Anlise de Programas de Transferncia de Renda no Brasil sob a tica e Prtica de Atores Federais e Estaduais

Income Transfer Programs in Brazil: the perspectives and practice of federal and state stakeholders
Elaine Martins Pasquim
Mestre em Nutrio Humana pela Universidade de Braslia, Nutricionista do Ministrio da Sade. Endereo: Ministrio da Sade, Esplanada dos Ministrios, Bloco G, Cep 70058-900, Braslia, DF, Brasil. E-mail: elaine_pasquim@yahoo.com.br

Resumo
A pobreza, a fome e a desnutrio possuem mltiplos e complexos determinantes. A necessidade de uma renda capaz de garantir o direito humano fundamental alimentao, essencial para a vida, h muito vem sendo discutida. No Brasil, experincias locais deram suporte criao de programas nacionais de transferncia de renda com condicionalidades. Este estudo teve por objetivo analisar de modo qualitativo, aspectos da percepo e prtica dos atores envolvidos direta ou indiretamente nos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao em nvel nacional e estadual. Realizou-se entrevistas com gestores e informantes-chaves, alm de anlise de Atas de Conselhos e de pronunciamentos de parlamentares no Congresso. As metas dos programas indicam uma aparncia universalizante, porm sua essncia mostrouse fragmentada e seletiva entre os j focalizados. Apesar de relevantes na reduo da pobreza, esses programas deveriam ser articulados e intersetoriais, reunindo diversas aes em diferentes reas para conseguir melhorar a qualidade de vida de seus beneficirios, pois isoladamente no so capazes de solucionar a pobreza e a fome. Palavras-chave: Transferncia de Renda; Poltica Pblica; Alimentao e Nutrio.

Leonor Maria Pacheco Santos

Ps-doutorado em Epidemiologia Materno Infantil pela London School of Hygiene and Tropical Medicine, Pesquisador Colaborador do Departamento de Nutrio da Universidade de Braslia. Endereo: Campus Universitrio Darcy Ribeiro, Faculdade de Sade, Departamento de Nutrio, Cep 70910-900, Braslia, DF, Brasil. E-mail: leopac@unb.br

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Abstract
Causes of poverty, hunger and malnutrition are multiple and complex. Current and past discussions promote the idea of an income able to guarantee the human right to adequate food, which is fundamental to life. Local experiences in Brazil have supported the creation of national conditional cash transfer programs. The objective of the study was to perform a qualitative analysis about the perception and practice of the stakeholders directly or indirectly involved in the programs Bolsa Escola, Bolsa Alimentao and Carto Alimentao in the federal and state levels. Program managers and key informants were interviewed, and minutes of Social Councils meetings and speeches of congressmen were analyzed. Programs objectives indicate an apparent universality; however, their essence revealed fragmentation and selection among the already targeted beneficiaries. Considering their importance in the reduction of poverty these programs should be articulated and interdisciplinary, integrating several interventions in order to improve the quality of life of their beneficiaries. Isolated, they are not capable of finding solutions for poverty and hunger. Keywords: Cash Transfer Programs; Public Policy; Food and Nutrition.

Introduo
A pobreza, a fome e a desnutrio possuem mltiplos e complexos determinantes de difcil erradicao, que contemplam desde processos individuais, incluindo os biolgicos, psicolgicos, quanto os culturais, histricos, econmicos e polticos. Almeida (2000) discute conceitos de pobreza que trabalham a pobreza nutricional, que seria aquela em que os indivduos ou famlias no possuem renda suficiente para adquirir uma cesta bsica. Balsadi, Del Grossi e Takagi (2004) destacam que a fome prejudica a capacidade de aprendizado das crianas, reduz a produtividade de adultos, faz com que as pessoas fiquem mais suscetveis a doenas e provoca a morte prematura, perpetuando a pobreza e a iniqidade. Os Estados tm obrigaes advindas de acordos internacionais de respeitar, proteger e facilitar/prover o direito humano alimentao adequada (DHAA). Esse direito realiza-se quando todos tm acesso a uma alimentao adequada, digna e sustentvel, alm de estarem livres da fome e da m nutrio (Valente, 2002). Os programas de transferncia de renda (PTR), seja renda bsica ou mnima, esto entre as polticas concebidas para garantir esse direito. O marco nacional dessa discusso foi a aprovao, em 1991, do Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM) no Senado Federal, proposto por Eduardo Suplicy. Porm, Suplicy atribui a primeira proposta de renda mnima, instituda como imposto de renda negativo, a Antnio Maria da Silveira, em 1975 (Suplicy, 2002) (Silva, 2004). No Brasil, iniciativas locais surgiram a partir de 1995. Em 2001, surgiram o Programa Nacional Bolsa Escola (PNBE), gerido pelo Ministrio da Educao e voltado para crianas de 7 a 15 anos (Brasil, 2001a) e o Programa Bolsa Alimentao (PBA), do Ministrio da Sade (MS), para crianas de 6 meses a 6 anos, gestantes e nutrizes (Brasil, 2001b). Ambos com o critrio de renda familiar per capita abaixo de R$ 90,00 e benefcios de R$ 15,00 (mximo de trs por famlia, ou seja, R$ 45,00). No incio de 2003, foi criado o Programa Carto Alimentao (PCA), gerido pelo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar (MESA), concedendo benefcio de R$ 50,00 por famlia populao com renda inferior a meio salrio mnimo per capita (Brasil, 2003a). Os trs programas alcanaram cober-

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turas expressivas de beneficirios no auge de sua implementao, ou seja, no final de 2003: o PNBE atingiu 8,3 milhes de escolares; o PBA, 2,3 milhes de pr-escolares, gestantes e nutrizes, e o PCA, cerca de 9,9 milhes de pessoas (Brasil, 2003b; Brasil, 2004c; Balsadi e col., 2004). Nos trs programas, o benefcio era pago diretamente populao por meio de cartes magnticos, nas agncias da Caixa Econmica Federal (CAIXA), postos de atendimento do Caixa Aqui, ou lotricas. Cabia aos municpios, cadastrar, selecionar as famlias e acompanhar condicionalidades, a saber: freqncia escolar de no mnimo 85% para o PNBE, aes de sade e nutrio para o PBA e controle de notas fiscais de compra de alimentos para o PCA. Os trs programas foram unificados no Bolsa Famlia no final de 2003 (Brasil, 2004a), que no objeto de anlise. Este estudo visa descrever experincias sobre as estratgias adotadas na implementao dos programas, buscando apreender, na tica dos principais atores envolvidos, os aspectos positivos e os pontos de estrangulamento.

Material e Mtodos
O estudo, de natureza qualitativa, analisou o PNBE, PBA e PCA do ponto de vista de seus atores relevantes. Foram entrevistados os gestores de Minas Gerais e de estados pertencentes regio Nordeste, pois, apesar de os programas Bolsa Escola e Bolsa Alimentao estarem presentes em todos os estados, o mesmo no ocorria com o CA. Nesse caso, os gestores optaram por implant-lo de incio nas regies consideradas mais vulnerveis, ou seja, semi-rido e norte de Minas Gerais. Destaca-se, ainda, que o Bolsa Escola no possua a instncia estadual, sendo entrevistado somente o gestor federal. Para o PBA, 10 gestores estaduais foram includos no estudo, provenientes de: AL, BA, CE, MA, MG, PB, PE, PI, RN e SE. No caso do PCA, foram estudados gestores de quatro estados cuja localizao foi possvel poca do estudo, considerando que a pesquisa foi posterior extino dos programas (com mudana de atores sociais e instituies), sendo eles: AL, BA, PI e SE. Realizaram-se, portanto, as seguintes entrevistas, por meio de formulrios semi-estruturados: (a) um gestor federal do PNBE, dois do PBA e trs do PCA; (b)

dois representantes da CAIXA; (c) 10 representantes das coordenaes estaduais do PBA e quatro do PCA; (d) representante de Organizao no-governamental (ONG) indgena; (e) representante de ONG quilombola. Foram, ainda, analisados pronunciamentos de parlamentares em plenrio do Congresso Nacional e atas das reunies do Conselho Nacional de Sade (CNS), Comisso Interinstitucional de Alimentao e Nutrio (CIAN) e Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). O instrumento escolhido para esta pesquisa foi o formulrio elaborado no formato semi-estruturado com o objetivo de direcionar as idias, sem limitar informaes complementares fornecidas, ao contrrio, estimulando-as nos casos em que houve a introduo de temas novos relevantes. Para a realizao dessas entrevistas foi privilegiado o contato direto, mas, no caso dos gestores estaduais, houve situaes em que foi necessrio coletar as informaes por telefone, o que ocorreu com duas entrevistas de representantes do PBA e trs do PCA. Apresentou-se Termo de Consentimento Livre e Esclarecido e, para as entrevistas por telefone, o consentimento para a pesquisa e para a gravao da conversa foram solicitados e gravados, conforme aprovado no Comit de tica da Universidade de Braslia. As entrevistas foram analisadas e sistematizadas a partir de leituras sucessivas. Os resultados foram categorizados conforme o ciclo de vida de uma poltica ou programa social (Draibe, 2001).

Resultados e Discusso
Formulao dos programas: formao da agenda poltica
Nenhuma sociedade, segundo Oszlak e ODonnell (1976), possui a capacidade nem os recursos para atender comodamente a lista de necessidades de seus integrantes. Somente algumas so socialmente problematizadas, dependendo de seu significado para os atores (visibilidade, importncia, reconhecimento), de recursos disponveis e do poder relativo dos atores para sua resoluo, como fatores mais agregados estrutura social. A prioridade quanto questo da fome no Brasil contemporneo teve incio em 1993, quando Herbert de Souza criou a Ao da Cidadania contra a Fome, a

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Misria e pela Vida, trazendo esse tema para a agenda pblica. Nesse perodo, o presidente do Partido dos Trabalhadores (PT), Luiz Incio Lula da Silva, enviou ao ento Presidente Itamar Franco um Programa de Segurana Alimentar, propondo a criao de um frum de parceria entre governo e sociedade. Itamar Franco divulgou o Mapa da Fome, elaborado pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas, revelando 32 milhes de indigentes e criou o Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). Em 1995, porm, o recm empossado Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) extinguiu o Consea e instituiu o Comunidade Solidria para combater a fome e a misria; em 1999, lanou o Comunidade Ativa para propor projetos de desenvolvimento sustentvel (Vasconcelos, 2005). Alguns autores j ressaltaram que a agenda social do governo FHC promoveu o desmonte de programas e instituies relacionados segurana alimentar: nesse perodo foram extintos, alm do Consea (1995), a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) (1995), o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio, INAN (1997) e, posteriormente, o Programa Emergencial de Distribuio de Alimentos, Prodea (2002) (Valente, 2003). Em 1999, Antnio Carlos Magalhes (ACM) props a constituio da Comisso Mista de Combate Pobreza, que criaria, em 2001, o Fundo Constitucional de Combate e Erradicao da Pobreza (FCEP), com objetivos nitidamente eleitoreiros (Chaibub, 2004). A criao do PNBE surgiu de uma demanda da sociedade para o Estado. Em 1986 Cristovam Buarque, ento reitor da Universidade de Braslia criou o Centro para Estudos Contemporneos Brasileiros, no qual foi concebida, em 1987, a estratgia que se tornaria o Bolsa Escola. Em 1994, Cristovam Buarque foi eleito para o Governo do Distrito Federal, implementando o Programa Bolsa Escola (distrital) em 1995. Em 1998, o Ministro da Educao lanou o PGRM-Bolsa Escola, para o qual o Governo Federal financiaria aos municpios metade dos custos. Porm, somente em 2001, por interesses eleitorais, segundo alguns autores, consolidou-se o PNBE (Aguiar e Arajo, 2002; Britto, 2004). As entrevistas com representantes do PBA evidenciam que o programa surgiu de uma demanda do governo para a sociedade, diante da necessidade colocada pela prpria Presidncia da Repblica, na poca. A demanda pelo PBA foi corroborada pelos tcnicos do Ministrio da Sade, ao sentirem a necessidade de

substituir o Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais (ICCN), programa freqentemente denunciado por desvios de recursos, dificuldade de armazenamento e distribuio paternalista dos alimentos (leite e leo). Destaca-se o fato de o programa ter sido discutido e aprovado na Comisso Intergestores Tripartite (Coitinho e Leo, 2004). Apesar disso, no foi aprovado pela prpria instncia de controle social do rgo de sade em que surgiu, como ser mostrado a seguir. A proposta Fome Zero elaborada pelo Instituto de Cidadania (2001) a partir do Programa de Segurana Alimentar j citado, tornou-se um dos principais projetos polticos para a eleio do Presidente Lula, em 2002. O PCA, gerido pelo extinto MESA, foi uma das aes dessa proposta a ser implantada no incio do governo.

Definio das estratgias de implementao

Segundo Poulantzas (1985), as polticas do Estado so resultantes do confronto entre atores; mesmo nos casos em que as massas esto fisicamente excludas de certos aparelhos, essas lutas sempre tm efeito em seu seio, inclusive existindo contradies interestatais entre setores e aparelhos do Estado. O autor afirma que essas contradies so necessrias sua organizao. As principais oposies levantadas pelos representantes da gesto nacional durante as entrevistas foram: para o PNBE, o valor do benefcio; para o PBA, a possibilidade de m utilizao do recurso e o aumento de carga de responsabilidade pela mulher; para o PCA, a perda de controle por parte dos prefeitos (referente tanto aos recursos pagos diretamente aos beneficirios, quanto ao empoderamento dos Comits Gestores). Outros questionamentos foram: a possibilidade de abusos por donos de mercados (reteno de cartes e venda de produtos com preos acima do mercado), a sugesto de discutir PTRs mais amplos e o no relacionamento da fome com questes/aes de sade. Houve intenso debate sobre a forma de concesso do PCA, pois a proposta inicial era operacionaliz-lo como Ticket Alimentao, semelhana do programa americano Food Stamps (Instituto de Cidadania, 2001). Porm, tendo em vista o xito e a aceitao dos programas de transferncia de renda (PTR) j em curso (PNBE e PBA), a deciso poltica recaiu sobre a criao de mais um PTR. O PBA e o PCA foram discutidos entre governo e sociedade civil, em conselhos de controle social, antes

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de seus lanamentos. O mesmo no ocorreu com o PNBE. Segundo Vasconcelos (1988), as instituies das polticas sociais so por excelncia o campo de luta pela hegemonia. A importncia da luta ideolgica est no fato de que cada grupo com pretenses hegemnicas busca articular interpelaes democrticas como idias de participao, de igualdade, de justia, de direitos a seu discurso ideolgico e a sua prtica poltico-institucional concreta. Grupos dominantes buscam convencer a sociedade civil de que a concretizao daquelas interpelaes ir ou est sendo realizada. Essa relao de foras e interesses pode ser percebida pelas falas descritas nas Atas tanto do CNS quanto do Consea, onde se discutiram respectivamente PBA e PCA: [..] j foi um pacto aprovado nos trs nveis de governo. Por isso, espero que este Conselho aprove o projeto e depois, constitua Comisso para promover o acompanhamento. Ns vamos implementar o Programa, porque temos a convico de que estamos fazendo o melhor para os cidados. (Representantes do MS poca - sobre o PBA em 2002.) Conselheiro (...) observou que o Programa seria executado pelo Governo Federal independentemente da aprovao do CNS e registrou a sua preocupao com relao aos Programas desarticulados que estavam sendo implementados nos trs nveis de governo. (Sobre o PBA, em 2002.) importante se ter um Consea nacional militante em favor do Programa Fome Zero. (Representante do PCA, em 2003.) O primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio erradicar a extrema pobreza e a fome, sua segunda meta reduzir a proporo da populao que tem fome. O indicador mais recomendado internacionalmente para acompanhar essa meta a prevalncia de crianas com menos de 5 anos de idade que estejam abaixo do peso, pois a fome e a pobreza impactam diretamente no estado de sade e nutrio dos indivduos (IPEA, 2004). Desconsiderar o aspecto de sade ao tratar de pobreza e fome desconsidera tambm o acesso a um direito social fundamental (ateno nos servios de sade) e a sua manifestao mais imediata no estado nutricional e de sade do indivduo, da famlia e das comunidades. Offe (1984) afirma que as estratgias da poltica social so determinadas pela tentativa de resolver uma meta-problema, satisfazendo, simultaneamente, as

exigncias das polticas admitidas e as necessidades previsveis. As falas confirmam a necessidade de resoluo da meta-problema, a fome, mas identifica a existncia de imposio no CNS e de cooptao no Consea para a manuteno da hegemonia. No caso do PBA, apesar das discusses em conselho, no houve real aprovao: Conselheira (...) lembrou que o Conselho Nacional de Sade no aprovara o PBA, considerando que apresentava uma srie de imperfeies relativas a sanso penal para as mes que apresentassem dados falsos e uma srie de atividades a serem cumpridas, conforme agenda de compromisso. (Sobre o PBA, reunio do CNS, em 2003.) A ateno primria sade, a ambulatorial ou o Programa Sade da Famlia, dividem a responsabilidade de maximizar a extenso na qual servios de sade podem superar as desvantagens sociais e seus efeitos adversos com a sade pblica (Starfield, 2004). No entanto o Programa Sade da Famlia no existe em todos os municpios e muitos servios de sade no conseguem atender toda a demanda existente. Os ACS apoiavam, sobretudo, o PBA e o PCA desde o cadastramento. O PBA apresentava uma agenda de compromissos com itens que se constituam em direitos da populao (como pr-natal, vacinao, monitoramento do crescimento infantil) e que deviam ser ofertados pelos servios de sade, os quais nem sempre se apresentavam adequados s novas demandas. Um representante do PBA esclareceu que as sanes eram apenas para agentes municipais e que a agenda de compromissos era composta de aes ofertadas pelos municpios. Assim, a cobrana seria maior sobre estes do que sobre os beneficirios, o que, segundo entrevistas, na prtica aconteceu. Porm, o cumprimento da agenda continuou sendo cobrado, o que provavelmente deve ter impedido a aprovao final pelo Conselho.

Implementao e sistema de gesto

No tocante s polticas sociais, o perodo FHC foi marcado por uma atuao difusa, na qual diferentes instncias do governo federal elaboraram e executaram aes e programas voltados para o combate pobreza. Como conseqncia, as polticas sociais, dentre as quais o PBA e PNBE, apresentaram-se de maneira desarticulada e desconexa, resultando em programas e

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aes sobrepostos ou concorrentes (IPEA, 2003). Na prtica, evidenciou-se a fragmentao entre programas e rgos e possveis conflitos de interesses. O incentivo educao, alimentao saudvel, mobilizao social para gerao de renda e emprego e um monitoramento do impacto dos programas na renda, no estado nutricional e na freqncia escolar, indicam que a unio dos programas, interdisciplinares e intersetoriais, seria mais resolutiva, com aes provavelmente mais globais e integrais. Houve parcerias para a mobilizao de atores estratgicos de sustentao e cooperao nas trs esferas do governo, como o agente operador das transferncias (CAIXA), os rgos de controle externo e as instncias locais. Para o PNBE, as Unidades da Federao no eram atores importantes como se percebe na entrevista com seu representante federal: O Estado no tinha um papel na implementao do Programa. Teria sido melhor com os estados seria mais vivel. Quem escolhia as famlias eram os municpios que tinham cotas de vagas. (Gestor federal do PNBE) O PBA priorizou a gesto municipal e os estados agiram reforando e cobrando processos (cadastros, acompanhamentos, metas) de seus municpios. Estes, em alguns casos, chegavam a contatar diretamente a esfera federal, tamanho o grau de centralizao das aes, o que pode ter fragilizado o poder descentralizado das Secretarias Estaduais de Sade, conforme preconiza o Sistema nico de Sade (SUS). Essa ameaa a um princpio do SUS no deve ser desconsiderada, pois a descentralizao parte da idia de que quanto mais perto do fato a deciso for tomada, mais chance haver de acerto (Brasil, 1990). Atropelou o estado. (PBA-Minas Gerais) Havia contato direto entre o nvel federal e municpios. (PBA-Sergipe) Ministrio fez toda a questo legal com o municpio e o estado perdeu o controle. (PBA-Bahia) O estado no tinha controle sobre isso [benefcios suspensos]. Municpio e CAIXA recorriam direto ao Ministrio da Sade. S na adeso o estado era importante. (PBA-Piau). Diferentemente dos demais programas, o PCA tentou organizar uma gesto mais participativa por meio de Comits Gestores, cuja idia teria surgido das experincias-piloto: Escolheu-se uma cota [...] [para Guaribas e Acau, mas]

era tudo [indicado] do prefeito, a que se percebeu a importncia de se ter um controle social. (Gestor federal do PCA) Outra representao federal do PCA expressa a vantagem dessa opo: mais participativo, nos outros programas eram as prefeituras que controlavam e no Comit [Gestor] 2/3 era da sociedade [...] dava mais transparncia, visibilidade e mobilizao. (Gestor federal do PCA) O PNBE coordenou o programa de modo centralizado e apesar da aparente descentralizao promovida pelos demais. Na verdade, o que se nota que o poder de deciso e participao real foi mais efetivo no PCA por causa da estratgia de Comits Gestores. Esses Comits articulavam polticas e programas entre Secretarias, ONGs, Sociedade Civil, na tentativa de melhorar a economia local e a gerao de trabalho e renda. Seu diferencial foi a atribuio de atuao na gesto local e no s no acompanhamento e controle social. No mbito estadual, representantes do PBA citaram que seu papel inclua: capacitao no sistema informatizado, seguido do acompanhamento tcnico, depois pelo apoio poltico, e ento, o apoio junto CAIXA, s supervises e apoio para digitao dos cadastros. Representantes do PCA citaram como suas atribuies majoritariamente a capacitao e a superviso, seguidas de orientaes e o apoio para averiguao de denncias. Representantes do PBA indicaram a necessidade de capacitaes mais estruturantes, enquanto os do PCA sugeriram maior valorizao da experincia dos estados nas capacitaes. As principais necessidades de mudanas sugeridas pelos estados no caso do PBA e PCA incluram: combate fragilidade poltica causada pelas instabilidades oramentrias; evitar os fins eleitoreiros e possveis reorientaes que ocorrem em mudanas de governo; traar estratgias de estabilizao e de maior respeito aos cidados; melhor infra-estrutura; reviso do acompanhamento de condicionalidades. Na esfera federal, a urgncia poltica manifestouse pela necessidade de garantir resultados para a sociedade, direcionando uma estratgia mais centralizadora e, na esfera municipal, pela necessidade de controle dos cadastros. Dessa forma, a inteno de combater a fome e a pobreza parece esconder a busca pela legitimao em poca de eleio. Exemplos de proble-

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mas polticos enfrentados so mostrados a seguir: Foi publicado na Folha de S. Paulo: Bolsa-Escola beneficia apadrinhados de polticos [...]. Em Minas Gerais [...] um dos beneficiados tem carro, casa prpria e at antena parablica. [...] Algum culpa o Prefeito, que culpa a Secretria da Educao, que culpa o ME, onde o programa totalmente desburocratizado, no havendo necessidade nem de comprovao da renda mensal das famlias [...] O Prefeito da cidade de Juatuba instado pelo Vereador Otto Barroso, respondeu: Voc sabe que esse programa poltico; eleitoreiro [...]. Mas l mesmo, parentes do Vice-Prefeito, do Presidente da Cmara de Comerciantes e at de advogados tiveram acesso aos parcos R$ 15 [...] Uma senhora, perguntada sobre a sua renda familiar, falou que no sabia direito, at porque no ganhava quase nada [...] alegou que o pessoal da Secretaria mandou-a inventar um nmero como R$ 200 ou R$ 300. Ela, ento, disse que no iria escrever valor algum [...] Resultado: me de uma prole grande ficou sem nenhum centavo. (Parlamentar em pronunciamento do Senado em 24/09/2001, sobre o PNBE.) Muda prefeito, muda tudo. (Fala de PBA-Sergipe durante entrevista.) Houve um municpio que s selecionava os favores polticos. (PBA-PE em entrevista) Comeou bom, a filosofia era tima, a operacionalizao foi boa, mas cedeu s presses polticas (referindo-se desestruturao do Comit Gestor, passando a responsabilidade pelo cadastramento para as prefeituras, sem controle pela sociedade). (Alagoas PCA em entrevista) Teve 100% de vis poltico. Era poca de eleio. No deveriam ter feito nessa poca. (PBA-MG) Era preciso dar mais tempo ao programa em alguns municpios, mas havia pressa em se fazer logo e se chegar ao nmero [planejado] de municpios. (PCA-BA)

Seleo de beneficirios
O cadastro dos beneficirios era responsvel por reunir as informaes sobre aqueles que necessitavam das aes do governo. O tipo de cadastramento adotado foi um grande motivo de discusso. O PBA optou, primeiramente, pela utilizao do Cadastro dos Usurios do Sistema nico de Sade (CadSus). Contudo, a partir da determinao do Decreto Presidencial n 3.877, instituindo o Cadastro nico (Cadnico) houve

alterao no processo de cadastramento pelo programa (Coitinho e Leo, 2004). Mudanas governamentais historicamente, no Brasil, levam descontinuidade de polticas pblicas. Com o novo governo, e o surgimento do PCA, houve inicialmente uma tentativa de desqualificao do Cadnico, que acabou sendo utilizado do mesmo modo. Representantes federais do PCA revelaram os motivos da no aceitao do Cadnico: J pegou pronto. No tinha tempo nem condies polticas para fazer outro. O cadastro do governo anterior tinha cobertura desigual. (Gestor federal do PCA) A idia inicial era que os beneficirios no passassem pelo Cadnico, mas como era doao em dinheiro fomos orientados a usar o Cadnico. Queramos que os municpios tivessem uma liberdade maior como acontece com os programas do leite. (Gestor federal do PCA) Uma parlamentar, no Senado, exps sua indignao sobre o impasse quanto descontinuidade e possvel rejeio do Cadastro nico pelo PCA, que acabou, ao final, revendo sua deciso e adotando-o, como j era realizado pelo PNBE e PBA: O jornal Folha de S. Paulo publica [...]: Aps checagens, cadastro nico tucano aprovado por ministrio. [...] Essa era uma afirmao que fazamos aqui h dois anos. (Abril/2005.) (Pronunciamento parlamentar no Senado) Para o mesmo Cadastro foram variadas e em geral desconexas as estratgias adotadas pelos municpios. Britto (2004) coloca que os municpios foram os responsveis pela implementao do PNBE, gerando variadas formas de identificao dos beneficirios, como: feita pelas prprias escolas, por filas, por critrios geogrficos ou visitas domiciliares. Os gestores estaduais do PBA afirmaram que o cadastramento foi realizado por trs Secretarias (Ao Social, Educao e Sade) de modo desconexo. A maioria afirmou ter ocorrido visita domiciliar por Agentes Comunitrios de Sade (ACS). Segundo Porto (2003) sobre o PCA, nunca houve nenhum novo cadastramento [...] o que havia era a validao desse cadastro [Cadnico] por parte do Comit Gestor [...] pela internet [...] da lista de famlias filtradas segundo os critrios do PCA. Essa informao tambm aparece na entrevista com representante nacional do PCA: Os comits gestores no cadastraram, utilizaram a listagem do Cadnico dos outros programas e davam

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preferncia para aqueles que estavam cadastrados, mas no estavam recebendo [...] No conseguimos colocar novos beneficirios por dificuldade de inscrio no cadastro da CAIXA. Gestores estaduais do PCA confirmaram o uso do cadastro dos programas anteriores sem visita domiciliar ou mutiro para seleo inicial. Aproveitou o Cadastro do FHC. (PCA-AL.) Aproveitavam o cadastro nico disponvel na internet. (PCA-BA.) Segundo Porto (2003), somente aqueles articulados ao setor sade faziam verificaes posteriores apoiados pelos Agentes Comunitrios de Sade. Assim, percebe-se o papel fundamental exercido pelo Programa Sade da Famlia, segundo o qual a ateno sade deve ser organizada por meio de visitas domiciliares. Com esse tipo de visita possvel melhorar a identificao das famlias com real vulnerabilidade, reduzindo fraudes. Ao discutir a seleo de beneficirios, o acesso dos mais vulnerveis torna-se tema relevante. As entrevistas com representaes de ONGs quilombolas e indgenas revelaram dificuldades de insero dessas populaes no programa. bom para as comunidades, mas no contemplam as diferenas. [...] Os indgenas que se inscreveram nos programas foi (sic) via prefeituras [...] aonde os prefeitos tm sensibilidade e fizeram o cadastro. Os ndios acreditam haver trs problemas: documento, repasse e cadastro. Para cadastrar tem que ter documentao. Os que esto mais longe ficam longe de caixas eletrnicos, o ideal era que os programas fossem coletivos. (ONG indgena.) O cadastro nico dos quilombolas no aconteceu. Comeou no Maranho, mas ainda no foi concludo. Se possvel mudar algo nos programas, mudaria o cadastro, para que pudesse se adequar realidade das populaes especficas. (ONG quilombola.) Apesar de o discurso ter como aparncia a universalidade, a sua essncia revela restries que impediam o acesso de certos grupos: cotas ou exigncias do cadastro, como documentao civil e comprovante de residncia. As cotas para o PNBE basearam-se em projees do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), do nmero de pessoas da PNAD (Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios) e do INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais). No caso do PBA foram baseadas na estimativa de desnutrio do

NUPENS/USP Ncleo de Pesquisa em Nutrio e Sade da Universidade de So Paulo (Coitinho e Leo, 2004). Para o PCA, segundo Porto (2003), o comit selecionava os mais prioritrios dentro das vagas, ainda que tivesse que realizar aquela cruel tarefa de escolher entre os mais pobres dos pobres. Seus critrios incluam dados do Cadnico: renda familiar per capita de at 0,5 salrio mnimo per capita, nmero de idosos, deficientes ou portadores de doenas crnicas, presena de gestantes, nutrizes ou crianas menores de 6 anos e 11 meses, mulheres chefes de famlia, relao de emprego, terra e trabalho. Sua experincia mostrou que os comits atuaram na verificao do cadastro excluindo dos potenciais beneficirios [grifo do autor] do PCA cerca de 30% das famlias cadastradas. Semelhante excluso no PNBE foi identificada por Britto (2004), que verificou casos repetidos de excluso de possveis beneficirios porque o municpio havia atingido sua estimativa de cobertura. Essa seleo entre os que se encaixam no critrio legal, j focalizado, uma violao de direito. Segundo Stein (2005), as estratgias de implementao de redes de proteo social destacam-se por seu papel contraditrio, pois focalizam e reduzem direitos, ao mesmo tempo em que utilizam mecanismos descentralizados e participativos que envolvem diferentes segmentos sociais. Alm disso, a autora cita o risco de armadilha da pobreza, em que a focalizao no se volta para as necessidades dos beneficirios, visando um atendimento equnime, e sim para a ampliao da cobertura vinculada a um mesmo volume de recursos. Assim, os programas apresentariam um carter discriminatrio, limitando beneficirios. Para Draibe (2001), fatores facilitadores e obstculos condicionam positiva ou negativamente o cumprimento de objetivos. Os representantes federais dos trs programas citaram como facilitadores da implantao a demanda pela sociedade e a deciso poltica. Quanto aos obstculos, o gestor nacional do PNBE citou dificuldade de transmisso de dados do cadastro em municpios com internet discada, envio repetido de cadastros pelos municpios e desaparecimento de lotes com quase um milho de cadastros na CAIXA. O gestor nacional do PBA citou atraso da CAIXA na entrega do carto e no pagamento; precariedade dos equipamentos de informtica; dificuldade para realizar o acompanhamento devido falta de recursos hu-

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manos; dificuldade de seleo de beneficirios nos grandes municpios e alterao do critrio de seleo somente para risco social no considerando o estado nutricional. O gestor nacional do PCA citou a defasagem nos dados cadastrais e a existncia de aproximadamente 30% de famlias no cadastro que no tinham direito ao benefcio, alm da dificuldade de transmisso dos dados das prefeituras para a CAIXA e viceversa. Um representante da CAIXA citou como dificuldade o mapeamento da pobreza (requer infra-estrutura); as dificuldades de acesso (grande dificuldade de entrega de cartes e benefcios s comunidades isoladas); a dificuldade dos grandes centros em mapear populaes de rua, sem teto e catadores de lixo, por falta de endereo fixo. A principal dificuldade para todos os gestores nacionais dos programas foi o cadastro, seguido de problemas operacionais e de comunicao entre Agncias da CAIXA, sistemas, municpios e beneficirios. Diante disso, o repasse gil e seguro apresentado como vantagem do carto magntico, em entrevista com representante da CAIXA, na verdade ficou prejudicado. Segundo entrevistado federal do PCA: A CAIXA considerou a informao como sujeita a sigilo bancrio e se portou como agente bancrio e no de fomento social. O Cadastramento era exigido, porm sem repasse de recurso para os estados e municpios, dificultando a organizao local, por ser uma atividade no prevista na rotina de seus funcionrios. Lembrando Fagnani (1998), nota-se que a direo do gasto no alcanava os segmentos mais carentes, e o montante do gasto no era compatvel com a dimenso das carncias sociais, pois as cotas no incluam todos os portadores de direito. No mbito estadual, segundo representantes do PBA, o maior fator facilitador para a implementao foi o apoio federal. Para o PCA, as respostas foram geralmente baseadas na organizao municipal como: prioridade aos municpios envolvidos em programas de mobilizao, facilidade de seleo de beneficirios por municpios pequenos, disponibilidade do Comit Gestor; Cadnico organizado. Portanto, apesar de os gestores estaduais do PBA perceberem a centralizao como algo que atropelou os estados, alm de ferir as diretrizes do SUS, reconhecem que, se esse papel no fosse assumido pela esfera federal, teria apresentado maior dificuldade na implantao.

Quanto aos obstculos mais citados pelos estados na adeso, os gestores do PBA citaram dificuldades polticas; seguidas pela preferncia pelo ICCN e a perda de controle pelo estado; por ltimo, a dvida sobre o bom uso do recurso pela populao. Para o PCA, foram lembradas divergncias nas indicaes do Comit Gestor e presso para entrega da responsabilidade do cadastro prefeitura. Aparentemente, as prefeituras eram capazes de bloquear o processo de implantao dos programas. Caso houvesse deciso poltica local pela no-adoo do programa e no cesso de funcionrios para a execuo, a populao ficava privada do benefcio at que algum tipo de coero ao municpio se fizesse. Para o cadastramento dos beneficirios, os representantes estaduais do PBA citaram como obstculo a falta de prioridade a reas de risco; cadastros incompletos/incorretos/ fraudados/ilegveis; empresas terceirizadas que no passavam o arquivo retorno; o desvio/ sobrecarga de funo dos ACS. Para o PCA, a maioria citou a falta de controle da mudana de perfil de beneficirios; a falta de infra-estrutura, o cadastro mal feito, a impossibilidade de cadastrar novos beneficirios e a dificuldade de acesso internet. Porto (2003) afirma no haver formas de controle pblico do cadastramento; ocorrendo falta de cadastramento de famlias elegveis, por posies polticas contrrias s suas ou por simples negligncia. As dificuldades relacionadas ao cadastramento de pessoas fora do perfil foi um problema comum e importante em todos os programas. A impossibilidade de se cadastrar novos beneficirios no PCA ocorreu porque no incio s foi permitida a incluso aps capacitaes, mesmo aps o envio das Atas. Foram citados, ainda, a dificuldade de inscrio de beneficirio no NIS pelo fato de as prefeituras no conseguirem passar cadastros para o Datasus, deixando essas pessoas fora do programa; e o fato de as prefeituras no terem a relao de beneficirios, pois a informao se perdia por excesso de secretarias responsveis por acompanhar o programa. O potencial interesse financeiro e a falta de compromisso de empresas terceirizadas para digitao do cadastro certamente afetou os programas, como se pde verificar nas perdas de arquivos-retorno no trmino do contrato. Segundo Coimbra (1987), as relaes sociais para a execuo dos programas no so

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simples relaes entre Estado e beneficirios; elas envolvem tambm empresariado e seus interesses.

Divulgao, informao e capacitao

As capacitaes do PBA e do PNBE, inclusive as da CAIXA, limitaram-se a questes operacionais, no discutindo mobilizaes locais, o que diminuiu a possibilidade de resoluo de inmeros determinantes da fome e da desnutrio. Entretanto, o PCA organizou suas capacitaes sob a tica da articulao voltada para o combate fome. De acordo com Porto (2003), nos cursos de 40 horas para os Agentes Locais de Segurana Alimentar (ALSA) discutiam-se conceitos de fome, segurana alimentar e controle social, Projeto Fome Zero e PCA, Cadnico e Sistema de Informao, porm, h relatos de dificuldades na prtica Segundo representante do PCA-AL: O MESA mandou capacitadores [...] sem nvel superior, eram do PT. No estado eram melhores. O gestor federal do PCA citou a importncia de valorizar a experincia do PBA: Foi timo j pegar a experincia do PBA. Ento no tnhamos que capacitar no sistema de informao. Era uma parte mnima do curso. Assim, como o esperado, a valorizao de experincias anteriores mostrou-se mais eficaz do que a total ruptura por discordncia poltica.

Sistemas logsticos e operacionais

Quanto infra-estrutura na esfera federal, somente o PBA a considerou adequada. A centralizao da Secretaria de Incluso Educacional (Secrie), do PNBE, revelou infra-estrutura insuficiente, por haver necessidade de acompanhamento de mais de 5 mil municpios. Alm disso, uma falha na estrutura normativa do programa foi no estabelecer procedimentos claros para que os municpios realizassem a seleo de beneficirios, permitindo manobras polticas em nvel local (Britto, 2004). A descentralizao essencial, pois aumenta a disponibilidade de recursos humanos, materiais, financeiros, alm de qualificar a implementao, por aproximar os locais de risco dos agentes que tero mais conhecimento da realidade. Nas entrevistas estaduais, a maioria do PBA e todos do PCA afirmaram que a infra-estrutura era inadequada, principalmente por falta de computadores, internet, impressora, recursos humanos capacitados, espao para trabalhar e

agncia bancria no municpio. Para um deputado, em pronunciamento ao Senado, em 2001, algumas preocupaes deveriam ser consideradas na logstica de entrega do benefcio: A grande maioria dos Municpios do Brasil no tem uma agncia dos Correios, uma agncia bancria ou uma lotrica. [...] Isso faz com que a famlia que ganha um carto magntico tenha que se deslocar para outros Municpios a fim de receber o benefcio. Para o recebimento do recurso, os gestores estaduais do PBA informaram como dificuldade, o atraso ou a no entrega do carto e/ou do benefcio, a falta de agncia ou funcionrios da CAIXA, a existncia de cartes com nomes incorretos, arquivos perdidos pela CAIXA, preenchimento repetido do cadastro, arquivoretorno no entregue e indicaes polticas de possveis beneficirios. J os representantes estaduais do PCA, afirmaram, em maioria, que o abuso pelos donos de mercados ao ficarem com cartes e senhas ou cobrarem preos acima do normal dos beneficirios teria sido o maior obstculo, seguido pelo no recebimento do benefcio, inexistncia de documentao, ausncia de agncia da CAIXA, recebimento do benefcio por terceiros, falta de esclarecimento das agncias para a populao sobre a data de recebimento do benefcio. Parecem comuns a todos os programas as dificuldades em lidar com o cadastramento e os sistemas informatizados, especialmente da CAIXA, e com os sistemas dos ministrios, como a necessidade de listagem para escolha/priorizao/acompanhamento de beneficirios. Segundo relatrio de gesto do PNBE (Brasil, 2003b), o sistema do agente operador no ofereceu visibilidade de informaes bsicas aos municpios, tais como nmero de vagas ocupadas e disponveis e a relao de famlias beneficirias. De acordo com Montenegro (2004), em anlise do PBA de Taubat (SP), o fluxo dos dados era longo, demorado, com orientaes desencontradas da CAIXA e das Secretarias locais, alm da sensao de complexidade sentida pelos funcionrios locais. A maioria dos gestores estaduais do PBA e todos do PCA consideraram os programas inovadores. Representantes do PBA justificaram essa escolha principalmente por dois fatores: insero social das pessoas/cidadania/participao e recurso direto ao beneficirio, o que confere autonomia. Para o PCA, o princi-

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pal diferencial foi o empoderamento dos beneficirios, seguido por empoderamento dos conselhos e existncia do Comit Gestor. No entanto, percebe-se no item sobre capacitaes do PBA, que a insero social e a mobilizao no eram devidamente incentivadas junto aos municpios. Sobre a autonomia ou o empoderamento dos beneficirios, foram muito discutidas as condicionalidades. Um questionamento considerado fundamental no Relatrio do PBA (Coitinho e Leo, 2004) foi como auxiliar as mes a realizarem melhores escolhas alimentares e no desperdiarem os recursos financeiros com produtos no saudveis. Essa questo foi avaliada pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI), contratado pelo Ministrio da Sade para avaliar o PBA, verificando que famlias beneficirias do programa utilizaram uma maior porcentagem de seu oramento com alimentos do que as no-beneficirias (Brasil 2004b). Stein (2005) lembra que mecanismos estigmatizadores e constrangedores, como exigncia de comprovao de pobreza, a mania de fraude em relao aos pobres e as condicionalidades exigidas, como se os beneficirios tivessem faltas a declarar, nunca foram veculos de incluso social e sim de excluso. Entrevista com representante de ONG indgena revela sua opinio sobre condicionalidades: Levar para a escola. Que escola? O ndio levar no mnimo injusto. [Levar para vacinar] E se a vacina no chega? A idia boa, mas as condicionalidades no. A condio deveria ser estar passando fome. At preencher todo o cadastro, as condicionalidades, [...] j morreu de fome. Um relatrio do PNBE cita exemplo em que uma me de trs crianas teve R$ 45,00 incorporados ao seu salrio de R$ 90,00: Esse dinheiro vai melhorar principalmente a alimentao das crianas. Vai dar para comprar po e leite todos os dias e tambm algum material que falte para o colgio (Stal, 2002). Assim, mesmo o incentivo sendo do Ministrio da Educao, percebe-se certa priorizao para a alimentao, conforme tambm destacado em pesquisa da UNB sobre o PNBE (Brasil, 2003b). As famlias analisam sua situao de forma integral, holstica e no fragmentada. Nesse contexto, utilizam o recurso para atender suas necessidades mais imediatas. Quanto maior a desigualdade de renda,

maiores as taxas de problemas relacionados sade (Starfield, 2004). A ateno mdica tradicional impe solues tcnicas baseadas no biologicismo e no desprezo ao saber e iniciativa do doente e dos familiares para problemas sociais globais, preocupando-se com a expanso do direito assistncia, sem questionar o tipo de assistncia que est sendo expandida (Vasconcelos, 2001). Diante desse mesmo questionamento, o PCA exigia a apresentao de notas fiscais ou recibos de compra de alimentos, visando, conforme diversos relatos, criar a cultura de cobrana das notas. Segundo gestor federal do programa: S alimentos [podiam ser comprados], assim era mais fcil de atingir somente as famlias que realmente precisavam para se alimentar. [...] [a verificao da compra de alimentos era acompanhada] voluntariamente pelo Comit. [esta exigncia] foi posteriormente liberada por j existirem tantos outros problemas, como os [problemas] polticos. Essa cobrana esteve presente nas rotinas de todos os entrevistados estaduais do PCA. Difundindo-se uma imagem de beneficirios com m inteno de uso do recurso: Se no compravam alimentos que no eram to carentes assim.(PCA-BA.) Dessa forma, o PCA no reconheceu a autonomia das pessoas, culpando os beneficirios pela sua situao de pobreza e fome. O investimento do benefcio, que poderia ser til para alguma atividade produtiva, no era considerado legtimo. A gente identificou uma fbrica de doces parada s por causa do liquidificador que quebrou. (PCA-AL.) O MESA criou os Consads (Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local) para unir municpios, constituindo associao civil, sem fins lucrativos, aps ampla articulao e capacitao, com 1/ 3 de representantes do poder pblico e 2/3 da sociedade civil, e organizar projeto sustentvel para sua realidade. (Brasil, 2005). Os relatos estaduais sobre os Consads revelam que a proposta inicial era a sua vinculao ao PCA, porm, segundo a maioria dos depoimentos, na prtica, o Consad no teve papel importante junto ao programa. Somente Alagoas relatou ter realizado 25 projetos de gerao de renda associados ao PCA.

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A diferena entre concepo e prtica aparece ao se verificar que os representantes do PCA afirmam reconhecer o DHAA e a SAN, mas restringem o uso do recurso compra de alimentos. Na prtica, violam direitos como sade, moradia, transporte, educao, trabalho, lazer, inviabilizando o prprio DHAA. A integralidade da ateno sade requer que os servios de sade estejam disponveis e sejam prestados quando necessrios para os problemas que ocorrem com freqncia. (Starfield, 2004). A Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio (CIAN)1 do Conselho Nacional de Sade (CNS) apresentou parecer sobre vantagem do PBA semelhante ao PNBE: Permite uma flexibilizao na pauta de alimentos comprados pela famlia, respeitando a cultura [...] refora o papel da mulher/me na gesto dos recursos, reconhecendo a capacidade das famlias de utiliz-lo de forma adequada [...]. Ao fazer isso, [...] reconhece que a [...] nutrio no passa, exclusivamente, pela compra direta de alimentos, mas por uma melhoria [...] da qualidade de vida. A CIAN complementou com questes sobre as condicionalidades do PBA: Os indicadores coletivos para o acompanhamento da eficcia e eficincia do projeto, referentes ao conjunto das aes bsicas de sade, como: cobertura e concentrao de servios de sade (do pr-natal, da preveno do cncer de colo uterino, da imunizao, crescimento e desenvolvimento das crianas, do saneamento intra e peridomiciliar e outras), amplitude e impacto do PACS/PSF [Programa de Agentes Comunitrios de Sade/ Programa Sade da Famlia] [...], devem prevalecer sobre os indicadores individuais (conduta da me de procurar e acatar as orientaes dos servios bsicos de sade e outros). A restrio de uso do recurso tende a culpar a vtima pelo problema de fome, porm, como afirma Britto (2004), sem estratgias estruturantes, como o acesso a servios, melhoria da educao, do emprego, da distribuio de renda, os PTR correm o risco de se tornarem mero conjunto de programas da moda com objetivos louvveis. Abaixo um exemplo de como o prprio recebimento do benefcio corri seu valor real: [...] os beneficirios do PBA tm grande dificuldade para receber o benefcio, principalmente os que moram

na zona rural, tendo que percorrer, em mdia, 27 km para se deslocarem at o municpio [...] onde existe uma agncia bancria. O deslocamento causa uma despesa de R$ 6,50, em mdia, o que representa 43,33% do valor de uma Bolsa. (Controladoria Geral da Unio, 2006). A fala demonstra uma lacuna que em princpio seria resolvida com deslocamento de funcionrio da CAIXA para os municpios. No entanto, essa prtica de difcil implementao. Quanto aos critrios de seleo de beneficirios e de responsveis para o recebimento do recurso, diferentemente dos demais programas, um entrevistado federal do PCA afirmou: No precisava ser mulher, podia ser homem, idoso [...] havia famlias que tinham o pai, mas no tinham a me, ou de idosos abandonados [...] Tinha um pblico grande de famlias sem crianas. Prates e Nogueira (2006) afirmam que, apesar da falta de informaes disponveis, h maior receptividade dos ministrios sobre a questo de gnero. Assinalam uma caracterstica comum dos programas em focar a mulher no papel de me, geralmente para o recebimento do recurso. Segundo os autores, essa questo foi contornada pelo PCA, pois prioriza a mulher, mas no a vincula sua condio de me. Klein (2005) mostra contradies em materiais e discursos do PNBE, nos quais ora as mulheres, reduzidas ao papel insubstituvel de mes, so re/posicionadas naturalmente em tarefas domsticas, como responsveis pela educao e cuidados de sade de sua prole, ora devem desarticular o poder vigente e produzir transformaes sociais. Segundo o autor, os homens, quando pais, so estigmatizados por no conseguirem prover necessidades familiares, incitando possvel desobrigao pelos filhos. Urge, assim, no ignorar a discusso sobre o papel da mulher nos PTR, pois h o risco de focaliz-la sob uma tica da classe e do sexo dominante (Soihet, 1997).

Monitoramento, avaliao e controle social

Quanto ao acompanhamento, as dificuldades citadas pelos gestores estaduais do PBA foram: digitao do acompanhamento no sistema, gerando subnotificao; no recebimento da agenda de compromissos; resis-

1 COMISSO INTERSETORIAL DE ALIMENTAO E NUTRIO. 110 Reunio ordinria. Braslia, jun. 2001.

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tncia da equipe por sobrecarga de trabalho; falta de conhecimento de municpios e estados de quem eram os beneficirios, no recebimento de acompanhamento do estado. Assim, apesar da real ausncia de dados sobre o acompanhamento, os estados relatam que os municpios o estariam fazendo, porm sem registro. Isso, desde que soubessem a localizao dos beneficirios, j que esse era um problema. Uma entrevistada do PNBE afirma que as contrapartidas dos municpios, quanto s aes educativas complementares aconteciam como cada escola entendesse, inclusive havia casos em que era s o hasteamento da bandeira. Para o PCA, foram lembrados os seguintes obstculos: transporte, recursos humanos, falta de troca de experincias entre nacional e estadual, abusos por comerciantes. Representantes do PCA confirmam dificuldades de acompanhamento: Tnhamos dificuldade em acompanhar se as pessoas no precisassem mais. Se passavam a ter salrio, por exemplo [...] as prefeituras no tinham informao de quem eram os beneficirios [...] tinha um problema de TI [tecnologia da informao] [...] apenas um computador podia receber os arquivos-retorno e essa informao se perdia em diversas Secretarias e [...] eram muitos computadores velhos, se estragavam, perdiam os arquivos. (Gestor Federal do PCA.) Quem tava (sic) grvida antes [conforme digitado no cadastro nico] no era mais, j tinha morrido [quando iam verificar]. (PCA-AL.) Assim, o acompanhamento/cadastramento, que deveria, na maioria dos municpios, ser realizado pelo PSF, revelou que a equipe de sade no foi reforada para mais essa atribuio, sobrecarregando, primordialmente, o agente comunitrio de sade. Alm disso, no deve ser esperado que nenhum profissional lide sozinho com todas as necessidades da populao e sim de forma integrada com toda a rede de servios (Starfield, 2004). O monitoramento dos programas ocorreu por controles internos e externos aos rgos, conselhos de controle social e avaliaes tcnicas organizadas pela esfera federal. Segundo seus gestores nacionais, o PCA no organizou avaliao devido a sua breve existncia. Porm Alberto (2005) relata, aps um ano de PCA em Guaribas (PI), aumento do consumo de leite/ carne, porm, sem mudana no consumo de frutas. Para a avaliao do PNBE, a Secretaria de Incluso

Educacional (Secrie) contratou, em 2002, a Fundao Universidade de Braslia. Em resumo, este estudo demonstrou que: o PNBE contribuiu para aumentar a matrcula no ensino fundamental e reduzir a evaso escolar; o controle social no acompanhava o programa, somente cumpria normas legais; os beneficirios concordaram com o benefcio em dinheiro, apesar de considerarem o valor baixo; os profissionais de ensino no identificaram mudanas apreciveis no aproveitamento escolar, no comportamento do bolsista nem na sua auto-estima; a maioria das crianas menores no deixou de trabalhar, pois os pais, preocupados com a vadiagem, defendem o trabalho infantil; filhos bolsistas passaram a receber maior ateno da famlia. O uso mais freqente do recurso foi material escolar, seguido de roupas, calados e alimentos (Brasil, 2003b). Sinteticamente, a avaliao do IFPRI sobre o PBA concluiu: eficincia quanto aos custos administrativos; maior gasto dos beneficirios com alimentos; dietas mais diversificadas; no entanto, verificou ganho de peso insuficiente, talvez pela crena dos beneficirios de que podiam perder o benefcio caso a criana ganhasse peso (Morris e col., 2004; Brasil, 2004b). Somam-se a isso, os resultados das supervises: compra de alimentos com o recurso; apenas 2,1% declararam dificuldades quanto ao manuseio do carto-magntico; 20,6% declararam gastos de transporte para a retirada do benefcio, gastando, cerca de R$ 2,00 por vez; 84% no apresentaram dificuldades no acesso aos servios de sade; 83,8% preferiam receber em dinheiro; 95,4% declararam-se satisfeitos ou totalmente satisfeitos (Brasil, 2003c). Auditorias foram realizadas nesses programas por controle externo e interno. No controle externo, aparecem rgos como Controladoria Geral da Unio e Tribunal de Contas da Unio (TCU). O PNBE controlava internamente o programa por meio da Coordenao Geral de Monitoramento e Auditoria da Diretoria de Gesto da Secrie com apoio da Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI), por meio de denncias e auditoria in loco por amostragem (Brasil, 2003b). O PBA constituiu a Coordenao de Acompanhamento de Convnios e Auditorias para acompanhar, verificar, encaminhar e registrar ocorrncias quaisquer que fossem suas procedncias (Brasil, 2004b, 2004c). Faziam, ainda, supervises peridicas.

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Quanto ao controle social em estados e municpios, a legislao do PNBE exigia a criao ou a designao de um conselho, no necessariamente o de educao; para o PBA era o Conselho de Sade; para o PCA, o Comit Gestor. Segundo entrevista, o PNBE no tinha controle social na esfera federal, somente nos municpios, para acompanhamento da freqncia escolar, chegando a 83% de transmisso de dados sobre freqncia para a esfera federal (Brasil, 2003b). Entrevistados do PBA e do PCA indicam o envolvimento do controle social desde a formulao at a execuo. Os Comits Gestores do PCA, muito elogiados pelos gestores estaduais, multiplicavam conceitos como direitos humanos e cidadania, acompanhavam as condicionalidades e as famlias, localizavam famlias no cadastradas, corrigiam o cadastro, identificavam pessoas sem registro civil e validavam beneficirios cadastrados pelo municpio. Formado por 2/3 de representantes da sociedade civil, o comit confrontava o poder local, chegando diversas vezes s vias de fato e criando resistncia para a continuidade do cadastramento em algumas prefeituras (Porto, 2003). O Comit Gestor permitiu um avano real na construo do controle social ao codividir as responsabilidades na operacionalizao do programa. As entrevistas revelam que a avaliao e o monitoramento dos programas comearam a entrar na rotina do planejamento das polticas pblicas no Brasil, porm, como afirma Stein (2005), ainda vinculados exigncia dos organismos internacionais para a concesso do apoio financeiro, sem um sistema de avaliao padro ou publicizao regular dos resultados para a populao. Havia mecanismos regulares como as visitas de superviso do PBA, papel tambm passado s Coordenaes Estaduais e Municipais e ao controle social, mas ainda precrio. Correes foram implementadas, como a excluso de beneficirios e a flexibilizao do controle de notas fiscais no PCA. Porm, mecanismos mais eficientes de correo de irregularidades sem prejuzo a beneficirios ainda precisam ser discutidos: Tendo identificado a fraude [em municpio do Cear], o MEC imediatamente bloqueou o pagamento [do PNBE] [...], prejudicando todas as crianas. (Parlamentar em pronunciamento ao Senado, em setembro de 2001.)

Concluso
O estudo identificou que apenas o Programa Bolsa Alimentao se preocupou diretamente com a questo da sade, sendo uma falha na organizao dos demais programas (como explicitado no Consea) a desvalorizao dessa questo. A sade deve ser entendida como resultante das condies de alimentao, habitao, educao, renda, meio ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso a servios de sade. Da mesma forma a Segurana Alimentar e Nutricional implica em considerar tanto os fatores biolgicos quanto o acesso aos demais direitos acima citados. Assim, a superao das causas estruturantes da pobreza, que abalam diretamente o corpo com as doenas, a desnutrio, a fome no podem ser reduzidas visando ao atendimento somente de certos aspectos orientados para educao, para trabalho, ou para a alimentao. A insegurana quanto ao uso do recurso transferido e a exigncia de condicionalidades reduzem a discusso mais ampla essencial prtica intersetorial. A simples vinculao dos programas a condicionalidades melhora o acesso e a garantia dos servios, porm torna os beneficirios dependentes desses servios e de seus profissionais. No entanto, a ateno sade, a assistncia social e a educao so obrigaes dos governos, sendo esse o enfoque a ser priorizado. A articulao intersetorial fundamental para a modificao de condies estruturantes, que limitam o crescimento digno dos indivduos. Merece aprofundamento a discusso sobre o controle de irregularidades e de efeitos perversos dos benefcios sobre as relaes econmicas e sociais, alm de abusos por comerciantes locais. Para isso preciso garantir o respeito autonomia dos beneficirios na identificao e realizao de suas aspiraes para satisfazer suas necessidades. Outro aspecto que no deve ser desconsiderado a importncia dos princpios que regem o SUS, no caso a descentralizao, pois desconsider-lo esquecer todo o movimento da reforma sanitria exigido pela sociedade brasileira, que trouxe novos desafios sade pblica. Um grande desafio, no somente dos PTR, mas tambm das demais polticas e programas, a diversidade cultural do povo brasileiro. Os programas apresen-

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tam um desenho urbano, no incluindo, por vezes at excluindo e punindo, pessoas com menor acesso cidadania, revelando seleo entre os portadores de direito. No so, portanto, formulados para os mais excludos levando necessidade de adequao da populao ao programa e no o contrrio. Somente quando se alcanar todos os portadores de direito, envolvendo-os desde a formulao das polticas at a avaliao, poder se reduzir a fome, sem reproduzir a pobreza por geraes. Assim, preciso haver uma garantia de renda mnima a todos os cidados sem necessidade de comprovao e de marcas de pobreza.

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Recebido em: 06/09/2006 Reapresentado em: 19/04/2007 Aprovado em: 20/06/2007

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