1 Por que o governo deve interferir na economia?

Marcos Mendes 1

O funcionamento da economia, a princpio, no precisa de intervenes do governo. Por exemplo: quando uma seca destri a safra de feijo, o preo do feijo sobe. Frente ao preo mais alto, as pessoas passam a comprar menos feijo, e o substituem por outro alimento mais barato. Isso significa que a demanda por feijo cai, diminuindo a presso sobre seus preos. Por outro lado, comerciantes vo importar feijo, para aproveitar a oportunidade de lucrar com os preos mais altos. Ao colocarem no mercado essa importao, a escassez do produto diminuir, com novo impulso queda dos preos. H, portanto, um mecanismo de ajuste automtico da economia: a escassez eleva os preos e o aumento de preos induz o fim da escassez. Em uma situao como essa, no h necessidade de o governo interferir na economia, pois ela se ajusta sozinha. H, porm, situaes em que o mercado no se ajusta sozinho, so as chamadas falhas de mercado. Quando o mercado falha, a interveno do governo pode ser importante para colocar a sociedade em um nvel mais elevado de bem-estar. Mas existem, tambm, as falhas de governo: os problemas que o governo causa ao intervir na economia. Sempre que um governo anuncia um novo programa ou uma nova lei, o cidadoeleitor que deseje analisar benefcios e custos dessa interveno pode se perguntar: qual a falha de mercado que se est querendo corrigir? Ser que essa interveno no gerar falhas de governo que pioraro o bem-estar geral? Para responder a essas perguntas, preciso conhecer a natureza das falhas de mercado e das falhas de governo. O presente texto trata da primeira parte do problema: as falhas de mercado. Analisa-se por que e como o governo pode intervir na economia para resolver tais falhas. O texto no representa uma defesa dos mtodos de interveno apresentados. Muitas das possibilidades de interveno aqui apresentadas tendem a gerar fortes falhas de governo. Oportunamente ser apresentado um texto tratando das falhas de governo. 1. Direito de propriedade e garantia de contratos A economia de mercado s existe porque o governo existe. Por isso, a primeira funo do governo garantir que a economia possa funcionar. O produtor de feijo s aplica suas economias e seu trabalho para produzir esse alimento porque ele sabe que tem o direito de propriedade sobre aquilo que ele produz. Em um pas em que os agricultores estejam sob permanente ameaa de invaso e roubo da produo, eles provavelmente vo desistir de produzir, e no vai haver oferta de feijo no mercado. Logo, o governo tem a funo primordial de garantir o direito propriedade privada. preciso que existam instituies como a polcia e a justia, que protegem essa propriedade de roubo e expropriaes.

Doutor em Economia IPE/USP. Consultor Legislativo do Senado Federal.

2 Para que as pessoas tenham confiana para negociar entre si, preciso que haja contratos e que esses sejam respeitados. O produtor de feijo precisa ter segurana de que o comprador vai, efetivamente, pagar pelo feijo comprado e que, se o pagamento no for feito, ele pode processar o comprador. O comprador, por sua vez, tem direito a exigir na justia que o vendedor entregue o feijo na qualidade e quantidade combinadas. As regras para elaborao e respeito aos contratos devem estar nas leis. Isso significa que o governo deve instituir o Poder Judicirio (para aplicar as leis), o Poder Legislativo (para produzir e aprovar as leis), as instituies policiais e o sistema prisional (para cumprir as determinaes do Judicirio). Tudo isso garante o funcionamento da economia de mercado. Em pases em que o governo no exerce bem essas funes, a economia de mercado no prospera. Por exemplo, nas economias comunistas, nas quais no havia garantia de propriedade privada, as pessoas moravam em apartamentos que no eram seus e, por isso, no tinham preocupao em conserv-los. Nas economias capitalistas, por sua vez, os inquilinos s fazem reforma nos imveis se houver um contrato com os proprietrios, garantindo o abatimento do gasto no valor do aluguel. 2. Restries competio Na negociao de um quilo de feijo, em uma barraca na feira, h um equilbrio de poder entre comprador e vendedor: se achar o preo caro, o comprador pode procurar o feijo em outra barraca; se no aceitar a oferta do comprador, o vendedor pode esperar a chegada de outro comprador disposto a pagar aquele preo. Mas h diversos casos de oligoplio e monoplio, em que h poucos (no caso do oligoplio) ou um nico vendedor (no monoplio), de forma que eles tm mais poder que o comprador no processo de negociao. O abastecimento de gua de uma cidade, por exemplo, feito por uma nica empresa, pois no faz sentido instalar mais de uma rede de distribuio (este um caso conhecido como monoplio natural). Logo, a empresa fornecedora ser nica: ou voc aceita pagar o preo que essa empresa pede pela gua ou fica sem abastecimento. H casos em que o custo para uma empresa entrar numa atividade muito alto. Por exemplo: criar uma siderrgica exige um grande investimento inicial na compra de fornos. Logo, s entrar nesse mercado quem conseguir o capital para o investimento inicial. Essa barreira inicial reduz a quantidade de firmas trabalhando no setor e, por isso, as firmas existentes tm maior poder para fixar preos e quantidade produzida. H, tambm, situaes em que o comprador tem mais poder que o vendedor: uma grande empresa petrolfera, por exemplo, ser a nica compradora de sondas e outros produtos utilizados na explorao de petrleo (situao conhecida como monopsnio). Nessa situao, os fornecedores da petrolfera ficaro a merc das decises de preo e quantidade estabelecidas pela empresa. Sempre que houver falhas que reduzam a competio, os resultados sero preos mais altos e oferta de bens e servios abaixo do que ocorreria em concorrncia perfeita (na qual prevalece o equilbrio do poder de barganha de comprador e vendedor).

3 Para tentar levar a economia para uma situao mais prxima de concorrncia perfeita, o governo pode intervir de vrias formas. Pode estatizar a produo, vendendo os produtos por um preo que cubra o custo (e no por um preo de lucro elevado, como faria o monopolista privado), como no caso das empresas estatais de gua e energia. Nos casos de monoplio natural o governo pode instituir agncias reguladoras para regular e fiscalizar a qualidade e preo dos produtos oferecidos. No Brasil temos agncias reguladoras em diversas reas como: energia eltrica, gua, transportes pblicos ou petrleo. Uma opo para os setores oligopolizados deix-los sob responsabilidade do setor privado, mas regulamentar sua atuao atravs de um rgo de defesa da concorrncia, com o objetivo de coibir a formao de cartis e o abuso de poder econmico. O governo tambm pode criar regras que reequilibrem o poder de mercado. Quando, por exemplo, se criou a possibilidade de o usurio de telefone celular mudar de operadora sem mudar o nmero do telefone, o poder de mercado do usurio frente s operadoras se elevou. Muitas pessoas, embora insatisfeitas, no trocavam de operadora para no enfrentar o custo de ter que informar a clientes e amigos o novo nmero. 3 Bens pblicos H algumas mercadorias e servios para os quais o sistema de oferta e demanda no funciona bem. So os chamados bens pblicos. No possvel, por exemplo, vender ar puro no mercado. Ou existe ar puro disponvel para todos respirarem, ou no existe para ningum. Por isso, no se pode estabelecer uma negociao em que se vende ar puro apenas para as pessoas que estejam dispostas a pagar por ele. O mesmo raciocnio se aplica segurana nacional: ou todo mundo que mora no pas est protegido contra inimigos externos, ou ningum est protegido. No h como vender segurana nacional apenas para quem tem medo dos inimigos externos. Outro exemplo interessante o dos faris de sinalizao martima. Todos os barcos que passam pela costa podem ver o sinal luminoso emitido pelo farol, no sendo possvel cobrar pelo servio, oferecendo a sinalizao apenas aos barcos que pagarem por isso. Se eu vou me beneficiar do sistema de segurana nacional ou de sinalizao pago pelos outros, por que eu iria me interessar em pagar por isso? Todos vo querer pegar carona no servio pago pelos outros. H casos em que possvel estabelecer um mercado privado de compra e venda, mas este vai oferecer o produto ou o servio em pequena quantidade, menor do que aquela que seria desejvel. possvel deixar que empresas privadas construam e operem estradas, remunerando-se mediante cobrana de pedgios. Mas esse sistema s vai funcionar nos locais onde a quantidade de carros trafegando seja suficiente para dar lucros. As estradas potencialmente deficitrias jamais sero construdas, embora sejam teis e desejveis. possvel que institutos privados de pesquisa realizem os levantamentos de dados e s os revelem a quem pagar pela informao. Ocorre que tal informao muito til para que pesquisadores faam estudos em benefcio da populao em geral, permitindo, por

4 exemplo, que se planeje o controle das doenas de maior incidncia, de acordo com idade, sexo ou regio de residncia. Assim, o problema que envolve os bens pblicos que eles tendem a no ser ofertados pelo mercado privado ou ento so ofertados em pequena quantidade. Por isso, o governo intervm para corrigir esse problema. O governo pode assumir diretamente a produo e a oferta de bens pblicos. Se ningum quer pagar pela segurana nacional, o governo impe tributos de pagamento obrigatrio por todos e, com esse dinheiro, financia as foras armadas. Esse o mesmo raciocnio que se aplica construo de estradas no passveis de explorao privada, aos servios de corpo de bombeiros, sinalizao de trnsito, construo e manuteno de parques pblicos ou criao de rgos oficiais de levantamento e divulgao de estatsticas socioeconmicas. O governo tambm pode remunerar ou subsidiar o setor privado para que este oferea bens pblicos populao: incentivos financeiros pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico, por exemplo, permitem que a cincia avance no apenas em setores que do lucro e no precisam de incentivos (cirurgia plstica), mas tambm naqueles de difcil comercializao (preveno de doenas tropicais); subsdios construo e operao privada de infraestrutura (estradas, portos, aeroportos, etc.). Outra forma de atuao mediante regulao: se no possvel, por exemplo, garantir ar puro e natureza limpa mediante mecanismos de mercado, ento que se imponha, por lei, padres de conservao e preservao a serem obedecidos por todos, penalizandose aqueles que descumprirem a lei. 4. Externalidades Quando as aes de um indivduo geram consequncias negativas para terceiros, dizemos que isso uma externalidade negativa. O carro que eu uso e que me d conforto e rapidez nos deslocamentos gera, como externalidade negativa, poluio do ar que todos respiram. Os bares que animam a rapaziada no fim de semana no deixam a vizinhana dormir. O desleixo do meu vizinho com o seu jardim pode gerar um criadouro de mosquito da dengue que vai transmitir a doena para a minha famlia. Quando aes individuais geram conseqncias positivas, temos uma externalidade positiva. Se eu contratar seguranas privados para vigiar minha casa, meus vizinhos vo se beneficiar disso, pois os ladres vo explorar outras ruas. Se boa parte da populao se vacinar contra sarampo, a probabilidade de eu contrair a doena, mesmo sem ter me vacinado, ser menor. Por que a existncia de externalidade gera a necessidade de interveno do governo? Porque na presena de elevadas externalidades, o elemento que a causa (indivduo, famlia, firma, etc.) no est preocupado com o custo gerado pela externalidade negativa ou com o benefcio gerado pela externalidade positiva. Ele toma suas decises de produo e consumo pensando prioritariamente nos seus prprios custos e benefcios. Por isso, h uma tendncia das pessoas a no darem muita ateno s externalidades que geram. Se no houver uma legislao restringindo a quantidade de madeira que pode ser extrada de uma floresta, os madeireiros (que esto mais preocupados com o seu

5 faturamento do que com a preservao da natureza) vo extrair madeira em excesso. Da mesma forma, se no houver campanha de vacinao gratuita nos postos de sade, muitas pessoas vo preferir no se vacinar e, com isso, aumenta o risco de uma epidemia. Se no houver uma legislao restringindo os horrios e locais para funcionamento de bares, os notvagos vo acabar com o sossego de quem quer dormir. Mas no apenas mediante imposio de regras e leis que o governo pode controlar as externalidades. Ele tambm pode produzir e ofertar bens e servios que geram externalidades positivas, tais como: educao bsica, parques pblicos, reas de conservao ambiental. O governo tambm pode subsidiar a produo de externalidades positivas ou impor tributos sobre a gerao de externalidades negativas: descontos no imposto de renda para quem investe em conservao ambiental; reduo de impostos na importao de vacinas; verbas pblicas para subsidiar pesquisas que geraro conhecimento a ser utilizado em diversas reas da cincia; tributao elevada sobre cigarros (que prejudicam os fumantes passivos), bebidas (que matam ou machucam os que no bebem, devido a acidentes de trnsito e violncia), automveis (que geram poluio). 5. Assimetria de informaes Quando um dos lados de uma transao comercial tem mais informao que o outro, surgem problemas para o bom funcionamento do mercado. Por exemplo, as seguradoras conhecem muito menos sobre o perfil de risco de um indivduo do que ele prprio. Assim, ao ofertar um seguro de sade, a seguradora tende a calcular a mdia dos custos que ela ter com todos os segurados. Mas isso significa que os segurados mais saudveis iro subsidiar os mais doentes. Logo, os mais saudveis tendem a no comprar o seguro (que fica caro para eles frente expectativa de uso) e os menos saudveis tendem a ser os principais compradores, levando a seguradora ao prejuzo. A seguradora pode, simplesmente, optar por no oferecer o seguro-sade ou, ento, discriminar preos e oferec-lo a alto custo para clientelas de risco (idosos, por exemplo). O governo pode intervir de vrias formas: oferecendo servio pblico de sade para quem no pode pagar, subsidiando planos de sade, ou melhorando o grau de informao sobre as condies da sade da populao. A regulao bancria um caso em que o governo pretende proteger o depositante (menos informado) de eventuais riscos excessivos assumidos pelos bancos, que melhor conhecem sua prpria situao financeira e os riscos que assumem. por isso que se estabelecem reservas compulsrias no Banco Central e regras para aplicao prudente dos recursos. Os exames realizados pelo governo para medir a qualidade de formao dos estudantes (como o ENEM e o PROVO), ao terem os seus resultados divulgados populao, aumentam o grau de informao dos usurios dos servios de educao sobre a qualidade de cada escola. Tal informao , antes da revelao dos resultados, assimetricamente distribuda em favor das escolas, que conhecem melhor que os usurios o grau de esforo que realizam.

6 6. Inexistncia de garantias No mercado de crdito existe o caso clssico de emprstimos que, se realizados, podem financiar uma atividade produtiva, que aumentar o bem estar da sociedade. Porm, como os potenciais muturios do emprstimo no tm garantias a oferecer, os bancos se afastam desse tipo de cliente e a sociedade perde a oportunidade de realizar atividades que sero benficas a todos. Esse tipo de problema afeta tipicamente os estudantes. Eles precisam de crdito para pagar seus estudos. Se conseguirem estudar e se qualificar, obtero bom emprego no futuro e podero pagar pelo emprstimo feito hoje. Porm, antes de estudarem e se qualificarem, no tm renda e, por isso, no dispem de garantias para oferecer aos bancos. Os agricultores tm problema semelhante. Precisam de dinheiro para financiar a plantao. Mas enfrentam o risco de uma quebra de safra causada por imprevisveis fenmenos climticos. Por isso, a safra futura no representa uma garantia sem risco para os bancos financiadores. Em ambos os casos, os bancos tendem a ser cautelosos na concesso de crdito, e o pas perde a oportunidade de ter mais pessoas com boa educao e uma produo de alimentos mais ampla. Nesses casos, o governo pode intervir, ofertando: crdito pblico, seguro subsidiado para cobrir quebra de safra, subsdios s mensalidades escolares (como no Programa PROUNI), ou educao pblica gratuita. Outra forma de interveno do governo por meio de um judicirio eficiente, que garanta a execuo dos contratos. Afinal, de pouco adianta um muturio ter garantias a oferecer, se, em caso de no pagamento da dvida, o credor no conseguir execut-las. 7. Falhas de coordenao Uma vez que o sistema de mercado , por natureza, descentralizado, h casos em que a falta de coordenao entre as partes exige que uma entidade de fora do mercado (o governo) intervenha para fazer a devida coordenao: o caso, por exemplo, da estabilidade macroeconmica: dado que no vivemos em um sistema de concorrncia perfeita, em que o mercado se ajustaria a todo momento, a economia dos pases submetida a crises peridicas. Barreiras ao comrcio internacional, guerras, fenmenos naturais, desequilbrios fiscais; todos esses fatores exigem que os pases lancem mo de polticas econmicas (poltica monetria, fiscal e externa) para tentar reduzir as flutuaes. Por que essas polticas tm que ser feitas pelo governo? Porque os agentes privados no teriam capacidade de coordenao e de uso do mandato conferido pelas urnas para arbitrar conflitos e tomar medidas visando o interesse da maioria. Por exemplo: exportadores preferem a moeda nacional desvalorizada, enquanto os importadores querem valoriz-la; somente um rbitro o governo pode mediar o conflito e buscar uma situao de equilbrio. A estabilidade econmica (inflao baixa, crescimento do PIB, gerao de emprego, etc.) um bem pblico: ao mesmo tempo em que todos querem dela desfrutar, cada um toma medidas visando o interesse prprio que pode prejudicar a estabilidade (funcionrios pblicos pressionam por aumento, o que aumenta o gasto pblico e induz inflao;

7 sindicatos querem proteger o emprego de seus filiados e pressionam por regras no mercado de trabalho que prejudicam o acesso dos desempregados a novos empregos; empresas oligopolistas querem viver em ambiente sem inflao, mas elevam os preos de seus produtos; etc.) H, tambm, o caso dos mercados complementares: em estgios iniciais de desenvolvimento, pases podem ter mercados para alguns bens, mas inexistem todas as indstrias necessrias para produzir aquele bem. Por exemplo: a indstria automotiva brasileira s surgiu depois que o governo criou siderrgicas estatais, que oferecia o ao necessrio produo de automveis. Da o uso das chamadas polticas industriais em muitos pases. Outro segmento onde a capacidade de coordenao fundamental o planejamento urbano. necessrio coordenar a ao dos diversos agentes privados que atuam no espao urbano, para que a cidade tenha trnsito fluido, baixo risco de catstrofes causadas por interveno humana (habitaes em reas de risco, assoreamento de rios, etc.), expanso organizada de ruas e da oferta de servios pblicos, etc. 8. Distribuio de renda Toda sociedade tem algum padro tico a respeito de distribuio da renda. O mercado pouco pode fazer para redistribuir renda. Na verdade, a lgica competitiva da economia de mercado tende a concentrar renda na mo dos mais eficientes, o que leva o governo a intervir no sentido de redistribuir a renda entre pessoas e entre regies do pas. H vrias formas de faz-lo, algumas delas bastante polmicas. O governo pode, por exemplo, instituir regras de desapropriao e redistribuio de patrimnio, como no caso da reforma agrria. Outro mecanismo ofertar servios com impacto relevante sobre a capacidade de ascenso econmica das pessoas. o caso da educao e da assistncia sade. Ambas podem ser encontradas no mercado privado. Mas como os mais pobres no podem pagar por esses servios privados, o governo os oferece gratuitamente ou a custo subsidiado, na expectativa de que as pessoas mais pobres tenham condies mais equitativas de competio no mercado de trabalho. H, tambm, a assistncia social, voltada para minorar a pobreza mais extrema. Pode-se, atuar, ainda, por meio de polticas de desenvolvimento regional, voltadas a estimular o crescimento econmico em reas atrasadas (crdito subsidiado s empresas que l se instalarem, transferncias do governo federal aos governos das regies retardatrias, construo de estradas para ligar tais regies aos centros dinmicos, etc.) Tambm se pode tentar afetar a distribuio de renda por meio de regulao, como no caso do estabelecimento de um sistema tributrio progressivo, em que os ricos pagam mais impostos; ou na tributao mais intensa sobre propriedades urbanas e rurais subutilizadas. Concluso Esse texto procurou mostrar as situaes em que o governo deve intervir na economia, com o objetivo de elevar o nvel de bem-estar da sociedade. Essa estrutura de raciocnio permite que cada cidado examine se vale a pena ou no a realizao de uma atividade estatal. Sempre que um governo anunciar um novo programa ou uma nova lei, o eleitor deve se perguntar: qual a falha de mercado que se pretende resolver? Ser que no se

8 estar criando uma falha de governo mais grave que a falha de mercado que se pretende resolver? Para que se possa responder integralmente a esse tipo de questo, ser apresentado, em breve, um texto analisando as falhas de governo decorrentes da interveno do governo na economia.

Para ler mais sobre o tema: Arvate, P., Biderman, C. (2006) Vantagens e desvantagens da interveno do governo na economia. In: Mendes, M. (Org.) Gasto pblico eficiente: 91 propostas para o desenvolvimento do Brasil. Instituto Fernand Braudel/Topbooks. So Paulo, p. 4570. Andrade, E. (2004) Externalidades. In: Arvate, P., Biderman, C. (Orgs.) Economia do setor pblico no Brasil.FGV/Campus. So Paulo., p. 16-33 Stiglitz, J. (1999) Economics of the public sector. W.W. Norton & Company, 3rd edition. Captulos 1 e 4.