TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 34

Sesses: 14 e 15 de setembro de 2010 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas na(s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia.

SUMRIO Plenrio Utilizao preferencial e no obrigatria do prego, em sua forma eletrnica, pelo ente pblico convenente. Imposio, durante a execuo do contrato, da adoo do preo considerado de mercado para os itens que tiverem quantitativos majorados e cujos preos j estejam superestimados. A autorizao editalcia para a formao de consrcios no afasta eventual restrio competitividade evidenciada pelo no parcelamento do objeto licitado. Prego para prestao de servios tcnicos de gerenciamento, superviso, apoio fiscalizao e acompanhamento de obras porturias. Irregularidades contratuais: 1 - A suspenso do contrato impossibilita a produo de efeitos jurdicos, no alterando, no entanto, a vigncia contratual; 2 - A cesso de direitos, com a consequente sub-rogao da contratada, contraria a Lei n. 8.666/93. Primeira Cmara Prego: uso indevido da denominao projeto bsico em substituio a termo de referncia. Segunda Cmara Contratao de servios advocatcios por inexigibilidade de licitao: 1 - Servios contnuos X servios de natureza singular; 2 - Responsabilidade, perante o TCU, do parecerista jurdico e daqueles que decidem com base em parecer no qual se defende tese flagrantemente ilegal.

PLENRIO Utilizao preferencial e no obrigatria do prego, em sua forma eletrnica, pelo ente pblico convenente Denncia formulada ao TCU indicou possveis irregularidades no Prego Presencial para Registro de Preos n. 151/2009, realizado pela Secretaria Adjunta de Compras e Licitaes Pblicas do Acre com recursos federais repassados mediante convnios , tendo por objeto a aquisio de equipamentos de informtica e eletroeletrnicos. Quanto aquisio de notebook corporativo, foi apontada a ausncia da utilizao do prego na forma eletrnica, em desacordo com o art. 1, 1 e 2, do Decreto n 5.504/2005 . Em seu voto, o relator assinalou que, de acordo com o contedo das aludidas disposies normativas, a utilizao do prego eletrnico, no caso concreto, preferencial e no obrigatria, cabendo ao gestor apenas justificar a utilizao do prego presencial. Considerou, portanto, razoveis os argumentos aduzidos pelos responsveis, no sentido de que o prego presencial est regulamentado no Estado do Acre por meio do Decreto n 12.472/2005, enquanto que, para o prego eletrnico, ainda no existe regulamentao estadual especfica para respaldar as decises das autoridades superiores. No obstante, todos os editais das licitaes realizadas no Estado merecem ampla publicidade, por intermdio da rede mundial de computadores (WEB portal do governo do Acre: www.ac.gov.br/licitaes).. Alm disso, os instrumentos de convnio que serviram de suporte para as despesas do prego no previram a obrigatoriedade da utilizao de prego
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eletrnico, at porque no poderia ser de forma diferente, pois se o decreto que rege a matria no fez tal exigncia, no poderiam normas de hierarquia inferior dispor de forma diversa . Ao final, o relator concluiu que a suposta irregularidade no restou configurada, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acrdo n. 2433/2010-Plenrio, TC-009.046/2010-0, rel. Min. Benjamin Zymler, 15.09.2010. Imposio, durante a execuo do contrato, da adoo do preo considerado de mercado para os itens que tiverem quantitativos majorados e cujos preos j estejam superestimados Relatrio de auditoria nas obras de implantao do Permetro Irrigado Plats de Guadalupe, no Estado do Piau, concluiu que a planilha de servios e preos unitrios no apresentava sobrepreo global, mas alguns itens especficos estariam visivelmente superestimados, quando confrontados com os referenciais utilizados pelos auditores. Em consequncia, a equipe props que o Tribunal expedisse determinao ao Departamento Nacional de Obras contra as Secas (Dnocs) no sentido de que, na eventual necessidade de aditamento contratual para acrscimo ou supresso de quantitativos, quantifique os reflexos das alteraes no desconto global advindo da licitao, incluindo valor compensatrio, diminutivo, do novo valor do contrato, de forma a manter o desconto global inicial. Em seu voto, o relator constatou que tal proposta estaria vinculada ao que se convencionou chamar de mtodo dos balanos, segundo o qual a simples reduo de quantitativos de servio cujos preos estejam abaixo dos de mercado gera a presuno de crdito da Unio junto contratada. Todavia, seguindo as concluses expostas no voto condutor do Acrdo n. 1.715/2004-Plenrio, no necessrio que se calcule o desconto perdido por via das diminuies e supresses de quantitativos, a no ser que no haja qualquer justificao tcnica para esse fato, evidenciando a prtica do malfadado jogo de planilha. Nesse sentido, concluiu o relator que, se as alteraes so tecnicamente recomendadas e justificadas, basta que se imponha ao gestor adotar o preo considerado de mercado para os itens que tero quantitativos majorados e cujos preos j estejam sobreprecificados em relao ao mercado. Nos termos do voto do relator, o Plenrio decidiu determinar ao Dnocs que, em caso de aditivos contratuais que incluam novos servios ou que aumentem o quantitativo de itens de servios em relao ao estabelecido originalmente, atente para a necessidade de que os preos a serem estipulados para os quantitativos adicionais devero corresponder aos preos de mercado, aferidos por meio de sistemas referenciais de preos idneos. Acrdo n. 2384/2010-Plenrio, TC-013.641/20107, rel. Min. Augusto Nardes, 15.09.2010. A autorizao editalcia para a formao de consrcios no afasta eventual restrio competitividade evidenciada pelo no parcelamento do objeto licitado Representao oferecida ao TCU indicou possveis irregularidades no edital da Concorrncia n. 174/2010, realizada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), merecendo destaque a aglutinao, em objeto nico, de servios de diferentes naturezas, que deveriam ser objeto do parcelamento previsto no art. 23, 1 da Lei 8.666/93. O relator assinalou que, de fato, a licitao concentra, em objeto nico, grupos de servios distintos, a saber: 1) controle patrimonial e contbil de bens; 2) implementao de sistema informatizado; e 3) servios tcnicos especializados, caracterizados por assessorias, estudos e pareceres. Ainda que todos os servios sejam pertinentes gesto do patrimnio ferrovirio do DNIT, suas naturezas distintas impem o parcelamento versado no 1 do art. 23 da Lei 8.666/93. Embora o DNIT tenha contra-argumentado que o edital admite a participao de consrcios, o relator concluiu que, no caso concreto, essa soluo restringe a competitividade. Primeiro, porque existem muitas empresas no mercado que, apesar de possurem condies de executar os servios se estes forem parcelados, no possuem suficiente grau de articulao com empresas de ramos distintos para formarem consrcios. Esse fato, por si s, j reduz o nmero potencial de empresas concorrentes. Segundo, porque, no obstante a opo pelo consrcio ser uma faculdade da Administrao, tal escolha se justifica apenas sob certas circunstncias, quando necessrio aumentar a competitividade do certame, em face da complexidade dos servios pretendidos ou das peculiaridades do mercado, premissas que, segundo o relator, no se fazem presentes no caso concreto. Em seu voto, ressaltou, ainda, no estar a reprovar a admisso de consrcios na licitao sob exame, sustentando apenas que essa soluo, alegada pelo DNIT como fator de compensao s exigncias editalcias e aglutinao dos servios em objeto nico, no afasta a necessidade de parcelamento do objeto pretendido. Acolhendo o voto do relator, o Plenrio decidiu determinar ao DNIT que adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, no tocante Concorrncia 174/2010, de modo a sanear as irregularidades apontadas na presente Representao, informando a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da cincia, sobre as providncias adotadas. Precedentes citados: Acrdos n.os
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280/2010 e 2.295/2005, ambos do Plenrio. Acrdo n. 2395/2010-Plenrio, TC-016.449/2010-0, rel. Min. Raimundo Carreiro, 15.09.2010. Prego para prestao de servios tcnicos de gerenciamento, superviso, apoio fiscalizao e acompanhamento de obras porturias O relator comunicou ao Plenrio haver revogado medida cautelar que determinara a suspenso, pela Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa), dos atos referentes ao Prego Eletrnico n. 033/2010, destinado contratao de empresa para prestao de servios tcnicos de gerenciamento, superviso, apoio fiscalizao e acompanhamento das obras de reforma, alargamento e ampliao dos beros 101 e 102 do cais comercial do porto de Vitria/ES. Por entender, em sede de cognio sumria, no restar evidenciada a natureza comum do objeto do certame, o que justificaria a adoo do prego, o relator determinou a suspenso cautelar da licitao e a oitiva dos responsveis (deciso noticiada no Informativo/TCU n. 20). Considerando a natureza da matria, o relator julgou prudente ouvir a unidade tcnica do TCU responsvel pela fiscalizao de obras porturias, que assim se posicionou, em sntese: Em manifestao recebida, afirmou-se que este TCU vem contratando o servio de apoio fiscalizao de suas obras em todo o territrio nacional por meio de prego eletrnico. No entanto, convm notar que no se vislumbra qualquer similaridade entre o servio contratado por este Tribunal (apoio fiscalizao de obras promovidas pelo TCU em todo territrio nacional) e aquele pretendido pela Codesa (execuo de servios tcnicos de gerenciamento, superviso, apoio fiscalizao e acompanhamento das obras de reforma, alargamento e ampliao dos beros 101 e 102 do Cais Comercial do Porto de Vitria/ES), posto que o objeto do prego eletrnico realizado pelo TCU trata de fiscalizao de obras de edificao de forma geral, e aquele promovido pela Codesa aborda gerenciamento, superviso, fiscalizao e acompanhamento de obra porturia. Ante a natureza complexa do objeto em anlise e o seu no enquadramento no conceito de servio comum, conclui-se que a Codesa estaria impedida de valer-se unicamente do critrio de menor preo para escolha da proposta mais vantajosa, regente da modalidade prego. Contudo, tendo em vista o posicionamento deste Tribunal ao analisar os casos concretos, entende-se que no se deve suspender o processo de licitao em razo de o procedimento licitatrio no haver provocado restrio competitividade nem prejuzo para a Administrao.. Acolhendo a manifestao da unidade tcnica, e a fim de embasar a sua deciso, o relator ressaltou a presena de periculum in mora reverso, decorrente do incio das obras do porto. O Plenrio referendou a revogao da cautelar. Precedente citado: Acrdo n. 1.908/2008-Plenrio. Deciso monocrtica no TC-013.796/2010-0, rel. Min. Raimundo Carreiro, 15.09.2010. Irregularidades contratuais: 1 - A suspenso do contrato impossibilita a produo de efeitos jurdicos, no alterando, no entanto, a vigncia contratual Solicitao do Congresso Nacional motivou a realizao de inspeo destinada a verificar, entre outros itens, se a deciso da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) de rescindir o Contrato n. 031-88/DT, tendo por objeto a modernizao de trens eltricos, contrariou a Lei n. 8.666/93 ou qualquer outro normativo legal aplicvel espcie. Ao historiar os fatos, o relator destacou que, diante da falta de cumprimento, por parte da contratada, da obrigao de entregar cinco trens modernizados at 17/01/2003, bem como da ausncia de oramento para fazer frente a todas as despesas contratuais, a CBTU decidiu, unilateralmente, paralisar o ajuste, por meio do 9 Termo Aditivo (TA), datado de 30/06/2004. A suspenso perdurou at 2007, quando a CBTU, acolhendo parecer da Consultoria Jurdica do Ministrio das Cidades (Conjur/MC), considerou extinto o Contrato n. 031-88/DT. O entendimento da Conjur/MC, ao reconhecer a impossibilidade jurdica de continuao da avena, baseou-se, em sntese, no fato de o 8 TA haver prorrogado a vigncia do contrato at 17/01/2004, sendo que o 9 TA somente fora firmado em 30/06/2004. Irresignada com tal entendimento, a contratada interps recurso junto CBTU, oportunidade em que foi solicitado novo parecer da Conjur/MC. O relator ressaltou que este ltimo parecer deixou bem evidenciado, em relao aos negcios jurdicos, a existncia de trs planos: o da existncia, o da validade e o da eficcia. Em resumo, a vigncia se refere ao plano da existncia do ato, enquanto a validade decorre de sua conformao ao direito e a eficcia consubstancia a aptido para a produo de efeitos jurdicos vlidos, no havendo necessariamente vinculao entre esta e aquelas. Exemplificativamente, um contrato com clusula de condio suspensiva subordinando determinado efeito, desde que constitudo de acordo com as normas jurdicas aplicveis espcie, existente, vlido e ineficaz em relao quele efeito at que ocorra o implemento da condio.. Dessa maneira, o relator concluiu que a suspenso contratual levada a efeito pela CBTU, em 2003, atingiu o plano da eficcia do Contrato n. 031-88/DT, impossibilitando a
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produo de efeitos jurdicos, no alterando, contudo, per se, a vigncia contratual, intimamente ligada existncia do ajuste. Para o relator, a deciso da CBTU teve, em verdade, carter meramente declaratrio, uma vez que, de fato, no ocasionou a extino da avena, mas apenas reconheceu a sua ocorrncia, a qual se deu em funo do trmino de sua vigncia. Com base nos fundamentos apresentados pelo relator, o Plenrio decidiu informar ao Senado Federal que a deciso da CBTU de considerar extinto o Contrato n. 031-88/DT no contrariou a Lei n. 8.666/93 ou qualquer outro normativo legal relacionado matria. Acrdo n. 2406/2010-Plenrio, TC-013.725/2010-6, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 15.09.2010. Irregularidades contratuais: 2 - A cesso de direitos, com a consequente sub-rogao da contratada, contraria a Lei n. 8.666/93 Ainda com relao ao Contrato n. 031-88/DT, celebrado pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) com vistas modernizao de trens eltricos, foi identificado que, por meio do 6 Termo Aditivo, a contratante, atendendo ao pedido da Cobrasma S.A., formalizou a cesso dos direitos e obrigaes desta empresa para a Trans Sistemas de Transportes S.A. (TTrans). Para o relator, a cesso de direitos ocorrida no mbito do Contrato n. 031-88/DT, com a consequente sub-rogao da Cobrasma pela TTrans, contraria a Lei n. 8.666/93, nos termos da jurisprudncia do TCU. A Consultoria Jurdica da CBTU foi favorvel ao pleito da Cobrasma S.A., sob o fundamento, em sntese, de que o art. 68, VI, do Decreto-Lei n. 2.300/86, a seguir transcrito, possibilitava a citada transferncia contratual: Art. 68. Constituem motivo para resciso do contrato: (...) VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, exceto se admitida no edital e no contrato ou obtida prvia autorizao escrita da Administrao;. Segundo o relator, o aludido dispositivo no d ensejo a que determinada empresa contratada pela via da licitao seja substituda por outra que no logrou vencer o certame, uma vez que tal manobra implica, em resumo, burla ao dever de licitar, insculpido no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal. No por outro motivo, ressaltou o relator, o TCU j se posicionou no sentido de que, mesmo na vigncia do Decreto-Lei n. 2.300/86, a cesso total do contrato administrativo era indevida e ilegal. No caso concreto, o relator deixou de propor medidas adicionais no sentido de apurar a responsabilidade pela irregularidade, tendo em vista que o fato ocorreu em poca pretrita (ano de 2000) quela em que o TCU firmou entendimento pela impossibilidade da transferncia contratual via cesso contratual (ano de 2002). O Plenrio acolheu a manifestao do relator. Precedentes citados: Decises n.os 420/2002 e 119/2000, ambas do Plenrio; Deciso n. 129/2002-1 Cmara. Acrdo n. 2406/2010Plenrio, TC-013.725/2010-6, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 15.09.2010.

PRIMEIRA CMARA Prego: uso indevido da denominao projeto bsico em substituio a termo de referncia Por meio do Acrdo n. 1.063/2010-1 Cmara, prolatado em processo de representao contra possveis irregularidades no mbito do Prego Eletrnico n. 460/2009, o Tribunal recomendou Amazonas Distribuidora de Energia S.A. que, na fase preparatria da licitao na modalidade prego eletrnico, elabore termo de referncia, conforme previsto no art. 9, inciso I, do Decreto n. 5.450/2005. Tal recomendao decorreu da constatao da ocorrncia de impropriedade formal, caracterizada pelo uso indevido da denominao projeto bsico em substituio a termo de referncia, sendo esta a nomenclatura empregada pelo decreto regulamentador do prego. Alegando haver obscuridade e omisso no referido decisum, a entidade ops embargos de declarao. Em seu voto, o relator do recurso observou que, embora constasse do projeto bsico anexado ao edital do Prego Eletrnico n. 460/2009 os elementos que deveriam integrar o termo de referncia, merecia, sim, prosperar a recomendao sugerida pela unidade tcnica na instruo da representao em foco, uma vez que a Administrao deve utilizar os termos peculiares modalidade de licitao que estiver processando. Acolhendo o voto do relator, a Primeira Cmara decidiu negar provimento aos embargos, mantendo, em seus exatos termos, o acrdo recorrido. Acrdo n. 5865/2010-1 Cmara, TC-003.406/2010-5, rel. Min. Jos Mcio Monteiro, 14.09.2010.

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SEGUNDA CMARA Contratao de servios advocatcios por inexigibilidade de licitao: 1 - Servios contnuos X servios de natureza singular Representao formulada ao TCU apontou possveis irregularidades perpetradas pela administrao do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea). Mereceu destaque a contratao de escritrio de advocacia mediante inexigibilidade de licitao, com fundamento no art. 25, II, da Lei n. 8.666/93, visando prestao de servios de consultoria e assessoramento relacionados aos pleitos eleitorais de todo o sistema Confea. Conquanto os responsveis tenham demonstrado satisfatoriamente, em suas razes de justificativa, a notria especializao do escritrio de advocacia contratado, o relator considerou que a defesa apresentada no logrou xito em demonstrar a singularidade do objeto da avena. Julgou, ainda, oportuno destacar os seguintes pontos da anlise da unidade tcnica: 1) mediante o Acrdo n. 63/2007Plenrio, o TCU j havia endereado determinaes ao Confea no sentido de que se abstivesse de celebrar contratos dessa natureza sem o devido procedimento licitatrio; 2) a despeito da determinao proferida no referido aresto, o Confea firmou novo contrato, em 31/12/2008, mediante inexigibilidade de licitao, com o mesmo escritrio de advocacia que j se encontrava prestando servios entidade; 3) embora se refiram a matria eleitoral, os servios de advocacia contratados pelo Confea envolvem um grande nmero de atividades, fato que corrobora a ausncia de singularidade do objeto da avena; 4) os servios de advocacia em tela vm sendo prestados pela mesma contratada h 15 anos, sempre mediante inexigibilidade de licitao; e 5) os pleitos eleitorais do Confea so realizados anualmente, demonstrando tratar-se de atividade rotineira inerente ao funcionamento da entidade, o que desabona, tambm, a tese de singularidade do objeto. Ao final, o relator props e a Segunda Cmara decidiu aplicar multa aos responsveis. Acrdo n. 5318/2010-2 Cmara, TC-030.816/2007-2, rel. Min-Subst. Andr Lus de Carvalho, 14.09.2010. Contratao de servios advocatcios por inexigibilidade de licitao: 2 - Responsabilidade, perante o TCU, do parecerista jurdico e daqueles que decidem com base em parecer no qual se defende tese flagrantemente ilegal No que se refere identificao das responsabilidades dos gestores do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea) acerca da contratao supostamente irregular de escritrio de advocacia, mediante inexigibilidade de licitao, com fundamento no art. 25, II, da Lei n. 8.666/93, visando prestao de servios de consultoria e assessoramento relacionados aos pleitos eleitorais de todo o sistema Confea, o relator assinalou que os gestores ouvidos em audincia atuaram decisivamente na consumao do ato inquinado, uma vez que, na condio de membros do Conselho Diretor, do Plenrio (Conselho Eleitoral Federal CEF), ou de pareceristas jurdicos, manifestaram-se, de maneira inequvoca, em favor da contratao irregular. O relator esclareceu que, desde o incio das tratativas no mbito da administrao do Confea, a Procuradoria Jurdica da entidade alertou os membros do CEF da existncia do Acrdo n. 63/2007-Plenrio, o qual impedia a prorrogao do contrato examinado nos autos. O relator observou que, mesmo diante de expressa determinao do TCU em desfavor da contratao por inexigibilidade de escritrio de advocacia naquelas condies, o parecerista jurdico se manifestou em prol dessa possibilidade, tendo solicitado ao CEF, inclusive, a indicao do profissional a ser contratado. Observou tambm que, ao fundamentar seu posicionamento, o parecerista jurdico construiu argumentao contraditria, isso porque, embora tenha afirmado ser impossvel a prorrogao do contrato existente, dada a ausncia dos requisitos para a contratao por inexigibilidade, no mesmo parecer declarou ser possvel a celebrao de novo contrato por igual fundamento, desde que preenchidos os mesmos requisitos jurdicos que o TCU j havia entendido inexistentes na contratao original. Diante dessa manifestao, o CEF, mediante deliberao unnime, indicou Procuradoria Jurdica o nome do mesmo escritrio de advocacia que j se encontrava prestando servios ao Confea. E, em face da indicao do CEF, a Procuradoria Jurdica emitiu novo parecer favorvel contratao. A partir da atuao da Procuradoria Jurdica e do CEF, o Conselho Diretor do Confea aprovou a contratao do escritrio de advocacia indicado, culminando na celebrao do referido instrumento. O relator entendeu que todo o procedimento que levou contratao do escritrio de advocacia em comento, por inexigibilidade, teve origem em erro grosseiro praticado no mbito da administrao do Confea, com indcios de prtica de ato doloso ou de m-f, dado que, mesmo citando a deliberao do TCU que proibiu expressamente a prorrogao do referido contrato, os rgos diretivos daquele conselho praticaram a irregularidade em apreo, concorrendo decisivamente para o descumprimento do aludido decisum, com base em tese absolutamente desprovida de fundamentao jurdica. Alm da aplicao de multa aos responsveis,
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o relator julgou oportuno o envio de cpia da deliberao a ser proferida Procuradoria da Repblica no Distrito Federal, com vistas ao ajuizamento das aes cabveis, tendo em vista que as irregularidades apuradas constituem indcios de crime, a teor do disposto no art. 89 da Lei n. 8.666/93. A Segunda Cmara acolheu a proposio do relator. Acrdo n. 5318/2010-2 Cmara, TC-030.816/2007-2, rel. Min-Subst. Andr Lus de Carvalho, 14.09.2010.
Responsveis pelo Informativo: Elaborao: Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes, Assessor da Secretaria das Sesses Reviso: Odilon Cavallari de Oliveira, Secretrio das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br