datos. Ms an si, al interior de los municipios, no se genera esa informacin detallada.18 Para efectos prcticos, y por la naturaleza de cada una de las fases del proceso, para este trabajo, se tomaron en cuenta tres hitos: el proceso de diseo y planicacin de las polticas (que incluye los cinco primeros pasos de Nelson), la fase de implementacin y, nalmente, una tercera fase de rendicin de cuentas. En lo que se reere al proceso de implementacin, este incluye tambin subprocesos internos, como la toma de decisiones internas, para viabilizar la poltica (en tanto accin colectiva). El ltimo proceso de rendicin de cuentas incluye subprocesos, identicados en la literatura como evaluacin y presentacin de informacin. Una vez denidos los hitos de observacin durante el ciclo de polticas pblicas, y teniendo en cuenta que muchas veces estas fases se sobreponen y no se desarrollan de manera concatenada, las dimensiones del concepto de gobernanza incluidas en el monitoreo de este estudio son: a) La naturaleza directiva, estructurada e institucional del proceso de autogobernarse. La clave para esta dimensin es la estructura institucionalizada, formal o informal, de los procesos de Gobierno, visibles en la formalizacin o en la simple prctica por costumbre de una determinada forma de generar las decisiones y acciones colectivas.
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La denicin de un problema pblico tiene dos elementos centrales: debe ser aceptable al consenso de los involucrados en la hechura de la poltica y, a la vez, debe incluir una denicin operativa que permita una intervencin pblica viable tendiente a solucionarlo. Una vez seleccionada la mejor alternativa (de acuerdo con los criterios de optimizacin, valores y requerimientos de la comunidad poltica), el proceso de diseo de la poltica implica el desarrollo y planicacin extensa de la alternativa seleccionada, de tal manera que se completa el proceso previo a la implementacin o puesta en marcha de la poltica. En nuestro ciclo de polticas pblicas, segmentado en tres pasos, la nocin de rendicin de cuentas vendra a englobar lo que entendimos como evaluacin de la poltica pblica (paso 7), pero, desde una perspectiva de la teora del principal agente, esta fase sera re conceptualizada como de acountability y su equivalente en espaol de rendicin de cuentas. Por eso el cambio de trminos

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La inclusin de los miembros de la comunidad poltica particular, que involucra actores gubernamentales y actores no gubernamentales con similares capacidades de interlocucin, en la hechura de polticas pblicas. En este tem, la clave es la participacin inclusiva de los stakeholders (Parsons, 2008), o sea, de los interesados y afectados por la poltica pblica en marcha. Para efectos prcticos, en el primer hito de diseo y planicacin de polticas, se observ la realizacin o no de: a) Presupuesto participativo; y b) Plan de desarrollo cantonal. En ambos casos, se monitore la participacin activa de los miembros de la comunidad poltica en el diseo de las polticas pblicas y la asignacin de los recursos con inters pblico, bajo el supuesto del consenso para su aprobacin. Se diferencia si la participacin de los stakeholders fue: amplia (cuando en los procesos se inclua, de manera amplia y sin restricciones o barreras, la participacin de algn actor interesado o la mayora de los interesados o afectados), corporativa (cuando el proceso de planicacin y toma de decisiones pblicas integr a actores corporativos y/o gremiales de forma excluyente) o restringida (cuando el proceso de confeccin de la planicacin y la toma de decisiones pblicas integr slo a camarillas de actores cercanos al alcalde). Para el efecto, monitoreamos: 1) lugares y fechas donde se elabor o no el presupuesto y/o el plan de desarrollo participativo con participacin amplia de los stakeholders; 2) nmero de eventos y documentos avalados de discusin sobre los destinos de las nanzas pblicas (asambleas, talleres, foros); 3) nmero de documentos que recogen los resultados del proceso de elaboracin del presupuesto o plan de desarrollo participativo; 4) nivel de institucionalizacin formal o informal de cada proceso; y 5) la percepcin de los actores sobre si se recogieron o no los disensos y/o las opiniones de los actores polticos, sociales, individuales y colectivos que no estaban alineados o que comportaran un inters contrario al del grupo poltico con mayores recursos de poder. En lo que se reere al monitoreo del segundo hito, de implementacin participativa, los observables se relacionaron con la capacidad de incidencia en la incorporacin de la sociedad civil en la gestin de las polticas pblicas, como: 1) intervencin autnoma de los beneciarios en el ciclo de gestin de una poltica pblica: ejecucin, mantenimiento (nmero de comits de gestin compartida y de autogestin comunitarios con apoyo y convenio con el municipio) y jacin de tarifas (nmero de actas de cabildos abiertos); y 2) canales de informacin y participacin de la comunidad, institucionalizados formal o informalmente. Para obtener esta informacin, se revisaron las actas municipales y de las juntas parroquiales donde se tuvo acceso. Sin embargo, esta fuente directa arroj demasiados datos perdidos, sea por prdida de informacin o por la falta de recopilacin y acceso limitado a la misma. De ah que se busc una fuente adicional en las entrevistas con miembros de cada comunidad poltica.

b)

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En lo referente al tercer hito, de rendicin de cuentas, se jaron dos momentos para monitorearlo: el primero, de carcter formal, que da cuenta del cumplimiento de la Ley de Participacin, Rendicin de Cuentas y Control Social. Lo importante es ver cmo funciona y qu tan transparente y participativo es el gobierno local. Y el segundo, que tiene que ver con los mecanismos de enforcement o de hacer cumplir el mandato de la comunidad poltica hacia la instancia de ejecucin de la misma. Para ello, se plante monitorear los mecanismos institucionalizados localmente (formales e informales) de rendicin de cuentas y de veedura de las polticas pblicas. Las fuentes de recoleccin de informacin para este hito fueron: 1) informes de labores publicados; 2) cuestionarios aplicados a miembros de la comunidad poltica representativos; y 3) documentos y publicaciones que muestran resultados de seguimiento formal a la ejecucin del programa desde otro nivel de Gobierno.

El estudio de casos
Como un ejercicio para observar la aplicabilidad del ndice de gobernanza ya planteado, realizamos un estudio de seis casos, donde tratamos de explicar cules son los elementos que pueden explicar o hacer ms probable la ocurrencia de gobiernos locales, cuyas prcticas gubernativas sean identicables como de gobernanza. En lo que se reere a la variable explicativa del fenmeno gobernanza, se utiliz la accin poltica multidimensional del Movimiento Indgena Ecuatoriano (MIE). A su vez, a esta variable se la dividi en dos componentes: poltico-electoral (X1) y sociocontencioso (X2). Tericamente, ello se justica, ya que, durante los noventa, a diferencia de otros movimientos sociales de Amrica Latina (de similares caractersticas), que optaron por la va de la protesta y no entrar en la dinmica de partido poltico19, el MIE mantuvo los dos caminos de manera paralela y conserv su dinmica contenciosa, mientras competa en elecciones formales con un ropaje organizacional de partido poltico. Lo rico del anlisis est en cmo, pese a ser gobierno, el MIE continu activando sus redes sociales comunitarias para desarrollar acciones colectivas que interacten con el actor gobierno en miras a generar dinmicas participativas e interdependientes en la hechura de polticas pblicas. Para comparar los casos, debemos apegarnos a un diseo metodolgico que permita evidenciar de manera diferenciada la presencia o ausencia de los dos componentes de la accin poltica multidimensional del MIE (X1 y X2). Si establecemos dos criterios de presencia de X1 y X2, alta y baja, hay cuatro posibles combinaciones de cada dimensin de la variable independiente: caso 1: alto X1 y alto X2, caso 2: alto X1 y bajo X2, caso 3: bajo X1 y alto X2, caso 4: bajo X1 y bajo X2. Sin embargo, sobre la base del mtodo cientco, para comprobar una relacin causal dentro de una hiptesis, es necesario establecer un caso de

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De acuerdo con Cohen y Arato (2000: 513) la forma de hacer poltica de estos movimientos sociales corresponde a la de la poltica de la inclusin. Sin embargo, en el caso del MIE observamos formas concomitantes y paralelas de hacer poltica que conjugan los cuatro tipos ideales de Cohen y Arato.

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control que incluya la ausencia de la variable independiente. Por ello, aadimos un caso 5, adicional, que es el de ausencia de X1 y X2. Para hacer un desglose de los observables de X1 y X2 dentro de la variable independiente, hay que sealar que el primer trmino, accin poltica electoral (X1), ubica al actor dentro del marco institucional del sistema de partidos polticos locales. De esta manera, X1 da cuenta de un indicador de fuerza poltica electoral del MIE dentro de instituciones y reglas formales de participacin poltica, a travs del logro de escaos por parte de los candidatos del MUPP-NP. El criterio que se va a observar ser si, en el periodo de anlisis 1996-2006, el MUPP-NP consigui o no ocupar el ejecutivo municipal (la alcalda del cantn) y una representacin equivalente al menos a 30% del legislativo local (concejalas dentro del concejo municipal). Para ello, diferenciamos entre los casos a travs de una escala categorial: alta, baja o nula fuerza electoral. Con esto, se establece como alto al caso en el que, en ms de un periodo, se ha cumplido con el criterio de fuerza electoral. Se establece como bajo cuando el MUPP-NP ha participado, pero sin cumplir la barrera de haber ganado las elecciones para alcalde o lo ha conseguido, pero sin mayora en el concejo municipal o, en su defecto, ha sido intermitente la presencia en el concejo. Por ltimo, consideramos nula presencia electoral cuando no se registran candidaturas del MUPP-NP o, a pesar de contar con un registro electoral, nunca se ha obtenido representacin de ms de 5% de la votacin. El segundo trmino de la variable independiente, X2, es relativo a la produccin de sentidos simblicos y de presencia contenciosa del actor en la esfera de las prcticas y percepciones de los miembros de la comunidad de inuencia. Esto ha sido decantado en una combinacin lineal de dos observables: presencia territorial del movimiento (T) y cohesin interna del movimiento (O2). Los coecientes que corresponden a cada variable independiente son iguales, debido a que se les asigna el mismo peso especco a la hora de ponderar los valores de T y O. El componente de presencia territorial del movimiento (T), dentro de las jurisdicciones administrativas subcantonales, se observa a travs de tres tems equiponderados por medio de una relacin lineal: a) porcentaje de la poblacin indgena organizada (Io); b) presencia efectiva del MIE en las parroquias (E); y c) presencia formal de la organizacin (Of). En lo que se reere al tem Io (porcentaje de la poblacin indgena organizada), monitoreamos este observable a travs del nmero de miembros activos que registran las instancias organizativas (organizaciones de primer grado, OPG) aliadas al MIE, respecto del total de la poblacin. El tem E (presencia efectiva del MIE en las parroquias) fue monitoreado a travs de: i) el nmero de reuniones anuales registradas (R); y ii) nmero de actos formales de la organizacin por ao, de acuerdo con actas y documentos declarativos, apariciones en prensa, etc., formalmente representado a travs de una combinacin lineal, cuyos ponderados son idnticos (F). En lo que se reere al tem Of, lo monitoreamos a travs de: i) existencia de directivas registradas (D); ii) existencia de sedes de la organizacin (lugares de reunin y/o asentamiento del componente burocrtico de la OPG) y si stas son propias o no, es representado, como en el caso anterior, por medio de una relacin lineal (C).

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Vale sealar que esta aproximacin formal considera a cada factor con un peso especco idntico, lo que hace que los ponderadores tengan los mismos valores en cada nivel. Sin embargo, tericamente esta consideracin podra reformularse de contar con sustentos tericos importantes. Ello nos obligara a cambiar los valores categoriales que nalmente se obtuvieron para este estudio. En las tres primeras columnas de la Tabla 34, observamos los datos de cada uno de los observables, capturados en los tems que detallamos en prrafos anteriores. En la columna de categorizacin de la misma tabla, integramos los tres observables en un ndice categorial de presencia territorial del MIE por cantn. Este consta de cuatro niveles: alta, media, baja y nula.

Tabla 34. Presencia territorial del MIE


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

Cantn

% poblacin indgena organizada 64,93 100 1,24 100 0,456 43,73

Presencia efectiva en parroquias 4 1 1 6 0 5

Presencia formal Categorizacin en parroquias 4 1 1 5 1 5 Alta Media Baja Alta Nula Alta

SALCEDO CHAMBO PALLATANCA PUJIL QUERO COTACACHI

1) Cohesin interna del movimiento: este componente de X2, que identicamos en la formalizacin como O2, incluye tres subcomponentes: a) nmero de acciones colectivas contenciosas, que, a su vez, implica dos observables: nmero de movilizaciones por ao y nmero de actos formales a nombre de la organizacin convocados y realizados al ao; y b) percepcin de cooperacin y organicidad desde los niveles regionales y nacionales del MIE. En ambos casos, los datos recabados en las observaciones de campo y en los registros de la ECUARUNARI fueron procesados en una escala de tres niveles: alta, baja y nula. As lo vemos en la Tabla 35.

Rodrguez, Ruiz, Robles

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Tabla 35. Cohesin del movimiento20


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

Cantn

Nmero de movilizaciones Alta Baja Baja Baja Baja Alta

Nmero de reuniones (promedio anual) Alta Baja Baja Alta Baja Alta

Percepcin de cooperacin desde OSG y OTC Alta Baja Baja Baja Nula Alta

SALCEDO CHAMBO PALLATANCA PUJIL QUERO COTACACHI

De lo anterior, y al cruzar las tablas, tenemos que nuestros casos se presentan diferenciadamente de la siguiente manera: Caso 1) Alta presencia del movimiento social y alta del partido poltico: Cotacachi; Caso 2) Alta presencia del movimiento social y baja del partido poltico: Salcedo; Caso 3) Baja presencia del movimiento social y alta del partido poltico: Pallatanga; Caso 4) Baja presencia del movimiento social y baja del partido poltico: Chambo y Pujil; Caso 5) Nula presencia del movimiento social y nula del partido poltico: Quero.

Los resultados de procesar los datos


De acuerdo con la seleccin de casos y la sistematizacin de las observaciones de campo en una base de datos, procesamos la informacin disponible, segn la metodologa planteada, en paquetes estadsticos computacionales. Al tener lista la base de datos, el primer ejercicio de estadstica descriptiva fue la comparacin de medias y desviaciones estndar respecto de la media de todos los casos. Esto nos permiti observar ordenadamente cules eran los casos que, durante todo el periodo de anlisis, presentaron mayores puntajes con respecto a nuestro ndice total de gobernanza (ITG). Los resultados, segn lo evidencia la Tabla 36 de informe de comparacin de medias, revelan que el caso 1, de alta presencia de los dos componentes de la variable independiente, es el de mayor puntaje. O sea, la media de puntuacin del ITG calculado para Cotacachi es la ms alta de todas y es la que ms se aleja de la media del grupo de anlisis. Esto evidencia que, en trminos generales, Cotacachi es el Municipio donde existi mayor gobernanza, en promedio, durante el periodo de anlisis, aun cuando ello no signique directamente que a mayor presencia del MIE, en sus dos componentes, exista mayor gobernanza local.
20

Para la elaboracin de este cuadro se procesaron los datos obtenidos de los registros de actas de reuniones de los archivos de ECUARUNARI y se cruz la informacin con el testimonio de los dirigentes indgenas de las liales locales.

126

Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Tabla 36. Informe de comparacin de medias: ndice de gobernanza


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

MIE Alto PP- Alto MS Bajo PP- Alto MS Alto PP- Bajo MS Bajo PP-Bajo MS Nulo PP- Nulo MS Nulo PP - Bajo MS Total

Media 134.218 56.845 45.509 36.327 18.227 36.491 54.603

Desv. tp. 463.389 319.555 301.216 103.885 119.197 144.334 460.548

Puesto que la tabla nos permite inferir slo conclusiones vagas sobre cul fue el Municipio con mayor o mejor gobernanza en el periodo de anlisis, no es posible concluir nada acerca de la relacin entre nuestras variables y los resultados del ITG. El siguiente anlisis al que se sometieron los datos del ITG, ordenados por casos y observaciones (aos), fue el de diferencia de varianzas. De esa manera, obtuvimos elementos de anlisis que nos posibilitan dar conclusiones denitivas respecto de la validez de nuestras hiptesis. Con los resultados del anlisis ANOVA, podemos ya establecer, a travs de mtodos estadsticos, si estn o no relacionadas la variable propuesta como independiente (presencia del MIE) de forma causal con la dependiente (gobernanza local). En la Tabla 37, que muestra los resultados de ANOVA, encontramos que el nivel de signicancia es muy cercano a cero. Esto nos indica que la hiptesis nula (los niveles de gobernanza alcanzados por cada Municipio son causados por otras variables que no son consideradas dentro de nuestra variable independiente) se descarta. Podemos concluir que existe evidencia emprica que demuestra que la alta presencia del MIE se relaciona de manera causal con la gobernanza local, en los municipios que comparten las caractersticas sociodemogrcas y socioeconmicas de los municipios analizados.

Tabla 37. ANOVA ndice de gobernanza


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

Suma de cuadrados Inter-grupos Intra-grupos Total 925.270 453.408 1.378.678

gl 5 60 65

Media cuadrtica 185.054 7.557

F 24.488

Sig. 0

As como el nivel de signicancia de la ANOVA nos proporciona evidencia de que nuestras variables estn altamente correlacionadas, una prueba adicional de medidas de asociacin realizada corrobora este hallazgo. El resultado de esta tercera prueba arroj que el valor Eta del ITG es de 0,819. Esto, en una escala de mximo 1,00, es muy alto y nos da a entender que los componentes de

Rodrguez, Ruiz, Robles

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nuestra variable independiente explican en 81,9% la existencia de gobernanza local en los trminos que la hemos denido. De esta forma, quedara conrmado, de acuerdo con el procesamiento estadstico de los datos observados, que, entre mayor presencia del MIE en una comunidad poltica (de las caractersticas de nuestros casos), mayores puntajes de ITG se obtienen. Adicionalmente, aunque no de forma categrica, podemos conrmar que el componente sociocontencioso de movimiento social es ms importante que el del partido poltico en trminos de resultados del ITG. Y, nalmente, que aun cuando exista baja presencia del MIE, al existir formas organizativas que conserven el ethos comunitario como forma de participacin poltica colectiva, se originan mejores prcticas de gobierno en gobernanza que si no existieran. Pasemos, entonces, a la revisin de dos casos para ejemplicar lo sealado en los prrafos anteriores.

La hechura de polticas pblicas en Cotacachi


En trminos de polticas, al ganar Auki Tituaa la alcalda de Cotacachi, el Municipio entr en un proceso de institucionalizacin de la participacin ciudadana, como eje central de la gestin pblica local. En lo que se reere a la hechura de polticas pblicas, el alcalde Tituaa propuso desde el inicio de su primera administracin una gestin de gobierno local en la que el Municipio sea un actor interdependiente del resto de actores sociales de la comunidad poltica cantonal.

Planicacin participativa
La situacin de Cotacachi, hasta 1996, responda a un esquema clientelar de manejo del Gobierno, donde escasamente se produca informacin para el registro de los procesos de gobierno. Por ese motivo, en la investigacin realizada en el archivo municipal, hasta 1996 no se evidenciaron documentos que respaldaran un plan general de gobierno, en trminos de polticas pblicas, y tampoco memorias de procesos participativos de identicacin de problemas pblicos o consultas pblicas sobre la implementacin de una u otra alternativa tendiente a solucionar los mltiples problemas del cantn. El indicador de planicacin participativa (Rodrguez, 2008) da cuenta del nivel de participacin ciudadana, el grado de apertura, documentacin y formalizacin del proceso de elaboracin del presupuesto y/o del plan de desarrollo estratgico cantonal. En el desarrollo histrico de la planicacin participativa en Cotacachi, es posible observar un cambio dramtico de 1996 a 1999. Esto se atribuye a la convocatoria de la Asamblea de Unidad Cantonal (AUC) (Grco 58).

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Graco 58. Planicacin participativa en Cotacachi.


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

Rendicin de cuentas
En lo que se reere a rendicin de cuentas, desde 1997, el alcalde, el presidente de la Asamblea Cantonal y los responsables de los comits presentaron sus informes pormenorizados (incluso el informe econmico del presupuesto municipal); esto, en documentos de libre acceso, gratuitos y de distribucin abierta. Sin embargo, los documentos se elaboraron en un lenguaje todava poco accesible para los pobladores y su distribucin fue centralizada.

Implementacin
En cuanto a la implementacin participativa de las polticas pblicas, el alcalde Tituaa discursivamente lanza desde su primera campaa electoral la iniciativa de minga cantonal permanente. Esta implicaba que, para tener xito en la ejecucin de polticas y no slo de las obras pblicas, era necesario que los habitantes del cantn se involucraran activamente en todo el ciclo de las polticas locales. As como en los dos componentes anteriores (planicacin participativa y rendicin de cuentas), al revisar la evolucin del indicador de implementacin participativa de las polticas pblicas correspondiente a Cotacachi en el periodo 1996-2006, propuesto por Rodrguez (2009), que da cuenta del nivel de incorporacin de los actores involucrados en el proceso de implementacin, la sistematizacin de memorias del proceso de participacin en la implementacin de polticas y el nivel de formalizacin del proceso de participacin social en la implementacin, se observa un incremento signicativo de 1996 a 1997 (Grco 59). Ello se debe a que, en la primera Asamblea de Unidad Cantonal, en 1997, se acuerda y planica que 50% de los proyectos de iniciativa municipal en el cantn incluyan participacin ciudadana directa en su ejecucin. El incremento observado entre 1998 y 1999 se debe a la formalizacin de los mecanismos de participacin en el proceso.

Rodrguez, Ruiz, Robles

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Grco 59. Cotacachi: Implementacin participativa de las polticas pblicas, 1996-2006


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

La hechura de las polticas pblicas en Quero


Quero, tradicionalmente, ha sido un Municipio con prcticas altamente directivas, clientelares y personalistas en el manejo de la cosa pblica. La falta de una memoria histrica documentada sobre procesos de participacin ciudadana en las decisiones pblicas as lo demuestra. Los archivos datan que, hasta 2004, tan slo una vez al ao se convocaba a reuniones pblicas del Cabildo (ampliado), siempre a propsito de las estas de cantonizacin. En tales reuniones, la memoria documenta escasamente procesos de rendicin de cuentas dirigidos no hacia la poblacin (habitantes del cantn), sino a los niveles superiores de Gobierno.

Planicacin participativa
En lo que se reere a planicacin participativa, el salto de dos puntos en la escala de seis, que observamos en 2005, corresponde a la realizacin del plan de desarrollo cantonal con metodologa participativa (Grco 60). Pese a que no hay una memoria detallada sobre cada una de las reuniones y talleres que congregaron a las 37 comunidades y las discusiones en cuatro lneas estratgicas, vale resaltar el esfuerzo realizado en este cantn para lograr que este proceso posibilitara una prctica inclusiva en la forma de disear las polticas pblicas. Si comparamos los procesos de Cotacachi y Quero, podramos calicar de irregular o restringida la forma cmo se convoc a la realizacin del plan de desarrollo cantonal en el segundo Municipio. Ello, debido a que no se cuenta con un registro sobre las organizaciones y la liacin de los 50 participantes de las primeras reuniones.

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

Grco 60. Quero: Planicacin participativa en


las decisiones pblicas, 1996-2006
Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

Implementacin participativa
En lo que se reere a la implementacin de polticas pblicas, se observa que la participacin e involucramiento de los pobladores en las mingas ha sido una prctica cotidiana y constante en el tiempo, incluso antes de la cantonizacin de Chambo.

Grco 61. Quero: Implementacin participativa de las polticas pblicas, 1996-2006


Fuente: Rodrguez, 2008. Elaboracin: Rodrguez, 2008.

Rodrguez, Ruiz, Robles

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Rendicin de cuentas
En 2000, con la decisin de difundir informacin pblica del Municipio a travs de las radios locales de manera peridica (semanal) y la apertura, en 2005, del portal web del Municipio, se observan varios pasos en Quero en pos de lograr una apertura en la transparencia de la gestin pblica. Las publicaciones bianuales que edita el propio Municipio, con informacin general acerca de las obras y el avance de los procesos participativos, resaltan estos esfuerzos. Sin embargo, todas estas iniciativas, con excepcin de las inherentes al cumplimiento de la Ley Nacional de Transparencia, estn dbilmente institucionalizadas. De ah las bajas puntuaciones respecto de la escala de seis puntos que se ha asignado a este indicador compuesto. En la revisin de los casos evidenciamos que el caso 1, de alta presencia de los dos componentes de la variable independiente, es el de mayor puntaje. Como se seal anteriormente, la media de puntuacin del ITG calculado para Cotacachi desde 1996 a 2006 es la ms alta de todas las medias del resto de casos y es la que ms se aleja de la media del grupo de anlisis. Esto evidencia, en trminos generales, que Cotacachi es el Municipio donde existi mayor gobernanza, en promedio, durante el periodo de anlisis, lo cual corrobora que, a mayor presencia del MIE, con sus dos componentes, existe mayor gobernanza local. Adicionalmente, podemos conrmar que el componente sociocontencioso de movimiento social es ms importante que el del partido poltico en trminos de resultados del ITG. Aun cuando exista baja presencia del MIE, el hecho de que existan formas organizativas que conserven el ethos comunitario como forma de participacin poltica colectiva origina mejores prcticas de gobierno en gobernanza de las que hubiera si no existiran. Al ver de cerca el proceso de generacin de prcticas colectivas deliberativas en el espacio pblico cantonal, el caso de Cotacachi tuvo dos elementos que se acompaaron desde 1997: instituciones informales relativas a la participacin de los miembros de la comunidad poltica asociadas al ethos comunitario andino-kichwa, e instituciones formales que reglamentan una serie de procedimientos para la toma de decisiones pblicas de manera colectiva, normando al resto de stakeholders de acuerdo con parmetros deliberativos y toma de decisiones en consenso. La experiencia de Cotacachi, pese a ser exitosa en trminos de las mediciones realizadas de acuerdo con nuestro ndice, muestra lmites, como el riesgo de que no slo la percepcin de corporativismo en la composicin de la Asamblea se generalice en los actores no organizados. Adems, encontramos que la dependencia nanciera de recursos de las ONG hace vulnerable al proceso como a las instituciones que lo sustentan. Tambin es evidente que la gestin de Tituaa no ha sido ajena a ciertas prcticas clientelares en el manejo del presupuesto participativo, pero que se trata de solventar con ejercicios cada vez ms profundos de rendicin de cuentas. Tanto para el caso de Chambo como para el de Quero, la ausencia de un actor social que participe activamente en la construccin de la agenda pblica hace que el actor gobierno local siga generando esquemas de gobierno autoritario centralista y directivo. Aun cuando en los dos casos es perceptible un ligero redireccionamiento de la tendencia del ITG, a partir del ltimo periodo

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Participacin ciudadana y gobernanza ciudadana en Ecuador

de gobierno (2004), ello se debe a la exigencia de cumplimiento de la Ley de Transparencia de la Informacin Pblica. Por ello, encontramos niveles de transparencia que se elevan a partir de ese ao. Sin embargo, los ujos de informacin revelan que no se trata de un ejercicio de rendicin de cuentas, sino de un mero traslado de datos, fundamentalmente administrativos, hacia niveles de Gobierno superiores. Esto se evidencia en los medios de comunicacin utilizados, en los dos casos medios electrnicos, cuando menos de 2% de la poblacin tiene acceso a ellos. En el anlisis de los casos, salta a la vista que la forma de trabajo comunitario minga es una plataforma sine qua non no slo para desarrollar formas de implementacin participativa de obras pblicas, sino para generar espacios pblicos participativos en la hechura de polticas pblicas a nivel local. Por eso, de manera prescriptiva, es importante tener en cuenta que esa forma de coordinacin social, internalizada en la cultura poltica no slo de los pueblos indgenas, sino de la poblacin ecuatoriana, con races en el ethos comunitario andino, es una base para generar gobernanza de manera amplia. Claro est que, sobre esa base, hay que generar instituciones que faciliten el comportamiento de los stakeholders para posibilitar el acceso universal, y no slo corporativo, a los espacios de toma de decisiones.

El espacio nacional participativo: gobernanza en construccin?


Si tenemos en cuenta que la plataforma programtica de Rafael Correa, en 2006, fue la democratizacin del poder pblico, y que la base social sobre la cual construye su respaldo electoral es la acumulacin de los sectores identicados como progresistas, rpidamente podramos relacionar los elementos de radicalizacin de la democracia de la Revolucin Ciudadana con una propuesta que intenta trasladar muchas de las buenas prcticas de la gobernanza local de los gobiernos locales, como Cotacachi, al espacio nacional. Esta propuesta, visible en el Plan de Gobierno de Alianza Pas (2006), se traslada a la esfera de las polticas en dos campos: el formal, a travs de la instrumentacin del Plan Nacional de Desarrollo, como documento de cumplimiento vinculante para las autoridades nacionales electas, y en las prcticas gubernativas de planicacin, que dan forma a la dinmica de construccin colectiva de varias polticas pblicas, en atencin al Objetivo 10 del mismo PND, en sus ocho polticas, especialmente la quinta de ellas.21 Tratndose de un tema por desarrollar la evaluacin del Objetivo 10 del PND, y con referencia a la lectura del proceso participativo de construccin del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 y otras publicaciones de la SENPLADES, es necesario rescatar varios elementos que nos posibilitan hablar de un
21

El objetivo 10 del PND 2007-2010 fue: garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica. En este objetivo, se plantearon nueve polticas: 10.1. promover la formacin ciudadana; 10.2. procurar el acceso a la informacin pblica como herramienta de lucha contra la corrupcin; 10.3. promover el desarrollo estadstico y el acceso a informacin actualizada y oportuna sobre las condiciones de vida de los/as ecuatorianos/as; 10.4. impulsar procesos de participacin ciudadana en la gestin y planicacin; 10.5. impulsar procesos de innovacin institucional para la gobernanza participativa; 10.6. promover la participacin poltica, electoral y el cumplimiento de la Ley de Cuotas; 10.8. propiciar el empoderamiento organizativo del mundo del trabajo; y 10.9. regulacin de los consejos nacionales (descorporativizar el Estado) (SENPLADES, 2007).

Rodrguez, Ruiz, Robles

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quiebre, en 2007, respecto de la realidad que describimos en el primer acpite de este artculo. El primer elemento de esta ruptura es la recuperacin de la facultad de planicar participativamente desde el Estado, como un ejercicio de soberana popular. Si partimos de la nocin de soberana que propone el mencionado documento, en tanto capacidad de los pueblos para autodeterminar las decisiones pblicas referentes a su comunidad poltica, entendemos que el eje de las polticas nacionales es la integracin del inters pblico en todo el ciclo de las polticas (SENPLADES, 2009).
As, podramos establecer varios hitos que nos posibiliten avanzar en este eje de ruptura: en la primera parte del ciclo, es imprescindible tener un sistema nacional de informacin pblica de calidad y recordar que una falla de mercado es la informacin incompleta. Tener la rectora sobre el proceso de generacin de informacin para la toma de decisiones implica generar certeza a la hora de establecer una intervencin pblica de calidad. El mercado por s solo genera ineciencias graves a la hora de establecer prioridades para la intervencin del Estado, lo que ocasiona riesgo moral en los tomadores de decisiones, debido al peso relativo de los actores con capacidad de veto (empresarios monopolistas o monopsonistas, banqueros, etc.). Esto puede generar captacin regulatoria.

Si hablamos de un diseo participativo de las polticas, debemos hacer referencia al proceso de construccin del plan como un segundo hito. Por primera vez en el pas, se genera un proceso participativo en el que intervinieron ms de 12 mil personas, en cerca de 200 eventos, para denir las prioridades sectoriales, territoriales y temticas para construir el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Se trata de un proceso participativo con insumos tcnicos y el acompaamiento de funcionarios que facilitan informacin oportuna, completa, y metodologas claras para que los ciudadanos expongan e incidan en la formulacin de las polticas pblicas. Un proceso transparente y vivo, en el que nos vemos reejados como integrantes de una sociedad diversa que busca ms equidad y cumplimiento del inters pblico. Aun cuando no podramos establecer alrededor de la gestin de SENPLADES procesos de implementacin de polticas, es necesario hacer nfasis en el tercer hito del ciclo de las polticas: la rendicin de cuentas-evaluacin participativa. No existen evidencias de evaluaciones tcnicas y pblicas, de manera secuencial y peridica, de las principales polticas de Gobierno. El ejercicio de evaluacin y seguimiento es pionero en la regin y se construye desde las veeduras ciudadanas. Este se complementa con metodologas, modelos cuantitativos e instrumentales que permiten retroalimentar las intervenciones pblicas en el territorio. Es claro que no todo es color de rosa. An no podemos hablar de una presupuestacin participativa a nivel nacional, en los mismos trminos que se logra en los municipios analizados. Asimismo, a la fecha, todava no existe un marco normativo de la planicacin territorial que d cuerpo al artculo 85 de la Constitucin y operacionalice los espacios reconocidos en el mximo instrumento legal del pas. Se pretende que este marco legal, a manera de cdigo de planicacin y nanzas pblicas, armonice una relacin difusa hasta ahora, que es la de nanzas pblicas y la planicacin por objetivos. Otro de los

desafos pendientes es la real articulacin entre la planicacin del desarrollo en los territorios y los niveles administrativos dependientes del Ejecutivo. Sin embargo, creemos que hay un camino recorrido que habr que monitorear a profundidad, a partir de parmetros objetivos de investigacin.

Conclusiones
En este artculo, establecimos conexiones que nos dan indicios sobre la relacin existente entre la superacin del ciclo de crisis poltica del Ecuador 19962006 y la instauracin de prcticas gubernativas participativas en todo el ciclo de polticas pblicas. Abonamos elementos de discusin para establecer una relacin de dependencia entre la presencia institucionalizada de formas gubernativas participativas, identicadas como gobernanza, y la disminucin de las tensiones sobre el sistema de representacin poltica y de partidos polticos. A pesar de que el caso ecuatoriano nos envuelve en evidencias sobre la insuciencia del paradigma de democracia procedimental para garantizar un sistema poltico saludable, es importante observar casos similares para determinar cun importante, a travs del tiempo, es el factor de institucionalizacin de mecanismos de participacin ciudadana, en y durante todo el ciclo de poltica pblica, a n de garantizar la estabilidad poltica. Atendiendo a la necesidad de ahondar en el aspecto prescriptivo de este acpite, es necesario resaltar que un aspecto importante respecto de las instituciones formales que deben impulsar el uir hacia esa cultura de la poltica participativa es que no slo deben propiciar una comunicacin intergubernamental, sino los aprendizajes sociales para que la participacin en los asuntos pblicos no sea una prctica exclusiva de los grupos sociales con tradicin contenciosa, como el MIE, y abarque a los individuos singulares, miembros de la comunidad poltica.

Anexo I

Ficha tcnica de la encuesta


La fuente de datos que sustenta el anlisis cuantitativo del primer captulo proviene, principalmente, de estadsticas elaboradas por el Consejo Nacional Electoral. Para los captulos 2 al 5, la fuente primordial es la Encuesta Nacional de Participacin Ciudadana (ENPC-2008), diseada a partir de un documento terico propuesto por la SENPLADES, que sirvi de gua para la elaboracin del cuestionario de la Encuesta. La Encuesta fue elaborada y aplicada por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC). El cuestionario sobre Participacin Ciudadana fue un mdulo dentro de la Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo, realizada por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) en el mes de junio de 2008. A travs de la ENPC-2008, se obtuvo informacin de diferentes formas de participacin ciudadana, cruzada por niveles de ingresos, edad, grupo tnico, lugar de residencia (urbano rural) y sexo. La Encuesta se aplic a 14.938 personas de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Ambato, resto de Sierra urbana, resto de Costa urbana, Sierra rural, Costa rural y Amazona urbana y rural. Participaron como informantes hombres o mujeres entre 26 y 55 aos, jefe/jefa de hogar o su cnyuge, que no estudian, cuya educacin es primaria y secundaria y tienen trabajo. La encuesta tiene un margen de error de 5 para un intervalo de conanza de 95% para cada una de las regiones. El diseo muestral se organiz de la siguiente manera: Dominio Quito Guayaquil Cuenca Machala Ambato Resto Sierra Urbana Resto Costa Urbana Amazona Urbana Sierra Rural Costa Rural Amazona Rural Total Casos 1.237 1.907 1.094 1.091 961 1.576 2.280 704 1.834 1.616 638 14.938

SECCIN 5 - : PARTICIPACIN CIUDADANA - PARA JEFE Y MAYOR DE 18 AOS


Su situacin econmica actual comparada con la de sus vecinos es: Cunto tiempo cree usted que necesita para tener el nivel de vida que se merece:

Anexo II

Cun satisfecho esta usted con su vida? Sitese en una escala de 0 a 10.

Su situacin econmica actual, comparada con la de hace 5 aos atrs:

Totalmente insatisfecho - Mucho mejor ? ... 1 - 1 a 2 aos? ... 1 - 3 a 5 aos? 2 - 6 a 10 aos? .. 3 - Ms de 10 aos? . 4 - Nunca? .. 5 - Ya lo tiene? .. 6 - N.S. / N.C. .. 7 - Algo mejor ? .. 2 - Similar? . 3 - Algo peor? .. 4 - Mucho peor? ... 5 - N.S. / N.C. .. 6

Totalmente satisfecho

- Ha mejorado mucho? . 1

10

- Ha mejorado algo? .. 2

- Sigue igual? 3

- Ha empeorado algo? . 4

- Ha empeorado mucho? . 5

Preguntas de la encuesta

COD PER

COD PER

De cunto tiempo libre usted dispone, una vez descontadas las obligaciones laborales, familiares y del hogar, as como las horas de sueo (en un da)?

Con qu frecuencia, usted lee las secciones polticas del peridico:

Con qu frecuencia, usted escucha o ve las noticias en la radio o la televisin:

Con qu frecuencia, usted ve otros programas sobre poltica en la radio o la televisin:

Con qu frecuencia, usted usa Internet para obtener informacin acerca de la poltica o la situacin actual del pas:

Usted vot en las ltimas elecciones?

Si el voto no fuera obligatorio usted votara?

Usted alguna vez se ha abstenido de votar en las elecciones como forma de protesta?
Si 1 Si 1 Si 1

- Ninguna? .. 1 - 3-4 das por semana? .. 2 - 1-2 das por semana? .. 3 - Con menor frecuencia? .. 4 - Nunca? .. 5 - N.S.? .. 6 - N.C.? .. 7 - N.C.? .. 7 - N.S.? .. 6 - Nunca? .. 5 - Con menor frecuencia? .. 4 - 1-2 das por semana? .. 3 - 3-4 das por semana? .. 2

- Todos los das? 1

- Todos los das? 1

- Todos los das? 1

- Todos los das? 1 - 3-4 das por semana? .. 2 - 1-2 das por semana? .. 3 - Con menor frecuencia? .. 4 - Nunca? .. 5 - N.S.? .. 6 - N.C.? .. 7 No 2 No 2 No 2

- Hasta 3 horas? .. 2

- 3-4 das por semana? .. 2

- Ms de 3 horas? ... 3

Cuntas horas a la semana dedica usted ha realizar actividades comunitarias, trabajo organizativo o a participar en espacios abiertos por el gobierno?

- 1-2 das por semana? .. 3

- Hasta 5 horas? . 4

- Con menor frecuencia? .. 4

- Ms de 5 horas? .. 5

- Nunca? .. 5

- Hasta 7 horas? . 6

- N.S.? .. 6

- Ms de 7 horas? ... 7

- N.C.? .. 7

- Hasta 9 horas? . 8

HORAS

COD PER

10

11

12

13

COD PER

16

138

Anexo II

SECCIN 5: PARTICIPACIN CIUDADANA - PARA JEFE Y MAYOR DE 18 AOS


Dira Ud. que la poltica le interesa? Sitese en una escala de 0 a 10.
Muy en desacuerdo Muy de acuerdo

En qu medida usted confa instituciones: Sitese en una escala de 0 a 10. 10 0


Nada Est quien est en el poder, siempre busca sus intereses personales? Es mejor no meterse en poltica? El voto es la nica forma en que la gente como yo puede influir en lo que hace el Gobierno? La poltica tiene una gran influencia en la vida de cualquier ciudadano? Si los ciudadanos participaran ms activamente en la vida poltica del pas, el Ecuador estara mejor? Me interesan los temas de actualidad poltica? Mucho

en cada una de las siguientes

A continuacin le voy a leer una lista de oraciones. Por favor, para cada una de ellas, dgame en que medida est usted de acuerdo o en desacuerdo:

Ninguna confianza

Total confianza

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

En la Presidencia? Los Ministerios? Los Consejos Provinciales? Los Municipios? El Congreso? . El Sistema de Justicia? El IESS? . El SRI? La Contralora? . Los medios de comunicacin? ... Los sindicatos? . Las ONG? ...... Las Iglesias? .. Las Fuerzas Armadas? La Polica Nacional? . Las empresas privadas? .

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

10

COD PER

14 16

15

Los polticos no se preocupan mucho de lo que piensa la gente como yo?

Generalmente, la poltica me parece tan complicada que la gente como yo no puede entender lo que pasa?

1
13 14 15 16

En general, me considero un ciudadano que entiende de poltica?

10

11

12

COD PER

Con qu frecuencia Con qu frecuencia usted habla de poltica usted habla de poltica con sus familiares: con sus amigos:

Con qu frecuencia usted habla de poltica con sus compaeros de trabajo:

A la hora de considerar a alguien como un buen ciudadano qu importancia le da Ud. a cada una de las siguientes actitudes y comportamientos: Sitese en una escala de 0 a 10.

Cuando se habla de poltica se utilizan normalmente las expresiones izquierda y derecha. En qu categora se ubicara usted:

Nada importante

Muy importante

- A menudo? 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

- A menudo? 1

- A menudo? 1

- Muy de izquierda? ... 1 - Izquierda? .. 2 - Centro? .. 3 - Derecha? .. 4 - Muy derecha? .. 5 - Ninguno? .. 6

- Algunas veces? . 2

- Algunas veces? . 2

- Algunas veces? . 2

- Pocas veces? . 3

- Pocas veces? . 3

- Pocas veces? . 3

- Nunca? 4 Ser solidario con la gente que est peor que Ud.? Votar en las elecciones? No evadir impuestos?

- Nunca? 4

- Nunca? 4

- N.S / N.C.? . 5

- N.S / N.C.? . 5

- N.S / N.C.? . 5

Participar en organizacio. y asociacio.?

Cumplir siempre las leyes y las normas?

Adoptar una postura crtica ante el sistema poltico y econmico? 20

COD PER

17

18

19

21

COD PER

17

SECCIN 5: PARTICIPACIN CIUDADANA - PARA JEFE Y MAYOR DE 18 AOS


Para cada uno de los grupos que le voy a leer a continuacin, dgame por favor si usted es:
- Afiliado / miembro y participa activamente? . 1 - Afiliado / miembro y no participa activamente? ... 2 - No est afiliado / miembro y participa activamente? .. 3 - Antes perteneca pero ahora no? .. 4 - Nunca ha participado en ninguno de esos grupos? 5 Nada de confianza Total confianza

Cunto confa usted en la gente? Sitese en una escala de 0 a 10.

En qu medida confa usted en: Sitese en una escala de 0 a 10.

Nada de confianza

Total confianza

10

10

Un partido poltico

Un sindicato o una asociacin de empresarios Un colegio profesional

Una parroquia u otro tipo de organizacin religiosa

Un comit de padres de familia Un grupo deportivo

Un grupo cultural o de ocio

Una organizacin de mujeres Una asociacin juvenil o estudiantil La junta parroquial

Un comit barrial / comunitario Una cooperativa de ahorro y crdito Una comunidad / Recinto Una junta de agua

Asociacin de productores, comerciantes o agricultores

Un voluntariado

COD PER

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23

24

Colectivos / asambleas
COD PER

Su familia: padres/ hijos/pareja/ hermanos? Otros familiares? Amigos?

Conocidos, vecinos, personas de la comunidad?

Ha participado en los ltimos 5 Particip en las marchas de aos en alguna protesta, derrocamiento de Abdal levantamiento, marcha o Bucaram? manifestacin?

Particip en las marchas de derrocamiento de Jamil Mahuad?

Particip en las marchas de derrocamiento de Lucio Gutirrez?

Existen diversas formas de participacin en acciones sociales y polticas. Por favor, indqueme que acciones ha llevado a cabo en los ltimos 12 meses:

- Si ... 1 - No .. 2 - N.C. ... 3


1 Si 1 Si 1

Si

Si

No

No

No

No

2 Asistir a una manifestacin? Participar en una huelga?

Participar en actividades de protesta como: cortar el trfico, ocupar edificios, encadenarse, tomas de tierra, etc.?

Firma de peticiones / cartas de protesta (incluye cartas por Internet)?

COD PER

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26

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28

29

COD PER

Anexo II

18

139

140

Anexo II

SECCIN 5: PARTICIPACIN CIUDADANA - PARA JEFE Y MAYOR DE 18 AOS


Cul de las siguientes acciones ha desarrollado usted:

Usted o algn miembro de su familia ha asistido a alguno de los siguientes espacios de participacin:

- Si ... 1 - No .. 2 - No .. 2

- Si ... 1

Gabinetes itinerantes organizados por el gobierno central?

Mesas de dilogo o consultas organizadas por el Gobierno Nacional o los Ministerios?

Convocatorias del Consejo Provincial, Municipio o Junta Parroquial para elaborar el Plan de Desarrollo Local?

Otros mecanismos de participacin o dilogo convocados por su Consejo Provincial, Municipio o Junta Parroquial (veeduras, asambleas, cabildos, rendicin de cuentas, etc.)?

Enviar mensajes polticos a travs del celular?

Participar en un foro o grupo de discusin poltica en Internet? Enviar cartas o hacer llamadas al director de un noticiero o un peridico?

Realizar un trabajo no remunerado para el barrio o la comunidad? Boicotear o dejar de comprar ciertos productos por razones polticas, ticas o para favorecer el medio ambiente?

Comprar productos voluntariamente por razones polticas, ticas o para favorecer el medio ambiente? Contactar o intentar contactar con un poltico para expresarle sus opiniones? Donar o recaudar dinero para alguna causa?

Asistir a una reunin poltica o a un mitin?

cuntas veces?
COD COD

ltima vez? Mes/ ao

cuntas veces?

ltima vez? Mes/ ao

cuntas veces?

ltima vez? Mes/ ao

cuntas veces?

ltima vez? Mes/ ao

COD PER

30

31

Pintar grafitis / hacer acciones callejeras?

COD

COD

COD PER

OBSERVACIONES

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Este libro explora el amplio abanico de iniciativas participativas que la ciudadana ha desplegado, de manera individual y colectiva, as como los problemas, desarrollo y estado de la democracia participativa y representativa en el Ecuador, tanto en las esferas de lo local como en lo nacional, en las ltimas tres dcadas. Tendencias de las participacin ciudadana en el Ecuador pretende ser un diagnstico fundamental que sirva de gua para la implementacin de los mecanismos y derechos de participacin ciudadana sealados en la Constitucin, en la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana y en el Plan Nacional para el Buen Vivir.