Sistema de registro de preos: aspectos controvertidos da figura do carona

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

Helena Alves de Souza Dias

Especialista em Direito Processual pelo Instituto de Educao Continuada da PUC Minas. Especialista em Direito Pblico pela Universidade Cndido Mendes, RJ. Bacharela em Direito pela PUC Minas.

Juliana Cristina Lopes de Freitas Campolina

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro. Bacharela em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG. Analista de Controle Externo do TCEMG.

Juliana Gazzi Veiga de Paula Graduanda em Direito pela PUC Minas.

Resumo: A Lei n. 8.666/93 estabelece os pilares dos procedimentos licitatrios. Sendo assim, o Sistema de Registro de Preos revela-se um mecanismo que tem muito a contribuir para a eficincia dos procedimentos de aquisio de bens e servios por parte da Administrao Pblica. Contudo, pairam sobre este instituto divergncias doutrinrias e jurisprudenciais no que tange adeso Ata de Registro de Preos por rgo no participante da licitao, apelidado de carona, disciplinado pelo art. 8 do Decreto Federal n. 3.931/2001. Palavras-chave: Licitao. Sistema de Registro de Preos. Ata de Registro de Preos. Carona.

249

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

1 INTRODUO
O Estado o aparelho nacional central que fomenta o desenvolvimento, tributa, realiza servios pblicos e regula atividades econmicas. Embora a aquisio de bens e a contratao de servios no componham o rol de atividades-fim da Administrao Pblica, so de extrema importncia para a consecuo de seus objetivos, porquanto indispensveis ao alcance do interesse pblico1. Faz-se necessrio que os procedimentos de aquisio sejam pautados pelos princpios basilares da Administrao Pblica, quais sejam, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade, a eficincia, entre outros. Surge da a importncia de se estabelecer procedimentos especficos para as aquisies do Poder Pblico. Sublinhe-se, inclusive, o dever de licitar, consagrado pelo inciso XXI do art. 37 da Constituio da Repblica.2 Atualmente, a Lei n. 8.666/1993 Lei Geral de Licitaes e Contratos estabelece os fundamentos dos procedimentos licitatrios, com nfase no inciso II do art. 15, que dispe: as compras, sempre que possvel, devero ser processadas atravs de sistema de registro de preos. Assim, o registro de preos pode ser considerado um mtodo dotado de potencial para contribuir de forma eficiente no processo de aquisio de bens e contratao de servios por parte da Administrao Pblica. Contudo, pairam sobre este procedimento algumas divergncias, especialmente quanto adeso Ata de Registro de Preos por rgo ou entidade que no tiver participado da licitao, nos termos do art. 8 do Decreto Federal n. 3.931/2001. O presente artigo visa abordar, sucintamente, o instituto da adeso Ata de Registro de Preos, apelidado de carona, no mbito do Sistema de Registro de Preos, com base na legislao aplicvel e em princpios que regem os procedimentos licitatrios, bem como apontar os entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais que circundam o tema, com nfase no posicionamento do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG). Para tanto, este artigo est dividido em trs partes. A primeira, de carter introdutrio, contextualiza a licitao como um procedimento administrativo fundamental ao alcance dos objetivos do Estado. A segunda perpassa as caractersticas gerais do Sistema de Registro de Preos como figura contratual peculiar, que se sujeita disciplina peculiar3, com foco
1

BINENBOJM (2005) assevera que o conceito de interesse pblico daqueles ditos juridicamente indeterminados, que s ganham maior concretude a partir da disposio constitucional dos direitos fundamentais em um sistema que contempla e pressupe restries ao seu exerccio em prol de outros direitos, bem como de metas e aspiraes da coletividade de carter metaindividual igualmente estampadas na Constituio. Ao Estado Legislador e ao Estado Administrador incumbe atuar como intrpretes e concretizadores de tal sistema, realizando as ponderaes entre interesses conflitantes, guiados pelo postulado da proporcionalidade. In: BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o Direito Administrativo. Revista de Direito da Procuradoria Geral, Estado do Rio de Janeiro. n. 59, p. 80, 2005. Constituio da Repblica. Art. 37 [...] XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 5. ed. revista e atualizada. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 505.

250

no instituto da adeso Ata de Registro de Preos. Finalmente, sero levantados os tpicos mais relevantes e polmicos acerca dessa adeso Ata, alcunhada de carona, que suscita controvrsias tanto na doutrina brasileira quanto na jurisprudncia dos tribunais ptrios.

2 LICITAO
A licitao surgiu da necessidade de garantir que os fornecedores contratados pela Administrao Pblica fossem aqueles que oferecessem as condies mais vantajosas para a aquisio de bens e a contratao de servios4. Em termos conceituais, trata-se de uma srie concatenada de atos formais que obedece rigidamente ao estabelecido em lei e, por via de regra, no admite discricionariedade, de forma a evitar que a escolha se submeta ao alvedrio do administrador pblico. Jos dos Santos Carvalho Filho (2011, p. 149) conceitua a licitao como:
O procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administrao Pblica e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vrios interessados, com dois objetivos a celebrao de contrato, ou a obteno do melhor trabalho tcnico, artstico ou cientfico.

Carvalho Filho (2011) esclarece ainda que a licitao possui natureza jurdica de procedimento administrativo com fim seletivo, isto , um conjunto de atos e documentos que sero empregados na confeco de uma deciso administrativa. A matria, prevista nos arts. 22, XXVII; 37, XXI, e 173, 1, III, da Constituio da Repblica de 1988, regulamentada pela Lei n. 8.666/1993. Aplica-se Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, aos rgos administrativos dos Poderes Legislativo, Judicirio, dos Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico, bem como s entidades que integram a administrao pblica indireta, nos termos do art. 37 da Constituio. Sobre o dever de licitar, assim j decidiu o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:
Ementa: Associao de Municpios. Aquisio de medicamentos pelos municpios filiados atravs do sistema de registro de preos. Ilegalidade por se tratar de pessoa jurdica de direito privado, no integrante da administrao pblica municipal. [...] Observe-se que, tanto o decreto federal como o estadual, numa verdadeira e indispensvel sujeio ao Estatuto Nacional de Licitao, que no prev a possibilidade de delegao dos servios licitatrios, atriburam a rgo de sua Administrao a competncia para a promoo do registro de preos. E, a esse respeito, tais normativos nem poderiam dispor diferente, pois, sendo a licitao uma atividade inerente ao Poder Pblico, somente a ele cabe realiz-la, sem qualquer possibilidade de transferncia a pessoa estranha a sua estrutura, por mais vantajosa que seja a terceirizao desses servios.
4

Lei n. 8.666/93, art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.

251

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

Assim, leis ou decretos municipais que delegam s Associaes de Municpios, pessoa jurdica de direito privado no integrante da Administrao Pblica Municipal, a atribuio de realizar o registro de preos para as suas futuras contrataes, fere de morte o limite regulamentatrio inserido nos incisos I a III do 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/93, a saber [...] (grifo nosso) (Consulta n. 661.712, Sesso de 18/09/2002. Conselheiro Relator: Moura e Castro. Publicao: Minas Gerais de 25/09/2002, pg. 52. Aprovado, por unanimidade, o voto do conselheiro relator).

Os princpios que regem a licitao podem ser implcitos ou explcitos. A Lei n. 8.666/1993 menciona, em seu art. 3, alm dos princpios constitucionais j citados, a isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao, a probidade administrativa, a vinculao ao instrumento convocatrio, o julgamento objetivo e os que lhes so correlatos. Com relao aos princpios implcitos, destacam-se os da razoabilidade, da padronizao, da celeridade, da instrumentalidade das formas, da adjudicao compulsria, da competitividade e da economicidade. Embora no constitua modalidade de licitao, o Sistema de Registro de Preos depende da realizao de um procedimento licitatrio nas modalidades concorrncia ou prego, consoante o art. 15, 3, I, da Lei n. 8.666/1993, e o art. 11 da Lei n. 10.520/20025.

3 O SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS

O Sistema de Registro de Preos (SPR) instrumento que objetiva a realizao de contrataes sucessivas de bens e servios, selecionados por meio de um procedimento licitatrio, no qual elaborado um cadastro de produtos e fornecedores para que a Administrao Pblica contrate de acordo com suas necessidades. Nas palavras do Mestre Hely Lopes Meirelles (2011, p. 357):
Sistema de Registro de Preos/SRP o conjunto de procedimentos para registro e assinatura em Ata de Preos que os interessados se comprometem a manter por um determinado perodo de tempo, para contrataes futuras de compras ou de servios frequentes, a serem realizadas nas quantidades solicitadas pela Administrao e de conformidade com o instrumento convocatrio da licitao.

Previsto no inciso II do art. 15 da Lei n. 8.666/19936, o SRP foi regulamentado, no mbito federal, pelo Decreto n. 3.931, de 19 de setembro de 2001 (alterado pelo Decreto n. 4.342/2002), e, em Minas Gerais, pelo Decreto n. 43.979/2005.7 Pela breve leitura da legislao aplicvel, observa-se que o SRP no segue a mesma sistemtica geral dos procedimentos de aquisio de bens e contratao de servios. Pode-se inferir que ele
5

A Lei n. 8.666/1993 previu cinco modalidades de licitao em seu art. 22: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo. O prego foi regulamentado como nova modalidade de licitao pela Lei n. 10.520/2002, e a ele se aplicam subsidiariamente as normas previstas na Lei Geral de Licitaes e Contratos. Art. 15 As compras, sempre que possvel, devero: [...] II ser processadas atravs de sistema de registro de preos; Cabe observar que o Decreto n. 3.931, de 2001, aplicvel Unio apenas, pois compete a cada ente federativo a regulamentao necessria. Em grande parte, a doutrina disponvel sobre o assunto refere-se, portanto, rbita federal. Esse tambm um dos motivos pelos quais o registro de preos ainda no amplamente utilizado, apesar de sua utilidade.

252

No tocante s vantagens do Sistema de Registro de Preos, destacamos: a economia procedimental, mediante a realizao de uma nica licitao, evitando-se, assim, a repetio, ao longo do ano, de licitaes, nas mais diversas modalidades, demandando inmeros procedimentos; prazo de validade das propostas por at doze meses, ocorrendo o reajustamento dos preos registrados, de conformidade com as disposies do edital e do ato regulamentar, enquanto que nas licitaes rotineiras, as propostas valem por, no mximo, 60 dias: desnecessidade de fixao da quantidade fsica a ser contratada, que pode ser diferente da real necessidade das atividades e projetos em curso, uma vez que no sistema de registro, o Poder Pblico, se o quiser, estabelece previamente as quantidades mnimas e mximas que podero ser compradas, conferindo, assim, maior nvel de reserva para o suprimento de materiais e servios. Finalmente, cumpre registrar que a aplicabilidade do Registro de Preos notvel quanto a bens uniformes e padronizados, entendidos como tais aqueles cujo preo seja o nico elemento de comparao, como o caso de medicamentos, em que devero ser observados para a escolha os componentes das frmulas e no os laboratrios fornecedores, os quais, como se sabe, apresentam os mais variados preos. Cabe anotar, tambm, que os produtos medicamentosos exigem seguro e eficiente controle dos seus estoques no almoxarifado, principalmente quanto a estocagem mnima razovel, demanda, distribuio, prazo de validade, segurana, etc. Estes relevantes e indispensveis procedimentos de controle so difceis de ser administrados no processo de compra tradicional, em que a Administrao se torna responsvel pela aquisio dos quantitativos previstos no Edital, dentro de um determinado cronograma de aquisio, armazenando, no raro, um estoque desnecessrio a curto prazo. Por outro lado, o Registro de Preos permite Administrao adquirir de acordo com a exigncia da demanda, exonerando-se, assim, do controle e guarda de estoques vultosos. (grifos no original) (Consulta n. 862.974, 25/05/2012. Conselheiro Relator Mauri Torres. Resumo da tese reiteradamente adotada. Publicada no DOC de 31 maio 2012, p. 17-21)
8

Contido no arcabouo das reformas administrativas a partir da dcada de 90 do sculo XX em diversos pases, no Brasil, este princpio foi adicionado ao caput do art. 37 da Constituio da Repblica por meio da Emenda Constitucional 19/1998. Conforme elucida Odete Medauar, o vocbulo eficincia liga-se ideia de ao que leve ocorrncia de resultados de modo rpido e preciso; significa obter o mximo de resultado de um programa a ser realizado, como expresso de produtividade no exerccio de atribuies. Eficincia ope-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso. Como princpio da Administrao Pblica, determina que esta deve agir de modo gil e preciso, para produzir resultados que atendam s necessidades da populao. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. revista, atualizada e ampliada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. p. 242.

253

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

uma ferramenta que busca realizar contrataes por meio da compatibilizao entre o fiel cumprimento da lei com a eficincia8 necessria ao bom andamento da Administrao Pblica. Mostra-se especialmente mais vantajoso nas situaes em que a necessidade de aquisio do bem contnua, dispensando estocagens de grande quantidade. O SRP obriga o licitante a fornecer o bem ou servio licitado, em conformidade com o edital, durante o prazo fixado, mas a Administrao Pblica no obrigada a adquiri-los. A respeito da matrcula, o TCEMG j se posicionou favoravelmente adoo do SRP, apontando suas vantagens, em resposta s Consultas n. 492.702 (Sesso de 21/10/1998) e n. 862.974 (25/05/2012). Segue excerto da lavra do Conselheiro Mauri Torres, em resposta Consulta n. 862.974 (25/05/2012), na qual so apontadas as vantagens do SRP para aquisio de medicamentos por autarquia de direito pblico:

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

A licitao que utiliza o registro de preos origina o documento unilateral denominado de Ata de Registro de Preos, do qual podero decorrer vrios contratos. Na Ata, constaro o objeto licitado com suas especificaes, as condies para execuo do objeto, o preo por unidade ofertado, a qualificao da pessoa que assume a obrigao perante a Administrao, o prazo de vigncia da Ata9 e o procedimento para a formalizao de futuros contratos. Todavia, salienta-se que a existncia de preos registrados em Ata no gera para a Administrao a obrigao de firmar as contrataes que deles podero advir; ao contrrio, varia conforme a convenincia, sendo imprescindvel observar, alm das condies prefixadas no registro de preos, a reviso e o reajuste como formas de garantir o equilbrio econmico-financeiro contratual, nos termos do inciso II do 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/1993. A ausncia de obrigatoriedade para contratar talvez configure uma das maiores vantagens do SRP, pois a Administrao ganha flexibilidade para lidar com suas demandas, que, por sua vez, podem no ser previstas com exatido ou mesmo podem sofrer mudanas em funo de fatos supervenientes. Com isso, sobre a tica de Jacoby Fernandes (2008), a Administrao Pblica poderia realizar a licitao mesmo para a compra de bens de demanda imprevisvel, sem temer o desperdcio, podendo contratar menos do que o estabelecido no edital, se assim for do seu interesse.

4 ADESO ATA DE REGISTRO DE PREOS A FIGURA DO CARONA 4.1 Consideraes gerais

No obstante as vantagens mencionadas, o SRP tem gerado polmicas quanto figura do carona, isto , possibilidade de rgo ou entidade que no tenha participado da licitao que deu origem Ata de Registro de Preos a ela aderir como se sua fosse, especialmente nas situaes que envolvem poderes ou nveis de governo distintos. A adeso Ata disciplinada pelo art. 8 do Decreto n. 3.931/2001:
Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certame licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem. 1 Os rgos e entidades que no participaram do registro de preos, quando desejarem fazer uso da Ata de Registro de Preos, devero manifestar seu interesse junto ao rgo gerenciador da Ata, para que este indique os possveis fornecedores e respectivos preos a serem praticados, obedecida a ordem de classificao. 2 Caber ao fornecedor beneficirio da Ata de Registro de Preos, observadas as condies nela estabelecidas, optar pela aceitao ou no do fornecimento, independentemente dos quantitativos registrados em Ata, desde que este fornecimento no prejudique as obrigaes anteriormente assumidas.
A vigncia da Ata de Registro de Preos de, no mximo, um ano, a contar da data de sua publicao, conforme preceitua o inciso III, 3, do art. 15 da Lei n. 8.666/93.

254

 3 As aquisies ou contrataes adicionais a que se refere este artigo no podero exceder, por rgo ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preos.10

Maral Justen Filho (2010) leciona que:

Em sntese, carona consiste na contratao fundada num sistema de registro de preos em vigor, mas envolvendo uma entidade estatal dele no participante originalmente, com a peculiaridade de que os quantitativos contratados no sero computados para o exaurimento do limite mximo. (JUSTEN FILHO, 2010, p. 207)

O carona no processo de licitao um rgo que antes de proceder contratao direta sem licitao ou a licitao verifica j possuir, em outro rgo pblico, da mesma esfera ou de outra, o produto desejado em condies de vantagem de oferta sobre o mercado j comprovadas. Permite-se ao carona que diante da prvia licitao do objeto semelhante por outros rgos, com acatamento das mesmas regras que aplicaria em seu procedimento, reduzir os custos operacionais de uma ao seletiva. precisamente nesse ponto que so olvidados pressupostos fundamentais da licitao enquanto processo: a finalidade no servir aos licitantes, mas ao interesse pblico; a observncia da isonomia no para distribuir demandas uniformemente entre os fornecedores, mas para ampliar a competio visando a busca de proposta mais vantajosa.

A adeso do carona constituda de algumas etapas. Em linhas gerais, primeiramente verifica-se a vantagem, validade e compatibilidade da Ata de Registros de Preos a qual se pretende aderir. Em seguida, solicita-se a anuncia e a interveno do rgo gestor para negociar com o fornecedor sua participao. O fornecedor contatado para definir as condies de preo e fornecimento e, contanto que isso no prejudique as obrigaes j assumidas, poder aceitar fornecer o bem ou prestar o servio.

4.2 Aspectos controvertidos

Conforme o prprio Tribunal de Contas mineiro j reconheceu,
[...] ao lado dos aspectos positivos, a figura do carona polmica, pois poderia representar o avesso do princpio licitatrio uma vez que consiste na permisso dada quela unidade administrativa que no promoveu o sistema de registro de preo ou tampouco dele participou (ou seja, no gerenciador, nem participante). O carona apenas se beneficia da Ata de outrem, a ela aderindo mediante o cumprimento de algumas exigncias formais. (Consulta n. 757978. Sesso: 08/10/2008 Relator: Cons. Moura e Castro)

Portanto, tecidas as caractersticas bsicas da adeso Ata de Registro de Preos, sero apontados os aspectos controvertidos desse instituto, por meio do cotejamento entre as caractersticas da adeso Ata de Registro de Preos e os princpios norteadores e as normas da licitao aplicveis tambm ao SRP.
10

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3931htm.htm>. Acesso em: 27 jul. 2012.

255

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

Por sua vez, ao discorrer sobre o carona, Jorge U. Jacoby Fernandes (2007) exalta a busca pela proposta mais vantajosa:

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

4.2.1 Quanto legalidade No obstante o carter peculiar do SRP, a ele se aplicam os princpios que norteiam a licitao como um todo. Logo, inevitvel a arguio da legalidade da adeso Ata de Registro de Preos por rgo que no tenha participado da licitao.11 Conforme preceitua Gasparini (2011, p. 61): o princpio da legalidade significa estar a Administrao Pblica, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles no podendo se afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Parte da doutrina entende que haveria uma ofensa ao referido princpio, quase uma convergncia rumo ilegalidade, por entender que um decreto no poderia inovar no ordenamento jurdico. Este entendimento se deve ao fato de que a figura do carona foi criada pelo Decreto n. 3.931/2001; porm, a Lei n. 8.666/1993 no faculta a instituio dessa sistemtica, no havendo, dessa forma, lastro legal para sua criao. Maral Justen Filho (2007) assevera que a prtica do carona invlida, na medida em que frustra o princpio da obrigatoriedade da licitao, configurando dispensa de licitao sem previso legislativa e defende, ainda, que no cabe invocar a existncia de uma licitao anterior, uma vez que tal licitao tinha finalidade e limite definidos no edital. Segundo o autor, o Direito brasileiro no autoriza que uma contratao seja realizada com base em licitao promovida para outros fins nem mesmo mediante a invocao da vantajosidade das condies originais. Portanto, a instituio da figura do carona dependeria de uma previso legislativa, que no h. Ana Flvia Xavier (2012), em seu artigo A utilizao do Sistema de Registro de Preos nas compras pblicas e a figura do Carona Perspectivas prticas e legais, entende que:
O vcio mais evidente da figura do carona a ilegalidade. A Lei n. 8.666/93 no faculta a instituio desse sistema, que foi introduzido por meio de regulamento, subjugando, assim, o prvio e necessrio processo legislativo ao qual deveria se submeter. [...] Dessa forma, o Decreto n. 3.931/01, que instituiu o carona, extrapola sua competncia constitucional, pois ignora a ordem jurdica e desrespeita o processo legislativo constitucional, uma vez que a competncia para a criao da figura do carona pertence ao legislativo.

Outrossim, Ricardo Alexandre Sampaio (2012) acredita que a contratao feita mediante adeso Ata de Registro de Preos por outro rgo ou entidade fere o dever de licitar imposto pelo art. 37, XXI, da Constituio da Repblica, visto que a contratao no precedida de procedimento licitatrio especfico ou de contratao direta com base no disposto nos arts. 24 e 25 da Lei n. 8.666/1993.
11

Carlos Ari Sundfeld alerta para o fato de que a Administrao no age apenas de acordo com a lei; subordina-se ao que se pode chamar de bloco da legalidade. No basta a existncia de autorizao legal: necessrio atentar moralidade administrativa, boaf, igualdade, boa administrao, razoabilidade, proporcionalidade enfim, aos princpios que adensam o contedo das imposies legais. (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 32.)

256

Nesse sentido, Toshio Mukai (2008) adverte que:

Outra ilegalidade aberrante aqui se esconde: se o rgo gestor, que o contratante (ou poder vir acompanhado de outros contratantes licitadores), pelo 1 do art. 65 da Lei n. 8.666/93, somente pode adquirir mais de 25% do valor inicial atualizado do contrato (nesse caso, o valor o do pr-contrato Ata de Registro de Preos), como que um rgo ou entidade (o carona) pode adquirir at 100% dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preos; e se os caronas forem mais de um, cada um deles pode, pelo 3 do art. 8, adquirir 100%. Se os caronas forem, por exemplo, 60 rgos ou entidades, o valor inicial da Ata de Registro de Preos j no mais parmetro para nada, nem mesmo para os 25% do valor inicial da Ata.
Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

Em que pese s alegaes apresentadas, Srgio Verssimo de Oliveira Filho (2011), em seu artigo O Sistema de Registro de Preos e o Carona, contra-argumenta:
Em nosso sentir [...] a prtica limitada do carona no fere os princpios da legalidade e da obrigatoriedade de licitao. No fere o princpio da legalidade porque a prpria Lei n. 8.666/93 conferiu a cada ente federativo a prerrogativa de regulamentar o seu SRP de acordo com as peculiaridades regionais ou locais. E a prtica do carona, embora no tenha sido prevista na Lei geral, decorre da dinmica do procedimento licitatrio e da execuo da ata de registro de preos, razo pela qual no pode ser considerada inovao indevida por parte do Chefe de Executivo. Igualmente, no fere o princpio da obrigatoriedade de licitao, pois, embora o ente ou o rgo no participante do certame, ao tomar carona em ata alheia, deixe de realizar a sua prpria licitao, o bem ou o servio registrado e o seu fornecedor foram selecionados mediante procedimento licitatrio promovido pelo ente que empresta a sua ata de registro de preos, pelo que a afirmao de que o carona equivaleria a uma dispensa indevida de licitao no parece correta.

Assim tambm se posiciona Jacoby (2007), ao aduzir que em nenhum momento a Constituio da Repblica vincula, necessariamente, um contrato a uma s licitao, ou mesmo uma licitao a um s contrato, citando, como exemplos, alm do carona, a pr-qualificao e a regra do art. 112 da Lei n. 8.666/199312. A maioria dos tribunais ptrios manifesta-se favoravelmente a esse posicionamento e admite a adeso Ata de Registro de Preos por rgo que no tenha participado da licitao. Convergindo para a legalidade do carona, o Superior Tribunal de Justia sustenta a autoaplicabilidade do art. 15 da Lei n. 8.666/1993: de acordo com esse entendimento, a disciplina conferida pela Lei Geral de Licitaes e Contratos seria suficiente para se instituir o Sistema do Registro de Preos, conforme se depreende do excerto que se segue:

ADMINISTRATIVO LICITAO SISTEMA DE REGISTRO DE PREO: ARTIGO 15, LEI 8.666/93 LIMITAES.
12

Art. 112 Quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pblica, caber ao rgo contratante, perante a entidade interessada, responder pela sua boa execuo, fiscalizao e pagamento. 1 Os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por rgos ou entidades dos entes da Federao consorciados. (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005) 2 facultado entidade interessada o acompanhamento da licitao e da execuo do contrato. (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005).

257

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

1. O regime de licitaes por registro de preos foi ampliado pelos Decretos Regulamentadores 3.931/2001 e 4.342/2002, sendo extensivo no s a compras mas a servios e obras. 2. Embora auto-aplicvel, o art. 15 da Lei 8.666/93 pode sofrer limitaes por regulamento estadual ou municipal, como previsto no 3. [...] A recorrente, invocando a lio do Professor Maral Justen Filho, argumenta ser autoaplicvel o art. 15 da Lei 8.666/93. Efetivamente, essa a afirmao do ilustre doutrinador, ao comentar a Lei de Licitaes, por entender que a disciplina da lei seria suficiente para se restituir o sistema de registro de preos, dando ela soluo quase totalidade das indagaes. Entretanto, enfatiza a utilidade de uma regulamentao em nvel estadual ou municipal, para que sejam atendidas as peculiaridades regionais. E, como as pessoas jurdicas de Direito Pblico leia-se Estados e Municpios , esto demorando para expedir os seus decretos, adverte o comentarista aqui festejado que isto no significa que o registro de preos s possa ser aplicado mediante prvia regulamentao. [...] (Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 15.647. Relator: Eliana Calmon. DJ: 25/03/2003) (grifo nosso)

No mesmo sentido, o entendimento do TCEMG, conforme os excertos colacionados:

Ementa: Administrao Pblica. Aquisio de insumos da rea de sade atravs do Sistema de Registro de Preos. Legalidade. Publicao: Revista do TCEMG, v. 44, n. 3, jul./ set. 2002, p. 179. (Consultas n. 647.656 e 647.431, sesso de 06/03/2002. Conselheiro Relator: Simo Pedro Toledo.) Ementa: autarquia municipal. Licitao. Utilizao do sistema de registro de preos da prefeitura para aquisio de peas e acessrios de veculos. Possibilidade, desde que aferida e comprovada a vantagem para a Administrao. Necessidade da elaborao de processo administrativo de sua iniciativa. (Consulta n. 757.978, sesso de 08/10/2008. Relator: Cons. Substituto Gilberto Diniz. Publicao: Revista do TCEMG, v. 70, n. 1, jan./mar. 2009, p. 198.)

H, porm, uma corrente que no admite a adeso ao Sistema do Registro de Preos. Esse o posicionamento do Tribunal de Contas de Santa Catarina e o do Paran. Este ltimo defende a tese de que o instituto fere a Constituio da Repblica em seus arts. 22, XXVII, 37, XXI e 84, IV, alm de ofender o princpio da legalidade, entre outros. Vejamos:
O TCE/PR recebeu consulta sobre a possibilidade de os municpios daquele estado aderirem s atas de registros de preos de outros entes administrativos da esfera federal, estadual ou municipal. Analisando o art. 15 e pargrafos da Lei n. 8.666/93, o relator ressaltou que em nenhum momento esse dispositivo prev a possibilidade de que uma entidade pblica que no tenha participado da elaborao do edital licitatrio possa aproveitar-se desse procedimento para efetuar a aquisio de produtos do vencedor do certame. Logo, no entender da Corte de Contas paranaense, o Decreto n. 3.931/01, que regulamentou o Sistema de Registro de Preos, extrapolou os limites constitucionais de sua utilizao no que concerne ao carona. Ainda, ressaltou tratar-se, por vias oblquas, da introduo de uma nova causa de dispensa de licitao, mediante decreto do Poder Executivo Federal, no prevista na norma geral. Por fim, a Corte de Contas estadual

258

decidiu por considerar inconstitucional a adeso a ata de registro de preo na forma prevista no art. 8 do Decreto n. 3.931/01, por ofensa aos arts. 22, XXVII, e 37, XXI e 84, IV da Constituio Federal, que exigem lei federal para a disciplina do processo licitatrio, notadamente, quanto previso de causa de dispensa ou inexigibilidade, e por ofensa disciplina da habilitao, ao princpio da legalidade, da vinculao ao edital, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade e da economicidade (TCE/PR Consulta n. 19310/2010. Rel. Auditor Ivens Zschoerper Linhares. DJ: 09/06/2011). O Sistema de Registro de Preos, previsto no art. 15 da Lei (federal) n. 8.666/93, uma ferramenta gerencial que permite ao Administrador Pblico adquirir de acordo com as necessidades do rgo ou da entidade licitante, mas os decretos e as resolues regulamentadoras no podem dispor alm da Lei das Licitaes ou contrariar os princpios constitucionais; por se considerar que o sistema de carona, institudo no art. 8 do Decreto (federal) n. 3.931/2001, fere o princpio da legalidade, no devem os jurisdicionados deste Tribunal utilizar as atas de registro de preos de rgos ou entidades da esfera municipal, estadual ou federal para contratar com particulares, ou permitir a utilizao de suas atas por outros rgos ou entidades de qualquer esfera, excetuada a situao contemplada na Lei (federal) n. 10.191/2001. (TCE/SC, Deciso n. 2.392/2007, Rel. Conselheiro Wilson Rogrio Wan-Dall, julgado em 6 ago. 2007, veiculada na Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba: Znite, n. 163, p. 935, set. 2007, seo Tribunais de Contas.) (grifo nosso)

4.2.2 Quanto ofensa aos princpios da isonomia, impessoalidade, moralidade e vinculao ao instrumento convocatrio O SRP tambm deve pautar-se pelos princpios da isonomia e da impessoalidade, que vedam qualquer tratamento direcionado ou diferenciado durante as licitaes e contrataes. Por estes princpios, no permitido Administrao Pblica praticar condutas que demonstrem favoritismos, discriminaes impertinentes ou tratamentos privilegiados que possam beneficiar algum licitante. Sob o prisma do direito individual, consagrado pela Constituio da Repblica em seu art. 5, caput, a todos os fornecedores devem ser dadas as mesmas oportunidades, sob pena de ilegalidade. Alguns doutrinadores entendem que a adeso Ata de Registro de Preos fere a isonomia e a impessoalidade na medida em que permite firmar contratos sem licitao, o que pode ensejar benefcios econmicos para o fornecedor contratado, sem a devida garantia de igualdade de condies a todos os concorrentes. Nessa linha, Maral Justen Filho (2010, p. 210) explica que:
Teria de assegurar-se a todos os demais fornecedores tratamento equivalente, eis que o titular do preo registrado no formulara proposta para realizar a contratao que se consumou. Surge uma preferncia incompatvel com a licitao e a isonomia. (JUSTEN FILHO, 2010, p. 210)

H entendimentos, por outro lado, de que a adeso Ata de Registro de Preos no causaria ofensa ao princpio da impessoalidade se fosse elaborado um estudo minucioso do mercado e da mdia de preos de forma a garantir a lisura do processo. Portanto, a exigncia da comprovao da vantagem da adeso aliada implementao dos princpios da eficincia haja vista o ganho indiscutvel de celeridade e da economicidade teria o condo de afastar favorecimentos.

259

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

inerente, tambm, ao SRP o princpio da moralidade. A conduta administrativa deve sempre ser pautada nos valores morais e ticos da sociedade, cujo respaldo legal se extrai do art. 37, caput; art. 5, LXXIII, da Constituio Federal; do art. 9 da Lei n. 8.666/1993; e da Lei n. 8.429/1992 Lei de Improbidade Administrativa. No que se refere a esse princpio, Edgar Guimares e Joel de Menezes Niebuhr (2008, p. 124), frontalmente contrrios adeso Ata de Registro de Preos, asseveram que:
O carona o jbilo dos lobistas, do trfico de influncia e da corrupo, especialmente num pas como o nosso, com instituies e meios de controle to frgeis. Os lobistas e os corruptores no precisam mais propor o direcionamento de licitao; basta proporem o carona e tudo est resolvido.

O art. 41 da Lei n. 8.666/1993 consagra o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, segundo o qual a Administrao Pblica deve restringir-se s regras que ela prpria estabelece. Este princpio est diretamente ligado ao princpio do julgamento objetivo, na medida em que a avaliao da proposta e dos documentos deve ser feita conforme a regra proposta no edital, com o intuito de afastar a incidncia de caractersticas subjetivas dos avaliados e avaliadores. Esta preocupao est evidenciada no art. 45 da Lei n. 8.666/1993. Os doutrinadores contrrios adeso do carona apontam que h ofensa ao princpio da vinculao ao edital porque a adeso pode ensejar uma contratao no prevista nele mesmo, fora das quantidades por ele estabelecidas e para uma entidade no anteriormente especificada. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) j se pronunciou acerca da matria, destacando a necessidade de gesto da Ata de Registro de Preos como forma de observar o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio, nos seguintes termos:
Acerca do limite para a adeso ata de registro de preos, o TCU determinou aos rgos licitantes: em ateno ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio (Lei 8.666/1993, art. 3, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata no supere o quantitativo mximo previsto no edital. (TCU, Acrdo n. 1.233/2012, Plenrio, Relator Min. Aroldo Cedraz, DOU de 30/05/2012.)

4.2.3 Quanto aos limites para a adeso Ata de Registro de Preos O TCU, embora reconhea a legalidade da figura do carona, tem aconselhado a sua aplicao com parcimnia, a fim de evitar que o gestor pblico caia em armadilhas ou ilegalidades, a pretexto de obter maior eficincia nos seus processos de aquisio de bens e contratao de servios. Para tanto, fala em limitaes adeso Ata de Registro de Preos. As principais limitaes compreendem: a) realizar as compras at o limite de quantidades registradas; b) aderir s atas que tenham licitado quantidade superior estimativa de sua prpria demanda; c) observar as regras de pagamento especificadas no edital pelo rgo gerenciador; d) comprovar, no processo, que o preo de aquisio compatvel com o de mercado, como em qualquer licitao (JACOBY FERNANDES, 2007).

260

Diante dessas nuanas, o TCU tem recomendado, alm do comedimento nas adeses, que os preos registrados sejam parmetros para outros processos licitatrios, em consonncia com o disposto no art. 43, IV, da Lei n. 8.666/1993 (FERNANDES, 2007). Esse enfoque da funo do controle animador, pois o processo deixa de ser um fim em si mesmo para se tornar uma anlise pela qual verificado se o carona demonstrou adequadamente que a adeso era mais vantajosa do que a licitao convencional e se os preos de aquisio concretizaram a vantagem anunciada. Sobre a matria, o TCU j proferiu deciso recomendando a cautela para utilizao da adeso Ata de Registros de Preos, conforme se verifica dos excertos colacionados:
Entende o TCU que a utilizao ilimitada da adeso a ata de registro de preos por rgos ou entidades de qualquer esfera incompatvel com os princpios constitucionais da isonomia e da competitividade nas licitaes pblicas, restando inequvoca a fragilidade do sistema. Determina aquela Corte a adoo de providncias com vistas avaliao das regras atuais, de forma a estabelecer limites para adeso por outros rgos. (TCU, Acrdo n. 1.487/2007, Plenrio, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU de 03.08.2007, veiculado na Revista Znite de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba: Znite, n. 162, p. 848, ago. 2007, seo Tribunais de Contas) 9. Referente adeso de outros rgos e entidades ata de registro de preos, identifico que o Tribunal no condenou tal conduta, apenas apontou o uso excessivo dessas adeses, determinando ao (omissis), mediante o Acrdo 1.487/2007-Plenrio (subitem 9.2.2), que adotasse medidas para reavaliar as regras atualmente estabelecidas para o registro de preos, a fim de que fossem estabelecidos limites para a adeso a atas de registros de preos, tendo em vista que as regras atuais desvirtuam a finalidade da referida sistemtica. (grifo nosso) (TCU, Acrdo n. 0392/2009, Plenrio, Rel. Min. Andr de Carvalho, DOU de 13.03.2009)

4.2.4 Quanto ao planejamento Compete ao gestor pblico avaliar o que mais vantajoso Administrao: aderir a uma Ata de Registro de Preos ou realizar licitao, j que, no SRP, a contratao13 pode ou no ocorrer, ainda que haja preos registrados. Nesse ponto, os crticos da adeso Ata de Registro de Preos sugerem que, diante de uma economia de escala, a adeso foraria a Administrao a pagar por uma quantidade maior o mesmo preo que se pagaria por uma quantidade menor, condio que acarretaria perdas econmico-financeiras. Cite-se, por exemplo, o entendimento colacionado no Acrdo TC n. 0008.840/2007-3 do Plenrio do TCU:
Para alm da temtica principiolgica que, por si s j reclamaria a adoo de providncias corretivas, tambm no pode deixar de ser considerado que, num cenrio desses, a Administrao perde na economia de escala, na medida em que, se a licitao fosse destinada inicialmente contratao de servios em montante bem superior ao
13

Estabelece o art. 15, 4, da Lei 8.666/93 que A existncia de preos registrados no obriga a Administrao a firmar as contrataes que deles podero advir, ficando-lhe facultada a utilizao de outros meios, respeitada a legislao relativa s licitaes, sendo assegurado ao beneficirio do registro preferncia em igualdade de condies.

261

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

demandado pelo rgo inicial, certamente os licitantes teriam condies de oferecer maiores vantagens de preo em suas propostas.

Todavia, tal argumento desconsidera que o contrrio tambm poderia acontecer. Em outras palavras, possvel que uma pequena compra seja realizada pelo preo de uma compra mais vultosa, condio que dificilmente seria alcanada novamente. No caso concreto, o importante, mais uma vez, a realizao de estudos comparativos de preos para legitimar a vantagem financeira auferida com determinada adeso. Diante da complexidade decisria, Jacoby Fernandes (2007) orienta quanto ao modelo de procedimento a ser adotado em cada caso:
Depois de ressalvar os casos de contratao direta e impor, como regra, o princpio da licitao, a Constituio Federal define os limites desse procedimento, mas em nenhum momento obriga a vinculao de cada contrato a uma s licitao ou, ao revs, de uma licitao para cada contrato. Essa perspectiva procedimental fica ao alcance de formataes de modelos: no primeiro, possvel conceber mais de uma licitao para um s contrato, como na prtica se vislumbra com o instituto da pr-qualificao em que a seleo dos licitantes segue os moldes da concorrncia, para s depois licitar-se o objeto, entre os pr-qualificados; no segundo, a figura do carona para em registros de preos ou a previso do art. 112 da Lei n. 8.666/93. Desse modo, juridicamente possvel estender a proposta mais vantajosa conquistada pela Administrao Pblica como amparo a outros contratos.

No mesmo vis, destacam-se excertos de decises do TCEMG e do TCU, nos quais ntida a necessidade de planejar as compras governamentais, como tambm preencher determinados requisitos conforme o procedimento a ser seguido, caso a opo seja a adeso Ata de Registro de Preos:
Consulta. Possibilidade de autarquia municipal utilizar como carona o sistema de registro de preos elaborado pelo Poder Executivo do Municpio. [...] Carona o apelido do rgo ou entidade que no participou da licitao que deu origem Ata de Registro de Preos, [mas que] aderiu a ela durante a sua vigncia. [...] as contrataes para o sistema de registro de preo so realizadas mediante uma nica licitao, nas modalidades concorrncia pblica, do tipo menor preo, ou prego. [...] O carona apenas se beneficia da Ata de outrem, a ela aderindo mediante o cumprimento de algumas exigncias formais. [...] nos ensina o mestre Maral Justen Filho: Em primeiro lugar, incumbe ao rgo que pretende valerse do sistema alheio justificar cumpridamente os motivos pelos quais no integrou desde o incio a implantao do sistema. [...] Em segundo lugar, deve comprovar-se que o emprstimo no acarretar a frustrao de qualquer dos requisitos de validade da licitao cabvel. (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 11. ed., So Paulo: Dialtica, 2000, p. 159). [...] De toda sorte, dever o interessado (carona) elaborar processo administrativo por sua iniciativa, qual seja, providenciar termo de referncia no qual constem as especificaes do objeto que deseja adquirir, aps ampla pesquisa de preos de mercado, e, ainda, informaes relativas existncia de Ata de Registro de Preo sobre o objeto desejado, para fins de acionar o rgo/entidade gerenciador, externando sua inteno de utilizar a respectiva Ata. O rgo gerenciador consultar ao fornecedor acerca da possibilidade de atender quela adeso, uma vez que haver acrscimo ao quantitativo pactuado. A justificativa apresentada dever demonstrar a vantagem econmica da adeso referida Ata, mencionando, ainda, a similitude de

262

condies, tempestividade do prazo, suficincia das quantidades e qualidade do bem. A esse processo administrativo deve ser agregada, tambm, a anuncia formal da entidade/ rgo gerenciador sobre a possibilidade de utilizao da Ata de Registro de Preos, para a adeso ao preo registrado, bem como dos fornecedores, obedecendo-se ordem de classificao. Quanto publicidade do instrumento de adeso e das aquisies que dele decorrerem prevalece, a meu juzo, o dever de observar a regra geral da licitao contida na legislao de regncia, em especial a Lei Federal n. 8.666/93, valendo para o carona as mesmas regras impostas s outras entidades/rgos envolvidos no certame. (TCE/MG, Consulta n. 757.978, Relator: Conselheiro substituto Gilberto Diniz, julgado em 8 out. 2008) (grifo nosso) A adeso a ata de registro de preos no prescinde da caracterizao do objeto a ser adquirido, das justificativas contendo o diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao do objeto aos interesses da Administrao, da pesquisa de preo com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos referidos bens com os preos de mercado e do cumprimento ao limite imposto pelo art. 8, 3, do Decreto n. 3.931/2001, segundo o qual proibida a compra de quantidade superior registrada na ata. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar representao autuada com base em informao da Ouvidoria do TCU, versando sobre supostas irregularidades ocorridas no Tribunal Regional do Trabalho da 22 Regio (TRT/22 Regio). Realizada inspeo no rgo, a unidade tcnica analisou uma srie de processos em que veculos foram adquiridos utilizando-se ata de registro de preos de outro rgo. Aps aprofundado exame, sobressaram as seguintes impropriedades: 1) ausncia de formalizao de termo de caracterizao do objeto, previamente contratao; 2) ausncia de justificativa contendo o diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao do objeto aos interesses da Administrao; 3) descumprimento do 1 do art. 15 da Lei n. 8.666/1993, que prev a obrigao de ampla pesquisa de mercado previamente s aquisies mediante registro de preos; 4) desobedincia ao 3 do art. 8 Decreto n. 3.931/2001, que limita o quantitativo a ser adquirido em 100% daquele registrado na ata de registro de preos, tendo sido comprados quatro veculos quando a cotao realizada pelo rgo responsvel pela licitao foi referente a apenas trs. Uma vez confirmadas tais irregularidades, o relator props e o Plenrio decidiu expedir determinao corretiva ao TRT/22 Regio para futuras contrataes por meio de adeses a atas de registro de preos. (Acrdo n. 2.764/2010-Plenrio, TC-026.542/2006-1, relator Min-substituto Marcos Bemquerer Costa, 13 out. 2010. Divulgado no Informativo do TCU sobre licitaes e contratos n. 38)

Ademais, trazemos baila um julgado do TCEMG que retrata a necessidade do planejamento para as contrataes pblicas:
[...] dever o interessado (carona) elaborar processo administrativo por sua iniciativa, qual seja, providenciar termo de referncia no qual constem as especificaes do objeto que deseja adquirir, aps ampla pesquisa de preos de mercado, e, ainda, informaes relativas existncia de Ata de Registro de Preo sobre o objeto desejado, para fins de acionar o rgo/entidade gerenciador, externando sua inteno de utilizar a respectiva Ata. O rgo gerenciador consultar ao fornecedor acerca da possibilidade de atender quela adeso uma vez que haver acrscimo ao quantitativo pactuado. A justificativa apresentada dever demonstrar a vantagem econmica da adeso referida Ata, mencionando, ainda, a similitude de condies, tempestividade do prazo, suficincia das quantidades e qualidade do bem. (Consulta n. 757978. Sesso de 08/10/2008. Relator: Cons. Moura e Castro)

263

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

4.2.5 Quanto adeso de rgos e entidades de diferentes esferas governamentais Tambm polmica a possibilidade de adeso Ata de Registro de Preos por rgos de diferentes esferas da federao. A esse respeito, em mbito federal, o Decreto n. 3.931/01 determina em seu art. 8 que:
Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certame licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.

Parte da doutrina se posiciona no sentido de que a adeso Ata de Registro de Preos pode ser realizada entre entes de esferas distintas. Neste sentido, Jacoby Fernandes (2008) assevera:
conveniente lembrar que o Decreto n. 3.931/01 no definiu que os rgos participantes e usurios devem necessariamente integrar a mesma esfera de governo. [...] Numa interpretao sistemtica, contudo, como Administrao rgo da Administrao Pblica, parece possvel a extenso alm da esfera de governo. Assim, um rgo municipal poder, atendidos os demais requisitos, servir-se de ata de registro de preos federal ou vice-versa.

Por sua vez, Marcos Juruena e Flvio Amaral (2007) entendem que somente os rgos ou entidades da Administrao Pblica Federal podem fazer uso da sistemtica do carona. Isso porque o art. 6 da Lei Geral de Licitaes e Contratos fixa uma distino entre Administrao e Administrao Pblica, de modo que no qualquer rgo ou entidade, de qualquer esfera da federao que pode aderir ao sistema. Neste sentido, posiciona-se tambm Ivan Barbosa Rigolin (2011), que acredita que o art. 8 do Decreto, mesmo no tendo sido concebido para isso, serviu para que Estados e Municpios aproveitassem os registros de preos alheios, sem que, contudo, houvesse autorizao para que um ente licitasse por outros entes:
o que reza o art. 8 do Decreto, que, mesmo no concebido para isso, acabou por servir de mote a que estados e municpios, com suas entidades descentralizadas e paraestatais, bem logo se aproveitassem da ideia e iniciassem um crescente movimento, a essa altura fora de controle, para aproveitar registros de preos alheios, de nveis governamentais diferentes, para comprar ou contratar servios constantes de registros alheios, nas mesmas condies de preo e independentemente de quantidades, bastando que o detentor da ata respectiva aceite assim os vender a quem se dispuser a compr-los. Fizeram-nos os espertalhes de planto, que sempre vislumbram vantagens aqui e acol, onde ningum honesto as enxerga, vendendo a frmula a municpios como se se tratasse do seu mais comezinho direito, insista-se, sem que a lei jamais autorizasse que um ente licitasse por outros entes, e tal qual pudesse existir uma central de licitaes, com um registro de preos que a todos os rgos pblicos pudesse servir como uma mercearia ou um entreposto comercial.

Vejamos o voto do Ministro Incio Magalhes Filho no Processo n. 3.298/10 do Tribunal de Contas do Distrito Federal:

264

49. A propsito disso, o item II da Deciso TCDF n. 1806/06, de 20/04/2006, admite a possibilidade de os rgos e entidades do complexo administrativo do Distrito Federal utilizarem-se da Ata de Registro de Preos de outro ente federativo, desde que expresse pesquisa de mercado promovida no Distrito Federal, conforme dispe o 1 do art. 4 da Lei n. 938/1995, e atenda os requisitos que a norma de regncia estipula para tal hiptese. (TCDF Processo n. 3.298/10. Relator Incio Magalhes Filho. DS: 03/04/2012).

Por sua vez, o TCU entendeu pela impossibilidade de adeso de rgos federais a Atas de Registro de Preos realizadas por administrao estadual, municipal e distrital. Seno vejamos os excertos:
vedada, de acordo com o TCU, a adeso de rgo ou entidade federal ata de registro de preos promovida por rgo ou entidade estadual ou municipal, tendo em vista a violao ao princpio da publicidade. De acordo com a unidade tcnica do Tribunal, a publicidade de licitaes promovidas por entes federais deve ter amplitude nacional, enquanto as licitaes estaduais so divulgadas apenas no respectivo mbito, a adeso de ente federal a ata de registro de preos estadual viola os arts. 3 e 21, I, da Lei 8.666/1993. Acrescentou, ainda, que o Decreto n. 3.391/01 no veda a adeso de ente federal ata de registro de preos estadual, porque se destina apenas a regular o sistema de registro de preos da Unio, ao qual a adeso de entes estaduais, municipais e distritais possvel por no violar o princpio da publicidade. Diante dos argumentos trazidos pela parte e rebatidos pela unidade tcnica do TCU, o Relator votou pela procedncia da representao, bem como para que fossem rejeitadas as justificativas apresentadas pelos responsveis pela irregularidade verificada, com aplicao de multa, no que foi acompanhado pelos demais membros do colegiado. (TCU, Acrdo n. 3.625/2011, 2 Cmara, Relator Min. Aroldo Cedraz, DOU de 03/06/2011.) (grifo nosso) Concluso 198. O Decreto 3.931/2001, que regulamentou o Sistema de Registro de Preos, permitiu que rgos no participantes da licitao pudessem aderir ata. Tal procedimento ficou conhecido como carona, no fazendo distino sobre a possibilidade de adeso a atas oriundas de outras esferas administrativas, o que tem possibilitado a interpretao de que isso possvel por alguns. Detectamos o efetivo uso dessas atas por entes federais. 199. A AGU expediu orientao normativa no sentido da impossibilidade de adeso de rgos federais a atas de registro de preos realizadas por administrao estadual, municipal e distrital. No foi encontrado posicionamento do TCU a respeito. 200. Assim, cabe ao Tribunal de Contas da Unio pronunciamento sobre o tema, no sentido de orientao aos rgos sobre a impossibilidade da prtica em questo, uma vez que a Orientao da AGU no vincula toda a Administrao Pblica Federal, alm dos potenciais prejuzos ao princpio da publicidade e ao princpio da legalidade aplicada Administrao Pblica, haja vista a discusso no ter sido includa no bojo do Acrdo 1.487/2007-TCU-Plenrio. 201. A doutrina apresenta posicionamentos divergentes sobre o assunto, entretanto mesmo aqueles que defendem a figura do carona concordam que a legalidade da adeso a atas de outras esferas questionvel. 202. A prtica relatada neste achado tambm viola o princpio da legalidade aplicado Administrao Pblica, pois o Decreto 3.931/2001, de mbito apenas federal, no menciona a possibilidade de adeso a atas de registro de preos reguladas por outros estados, municpios ou pelo Distrito Federal. Dessa forma, esse tipo de adeso por rgos federais no deve ser tolerada, por ausncia de amparo legal. 203. Outro ponto a considerar refere-se ao fato de que os requisitos que uma licitao federal deve observar so mais amplos que os de uma licitao estadual, municipal ou distrital, a exemplo dos requisitos de publicidade.

265

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

204. Ante o exposto, considerando a legislao vigente, entende-se no ser possvel que rgos federais faam adeses a atas de registro de preos provenientes de outras esferas administrativas, sendo oportuna proposta para que os rgos normativos orientem seus jurisdicionados nesse sentido. (TCU AC-1793-27/11-P. Relator Valmir Campelo. DS: 6 jul. 2011)

4.2.6 Quanto ao prazo de vigncia da Ata de Registro de Preo O inciso III do 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/1993 estabelece que o prazo de vigncia da Ata de Registro de Preo de no mximo um ano, a contar de sua publicao. Caso seja de interesse da Administrao Pblica, o prazo poder ser reduzido ou prorrogado por at doze meses, conforme o 2 do art. 4 do Decreto n. 3.931/01. Joel de Menezes Niebuhr (2008) opina pela ilegalidade desse tipo de prorrogao, asseverando que a Lei n. 8.666/1993 no prev excepcionalidades ao prazo de um ano; no poderia, portanto, um decreto federal prev-las. Em geral, os tribunais tm se posicionado pela impossibilidade de adeso aps o trmino da vigncia das Atas de Registro de Preos, consoante os excertos colacionados a seguir, do TCU e do TCEMG, respectivamente:
Em auditoria, a unidade tcnica verificou a existncia de contratos administrativos resultantes de licitaes para registro de preos que foram celebrados aps a expirao do prazo de validade da ata de registro de preos. Segundo a unidade tcnica, no razovel que sejam feitas adeses a atas de registro de preos aps o fim de sua vigncia, vez que os preos registrados por meio de licitao especfica podem no mais estar compatveis com aqueles oferecidos no mercado. Por essa razo, a unidade tcnica props ao TCU determinar ao rgo jurisdicionado que oriente os gestores para, ao atuar como gerenciadores de atas de registros de preos, no aceitar a adeso aps o fim da vigncia das atas, o que foi aprovado pelo Plenrio. (TCU, Acrdo n. 1.793/2011, Plenrio, Relator Min. Valmir Campelo, DOU de 11 jul. 2011) Verifica-se do questionamento apresentado, que o prazo estabelecido para a validade da ata de registro de preos est sendo considerado pela consulente como marco final para a adeso ata e a aceitao dessa adeso, e no para a formalizao do contrato, que a finalidade de qualquer procedimento licitatrio e, portanto, o marco final do processo. Tal entendimento no encontra respaldo no ordenamento, posto que a adeso ata de registro de preos, prtica conhecida como carona, e a concordncia por parte da contratada, na verdade so meros procedimentos adotados no curso do Processo Administrativo que deve ser formalizado pela Administrao que pretende contratar. Nesse contexto, considero que todos os procedimentos, inclusive a celebrao do contrato, devem ser formalizados dentro do prazo de validade da ata. Infere-se, ainda, do questionamento apresentado que a assinatura do contrato no se restringiria ao limite temporal estabelecido no edital de licitao e na respectiva ata, podendo ocorrer a qualquer tempo, por prazo indeterminado, desde que a adeso fosse realizada dentro do limite temporal estabelecido. Nesse contexto, h que se reconhecer que, caso se admita que a Administrao Pblica firme contratos utilizando atas de registro de preos com validade expirada, estar-seia prorrogando por prazo indefinido tanto as atas como as licitaes realizadas para o registro delas, o que viola os princpios que devem reger as licitaes. (Consulta n. 872.262. Relator Cons. Mauri Torres. Aprovado o voto do Conselheiro Relator, por unanimidade. Publicao: DOC de 29 maio 2012. p. 28-29)

266

5 CONCLUSO
O presente artigo teve como finalidade apontar os aspectos mais polmicos do SRP, especialmente no que se refere adeso Ata de Registro de Preos, vulgarizada como carona. Do exposto, possvel deduzir que o assunto, no obstante ater-se queles entes estaduais e municipais que j regulamentaram o SRP, est em processo de sedimentao: merece ainda estudos mais apurados de juristas e daqueles que lidam com a prxis administrativa, a fim de que prevaleam a qualidade, a reduo da burocracia e a eficincia, sem perder de vista os princpios norteadores do Direito, para o alcance do interesse pblico. Apesar dos embates doutrinrios, fato que, atualmente, no h previso em lei para o carona, regulamentado apenas por decreto. Por outro lado, no h vedaes legais que impeam a sua prtica, nem mesmo entre diferentes esferas de governo. Superada a questo da legalidade da figura do carona, notvel a contribuio desta Corte de Contas para enriquecer o debate. Da anlise de suas decises, observa-se que os entendimentos pesquisados convergem para a recomendao do SRP, ferramenta disposio do gestor pblico para a aquisio de bens e contratao de servios, especialmente nos casos de compras continuadas. Alm disso, o TCEMG admite a legalidade de adeso Ata de Registro de Preos, embora no tenham sido encontrados julgados que ressaltem o uso comedido dessa adeso, ao contrrio do TCU, que refora a necessidade de limites para o carona a fim de que no haja prejuzos isonomia e, por consequncia, ao interesse pblico. Tampouco foram encontradas decises que vedam a prtica do carona entre entes de esferas governamentais distintas. Entretanto, existem vrios julgados nos quais o TCEMG orienta, pormenorizadamente, dada a sua misso institucional pedaggica, sobre a importncia de o carona elaborar processo administrativo por sua iniciativa, de forma mais completa possvel. Essas orientaes tm a finalidade de demonstrar a vantagem econmica da adeso Ata de Registro de Preos, como meio de se garantir a transparncia necessria em procedimentos que envolvem a gesto de recursos pblicos.
Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA

REFERNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed. So Paulo: Mtodo, 2011. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2011. BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. Revista de Direito da Procuradoria Geral, Estado do Rio de Janeiro, n. 59, 2005.

267

SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS: ASPECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2011. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2011. FERNANDES, J. U. Jacoby. Carona em Sistema de Registro de Preos: uma opo inteligente para reduo de custos e controle. O Pregoeiro, v. 3, out. 2007 Disponvel em: <http://www.jacoby. pro.br/Carona.pdf>. Acesso em: 27 jul. 2012. __________. Sistema de registro de preos e o processo de Carona Eletrnico, 2008. Disponvel em: <http://www.precosbrasil.com.br/srp_carona.php>. Acesso em: 8 ago. 2012. __________. Sistema de registro de preos e prego presencial e eletrnico. 3. ed., atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2008. __________. Vade-Mcum de licitaes e contratos. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2008. __________. Contratao direta sem licitao. 8. ed. Belo Horizonte: Frum, 2009. GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 16. ed. So Paulo: Saraiva, 2011. GUIMARES, Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de preos: aspectos prticos e jurdicos. Belo Horizonte: Frum, 2008. JUSTEN FILHO, Maral. TCU restringe a utilizao de carona no sistema de registro de preos. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 6, ago/2007, Disponvel em: <http://www.justen.com.br//informativo.php?&informativo=6&artigo=294>. Acesso em: 27 jul. 2012. __________. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 12. ed. So Paulo: Dialtica, 2008. __________. Curso de direito administrativo. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. __________. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010. MACHADO, Alinne Elias; XAVIER, Ana Flvia. A utilizao do Sistema de Registro de Preos nas compras pblicas e a figura do Carona perspectivas prticas e legais. Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba, n. 221, p. 692, jul. 2012. MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. 14. ed. Atualizada por Eurico de Andrade Azevedo e Clia Marisa Prendes. So Paulo: Malheiros, 2006. __________. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balesteros Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros. 2011. MUKAI, Toshio. Registro de preos: inconstitucionalidade do art. 8 do Decreto Federal n. 3.931/2001 e do art. 15-A, 3, do Decreto Estadual n. 51.809/2007 (figura do carona). Possibilidade de cometimento do crime previsto no art. 89 da Lei n. 8.666/93. Revista Interesse Pblico, v. 47, n. 1, 2008.

268

OLIVEIRA FILHO, Srgio Verssimo. O Sistema de Registro de Preos e o Carona. Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba, n. 204, p. 120, fev. 2011. REIS, Paulo Srgio de Monteiro. O carona no sistema de registro de preos. Revista Znite de Licitaes e Contratos; (ILC). v. 16, n. 167, p. 36-43, jan. 2008. RIGOLIN, Ivan Barbosa. Amostras no registro de preos e no prego e o carona. Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba, n. 204, p. 136, fev. 2011. SAMPAIO, Ricardo Alexandre. Cuidados que devem ser observados quando da adeso a atas de registro de preos de outros rgos e entidades. Revista Znite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba, n. 219, p. 472-478, maio 2012. SOUTO, Marcos Juruena Villela; GARCIA, Flvio Amaral. Sistema de registro de preos: o efeito carona. Boletim de Licitaes e Contratos: (BLC), v. 20, n. 3, mar. 2007. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. So Paulo: Malheiros, 2003. XAVIER, Ana Flvia. O sistema de registro de preos nas compras pblicas e a figura do carona: perspectivas prticas e legais. Revista Jus Navigandi, 20 abr. 2012. XIMENES, Regina Cludia. O sistema de registro de preos e a figura do carona uma anlise frente aos princpios da administrao publica e das licitaes pblicas. Revista Znite de Licitaes e Contratos (ILC), v. 18 n. 203, p. 23-25, jan. 2011.

Abstract: The Law n. 8.666, of 1993, establishes the basic pillars of the bidding procedures. Therefore, the Sistema de Registro de Preos reveals itself a mechanism that has much to contribute to the efficiency of acquisition procedures by the Public Administration. However, hang over this institute doctrinal and jurisprudential differences regarding the adhesion to the Ata de Registro de Preos by bidding procedures nonparticipant organs, called carona, disciplined by Article 8 of the Federal Decree n. 3.931/2001. Keywords: Bidding procedures. Sistema de Registro de Preos. Ata de Registro de Preos. Carona.

269

Revista TCEMG|jul.|ago.|set.|2012| COMENTANDO A JURISPRUDNCIA