Strumenti a sostegno della qualit negli acquisti pubblici

Alberto Heimler SSPA, Roma

Introduzione
Obiettivo: ottimizzare il rapporto Qualit/Prezzo negli acquisti di beni/servizi dato il budget (prezzo massimo) date le esigenze imprescindibili dellacquirente (qualit minima) In alcune circostanze di particolare importanza ottenere soluzioni di elevata qualit. Quali gli strumenti a disposizione?

Nelle gare aggiudicate con il criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa, lo strumento apparentemente pi semplice per agire sul rapporto qualit/prezzo lallocazione dei punti tecnici ed economici.
Ma aumentare i punti tecnici garantisce di ottenere maggiore qualit in gara? In molti casi non basta!
Quali aspetti qualitativi sono descritti dai punti tecnici? Esprimono effettivamente tutte le caratteristiche di un bene/servizio di qualit? La qualit offerta in gara pu differire anche notevolmente dalla qualit effettiva della fornitura. Come evitare il rischio che il fornitore non mantenga gli impegni presi al momento della presentazione dellofferta?
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Diversi tipi di qualit

La natura degli aspetti qualitativi dei beni/servizi rendono spesso difficile/oneroso e talvolta impossibile:
per lacquirente, fornirne una definizione puntuale e oggettiva della qualit nella documentazione di gara e nel contratto per una terza parte, verificarne il livello effettivo in modo sufficientemente preciso da garantire il rispetto di un contratto che regoli tale caratteristica

dunque utile distinguere, in ogni bene/servizio oggetto di fornitura:

Qualit Contrattabile: include tutti gli aspetti qualitativi dei quali contraenti e terze parti possono misurare il livello in modo sufficientemente preciso ed oggettivo a costi ragionevoli (es.: tempi di consegna, potenza di un processore, velocit di stampa di una fotocopiatrice) Qualit Non Contrattabile: include tutti gli aspetti qualitativi rilevanti dei quali terze parti non siano in grado di misurare il livello in modo sufficientemente preciso ed oggettivo da garantire lapplicazione di un contratto (es.: servizi di consulenza, sviluppo soluzioni IT, lavori ad opera darte, qualit dei servizi aggiuntivi).

Diversi tipi di qualit (2)

Ogni commessa presenta un misto di caratteristiche qualitative pi o meno contrattabili.

Diversi tipi di qualit richiedono lutilizzo di strumenti diversi a suo sostegno.

1. metodi di selezione (ex ante): i vari aspetti del disegno di gara o della negoziazione, ed in particolare la formula di aggiudicazione 2. struttura e management del contratto: durata del contratto, livello e struttura delle penali, altri incentivi (bonus, proroghe, ecc.), customer satisfaction come obiettivo da raggiungere tramite gli strumenti contrattuali. 3. Talvola bastano accortezze organizzative. 4. valutazione finale della perfomance (ex post): Past Performance Information (PPI), meccanismi reputazionali
In pratica si tratta di valutare il grado di contrattabilit di ogni aspetto qualitativo, considerando comunque i costi di un suo incremento e gli strumenti idonei a sostenerlo. Necessario il confronto tra benefici di un contratto completo e costi della contrattabilit.
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Qualit Contrattabile (1)

Metodi di selezione: quando la qualit contrattabile e il valore economico degli aspetti qualitativi facilmente misurabile, semplice disegnare opportunamente la formula di aggiudicazione e lallocazione dei punti tecnici; Struttura e management del contratto: la verificabilit non rende difficile/oneroso lutilizzo di penali o premi monetari collegati al livello della qualit. Valutazione ex post della performance: pu risultare non indispensabile laddove gli aspetti qualitativi pi rilevanti del contratto siano in gran parte verificabili e difendibili tramite penali.

Qualit Contrattabile (2) - Utilizzo delle penali

Perch il sistema di penali sia efficace, necessario fissare opportunamente:
Il valore complessivo della penale rispetto al valore del contratto Le penali hanno innanzi tutto una funzione di deterrenza. Non conta solo il loro valore, ma il loro valore atteso! Valore atteso della penale = valore della penale probabilit di applicazione Penali troppo basse non riescono a svolgere unefficace azione di deterrenza Penali troppo elevate risultano poco credibili Monte penali non superiore al 10% del valore del contratto Il valore relativo delle penali rispetto alle diverse clausole del contratto Penali commisurate al valore relativo degli aspetti qualitativi a cui si riferiscono (proporzionalit ai punti tecnici): se laspetto X vale il doppio dellaspetto Y, anche la penale per una violazione su X dovr essere doppia rispetto a quella su Y Penale su aspetto X proporzionale alla difficolt / costo di monitorare X Inutile prevedere penali molto elevate su aspetti che non si in grado di verificare!
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Qualit Contrattabile (3) - Utilizzo delle penali

ma le penali spesso non vengono imposte! Perch? a. spesso i fondi recuperati tramite le penali non confluiscano nel budget degli uffici che dovrebbero esercitarle (e che invece sopportano lonere della procedura amministrativa); b. scambi informali tra il non esercizio della penale contro servizi aggiuntivi/diversi non previsti dal contratto; c. percezione dellimposizione delle penali come una decisione punitiva in grado di peggiorare in modo sostanziale il clima di collaborazione tra fornitore ed acquirente; soprattutto nel caso in cui lamministrazione ritenga che la non conformit sia dovuta a cause fuori dal controllo del fornitore; d. se le penali previste nelle gare sono particolarmente numerose e di molteplici tipologie, lacquisizione e lelaborazione delle informazioni per la determinazione della loro eventuale applicazione comportano un notevole e laborioso carico operativo; e. lamministrazione ha talvolta ampie corresponsabilit (es.: ritardi pagamenti); f. penali molto elevate di difficile esercizio, salvo in casi di gravissime inadempienze
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Qualit Contrattabile (4) - Contratti-incentivo

Le amministrazioni pagano al fornitore un prezzo condizionato al livello di qualit (ad esempio, prezzo legato ai tempi di consegna); Le amministrazioni pagano inizialmente un prezzo pari alla qualit minima stabilita nel contratto pi bonus (ex-post) in caso di buona qualit accertata;
Migliori incentivi per la PA (vantaggio diretto nel pagare un costo pi basso in caso di prezzo condizionato alla qualit, maggior incentivo al monitoraggio per non pagare prezzi pi elevati). Maggiori incentivi per i fornitori a monitorare i livelli di qualit e a tenerli alti. Non sono percepiti come strumenti punitivi. Selezione pi efficiente in gara. Non c il vincolo del 10% rispetto al valore del contratto. Possibilit di usare bonus non monetari (proroghe)

Vantaggi:

Criticit:
Difficolt nellaccertamento della responsabilit del fornitore (come per le penali) Pagamenti dilazionati/incerti problematici per la contabilit della PA

Qualit Non Contrattabile (1)

Criticit La difficolt di descrivere in maniera precisa gli aspetti qualitativi cruciali della fornitura rischia di frammentare la valutazione della qualit in molti aspetti poco rilevanti o poco discriminanti Di conseguenza, la competizione si sposta di fatto sul prezzo, favorendo i competitor di qualit inferiore che hanno costi pi bassi Limportanza della qualit potrebbe indurre ad aumentare i punti tecnici, dando ai fornitori un incentivo a promettere molto ex ante senza poi ottemperare agli impegni, o a impegnarsi solo sugli aspetti (marginali) Difficolt a scrivere contratti completi. Se il contratto molto incompleto, anche le penali tipiche di un contratto a prezzo fisso e i bonus dei contratti-incentivo, basati solo su ci che verificabile, non potranno garantire il massimo impegno del fornitore
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Qualit Non Contrattabile (2)

Metodi di selezione Procedure ristrette o negoziate con i fornitori pi efficienti

Aumento della discrezionalit della stazione appaltante

Struttura e management del contratto Contratti a rimborso o cost-plus Non disincentivano il fornitore a risparmiare sulla qualit Richiedono trasparenza sui costi del fornitore ed auditing efficiente Sconveniente aggiudicarli con procedure competitive aperte Customer satisfaction Consente di trasformare QNC in QC, in quanto fornisce una misura della QNC Difficile da applicare in base alla normativa vigente Richiede che la societ che fa i sondaggi sia indipendente Conflitti di interesse Incentivi non monetari (proroghe)
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Qualit Non Contrattabile (3)

Valutazione finale

Past Performance Information (PPI)

Meccanismi reputazionali

efficaci anche nelle fasi finali dell'esecuzione del contratto incentivi molto potenti, in quanto le valutazioni di PPI potrebbero
essere utilizzati anche da altre PA o buyer privati possibilit di utilizzo nel mercato elettronico (bollino di qualit) non utilizzabili come criterio di valutazione tecnica (solo come requisiti di accesso) problematica diffusione delle informazioni esigenza di una valutazione imparziale e indipendente

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