TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 75

Sesses: 9 e 10 de agosto de 2011 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Prego para contratao de servios: por constituir presuno relativa, suposta inexequibilidade de proposta comercial de licitante no autoriza imediata desclassificao, excetuando-se situao extremas nas quais a Administrao Pblica se veja diante de preos simblicos, irrisrios ou de valor zero. A no aferio do perfil dos profissionais indicados em substituio aos originalmente integrantes da equipe tcnica apresentada por empresa contratada, a partir de licitao do tipo tcnica e preo, constitui irregularidade, sujeitando o responsvel pelo fato s sanes cabveis. Licitao para aquisio de produtos de merenda escolar: 1 - No caso de exigncia de amostra de produto, devem ser estabelecidos critrios objetivos, detalhadamente especificados, de apresentao e avaliao, bem como de julgamento tcnico e de motivao das decises relativas s amostras apresentadas; 2 - Em regra, as aquisies por parte de instituies pblicas devem ocorrer por itens, sendo que no caso de opo de aquisio por lotes a composio destes deve ter justificativa plausvel. Para fins de configurao de ilicitude, basta a utilizao indevida do benefcio de desempate previsto no art. 44 da Lei Complementar 123/2006, destinado empresa de pequeno porte ou microempresa, no sendo necessria a efetiva contratao para que seja declarada a inidoneidade da empresa. Licitao para aquisio de produtos de merenda escolar: argumentos como a limitao de espao para estocagem de alimentos ou o prazo de validade dos produtos perecveis no impedem que seja utilizada a correta modalidade de licitao, desde que seja realizada a elaborao de cronograma de fornecimento, o qual deve integrar o instrumento convocatrio do certame. PLENRIO Prego para contratao de servios: por constituir presuno relativa, suposta inexequibilidade de proposta comercial de licitante no autoriza imediata desclassificao, excetuando-se situao extremas nas quais a Administrao Pblica se veja diante de preos simblicos, irrisrios ou de valor zero Representao trouxe ao conhecimento do Tribunal potenciais irregularidades no edital do Prego Eletrnico n 9/2011, conduzido pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS), no qual objetivou contratar empresa especializada na prestao de servios de organizao de eventos, incluindo as atividades de operacionalizao, execuo, acompanhamento e finalizao dos mesmos, com abrangncia nacional, em regime de empreitada por preo unitrio. Para o relator, a controvrsia principal trazida aos autos cingiu-se regra editalcia que levaria desclassificao das propostas que apresentassem desconto superior a 30% do oramento elaborado pelo Ministrio da Previdncia Social. Consoante o relator, aps reviso do arcabouo legal das normas regentes do assunto, no haveria nenhum dispositivo que autorizaria o estabelecimento de critrio de aceitabilidade de preo mnimo para o caso de servios comuns. Todavia, a Instruo Normativa n 2/2008 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (IN/SLTI n 2/2008) trataria da questo em seu art. 29, a qual deveria, ento, ser interpretada a
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partir dos dispositivos legais de referncia (inc. X do art. 40, 3 do art. 44 e inc. II do art. 48, todos da Lei 8.666/1993). Nesse quadro, consignou que, apesar de o 5 do art. 29 da IN/SLTI n 2/2008 dar possibilidade de desclassificao imediata de propostas a partir da ocorrncia das condies l estabelecidas, em licitao para contratao de servios comuns, como o caso, a Lei de Licitaes no define critrios objetivos para aferio da exequibilidade das propostas. Caberia, ento, ao administrador pblico exercer tal tarefa com cautela, sob pena de eliminar propostas exequveis que primeira vista se mostrem inviveis, em descompasso com a busca pela proposta mais vantajosa e, por consequncia, com o princpio da economicidade. Assim, exceto em situaes extremas nas quais a instituio contratante se veja diante de preos simblicos, irrisrios ou de valor zero, a teor do 3 do art. 44 da Lei 8.666/1993, a norma no teria outorgado comisso julgadora, ou ao pregoeiro, poder para desclassificar propostas, sem estar demonstrada, no procedimento licitatrio, a incompatibilidade entre os custos dos insumos do proponente e os custos de mercado, bem como entre os seus coeficientes de produtividade e os necessrios execuo do objeto. Destacou, ainda, que embora a Lei no defina parmetro do que seja irrisrio ou simblico, cabe ao intrprete firmar tal juzo no caso concreto, em ateno ao princpio da razoabilidade , sendo certo que uma proposta nessa condio h de apresentar preos deveras destoantes da realidade, em respeito prpria adjetivao utilizada pela norma, no se podendo afastar, de plano, por exemplo, propostas cujos preos representem pouco menos de 70% do valor orado pela Administrao. Assim, a despeito das disposies constantes do 5 do art. 29 da IN/SLTI n 2/2008, propostas supostamente inexequveis no poderiam ser desclassificadas de maneira imediata, excetuando-se as situaes extremas previstas no 3 do art. 44 da Lei 8.666/1993 (preos simblicos, irrisrios ou de valor zero). Por conseguinte, alm de outras irregularidades, por conta da adoo indevida de critrio de desclassificao de propostas de vrias licitantes, as quais no teriam tido sequer oportunidade para tentar evidenciar a factibilidade de suas propostas, votou o relator pela procedncia da representao e por que se determinasse ao MPS, com relao ao Prego Eletrnico n 9/2001, a adoo de medidas com vistas sua anulao, em face dos vcios de legalidade apurados, sem prejuzo, ainda, de se determinar ao rgo medidas corretivas para suas futuras licitaes. Nos termos do voto do relator, o Plenrio manifestou sua anuncia. Precedentes citados: Acrdos nos 559/2009, da 1 Cmara, 697/2006 e 363/2007, ambos do Plenrio. Acrdo n. 2068/2011-Plenrio, TC015.709/2011-6, rel. Min. Augusto Nardes, 10.08.2011.

A no aferio do perfil dos profissionais indicados em substituio aos originalmente integrantes da equipe tcnica apresentada por empresa contratada, a partir de licitao do tipo tcnica e preo, constitui irregularidade, sujeitando o responsvel pelo fato s sanes cabveis Em auditoria realizada na Superintendncia Regional do Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre no Estado de So Paulo (Dnit/SP), com intuito de verificar empreendimentos de infraestrutura ferroviria executados em 2009, em especial a obra de construo do contorno e ptio ferrovirio de Tutia Araraquara/SP, a unidade tcnica do Tribunal apontou como sendo irregular a substituio de profissionais da equipe da empresa contratada a partir da concorrncia 161/2008, do tipo tcnica e preo, destinada contratao de servios de gesto ambiental para implantao das obras, sem observncia dos critrios estipulados no edital. O responsvel ouvido pelo fato alegou, em sntese, que o tempo decorrido entre a proposta tcnica da contratada e o incio dos servios levou a que os profissionais da equipe original assumissem outros compromissos, dada a demanda do mercado por tcnicos qualificados, e que os substitutos possuam experincia e qualificao compatveis com as dos substitudos, alm de atenderam os requisitos do edital, o que foi rebatido pela unidade tcnica incumbida da instruo do feito, a qual demonstrou que a pontuao destes seria inferior da equipe original. No voto, o relator observou que, sem adentrar no exame dos perfis dos profissionais contratados em substituio aos primeiros, a argumentao do responsvel no elidiu o fato de que no foi feita a aferio dos currculos dos novos profissionais, nos termos previstos no edital, o que j caracterizaria, em sua opinio, a irregularidade da conduta. Entretanto, aditou que a gravidade da ocorrncia seria ampliada ao se constatar que se tratava de licitao do tipo tcnica e preo, na qual a tcnica tinha peso elevado e na qual a empresa contratada sagrou-se vencedora do certame, apesar de no ter cotado o menor preo, em virtude de sua proposta tcnica, que inclua a qualificao de sua equipe. Por isso, votou pela rejeio das justificativas apresentadas pelo responsvel, com aplicao de multa a este, sem prejuzo de se determinar ao Dnit/SP que regularize a situao dos profissionais substitudos, no que foi acompanhado pelo Plenrio. Acrdo n. 2091/2011-Plenrio, TC018.910/2009-0, rel. Min. Aroldo Cedraz, 10.08.2011.
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Licitao para aquisio de produtos de merenda escolar: 1 - No caso de exigncia de amostra de produto, devem ser estabelecidos critrios objetivos, detalhadamente especificados, de apresentao e avaliao, bem como de julgamento tcnico e de motivao das decises relativas s amostras apresentadas Por intermdio de representao, o Tribunal tratou de possveis irregularidades ocorridas na conduo do Prego 71/2010, realizado pela Prefeitura de Manaus, no Amazonas, cujo objeto consistiu no registro de preos para eventual aquisio de gneros alimentcios, em lotes, da merenda escolar, para atendimento rede municipal de ensino. Na etapa processual anterior, o Tribunal determinara cautelarmente Prefeitura de Manaus que se abstivesse de realizar novas aquisies, com recursos federais, de produtos constantes da Ata de Registro de Preos 11/11, decorrente do certame examinado, bem como no permitisse novas adeses mencionada Ata, at que o Tribunal deliberasse definitivamente sobre a matria (ver informativo 63). Nesse quadro, ao empreender novo exame, o relator voltou a cuidar da questo relacionada ausncia de critrios tcnicos e objetivos de avaliao das amostras. Para ele, em linha com o decidido quando da prolao do julgado anterior (Acrdo n. 1291/2011-Plenrio), teria ocorrido falta de transparncia dos procedimentos adotados para eliminao de certas amostras, sendo que, no curso da licitao, em determinadas situaes, foi mencionado apenas que o produto no atenderia ao especificado no edital ou que havia divergncia na qualidade, sem especificar as falhas. A ausncia de motivao nas decises da comisso avaliadora das amostras, de acordo com o relator, tolheu a possibilidade de apresentao de recursos pelos participantes. Destacou, ainda, no ter sido identificada qualquer referncia aos critrios de apresentao das amostras, aos parmetros tcnicos de aferio dos produtos, como aspectos visuais, formas de acondicionamento e limites de variao aceitveis, haja vista a utilizao de termos imprecisos para fundamentar as anlises, tais como, com relao a certos produtos, pesando aproximadamente e no mnimo. Noutro giro, o relator consignou em seu voto ter acontecido a desclassificao de produtos fundamentada apenas na qualidade imprpria para o consumo ou na ausncia de acondicionamento e refrigerao corretos. Todavia, no teriam sido apontadas quais as caractersticas do produto encontravam-se divergentes e que supostamente haveriam sido determinadas pela instituio contratante, evidenciando, de novo, a ausncia de transparncia na anlise das amostras. Contudo, considerando que as falhas nos critrios de avaliao das amostras no teriam sido constatadas em todas as desclassificaes e que o encaminhamento final a ser conferido ao processo seria pela anulao da ata de registro de preos, tendo em conta a gama de outros fatos irregulares verificados, considerou suficiente dar cincia Prefeitura de Manaus das irregularidades relativas s amostras, para que, em futuros editais de licitaes, quando do estabelecimento de tal exigncia, sejam estabelecidos critrios objetivos, detalhadamente especificados, de apresentao e avaliao de amostras, bem como de julgamento tcnico e de motivao das decises, apresentando voto nesse sentido, que foi acolhido pelo Plenrio. Precedentes citados: Acrdos nos 1168/2009 e 1512/2009, ambos do Plenrio. Acrdo n. 2077/2011Plenrio, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2011. Licitao para aquisio de produtos de merenda escolar: 2 - Em regra, as aquisies por parte de instituies pblicas devem ocorrer por itens, sendo que no caso de opo de aquisio por lotes a composio destes deve ter justificativa plausvel Ainda na representao que tratou de possveis irregularidades ocorridas na conduo do Prego 71/2010, analisou-se a escolha, por parte da Prefeitura de Manaus, de aquisio dos produtos por lotes e no por itens, em aparente desacordo com o art. 15, inciso IV, da Lei 8.666/1993, bem como com a Smula TCU 247. A adjudicao dos bens, divididos em grandes lotes, j tinha sido examinada na ocasio da prolao do julgado anterior (Acrdo n. 1291/2011-Plenrio - ver informativo 63), tendo sido considerada irregular por diversas razes, tendo o relator destacado, na presente etapa processual, que o problema no teria sido a aquisio, em si, dos produtos divididos por lotes, mas sim a composio destes, os quais previram volumosas quantidades de produtos, envolvendo elevados montantes. Ilustrou destacando dois lotes que previam, respectivamente, as quantidades de 2.400.000 (dois milhes e quatrocentas mil) toneladas de produtos e 925.000 (novecentos e vinte e cinco mil) toneladas de gneros alimentcios e alcanaram mais de 10 milhes de reais, cada um. No caso concreto, de modo a garantir a competitividade do certame e a obteno da proposta mais vantajosa Administrao, haveria, no ponto de vista do relator, que se ter uma definio de nmero maior de lotes, contendo menos produtos e quantidades em cada um. De outra parte, caso a definio dos lotes trouxesse produtos com caractersticas mais prximas, poderia, concomitantemente, atender aos anseios da prefeitura e cumprir-se com ordenamento jurdico relacionado ao assunto. Citando deciso anterior do Tribunal, realou o relator a necessidade de se determinar Prefeitura de Manaus que, em suas futuras licitaes, caso opte pela licitao em lotes, procedesse anlise mais detida quanto real necessidade e convenincia de se
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agrupar itens, de modo a evitar a reunio em mesmo lote de produtos que poderiam ser licitados isoladamente ou compondo lote distinto, com vistas a possibilitar maior competitividade no certame e obteno de proposta mais vantajosa para a administrao, fazendo constar nos autos o estudo que demonstre a vantajosidade desse modo de contratao. Entendeu o relator, ainda, embora tenham sido observadas deficincias na composio dos lotes, no ser o caso de aplicar multa aos responsveis, sendo a determinao prefeitura o bastante para a correo das falhas na prxima licitao, apresentando voto nesse sentido, que foi acolhido pelo Plenrio. Precedente citado: Acrdo no 3891/2011do Plenrio.Acrdo n. 2077/2011Plenrio, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2011. Para fins de configurao de ilicitude, basta a utilizao indevida do benefcio de desempate previsto no art. 44 da Lei Complementar 123/2006, destinado empresa de pequeno porte ou microempresa, no sendo necessria a efetiva contratao para que seja declarada a inidoneidade da empresa Por meio de processo de representao, o TCU identificou no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (Siasg) e no Portal de Compras do Governo Federal (Comprasnet) que diversas empresas de pequeno porte (EPP) e microempresas (ME) teriam se utilizado indevidamente do benefcio do critrio preferencial de desempate em licitaes pblicas, fixado pelo art. 44 da Lei Complementar n 123/2006, dado que apresentavam receita bruta anual superior ao permitido em lei para o enquadramento em tal categoria. Ao averiguar os fatos, a unidade tcnica responsvel pelo feito apontou que uma dessas empresas apresentou faturamento superior ao mximo permitido em lei para enquadramento como ME ou EPP por trs anos seguidos, utilizando-se do benefcio da preferncia de desempate em 85 oportunidades. Em sua oitiva, a empresa beneficiada alegou, dentre outros argumentos, que no fora demonstrado, nos autos, a utilizao efetiva do benefcio do lance de desempate, uma vez que no constam informaes de contrataes entabuladas pela empresa. Consoante o relator, todavia, a sociedade empresria lanou mo do privilgio de desempate em 85 (oitenta e cinco) oportunidades, tendo sido identificados 4 (quatro) certames em que a empresa utilizou-se do lance de desempate para vencer o torneio licitatrio, o que indica fraude licitao, nos termos do art. 90 da Lei n. 8.666/1993. Alm disso, ainda para o relator, a concretizao de avenas ulteriores decorrentes das disputas irrelevante, pois basta verificar a ocorrncia de utilizao indevida do benefcio preferencial do empate, haja vista que a empresa usou a benesse legal para sagrar-se vencedora de certames pblicos, para fins de configurao da ilicitude em exame. Por conseguinte, props, e o Tribunal acolheu, que a empresa que utilizou indevidamente o benefcio do desempate fosse declarada inidnea para participar de licitao na Administrao Pblica Federal pelo prazo de um ano, ante a conduta fraudulenta percebida. Acrdo n. 2101/2011, TC-019.543/2010-7, rel. Min.Subst. Marcos Bemquerer Costa, 10.08.2011. Licitao para aquisio de produtos de merenda escolar: argumentos como a limitao de espao para estocagem de alimentos ou o prazo de validade dos produtos perecveis no impedem que seja utilizada a correta modalidade de licitao, desde que seja realizada a elaborao de cronograma de fornecimento, o qual deve integrar o instrumento convocatrio do certame Denncia noticiou ao Tribunal possveis irregularidades na gesto de recursos federais despendidos pelo Municpio de Maus/AM conta de diversos Programas, dentre eles, o Nacional de Merenda Escolar (PNAE). Aps o exame dos fatos, a unidade tcnica concluiu que haveria irregularidade nas aquisies de merenda escolar nos anos de 2009 e 2010, consistente na realizao de licitaes sob as modalidades convite e tomada de preos, quando deveria ter realizado concorrncia, em razo dos valores totais envolvidos. Teria, ocorrido, portanto, fracionamento indevido de despesa, na opinio da unidade tcnica, que chegou a essa concluso aps examinar argumentos do responsvel no sentido de que a realizao de diversas licitaes deveu-se, alm de outros motivos, dificuldade de estocagem dos alimentos adquiridos, bem assim necessidade de observncia do prazo de validade dos produtos perecveis, que, se comprados em uma nica licitao, certamente resultariam em perdas no decurso do ano letivo. O relator, ao concordar com os exames da unidade tcnica, destacou, em sua proposta, a soma dos valores das aquisies de merenda escolar realizadas pelo Municpio de Maus/AM indica a adoo da concorrncia como modalidade licitatria, e no de convite ou tomada de preos, conforme aconteceu. Ainda consoante o relator, a limitao de espao para estocagem de alimentos e a necessidade de observncia dos prazos de validade poderiam ser facilmente contornadas mediante a elaborao de um cronograma de fornecimento, o qual deveria integrar o instrumento convocatrio da licitao. Por conseguinte, considerou que a utilizao de modalidade licitatria distinta de concorrncia prejudicara a obteno de proposta mais vantajosa administrao municipal, tendo em conta que a compra fracionada dos alimentos afastara a possibilidade de
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ganhos provenientes de economia de escala. Props o relator, ento, a rejeio das justificativas do responsvel, sem prejuzo de encaminhar sugesto de que lhe fosse aplicado multa, tendo em face a irregularidade ocorrida, o que foi aprovado pelo Plenrio. Acrdo n. 2109/2011, TC-011.886/2010-2, rel. Min.-Subst. Andr Lus de Carvalho, 10.08.2011.

Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br