TD 0726

ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO NO 726
A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003

Ronaldo Coutinho Garcia
Braslia, maio de 2000
ISSN 1415-4765
TEXTO PARA DISCUSSO NO 726
A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003*

Ronaldo Coutinho Garcia**
Braslia, maio de 2000
* **
Original recebido para publicao em dezembro de 1999. Da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais do IPEA.
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO Martus Tavares Ministro Guilherme Dias Secretrio Executivo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Presidente Roberto Borges Martins
DIRETORIA
Eustquio J. Reis Gustavo Maia Gomes Hubimaier Canturia Santiago Lus Fernando Tironi Murilo Lbo Ricardo Paes de Barros
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais e torna disponves, para a sociedade, elementos necessrios ao conhecimento e soluo dos problemas econmicos e sociais do pas. Inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro so formulados a partir dos estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas do IPEA. tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes.
TEXTO PARA DISCUSSO
Tiragem: 130 exemplares

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PERMITIDA A REPRODUO DESTE TEXTO, DESDE QUE OBRIGATORIAMENTE CITADA A FONTE. REPRODUES PARA FINS COMERCIAIS SO RIGOROSAMENTE PROIBIDAS.
SUMRIO
SINOPSE
1 2 3 4 5
INTRODUO A INTENO
5 6 9 18
A PRTICA: OS PPA DOS ANOS 90
UM TERCEIRO DIFERENTE: O PPA 2000-2003 LTIMAS CONSIDERAES REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
40 41
A produo editorial deste volume contou com o apoio financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento, BID, por intermdio do Programa Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas, Rede-IPEA, operacionalizado pelo Projeto BRA/97/013 de Cooperao Tcnica com o PNUD.
SINOPSE
objetivo do trabalho analisar as recentes mudanas ocorridas no processo de planejamento do governo federal, para apontar algumas deficincias e, quando possvel, sugerir reformulaes e complementaes. O ponto de partida foi o das determinaes emanadas da Constituio de 1988, seguidas por uma avaliao ligeira dos dois primeiros Planos Plurianuais (19911995 e 19961999), para dedicar mais espao compreenso do contedo, da natureza e das implicaes da introduo de uma nova metodologia de planejamento, oramento e gesto governamentais. A concluso que, apesar de algumas deficincias evidentes, principalmente as referentes apreenso dos novos conceitos e ao treinamento na metodologia, as inovaes configuram um considervel avano, mas podem sofrer correes e aperfeioamentos.
O CONTEDO DESTE TRABALHO DA INTEIRA E EXCLUSIVA RESPONSABILIDADE DE SEU AUTORE, CUJAS OPINIES AQUI EMITIDAS NO EXPRIMEM, NECESSARIAMENTE, O PONTO DE VISTA DO
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO.
A REORGANIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO FEDERAL: O PPA 2000-2003
1 INTRODUO*
m outubro de 1998, o governo federal alterou, em profundidade, o marco conceitual e metodolgico para a elaborao e gesto do Plano Plurianual (PPA) e dos oramentos pblicos. Os projetos de lei do prximo PPA e dos oramentos para o exerccio fiscal de 2000 foram formulados de acordo com a nova orientao. As implicaes de tais mudanas so de diversas ordens e incidiro sobre os processos de trabalho, os modelos gerenciais, as estruturas organizacionais, os sistemas de informao e processamento, e os mecanismos de contabilidade e controle da administrao pblica brasileira. Exigiro esmerado monitoramento e permanente avaliao para que as mudanas no se restrinjam aos aspectos formais, mantendo intocados os contedos e as mesmas prticas antiquadas. A reflexo apresentada a seguir feita com o objetivo de contribuir para uma transformao que se julga necessria e cujo sentido promissor. O esforo ser o de, contextualizando o processo, olhar para detalhes que muitas vezes escapam aos condutores das mudanas, buscando identificar limites e possibilidades e oferecer, quando possvel, contribuies para o aprofundamento da mudana. Isso porque a nossa histria repleta de boas intenes que no se afirmam, de leis que no pegam e de reformas que no vingam, por serem esquecidos detalhes conceituais, processuais, culturais e outros, necessrios sua implementao. O ngulo de observao a partir do qual ser exercido o olhar referido o de quem se encontrava envolvido com as mesmas questes a moverem os que conceberam a mudana, com a diferena que com elas lidava na perspectiva da capacitao e assessoramento em planejamento estratgico pblico, oramento por programa e gesto por objetivos.1 Por fora do ofcio, estivemos dedicados a capacitar e a assessorar rgos do governo federal na montagem de programas setoriais e multissetoriais integrados no novo PPA e na elaborao das respectivas propostas oramentrias. com base nessa experincia, nos avanos constatados e nas dificuldades e insuficincias encontradas que se organiza a presente reflexo, na expectativa de contribuir para aprofundar a transformao dos contedos e das prticas de planejamento e gesto governamentais.
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Este texto foi concludo em meados de setembro de 1999. No Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC) do IPEA, no qual compartilhava e discutia os detalhes dessas questes com Adroaldo Quintela Santos, Jos Valente Chaves e Martha Cassiolato, entre outros colegas do IPEA e do setor pblico.
2 A INTENO Algum eventual leitor poder reclamar por este texto no se iniciar com uma pequena histria das teorias e prticas de planejamento governamental adotadas e desenvolvidas no Brasil nos ltimos cinqenta anos. Isso, no entanto, tomaria espao e tempo que, no momento, no esto disponveis, o que compromete a oportunidade, e extrapola os objetivos propostos. Existem, ademais, anlises que cobrem muitos aspectos interessantes dessa histria.2 Aqui, tomado como ponto de partida o ano de 1988, quando a nova Constituio Federal, em seu artigo 165, cria o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e unifica os oramentos anuais (Fiscal, Seguridade Social e de Investimento das Estatais) no Oramento Geral da Unio (OGU). A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuada(art. 165, 1o). O PPA concebido para abranger o lapso de tempo que vai do segundo ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subseqente (art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA com o oramento. Diz o texto constitucional: A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (art. 165, 2o). As LDO e os oramentos anuais tm de ser compatveis com o que dispe o PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio ou quaisquer outros institudos durante um perodo de governo. Nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal incluso, sob pena de crime de responsabilidade. As emendas parlamentares LDO e ao oramento somente sero apreciadas pela comisso mista pertinente do Congresso Nacional se compatveis com a lei do PPA (artigos 165, 166 e 167 da Constituio Federal). Ou seja, o PPA concebido com um evidente carter coordenador das aes governamentais e com o poder de subordinar a seus propsitos todas as iniciativas que no tenham sido inicialmente previstas. Os constituintes buscam criar um instrumento que explicite as intenes do governo, d coerncia s aes ao longo do tempo e organize consistentemente as intervenes parlamentares nos oramentos. tambm evidente a preocupao em
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Como, por exemplo, Teixeira (1997); Fiori (1995); Campos (1994, caps. 5, 6, 9, 10 e 11); Furtado (1998); Reis Velloso (1986, caps. 16 e 17); e Matos (1988).
criarem-se condies para o exerccio regular da avaliao e do controle das aes e, em particular, das despesas pblicas. O artigo 74, I e II da Constituio Federal determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio. Exige, ademais, a comprovao da legalidade e a avaliao dos resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. Tal processo culminaria com o Congresso Nacional exercendo sua competncia exclusiva de, a cada ano, julgar as contas prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo (art. 49, IX, da Constituio Federal). Esse conjunto de instrumentos e de determinaes tem seu sentido melhor apreendido se remetido ao contexto no qual foi produzido. A Assemblia Constituinte, instalada em fevereiro de 1987, concluiu seus trabalhos em 05/10/1988. O regime militar teve seu fim formal em 15 de maro de 1985, quando assumiu o primeiro presidente da Repblica civil em mais de vinte anos. Durante o regime militar, o Congresso Nacional teve seus poderes bastante reduzidos. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) no eram apreciados pelos parlamentares e os oramentos o eram apenas ritualmente, pois no se podia emend-los na substncia. O mesmo fato tambm ocorria na prestao de contas do Poder Executivo pelo Legislativo. No de se estranhar, portanto, que os constituintes exijam que o Executivo informe suas prioridades, estipule objetivos com clareza, detalhe suas intenes de investimentos e no submeta o Parlamento poltica de pacotes, principalmente os de natureza tributria, que a cada final de ano apareciam para fazer frente s interminveis crises de financiamento do gasto pblico (ver definio da LDO pgina 6 deste texto). H de ser lembrado que se vivia sob inflao alta e ascendente, que retirava com rapidez o valor de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais de arrecadao conformavam outros oramentos sobre os quais os parlamentares no tinham ingerncia alguma. Acrescente-se que a democratizao havia trazido tona grande nmero de demandas sociais, muitas delas canalizadas para o Congresso Nacional, o qual, por sua vez, buscava inscrev-las nos planos, programas e oramentos do governo. Da a necessidade da explicitao de objetivos, metas e recursos comprometidos e o desejo de consistncia entre inteno e gesto, manifestados pelos constituintes quando votaram as matrias referentes ao planejamento, oramento, controle e avaliao das aes governamentais. Deve ser recordado, tambm, que o ambiente poltico poca da Constituinte era algo conturbado e a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se em visvel deteriorao. A crise do regime autoritrio se prolongara por quase uma dcada, devido: (i) ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento (interno e exter-
no) do investimento pblico e do privado; (ii) concluso do processo de substituio de importaes, sem que se afirmasse um outro padro de acumulao sob a vigncia da chamada revoluo tecnolgica; (iii) perda de legitimidade dos dirigentes polticos militares; (iv) ao crescimento das presses pr-democracia; e (v) insuficincia do planejamento normativo e economicista praticado pelos governos. O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e conduziu um projeto de modernizao conservadora da economia nacional, orientado para levar o pas a concluir a 2 Revoluo Industrial, sem contudo construir um grande e mais homogneo mercado de massa. O planejamento normativo ganha grande expresso com os Planos Nacionais de Desenvolvimento Econmico, mas j era praticado no PAEG, no Plano Decenal, no Programa Estratgico de Desenvolvimento, no Metas e Bases para a Ao do Governo, anteriores ao ciclo dos PND (I, II, III e I PND da Nova Repblica). O vis economicista se manifestava ao se considerar o planejamento apenas como uma tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos econmicos, entendidos como os nicos utilizados no processo de governar. So ignorados os recursos polticos, organizacionais, de conhecimento e informao, entre todos os outros necessrios conduo de uma sociedade multidimensional, mas una. Dessa forma, o reducionismo imps-se, inapelavelmente. Os vinte anos (1964/1984) de autoritarismo e economicismo deixam marcas profundas, que influenciam fortemente as vises sobre o tema por parte de intelectuais, tcnicos e polticos. A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso de reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a concepo normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e seus tecnocratas. Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da Constituio Federal (art. 165, 166 e 167, principalmente) mas at mesmo pela localizao do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional. Os artigos referidos integram o Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. Ou seja, mesmo com a democratizao do pas; com a poltica a ganhar espao e importncia, com a multiplicao dos atores sociais; com o ritmo de produo e difuso das inovaes tecnolgicas acelerando-se; com o conhecimento e a informao conquistando relevncia; com a comunicao ascendendo condio de recurso de poder e integrao; e com a clara percepo de que se ingressara em uma poca de rpida mudana de valores culturais; ainda assim, o planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e economicista. Ignorou-se a nova e muito mais complexa realidade poltica, social, cultural e econmica. No foram considerados os avanos do conhecimento sobre os processos de governo nem as teorias e prticas de planejamento pblico moderno que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos, cognitivos, organizativos e outros em uma perspectiva estratgica.
poca j se dispunha de considervel evoluo terica e metodolgica na rea das cincias e tcnicas de governo e, principalmente, de experincias inovadoras e bemsucedidas de planejamento estratgico governamental que poderiam ter informado as formulaes dos constituintes. Nos pases desenvolvidos praticavam-se modalidades diversas de planejamento pblico como requisito necessrio conduo do governo em seu conjunto e no apenas como algo relativo organizao da aplicao de recursos econmicos.3 Todavia, nada disso foi contemplado quando das definies constitucionais sobre o planejamento governamental. 3 A PRTICA: OS PPA DOS ANOS 90 O primeiro PPA viria a ser elaborado pelo governo que ganhasse as eleies de 1989, ano seguinte promulgao da nova Constituio Federal, e deveria vigorar de 1991 a 1995. O candidato vitorioso, no dia de sua posse na Presidncia da Repblica, anunciou uma reforma da estrutura executiva e do sistema da direo do governo que primava pelo simplismo poltico-administrativo e pelo vis economicista. Para o que aqui interessa, destaca-se a fuso da Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN-PR) com o Ministrio da Fazenda e com o Ministrio da Indstria e Comrcio em um Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento (MEFP), e a reduo do Instituto de Planejamento Econmico Social (IPEA) condio de um Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculando-o no rea de planejamento do MEFP mas de poltica econmica.
3.1 O Primeiro PPA
Abrem-se aqui parnteses para, em um contraponto com o processo que deu origem ao sistema de planejamento vigente at 1990, permitir-se dimensionar o tamanho do retrocesso experimentado. O planejamento governamental no Brasil ganha formalizao e institucionalidade com o governo militar.4 Alm de o planejamento e a programao econmica estarem em voga com a difuso das propostas da CEPAL, os militares, por formao, valorizam o planejamento e a estratgia. A criao do Ministrio do Planejamento (MINIPLAN), com Roberto Campos frente, um marco histrico e polticoadministrativo. Junto, criado o IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), tendo como titular Joo Paulo dos Reis Velloso, para ser o brao tcnicooperacional do MINIPLAN.
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Ver, entre outros, Nelson (1985); Dror (1988); Plowden (1987); Matus (1987) (existe verso em portugus publicada pelo IPEA, em 1993, que se encontra na 3a edio). Antes de 1964 tambm se planejava, claro, mas sem que houvessem estruturas tcnicoadministrativas com a incumbncia institucional para tanto. Ver, por exemplo, os planos SALT, de Metas, Trienal (do ministro extraordinrio de Planejamento, Celso Furtado, do governo Joo Goulart).
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Em pouco tempo, os governantes se do conta de que o planejamento um processo que vai alm da elaborao de planos. Necessrio , tambm, supervisionar sua implementao no dia-a-dia. Ao MINIPLAN atribuda a misso de coordenar a execuo dos diversos programas e projetos setoriais que compem os planos (este passa a ser denominado Ministrio do Planejamento e Coordenao), e ao IPEA atribuda essa tarefa. Com rapidez, estar amadurecido o entendimento de que o planejamento um instrumento para a conduo das aes do governo, o que requer que o rgo responsvel saia da mesma linha hierrquica dos demais ministrios e seja deslocado para a rbita da prpria Presidncia da Repblica, quando ento criada a Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN-PR). Nessa mesma poca, o IPEA transformado em Instituto de Planejamento Econmico Social. Ao auge do autoritarismo estaro associados diversos intentos de legitimao social, o que talvez explique a guinada sofrida pelo IPEA, que tambm passa a lidar com as questes sociais e a contratar para seus quadros no mais apenas economistas, mas socilogos, antroplogos, gegrafos, educadores, urbanistas, agrnomos, sanitaristas, engenheiros de todas as especialidades, advogados, comunicadores sociais, etc. O economicismo, no entanto, no ser superado: permanece a viso de que planejar racionalizar e otimizar a aplicao de recursos oramentriofinanceiros. O IPEA ganha uma estrutura de holding, cuja presidncia acumulada pelo secretrio geral (equivalente ao atual secretrio-executivo) da SEPLAN-PR. desdobrado em um Instituto de Planejamento (IPLAN), cabea do Sistema Nacional de Planejamento, cujo titular simultaneamente o da Secretaria de Planejamento (virtual) da SEPLAN-PR; em um Instituto de Oramento (INOR), e seu dirigente responde, tambm, pela Secretaria de Oramento Federal (igualmente virtual); em um Instituto de Pesquisa sediado no Rio de Janeiro; e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC), responsvel pela formao dos planejadores federais e estaduais. O funcionamento dessa estrutura organizacional se mostrou bastante eficaz, se se considerar a vigncia do regime autoritrio, o carter normativo de um planejamento com forte vis econmico e o insuficiente desenvolvimento terico-metodolgico do planejamento estratgico pblico. Tal sistema comea se revelar insuficiente com o aumento da complexidade social, poltica e econmica que se evidencia a partir dos anos 80. A transio democrtica (1985/1989), feita sem projeto claro e sob forte crise econmica, poltica, de valores e de modelos administrativos, deixou transparecer a necessidade de se avanar para formas superiores e mais complexas de planejamento governamental [Garcia e Barbosa, 1989]. Fechando os longos parnteses, as mudanas conceituais e organizacionais introduzidas em 1990 fizeram o planejamento governamental voltar aos anos 60. O grupo que ascendia ao poder era formado basicamente por pessoas sem experincia em administrao pblica e governamental: predominavam empresrios, acadmicos e amigos do presidente. A reforma administrativa, que inevitavelmente fazem
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os dirigentes que chegam sem ter idia precisa do que mais importa, foi desorganizadora e paralizante, e destruiu o pouco que restava de capacidade de governo5. A equipe que assumiu o MEFP era integrada por economistas acadmicos convictos do sublime poder do mercado e minimizadores da relevncia do Estado. Para eles, o planejamento consistia em um instrumento ultrapassado, com a poltica econmica respondendo pelo que de mais relevante podia fazer o governo. Nessas circunstncias, o PPA ser entendido como algo no muito diferente de um Oramento Plurianual de Investimento (OPI). O OPI era uma determinao da Lei no 4 320/64, mantida pela Constituio de 1967 (art. 63) e regulamentada pela Lei Complementar no 3, de 07/12/67, que estipulava a elaborao de estimativas de investimentos para um prazo mnimo de trs anos. A idia central do oramento plurianual de investimento no Brasil a de permitir a integrao plano-oramento, a partir da concepo de que os investimentos constituem a base para o desenvolvimento econmico e social, e compreendendo o plano de governo, o prprio OPI e o oramento anual [Teixeira Machado Jr., 1979, p. 32]. O OPI cumpriu, no muito satisfatoriamente, esse papel durante pouco mais de uma dcada (de 1968 a incio dos anos 80), aps o que a escalada inflacionria retirou-lhe previsibilidade e capacidade orientadora. O primeiro PPA foi desenhado como um OPI ampliado (em tempo e em tipos de despesa), sem estar suportado por um projeto de governo preciso para o qual fizesse a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme improvisao, pois os responsveis por sua redao trabalhavam sem contato regular com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas, anunciavam programas com nomes pomposos e sem substncia. Muitas palavras de ordem, sem indicao de como realiz-las na prtica. Dificilmente poderia ser diferente. O programa de campanha do candidato vencedor tinha sido dominado pelo marketing. Os contedos ou no existiam ou eram mascarados. Apelava-se diretamente massa despolitizada com chaves e imagens de fcil aceitao popular. A campanha eleitoral no havia sido utilizada para a discusso sincera dos problemas nacionais e de como enfrent-los. Ao chegar ao governo, no se buscou o concurso dos melhores quadros da tecnoburocracia; ao contrrio, os servidores pblicos foram culpados por todos os males do pas, colocados em disponibilidade, execrados. Por tudo isso, qualidade e propriedade no primeiro PPA no se fizeram mostrar.
Alm da desestruturao de setores inteiros da administrao federal, essa reforma no deixou resultados perenes, quer em termos de cultura reformista, quer em termos de metodologias, tcnicas ou processos. Sequer um diagnstico consistente pode ser elaborado a partir de sua interveno, pois em nenhum momento o voluntarismo que a marcou permitiu que a abordagem do ambiente administrativo se desse de maneira cientfica [Santos, 1997].
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O plano apenas cumpriu as exigncias constitucionais. Foi apresentado ao Congresso Nacional e aprovado quase sem discusso e emendas. Publicado pelo Poder Executivo, recebeu bonita encadernao e galgou prateleiras para se empoeirar. No se tornou um orientador da ao governamental. No era atualizado, pois inexistia um sistema de acompanhamento da realidade que permitisse incorporar as mudanas havidas e a adequao das intervenes. A dissociao do PPA das verdadeiras intenes do governo ficou clara em pouco tempo. Ainda no primeiro semestre de 1992 foi iniciada uma reviso do plano, concluda com a aprovao da Lei no 8 446, de 21/06/92. Esta, no entanto, foi de pouca valia, dado que praticamente mesma poca tinha incio a abertura do processo de impeachment, terminado com o afastamento do presidente. O novo governo, ao final de julho de 1993, encaminhou ao Congresso Nacional mais um projeto de lei com proposta de nova reviso do PPA. Tal projeto acabou no sendo votado, o que levou a que adaptaes tpicas fossem sendo feitas at o trmino da vigncia do primeiro Plano Plurianual, alm de todo o conjunto de medidas que prepararam o lanamento do Plano Real: contingenciamentos oramentrios, criao do IPMF (atual CPMF) e do Fundo Social de Emergncia (atual FEF), entre outros. A ineficcia do primeiro PPA, seja apenas como um OPI avantajado, seja como organizador das iniciativas governamentais que buscavam enfrentar alguns problemas nacionais, ser evidenciada pelo relatrio Retrato do Desperdcio no Brasil, da Comisso Temporria das Obras Inacabadas, do Senado Federal [Brasil. Senado Federal, 1995]. Motivada pela constatao da existncia de milhares de obras que foram iniciadas, absorveram grande soma de recursos e no esto cumprindo a sua finalidade, a Comisso cadastrou 2 214 obras, onde foram aplicados mais de R$ 15,0 bilhes (...). O inventrio no completo, por insuficincia de informaes e falta de controle, e inclui somente obras cujo financiamento consta dos Oramentos Fiscal e da Seguridade, deixando de fora obras a cargo das empresas estatais, a despeito das vultosas somas nelas despendidas, como, por exemplo, nas Usinas Nucleares (op. cit., 1995, 7 e 14). A tabela 1, apresentada a seguir, foi construda mediante a tabulao dos dados constantes do Retrato do Desperdcio no Brasil (op. cit., 1995).Cerca de 10% das obras no possuam datas de incio e de paralizao, motivo pelo qual no foram includas. A periodizao adotada procura destacar o perodo coberto pelo primeiro PPA. As informaes so referentes a investimentos (obras) que, por exigncia constitucional, devem necessariamente constar do PPA, constituindo um razovel indicador da qualidade da programao e da competncia da gesto.
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TABELA 1 Obras Inacabadas

Perodo Iniciadas e paralizadas antes de 1990 Iniciadas antes de 1990 e paralisadas at nov./1995 Iniciadas e paralisadas entre 1990 e nov./1995 Total
Fonte: Senado Federal, 1995; elaborao prpria.
No 107 222 1 643 1 972
(%) 5,4 11,3 83,3 100,0
possvel constatar que a quase totalidade (94,6%) dos investimentos foi paralisada durante o perodo do plano. Alm disso, a grande maioria das obras paralisadas tambm foi iniciada no mesmo intervalo de tempo. Os recursos totais para a concluso das obras estimado, pela comisso do Senado, como no mnimo igual ao aplicado at a data do relatrio; cerca de R$ 15 bilhes (em valores de nov./95). De fato, trata-se de um retrato do desperdcio, revelador tambm da pobreza das prticas de planejamento, programao e gesto utilizadas. O segundo PPA, sob a responsabilidade do governo empossado em 01/01/1995, cobriria o quadrinio 1996/1999. A nova administrao era liderada por um presidente com vasto currculo acadmico em cincias polticas e larga experincia parlamentar, que havia sido ministro das Relaes Exteriores e da Fazenda. O ministrio contava com polticos experientes, acadmicos de expresso, tecnoburocratas competentes e alguns poucos empresrios. A rea de Planejamento tinha como titular um economista de renome, ex-secretrio de Planejamento do Estado de So Paulo e liderana poltica reconhecida em trs mandatos parlamentares.
3.2 O Segundo PPA
A administrao anterior, ps impeachment, havia recriado a Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN/PR), mas sem dot-la dos recursos e instrumentos necessrios ao cumprimento das tarefas implcitas no nome do rgo. A reforma administrativa que inaugura a gesto 1995/1998 transforma a SEPLAN-PR em Ministrio do Planejamento e Oramento, na mesma linha hierrquica dos demais, em uma clara afirmao do vis econmico/fiscalista por destacar o oramento como se no fosse parte integrante do planejamento. Esse ltimo assim reduzido condio de, prioritariamente, cuidar para que a execuo oramentria no comprometesse as metas fiscais necessrias consolidao do Real. Algo sem dvida necessrio, mas que no esgota as possibilidades contidas no planejamento pblico como instrumento imprescindvel ao processo de governar. Na mensagem ao Congresso, encaminhando o PPA 1996/1999: investir para crescer, afirma-se que o plano estabelece princpios para o planejamento econmico, norteia os
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agentes econmicos, sinaliza as oportunidades de inverses, tornando-se importante instrumento de planejamento no somente do governo, mas tambm da iniciativa privada [Brasil. MPO/SPA, 1995, p. 11]. Para tanto, anuncia trs estratgias (construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e sociais; insero competitiva e modernizao produtiva), que mais se aproximam de desejos, por no qualificarem os contedos das aes que deviam realiz-las, e arrola as aes e os projetos que possuem expresso oramentria, explicitando os investimentos requeridos para alcanar os objetivos e as metas pretendidos, tidos como viveis (op. cit., p. 12). O PPA 1996/1999, apesar de introduzido por um discurso mais ambicioso, no consegue ultrapassar a natureza ltima de um OPI. Quando busca faz-lo, pela abrangncia dos assuntos do texto de apresentao, no destaca aes, instrumentos de poltica, mecanismos de coordenao e atualizao, sistemas de direo estratgica, entre outros, que pudessem conformar algo mais. Alcana, quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo. Isso se evidencia no captulo que deveria apresentar os cenrios possveis para a execuo do plano, indicadores das diferentes dificuldades, dos distintos esforos, dos custos a se incorrer em cada um deles, dos alcances possveis das diversas metas em cenrios mais favorveis ou desfavorveis. Mas no isso o que se v. O captulo intitula-se Cenrio Macroeconmico e, como tal, trabalha com um s futuro, como se o mesmo pudesse ser escolhido e apenas com variveis econmicas, como se elas fossem decisivas para promover reformas constitucionais (que demandam recursos polticos) e construir um Estado moderno e eficiente (exigente em recursos polticos, de conhecimento e organizativos, por exemplo). O resultado de tal precariedade pode ser vislumbrado ao se cotejar o futuro desejado pelo PPA para 1999 com a realidade que acaba por se impor. As diferenas encontradas na tabela 2, a seguir, indicam, quando nada, a necessidade de se dispor de cenrios alternativos que permitam ajustes mais rpidos nas aes previstas no plano, como forma de mant-lo vigente diante das transformaes da realidade que nunca so completamente previsveis, mas que sempre acontecem. TABELA 2 1999 Cenrio nico e Estimativas Recentes
Variveis Selecionadas Crescimento do PIB (%) Neces. Financ. do Setor Pblico (%PIB) Dvida Pblica (%PIB) Dficit Conta Corrente (US$ bilhes correntes) Renda per capita (a preos de 1998)
Notas: 1 PPA 1996/1999.
2
1999 Cenrio PPA1 5,0 zero 15,8 US$18,1 R$ 6 195,0
1999 (em estimativas recentes)2 -1,0 a zero 15,5 51,0 US$ 25,0 a 27,0 R$ 5 317,0
BACEN;
elaborao: IPEA/CGFP, setembro de 1999.
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O segundo PPA foi confeccionado tendo como referncia bsica para o seu discurso o programa de campanha do candidato vencedor das eleies de 1994. Todavia, sua elaborao no consegue corporificar, em projetos e atividades oramentrias, as intenes do novo governo. Isso se deu basicamente por conta de a organizao dos trabalhos de preparao do plano ter sido relegada aos escales tcnicos, com baixo ou quase nenhum envolvimento dos dirigentes polticos. A ttulo de ilustrao, em abril de 1995, o responsvel por uma coordenao-geral, subordinada a uma diretoria da Secretaria de Planejamento e Avaliao do MPO, convocou diversos tcnicos do IPEA e da SAE (Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica) para que formulassem a estratgia do plano e apontassem as principais questes a serem trabalhadas. Solicitou que pensassem com a cabea do presidente, como se algum conseguisse pensar com outra cabea que no a sua prpria. A metodologia de elaborao do Plano Plurianual para o perodo 1996/1999 incorporou prioridades definidas a partir de uma viso intersetorial do pas. A programao dos dispndios foi precedida por amplo processo de discusso no mbito do governo federal (...). Esse trabalho foi desenvolvido nos meses de maio e junho, envolvendo quatorze Comits Temticos compostos por tcnicos das reas de planejamento dos ministrios setoriais [MPO/SPA, 1995, p. 49]. Governar significa, principalmente, enfrentar problemas e aproveitar oportunidades. Um plano organiza seqncias estratgicas de aes para atacar problemas selecionados (segundo avaliaes de pertinncia e viabilidade, sob mltiplas perspectivas) e enseja, em simultneo, a preparao para lidar com surpresas e oportunidades. Os dirigentes polticos declaram problemas e respondem pelas aes. Os problemas importantes raramente se restringem aos setores nos quais est organizada a administrao pblica. Comits Temticos, compostos por especialistas setoriais, algo que pode ser adequado discusso acadmica ou tcnica mas no anlise de problemas complexos e definio de linhas polticas de ao. Ademais, as aes concretas envolvem mltiplos recursos (oramentrio-financeiros, polticos, de conhecimento e informao, organizativos, etc.) e no apenas uma programao de dispndios. O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes fez do segundo PPA mais um documento formal, um simples cumprimento de determinaes constitucionais. De novo, o plano no ser um guia para a ao, mas to-somente um OPI expandido, acompanhado de um texto bem elaborado, revelador de uma realidade mais complexa, mas sem articulao consistente com os projetos e aes que, ao final, acabam por no acontecer plenamente, mesmo se repensados e redimensionados a cada exerccio financeiro (oramentos anuais). Em grande medida, isso decorre da inexistncia de sistemas de monitoramento e avaliao que permitam decises seguras e direcionadas para a conduo do governo no dia-a-dia. Ou seja, falta a prtica de planejamento, mais alm da elaborao de planos e oramentos, enquanto instrumento de direo estratgica pblica.
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A precariedade do PPA, at mesmo enquanto definidor de prioridades e balizador da intensidade com que devem ser implementados projetos e atividades contidos nos oramentos anuais, pode ser visualizada na tabela 3. TABELA 3 Execuo Oramentrio-Financeira, por Subprogramas 1996/1998
Exerccio Fiscal Nmero de Subprogramas Menos de 50% N 1996 1997 1998 152 144 142
o
Grau de Execuo 1 Entre 50% e 90% N

o
Mais de 90% No 32 22 35 (%) 21,1 15,3 24,6
(%) 32,2 26,4 14,1
(%) 46,7 58,3 61,3
49 38 20
71 84 87
Fonte: STN/SIAFI; elaborao prpria. Nota: 1Relao entre empenho liquidado e despesa autorizada (dotao inicial mais crditos adicionais e remanejamentos).
Os resultados alcanados em termos da execuo anual das aes constantes do devem ser avaliados tendo-se como pano de fundo um contexto marcado por forte conteno de despesas, decorrentes da busca do ajuste fiscal, o que conduziu a dotaes oramentrias globais cadentes em termos reais, exceo do exerccio de 1997, que conheceu um pequeno incremento com respeito ao ano anterior. Era de se esperar, portanto, um grande empenho em executarem-se integralmente os projetos e atividades programados, no pressuposto de que expressassem as prioridades do PPA e, estas, as do governo. Mas, no o que se v. Nos trs primeiros anos do plano, a mdia de execuo global dos oramentos anuais foi de 84,8% (82,2% em 1996; 81,7% em 1997; e 90,5% em 1998)6 [Brasil. STN/SIAFI, 1999]. Em mdia, tambm, apenas 20% dos programas atingem mais de 90% de execuo financeira, e no foi possvel averiguar se, em termos de execuo fsica, foi alcanado o mesmo desempenho. Provavelmente no, devido aos sistemticos atrasos nas liberaes dos recursos financeiros. Este um resultado muito modesto, que aponta a deficincia do enfoque e dos mtodos de planejamento e programao adotados. Em nada esses enfoques e mtodos se distinguiram dos praticados na elaborao e execuo do primeiro PPA, apesar de a equipe de governo responsvel pelo segundo Plano Plurianual ser intelectual, poltica e administrativamente mais capacitada e experiente, mas talvez desconhecedora dos avanos tericos e instrumentais acontecidos na rea do planejamento estratgico pblico.
PPA
O no-comprometimento da equipe dirigente do governo com o PPA 1996/1999 ficar melhor evidenciado em agosto de 1996 (apenas seis meses aps o plano ser
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A taxa de execuo global igual a diviso do empenho liquidado pela dotao autorizada.
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sido aprovado), com o lanamento do Brasil em Ao. O programa selecionou 42 projetos (de fato, programas, projetos e atividades oramentrias) considerados prioritrios. Estes passam a ser executados segundo um novo modelo de gerenciamento, de natureza mais empresarial, que enfatiza a obteno de resultados, mediante o acompanhamento sistemtico e detalhado. Cada projeto passa a ter um gerente designado pelos ministros, que cuida da articulao entre os envolvidos na execuo e da obteno das metas previstas a cada perodo de tempo. Este informa ao Ministrio do Planejamento e Casa Civil o andamento dos projetos e as eventuais dificuldades. As liberaes financeiras para os projetos prioritrios ficariam, teoricamente, asseguradas, segundo os cronogramas de implementao e os desempenhos alcanados. Muitos dos projetos includos no Brasil em Ao contam com a participao do setor privado (principalmente em obras de infra-estrutura) e, para permitir que a interao entre os vrios agentes pblicos e privados seja gil e fluente, desenhou-se o Sistema de Informaes Gerenciais do Brasil em Ao. Esse sistema permitir um acompanhamento compartilhado, com atualizao diria, de cada um dos projetos, em suas dimenses fsicas, financeiras e gerenciais. Esse acompanhamento oferece vantagens em termos da rapidez e qualidade do fluxo de informaes entre os agentes envolvidos, melhorando a capacidade sistemtica de antecipao de problemas e oferta pronta de solues [Brasil. MPO/SPA, 1996]. Segundo a EM no 291/MPO, de 23/10/96, o Programa Brasil em Ao visa, basicamente, melhorar a qualidade da gesto de projetos com a participao do setor pblico. Seus pontos fortes so: a seleo de projetos prioritrios, a criao da figura do gerente de projeto e a implantao do Sistema de Informaes Gerenciais. Todavia, tem enfrentado alguns problemas. O principal deles deriva da aplicao de um modelo de gesto empresarial sistemtica do trabalho de governo. Se o modelo empregado na gesto de projetos referentes a obras, tende a ser bem-sucedido, pois estas dispem de projetos tcnicos detalhados, quase sempre so executadas por empresas privadas que tm por tradio fazer monitoramento minucioso, com apurao de custos e cronograma bem fundamentado, entre outros. O mesmo no ocorre com as atividades contnuas de governo (assistncia sade, fiscalizao, educao, pesquisas, combate s endemias, vigilncia sanitria, etc.). Nestas, os processos no esto bem-estruturados como nas obras, no se dispe de indicadores precisos e validados pela experincia, o nmero de variveis relevantes bem maior (muitas destas fora do controle do executor), e os atores sociais envolvidos podem no ter interesses convergentes. De tudo isso, os nveis de desempenho tm resultados diferentes no que se refere aos projetos e s atividades do Programa Brasil em Ao. Contudo, h espao para aperfeioarem-se os mecanismos e se conceberem mtodos e tcnicas mais apropriados gesto de aes governamentais. De qualquer forma, a criao do Brasil em Ao pode ser considerada um passo importante para reduzir-se o carter formal, normativo e pouco dinmico do planejamento pblico
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praticado, ao incorporar elementos para a gesto cotidiana do plano, o que implica a introduo de doses crescentes de pensamento estratgico e alguma viso situacional. 4 UM TERCEIRO DIFERENTE: O PPA 2000-2003 Os dois primeiros PPA foram elaborados sem que estivessem embasados por uma teoria e uma metodologia prprias de um conceito definidor de plano plurianual ou de uma modalidade de planejamento de mdio prazo. Era uma decorrncia da quase nenhuma importncia atribuda pelo Poder Executivo federal ao processo de planejamento governamental, pois a Constituio de 1988 determinava que uma lei complementar estabeleceria as normas para a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual(art. 165, 9o, 2).
4.1 Antecedentes
A iniciativa de se propor tal lei teria que ser, necessariamente, do Poder Executivo, conhecedor que dos detalhes tcnicos e operacionais envolvidos na elaborao de tais instrumentos, dos meandros da implementao de planos e oramentos, dos ajustes s dificuldades conjunturais e das surpresas previsveis ou no, que sempre ocorrem. No entanto, no foi o que se viu durante quase dez anos. Os projetos de lei sobre a matria PLC no 222/90, PLC no 166/93, PLC no 273/95, PLC no 135/96 e Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar no 135/96 foram de autoria de parlamentares, sempre com o estmulo e grande influncia da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP), que conta, entre seus principais lderes, com experientes planejadores governamentais. A inrcia do Poder Executivo foi quebrada somente em 14 de outubro de 1997, com a emisso da Portaria Interministerial no 270, que constituiu grupo de trabalho integrado por representantes dos Ministrios do Planejamento e Oramento (SPA, SOF, SEST, IPEA, IBGE) e da Fazenda (STN, SFC, SRF, BACEN), do Tribunal de Contas da Unio, do CONFAZ, do IBAM, da ABOP e da Associao dos Profissionais em Finanas Pblicas. A misso do grupo de trabalho era a de, em sessenta dias, elaborar o projeto de lei complementar de que trata o artigo 165, 9o da Constituio Federal, da perspectiva do Poder Executivo, mas considerando as formulaes e aportes dos projetos de lei e substitutivos originados no Parlamento. A demora do governo em se posicionar sobre o assunto tem mltiplas causas. O entendimento do planejamento pblico apenas como planejamento econmico uma delas, e esta atua mais fortemente quando a economia est dominada por preos em disparada. Com a inflao em nveis muitos altos torna at surrealista pensar a mdio e longo prazos. Todos percebem que a nuvem de poeira quente da inflao no permite enxergar a realidade e muito menos enfrent-la.7 O curioso que,
7
IPEA,
Artigo do ministro do Planejamento e Oramento para o nmero zero do informativo de maio de 1996.
VISOR
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mesmo sem enxergar a realidade, o governo obrigado a agir. Se seu nico olho o econmico, e est nublado, seu agir ser errtico, sem direo, ainda quando faa uso de outros recursos que no os econmicos ou quando atue em outros mbitos da realidade. Essa mesma viso tende a fazer o enfrentamento da crise fiscal, que acompanha h longo tempo o pas, aumentando a receita pelo manejo detalhado dos tributos e contribuies, mas tratar a despesa pela via do contingenciamento global, do corte linear e da conteno das liberaes financeiras na boca do caixa. No se concebe a execuo do plano e dos oramentos como instrumentos de gesto estratgica; no so feitas anlises e avaliaes das polticas; no se trabalha com prioridades; e no se buscam a integrao e a convergncia das aes. Por isso, no se enxergou a necessidade de organizar o planejamento governamental, como determinava a Constituio. Entretanto, a persistncia das deficincias, as reiteradas comprovaes da limitao dos enfoques reducionistas, o acmulo de erros, o crescimento de insegurana na tomada de decises, o desconhecimento sobre os processos governamentais concretos acabam por levar a que mudanas fossem tentadas. A isso se props o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), ainda que sob os parmetros bastante restritivos impostos pela Constituio de 1988. O GTI, que concluiu seus trabalhos em 17 de dezembro de 1997, buscou integrar o planejamento com a programao oramentria, mediante o aperfeioamento das definies e conceituaes das principais categorias programticas dos trs instrumentos: o PPA, a LDO e o OGU. As principais inovaes foram:8 o Programa passou a ser a unidade bsica de organizao do de integrao do plano com o oramento;
PPA
e o mdulo
foram excludas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade; a consolidao da classificao funcional-programtica pelas trs esferas do governo passou a ocorrer exclusivamente por nvel de funo e subfuno, consideradas como categoria para a anlise de polticas; a classificao funcional-programtica, a partir de programas, passou a ser definida em cada esfera de governo quando da elaborao do respectivo plano plurianual, considerada como categoria de natureza gerencial, isto , instrumento de acompanhamento e avaliao da ao de governo; os programas passam a ser referidos, sempre, soluo de problemas precisamente identificados, com seus produtos finais necessrios estabelecidos, com quanti-
Ver Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) Incumbido de Elaborar o Projeto de Lei de que trata o artigo 165 da Constituio Federal, Revista ABOP no 40, Edio Especial, Braslia, agosto de 1998.
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ficao de metas e custos. Teriam a execuo acompanhada e os resultados avaliados mediante indicadores especificamente construdos; os programas passaram a ser integrados por aes. Os programas oramentrios foram desdobrados em projetos e atividades e a cada um deles corresponderia um produto, com sua respectiva meta; a criao de Operaes Especiais, que no contribuiriam para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo e das quais no resultaria um produto (transferncias, servio da dvida, etc). Pelas propostas do GTI o planejamento visto como um processo permanente que obedecer a princpios tcnicos e ter em vista o desenvolvimento econmico e social e a contnua melhoria das condies de vida da populao. O processo de planejamento compreender a elaborao de diagnstico da situao existente, identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio. Sero formuladas estratgias e diretrizes e definidos objetivos a alcanar para cada um dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes organizadas em programas. Todos os programas indicaro os resultados pretendidos e as aes que os integram tero metas e custos quantificados. Todos os programas tero sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho passar a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos seguintes. A mediao entre o PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, que estabeleceria prioridades, metas e custos para o exerccio subseqente, entre os programas constantes do PPA. uma simplificao apropriada com respeito prtica vigente de detalhar a programao em termos alocativos. Como instrumento de planejamento de curto prazo, a LDO estipularia os limites oramentrios dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico, dispondo sobre as alteraes na legislao tributria e de contribuies e seus reflexos na Lei Oramentria anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou alterao de estrutura de carreiras e admisso de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista e estabeleceria a poltica de fomento das agncias financeiras oficiais [GTI, 1997, p. 150]. No que se refere elaborao e execuo dos Oramentos, o GTI tambm buscou a simplificao, eliminando categorias de programao (subprograma, subprojeto e subatividade), quadros e demonstrativos, a fim de estabelecer relaes diretas com o plano, exigir preciso no desenho das aes e recuperar a natureza do oramento como instrumento de gesto (metas, custos, prazos). Dessa forma, dado um importante passo no sentido da adoo da tcnica de Oramento por Programas, recomendada h dcadas pela ONU. Os programas sero originrios do plano de cada esfera de governo e traduziro produtos finais a serem alcanados para a soluo dos problemas identificados nesses planos. Os projetos e atividades detalharo esses produtos finais em produtos intermedirios, nas leis oramentrias. Com essas modi-
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ficaes o oramento por programa assume a sua condio de um verdadeiro oramento por produto (bens e servios), com suas metas e recursos e no apenas uma mera verso financeira de um hipottico plano. Assim, o mesmo mdulo que organiza o plano (o programa), servir de base para o detalhamento do oramento em projetos e atividades, o que confere maiores possibilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento [GTI, 1997, p. 151]. O produto elaborado pelo GTI (apresentado aqui resumidamente e sem mencionar as partes referentes ao controle interno e externo, contabilidade e administrao financeira e patrimonial) introduz conceitos e orientaes metodolgicas consistentes com as formulaes mais avanadas na rea do planejamento estratgico pblico e do oramento por programa [Matus et alii, 1980; Matus, 1993; Dror, 1996]. Pensar por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas por programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento, permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real do que na forma tradicional de fazer planejamento e oramento (rea temtica, setores da administrao e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Conceber aes (projetos, atividades e aes normativas) definindo com rigor seus produtos (um por ao), suas metas, seus custos e prazos criar possibilidades para a prtica de uma administrao mais gerencial no setor pblico. Isso algo sabidamente necessrio mas que s se faz com os instrumentos apropriados e no com intenes difusas e discursos vagos, instrumentos esses desenhados com propriedade pelo GTI. Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assina o Decreto no 2 829, que estabelece normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio. Poucos dias depois, o Ministrio do Planejamento e Oramento emite a Portaria no 117 de 12/11/98 (substituda pela Portaria do Ministrio de Oramento e Gesto no 42 de 14/4/99, que mantm o contedo bsico e ajusta alguns pontos) alterando a classificao funcional utilizada nos oramentos pblicos, e criando as subfunes e estabelecendo conceitos necessrios para operacionalizar as normas do Decreto no 2 829. Os dois instrumentos conformam os marcos da reforma do sistema de planejamento e oramento pblicos.
4.2 A Formalizao da Mudana
O contedo de ambos os instrumentos normativos consagra as recomendaes e sugestes do GTI, e antecipa o que dever ser o projeto de lei complementar a ser proposto pelo Poder Executivo federal para a regulamentao dos artigos da Constituio relativos ao planejamento pblico. O decreto e a portaria estabelecem que, para a elaborao e execuo do PPA e dos Oramentos, toda a ao finalstica do governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano. Ao finalstica considerada aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto demanda da sociedade.
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Cada programa dever conter: objetivo, rgo responsvel, valor global, prazo de concluso, fonte de financiamento, indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar, metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo (regionalizadas por estado) e aes no integrantes do oramento necessrias consecuo do objetivo. Os programas constitudos predominantemente de aes continuadas (atividades) devem ter metas de qualidade e de produtividade com prazos definidos. Os programas passam a ser estabelecidos em atos prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (com os conceitos definidos em mbito federal), e integram os PPA de cada nvel de governo. As novas orientaes conferem especial nfase gesto e avaliao e ordenam que cada programa seja dotado de um modelo de gerenciamento, com definio da unidade responsvel, com controle de prazos e custos, com sistemas de informaes gerenciais e com a designao de um gerente de programa pelo ministro pertinente. A avaliao compreender tanto o desempenho fsico-financeiro quanto a obteno de resultados e o grau de satisfao da sociedade em relao aos produtos ofertados pelo poder pblico. A avaliao anual da consecuo dos objetivos estratgicos do governo e dos resultados dos programas subsidiar a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias de cada exerccio e as alteraes da programao oramentria e do fluxo financeiro de cada programa ficar condicionada informao prvia pelos respectivos gerentes, por meio de sistema informatizado, do grau de alcance das metas fixadas(avaliao de eficincia e eficcia). Os programas sero formulados de modo a promover, sempre que possvel, a descentralizao, a integrao com estados e municpios, e a formao de parcerias com o setor privado. Para orientar a formulao e seleo dos programas que integraro o PPA e estimular a busca de parcerias e fontes alternativas de recursos, sero previamente estabelecidos os objetivos estratgicos e as previses de recursos. Determinou-se, tambm, que a elaborao do PPA 2000/2003 e do Oramento 2000 ser precedida da realizao de um inventrio de todas as aes do governo em andamento e do recadastramento de todos os projetos e atividades oramentrias como forma de constituir uma base para a reorganizao das aes em novos programas. A Portaria MPO no 117, de 12/11/98 (ou MOG no 42, de 14/4/99) define as novas categorias oramentrias, que devero permitir conexes mais articuladas com o PPA. Assim, so conceituados a funo (em nmero de 28, tomadas como definidoras das polticas governamentais e entendidas como o maior nvel de agregao das diversas reas de despesas pblicas); a subfuno (em um total de 109, representa uma partio da funo, e visa agregar determinado subconjunto de despesas do setor pblico); o programa9 (instrumento de organizao da ao governamental, que visa concretizao dos objetivos pretendidos e mensurado por indicadores estabelecidos no PPA);
O Projeto de Lei do PPA 2000/ 2003 organiza as aes governamentais em cerca de 365 programas.
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o projeto; a atividade; e as operaes especiais (despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resultam um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios).10 Por essa via, so eliminadas as categorias de subprograma, subprojeto e subatividade. A classificao oramentria passa a ser exclusivamente funcional (e subfuncional), com utilizao obrigatria em todas as unidades da Federao, mas preservada, no entanto, a lgica da organizao matricial, pois as subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas.11 A classificao programtica d lugar a uma estrutura programtica, diferenciada por nvel de governo e adequada soluo de seus respectivos problemas, definida no Plano Plurianual. No que se refere articulao plano-oramento, evidencia-se a acertada opo por superar-se a dicotomia estrutural entre os mdulos do plano e os do oramento, mediante a utilizao de um nico mdulo integrador do plano com o oramento, ou seja, o programa. Em termos de estruturao, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, conferindo uma integrao desde a origem, sem a necessidade de buscar-se compatilizao entre mdulos diversificados. O programa como nico mdulo integrador e os projetos e atividades como instrumentos de realizao dos programas que devem resultar em produtos, com metas correspondentes aos recursos alocados, requisitos para a gesto de um oramento por programa (ou por resultados). Com as mudanas busca-se imprimir ao processo de planejamento e oramento uma perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos que proporcionam o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana de resultados revelam um avano conceitual e metodolgico. Ainda segundo o Manual Tcnico de Oramento da SOF (p. 12), formalmente passaria-se a um processo de planejamento sob o seguinte encaminhamento: estabelecimento de objetivos estratgicos; identificao de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar, para alcanar os objetivos estratgicos; concepo de programas a serem implementados, com vistas ao atingimento dos objetivos, que implicaro a soluo dos problemas; especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades; atribuio de indicadores aos objetivos (e programas) e de metas aos produtos (projetos, atividades e outras aes);
10 11
Ver Portaria MOG no 42 de 14/04/99, em anexo. Segundo o MOG/SOF Manual Tcnico de Oramento 2000, SOF, Braslia, 1999, p. 13.
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designao de gerentes por programas; avaliao da execuo e dos resultados; e cobrana e prestao de contas por desempenho. A lgica que est por trs do esquema no a da seqncia de etapas estanques, mas sim a dos movimentos interativos entre anlise da situao ao correo/reviso ou confirmao ao anlise/avaliao. Ou seja, a sugerida pela teoria e prtica do planejamento estratgico pblico. E este, por sua vez, muito exigente em conhecimento, informao, organizao adequada conduo de processos complexos, quadros tcnico-polticos capacitados, algo de que talvez ainda no se disponha em condies apropriadas, mas que pode ser construdo. De qualquer forma, constituem inovaes alvissareiras. Estabelecido o marco normativo, o passo seguinte seria detalh-lo para ser apropriado pelos que deveriam aplic-lo. Isso foi feito em portarias da Secretaria de Oramento Federal (SOF) e manuais da Secretaria de Planejamento e Avaliao (SPA), ambos do Ministrio do Planejamento e Oramento.
4.3 Da Teoria ao Comeo da Prtica
Inicialmente, decidiu-se pela realizao do Recadastramento de Projetos e Atividades constantes do Projeto de Lei Oramentria para 1999 (Portaria SOF no 51, de 16/11/98) e dos Inventrios de Aes de Governo. Esse recadastramento abrangia as aes em andamento, mas sob a tica do conceito de programa, com vistas a reduzir eventuais dificuldades de redesenhar-se toda a ao do governo por programas, criando um banco de dados com uma viso estruturada do PPA 1996-1999, que servir de referncia para a elaborao dos programas do novo plano.12 Essas medidas revelam-se um ponto de partida de utilidade duvidosa. Ingressar em um mundo novo olhando para trs e guiado por mapas referentes a um mundo velho pode no ser um bom comeo. As aes em andamento no tinham sido desenhadas sob o conceito de programa e nem para atacar problemas bem definidos. Resultaram de uma viso convencional (setorial, incremental, sem base em anlises acuradas da realidade e sem preocupao com a gesto) que pouco podia oferecer para a implantao de inovaes metodolgicas e organizacionais como as pretendidas. Pelo contrrio, essas aes poderiam contaminar a nova proposta com a fora da tradio. Isso poderia no acontecer se o inventrio fosse precedido de intensa capacitao dos tcnicos responsveis, permitindo-lhes incorporar, efetivamente, os conceitos, a lgica, as tcnicas e a forma do novo modelo, o que no foi feito.
12
Ver Manual Tcnico de Oramento (MTO) SOF/MOG, Braslia, 1999 (MTO2000), PPA2000: Procedimento para Elaborao de Programas (PEP) SPA/MOG, Braslia, 1999 e PPA 2000:Manual de Elaborao e Gesto (MEG) SPA/MOG, Braslia, 1999.
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Em relao ao Cadastramento de Projetos e Atividades, o ideal era que no fosse realizado, para se pensar com liberdade e de forma arrojada e sem amarras com o passado as aes com expresso oramentria necessrias a integrar cada um dos programas concebidos para enfrentar os problemas selecionados. Mais interessante teria sido caminhar na direo de um oramento base zero, tanto em termos do contedo dos projetos/atividades, como de dotaes, calibrando o alcance dos objetivos (quantidade de produtos) pela disponibilidade financeira global. Ajustes posteriores (para cima ou para baixo) no exerccio fiscal ou no perodo do Plano se dariam em funo da receita que fosse realizada. Acredita-se ser melhor andar para frente olhando para frente e no para trs. Afinal, o caminho se faz ao andar, ainda que com tropeos e riscos, mas abre maiores possibilidades para o exerccio criativo de construo do novo. Os manuais produzidos para orientar a elaborao do PPA e do Oramento contm grave lacuna. Supem que o Plano e os Oramentos 4.4.1 Problema sero organizados por programas e que estes devero, segundo o MTO, dar soluo a um problema; mediante um conjunto articulado de aes que assegurem a consecuo do objetivo. Mas, no definem o que problema. Justificativa: na nova forma de se tratar o planejamento considera-se que o seu elemento, talvez de maior relevncia, passa a ser um conceito de fcil entendimento, qual seja, o problema (grifado no original). Quem no tem idia do que seja um problema?.
4.4 Definies Operacionais e Procedimentos
Ora, se um conceito, deveria ser apresentado. Se uma idia, cada um pode ter a sua, e no se cria uma base comum de entendimento, com prejuzo para a consistncia do Plano. Se o elemento de maior relevncia na nova concepo de planejamento, deveria ser objeto de detalhada discusso, precisa definio, ampla exemplificao, para no deixar dvidas quando de sua aplicao. Problema uma noo que povoa o nosso cotidiano. Intuitivamente todos sabem o que problema. Mas o que problema para um pode no ser para outro qualquer e pode ainda ser uma soluo desejada para um terceiro. Problema no bvio e sempre relativo. Um grande nmero de estudiosos, em diversas reas do conhecimento, dedicam-se a refletir e formular sobre o conceito de problema.13 Mitroff (1984) prope dois tipos bsicos de problemas estruturados e quase estruturados e considera vital estabelecer a diferena entre eles, porque muitas pessoas pensam que o caminho pelo qual solucionamos os quebra-cabeas (problemas estruturados) deveria ser o padro para medir o xito na resoluo dos problemas sociais (quase estruturados). Diferente dos quebra-cabeas, os problemas sociais no tm
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Ver, entre muitos outros, Gadamer (1988); Mitroff (1984); Linstone (1981, v. 20, no 4 e 1984); Ackoff (1978 e 1987); Moles (1995); Demo (1997); e Matus (1993).
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uma soluo correta e nica, que reconhecida e aceita como tal por todas as partes afetadas pelo problema (...) As pessoas tm valores (e interesses) to diferentes e partem de idias to diferentes sobre a sociedade desejada que o que um problema e uma boa soluo para uma pessoa, em geral irrelevante, estpido, tolice e mesmo perverso para outra (op. cit., p. 84). Por exemplo, muitos reconhecem a existncia de uma questo agrria no Brasil (propriedade de terra extremamente concentrada em mos de poucos e uma grande massa de trabalhadores sem terra ou com pouca terra, que demanda melhores condies de vida e de trabalho, vale dizer, de acesso terra e aos demais meios de produo). O governo, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e a Unio Democrtica Ruralista (UDR) declaram a existncia do problema, explicam-no a partir de suas respectivas posies e interesses, e propem linhas de ao sobre ele, coerentes com seus valores e perspectivas sociopolticas e econmicas. As solues vislumbradas e os objetivos buscados pelos distintos atores no so as mesmas. Os de um podem ser e efetivamente o so antagnicos aos de outros. Se assim , podemos definir problema como uma desconformidade com que um ator social determinado entende como o que deve ser, reconhecida como supervel ou evitvel, e declara-se disposto a enfrent-la. Carlos Matus (1993, p. 186-7), em magistral sntese sobre as contribuies de diversos autores sobre o tema, prope a seguinte caracterizao dos dois tipos bsicos de problema (ver quadro 1, p. 28). Se so aceitas a definio de problema e a distino entre os dois tipos bsicos, fica evidente que, de fato, a categoria problema de grande relevncia para a nova proposta de planejamento, como afirma o MTO-2000. Fica evidente, tambm, que se trata de algo bastante complexo, principalmente se se leva em conta que a grande maioria dos problemas selecionados pelos planos governamentais do tipo quase estruturado. Problemas sociais, por definio, so socialmente produzidos, e tm, portanto, mltiplas solues, a depender dos atores sociais envolvidos. Exigem grande esforo de delimitao, sua explicao situacional e relativa a quem o faz, e sua soluo raramente se d por consenso. H, ento, distintas perspectivas, sem que haja um ponto neutro objetivo [Frondizi, 1992, p. 549]. Tudo isso aponta para a necessidade de discutir, difundir e consolidar o conceito de problema e um mtodo de anlise adequado entre todos os envolvidos na elaborao do PPA. A uniformidade conceitual e metodolgica para a seleo, delimitao e explicao dos problemas um requisito para a congruncia do plano e base para o adequado desenho dos programas e aes com os quais seriam enfrentados. Infelizmente, isso no aconteceu e dever cobrar seu preo em termos de qualidade do plano e, posteriormente, de sua eficcia.
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QUADRO 1 Problema Estruturado

1. As regras do sistema que o produz so precisas, claras, invariveis e predeterminadas. Elas existem antes da soluo do problema e permanecem iguais aps a soluo.
2. O homem est fora do problema e se relaciona com ele somente para tentar resolv-lo conforme regras predeterminadas; e, se o problema solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia da soluo.
Problema Quase Estruturado

1. O problema est determinado por regras, mas elas no so precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os atores sociais criam as regras, e, s vezes, as mudam para poder solucionar os problemas. 2. O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo. A eficcia de uma soluo discutvel e relativa aos problemas que seguem.
3. As fronteiras do problema e do sistema que o gera 3. As fronteiras do problema e do sistema esto perfeitamente definidas. No h dvida sobre que o gera so difusas. onde comea onde acaba cada coisa. 4. As regras do sistema tornam explcitos ou contm 4. Os atores sociais (ou os homens) criam posimplicitamente os conceitos (possibilidades e restri- sibilidades de soluo; elas no existem previaes) pertinentes resoluo do problema. mente. Os conceitos para compreender as possibilidades de soluo e suas restries no so dados necessria e previamente. 5. O problema est isolado de outros problemas e, se 5. O problema est sincrnica e diacronicamenh uma seqncia com outros, a soluo de cada um te entrelaado a outros; a soluo de um prono afeta a soluo dos seguintes. blema facilita ou dificulta a soluo de outros. 6. O espao e o tempo pertinentes ao problema so 6. O espao e o tempo so relativos a quem definidos nas regras como fixos, ou tornam-se fixos se relaciona com o problema a partir de difepara quem se relaciona com ele. rentes posies. 7. As variveis que constituem o problema so da- 7. O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so todas enumerveis, nem das, enumerveis, conhecidas e finitas. conhecidas e nem finitas. 8. Qualidade e quantidade no se combinam; o pro- 8. Qualidade e quantidade combinam-se inblema se move em um ou outro mbito. separavelmente. 9. As possibilidades de soluo do problema esto 9. As possibilidades de soluo do problema contidas nas suas premissas e so finitas em nmero. so criadas pelo homem e so potencialmente As solues so conhecidas ou conhecveis, mesmo infinitas em nmero. no sendo evidentes. 10. O problema coloca um desafio cientfico ou tc- 10. O problema coloca um desafio mltiplo que nico, podendo supostamente ser tratado com objeti- abrange sempre o mbito sociopoltico, mesmo se tiver uma dimenso tcnica. A objetividade vidade. no possvel, mas deve-se procurar o rigor.
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A elaborao dos programas teria os seguintes insumos e parmetros: (i) o inventrio de programas; (ii) a orientao estratgica do presidente da Repblica, definindo os macroobjetivos e as diretrizes (com indicaes de alguns problemas); (iii) as orientaes estratgicas do ministrio, para tornar precisos os problemas a serem atacados em cada rea; e (iv) a previso de recursos da Unio por ministrio.
4.4.2 Programa
Esse ltimo ponto (iv) introduz um elemento destoante. A previso foi feita tendo em considerao a execuo oramentria e financeira de cada ministrio em trs exerccios anteriores. Novamente, olhou-se para trs e no para frente, pois as dotaes poderiam ser proporcionais relevncia dos programas ministeriais para atingir os macroobjetivos do Plano, balizando o alcance dos objetivos e metas pelas disponibilidades financeiras. Evidentemente, isso exigiria a definio, a delimitao e a explicao situacional de macroproblemas, tomando-se suas causas principais como problemas a serem enfrentados pelos programas, o que no foi feito. O vis fiscalista e a lanterna na popa se manifestam claramente na seguinte orientao: a seleo dos programas deve observar os recursos disponveis, orientados pela previso de recursos da Unio, acrescidos das parcerias pblicas e privadas [Brasil. SPA/MOG/PEP 2000, p. 5]. Foram definidos quatro tipos de programas:
! programa finalstico (bens e servios a serem oferecidos diretamente sociedade); ! programa de servio ao Estado (bens e servios ofertados diretamente ao Esta-
do por instituies criadas para esse fim);

! programa de gesto de polticas pblicas (formulao, coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas); h previso de apenas um desse programa por ministrio; e ! programa de apoio administrativo (aes de natureza tipicamente administrativa
que, embora colaborem para a consecuo dos programas finalsticos e outros, no tm suas despesas passveis, no momento, de apropriao queles programas). Haver um nico programa desse tipo por unidade oramentria. Atributos do Programa [Brasil. SPA/MOG/PEP 2000, p. 6-15] Denominao: comunica, de forma sinttica, os objetivos do programa. Objetivo: expressa o resultado desejado sobre o pblico-alvo. Pblico-alvo: os especficos segmentos da sociedade aos quais se destina o programa. Justificativa: descrio sucinta do problema a solucionar e a contribuio para o alcance de macroobjetivos e objetivos setoriais. Unidade responsvel: a unidade administrativa responsvel pelo gerenciamento do programa.
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Horizonte temporal: o programa pode ser contnuo ou temporrio. No ltimo caso, indicam-se ms e ano de incio e trmino previstos. Valor do programa: estimativa das despesas com a execuo do programa: a) no perodo do PPA. b) valor total do programa: valor estimado at a sua concluso. Multissetorial: programa com aes desenvolvidas por mais de um ministrio. Indicador: associado aos objetivos do programa, deve permitir a mensurao de resultados. apresentado como uma relao ou taxa entre variveis associadas ao fenmeno sobre o qual se vai atuar. O indicador ser definido mediante: Descrio denominao do indicador selecionado. Unidade de medida o padro escolhido para a mensurao. ndice aferio do indicador em um dado momento. Apurao data da apurao mais recente. ndice desejado ao final do PPA resultado a atingir em 2003. ndice desejado ao final do programa quando se tratar de programa temporrio. Fonte a instituio responsvel pela apurao e divulgao peridica dos ndices. Base geogrfica da apurao: o menor nvel de agregao geogrfica para a apurao do ndice (municipal, estadual, regional, nacional). Periodicidade mensal, trimestral, semestral ou anual. Frmula de clculo frmula matemtica e outros esclarecimentos necessrios. Quantidade de indicadores: cada programa deve ter, em princpio, um indicador, admitindo-se mais sempre que necessrio para avaliar sua efetividade. Ao: conjunto de operaes cujo produto contribui para os objetivos do programa. Ttulo da ao: deve traduzir de maneira clara e concisa a ao cujo produto contribui para a consecuo do objetivo do programa (por exemplo: distribuio de cestas bsicas a populaes carentes). Tipos de ao: projeto conjunto de operaes limitadas no tempo que concorrem para a expanso ou aperfeioamento da ao governamental, das quais resulta um produto. So classificadas como projeto somente as aes financiadas com recursos do OGU; atividade conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e que concorrem para a manuteno da ao governamental. A classificao como ativida-
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de s se aplica quelas financiadas com recursos do OGU; outras aes so as que contribuem para a consecuo dos objetivos do programa mas no demandam recursos do OGU. Unidade responsvel: a entidade (unidade administrativa, empresa estatal ou parceiro) responsvel pela execuo de ao. Forma de implementao da ao: i) direta executada diretamente pelo responsvel, sem transferncia de recursos; ii) descentralizada executada por parceiros com recursos repassados pela Unio; e iii) linha de crdito realizada por meio do emprstimo de recursos aos beneficirios da ao. Produto: o bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo. Cada ao deve ter um s produto. Unidade de medida: padro selecionado para mensurar a produo do bem ou servio (pessoa, km, unidade, etc.). Meta fsica: a quantidade de produto que se deseja obter em determinado horizonte de tempo. O critrio para a distribuio de metas por unidade da Federao o da localizao dos beneficirios. A meta nacional quando atinge todo o pas. Dados financeiros: so as estimativas de custos da ao desdobradas por fonte de recursos e distribudas pelos anos de vigncia do PPA. So as seguintes fontes: OGU (Fiscal/Seguridade, Tesouro, Financiamento Externo Contratado, Financiamento Externo a Contratar, Investimento das Estatais), Plano de Dispndios das Estatais, Extra-OGU (Renncia Fiscal, FGTS, FAT, Fundos Constitucionais), Agncias Oficiais de Crdito (BNDES, CEF, BB, BNB, BASA, FINEP), Parcerias. Os recursos oriundos do OGU devem ser abertos em Despesas de Capital e Despesas Correntes. Os programas de apoio administrativos tero tratamento diferente e padronizado. Diferente porque englobar todas as despesas de natureza administrativa dos ministrios (por unidade oramentria), e no se referem aos programas finalsticos e aos outros. Tero a mesma denominao e os mesmos objetivos. Seus atributos so os seguintes: Unidade oramentria a responsvel pelo programa. Valor total do programa a soma dos dispndios previstos para cada um dos ttulos no perodo do PPA. Ttulos das despesas subconjuntos de despesas agrupadas segundo a natureza dos bens ou servios adquiridos e a finalidade a que se destinam, como se segue: Manuteno e Conservao de Bens Imveis; Manuteno de Servios de Transportes; Manuteno de Servios Administrativos Gerais;
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Administrao de Recursos Humanos; Aes de Informtica; Metas de desempenho Padronizadas e anualizadas Ao incio da implementao dos programas dever ser apresentado um cronograma fsico-financeiro que discrimina suas etapas, os desembolsos previstos e os respectivos prazos. Devero estar implantados, tambm, sistemas de informaes gerenciais informatizados, para apoio ao gerenciamento. Ao final do ms de setembro (1999) os ministros tero designado os responsveis para atuar como gerentes dos programas em suas respectivas pastas. Alm disso, os ministrios iro preparar dois documentos complementares e analticos: Dados situacionais descrio da situao atual do programa em todos os seus aspectos, de modo a relacionar os principais fatos ocorridos com as previses efetuadas, bem como as providncias adotadas; Restries avaliao de possveis restries de natureza tcnica, legal, institucional, financeira, oramentria ou poltica ao desenvolvimento do programa, para ressaltar aquelas cuja soluo esteja fora do alcance do gerente. amplamente reconhecido o desbalanceamento existente entre as atividades-fim e as atividades-meio na administrao pblica brasileira. Com elevada freqncia, as ltimas sobrepassam as primeiras, o que compromete o alcance da mxima eficincia no uso dos recursos aplicados na execuo de diversas aes. Se assim , tratar as despesas administrativas de forma agregada em programa de apoio administrativo nico, por unidade oramentria, no contribui para o esforo de ampliar a visibilidade do gasto pblico e melhorar sua gesto. O carter gerencial do plano e do oramento pode ficar comprometido.
4.4.3 Observaes sobre a Tipologia e os Atributos
Apropriar as despesas administrativas s atividades-fim algo bastante trabalhoso e muito exigente em conhecimento e informaes sobre o processo operacional de cada uma delas. Mas no impossvel. Sem que isso seja feito, torna-se inalcanvel a definio precisa dos custos reais das aes finalsticas. E, em muitos e importantes casos, os custos administrativos (pessoal, manuteno, material de consumo, servios de terceiros) compem a maior parte das despesas incorridas para realiz-las. No apur-los e no imput-los s aes finalsticas deixar de considerar a parcela majoritria dos gastos necessrios realizao de muitas aes, que, em conjunto (sade, educao, assistncia social, fiscalizao, etc.), absorvem percentual majoritrio das receitas pblicas. Como fazer? Estabelece-se uma metodologia de programao das aes que exija sua segmentao em todos os itens de custo relevantes; instituem-se critrios precisos para a apropriao; respeitam-se as proporcionalidades empiricamente verifica-
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das; e mantm-se tabelas de preos atualizadas e regionalizadas, referidas a padres de qualidade dos insumos, bens finais e servios a serem adquiridos, entre outros requisitos. Quanto ao pessoal diretamente envolvido na execuo ou superviso da ao, o gasto pode ser calculado em termos de homem/ms, mediante a aplicao da seguinte frmula [Garcia, 1997, p. 17]. P=
n
i =1
(ri.13,3) mi
em que: P = custo total de pessoal; r = remunerao mensal e encargos de servidor, empregado ou consultor diretamente envolvido com a ao; m = meses durante os quais o servidor, empregado ou consultor estar exclusivamente dedicado a ao; 13,3 = constante indicativa do nmero de remuneraes recebidas durante o ano; i = servidor, empregado ou consultor; e n = total de servidores, empregados e consultores. Analogamente, a mesma lgica de apropriao poderia ser aplicada sobre as outras despesas administrativas, mesmo sabendo-se que precisar, mensurar, acompanhar de perto, d trabalho. Apurar custos chega a ser perigoso. Muito mais fcil e seguro contabilizar despesas globais, pois assim no se evidenciam distores, desvios, ineficincias e incompetncias. Calcular os gastos globais para realizar aes muito menos oneroso do que identificar os vrios insumos, estipular os custos, estabelecer relaes, determinar o quantitativo de produtos a ser obtido, mas, seguramente menos elucidativo, menos gerencial e mais disfuncional para a boa administrao das finanas pblicas e do conjunto de mquina governamental [Garcia, 1997, p. 20-21]. Pode ser que tenha faltado o tempo necessrio para se definirem os critrios metodolgicos para se proceder apropriao dos gastos com pessoal e outros custeios s atividades-fim (ver definio de programa de apoio administrativo p. 31 e 32 onde se diz que so despesas no passveis, no momento, de apropriao s aes finalsticas). Pode ser, tambm, que sejam exigidas mudanas na Lei no 8 666, que regula as compras governamentais. E certo que sero demandadas alteraes nas normas da contabilidade pblica para tornar possvel o apropriado enquadramento das despesas. Mas igualmente certo que, com a opo adotada, no teremos a apurao dos custos reais dos programas e das aes. No entanto, imperioso que isso seja feito o mais rpido possvel, caso se queira, em um futuro prximo, enfrentar
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decididamente os baixos nveis de eficincia atualmente existentes, pois somente conhecendo a soma dos gastos diretos em cada projeto ou atividade, sem qualquer rateio de custos indiretos isto , da apurao de custos unitrios que se torna possvel a correo das falhas que distorcem os custos globais e no o contrrio [Comerlato, 1978]. Com a no-existncia da apropriao detalhada das despesas de custeio s atividades-fim poderia ter sido tentado, pelo menos, o criterioso ordenamento dos meios, mediante o estabelecimento de rotinas, da normatizao e padronizao de procedimentos e de metas quantitativas e qualitativas, com vistas a facilitar e melhor organizar os suportes aos programas finalsticos. Na ausncia disso, os riscos tendero a crescer. Quanto aos atributos, as principais observaes referem-se aos indicadores, posto que os demais exigidos para a elaborao dos programas esto com conceituao adequada e devero cumprir satisfatoriamente suas funes. Um indicador, como o nome diz, deve indicar algo relevante, de forma sinttica e precisa, para quem o constri. O manual intitulado Procedimentos para a Elaborao de Programas (PEP2000) diz que o indicador deve estar associado aos objetivos do programa e permitir a avaliao de resultados. Para que um programa possa ser efetivamente monitorado e avaliado, seus indicadores devero ir um pouco alm do que prope o PEP2000. Primeiramente, um indicador de sntese, referente ao conjunto do programa, dever expressar o problema que o programa pretende enfrentar e ser representativo das aes nele contidas. Isso supe que o problema esteja bem definido e possua bons descritores, que devero integrar o indicador, juntamente com aqueles que se refiram s mais importantes aes com que o problema ser atacado. Do contrrio, no ser possvel verificar mudanas no problema nem tampouco associar as mudanas ao desempenho das aes. Se o indicador de sntese no estiver assim construdo, corre-se o risco de no se ter como avaliar resultados dos esforos desprendidos para sanar o problema. Em segundo lugar, necessrio ter clareza de quais aspectos do programa so importantes e devem estar sob constante monitoramento, e dispor de indicadores para cada um deles. A conduo de um programa no pode ser feita apenas com a avaliao de resultados finais, pois assim so restringidas as possibilidades da gesto. Os fatos geradores de resultados so os que devem ser monitorados, para que sobre eles seja possvel exercer a crtica, a correo ou a confirmao. Avaliando-se apenas os resultados finais, ser permitido averiguar os acertos ou os erros cometidos no final do programa ou das aes. E, quando diante desses ltimos, chorar pelo leite derramado. O gerente atento necessita de indicadores de processos, de indicadores das aes que conformam resultados; sobre elas, exerce o julgamento e as medidas corretivas, quando necessrio, buscando sempre o melhor resultado, que obtido por antecipao, com qualidade, oportunidade e intensidade apropriada das aes.
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Os resultados finais de uma ao ou programa so construdos mediante a consecuo de resultados parciais (cada etapa do processo particular de implementao de cada ao ou programa que seja relevante tcnica e politicamente) ou por unidades de resultado (processos de produo compactos que produzem unidades acabadas, cuja soma ou acumulao em determinado espao territorial e lapso temporal produz a mudana desejada, ou seja, um resultado final). Obter, portanto, um resultado final satisfatrio ser possvel apenas quando os resultados parciais ou as unidades de resultado tambm o forem. Sobre eles que se faz o monitoramento e a avaliao continuada, a qual confirma, reformula ou os corrige, para construir um resultado final eficiente e eficaz conforme objetivado. Muitas aes comportam indicadores-norma, referncias validadas pela prtica como possveis e desejveis, que possibilitam, em rpida comparao, uma avaliao expedita. s vezes mais interessante ou adequado estabelecer faixas de normalidade (inferior e superior) que regularo o desempenho das aes e sinalizaro a necessidade do responsvel intervir para obter o melhor desempenho. Tudo isso aponta para o fato de que o processo de monitorar e avaliar no algo marcado pela trivialidade, e exige a construo de sistemas de monitoramento e avaliao que sejam capazes de capturar a complexidade dos problemas selecionados pelo plano e das aes com os quais so enfrentados. Se os problemas sociais so, predominantemente, do tipo quase estruturados, os programas que lhes sero endereados no iro primar pela simplicidade. Ambos, problemas e programas, devero ser monitorados por sistemas de indicadores especficos, adequadamente concebidos e igualmente complexos, sem os quais a gesto estratgica no poder ser exercida. Assim, boa parte dos indicadores no ser construda com dados bsicos advindos de fontes produtoras de estatsticas, como indicado pelo PEP-2000 (p. 9). O IBGE, o DIEESE, a FGV, entre outras, produzem dados que, se devidamente tratados, informaro a respeito de aspectos da realidade, eventualmente passveis de recorte apropriado a demarcar os espaos de atuao do programa ou o pblico-alvo. A maior parte das informaes necessrias gesto dos programas e das aes haver de ser produzida em sua execuo. O que se impe, portanto, conceber sistemas de registro e processamento dessas informaes para que possam tornar-se indicadores de movimentos e transformaes parciais significativos para a conduo do processo. Na mesma linha, no faz sentido estabelecer, a priori, a periodicidade de apurao dos ndices, seja mensal, trimestral, semestral ou anual. Para realmente praticar-se a gesto de um programa ou de uma ao, deve-se dispor de indicadores em tempo oportuno a intervir sobre os processos particulares, que tm ritmos prprios. Em alguns casos, a informao pertinente pode ser necessria diariamente; em outros, semanalmente, ou a cada quinzena, ou a cada dois meses. No raro ocorrerem mudanas de ritmo (situaes crticas), quando a necessidade de informao atualizada se manifesta em intervalos de tempo muito reduzidos. Os sistemas de registro e pro-
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cessamento de informaes devem ser capazes de responder oportunidade requerida pela gesto estratgica. Com respeito aos ndices (aferio do indicador em dado momento) importante lembrar que estes s se tornam inteligveis quando referidos a um contexto particular. Para que um ndice desejvel ao final do PPA ou ao final do Programa ganhe sentido necessrio situ-lo em um cenrio consistente. Mais ainda, igualmente necessrio que tenha evoludo ano a ano (eventualmente ms a ms, ou dia a dia) no rumo e no ritmo definidos como desejveis. Portanto, h de se dispor de ndices em um T0 (data na qual se inicia o programa) e em T1, T2, T3,...Tn, em uma periodizao compatvel com o desenrolar do programa, e que sejam interpretados em uma anlise situacional que envolve todas as variveis necessrias e significativas. Se assim no for, o estabelecimento de ndices desejveis ser um exerccio de voluntarismo, uma aposta cega no futuro, quando poderia ser uma aposta criteriosamente embasada por cenrios prospectivos, construdos com rigor e atualizados sempre que necessrio. E quando o fossem levaria a mudanas nos ndices desejveis, porque o desejvel estar balizado pelo possvel construdo pela ao consistente e direcionada, em circunstncias no controladas pelos que dirigem o programa. Os comentrios aqui tecidos apontam algumas deficincias superveis. muito difcil acertar todos os dardos no centro do alvo logo na primeira vez em que se joga. Concepo nova, uma outra lgica, conceitos diferentes. As exigncias so muitas e o jogo no de dardos. As lacunas podem e devem ser preenchidas com o tempo. Mas necessrio querer v-las, procur-las, para poder com elas lidar de maneira consciente, crtica e orientada pelo propsito de construir um sistema de planejamento governamental capaz de tratar com a complexidade, com o impreciso e com a incerteza que caracterizam a realidade social. Elaborar o PPA 2000-2003, aplicar os novos conceitos e a nova metodologia e organizar o Oramento Geral da Unio para 2000 com uso da nova sistemtica seria um trabalho rduo. A coordenao desse esforo esteve a cargo da Secretaria de Planejamento e Avaliao (SPA) e da Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que trabalharam no limite de suas possibilidades, com dedicao e comprometimento exemplares. Problemas e dificuldades seriam inevitveis, muitos deles, imprevisveis, outros nem tanto.
4.4.5 Praticando a Novidade: a Elaborao dos Programas
Aqui sero discutidas algumas dessas dificuldades previsveis, pois estas, em larga medida, decorreram de insuficiente difuso dos conceitos bsicos e da metodologia a ser utilizada. Como demonstrado, as mudanas introduzidas no se restringiram a aspectos menores ou puramente formais. Grande parte da concepo de PPA e de suas relaes com o oramento modificou-se. Foi estabelecida uma forma de pensar e organizar o plano e os oramentos que deveria romper com a prtica anterior.
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Mas, para que se tornasse realidade concreta, os que fossem elaborar o PPA e o Oramento haveriam de absorver os conceitos e o mtodo. A internalizao de conceitos, metodologias e modos de trabalhar no se faz de imediato. Ou exige treinamento adequado ou demorada prtica. Ao se adotar apenas a ltima, corre-se o risco de incorporar nominalmente o novo, mantendo-se subjacentes os velhos contedos [CENDEC/IPEA, 1998, p. 1]. A deciso adotada, no entanto, foi a de fazer uma sensibilizao e treinamento de curtssima durao (8 horas), compreendido pelo anncio da proposta metodolgica e dos principais conceitos e pela realizao de alguns exerccios de fixao. No se levou em considerao a rica experincia acumulada em dois episdios similares. Em 1974, quando da introduo da classificao funcional-programtica nos oramentos pblicos, a SEPLAN-PR/SOF organizou e realizou cursos e seminrios em todo o Brasil. Durante quase um ano debateu-se e exercitou-se a nova proposta, para que posteriormente fosse posta em prtica. Passados pouco mais de dez anos foi a vez da implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). A Secretaria do Tesouro (STN/MF) e o SERPRO montaram equipes que passaram grande parte do ano de 1986 a treinar servidores de todos os rgos federais em todo o pas, tornando-os aptos a operar o sistema, que entrou efetivamente em funcionamento em 2/1/1987, sem grandes transtornos. Isso s foi possvel pelo esforo de treinamento realizado. Ora, tanto a classificao funcional-programtica quanto o SIAFI so bem menos complexos e exigentes em conhecimento terico-metodolgico do que a nova concepo de planejamento e oramento. Pensar por problemas, orientar-se estrategicamente por objetivos, conceber aes organizadas em programas consistentes, construir indicadores para problemas quase estruturados no trivial, nem se aprende do dia para a noite por meio de manuais. Trata-se de desenvolver um outro tipo de raciocnio que contraria a formao acadmica e tcnica tradicional, a estruturao setorial da administrao pblica e, principalmente, a prtica vigente de construo de planos e oramentos. Na escola aprendemos a pensar separado, separamos um objeto do seu ambiente; isolamos um objeto em relao ao observador. Nosso pensamento disjuntivo e, alm disso, redutor: buscamos a explicao de um todo atravs da constituio de suas partes. Queremos eliminar a complexidade (...). No fundo, gostaramos de evitar a complexidade, gostaramos de ter idias simples, leis simples, frmulas simples, para compreender o que ocorre ao nosso redor. Mas como essa frmula simples e essas leis simples so cada vez mais insuficientes, estamos confrontados com o desafio da complexidade e da impreciso [Morin, 1996, p. 275]. A tarefa que se colocava, ento, era a de enfrentar esse desafio, para capacitar os que fossem elaborar o PPA a lidar com problemas complexos, reconhecendo-os como tal, delimitando-os, descrevendo-os, analisando-os, identificando suas causas crticas, pensando aes para atac-las, construindo sistemas de informao para su-
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portar uma gesto estratgica, etc. E isso no se consegue a no ser estudando, refletindo, discutindo, exercitando, errando e aprendendo com o erro. Exige mais tempo que meras oito horas. Exige preparao condizente com o tamanho do desafio. Infelizmente, essa preparao no ocorreu. Aqueles que se dedicaram elaborao dos programas tiveram enormes dificuldades. Pensar o problema era um tormento; identificar suas causas, um parto a frceps; construir indicadores, uma tortura. O resultado final deixou a desejar. H grande heterogeneidade, muito reducionismo, elevada setorializao, considervel impreciso. A oramentao dos programas foi feita em bases pouco realistas, com muitas metas que no correspondem s capacidades operacionais dos rgos e s dotaes, com muitos custos apurados sem critrios mais rigorosos. Mas, levando-se em conta as condies em que foram elaborados, o pouco tempo disponvel e a ausncia de informaes seguras, os programas do PPA 2000-2003 representam um avano. So passos importantes em direo a um outro modo de se fazer planejamento. As deficincias existentes podero ser superadas, se ateno e vontade lhes forem dedicadas.
4.4.6 Observaes Ligeiras sobre a Gesto dos Programas
Estas observaes sero ligeiras e preliminares, talvez at arriscadas, pois a gesto propriamente s ter lugar ao incio da implantao dos programas, o que ocorrer a partir do ano de 2000. Todavia, alguns pontos da proposta, contidos no Manual de Elaborao e Gesto do PPA 2000 e nos Procedimentos para a Elaborao de Programas, permitem levantar algumas questes. A primeira diz respeito constatao de que a unidade bsica de gesto e alocao a ao (projeto ou atividade constante do Oramento). Assim, parece ser necessrio definir um esquema formal e real de coordenao das aes integrantes de um programa, para que seja possvel ao gerente do programa manter-se a par do que acontece no dia-a-dia, tomar as decises apropriadas e cuidar do andamento do conjunto. Caso no exista a figura do coordenador da ao, faltar a imprescindvel interlocuo entre o gerente e o responsvel pela execuo das partes componentes do programa. A gesto estratgica (tomada de decises operacionais levando-se em conta os objetivos e as restries impostas pela circunstncia) implica a busca permanente e consistente de convergncia entre aes que realizam apenas metas, ou seja, quantidades de produtos que precisam ser bem articulados para conduzir ao objetivo do programa.
At onde vai a informao disponvel, no est prevista a criao da figura do coordenador de aes. Este, no entanto, parece ser um elemento necessrio ao modelo de gesto desenhado. E ainda h tempo para se pensar a respeito e adotar as medidas cabveis.
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Uma outra questo refere-se organizao dos programas. Se um programa est dirigido ao enfrentamento de um problema, isso ser feito, na prtica, com o ataque s suas causas crticas. Dificilmente, as causas crticas de um problema quase estruturado sero solucionadas com apenas uma ao. Quase sempre se demandar um conjunto integrado de aes a ser implementado segundo uma seqncia apropriada e com intensidade suficiente. Se isso parece razovel, tambm o seria agrupar as aes destinadas a uma causa crtica especfica em um mdulo organizativo que englobasse aquelas com o mesmo alvo. Tal procedimento evidenciaria as inter-relaes entre as aes, estimularia a articulao e a sinergia, e facilitaria a coordenao do conjunto. Esse novo mdulo organizativo no requer, necessariamente, que se lhe corresponda um cargo equivalente ao de subgerente de programa; bastaria que fosse atribuda ao coordenador de uma ao importante a responsabilidade pela interao sistemtica com os seus pares, suportada por um sistema de monitoramento do conjunto das aes contidas no mdulo. Por ltimo, uma preocupao. A figura do gerente de programa originou-se da experincia do Brasil em Ao, que era seletivo (apenas alguns projetos eram considerados prioritrios) e no abrangente como o PPA. A pergunta que fica at onde no haver uma simples assimilao da gerncia pela estrutura organizacional dos ministrios, retirando-lhe mobilidade e capacidade de ingerncia sobre as reas responsveis pelas aes que se situem fora da sua unidade administrativa, o que impede a prtica de verdadeira gesto estratgica. Todavia, a criao do gerente de programa multissetorial parece ser uma medida promissora que poder render frutos em termos de integrao e elevao da eficcia das aes governamentais. Lastima-se apenas que novamente optou-se pelo simples e pelo rpido (palestras e discusses durante dois dias) quando da tentativa de capacitar os tcnicos indicados para assumir a gerncia dos programas algo novo e complexo que demandar muito conhecimento, inovao e criatividade. 5 LTIMAS CONSIDERAES Mesmo com a impossibilidade de serem elaboradas concluses mais definitivas, pois a reorganizao do planejamento pblico federal est no incio, no chega a ser temerrio afirmar que houve significativos avanos. A inrcia foi vencida e em boa direo. Longe est da implantao de um sistema de planejamento pleno, apropriado complexidade do processo de governar nas sociedades democrticas; de um sistema de planejamento que tenha superado o economicismo, que incorpore o clculo poltico, que disponha de um sistema de direo estratgica. Mas bastante superior ao que se praticava at ento e aponta para o rumo do que vem a ser buscado pelos pases com governos melhor organizados e mais capacitados conduo estratgica dos negcios pblicos.
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Construir um sistema de planejamento estratgico pblico que seja um poderoso instrumento de governo requer, antes de mais nada, que se tenha conscincia de sua necessidade. E no h indcios seguros de que essa conscincia esteja generalizada entre dirigentes pblicos, parlamentares, quadros tcnicos superiores, universidades, partidos polticos. O tamanho dessa deficincia pode, inclusive, ser tomado como indicador de nosso atraso poltico-institucional. Mudar um sistema de planejamento tarefa herclea. A mudana, para deitar razes profundas, tem que se dar primeiro nas mentalidades. E mudar cabeas no fcil. Mas acontece. Demanda estudo, discusso, reflexo, testes prticos, capacidade de aprender com o erro. Aps isso, h que se pensar nos processos de trabalhos que correspondam e sejam apropriados ao novo, que corporifiquem e dem vaso ao processo transformador. Em seguida, pode-se pensar na organizao institucional mais adequada ao funcionamento da novidade e que dinamize a mudana. Isso quase o oposto das nossas reformas administrativas, que se atem aos organogramas e esqueem o resto. As determinaes emanadas do Decreto no 2 829, de 28/10/98, e da Portaria o MOG n 42, de 14/04/99, constituiro marcos histricos do planejamento governamental brasileiro. Os esforos da SPA e da SOF para lev-las prtica cedo ou tarde sero reconhecidos como fundamentais para transformar e modernizar o planejamento federal. Trata-se, entretanto, de um comeo. Como qualquer outro, possui debilidades e insuficincias, pois assim so todas as novas criaturas. Crescer, acumular foras, aumentar capacidades, ampliar escopos um caminho trilhvel. As bases so promissoras.
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TEXTO PARA DISCUSSO NO 726

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003

Braslia, maio de 2000

TEXTO PARA DISCUSSO NO 726

A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: O PPA 2000-2003*

Braslia, maio de 2000

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Tiragem: 130 exemplares

A PRTICA: OS PPA DOS ANOS 90

UM TERCEIRO DIFERENTE: O PPA 2000-2003 LTIMAS CONSIDERAES REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO.

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TABELA 1 Obras Inacabadas

No 107 222 1 643 1 972

(%) 5,4 11,3 83,3 100,0

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1999 Cenrio PPA1 5,0 zero 15,8 US$18,1 R$ 6 195,0

elaborao: IPEA/CGFP, setembro de 1999.

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Grau de Execuo 1 Entre 50% e 90% N

Mais de 90% No 32 22 35 (%) 21,1 15,3 24,6

(%) 32,2 26,4 14,1

(%) 46,7 58,3 61,3

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QUADRO 1 Problema Estruturado

Problema Quase Estruturado

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do por instituies criadas para esse fim);

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