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Dimenses Do

agronegcio
brasileiro
pol ti cas,
i nsti tui es e
perspecti vas
Autores:
Pedro ramos ( org. )
antni o mrci o Buai nai n
Walter Beli k
Basti aan Phi li P reydon
seBasti o neto r. guedes
rodolfo hoffmann
Jos grazi ano da si lva
maya takagi
ademar ri Bei ro romei ro
Jos mari a f. J. da si lvei ra
i za as de carvalho Borges
mari a da graa d. fonseca
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e
s
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u
d
o
s
15
Dimenses Do
agronegcio
brasileiro
pol ti cas,
i nsti tui es e
perspecti vas
autores:
pedro ramos (org.)
antnio Mrcio Buainain
Walter Belik
Bastiaan philip reydon
sebastio neto r. Guedes
rodolfo Hoffmann
Jos Graziano da silva
Maya takagi
ademar ribeiro romeiro
Jos Maria F.J. da silveira
izaas de carvalho Borges
Maria da Graa D. Fonseca
mda, bras li a- df, 2007
Luiz Incio Lula da Silva
Presidente da Repblica
Guilherme Cassel
Minisro de Esado do
Desenvolvimento Agrrio
Marcelo Cardona Rocha
Secretrio-Executivo do Minisrio
do Desenvolvimento Agrrio
Rolf Hackbart
Presidente do Insituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria
Adoniram Sanches Peraci
Secretrio de Agricultura Familiar
Adhemar Lopes De Almeida
Secretrio de Reordenamento Agrrio
Jos Humberto Oliveira
Secretrio de Desenvolvimento Territorial
Carlos Mrio Guedes de Guedes
Coordenador-Geral do Ncleo de Esudos
Agrrios e Desenvolvimento Rural
Adriana L. Lopes
Coordenadora-Executiva do Ncleo de
Esudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
Nead Estudos 15
Copyright 2007 by MDA
Projeto grfico, capa
e diagramao
Mrcio Duarte M10 design
Reviso tcnica
Autores
Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA)
www.mda.gov.br
Ncleo de Estudos Agrrios
e Desenvolvimento
Agrrio Rural (Nead)
SCN, Quadra 1, Bloco C, Ed.
Trade Center, 5 andar, sala 501
Cep: 70.711-902 Braslia-DF
Telefone: (61) 3328-8661
www.nead.org.br
pct mda/iica Apoio s
Polticas e Participao Social no
Desenvolvimento Rural Susentvel
D582d
Dimenses do agronegcio brasileiro : polticas, instituies e
perspectivas / Pedro Ramos ... [et al.]. -- Braslia : MDA, 2007.
360p. ; 15,5 x 22,5 cm. -- (Nead Estudos ; 15).
1. Agropecuria Brasil. 2. Poltica agrcola Brasil. 3. Poltica
agrria Brasil. 4. Distribuio de renda Brasil. 5. Posse da Terra
Brasil. 6. Biotecnologia. 7. Polticas agroambientais Brasil.
8. Segurana alimentar Brasil. I. Ramos, Pedro. II. Srie.
CDD 630.81
Sumrio
Prefcio 9
adr i a na l . l op e s
Apresentao 11
p e dro r a mos
Sobreosautores 13
pri mei ra parte: agropecuri a e agroi ndstri a
refernci as anal ti cas e necessi dade de regulamentao
1.referencialtericoeanalticosobrea
agropecuriabrasileira 18
p e dro r a mos
1. AsesecifcidadesdaAgropecuria 19
2. Osreferenciaisanalticos:asprincipaisanliseshisricas
sobreaevoluodaagropecuriabrasileira 25
2.1 Aanlisedasfunesnoprocessodedesenvolvimento 25
2.2 Asanlisesdualisas,adeinovaoinduzidaeo
debateemtornodaquesoagrria 27
3. Onovoreferencialanaltico:Ascontribuiessobre
complexosagroindusriais,abordagemsismica,etc. 38
4. Aheterogeneidadeesruturaleasnovasdenominaes:o
agronegciobrasileironoinciodoSculoxxi 41
5. Refernciasbibliogrfcas 47
Nead Estudos 15
2.modeloeprincipaisinstrumentosderegulao
setorial:umanotadidtica 53
a ntni o mrc i o B ua i na i n
1. EsecifcidadesdaagriculturaeintervenodoEsado 53
2. Regulaoesataleseusinsrumentos 56
2.1. Polticasmacroeconmicas 60
2.2. Polticassetoriais 66
3. Principaisinsrumentosdapolticaagrcolabrasileira 71
4. Osnovosinsrumentosdapolticaagrcolabrasileira 78
4.1. PolticaSanitria 81
4.2. Infra-esruturadedesenvolvimento 82
4.3. Cduladoprodutorrural(cpr) 82
4.4.Contratodeopodevenda(cov) 87
4.5. Prmioparaescoamentodeproduto(pep) 88
4.6.Zoneamentoagroclimtico,pedoclimticoeseguroagropecurio 89
5. ProgramaNacionaldeFortalecimentoda
AgriculturaFamiliar(Pronaf ) 90
6. Algumasrefexessobreoslimitesdanovapolticaagrcola 92
Bibliografa 100
3.instituies,ambienteinstitucionalepolticasagrcolas 103
Walte r B e l i k , B as t i a a n p. r e y d on, s e B as t i o ne to r . Gue de s
1. Introduo 103
1.1. Asesecifcidadesdaagriculturaeaabordageminsitucionalisa 105
2. AnovaEconomiaInsitucional(nei):elementos
daeconomiadoscusosdetransao 107
2.1. Anaturezadoscontratos 113
2.2.Caracersicasdastransaeseasesruturasdegovernana 115
2.3.Aintegraovertical 118
2.4.Insituieseorganizaes 120
3. Opapeldasinsituiesnoplanejamentodaagricultura 124
3.1. Coordenaodoscomplexosepolticassetoriais 124
3.2.Asinsituiesdaagropecuriabrasileira:algunsexemplos 129
3.2.1. Propriedadedaterra 129
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas
3.2.2.Nascadeiasagroindusriais 132
4. Snteseeconcluso 135
Bibliografa 136
4.AgroindstriaepolticaagroindustrialnoBrasil 141
Walte r B e l i k
Apresentao 141
OConceitodeAgroindsria 142
PolticaAgroindusrialnoBrasil 155
Concluses 165
Bibliografa 168
segunda parte: si tuao atual, pol ti cas
pbli cas recentes e perspecti vas
5.DistribuiodarendaedapossedaterranoBrasil 172
rod ol f o Hof f ma nn
1. Introduo 172
2. Disribuiodarendaem2002 172
2.1. Adisribuiodorendimentodomiciliarper capita 173
2.2.Rendimentodomiciliarper capita paradomicliosrurais 177
2.3.Rendimentoper capita naagricultura 179
2.4.Orendimentodaspessoaseconomicamenteativas 182
3. Crescimentoeinrciadadesigualdade 185
4. Adisribuiodapossedaterra 186
4.1.Hisria 187
4.2.AdisribuiodapossedaterranoBrasildeacordo
comosCensosAgropecurios 188
4.2.1. Oconceitodeesabelecimentoagropecurio 188
4.2.2. Adisribuiodapossedaterraconformeacondiodoprodutor 190
4.2.3. OcasodoMatoGrosso 196
4.2.4. OcasodoEsadodeSoPaulo 199
Nead Estudos 15
4.2.5. DisribuiodapossedaterranasRegiesenas
UnidadesdaFederaoem1995-1996 202
4.3.Outrasfontesdedadossobreaesruturafundiria 204
5. Osdeterminantesdorendimento 208
5.1. Disribuiodarendaedisribuiodapossedaterra 208
6. Adesigualdadedadisribuiodapossedaterra
eodesenvolvimentohumano 218
6.1.Introduo 219
6.2.Esruturafundiriaeindicadoresde
desenvolvimentohumanonasmrg 220
6.3.Arelaoentreesruturafundiriae
desenvolvimentohumanonasmrg 221
Bibliografa 223
6.Aregulaoinstitucionaldapropriedadedaterra
noBrasil:umanecessidadeurgente 226
B as t i a a n p Hi l i p r e y d on
1. Introduo 226
2. Aeseculaoearegulaoinsitucional
daterra:asecostericos 228
3. Oproblemaagrrioeagnesedosmercados
deterras:ano-regulao 232
4. Aeseculaocomofrutodaocupaourbananoregulada 238
4.1.UmexemplohisriconacidadedoRiodeJaneiro 239
4.2.OcasodacidadedeSoPaulo 241
4.3.OcasodeCampinas 244
5. Aocupaoeseculativanoreguladadaterrarural 248
6. Concluseseumaproposainsitucionalisa
pararegularomercadodeterras 255
7. Bibliografa 259
7.FomeZero:polticapblicaecidadania 263
J os Gr a zi a no da s i lva e maya tak aGi
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas
Introduo 263
1. Diagnsicoeconcepo 266
1.1 Inseguranaalimentarnosinnimodefome 266
1.2 Diagnsicodafome 267
1.3 Polticasesecfcasemancipatrias 269
1.4 ANecessriaArticulaodeProgramasde
SeguranaAlimentareNutricional 271
1.5 AImportnciadaParticipaoedaMobilizaoSocial 272
2. Oprimeiroanodeimplantao 273
3. ConsruindooFuturo 279
8.PerspectivasparaPolticasAgroambientais 283
ade mar r i B e i ro rome i ro
1. Introduo 283
2. OsImpacosAmbientaisdaAgriculturaModerna 285
3. OsCondicionantesScio-Econmicosdo
ProcessodeModernizaoAgrcola 289
4. MeioAmbienteeDinmicadeInovaesnaAgricultura 294
5. PersecivasdePolticasAgroambientais 299
5.1. PolticasAmbientaiseMecanismosEndgenos
deMudanaTecnolgica 299
5.2.EsmuloseObsculosExpansodePrticasAgroecolgicas 303
5.2.1. OConceitodeAgroecologia 303
5.2.2. OsSisemasAlternativos 305
6. ConsideraesFinais 310
RefernciasBibliogrfcas 312
9.Biotecnologiaedesenvolvimentodemercados:
novosdesafos,novosconceitos? 318
J os mar i a f. J . da s i lve i r a , i za as de c arval Ho B orGe s e
mar i a da Gr a a d. f ons e c a
1. Introduo 318
2. CaracerizaodaModernaBiotecnologia:da
tecnologiaanliseeconmica 320
Nead Estudos 15
Brevehisrico:doconhecimentofrmabiotecnolgica 321
TrajetriaTecnolgicaouaContnuaRenovaodoParadigma? 325
NovosMercadoseumNovoAmbienteInsitucional 327
Consruosocialdosmercados:introduzindo
aidiadeambigidade 335
Biodiversidadeebiotecnologia 337
BiotecnologiaeComrcio 338
3. BiotecnologiaAgrcola:difusoaceleradaem
umambientedesfavorvel 341
Introduo 341
CaracerizaodoAmbientequecondicionaa
difusodabiotecnologiaagrcola 341
ABiotecnologiaAgrcolaAvana 344
AGrandeCorporaocomoprotagonisada
mudanadeparadigmatecnolgico 347
ObservaesFinais 350
Bibliografa 351
Apndice1.Omodelodeesgotamentodetrajetriatecnolgica 355

PreFcio
A participao dos atores sociais nos processos de fortale-
cimento e ampliao das polticas de promoo do desen-
volvimento rural sustentvel, est entre um dos elementos
centrais para um novo modelo de desenvolvimento pautado
pela transformao do meio rural num espao ainda mais
produtivo e de qualidade de vida com justia social.
Nesse contexto a atuao do Minisrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
tem se pautado pela promoo e esmulo ampliao e qualifcao de
agentes sociais envolvidos nos processos de formulao, implementao, mo-
nitoramento e avaliao das polticas sob a resonsabilidade do MDA.
Dentre as principais aes que contribuem nesse processo eso a
implementao de programas de capacitao para o conjunto de atores e
gesores das polticas, a valorizao de experincias bem-sucedidas e uma
renovada capacidade de comunicao horizontal entre gesores e demais
atores envolvidos nas polticas.
A essa esratgia integra-se a intensifcao e diversifcao da cooperao
tcnica e do intercmbio com insituies pblicas, organismos e agncias
multilaterais, movimentos sociais e organizaes no-governamentais e
uma intensa e variada atividade de pesquisa orientada para a avaliao e a
produo de indicadores.
Essa cooperao aliada a um dilogo permanente com as insituies de
pesquisa e ensino, no s permitem o acesso por parte de homens e mulhe-
res, agricultores familiares, assentados, comunidades tradicionais, gesores
nead estudos 15 1O
e funcionrios pblicos ao conhecimento acumulado neses esaos, como
tambm possibilitam o desenvolvimento de redes de colaborao que podem
potencializar as iniciativas de cada um, ampliando o j frtil esao exisente
para a produo de alternativas compartilhadas entre sociedade e esado.
A obra Dimenses do Agronegcio Brasileiro: Polticas, Insituies e Pers-
pecivas, organizada por Pedro Ramos, do Ncleo de Economia Agrcola
e Ambiental do Insituto de Economia da Unicamp se apresenta como
uma relevante contribuio a esse processo, na medida em que nos traz os
resultados de uma intensa atividade de pesquisa e refexo, percorrendo
as mais variadas reas do conhecimento nos temas que integram o campo
de atuao do MDA.
A riqueza das contribuies trazidas por essa publicao, que integra a
Srie Nead Esudos, percorre desde referenciais tericos e analticos passando
por inmeros temas candentes do debate contemporneo sobre o meio rural,
em abordagens sobre as polticas agrcolas, fundirias e agroindusriais, as
biotecnologias, a queso ambiental, a segurana alimentar e nutricional, a
disribuio da renda e riqueza, dentre outros.
Tratam-se de contribuies singulares, trazidas ao consante trabalho
de aperfeioamento e aumento da efcincia das polticas pblicas levado
adiante no mbito do MDA, o qual se insira em um modelo de desen-
volvimento de perseciva territorial e bases susentveis, integrando as
polticas de reforma agrria, de reordenamento agrrio, de fortalecimento
da agricultura familiar e de universalizao de direitos, ao tempo que
coordenadas s diversas aes voltadas para o combate pobreza rural e
garantia da segurana e soberania alimentar.
Boa leitura!
Adriana L. Lopes
Coordenadora executiva Nead/MDA
aPresentao
Este livro resultado de muitos anos de refexes e de pesquisas
desenvolvidas pelos autores dos captulos que o compem.
Como especialistas nos temas abordados, apresentam aqui
trabalhos que do continuidade produo cientfca que vem
desenvolvendo, sendo que parte dela encontra-se citada nas
referncias bibliogrfcas dos respectivos captulos.
Ele decorre tambm do processo de aprendizado e de acmulo de
conhecimento adquirido em anos de prtica de ensino em sala de aula e
de prtica de orientao de trabalhos de concluso de cursos de graduao
e de ps, prticas essas levadas a efeito em sua maioria nas disciplinas que
lecionam no Insituto de Economia da Unicamp, onde trabalha a maioria
dos resonsveis pelas redaes fnais dos textos, vinculados ao Ncleo de
Economia Agrcola e Ambiental.
necessrio reconhecer que sua publicao es sendo feita mais
tardiamente do que inicialmente previso, j que alguns dos captulos esavam
prontos h mais de dois anos, embora outros tenham sido concludos mais
recentemente. Contudo, como comum acontecer em livros coletivos,
difcil conseguir que os diversos trabalhos que os compem, salvo em casos
de rigorosa orientao e disciplina, sejam perfeitamente sincronizados em
termos temporais. Iso se deve principalmente ao fato de que a produo
dos textos que se seguem ocorreu simultaneamente como tambm de
praxe ao exerccio das prticas cotidianas h pouco mencionadas.
nead estudos 15 1D
Como pode ser percebido, mesmo com base em uma consulta superfcial
ao sumrio, so diversos os temas ou assuntos aqui tratados (queso
ambiental, disribuio de renda/riqueza, biotecnologia, poltica agrcola,
poltica fundiria etc), o que tornou difcil encontrar um nome que pudesse dar
uma adequada ou correta noo do contedo do livro. Outra particularidade
que eses temas aparecem abordados nos diferentes captulos de maneira
disinta, s vezes com enfoques hisricos e analticos, s vezes centrados
em abordagens contemporneas, mais ou menos descritivas, assim como so
discutidas persecivas e so apresentadas algumas sugeses. Foi iso que
recomendou a no confeco de uma (pretensa) introduo, assim como
a opo por um ttulo genrico acompanhado de algumas poucas palavras
que, esera-se, indiquem os temas mais discutidos.
No obsante, os captulos foram organizados em duas grandes partes,
cujos ttulos acabaram, em funo da mesma difculdade, fcando relativamente
extensos, mas que buscam dar uma viso um pouco mais adequada dos
contedos dos textos que as compem. Na primeira delas desaca-se uma
preocupao mais voltada ao que pode ser chamado de asecos tericos
e referenciais analticos; na segunda delas, h uma predominncia de
abordagens contemporneas sobre temas pertencentes ao mbito do que
chamado de agronegcio brasileiro, assim como de indicaes sobre possveis
persecivas. Algumas repeties ou sobreposies foram consideradas
inevitveis, principalmente para garantir tanto a liberdade de redao dos
autores como para permitir que a leitura fua de maneira mais contnua.
Pedro Ramos
Organizador
sobre os autores
Ademar Ribeiro Romeiro possui graduao em Cincias Econmi-
cas pela Universidade Esadual de Campinas (1975), mesrado em Cincia
Econmica pela Universidade Esadual de Campinas (1977) e doutorado
em Economia Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (1986). Ps-
Doutorado na Universidade de Stanford (1994). Atualmente professor
no Insituto de Economia da Universidade Esadual de Campinas. Tem
experincia na rea de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos
Recursos Naturais, atuando principalmente nos seguintes temas: meio
ambiente, progresso tcnico, agricultura e meio ambiente, reforma agraria
e agricultura susentavel, economia ecolgica.
Antonio Marcio Buainain possui graduao em Cincias Econ-
micas pela Faculdade de Cincias Polticas e Econmicas do Rio de Janeiro
(1977), graduao em Direito pela Universidade do Esado do Rio de Janeiro
(1977), esecializao em Economia pela University of London Birckbek
College (1982), mesrado em Economia pela Universidade Federal de Per-
nambuco (1980) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade
Esadual de Campinas (1999). Atualmente Professor Assisente Doutor da
Universidade Esadual de Campinas. Tem experincia na rea de Economia,
com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Bastiaan Philip Reydon possui graduao em Economia e Admi-
nisrao pela Universidade de So Paulo (1978), graduao em Economia
e Adminisrao pela Universidade de So Paulo (1977), mesrado em

nead estudos 15 1A
Agronomia pela Universidade de So Paulo (1984) e doutorado em Cincia
Econmica pela Universidade Esadual de Campinas (1992). Atualmente
Professor Assisente Doutor da Universidade Esadual de Campinas. Tem
experincia na rea de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos
Recursos Naturais. Atuando principalmente nos seguintes temas: Preo
da Terra, Modernizao da Agricultura, Credito Rural
Jose Francisco Graziano da Silva possui graduao em Enge-
nharia Agronmica pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz
(1972), esecializao em Mtodos de Pesquisa no Sisema de Poduo
Agrcola pela Universidade Esadual Paulisa Jlio de Mesquita Filho (1976),
mesrado em Economia e Sociologia Rural pela Universidade de So Paulo
(1974), doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Esadual de
Campinas (1980) e pos-doutorado pela Insitute of Latin American Studies
University College London (1990). Professor Titular MS6 da Universidade
Esadual de Campinas. Atualmente afasado da Unicamp e Diretor da
FAO Regional para Amrica Latina e Caribe. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Bias-Frias Volantes, Pro-
gresso Tcnico, Trabalhador Rural.
Jose Maria Ferreira Jardim da Silveira possui graduao em
Curso de Engenharia Agrnoma pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (1977), mesrado em Cincia Econmica pela Universidade
Esadual de Campinas (1984) e doutorado em Cincia Econmica pela
Universidade Esadual de Campinas (2002). Atualmente membro do
Conselho de Informaes Sobre Biotecnologia, CIB e professor assisente
da Universidade Esadual de Campinas. Tem experincia na rea de mi-
croeconomia e organizao indusrial e tambm em Economia Agrcola,
atuando principalmente nos seguintes temas: biotecnologia, biossegurana,
reforma agrria e governana corporativa
Pedro Ramos possui graduao em Cincias Econmicas pela Uni-
versidade Metodisa de Piracicaba (1977), mesrado em Economia de
Empresas pelo Fundao Getlio Vargas SP (1980) e doutorado em

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1G


Adminisrao de Empresas pelo Fundao Getlio Vargas SP (1987).
Atualmente Professor/Pesquisador da Universidade Esadual de Cam-
pinas. Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economias
Agrria e dos Recursos Naturais.
Rodolfo Hoffmann bolsisa de Produtividade em Pesquisa do
CNPq Nvel 1A. Possui graduao em Agronomia pela Escola Superior
de Agricultura Luiz de Queiroz (1965), mesrado em Cincias Sociais
Rurais pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (1967), dou-
torado em Economia Agrria pela Escola Superior de Agricultura Luiz
de Queiroz (1969), pos-doutorado pela University of California (1974) e
pos-doutorado pela Yale University (1983). Atualmente Professor Asso-
ciado da Universidade Esadual de Campinas. Tem experincia na rea de
Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais.
Atuando principalmente nos seguintes temas: Desigualdade, Disribuio
da renda, Pobreza.
Walter Belik possui graduao em Adminisrao de Empresas pela
Escola de Adminisrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio
Vargas (1977), mesrado em Adminisrao de Empresas pela Escola de
Adminisrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio Vargas
(1982) e doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Esadual
de Campinas (1992). professor associado da Universidade de Campinas,
conselheiro Ncleo de Segurana Alimentar. Tem experincia na rea
de Economia, com nfase em Economias Agrria e dos Recursos Naturais,
atuando principalmente nos seguintes temas: fome zero, segurana alimen-
tar, grupo de interesse, esado e Mercosul. Atualmente coordenador do
Projeto Amrica Latina Sem Fome FAO-ONU Chile.
Maya Takagi possui graduao em Engenharia Agronmica pela Escola
Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (2001), mesrado em Desenvol-
vimento Econmico pela Universidade Esadual de Campinas (2000) e
doutorado em Economia Aplicada pela Universidade Esadual de Campinas
(2006). Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economia do

nead estudos 15 1G
Bem-Esar Social. Atuando principalmente nos seguintes temas: polticas
pblicas, poltica alimentar, segurana alimentar, fome, pobreza
Izaias de Carvalho Borges bolsisa de Doutorado do CNPq,
possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de
Viosa (2000) e mesrado em Cincia Econmica pela Universidade Esadual
de Campinas (2003). Tem experincia na rea de Economia
Maria da Graa Derengowski Fonseca professora e pesquisa-
dora do IE UFRJ com esecializao acadmica na rea de Economia Indus-
trial e da Inovao e na rea de Economia Evolucionisa. (05/09/2005)
Sebastio Neto Ribeiro Guedes bacharel em Cincias Econ-
micas pela Universidade Esadual Paulisa Jlio de Mesquita Filho (1987),
mesre em Sociologia Rural pela Universidade Esadual Paulisa Jlio de
Mesquita Filho (1993) e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade
Esadual de Campinas (2000). Possui larga experincia docente (mais de
19 anos) desenvolvida, em sua maior parte, na Universidade Metodisa de
Piracicaba (Unimep). Alm da docncia, ocupou, ainda na Unimep, vrios
cargos acadmicos e adminisrativos (coordenador de curso, coordenador
de monografas de graduao, membro da comisso de livros da editora
Unimep, membro do conselho comunitrio da Unimep, etc), tendo, desde
1999, participado do quadro de consultores do MEC para a avaliao de
cursos de graduao em Economia. Desenvolve, ainda, pesquisas cujo
interesse tem se concentrado na aplicao da Economia Insitucional s
queses agrcolas e agrrias.

p r i Me i r a p a r t e
agroPecuria
e agroinDstria
reFernci as anal ti cas
e necessi DaDe De
reGulaMentao
1
reFerencial terico
e analtico sobre a
agroPecuria brasileira
pedro ramos
Este captulo exigiu um enorme esforo de sntese. Em or-
dem cronolgica tanto quanto possvel faz uma reviso de
contribuies de autores, principalmente brasileiros, sobre
a evoluo das atividades agropecurias no pas. Apresenta
tais contribuies buscando indicar seus referenciais tericos
e as relaes que estabeleceram entre aquela evoluo e a
criao e implementao de polticas agrcolas e agrrias na
histria recente do Brasil. Sem a pretenso de ser exaustivo,
agrega a esses objetivos o de recuperar os principais temas
e debates que se destacaram nessa temtica, tendo como
referncia o que considera como os principais autores ou
trabalhos representantes das posies em questo. Sempre
que possvel ou conveniente, apresenta tambm as crticas a
essas posies, buscando deixar explcito para o leitor o estado
atual da arte ou do conhecimento acumulado sobre o tema.
Para tanto, parte de um referencial mais amplo, extrado da hisria do
pensamento econmico, com o objetivo de sisematizar o tratamento das
atividades agropecurias propriamente ditas como uma rea esecfca da
inverso de capitais, de produo e consumo de bens, para o que lana mo
de comparaes um tanto quanto superfciais com outras atividades
econmicas. Na parte seguinte feita uma apresentao das anlises, temas
e debates que marcaram o pensamento econmico brasileiro sobre aquelas
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1O
atividades entre o fnal da dcada de 1950 e incio da de 1970. A Parte 3
dedica-se mudana de abordagem que marcou as anlises entre meados
desa dcada e fnal da de 1980. A ltima parte considera, de maneira
ainda mais sinttica e parcial, os asecos que vm sendo considerados nas
contribuies mais recentes, ou seja, aps 1990. Considerou-se disensvel
um esforo fnal de sntese, com a expecativa de que o leitor esabelea os
elos entre o contedo dese captulo e o dos que se seguem.
1. as esPeciFiciDaDes Da agroPecuria
Um livro que trate do que se convencionou chamar de agronegcio deve
partir de alguns elementos bsicos que caracerizam o conjunto de atividades
econmicas nele envolvidas. Parece desnecessrio lembrar que numa ponta
da cadeia es a produo agropecuria propriamente dita, e na outra ponta
es o consumo de bens fnais, sejam ou no benefciados ou processados.
Como se sabe, a atividade agropecuria pode ser considerada uma parte
do que se convencionou chamar de setor primrio de uma economia.
A outra parte era a atividade extrativa ou a minerao. A diferena bsica
entre elas bvia: enquanto a agropecuria composa da produo vegetal
e da produo animal reprodutiva, ou seja, pode-se afrmar que sua
capacidade de oferta inesgotvel, j que depende fundamentalmente do
trabalho humano, a atividade extrativa no reprodutvel, pois a obteno
de bens minerais encontra seu limite no esoque disonvel, o qual
passvel de exauso. Nesse sentido, a produo de bens minerais depende
principalmente da disonibilidade dos recursos naturais, a qual no pode ser
ampliada/reproduzida pelo trabalho humano, embora possa ser explorada
mais ou menos intensamente. Isso no quer dizer que a terra na qual se
planta ou na qual so criados animais no possa ser exaurida, mas o fato
que isso bem diferente do esgotamento de uma mina de bauxita ou de um
poo de petrleo. O recurso natural terra pode ser utilizado para diferentes
produes animais e/ou vegetais, enquanto que os recursos minerais so
esecfcos, pois fornecem determinados materiais.
Na agropecuria, enfm, desaca-se a importncia da terra como fator
de produo, seja quanto sua fertilidade, seja quanto sua localizao, o
que faz dela um bem que pode ser apropriado por um grupo resrito de
nead estudos 15 DO
pessoas. Suas atividades podem fornecer uma ampla gama de bens, sejam
alimentos, sejam insumos diversos. Pode-se desacar nesse conjunto o
mercado de bens para alimentao humana, mas cabe lembrar os bens que
so matrias-primas indusriais e os que se desinam ao consumo animal.
Assim, um mesmo produto agropecurio pode assumir, simultaneamente,
esses trs desinos: exemplo o caso da soja, j que ela pode ser consumida
pelo ser humano com nenhum ou pouco processamento (carne de soja),
pode ser matria-prima para a indsria (leo), pode ser componente da
alimentao do gado (farelo). Outro exemplo a cana, que tanto pode
fornecer o acar como o lcool combusvel, assim como servir para
alimentar o gado (cana forrageira).
O que caracersico da produo agropecuria que ela basante
infuenciada pelas condies naturais, ou seja, depende signifcativamente da
Natureza, seja no aseco esrutural (disonibilidade de gua, fertilidade
do solo, clima predominante, etc.), seja no aseco conjuntural (variaes
climticas anuais). Reconhecer que h uma diversidade nas condies
daquela produo apenas uma forma diferente de dizer a mesma coisa,
j que isso es relacionado com as esecifcidades tcnico/produtivas da
produo/oferta de bens agropecurios.
Essa primeira particularidade importante para entender que a produo
de bens agropecurios es geralmente muito mais sujeita a riscos do que
as atividades tipicamente indusriais.
Pelo lado da demanda, o que caracersico dos bens agropecurios,
mesmo quando se trata dos processados, sua dupla baixa elasicidade:
elasicidade-preo da demanda e elasicidade-renda da demanda. Isso quer
dizer que quedas de preos e elevaes da renda dos consumidores no se
traduzem geralmente em ampliao signifcativa do consumo desses bens. Tal
ampliao depende, em grande medida, do crescimento populacional ou de
alteraes na esrutura de disribuio de renda de uma economia, quando
se considera que uma parte da populao no tem suas necessidades bsicas
de alimentao e de vesurio devidamente satisfeitas devido a insufcincias
de renda. Isso permite entender por que as atividades agropecurias srico
1. Tais esecifcidades implicam tambm um tratamento diferenciado quando se pensa o
progresso tcnico na agricultura. Ver, sobre isso, Graziano da Silva, 1999, Cap. 1.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D1
sensu apresentam queda de participao relativa na renda nacional, quando
uma economia se expande, o que fcou conhecido como declnio secular do
setor agropecurio no processo de desenvolvimento.
A sazonalidade da produo agropecuria outro aseco que deve
ser lembrado. Ou seja, o fuxo de bens no contnuo ao longo do ano,
perodo de tempo em que se expressam universalmente (quase) todas as
variveis econmicas. Como a demanda geralmente contnua, isso coloca o
problema do carregamento de esoques, ou seja, da disribuio do volume
de oferta no tempo para sua adequao demanda. Isso vlido no apenas
para produtos in natura e tem srias implicaes no comportamento dos
preos e para a comercializao de bens agropecurios. Essa combinao
(sazonalidade produtiva e demanda contnua) facilita os movimentos
eseculativos com os bens agropecurios.
Os diferentes ciclos de produo tambm so importantes. H bens de
ciclo curto (menos de um ano, como as culturas temporrias e a avicultura)
e h os de ciclo longo (como as culturas permanentes e a pecuria bovina de
corte). Nese ltimo caso, mais importante do que o problema relacionado
ao esoque o da exigncia de maior capital inicial (seja para aquisio do
ativo fxo, seja para formar o capital de trabalho) at que se iniciem os fuxos
de produo. bem verdade que nas atividades tipicamente indusriais
tambm exisem diferentes ciclos de produo, mas eses tendem a ser
contnuos e bem menos sujeitos interferncia de fatores naturais.
A diserso geogrfca outra caracersica da produo agropecuria.
Deve ser lembrado que os bens agropecurios apresentam uma signifcativa
diversidade quanto aos critrios de medidas e composio fsica: alguns so
cotados em toneladas, outros em caixas, uns terceiros em arrobas, etc.
De maneira sinttica, pode-se afrmar que as atividades agropecurias
eso sujeitas a dois tipos de riscos: risco de produo (relacionado s
condies naturais) e risco de preo (relacionado s condies econmicas).
Como se pode perceber, eles tm uma forte inter-relao. As perdas decor-
rentes dessas condies podem ser evitadas em casos esecfcos, tal como a
interrupo ou extenso do ciclo de produo (ex. da pecuria eseculativa)
ou com formao de esoques (ex. dos bens no perecveis).
Finalmente, h uma importante esecifcidade tcnico/produtiva que
deve ser mencionada. Embora sua considerao no seja unnime entre
nead estudos 15 DD
os economisas, mesmo os esecializados, o fato que ela tem implicaes
socioeconmicas e polticas fundamentais. Trata-se da no-exisncia de
claras e generalizadas economias de escala nas atividades agropecurias.
Ou seja, dadas as difculdades de esecializao produtiva ou aplicao do
princpio da diviso (interna) de trabalho em tais atividades, um maior
tamanho do esabelecimento agropecurio no signifca, tal como na
indsria de maneira geral, um menor cuso de produo. Isso vlido
mesmo quando se tem em conta a disino entre tamanho do imvel e
tamanho da explorao, pois um empreendimento agrcola pode ser pequeno
enquanto tal, mas ser operado em uma grande propriedade.
A difculdade de aplicao do princpio da diviso do trabalho na agro-
pecuria consitui um dos fatores explicativos das vantagens da produo
conjunta de alguns bens agropecurios, pois com isso se consegue um
melhor aproveitamento de equipamentos e da mo-de-obra que, do contrrio,
fcariam parcialmente ociosos durante o ano agrcola. Outras vantagens
decorrem da no-dependncia do mercado ou do preo (geralmente ins-
tvel, conforme a seguir) de um nico bem agropecurio e dos efeitos das
condies meteorolgicas adversas sobre uma nica cultura (ver sobre isso,
Hoffmann et al., 1987:127). Em outras palavras, pode-se afrmar que, nas
atividades agropecurias, exceto em alguns casos, as economias de escopo
ou de integrao horizontal so mais importantes do que as de escala. Isso
no signifca negar que podem exisir economias em outras atividades, tais
como a de compras de insumos em grandes quantidades.
2 Na hisria do pensamento econmico, os autores de matriz marxiana acreditam na
exisncia das economias de escala nas atividades produtivas agropecurias; j os de matriz
neoclssica no as tm como algo generalizado. Ver, sobre isso, Ramos, outubro/2001.
3 Isso remete importante disino, que Lenin deixou devidamente explcita na hisria do
pensamento econmico, entre propriedade e explorao capitalisa. Sobre isso, ver tambm
o trabalho citado na nota anterior.
4 Os obsculos ao uso da forma capitalisa tpica de produzir (fundamentalmente, o recurso
diviso do trabalho) nas atividades agropecurias deram origem a diversas vises sobre as
relaes capitalismo/agropecuria. Entre elas, cabe mencionar a de Goodman, Sorj &
Wilkinson, 1990, que cunharam os conceitos de apropriacionismo e de subsitucionismo,
para designar os processos de penetrao do modo de produo capitalisa na agropecuria
e de busca de superao da infuncia das condies naturais nessa produo.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DB
Um outro aseco que deve ser desacado quanto aos bens agrope-
curios diz reseito aos seus preos. J es devidamente consagrado na
literatura econmica esecializada que os bens primrios, de maneira geral,
tm preos fexveis, diferentemente dos bens indusriais ou mesmo dos
servios, que tendem a apresentar preos rgidos. Isso vale tanto para os
bens comercializados no mercado interno, como para os comercializados
no mercado externo que, assim como os insumos minerais de maneira geral,
so chamados de commodities.
Enfm, so inquesionveis as particularidades dos mercados de bens
agropecurios, pois elas exisem tanto na produo/oferta (dada a impor-
tncia das condies naturais e da terra), quanto na demanda/consumo
(onde se desacam a indisensabilidade dos bens e suas baixas elasicidades).
O Quadro I apresenta um esforo de sntese de tais particularidades, buscando
esabelecer uma aproximao comparativa com as atividades indusriais.
QUADRO I alGuMas especi Fi ci DaDes e/ou Di Ferenas entre
aspectos proDuti vos Das ati vi DaDes aGropecuri as e i nDustri ai s
esPeciFiciDaDes
ou asPectos
atiViDaDes
agroPecurias
atiViDaDes inDustriais
1. Condies Naturais/
Terra (c. n.)
so importantes Geralmente no
so importantes.
2. diversidade
de mtodos ou
processos de
produo
Geralmente permanece,
pois se associam s c. n.
e a outros aspectos (ex.:
produo orgnica)
Geralmente reduz-se,
sendo que permanecem
os mais efcientes ou
de menores custos
3. Economias de
escala na prod.
Ocorrncia rara Ocorrncia generalizada
4. disperso
geogrfca
relacionada principalmente
s condies naturais
relacionada aos
mercados de insumos
e de bens acabados
Cont i nua
5 Uma esclarecedora anlise desses dois tipos de preos encontra-se em Silva, 1999, Cap. 4.
nead estudos 15 DA
Cont i nuao
esPeciFiciDaDes
ou asPectos
atiViDaDes
agroPecurias
atiViDaDes inDustriais
5. Perecibilidade e
diferenciao dos
bens produzidos
alta a primeira e baixa a
segunda (a qual depende
da variedade ou de
referncias naturais)
baixa a primeira e alta
a segunda (a qual
est associada s
tcnicas produtivas e
particularidades dos bens)
6. Elasticidade-preo da
demanda dos bens
baixa, pois geralmente so
bens de 1
a
necessidade
alta, exceto no caso de
bens agropecurios
processados
7. Elasticidade-renda da
demanda dos bens
baixa, idem. Variaes
sensveis quando h
demanda reprimida
alta, idem. demanda muito
sensvel s variaes
do poder aquisitivo
8. Economias de escopo
ou de integrao horizontal
aproveitamento induzido
pelos riscos, seja de
produo, seja de preo
aproveitamento induzido
pelas oportunidades
de mercado e pelas
sinergias produtivas
9. Especifcidade dos
ativos de produo
No alta e no
generalizada (ex.: a
prpria Terra e o trator)
alta e generalizada (ex.:
linha de montagem)
10. sazonalidade produtiva Existe e generalizada
(ciclos de produo
curto e longo)
Existe em algumas
agroindstrias
processadoras (ex.:
usinas/destilarias)
11. Preos dos recursos
produtivos (insumos
e equipamentos)
relativamente fxos ou
administrados (produo
sob controle de oligoplios)
relativamente fxos,
exceto no caso de
bens agropecurios ou
matrias-primas agrcolas
12. Preos dos bens
produzidos
Geralmente fexveis ou
instveis (principalmente
commodities)
Geralmente fxos, exceto
nos casos de estruturas
no concentradas
Cont i nua
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DG
Cont i nuao
13. Processo/tempo de
trabalho e processo/
tempo de produo
Tarefas diversas e fuxo
no contnuo, jornada
diria mutvel e tempo
de produo maior
Tarefas especializadas
e fuxo contnuo, tempo
de trabalho igual ao
tempo de produo
14. determinantes
da elevao da
efcincia produtiva
inovaes biolgicas,
mecnicas, e qumicas
para elevar produtividade
da terra, do capital
e do trabalho
inovaes mecnicas
e qumicas para elevar
a produtividade do
trabalho e do capital
fonte: elaborao prpria, com base na consulta a vrios trabalhos/autores.
2. os reFerenciais analticos: as PrinciPais anlises
histricas sobre a eVoluo Da agroPecuria brasileira
Como mencionado, as atividades agropecurias so consideradas, no
pensamento econmico, um dos trs setores que compem uma economia.
Trata-se de um recurso terico/analtico, que possibilita a aplicao de uma
metodologia que quantifca a contribuio de cada um daqueles trs setores
(primrio, secundrio e tercirio) para o processo de formao e a expanso
do Produto Interno Bruto ou da renda nacional. Aps o incio da dcada
de 1960, surgiram muitos esudos sobre as relaes entre tais setores e suas
contribuies para o processo de desenvolvimento de um pas.
Nas partes a seguir, feita uma sntese crtica de tais contribuies,
desacando-se suas origens, suas referncias tericas e suas transosies
para o caso brasileiro, j que elas foram feitas, fundamentalmente, por
autores esrangeiros.
2. 1 A Anli se dAs funes no processo
de desenvolvi mento
A esecializao do conhecimento cientfco que, em grande medida, acompa-
nhou a da produo, deu origem no pensamento econmico aos economisas
6 Ver sobre isso, Nunes & Contini, 2001, Cap. 1.
nead estudos 15 DG
que se dedicaram e se dedicam apenas ao esudo do mercado (produo/
oferta e consumo/demanda) de bens agropecurios. Nessa direo, uma
importante contribuio foi dada por dois economisas norte-americanos
no incio dos anos 1960, a qual passou a exercer enorme infuncia nas
anlises desde ento. Trata-se da idia de que a agropecuria desempenha
determinados papis ou funes no processo de desenvolvimento de um
pas. Como poder ser consatado, tal forma de abordagem ainda hoje
feita por alguns autores.
Essa perseciva analtica, se considerada em termos atuais, parece indicar
que o setor agropecurio pode ser considerado uma ampla externalidade
positiva (quando cumpre adequadamente as funes) e negativa (caso
contrrio) no processo de desenvolvimento de um pas. O fato de que
muitos analisas contemporneos incorporam s mencionadas funes
uma outra a da preservao/recuperao ambiental , por esarem as
atividades agropecurias mais prximas das condies naturais, pode
ser tomado como um indicativo da procedncia desse comentrio, pois
geralmente no se lembram de desacar que aquilo tambm cabe s outras
atividades produtivas, assim como s de consumo.
Convm desacar que diversos trabalhos utilizaram essa perseciva
para discutir as relaes entre o processo de indusrializao da economia
brasileira e o comportamento do setor agropecurio. A leitura de tais
trabalhos, escritos por economisas de diferentes matizes tericas ou mesmo
ideolgicas, permite captar que todos concluram que nossa agropecuria
cumpriu relativamente bem suas funes particularmente a de oferecer
quantidades de bens a preos adequados. O desaque fca para a queso
da liberao de mo-de-obra (ou xodo rural), que, segundo tais anlises,
foi excessiva.
Deve ser lembrado que isso foi articulado com o vigoroso processo de
indusrializao ocorrido entre 1930 e 1980, o qual eseve associado rigidez
da esrutura fundiria. Aquela liberao pode ser relativamente absorvida
porque houve tambm deslocamento da fronteira e/ou ocupao de reas
7 Ver Johnston & Mellor, 1961.
8 Uma crtica de tais trabalhos encontra-se em Ramos, 1998-1999.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D7
que at ento apresentavam densidade demogrfca muito baixa (ver, sobre
iso, Szmrecsnyi, 1986:129).
A concluso de que o setor agropecurio cumpriu adequadamente a
funo de ofertar alimentos e matrias-primas em quantidades e preos
adequados permite uma interrogao: Por que, ento, a infao persisente
e ascendente no Brasil, principalmente depois que a indusrializao foi
aprofundada (aps 1955)? Uma explicao bem fundamentada encontrada
na principal obra de Igncio Rangel: a infao brasileira era principalmente
um fenmeno decorrente da esrutura de comercializao/disribuio
de bens alimentares, processados ou no, controlada por grandes capitais
oligopolisas e oligopsonisas. Tal explicao era inovadora e se opunha
frontalmente, em 1963, explicao monetarisa (ver Rangel, 1978).
Se o processo infacionrio no podia ser atribudo insufcincia de
oferta de alimentos e matrias-primas, e se esa era adequada mesmo com
uma esrutura fundiria concentrada, o fato que ele tinha uma sria
repercusso sobre a queso da terra, pois fazia com que esa fosse deman-
dada como um ativo utilizado como reserva de valor. Em outras palavras,
a imobilizao em terras rurais ou urbanas foi explicada, na obra h pouco
citada, como uma busca de proteo contra a corroso infacionria, numa
economia onde outros ativos no contavam com tal proteo. Assim, Rangel
contribuiu pioneiramente para uma explicao dos altos preos da terra
vigentes na economia brasileira (ver tambm Rangel, 2000:86 e 112).
BOX 1 as Funes Da aGropecuri a no processo De
Desenvolvi Mento e as concluses De alGuns anali stas
as cinco Funes as concluses Dos analistas
1a Proviso de alimentos
e matrias-primas
Principais produtos: arroz, feijo, milho
batata, mandioca, cana-de-acar, fumo,
algodo, amendoim, pecuria leiteira
e de corte, avicultura, laranja, soja.
antonio b. de Castro (1969):
Concluiu que a agricultura, grosso
modo atendeu aos requisitos da
industrializao, na forma e intensidade
em que eles foram formulados (p
.
145).
Cont i nua
nead estudos 15 DO
Cont i nuao
2a Gerao e ampliao da
disponibilidade de divisas
at a dcada de 1960, poucos
produtos de exportao: no Nordeste,
o acar bruto; no sudeste, o caf.
depois, os complexos da soja, da
laranja, da cana, a avicultura e a
pecuria de corte (ver a parte fnal).
m. de barros, Pastore & rizzieri (1983)
Uma anlise rpida da evoluo
agrcola das ltimas dcadas mostra
que muitas destas atribuies foram
razoavelmente bem atendidas. isso,
entretanto, ocorreu sem que os nveis
de produtividade do setor crescessem
s taxas desejadas (p. 258).
3a Transferncia de capital ou recursos
fnanceiros para outros setores
as anlises concentram-se no caso do
caf, principalmente em so Paulo, que
fnanciou a industrializao local, mesmo
porque muitos empresrios industriais
eram descendentes de imigrantes
italianos que vieram trabalhar no caf.
albuquerque & Nicol (1987)
Conclui-se que, apesar de todas as
defcincias estruturais mencionadas
acima, o setor agrcola brasileiro teve
desempenho satisfatrio criando
condies para o desenvolvimento
econmico global e apoio ao crescimento
do setor industrial (p. 295). logo aps,
destacam que, para isso, foi essencial
a expanso da fronteira agrcola.
4a Ampliao do mercado interno
para os outros setores ou atividades
as anlises destacam o perodo ps-1960,
quando se constituiu no brasil o parque
produtor de fertilizantes e de mquinas
(tratores e colhedoras) e se ampliou a
produo de implementos agrcolas.
J. H. accarini (1987):
O setor conseguiu cumprir
satisfatoriamente, at o fnal da dcada
de sessenta, as funes. Contudo,
observa que a liberao de mo-de-
obra rural (transformou-se) em problema
de dimenses preocupantes (p. 63).
5a Liberao de mo-de-obra
para outros setores ou atividades
Tambm se destaca o caso de so
Paulo, onde ocorreu uma urbanizao
maior, junto com a industrializao.
Contudo, tal liberao ocorreu no
brasil todo, principalmente no perodo
ps-1950, quando a agricultura
brasileira elevou substancialmente
o uso de mquinas e insumos.
Werner baer (1996):
destaca que a agricultura foi
negligenciada pelos formuladores da
poltica econmica em todo o perodo
da industrializao por substituio de
importaes. mas isso no impediu
que a produo agrcola (tenha mantido)
taxas de crescimento adequadas
durante quase todos os anos desde a
segunda Guerra mundial (p. 309).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO
2. 2 As Anli ses duAli stAs, A de i novAo i nduzi dA
e o debAte em torno dA questo Agrri A
Uma contribuio analtica que se desacou j desde a dcada de 1950 foi a
esruturalisa-dualisa da Cepal/Comisso Econmica para a Amrica Latina,
da qual o economisa brasileiro Celso Furtado foi desacado funcionrio.
A contribuio cepalina apresentava dois mbitos explicativos. No
mbito interno, era chamada a ateno para a necessidade de uma reforma
agrria, seja por seus efeitos disributivos, seja por seus efeitos produtivos;
no mbito externo era desacada a impossibilidade de um pas atingir o
desenvolvimento se fcasse dependente da exportao de bens primrios,
vale dizer, de alimentos e de matrias-primas agropecurias e minerais.
O consruco terico e emprico fundamental desse segundo mbito foi a
deteriorao dos termos de intercmbio.
Isso contribuiu sobremaneira para que a busca de desenvolvimento
dos pases do Terceiro Mundo em geral passasse a ser confundida com o
processo de indusrializao, como se tais termos signifcassem a mesma
coisa, embora se deva reconhecer que a indusrializao faz parte do
desenvolvimento da civilizao ocidental.
importante considerar que a anlise da Cepal aprofundava-se na
explicao de mbito interno ao defender que havia uma dualidade nas
economias latino-americanas: um setor urbano-indusrial moderno, que era
comandado por empresrios que adotavam inovaes tcnico/produtivas e,
portanto, era composo por atividades modernas e dinmicas, e um setor
rural-agrcola, comandado por proprietrios conservadores, refratrios
aos avanos tcnicos e, portanto, caracerizados por atividades atrasadas e
seculares, sem dinamismo econmico. Esse dualismo era complementado
por um outro, de mbito interno agropecuria: a convivncia latifndio/
minifndio: se entre os grandes proprietrios o excesso de terra implicava
9 Ese dualismo cepalino nada tem a ver com as anlises dualisas de insirao neoclssica,
que tambm se tornaram crescentemente disonveis depois da Segunda Grande Guerra,
conforme observaram Fei & Ranis, 1975:104. Tais anlises pouco se referiram ao caso
brasileiro, embora tenham se dedicado a casos de outras economias subdesenvolvidas,
principalmente asiticas.
nead estudos 15 BO
uma obteno de renda de maneira extensiva, no caso do minifndio a
insufcincia desa impedia a superao da situao de pobreza e difcultava a
insero no mercado. Ficava devidamente explicitada, nessa anlise dualisa,0
a convenincia e a necessidade da reforma agrria: seus principais efeitos
seriam a alterao do padro de crescimento, passando-o de extensivo
para intensivo na utilizao da terra; e a ampliao da mercantilizao da
produo agropecuria.
Deve fcar claro que o reconhecimento do dualismo, seja num sentido
amplo, seja num sentido resrito, como o caso do dualismo tecnolgico,
no implica necessariamente um posicionamento favorvel reforma agrria,
j que esa tem desdobramentos mais amplos, inclusive de natureza jurdica,
pois signifca a interveno esatal no direito de propriedade. Entre os autores
em cujos trabalhos se pode detecar um tratamento desvinculado dessas
queses, cabe desaque para Rui Miller Paiva, um pensador pioneiro e
esecializado, que exerceu (e ainda exerce) enorme infuncia no Brasil.
Entre as contribuies de Paiva es a do mecanismo de autocontrole
que opera guiado pelo comportamento dos preos dos bens e dos recursos/
fatores de produo utilizados: a elevao da oferta, decorrente das melhorias
tcnicas introduzidas pelos agricultores progressisas, acaba provocando
queda dos preos recebidos, bem como poserior queda dos preos da mo-
de-obra e da terra, o que faz com que a atitude inovadora daqueles no se
generalize, perpetuando o dualismo tecnolgico. Isso o levou a desacar a
necessidade de que ocorra, simultaneamente ao desenvolvimento agrcola,
uma expanso do setor no agrcola, vale dizer, do mercado (interno)
demandante de bens agrcolas. Ele desacou o fato de que o mercado externo
acaba sendo a soluo de escoamento da produo apenas de alguns poucos
pases, pois to logo aumente o nmero deles, haver falta de mercado e
quedas de preos e de esmulo de produo, e chamou a ateno para o
fato de que o mercado externo no pode absorver a mo-de-obra agrcola.
10 Pode-se lembrar aqui algumas outras dualidades, vinculadas ou no a esa, como, por
exemplo, a da agricultura regular x agricultura eseculativa. Ver Accarini, 1987:45.
11 Sobre iso, pode-se consultar o nmero esecial da revisa Agricultura em So Paulo, a ele
dedicado (vol. 43, Tomo 3, 1996).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas B1
Somente o mercado interno, ou seja, o setor no-agrcola do pas que a
pode absorver (Paiva, 1983:161-162).
A anlise cepalina da dualidade bsica da economia brasileira (mundo
rural atrasado e conservador x mundo urbano moderno e indusrializado)
foi criticada ainda no incio da dcada de 1970, o que no signifcou que ela
deixou de exercer forte infuncia sobre muitos economisas brasileiros. A
crtica chamava a ateno para o seguinte: ao invs de oposio e mtuos
entraves, o fato que havia uma perversa simbiose entre o que ocorria
nas atividades agropecurias e o que se passava com as demais atividades
econmicas. Na expresso do prprio autor: A tenso entre agricultura e
indsria no Brasil no se d ao nvel das relaes das foras produtivas, mas
se d ou se transfere para o nvel interno das relaes de produo tanto
na indsria como na agricultura (Oliveira, 1981:25). Nessa integrao
dialtica, em lugar de uma aparente dualidade, cumpriam papel fundamental
a j mencionada liberao (excessiva) de mo-de-obra e o fornecimento de
bens de forma adequada.
Isso esava associado ao fato de que era dominante a idia de que havia
duas classes sociais a se opor: os proprietrios de terra (semelhante aos
senhores feudais para alguns) e os indusriais e comerciantes, portadores
dos intentos de modernizao e de progresso. Coube principalmente a Caio
Prado Jr. combater esse equvoco de interpretao da realidade brasileira.
Para ele, no havia disino signifcativa de fguras: Todos esses grupos que
consituem no Brasil, em conjunto, a classe econmica, fnanceira, social e
politicamente dominante, se compem da mesma categoria de indivduos,
sejam suas atividades urbanas ou rurais () no tm posio de classe ou
categoria social disinta, iso , no se situam diferentemente dentro das
relaes de produo, e muito menos, es viso, em frente lei e s relaes
jurdicas (Prado Jr., 1978:71).
Pode-se perceber a compatibilidade que h entre essa interpretao e
a de Rangel, no tocante propriedade da terra como uma proteo contra
a corroso infacionria.
nead estudos 15 BD
Em concomitncia s explicaes que desacavam os dualismos, seja num
sentido amplo (socioeconmico), seja num sentido esrito (tcnico/produ-
tivo) o fato que uma outra explicao analtica exerceu grande infuncia no
pas. Essa explicao tinha clara insirao neoclssica, pois fundamentava
sua compreenso do atraso de nossa agropecuria no funcionamento dos
mecanismos de mercado, ou seja, nas relaes cusos/preos decorrentes
da disonibilidade interna de fatores de produo.
Tal anlise fcou conhecida como de inovao induzida, elaborao que
es na conhecida obra de Hayami & Ruttan, 1988, e cuja primeira edio
em ingls de 1971. Na concepo desses autores, a adoo de inovaes
nas formas de produzir, esecialmente quando implicam a subsituio de
um recurso (ou fator de produo) por outro, es diretamente relacionada
aos cusos comparados, ou seja, aos preos de tais fatores. Essa anlise foi
basante explorada por economisas esecializados no mundo todo, dando
origem a trabalhos que fzeram ricas comparaes internacionais. Como
observou um analisa, os modelos de inovao induzida esavam muito em
moda entre os economisas agrcolas e assessores de organizaes de ajuda
bilateral e multilateral. A criao da Embrapa e da Embrater em comeos da
dcada de 1970 se deveu em grande parte fora dessas correntes ideolgicas
e intelecuais (Goodman, 1986:127).
Seus adeptos formularam inclusive uma explicao para o paradoxo
do caso brasileiro: uma economia com abundncia de mo-de-obra, mas
que a poupou, principalmente no perodo aps 1970. A razo teriam sido
as disores provocadas nos preos dos fatores, seja porque a poltica
agrcola de crdito subsidiado barateou o capital consante (incentivando
principalmente a mecanizao, mas tambm o uso de insumos modernos),
seja porque a poltica de salrio mnimo encareceu artifcialmente o valor
12 Celso Furtado chegou a advogar a tese de que esa dualidade um mundo urbano rico e
indusrializado em face de um mundo rural pobre e atrasado chegaria a provocar uma
esagnao secular nas economias latino-americanas (ver Furtado, 1966).
13 Muitos de tais trabalhos encontram-se disonveis na coletnea coordenada por Paulo F.
Cidade de Arajo e G. Edward Schuh, denominada Desenvolvimento da Agricultura, em
quatro volumes: sobre os modelos dualisas, ver o volume 1 (Arajo & Schuh, 1975);
sobre esudos de casos de pases com diferentes dotaes de recursos ou de fatores de
produo, ver volume 4 (Arajo & Schuh, 1983).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BB
do capital varivel. Evidentemente, isso no explica por que foi adotada
aquela poltica agrcola. Quanto ao salrio mnimo, a queso complexa:
tanto se pode contesar que se tratava de um nvel alto como o fato no
demonsrado de que ele servia de referncia para os salrios rurais antes
da dcada de 1960. O que es devidamente demonsrado que ocorreu
subsancial queda do salrio mnimo real a partir de ento, exatamente
quando se aprofundou a modernizao da agropecuria brasileira (ver,
sobre isso, Ramos, 2003).
H uma outra contribuio que convm lembrar, pois acabou sendo visa
como importante refutao emprica da viso cepalina de que havia uma
correlao positiva entre rigidez da oferta de bens agropecurios e esrutura
fundiria concentrada: ela demonsrou que a produo agropecuria no pas
resondeu sim aos esmulos de preos, o que contribuiu para se contrapor
suposa irracionalidade do comportamento do agricultor brasileiro. Ou
seja, com preos remuneradores, os produtores rurais resonderam com
produo crescente de bens alimentcios e matrias-primas (ver Pastore,
1971). Tal tema foi retomado em esudos recentes, sendo que um deles
concluiu que a quantidade ofertada infuenciada de modo signifcativo
pelos preos dos produtos, assim como desacou corretamente que as anlises
e os modelos economtricos devem tomar cuidado com a agregao de
culturas permanentes e temporrias, sem o que se pode chegar a resultados
enganosos (Barbosa & Santiago, 1992:262).
Assim, parece correto afrmar que as anlises de insirao neoclssica
fundamentaram e serviram para difundir a idia de que o problema no esava
na esrutura fundiria concentrada ou bipolarizada (latifndio/minifndio),
mas sim que o bom funcionamento dos mercados de bens agropecurios era
disorcido por algumas polticas pblicas que ento exisiam. Ou seja, para
usar termos que surgiram mais recentemente, reconhecia-se que havia tanto
14 Ver, sobre tal explicao, Romeiro, 1998:149-150. A propsito, esse texto contm uma
cuidadosa crtica do modelo de inovao induzida. Optou-se pelo emprego dos termos
marxisas (capital consante e capital varivel) porque o crdito rural subsidiado tanto
serviu para a aquisio de equipamentos quanto de insumos produtivos, esecialmente
fertilizantes qumicos. Tambm pode ter sido utilizado, indiretamente, para compra de
mais terras.
nead estudos 15 BA
falhas de mercado como, principalmente, falhas do governo, que impediam
ou criavam obsculos para que o setor agropecurio superasse seu atraso
tecnolgico e se tornasse mais produtivo. Essa formulao indicava que a
soluo deveria vir de uma adequao do funcionamento dos mecanismos
de mercado, auxiliado e no disorcido pelas polticas agrcolas (fundamen-
talmente a de preos, a de comercializao e a de crdito/fnanciamento),
devido s particularidades dos mercados de bens agropecurios. Ela acabou
prevalecendo e signifcou a derrota dos reformisas-disributivisas, tendo
imperado uma perseciva produtivisa, ou seja, a de que o fundamental
era o crescimento da produo agropecuria, vale dizer, que era sufciente
um desenvolvimento agrcola, resringindo-se as discusses queso da
mudana da base tcnico/produtiva, o que obscureceu a queso do contexto
social em que tais mudanas ocorriam.
Tal posicionamento esava em corresondncia com a viso predominante
de que no havia disino fundamental no apenas entre desenvolvimento
e indusrializao, mas tambm entre desenvolvimento e crescimento
econmico (elevao da renda per capita). Assim, igualmente no era feita
uma disino entre desenvolvimento agrcola e desenvolvimento rural.
Novamente aqui cabe desacar a particularidade da contribuio de
Igncio Rangel. Embora tenha sido um dos autores que defendiam a exis-
tncia de resos feudais na economia brasileira, o fato que ele, como leitor
atento de Marx e de Lenin, sabia que havia duas vias de desenvolvimento
do capitalismo no campo: a via democrtica ou americana, na qual ocorre
uma expanso e modernizao das atividades agropecurias com mudana
da esrutura fundiria pretrita e com ocupao parcelada de novas terras;
e a via prussiana, na qual mantida uma esrutura fundiria concentrada e,
portanto, moderniza-se o latifndio. Em outras palavras, Rangel percebeu
que poderia haver uma soluo para a suposa queso agrcola no Brasil,
sem que houvesse necessidade de se mexer na esrutura fundiria, vale dizer,
sem que se implementassem medidas para resolver a queso agrria.
15 Ver sobre isso o trabalho de Delgado, 2005.
16 A disino entre queso agrcola e queso agrria pode ser encontrada em Graziano
da Silva, 1994. Uma sntese das interpretaes clssicas sobre a queso agrria encontra-
se em Kageyama, 1993.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BG
Outro trabalho que relaciona a queso agrria com a agrcola afrmou
que parece haver razovel margem de manobra para a atuao de polticas
cujos efeitos sejam, ao mesmo tempo, produtivos e distributivos
(Castro, 1982:67). Tal trabalho reconheceu os males da esrutura fundi-
ria concentrada e do excessivo deslocamento das populaes rurais, em
funo principalmente da modernizao dos latifndios e da inviabilidade
econmica dos minifndios, tendo observado que o no-interesse na
elevao da produtividade por rea (expanso da fronteira econmica)
decorria da possibilidade de expanso da fronteira fsica da propriedade
(p. 64-65). Tal trabalho tambm desacou que a atividade agropecuria no
deveria ser dependente da expecativa de valorizao patrimonial (p. 69) e
sua leitura permite concluir que a melhor situao de predominncia de
esabelecimentos de tamanho mdio.
Outros analisas chamaram a ateno para o fato de que o Brasil esava
passando por transformaes signifcativas, mas, ao mesmo tempo, esava
preservando algumas caracersicas do seu passado latifundisa e excludente.
Entre os trabalhos que ressaltaram a herana hisrica de uma esrutura
fundiria concentrada no subdesenvolvimento brasileiro cumpre desacar
o de Celso Furtado (Furtado, 1978).
Poseriormente, tornou-se devidamente claro que a utilizao da poltica
de crdito rural, que teve taxa real de juros negativa entre 1970 e 1986
conforme atesam os dados apresentados por Buainain & Rezende
(1995:38) , agravou sobremaneira os problemas disributivos da agropecuria
brasileira, o que contribuiu, junto com processos relacionados s demais
atividades econmicas, para a ampliao da desigualdade na sociedade
brasileira.
Nesse processo, cabe observar que a implementao da via prussiana no
Brasil foi por diversos autores denominada de modernizao conservadora
da agropecuria brasileira. Esse termo insirado em Moore Jr. (1983,
esecialmente Introduo e Segunda Parte), que o cunhou para se referir aos
17 Um dos trabalhos pioneiros e de signifcativa repercusso quanto s evidncias sobre os
perversos efeitos disributivos da poltica de crdito rural no Brasil o de Guedes Pinto,
1980. Quanto persisncia e mesmo aprofundamento da desigualdade na agricultura
brasileira, ver Hoffmann, 1992.
nead estudos 15 BG
casos do Japo e da Alemanha, nos quais o fascismo decorreu de revolues
burguesas abortadas por revolues vindas de cima, diferentemente dos
casos da Inglaterra, Frana e eua, nos quais o capitalismo democrtico
decorreu de grandes revolues e guerras civis, assim como dos casos da
China e da Rssia, onde as revolues vindas de baixo desembocaram
no comunismo (o autor trata tambm do caso da ndia). Portanto, o uso
daquela expresso pelo autor es remetido e a obra deixa isso claro s
diferentes relaes entre todas as classes sociais trabalhadores do campo
e das cidades, proprietrios rurais e urbanos, seja de terras, seja de capital,
em face do esforo de desenvolvimento socioeconmico e poltico dos
resecivos pases.
Trs outros asecos tornaram-se amplamente conhecidos no debate
sobre as relaes entre a queso agrria e a queso agrcola no Brasil.
O primeiro deles diz reseito disino entre bens de mercado interno
e bens de mercado externo. O autor que mais trabalhou e continua
adotando essa forma de abordagem Fernando Homem de Melo. Para
ele, alguns produtos da agropecuria brasileira so tipicamente ofertados
e consumidos internamente (culturas domsicas), enquanto outros
so voltados demanda externa (exportveis), apresentando ainda uma
terceira categoria: a de bens com preos adminisrados, na qual eso
apenas os casos da cana-de-acar e do trigo (ver Melo, 1992). De maneira
sinttica, a principal crtica que se cosuma fazer a essa abordagem que a
disino principal (bens de mercado interno x bens de mercado externo)
foi totalmente superada se que um dia exisiu j que a grande maioria
dos bens da agropecuria brasileira comercializada nos dois mercados,
com a provvel exceo do feijo.
O segundo aseco diz reseito associao da disino acima com a
esrutura fundiria do pas. Durante algum tempo foi propagada a idia de
que os pequenos imveis ou esabelecimentos eram produtores basicamente
18 Cabe lembrar que alguns esudiosos fzeram uma outra disino, insirada na anlise
da inovao induzida: segundo eles, pode-se falar de trs tipos de bens agropecurios no
Brasil: os modernos, os em transio, e os tradicionais. Ver Arajo et al., Crescimento
e Desenvolvimento da Agricultura Paulisa. In Arajo & Schuh (Coord.), 1983, p. 279-
303.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas B7
de bens voltados ao mercado interno, sendo que os grandes produtores
dedicavam-se a bens exportveis. Tal posicionamento foi associado a um
trabalho que, embora afrme que a grande maioria dos alimentos era produ-
zida pelos pequenos proprietrios e pelos pequenos produtores (parceiros,
meeiros, arrendatrios, etc.), no explicita se as culturas de exportao eram
dominantes nas grandes propriedades (ver Graziano da Silva, Coord.,
1978, Resumo e Concluses). J outro trabalho demonsrou que havia, em
meados da dcada de 1970, concentrao de uma parcela signifcativa da
produo agropecuria nos extratos de maior valor da produo, tendo o
cuidado de qualifcar essa concentrao, seja quanto ao grande nmero de
unidades produtoras (esabelecimentos ou imveis), seja quanto ao baixo nvel
daquele valor mdio, esecialmente quando comparados com o da indsria.
Assim, tal trabalho quesionava tanto a idia da suposa maior importncia
dos pequenos produtores no conjunto da produo agrcola brasileira como
a idia da pequena importncia geralmente acordada produo agrcola
organizada em termos capitalisas (ver Silva, 1983, p. 190-191).
O terceiro aseco diz reseito queso da liberao de mo-de-obra
pelo processo de modernizao da produo agrcola. Tal tema fcou
conhecido pelo debate em torno do trabalho volante ou da fgura do bia-
fria, j que se detecava, nos dados disonveis, um grande crescimento da
utilizao de trabalhadores temporrios residentes no mais nas propriedades
rurais, mas sim na periferia das cidades, esecialmente das mais populosas.
Assisiu-se a uma profuso de trabalhos sobre isso (geralmente decorrentes
de pesquisas localizadas), os quais analisaram o fenmeno a partir tanto
de referenciais econmicos quanto sociolgicos. Naquele que pode ser
considerado o pioneiro, j fcavam indicadas as razes fundamentais para tal
fenmeno: atende melhor s necessidades do capital, por ser mais adequado
s demandas irregulares de fora de trabalho por parte dos proprietrios,
e por permitir-lhes mais facilmente furtarem-se aos compromissos legais
trabalhisas (Mello, 1976, p. 148). O debate poserior foi deixando claros
dois outros asecos da queso: o primeiro que no correto associar
aquele tipo de trabalho promulgao, pelo Congresso Nacional em 1963,
do Esatuto do Trabalhador Rural (o que no signifca negar a importncia
dele para o aprofundamento do fenmeno), mas sim ao lento e irreversvel
processo de mecanizao (principalmente tratorizao) da produo agrcola
nead estudos 15 BO
brasileira, esecialmente depois da Segunda Grande Guerra; o segundo
que tal mecanizao foi e ainda parcial, seja em termos de regio, seja
em termos de cultura, seja em termos de tamanho do esabelecimento ou
imvel. O caso mais evidente continua sendo o da cana-de-acar, que
j h muito tem seus tratos culturais mecanizados, mas cuja colheita ainda
predominantemente manual, principalmente no Nordese.
Muitos outros trabalhos dedicaram-se ao esudo dos asecos positivos
e negativos da relao entre a evoluo da agropecuria brasileira e as
polticas agrcolas implementadas ao longo de nossa hisria.0 No o caso
de esender os comentrios sobre eles, mas apenas chamar a ateno para
o fato de que Rui M. Paiva reconheceu que a falha das funes esava na
queso disributiva, vale dizer, que aquela relao no esava eliminando
a pobreza do nosso meio rural (ver Paiva, 1974). No se pode deixar de
esranhar tal concluso, pois, como viso, entre as mencionadas funes
no consava a de diminuir a desigualdade disributiva exisente. Isso es
aliado ao fato de que a reforma agrria nunca foi tratada ou considerada
uma varivel endgena dos modelos de crescimento ou, melhor ainda, de
desenvolvimento, pelos economisas, esecializados ou no (sobre isso, ver
Ramos, 1998-1999 e Ramos, 2005, Partes 2.1 e 2.2).
3. o noVo reFerencial analtico: as contribuies sobre
comPlexos agroinDustriais, aborDagem sistmica, etc.
A partir de meados da dcada de 1970 surgiram as primeiras formulaes
ou defesas de novas proposas analticas para o setor agropecurio brasileiro.
O primeiro autor a mencionar Alberto Passos Guimares, que utilizou
o conceito de complexo agroindusrial, insirado, segundo suas prprias
indicaes (ver Guimares, 1975), em um trabalho de dois economisas
19 Uma anlise mais esecfca sobre o processo de mecanizao da agricultura brasileira pode
ser encontrada em Ramos, 2003.
20 Uma resenha crtica de diversos trabalhos pode ser encontrada em Szmrecsnyi & Ramos,
1997, que considera o perodo 1930-1980; e em Ramos & Szmrecsnyi, 1996, para o
perodo 1980-1995. Uma sntese sobre as relaes entre as principais polticas agrcolas e a
evoluo da agropecuria brasileira no perodo 1931-2001 encontra-se em Coelho, 2001.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BO
norte-americanos, publicado, segundo ele, naquele mesmo ano, mas que,
na verdade, veio luz em 1957.
Em 1981, o conceito foi retomado por Geraldo Muller, em sua tese de
doutoramento (Esrutura e dinmica do complexo agroindusrial brasileiro).
Em trabalho poserior, ele desacou que o conceito refere-se s relaes
entre indsria e agricultura na fase em que a agricultura apresenta intensas
conexes para trs, com a indsria para a agricultura, e para frente, com as
agroindsrias, incluindo outras relaes interdepartamentais, alm das de
produo, como as de disribuio e consumo (ver Muller, 1989:148).
Em 1977, Tams Szmrecsnyi, tambm insirado em autores esrangeiros,
advogou uma perseciva sismica. Segundo ele, tal perseciva teria a van-
tagem de considerar as inevitveis alteraes que ocorrem com as atividades
agropecurias no processo de desenvolvimento de um pas, com o que se
poderia deixar de lado a tradicional forma de considerar a agropecuria
como um setor que apresenta declnio secular ao longo daquele processo.
Tal proposa, segundo o autor, permitiria mais adequadamente captar as
mudanas e tendncias que se fazem presentes no sisema, tomando-as
a partir dos cinco subsisemas que considera. Como se pode ver no Box
ii, a diferena entre tais abordagens mais de forma de apresentao do
que de contedo.
O termo complexo passou a ser mais utilizado e, como toda novidade,
foi objeto de controvrsia. De maneira resumida, foi criticada tanto a idia
de que a consituio dos complexos agroindusriais era um fato recente
no Brasil, como a contribuio terica/metodolgica do emprego do
conceito. A primeira crtica foi publicada em uma das principais revisas de
economia do pas (Revisa de Economia Poltica, So Paulo, v. 2, n. 2, abril/
junho/1982, e v. 3, n. 2, abril/junho/1983), e envolveu os dois autores acima
citados. Muller defendeu que a consituio dos complexos agroindusriais
era realmente recente na economia brasileira, algo que teria ocorrido aps
a dcada de 1970. Para Szmrecsnyi, alguns complexos agroindusriais j
esavam frmemente consitudos muito antes disso, apresentando esferas
21 Em artigo poserior (ver Guimares, 1982), Alberto Passos Guimares reconhece que o
conceito de complexo agroindusrial surgiu na dcada de 1950. Ver no Captulo 4 dese
livro um tratamento mais aprofundado sobre esse conceito.
nead estudos 15 AO
produtivas e insitucionalidades esecfcas, as quais jamais podem ser
corretamente captadas e devidamente esudadas apenas a partir daquele
perodo. A segunda crtica chamou a ateno para o fato de que a agregao
que o conceito pressupe pode impedir que importantes particularidades da
dinmica econmica das diferentes atividades envolvidas sejam devidamente
captadas (ver Possas, 1992).
BOX II o concei to De AGRI BUSI NESS e a aBorDaGeM si stMi ca
O CONCEiTO dE aGribUsiNEss: soma
total das operaes de produo e
distribuio de suprimentos agrcolas;
as operaes de produo nas
unidades agrcolas; e o armazenamento,
processamento e distribuio dos
produtos agrcolas e itens produzidos
com eles. Essas operaes
podem assim ser consideradas:
a abOrdaGEm sisTmiCa Os
subsistemas com-ponentes.
1. Produo agropecuria
propriamente dita:
gneros de cultivo e criao.
2. Atividades de suporte ou de
infra-estrutura institucional:
pesquisa, crdito, assistncia tcnica,
treinamento de mo-de-obra
,
etc.
1. Antes da porteira
(suprimentos produo):
indstrias fornecedoras de insumos
e mquinas/equipamentos,
pesquisa, assistncia tcnica, etc.
3. Insumos extra-setoriais: fertilizantes,
mquinas e implementos, sementes,
defensivos, corretivos, etc.
2. Dentro da porteira
(produo agropecuria):
produo dos bens vegetais e animais.
4. Canais de comercializao:
estocagem, comrcio atacadista
e varejista, interno ou externo.
3. Depois da porteira (processamento,
armazena-mento, distribuio):
operaes de estocagem,
comercializao e, enfm, de
atendimento ao consumidor fnal.
5. Processamento dos
produtos agropecurios:
ramos industriais que utilizam
matrias-primas agropecurias.
fontes: araJO, WEDEKIN & PiNaZZa, 1990, Cap. 1; sZmrECsNyi, 1977:130.
Enfm, as crticas chamaram a ateno para o fato de que se deve tomar
cuidado com as generalizaes, que geralmente no permitem a devida
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas A1
compreenso dos processos reais. Assim foi que, durante algum tempo, o
conceito foi utilizado no singular, como se exisisse um nico complexo
agroindusrial no Brasil. Pode-se afrmar que isso se devia em parte
inconvenincia da traduo inicial do termo agribusiness para o portugus:
na formulao norte-americana, os autores desacaram a importncia das
polticas pblicas (de preos, de crdito, de subsdios, etc.) que exisiam e
exisem nos eua, para os negcios envolvidos nas atividades (produtivas
ou no) que compem o conjunto a que se refere aquele termo e que
movimentam bilhes de dlares e se relacionam com milhes de votos,
implicando forte representao no parlamento norte-americano. Como
a realidade da esrutura de produo e de representao de interesses da
agropecuria brasileira bem diferente da norte-americana (e tambm da
europia), bvio que tal aseco no foi devidamente tido em conta nas
primeiras anlises do caso brasileiro.
No fnal dos anos 1980, um trabalho (Kageyama, 1990) dedicou-se
ao esudo de diversos casos de complexos agroindusriais, com base em um
tratamento particularizado dos elos entre suas partes componentes, tendo
desacado algumas diferenas esruturais e relaes internas, o que implica
diferentes confguraes matriciais (consumo intermedirio, esecializao/
endogenia da indsria fornecedora, etc.). Embora tenha apresentado uma
periodizao na qual as conformaes dos diversos complexos que esudou
tambm aparecem como fatos recentes, o trabalho chamou a ateno para a
necessidade de anlises particularizadas sobre cada complexo e que tenham
em conta suas diferentes inseres no mercado internacional de bens (pro-
cessados ou no); seus diferentes esgios ou graus de agroindusrializao
(a montante e a jusante) e, principalmente, a necessidade de se pensar a
formulao e implementao de polticas agrcolas esecfcas, dadas as
diferentes confguraes esruturais de cada um.
4. a heterogeneiDaDe estrutural e as noVas Denominaes:
o agronegcio brasileiro no incio Do sculo xxi
A partir do incio da dcada de 1990 consolidou-se o abandono da anlise
tradicional por setor. Desde ento, a maioria das contribuies dos economis-
tas e de outros cientisas e profssionais esecializados vem considerando os
nead estudos 15 AD
complexos agroindusriais. Contudo, outras denominaes tm sido utiliza-
das no lugar dessa, com relativamente pequenas diferenas terico/analticas.
Entre tais denominaes, podem-se citar: sisema agroalimentar, sisema
agroindusrial, rede, cadeia ou mesmo a palavra francesa flire.
Contudo, fundamentalmente na imprensa e nos meios empresariais
e poltico tem predominado o uso da expresso agronegcio, em grande
medida devido atuao de uma entidade criada com o propsito de levantar,
divulgar e, principalmente, buscar infuenciar os nveis e as insituies de
governo na concepo e implementao de polticas desinadas a alavancar,
melhorar e mesmo resguardar os recursos materiais e humanos envolvidos
nos diferentes agronegcios. Essa entidade foi criada em 1993, com o nome
de Abag/Associao Brasileira de Agribusiness, e do primeiro livro que
publicou (Abag, 1993) cabe desacar o esforo de aferio da importncia
do agribusiness no pib brasileiro, a preocupao com os componentes do
chamado cuso Brasil (sisema de transorte, sisema tributrio, etc.), a
crtica ao protecionismo e aos vultosos subsdios que caracerizam o apoio
dado pelos pases desenvolvidos aos seus agronegcios, bem como a defesa
de medidas desinadas a se obter segurana alimentar no Brasil, para o
que sugere sete chaves (ver Quadro ii).
As anlises por complexos tm permitido pr em evidncia a hetero-
geneidade que ainda trao marcante da agropecuria brasileira. Embora
ela j exisisse e aparecesse em algumas das anlises mencionadas na parte
anterior, que tomavam a situao dos anos 1960, o fato que a modernizao
da agricultura atingiu de forma profundamente diferenciada as regies do
Brasil, modernizando-as mas reforando suas desigualdades hisoricamente
esabelecidas (Kageyama, 1986:304). Esse trabalho tambm desaca
outros asecos da mencionada heterogeneidade (uso de tecnologia, renda
gerada, nveis e tipos de emprego, etc.).
22 Uma reviso crtica dos conceitos mencionados e das controvrsias mencionadas, bem como
o desaque para a queso da orquesrao de interesses e da dimenso poltica que eso
envolvidas no tema, encontra-se em Graziano da Silva, 1996, Cap. 3.
23 A dimenso poltica da atuao da Abag manifesou-se tambm no encaminhamento,
aos candidatos Presidncia da Repblica, dos resultados do I Congresso Brasileiro de
Agribusiness, realizado por ela em junho de 2002 em So Paulo. O material concernente
es disonvel no site da entidade.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas AB
J na abordagem sismica ou de rede tem sido possvel chamar a
ateno para o fato de que as produes agropecurias eso cada vez mais
determinadas por exigncias que envolvem asecos que vo muito alm
da porteira (ver BELIK, 2001). Ou seja, todos os elos da cadeia inclusive
os produtores agropecurios eso mais submetidos s recomendaes
e percepes do varejo. Em grande medida isso vem decorrendo das novas
dimenses do consumo de bens pelo ser humano, tais como o reseito
s exigncias sociais e ambientais, acarretando novas normas produtivas,
ampliando a diversifcao e a diferenciao, aprofundando as segmentaes
dos mercados e criando novas oportunidades de negcios.
QUADRO II as sete cHaves ou pri nc pi os para
oBteno De seGurana ali Mentar no Brasi l
chaVes ou PrincPios
PrinciPais requisitos
mencionaDos ou meDiDas
De Polticas inDicaDas
situao
atual:
realiZaDa? (*)
1a Construir a famlia
brasil (enfrentar
o problema da
dvida social)
aumento de gastos sociais, com
alimentao, sade/saneamento
2a Estabilizao
econmica e avano
nas reformas
estruturais
Combate infao,
saneamento das fnanas
pblicas, reform
a
tributria
3a aumento do poder real
de compra dos salrios
reduo dos tributos incidentes;
aumento real do salrio mnimo
4a Elevao das
oportunidades de
consumo de alimentos
Programas de alimentao
(bnus, merenda escolar,
cestas bsicas, etc.)
5a Valorizao da
produo e da
agricultura familiar
Garantia de renda mnima
para os agricultores familiares,
fnanciamento subsidiado,
treinamento e formao
Cont i nua
nead estudos 15 AA
6a reduo dos custos
de comercializao
e distribuio de
alimentos
Criao de mercados
descentralizados, melhoria
da infra-estrutura de
comercializao, formao
de estoques
7a descentralizao e
efcincia mximas na
execuo da poltica
de segurana alimentar
Garantia de recursos
oramentrios, valorizao do
princpio de equidade, evitar
mero assisten-cialismo
fontes: abaG, 1993, Cap. XV e abaG, 1o Congresso brasileiro de agribusiness, p. 111-115.
(*) sugesto de preenchimento pelo leitor, segundo sua percepo ou opinio.
Assim, as alteraes no comportamento dos agentes econmicos,
sejam produtores, sejam consumidores, considerados individual ou
coletivamente, em organismos governamentais ou no-governamentais,
tm implicado alteraes insitucionais e novas possibilidades de vantagens
competitivas, tais como a certifcao de origem, vendas no comrcio juso,
etc. Isso guarda relao com o conceito de desenvolvimento susentvel,
atualmente em uso. Tal conceito, como se sabe, tem em conta as novas
formas de se considerar as relaes dos homens com os recursos naturais,
buscando a superao de uma perseciva puramente economicisa, que
geralmente no assumida apenas pelos economisas. Ou seja, h uma
preocupao de ir alm dos asecos puramente econmicos na concepo
de desenvolvimento (ver Ramos, 2001). Assim, nas abordagens atuais sobre
o agronegcio tem sido tambm desacada a dimenso ambiental, entre
outros motivos porque, como viso, os recursos naturais eso na base de
seus processos produtivos.
Outro desdobramento disso que tem ocorrido um esforo para
superao de antigas dicotomias que marcaram as anlises sobre as transfor-
maes ocorridas nos ltimos dois ou trs sculos de hisria da civilizao
ocidental. Isso apenas recentemente vem sendo submetido a novas refexes,
principalmente porque envolve asecos culturais de profundo enraizamento.
Uma das dicotomias diz reseito tradicional disino entre o rural e o
urbano. Como o processo de desenvolvimento capitalisa foi, de maneira geral,
associado com um processo de urbanizao/indusrializao, consolidou-
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas AG
se a idia de que rural sinnimo de atraso, de atitudes reacionrias, de
posies conservadoras, de imobilismo e de vnculos com o passado. Isso,
principalmente nos pases subdesenvolvidos, foi resonsvel por uma
ampliao da disncia que marcou a consruo de um mundo urbano em
(suposa) oposio ao mundo rural, como se competissem entre si.
Em decorrncia de todos esses asecos, o agronegcio brasileiro vem
passando por um processo de reesruturao produtiva de profundo
alcance. Cabe enfatizar as alteraes poltico-insitucionais decorrentes do
esgotamento do padro de crescimento prevalecente at os anos 1980, que
era muito apoiado no aporte ou na contribuio de recursos pblicos (os
quais escassearam sobremaneira com as crises das fnanas pblicas dos
diversos nveis de governo), assim como as alteraes advindas da maior
abertura da economia brasileira ao exterior, o que tem impacos tanto
do lado das importaes como do das exportaes, inclusive em funo
de acordos regionais, como o Mercosul. Evidentemente, o alcance e os
desdobramentos das reesruturaes produtivas no interior de cada um
dos complexos agroindusriais, seus impacos e desdobramentos em cada
uma de suas partes componentes tem a ver com a hisria das relaes at
ento esabelecidas, seja com reseito s polticas pblicas, seja no tocante
s transaes que mantinham. Aqui tambm se trata de tomar cuidado
com as generalizaes.
A mencionada heterogeneidade da agropecuria brasileira tambm tem
sido discutida de outra forma por muitos esudiosos, novamente dualisa
ou bipolarizada: segundo eles, o Brasil possui tanto uma agricultura
patronal como uma agricultura familiar. Como se percebe, a primeira
teve sua exisncia preservada e mesmo ampliada com a implementao
da modernizao conservadora na sociedade brasileira, vale dizer, com a
adoo da via denominada por Lenin de prussiana. O segundo tipo, que
tem merecido maior ateno nos ltimos anos, diz reseito a uma agricultura
de pequeno e de mdio porte, fundamentalmente praticada por agricultores-
proprietrios e seus familiares. Nese segundo caso, cabe alertar para o fato
de que os esudiosos afrmam haver tipos de agricultura familiar, ou seja,
reconhecem que no exise uma nica situao, esecialmente em termos
nead estudos 15 AG
de sua susentao/viabilidade econmica. Convm acrescentar que
nem sempre so desacadas as vantagens desse segundo tipo no contexto
socioeconmico e poltico do Pas.
Desse contexto, tambm cabe referncia a uma nova proposa de
abordagem analtica; a da Nova Economia Insitucional, de cujo mbito
pode-se mencionar aqui to-somente a nfase que tem conferido ao direito
de propriedade, algo que, como se percebe facilmente, tem profundas
implicaes quando se lembra a queso da terra agrcola/rural (e de seu
mercado) e a problemtica da interveno governamental ou das polticas
fundirias (ver, sobre isso, Reydon, 2000).
QUADRO III os pri nci pai s proBleMas Do
caMpo, seGunDo os proDutores rurai s
Problema
% De
resPostas
Problema
% De
resPostas
1. Preo alto dos insumos 78 9. dvidas rurais 22
2. Preo baixo do produto 74 10. legislao
previdenciria
17
3. Juros altos 51 11. ameaa
propriedade
11
4. falta de crdito 47 12. Competio
com importados
8
5. legislao trabalhista 36 13. irrigao 4
6. mo-de-obra 32 14. Eletrifcao 4
7. m condio das estradas 27 15. gua 3
8. Condio social do campo 25 16. meios de
transporte
1
17. Problemas
ambientais
1
fonte: revista Panorama rural, edio de maio/2002, p. 65.
24 Exisem diversas formas ou metodologias que resultam em diferentes tipologias de agricultura
familiar, as quais se fundamentam em diferentes variveis, que podem ser: emprego de
mo-de-obra, tamanho do imvel, renda obtida, etc. Quanto a uma tipologia baseada nesa
ltima, ver Guanziroli et al., 2001. Recentemente foi decretada e sancionada a Lei da
Agricultura Familiar (Lei n. 11.326, de 24 de julho de 2006).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas A7
Finalmente, como ese texto partiu da considerao das atividades
agropecurias propriamente ditas, convm conclu-lo com uma referncia a
isso. O quadro III, obtido a partir de uma pesquisa feita pela Confederao
Nacional da Agricultura junto a agricultores de todo o pas, traz uma lisa
e a disribuio porcentual das resosas sobre os principais problemas
que eles enfrentam. Como se percebe, h um predomnio dos problemas
relacionados a asecos comerciais e fnanceiros, fcando bem acima de
queses tcnico/produtivas (eletrifcao, mo-de-obra, gua, etc.), de
asecos insitucionais (direito de propriedade, legislao trabalhisa) e de
problemas ambientais.
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D
moDelo e PrinciPais instrumentos
De regulao setorial:
uMa nota Di Dti ca
antnio Mrcio Buainain
1.esPeciFiciDaDes Da agricultura e interVeno Do estaDo
A questo da interveno do Estado na economia sempre
suscitou debates e controvrsias. No caso da agricultura,
vrias razes so comumente alinhadas para justifcar a
necessidade da interveno e da formulao de polticas
agrcolas para promover o desenvolvimento do setor, deslo-
cando a controvrsia da questo interveno versus no-
interveno para a forma e o contedo da interveno.
Ainda que amplamente conhecidas, vale a pena indicar as
principais razes que pareciam justifcar a formulao e a im-
plementao de polticas setoriais ativas para a agricultura.
Uma das caracersicas marcantes da atividade agropecuria a sazonalidade
decorrente, ainda hoje, em que pese o progresso tecnolgico, da dependncia
de fatores climticos, ambientais e dos ciclos biolgicos das plantas e animais.
O progresso tecnolgico tem modifcado a sazonalidade natural, encurtando
os tempos de crescimento e maturao das escies, desenvolvendo escies
adaptadas a ambientes diferentes daqueles originrios, modifcando as
pocas de plantios, alm de reproduzir as condies climticas e ambientais
originais, como no caso da plasicultura e da iluminao artifcial. Apesar
dos enormes progressos nesses campos, em maior ou menor grau a atividade
agropecuria continua sazonal e, em grande medida, fortemente dependente
de fatores da natureza.
nead estudos 15 GA
Essa dependncia da natureza e sazonalidade se refetem em uma acen-
tuada rigidez da produo agropecuria, seja para resonder s mudanas
nas condies do mercado seja para organizar seus fuxos de produo
e fnanceiros de forma a reduzir a necessidade de capital de giro, melhor
aproveitar as oportunidades ou proteger-se das futuaes dos mercados.
Enquanto na indsria em geral possvel utilizar as receitas correntes
para cobrir pelo menos parte dos gasos correntes, na agricultura desesas
e receitas se realizam em perodos diferentes: ao longo de vrios meses o
agricultor deve cobrir os gasos com preparao do solo, plantio, mo-de-
obra, servios, etc., e s depois da colheita que realizar a receita decorrente
da venda de sua produo. O mesmo acontece com os produtores animais,
particularmente de animais de grande porte criados em pasos e no em
esbulos. Isso signifca que a necessidade de capital de giro na agricultura
proporcionalmente mais elevada que na indsria. Da a importncia de
polticas de crdito rural, que coloquem disosio dos produtores rurais
recursos em condies compatveis com as esecifcidades do setor.
Alm disso, a sazonalidade, a forte dependncia de fatores climticos e a
rigidez produtiva fazem com que a atividade agropecuria enfrente maiores
riscos e incertezas do que o conjunto da economia. A concentrao da
oferta agrcola em poucos meses do ano, por exemplo, provoca uma presso
baixisa sobre os preos agrcolas precisamente quando os produtores eso
vendendo suas colheitas e necessitam de recursos para cobrir os gasos
realizados durante a fase anterior. Alm disso, enquanto a indsria pode
ajusar-se com certa agilidade s mudanas nas conjunturas de mercado,
ampliando sua produo caso tenha capacidade ociosa ou reduzindo a
produo corrente, a agricultura s poder ajusar-se na safra seguinte.
Esse conjunto de fatores jusifcou, desde o incio do sculo passado, a
adoo de polticas de preos agrcolas que reduzissem o impaco negativo
desses fatores sobre o nvel de renda da agricultura. Em praticamente todos
os pases essa proteo se deu atravs de polticas de garantia de preos,
garantia de renda mnima ou intervenes similares. Jusifcou, ainda, a
implementao de polticas de crdito com o objetivo de prover capital aos
produtores em condies e prazos adequados s esecifcidades do negcio
agropecurio, seja na forma de capital de giro (crdito de cuseio), recursos
para a comercializao (crdito de comercializao) da safra e fnalmente
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas GG
para realizar os invesimentos. Apesar da concepo liberal da economia
insisir que a melhor poltica pblica simplesmente deixar que o mercado
funcione livremente, praticamente em todos os pases do mundo as polticas
agrcolas continuam fortes e ativas; na verdade, possvel e recomendvel
discutir os insrumentos de interveno, seus efeitos sobre a alocao dos
recursos e bem-esar social, mas difcilmente se pode colocar em dvida a
necessidade de polticas agrcolas, que levem em conta as esecifcidades
da produo e dos mercados agropecurios.
O mercado , sem dvida, o principal mecanismo para orientar as
decises dos milhes de agentes econmicos produtores, consumidores,
comerciantes, importadores, etc. e defnir a alocao dos recursos entre
as vrias alternativas. O mercado livre uma consruo terica til para
analisar o funcionamento da economia sob certas condies. No mundo
real o mercado uma insituio imperfeita, sujeita a falhas e ao mau
funcionamento. No passado assumiu-se que o Esado poderia suprir e
subsituir as imperfeies do mercado. A experincia hisrica, seja dos pases
em desenvolvimento, desenvolvidos e socialisas, demonsrou que o Esado
tambm uma insituio imperfeita, tambm sujeita a falhas e ao mau
funcionamento. Em algumas situaes as aes do Esado podem, de fato,
corrigir problemas e melhorar os resultados decorrentes do funcionamento
do mercado; em outras situaes, o Esado impotente, e as intervenes
tendero a produzir mais disores do que aquelas produzidas pela ao
do mercado, ainda que imperfeita. Avaliar as diferentes situaes e defnir
qual a melhor, ou seja, quando e como intervir, es hoje no centro dos
debates sobre as polticas pblicas. Assume-se que o Esado deve intervir
para desenvolver o mercado e corrigir suas falhas, e no para subsitu-lo
ou difcultar seu desenvolvimento. As principais falhas do mercado so as
seguintes: informaes imperfeitas, externalidade, proviso de bens pblicos
e coletivos, mercados inexisentes ou incompletos, esruturas de mercado
mono ou oligopolisas.
1 Ver, sobre esse ponto, Fao (1995), captulo 4.
nead estudos 15 GG
2.regulao estatal e seus instrumentos
Nesa seo procura-se apresentar uma breve explicao didtica do processo
de regulao setorial, seus objetivos, insrumentos e limites. Regulao
pode ser entendida como o conjunto de aes do setor pblico visando a
direcionar, modifcar ou infuenciar tanto as decises dos agentes econ-
micos, o funcionamento da economia, os resultados ou sua disribuio.
Do ponto de visa analtico, possvel pensar a regulao em seu plano
mais abrangente regulao macroeconmica , ou localizada regulao
setorial e subsetorial. Tambm possvel fazer o corte entre regulao de
curto e longo prazo.
Regular no curto prazo. No curto prazo, a regulao refere-
se esecialmente s intervenes do governo no nvel e composio dos
fuxos correntes de produo e demanda, com o objetivo de adminisrar os
desequilbrios (Delgado, 1992, 7) inerentes economia de mercado, ou
de procurar ajusar os fuxos aos objetivos polticos do governo. No caso
da produo agropecuria, esses desequilbrios so, pelo menos em parte,
qualifcados pelas esecifcidades do setor, particularmente as futuaes
de produo e dos rendimentos fsicos associados tanto a fatores climticos
como maior rigidez do processo produtivo que difculta ajuses rpidos
s mudanas nas condies dos mercados relevantes.
2 Delgado indica claramente os limites da interveno regulatria do Esado: No se pense
que as intervenes compensatrias do lado da demanda fnal logram equilibrar as condies
de demanda efetiva e demanda fnal. A teoria da demanda efetiva uma consruo
terica que d conta do desajuse endgeno entre o carter privado da produo capitalisa
e o carter social da desesa agregada, em termos de consumo e invesimento. Sendo ese
ltimo essencialmente insvel numa economia capitalisa, os ajuses da demanda efetiva
se traduzem em futuaes da demanda efetiva entre perodos de produo ou de emprego
(Delgado, 1985, 124).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas G7
FIgURA 1 i nterveno e reGulao Dos Fluxos aGreGaDos
fonte: com base em delgado (1985).
Regular no longo prazo. No longo prazo, a regulao refere-se s
intervenes orientadas para promover mudanas nas esruturas produtivas,
vale dizer, na base tcnica, econmica e social da produo. Naturalmente
que nem esses dois momentos curto e longo prazo nem as aes e os
insrumentos de interveno utilizados so esanques. Tomados dinami-
camente, exise uma complexa relao de causa e efeito que condiciona
mutuamente os dois momentos, vincula prazos, insrumentos, objetivos e
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Disponibilidade de capitais de giro
para investimento; condies de
acesso aos insumos; nvel e
composio da oferta
programada e outras variveis
que afetam as decises dos
produtores.
Vetor de demanda
agregada pela
produo agrcola
Poltica Cambial
e Monetria
Poltica Monetria
e Financeira
Poltica Fiscal
Poltica Salarial
Poltica de
Crdito Agrcola
Poltica de Preos
Poltica Comercial
Outras (subsdios.
insumos.etc.)
Regulao ex ante ESTADO Regulao ex post
Poltica
Macroenocmica
e Oramentria
Poltica Agrcola
Poltica Cambial
e Monetria
Poltica Monetria
e Financeira
Poltica Fiscal
Poltica Salarial
Poltica de
Comercializao
Subsdios ao Consumo
e Exportao
Compras
Governamentais
Outra
nead estudos 15 GO
o timing da poltica. Dar coerncia intertemporal e insrumental s polticas
tem sido um dos grandes desafos que enfrentam os formuladores de
polticas (policy makers).
Regulao e desequilbrio. preciso explicitar que as situaes
de desequilbrio no so defnidas em absrato, segundo a concepo
dominante nos manuais de teoria econmica. Na realidade, os desequil-
brios ou objetivos da regulao so defnidos e adminisrados em funo
dos objetivos prioritrios da poltica; alm disso, em muitas situaes, a
interveno provoca, deliberadamente, situaes que os bons manuais
classifcariam como de disoro econmica e/ou desequilbrio. Desde o
ponto de visa da teoria econmica, uma elevao dos preos agropecurios
no pode ser tratada necessariamente como um desequilbrio que requeira
interveno corretiva, j que normalmente apenas um sinal de desajuse
entre oferta e demanda e o mecanismo mercantil de racionamento da oferta
entre os consumidores. Mas, dependendo dos objetivos do governo e da
poltica econmica, uma elevao dos preos de alimentos, por exemplo, por
afetar o comportamento de variveis, indicadores e/ou atividades/setores
de forma indesejvel, pode ser considerada um desequilbrio relevante e
jusifcar a interveno por parte do governo para coibir/reduzir o aumento
e suas conseqncias. Essa interveno pode utilizar vrios insrumentos e
assumir diversas formas. No passado recente, utilizou-se amplamente desde
o tabelamento de preos pura e simplesmente at concesso de subsdios
que reduzem o preo fnal do produto para o consumidor. No contexto
atual, caracerizado pela reduo das intervenes diretas dos governos no
funcionamento dos mercados e pela liberalizao econmica, os controles
de preo eso fora de uso, e os principais insrumentos utilizados so
os tributrios, fscais e comerciais. A regulao tambm pode privilegiar
resultados no curto prazo ou no longo prazo, o que implicar lanar mo
de insrumentos diferenciados segundo os objetivos.
Curto versus longo prazo. Um exemplo claro das opes entre
prazos e insrumentos o conhecido dilema dos preos dos alimentos. A
tentativa de reduzir os preos por meio de subsdios, importaes e controle
direto dos preos reduz os incentivos dos produtores e inibe invesimentos
e a evoluo da produo, a qual no longo prazo levaria reduo do
preo pela via da elevao da produtividade e da oferta. Ver, a esse reseito,
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas GO
Streeten (1987); Fao (1995) e Norton (1993). Um preo mais elevado no
curto prazo pode ser mais efcaz e susentvel para conseguir preos mais
baixos e esveis se e medida que esimular os produtores a invesirem e
elevarem o nvel de efcincia econmica.
Regulao ex ante e ex post. Para fns analticos e didticos,
possvel pensar, como explicitado na Figura 1, que a interveno nos fuxos
ocorre em dois momentos: ex ante e ex pos. No primeiro momento (regulao
ex ante), trata-se de intervir nas variveis-chaves que determinam as decises
de que, quanto e como produzir; no segundo momento (regulao ex pos),
o objetivo controlar as variveis que afetam os resultados econmicos
e fnanceiros das decises tomadas anteriormente pelos produtores. Ou
seja, os insrumentos de poltica agrcola so utilizados para, atravs das
decises dos produtores, afetarem tanto a composio como o nvel da
oferta planejada. Dadas as condies de mercado, os incentivos transmiti-
dos atravs do conjunto de insrumentos de poltica macro e setorial e as
expecativas em relao demanda futura afetam as decises de produo
e de invesimentos que se traduzem, no perodo, na oferta agregada de
produtos agropecurios.
A regulao ex pos trata de compatibilizar a oferta com a demanda
agregada, promovendo e/ou facilitando a absoro dos excedentes e adminis-
trando os dfcits tendo em visa as relaes entre o setor e a macroeconomia,
a rentabilidade das cadeias relevantes e os objetivos esratgicos defnidos
para o setor. Nem sempre vivel compatibilizar todos esses objetivos.
Nesse ponto a resrio fscal mosra os limites e insusentabilidade de
polticas agrcolas que atuam margem do mercado.
Padro de interveno. O que poderia individualizar um padro
de interveno a combinao de objetivos, insrumentos e modus operandi
da poltica. No limite extremo, a no-interveno direta do Esado no
funcionamento dos mercados refete um tipo de interveno/regulao, e
no a sua ausncia. A caracersica do modelo de interveno dominante
nos anos 1970 e 1980 era a interveno direta do Esado nas condies,
funcionamento e sinais de mercado. Tratava-se de modifcar os parmetros
bsicos do mercado que afetam as decises econmicas dos agentes em geral.
Embora utilizasse tambm insrumentos extramercado (tabelamento de
preos, por exemplo), a poltica atuava em grande medida atravs do mercado
nead estudos 15 GO
(subsdios, crditos, isenes, tarifas, etc.). Desde os anos 1990, o padro de
regulao outro: o Esado tem procurado facilitar o bom funcionamento
do mercado, prover incentivos susentveis no prprio mercado e que no
exigem pesadas transferncias fscais para os produtores. Trata-se, na verdade,
de criar as condies bsicas apropriadas para o bom funcionamento da
economia agrria, sem intervir diretamente nos sinais de mercado.
A interveno do Esado (regulao) atua sobre alguns elementos bsicos
forjadores das decises dos produtores. Essas decises refetem um conjunto
amplo de condicionantes, desde a disonibilidade de recursos produtivos
e fnanceiros, a insero socioeconmica dos produtores, a localizao
geogrfca, as oportunidades e a conjuntura econmica, as insituies e
valores culturais, etc. Para fns didticos e analticos, podemos simplifcar
os fatores intervenientes e considerar que o desenvolvimento rural for-
temente condicionado por quatro conjuntos de fatores: (i) os incentivos
que os produtores tm para invesir e produzir; (ii) a disonibilidade de
recursos, particularmente terras, gua, mo-de-obra, capital e tecnologia, que
determina o potencial de produo; (iii) o acesso aos mercados, insumos,
informaes e servios que infui de forma decisiva na capacidade efetiva
de produo e, fnalmente, (iv) as insituies, que infuenciam as decises
dos agentes e inclusive sua capacidade, possibilidade e disosio para
produzir (Norton, 1993, 13). A seguir examinaremos cada um desses fatores.
2. 1 . pol ti cAs mAcroeconmi cAs
As polticas macroeconmicas tm um grande impaco sobre as condies
gerais da produo, uma vez que determinam ou infuem fortemente na
formao dos preos bsicos da economia. Os preos macroeconmicos
afetam, direta ou indiretamente, a formao dos cusos de produo, a
alocao dos recursos entre os diversos setores e subsetores da economia,
as decises de invesir, as opes tecnolgicas, os preos relativos, as con-
dies de venda dos produtos, a rentabilidade de cada segmento, o ritmo
de crescimento da economia, o nvel e esrutura de disribuio de renda e
as expecativas dos agentes. At mesmo a disonibilidade e qualidade da
infra-esrutura afetada pela poltica macroeconmica (principalmente
atravs da poltica fscal). Em resumo, a poltica macroeconmica incide
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas G1
diretamente sobre os incentivos e a disonibilidade de recursos. Os preos
reais, o grau de proteo efetiva, a disonibilidade e o cuso de oportunidade
para a utilizao dos recursos so fortemente infuenciados pelas polticas
e preos macroeconmicos.
Pode-se afrmar, portanto, que as polticas macroeconmicas e o
marco insitucional, o qual esreitamente associado orientao e
concepo da poltica econmica, tm grande infuncia sobre o entorno
e os parmetros bsicos que condicionam e orientam as decises dos
produtores, sua capacidade de implement-las e os resultados. As polticas
macroeconmicas operam em dois nveis: de um lado, tais polticas afetam
diretamente tanto as condies objetivas de produo como as expecativas
dos produtores atravs das principais variveis objetivas e subjetivas que
eles levam em conta no momento de tomar as decises de produo e
invesimento, particularmente o nvel de liquidez da economia, a taxa
de juros, a taxa de cmbio, os imposos e o nvel dos salrios. Ao mesmo
tempo em que afetam as condies de produo e invesimento no presente,
essas variveis infuem nas condies de realizao do ciclo de produo
anterior, em particular a capacidade de absoro dos mercados, os nveis
de preos, as margens de lucro; as condies de realizao da produo
tm signifcativo impaco sobre a capacidade e as condies econmica e
fnanceira dos agentes no presente, condicionando e interferindo em suas
decises de produo e invesimento.
De outro lado, alm de incidir sobre os mercados no presente, pode-se
dizer que as polticas macroeconmicas de hoje do forma aos mercados no
futuro, ou seja, condicionam no apenas o nvel e composio da demanda
fnal (presente) da economia como tambm o nvel e composio da demanda
efetiva (demanda futura projetada pelos agentes a partir de suas expecativas
em relao ao futuro). Em outras palavras, a partir do comportamento das
variveis macroeconmicas (e de outras variveis e indicadores setoriais),
os agentes formam suas expecativas com reseito ao comportamento dos
mercados no futuro e s margens de lucro eseradas.
Os principais insrumentos de regulao macroeconmica so: (i) a
poltica cambial; (ii) a poltica monetria, fscal e tributria; (iii) a poltica
salarial e (iv) a poltica comercial. No o caso de discorrer, aqui, sobre as
complexas relaes entre as variveis macroeconmicas e o desempenho do
nead estudos 15 GD
setor agropecurio. Interessa apenas agregar alguns pontos importantes
sobre esse tema.
Poltica Cambial. O primeiro ponto refere-se ao papel central
desempenhado pela taxa de cmbio real na determinao dos preos reais
e dos incentivos para produzir e invesir. Assumindo que os preos reais
representam de maneira adequada os principais incentivos ao produtor,
possvel demonsrar que a taxa de cmbio real um dos principais determi-
nantes dos preos relativos da economia, dos preos reais (e rentabilidade)
de cada setor, da competitividade e preos relativos em relao ao reso
do mundo. Isso signifca que a taxa de cmbio real um dos principais
determinantes tanto do crescimento diferenciado como da disribuio de
renda entre os setores da economia. A literatura assume que a agricultura,
cuja produo composa majoritariamente de bens comercializveis,
particularmente sensvel s variaes da taxa de cmbio real. Mais do que
isso, para muitos autores, a taxa de cmbio a varivel que exerce maior
infuncia sobre o desempenho do setor agrcola e da economia como um
todo (Buainain e Rello, editores, no prelo).
3 Ver Buainain e Rello (editores, no prelo) para uma exposio didtica da infuncia das
polticas macroeconmicas e dos macropreos sobre o setor agrcola, em esecial as Lies
6 e 7. Ver tambm Norton (1993).
4 O conceito mais usual de taxa de cmbio real considera o efeito da infao domsica e
internacional sobre o preo, em moeda local, de uma unidade de moeda esrangeira. Pode
ser expressa da seguinte forma:
onde E
r
a taxa de cmbio real; E
n
a taxa nominal de cmbio; P
d
o ndice de preos domsicos
e P
*
o ndice de preos internacionais (Buainain e Rello, (editores, no prelo), no prelo, lio
3). A literatura recente vem utilizando um segundo conceito de taxa de cmbio real, que seria
a relao entre os preos dos bens comercializveis (tradeables) e no comercializveis (non
tradeables) da economia (ver Diaz, 1992; Corden, 1990). Esse conceito permite explicitar
os efeitos da infao e das mudanas de produtividade sobre os preos reais e rentabilidade
dos setores produtores de bens comercializveis e no comercializveis. A observao dos
movimentos da taxa de cmbio real medida segundo esse conceito contribui para explicar
as transferncias intersetoriais de capital e a atratividade diferenciada entre os setores de
bens transveis e no transveis.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas GB
Deve-se desacar que no passado os esados contavam com maior grau
de liberdade para defnir a poltica cambial e at mesmo a taxa de cmbio
nominal. Muitos praticavam polticas de fxao adminisrativa da taxa
nominal de cmbio (seja por meio de minidesvalorizaes cambiais como
o Brasil, seja indexando o cmbio taxa de infao ou defnindo o cmbio
fxo, como o Paraguai). At mesmo no perodo mais recente dos anos 1990,
vrios pases tentaram manter taxas de cmbio defnidas em leis, como no
caso da Argentina, ou pela adminisrao da poltica monetria, como o Brasil.
A desvalorizao do real em 1999 e a crise do sisema de convertibilidade
do peso argentino demonsraram a difculdade, se no impossibilidade, de
regimes cambiais e taxas de cmbio compulsrias.
Poltica Comercial. A poltica comercial um dos principais
determinantes do nvel de proteo econmica, o qual refete a relao entre
os preos domsicos e os preos internacionais corresondentes. As relaes
entre o nvel de proteo e o dinamismo e desenvolvimento de cada setor e da
economia como um todo so complexas e fogem completamente ao escopo
dese trabalho. Um nvel de proteo excessivo pode reduzir a efetividade da
concorrncia como mecanismo de induo de inovaes e invesimentos, fatores
essenciais para assegurar um crescimento susentvel e duradouro. Por outro
lado, um nvel de proteo demasiado baixo pode ter efeitos contrrios ao
posulado pela verso mais simplisa da teoria de comrcio internacional: em
vez de assegurar maior efcincia da produo domsica, a desroteo pode
simplesmente aniquilar parte do aparelho produtivo. A poltica comercial
hoje condicionada por acordos supranacionais, tais como o Mercosul, e pelas
regras de comrcio internacional esabelecidas no mbito da omc.
A poltica comercial permite atribuir nveis diferenciados de proteo
entre os setores da economia, favorecendo dessa maneira os setores mais
protegidos em detrimento dos menos protegidos. Conjuntamente, a taxa de
cmbio e a poltica comercial modifcam os preos relativos dos diferentes
tipos de bens e provocam uma realocao de recursos entre os setores que
produzem bens importveis, exportveis e bens comercializveis (Buainain
e Rello, editores, no prelo). Apesar da crescente liberalizao comercial,
polticas de proteo ainda tm sido muito utilizadas, mesmo no mbito
dos acordos de integrao regional. No caso do Mercosul, os pases usam
a lisa de exceo para conceder proteo diferenciada a certos produtos,
nead estudos 15 GA
seja devido importncia dos produtos para as economias de certas reas
dos pases (acar no noroese argentino, arroz no sul do Brasil, leite no
Uruguai) seja devido ao forte impaco negativo da abertura sobre a prpria
atividade em nvel nacional.
As polticas comercial e cambial atuam sobre variveis determinantes
da dinmica e desempenho dos vrios ramos da produo domsica: uma
taxa de cmbio sobrevalorizada artifcialmente reduz a competitividade
dos produtores de bens comercializveis, desalentando invesimentos e o
ritmo de crescimento econmico; uma taxa de cmbio baixa (subvalorizada)
tende a canalizar recursos para a produo de bens comercializveis (para
o mercado externo e/ou subsituio de importaes) em detrimento dos
ramos que produzem bens domsicos. O mesmo efeito exercido pela
poltica comercial: dada a taxa de cmbio, uma elevao do nvel de proteo
tende a elevar os preos dos produtos importveis em relao aos exportveis,
induzindo a transferncia de recursos para a produo dos primeiros e
reduzindo os incentivos para a produo de exportveis.
Poltica Fiscal. A poltica macroeconmica (e o marco insitucional)
tambm condiciona o prprio esilo e capacidade de regulao setorial.
A resrio oramentria um determinante central das polticas agrcolas.
A possibilidade de usar incentivos fscais para promover objetivos setoriais
limitada pela poltica fscal do governo. A poltica fscal tambm afeta o
setor atravs de vrios canais, entre os quais: a poltica de preos e tarifas
de servios pblicos; raio de manobra para utilizar o insrumento do
subsdio no processo de regulao setorial; esrutura de gasos do setor
pblico (invesimentos em infra-esrutura, gasos correntes, apoio pesquisa
tecnolgica e difuso de tecnologia, etc.); utilizao de polticas de rendas;
carga fscal que recai diretamente sobre o setor e sobre os seus produtos.
A importncia dos recursos fscais transforma o processo oramentrio
e a prpria poltica fscal em locus de confitos pela apropriao dos fundos
disonveis. A alocao desses recursos resonde a procedimentos e presses
de carter poltico, que podem entrar em contradio com as prioridades
defnidas tecnicamente e com o manejo da poltica setorial em funo dos
objetivos e esratgias traadas para o desenvolvimento do setor. Esses
dois asecos explicam a importncia que tm a resrio oramentria
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas GG
e a legislao que regula o processo oramentrio para a formulao das
polticas econmicas e setoriais.
Poltica Monetria. As relaes entre a poltica monetria e o
desempenho e regulao setorial so signifcantes. De um lado, a esabilidade
monetria, a liquidez geral da economia e as condies gerais de fnancia-
mento so objetos da poltica monetria. De outro lado, o fnanciamento do
dfcit fscal depende da poltica monetria. No so pequenas as implicaes
do dfcit e dos mecanismos de fnanciamento sobre a economia como um
todo, pois afetam diretamente a esabilidade dos preos, a disonibilidade
de recursos para fnanciamento ao setor privado e a taxa de juros vigente.
Apenas a ttulo de exemplo, possvel mencionar as relaes entre a
taxa de cmbio e a poltica monetria com os incentivos e disonibilidade
de recursos. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada comprime a renda
agrcola, pois a remunerao das exportaes em moeda nacional menor;
os preos internos tambm so negativamente afetados devido concor-
rncia das importaes artifcialmente barateadas pelo cmbio. Dessa
maneira, os incentivos para a expanso da produo sero menores do que
seriam com uma taxa de cmbio mais competitiva. Polticas monetrias
fortemente resritivas reduzem a oferta de crdito e elevam o cuso do
dinheiro, comprometendo a capacidade e efcincia produtiva dos agentes,
particularmente daqueles mais dependentes de recursos de terceiros. Em
um contexto de resrio monetria, qualquer poltica de fnanciamento
setorial enfrentar problemas: se as condies de fnanciamento do crdito
agropecurio seguirem as condies do mercado, podero no atender s
necessidades dos produtores; se, por outro lado, a opo for a de oferecer
condies preferenciais, provvel que o governo enfrente resries pelo
lado fscal, j que dever cobrir a diferena entre a taxa preferencial e de
mercado, alm de problemas de efcincia e disores tpicos de polticas
setoriais de crdito subsidiado.
Em resumo, as polticas macroeconmicas no apenas afetam diretamente
as condies gerais e parmetros bsicos que regulam as decises e desempe-
nho do setor como tambm condicionam os objetivos defnidos para o setor
5 Pargrafo transcrito de Buainain e Rello (editores, no prelo), lio 6.
nead estudos 15 GG
e a prpria regulao setorial, seja atravs da disonibilidade de recursos seja
defnindo o marco (ou modelo de poltica) insitucional vigente.
2. 2. pol ti cAs setori Ai s
As polticas e as variveis macroeconmicas defnem as condies gerais
de funcionamento da economia e os insrumentos de poltica setorial
possibilitam ao setor pblico intervir nas condies e variveis esecfcas
ao setor e defnir, por exemplo, uma taxa de juros diferente da taxa de juro
de mercado, condies eseciais para acesso aos mercados externos, preos
mnimos e mximos para alguns produtos selecionados, etc.
Por meio da regulao setorial, o Esado busca, de um lado, reforar ou
mitigar os sinais e condies determinados pela poltica macroeconmica
e, de outro, afetar o nvel e composio da oferta e demanda nos mercados
agropecurios, esimulando determinados segmentos e penalizando outros
segundo as prioridades da poltica econmica e as presses dos agentes.
Apesar de a regulao da produo e da demanda se realizarem em momentos
diferentes, trata-se de um processo nico, poso que, no nvel global, a
demanda futura ser, pelo menos parcialmente, o resultado das decises de
produo e invesimento; e, de outro lado, a regulao ex ante da produo
cria compromissos em relao absoro da futura produo.
Instrumentos de Regulao Setorial. Os principais me-
canismos de regulao setorial (produo e demanda) so: (i) polticas
de preos; (ii) polticas de fnanciamento; (iii) seguro; (iv) poltica de
comercializao e esoques; (v) polticas tributria e fscal e (vi) polticas
de comrcio exterior. A seguir indica-se o papel e o alcance de cada um
dos insrumentos, ressaltando-se alguns elementos teis para a melhor
compreenso da evoluo da poltica agrcola brasileira.
Poltica de Preos: Objetivos. As polticas de preos agrcolas
foram, no passado, um dos componentes mais fortes das polticas agrcolas,
principalmente nos pases desenvolvidos. Ainda o so em certa medida,
pois tanto na Unio Europia como nos Esados Unidos os produtores
6 Ver Accarini (1987) e Buainain e Rello (editores, no prelo) para uma exposio relativamente
completa dos principais insrumentos da poltica agrcola.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas G7
contam com o suporte de vrios mecanismos que atuam diretamente sobre
os preos agrcolas. Os objetivos esecfcos das polticas de preos incluem:
reduzir o risco mais elevado que pode comprometer o desenvolvimento
da produo agropecuria; melhorar a disribuio de renda inter e intra-
setorial; incentivar a produo de alguns produtos esecfcos; esabilizar
ou pelo menos reduzir as futuaes dos preos agrcolas.
Nos pases em desenvolvimento, esecialmente na Amrica Latina, evitar
preos elevados de alimentos para os consumidores fnais e assegurar a
oferta de matrias-primas em quantidade e preo adequados para abasecer
a agroindsria local foram hisoricamente objetivos centrais das polticas
de preos agrcolas. Nos Esados Unidos, por exemplo, a susentao da
renda dos produtores agropecurios sempre foi um dos objetivos centrais
da poltica de preos agrcolas; na Europa, a segurana alimentar e a esa-
bilidade socioeconmica do meio rural tm sido preocupaes dominantes
no perodo do ps-guerra. Nos pases em desenvolvimento, o foco das
polticas de preos agrcolas no passado recente no foi esvel e nem preciso:
ora a poltica buscava incentivar a produo de alguns produtos, o que
exigia a fxao de preos mnimos que na verdade eram preos mximos,
bem acima dos preos de mercado; ora o objetivo era reduzir o risco, ora
evitar as acentuadas futuaes dos preos para o consumidor fnal. A
multiplicidade de objetivos acabou comprometendo a efccia da poltica,
que na maioria dos casos nem assegurava preos mnimos nem reduzia o
risco e as oscilaes de preos ao consumidor.
Garantia de Preos Mnimos e Critrios para Definio.
O insrumento ainda em uso a garantia de um preo mnimo fxado e
anunciado previamente, antes do incio do plantio. Seu funcionamento
simples: antes do incio do plantio, o governo anuncia um preo mnimo
para os produtos que integram a poltica. Dessa maneira, o governo assegura
aos produtores, independentemente dos preos de mercado, a venda de
sua produo pelo preo mnimo. A poltica pode incluir todos ou uma
seleo de produtos, a defnio dos preos mnimos pode ser feita por
vrios critrios tcnicos e polticos, os preos podem ser uniformes para
7 Em sua tese de doutoramento, Fonseca (1994) apresenta uma excelente apreciao da
trajetria recente das polticas agrcolas na Europa e Esados Unidos da Amrica.
nead estudos 15 GO
todos os produtores e regies ou podem ser diferentes segundo a regio
e/ou tipo de produtor.
O critrio para a defnio dos preos mnimos depende dos objetivos
da poltica. Segundo a Fao (Fao, 1987, 59),
la seleccin de esos criterios es un problema difcil y polticamente delicado, porque
son muchos los criterios y las repercusiones econmicas de los disintos criterios
varan considerablemente. Algunos de ellos exigen mucha informacin cuantitativa.
Evidentemente, la eleccin de los criterios o la importancia que se le d a uno en
particular, depende tambin de las fnalidades esecfcas de la intervencin del
gobierno en los precios.
Os principais critrios para a defnio dos preos mnimos so os
seguintes: os preos so defnidos a partir dos cusos de produo. Esse
critrio pode variar consideravelmente segundo os objetivos da poltica.
Pode-se, por exemplo, tomar apenas o cuso varivel como parmetro, e
no o cuso total; pode-se defnir cusos segundo a tecnologia adotada,
segundo a regio de produo. Outro critrio defnir os preos a partir
de uma relao de troca entre preos agrcolas e no agrcolas. As opes
dentro desse critrio tambm so mltiplas e eso relacionadas escolha
do ndice de preos que serve para avaliar os termos de troca. O terceiro
critrio basear a fxao dos preos mnimos nos preos de fronteira, ou
preos internacionais. O argumento em favor desse critrio evitar que
os mercados domsicos desenvolvam-se de forma isoladas das condies
vigentes nos mercados internacionais. As opes e problemas colocados por
ese critrio no so menores que a dos outros dois. Que preo internacional
tomar como base? E como corrigir as disores dos prprios preos
internacionais? E como evitar os problemas causados pelas futuaes dos
preos internacionais? Diante da grande heterogeneidade das condies
de produo vigentes na agricultura, nenhum deses cortes de cuso de
produo totalmente satisfatrios. Nese caso, uma opo poderia ser a
de defnir como critrio o cuso aquela cuja disoro menos prejudicial
aos objetivos da poltica agrcola em geral. Mas poderia ser a que tem
menor cuso fscal, o que levanta a queso da compatibilidade entre a
opo defnida para minimizar o cuso fscal e os prprios objetivos da
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas GO
poltica. Ese exemplo sufciente para ilusrar a difculdade mencionada
na citao acima.
Enquanto no passado essa poltica foi abrangente e procurava cobrir
todo o territrio nacional, proteger todo tipo de produtor e um grande
nmero de produtos, hoje praticada de maneira mais resritiva. Procura
focar em regies esecfcas, em geral que por vrias razes apresentam
mercados locais defcientes; ou em grupos de produtores mais vulnerveis
(no Brasil a prioridade so os assentados e agricultores familiares), e alguns
produtos selecionados.
Os procedimentos e insrumentos da poltica de preos tambm podem
variar de pas para pas: em alguns casos, os produtores comercializam sua
produo e o governo cobre apenas a diferena entre os preos recebidos
pela venda no mercado e o preo mnimo. Ese procedimento pode ou no
incluir algum tipo de limitao para a proteo, seja fxando uma produo
mxima para cada produtor e produto, seja fxando uma rea mxima para
o cultivo protegido pela poltica governamental.
Em outros casos, como o do Brasil at recentemente, um dos objetivos
era reduzir a sazonalidade dos preos agrcolas, tanto para os produtores
como para os consumidores. O mecanismo bsico o fnanciamento de
esoques privados durante os meses de safra, quando os preos tendem
a cair e a aquisio, pelo preo mnimo defnido anteriormente, de parte
da produo.
Poltica de Comercializao. Muito embora a poltica de
comercializao aparea muitas vezes como apndice ou complemento da
poltica de preos mnimos, trata-se de um insrumento particular, que foi
largamente utilizado de per si, em funo de objetivos prprios. No caso da
agricultura, cuja produo perecvel e sazonal, a comercializao adquire
ainda mais importncia que nos demais setores. At mesmo pequenos
problemas de comercializao de insumos durante a fase de preparao e
plantio, como falta de sementes ou outro insumo bsico, podem compro-
meter seriamente a produo de todo um ano agrcola; da mesma forma,
a ocorrncia de pequenos problemas no momento da comercializao da
safra, como insufcincia de meios de transorte e armazenagem, pode
comprometer os resultados econmicos de todo o ano de produo. Em
termos gerais, o mau funcionamento dos mercados agropecurios reduz
nead estudos 15 7O
a efcincia produtiva, o potencial de crescimento e at mesmo os efeitos
positivos que um aumento da produo poderia proporcionar para o
conjunto da populao e para o prprio sucesso das polticas econmicas
defnidas pelos governos. Esecialmente no caso brasileiro, cuja esrutura
de comercializao sempre foi apontada como um dos grandes entraves
para o desenvolvimento da agricultura, a poltica de comercializao sempre
integrou os insrumentos de regulao setorial, e os insrumentos utilizados
incluram o controle das margens de comercializao, criao de canais
eseciais e empresas para comercializar a produo, redes de disribuio
ao consumidor, consruo de armazns ofciais e assim por diante.
Poltica de Financiamento. As polticas de fnanciamento da
produo e comercializao agropecuria tambm so largamente utilizadas
para a regulao setorial. Nesse caso, a poltica opera ofertando vrios tipos
de crdito (cuseio, invesimento, comercializao), fxando taxas de juros
e prazos de pagamento diferenciados segundo o tipo de fnanciamento, os
produtos, o tipo de produtor (pequeno, mdio, grande; familiar ou no
familiar; assentado ou no) e regies (mais desenvolvidas; maiores riscos
de seca; zonas de fronteira e outros critrios).
A disonibilidade de recursos para cuseio e invesimento um dos
principais condicionantes da produo agropecuria. O rgido ciclo de
produo torna, para a maioria dos ramos, impossvel compatibilizar os
fuxos de disndios e entradas: enquanto os gasos so contnuos ao longo
de todo o ano, as receitas so concentradas sazonalmente, determinando a
necessidade de maior volume de capital de giro. A insufcincia de recursos
prprios e/ou crdito resringe o nvel da produo, deixando ociosos os
demais fatores de produo disonveis (terra, mquinas, insalaes, etc.).
Na presena de um risco mais elevado inerente atividade, os agricultores
tendem a ser mais conservadores em relao adoo de novas tecnologias
e expanso da capacidade de produo. O crdito rural, desenhado
levando em conta as esecifcidades do setor, com prazos e condies de
pagamento adequados, um poderoso insrumento de induo de inovaes
e crescimento.
Seguro Rural. O seguro rural tambm um insrumento de regulao
importante. O risco inerente s atividades econmicas, uma vez que a
insabilidade e a incerteza so inerentes ao sisema mercantil. No caso da
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 71
agricultura, o risco econmico potencializado pelos efeitos de ocorrncias
aleatrias da natureza sobre a produo e o rendimento. A ausncia de
mecanismos de proteo contra esses riscos tem efeitos sobre a produo e
os invesimentos, sendo possvel demonsrar que os produtores produzem
abaixo do seu potencial para reduzir o risco. O risco aumenta se o produtor
utiliza crdito, o que leva a uma reduo do nvel de endividamento. Tambm
afeta as opes tecnolgicas, j que os produtores preferiro tecnologias com
menor rendimento e risco mais baixo quelas com rendimento e risco mais
elevados. A proviso de um mecanismo de seguro agrcola que reduza o risco
elimina esses entraves e contribui para o crescimento da produo.
Em resumo, dadas as variveis e resries esruturais, o comportamento
e o desempenho do setor agropecurio refetem os efeitos combinados
dos preos macroeconmicos e dos sinais enviados pela poltica agrcola.
Conjuntamente, esses parmetros determinam o contexto geral que afeta
as decises de produo, sua composio e nvel corrente, os invesimentos,
o crescimento do produto, a formao e disribuio de renda do setor. As
polticas macro e setoriais traduzem-se, ex ante, em um conjunto de sinais
que sancionam, inibem ou esimulam certas expecativas dos agentes, afetam
suas decises de produo (o qu produzir, quanto produzir e invesir e
como produzir), e, ex pos, em um conjunto de aes que afetam a demanda
fnal (Delgado, 1985, 122).
O desenho da poltica agrcola escolha e combinao dos insrumentos
e de sua operacionalizao muda de pas para pas e depende dos objetivos es-
pecfcos atribudos poltica setorial, da capacidade operacional e fnanceira
do Esado e da prpria concepo e marco insitucional, que em conjunto
delimitam e orientam as relaes entre o setor pblico e privado.
3.PrinciPais instrumentos Da Poltica agrcola brasileira
Embora basante conhecidos, convm indicar rapidamente os principais
insrumentos da poltica agrcola com base na experincia brasileira. O
objetivo informar sobre os insrumentos de poltica agrcola, que com nomes
diferentes e/ou pequenas variaes so utilizados em vrios outros pases. A
apresentao dos insrumentos no signifca que eso em uso no momento
atual. A seguir os insrumentos so apresentados resumidamente.
nead estudos 15 7D
Plano-Safra. Um importante insrumento de planejamento da
produo agropecuria o Plano-Safra Anual, que consolida em um nico
documento os principais objetivos e medidas de poltica aprovadas pelo
governo para o prximo ano agrcola. Esse insrumento, de escopo anual,
em geral publicado vsera do incio do calendrio agrcola mais importante
do pas (no caso brasileiro a safra de vero), tem natureza produtivisa e de
curto prazo. As medidas includas no Plano-Safra podem ser modifcadas
automaticamente pelo governo, no se consituindo, portanto, em compro-
missos seguros que possam orientar as decises dos produtores.
Valor Bsico de Custeio (vbc). Defne, para cada produto, o
parmetro para a concesso do crdito de cuseio. O vbc deve refetir
basicamente o cuso de produo para diferentes categorias de produo
em funo do cuso de produo e do nvel de produtividade; no entanto,
o vbc pode ser facilmente politizado, sendo defnido mais em funo da
disonibilidade de recursos, das exigncias da poltica monetria, de presses
de alguns segmentos, fcando de lado os objetivos da poltica agrcola e a
consisncia da regulao setorial. sempre possvel esimular a produo
de um produto esecfco via crdito, mas o uso do insrumento deve evitar
provocar disores na alocao de recursos e gerar situaes insusentveis
que acabam minando a credibilidade do insrumento.
Limite de Financiamento. Defne um teto para o fnanciamento
em termos de um percentual do vbc (por exemplo, limite de fnanciamento
da soja de 60% do vbc para grandes e mdios produtores e 80% para os
produtores). Trata-se de um insrumento til que permite discriminar por
tipo de produtos, de produo e de produtores. Sua efccia como insru-
mento de poltica diferenciada , no entanto, limitada, tal como evidencia a
experincia brasileira. No passado, a fxao de um limite de 100% do vbc
para fnanciamento do cuseio dos micro e pequenos agricultores, ou de
um limite de 100% de fnanciamento para alguns produtos tpicos desses
produtores, terminou favorecendo apenas pequena parcela deles, possivelmente
aqueles que no necessitariam de um apoio ainda mais esecial da poltica
agrcola. Tem-se aqui um claro exemplo do problema de targeting das polticas
pblicas: como atingir de maneira efcaz o pblico-meta com um mnimo de
vazamento para outros grupos e um mnimo de deserdcio de recursos na
esfera burocrtica. A discriminao de taxas, prazos, tipos de fnanciamento
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 7B
pode efetivamente favorecer os produtores familiares caso seja inserida
em um desenho de poltica com mecanismos de seleo e foco adequado.
Condies de financiamento. Incluem as taxas de juros e os
prazos do fnanciamento. A taxa de juros o insrumento mais importante
de racionamento e disribuio dos recursos entre produtores; os prazos
e formas de pagamento, ainda que secundrios, no so irrelevantes, j
que devem ser adequados s esecifcidades do processo de produo
agropecurio. Embora taxas de juros elevadas excluam um grupo impor-
tante de produtores do sisema de crdito rural, taxas de juros reduzidas
no garantem, por si ss, o acesso aos eventuais benefcios do crdito. Na
verdade, essas taxas de juros tm benefciado muito mais os produtores
patronais que os produtores familiares de pequeno e mdio porte, j seja
devido a um conjunto de caracersicas da produo familiar (pulverizao,
averso ao risco, difculdade de garantias, etc.) j seja devido s resries
insitucionais (falta de interesse do sisema bancrio em operar com esse
pblico, cusos de transao elevados, exigncias de ordem burocrtica e
patrimonial incompatveis com a situao desses produtores, etc.).
No passado, a jusifcativa para oferecer taxas de juros diferenciadas
aos produtores rurais eram as taxas de infao elevadas. Segundo esse
ponto de visa, em regimes de esabilidade monetria e de infao baixa
no se jusifca a utilizao de uma poltica de fnanciamento esecfca
para grupos de produtores ou setores da economia. preciso cautela
com esse raciocnio. Em pases como o Brasil, em que a esabilizao
monetria no se traduziu em reduo das taxas de juros reais e nem na
esruturao de mecanismos privados de fnanciamento de invesimentos
que alcancem a massa de produtores rurais, mesmo os de porte mdio,
isso pode se traduzir em assimetria entre as taxas de juros praticadas
no mercado domsico e internacional, com impacos negativos sobre
as condies dos agricultores de competirem no mercado internacional
com produtores que contam com financiamentos a taxas de juros muito
mais baixas.
Volume de recursos disponveis. Dadas as demais condies, a
quantidade de recursos para fnanciamento agropecurio vai determinar o
alcance da poltica de fnanciamento. preciso considerar que em muitas
ocasies o racionamento feito pelas prprias condies de fnanciamento,
nead estudos 15 7A
e no pelo lado da oferta de recursos. Em alguns casos, os recursos exisem
e no so utilizados devido s condies de fnanciamento.
Instituies ou canais de distribuio. Em geral os canais de
disribuio do crdito no so considerados como insrumentos da poltica;
no entanto, dada a evidncia inquesionvel de que mesmo polticas dese-
nhadas em muitos pases para favorecer os produtores familiares fracassaram
devido a uma insitucionalidade inadequada, fundamental considerar esse
aseco em qualquer esquema de incentivos produo familiar. No caso
brasileiro, ainda que a atuao do Banco do Brasil no passado recente no
escapasse aos vcios gerais da poltica de crdito (vis em favor da agricultura
patronal, em particular dos grandes produtores, uso inefciente dos recursos,
inclusive devido forte inadimplncia de grandes credores; interferncia
poltica na utilizao dos recursos, etc.), o bb desempenhou um papel
positivo na disribuio do crdito rural, em particular aos pequenos e mdios
produtores. Na verdade, com todas as disores, o bb foi praticamente a
nica insituio fnanceira que operava em larga escala com produtores de
menor porte. De toda maneira, sua atuao fcou aqum das necessidades,
e o volume de recursos disonvel no parece ter sido o principal problema
enfrentado pelos produtores familiares para ter acesso ao crdito ofcial (para
uma avaliao, ver Rocha, 1995; Oliveira, 1995). Defnir um setup insitucional
adequado ao fnanciamento da produo familiar uma das principais chaves
para o sucesso de qualquer programa de incentivos a esse setor.
Preos mnimos. O preo para cada produto coberto pelo Programa
Garantia de Preos Mnimos (pgpm) anunciado antes do incio do
plantio e teoricamente defniria um piso para os preos recebidos pelos
produtores. A poltica de preos mnimos operacionalizada por meio de
emprsimos para reteno da safra e/ou de aquisio da produo. No
caso brasileiro, esses insrumentos so os Emprsimos do Governo Federal
(egf-cov) e as Aquisies do Governo Federal (agf). O egf um crdito
de comercializao que permite ao produtor reter parte de sua produo
durante o perodo da safra. A reduo da oferta reduz a presso baixisa
dos preos e benefcia o conjunto de produtores, mesmo aqueles que no
participaram diretamente do programa. A agf o insrumento de garantia
propriamente dito: caso o preo de mercado seja inferior ao mnimo, o
Governo Federal deve adquirir a produo pelo preo mnimo esipulado.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 7G
O nvel dos preos mnimos varivel dependendo dos objetivos da poltica
e da situao conjuntural dos mercados esecfcos. A fora, a utilidade e
os problemas desse insrumento foram amplamente demonsrados pelo
desempenho da agricultura brasileira nos anos 1980: apesar de toda a
insabilidade monetria, o pgpm funcionou como esabilizador e farol para
os produtores. A poltica de preos mnimos perdeu sua credibilidade e
hoje, embora ainda vigente, muito mais um jogo de faz-de-conta entre
governo e produtores, pois ambos sabem que o governo no tem condies
de garantir os preos. No perodo mais recente vem procurando focar em
objetivos mais esecfcos, podendo ser relevante.
Crdito para comercializao. No caso brasileiro esse emprs-
timo o egf. Trata-se de um crdito para a comercializao da safra cuja
fnalidade permitir que os produtores retenham parte de sua produo
para vender nos meses de entressafra, quando os preos j se recuperaram
da queda normal que ocorre durante a colheita. A rationale do crdito para
comercializao que o conjunto dos agricultores benefciado, e no apenas
aqueles que se utilizam diretamente do emprsimo de comercializao.
O crdito para comercializao permite que os produtores retenham parte
de sua colheita em esoques, o que reduz a oferta sazonal e a presso baixisa
sobre os preos de mercado em benefcio do conjunto dos agricultores. Em
geral esse crdito para comercializao tem como parmetro o preo mnimo
e como garantia a parte da produo esocada em armazns credenciados
pelo governo. Em alguns pases, como o Brasil, caso os preos no se
recuperem, os produtores tm a opo de transformar o crdito em venda
para o governo (egf-cov em agf), entregando ao governo defnitivamente a
parte mantida em esoque de sua produo e liquidando assim o emprsimo
de comercializao.
Aquisies diretas do setor pblico. No caso brasileiro, o
insrumento de garantia do preo mnimo a Aquisio do Governo Federal
(agf), pois, atravs dessa operao, o governo adquire, ao preo mnimo
esabelecido, a produo. Ou seja, caso os preos de mercado fquem abaixo
do mnimo, o governo deve pagar aos agricultores o preo mnimo adquirindo
a produo e mantendo-a em seu esoque esratgico. Assumindo que o preo
mnimo refita o preo de equilbrio de longo prazo do mercado, o preo
de mercado no fcaria abaixo do mnimo devido a desequilbrios sazonais
nead estudos 15 7G
entre oferta e demanda, mas sim devido a um excesso esratgico, que pode
ser uma produo excedente em relao demanda anual e s necessidades
de manuteno de nvel normal dos esoques. Nesse caso, o excedente seria
retirado de circulao atravs das aquisies governamentais e transformado
em esoque esratgico que s voltaria ao mercado quando o oposo ocorresse,
ou seja, a oferta fcasse abaixo da demanda devido a quebras de safra, choque
de consumo, etc. No caso brasileiro a aquisio pode ser direta (quando o
produtor decide vender a produo diretamente ao governo em geral no
perodo da colheita) ou indireta, quando os crditos de comercializao (egf-
cov) so liquidados por meio da entrega ao governo da produo esocada.
Preo de Liberao dos Estoques (ple). Para susentar os
preos mnimos, os governos formam esoques esratgicos. No passado
foi muito comum vender os esoques pblicos sem nenhuma regra pre-
esabelecida, em geral em resosa presso infacionria causada por
elevao dos preos agropecurios, mesmo quando se tratasse de ajuses
sazonais em condies de normalidade de abasecimento. Essas intervenes
criaram o chamado risco insitucional, prejudicando o funcionamento do
mercado de esoques pea fundamental na formao dos preos agrcolas.
O resultado nunca foi positivo, pois afasa o setor privado dessa atividade e
deixa o governo como o grande comprador e formador de esoques. A fm
de evitar essa disoro, pases que ainda praticam a formao de esoques
esratgicos utilizam o ple, que defne um nvel de preo a partir do qual
o governo pode liberar seus esoques. O ple em geral defnido como a
mdia mvel dos preos durante um perodo determinado, acrescida de um
mark-up defnido previamente. Quando os preos de mercado atingirem o
ple, o governo pode intervir vendendo seus esoques. Trata-se, portanto,
de um preo de interveno. No entanto, es cada vez mais em desuso
esse tipo de interveno, pois mais efetivo controlar elevaes sazonais de
preos via importaes do que por meio de interveno governamental.
Banda de Preos. Teoricamente, o ple e o preo mnimo defnem
uma banda para a futuao dos preos de mercado. Se o preo fca abaixo
do mnimo, o governo deveria comprar a produo pelo preo mnimo,
garantindo assim aos agricultores uma renda mnima equivalente pelo
menos aos gasos de cuseio incorridos para produzir; se o preo sobe
alm do ple, o governo liberaria seus esoques esratgicos, evitando assim
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 77
maiores elevaes dos preos e assegurando a normalidade do abasecimento
domsico. Ainda h pases que praticam o sisema de banda de preos, mas
esse insrumento j no tem a importncia que teve no passado.
Prmio para Escoamento de Produto (pep). O objetivo priori-
trio do pep garantir um preo de referncia ao produtor e s cooperativas
e ao mesmo tempo contribuir para o abasecimento interno. O preo de
referncia defnido pelo governo, com base em diversas variveis, podendo
se situar no nvel do preo mnimo. Em geral o governo, por intermdio de
algum rgo ou empresa (no caso brasileiro, a Conab), oferece um bnus
ou prmio, em leiles pblicos, aos interessados em adquirir o produto
diretamente do produtor ou da cooperativa pelo preo de referncia. Esse
prmio equivale, em mdia, diferena entre o preo de referncia e o de
mercado. Todos os produtos includos na Poltica de Garantia de Preos
Mnimos podem participar do pep. Dessa forma, o governo, alm de
garantir um preo referencial ao produtor, evita uma esocagem onerosa e
problemtica enquanto algumas regies esariam importando.
Cdula do Produtor Rural (cpr). Trata-se de um ttulo de
promessa de entrega futura de produtos rurais emitido pelo produtor,
associao ou cooperativa de produtores, e que pode ser negociado em
mercados de bolsas ou balco. Para facilitar sua circulao a cpr um
ttulo padronizado e avalizado por insituio bancria.
Contrato de Opo de Venda (cov). Trata-se de uma operao
amplamente realizada nas bolsas esrangeiras, atravs da qual o comprador
da opo faz um hedge para assegurar a compra ou venda de determinada
mercadoria (ou algum derivativo) a um preo preesabelecido. Para ter
essa opo, que funciona como um seguro de preo, o comprador paga
um prmio. A diferena entre um contrato de opo e a venda a futuro
que no primeiro caso o comprador pode exercer a opo se considerar
a operao vantajosa, ou simplesmente desisir da opo quando assim o
desejar. Nos dois casos, seu cuso conhecido e corresonde ao prmio
pago pela opo. J a operao a futuro um contrato de compra ou venda
a um preo preesabelecido nas bolsas a futuro; essa operao anula os
riscos, uma vez que o produtor/comprador fca sabendo no presente que
preo receber/pagar por uma operao contratada no presente e que s
ser efetivada no futuro. Anula o risco, mas no elimina a possibilidade de
nead estudos 15 7O
prejuzos, j que no momento de liquidar a operao os preos de mercado
podem divergir para cima ou para baixo do preo contratado. Caso os preos
de mercado sejam maiores que o contratado, os vendedores vo deixar de
ganhar, pois tero que liquidar seus contratos recebendo preos mais baixos;
caso sejam menores, os vendedores ganharo, pois recebero mais do que
receberiam caso tivessem que vender sua produo aos preos de mercado
correntes no momento da liquidao.
Seguro agrcola. A poltica de crdito rural e de preos mnimos
deve ser complementada por um seguro agrcola para cobertura esecfca das
operaes de crdito rural. A atividade agropecuria sujeita a um elevado
grau de risco e incerteza, j que devido a suas caracersicas intrnsecas tem
maior difculdade para ajusar-se rapidamente s futuaes conjunturais
dos mercados e sofre diretamente os efeitos de fatores aleatrios associados
s variaes climticas e ambientais. Da a necessidade de um mecanismo
esecial de proteo que reduza o elevado risco e incerteza. Enquanto
os programas de preos mnimos eso orientados para reduzir os riscos
econmicos, os programas de seguro tm como principal objetivo a reduo
de alguns dos efeitos negativos decorrentes de condies climticas e
ambientais desfavorveis. Assim, o seguro no reduz a incerteza, mas sim
seus efeitos negativos, dando aos produtores tranqilidade para tomarem
suas decises de produo e invesimento.
4.os noVos instrumentos Da Poltica agrcola brasileira
A seguir, apresentaremos os principais componentes da nova poltica. Mais
do que analisar o desempenho de cada insrumento, a principal preocupao
explicar o funcionamento de cada um deles, e proporcionar elementos
para uma breve refexo sobre o alcance de tais insrumentos, levando em
conta tanto as suas eventuais limitaes para enfrentar os desafos proposos
como a situao do pas.
8 Esa seo toma como base documentos ofciais da Conab, inclusive material utilizado por
alguns tcnicos em suas palesras. As fguras utilizadas foram reproduzidas de transarncias
repassadas ao autor desa tese pelo tcnico ngelo Bressan. Tambm utilizamos os Planos
de Safra dos ltimos anos.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 7O
A Figura 2 resume a evoluo recente dos insrumentos da poltica
agrcola atual. No passado, o Esado no apenas proveu recursos como,
atravs dos insrumentos de poltica agrcola, procurou afetar os parmetros
bsicos que os produtores levam em conta para tomar suas decises. A
poltica atuava em trs etapas ou momentos do processo de produo
agropecurio. Na fase do cuseio, a velha poltica atuava atravs do vbc
e da fxao das taxas de juros do crdito rural; na fase da comercializao,
os insrumentos prioritrios eram as Aquisies do Governo Federal (agf),
quando os preos de mercado fcavam abaixo do mnimo, e os Emprsimos
do Governo Federal (egf-cov), que permitiam aos produtores, cooperativas
e agroindsrias reter a produo durante alguns meses, evitando dessa
forma vender no imediato ps-safra, quando os preos em geral caem.
FIgURA 2 novos i nstruMentos De Fi nanci aMento aGr cola
fonte: Conab.
Nova Poltica Poltica Antiga
CPR
Crdito Rural
Contrato de Opo
Associaes
Programadas
(AGF-CPR-OPO)
Custeio
Comercializao
Liquidao
VBC
egf/COV AGF
AGF
nead estudos 15 OO
Finalmente, a mesma agf poderia ser utilizada para liquidar o egf,
caso a evoluo dos preos de mercado no se mosrasse satisfatria para
os produtores. A simples transferncia ao governo da produo retida
atravs do egf liquidava a operao e transferia para o governo todo o
nus incorrido pelo produtor.
Esses insrumentos perderam sua efccia e passaram a entrar em choque
com a nova orientao da poltica econmica adotada desde o incio dos
anos 1990 que rejeita, pelo menos em teoria, a utilizao de insrumentos
que interfram no funcionamento do mercado e sejam controlados pelo
Esado. A proposa exatamente reduzir o papel do Esado e atribuir ao
mercado, em toda sua extenso, um papel mais relevante para orientar os
movimentos da economia. As intervenes, quando necessrias, no devem
ser contra ou em subsituio ao mercado; ao contrrio, devem procurar
reduzir as chamadas falhas do mercado e desenvolver e ampliar o alcance
dos mecanismos de mercado.
Os novos insrumentos seguem esa concepo: a Cdula do Produtor
Rural deve subsituir o crdito de cuseio ofcial; o contrato de opo
assumir o lugar dos crditos pblicos de comercializao, e as aquisies
programadas atravs das cpr e dos contratos de opes so subsitutos das
aquisies diretas do governo.
Alm da introduo de novos insrumentos, o governo vem aplicando uma
nova esratgia para o setor e para a prpria poltica agrcola. O Esado trata
de privilegiar a criao de condies gerais e de incentivos macroeconmicos
adequados para o crescimento da produo agropecuria e concentrar os
recursos na promoo e fortalecimento da agricultura familiar, inclusive
atravs da reforma agrria. Nessa nova viso, muitas das funes tradicionais
da poltica agrcola, entre as quais o fnanciamento, esabilizao de preos,
manuteno de esoques, etc., seriam desempenhadas pelo prprio setor
privado, utilizando para tanto os insrumentos de mercado.
Dentro desse contexto, e antes de passar aos novos insrumentos, convm
indicar dois componentes dessa nova esratgia: a Poltica Nacional de
Defesa Agropecuria e a consruo de infra-esrutura.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas O1
4. 1 . pol ti cA sAni tri A
No contexto atual, a queso sanitria passou a ser tanto um insrumento
de concorrncia nos mercados internacionais, do qual participam agentes
cada vez mais nivelados em termos de cusos e efcincia, como insrumento
de proteo do mercado domsico. Mais do que isso, diante da progressiva
conscientizao dos consumidores em relao queso da segurana dos
alimentos que se traduz em uma crescente demanda por alimentos de
qualidade elevada e saudveis , do acirramento da concorrncia em todos
os nveis e da elevao dos cusos de produo associados s exigncias
de manipulao, conservao e pr-empacotamento, a queso sanitria
no apenas uma arma de concorrncia e/ou proteo. condio bsica
para a prpria viabilidade e susentabilidade econmica do produtor e de
um nmero crescente de atividades agropecurias. O efeito devasador do
bicudo sobre a produo de algodo nordesina ilusrativo a esse reseito.
Mesmo em So Paulo, o cuso de pulverizao elevado e necessrio para
combater a praga foi em parte resonsvel pela migrao dessa cultura para
a Regio Centro-Oese. O Mal da Vaca Louca redesenhou a geografa do
comrcio mundial da carne.
No passado, salvo excees, a queso sanitria foi negligenciada pelo
Minisrio da Agricultura, e sequer consava entre as polticas agrcolas.
Alm disso, as intervenes sempre assumiram carter curativo, e no
preventivo. Nas condies insitucionais e concorrenciais de hoje, aes
curativas no so sufcientes. A simples desconfana de que a produo
de um pas pode esar infecada por uma praga ou molsia mais sria
sufciente para que os concorrentes desencadeiem aes protecionisas
com ou sem razo ou para inviabilizar a produo devido elevao
de cusos de produo.
Portanto, no atual contexto, a defnio de uma poltica de defesa sanitria
da agropecuria brasileira fundamental para criar e assegurar condies
gerais adequadas para seu desenvolvimento. Um Sisema de Segurana,
Proteo e Defesa Agropecuria deve adotar as seguintes diretrizes: viso
sismica, prioridade para aes preventivas, reforos do servio de vigilncia
e fscalizao nas fronteiras, rigor na aplicao das regras de quarentena, forte
articulao com o setor privado na execuo e acompanhamento da poltica.
nead estudos 15 OD
Sua efccia depende, no entanto, de um lado, da prpria capacidade de
transformar em poltica efetiva as boas intenes que muitas vezes fcam no
papel; de outro lado, do engajamento do prprio setor privado, sem o qual
impossvel implementar efcientemente qualquer poltica sria de sanidade
animal e vegetal. Os repetidos exemplos de brotes de febre aftosa devido
falta de aplicao das vacinas ilusram as difculdades em queso.
4. 2. i nfrA- estruturA de desenvolvi mento
O segundo componente da nova esratgia a preocupao em criar condi-
es apropriadas para o desenvolvimento do setor. Como j se mencionou,
no passado os insrumentos concentraram-se em assegurar incentivos via
preos de produtos, insumos, mquinas e dinheiro; exceo, talvez, da
capacidade de armazenagem, os demais componentes da infra-esrutura
fcaram praticamente margem da poltica agrcola, tendo sido em grande
medida de resonsabilidade dos Minisrios do Interior, Desenvolvimento
Regional, Irrigao e agncias de desenvolvimento regional, como Sudene
e Sudam. O exemplo mais eloqente dessa viso foi a ausncia de aes
com o objetivo de superar as defcincias de infra-esrutura na Regio
Centro-Oese. O resultado que hoje a produo regional de gros, uma
das mais efcientes do pas no nvel das fazendas, e com grande potencial
exportador, enfrenta srios obsculos associados defciente dotao de
infra-esrutura bsica.
Os diagnsicos recentes sobre a agricultura brasileira apontam os
problemas de infra-esrutura como um dos principais obsculos para o
crescimento do setor. No se trata de um problema localizado nas regies
de fronteira. Mesmo nos esados mais desenvolvidos, a infra-esrutura vem
colocando entraves ao desenvolvimento, seja elevando os cusos de produo,
reduzindo a competitividade e/ou at mesmo inviabilizando totalmente a
produo de alguns produtos.
4. 3. cdulA do produtor rurAl ( cpr)
A Cdula do Produtor Rural um ttulo de promessa de entrega futura
de produtos rurais emitido pelo produtor, associao ou cooperativa de
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas OB
produtores, e que pode ser negociado em mercados de bolsas ou balco.
Trata-se da regulamentao e padronizao de operaes de venda antecipada,
conhecidas no Centro-Oese como venda de soja verde e no Nordese
como venda na folha. Vendendo antecipadamente, o produtor elimina o
risco de preo e obtm recursos para fnanciar o cuseio de sua produo.
A operao de venda antecipada praticada diretamente entre produtores e
agroindsria e/ou comerciantes, mesmo envolvendo garantias, uma relao
direta e pessoal, o que naturalmente difculta sua difuso e ampliao. Isso
requer no apenas a regulamentao como tambm a interveno de uma
insituio fnanceira que funciona como avalisa do ttulo, para o qual cobra
uma comisso. O ttulo avalizado pode ser mais facilmente vendido. No
fnal, o produtor recebe o preo eserado para a data de entrega do produto,
em geral o preo a futuro do produto negociado em bolsa, descontado de
um desgio e da comisso paga ao avalisa.
Embora o desgio seja infuenciado por vrios fatores, entre os quais a
oferta e demanda de ttulos, as expecativas em relao ao comportamento
da produo e dos preos, a necessidade das agroindsrias de assegurar
matria-prima, etc., seu piso o cuso de oportunidade do dinheiro apli-
cado na compra da cdula, determinado pela taxa de juros lquida que o
comprador poderia obter caso decidisse aplicar essa soma no mercado
fnanceiro (taxa SELIC Sisema Esecial de Liquidao e Cusdia).
O cuso fnanceiro da cpr um fator que limita sua utilizao como
insrumento mais abrangente de poltica pblica.
nead estudos 15 OA
FIgURA 3 resuMo Do processo De eMi sso e ci rculao Da cpr
*Transferiencia por meio de endosso.
**Central de Custdia e de liquidao financeira de Ttulos
fonte: marques, Caffagni e souza (1997).
A Figura 3 e a Figura 4 explicam e ilusram a operao com cpr. Nota-
se que, independentemente da fonte dos recursos, as condies vigentes no
mercado fnanceiro e cambial taxas de juros e poltica cambial defnem
o cuso bsico das operaes com cpr. O cuso da operao ainda onerado
pela cobrana do aval, o qual deve refetir o risco associado ao tomador e
ao negcio, e outros cusos de transao. No caso das operaes lasreadas
em recursos captados no mercado domsico, o piso para a taxa de juros
determinado pelo cuso de oportunidade para a aplicao fnanceira dos
recursos dos agentes que participam das cadeias agroindusriais e fnanciam
os produtores. Dado o elevado sread entre essa taxa e a taxa de juros para
crdito comercial de curto prazo (desconto de duplicatas e capital de giro),
possvel realizar operaes de cpr a uma taxa vantajosa para os produtores,
ainda que o cuso fnal seja elevado.
Banco
Produto
Produtor
Produtor Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Oferta de
Venda
Garantias
Aval Bancrio
RPC
R$
R$ R$
R$ R$
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Agroindstria/
Investido (Fundo)
Leilo Eletrnico
(Bolsa de Mercadorias)
Diretamente
Registro no CETIP**
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas OG
No caso das operaes lasreadas em captaes externas, a remunerao
deve incluir o juro domsico e o risco cambial, ou seja, a expecativa de
desvalorizao da taxa de cmbio somada a um percentual para cobrir o
risco envolvido em geral equivalente ao prmio cobrado para realizar
uma operao de hedge no mercado futuro. O cuso fnal da cpr ser,
portanto, esecialmente afetado pela taxa de juro internacional, pela taxa
de juro praticada em operaes com o Brasil (taxa internacional acrescida
do componente para cobrir o risco do pas), pela expecativa de variao
cambial e um prmio para cobrir o risco cambial.
Alm do cuso fnanceiro direto da operao, a cpr pode ter um cuso
muito mais elevado caso os preos de mercado no momento da liquidao
sejam superiores aos preos utilizados como base para a venda da cdula.
Nesse sentido, a cpr reduz a possibilidade de que o produtor venha a se
benefciar de elevaes de preos durante o perodo de produo e/ou aps
a colheita, na entressafra. Na prtica, funciona como um redutor do preo
recebido pelo produtor que pode ser mais elevado que o cuso fnanceiro do
crdito rural, e difcilmente serve como uma alternativa em larga escala para
o crdito de cuseio. um insrumento muito til e difundido em outros
pases para grupos reduzidos de produtores de commodities, com mercados
j fortemente esruturados e presena marcante de agroindsrias e traders.
A cpr um insrumento que s pode ser til para grandes produtores;
sua possvel utilizao pelos produtores familiares fca na dependncia de
uma subsancial reduo de seu cuso fnanceiro e principalmente da ao
das cooperativas e associaes de produtores. De toda maneira, no parece
que a cpr possa vir a desempenhar um papel relevante no fnanciamento
do produtor familiar; possvel que mesmo os produtores familiares em
condies de realizar operaes de cpr prefram manter o esquema de
venda antecipada.
nead estudos 15 OG
FIgURA 4: li nHa De crDi to para aqui si o De cpr
fonte: banco do brasil.
Ocorre que, se em algumas regies a concorrncia entre as agroindsrias
pode levar ao pagamento de preos mais compensadores e cobrana de
taxas de juros mais reduzidas, em muitas reas essa concorrncia no exise,
e as condies da venda antecipada so extremamente desvantajosas para
os produtores, em particular os de menor porte, cujo poder de barganha
junto s agroindsrias pequeno. No entanto, esse tipo de operao pode
servir de embrio para novos insrumentos assemelhados, que sirvam para
lasrear operaes de captao de recursos realizadas diretamente por
pequenas cooperativas de crdito, que seriam repassados aos produtores a
taxas inferiores s praticadas no mercado. Esse tipo de operao possvel
porque os cusos de operao e de transao dessas cooperativas so
Investidor externo
Produtor rural
Leilo eletrnico
de BB-CPR
Mercado
secundrio
Captao de recursos
por intermdio de
"Commodities Notes"
BB no exterior
BB no Brasil
"Trading"
exportador
Beneciador
esmagador
Indstria/Revenda
de insumos
Emprstimo (var. cambial +
juros) para compra de CPR
Compra de CPR com ou
sem Aval Bancrio
Internao
Res. 2.148 do Bacen
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas O7
menores do que os dos bancos comerciais; mas essa possibilidade depende
da regulamentao de um regime esecial que no lhes retire tal vantagem,
permitindo-lhes pagar mais ao poupador do que o sisema fnanceiro e
cobrar menos do tomador.
4. 4. contrAto de opo de vendA ( cov)
O contrato de opo de venda uma operao amplamente realizada nas
bolsas esrangeiras, por intermdio da qual o comprador da opo faz um
hedge para assegurar a compra ou venda de determinada mercadoria (ou
algum derivativo) a um preo preesabelecido. Para ter essa opo, que
funciona como um seguro de preo, o comprador paga um prmio. A
diferena entre um contrato de opo e a venda a futuro que no primeiro
caso o comprador pode exercer a opo se considerar a operao vantajosa,
ou simplesmente desisir da opo quando assim o desejar. Nos dois casos,
seu cuso conhecido e corresonde ao prmio pago pela opo. J a operao
a futuro um contrato de compra ou venda a um preo preesabelecido
nas bolsas a futuro; essa operao anula os riscos, uma vez que o produtor/
comprador fca sabendo no presente que preos receber/pagar por uma
operao contratada no presente mas que s ser efetivada no futuro. Anula
o risco, mas no elimina a possibilidade de prejuzos, j que no momento
de liquidar a operao o preo de mercado pode divergir para cima ou
para baixo do preo contratado. Caso seja maior, os vendedores vo deixar
de ganhar, pois tero que liquidar seus contratos recebendo preos mais
baixos; caso sejam menores, os vendedores ganharo, pois recebero mais
do que receberiam caso tivessem que vender sua produo aos preos de
mercado correntes no momento da liquidao.
No sentido de promover o desenvolvimento desse mercado de opes, o
governo, atravs da Conab, vem assumindo o papel do eseculador, ou seja,
do vendedor de opes que assume o risco da operao em troca do prmio
pago pelo comprador. A venda de contratos de opes feita atravs de
leiles realizados pelo sisema integrado de bolsa de mercadorias. O preo
em exerccio ter como base o preo mnimo acrescido de uma esimativa
de cusos fnanceiros e de esocagem durante o perodo de vigncia do
contrato de opo, alm de cusos de frete, se for o caso. A liquidao do
nead estudos 15 OO
contrato d-se atravs da aquisio do produto esipulado pela Conab, ou
atravs da renncia por parte do comprador da opo.
As vantagens para a Conab so evidentes, j que, no ato da venda do
contrato de opo, em vez de desembolsar recursos para a reteno da
safra, passa a receber os prmios. O produtor adquire um seguro de preo,
mas no resolve seu problema de fnanciamento da comercializao e, para
isso, continuar dependendo ou de egf-cov ou de utilizar o contrato de
opo para alavancar recursos na rede bancria ou para adiar o pagamento
do cuseio. Nos dois casos, provvel que incorra em elevao dos cusos
fnanceiros, pois os prmios e taxas de redesconto de ttulos so elevados.
Os contratos de opo so, em geral, rgidos em relao quantidade de
produto contratada (nas principais bolsas exisem duas ou trs opes
em relao quantidade e duas ou trs opes de data), o que tende a
excluir a maioria dos produtores de eventuais benefcios decorrentes da
utilizao desse insrumento. Outra vez sua utilizao depender da ao
das cooperativas e associaes de produtores.
4. 5. prmi o pArA escoAmento de produto ( pep)
O objetivo prioritrio do pep garantir um preo de referncia ao produtor
e s cooperativas e ao mesmo tempo contribuir para o abasecimento interno.
O preo de referncia defnido pelo Governo Federal, com base em diversas
variveis, podendo se situar no nvel do preo mnimo.
O governo, por intermdio da Conab, oferece um bnus ou prmio, em
leiles pblicos, aos interessados em adquirir o produto diretamente do
produtor ou da cooperativa pelo preo de referncia. Esse prmio , em
mdia, equivalente diferena entre o preo de referncia e o de mercado.
Todos os produtos da Poltica de Garantia de Preos Mnimos podem
participar do pep. A escolha do produto e do momento de implementar
os leiles depende das condies de comercializao de cada produto e da
necessidade de garantir o preo de referncia.
Para receber o bnus, o comprador deve depositar o valor equivalente
ao preo de referncia no banco, que o repassar ao produtor que vendeu
seu produto. Todo o processo passar por um rigoroso controle operaci-
onal e fscal, para evitar fraudes. Essa a operao bsica do pep. Cada
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas OO
produto e cada regio compradora e vendedora tero peculiaridades para
implementao do Prmio para Escoamento de Produto.
O pep possibilita ao governo garantir um preo referencial ao produtor
e evitar uma esocagem onerosa e problemtica de produtos. Trata-se de um
insrumento relevante e com grande potencial de utilizao, particularmente
por reduzir as onerosas aquisies do governo em algumas regies onde
o preo de mercado es baixo enquanto em outras reas o mercado
abasecido por produtos importados.
4. 6. zoneAmento Agrocli mti co, pedocli mti co
e seguro Agropecuri o
Um dos problemas que tradicionalmente afetaram o manejo da poltica agr-
cola brasileira foi a ausncia de um zoneamento agroecolgico que orientasse
a alocao de recursos segundo o potencial produtivo de cada rea. Em um
pas de dimenses continentais como o Brasil, a adoo de polticas comuns
a todas as regies, sem levar em conta as profundas diferenas de natureza
agroecolgica e socioeconmica que caracerizam o pas, foi, sem dvida
alguma, causa de disores e deserdcios signifcativos de recursos.
O Zoneamento Agrcola tem como objetivo apoiar o conjunto da Poltica
Agrcola do Governo Federal, esimular a difuso de tecnologia e auxiliar a
tomada de decises no mbito do Proagro.
A metodologia de zoneamento agroecolgico adotada carece de uma
considerao das variveis-chaves da esrutura socioeconmica local, in-
formao de grande utilidade para a formulao e a implementao de
alguns insrumentos de poltica agrcola e de desenvolvimento rural. Em
compensao, o zoneamento no se limita a identifcar zonas mais aptas
para a produo das vrias culturas, mas indica tambm os principais
requerimentos e procedimentos tcnicos para racionalizar a produo,
aumentar a produtividade, reduzir cusos e riscos e proteger o meio ambiente.
O zoneamento tem aplicao direta em uma poltica de seguro, mas seu
potencial esende-se a praticamente todos os insrumentos, do crdito ao
preo, da reforma agrria ao Programa de Apoio Agricultura Familiar.
Devido ao risco e incerteza mais elevados na atividade agropecuria, e
da reconhecida averso ao risco e maior cautela dos agricultores, particular-
nead estudos 15 OO
mente dos produtores familiares, defnir um programa de seguros agrcola
adequado s esecifcidades desses produtores indisensvel para o sucesso
de uma esratgia de promoo da agricultura familiar. Apenas se sentindo
protegida seja atravs de programas de renda mnima, de seguro de crdito,
de garantia de venda e/ou renegociao automtica de dvidas que a
maioria dos produtores ter condies de tomar decises de invesimento
e de produo necessrias para aumentar sua competitividade e permitir a
explorao de todo seu potencial.
Programas de seguro so complexos, em geral defcitrios do ponto
de visa fnanceiro e enviesados em relao aos benefcirios. Trata-se em
geral de insrumento com efccia limitada na medida em que no logra
alcanar o conjunto de produtores que teve sua produo afetada por
fatores aleatrios. Por essa razo deve ser desenhado para focar grupos
particulares e esimular a emergncia de seguros privados para os produ-
tores inseridos nos mercados internacionais e associados a cadeias mais
dinmicas e robusas. A boa governana recomenda a adoo do princpio
da resonsabilidade compartida entre os participantes, a fm de interessar
os agentes fnanceiros em atuar no sentido de reduzir eventuais fraudes. Os
prmios devem refetir a performance recente dos produtores, punindo os
que receberam indenizaes recentes e bonifcando os que comprovarem
bom desempenho nas safras anteriores.
O zoneamento oferece orientaes tcnicas por municpio e poder
ser um insrumento valioso de reduo do risco para os produtores e dos
sinisros para programas de seguro.
5.Programa nacional De Fortalecimento
Da agricultura Familiar (PronaF)
Um dos componentes mais relevantes da nova esratgia o fortalecimento
da agricultura familiar, o que jusifca seu tratamento em uma seo desacada
dos demais insrumentos/programas que integram a nova poltica agrcola.
A esratgia que vem orientando as defnies do governo desde os anos
1990 em relao agricultura es fncada em dois componentes: de um
lado, no fortalecimento da competitividade da agricultura empresarial, e,
de outro, no fortalecimento da agricultura familiar. Enquanto a primeira
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas O1
linha de ao prioriza a melhoria da infra-esrutura e incentivos atravs de
novos insrumentos de poltica agrcola, o fortalecimento da agricultura
familiar es centrado em dois programas bsicos: Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) e o Programa Nacional
de Reforma Agrria. Infelizmente, a primeira linha, de invesimentos de
infra-esrutura, nunca foi de fato implementada e o Pronaf tem sido, em
grande medida, um programa de crdito de cuseio.
O lanamento do Pronaf pelo Governo Federal e o retorno da reforma
agrria pauta poltica e de polticas signifcaram uma guinada de 180
graus na tradicional orientao da poltica agrcola brasileira. Tratou-se de
reconhecimento da importncia econmica e social, presente e potencial,
da agricultura familiar, e incorporou essa ampla camada de agricultores
e trabalhadores rurais como possveis benefcirios de aes da poltica
agrcola.
O Pronaf tem como objetivo fortalecer a agricultura familiar e contribuir,
dessa forma, para gerar emprego e renda nas reas rurais e urbanas e para
melhorar a qualidade de vida dos produtores familiares.
Os benefcirios do Pronaf so os agricultores familiares e suas organi-
zaes, desde que atendam, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
Utilizar trabalho familiar, com o apoio de empregados temporrios e, no
mximo, dois empregados permanentes;
Possuir ou explorar rea que no supere 4 mdulos fscais;
Residir no imvel rural ou em vila urbana ou rural prxima ao imvel;
Ter 80% de sua renda corrente proveniente da explorao agropecuria,
pesqueira e/ou extrativa.
No caso das organizaes de agricultores, esas somente so consideradas
benefcirias do Pronaf se pelo menos 60% de seus membros ativos forem
classifcados como produtores familiares. So os sindicatos, em colaborao
com os organismos de extenso, que certifcam que os produtores so
familiares e que, portanto, podem participar do Pronaf.
Alm do apoio direto aos produtores familiares atravs do crdito, o
Pronaf tem outra linha de atuao orientada a fnanciar aes conjuntas
9 A reforma agrria no ser tratada nese trabalho.
a.
b.
c.
d.
nead estudos 15 OD
dos municpios e esados para eliminar gargalos que eso retardando ou
impedindo o desenvolvimento rural em reas em que predomine a presena
de agricultores familiares (ma, 1996, 5). Essa linha, chamada Pronaf-M,
inclui o fnanciamento de redes de energia eltrica para atender reas de
concentrao de produtores familiares, canal principal de irrigao, esradas
vicinais, armazm e abatedouro comunitrio, habitao rural, unidades
didticas, assim como servios de apoio ao desenvolvimento rural presados
por entidades pblicas e privadas (ma, 1996)0.
6.algumas reFlexes sobre os limites
Da noVa Poltica agrcola
O velho modelo de poltica j no corresonde nem s necessidades do setor
nem s condies macroeconmicas e insitucionais vigentes, e um novo
padro de regulao necessrio. Embora alguns dos novos insrumentos
ainda no esejam em plena operao, as motivaes, a concepo e orientao
esratgica que vem orientando as reformas so claras e corretas.
A reorientao necessria porque, independentemente de outros
argumentos pr ou contra, o Esado no tem capacidade fnanceira para
bancar as polticas dos anos passados; alm disso, o modelo anterior foi
desenvolvido para regular as atividades econmicas em uma economia
relativamente fechada, submetida a forte controle e regulamentao esatal,
sendo inadequado e inefciente para operar no atual contexto insitucional.
Por ltimo, vrias das polticas usadas no passado entram em choque com
10 A participao no Pronaf-M pressupe a aprovao de um Plano Municipal de Desen-
volvimento Rural (pmdr) e a prvia seleo do municpio pelo Conselho Nacional do
Pronaf que disonham de um plano aprovado pelo resecivo Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural (cmdr). Os municpios so selecionados com base em trs critrios;
(i) Relao entre o nmero de esabelecimentos agropecurios com rea at 200 ha e o
nmero total de esabelecimentos do Municpio deveria ser maior que a mesma relao no
mbito do Esado; (ii) Populao rural em relao populao total do Municpio maior
que a mesma relao para o Esado; (iii) Valor da produo agrcola por pessoa ocupada
no Municpio inferior mesma relao para o Esado como um todo.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas OB
parmetros bsicos da atual insitucionalidade internacional (omc) e com
o projeto de integrao sub-regional (Mercosul).
No marco atual, a ao do governo deixa de ser intervencionisa e regula-
dora, e passa a se concentrar, de um lado, na criao de um ambiente macro
favorvel ao desenvolvimento do setor e, de outro, em garantir, seja direta seja
indiretamente, as condies mais gerais e bsicas para o desenvolvimento ao
nvel do setor, tais como infra-esrutura de transortes, informao de mer-
cado, regulamentao e controle fto-sanitrios, de qualidade e padronizao,
desenvolvimento e difuso tecnolgicos, treinamento; alm disso, as aes do
setor pblico se concentrariam em promover o desenvolvimento econmico
dos setores mais frgeis e a superao do grave problema da pobreza rural.
O desenvolvimento do mundo rural mobilizaria solidariamente todas as
reas do governo, desde infra-esrutura, sade at educao.
O papel que cabe uma poltica agrcola renovada em sua concepo
e em seus insrumentos no pequeno, j que a economia (e o setor) tem
que enfrentar os novos desafos sem que os velhos tenham sido superados.
A queso saber at que ponto a nova poltica agrcola capacita o setor
pblico para resonder adequadamente aos problemas que vm bloqueando
o crescimento da produo agropecuria e aos desafos de esabelecer um
padro de crescimento com maior equidade.
Antes de introduzir comentrios esecfcos sobre os novos insrumentos,
convm fazer algumas consideraes que do a dimenso das tarefas
que eso implcitas nessa concepo. A regulao dos fuxos de oferta e
demanda, que at os anos 1980 era o piv das polticas agrcolas, passa a
ser feita fundamentalmente pelos mercados, cujos sinais devem subsituir
os sinais da poltica nas decises de consumidores e produtores.
Nesse sentido, as novas tarefas do governo so, de um lado, promover
o desenvolvimento dos mercados, em particular de insituies e operaes
mercantis inexisentes ou cujo funcionamento ainda muito resrito, e, de
11 Buainain e Fonseca (1996) discutem a queso das resries decorrentes do Acordo de
Marrakesh s polticas agrcolas nos pases da Amrica Latina e concluem que o raio de
manobra muito mais amplo do que susenta o discurso neoliberal. Segundo os autores, a
principal resrio , na verdade, a capacidade fnanceira dos Esados para bancar intervenes
que podem ser muito onerosas aos cofres pblicos.
nead estudos 15 OA
outro, atuar como supervisor geral para evitar a ocorrncia de problemas
que possam comprometer no apenas os objetivos da poltica como tambm
o funcionamento normal da economia.
O desenvolvimento do mercado exige complexas regulamentaes
de ordem operacional e legal, incentivos, demonsraes da relevncia
e, principalmente, coerncia e consisncia entre o conjunto de aes do
governo e o funcionamento desses mercados, baseados em grande medida
na confana entre agentes e na esabilidade de regras.
No papel de supervisor geral aparentemente eso includas as tarefas
de superviso do abasecimento, evoluo dos preos, impacos da poltica
sobre grupos relevantes de produtores, etc. Tambm eso arroladas entre
as novas prioridades da poltica a promoo dos produtores familiares,
que no passado foram negativamente discriminados pela poltica ofcial, e
a realizao da reforma agrria quer atravs de um reforo ao processo de
assentamentos quer atravs da utilizao de outros insrumentos como o
Imposo Territorial Rural (itr) e outras medidas visando a dinamizar o
mercado de terras, facilitar o redimensionamento fsico das unidades rurais
a grande maioria tem tamanho subtimo e facilitar, seja aos produtores
e trabalhadores rurais, seja a outros agentes com potencial de dinamizar a
produo e emprego rural o acesso terra.
Desenvolver o mercado e criar condies gerais favorveis ao cresci-
mento do setor agropecurio apresenta-se hoje como condio sine qua
non para redinamizar a agricultura e potencializar os efeitos positivos
da expanso agropecuria sobre a gerao de renda, emprego, divisas e
combate pobreza.
Mas o papel do setor pblico e da poltica agrcola no se limita a essas
funes. O desafo e as oportunidades colocados pela insero da economia
brasileira em um mercado globalizado, que no podem ser separados do
desafo de superar os problemas associados pobreza extrema que ainda hoje
assola o pas, requerem polticas ativas de promoo do desenvolvimento
que no apenas oportunidades j exisentes como tambm a criao de
novas fronteiras a partir das potencialidades do pas. A queso saber se
os insrumentos disonveis do conta de tamanha tarefa.
Em relao ao fnanciamento, o principal problema, na avaliao de
muitos esecialisas, no parece ser devido escassez de recursos, mas
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas OG
sim defnio de esquemas adequados que permitam a mobilizao de
recursos exisentes e sua canalizao para o setor.
A queso que se coloca , de um lado, como compatibilizar a mo-
bilizao desses recursos com as exigncias da poltica monetria, e de
outro, como compatibilizar as condies de oferta desses recursos com
as possibilidades de pagamento do setor. A soluo dessa equao exige
a interveno do Tesouro para operar a equalizao entre a taxa de
juros preferencial do fnanciamento rural e a taxa de juros de mercado.
Difcilmente esses dois ns podero ser desatados no contexto de polticas
fscal e monetria resritivas, e com a economia em condies de acentuada
fragilidade externa ancorada em taxas de juros elevadas e em baixo nvel
de atividade econmica.
O efeito das taxas de juros sobre a agricultura no pode ser menosrezado.
Por outro lado, os novos mecanismos de fnanciamento (adiantamentos de
contratos de cmbio, ttulos de contratos futuros como a cpr do Banco do
Brasil) tm seu cuso atrelado taxa de juros de mercado e no se colocaro
como alternativa vivel para o problema do fnanciamento enquanto as taxas
de juros domsicas no se aproximarem consideravelmente das vigentes
no mercado internacional e continuarem cobrando sreads elevados em
suas operaes. Sem isso, esses insrumentos no atendem a maioria dos
produtores, e nem mesmo a minoria. Fechar a equao do fnanciamento
rural continua condio sine qua non para que o setor recupere seu dina-
mismo. Os novos insrumentos no parecem prover resosa adequada
para essa equao.
Os novos insrumentos so teis, e podero desempenhar papel relevante
no futuro. preciso ter claros seus limites: de um lado, eso subordinados
s condies de funcionamento dos mercados; de outro lado, exatamente
por serem subordinados s condies de mercado, esses novos insrumentos
so de fato insrumentos de poltica pblica no sentido de permitirem
ao Esado regular e intervir nas variveis de mercado para esimular ou
mesmo penalizar ese ou aquele setor, esa ou aquela atividade. Ou seja,
se e quando as condies de mercado forem favorveis, os produtores
podero lanar mo desses insrumentos para fnanciar sua produo
corrente, expandir sua capacidade produtiva, reduzir riscos, etc. Quando
nead estudos 15 OG
as condies no forem favorveis, os novos insrumentos tero pouca
serventia para apoiar os produtores.
Por ltimo, ainda necessrio indicar que seu funcionamento depende
do desenvolvimento e consolidao de vrias insituies mercantis, tais
como bolsas de mercadorias e a futuro, e do desenvolvimento do prprio
mercado fnanceiro, cuja esrutura rgida e pouco competitiva difculta a
introduo e massifcao de operaes necessrias ao aproveitamento do
potencial desses insrumentos.
A verdade que h certo exagero por parte das autoridades brasileiras
na apreciao desses insrumentos, os quais so importantes, mas em
nenhuma parte foram utilizados em subsituio aos canais de fornecimento
de crdito de cuseio ou programas de garantia de preos. Alm disso, so
insrumentos que nos pases desenvolvidos vm evoluindo h vrias dcadas
(alguns h mais de 100 anos), sendo utilizados por grandes produtores,
agroindsrias e cooperativas altamente capitalizadas e experientes. Imaginar
que nas condies brasileiras esses insrumentos possam vir a subsituir
os mecanismos tradicionais em um prazo curto no mnimo precipitado.
No que se refere produo familiar, a utilidade desses insrumentos ser
limitada; uma poltica de incentivos a esse setor continuar dependendo
do desenho e implementao de mecanismos adequados de poltica de
preos e de fnanciamento.
Em relao ao Pronaf, preciso reconhecer que no possvel promover
a agricultura familiar apenas atravs de taxas de juros e limites de fnan-
ciamentos diferenciados em favor desse grupo, como ocorreu no passado.
Tanto pelos seus objetivos, esratgia, concepo e desenho insitucional o
Pronaf signifcou, em nossa opinio, um progresso em termos de poltica
pblica que no pode ser desconsiderado:
O Programa tem um foco preciso um segmento dos agricultores familiares
bem delimitado , tal como vem sendo recomendado pela Fao e pelo
Fundo Internacional de Desenvolvimento Agropecurio, dois organismos
internacionais esecializados em agricultura e com forte tradio na

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas O7


promoo do desenvolvimento agrrio, dos setores camponeses e dos
chamados rural poors;
12 Bem delimitado quer dizer que com base nos critrios defnidos pelo Programa
possvel identifcar, sem controvrsia, seus benefcirios. No signifca que os critrios
sejam adequados. Nosso objetivo nese trabalho no permite entrar na complexa discusso
sobre a agricultura familiar, sua defnio, lgica, dinmica, etc. Permite-nos, no entanto,
expressar brevemente nossa discordncia em relao ao critrio adotado pelo Pronaf e
concepo dominante que caraceriza a agricultura familiar com base na predominncia
do trabalho da famlia nas atividades agropecurias. Tal concepo no considera a
importncia, cada vez maior, das atividades de geso do processo de trabalho (exercido
fundamentalmente, mas no exclusivamente, no esabelecimento) e de gerenciamento do
negcio da explorao familiar. Ambas exigem tempo e know-how do produtor para operar
com bancos, negociar e acompanhar contratos comerciais, participar das atividades de sua
cooperativa e/ou associao, etc. O exerccio de tais atividades, cada vez mais indisensvel
para a viabilidade da agricultura familiar, reduz o tempo para o trabalho agropecurio,
criando problemas para os agricultores. Essa situao tem sido contornada, mesmo nos
pases desenvolvidos, onde a agricultura familiar es bem consolidada, atravs das inovaes
tecnolgicas e, mais recentemente, da incorporao de trabalho assalariado, esecialmente
nos pases receptores de migrantes oriundos de pases em desenvolvimento. Em outras
situaes, os flhos dos agricultores familiares migram, e a viabilidade do esabelecimento
passa a depender da participao do trabalhador assalariado. Em ambos os casos, a geso
continua familiar. A queso saber se as esecifcidades e vantagens da agricultura
familiar dependem da uilizao do trabalho da famlia ou de fatores mais complexos,
entre os quais a geso e os valores e tradio cultural que envolvem esses grupos. Por
ltimo, a defnio do agricultor familiar principalmente pela utilzao da mo-de-obra
da famla o condena esagnao. Os bem-sucedidos, que tenham condies de expandir
seus negcios e para isso contratam assalariados, imediatamente so riscados do rol de
agricultores familiares. No Brasil, essa uma situao comum. Devido s reconhecidas
limitaes do meio rural brasileiro, que no oferece escola, assisncia mdica, diverso,
etc., o esrato superior dos agricultores familiares nos esados menos desenvolvidos tende
a mandar a famlia para a cidade quando os flhos atingem a idade de frequentar a escola
secundria ou se algum membro da famlia necessita de cuidados mdicos permanentes.
Pelo critrio da mo-de-obra familiar, esses produtores deixam de pertencer categoria
e no tm direito ao Pronaf. Muitos terminam decidindo vender a terrinha e ir para a
cidade, mesmo no esando preparados para migrar.
nead estudos 15 OO
Sua orientao esratgica, refetindo as avaliaes sobre os programas de
desenvolvimento rural e combate pobreza, busca resonder s demandas
e s prioridades defnidas pela prpria comunidade benefciria, consolidadas
em Planos Municipais de Desenvolvimento Rural e aprovadas pelos vrios
Conselhos de Desenvolvimento representantes das comunidades;
Nesse mesmo sentido, o Programa coloca-se como um ncleo esratgico
de agregao de polticas e aes, em curso ou planejadas, de deferentes
agentes, governamentais ou no, coerentes com seus princpios, diretrizes
e objetivos, como insncia catalizadora dos esforos descentralizados
de insituies pblicas e no-governamentais, como um parceiro do
esforo empreendido por um conjunto de insituies e atores, (buscando)
integrar-se com outros programas e projetos que venham a contribuir para
o fortalecimento da agricultura familiar. (Pronaf, 1986, 11-14).
Apesar de representar um passo adiante, a viabilidade e a efccia
do Pronaf eso sujeitas a vrias srias reservas. A experincia recente
tem demonsrado que o processo de descentralizao sem os necessrios
mecanismos de acompanhamento e controle no assegura nem a partici-
pao efetiva da comunidade nem a sinergia e a organicidade das aes. A
descentralizao sem controle disersa as aes e introduz fortes disores
na implementao da poltica, resultando em baixa efccia.
No que se refere poltica de crdito aos produtores familiares, o Pronaf
apenas reproduz a experincia do passado, diferenciando os encargos
13 Essas avaliaes indicaram que o desenho dos programas, que detalhavam minuciosamente
suas aes, e operavam com esruturas organizacionais centralizadas e verticais, nem
deixava esao para a efetiva participao dos benefcirios considerada desde ento
prioritria na defnio das aes prioritrias nem esabelecia canais de comunicao
efcazes entre a burocracia do Esado e a comunidade. Para uma anlise panormica da nova
gerao de programas de combate pobreza rural no Brasil, avaliaes mais detalhadas de
diversos asecos desses programas foram feitas por Delgado (1993) e Fonseca e Gonalves
(1995).
14 Essa diserso e baixo retorno confrmada pela avaliao feita por Abramovay e Veiga
(1998): Essa diversidade to grande que qualquer tentativa de identifcao de padres,
mesmo que regionais, logo se mosra infrutfera. Nem mesmo em unidades da federao
que tm poucos Planos de Trabalho consata-se algum grau de homogeneidade.

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas OO


fnanceiros em favor do produtor familiar e diminuindo os requerimentos
burocrticos para a concesso do crdito atravs do Banco do Brasil e bancos
de desenvolvimento. O volume de recursos que vem sendo alocado para o
Programa signifcativo, embora insufciente para atender demanda de
25% dos agricultores familiares. Mas no curto prazo, o problema no parece
ser o da disonibilidade de recursos e sim o de canalizar a oferta disonvel
aos produtores familiares. Adiante voltaremos a esse tema.
Embora o Pronaf contenha um framework para a defnio de um
programa mais amplo de apoio e desenvolvimento da produo familiar,
at o momento sua atuao na prtica es resrita concesso de algumas
condies diferenciadas para a utilizao dos mecanismos tradicionais de
poltica de crdito. Esse mesmo tipo de poltica j foi tentado sem xito no
passado, ainda que sem o guarda-chuva de um programa esecial de apoio ao
produtor familiar. Na poltica de crdito e preos mnimos, por exemplo, em
muitos anos foram previsas condies eseciais para os micro e os pequenos
produtores (tomados como sendo em sua maioria produtores familiares), e
nem por isso eles tiveram mais acesso aos benefcios dessas polticas.
A verdade que, embora muito importantes, essas condies (taxas de
juros, alquotas, etc.) no so o principal entrave para a ampla adeso dos
produtores familiares aos programas de crdito, preo e seguro. Devem ser
considerados os demais asecos j mencionados como a disonibilidade de
recursos produtivos, a insero nos mercados, a disonibilidade de tecnologia
e informao, os entraves insitucionais, as esecifcidades dos sisemas de
produo adotados pelos produtores familiares e de suas esratgias de
reproduo produtiva, etc.
Em relao ao Pronaf-M, Abramovay e Veiga (1998, 7) chamam a
ateno para o fato de que a seleo dos municpios atravs dos trs critrios
no corresonde inteno de reseitar o protagonismo dos agricultores
familiares no planejamento, implantao e avaliao de projetos de carter
municipal e comunitrio. Ao contrrio, grande parte dos municpios
15 H slidas razes tericas e evidncias empricas para susentar que os bancos comerciais
encontram grandes difculdades para operar com pequenos produtores rurais. O Banco
do Brasil vem perdendo sua vocao de banco varejisa de desenvolvimento e seu esao
e funes no foram at o momento subsitudas por outros arranjos insitucionais.
nead estudos 15 1OO
selecionados so jusamente aqueles em que os agricultores familiares eso
menos preparados a participar desse tipo de iniciativa e mais facilmente
sofrem a ascendncia dos demais membros do cmdr: representantes
do poder pblico (Prefeitura e Cmara) e entidades parceiras pblicas
e privadas. E no ser a maioria aritmtica de agricultores familiares no
Conselho que poder impedir a preponderncia de experientes polticos,
profssionais e tcnicos sobre uma das categorias menos favorecidas em
termos educacionais.
Os mesmos autores chamam tambm a ateno para o fato de que
esse tipo de seleo pode produzir planos que desvirtuam os objetivos do
programa, esecialmente por fcarem quase inteiramente dependentes da
capacidade e da sensibilidade dos tcnicos envolvidos em sua elaborao
(Abramovay e Veiga, 1998, 7).
Os autores concluem que a preocupao em escolher os municpios
que apresentassem os mais signifcativos ndices de pobreza rural foi muito
mais importante que a preocupao de atingir com preciso o segmento
de agricultores familiares que poderia reagir com mais desenvoltura aos
esmulos oferecidos por esa linha de ao do programa (ib., 8).
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B
instituies, ambiente
institucional e
Polticas agrcolas
Walter Belik
Bastiaan p. reydon
sebastio neto
r. Guedes
1. introDuo
O uso do adjetivo institucional para caracterizar uma teoria
ou abordagem no novo em economia. De uma maneira
genrica, so institucionalistas aqueles economistas para
os quais as instituies importam. Mais especifcamente,
a expresso vem sendo empregada para identifcar uma
nova gerao de economistas que, procurando escapar aos
impasses metodolgicos da velha economia institucional
e insatisfeita com a teoria neoclssica instituda, procura
construir um caminho terico alternativo, tendo como eixo
a noo de instituio.
Num artigo no qual faz um balano dos resultados alcanados pela pesquisa
insitucionalisa recente, Williamson (2000) consata que, apesar do enorme
progresso no esudo das insituies, ainda predomina muita ignorncia
sobre elas. Isso faz com que seja impossvel, pelo menos no momento, uma
teoria unifcada das insituies. Sendo assim, ele recomenda que enquanto
aguardamos uma teoria unifcada, devemos aceitar o pluralismo. O mote do
1 Os autores agradecem a leitura atenta e as sugeses do Prof. Rodolfo Hofmann.
2 Para uma discusso interessante a esse reseito, ver Basl (1993). Belik (2001), tambm de
uma forma resumida, mosra como outras cincias do desaque ao papel que as insituies
jogam nas relaes sociais e econmicas.
nead estudos 15 1OA
pluralismo parece-nos uma alternativa no apenas momentnea (enquanto
se aguarda uma teoria unifcada), mas uma afrmao metodolgica que
pode oferecer um campo profcuo para o debate e desenvolvimento terico
em economia.
Uma avaliao dos resultados da pesquisa novo-insitucionalisa indica
que as insituies so esudadas em quatro nveis: o primeiro, mais geral e
esvel, chamado de embeddedness, e inclui o esudo de insituies formais
como as religies, o Esado, e informais, como as normas, as tradies, os
cosumes, etc. Pesquisas na rea de hisria econmica e da sociologia tm
privilegiado essa dimenso das insituies e seus mecanismos de conserva-
o/transformao. A segunda dimenso, chamada de ambiente insitucional,
leva em conta as regras formais que fazem a mediao nas relaes que os
agentes esabelecem entre si. Dada sua natureza, essas insituies so mais
propensas que as anteriores s mudanas que ocorrem na legislao, no
sisema judicirio, na burocracia governamental e naquelas insituies que
implementam os direitos de propriedade. Nesse nvel possvel identifcar
arranjos insitucionais que introduzem as chamadas regras do jogo corretas.
So vertentes que eso frente nesse tipo de esudo a economia dos direitos
de propriedade e a teoria poltica positiva. A terceira dimenso, chamada
de governana ou economia dos cusos de transao, lida com a queso
dos cusos associados s transaes econmicas. Esas envolvem ativos
e potenciais de comportamentos humanos que combinados de maneira
esecfca resondem pelas esruturas de governana. As insituies que
emergem buscam ento propsitos de economizar os cusos de transao.
Essa dimenso, liderada por Coase e Williamson, vem produzindo um
conjunto de pesquisas empricas de recorte setorial e individual basante rico.
O quarto nvel o da economia neoclssica, na qual o foco incide sobre os
cusos de produo a que a frma incorre na elaborao de bens e servios.
Essa a camada na qual se manifesam as relaes econmicas de compra,
venda, os preos e as queses ligadas qualidade.
Feita essa breve apresentao do esado da arte na economia insitucional,
seria interessante invesigar se essa abordagem til para o esudo da
agropecuria? Se a resosa for positiva, de que modo uma pesquisa nessa
rea usando o aporte insitucionalisa poderia ser tentada? Os tpicos que
se seguem procuram auxiliar no esclarecimento dessas queses.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OG
1 . 1 . As especi fi ci dAdes dA Agri culturA
e A AbordAgem i nsti tuci onAli stA
Muitos autores apontam para alguns asecos que conferem esecifcidade
s atividades agropecurias. Argumenta-se que ela depende de processos
biolgicos, os quais, por serem contnuos, impedem um maior aprofunda-
mento da diviso do trabalho durante o ciclo produtivo. De um lado, os
imperativos biolgicos produzem a dissociao entre o perodo de produo
e o tempo de trabalho na agricultura, fazendo-os divergir. Na medida em
que o primeiro segue o ritmo e as etapas do ciclo biolgico, h momentos em
que a atividade agrcola prescinde do trabalho humano direto. O resultado
que o tempo de rotao do capital maior na agricultura, dada a maior
difculdade a de reduzir-se o tempo de produo.
A segunda esecifcidade diz reseito maior dependncia desa ltima
das condies naturais (clima, umidade, solo, temperatura, etc.), as quais
no eso, como no caso da indsria, sob controle dos agentes econmicos.
O excesso ou ausncia de chuva pode, por exemplo, comprometer a qualidade
do produto agrcola e, em muitos casos, a quantidade colhida.
A ltima esecifcidade refere-se ao papel da terra como meio de produo
fundamental da produo agrcola. Diferentemente da atividade indusrial,
onde a terra simplesmente o esao sobre o qual se consri a unidade
produtiva e se organiza o processo de trabalho, na agricultura ela (i) um
meio de produo fundamental na medida em que no solo que o processo
biolgico das plantas se realiza e, indiretamente, a produo animal; (ii) uma
mercadoria que embora no seja reprodutvel e no se possa atribuir valor, no
sentido marxisa do termo, pode ser apropriada privadamente, permitindo
ao seu proprietrio o poder de disor dela em favor ou no do aumento da
produo. Nesse sentido, a terra, enquanto ativo, tem seu prprio mercado
e passa a ter grande importncia no portflio de invesimento das frmas.
A identifcao dessas esecifcidades no implica reconhecer a de-
terminao da natureza sobre a agricultura. Na verdade, preciso que se
afrme isso: so as relaes sociais esabelecidas pelo capital que explicam
as esecifcidades da agricultura, e no o contrrio. Isso porque h foras
naturais que podem ser apropriadas e processadas pelo trabalho, mas nem
todas podem ser apropriadas e processadas privadamente.
nead estudos 15 1OG
No obsante essas esecifcidades atribudas, o avano do capitalismo
tem sido capaz de envolver a agropecuria e convert-la numa esfera de
valorizao produtiva e fnanceira do capital em geral. Na medida em
que isso acontece e se aprofunda, a dinmica da atividade agropecuria
passa a ser cada vez mais determinada pelo movimento geral do capital,
ensejando os processos de modernizao e poserior indusrializao da
agricultura (Graziano, 1996). O conceito de complexos agroindusriais,
cujo balano feito nese livro, procura analisar esse processo centrando a
ateno na natureza das relaes econmicas esabelecidas pelos diversos
agentes situados a montante ou a jusante, o Esado e os grupos de interesse
que se fazem presentes no agro. Esse processo unifca mercados, integra
capitais e processos produtivos, transformando as unidades produtivas antes
isoladas e relativamente autnomas em peas de uma engrenagem maior
que se movimenta a partir de e sobre elas. O resultado que a atividade
agropecuria:
1. no pode ser analisada do ponto de visa individual, como sugerem os
recortes analticos setoriais;
2. tornou-se complexa por causa dos vnculos tcnicos, econmicos e fnanceiros
que mantm a montante e a jusante;
3. incorpora esruturas e padres de organizao econmica e de geso cada
vez mais assemelhados queles da indsria.
4. opera a partir de complexas relaes de coordenao e governana tendo
como base os grupos de interesse.
Desse modo, o uso do insrumental analtico da Economia Insitucional
para o esudo da agropecuria tem aparecido em inmeros trabalhos de
pesquisadores dentro e fora do Brasil.
Belik (2001:138) demonsra que tambm na cadeia de produo de
alimentos crescentemente so os contratos e as insituies que determinam
sua dinmica (quantidades, prazos e preos) disanciandose cada vez
mais do livre mercado. A idia de que exclusivamente a oferta e a demanda
determinariam os preos num mercado chamado sot decorre da elevada
perecibilidade de muitos produtos, o que tornaria quase impossvel o esa-
belecimento de contratos. Segundo Belik (2001:138), assim, na medida em
que os produtos hortifrutigranjeiros passam a ter uma esecifcidade maior
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1O7
defnida pelos requisitos de qualidade e pontualidade , e considerando
tambm o aumento da freqncia das transaes, os preos deixam de
ser defnidos em mercados sot e o prprio mercado real passa a ser mais
cooperativo.
A reseito das particularidades presentes na agricultura que jusifcam o
enfoque insitucional, Azevedo (2000:34) afrma que de um lado, elementos
como: a) perecibilidade; b) elevada participao do frete no cuso dos
produtos; e c) importncia da qualidade e regularidade dos insumos levam
a uma relao de dependncia entre os diferentes elos de um sisema agro-
indusrial. Observa-se, portanto, que h um elevado grau de incerteza quanto
variao de preos e da qualidade dos produtos, decorrentes do domnio
imperfeito da natureza pelo homem, traduzindo-se em problemas como
sazonalidade e choques aleatrios de oferta devido a acidentes climticos.
Finalmente, o longo perodo de maturao dos invesimentos, mais uma
vez decorrente da subordinao natureza, no permite ajuses rpidos e
sem cusos da oferta de produtos agrcolas. Em um contexto como esse
de elevada dose de incerteza e dependncia entre as partes o papel das
insituies ampliado.
Assim sendo, a agricultura, permeada pela lgica e pelas insituies
econmicas do capitalismo, pode ser analisada adequadamente utilizando-
se o referencial terico insitucionalisa. Isso porque os complexos agroin-
dusriais so reas nas quais os elementos do ambiente insitucional, tais
como os direitos de propriedade da terra, as polticas agrrias e agrcolas, a
poltica de segurana alimentar, etc., tm efeitos importantes sobre as aes
dos agentes que os compem.
No tpico 2 ser apresentada a teoria insitucionalisa nas vertentes da
Teoria dos Cusos de Transao (tct) e do embeddedness, e suas possveis
aplicaes na agricultura.
2. a noVa economia institucional (nei): elementos
Da economia Dos custos De transao
Embora s recentemente, a partir dos anos 1970, o interesse pelo papel
econmico das insituies tenha se manifesado entre economisas e
cientisas sociais, sua presena ocorre desde o sculo xix como uma reao
nead estudos 15 1OO
consruo simplisa e irreal dos neoclssicos de que no mercado so
coordenadas as trocas entre os agentes econmicos. Segundo Belik (2001:14),
a concepo inovadora de que as insituies moldam o comportamento dos
indivduos e, a partir de ento, determinam o desenvolvimento dos negcios
e esabelecem parmetros para as transaes, tem sua raiz nos trabalhos na
rea de flosofa e sociologia. O passo inicial () foi dado, indiretamente,
por Torsen Veblen e por Max Weber.
Mas apenas no artigo seminal de Coase, publicado em 1937, intitulado
Te Nature of the Firm, essa problemtica foi apresentada de forma
integrada dentro da teoria econmica. Essa obra pode ser considerada o
ponto de partida da Nova Economia Insitucional (Nei) porque nela o
autor formulou com preciso as queses pertinentes transao. O quadro
conceitual no qual se move o neoclssico, como ele prprio admitiu:
Esero mosrar nese texto que pode-se alcanar uma defnio de frma que seja
no apenas realisa no sentido que corresonde ao que se entende por frma no
mundo real, mas tratvel por dois dos mais poderosos insrumentos da anlise
econmica desenvolvida por Marshall, a idia de margem e de subsituio, que
juntas do a idia de subsituio na margem (Coase, 1988:33).
Munido desse referencial terico, Coase percebeu que, no mundo
real, uma grande quantidade de transaes realizada dentro da frma,
disensando a coordenao do mercado. Essa maneira de abordar a queso
assumia a exisncia de modos alternativos de coordenao: a frma e o
mercado. Conforme explicita Coase (1988:35):
por exemplo, na teoria econmica ns descobrimos que a alocao de fatores
de produo entre diferentes usos determinada pelo mecanismo de preos. O
preo do fator A torna-se mais alto em X que em Y. Como conseqncia, A
move-se de X para Y at que a diferena entre os preos em X e Y, exceto se for
compensada por outras vantagens diferenciais, desaparea. Contudo, no mundo
real, percebemos que h muitas reas onde iso no se aplica. Se um trabalhador
3 Em Belik (2001) h uma breve reviso hisrica dos principais autores que deram contri-
buies importantes para a consruo do referencial insitucionalisa.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OO
muda-se do departamento Y para o departamento X, ele no o faz em razo de
uma mudana nos preos relativos, mas porque recebeu ordem para faz-lo.
A queso ento resonder por que, apesar da exisncia do mercado
e das funes alocativas que lhe atribuem a teoria econmica, uma parte
signifcativa das transaes alocada internamente pela frma. A resosa de
Coase (1988:38) que a principal razo pela qual compensador esabelecer
uma frma parece ser que exise um cuso em usar o mecanismo de preos.
Assim, cusoso alocar os recursos via mecanismo de preos porque: 1)
cusoso descobrir quais so os preos relevantes; 2) h cusos em negociar
e concluir um contrato separado para cada transao.
Se for cusoso transacionar utilizando-se do mecanismo de preo e se
a organizao exise porque reduz esses cusos, por que o mercado no
defnitivamente suprimido e a produo realizada por uma nica grande
frma? O argumento-resosa a desdobra-se em dois. Primeiro, a partir de
um certo tamanho, a frma esbarra em retornos decrescentes de adminisrao.
Esse o caso explicado pelo prprio cuso de transao, iso , quando a frma
cresce e o nmero de transaes internalizadas compromete a capacidade
adminisrativa de fazer o melhor uso dos fatores de produo. E, segundo,
num ambiente de baixa incerteza, a exisncia de vrias frmas pode ser mais
efciente, nas palavras de Coase: O preo de oferta de um ou mais fatores
de produo pode subir, porque as outras vantagens usufrudas por uma
frma pequena so maiores que as de uma frma grande (Coase, 1988:46).
Uma avaliao da contribuio de Coase no deve ignorar seus mritos,
pois, como observou Pond (1993:26):
em Te Nature of the Firm a percepo de que as relaes que os agentes
esabelecem no mercado envolvem cusos concretos foi, pela primeira vez, objeto
de ateno sisemtica e relacionada a uma abordagem terica das organizaes
empresariais. Em esecial, o artigo de 1937 indicou a propriedade de esudar a
organizao das indsrias sem ter que recorrer a determinismos tecnolgicos, mas
sim entendendo-a como uma rea de invesigaes com esecifcidades prprias.
Deixada adormecida por mais de trinta anos, a refexo de Coase voltou a
pertencer agenda de pesquisa em economia atravs de vrios autores, dentre
nead estudos 15 11O
os quais Williamson. No livro Mercados e Hierarquias (1991), esse autor
pe nesses termos suas diferenas com Coase e os seus predecessores:
As principais diferenas entre os trabalhos anteriores e o enfoque adotado aqui
so: 1) dedico-me muito mais que os autores citados a invesigar os asecos de
racionalidade limitada; 2) introduzo explicitamente a idia de oportunismo e me
interesso pelas formas nas quais o comportamento oportunisa es determinado
pela organizao econmica; e 3) sublinho que no a incerteza nem os nmeros
pequenos, na forma individual ou em seu conjunto, o que ocasiona as falhas
de mercado, mas a reunio deses fatores com a racionalidade limitada, por
uma parte, e o oportunismo, por outra, o que traz difculdades no intercmbio.
(Williamson,1991:23)
Em outras palavras, sua divergncia de fundo reside no fato de que
o insight de Coase, que lhe permitiu perceber a importncia dos cusos
de transao e a possibilidade de falhas de mercado, no foi plenamente
aproveitado em razo da inexisncia nese ltimo autor de uma articulao
entre comportamento/atributos dos agentes e os cusos de transao, que
lhe permitisse explicar por que os cusos de transao seriam maiores em
certas situaes que em outras. , portanto, somente a partir da atribuio de
hipteses comportamentais adequadas, e aps identifcar as caracersicas das
transaes que se pode consruir uma slida Teoria dos Cusos de Transao.
O objetivo da tct compreender as origens e funes das diversas
esruturas da empresa e do mercado, ou seja, das insituies econmicas
do capitalismo (Williamson, 1991; 1985). A queso que se prope
esudar como essas insituies (mercados, frmas e contratos) lidam com
os problemas vinculados transao, uma vez que, conforme demonsrou
Coase, a utilizao do mecanismo de mercado implica cusos. Por transao
entende-se a transferncia de bens e/ou servios entre agentes que eso
separados por etapas de produo tecnologicamente disintas. A transao
torna-se objeto de invesigao porque, de uma maneira geral, temos que
considerar os cusos associados tarefa de planejar, adaptar e monitor-
la. Dessa forma, as insituies econmicas do capitalismo tm como
funo principal, embora no exclusiva, a de reduzir os cusos de transao
(Williamson,1985:17).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 111
Desde o incio, essa abordagem enfatizou a necessidade de interdis-
ciplinaridade, uma vez que o esudo das transaes abarca um conjunto
signifcativo de disciplinas, tais como a adminisrao de empresas, o direito
e a cincia econmica. Em relao a essa ltima, a proposa da tct sugere
uma ruptura com a abordagem econmica do mainsream. Essa ruptura
situa-se fundamentalmente em dois planos: o tratamento dado frma e
as hipteses comportamentais atribudas aos agentes econmicos.
No primeiro caso, a crtica da tct economia neoclssica reside no
tratamento dado por essa escola frma. A frma neoclssica representada
fundamentalmente por meio de uma funo de produo, a partir da qual
os recursos econmicos disonveis so organizados e alocados, conforme
objetivos maximizadores. O mecanismo de preos sufciente para trans-
mitir as informaes e os sinais necessrios a essa tarefa, de maneira que
as transaes suposas impessoais e insantneas no mbito do mercado
so realizadas com basante preciso e sem cusos.
Em contrase, a frma para a tct deve ser tratada como uma esrutura de
governana, no que prossegue e avana uma sugeso importante presente
em economisas pioneiros como Penrose. Numa esrutura de governana,
o objetivo garantir uma coordenao (com ou sem o mercado) que
economize os cusos de transao e reduza a incerteza, compensando os
agentes da racionalidade limitada e do oportunismo.
Esses dois conceitos remetem segunda dimenso da ruptura da
tct em relao economia do mainsream, e que se refere s hipteses
comportamentais. Para os economisas neoclssicos, o agente tpico possua
(ou poderia adquirir sem cuso) todas as informaes relevantes para seu
processo de deciso e poderia utiliz-las conhecendo a priori o resultado
de suas aes. Ele era dotado assim de racionalidade subsantiva. Para os
autores da tct essas so hipteses irrealisas porque no mundo real o que
4 Uma caracerizao e crtica basante teis dos pressuposos da economia neoclssica so
encontradas em Ingrao e Israel (1990).
5 A noo de frma adotada por Williamson , ademais, congruente com a noo presente
nos economisas evolucionisas e ps-keynesianos. Ver, a reseito dos evolucionisas, Dosi
e Nelson (1994). Quanto aos ps-keynesianos, uma sntese interessante encontrada em
Feij (1993) e em Kregel (1980).
nead estudos 15 11D
se observa a exisncia de racionalidade limitada e de oportunismo. So
esses os determinantes bsicos para que exisam cusos de transao nas
relaes econmicas intrafrmas.
O conceito de racionalidade limitada (bounded rationality) consitui
um dos pilares da tct e es em oposio ao conceito de racionalidade da
economia neoclssica. A queso fundamental aqui discutir se exisem ou
no limites capacidade cognitiva da mente humana e quais as conseqncias
disso para a atividade econmica. O tratamento dessa queso foi mais bem
realizado na obra de Williamson, Mercados y Jerarquas (1991), na qual o
autor indica o sentido preciso em que nossa capacidade cognitiva limitada
e introduz a incerteza como componente essencial. Nessa obra, so trs os
determinantes da racionalidade limitada:
a incerteza exise incerteza porque impossvel ou muito cusoso iden-
tifcar eventos futuros e esecifcar, ex ante, as adaptaes adequadas a eles.
Comentando a noo de incerteza em Williamson, Pond (1993:33) observa
que, embora convergente com a noo keynesiana, ela aparece de maneira
indireta na teoria desse autor, por meio dos problemas potenciais contidos
no comportamento dos agentes.
limitaes neurofsiolgicas e de linguagem nossa racionalidade limitada
em razo, tambm, de que nossa mente possui limitaes para receber,
armazenar, recuperar, processar e analisar informaes sem erros. A isso
vm somar-se nossas limitaes de linguagem, que consisem, nas palavras
de Williamson (1975:39) na incapacidade dos indivduos de expressar seus
conhecimentos ou sentimentos mediante o uso da palavra, de nmeros e
grfcos de modo que os outros possam entender.
complexidade as complexas decises que enfrentam as frmas implicam a
impossibilidade (ou, quando possvel, cusos proibitivos) de elencar todas
as possibilidades e conseqncias das decises.
Por outro lado, a tct admite que nas relaes entre os agentes econ-
micos exise potencialmente esao para comportamentos oportunisas.
A idia essencial a de que, na busca do seu auto-interesse, os homens
nem sempre se conduzem de maneira transarente e honesa. Conforme
a defnio de Williamson (1985:47);
a.
b.
c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 11B
Por oportunismo eu entendo a busca do auto-interesse com ascia. Iso inclui mas
certamente no es limitado s formas mais bvias, tais como a mentira, o roubo
e a fraude. O oportunismo envolve na maioria das vezes formas sutis de engodo.
Tanto na forma ativa e passiva quanto nos tipos ex-ante e ex-pos.
O oportunismo fonte particular de incerteza nas relaes transacionais
entre os agentes, na medida em que: 1
o
) pode envolver uma revelao
escolhida ou disorcida da informao; 2
o
) enseja a possibilidade de pro-
messas conscientemente falsas no que toca conduta futura; 3
o
) exisem
assimetrias de informao entre os agentes, o que torna possvel a um deles,
numa transao, conhecer/desconhecer asecos relevantes a bens/servios
negociados.
Na medida em que o problema fundamental so as transaes, e no
a alocao de recursos escassos, e aquelas so feitas por meio de contratos,
o dilema dos agentes garantir a elaborao e execuo de contratos
sufcientemente adequados s limitaes da racionalidade e adaptativos s
incertezas do ambiente e aos comportamentos oportunisas.
2. 1 . A nAturezA dos contrAtos
Uma imensa quantidade de transaes econmicas feita atravs de contratos,
que so insrumentos de salvaguarda e incentivo contra a racionalidade
limitada, o oportunismo, a incerteza e um certo grau de esecifcidade
dos ativos. H diferentes tipos de contratos que eselham as diferentes
formas de coordenao para as esecfcas atividades ao longo das cadeias
produtivas. Segundo Belik (2001: 23), as formas de coordenao entre as
diversas atividades da cadeia produtiva trafegam entre a integrao total e a
simples troca atravs do mercado. O que denominamos as formas hbridas
de coordenao so aquelas que se situam nesse esao entre a hierarquia
(frma) e o mercado. J a literatura insitucionalisa defne o contrato num
sentido mais esrito, considerando porm o seu valor legal.
Na atividade agropecuria a exisncia de contratos a condio de rotina
que predomina em vrios ramos e complexos agroindusriais porque:
1. predominam relaes complexas entre os agentes das agroindsrias e
da disribuio, o que faz com que a coordenao via mercado, que leva
nead estudos 15 11A
em considerao apenas os preos e as quantidades, seja apenas um caso
esecial;
2. exisem assimetrias de informao e de poder que podem ser usadas de
forma oportunisa pelas partes.
Os contratos procuram antecipar situaes desse tipo ou, quando no
possvel, consroem mecanismos de salvaguarda em casos de desvio ou
ruptura de contrato. Conforme observou Hubbard (1997:244), referindo-se
aos contratos em geral e queles predominantes no agro:
A noo de contrato sugere uma transao discreta entre partes independentes,
imposa em ltima insncia pelo recurso lei. Mas a realidade de contratos mais
complexos e arriscados (por exemplo, contratos para a adminisrao de grandes
fazendas) que a transao no discreta, nem todas as contingncias podem
ser previsas e a performance no pode ser continuamente medida. O sucesso em
tais contratos envolve necessariamente consruir um relacionamento solucionador
de problemas entre agente e principal para diluir os riscos e consruir a confana.
Do mesmo modo, a realidade de muitos contratos, grandes ou pequenos, que
as partes no so independentes, seja porque o poder de mercado desigual (por
exemplo, o pequeno fazendeiro que lida com um comprador monopolisa) ou a
autoridade social desigual (por exemplo, um pequeno arrendatrio acorrentado
pela tradio e pelas dvidas ao proprietrio de terras). Em ltima anlise, a imposio
dos contratos pela lei depende da legalidade ou no do contrato, das protelaes
e cusos fnanceiros envolvidos e, s vezes, do satus legal das partes.
Por essa razo, o esudo dos contratos crucial para a agricultura.
Conforme a tct, h dois tipos de cusos contratuais, os ex ante e os ex pos.
Do primeiro tipo so os contratos que procuram esecifcar antecipadamente
todas as condies possveis e os desdobramentos futuros no relacionamento
entre as partes. Esecifcaes como qualidade do produto, quantidade
a ser fornecida, prazo de entrega, remunerao, etc. eso presentes em
contratos desse tipo. Ou nas palavras de Williamson (1985): So os cusos
de desenhar, negociar e salvaguardar um acordo. Iso pode ser feito com
basante cuidado, em cujo caso um documento complexo desenhado no
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 11G
qual numerosas contingncias so reconhecidas e adaptaes apropriadas
pelas partes so esipuladas e acordadas antecipadamente.
Os cusos contratuais ex pos so aqueles associados ao controle, mo-
nitoramento e m adaptao dos contratos. Imagine que no contrato as
partes tenham defnido como objetivo atingir a situao X, mas descobrem
depois de realizado o contrato que o melhor seria atingir Y. H cusos na
busca pelo novo objetivo porque ela conter uma intensa e auto-interessada
barganha pelas partes.
Desse modo, por mais precisos e bem elaborados, os contratos so
sempre insrumentos incompletos porque:
a racionalidade limitada impede que se possa esabelecer ex ante todas as
possibilidades e desdobramento futuro das aes;
no exemplo dado acima, as partes, mesmo reconhecendo a necessidade de
rever a meta de X para Y, podem atingir Y, o que caraceriza uma adaptao
imperfeita.
Nos casos em que a elaborao e o monitoramento dos contratos
so mais caros que a organizao pela frma dessas atividades, ocorre a
internalizao.
2. 2. cArActer sti cAs dAs trAnsAes
e As estruturAs de governAnA
Como foi demonsrado, em suas relaes econmicas a montante ou a
jusante, as frmas podem optar por, pelo menos, trs modos de coordenao
selecionados como aqueles que minimizam os cusos de transao: 1) via
mercados; 2) formas hbridas; 3) hierarquia (integrao vertical). A opo
das frmas pela forma de coordenao mais adequada feita analisando-
se trs parmetros da transao: a esecifcidade dos ativos envolvidos na
transao, a freqncia e a incerteza (ver Figura 1).
A incerteza nas transaes es vinculada principalmente exisncia
do comportamento oportunisa, que torna imprevisvel a identifcao de
possveis desvios futuros de comportamentos/compromissos, e difcil a
identifcao de falsos sinais e informaes por parte dos agentes.
a.
b.
nead estudos 15 11G
Na verdade, a incerteza passa a ter relevncia apenas nos casos em que
a transao envolve ativos esecfcos. Nesses casos,
sempre que os ativos so esecfcos em grau no trivial, o crescimento do grau
de incerteza torna mais imperativo que as partes divisem uma maquinaria para
fazer as coisas funcionarem uma vez que as lacunas contratuais sero maiores
e a ocasio para adaptaes seqenciais aumentar em nmero e importncia
medida que o grau de incerteza aumente. Tambm, de maneira relacionada,
preocupaes com a incerteza comportamental referidas acima agora aparecem
(Williamson, 1985:60).
A freqncia refere-se ao nmero de vezes das transaes e ao carter
recorrente das mesmas. Assim, quanto mais freqentemente uma transao
realizada, mais dependentes dessa transao tornam-se as partes. Segundo
Pond (1993:38):
A infuncia da freqncia com a qual a transao se realiza sobre a complexidade da
relao contratual associada relativamente bvia, na medida em que difcilmente
ser economicamente jusifcvel desenvolver insituies sofsicadas para interaes
que s ocorrem raramente, ou at mesmo uma nica vez.
Por fm, h a esecifcidade dos ativos (asset secifcity). Os ativos so ditos
esecfcos quando eles no podem ser reempregados para outro uso sem
que isso incorra em perda de seus valores. Williamson identifca pelo menos
quatro tipos de ativos esecfcos: a esecifcidade locacional; a esecifcidade
de ativo fsico; a esecifcidade de ativo humano; e os ativos dedicados.
No primeiro caso, ele surge quando esgios sucessivos e separados do
processo produtivo eso localizados prximos um do outro. J a esecif-
cidade fsica refere-se aos atributos fsicos dos ativos que so exigidos para
produzir determinado componente.
A esecifcidade dos ativos humanos, por sua vez, vinculados ao learning-
by-doing ou difculdades de deslocar ativos humanos na forma de equipes
favorece as relaes de emprego em detrimento do contrato autnomo.
Por fm, os ativos dedicados, que representam um invesimento dis-
creto em capacidade de produo generalizada (quando contrasada com
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 117
propsitos eseciais) que no seriam feitos a no ser pela perseciva de
vender uma quantidade signifcativa do produto a um cliente esecfco
(Williamson, 1985:95). A Figura 1 procura representar a esrutura
conceitual da teoria de Williamson.
FIgURA 1. estrutura concei tual Da teori a Dos
custos De transao De Wi lli aMson
fonte: Guedes (2000:24).
Hipteses
Comportamentais
Racionalidade
Limitada
Oportunismo
Atributos
das Transaes
Freqncia
Especicidade
dos Ativos
Incerteza
Custos de
Transao
Estruturas de
Governana
Formas de
Governana
Mercado
Formas
Hbridas
Hierarquia
nead estudos 15 11O
2. 3. A i ntegrAo verti cAl
Uma importante contribuio da tct es na refexo sobre as inovaes
organizacionais que levam integrao vertical. Em outras palavras, por
que as frmas optam pela coordenao hierrquica na forma da integrao
vertical?
A resosa a essa interrogao toma como ponto de partida a crtica ao
determinismo tecnolgico, que afrma a primazia de razes tecnolgicas (por
exemplo a indivisibilidade e indissociabilidade tecnolgica) para explicar as
formas da esrutura organizacional. Conforme Williamson, somente em
casos muito particulares em que: 1) houvesse uma nica tecnologia que fosse
decisivamente superior a todas as outras e 2) a tecnologia implicasse uma
nica forma organizacional, essa afrmao seria verdadeira. Obviamente
situaes em que essas duas condies concorrem so limitadas, de maneira
que outras explicaes devem ser buscadas.
Em primeiro lugar, observa-se que a opo pela integrao vertical reduz
os cusos de transao, por permitir frma ativar uma maior variedade de
processos sensatos de incentivos e controles do que seria possvel se lidasse
com unidades autnomas ou semi-autnomas.
Em segundo lugar, a integrao vertical reduz os confitos insrumentais
como aqueles derivados do comportamento oportunisa. De fato, uma vez
integrada, a frma pode oferecer uma remunerao jusa aos seus membros
e, ao mesmo tempo, promover economias de informao, porque prov
seus membros com informaes que so a) autnticas; b) autoritrias; c)
inteligveis. Ademais, a incerteza associada ao comportamento oportunisa
pode ser enfrentada suprimida ou reduzida com mais efccia dentro de
uma esrutura hierrquica porque esa pode atravs de auditoria coibir
a apropriao ilegal de receitas por parte de subgrupos dentro dela.
6 O argumento fundamental foi expresso desse modo por Williamson: Eu alm
disso afrmo que as decises para integrar so raramente devidas ao determinismo
tecnolgico mas sim so em sua maioria explicadas pelo fato de que a integrao a
fonte de economias de cuso de transao (1985:87). bom esclarecer que o autor
no desconhece a exisncia de outros fatores que infuenciam na deciso de integrar.
Sua posio, contudo, a de que esses fatores so secundrios ou coadjuvantes.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 11O
Em terceiro lugar, os confitos dentro da unidade integrada podem se
resolver de maneira mais efciente porque ela:
1. promove ajuses de cooperao s circunsncias cambiantes de mercado;
2. debilita os perigos morais;
3. internaliza as externalidades;
4. resaura as propores efcientes dos fatores de produo;
5. facilita o intercmbio efciente de informaes e
6. garante uma maior confabilidade no fornecimento. Ademais, a natureza da
organizao hierrquica permite-lhe dirimir quesionamentos ou confitos
insrumentais atravs da imposio autoritria das esruturas de direo.
Se for to vantajosa, por que a coordenao hierrquica no suprime
o mercado? Conforme Williamson, as vantagens da verticalizao sobre
a contratao no mercado comeam a reverter-se medida que a empresa
cresce e, todavia, conserva a mesma esrutura organizacional. Nesse caso,
ela es geralmente sujeita a deseconomias de transao, que delimitam a
fronteira para o crescimento da frma. Conforme o autor (1975:141), os
poderes disintivos da organizao interna se deterioram e se produzem
deseconomias transacionais medida que se esendem progressivamente
o tamanho da empresa e o grau de integrao vertical, sendo consante a
forma de organizao.
No entanto, esse apenas um caso, pois, como adverte Williamson,
vantagens da verticalizao podem ser anuladas medida que a empresa
cresce. Os probelams observados eso vinculados s queses adminisrativas,
de poder de comando e, principalmente, s resisncias das esruturas na
organizao.
Analisando os resultados das pesquisas empricas sobre a integrao
vertical, Masen (2002:429) conclui, a reseito da contribuio da teoria
dos cusos de transao, que embora o invesimento esecfco no seja
certamente o nico determinante da forma organizacional, pode-se agora
afrmar com um alto grau de confana que a esecifcidade dos ativos,
7 De fato, conforme observaram vrios autores (Goldbaum, 1998; Bouvier-Patron, 1993;
Pitelis, 1994), a relao de autoridade dentro da frma o que garante, para Williamson,
a efcincia.
nead estudos 15 1DO
esecialmente em combinao com a incerteza ou a complexidade, um
importante determinante da deciso de integrar.
Apesar disso, Masen (2002) identifca duas limitaes na teoria: pri-
meiro, a afrmao de que a esecifcidade dos ativos favorece a integrao
baseia-se na proposio de que os invesimentos em ativos esecfcos
aumentam o escopo para o oportunismo e que a organizao interna atenua
o oportunismo melhor que o mercado. Essa afrmao, contudo, jusifcaria
a integrao pela segunda razo (oportunismo), independentemente da
primeira (esecifcidade dos ativos); segundo, a teoria relaciona o desem-
penho da organizao escolha da governana, no entanto, infelizmente,
aquela literatura, que contm literalmente centenas de exames empricos da
relao entre governana e desempenho, ofereceu poucos incontrovertidos
insights para aquela relao (Masten, 2002: 430).
Ademais, vale recordar que a esecifcidade do ativo uma caracersica
fsica e, portanto, basante complicado extrair relaes sociais, como so
aquelas esabelecidas nos mercados, a partir de caracersicas fsicas das
mercadorias. Muito mais correto seria demonsrar que as relaes entre
os atores que iro determinar o tipo de mercadoria e os ativos esecfcos
envolvidos nos seus circuitos de produo e disribuio.
Essas observaes somente atesam que necessrio perseverar no ca-
minho j desbravado, avanando com o apoio das pesquisas empricas que,
segundo Masen, ajudam a determinar explicaes provveis para o que
foi observado. Ademais, a queso da integrao vertical tem sido particu-
larmente tratada nos esudos agropecurios. Muitos e variados trabalhos
buscaram na tct uma opo nova e rica para discutir a lgica que preside a
deciso de integrar-se ou no, observvel em vrios complexos agroindusriais.
2. 4. i nsti tui es e orgAni zAes
Os complexos agroindusriais so o nosso objeto de anlise e para tanto
necessitamos de um referencial terico e um mtodo de pesquisa que possa
nos auxiliar no seu esudo. North (1990) ajuda nesse aseco porque, ao
examinar o papel esratgico das insituies no desenvolvimento hisrico,
ofereceu uma esrutura analtica que permite integrar a anlise insitucional
economia e hisria econmica. Seu ponto de partida a diferena
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1D1
conceitual entre organizaes e insituies. As organizaes so consitudas
por grupos de indivduos limitados por algum propsito comum para realizar
objetivos (quaisquer que sejam). Conforme North (1990:5):
As organizaes incluem corpos polticos (partidos polticos, o Senado, a Cmara
Municipal, agncias regulatrias), corpos econmicos (as frmas, os sindicatos, as
fazendas, as cooperativas), corpos sociais (igrejas, clubes, associaes atlticas) e corpos
educacionais (escolas, Universidades, centros de treinamento vocacionais).
Por sua vez, as insituies so as regras do jogo em uma sociedade ou,
mais formalmente, so os consrangimentos humanamente planejados que
formam a interao humana. Essa disino conceitual crucial. De fato,
as insituies abrangem um conjunto basante amplo e heterogneo de
esruturas de interao humanas. As organizaes, por seu lado, representam
um subconjunto basante preciso, envolvido e infuenciado/infuente pelo/
sobre o ambiente insitucional mais amplo.
De um modo mais explcito, e recorrendo metfora do jogo, as insitui-
es e a esrutura insitucional que emergem na sociedade funcionam como a
regra do jogo que defne o modo como o jogo jogado. As organizaes so
equiparadas, na metfora, s equipes que participando do jogo buscam
(combinando habilidades, esratgias e coordenao) ganh-lo. Ademais,
a disino entre organizao e insituio consituir a base da explicao
do desempenho econmico diferenciado das economias ao longo do tempo.
Ou, como afrma North (1990:7),
a resosa depende da diferena entre insituies e organizaes e a interao entre
elas, que formam a direo da mudana insitucional. As insituies, junto com os
consrangimentos padres da teoria econmica, determinam as oportunidades numa
sociedade. As organizaes so criadas para tomar vantagens daquelas oportunidades
e, medida que as insituies evoluem, elas alteram as insituies.
De acordo com North (1990), as insituies podem ser formais (as leis
da sociedade) ou informais (as convenes e cdigos de comportamento da
8 Ver North (1990).
nead estudos 15 1DD
sociedade). As informais originam-se do legado cultural transmitido por
geraes sucessivas e so predominantes em sociedades menos complexas.
Nesse caso, a cultura entendida como a transmisso, de uma gerao a
outra, via ensino e imitao, do conhecimento, valores, e outros fatores
que infuenciam o comportamento o veculo fundamental que explica o
carter esvel e incremental das mudanas insitucionais. De fato, o fator
de inrcia e continuidade das insituies es vinculado, em grande medida,
dimenso cultural que consubsancia as insituies informais.
North mosra que as insituies formais predominam em sociedades
complexas, pois o avano, extenso e desigual, de tradies e cosumes
no-escritos para leis escritas tem sido unidirecional e tem avanado das
sociedades menos para as mais complexas e es claramente relacionado
ao aumento na diviso e esecializao do trabalho associado a sociedades
mais complexas (1990:46).
As insituies formais interagem com as informais na medida em que
podem complementar ou aumentar a efccia dessas ltimas ou, ainda,
modifc-las, rev-las ou subsitu-las. A formulao de North, como
possvel perceber, no se resringe a invesigar a relao entre insituies e
desempenho econmico. Ela oferece ainda uma teoria da mudana insituci-
onal. As mudanas insitucionais so alteraes subsanciais nas regras e leis
(formais) e nas convenes e hbitos (informais). Elas so essencialmente
contnuas e incrementais, em decorrncia, como se procurou mosrar,
dos efeitos de inrcia e permanncia dos consrangimentos informais na
sociedade. De acordo com North (1990:83) a mudana tipicamente consise
de ajusamentos marginais ao complexo de regras, normas e imposio que
consituem a esrutura insitucional. Desse modo, as mudanas insitucionais
disruptivas e descontnuas tais como as revolues e invases so casos
particulares que, mesmo elas, no eso isentas dos efeitos de inrcia dos
consrangimentos informais.
Um esquema (Figura 2) que permite sintetizar o que foi comentado at
aqui foi oferecido por Williamson em seu livro Te Mechanisms of Gover-
nance (1996). Nesse esquema, as fechas cheias expressam fortes relaes
causais entre as variveis, ao passo que as fechas pontilhadas expressam
relaes causais secundrias. Assim, as formas de coordenao econmicas
(governana) so explicadas pela interao entre o ambiente insitucional e o
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1DB
comportamento individual dos agentes na frma. Conforme ilusra a Figura
2, uma mudana nesse ambiente insitucional altera os cusos comparativos
de governana e impem uma reconfgurao da organizao econmica.
De outro lado, como se viu, no tpico 1.3.1, as hipteses comportamentais
assumidas por Williamson racionalidade limitada e oportunismo so
a fonte dos cusos de transao observados nas relaes interfrmas. Por
essa razo, a fecha cheia saindo dos indivduos e indo para a governana
indica a forte determinao do comportamento humano na escolha das
formas de governana.
Ressalte-se que a fora que as esruturas de governana exercem na
determinao do ambiente insitucional e no comportamento individual
so representadas de por fechas pontilhadas, ou seja: so basante tnues.
Esa uma difculdade que emerge dos modelos de North e Williamson.
Particularmente quando, no caso da agricultura, busca-se compreender a
lgica que norteia as polticas agrcolas e determina a alocao de recursos
pblicos para ela. Uma possibilidade de complementaridade pode ser
buscada na abordagem neocorporativisa.
FIgURA 2 esqueMa eM trs n vei s Das relaes
entre os aMBi entes Macro e Mi croi nsti tuci onal

fonte: Williamson (1996:223).
Ambiente
institucional
Mudana
paramtrica
Atributos
comportamentais
Governana
Indivduo
Preferncias
endgenas
nead estudos 15 1DA
3. o PaPel Das instituies no PlaneJamento Da agricultura
3. 1 . coordenAo dos complexos e pol ti cAs setori Ai s
Partindo dos modelos dos autores insitucionalisas anteriormente citados,
as polticas agrcolas derivariam ou de uma alterao no ambiente insi-
tucional (por exemplo, na legislao agrcola), que afetaria as esruturas
de governana; ou da ao dos indivduos, que provocaria reao nas
esruturas de governana objetivando a reduo dos cusos de transao.
Essa reduo nos Cusos de Transao seria condicionada assim pela lgica
geral das insituies (particularmente do Esado) ou das aes autnomas
dos indivduos. Ocorre que: 1) as polticas econmicas (e em particular as
agrcolas) no dependem da vontade dos indivduos e; 2) o Esado (uma
insituio) pode defnir as polticas, mas nem sempre consegue implement-
las sozinho. Se isso verdade, cabe um papel ativo e relevante s esruturas
de governana na defnio e implementao das polticas econmicas (e
das polticas agrcolas em particular).
Um ponto de partida interessante para trabalhar essa queso a obser-
vao de Hodgson (1996)0 de que as insituies no apenas coagem, mas
moldam as aes individuais. A proposa neocorporativa aplicada ao esudo
das insituies agrcolas incorpora essa sugeso e oferece uma alternativa
terica basante interessante para interpretar certos asecos da relao
Esado/sociedade civil. Uma das interrogaes de crucial importncia a
de saber de que forma se organizam os interesses. A resosa neocorporativa
introduz a noo de grupos de interesse, que so insituies formadas pelos
interesses individuais, ao mesmo tempo que os interesses de grupo moldam
e disciplinam os interesses individuais. Assim, as organizaes corporativas
aparecem como insrumentos de controle social (sobre seus membros). Nas
9 Para alguns autores, contudo, esse no o nico nem o mais importante objetivo das
insituies. Conforme Vieira (2003: 23), as empresas buscam a obteno do satus pblico
para infuenciar ou elaborar polticas, modifcar regras e normas, compartilhar informaes,
etc.
10 A caracerizao de insituio desse autor mais ampla e atribui, alm da funo coercitiva,
um papel criativo s insituies.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1DG
palavras de um importante autor neocorporativisa, o grupo de interesse
uma capacidade de organizao tanto para representar os interesses dos
seus membros como para disciplin-los como parte da interao negociada
com outros grupos (Cawson, 1985:5). O neocorporativismo sugere que
os grupos de interesse se consituem majoritariamente com base na funo
de seus membros na diviso social do trabalho, e no a partir da posio
individual na classe social. Isso permite ao neocorporativismo analisar a
interao de agncias pblicas e interesses organizados em base setorial.
Nesse enfoque as organizaes de interesse no agregam amplos interesses
de classe, mas interesses mais esecfcos de categorias funcionais.
Outro aseco tratado de maneira interessante por essa abordagem
relaciona-se com a seguinte interrogao: como os interesses se fazem
representar no Esado? A resosa passa pela noo de trocas polticas.
Ou seja, pela relao Esado/grupos de interesse na qual nem o Esado
dirige os grupos nem eses capturam as agncias pblicas. O Esado
forte o sufciente para barganhar numa situao na qual seus interlocutores
reconhecem que a alternativa a um acordo a coero esatal. Todavia, o
Esado no forte o sufciente para formular e implementar polticas sem
o acordo dos parceiros. Sendo assim, as organizaes corporativas no so
apenas representativas de interesses, mas elementos ativos na implementao
de polticas pblicas. O Esado reconhece (atribui satus ao grupo de
interesse) certas organizaes de representao corporativa (e exclui outras),
delega-lhes poder cobrando-lhes o controle no sentido de exigir dos seus
membros a aceitao dos acordos negociados.
Ao esudar o corporativismo na agricultura, Moyano (1989) observa
que ele no um fenmeno esecfco da agricultura. Na realidade, o
corporativismo agrcola apenas prece temporalmente sua manifesao em
outros setores. Para esse autor, preciso diferenciar na agricultura entre
11 Na defnio de Soto (1992), o corporativismo um processo scio-poltico esecfco no
qual organizaes que representam monopolisicamente interesses funcionais empenham-se
em trocas polticas com agncias esatais sobre produtos de polticas pblicas que envolvem
esa organizao em um papel que combina representao de interesses e implementao
de polticas por meio de delegao de autocumprimento.
nead estudos 15 1DG
o velho e o novo corporativismo. O primeiro um padro de geso de
polticas que:
difunde entre os agricultores uma ideologia que se apresenta de forma
defensiva e unitria;
advoga a necessidade de protecionismo esatal para reproduzir os modelos
dominantes na agricultura;
seus grupos de interesse nutrem desconfana para com o Esado e os
poderes pblicos;
alimentam o sentimento utpico de poder autogesionar as polticas que
lhes dizem reseito, acreditando ser desnecessria qualquer outra forma
de regulao/coordenao que no a do mercado.
O neocorporativismo, conforme analisado anteriormente, aparece
na agricultura como uma nova forma de relacionamento entre Esado e
agricultores e de fazer polticas pblicas setoriais cuja origem es ligada
ruptura defnitiva da ordem tradicional e penetrao na agricultura e no
meio rural de relaes mercantis e de sisemas de valores tpicos das socie-
dades indusriais e urbanas. Como conseqncia, aumenta a diferenciao
social na esrutura social rural. Causa da transformao do corporativismo
tambm o fm do ruralismo, na medida em que os novos agricultores se
converteram em empresrios cujos desinos se relacionam com os mercados
e com os setores agroindusriais.
Apesar disso, h fatores infuentes que, ligados particularidade da
atividade agrcola, criam consrangimentos para a exclusividade do novo
corporativismo. A diversidade esacial da agricultura, a heterogeneidade
das esruturas das unidades produtivas, as diferentes formas de posse da
terra e a persisncia do sisema de patronato e clientelismo. O resultado
que se tm crisalizado dois discursos concomitantes na agricultura: o do
velho e o do novo corporativismo.
Avanos recentes na teoria tm indicado a necessidade de caminhar
mais alguns passos no entendimento dos determinantes da ao poltica
na agricultura. Argumenta-se por exemplo que, uma vez que o enfoque do
neocorporativismo opera apesar da preferncia pelo recorte meso ainda
num nvel elevado de agregao, os seus esudos no conseguem explicar
a.
b.
c.
d.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1D7
diferenas locais nas formas de governana dos complexos agroindusriais.
Nas palavras de Paulilllo (2001:4):
Schimitter (1989) buscou no corporativismo um modelo de anlise da organizao
da sociedade brasileira e de seus atores privados e pblicos. Acreditava que o Brasil
era um caso atpico, com novas formas corporativisas de organizao social, o que
implicava a defnio de um novo corporativismo, adaptado para as insituies
sociais e polticas brasileiras, seus atores pblicos e privados e suas relaes de
poder. No entanto, o modelo neocorporativisa no atingiu todas as regies do pas,
mesmo para os casos dos complexos agroindusriais. Alguns exemplos ajudam a
explicar o problema em queso: o complexo sucroalcooleiro paulisa foi um caso
tpico de neocorporativismo no fnal dos anos 80 e incio dos anos 90, mas isso
no se repetiu para o caso agroindusrial sucroalcooleiro de Alagoas. possvel
dizer o mesmo dos casos avcolas catarinense e paulisa e de outros subsetores
agroindusriais ou agrupamentos mais complexos. ()
Entretanto, segundo esse autor, a abordagem neocorporatisa tambm
uma alternativa ao pluralismo porque:
No possvel enxergar o pluralismo nas sociedades ocidentais atuais, em que todos
os grupos de presso tm a mesma infuncia e o Esado, alm de esar sempre aberto,
adota uma posura neutra junto a esses grupos. H uma maior complexidade das relaes
entre os grupos de presso e o Esado. Essa complexidade bem visa nos processos
de tomada de deciso dos atores de um sisema de mercado, porque muitas decises
so excludas da agenda governamental e no passam pelo controle democrtico. Isso
signifca que o consenso no necessariamente resultado de um acordo, como ocorre
no modelo pluralisa, mas da manipulao dos desejos dos homens. Ou seja, a forma
organizacional pluralisa es ausente em algumas reas do processo poltico, a partir
da separao entre assuntos muito importantes (que afetam demais os interesses das
grandes empresas ou grupos e no entram na agenda poltica) e menos importantes
(que podem envolver a participao dos demais grupos de presso e, dessa forma,
entrar na agenda.) (idem, ibidem)
Desse modo, a abordagem que denominamos redes de poder prope-
se analisar as transformaes nas formas de governana no interior dos
nead estudos 15 1DO
complexos agroindusriais, recortando seu nvel meso e delimitando-o
esacialmente, uma vez que () essas redes podem se formar localmente, j
que uma esrutura de poder agroindusrial pode apresentar uma delimitao
territorial (Paulillo, 2000:4). As redes de poder so uma abordagem
interessante porque os encadeamentos tpicos dos complexos agroindusriais
possuem como caracersicas a interdependncia e a complementaridade,
ambas essenciais para que aes coletivas ou individuais de coordenao/
governana tenham lugar. A interdependncia refere-se ao fato de que
as vrias etapas do processo produtivo e disributivo que caracerizam
um encadeamento, embora dissociveis, eso conecadas, tornando uma
dependente da outra. A complementaridade ocorre quando o desempenho
de um infui positivamente sobre o desempenho do outro (Paulillo,
2000:5), consituindo o qualifcativo positivamente toda a diferena.
Vieira (2003:20) nos apresenta outra defnio interessante, as redes
de poder
seriam o resultado de uma cooperao mais ou menos esvel, no-hierrquica,
entre as organizaes que se conhecem e se reconhecem, negociam, trocam
recursos e partilham, em medida varivel, de normas e interesses. Formadas por
laos insitucionais e tambm por relaes interpessoais, essas redes tm um
papel importante na elaborao da agenda, no processo de deciso e na prtica
da ao pblica.
Elas abrangeriam vrios tipos, cujos extremos so as redes polticas e as
redes difusas. De acordo com Vieira (2003:21), para as primeiras,
h um consenso quanto aos interesses, a interdependncia elevada, o nmero de
participantes limitado e os atores infuenciam no processo de regulao. Esse tipo
de rede, por ser mais fechada, esvel e integrada, consitui uma forma mais forte
de coao para a defnio e a implementao de polticas. Nas redes difusas, as
relaes de poder so insveis, h um amplo nmero de participantes, interesses
confitantes e poder desigual refetido por recursos desiguais. As regras no so
consolidadas e mudam conforme a necessidade ou presso.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1DO
O Quadro I procura apresentar as principais abordagens e suas dife-
renas na explicao dos determinantes da elaborao e implementao
das polticas na agricultura.
Quadro I. Abordagens sobre os grupos de interesse e a determinao
das Polticas Agrcolas
Pluralismo
(neo)corPo-
ratiVismo
reDes De PoDer
Nmero de
participantes
amplo restrito depende do tipo
de rede de poder
representao
de interesses
Competitiva No
competitiva
depende do tipo
de rede de poder
Ordenao
dos grupos
No hierrquica Hierrquica depende do tipo
de rede de poder
acesso ao Estado amplo restrito restrito
Papel do Estado neutro ativo ativo
Nvel de agregao micro meso meso
Elaborao dos autores.
3. 2. As i nsti tui es dA Agropecuri A
brAsi lei rA: Alguns exemplos
Para fns didticos e tambm ilusrativos do potencial de aplicao do
insrumental insitucionalisa pesquisa na agricultura, nese tpico apre-
sentamos alguns resultados de pesquisas que ilusram a importncia e os
efeitos das insituies na regulao da terra. Adicionalmente, a idia
demonsrar que a diversidade no enfoque da abordagem insitucionalisa
permite vrias entradas (direitos de propriedade, cadeias agroindusriais,
meio ambiente integrando com diferentes abordagens tericas: marxisa,
esruturalisa, ps-keynesiana, neo-schumpeteriana, economia ecolgica,
etc.) para uma mesma queso (por exemplo, a terra), com resultados que
podem ser comprovados empiricamente.
3.2.1. Propriedade da terra
Provavelmente, a insituio mais importante da agropecuria brasileira
e do sisema econmico vigente o conjunto de regras e insituies que
nead estudos 15 1BO
regulam a propriedade privada da terra. A sua regulao se d atravs de
inmeros mecanismos, que vo das tradies, passando pela Consituio,
pelas normas e decretos federais chegando at o zoneamento municipal.
O objetivo dessa regulao defnir, proteger e regulamentar os direitos de
propriedade da terra, garantir seu uso ambientalmente susentvel e dos seus
produtos/renda. Em ltima anlise, as insituies podem esabelecer os
direitos formais atravs dos quais os agentes (individuais e coletivos) acessam
e utilizam a terra. Dados a esecifcidade da atividade agropecuria e o
carter dual da terra (ser ativo lquido e de capital), a regulao insitucional
infuencia tanto a efcincia com a qual se usa a terra, quanto a eqidade
com que seus produtos so disribudos.
Vrios esudos principalmente Reydon (1992) e Reydon & La Plata
(2000) tm mosrado como a legislao e as insituies encarregadas
de regular o mercado de terras acabam por determinar sua esrutura e
dinmica. Um exemplo claro pode ser extrado da anlise do caso do Esado
do Acre. Verifcou-se nos levantamentos que a relativa indeterminao da
propriedade da terra em funo da preponderncia da posse como principal
mecanismo de acesso (dado que as atividades extrativas no requisitavam a
propriedade) tem difcultado sobremaneira o dinamismo econmico. Nesse
caso, os invesimentos produtivos esbarram na ausncia de horizontes e os
retornos passam a no ser mais garantidos.
Outro exemplo do uso da abordagem insitucionalisa em esudos
comparativos para a propriedade da terra foi dado por Guedes, ao esudar
o papel e as conseqncias econmicas e sociais dos controles insitucionais
sobre a terra nas agroindsrias canavieiras no Brasil e na Ausrlia. Para
esse autor,
Enquanto na Ausrlia a forma de coordenao entre as partes agrcola e indusrial
desverticalizada, iso , feita atravs de formas hbridas, no Brasil, a coordenao sempre
se realizou via hierarquia, iso , atravs de procedimentos adminisrativos dentro
da unidade produtiva integrada. No que diz reseito ao uso da terra, na Ausrlia
exisem mecanismos insitucionais que controlam, atravs de um severo zoneamento
agrcola, seu uso e disosio impedindo, assim, que as usinas possam adquirir terras e
produzir cana para seu auto-abasecimento. Os controles insitucionais sobre a oferta
de terra contiveram essa agroindsria a uma faixa coseira de terras e induziram os
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1B1
fornecedores e usineiros a compensarem essa resrio utilizando intensivamente
o progresso tcnico. No Brasil, ao contrrio, o acesso terra para produzir cana
livre, no sentido de que, inexisindo controles insitucionais efcientes sobre o uso e
propriedade, os usineiros podem avanar para trs, plantando eles prprios parte da
cana esmagada em suas usinas. Disso resultou uma trajetria de crescimento extensivo,
lasreada na expanso da rea plantada em detrimento da intensifcao do uso do
progresso tcnico. (2000:7)
Vieira (2003:20), em seu trabalho sobre o Complexo Agroindusrial
da laranja, mosra de forma clara a integrao entre o quadro insitucional
associado a essa cadeia produtiva e a problemtica da propriedade da terra.
O autor analisa, dentro do marco da Nova Economia Insitucional, como os
processos de negociao entre os produtores agrcolas e agroindusriais so,
em ltima insncia, determinados pelos arranjos insitucionais associados
propriedade da terra e ao poder econmico e poltico que esa proporciona, no
necessariamente maior efcincia e efccia econmica de curto prazo.
Um outro exemplo do papel das insituies sobre a efcincia no
uso da terra foi dado por Azevedo e Bialoskorsky (1998) quando, ao
esudarem a regio do Pontal do Paranapanema, no Esado de So Paulo,
identifcaram que a indefnio sobre os direitos de propriedade a razo
principal no apenas dos confitos fundirios caracersicos dessa regio,
mas tambm da baixa efcincia potencial das atividades econmicas ali
predominantes. Os confitos surgem porque a ocupao privada da terra
foi feita hisoricamente sobre terras pblicas e o regisro de inmeras pro-
priedades falsifcado, caracerizando uma inadequada defnio formal dos
direitos e contnuas contesaes judiciais. Segundo os autores (Azevedo
e Bialoskorsky, 1998:14).
Uma primeira conseqncia dese problema o baixo nvel de invesimentos na
atividade agrcola, conforme se aprofunda o problema fundirio. No edr (Regional)
de Dracena, 15,5% das terras so utilizadas para as culturas perenes, semi-perenes e
anuais, no edr de Presidente Prudente esa percentagem cai para 11,8%, enquanto
no edr de Presidente Venceslau apenas 7,6% das terras so utilizadas para culturas
Mesmo a atividade pecuria, cujo volume de invesimentos incorporados terra
relativamente menor, apresenta disores no perfl desses disndios. O maior risco
nead estudos 15 1BD
de expropriao da terra deve afetar relativamente mais os invesimentos que so
incorporados propriedade, tais como insalaes, currais e magueiros. Por outro
lado, o nvel de invesimentos que incorporado ao rebanho gasos em vermfugos
e sais minerais no deve ser afetado, uma vez que no so expropriveis juntamente
com a terra Uma segunda conseqncia da indefnio de direitos de propriedade
e dos confitos dela decorrentes a utilizao inadequada do solo. Embora as
condies edafo-climticas recomendem o uso de culturas permanentes, observa-se
um predomnio de culturas temporrias, particularmente nos edrs de Presidente
Prudente e Presidente Venceslau. Uma vez que no h defnio precisa dos direitos
de propriedade na regio, h uma considervel incerteza quanto apropriao do
retorno de invesimentos de longo prazo (culturas permanentes). Em outras palavras,
como um agricultor pode perder a posse da terra, sua opo por culturas temporrias,
cujo retorno obtido em um curto esao de tempo.
Da mesma maneira, Monteiro (2002), analisando o caso da recente
ocupao do sudoese do Piau, mosra que esa decorre dos arranjos
insitucionais esabelecidos pelas foras polticas do Esado do Piau com
o objetivo preciso de ocupar essa regio. Desde os anos 1970, um conjunto
de insituies criou as condies de ocupao da regio de fronteira
agrcola, visando fundamentalmente eseculao. Entre os insrumentos
utilizados eso as polticas de crdito e incentivos fscais (Finor e Fiset)
para o reforesamento com caju, no fscalizado. Na dcada de 1980, aps a
consolidao do plantio de soja no cerrado brasileiro e nos esados vizinhos
da Bahia e Maranho, criou-se um outro conjunto de arranjos insitucionais,
que se materializaram em um novo Fundo de Incentivos (fne). Esses
incentivos combinados com a elevada demanda de soja propiciaram a
ocupao altamente produtiva da regio.
3.2.2. Nas cadeias agroindustriais
Em que pesem alguns reparos na utilizao da Nova Economia Insitucional
como insrumental para analisar os fatores que contam na integrao de
empresas indusriais, a Nei representou um grande avano nos esudos
relativos agricultura e agroindsria. Assim como nas demais atividades,
podemos afrmar que os atores envolvidos nas cadeias agroindusriais visam
minimizar os seus cusos de transao. Todavia, na produo agrcola as
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1BB
caracersicas fsicas do produto e dos ativos envolvidos na produo se
apresentam com grande desaque. Nesse caso, podemos explicar o sucesso
no desenvolvimento de algumas cadeias por fatores ligados consruo de
uma verdadeira solidariedade produtiva entre os atores com visas reduo
dos cusos de produo e transao. O insucesso em outras cadeias tambm
se explica por esses mesmos fatores levando-se em conta sempre o papel
do Esado na conduo ou coordenao desses movimentos.
Vale desacar nesse particular o pioneirismo dos autores franceses que
utilizaram amplo material emprico para analisar o desempenho das ca-
deias agroindusriais. Valceschini (1995) analisou o papel das insituies
de regulao das regies agrcolas demarcadas, Green (1992) trabalhou o
papel da disribuio, Green e Schaller (1994) esudaram em profundidade
a organizao da cadeia do frango e dos produtos label rouge, Menard (1995)
aplicou os princpios da tct e da Teoria dos Contratos na organizao do
sisema de produo de aves na Frana, Allaire e Boyer (1995) esudaram as
formas de integrao da agricultura na produo indusrial modernizada dos
anos 1960, para fcarmos nesses autores. Merecem referncia tambm alguns
outros importantes grupos de pesquisadores europeus como Wageningen e
Erasmus na Holanda, Iiasa na usria, Pisa na Itlia e Cambridge na Inglaterra,
alm do enorme conjunto de autores e centros de pesquisa norte-americanos.
A aplicao da tct e da anlise das insituies nas cadeias agroindus-
triais ganhou maior relevncia e aplicao ao longo dos ltimos anos no
Brasil. Concorreu positivamente para isso e os esudos empreendidos por
Zylbersztajn e Farina, no mbito do Pensausp, para o entendimento da
concorrncia e da dinmica das empresas da agricultura, agroindsria e
disribuio. Uma boa consolidao desses trabalhos se encontra no esudo
Farina, Azevedo e Saes (1997) que, alm de apresentar uma didtica interpre-
tao terica, analisa em detalhes o impaco da abertura comercial brasileira
e a desregulamentao setorial sobre a dinmica concorrencial dos setores
agroindusriais do caf, leite e trigo. Mosrou que ambas desesruturaram
basante as cadeias e criaram uma pulverizao de insituies e arranjos
insitucionais, nem sempre to efcientes como as anteriores. Nas palavras
de Farina et al (1997:261): Aos poucos os empresrios () foram se dando
conta que o mercado no uma organizao onipotente e, conforme ensinado
nead estudos 15 1BA
por Coase, h que se escolher entre arranjos sociais que so todos mais ou
menos falveis na busca de organizao facvel ().
Takagi (2004) buscou identifcar novas relaes entre Esado e grupos
de interesses vinculados ao setor agroindusrial, a partir da literatura da
economia insitucional. Analisou as mudanas ocorridas na representao
dos interesses produtivos que passaram pelo predomnio de grandes grupos
organizados e unifcados, como sindicatos e associaes, infuenciando na
poltica econmica nacional, perdendo esao para grupos esecializados
em torno de articulaes mais prximas dos membros das organizaes
(no nvel local, por produto, por cadeia produtiva, etc.), mudana que
refetiu a prpria evoluo das relaes sociais e econmicas da sociedade,
com a sua crescente esecializao e diferenciao social e econmica,
gerando uma maior complexidade das suas reivindicaes, que tendem
a se tornar mais prximas de suas necessidades. Ao mesmo tempo, tais
transformaes resultaram em uma relao diferenciada com o Esado, em
que essas organizaes passam a assumir, cada vez mais, um papel mais
ativo na regulao dos diversos setores que representam, caminhando para
a intensifcao da regulao privada do esao pblico. O esudo buscou
avaliar os limites e potencialidades para formulao de polticas para o setor
agroalimentar de forma mais includente.
Da mesma maneira, Paulillo (2000) trouxe uma contribuio te-
rica importante ao incorporar elementos de anlise do insitucionalismo
normativo e poltico para esudos de casos agro-indusriais no pas. Ou
seja, a rede de poder como objeto de anlise, a negociao como unidade
analtica relevante e os recursos de poder consitucionais, fnanceiros,
organizacionais, jurdicos e polticos como variveis explicativas para os
processos de reesruturao agro-indusrial. O caso prtico analisado foi
o do cinturo citrcola paulisa.
Oesudo de Paulillo (2000) mosrou que num primeiro momento (entre
1985 e 1991), as relaes dos atores citrcolas se esabeleceram em torno de
um contrato padronizado de compra e venda de laranja (matria-prima
indusrial). Num segundo momento (de 1991 em diante), a relao contratual
padronizada entrou em crise e o mecanismo de governana se modifcou
lentamente, j que os contratos entre empresas de processamento indusrial
e citricultores foram se tornando individuais. A mudana contratual foi o
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1BG
primeiro refexo do processo de reesruturao insitucional que o setor
citrcola atravessou resultando no crescimento do poder de negociao
indusrial. A verticalizao da produo de laranja pela indsria, atravs da
compra de terras e plantio prprio, a reduo de seus cusos de transao,
o controle de esoques elevados de suco concentrado e o achatamento que
tudo isso provoca no preo da caixa de laranja do citricultor favoreceram
a capacidade indusrial de negociao no territrio citrcola brasileiro e a
manuteno de vantagens competitivas no comrcio internacional.
A pesquisa de Vian (2002) identifcou os novos arranjos ocorridos no setor
sucroalcooleiro aps o perodo de liberalizao iniciado nos anos 1990 no
Brasil. O trabalho refora a necessidade de se introduzir a queso dos arranjos
insitucionais e mosra como eses so importantes para o entendimento da
sua dinmica competitiva. Partindo da anlise do Complexo Agroindusrial
Canavieiro, o trabalho demonsra como o Esado molda as esratgias das
empresas, mas ao mesmo tempo faz isso resondendo a demandas do setor
privado organizado. Surge dessa consatao a anlise sobre os Campos
Organizacionais como formas mais depuradas de representao de interesses
e de articulao esratgica entre interesses pblicos e privados.
Finalmente, o interessante trabalho de Dias (2004) mapeou os contratos
normalmente utilizados pela agroindsria do tomate junto aos seus
fornecedores desacando os obsculos para a integrao vertical. O esudo
mosrou que se, por um lado, a esecifcidade do produto es presente em
todo o mundo devido ao carter itinerante da cultura e aos problemas de
logsica do fornecimento, por outro lado, exisem confitos que podem
inviabilizar a expanso da produo. A autora da pesquisa demonsra que,
na ausncia de uma regulao governamental para o setor nas novas reas
de produo, os benefcios econmicos e sociais da produo podero se
reduzir dadas as difculdades na organizao dos atores do desgase do seu
relacionamento contratual.
4. sntese e concluso
Parece cada vez menos preciso o diagnsico de Hagedorn (1993) acerca
da resisncia dos economisas agrcolas a incorporar as insituies e o
processo poltico de tomada de decises aos seus programas de pesquisa. Na
nead estudos 15 1BG
verdade, conforme se procurou regisrar em vrios momentos nese artigo,
as pesquisas com recorte insitucionalisa orientadas para a agropecuria
vm aumentando sensivelmente em praticamente todas as reas de conheci-
mento em Cincias Sociais, inclusive em Economia. Isso acontece porque a
abordagem insitucionalisa permite analisar, conforme se procurou mosrar,
de forma articulada e holsica, a realidade econmica contempornea, no
sentido que permite uma integrao entre os vrios nveis e diferentes formas
como as relaes sociais de produo se expressam. Esse caminho terico
pluralisa no se apresenta apenas como uma contingncia de um momento,
conforme deseja Williamson, mas como o nico princpio metodolgico
capaz de permitir o dilogo e o avano das pesquisas econmicas, sociais,
polticas e ambientais. So as insituies, nas suas mais diferentes formas
(desde acordos, passando por contratos, chegando a legislaes, entre outros),
que efetivamente regem e determinam a dinmica do todo econmico. Isso
signifca ver que o mercado socialmente consrudo apresentando-se
portanto como um privilegiado objeto de esudo da corrente insitucionalisa,
cujo leque temtico inclui o esudo das organizaes, do Esado, das leis e
normas, dos contratos, dos hbitos, etc.
No que se refere esecifcamente agropecuria, a presena de incerteza,
barganha, atrasos, oportunismo, ativos esecfcos, etc. abre possibilidades
enormes para a pesquisa e para a refexo terica do arcabouo insituci-
onalisa. Os avanos nesses dois asecos revelaro, certamente, imensas
variaes nos contratos, nos arranjos insitucionais e no desempenho
econmico em muitas atividades agropecurias, regies de um mesmo pas
e entre pases. Em qualquer dos nveis em que a pesquisa insitucionalisa
vem se desenvolvendo (embeddedness, ambiente insitucional, governana
e cusos de transao), a consatao a que se pode chegar que ela tem
contribudo decididamente para uma melhor compreenso do papel das
insituies na esruturao (e tambm na mudana) das prticas econmicas
e das relaes sociais em economias capitalisas.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1B7
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450p.
A
agroinDstria e
Poltica agroinDustrial
no brasil
Walter Belik
aPresentao
Neste captulo vamos analisar os principais instrumentos e
a evoluo da poltica agroindustrial no Brasil. Normalmente
esquecida nos textos de economia agrcola, a poltica agroin-
dustrial um importante fator de desenvolvimento econmico
e que provoca impactos ao longo de toda a cadeia produtiva,
infuenciando diretamente o desempenho do agricultor ou
pecuarista. Atualmente, as polticas voltadas para a agroin-
dstria se confundem com a poltica agrcola como um todo,
pois, dado o nvel de integrao dos produtores com as
indstrias a montante ou a jusante, os efeitos decorrentes
desses incentivos se acumulam benefciando todos os elos
da cadeia produtiva. Assim, o objetivo deste captulo o de
detalhar o funcionamento da poltica agroindustrial chamando
a ateno para os pontos de contato e os efeitos que decor-
rem da sua aplicao na agricultura.
O texto se divide em trs partes, a saber: no primeiro segmento, vamos
descrever os diversos conceitos de agroindsria de modo a refnar o nosso
objeto de anlise e enfocar com mais propriedade o tema proposo. Na parte
seguinte vamos nos aprofundar no esudo das polticas pblicas voltadas
para a agroindsria a partir de meados do sculo passado perodo de
conformao da moderna agroindsria no Brasil. Finalmente vamos analisar
nead estudos 15 1AD
os movimentos mais recentes observados na agroindsria, em esecial
na indsria de alimentos, dando nfase na queso da concentrao e
centralizao de capitais, abertura comercial e reduo da importncia do
Esado na determinao das polticas.
o conceito De agroinDstria
Ao contrrio do que o senso comum indica, o conceito de agroindsria no
se coloca por si mesmo. Diversa interpretao tem levado a comparaes
indevidas e, ao contrrio de ajudar, o conceito de agroindsria tem criado
muitos problemas quando tratamos de fazer comparaes setoriais.
Tradicionalmente, a macroeconomia trabalha com cortes horizontais a
partir das caracersicas do processo produtivo. Assim, a agropecuria se
defne a partir da produo de matrias-primas dirigidas ao processamento
ou ao consumo in natura. A indsria, por sua vez, realiza as diversas etapas
do processamento dessa matria-prima. Finalmente, os servios deveriam
abranger todas as atividades auxiliares necessrias para a colocao desse
produto no mercado.
Evidentemente, essa diviso das atividades econmicas promove uma
enorme simplifcao do sisema econmico. Mas para efeito da Contabili-
dade Social de um determinado pas ela atinge os seus objetivos e permite
uma relativa aproximao com a realidade. No entanto, desaca Figueiredo
(1980:129), as caracersicas de esecifcidade de oferta, nese tipo de
subdiviso, so esritamente formais: bens e servios discriminados de
acordo com a forma em que se apresentam. No se permite a nenhum tipo
de anlise quanto s variveis fnanceiras ou quanto s queses relativas
concentrao ou centralizao do capital. Qualquer esudo que incorporasse
essas variveis demonsraria que o limite imposo pela agregao de dados
em grandes setores absolutamente artifcial.
Tomando-se em conta essas limitaes, a consruo de um agregado
com delimitaes ainda horizontais, porm com fronteiras ainda mais
reduzidas, corre ainda mais risco de impreciso, porm tem o poder expli-
cativo um tanto maior. Em outras palavras, ao reduzirmos a abrangncia
da tradicional diviso trissetorial, torna-se possvel verifcar a esrutura e
determinadas relaes que teriam desaparecido em uma anlise dos grandes
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1AB
agregados. Nesse caso, a anlise do recorte esecfco funciona como uma
lente de aumento sobre o setor, facilitando a identifcao de determinadas
caracersicas.
Hisoricamente a agroindsria nasceu a partir das atividades agrcolas.
J nos antigos complexos rurais, a agroindsria esava presente com o
benefciamento de matrias-primas e a sua conservao. Mais modernamente,
as atividades indusriais realizadas no interior das fazendas passaram a ser
denominadas como indsria rural, um complemento das atividades agrrias.
Mas, no passado, era muito difcil separar as chamadas indsrias rurais
da indsria propriamente dita. As atividades indusriais complementares
agricultura se confundiam com a prpria agricultura.
medida que a demanda por produtos benefciados ia crescendo,
essas atividades tpicas da indsria rural tornaram-se independentes das
suas ligaes agrrias, deslocando-se para as reas urbanas. Vale lembrar,
no entanto, que o que se confgura como agroindsria moderna guarda
pouca relao com os velhos capitais agrrios. A agroindsria moderna
no uma extenso da fazenda. Pelo contrrio, esamos tratando de uma
agroindsria consituda a partir de capitais provenientes tambm de
outras rbitas que passam a se articular com a agricultura atravs de uma
relao direta. Em outras palavras, a agroindsria moderna no fruto da
integrao para frente dos capitais agrrios, mas sim atravs da integrao
para trs principalmente do capital fnanceiro, comercial ou indusrial.
Devido a essa difculdade na separao das atividades entre a produo
agrcola, a sua transformao e a disribuio foram consrudas ao longo do
tempo diversas unidades de anlise com maior ou menor poder explicativo.
Entre as mais importantes, podemos mencionar o Complexo Agroindusrial
(cai), o Sisema Agroalimentar (saa) e o Agribusiness. No cabe aqui
utilizarmos mais esao para descrever as caracersicas de cada um desses
conceitos; pretendemos apenas comentar sobre as suas origens e sobre a
posio da agroindsria em cada um deles.
O Agribusiness surge a partir do conceito criado por Davis e Goldberg
na Universidade de Harvard. Com a publicao do livro A Concept of
Agribusiness, em 1957, os autores esabeleceram um divisor de guas nos
esudos da agricultura norte-americana. Com a assessoria do prprio
Wassily W. Leontief, o criador da moderna matriz insumo-produto, os
nead estudos 15 1AA
norte-americanos desenvolveram uma srie de quadros a partir das contas
nacionais dos anos de 1947 e 1954 mosrando que podemos ver o agribusiness
como o principal componente da nossa economia compreendendo 35 a 50%
do total nacional, dependendo do tipo de medida que se emprega (Davis
& Golberg, 1957:7).
Dentro desse conceito, os autores identifcavam dois nveis de agregados.
No primeiro triagregado temos a indsria de insumos para a agricultura, a
agricultura em si e o processamento e disribuio. O segundo triagregado,
mais amplo, representa um outro corte mais largo que inclui servios para a
agropecuria, gasos do governo e o processamento de fbras e de alimentos
em separado. Tomando-se o primeiro triagregado, os autores observam que,
em 1954, o peso das atividades agrcolas era reduzido somando apenas 17%
do valor adicionado contra 21% da indsria para a agricultura e 62% do
processamento e disribuio. Curiosamente, o peso da agricultura como
valor adicionado no agribusiness representava 26%, superando o peso da
indsria para a agricultura em 1947. Para efeito de comparao, tomando-
se ainda os dados de 1910 para a economia norte-americana, vai se verifcar
que a agricultura isoladamente era a principal atividade do triagregado
somando 54% do valor agregado total.
O conceito de Sisema Agroalimentar, por sua vez, foi moldado a partir
dos trabalhos de Perroux sobre a queso do encadeamento e a identifcao
de indsrias-motriz, realizados na dcada de 1950. Para o pensador francs,
as relaes setoriais traduziriam algo mais que as transaes entre frmas.
Haveria um importante componente de dominao setorial que deveria ser
levado em conta. Na interpretao de Prado (1981:39), Perroux encarava o
efeito de dominao como cumulativo, surgindo do desenvolvimento inerente
do mercado ou mesmo acidentalmente, mas reproduzindo-se e reforando-
se continuamente. Observa-se, portanto, que havia uma preocupao com
a dinmica e, sobretudo, com a direo desse processo de trocas de bens
e servios. Tal preocupao vai permear a idia de complexo de indsrias
desenvolvida pelos autores franceses.
No incio dos anos 1970, Louis Malassis aprofunda essa abordagem
acrescentando elementos hisricos e desenvolvendo um conceito original
de Sisema Agroalimentar, que em partes de sua obra conomie Agro-
alimentaire aparece com a denominao de Complexo Agroalimentar.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1AG
Para o autor, o saa seria dividido em trs subsisemas: Agroindusrial
(agricultura+indsria), Disribuio (comrcio+resaurao) e Transfor-
mao-Disribuio (indsria+comrcio+resaurao). No interior desses
trs subsisemas transitariam as flires, que so cortes verticais referentes
s linhas de produtos utilizadas. Segundo Malassis (1973), o esudo das
flires comportaria dois asecos fundamentais: sua identifcao (produtos,
itinerrios, agentes e operao) e a anlise dos seus mecanismos de regu-
lao (esrutura e funcionamento dos mercados, interveno do Esado e
planifcao). A identifcao desses asecos reporta os itinerrios seguidos
pelos produtos agroalimentares dentro do aparelho de produo-transfor-
mao-disribuio. Malassis aponta tambm o declnio da agricultura no
contexto da produo agroalimentar e isso se explica pela modernizao e
pela mercantilizao das atividades agrrias. Ao mesmo tempo em que se
indusrializa, a agricultura se concentra e se internacionaliza.
Como se observa, uma flire uma absrao, uma representao de uma
parte da realidade econmica que visa medir, comparar e explicar a esrutura
e o funcionamento de um certo campo (Lauret, 1983:732). Esse campo
a decupagem de um sisema de produo atravs do itinerrio de cada um
dos produtos. O conjunto de flires formaria o sisema agroalimentar que,
na realidade, um sisema de sisemas, com vrios pontos de interseo.
Nesse esquema, o processamento agroindusrial, isoladamente, no tem
sentido sem o acompanhamento das variveis sociais e de dominao j
mencionadas anteriormente.
Finalmente temos o Complexo Agroindusrial (cai), muito utilizado
na literatura brasileira. O termo complexo tem sido trabalhado por vrios
autores. Inclusive nos trabalhos de Malassis muito comum encontrarmos
menes ao cai misuradas com o saa ou com as flires. O pioneiro na
utilizao do termo no Brasil foi Alberto Passos Guimares que identifca
1 Uma boa descrio dos elementos consitutivos das flires de produo pode ser encontrada
em Morvan (1985) Filire de producion In: Fondaments dEconomia Indusrielle. Paris:
Economica, p. 199-331. Ver tambm Perez (1983) Introducion mthodologique sur larticu-
lation de flires esrategiques In: Economie Indusrielle: problematique et methodologie,
Paris: Economica, p. 69-74.
2 Guimares, A P (1982) A crise agrria. Rio de janeiro: Paz e Terra.
nead estudos 15 1AG
a formao do complexo a partir da perda de independncia da agricultura
camponesa perante a indsria e das presses imposas pela indsria a
montante e a jusante. Insirado em Kautsky, o autor trabalha com a idia
de unifcao da indsria e agricultura. Com uma profunda noo de
movimento, Guimares demonsra que no apenas a agricultura se indus-
trializa como a indsria indusrializa a agricultura. Tanto a agricultura
camponesa como a agricultura moderna se integra ao cai deixando de
se comportar como setores isolados. Nesse movimento de integrao, a
agricultura perde esao.
Na realidade, a preocupao de Guimares a de demonsrar que
o sufocamento da agricultura carrega em si a perseciva de crise. Ao
diminuir o poder de consumo da agricultura, subordinando-a lgica
indusrial, esariam se reduzindo as possibilidades de desenvolvimento da
economia. A partir de ento, esa s poderia se desenvolver pela expanso
dos mercados. Essa linha de raciocnio nos remete queso do subconsumo
nas sociedades capitalisas.
A partir dos trabalhos de Guimares surgiram muitos outros tratando
da modernizao da agricultura e de seu processo de indusrializao; entre
os mais importantes eso Guilherme Cosa Delgado, Geraldo Muller,
Bernardo Sorj e Jos Graziano da Silva no incio dos anos 1980. Mais tarde,
o tema voltou a ser tratado de forma abrangente pela equipe docente do
Ncleo de Economia Agrcola do Insituto de Economia da Unicamp.
A novidade introduzida por todos esses autores a utilizao de uma
nova unidade de anlise situada em um nvel mesoeconmico dando conta
da dinmica da transformao da agricultura que tem incio no perodo
desenvolvimentisa. Outra diferena marcada com Guimares que esses
autores no eso se referindo apenas a uma integrao tcnico-produtiva,
mas tambm a uma integrao de capitais.
3 Os trabalhos marxisas clssicos de Kautsky, Lenin e Luxembourg tentam demonsrar
que a desruio da economia natural e a subordinao do campons ou produtor rural
de modo geral agroindsria seria uma contradio importante mas no difcil de ser
superada pelo capitalismo.
4 Ver Kageyama et alii (1990).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1A7
Para esses autores, tanto os cortes horizontais por setor de atividade
como tambm a idia de um macrocomplexo tem pouco poder explicativo
e, portanto, retorna-se operacionalizao dos cais, com os recortes ver-
ticais esecfcos do grande Complexo Agroindusrial. A partir de ento,
tornam-se correntes as anlises que procuram incorporar mais elementos
s relaes tcnicas colocadas pela matriz insumo-produto, como, por
exemplo, o papel das polticas pblicas e das organizaes de interesses
(sejam as de cunho empresarial, sejam as dos sindicatos de trabalhadores)
e o processo hisrico de consituio de cada complexo.
Embora tenha havido crticas caifcao das anlises e tambm
queso da recncia do cai, o conceito passou a ser utilizado moldando
esudos no apenas da rea econmica como de todas as cincias sociais.
Mais tarde, no incio dos anos 1990, Goodman, Sorj & Wilkinson assumem
uma perseciva radical: procuram demonsrar atravs dos conceitos de
apropriacionismo e subsitucionismo que, dentro do cai, a agricultura
passa a ser apenas um resduo. Em resumo, a agricultura tudo aquilo que
no se transformou em indsria.
Quando se utiliza o termo Complexo Agroindusrial logo se faz a
associao entre ese e os demais complexos indusriais. Por esse motivo, vale
mencionar que uma utilizao do conceito de cai mais ampla vai um pouco
mais alm das relaes de compra e venda determinadas pela matriz insumo-
produto. Os complexos indusriais entre eles o complexo agroindusrial
podem ser considerados como datados, iso : referindo-se a uma base
tecnolgica e a padres de concorrncia determinados. Embora possamos
identifcar relaes de interdependncia entre as diversas indsrias do cai,
o conceito mais amplo e se sobrepe interao tcnico-produtiva, pois
5 Martine (1989).
6 Szmerecsnyi (1993). Sobre essa polmica, vale mencionar, conforme Kageyama (1984:4)
que muito comum se confundir o recente processo de aprofundamento da integrao
da agricultura com os setores indusriais a plena consituio do cai, que passa a
comandar a indusrializao da agricultura, com o prprio processo de indusrializao
da agricultura. Ese ltimo, que pode ser exemplifcado pela diferenciao e esecializao
das atividades, secular, mas o seu coroamento deu-se apenas na dcada de 1970, com a
plena consituio do cai.
7 Ver Haguenauer (1984) a esse reseito.
nead estudos 15 1AO
incorpora asecos ligados s relaes fnanceiras e de poder econmico
e poltico exisentes entre os diferentes elos. Com isso procura-se sair das
limitaes colocadas pela anlise estica da matriz insumo-produto. O cai
tratado como um conceito uma consruo idealizada derivada do saber
virtual, diferenciando-o do seu tratamento como insrumento de trabalho
para identifcar atividades-chave ou trajetrias tecnolgicas.
O conceito de cai tambm muito confundido com o agribusiness, ou
agronegcio, em portugus. Dependendo do recorte que se pretende fazer
pode-se tornar as esimativas do seu peso na economia mais ou menos
abrangentes. Em 1993, a Abag Associao Brasileira de Agribusiness
esimou o peso desse segmento na economia brasileira como sendo da
ordem de 32% do pib. Essa esimativa foi realizada tendo como base os
Censos Agropecurio, Indusrial e Comercial de 1980 e levou em conta
toda a agropecuria, a indsria processadora de bens e matrias-primas
agrcolas (at o segundo processamento) e a disribuio de alimentos.
Mais tarde, em trabalho recente, Nunes & Contini (2001) desenvolve-
ram para a Abag uma nova metodologia a partir da qual retiraram novas
esimativas para a o pib do agribusiness. Trabalhando com os dados dos
Censos de 1996, os autores deduziram que a participao do agribusiness
no pib no passava de 20,6%, considerando inclusive as atividades de
disribuio. Na Tabela 1 possvel observar a comparao das esimativas
da Abag para 1980 e 1996.
Essas esimativas recentes do desempenho do agribusiness na economia
brasileira mosram que uma participao maiscula talvez tenha sido
superesimada ou ocorreu uma reduo nos ltimos anos. Como vimos, a
participao do agribusiness no pib esaria em 20,6%, tomando-se como
base os dados do ano 1996. Essa cifra inclui todas as atividades relacionadas
produo agropecuria. Nesse caso, mesmo a produo indusrial no
proveniente da agropecuria, mas que conta com parcelas de matrias-
primas da agropecuria, foi levada em conta. Somaram-se tambm, nesse
caso, imputaes provenientes do setor servios e at mesmo a parcela de
imposos recolhidos pelo governo se onde se subtraram os subsdios.
8 Ver, sobre esse ponto, Belik (1992:25).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1AO
Vale desacar a participao de cada um dos segmentos no Complexo
Agroindusrial. Verifca-se, por exemplo, que, para o ano de 1996, cresce a
participao da Agropecuria (denominada de Ncleo do cai pelos auto-
res) ao mesmo tempo em que se reduz o peso do setor a montante do cai
e da disribuio. Sobre a representao dessas esimativas em dlares seria
importante levar em conta que os nmeros foram produzidos no perodo
de 1996 no qual o cmbio da moeda brasileira esava claramente apreciado,
causando enormes disores quando comparadas com o ano de 1980.
Essas informaes se encontram detalhadas no quadro abaixo.
TABElA 1 panoraMa Do AGRI BUSI NESS
Brasi lei ro eM 1980 e 1996 (eM us$ Bi )
setores
Valor Da
ProDuo
Valor
aDicionaDo
ParticiPao (%)
1980 1996 1980 1996 1980 1996
insumos 8,5 14,3 8,5 6,2 11,4 4,5
agropecuria 29,3 95,7 20,8 57,6 27,8 42,3
Processamento 52,1 175,2 22,8 49,4 30,5 36,9
distribuio 74,7 50,2 22,6 22,9 30,3 16,6
TOTal 74,7 136,1 100,0 100,0
fontes: bittencourt de arajo et alli (1990:37) e a partir dos
dados brutos de Nunes & Contini (2001).
Como se observa pela Tabela 1, a participao do agribusiness na economia
brasileira em 1980 esava muito prxima do peso atribudo por Davis &
Goldberg para os Esados Unidos em 1954, considerando-se o triagregado
bsico; os dados de 1996, por sua vez, j no apresentam a mesma proporo
do que foi aferido nos esudos de Davis & Goldberg.
9 Esimativa realizada por Muller (1982) com base na Matriz InsumoProduto de 1970 para
o Brasil demonsra que os trs subsetores do cai se dividiam da seguinte forma: indsria
para a agricultura 12%, agricultura 38% e indsria da agricultura 50%. Essa participao
de 38% no cai em 1970 se reduz para apenas 27,8% em 1980.
nead estudos 15 1GO
Utilizando-se da mesma metodologia, mas levando em conta tambm
as disores causadas pelos subsdios governamentais, por um lado, e os
imposos, por outro, Montoya & Guilhoto (2000) apresentam esimativas
para o agribusiness calculadas a cuso de fatores, defacionadas pela taxa
mdia de cmbio. Com isso, a participao relativa do agronegcio em relao
ao pib de 1980 calculada pelos autores atinge 32,5% do pib, reduzindo-se
para 28,9% do pib na esimativa de 1995. No que se refere disribuio
interna dessa participao entre os diversos segmentos, o processamento
agroindusrial e a disribuio apresentam em 1980 os mesmos 60% obser-
vados pelo esudo da Abag reduzindo-se poseriormente para 56,4% em
1995. No entanto, nesse perodo analisado, o processamento agroindusrial
reduz a sua participao (de 24,3% para 19,9%) enquanto a disribuio fnal
amplia a sua participao no pib (de 35,5% para 36,5%).
Apesar da exatido dos nmeros levantados, ainda h muitas dvidas
quando se impe a tarefa de medir a movimentao econmica na cadeia
produtiva que vai da fazenda ao consumidor fnal, dada a sofsicao das
operaes envolvidas.
Uma esimativa mais realisa do peso do agribusiness na economia deveria
levar em conta algumas das novas atividades vitais para o seu desenvolvi-
mento como a logsica de disribuio, os servios urbanos realizados para
a agricultura (informtica, sensoreamento remoto, informaes de mercado,
servios fnanceiros, etc.) assim como os segmentos da disribuio que
emergiram recentemente com as mudanas no padro de consumo (o
supermercado, o fas-food e a resaurao coletiva).
Por outro lado, essas anlises de carter mais abrangente so um evidente
exagero e colocam em risco todo o seu poder explicativo. Quando trabalhamos
com esudos de casos e a dinmica competitiva das empresas, sempre
conveniente examinarmos os asecos mais amplos das cadeias de produo,
mas todo tipo de anlise tem uma limitao de ordem prtica e o pesquisador
torna-se obrigado a realizar algum tipo de corte, ainda que arbitrrio.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1G1
Uma forma tambm interessante de analisar o complexo tomar como
base as relaes contratuais0 em lugar das conhecidas relaes esabelecidas
na matriz insumoproduto. Essa a proposa colocada pela abordagem do
Agri Chain Management. Segundo a Agri Chain Competence Foundation,
conhecido rgo holands de pesquisa do agribusiness, a cadeia agroin-
dusrial exise onde o valor adicionado aos produtos agrcolas por um
nmero de companhias em sucesso (1997:2) referindo-se a consumidores,
varejisas, processadores de alimentos, arrematadores e atacadisas, fazendei-
ros e fornecedores de produtos e servios (idem, ibidem). Considerando-se
as relaes contratuais entre os diferentes agentes envolvidos na produo
agroindusrial, pode-se esabelecer as diferentes formas de coordenao
das transaes por parte da frma. De acordo com Zylbersajn & Farina
(1997), a coordenao pode ser exercida de forma hierrquica atravs de
relaes diretas entre compradores e fornecedores ou atravs do mercado,
via mecanismos de preos.
Para efeito dese captulo, vamos nos ater a um segmento esecfco
do Complexo Agroindusrial, que o processamento. Evidentemente, o
corte vertical em cada complexo do cai seria o ideal para o entendimento
da dinmica das empresas como tambm as suas formas de coordenao.
Ocorre que as esatsicas econmicas so consrudas a partir dos cortes
horizontais. O que deveremos fazer ento segmentar essa informao em
pequenos recortes verticais que tenham como base a autoclassifcao das
empresas indusriais pesquisadas.
Merece uma meno o fato de no Brasil, assim como em outros pases,
procurar-se diferenciar a agroindsria da indsria rural, categoria que
muitas vezes confundida com a anterior. Vejamos algumas defnies
para o caso brasileiro.
O Insituto de Economia Agrcola (iea), no seu levantamento de junho
de 2002 sobre Indsria Rural, defne essa atividade como o benefciamento
ou transformao, em bases artesanais, de matrias-primas vegetais ou
animais, prprias ou adquiridas de outros produtores, nas propriedades
10 Por relao contratual entendemos as relaes fortuitas de compra e venda ou de tomadores
e empresadores de recursos fnanceiros, assim como as relaes de mais longo prazo
embutidas nos contratos de integrao ou fornecimento.
nead estudos 15 1GD
rurais para a venda externa. Portanto, na pesquisa desenvolvida pelo IEA,
no se considera como Indsria Rural algumas agroindsrias de grande
porte como as usinas de acar, desilarias de lcool, extratoras de suco de
laranja, fbricas de laticnios e outras grandes insalaes.
J o Insituto Brasileiro de Geografa e Esatsica (ibge) considera a
Indsria Rural como sendo composa por aquelas atividades de transfor-
mao e benefciamento de produtos agropecurios (animais e vegetais)
realizadas em insalaes exisentes nos esabelecimentos ou em insalaes
de terceiros (moinhos, moendas, casa de farinha, etc.). O Censo Agrope-
curio, por exemplo, no considera como produo da Indsria Rural
aquela obtida nas unidades de produo que tm licena para funcionar,
subesimando a contribuio dessa atividade para a gerao de renda e
emprego no esao rural.
Mesmo assim, h uma grande presena de atividades da indsria rural
nos esabelecimentos. Fernandes & Campos (1999), analisando os dados
do Censo Agropecurio de 1995-1996, afrmam que pelo menos 18% dos
esabelecimentos rurais brasileiros realizam atividades ligadas Indsria
Rural, o que atesa a importncia dessas atividades para os mesmos.
Deixando de lado a Indsria Rural e apoiando-nos na metodologia
desenvolvida pelas Naes Unidas e aplicada pela Fao (Food and Agriculture
Organization) e pela Cepal (Comisso Econmica para a Amrica Latina
e Caribe), vamos considerar a agroindsria como sendo composa pelas
atividades de transformao de matrias-primas provenientes da agropecuria,
em seu primeiro processamento. Ocorre que, em muitos casos, o primeiro
nvel de processamento corresonde no corresonde primeira esfera de
transformao. Ou seja, a primeira esfera de transformao, seja ela realizada
por uma empresa ou por um conjunto de agentes em uma mesma plataforma
de produo, poder realizar algo maior que o primeiro processamento. As
decises sobre como produzir, podero variar segundo as caracersicas
locais, perodo analisado, tecnologia envolvida e ambiente insitucional. Ou
seja ese conjunto de fatores que ir determinar a esratgia dos agentes
e at que nvel de processamento se realizar em cada uma das esferas
produtivas. O quadro a seguir ilusra esas consideraes:
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1GB
QUADRO 2: caracteri zao Das ati vi DaDes aGroi nDustri ai s
Nvel de Processamento
nVel oPerao exemPlo
(i)
limpeza
desmonte
Classifcao
Embalagem
armazenagem
Gros, Ovos, Ch, Caf, Tabaco, mel,
algodo, Juta, sementes Oleaginosas
(ii)
Corte
mescla
seleo
resfriamento
aerao
farinhas, Carnes, Nozes, frutas frescas, Vegetais
frescos, madeiras, mariscos frescos
(iii)
Congelamento
refnamento
secagem
desidratao
refnao
Enlatamento
Pasteurizao
Carnes Preparadas, acar, Produtos
em Conserva, lcteos e Queijos, molho
de Tomate, sucos de frutas
fonte: CEPal (1994:4).
Observa-se pelo Quadro 2 que os nveis de processamento no so
facilmente separveis segundo a esfera produtiva. basante comum uma
mesma empresa se encarregar de mais de um nvel de processamento. Por
esse motivo, a defnio da agroindsria processadora como sendo aquela
que se encarrega do primeiro nvel de processamento encontra problemas
quando transortada para o campo real. Nas palavras de Kageyama (1984:
11), a formulao de um conceito puro de agroindsria pode ser facvel
apenas em um plano terico, porm sem possibilidade de operacionalizao
no esudo de casos concretos, esecialmente quando se trata de um esudo
abrangente baseado em dados secundrios e abarcando um longo perodo.
Outro problema basante comum a incluso de atividades que no tm
uma base natural juntamente com o processamento agroindusrial naquilo
nead estudos 15 1GA
que se cosuma denominar de agroindsria. Isso ocorre porque certas
indsrias trabalham com matrias-primas artifciais em complementao
quelas extradas da agropecuria. Em alguns casos, a base no natural at
maior que aquela derivada da agropecuria, mas mesmo assim a atividade
aparece classifcada como agroindsria.
Na classifcao de agroindsria adotada pela FaoOnu aparecem
as disores acima. Tendo como modelo a isic International Standard
Indusrial Classifcation , utilizada pelas Naes Unidas, a Fao chega a
apresentar 10 setores de atividades agroindusriais, a saber: Alimentos, Be-
bidas, Tabaco, Txteis, Confeces, Couros, Calados, Produtos da Madeira,
Papel e Produtos de Papel e Borracha. Evidentemente, essa classifcao
misura atividades ligadas ao primeiro, ao segundo processamento e tambm
fabricao de produtos que tenham uma base natural com outros que
trabalham a partir de matrias-primas artifciais.
Na prtica, o que vai determinar se uma atividade uma agroindsria
genuna ou no o grau de desenvolvimento econmico do pas ou regio
em anlise. A natureza da produo es relacionada forma como esa
se apresenta e no ao tipo de produto em si. Para a Fao, hoje em dia
cada vez mais difcil chegar a uma demarcao precisa sobre o que poderia
ser considerada uma atividade agroindusrial: o impaco dos processos de
inovao e as novas tecnologias sugerem um amplo esecro de agroindsrias
cuja matria-prima pode ser proveniente da biotecnologia ou de bases
sintticas, por exemplo (1997: 223).
Observa-se, portanto, que a classifcao da Fao misura o primeiro e o
segundo processamento, como o caso da indsria de vesurio e calados,
assim como atividades que se utilizam de matrias-primas no agrcolas,
como o caso de certos tipos de produtos fabricados pela indsria de bebidas
(refrigerantes por exemplo), borracha, txteis, etc. Para as fnalidades gerais
proposas pela Fao, essa diviso basante til, pois permite conciliar o nvel
tecnolgico de pases desenvolvidos com outros em desenvolvimento. Nos
pases desenvolvidos, muitas atividades que ocorriam de forma integrada,
em processamentos subseqentes, se esecializaram e passaram a se realizar
11 O citado trabalho de Nunes e Contini (2000) chega a incluir a siderurgia e a indsria
qumica como atividades pertencentes parcialmente ao cai.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1GG
em esferas tecnolgicas disintas. No entanto, para efeito de comparao, a
fm de reunir todas as situaes produtivas, essas atividades se apresentam
de forma conjunta.
Trabalhando-se com esses 10 setores de atividade, a Fao esima que a
agroindsria processadora resonda por 31,4% do valor adicionado da
manufatura nos pases desenvolvidos em 1994. Para os pases em desenvolvi-
mento, essa participao atinge 40,5% do total da indsria. Em comparao
com 1980 houve uma queda na participao da agroindsria no total da
indsria. Nese ano a participao dos pases indusrializados e dos em
desenvolvimento era, resecivamente, de 34,3% e 42,0%.
Poltica agroinDustrial no brasil
As consideraes apresentadas na seo anterior so de grande importn-
cia, pois as aes voltadas para as polticas pblicas devem ser focadas e
delimitadas a partir do objeto que se pretende atingir. Dentre o arsenal
de polticas disosio do governo exisem os insrumentos de polticas
macroeconmicas, como a taxa de juros, o cmbio, o controle de preos,
etc., que afetam a todas as empresas e cidados; as polticas regionais, como
os incentivos e subsdios, que tm um efeito horizontal de carter local; e
as polticas setoriais, que fazem um corte vertical atendendo aglomerados
de unidades produtivas como fazendas, indsrias e esabelecimentos
comerciais ao mesmo tempo.
As polticas setoriais se colocam dentro da tradio de foco e segmen-
tao nos programas de governo. Atravs das polticas setoriais elegem-se
prioridades de governo e selecionam-se mecanismos de apoio voltados
para o sucesso dos setores escolhidos. Essa tradio teve incio no Brasil no
perodo do ps-guerra com a preparao de Planos de Desenvolvimento,
traduzindo as prioridades colocadas em cada novo governo em relao
economia. Na dcada de 1990, com a desregulamentao e liberalizao
da economia, os governos deixaram de lado o planejamento e passaram a
12 FaoOnu Te State of Food and Agriculture 1997. Fao Agriculture Series n. 30. Roma, 1997.
13 Muito mais que uma desregulamentao, podemos falar em uma crise de regulao por
parte do Esado ou uma desregulao.
nead estudos 15 1GG
adminisrar apenas as variveis bsicas da poltica macroeconmica. Dentro
dessa perseciva, os ganhos na competitividade setorial teriam que passar
apenas por decises empresariais e no poderiam ser criados artifcialmente
por polticas de governo. Mais recentemente, essa viso tem se alterado e
os governos, de forma geral, eso criando polticas e incentivos necessrios
para o enfrentamento da competio internacional e gerao de emprego
e renda em setores-chave.
No Brasil, a agroindusrializao como esratgia de poltica pblica
relativamente recente. Analisando-se documentos ofciais, observamos que
a poltica de elevar o valor agregado atravs do processamento de produtos
agrcolas comea a fazer parte do discurso governamental somente ao fnal
dos anos 1960. Antes disso, a agricultura era visa como um setor voltado
para si mesmo com a fnalidade de produzir bens fnais para exportao
ou para o consumo interno de alimentos.
Antes disso, tivemos apenas algumas intervenes pontuais que buscavam
atender as demandas da agroindsria, e por tabela da agricultura, ao mesmo
tempo em que se tocava em setores fundamentais para o nosso desempenho
macroeconmico. O exemplo mais acabado dessas intervenes foi a poltica
para o setor sucroalcooleiro que contava com uma alta dose de interveno e
regulao esatal por intermdio do iaa Insituto do Acar e do lcool,
criado em 1933. Nesse mesmo perodo, durante o governo Vargas, foram
criados o Conselho Nacional do Caf, o Insituto do Pinho, do Mate e do
Sal. Todos esses rgos tinham como funo regular a produo, incentivar
as exportaes, aprovar e controlar emprsimos.
Naquele tempo, o iaa era o rgo de atuao mais complexa pois
tinha poderes para esabelecer preos e margens de lucro, infuenciando
diretamente o desempenho e as rendas de trabalhadores, fornecedores
de cana-de-acar (agricultores) e usineiros (indusriais). Com a criao
do Esatuto da Lavoura Canavieira em 1941, o iaa passou a gerir uma
avanada poltica para o setor que, do ponto de visa social, foi at mesmo
precursora da clt Consolidao das Leis do Trabalho que iria surgir
somente em 1942.
Em 1937, com o surgimento da Creai Carteira de Crdito Agrcola e
Indusrial do Banco do Brasil , consolida-se o primeiro insrumento de
atuao direta do Esado no fnanciamento agrcola ou agroindusrial. No
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1G7
entanto, mais do que os prprios insrumentos inovadores de poltica agrcola
introduzidos pela Creai, emerge uma nova mentalidade de planejamento,
desa vez mais ligada aos grupos de presso insalados junto ao setor
indusrial. Segundo Viana (1981), a Creai foi o embrio do bnde depois
bndes (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) que
iria surgir 15 anos depois funcionando como fnanciador para invesimentos
agroindusriais e at mesmo para emprsimos de longo prazo para indsrias
bsicas ou durante toda a dcada de 1940.
O primeiro plano global de desenvolvimento para a economia brasileira
surgiu apenas no governo Dutra, prevendo invesimentos para o perodo
1949-1953, e fcou conhecido como Plano Salte. Esse plano, cuja sigla signifca
Sade, Alimentao, Transorte e Energia, encara a agricultura como
um setor cuja meta deveria ser a alimentao da crescente populao que
afua s cidades. O Plano Salte teve uma exisncia efmera, com durao
de apenas um ano, e a sua preocupao com a produo de alimentos era
apenas retrica, pois o seu foco esava mais voltado para as aes assisenciais
visando a atender a massa de necessitados das cidades.
Um conjunto de insrumentos mais acabado visando ao desenvolvimento
agrcola e agroindusrial vai surgir apenas no Plano de Metas do governo
Juscelino Kubitscheck (1957-1961). A preocupao com a produo agrcola
se inseria nesse plano em uma perseciva muito mais no sentido de conter
as presses populares decorrentes da alta do cuso de vida que uma opo
de poltica de desenvolvimento. As metas ligadas ao plano de JK que
diziam reseito agricultura eram em nmero de cinco: trigo, armazns e
silos, frigorfcos e matadouros, mecanizao da agricultura e fertilizantes.
No entanto, devido ao grande volume de invesimentos, articulado com o
pacote previso para outros setores, foi possvel desencadear uma verdadeira
cruzada modernizadora no campo.
Apesar do esforo manifeso no Plano de Metas de resolver o problema
da caresia, a alta do cuso de vida na cidade do Rio de Janeiro atingiu, em
1959, o nvel recorde de 55,2%. Dentre as inmeras causas apontadas, havia
quase unanimidade quanto inadequabilidade da esrutura de produo
e comercializao agrcola e do padro de fnanciamento, ensejando a
necessidade das famosas reformas de base preconizadas pelo presidente
Joo Goulart. Mas, mais do que isso, a agricultura por si s no teria
nead estudos 15 1GO
capacidade de garantir as divisas necessrias para o processo de subsituio
das importaes que se aprofundava no perodo JK.
A grande mudana de orientao vai ocorrer em 1964, aps o golpe
militar. Nesse ano era divulgado o Paeg Plano de Ao Econmica do
Governo cujo objetivo principal para o setor agropecurio era o de tirar a
agricultura do atraso. Para resolver esse problema, o governo se propunha
a uma poltica de produo e uma poltica de mercados. As polticas de
produo j so por demais conhecidas e se resumem ao fornecimento de
insumos modernos agricultura. A poltica de mercados, por sua vez, foi
pouco analisada dada a sua importncia. Ela inclua um esforo maior na
abertura de mercados externos com incentivos a ramos de produo onde os
coefcientes de mo-de-obra fossem relativamente altos. O Paeg criava um
verdadeiro pacote exportador prevendo medidas que iam desde a rea de
cmbio, at isenes fscais e fnanciamentos, passando pela racionalizao
do processo burocrtico de exportao.
Em 1965, atravs da Lei n. 4.829, foi criado o sncr Sisema Nacional
de Crdito Rural , que viria a ter uma grande importncia na agroindsria.
Juntamente com a criao desse aparato fnanceiro que resaldava a moder-
nizao na agricultura, surgiram insrues normativas criando um fundo
esecfco para a agroindsria o Funagri (Fundo Geral para a Indsria e
Agricultura) , ao mesmo tempo em que vinculavam a aplicao de recursos
esabelecidos pelas exigibilidades do crdito rural no utilizadas pelos bancos
a esse mesmo fundo. Ou seja, os bancos que tivessem interesse ou no
conseguissem aplicar os recursos previsos pelas exigibilidades esabelecidas
sobre depsitos visa pelo sncr teriam que deposit-los junto ao Banco
Central que iria redirecion-los para invesimentos na agroindsria. Para
tanto, os bancos seriam remunerados com taxas equivalentes metade da
menor taxa de juros praticada para o crdito rural.
Alm do Funagri foram criados vrios outros fundos de fnanciamento
junto ao bnde, visando ao fnanciamento indusrial, passando pela agro-
indsria. Entre esses fundos temos Fipeme, Pagri, Pronagri e todo o tipo
de combinao de letras envolvendo o apoio fnanceiro agroindsria.
Embora o planejamento esivesse presente desde 1964, o Paeg passa a ser
criticado diretamente por dissidncias dos militares e por vozes dentro da
academia que viam o reformismo do governo como muito tmido.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1GO
Com a ascenso do governo Cosa e Silva e seu minisro Delfm Neto,
os planos do governo anterior so deixados de lado e com ele o seu laissez-
faire. Em seu lugar surge um plano claramente intervencionisa com
um programa de ocupao de esaos por parte do Esado e de apoio
fnanceiro pesado ao incipiente empresariado. Em 1968 divulgado o ped
Programa Esratgico de Desenvolvimento para os anos 1968-1970.
O ped vai concentrar seus projetos na rea agrcola e numa poltica massiva
de disribuio e abasecimento. nessa poca que se insala a rede de
centrais atacadisas, as Ceasas, por todo territrio o nacional.
No que se refere agroindsria, o novo governo militar aciona uma
srie de recursos esecfcos com o objetivo de reduzir a subutilizao
da capacidade insalada da indsria e aproveitar as oportunidades que
surgiam para a exportao. Todavia, a esratgia do ped esava fundada
principalmente no mercado interno. Os planejadores do governo acreditavam
na necessidade de se criar um mercado de massa para o setor indusrial.
Em 1970, com o governo Mdici, lanado o documento Metas e Bases
para a Ao do Governo (1970-1971) que precedeu o I pnd Plano
Nacional de Desenvolvimento. O Programa Metas e Bases propunha uma
revoluo na agricultura e abasecimento tendo como objetivo transformar
o Brasil em importante exportador de carne e outros produtos agrcolas
no tradicionais, modernizando tambm o abasecimento interno. Essas
tarefas faziam parte das Grandes Prioridades de Governo e ocupavam
o segundo lugar em uma escala de quatro grandes prioridades (ver Brasil,
Presidncia da Repblica, 1970).
O Programa Metas e Bases colocou uma marca na poltica agropecuria
do governo e essa marca era a nfase na poltica de exportao. Com o
programa se propunha a defnio de ramos prioritrios para expanso do
mercado interno, subsituio de importaes e promoo das exportaes.
Essas proposas foram aprofundadas depois no I pnd, que pretendia asse-
gurar um crescimento das exportaes em 10% a.a. praticamente rompendo
com as preocupaes anteriores de disribuir renda. Segundo Macarini
(1984), anteriormente a promoo s exportaes esava presente no discurso
ofcial mas era apenas uma pea subsidiria. Com o I pnd, a esratgia
14 Macarini (1984).
nead estudos 15 1GO
exportadora passa a ncleo central de desenvolvimento, transformando o
Brasil em uma potncia agrrio-exportadora.
Em 1975, sob o governo Geisel, lana-se o ii pnd (1975-1979) que pode
ser viso como o documento mais acabado no que se refere ao esforo de
integrao agricultura-indsria. Divulgado juntamente com o ii Plano de
Desenvolvimento da Cincia e Tecnologia, cria um aparato insitucional de
crdito, incentivos e ncleos visando ao aperfeioamento do pacote tecno-
lgico agroindusrial com suas ramifcaes na fabricao de produtos de
origem animal e vegetal. Devido comoo causada pela crise do petrleo e
pelo surgimento de elevadas resries externas, o ii pnd assume a esratgia
de crescimento-a-qualquer-cuso, o que desencadeava uma enorme carga
de incentivos e subsdios para as indsrias com potencial exportador.
O governo partia da premissa de que haveria mercado para absorver
os produtos nacionais no exterior e que o Brasil tinha competitividade
garantida pela sua imensa fronteira agrcola, terras frteis, disonibilidade
de mo-de-obra e de sisemas virios. Todavia esava claro que a economia
passava por uma fase de declnio cclico e, em meados dos anos 1970, no
havia muito incentivo aos novos invesimentos. A soluo foi a de garantir
o invesimento em certos setores no prioritrios que tinham projetos.
Eram reas no esratgicas porm importantes, sendo que a principal era o
complexo agroindusrial onde se incentivou a entrada de capital esrangeiro
atravs de joint ventures.
Como resultado da poltica agroindusrial do perodo, temos o de-
senvolvimento acelerado dos setores de celulose e papel, lcool, carne de
aves, suco de laranja e derivados de soja. Duas modalidades de crdito se
desacaram: o crdito para novos invesimentos inclusive de infra-esrutura
e escoamento da produo e o crdito para capital de giro. Sobre ese
ltimo valeria fazer algumas observaes importantes.
Tendo em visa a necessidade natural de disor de matrias-primas
durante o ano todo, embora esas s sejam produzidas pela agricultura em
perodos resritos, a agroindsria trabalha com a imobilizao de grandes
quantidades de capital. Pode-se dizer que, por se tratar de modo geral de
uma indsria leve os invesimentos em capital fxo assumem uma proporo
mais modesa quando comparados ao capital de giro.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1G1
Para atender a essas esecifcidades foram desenvolvidas nessa poca
algumas linhas de crdito que, direta ou indiretamente, benefciavam a
agroindsria, a saber:
Preos Mnimos a agroindsria poderia se benefciar da poltica de preos
mnimos para a agricultura. Os fnanciamentos esariam disonveis para
a agroindsria mediante o compromisso de compra atravs de pagamento
do preo mnimo aos produtores. Esses recursos muitas vezes serviam para
realizar a compra antecipada da safra de agricultores. Outra modalidade
praticada era o fnanciamento direto de produtos processados atravs da
poltica de preos mnimos, como era o caso da seda e do vinho.
Aval agroindusrial no incio dos anos 1980 surgem algumas modalidades
de aval fnanciado que permitiam liberar capital imobilizado ou ativos que
eram utilizados na concesso de garantias para outras aplicaes. O caso
mais conhecido era o do Proasal Programa de Apoio Agroindsria do
Setor Sucro-Alcooleiro. Esse programa permitia a susentao de subsdios
de equalizao para o acar e o lcool, tarefa que antes era feita diretamente
pelo iaa Insituto do Acar e do lcool.
Com o esgotamento do padro de fnanciamento da agroindsria
baseada em recursos do Tesouro, o fnanciamento agroindusrial entrou
em uma nova fase. Com o Esado em crise, inicia-se o desmonte dos
mecanismos e insituies que permitiram a decolagem da agroindsria
brasileira. Coerente com esse processo de ajuses nos oramentos pblicos,
a economia passa por um grande movimento de desregulamentao.
A retirada da forte presena do Esado cria um impasse para a maior
parte dos setores agroindusriais consitudos. Por um lado, muitos desses
setores ou cadeias agroindusriais no esavam em plena maturidade no
sentido de poderem assumir plenamente a esratgia e o planejamento
inerente ao desenvolvimento de seus negcios. Por outro lado, a economia
brasileira enfrentava um momento particularmente difcil, com concorrncia
derivada da abertura comercial e a demanda por melhores produtos a
cusos mais baixos.
Assim, a virada da dcada de 1990 comprova que os setores que lograram
criar um consenso em torno de objetivos nicos e conseguiram iniciar
um processo de reesruturao do seu sisema de produo foram bem-
a.
b.
nead estudos 15 1GD
sucedidos. De outra parte, setores nascentes ou mesmo aqueles que no
contaram com o apoio do Esado passaram a conviver com difculdades
para o desenvolvimento dos seus negcios.
Nesse ambiente de mudana, o poder de coordenao da cadeia agro-
indusrial passa a transitar da agroindsria para os setores de disribuio.
Na realidade, em muitos casos, a disribuio organiza a produo, impe
padres de qualidade e defne margens para a agroindsria. Para o setor
processador, ou mesmo para a agropecuria, essa funo de grande
complexidade pois, na maioria dos casos, esses elos da cadeia eso disantes
do mercado difcultando o ajuse em relao s mudanas do consumo e
necessria segmentao de mercado.
Esse novo quadro remete a uma nova disuta entre capitais pelo controle
da informao, acesso aos mercados e, conseqentemente, melhores margens
de lucro. Para tanto contribui a adoo de novas tecnologias impulsionadas
pela informtica e as telecomunicaes, como o caso do edi Elecronic
Data Interchange e do gerenciamento conjunto dos fuxos de produo
na cadeia de suprimentos. Os resultados dessa mudana nas relaes da
agroindsria com os demais elos da cadeia se refetem no crescimento das
fuses e aquisies e na emergncia de novas formas de relacionamento
atravs de parcerias e contratos de longo prazo com fornecedores e disri-
buidores.
Dos insrumentos de incentivo pblico ao desenvolvimento da agro-
indsria sobrou muito pouco nos anos 1990. O crdito rural, que fuiu
em grande quantidade no perodo de modernizao da agroindsria,
praticamente deixou de exisir. A principal fonte de fnanciamento para
invesimento de capital de origem pblica a partir de meados da dcada
passou a ser o bndes, operando atravs de repasses de recursos obtidos
no exterior. Esses recursos, tomados junto ao sisema fnanceiro a taxas
de juros reduzidas, permitiram a relocalizao e modernizao de plantas
indusriais, como foi o caso dos crditos obtidos pelos frigorfcos (aves,
sunos e bovinos), conservas e leos vegetais. Vale ressaltar tambm que
o bndes continuou a fnanciar com toda fora as insalaes de papel e
celulose e tambm a modernizao da indusria txtil, setor esse correlato
da agroindsria processadora.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1GB
Para o fnanciamento do capital de giro, que como vimos teve um papel
decisivo nas dcadas anteriores, as empresas mais slidas principalmente
as transnacionais, lanaram mo da sua capacidade de captao de recursos
no mercado internacional para o fnanciamento das suas atividades. As
empresas exportadoras, por exemplo, podiam tomar emprsimos em mo-
eda nacional atravs de accs Adiantamento de Contratos de Cmbio ,
aplicando esses recursos no mercado fnanceiro para poseriormente pagar
ao Banco Central as suas dvidas em dlares com reais supervalorizados
acrescidos dos altos juros obtidos com o rendimento das aplicaes.
Um exame superfcial dos recentes movimentos de fuses e associaes
na rea alimentar no Brasil sugere a exisncia de um processo de reesru-
turao nos moldes observados nos pases desenvolvidos. De fato, desde
meados dos anos 1980 o ambiente empresarial brasileiro tem sido sacudido
pela entrada de novos competidores esrangeiros e tambm pela sada
de importantes empresas, nacionais e esrangeiras, da atividade (Belik,
1994). Com certeza podemos afrmar que ese novo panorama competitivo
observado no Brasil a partir de ento guarda uma relao direta com as
mudanas observadas mo exterior e tambm com as novas oportunidades
emergentes no esao nacional.
Nos pases centrais, o processo de reesruturao na indsria de ali-
mentos teve incio j na dcada de 1970. A crise fnanceira internacional e a
reduo no crescimento das economias dos pases desenvolvidos, ao lado da
introduo de novas trajetrias tecnolgicas e novas formas organizativas e
gerenciais, levaram a uma acelerada reesruturao indusrial. Uma avalanche
de fuses e aquisies levou a uma nova geografa das empresas e a uma
mudana radical na forma de produzir e comercializar.
Green (1989) denomina as mudanas ocorridas na indsria agroalimentar
internacional a partir dos anos 1970 de processo de recentragem. Para o autor,
trata-se de uma volta das empresas ao negcio principal (core business) e a sua
rea geopoltica de maior infuncia. A recentragem passou a ser a esratgia
dominante junto s empresas transnacionais dados o baixo crescimento dos
mercados nos pases desenvolvidos e a consolidao dos blocos econmicos
ao nvel das economias nacionais. De fato, observa-se que as esratgias de
crescimento das empresas baseadas no velho paradigma fordisa do ps-guerra
se esgotaram com a elevao da renda nos pases desenvolvidos. Formas
nead estudos 15 1GA
de produzir que antes eram apenas de grande escala agora permitem mais
fexibilidade tendo em visa a introduo de novas tecnologias.
Emerge, assim, um novo padro competitivo que incorpora as vantagens
da produo em massa, mas ao mesmo tempo privilegia a segmentao
de produtos e de mercados. Essa nova fase produtiva revela tambm a
falncia das polticas macroeconmicas dos esados nacionais abrindo
esao s novas formas de regulao econmica e social. Nesse contexto
h um reposicionamento intra-setorial e ao mesmo tempo inter-regional.
No primeiro caso, ele ocorre entre grandes e pequenas empresas; entre
produtores de matrias-primas, fabricantes e disribuio. No caso do
reposicionamento inter-regional, ese se d com o ressurgimento ou recon-
verso de atividades regionais, por um lado, e o desaparecimento de antigas
vantagens comparativas regionais por outro.
Como foi mencionado, o movimento observado no Brasil nesse setor
indusrial guarda uma relao direta com o novo ambiente competitivo
internacional. Resa saber apenas se esses movimentos apontam para a
reesruturao da indsria nos moldes internacionais ou so apenas refexos
da desordem competitiva causada pelos novos tempos. Nesse sentido, pode-
se afrmar que as antigas vantagens comparativas brasileiras so passveis
de reavaliao diante dessa nova realidade.
Vantagens comparativas baseadas no baixo cuso da mo-de-obra e no
acesso a fontes de matrias-primas devem ser visas com reservas. Com a
mudana dos processos indusriais proporcionada pela introduo de um
novo paradigma tecnolgico, o peso dos cusos da fora de trabalho tende a
se reduzir. Nos Esados Unidos, por exemplo, o cuso da mo-de-obra nessa
indsria representa apenas 12% do cuso indusrial (Rama, 1992:38) e tende
a se reduzir podendo se equiparar aos competidores que atuam em pases
de cuso de mo-de-obra reduzido. Quanto proximidade das fontes de
matrias-primas, essa vantagem comparativa vem se reduzindo rapidamente
devido s sinergias proporcionadas pela formao de blocos econmicos e
15 Vale lembrar que, apesar de o trabalhador receber um salrio relativamente baixo no
Brasil, o cuso dessa mo-de-obra se eleva signifcativamente devido aos encargos sociais
incidentes sobre o salrio e as pesadas desesas de treinamento decorrentes do emprego
de trabalhadores pouco esecializados.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1GG
pela emergncia das biotecnologias. Em que pese a lentido dos processos
de subsitucionismo e apropriacionismo (Goodman, Sorj & Wilkinson,
1990), muitos pases do Terceiro Mundo, produtores de esecialidades, es-
to sendo deslocados do mercado pela utilizao crescente de sucedneos
desses produtos ou matrias-primas a preos competitivos.
Por outro lado, o Brasil tem atrado empresas esrangeiras para a
produo de alimentos dado o seu enorme e emergente mercado. Apesar da
grande massa de miserveis que soma 48 milhes de indivduos abaixo da
linha da pobreza (Instituto Cidadania, 2001) exise um contingente
enorme de famlias consumidoras de classe baixa alm de uma classe
mdia baixa vigorosa que gasa aproximadamente 40% de sua renda em
alimentao (Belik, 1994). Lado a lado com esses consumidores, convive
um esrato sofsicado de classe mdia-alta e alta que detm o grosso da
renda nacional. Ademais, tanto o mercado de baixa como o de alta renda se
situam prioritariamente em uma rea geogrfca defnida, a regio Sudese,
que concentra 59,3% da renda nacional.
Esse talvez seja o diferencial competitivo mais relevante que poderia
explicar as importantes mudanas observadas na indsria agroalimentar em
geral nos anos 1990. Apesar da desregulamentao e da retirada do Esado do
fnanciamento, controle de preos e manuteno do sisema de abasecimento,
ocorreram importantes mudanas no segmento processador de alimentos
no rumo de uma maior competitividade com concentrao da oferta.
concluses
Vimos nese captulo alguns importantes elementos que nos permitem avaliar
as proposas de poltica agroindusrial para o Brasil. Aps analisarmos o
alcance dos conceitos mais utilizados como Complexo Agroindusrial,
Agribusiness (ou agronegcio), Sisema Agroindusrial e outros, observamos
que a diferena no apenas semntica. Dependendo de como fazemos a
abordagem e como inclumos a agroindsria nos nossos clculos teremos
que analisar e propor diferentes movimentos para a poltica agroindusrial.
16 Vale lembrar ainda que no esamos sequer mencionando a polmica que exise com relao
importncia da Indsria Rural.
nead estudos 15 1GG
Nesse particular, o texto procurou reforar a necessidade de analisar os
grupos de presso e a sua inter-relao com o aparelho de esado de forma
a entender os limites colocados pelo planejamento que tem como base as
relaes de compra e venda entre segmentos da economia expressas na
matriz insumo-produto.
Demonsramos que nos anos 1960 e 1970 houve claramente uma Poltica
Agroindusrial no Brasil. Essa poltica foi baseada na necessidade de integrar
a agropecuria no seu movimento a jusante com a indsria processadora.
Assim como o Esado se empenhou diretamente em fazer as ligaes da
agropecuria com os segmentos fornecedores de insumos modernos, houve
uma poltica esecfca visando a agregar valor aos produtos agrcolas ex-
portados e promover a adaptao dos chamados bens salrios ao padro de
consumo urbano das camadas mdias da populao. Essa poltica teve como
expresso maior a criao e expanso do Funagri cujo papel foi fundamental
na indsria de carnes, leos vegetais, acar e lcool e outras.
Nos anos 1990 ocorreu o desmonte geral de toda a esrutura de fnanci-
amento da agroindsria brasileira. Os setores mais bem organizados e que
conseguiram potencializar os incentivos e privilgios obtidos nas dcadas
anteriores lograram crescer e se ajusar abertura de mercado e desregulao
imposa pela crise fscal do Esado. Os demais setores agroindusriais ainda
convivem com a falta de organizao, baixa capacidade de invesimento e
presses por parte de competidores externos.
Muito embora a poltica agroindusrial tenha deixado de exisir sob o
aseco de interveno e regulao direta por parte do Esado, a dcada de
1990 e o perodo imediatamente poserior fcaram conhecidos como uma
fase de grande crescimento da agropecuria e tambm dos produtos pro-
cessados de base agrcola. A explicao para esse fenmeno dupla: por um
lado, o Brasil parece ter aproveitado algumas boas oportunidades surgidas
no mercado internacional, como as crises de contaminao de produtos, a
epidemia da sndrome da vaca louca e da gripe de aves e, por outro lado, houve
uma reesruturao indusrial pesada em alguns setores, movimento esse
decorrente da entrada de novos capitais e de um esreitamento das relaes
(tcnicas e fnanceiras) com os setores a jusante da disribuio.
Evidentemente essas oportunidades, que foram potencializadas pela
elevao de preos nos mercados internacionais (e pelo real desvalorizado
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1G7
a partir de 1999) s puderam ser bem aproveitadas em setores organizados,
com alto grau de concentrao e, talvez por esse motivo, auto-regulados.
De todo modo, o setor agroindusrial brasileiro que emerge no incio do
sculo 21 muito disinto das dcadas anteriores. Em seu favor ele conta
com um dinmico mercado interno com caracersicas muito semelhantes
aos mercados para os quais o pas exporta e um ncleo de empresas muito
capitalizadas e atuantes no cenrio nacional e internacional.
Olhando em retroseco a agroindsria brasileira luz dos conceitos
apresentados, podemos apontar alguns elementos que sero determinantes
para os prximos anos.
Em primeiro lugar, teremos o reforo de um padro tecnolgico e
produtivo muito semelhante ao que se observa no reso do mundo, inclusive
pases desenvolvidos. Ou seja, no se pode dizer que a dicotomia entre
alimentos para a classe de maior renda ser signifcativa no futuro dada a
disseminao de um padro de consumo comum para todo o mercado.
Para resonder s necessidades de segmentao de mercado, diferenciao
de produto e atender a agilidade imposa pela disribuio, a agroindsria
brasileira deve continuar o seu processo de modernizao. No passado, a
indsria de alimentos era considerada tradicional e tecnologicamente fria.
Hoje esse segmento da indsria combina as tecnologias de ponta desen-
volvidas em outros setores com um monitoramento consante da qualidade.
Essas caracersicas permitem apontar o processamento agroindusrial
como um setor de grande dinamismo na esrutura indusrial brasileira.
Finalmente, h uma clara tendncia concentrao na indsria de
alimentos, bebidas, papel e celulose e tecelagem, que so os principais
segmentos da agroindsria. Com o aumento da concentrao h um
evidente esreitamento da cadeia produtiva, deixando de lado um grande
nmero de pequenos fornecedores de matrias-primas e servios que no
puderam rebaixar cusos e elevar a qualidade dos produtos fornecidos. Essa
concentrao se torna mais evidente na medida em que os setores frente
da agroindsria se concentram, como os supermercados e companhias
exportadoras.
O grande desafo para uma futura poltica agroindusrial conseguir
retomar minimamente alguns insrumentos de regulao de modo a no
permitir que a concentrao econmica e a enorme expanso da base
nead estudos 15 1GO
produtiva provoquem insabilidade em um setor como o de alimentos, que
de grande importncia para todos os cidados.
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s e G u n D a p a r t e
situao atual,
Polticas Pblicas
recentes e
PersPectiVas
G
Distribuio Da
renDa e Da Posse Da
terra no brasil
rodolfo Hoffmann
1. introDuo
Neste captulo ser analisada a distribuio da renda e da
posse da terra no Brasil, mostrando que a elevada concentra-
o da posse da terra foi um dos condicionantes bsicos da
desigualdade da distribuio da renda no pas. Inicia-se com
a descrio da distribuio da renda com base nos dados da
PMAO (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 2002.
Nas sees seguintes sero examinados os seguintes temas:
as poucas mudanas na desigualdade nas ltimas dcadas,
a distribuio da posse da terra, os determinantes do rendi-
mento e a importncia da distribuio da posse da terra como
condicionante das condies de vida da populao.
2. Distribuio Da renDa em 2002
Nesa seo so analisados, sob vrios ngulos, os dados sobre disribuio
da renda no Brasil obtidos na Pesquisa Nacional por Amosra de Domiclios
(pnad) de 2002. Inicialmente analisada a disribuio do rendimento
domiciliar per capita, considerando toda a populao e dividindo o pas
em 6 regies: Norte, Nordese, MG+ES+RJ, SP, Sul e Centro-Oese. A
mesma anlise repetida considerando apenas os domiclios da rea rural e
apenas os domiclios agrcolas, iso , domiclios com pessoas com atividade
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 17B
principal na agricultura. Em seguida examinada a disribuio da renda
entre pessoas economicamente ativas com rendimento positivo.
A pnad de 2002 no abrange a rea rural da antiga Regio Norte.
Conseqentemente, a expresso Regio Norte, nesa seo, refere-se
populao de Tocantins e das reas urbanas de Rondnia, Acre, Amazonas,
Roraima, Par e Amap.
O ms de referncia da pesquisa foi setembro de 2002, quando o salrio
mnimo era r$ 200,00.
importante ter em mente as limitaes dos dados sobre renda nas
pnads. O quesionrio procura captar tanto os rendimentos em dinheiro
como os pagamentos em escie, mas no considera o valor da produo
para autoconsumo, que pode ser um componente importante da renda real
de pequenos agricultores. Tambm no se considera um outro rendimento
implcito que o valor de aluguel da casa prpria usada pela famlia. Mas
a principal causa de subesimao das rendas a subdeclarao dos rendi-
mentos, esecialmente dos mais elevados. Ao examinar as vrias medidas de
posio da disribuio da renda no Brasil, apresentadas adiante, necessrio
admitir que o valor verdadeiro possa ser 50% ou 100% maior. Como regra
prtica, rendimentos mdios e percentis obtidos diretamente da pnad
devem ser divididos por 0,6 para obter uma esimativa do valor verdadeiro.
Dada a tendncia de subdeclarao maior no caso dos rendimentos mais
elevados, os dados das pnads devem subesimar as diferenas regionais
do pas e as medidas de desigualdade da disribuio da renda.
2. 1 . A di stri bui o do rendi mento domi ci li Ar per capi ta
Na amosra da pnad de 2002 h 385.431 pessoas. Para cada uma delas o
ibge fornece um fator de expanso, que o corresondente nmero de
pessoas na populao. Pode-se verifcar, ento, que aquela amosra representa
uma populao de 171.667.536 pessoas.
Para analisar a disribuio do rendimento domiciliar per capita vamos
nos resringir aos domiclios particulares permanentes e com declarao do
rendimento domiciliar, formando uma populao de 46.598.712 domiclios
1 A partir de 2004 a pnad realizada em todo o territrio nacional.
nead estudos 15 17A
com 167,26 milhes de pessoas. Como pessoas do domiclio so includas
a pessoa de referncia, o cnjuge, flhos, outros parentes e agregados, mas
no so includos moradores do domiclio classifcados como pensionisas,
empregados domsicos ou parentes de empregado domsico. O rendimento
per capita obtido dividindo o rendimento domiciliar mensal pelo nmero
de pessoas do domiclio.
A Tabela 1 mosra as principais caracersicas da disribuio do rendi-
mento domiciliar per capita no Brasil e nas 6 regies consideradas.
TABElA 1 pri nci pai s caracter sti cas Da Di stri Bui o
Do renDi Mento DoMi ci li ar pER cApI tA no Brasi l e eM 6
reGi es, De acorDo coM DaDos Da pnad De 2002.
estatstica brasil norte
(1)
nor-
Deste
mg,
es
e rJ
sP sul centro-
oeste
domiclios
(1.000)
46.599 2.386 12.030 10.446 10.716 7.622 3.400
Pessoas
(1.000)
167.261 9.890 47.865 35.342 36.951 25.311 11.903
Pessoas/domiclio 3,59 4,15 3,98 3,38 3,45 3,32 3,50
rdmto/
pessoa (r$)
327,5 236,1 181,0 356,9 464,6 377,6 373,5
Percentil 10 45,0 40,0 27,5 57,5 80,0 68,7 57,5
20 70,0 60,0 42,8 90,0 121,7 103,7 85,7
25 83,3 68,7 50,0 100,0 140,0 125,0 100,0
30 100,0 80,0 56,4 120,0 162,5 141,4 112,5
40 130,0 100,0 71,4 150,0 200,0 182,5 147,5
50 168,0 125,0 91,0 200,0 255,0 222,5 183,3
60 214,8 160,0 113,2 242,0 326,7 280,0 226,7
70 290,0 200,0 150,0 312,0 425,0 360,0 302,5
CoN t I N u a
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 17G
CoNtINuao
estatstica brasil norte
(1)
nor-
Deste
mg,
es
e rJ
sP sul centro-
oeste
75 340,0 240,0 175,0 368,4 500,0 411,7 370,0
80 405,0 286,2 200,0 443,7 599,3 500,0 460,0
90 700,0 493,3 350,0 750,0 1.000,0 783,3 800,0
95 1.125,0 783,3 585,0 1.225,0 1.500,0 1.200,0 1.333,3
99 2.666,7 1.942,5 1.700,0 2.833,3 3.300,0 2.570,0 3.275,0
% da renda
total dos
40% mais pobres 8,6 10,0 9,1 9,8 10,2 11,0 8,9
50% mais pobres 13,1 14,7 13,6 14,7 15,1 16,4 13,3
20% mais ricos 63,0 61,4 63,8 61,2 59,8 57,5 64,2
10% mais ricos 46,8 45,9 49,4 45,2 43,7 41,4 48,2
5% mais ricos 33,4 33,0 37,3 31,8 30,8 28,7 34,6
1% mais ricos 13,3 13,8 16,3 11,9 12,4 11,0 13,4
relao mdias
10+/40
21,9 18,3 21,6 18,5 17,1 15,0 21,6
ndice de Gini 0,587 0,565 0,594 0,563 0,551 0,527 0,592
T de Theil 0,705 0,667 0,778 0,631 0,629 0,546 0,722
(1) Exclusive rea rural de rO, aC, am, rr, Pa e aP.
O valor declarado do rendimento mensal per capita no pas r$ 327,50
de setembro de 2002. Fazendo uma correo para a subdeclarao dos ren-
dimentos, esima-se que o rendimento per capita mdio aproximadamente
r$ 550,00 de setembro de 2002.
H subsanciais variaes regionais no rendimento mdio, sendo o de
So Paulo 2,6 vezes maior do que o do Nordese. A diferena ainda maior
para o rendimento mediano, verifcando-se que o valor para So Paulo (r$
255) 2,8 vezes maior do que o do Nordese (r$ 91). Verifca-se que apenas
nead estudos 15 17G
as regies Norte e Nordese tm rendimentos mdios e medianos menores
do que o Brasil como um todo.
A forte assimetria da disribuio da renda se refete no fato de o ren-
dimento mdio ser cerca de duas vezes maior do que o mediano. A relao
mdia/mediana supera 2 no Centro-Oese e fca em 1,7 na Regio Sul.
A Tabela 1 tambm mosra os valores dos decis, dos quartis e do 95
o
e
99
o
percentis. No Brasil o 3
o
quartil (ou 75
o
percentil) um pouco maior do
que a mdia, indicando que pouco mais de um quarto da populao tem
rendimento acima da mdia. Na realidade, pode-se verifcar que apenas 26%
da populao tem rendimento domiciliar per capita superior ao mdio. No
Nordese e no Centro-Oese o 3
o
quartil menor do que a mdia, indicando
que nessas regies menos de um quarto da populao tem rendimento per
capita superior ao mdio.
De acordo com os dados, pessoas com rendimento domiciliar per capita
maior ou igual a r$ 1.125 fazem parte do vigsimo mais rico da populao
brasileira, que se apropria de 33,4% da renda total. Tendo em visa a subde-
clarao dos rendimentos, podemos afrmar que pessoas com rendimento
domiciliar per capita acima de r$ 2 mil (em setembro de 2002) faziam
parte do vigsimo mais rico, que se apropriava de um tero da renda total.
notrio que pessoas nessa faixa de renda geralmente no se consideram
ricas, sendo usualmente includas na classe mdia.
O nmero mdio de pessoas por domiclio maior (perto de 4) nas duas
regies mais pobres. Nas demais regies, esse nmero no ultrapassa 3,5.
Se a curva de quantis de uma disribuio x nunca fca abaixo e fca,
pelo menos em algum intervalo, acima da curva de quantis da disribuio
y, diz-se que a disribuio x domina, em primeira ordem, a disribuio
y. Pode-se verifcar, na Tabela 1, que a disribuio do rendimento familiar
per capita no Nordese dominada pelas disribuies nas outras 5 regies.
O Norte domina o Nordese, mas dominado pelas outras 4 regies. So
Paulo domina as demais regies. Ocorrem cruzamentos entre as curvas de
quantis para as regies Centro-Oese, Sul e MG+ES+RJ.
Observa-se, na Tabela 1, que o Nordese a regio com maior desi-
gualdade e que o Sul a regio com menor desigualdade. No Nordese o
rendimento mdio dos 10% mais ricos 21,6 vezes maior do que o rendimento
mdio dos 40% mais pobres, e no Sul essa relao igual a 15,0.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 177
2. 2. rendi mento domi ci li Ar per capi ta pArA domi c li os rurAi s
Do total de pessoas consideradas na Tabela 1, 140.688 mil (84,1%) residem
em reas urbanas e 26.573 mil (15,9%) residem em reas rurais, conforme
delimitao fxada por ocasio do Censo Demogrfco de 2000. Uma vez
que o rendimento mdio das pessoas residentes em reas rurais (r$ 133,00)
muito mais baixo do que o das residentes em reas urbanas (r$ 364,30),
as primeiras fcam com apenas 6,5% do rendimento total declarado.
A Tabela 2 apresenta as principais caracersicas da disribuio do
rendimento domiciliar per capita para os residentes em reas rurais, no
Brasil e nas regies analisadas. Verifca-se, novamente, que o Nordese
a regio mais pobre, pois sua disribuio de rendimento domiciliar per
capita na rea rural dominada, em primeira ordem, pelas disribuies das
outras 5 regies. Os percentis da disribuio de Tocantins so sempre um
pouco mais altos do que os do Nordese, mas so superados pelos percentis
de MG+ES+RJ que, por sua vez, fcam sempre abaixo dos percentis das
demais 3 regies. Mas no podemos ordenar, pelo critrio de dominncia
de primeira ordem, as disribuies de SP, Sul e Centro-Oese, pois as suas
curvas de quantis se cruzam.
TABElA 2 pri nci pai s caracter sti cas Da Di stri Bui o Do
renDi Mento DoMi ci li ar pER cApI tA na rea rural Do Brasi l e
eM 6 reGi es, De acorDo coM DaDos Da pnad De 2002.
estatstica brasil to(1) nor-
Deste
mg, es
e rJ
sP sul centro-
oeste
domiclios (1.000) 6.720 81 3.268 1.023 579 1.324 444
Pessoas (1.000) 26.573 324 14.064 3.843 2.134 4.707 1.501
Pessoas/domiclio 3,95 3,98 4,30 3,76 3,69 3,55 3,38
rdmto/pessoa
(r$)
133,0 96,7 84,8 145,3 210,9 214,2 195,2
Percentil 10 25,0 28,7 20,0 33,3 50,0 49,2 39,0
20 40,0 40,8 30,0 50,0 70,0 66,7 60,0
CoN t I N u a
nead estudos 15 17O
CoNtINuao
estatstica brasil to(1) nor-
Deste
mg,
es
e rJ
sP sul centro-
oeste
25 45,8 48,3 35,7 56,0 82,5 80,0 70,0
30 50,8 50,0 40,0 65,0 94,4 92,5 78,7
40 66,7 61,7 50,0 81,5 112,5 117,1 100,0
50 83,3 75,0 60,0 100,0 135,0 150,0 120,0
60 101,2 92,9 73,3 121,2 166,7 187,5 147,5
70 133,3 106,8 91,4 150,0 200,0 225,0 188,3
75 150,0 120,0 100,0 171,5 237,5 253,0 200,0
80 183,2 128,6 116,7 193,7 266,7 296,7 240,0
90 262,5 175,0 170,0 261,2 416,7 412,5 383,3
95 381,9 230,0 217,5 355,3 600,0 575,0 566,7
99 846,5 550,0 409,7 913,2 1253,5 1200,0 1500,0
% da renda
total dos
40% mais pobres 11,4 15,9 13,9 13,2 12,8 12,7 11,8
50% mais pobres 17,0 22,8 20,3 19,5 18,8 18,9 17,2
20% mais ricos 55,5 46,1 50,3 51,9 54,4 51,7 57,0
10% mais ricos 39,4 30,8 33,9 37,0 38,6 35,5 41,8
5% mais ricos 27,6 20,7 22,3 26,7 26,8 24,2 30,2
1% mais ricos 11,9 8,0 9,0 12,7 11,1 9,9 13,1
relao mdias
10+/40
13,8 7,7 9,8 11,2 12,0 11,2 14,2
ndice de Gini 0,512 0,407 0,452 0,474 0,490 0,472 0,521
T de Theil 0,535 0,317 0,393 0,500 0,498 0,435 0,569
(1) Na pNaD de 2002, Tocantins o nico estado da regio
Norte no qual foram coletados dados na rea rural.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 17O
Embora no seja apresentada uma tabela esecfca para a disribuio
do rendimento domiciliar per capita na rea urbana, verifca-se que o ndice
de Gini (G) e o T de Teil (T) para a rea urbana so, em todas as regies,
maiores do que os valores corresondentes para a rea rural. Alm disso, o
valor dessas medidas de desigualdade para o total de cada regio (apresentado
na Tabela 1), que incorpora a desigualdade de rendimento entre a rea rural
e a urbana, maior ou igual ao ndice corresondente para a rea urbana da
regio. Para o Brasil temos G = 0,512 e T = 0,535 na rea rural, G = 0,576
e T = 0,672 na rea urbana e G = 0,587 e T = 0,705 para o total.
Comparando as medidas de desigualdade nas Tabelas 1 e 2 interessante
notar a drsica mudana na posio relativa do Nordese. Na Tabela 1,
incluindo tanto a rea rural como a rea urbana, o Nordese a regio
mais desigual, com G = 0,594 e T = 0,778, enquanto na Tabela 2, resrita
s reas rurais, se desconsiderarmos o caso de Tocantins, o Nordese
a regio menos desigual, com G = 0,452 e T = 0,393. J para o caso do
Centro-Oese, verifca-se que sua desigualdade relativamente elevada
tanto na Tabela 1 como na Tabela 2.
2. 3. rendi mento per capi ta nA Agri culturA
Nesa seo vamos examinar a disribuio do rendimento per capita para
pessoas de domiclios agrcolas. So considerados agrcolas os domiclios
onde h pelo menos uma pessoa ocupada cuja atividade principal seja
trabalho com rendimento na agricultura ou pelo menos 15 horas semanais
de trabalho no remunerado (incluindo a produo para o prprio consumo
e a consruo para o prprio uso).
De acordo com a pnad de 2002, havia no Brasil 7.813.947 domiclios
agrcolas. Trata-se de uma parcela da populao considerada na Tabela 1,
mas no se trata de um subconjunto da populao considerada na Tabela
2, pois h muitas famlias agrcolas em reas urbanas. Ao mesmo tempo,
h muitas famlias residentes na rea rural sem atividade agrcola relevante.
H 4.860.021 domiclios que so simultaneamente agrcolas e rurais e que
consituem um subconjunto tanto da populao considerada na Tabela
2 como da populao considerada na Tabela 3, que mosra as principais
nead estudos 15 1OO
caracersicas da disribuio do rendimento domiciliar per capita para
pessoas de domiclios agrcolas.
O rendimento per capita mdio nos domiclios agrcolas (r$ 151,10)
pouco maior do que o rendimento mdio nos domiclios rurais (r$ 133,00).
Esse valor mais baixo para o subconjunto dos domiclios simultaneamente
agrcolas e rurais (r$ 121,20 per capita).
Nota-se, na Tabela 3, que o Nordese a nica regio com rendimentos
mdio e mediano inferiores ao valor corresondente ao pas todo. Verifca-
se, tambm, que no Brasil e nas regies Norte e Nordese o rendimento
mediano no chega a meio salrio mnimo (que em setembro de 2002 era
r$ 200,00). O rendimento mdio no Centro-Oese quase trs vezes maior
do que o valor corresondente no Nordese.
TABElA 3 pri nci pai s caracter sti cas Da Di stri Bui o Do
renDi Mento DoMi ci li ar pER cApI tA para DoMi c li os aGr colas no
Brasi l e eM 6 reGi es, De acorDo coM DaDos Da pnad De 2002.
estatstica brasil norte
(1)
nor-
Deste
mg, es
e rJ
sP sul centro-
oeste
domiclios (1.000) 7.814 294 3.608 1.229 665 1.411 608
Pessoas (1.000) 32.956 1.453 16.513 4.940 2.588 5.232 2.230
Pessoas/domiclio 4,22 4,95 4,58 4,02 3,89 3,71 3,67
rdmto/pessoa
(r$)
151,1 152,2 89,0 166,8 251,0 237,3 257,1
Percentil 10 26,9 34,0 20,0 36,4 61,7 49,1 46,0
20 40,8 50,0 31,2 50,0 80,0 68,3 66,7
25 48,0 52,5 36,2 60,0 93,3 80,0 75,0
30 53,3 60,0 40,0 66,7 100,0 92,1 85,0
40 66,7 76,0 50,0 83,3 124,3 117,1 101,2
50 85,0 90,6 60,0 102,0 147,0 150,0 131,2
60 106,0 106,4 73,0 126,0 175,0 187,5 160,0
CoN t I N u a
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1O1
CoNtINuao
estatstica brasil norte
(1)
nor-
Deste
mg,
es
e rJ
sP sul centro-
oeste
70 136,0 128,6 90,9 152,5 210,0 225,0 200,0
75 157,5 148,0 100,0 176,0 240,0 256,0 230,0
80 186,0 170,0 116,0 200,0 290,0 300,0 275,0
90 280,0 250,0 170,0 290,0 435,0 440,0 483,3
95 416,7 366,7 230,0 450,0 650,0 666,7 750,0
99 1.225,0 1.248,0 530,0 1.300,0 2.070,0 1.598,7 2.450,0
% da renda total dos
40% mais pobres 10,6 12,1 13,5 12,1 12,7 11,6 10,0
50% mais pobres 15,6 17,5 19,7 17,7 18,0 17,2 14,5
20% mais ricos 59,5 58,7 52,3 56,5 58,3 56,2 63,8
10% mais ricos 44,7 45,3 36,6 42,3 44,4 41,1 50,1
5% mais ricos 33,5 35,6 25,6 32,0 34,0 30,1 38,8
1% mais ricos 16,4 18,6 11,6 14,7 16,2 13,4 18,4
relao mdias
10+/40
16,9 15,0 10,8 14,0 14,0 14,2 20,1
ndice de Gini 0,551 0,535 0,471 0,517 0,524 0,516 0,587
T de Theil 0,697 0,733 0,464 0,600 0,662 0,580 0,843
(1) Exclusive rea rural de rO, aC, am, rr, Pa e aP.
Considerando os percentis apresentados na Tabela 3, verifca-se que a
disribuio do rendimento per capita nos domiclios agrcolas da Regio
MG+ES+RJ domina, em primeira ordem, a disribuio no Norte, que,
por sua vez, domina a disribuio no Nordese. As disribuies dessas
3 regies so dominadas pelas disribuies de SP, Sul ou Centro-Oese.
O critrio de dominncia de primeira ordem no permite ordenar as dis-
tribuies em SP, Sul e Centro-Oese, pois h cruzamentos das resecivas
curvas de quantis.
nead estudos 15 1OD
interessante notar que a desigualdade sempre maior entre os domi-
clios agrcolas (Tabela 3) do que entre os domiclios rurais (Tabela 2).
Verifca-se, na Tabela 3, que a regio com maior desigualdade entre
pessoas de domiclios agrcolas o Centro-Oese, e a regio com menor
desigualdade o Nordese, da mesma maneira que ocorre na Tabela 2 (para
domiclios rurais). Ressalte-se a mudana radical de posio do Nordese,
que na Tabela 1 a regio mais desigual.
2. 4. o rendi mento dAs pessoAs economi cAmente Ati vAs
A Tabela 4 mosra as principais caracersicas da disribuio do rendimento
de todas as fontes de pessoas economicamente ativas, no Brasil e nas 6 regies
analisadas, em 2002. So consideradas apenas as pessoas economicamente
ativas com valor positivo para aquele rendimento, totalizando cerca de 71,5
milhes de pessoas.
Como em setembro de 2002 o salrio mnimo era r$ 200,00 por
ms, verifca-se que os rendimentos mdio e mediano por pessoa eco-
nomicamente ativa no pas corresondiam a 3,33 e 1,75 salrios mnimos,
resecivamente.
Grande nmero de pessoas declarou rendimento igual ao salrio mnimo.
Essa freqncia esecialmente elevada em 2002 pelo fato de o salrio
mnimo ser um nmero redondo. Note-se que, no Nordese, tanto o 40
o

percentil como a mediana (50
o
percentil) so iguais a r$ 200,00.
Como o terceiro quartil (75
o
percentil) um pouco menor do que a
mdia, conclui-se que menos de 25% da populao economicamente ativa
com rendimento do pas tinha rendimento superior mdia (r$ 665,70).
De acordo com os dados, quem ganha mais de r$ 2.200,00 pertence
ao vigsimo mais rico. Fazendo uma correo para a subesimao dos
rendimentos, pode-se afrmar que quem ganhava mais de r$ 4.000,00 em
setembro de 2002 esava entre os 5% mais ricos, que se apropriavam de um
tero da renda total. E quem ganhava mais de r$ 2.500,00 pertencia ao
dcimo mais rico, que fcava com quase metade da renda total.
Observa-se, na Tabela 4, que a desigualdade do rendimento por pessoa
economicamente ativa maior no Nordese e no Centro-Oese, e relati-
vamente baixa no Sul e no Esado de So Paulo, de maneira semelhante
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OB
ao que foi consatado na Tabela 1, quando examinamos a disribuio do
rendimento domiciliar per capita.
interessante observar, na Tabela 4, que nem sempre as diferentes
medidas de desigualdade ordenam as regies da mesma maneira. Uma
comparao entre o Norte e o conjunto MG+ES+RJ indica que o Norte
mais desigual conforme o T de Teil, mas menos desigual conforme o
L de Teil; isso ocorre porque o T de Teil mais sensvel a modifcaes
na cauda direita da disribuio (note que os 1% mais ricos fcam com 14,3%
da renda no Norte e com apenas 12,0% em MG+ES+RJ), ao passo que
o L de Teil refete mais o que ocorre com os relativamente pobres (note
que a proporo da renda apropriada pelos 50% mais pobres 16,4% no
Norte e 15,7% em MG+ES+RJ).
TABElA 4 pri nci pai s caracter sti cas Da Di stri Bui o Do
renDi Mento Das pessoas econoMi caMente ati vas coM renDi Mento,
no Brasi l e eM 6 reGi es, De acorDo coM DaDos Da pnad De 2002.
estatstica brasil norte
(1)
nor-
Deste
mg, es
e rJ
sP sul centro-
oeste
Pessoas (1.000) 71.488 3.838 18.295 15.451 16.635 11.923 5.346
rdmto. mdio 665,7 551,5 396,4 673,8 921,6 707,8 755,2
Percentil 10 100 100 55 150 200 170 150
20 200 200 100 200 290 200 200
25 200 200 120 200 300 250 200
30 210 200 150 236 350 280 245
40 280 240 200 300 400 320 300
50 350 300 200 350 500 400 360
60 405 360 250 430 600 500 450
70 560 450 300 600 800 600 600
75 650 500 366 676 1.000 744 700
CoN t I N u a
nead estudos 15 1OA
CoNtINuao
estatstica brasil norte
(1)
nor-
Deste
mg,
es
e rJ
sP sul centro-
oeste
80 800 600 400 800 1.200 900 804
90 1.442 1.100 750 1.500 2.000 1.500 1.600
95 2.200 1.800 1.225 2.300 3.000 2.300 2.800
99 5.420 4.800 4.000 5.300 6.800 5.200 6.500
% da renda total dos
40% mais pobres 10,1 11,5 10,5 11,0 11,6 11,7 10,2
50% mais pobres 14,7 16,4 15,6 15,7 16,5 16,9 14,4
20% mais ricos 62,2 60,9 62,6 61,0 59,3 58,8 64,4
10% mais ricos 46,6 45,9 48,9 45,3 43,2 43,1 49,2
5% mais ricos 33,3 33,4 36,9 31,9 30,3 30,4 35,4
1% mais ricos 13,2 14,3 16,3 12,0 11,9 11,8 14,1
relao mdias
10+/40
18,5 16,0 18,6 16,5 14,9 14,7 19,4
ndice de Gini 0,569 0,548 0,575 0,551 0,534 0,530 0,583
T de Theil 0,670 0,654 0,753 0,618 0,580 0,573 0,724
l de Theil 0,600 0,536 0,628 0,546 0,505 0,508 0,609
(1) Exclus\ive rea rural de rO, aC, am, rr, Pa e aP.
Do total de pessoas economicamente ativas consideradas na Tabela 4,
apenas 15,4% (10.989 mil pessoas) tm atividade principal na agricultura.
Uma vez que seu rendimento mdio declarado (r$ 349,40 de setembro de
2002) quase 48% mais baixo do que a mdia geral, as pessoas ocupadas
na agricultura fcam com apenas 8,1% do rendimento total (considerando o
rendimento de todas as fontes). Esse o resultado de um processo persisente
de perda da importncia relativa da agropecuria na economia brasileira.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OG
3. crescimento e inrcia Da DesigualDaDe
De 1960 a 1970 ocorreu um extraordinrio aumento da desigualdade da
disribuio da renda no Brasil. Esse aumento foi muito menos intenso
no setor primrio do que no setor urbano (defnido como o conjunto dos
setores secundrio e tercirio). De acordo com Langoni (1973, p. 81), entre
1960 e 1970, o ndice de Gini da disribuio do rendimento das pessoas
economicamente ativas (pea) com rendimento cresce de 0,50 para 0,57;
para pessoas ocupadas no setor primrio o ndice de Gini passa de 0,43
para 0,44, enquanto no setor urbano esse ndice salta de 0,48 para 0,55.
O crescimento do rendimento mdio maior no setor urbano (+38%) do
que no setor primrio (+14%), aumentando a desigualdade intersetorial.
Cabe ressaltar que a participao do setor primrio na pea com rendimento
cai de 47% em 1960 para 40% em 1970.
De 1970 a 1980 ocorreu o inverso: a desigualdade e o rendimento mdio
crescem mais para a populao economicamente ativa (pea) na agricultura
(incluindo pecuria, extrao vegetal e pesca) do que para a pea no setor
urbano. O crescimento mais rpido do rendimento mdio na agricultura faz
com que diminua a desigualdade intersetorial. Uma anlise da disribuio
da renda na pea agrcola com rendimento e classifcada como empregado,
autnomo ou empregador, em 1970 e 1980, mosra que o rendimento mdio
real dessas pessoas cresceu mais de 100% na dcada, enquanto o rendimento
mediano aumentou 58%. Todos os indicadores mosram que ocorreu
fortssimo crescimento da desigualdade nessa parcela da pea (Hofmann,
1990b). Nessa dcada a proporo da pea ocupada no setor agrcola caiu
de 44,3% para 29,3%.
Para o Brasil como um todo, verifca-se que entre 1970 e 1980 a desi-
gualdade cresce quando se considera a disribuio da renda entre pessoas
economicamente ativas, mas permanece praticamente inalterada quando
se considera a disribuio da renda entre famlias. Isso se deve, essencial-
mente, ao crescimento do nmero de pessoas economicamente ativas por
famlia, devido crescente participao das mulheres na fora de trabalho
(Hofmann e Kageyama, 1986).
No perodo 1960-1980 houve subsancial diminuio da pobreza
absoluta. A proporo de pessoas economicamente ativas com rendimento
nead estudos 15 1OG
real inferior a um salrio mnimo (SM) de agoso de 1980 diminui de 58%
em 1960 para 34% em 1980. Cabe ressaltar que essa reduo da pobreza
absoluta seria subsancialmente maior se no houvesse ocorrido aumento
na desigualdade da disribuio da renda. Se a renda de todos tivesse
crescido tanto quanto cresceu a mdia, sem alterar a desigualdade da
disribuio, a proporo de pessoas com menos de 1 SM em 1980 seria
apenas 26%.
Aps 1980 houve, sem dvida, vrias alteraes na disribuio da
renda no Brasil. Algumas foram temporrias, como os efmeros efeitos
benfcos do Plano Cruzado, captados pela pnad de 1986, ou o pico de
desigualdade alcanado em 1989, associado ao descontrole infacionrio
do fnal do governo do presidente Sarney (Hoffmann, 2000). Outras
so associadas com modifcaes de longo prazo na esrutura demogrfca
ou econmica, como a diminuio do nmero de pessoas por famlia, a
reduo na participao dos jovens e o crescimento do nmero de idosos
(associados reduo da taxa de natalidade e crescimento da eserana de
vida), a crescente participao das mulheres no mercado de trabalho e o
crescimento da importncia relativa do setor de servios. Apesar disso, a
desigualdade da disribuio da renda no Brasil tem mosrado extraordinria
esabilidade nas duas ltimas dcadas. Analisando o perodo de 1977 a 1999,
Barros, Henriques e Mendona (2000) mosram que o ndice de Gini da
disribuio do rendimento domiciliar per capita permanece prximo de
0,60, os 10% mais ricos fcando com cerca de 48% da renda total e os 50%
mais pobres fcando com aproximadamente 12%.
4. a Distribuio Da Posse Da terra
Nesa seo ser examinada a concentrao da posse da terra no Brasil.
Inicialmente so lembrados os fundamentos hisricos dessa concentrao,
citando os trabalhos que permitem um aprofundamento do tema. Em
2 Cabe ressaltar que a linha de pobreza fxada no valor real do maior salrio mnimo vigente
em agoso de 1980, e no no salrio mnimo corrente.
3 De 2001 a 2004 as pnads indicam que houve reduo sisemtica da desigualdade da
disribuio no rendimento domiciliar per capita. Ver Ipea (2006).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1O7
seguida so analisados os dados sobre a esrutura fundiria dos ltimos
Censos Agropecurios. Finalmente sero sumariamente comentadas outras
fontes de dados sobre a esrutura fundiria.
4. 1 . Hi stri A
O trabalho clssico sobre a concentrao da propriedade fundiria no Brasil,
desde a disribuio das sesmarias, o livro de Alberto Passos Guimares
intitulado Quatro sculos de latifndio.
Embora a forma legal bsica de consituio da propriedade rural no
Brasil, at 1822, fosse a sesmaria, essa no era a nica via de acesso posse
da terra, pois multiplicavam-se as posses e, com elas, ganhava largas
dimenses e consisncia a nova classe dos pequenos cultivadores de terra
(Guimares, 1968, p. 118). A Resoluo de 17 de julho de 1822, extinguindo
o regime de sesmarias, apenas sancionava um fato consumado.
A partir de 1822, sucedem-se as doaes das terras pblicas que se iriam
converter em imensos latifndios, mas tambm prosseguem as ocupaes
de lotes menores, por parte dos pequenos cultivadores, intensifcando-se os
litgios, as contendas entre sesmeiros e posseiros confnantes, os esbulhos
dos lavradores sem recursos pelos senhores dos latifndios (Guimares,
1968, p. 118-119).
Um marco importante a Lei de Terras de 1850, que representa uma
ntida opo da classe que detinha o poder poltico em favor da consolidao
da grande propriedade rural. De acordo com Guimares (1968, p. 134) a Lei
de Terras visava a trs objetivos: proibir as aquisies de terras por outro
meio que no a compra, elevar os preos das terras e difcultar sua aquisio
e desinar o produto das vendas de terras importao de colonos.
interessante contrasar a legislao fundiria brasileira com a correson-
dente legislao norte-americana no sculo xix. Enquanto a Lei brasileira
de 1850 difcultava o acesso terra pelo trabalhador livre, o Homesead Ac,
de 1862, nos Esados Unidos, esabelecia a disribuio gratuita de terras
razo de 160 acres (cerca de 65 ha) por famlia [Ver Guimares (1968,
p. 135) e Huberman (1966, p. 94, 95, 123 e 176)]. Cosa (1977) faz uma
comparao entre a poltica de terras no Brasil e nos Esados Unidos naquela
poca, afrmando que os membros da elite brasileira assemelhavam-se, em
nead estudos 15 1OO
alguns asecos, aos fazendeiros sulisas do Velho Sul norte-americano, com
a diferena essencial de que controlavam a nao (p. 145).
A abolio da escravatura no alterou a esrutura fundiria. Abolido
o trabalho escravo, praticamente em nenhuma parte houve modifcaes
de real signifcao na forma de organizao da produo e mesmo na
disribuio da renda (Furtado, 1967, p. 149).
Assim, o Brasil chegou ao sculo xx com uma esrutura fundiria
altamente concentrada, caracerizada pela coexisncia de latifndios e
minifndios. As excees mais desacadas so as reas onde houve um
processo de colonizao baseado em propriedades familiares, com imigrantes
europeus. Esse sisema de colonizao teve relativo sucesso e importncia
apenas em algumas regies do Esrito Santo, do Paran, de Santa Catarina
e do Rio Grande do Sul.
4. 2. A di stri bui o dA posse dA terrA no brAsi l
de Acordo com os censos Agropecuri os
Nese item ser analisada a disribuio da posse da terra no Brasil utilizando
os dados dos Censos Agropecurios de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996.
4.2.1. O conceito de estabelecimento agropecurio
O ibge defne como esabelecimento agropecurio todo terreno de rea
contnua, independente do tamanho ou situao (urbana ou rural), formado
de uma ou mais parcelas, subordinado a um nico produtor, onde se
processasse uma explorao agropecuria,. Excluram-se da invesigao
os quintais de residncias e hortas domsicas (ibge, 1998a, p. 23).
A partir do Censo Agropecurio de 1975, as parcelas no-confnantes
exploradas em conjunto, por um mesmo Produtor, foram consideradas
como um nico esabelecimento desde que esivessem situadas no mesmo
Setor e utilizassem os mesmos recursos tcnicos (mquinas, implementos
e insrumentos agrrios, animais de trabalho, etc.) e os mesmos recursos
humanos (o mesmo pessoal), esando subordinadas a uma nica adminis-
trao (do Produtor ou de um Adminisrador) (ibge, 1979, p. xxiii).
4 So transcritas partes do trabalho de Hofmann e Graziano da Silva (1999).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OO
Uma das novidades do Censo Agropecurio de 1995-1996 foi a mudana
no perodo de referncia, que passou a ser o ano agrcola, em lugar do ano
civil; outra foi a mudana na poca de coleta dos dados, que foi feita no
segundo semesre, a partir de agoso de 1996. O ibge adverte que, por
causa disso, os resultados do Censo de 1995-1996 no so esritamente
comparveis aos dos Censos Agropecurios anteriores. (ibge, 1998a, p. 29).
Assinala que h, no Brasil, um nmero no desrezvel de esabelecimentos
agropecurios com natureza precria e transitria, sendo facilmente
identifcveis apenas durante o perodo entre o plantio e a colheita da safra.
Na entressafra, muitas vezes so poucos os vesgios da atividade agrcola
que se desenvolveu na rea na safra anterior, e freqentemente o resonsvel
pela produo no pode ser encontrado na regio em que se localiza o
esabelecimento, pois terminou seus trabalhos e deixou o local. Isso pode
acontecer, por exemplo, com esabelecimentos operados por parceiros e
arrendatrios, que recebem um pedao de terra para cultivar mas que, depois
da colheita, devolvem essa terra ao dono, desfazendo seu vnculo com a
mesma. Em zonas mais remotas, at proprietrios que exploram a terra
muitas vezes residem longe do esabelecimento e regisram presena apenas
ocasional no perodo da entressafra Em suma, embora a coleta de dados
feita a partir de agoso de 1996 tenha captado informaes referentes a uma
nica safra, o que por si s representa um avano em relao ao que ocorreu
nos censos anteriores, o perodo de coleta corresondeu poca em que
aqueles esabelecimentos de exisncia temporria, que tiveram produo
na safra de 1995-1996, no mais exisiam (ibge, 1998a, p. 30).
Ao comparar o Censo Agropecurio de 1995-1996 com os anteriores,
necessrio sempre ter em mente a possibilidade de mudanas nos resultados
serem devidas, no todo ou em parte, alterao no perodo de coleta
dos dados. Uma maneira de obter concluses mais seguras examinar a
seqncia dos censos de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Se a srie de dados
mosrar uma tendncia de variao sempre com o mesmo sentido, podemos
5 Tambm no Censo de 1950 o perodo de coleta foi alterado de setembro para julho, tendo
causado disoro nos resultados obtidos do nmero de esabelecimentos, pessoal ocupado
e rea cultivada. (Informao verbal de Manoel Antonio S. da Cunha, tcnico aposentado
do ibge).
nead estudos 15 1OO
fcar mais confantes de esar captando um fenmeno real. Por outro lado,
mudanas bruscas no ltimo censo, particularmente quando possam ser
associadas com a no-captao de esabelecimentos de natureza precria,
provavelmente so devidas alterao no perodo de coleta dos dados.
Cabe esclarecer que as medidas de desigualdade da disribuio da posse
da terra apresentadas a seguir foram calculadas a partir das tabelas divulgadas
pelo ibge com o nmero e a rea total dos esabelecimentos agropecurios
em 15 esratos de rea, mas incluem esimativas da desigualdade dentro desses
esratos. Essas esimativas so obtidas admitindo que a disribuio dentro
dos esratos com limite superior fnito tem funo de densidade linear e
que a disribuio no esrato sem limite superior defnido (100.000 ha ou
mais) a de Pareto com dois parmetros. Essas mesmas pressuposies
so utilizadas para interpolar os percentis (inclusive a mediana).
4.2.2. A distribuio da posse da terra conforme a condio do produtor
Uma maneira de avaliar os efeitos da mudana no perodo de coleta dos dados
do Censo Agropecurio analisar o que ocorre para cada uma das quatro
condies do produtor (proprietrio, arrendatrio, parceiro e ocupante).
Esera-se que os dados sejam mais afetados no caso de arrendatrios e
parceiros, pois nesses casos seriam mais freqentes os esabelecimentos de
natureza precria, que deixam de exisir na entressafra.
A Tabela 5 mosra a evoluo do nmero de esabelecimentos (em
milhares) por condio do produtor, com base nos dados dos Censos
Agropecurios de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Observa-se que o nmero
de arrendatrios se mantm prximo de 580 milhares nos Censos de
1975, 1980 e 1985 e cai, bruscamente, para menos da metade em 1995-1996.
O nmero de parceiros, que nunca foi inferior a 299 milhares no perodo
1975-1985, e que inclusive mosra tendncia crescente, cai para 277 milhares
em 1995-1996; a reduo de 1985 para 1995-1996 de 37,6%. O nmero
de ocupantes se reduz de 1/3 entre 1985 e 1995-1996, assumindo em 1995-
1996 um valor subsancialmente menor do que em qualquer um dos trs
censos anteriores. O comportamento do nmero de esabelecimentos de
proprietrios muito diferente. Embora haja uma pequena reduo entre
1985 e 1995-1996 (3,8%), o nmero de esabelecimentos no ltimo censo
supera subsancialmente os valores observados em 1975 e 1980.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1O1
O contrase entre a evoluo dos esabelecimentos controlados pelos
prprios proprietrios e dos esabelecimentos adminisrados por arrenda-
trios e parceiros fca claro na Tabela 6. A participao dos primeiros no
nmero total de esabelecimentos agropecurios do pas permanece entre
64 e 66% de 1975 a 1985 e salta para 74,5% em 1995-1996. Por outro lado, a
participao de parceiros e arrendatrios no nmero total de esabelecimentos
permanece acima de 17% de 1975 a 1985 e cai para 11,2% em 1995-1996.
Pode-se verifcar que os esabelecimentos que deixam de exisir (ou
no so captados) no Censo Agropecurio de 1995-1996 no so uma
parcela aleatria da populao. Vamos considerar, particularmente, os
esabelecimentos de arrendatrios. A Tabela 7 mosra que a rea mdia
para essa condio do produtor permanece entre 17 e 22 hecares de 1975
a 1985, mas de 32,3 hecares em 1995-1996.
TABElA 5 nMero e rea total Dos estaBeleci Mentos
aGropecuri os coM Declarao De rea, conForMe conDi o
Do proDutor e trs estratos De rea. Brasi l, 1975 a 1995-1996.
conDi-
o
Pro-
Dutor
e ano
menos De 10 ha 10 a menos
De 100 ha
100 ha e mais total
n
o
rea
total
(1.000
ha)
n
o
rea
total
(1.000
ha)
n
o
rea
total
(1.000
ha)
n
o
rea
total
(1.000
ha)
Proprietrio
1975 1.181.651 5.024 1.592.798 51.760 424.630 231.992 3.199.079 288.777
1980 1.241.209 5.246 1.682.147 55.136 466.415 264.252 3.389.771 324.633
1985 1.431.270 5.773 1.813.879 59.790 500.913 274.785 3.746.062 340.348
1995-96 1.396.271 5.577 1.722.972 57.119 484.388 268.958 3.603.631 331.655
arrendatrio
1975 481.839 1.120 68.132 1.968 19.911 6.610 569.882 9.698
1980 475.057 1.114 86.816 2.497 23.520 9.226 585.393 12.837
1985 466.777 1.039 85.049 2.651 22.683 8.067 574.509 11.758
1995-96 200.245 448 52.827 1.657 14.864 6.544 267.936 8.649
CoNtINua
nead estudos 15 1OD
CoNtINuao
conDi-
o
Pro-
Dutor
e ano
menos De 10 ha 10 a menos
De 100 ha
100 ha e mais total
n
o
rea
total
(1.000
ha)
n
o
rea
total
(1.000
ha)
n
o
rea
total
(1.000
ha)
n
o
rea
total
(1.000
ha)
Parceiro
1975 232.606 924 63.871 1.307 2.581 886 299.058 3.118
1980 247.288 908 67.650 1.431 3.466 1.492 318.404 3.831
1985 365.262 1.187 73.056 1.570 5.549 2.163 443.867 4.920
1995-96 238.912 585 34.240 836 3.879 1.753 277.031 3.175
Ocupante
1975 705.769 1.914 174.148 5.136 40.516 15.254 920.433 22.304
1980 634.465 1.736 180.161 5.431 42.961 16.386 857.587 23.553
1985 801.513 1.987 188.356 5.554 38.697 10.358 1.028.566 17.899
1995-96 566.946 1.271 106.448 3.081 16.191 5.781 689.585 10.133
Total
1975 2.601.860 8.983 1.898.949 60.172 487.638 254.742 4.988.447 323.896
1980 2.598.019 9.004 2.016.774 64.494 536.362 291.356 5.151.155 364.854
1985 3.064.822 9.987 2.160.340 69.565 567.842 295.373 5.793.004 374.925
1995/96 2.402.374 7.882 1.916.487 62.694 519.322 283.035 4.838.183 353.611
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OB
TABElA 6 Di stri Bui o porcentual Do nMero De
estaBeleci Mentos aGropecuri os e Da sua rea total pelas
quatro conDi es Do proDutor. Brasi l, 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
ProDutor
1975 1980 1985 1995-1996
n
o
rea n
o
rea n
o
rea n
o
rea
Proprietrio 64,1 89,2 65,8 89,0 64,7 90,8 74,5 93,8
arrendatrio 11,4 3,0 11,4 3,5 9,9 3,1 5,5 2,4
Parceiro 6,0 1,0 6,2 1,0 7,7 1,3 5,7 0,9
Ocupante 18,5 6,9 16,6 6,5 17,8 4,8 14,3 2,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
TABElA 7 reas MDi a e MeDi ana por estaBeleci Mento aGropecuri o,
conForMe a conDi o Do proDutor. Brasi l, 1975 a 1985.
conDio
Do
ProDutor
rea mDia (ha) rea meDiana (ha)
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 90,3 95,8 90,9 92,0 15,9 16,1 15,3 15,2
arrendatrio 17,0 21,9 20,5 32,3 1,9 2,1 1,9 2,3
Parceiro 10,4 12,0 11,1 11,5 4,7 4,3 3,4 2,2
Ocupante 24,2 27,5 17,4 14,7 2,9 3,2 2,6 2,1
Total 64,9 70,8 64,7 73,1 8,9 9,7 8,4 10,1
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
Os resultados apresentados at aqui sugerem que vrias modifcaes
observadas entre os Censos Agropecurios de 1985 e 1995-1996 eso
associadas a esabelecimentos de parceiros e arrendatrios, no havendo,
previamente, uma tendncia de variao no sentido e com a dimenso em
nead estudos 15 1OA
que ela ocorreu. Tudo indica, portanto, que aquelas modifcaes se devem,
essencialmente, modifcao no perodo de coleta dos dados do Censo.
provvel que a maior parte da reduo no nmero de esabelecimentos de
arrendatrios e parceiros se deva ao fato de que eles no foram captados
na coleta de dados do Censo Agropecurio de 1995-1996. Os dados no
permitem afrmar que tenha ocorrido, efetivamente, uma diminuio no
nmero desses esabelecimentos.
Como conseqncia, necessrio analisar com cuidado todas as modi-
fcaes nas caracersicas da disribuio da posse da terra no Brasil entre
1985 e 1995-1996, tentando avaliar at que ponto as mudanas podem ser
devidas no-captao de esabelecimentos de natureza precria no ltimo
Censo Agropecurio.
A Tabela 7 mosra que a rea mdia dos esabelecimentos agropecurios
recenseados aumentou de 64,7 hecares em 1985 para 73,1 hecares em
1995-1996, um crescimento de 13%. Mas a rea mdia dos esabelecimentos
de proprietrios (para os quais a no-captao , certamente, menos fre-
qente) cresceu pouco mais de 1% (de 90,9 para 92,0 ha). A maior parte do
crescimento da mdia geral pode ser explicada pela mudana no perodo
de coleta dos dados. Note-se que enquanto a rea mediana de todos os
esabelecimentos recenseados aumenta de 8,4 para 10,1 hecares, a rea
mediana dos esabelecimentos de proprietrios mosra ligeira reduo.
importante ressaltar, por outro lado, que pode ter havido, tambm, uma
efetiva reduo no nmero de arrendatrios e parceiros, e aumento da sua
rea mdia, pelo menos em algumas regies do pas. No Esado de So Paulo,
por exemplo, tanto para parceiros como para arrendatrios, a rea mdia por
esabelecimento tem crescido continuamente desde o Censo Agropecurio
de 1975. Os dados referentes a esse esado sero analisados poseriormente.
A Tabela 8 apresenta o ndice de Gini da disribuio da posse da terra
no Brasil e para cada uma das quatro condies do produtor. Para toda
a populao recenseada, o ndice es prximo a 0,86 desde 1975. Para os
proprietrios, o ndice de Gini permanece prximo de 0,835 nos ltimos
trs censos agropecurios. Nesses casos, parece que a mudana no perodo
de coleta dos dados no tem nenhum efeito relevante, no afetando a
esabilidade, em nvel elevado, da desigualdade da disribuio da posse
da terra no pas.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OG
TABElA 8 nDi ce De Gi ni e nDi ce De atki nson (transForMao
Do l De tHei l) Da Di stri Bui o Da posse Da terra conForMe
a conDi o Do proDutor. Brasi l, 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
ProDutor
nDice De gini nDice De atkinson
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 0,830 0,835 0,834 0,836 0,818 0,826 0,830 0,834
arrendatrio 0,871 0,882 0,878 0,890 0,850 0,870 0,869 0,897
Parceiro 0,651 0,718 0,752 0,830 0,566 0,654 0,694 0,792
Ocupante 0,861 0,863 0,833 0,850 0,844 0,853 0,818 0,831
Total 0,855 0,857 0,858 0,857 0,856 0,860 0,865 0,867
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
As maiores alteraes no valor do ndice de Gini, na Tabela 8, so
observadas para os parceiros. Entre 1975 e 1995-1996, o ndice dessa categoria
aumenta consantemente de 0,651 para 0,830. Mas sabemos, da Tabela 5,
que o nmero de parceiros recenseados cresceu de 1975 at 1985, e depois
diminuiu 37,6%. No se trata, portanto, de um fenmeno homogneo ao
longo dos 20 anos. Entre os dois ltimos censos, ocorre reduo drsica no
nmero de parceiros com reas intermedirias (entre 2 e 50 ha) e aumento
nas caudas da disribuio (menos de 1 ha e mais de 2000 ha), de maneira que
a desigualdade aumenta basante quase sem alterar a rea mdia (ver Tabela 7).
Sabemos que o ndice de Gini uma medida de desigualdade mais
sensvel a alteraes na disribuio nas vizinhanas da sua mediana. A
relativa esabilidade do ndice de Gini da disribuio da posse da terra entre
proprietrios pode esar deixando de revelar modifcaes em outras partes
da disribuio, sendo aconselhvel o uso de outras medidas de desigual-
dade. A Tabela 9 mosra que, para os esabelecimentos de proprietrios, a
proporo da rea total corresondente aos 5% maiores permanece prxima
de 66% desde 1975, mas a proporo da rea total corresondente aos 50%
menores mosra uma persisente tendncia de diminuio. Por isso, o ndice
de Atkinson, que uma medida de desigualdade particularmente sensvel
nead estudos 15 1OG
a modifcaes na cauda inferior da disribuio, mosra uma tendncia
persisente de crescimento no caso dos esabelecimentos explorados pelos
proprietrios (e tambm para o total de esabelecimentos agropecurios),
como mosra a Tabela 8. verdade que o ndice muda muito pouco nos
trs ltimos Censos, permanecendo igual a 0,83 se considerarmos um valor
arredondado na segunda decimal. De qualquer maneira, no h nenhuma
indicao de tendncia de reduo da desigualdade da disribuio da posse
da terra nesse perodo.
TABElA 9 porcentaGeM Da rea total corresponDente aos
50% Menores (50) e aos 5% Mai ores (5+) estaBeleci Mentos,
conForMe a conDi o Do proDutor. Brasi l, 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
ProDutor
50 5+
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 3,6 3,4 3,3 3,2 65,7 66,5 66,2 66,3
arrendatrio 2,8 2,3 2,3 1,6 74,9 75,7 73,0 73,8
Parceiro 11,3 8,4 7,3 4,5 45,3 53,8 58,7 69,7
Ocupante 2,9 2,6 3,4 3,3 70,7 69,5 63,5 69,0
Total 2,5 2,4 2,3 2,3 68,7 69,3 69,0 68,8
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
Note-se que as medidas de desigualdade apresentadas se referem
disribuio dos esabelecimentos agropecurios de acordo com sua rea,
no levando em considerao as famlias ocupadas na agropecuria que no
possuem qualquer rea de terra. Atribuindo a essas famlias esabelecimentos
com rea igual a zero, verifca-se que o ndice de Gini da disribuio da posse
da terra no Brasil se torna praticamente igual a 0,9 (Hofmann, 1982).
4.2.3. O caso do Mato Grosso
Sabemos que a disribuio da posse da terra no Brasil mosra diferenciaes
regionais muito importantes. Como no h esao, nese texto, para uma
anlise pormenorizada por Unidade da Federao, vamos analisar apenas
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1O7
dois esados, comeando com o Mato Grosso, que um caso onde o efeito
da mudana no perodo de coleta dos dados notrio.
A Tabela 10 mosra que no Mato Grosso o nmero de esabelecimentos
agropecurios cujo resonsvel proprietrio quase triplica entre 1975 e
1995-1996. Esse nmero aumenta 104% entre 1975 e 1985 e ocorre novo
aumento de 40% entre 1985 e 1995-1996. O comportamento do nmero
de esabelecimentos de arrendatrios e parceiros radicalmente diferente.
O nmero de esabelecimentos de arrendatrios es prximo de 10 mil
em 1980 e 1985, crescendo nesse perodo; em 1995-1996 esse nmero se
reduz a menos de um sexto do valor observado em 1985. O nmero de
esabelecimentos de parceiros cresce 29% entre 1980 e 1985 e em 1995-1996
se reduz a menos de um quinto do valor observado em 1985.
A Tabela 11 mosra que a natureza dos esabelecimentos de arrendatrios
e parceiros regisrados no Censo Agropecurio de 1995-1996 muito
diferente do tipo mdio observado nos Censos anteriores. Note-se, por
exemplo, que a rea mdia por arrendatrio em 1995-1996 mais do que
dez vezes maior que em 1985.
Em uma anlise cuidadosa e competente de uma verso anterior dese
texto, Antonio Florido, gerente do Censo Agropecurio do ibge, chamou
nossa ateno para o fato de que a interpretao das mudanas observadas
nos dados do Mato Grosso difcultada pelo fato de se tratar de um esado
que em 1985 ainda tinha caracersicas de fronteira agrcola. Mas, mesmo
com essa ressalva, nos parece que a causa principal das mudanas drsicas
observadas no nmero e na natureza de arrendatrios e parceiros entre 1985
e 1995-1996 a mudana no perodo de coleta.
6 Dados referentes a outros esados podem ser encontrados em trabalho disonvel na home page
do Insituto de Economia: www.eco.unicamp.br, clicando, em seqncia, Ncleo de Economia
Agrcola, Projeto Rurbano, Textos, Textos para Download, Disribuio da Posse da Terra no
Brasil e nas Unidades da Federao, conforme a Condio do Produtor, 1970 a 1995-96.
nead estudos 15 1OO
TABElA 10 nMero De estaBeleci Mentos aGropecuri os
coM Declarao De rea e sua Di stri Bui o pelas quatro
conDi es Do proDutor. Mato Grosso, 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
ProDutor
1975 1980 1985 1995-1996
n
o
% n
o
% n
o
% n
o
%
Proprietrio 23.980 42,8 35.725 56,4 48.832 62,7 68.213 86,6
arrendatrio 13.158 23,5 9.820 15,5 10.328 13,3 1.641 2,1
Parceiro 2.066 3,7 3.887 6,1 5.001 6,4 968 1,2
Ocupante 16.839 30,0 13.886 21,9 13.753 17,7 7.927 10,1
Total 56.043 100,0 63.318 100,0 77.914 100,0 78.749 100,0
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
Na seo 4.2.1 dese trabalho reproduzimos as advertncias do ibge
para as limitaes decorrentes da mudana no perodo de coleta. Entretanto,
ao comentar os resultados observados e comparar dados do Censo de
1995-1996 com Censos anteriores, o prprio ibge parece esquecer aquelas
advertncias. No volume do Censo Agropecurio referente a Mato Grosso,
por exemplo, no se faz nenhuma meno ao problema da mudana no
perodo de coleta dos dados ao comentar a drsica reduo na proporo
de esabelecimentos de arrendatrios (ibge, 1998b, p. 31).
TABElA 11 reas MDi a e MeDi ana Dos estaBeleci Mentos
aGropecuri os Do Mato Grosso, conForMe a
conDi o Do proDutor, De 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
ProDutor
rea mDia (ha) rea meDiana (ha)
1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 874,7 899,2 746,6 707,5 46,8 69,9 60,5 67,9
arrendatrio 15,3 43,5 40,1 456,9 4,1 4,7 5,1 41,7
Parceiro 10,6 44,8 30,3 162,6 4,0 5,0 5,4 7,8
Ocupante 44,6 131,8 59,0 85,8 5,1 7,4 7,3 55,3
Total 391,6 545,7 485,6 633,0 9,1 21,8 28,4 64,0
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas 1OO
O ndice de Gini da disribuio da posse da terra de Mato Grosso 0,910
em 1985 e 0,871 em 1995-1996. Como a rea mdia cresce de 485,6 para 633,0
hecares, poderamos dizer que os esabelecimentos desse esado se tornaram
maiores e menos desiguais. Mas grande parte dessa aparente mudana se
deve, certamente, ao fato de que o ltimo Censo Agropecurio no captou
grande nmero de pequenos esabelecimentos de natureza precria.
4.2.4. O caso do Estado de So Paulo
No caso do Esado de So Paulo no ocorrem mudanas to bruscas como
no Mato Grosso, mas h uma diminuio muito intensa no nmero de
esabelecimentos de arrendatrios e parceiros entre 1985 e 1995-1996, que
certamente tambm es associada mudana no perodo de coleta de dados.
Note-se, na Tabela 12, que o nmero de esabelecimentos de arrendatrios
es prximo de 30 mil em 1975, 1980 e 1985 e em 1995-1996 esse nmero
cai para 18.609. O nmero de esabelecimentos de parceiros, que foi sempre
superior a 32 mil nos Censos Agropecurios de 1975 a 1985, cai para 10.762
em 1995-1996.
TABElA 12 nMero De estaBeleci Mentos aGropecuri os
coM Declarao De rea, conForMe a conDi o Do
proDutor. estaDo De so paulo, 1975 a 1995-1996.
conDio Do
ProDutor
ano
1975 1980 1985 1995-1996
Proprietrio 199.152 187.005 195.854 179.022
arrendatrio 29.408 29.143 30.469 18.609
Parceiro 32.273 40.227 37.227 10.762
Ocupante 17.298 16.670 18.308 9.367
Total 278.131 273.045 281.858 217.760
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
A intensa reduo no nmero de esabelecimentos cujo produtor
arrendatrio, parceiro ou ocupante, no perodo de 1985 a 1995-1996, faz
com que a participao dos esabelecimentos de proprietrios no Esado de
nead estudos 15 DOO
So Paulo atinja 82,2% em 1995-1996, embora nos Censos Agropecurios
anteriores analisados tenha se situado ao redor de 70%, como se pode
verifcar na Tabela 13.
TABElA 13 Di stri Bui o porcentual Do nMero De
estaBeleci Mentos aGropecuri os e Da sua rea total pelas quatro
conDi es Do proDutor. estaDo De so paulo, 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
ProDutor
1975 1980 1985 1995-1996
n
o
rea n
o
rea n
o
rea n
o
rea
Proprietrio 71,6 91,6 68,5 89,6 69,5 86,9 82,2 90,2
arrendatrio 10,6 4,6 10,7 5,8 10,8 7,4 8,5 6,7
Parceiro 11,6 1,8 14,7 2,7 13,2 3,4 4,9 2,1
Ocupante 6,2 2,0 6,1 2,0 6,5 2,3 4,3 1,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
A Tabela 14 mosra que a rea mdia dos esabelecimentos de arrendat-
rios e parceiros no Esado de So Paulo cresce monotonicamente desde 1975.
pouco provvel, nesse caso, que o crescimento dessas reas mdias de 1985
a 1995-1996 seja devido apenas mudana no perodo de coleta de dados
do Censo Agropecurio. Note-se que a rea mediana dos esabelecimentos
de arrendatrios tambm cresce monotonicamente desde 1975. Quando
se examinam as reas mdia e mediana de todos os esabelecimentos
agropecurios paulisas, observa-se que elas so basante esveis no perodo
1975-1985 e apresentam subsancial acrscimo em 1995-1996. Isso causado,
essencialmente, pelo aumento da participao dos proprietrios no total
de esabelecimentos, j que a rea mdia dessa categoria bem maior que
a rea mdia de arrendatrios, parceiros ou ocupantes. Nota-se que tanto
a rea mdia como a rea mediana dos esabelecimentos de proprietrios
diminuem de 1985 a 1995-1996. Assim, o crescimento da rea mdia geral
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO1
pode ser explicado pela no-captao de esabelecimentos de arrendatrios
e parceiros no ltimo Censo Agropecurio.
TABElA 14 reas MDi a e MeDi ana por estaBeleci Mento
aGropecuri o, conForMe a conDi o Do proDutor.
estaDo De so paulo, 1975 a 1995-1996.
conDio
Do
rea mDia (ha) rea meDiana (ha)
ProDutor 1975 1980 1985 1995-
96
1975 1980 1985 1995-
96
Proprietrio 94,5 96,6 89,8 87,5 25,7 26,4 24,5 23,9
arrendatrio 32,3 39,9 49,2 62,9 8,7 10,6 13,9 17,6
Parceiro 11,7 13,4 18,3 33,7 7,6 7,3 7,0 4,5
Ocupante 23,6 23,7 25,6 18,2 6,3 5,4 5,3 4,8
Total 73,9 73,8 71,8 79,8 17,4 17,3 17,3 20,7
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
O ndice de Gini da disribuio da posse da terra no Esado de So
Paulo na ltima linha da Tabela 15 pode sugerir uma ligeira diminuio
da desigualdade em 1995-1996. Entretanto, da mesma maneira que no
Mato Grosso, essa aparente reduo da desigualdade pode ser devida
no-captao de esabelecimentos de natureza precria no ltimo Censo
Agropecurio. Nota-se que o ndice de Gini de disribuio da terra entre
esabelecimentos de proprietrios, quando arredondado na segunda decimal,
permanece igual a 0,75 nos ltimos trs Censos.
7 Informaes adicionais obtidas junto Secretaria da Agricultura de So Paulo do conta
de problemas de cobertura geogrfca no Censo de 1995-1996 em algumas regies do
esado (como a de Campinas, por exemplo) em funo do desesmulo dos recenseado-
res recrutados pelo ibge decorrente da baixa remunerao do trabalho de coleta dos
quesionrios em campo.
nead estudos 15 DOD
TABElA 15 nDi ce De Gi ni Da Di stri Bui o Da posse Da terra conForMe
a conDi o Do proDutor. estaDo De so paulo, 1975 a 1995-1996.
conDio Do
ProDutor
ano
1975 1980 1985 1995/96
Proprietrio 0,755 0,751 0,752 0,749
arrendatrio 0,754 0,741 0,744 0,752
Parceiro 0,512 0,591 0,703 0,841
Ocupante 0,752 0,786 0,799 0,764
Total 0,775 0,774 0,772 0,760
fonte: IbgE, Censos agropecurios.
4.2.5. Distribuio da posse da terra nas Regies e
nas Unidades da Federao em 1995-1996
A Tabela 16 mosra as principais caracersicas da disribuio da posse da
terra em 1995-1996 nas Grandes Regies e nas Unidades da Federao.
A rea mdia por esabelecimento relativamente baixa no Nordese e
no Sul e extraordinariamente elevada no Centro-Oese. Alagoas e Sergipe
so as Unidades da Federao com menores reas mdias. As reas medianas
so baixas em todos os esados do Nordese e superam os 60 ha apenas no
Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois, Tocantins e Roraima.
Santa Catarina e Esrito Santo so as nicas Unidades da Federao
com ndice de Gini abaixo de 0,7, ndice de Atkinson abaixo de 0,64 e
mais de 8% da rea total corresondendo aos esabelecimentos abaixo da
mediana da disribuio. J o dual do T de Teil, que uma medida de
desigualdade relativamente mais sensvel ao que ocorre na cauda direita
da disribuio, apresenta valores relativamente baixos (abaixo de 0,73) em
Tocantins, Gois, Santa Catarina e Esrito Santo.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOB
TABElA 16 pri nci pai s caracter sti cas Da Di stri Bui o
Da posse Da terra nas GranDes reGi es e nas uni DaDes Da
FeDerao, conForMe DaDos Do censo aGropecuri o De 1995-
1996: nMero De estaBeleci Mentos e sua rea, nDi ce De Gi ni (G),
Dual Do t De tHei l (u) e De atki nson (a) e porcentaGeM Da rea
corresponDente aos 50% Menores (50

) e aos 5% Mai ores (5


+
).
uniDaDe
geogrFica
nmero
estabel.
rea
(1.000
ha)
rea (ha) g u a 50 5+
mDia meDiana
brasil 4.838.183 353.611 73,1 10,1 0,857 0,905 0,867 2,3 68,8
Norte 443.570 58.359 131,6 28,8 0,821 0,892 0,830 3,6 65,6
Nordeste 2.309.085 78.296 33,9 3,4 0,859 0,895 0,866 2,1 67,6
sudeste 840.881 64.086 76,2 19,0 0,768 0,783 0,757 4,9 53,2
sul 1.002.427 44.360 44,3 13,4 0,744 0,781 0,686 7,5 56,8
Centro-Oeste 242.220 108.510 448,0 64,9 0,832 0,855 0,840 2,8 62,4
rO 76.954 8.890 115,5 39,1 0,766 0,893 0,735 6,4 61,6
aC 23.788 3.183 133,8 56,4 0,723 0,804 0,715 8,4 54,6
am 83.022 3.323 40,0 7,7 0,809 0,909 0,789 4,2 62,4
rr 7.395 2.977 402,5 76,7 0,815 0,840 0,830 5,1 65,0
Pa 206.199 22.520 109,2 26,6 0,815 0,926 0,828 3,9 65,8
aP 3.275 700 213,8 52,6 0,835 0,927 0,857 3,3 68,3
TO 42.937 16.766 390,5 114,2 0,728 0,710 0,701 6,4 47,2
ma 353.937 12.561 35,5 1,4 0,904 0,926 0,929 1,0 73,5
Pi 206.998 9.660 46,7 3,0 0,874 0,910 0,898 1,3 68,1
CE 339.217 8.964 26,4 3,0 0,846 0,860 0,843 2,7 64,4
rN 90.976 3.734 41,0 4,2 0,853 0,868 0,868 2,0 66,2
Pb 146.455 4.109 28,1 3,6 0,835 0,846 0,829 3,0 64,0
PE 258.483 5.581 21,6 3,4 0,822 0,845 0,809 3,6 62,6
CoNtINua
nead estudos 15 DOA
CoNtINuao
uniDaDe
geogrFica
nmero
estabel.
rea
(1.000
ha)
rea (ha) g u a 50 5+
mDia meDiana
al 115.038 2.142 18,6 2,1 0,865 0,899 0,853 2,6 71,7
sE 99.058 1.703 17,2 2,0 0,848 0,858 0,856 2,3 65,4
ba 698.923 29.843 42,7 6,7 0,835 0,889 0,823 3,2 66,2
mG 496.258 40.812 82,2 19,8 0,773 0,789 0,763 4,6 53,3
Es 73.208 3.489 47,7 18,0 0,692 0,725 0,632 8,6 46,6
rJ 53.655 2.416 45,0 9,0 0,791 0,775 0,818 3,4 53,4
sP 217.760 17.369 79,8 20,7 0,760 0,765 0,741 5,6 52,7
Pr 369.807 15.947 43,1 12,8 0,743 0,780 0,687 7,1 54,7
sC 203.237 6.613 32,5 13,4 0,673 0,719 0,597 10,6 49,1
rs 429.383 21.801 50,8 13,8 0,763 0,793 0,712 6,9 59,7
ms 49.248 30.943 628,3 67,3 0,823 0,798 0,878 1,6 55,3
mT 78.749 49.850 633,0 64,0 0,871 0,899 0,880 2,1 70,0
GO 111.764 27.473 245,8 66,6 0,741 0,717 0,721 5,6 47,7
df 2.459 245 99,6 17,5 0,802 0,818 0,799 3,3 55,8
4. 3. outrAs fontes de dAdos sobre A estruturA fundi ri A
O cadasro de imveis rurais do Incra outra fonte importante de dados
sobre a esrutura fundiria no pas.
Enquanto o esabelecimento agropecurio do ibge uma unidade de
produo agropecuria com uma nica adminisrao, o imvel rural
uma unidade de propriedade. Imvel rural, para os fns de cadasro, o
prdio rsico, de rea contnua, formada de uma ou mais parcelas de terra,
pertencente a um mesmo dono, que seja ou possa ser utilizada em explorao
agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agro-indusrial, independente de sua
localizao na zona rural ou urbana do Municpio, com as seguintes resries:
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOG
1. Os imveis localizados na zona rural do municpio cuja rea total for inferior
a 5.000 m
2
no so abrangidos pela classifcao de Imvel Rural e no so
objeto de cadasro.
2. Os imveis rurais localizados na zona urbana do municpio somente sero
cadasrados quando tiverem rea total igual ou superior a 2 ha e tiverem
produo comercializada (Incra, 1974).
O primeiro cadasro de imveis rurais do Brasil foi feito em 1967
pelo Ibra (Insituto Brasileiro de Reforma Agrria). Depois vieram os
recadasramentos realizados pelo Incra (Insituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria) em 1972, 1978 e 1992.
As Tabelas 17 e 18 mosram alguns indicadores bsicos da esrutura
fundiria no pas de acordo com os dados do cadasro de 1967 e dos recadas-
tramentos de 1972, 1978 e 1992, e tambm os dados da situao do cadasro
em 03/04/1998. Para 1992 so apresentados tanto os indicadores obtidos
a partir dos dados publicados em Esatsicas Cadasrais Emergenciais
Recadasramento 1992 como os resultados baseados nas novas tabelas
obtidas na Unicamp.
TABElA 17 nMero De i Mvei s rurai s coM i nForMao De
rea, rea total, rea MDi a e rea MeDi ana. Brasi l, 1967-1998.
ano nmero De
imVeis
rea total
(1.000 ha)
rea mDia
(ha)
rea meDiana
(ha)
1967 3.638.931 360.104 99,0 17,3
1972 3.387.173 370.275 109,3 18,7
1978 3.071.085 419.902 136,7 20,6
1992(1) 3.066.390 331.364 108,1 18,6
1992(2) 2.924.204 310.031 106,0 18,5
1998(3) 3.587.967 415.571 115,8 18,5
fonte dos dados bsicos: IbgE (1969) e incra.
(1) Conforme Estatsticas Cadastrais Emergenciais recadastramento 1992.
(2) Conforme tabelas elaboradas na Unicamp.
(3) Conforme tabelas elaboradas na Unicamp considerando
a situao do Cadastro em 03/04/1998.
nead estudos 15 DOG
Verifca-se que h muita semelhana entre os indicadores em 1972 e 1992,
mosrando a grande esabilidade na esrutura fundiria do Brasil nesses 20
anos. A rea mdia por imvel rural diminui apenas 3%, passando de 109,3
ha em 1972 para 106,0 ha em 1992. A rea mediana apresenta mudana
insignifcante, caindo de 18,7 ha para 18,5 ha. O ndice de Gini permanece
um pouco acima de 0,83 e a porcentagem da rea total ocupada pelos 10%
maiores imveis permanece entre 77% e 78%. Um dos motivos para a grande
esabilidade da esrutura agrria brasileira , certamente, a imensido do pas,
que faz com que mudanas localizadas tenham pouco efeito no total. claro,
por outro lado, que no houve, nesse perodo, interveno governamental
ou movimento econmico-social que tenha alterado de forma notria a
esrutura agrria em qualquer Unidade da Federao.
Quase todos os indicadores mosram que h um crescimento da desigual-
dade entre 1992 e 1998. Nota-se, entretanto, que a desigualdade observada
em 1998 menor do que em 1978. Ao fazer essas comparaes importante
lembrar que os dados de 1998 no se referem a um novo recadasramento,
mas sim situao atualizada do cadasro em abril de 1998, com base no
recadasramento de 1992.
TABElA 18 Desi GualDaDe Da Di stri Bui o Da terra
entre os i Mvei s rurai s Do Brasi l, 1967-1998.
ano nDice
De
gini
Dual
Do
t De
theil
nDice
De
atkinson
Porcentagem Da rea Pertencente aos
50%
menores
10%
maiores
5%
maiores
2%
maiores
1%
maiores
1967 0,836 0,894 0,827 3,5 77,8 65,3 52,7 44,6
1972 0,837 0,906 0,814 3,8 77,9 68,1 55,3 46,0
1978 0,854 0,933 0,837 3,3 80,3 71,6 59,7 50,4
1992(1) 0,833 0,917 0,810 3,9 77,4 67,5 54,5 45,3
1992(2) 0,831 0,909 0,807 3,9 77,1 67,1 53,9 44,6
1998(3) 0,843 0,918 0,825 3,5 78,6 68,9 55,9 46,3
fonte dos dados bsicos: IbgE (1969) e incra. Notas: ver Tabela 17.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO7
Nota-se, na Tabela 17, que o recadasramento de 1978 se desaca pelo
valor relativamente elevado da rea total e das reas mdia e mediana. Pode
ser que isso seja refexo da poltica fundiria do governo militar no perodo
1972-1978, mas necessrio considerar, tambm, a possibilidade de que
naquele recadasramento tenha ocorrido maior superdeclarao de reas
(incluindo declarao duplicada de reas em disuta).
Cabe ressaltar que a rea do imvel uma medida muito imperfeita da
riqueza corresondente, que varia muito com sua localizao e caracers-
ticas do solo e do clima. Uma maneira de avaliar essa queso analisar a
disribuio dos imveis conforme o resecivo nmero de mdulos rurais,
como feito em Hofmann (1980), usando dados do Cadasro do Incra em
1975. Enquanto o ndice de Gini da disribuio dos imveis conforme sua
rea total era 0,850, o ndice de Gini da disribuio dos imveis conforme
o nmero de mdulos era 0,756, subsancialmente menor, mas confrmando
a exisncia de grande desigualdade.
Uma terceira fonte de dados sobre a esrutura fundiria no Brasil
so as reas dos empreendimentos agrcolas obtidas na pnad (Pesquisa
Nacional por Amosra de Domiclios) a partir de 1992. A pergunta sobre
rea do empreendimento foi feita para toda pessoa da amosra que esivesse
ocupada na semana de referncia da pesquisa e que na atividade principal
fosse empregador ou conta-prpria na agricultura, silvicultura ou criao
de bovinos, bubalinos, caprinos, ovinos ou sunos. A anlise desses dados
para o perodo 1992 a 1999 pode ser encontrada em Hofmann (2001b).
8 Para uma anlise dos dados do Cadasro no perodo 1967-1978, ver Graziano da Silva e
Hofmann (1980). Resultados por regio e Unidade da Federao no perodo 1967-1988
podem ser encontrados em Hofmann (1998).
nead estudos 15 DOO
5. os Determinantes Do renDimento
5. 1 . di stri bui o dA rendA e
di stri bui o dA posse dA terrA
Na agricultura brasileira, a terra , em geral, o principal componente do
capital agrrio. Assim, eserava-se encontrar uma associao positiva entre
a desigualdade da disribuio da renda na agricultura de cada Unidade
da Federao e a corresondente desigualdade da disribuio da posse da
terra. Entretanto, no se obteve uma relao esatisicamente signifcativa
entre o ndice de Gini da disribuio da renda familiar per capita para
famlias cujo chefe tem atividade principal na agropecuria (dados do Censo
Demogrfco de 1980) e o ndice de Gini da disribuio da posse da terra
(dados do Censo Agropecurio do mesmo ano) (ver Hoffmann, 1990b, p.
48-49). A difculdade de comprovar esatisicamente a relao entre as duas
desigualdades utilizando os esados como unidades de anlise se deve, em
parte, pouca variao da desigualdade da posse da terra, que sempre elevada.
Uma maior variabilidade do grau de desigualdade da disribuio da
posse da terra pode ser conseguida utilizando dados para as Microrregies
Homogneas (mrh) defnidas pelo ibge. Utilizando dados do Censo
Agropecurio de 1980 foram calculadas medidas de tendncia central e
desigualdade da disribuio da posse da terra em 146 mrh da Bahia, So
Paulo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul e
Mato Grosso. Com base em tabulaes eseciais do Censo Demogrfco
de 1980, foram calculadas, para as mesmas 146 mrh, medidas de tendncia
central e desigualdade da disribuio da renda entre pessoas de famlias
cujo chefe tem atividade principal na agropecuria, classifcadas de acordo
com seu rendimento familiar per capita. Sejam m e G a mdia e o ndice de
Gini da disribuio da renda. E seja Gt

o ndice de Gini da disribuio da
posse da terra em cada mrh. Adotando o nmero total de pessoas daquelas
famlias em cada mrh como fator de ponderao, e aplicando o mtodo de
mnimos quadrados ponderados, foi esimada a seguinte equao (valores
do tese t entre parnteses) (Hoffmann, 1990b, p. 50).
9 Usando a palavra capital no sentido usual em adminisrao de empresas.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOO

T
G m m G
) 62 , 3 ( ) 54 , 4 ( ) 17 , 9 ( ) 36 , 7 (
143 , 0 0777 , 0 322 , 0 265 , 0
2
+ + =

com R
2
= 0,608 e todos os valores de t signifcativos ao nvel de 1%.
Hofmann (1990b) experimentou ajusar vrios modelos diferentes,
mudando a medida de desigualdade e introduzindo variveis binrias para
captar diferenas regionais. Os resultados obtidos confrmam que a desigual-
dade da disribuio da posse da terra , no Brasil, um dos condicionantes
bsicos da desigualdade da disribuio da renda na agropecuria.
5. 2. equAes de rendi mento
O problema discutido na seo anterior se insere em uma queso mais
geral: o que determina o rendimento de uma pessoa? Uma metodologia
bsica para analisar essa queso a esimao de equaes de rendimento,
iso , equaes de regresso onde se procura explicar o nvel de rendimento
pessoal em funo de caracersicas da pessoa (educao, idade, sexo) e da
sua insero na economia (setor de ocupao, regio).
Tendo em visa esimar equaes de rendimento no Brasil, vamos utilizar
os dados da pnad de 2001, considerando agora as pessoas ocupadas com
informao de valor positivo para o rendimento de todos os trabalhos,
excluindo as pessoas sem informao de idade, escolaridade, posio na
ocupao, cor ou tempo semanal de trabalho. So excludas, tambm, as
pessoas com tempo semanal de trabalho inferior a 15 horas ou superior
a 98 horas, aquelas cujo ramo de atividade foi classifcado como outras
atividades, atividades mal defnidas ou no declaradas e aquelas cuja
posio na ocupao trabalhador na produo para o prprio consumo,
trabalhador na consruo para o prprio uso e no remunerado. No
foram excludas pessoas cujo rendimento na ocupao principal nulo, desde
que o rendimento de todos os trabalhos seja positivo. Na amosra da pnad
de 2001 h 137.297 pessoas satisfazendo essas resries, corresondendo a
uma populao de 61.548.042 pessoas.
Verifca-se que para essas pessoas o rendimento do trabalho principal
corresonde a 95,9% do rendimento de todos os trabalhos. Ese, por sua
nead estudos 15 D1O
vez, representa 93,0% do rendimento de todas as fontes (para pessoas com
declarao do rendimento de todas as fontes).
A disribuio do rendimento de todos os trabalhos entre aquelas
pessoas tambm fortemente desigual, com ndice de Gini (G) igual a 0,557
e os 10% mais ricos fcando com 45,6% do total desse tipo de rendimento.
Trata-se de uma disribuio apenas um pouco menos desigual que a
disribuio do rendimento de todas as fontes por pessoa economicamente
ativa (considerando apenas pessoas com rendimento positivo), que em
2001 tinha G = 0,571.
Classifcando aquelas pessoas ocupadas conforme o setor de ocupao,
verifca-se que apenas 13,4% tm atividade principal agrcola, 22,8% trabalham
na indsria e 63,8% eso no setor de servios. Atribuindo um ndice 100
mdia geral do rendimento de todos os trabalhos, os ndices corresondentes
aos setores agrcola, indusrial e de servios so, resecivamente, 50,4,
97,8 e 111,2. O setor indusrial o que apresenta menor desigualdade, com
G = 0,501 e a porcentagem da renda apropriada pelos 10% mais ricos igual
a 42,1%. Para o setor agrcola, essas medidas de desigualdade so G = 0,554
e 47,3%, e para o setor de servios so G = 0,558 e 45,2%. Note-se que o
setor agrcola o mais pobre, com rendimento mdio inferior metade
do rendimento mdio no setor de servios, e com maior concentrao da
renda em favor dos relativamente ricos do setor.
A varivel dependente (Y) nas equaes de rendimento o logaritmo
neperiano do rendimento de todos os trabalhos das pessoas ocupadas. O
ajusamento das equaes feito por mnimos quadrados ponderados,
usando o peso ou fator de expanso associado a cada pessoa da amosra
como fator de ponderao. Em todos os modelos so consideradas as
seguintes variveis explanatrias:
Uma varivel binria para sexo, que assume valor 1 para mulheres.
A idade da pessoa medida em dezenas de anos, e tambm o quadrado dessa
varivel, tendo em visa que Y no varia linearmente com a idade. A idade
medida em dezenas de anos apenas para evitar que os coefcientes sejam
muito pequenos. Se os parmetros para idade e idade ao quadrado forem
indicados por 1 e 2, resecivamente, deve-se ter 1 > 0 e 2 < 0 e ento
o valor eserado de Y (e do rendimento) ser mximo quando a idade da
pessoa for igual a 1 (2 2).
a.
b.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D11
Escolaridade, variando de 0 (no caso de pessoa sem insruo ou com
menos de um ano de esudo) a 14 anos de esudo e com valor 17 no caso de
pessoas com 15 anos ou mais de esudo. Ao ajusar a equao apenas para o
setor agrcola atribui-se valor 16 para essa varivel no caso de pessoas com
15 anos ou mais de esudo.
O logaritmo neperiano do nmero de horas trabalhadas por semana em
todos os trabalhos. O coefciente dessa varivel a elasicidade do rendimento
em relao ao tempo semanal de trabalho.
Quatro variveis binrias para disinguir cinco posies na ocupao:
empregado que no seja funcionrio pblico ou domsico (tomado como
base), trabalhador domsico, funcionrio pblico esatutrio (incluindo
militar), conta-prpria e empregador.
Quatro variveis binrias para disinguir cor: branca (tomada como base),
indgena, preta, amarela e parda.
Uma varivel binria que igual a 1 quando a observao se refere pessoa
de referncia da famlia e igual a zero nos demais casos.
Cinco variveis binrias para disinguir seis regies: Nordese (tomado como
base), Norte, MG+ES+RJ, Esado de So Paulo, Sul e Centro-Oese.
Uma varivel binria para disinguir reas urbanas (base) e reas rurais.
Duas variveis binrias para disinguir os setores de atividade (agricultura,
indsria e servios). O setor agrcola tomado como base.
Alm disso, em vrios modelos introduzida uma varivel para captar a
mudana na taxa de retorno da escolaridade quando essa varivel supera 9
anos. Indicando a escolaridade por E e sendo Z uma varivel binria que
igual a 0 para E 9 e igual a 1 para E > 9, defnimos a nova varivel como
F = Z (E9). Dessa maneira esaremos admitindo que a varivel dependente
Y cresce com E conforme uma poligonal com vrtice no ponto de abscissa
E = 9; para escolaridade abaixo de 9, a inclinao da relao entre Y e E
o coefciente de E na equao de regresso, mas a partir da escolaridade 9
a inclinao passa a ser a soma dos coefcientes de E e F.
Na ltima equao para o setor agrcola introduzida uma varivel
desinada a captar o efeito da rea do empreendimento onde a pessoa
trabalha. Essa rea s informada, na pnad, para pessoas cuja posio na
ocupao empregador ou conta-prpria. Assim, essa varivel defnida
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
nead estudos 15 D1D
como sendo igual a zero para os empregados e igual ao logaritmo da
rea do empreendimento para empregadores e conta-prpria. Tendo em
visa o uso dessa varivel, ao ajusar equaes de rendimento para o setor
agrcola foi necessrio eliminar as observaes sem declarao de rea de
empreendimento. Alm disso, devido exisncia de reas inverossmeis,
optamos por manter apenas as observaes com rea entre 0,05 e 10.000
hecares.
A partir do coefciente esimado de uma varivel explanatria binria
podemos obter a diferena porcentual entre o rendimento eserado na
categoria tomada como base e o rendimento da categoria para a qual aquela
varivel binria assume valor 1. Se, por exemplo, o coefciente para a binria
de Regio Sul for b, ento o rendimento eserado das pessoas desa regio
supera o rendimento eserado das pessoas do Nordese em 100[exp(b) 1]%,
j descontados os efeitos das demais variveis explanatrias includas na
equao de regresso.
A Tabela 19 mosra duas equaes esimadas para todas as pessoas
ocupadas da amosra da pnad com as informaes necessrias e tambm
duas equaes apenas para o setor agrcola. Graas ao grande nmero
de observaes nas amosras utilizadas, quase todos os coefcientes so
esatisicamente diferentes de zero ao nvel de signifcncia de 1%.
Os coefcientes de determinao (R
2
) eso sempre abaixo de 60%, mas
podem ser considerados bons em comparao com os resultados normal-
mente obtidos no ajusamento de equaes de rendimento. importante
lembrar que o rendimento das pessoas condicionado por caracersicas
pessoais de mensurao muito difcil (como ambio, tino comercial, etc.)
e tambm tem um grande componente aleatrio. usual, tambm, que
o coefciente de determinao de equaes de rendimento para o setor
agrcola seja subsancialmente mais baixo do que para os setores secundrio
e tercirio ou para a economia como um todo.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D1B
TABElA 19 equaes De renDi Mento para pessoas ocupaDas no
Brasi l, consi DeranDo o seu renDi Mento De toDos os traBalHos,
para toDa a econoMi a (MoDelos i e i i ) ou apenas para o setor
aGr cola (MoDelos i i i e i v), De acorDo coM a pnaD De 2001.
VariVel coeFiciente no
moDelo i moDelo ii moDelo iii moDelo iV
Constante 1,2317 1,3916 1,5084 1,6482
sexo feminino 0,2997 0,3008 0,1744 0,1410
idade/10 0,6822 0,6407 0,2945 0,2900
(idade/10)2 0,0665 0,0641 0,0282 0,0301
Escolaridade (E) 0,0964 0,0627 0,0595 0,0522
Z (E 9) (1) 0,0811 0,0791 0,0571
ln (horas trab./sem.) 0,5298 0,5400 0,6723 0,6627
Posio na ocupao
trab. domstico 0,2393 0,2483
conta-prpria 0,0764 0,0759 0,0801 0,3728
militar e func. pbl. 0,2629 0,2284
empregador 0,6538 0,6473 0,8874 0,2966
Cor
indgena 0,0699ns 0,0642ns 0,0711ns 0,0022ns
preta 0,1175 0,1150 0,1187 0,0808
parda 0,1311 0,1282 0,1314 0,1006
amarela 0,2460 0,1999 0,5667 0,5613
Pessoa de refer. na fam. 0,1681 0,1701 0,1871 0,1875
CoNtINua
nead estudos 15 D1A
CoNtINuao
VariVel coeFiciente no
moDelo i moDelo ii moDelo iii moDelo iV
regio
Norte 0,2208 0,2416 0,3985 0,2358
mG+Es+rJ 0,2631 0,2873 0,2376 0,1811
sP 0,5094 0,5317 0,5883 0,5457
sul 0,3074 0,3369 0,4007 0,3189
Centro-Oeste 0,3503 0,3684 0,5674 0,4415
rea rural. 0,1283 0,1406 0,0653 0,0930
setor
indstria 0,2820 0,3316
servios 0,2819 0,3351
ln (rea) (2) 0,1787
R2 0,5745 0,5837 0,3746 0,4161
n 137.297 137.297 15.923 15.923
Nota:a sigla ns assinala os coeficientes que no so estatisticamente diferentes de
zero ao nvel de significncia de 10%. Todos os demais so significativos ao nvel de 1%.
(1) Essa varivel capta o aumento do retorno da escolaridade (E) a partir de
9 anos. a varivel Z igual a zero para E 9 e igual a 1 para Z > 9.
(2) Essa varivel definida como igual a zero para os empregados.
Vamos nos limitar a comentar apenas alguns dos coefcientes apresen-
tados na Tabela 19
O coefciente para sexo feminino no Modelo ii indica que, depois de
considerados os efeitos das demais variveis explanatrias, o rendimento
eserado das mulheres 26,0% mais baixo do que o dos homens. A dife-
rena da mesma ordem de grandeza quando no se desconta o efeito das
demais variveis: a mdia geomtrica dos rendimentos das mulheres 24,2%
menor do que a mdia geomtrica dos rendimentos dos homens ocupados.
A introduo da escolaridade contribui para aumentar o efeito de sexo,
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D1G
pois as mulheres tm, em mdia, 1,7 ano a mais de escolaridade. Entre os
homens ocupados, considerados na anlise, 8,9% tm escolaridade igual ou
maior do que 12 anos, enquanto entre as mulheres ocupadas essa proporo
atinge 16,6%. Por outro lado, a introduo da varivel pessoa de referncia
da famlia contribui para reduzir o efeito de sexo, uma vez que 74,0% dos
homens e apenas 28,0% das mulheres pertencem a essa categoria.
Ainda de acordo com o Modelo ii, funcionrios pblicos esatutrios
e militares tendem a ganhar 25,7% a mais do que a categoria de em-
pregados tomada como base, depois de descontado o efeito das demais
variveis includas na regresso. Como seria de eserar, a diferena a favor
dos empregadores muito maior: 91,0%. As diferenas so bem maiores
quando no se desconta o efeito das outras variveis. A mdia geomtrica
do rendimento de funcionrios pblicos esatutrios e militares 101,0%
maior do que na categoria-base. No caso dos empregadores a diferena
de 230,0%. Uma das razes para isso , certamente, o nvel mdio de anos
de esudo completos: 7,5 para a categoria-base de empregados, 11,3 para
funcionrios pblicos esatutrios e militares e 9,4 para empregadores. A
escolaridade mdia mais baixa para empregados domsicos (4,9 anos) e
para os conta-prpria (5,5 anos).
A esimativa da elasicidade do rendimento do trabalho em relao ao
tempo semanal de trabalho 0,53 no Modelo I e 0,54 no Modelo ii.
As equaes esimadas indicam que o rendimento eserado atinge
um mximo em torno dos 50 anos de idade. Mais precisamente, pode-se
verifcar que, para os Modelos I, ii, iii e iv essa idade , resecivamente,
51,3, 50,0, 52,2 e 48,1 anos.
A nica diferena do Modelo ii, em comparao com o Modelo I, a
introduo da varivel desinada a captar o aumento da taxa de retorno
da escolaridade a partir de 9 anos. No Modelo I, essa taxa de retorno
nica: um acrscimo de 10,1% no rendimento eserado para cada ano
adicional de escolaridade. J no Modelo ii, a taxa menor at os 9 anos
de escolaridade (6,5%), e passa a ser 15,5% por ano a partir dos 9 anos de
escolaridade, pois
exp (0,0627 + 0,0811) 1 = 0,155 ou 15,5%
nead estudos 15 D1G
Como o aumento de 0,0811 no coefciente da escolaridade a partir dos
9 anos esatisicamente signifcativo e subsancial, parece inadequado
pressupor que a taxa de retorno da escolaridade seja nica. Os resultados
indicam que o acesso s atividades com melhor remunerao exige um nvel
de escolaridade mnimo que j supera o primeiro grau completo.
Os coefcientes para o efeito de regies indicam que o rendimento
eserado sempre maior fora do Nordese, que a regio tomada como
base. Cabe lembrar que na regio Norte a pnad de 2001 s coletou dados
na rea rural de Tocantins, fazendo com que o coefciente para essa regio
represente, essencialmente, o que ocorre na sua rea urbana. O coefciente
para o Esado de So Paulo no Modelo ii indica que os residentes nessa
regio tendem a ganhar 70,2% mais do que os residentes no Nordese, mesmo
depois de descontados os efeitos das demais variveis includas na regresso.
Sem descontar esses efeitos a diferena muito maior, verifcando-se que a
mdia geomtrica dos rendimentos em SP 157,1% maior do que no Nordese.
Uma das razes para isso , novamente, a diferena na escolaridade mdia,
que 5,5 anos no Nordese e 8,3 anos em SP.
Os coefcientes para cor no Modelo ii mosram que o rendimento
eserado para uma pessoa que se declara preta 10,9% menor do que o
rendimento eserado de um branco, mesmo depois de descontados os
efeitos das demais variveis includas na regresso. Mas os efeitos das
demais variveis, inclusive o fato de a escolaridade mdia dos pretos ser 2,4
anos menor do que a dos brancos, contribuem para aumentar a diferena,
fazendo com que a mdia geomtrica dos rendimentos de pretos seja 38,4%
menor do que a mesma mdia para brancos.
Verifca-se, no Modelo ii, que pessoas que se declararam amarelas tm
rendimento eserado 22,1% maior do que os brancos, fxadas as demais
variveis includas na regresso. A mdia geomtrica do rendimento dos
amarelos supera a dos brancos em 120,6%, entre outras razes, pelo fato
de a escolaridade mdia de amarelos e brancos ser de, resecivamente, 11,1
e 8,3 anos.
Uma interpretao simplisa dos coefcientes de cor na equao de
rendimentos que eles representam o efeito da discriminao. Note-se
que para os resultados apresentados na Tabela 19 essa interpretao implica
reconhecer a exisncia de uma discriminao positiva para os amarelos, em
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D17
comparao com os brancos. O coefciente negativo para pretos certamente
subesima a discriminao se incluirmos nesse conceito a maneira como
seus ascendentes foram inseridos na economia ao longo da hisria do pas.
Por outro lado, aquele coefciente deve captar efeitos que no se limitam
discriminao srico sensu, iso , ao fato de os pretos serem prejudicados
pelas atitudes e decises de seus atuais concidados.
O Modelo iii esimado considerando apenas as pessoas ocupadas
no setor agrcola, incluindo, sempre que possvel, as mesmas variveis
do Modelo ii. Note-se que os coefcientes referentes escolaridade so
semelhantes nos dois modelos, sendo apenas ligeiramente menores na
equao para o setor agrcola.
A mudana do Modelo iii para o Modelo iv consise apenas na introdu-
o da varivel referente rea do empreendimento (para os conta-prpria
e os empregadores). Note-se que a introduo dessa varivel causa um
subsancial aumento no coefciente de determinao da equao, mosrando
a importncia da rea na determinao do rendimento das pessoas ocupadas
na agropecuria. O coefciente dessa varivel a elasicidade do rendimento
em relao rea possuda por empregadores e conta-prpria: um aumento de
10% na rea es associado a um aumento de 1,8% no rendimento eserado.
Verifca-se que a introduo da varivel referente rea reduz a taxa de
retorno da escolaridade acima de 9 anos de 14,9% para 11,5%, mosrando
que provavelmente ela es superesimada no Modelo iii (e tambm nos
Modelos i e ii).
Tambm se pode observar que, nas equaes para toda a economia
(Modelos i e ii), a varivel que mais contribui para explicar as variaes do
logaritmo do rendimento (Y) a escolaridade da pessoa. No Modelo ii, se
retirarmos as duas variveis relacionadas com a escolaridade, o coefciente
de determinao diminui 24,4%.
Nos Modelos iii e iv, por outro lado, as variveis que mais contribuem
para explicar as variaes em Y so as referentes rea e posio na
ocupao. H vrias razes para essa diferena entre os modelos ajusados
para os trs setores e os ajusados apenas para o setor agrcola. Na agricultura,
as pessoas ocupadas eso concentradas nos nveis relativamente baixos
de escolaridade, reduzindo o poder explicativo dessa varivel no setor.
A proporo das pessoas ocupadas com escolaridade zero atinge 34,8% na
nead estudos 15 D1O
agricultura. A proporo de pessoas com escolaridade at 4 anos 36,3%
na indsria, 25,8% nos servios e 80,0% na agricultura.
A posio na ocupao uma varivel mais importante na equao de
rendimentos no setor agrcola porque nesse setor ela es mais associada
com a riqueza da pessoa. O fazendeiro, o empresrio tpico da agricultura,
provavelmente se declara empregador, ao passo que na indsria e nos servios
muitos dos grandes empresrios sero classifcados como empregados
(executivos) das empresas.
Finalmente, necessrio reconhecer que ao esabelecer modelos de
equaes de rendimento esamos limitados pela disonibilidade de dados.
A pnad nos fornece, para os empregadores e conta-prpria na agricultura,
uma proxy (varivel representativa) razovel para o capital da pessoa, que
a rea do seu empreendimento. Infelizmente no se dise de uma varivel
anloga para os outros setores. provvel que, por causa disso, o efeito da
escolaridade eseja superesimado no Modelo ii.0
importante assinalar que, apesar da eventual superesimao do efeito
da escolaridade em modelos que no incluem uma medida da riqueza das pes-
soas, ela , sem dvida, um dos determinantes fundamentais do rendimento
das pessoas. Alm disso, no podemos esquecer que uma boa escolaridade
condio importante at para o exerccio pleno da cidadania.
Os resultados apresentados nesa seo mosraram a importncia da
posse da terra como determinante do rendimento das pessoas ocupadas na
agricultura. Na prxima seo veremos que, alm disso, a disribuio da
posse da terra foi um condicionante do esilo de crescimento econmico, que
se refete no nvel de desenvolvimento humano nas microrregies do pas.
6. a DesigualDaDe Da Distribuio Da Posse
Da terra e o DesenVolVimento humano
Nesa seo so analisadas relaes entre caracersicas da esrutura fundiria
e indicadores de desenvolvimento humano nas microrregies geogrfcas
do Brasil. Verifca-se que a desigualdade da disribuio da posse da terra
tem uma associao esatisicamente muito signifcativa com a taxa de
10 Para uma discusso mais aprofundada desse tema, ver Ney e Hofmann (2003).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D1O
mortalidade infantil (relao positiva) e com a eserana de vida ao nascer
(relao negativa).
6. 1 . trAbAlHos Antecedentes
O boletim Reforma Agrria (da Abra, a Associao Brasileira de Reforma
Agrria) de nov./dez. de 1980 trouxe vrios trabalhos associando a qualidade
da vida da populao com o grau de desigualdade da esrutura fundiria.
O boletim reproduz o trabalho de Cesar Gomes Vicora e Nelson
Blank sobre Mortalidade infantil e esrutura agrria no Rio Grande do
Sul, publicado anteriormente na Revisa Cincia e Cultura de setembro de
1980. Em artigo intitulado Terra e qualidade da vida rural, Jos Gomes da
Silva procura mosrar como um acesso mais amplo posse da terra favorece
a remunerao do trabalho, a produo de alimentos e, conseqentemente,
a qualidade da vida. No Editorial, Carlos Lorena comprova a correlao
negativa entre Eserana de Vida e desigualdade da esrutura fundiria,
considerando a diviso do Brasil em 10 regies.
Vicora e Blank utilizam dados sobre mortalidade infantil e vrias
caracersicas da esrutura fundiria nas 24 Microrregies Homogneas
(mrh) do Rio Grande do Sul em 1972. As relaes entre as variveis so
analisadas por meio do clculo de coefcientes de correlao e ajusamento
de regresses mltiplas. Os autores concluem: Pode-se atribuir esrutura
agrria um papel fundamental na determinao das diferenas observadas
no coefciente de mortalidade infantil entre as vrias mrh do Esado do
Rio Grande do Sul (Victora e Blank, 1980, p. 42).
Com insirao nesse trabalho, foram analisadas as relaes entre a taxa
de mortalidade infantil, a eserana de vida ao nascer e as caracersicas
da esrutura fundiria nas Microrregies Geogrfcas (mrg) do Brasil,
consatando-se, como veremos adiante, a forte relao entre a desigualdade
da disribuio da posse da terra e a taxa de mortalidade infantil ou a
eserana de vida.
11 Uma anlise limitada s mrg do Rio Grande do Sul, Paran e Esado de So Paulo pode
ser encontrada em Hofmann (2001a).
nead estudos 15 DDO
6. 2. estruturA fundi ri A e i ndi cAdores de
desenvolvi mento HumAno nAs mrg
O clculo das medidas de tendncia central e desigualdade da disribuio
da posse da terra nas mrg foi feito com base em dados do Censo Agrope-
curio de 1995-1996. Trata-se de tabelas de disribuio de freqncias para
15 esratos de rea, disonveis no Cd-Rom que acompanha o volume do
Censo Agropecurio referente a cada Unidade da Federao.
A esimao da desigualdade dentro de cada esrato e a interpolao de
percentis foram feitas admitindo que dentro dos 14 primeiros esratos a
disribuio tem funo de densidade linear e que no ltimo esrato (sem
limite superior) a disribuio a de Pareto com dois parmetros. Dessa
maneira foram calculadas medidas de desigualdade da disribuio da
posse da terra em 558 mrg do Brasil, incluindo o ndice de Gini (G), o T
de Teil (T) e o L de Teil (L).
A populao de cada mrg e os indicadores de desenvolvimento humano
foram obtidos diretamente do Cd-Rom que acompanha a publicao
Desenvolvimento humano e condies de vida: indicadores brasileiros
(pnud, 1998, com colaborao do Ipea, da fjp e do ibge).
As variveis obtidas dessa fonte e utilizadas adiante so:
Populao da mrg (N);
ndice de desenvolvimento humano da mrg (idhm), calculado com base na
eserana de vida ao nascer, renda familiar per capita, taxa de analfabetismo
e nmero mdio de anos de esudo;
ndice de condies de vida (icv), obtido a partir de 18 indicadores (ver
pnud, 1998, p. 80);
Eserana de vida ao nascer (evn), em anos;
Taxa de mortalidade infantil (tmi);
Taxa de analfabetismo entre pessoas com 15 anos e mais de idade
(Analf );
Nmero mdio de anos de esudo das pessoas com 25 anos e mais de idade
(escm);
Porcentagem das pessoas com 25 anos e mais de idade com menos de 4
anos de esudo (esmq).
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DD1
Todos esses indicadores tm por base as informaes do Censo Demo-
grfco de 1991. Explicaes adicionais sobre a maneira como foram obtidos
podem ser encontradas em pnud (1998).
Para evitar a infuncia esria de reas metropolitanas onde a im-
portncia relativa da agricultura desrezvel, optamos por excluir as
mrg com populao acima de 500 mil pessoas, limitando a anlise a 515
Microrregies.
6. 3. A relAo entre estruturA fundi ri A
e desenvolvi mento HumAno nAs mrg
Tendo em visa que o objetivo da anlise compreender os condicionantes
do desenvolvimento humano em cada microrregio, razovel fazer uma
anlise esatsica ponderada das 515 observaes, levando em considerao
o tamanho da populao de cada mrg. A Tabela 20 mosra os coefcientes
de correlao (r) entre trs ndices de desigualdade da posse da terra (G,
T e L) e vrios indicadores de desenvolvimento humano nas 515 mrg.
O programa de computador utilizado (sas) fornece a probabilidade
caudal do tese da hiptese de que o verdadeiro coefciente de correlao
igual a zero, iso , a probabilidade de que, sob essa hiptese de nulidade,
o valor de r em uma amosra desse tamanho seja, em valor absoluto, maior
do que o calculado. Para todas as correlaes apresentadas na Tabela 20 a
probabilidade caudal inferior a 0,01%.
nead estudos 15 DDD
TABElA 20 correlaes entre MeDi Das De Desi GualDaDe
Da Di stri Bui o Da posse Da terra e i nDi caDores De
Desenvolvi Mento HuMano eM 515 MrG Do Brasi l, coM
ponDerao pela populao De caDa MrG.
inDicaDores
De DesenVolVimento
humano
DesigualDaDe Da Distribuio Da Posse Da terra
g t l
idHm 0,500 0,487 0,468
iCV 0,517 0,525 0,499
EVN 0,552 0,489 0,498
Tmi 0,550 0,505 0,506
aNalf 0,550 0,520 0,508
EsCm 0,458 0,461 0,421
EsmQ 0,527 0,494 0,467
Foram ajusadas regresses mltiplas ponderadas visando a explicar as
variaes da taxa de mortalidade infantil (tmi) e da eserana de vida ao
nascer (evn), nas 515 mrg, em funo de uma medida de desigualdade da
esrutura fundiria e uma medida da escolaridade das pessoas. Em seguida
so apresentadas duas das equaes esimadas (entre parnteses, abaixo do
coefciente, es o resecivo valor de t):
ESMQ 242 , 1 14 , 65 84 , 63 TMI
) 00 , 21 ( ) 23 , 6 ( ) 42 , 9 (
+ + =

G
com R
2
= 0,626, e
com R
2
= 0,612. A probabilidade caudal de todos os teses inferior a 0,01%.
Os resultados mosram uma associao esatsica fortssima entre
as variveis. A literatura sobre sade pblica muito rica em referncias
sobre a infuncia da escolaridade na sade das pessoas. Assim, no causa
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DDB
surpresa a consatao de que esmq (porcentagem das pessoas com 25
anos ou mais de idade que tm menos de 4 anos de esudo) explica grande
parte das variaes de tmi e evn. Por outro lado, parece surpreendente
a forte relao da desigualdade da esrutura fundiria com os indicadores
de sade, principalmente quando se considera que eses se referem a toda
a populao de cada mrg, e no esecifcamente s pessoas diretamente
dependentes da agricultura ou residentes na rea rural.
Cabe ressaltar, tambm, que G uma medida basante imperfeita da
desigualdade econmica no acesso terra, pois no leva em considerao
variaes na qualidade do solo ou na sua localizao.
Uma explicao razovel desses resultados que a atual desigualdade
da esrutura fundiria em cada mrg uma boa proxy para a desigualdade
dessa esrutura fundiria ao longo de muitas dcadas passadas, a qual
condicionou a formao de toda a esrutura socioeconmica na microrregio,
esabelecendo caracersicas (inclusive a qualidade e a disribuio da
educao) que at hoje tm forte infuncia na taxa de mortalidade infantil
e na eserana de vida ao nascer.
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G
a regulao institucional Da
ProPrieDaDe Da terra no brasil:
uMa necessi DaDe urGente
Bastiaan philip reydon
1. introDuo
Historicamente a realidade fundiria brasileira, quer rural
quer urbana, foi marcada pela existncia de regulao for-
mal, mas no aplicada integralmente, fazendo com que as
regras do acesso terra sejam bastante frgeis e incipientes.
A lei de Terras aprovada em 1850 e regulamentada em 1854
teve os seguintes principais objetivos: ordenar a apropriao
territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro
de terras; fnanciar a imigrao; criar um setor agrcola de
pequenos proprietrios; tornar a terra uma garantia confvel
para emprstimos e funcionar como um chamariz para a
imigrao.
Contudo, no foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana per-
manece at o presente apenas com controles que garantem a propriedade,
mas que no regulam o seu uso. Se at o presente no h nem cadasro dos
imveis privados nem das terras pblicas (devolutas ou outras) quanto mais
alguma forma de regulao social adequada. Sendo a terra, portanto, passvel
de qualquer tipo de utilizao pelos proprietrios, desde a eseculativa,
1 Professor Assisente Doutor do nea/ie/Unicamp. Endereo eletrnico: basrey@eco.
unicamp.br. Contou com contribuies em verses anteriores de Juliano Cosa Gonalves
e de Ana Karina Bueno.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DD7
passando pela produtiva at a predatria. At hoje no se tem noo das terras
pertencentes ao Esado pelos vrios mecanismos exisentes; nem mesmo as
terras devolutas defnidas na Lei de Terras no foram discriminadas.
Osrio Silva (1996) afrma que partiu dos grandes proprietrios a maior
resisncia aplicao da Lei de Terras. Essa resisncia se explica porque
ao se recusarem a demarcar suas terras (defnindo legalmente seus direitos
de propriedade) os fazendeiros fcavam livres para manter reservas de
terra para apropriao futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de
propriedade). Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao
fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo fracos eram o
Esado e o ambiente insitucional para imporem resries obteno de
terras pblicas atravs da fgura da posse.
As conseqncias desse processo so basante abrangentes, desde es-
tabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar o desenvolvimento
tecnolgico setorial, a organizao da produo, at defnir regies urbanas
mais ou menos valorizadas e/ou preservadas.
O principal objetivo dese artigo mosrar que parte signifcativa dos
problemas crnicos de uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade
brasileira decorre da falta de regulao adequada nesses mercados. E essa falta
de regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas possibi-
lidades de se esecular com terras iso , ganhar dinheiro com a compra,
manuteno e poserior revenda de terras em qualquer de suas formas.
Tambm se mosra que as regras que visavam efetiva regulao desses
mercados atravs de legislaes acabaram sendo sempre burladas ou no
fscalizadas, gerando condies mais propcias eseculao para alguns.
Portanto, a regulao ideal seria aquela na qual a sociedade pudesse defnir o
uso adequado do solo quer do ponto de visa produtivo, quer para habitaes,
preservando simultaneamente o meio ambiente: no meio rural, seria atravs
2 Em Reydon (1992) apresentamos que toda e qualquer deciso de invesir, quer na forma de
aquisio de ativos quer na produo, segundo Keynes (1936), leva em conta uma aposa
no retorno futuro dessa aquisio. Como o futuro incerto, o ambiente insitucional,
nas palavras de Keynes a conveno iso , as regras esabelecidas (explicitamente ou
implicitamente) , que d parmetros melhores para essa aposa. O que se verifca que
o ambiente insitucional criado para a propriedade da terra no Brasil sempre gerou ganhos
elevados para os eseculadores nesse mercado.
nead estudos 15 DDO
do efetivo controle da ocupao das terras devolutas e das transformaes
nelas operadas, assim como atravs de zoneamentos; no esao urbano,
criando esaos de eseculao, normalmente com loteamentos para classes
de renda elevada, para os capitais aplicados nessa esfera, e, simultaneamente,
preservando o meio ambiente e criando esaos de formao de loteamentos
de classe mdia e baixa.
Esses assuntos sero tratados teoricamente nos itens dois e trs que,
resecivamente, mosram o papel das insituies na organizao econmica
e o processo de esruturao insitucional do mercado de terras rural e
urbano do Brasil. O item quatro mosra, a partir dos casos das dinmicas
dos mercados de terras urbanos (das cidades do Rio de Janeiro, So Paulo e
Campinas) e rurais nos Esados de So Paulo, Piau e Amaznia, exemplos
de formas de esecular com terras mais presentes na realidade brasileira.
Nas concluses, alm de se procurar sintetizar o conjunto do esudo,
faz-se uma proposa de interveno nos mercados de terras brasileiros
para reduzir o seu uso eseculativo atravs de uma efetiva regulao do
mercado de terras.
2. a esPeculao e a regulao institucional
Da terra: asPectos tericos
A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela
que os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e
que os assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se esabelecem. Ela
tambm fonte de vida para uma enorme populao rural, cuja esrutura
de representao simblica garante a continuidade das tradies e valores.
A terra , ao fm e ao cabo, a prpria natureza, ou seja, o ambiente natural
no qual os homens exisem.
A possibilidade de se utilizar a terra para fns eseculativos decorre
do fato de os mercados de terras fazerem parte de economias de mercado,
como chamou Polanyi. Para ele, a economia de mercado o sisema eco-
nmico controlado, regulado e dirigido apenas por mercados; (). Uma
economia desse tipo se origina da expecativa de que os seres humanos
se comportem de maneira tal a atingir o mximo de ganhos monetrios
(Polanyi, 1980:81).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DDO
Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem dife-
rentes tipos de ativos, com diferentes nveis de liquidez para se protegerem
das incertezas exisentes nas economias. Eses procuram antever a psicologia
do mercado de diferentes ativos e decidem comprar aqueles que, segundo
as suas expecativas, lhes proporcionaro maior retorno lquido.
A terra como um ativo apresenta trs caracersicas importantes: a)
escassa, s exise em quantias fxas e no pode ser facilmente criada; b)
no mvel; e c) durvel, j que no pode ser desruda facilmente. Essas
caracersicas fazem da terra um ativo atraente como fator produtivo, como
garantia para o crdito e como reserva de valor.
A terra, alm de possuir caracersicas gerais de um ativo, ainda conta
com as seguintes condies esecfcas:
tem um mercado secundrio consitudo; e
economicamente escassa. Assim, tanto a gerao de tecnologia para a
elevao do seu rendimento fsico quanto medidas adminisrativas, por
exemplo, regulao efetiva dos mercados de terras, podem alterar o grau
de escassez da terra.
Nesse contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das nego-
ciaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio
sempre feito quando o comprador tem expecativas mais elevadas sobre os
ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Mas h um poder diferenciado
nesse mercado: como os proprietrios eseculam sobre os preos futuros dos
seus esoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento,
a terra pode ser tratada com sendo negociada num mercado de preos fex.
Isso signifca que os proprietrios de terras, os ofertantes no mercado, apenas
a vendem quando h um demandante que oferea um preo que supere sua
expecativa de ganhos com a propriedade da terra.
3 Qualquer bem adquirido com o fm de produzir rendas ou para o qual exisa a expecativa
de que seu valor se eleve em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse
sentido, todos os bens podem ser tratados como ativos.
4 O mercado pode se tornar sot quando os proprietrios, normalmente por razes extra-
econmicas, necessitam de liquidez imediata (por exemplo, necessidade de saldar dvida).
Se essa circunsncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente.
a.
b.
nead estudos 15 DBO
Os proprietrios tm, portanto, um grande poder nesse mercado, po-
dendo manter esoques de terras e vend-las quando entenderem ser o
momento adequado para maximizar seus ganhos. Porm, quando por
qualquer razo o proprietrio se encontrar fragilizado, necessitando vender
sua propriedade, o seu preo de oferta poder ser relativamente mais baixo.
Aqui, por exemplo, a regulao esatal pode ter um papel preponderante
ao esabelecer limites ou organizar o mercado.
Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada
da propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das
garantias da manuteno dessa forma. Portanto, se ocorrem mudanas na
legislao ou nas garantias dadas propriedade da terra, a sua condio
de ativo se relativiza, fazendo com que o risco associado sua aquisio se
eleve, diminuindo a sua liquidez, reduzindo seu preo.
Portanto, a regulao insitucional que, ao garantir a propriedade
da terra, tem um papel fundamental na determinao de seu preo e na
possibilidade de se exercer alguma eseculao fundiria.
Para compreender o papel da regulao insitucional no mercado de
terras pode-se recorrer a Polanyi (1980) que observou que no capitalismo,
ao ocorrer a converso da terra numa mercadoria fccia, houve uma
tendncia de transferir a regulao sobre a terra (ou seja, a natureza) ao
mercado, subordinando a vida ao sisema econmico de mercado. dele
5 Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas
com algum tipo de regulao para que no se inviabilize a prpria eseculao, conforme
Hobsbawm (1995:257): Mesmo no ocidente, o velho lema do homem de negcios do
sculo xix Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio quer dizer dinheiro) ainda era
convincente, sobretudo para consrutores de esradas e incorporadores imobilirios, que
descobriram os incrveis lucros a serem obtidos numa era de boom secular de eseculao
que no podia dar errado. Tudo o que se precisava fazer era eserar que o valor do terreno
certo subisse at a esratosfera. Um nico prdio bem situado podia fazer do sujeito um
multimilionrio praticamente sem cuso, pois ele podia tomar emprsimos sob a garantia
da futura consruo, e mais emprsimos ainda quando o valor desa (consruda ou no,
ocupada ou no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um crash a Era
de Ouro acabou, como os booms anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at
ento os centros das cidades, grandes e pequenos, foram posos abaixo e incorporados
por todo o mundo, incidentalmente desruindo catedrais medievais em cidades tais como
Worceser, na Gr-Bretanha ou capitais coloniais esanholas como Lima, no Peru.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DB1
a idia de que os trs mercados, do dinheiro, de trabalho e de terras, por
serem fccios, requerem uma regulao esatal esrita. So mercados que
jamais sero auto-regulados, como os mercados das demais mercadorias.
Conforme Polanyi (1980:88):
A hisria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo movimento;
a ampliao da organizao do mercado em relao s mercadorias genunas foi
acompanhada pela sua resrio em relao s mercadorias fccias. Enquanto, de
um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a quantidade de
bens envolvidos assumiu propores inacreditveis, de outro lado uma rede de
medidas e polticas se integravam em poderosas insituies desinadas a cercear
a ao do mercado relativa ao trabalho, terra e ao dinheiro A sociedade se
protegeu contra os perigos inerentes a um sisema de mercado auto-regulvel, e
ese foi o nico aseco abrangente na hisria desse perodo.
O xito maior ou menor em resringir os determinantes de mercado no
uso da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as
experincias internacionais em termos de bem-esar e efcincia na agricul-
tura e nas cidades. Na verdade, as insituies e o ambiente insitucional
consrudos para regular o mercado de terras procuram defnir, regular
e limitar os direitos de propriedade sobre a terra, em favor de objetivos
socialmente defnidos.
Por direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos
tm sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou
alugar) um ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito
de legar (transferindo os direitos para os outros) um ativo. Conforme
Alson (1998:3):
Os direitos de propriedade so imposos de trs modos. Os prprios indiv-
duos impem seus direitos, por exemplo, ns colocamos travas em nos-
sas portas e protegemos nossa propriedade. Sanes sociais tais como o
osracismo podem impedir os indivduos de violar os direitos dos outros.
6 Por Ambiente Insitucional entendem-se as regras do jogo que defnem o contexto no qual
a atividade econmica acontece (Williamson, 1996:378).
nead estudos 15 DBD
O poder coercitivo do Esado tambm usado para impor direitos de propriedade,
por exemplo quando a polcia expulsa invasores de propriedade.
A partir dos direitos de propriedade imposos, so North (1990) e Alson
(1998) que mosram que a forma e a natureza dos direitos de propriedade
infuenciam o desempenho econmico porque determinam os cusos de
transformao e transao. E que, portanto, jogam um papel preponderante
na defnio das formas de coordenao econmica nas vrias esferas da
atividade humana.
Pode-se concluir do dito acima que:
1. Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para esecular;
2. A terra, quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para fns ese-
culativos;
3. H necessidade que o Esado regule o mercado de terras, pois ese no
um mercado auto-regulado;
4. A forma, os insrumentos, enfm, o padro da regulao dos mercados
de terras interferem diretamente nos processos eseculativos, produtivos,
ambientais e sociais determinando suas dinmicas rurais e urbanas.
No caso brasileiro, o prximo captulo mosrar como foi gesada
a legislao e quais as suas principais caracersicas. E que, apesar de
exisirem legislao e atribuio de resonsabilidades insitucionais, esas
ou so ambguas ou passveis de no-cumprimento sem maiores nus,
benefciando sempre os eseculadores com terras em prejuzo das classes
menos favorecidas e do meio ambiente.
3. o Problema agrrio e a gnese Dos
mercaDos De terras: a no-regulao
Desde a descoberta do Brasil, mas mais intensamente desde a ocupao nos
anos 1530, at a Lei de Terras, as regras de ocupao do solo urbano e rural
7 Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente insitucional infuencia o desempenho
econmico e o bem-esar social porque age sobre a esrutura de incentivos das frmas, esi-
mulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor disribuio de renda.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DBB
eram defnidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e fsico
dos ocupantes. Da fase de ocupao inicial, atravs do poder outorgado pelo
rei at o surgimento de agentes esecializados na eseculao fundiria foi feita
grande parte da ocupao do esao urbano e rural prximo ao litoral.
A Lei de Terras brasileira (1850), cuja regulamentao se deu apenas em
1856, deve ser entendida num contexto mais geral de esabelecimento de leis
que colocavam resries ao acesso terra em todo o mundo colonial. No
caso brasileiro, as controvrsias e diferenas de interesses, principalmente
entre proprietrios do Centro-Sul do pas e do Nordese, difcultaram e
adiaram a sua regulamentao. Seus principais objetivos eram:
Organizar o acesso terra;
Inviabilizar o acesso terra no ocupada;
Esabelecer um cadasro de terras para defnir reas devolutas (do Es-
tado);
Transformar a terra em um ativo confvel para uso como garantia para
emprsimos (colateral).
Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de
Terras manteve a possibilidade de regularizao das posses, possibilitando
a ocupao de terras devolutas e inviabilizou o esabelecimento de um
cadasro. Iso , sempre h a possibilidade de serem regularizadas as posses
que eram fruto de ocupaes de terras devolutas. Alm do usucapio (que
esabelece que aps alguns anos o posseiro pode regularizar sua proprie-
dade), os prprios esados (ou provncias) em alguns momentos hisricos
concederam propriedades com ou sem ttulos. Esse o mecanismo bsico
que fez e faz com que nunca fosse esabelecido um cadasro efetivo que
inclusive permitiria defnir as reas devolutas, passveis de utilizao por
outros tipos de polticas fundirias.
At a Lei de Terras, o regisro das propriedades era feito basicamente
junto aos Regisros Paroquiais de Terra, sob resonsabilidade do vigrio
local. Esse tipo de regisro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao
da Lei de Terras. As mudanas insitucionais poseriores a 1822, como, por
exemplo, a abolio da escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889),
8 Como na Ausrlia, por exemplo.
a.
b.
c.
d.
nead estudos 15 DBA
longe de quesionarem a dinmica de apropriao de terras do perodo
anterior, fzeram esimul-la, principalmente no ambiente insitucional
erigido pela Repblica Velha.
Mas em 1864 uma nova obrigao insitucional acaba por esabelecer
uma tradio que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma
maior indefnio e incapacidade de se regular efetivamente o mercado
de terras: a necessidade de se regisrarem as posses e as propriedades nos
cartrios. De alguma forma o regisro no cartrio d ares de legal ao imvel
sem que haja qualquer mecanismo que garanta isso. Segundo Osrio Silva
(1996:165), a partir de 1864 foi insituda a transcrio do ttulo de domnio
em cartrio, o que tornou mais difcil aos grileiros obterem uma ante-data
nos livros, por isso eles falsifcavam documentos com data entre 1856 e 1864.
O processo de falsifcao de posses e de propriedades pelo setor pblico e
dentro dos cartrios brasileiros comum e generalizado.0
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com ela, a insituio da autono-
mia dos esados tambm geraram a possibilidade para que eses demarquem
suas terras devolutas e concedam ttulos. Isso ocorreu com mais intensi-
dade em alguns esados do que em outros, mas independentemente disso
9 A irregularidade mais comum nos Cartrios de Regisro a superposio de vrias reas,
ou seja, vrios proprietrios se dizem donos da mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se
que a terra possui andares, para cada proprietrio com ttulo irregular para aquela rea
acrescenta-se mais um andar. O governo federal es dando um passo decisivo na regulao
do mercado de terras rurais e urbanas ao conseguir aprovar a Lei 10.267/2001, na qual os
cartrios so obrigados, quando houver qualquer mudana na propriedade, a repass-la
ao Incra numa planta com os seus limites em forma cartogrfca (latitude e longitude).
10 No passado mais disante, isso verdadeiro para o Rio de Janeiro, segundo Friedman
(1999:296): Vimos que a grilagem fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca
colonial, quando as ordens religiosas, nobres e funcionrios da Cmara j falsifcavam
escrituras e documentos
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DBG
criou mais uma ambigidade na concesso de ttulos e conseqentemente
incapacidade de regular o mercado de terras.
A insitucionalizao do Regisro Pblico de Terras, em 1900, , possivel-
mente, o principal passo para o sisema hoje vigente de regisro de imveis
em cartrios. Nessa regra, todos precisam demarcar e regisrar seus imveis,
quer rurais quer urbanos, mas sem qualquer fscalizao, e sem que haja um
cadasro. O Esado, como tambm precisaria demarcar e regisrar as suas
terras (devolutas), o que impraticvel pois esas so defnidas por excluso
, age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade acaba por potencializar as
possibilidades de fraudes nos regisros nos cartrios pblicos.
Mas foi a promulgao do Cdigo Civil de 1916 que gerou a incapacidade
de se regularem efetivamente os mercados de terras no Brasil, tanto por
reafrmar o cartrio como a insituio de regisro como por possibilitar
que as terras pblicas fossem objeto de usucapio. Nas palavras de Osrio
Silva (1996:324), com isso completava-se o quadro para a transformao
do Esado num proprietrio como os outros. E assim fcava susentada a
doutrina da prescritibilidade das terras devolutas. Ou, em outras palavras,
a possibilidade do usucapio das terras devolutas.
Portanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados
aos interesses dos proprietrios de terras, acabou por esabelecer os grandes
marcos da insitucionalidade do acesso terra no Brasil ao defnir que o
regisro em cartrios de imveis era necessrio (s vezes tambm sufci-
ente) para comprovar sua titularidade. Nas palavras de Holson (1993:71),
analisando a realidade atual dessa aberrao jurdica, todas as transaes
relacionadas com a propriedade devem ser regisradas a fm de serem obtidos
os direitos legais relevantes. Atualmente esses regisros so regulados pela
Lei dos Regisros Pblicos (6015/1973) a qual defne as formalidades que
consituem o sisema brasileiro de cartrios sisema privado, labirntico
11 Apesar disso h a preocupao de regular atesada na tentativa fracassada de regulao
da propriedade atravs do Regisro Torrens (1891) na qual os posseiros e proprietrios
poderiam obter o ttulo defnitivo atravs de petio no contesada. E, por outro lado, a
possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922 (referentes s posses entre 1895 e
1921) acaba por criar as condies para que as posses perdurem e se enfraquea a regulao
do mercado de terras como expresso na Lei de Terras de 1850.
nead estudos 15 DBG
e corrupto. Seu enorme poder burocrtico vem do Cdigo Civil (art. 533),
o qual afrma que as transaes envolvendo bens imveis no transferem
o direito de propriedade, ou os direitos sobre ela, a no ser a partir da data
na qual so regisrados nos livros dos cartrios; ou seja, como diz o ditado,
quem no regisra, no possui .
Tentativas mais recentes de mudana insitucional objetivando resringir
os direitos de propriedade da terra, tais como a Consituio de 1946 e o
Esatuto da Terra de 1964, mosraram-se incuas como insrumento de
interveno efetiva na dinmica de apropriao fundiria e na alterao
da esrutura de uso e posse da terra no Brasil, e portanto da regulao dos
mercados de terras (Osrio Silva, 1997).
A hisria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no
Brasil tem se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Esado,
legislando e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no
sentido de defnir e resringir os direitos de propriedade no Brasil e, de outro,
os interesses da grande propriedade fundiria, resisindo a qualquer forma
de resrio ao direito de propriedade da terra, seja opondo-se legislao
fundiria, seja sabotando sua efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido
ao longo de nossa hisria fundiria, os interesses privados levaram a melhor
e tornaram efetivamente plenos para si os direitos de propriedade privada
no reseitando os seus usos sociais e/ou ambientais.
Isso no signifcou a democratizao do acesso terra para a maioria.
Na verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e predatria, avana
sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os
pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resisir ao poder (poltico
e econmico) da grande propriedade. Nas cidades, apesar de o movimento
ser um pouco disinto, a lgica a mesma, iso , as classes proprietrias
mantm terras ociosas que vo se confgurando como as reas de expanso
das cidades sobre as quais podem obter elevados ganhos eseculativos, em
detrimento dos mais pobres e da preservao ambiental.
A dimenso econmica desse processo freqentemente menosrezada,
os ganhos econmicos produzidos pela apropriao privada das terras
pblicas ou a transformao de terras agrcolas em urbanas sem que a
sociedade se benefcie disso inconcebvel num pas com tanta pobreza,
em grande medida produzida por esse processo.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DB7
Assim, a terra livre por classe, iso , s es disonvel para apropriao
para os grupos sociais que tm poder poltico e/ou econmico. Mesmo
quando se tenta esabelecer normas que regulem o acesso terra, por
exemplo o Zoneamento, quer rural quer urbano, o Esado no capaz de
fazer as regras valerem, pois sempre h outras regras que acabam permitindo
o direito ltimo do proprietrio.
O acesso primrio terra difcultado pela fora poltica que sempre
a controlou, gerando grande concentrao da propriedade e da posse da
terra. Essa concentrao viabiliza outro processo eseculativo: na ilegalidade
dos assentamentos urbanos h os incorporadores que se benefciam da
combinao entre pobreza, excluso social e regulao da terra inadequada.
E esse mesmo conjunto de processos e de regras que criou, tanto no campo
quanto nas cidades, simultaneamente, concentrao fundiria, ociosidade
do uso das terras e dinamismo nos vrios mercados de terras.
Portanto, em termos econmicos, a propriedade da terra permite ao
seu proprietrio alm da valorizao autnoma do seu preo, de maior
difculdade de regular, duas principais possibilidades de obter ganhos
eseculativos com a terra:
ocupao atravs de posse de terras pblicas ou privadas com possibilidade
de valorizao;
transformao no uso da terra: principalmente da rural urbana.
12 Em Reydon et alii (2006) mosramos que, em alguns perodos, a terra se valoriza mais
que qualquer outro ativo. Mas que no conjunto de um portflio ela pode representar um
ganho basante signifcativo para seu portador.
13 Esecular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a
possibilidade de obter ganhos no futuro com a aquisio ou obteno de um ativo. Deve-
se deixar claro que nem sempre a eseculao gera os resultados eserados. Para o caso
da terra, importante frisar que como h poucos cusos associados sua manuteno no
portflio, essas perdas so mnimas pois com freqncia h ou a urbanizao ou surtos
de ganhos produtivos com a terra. Portanto, a manuteno de terras no portflio depende
mais da liquidez do agente econmico. Esa decorre da capacidade de prescindir da riqueza
aplicada na terra ao longo do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra,
ou a real possibilidade de realizar os ganhos eseculativos, que determina o momento
de venda e, conseqentemente, se a eseculao foi bem-sucedida.
a.
b.
nead estudos 15 DBO
Aqui sero analisados apenas casos de ocupao e de transformao
no uso. Qualquer dos dois mecanismos pode gerar benefcios adicionais
se se conhece ou se participa da defnio dos invesimentos pblicos
(ou at mesmo privados), que valorizem reas esecfcas. Pois, como os
interesses dos empreendedores da consruo civil eso articulados com
os imobilirios e com o poder consitudo, os benefcios das obras pblicas
ou privadas podem ser apropriados por esses conhecedores. O esquema da
Figura 1 procura sintetizar esse conjunto de inter-relaes.
FIgURA 1. i nter-relao Do MercaDo De terras no Brasi l
4. a esPeculao como Fruto Da ocuPao urbana no regulaDa
O processo de formao das cidades brasileiras um exemplo claro de
como a inexisncia de regulao, ou a regulao adequada aos processos
eseculativos com a terra, presidem as caracersicas da ocupao e a
conformao dos esaos. Principalmente nos processos de articulao
entre os grupos de eseculadores imobilirios e o Esado, nas suas diferentes
formas: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Especulao signica
estocar algo na esperana
de realizar uma transao
vantajosa no futuro.
Transformao no uso ou
se apossar de terras
pblicas ou privadas
regularizando ou no.
Regulao signica as
instituies que criam leis e
scalizam o uso da terra.
Transformao no uso
ou posse de terras
Regulao
Especulao
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DBO
Gonalves (2002), citando Kandir, mosra como as interfaces dos
interesses imobilirios com a participao no Esado, com ou sem regulao,
garantem obteno de ganhos econmicos importantes com a eseculao
com terras: Para Kandir, exisem dois elementos que reforam a eseculao:
a taxao inadequada dos rendimentos advindos da eseculao com terras
e a corrupo. Kandir (1983:116) lembra que o acesso s informaes de
como e quando o invesimento esatal ser realizado um elemento-chave
na eseculao com imveis, sendo assim,
a eseculao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo nos rgos
pblicos. Esa tem-se desenvolvido no s em funo do valor das informaes
referidas acima, mas tambm, e o que pior, com o objetivo de infuenciar as
prprias decises governamentais no sentido de invesir nas regies de interesse
dos eseculadores, aniquilando qualquer iniciativa na direo de realizar um
planejamento racional dos invesimentos pblicos, devidamente ancorado nas
necessidades sociais.
Portanto, pode-se aceitar que genericamente a criao ou expanso das
cidades parte do processo eseculativo com terras e, portanto, sua con-
formao por ele determinada. Nos casos das cidades, no fca muito
clara a fronteira entre os processos de eseculao com a ocupao de reas
desocupadas ou devolutas e as decorrentes de transformao no seu uso.
Alm disso, os invesimentos esatais para infra-esrutura urbana acabam
tendo um papel crucial para a defnio do seu sentido, mas tambm
para os interesses dos eseculadores. Portanto, da combinao desses
interesses do poder (Executivo e Legislativo) e dos eseculadores que
se consituem as cidades sem que a regulao consiga fazer prevalecer os
interesses coletivos (sociais, econmicos e ambientais).
4. 1 . um exemplo Hi stri co nA ci dAde do ri o de JAnei ro
O exemplo do Rio de Janeiro, analisado por Friedman (1999:15), ilusra bem
o processo de transformao da terra rural em urbana no regulada, como
fonte de eseculao. Iso , desde a ocupao do pas e em particular da
cidade do Rio de Janeiro, a transformao de terras sem uso em urbanas
nead estudos 15 DAO
se fez esruturando e conformando a cidade e adequando as regras aos
interesses dos eseculadores:
Ao descrever o patrimnio religioso, esabelecemos relaes com os marcos refe-
renciais citadinos, pois discutimos a hiptese da acumulao da propriedade santa
como um importante vetor de expanso e fator de valorizao do solo urbano.
Friedman (1999:249) refora a idia de que a eseculao fundiria j
es presente no clero que vem ao Brasil e mosra sua importncia para o
caso do Rio de Janeiro para a prpria conformao do esao e o potencial
de expanso da cidade:
No Rio colonial verifcamos, com o exemplo dos beneditinos e jesutas, que havia
eseculao com a terra e a obteno de uma renda de aluguel. A esocagem de
terra, alm de uma herana feudal, fazia parte da esratgia de acumulao de
riqueza pelas ordens. () Seus patrimnios territoriais interferiram nas formas
de organizao do esao e na expanso urbana. Sua localizao, de acordo com
as leis eclesisicas e as necessidades de segurana, era um elemento fundamental
na formao do preo fundirio.
Os loteamentos, iniciados no sculo xix, consolidaram a mercantilizao da
terra. Ainda hoje a interveno fsica mnima, entretanto seu valor multiplicado
e a renda, um ganho mercantil, apropriada pelos proprietrios das grandes glebas
se localizadas em reas disutadas pelo mercado imobilirio.
Aps a promulgao da Lei de Terras, o seu carter capitalisa se inten-
sifcou fortemente. Conforme mosra Friedman (1999:237):
A promulgao da Lei de Terras em 1850 consolidou legalmente a propriedade
privada da terra, o que implicou modifcaes no uso e no desenho do esao urbano.
O acesso terra, que at ento ocorria atravs de doaes de terras devolutas da
Coroa e da compra do domnio til dos aforamentos, a partir desa lei passou a se
dar unicamente atravs da compra e venda da propriedade plena. () a partir
dese perodo que foram organizados os loteamentos.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DA1
J no fnal do sculo xx, segundo a autora, o determinante maior da
eseculao passa a ser a capacidade de esocagem das terras aliada s cam-
panhas milionrias de marketing. Nas palavras de Friedman (1999:250):
Verifcamos tambm o aparecimento de novos proprietrios fundirios em-
presrios ou empresas no necessariamente do ramo imobilirio que passaram
a comprar terrenos e a esecular com seu preo. Na Barra da Tijuca, no havia
escassez de terra e, no entanto, seu preo sofreu uma intensa valorizao. Para ese
mercado imobilirio, a terra tem preo de monoplio e de oligopsnio.
Mas essa regulao tambm no plena, os poderes Judicirio, Legislativo
e Executivo participam da regulao ilegal quer antes ou depois da Lei de
Terras como mosra Friedman (1999:206), nas suas concluses:
Vimos que a grilagem faz parte da evoluo urbana desde a poca colonial, quando
as ordens religiosas, nobres, e funcionrios da Cmara j falsifcavam escrituras e
documentos por falta de demarcao. Verifcamos a perda gradativa do territrio
pblico que, por pertencer ao Rei sob jurisdio esiritual da Igreja, foi doado em
sesmarias, nunca pertencendo ao povo.
No caso da formao da cidade do Rio de Janeiro, os dois processos, de
ocupao de terras devolutas e de transformao no uso de rural para
urbana , se deram de forma conjunta, como ocorre com freqncia nas
cidades em formao. Alm disso, importante ressaltar que nesse caso h
coincidncia nas fguras do Esado regulador, do defnidor dos invesimentos
pblicos e do eseculador que so as vrias ordens da Igreja Catlica.
4. 2. o cAso dA ci dAde de so pAulo
Aqui so apresentados alguns esudos referentes cidade de So Paulo
que mosram como o tipo de regulao exisente nessa cidade propiciou
uma eseculao fundiria que normalmente apropriada pelos capitais
imobilirios, em vez de benefciar as classes menos favorecidas.
nead estudos 15 DAD
O esudo que melhor sintetiza a articulao entre os interesses ese-
culadores e a regulao no mercado de terras para o caso de So Paulo o
de Rolnik (1999:101) quando afrma que:
Alm de esabelecer fronteiras, demarcando e dissolvendo territrios, as normas
que regulam a consruo e o loteamento intervm diretamente na esruturao
do mercado imobilirio. Juntamente com os invesimentos em infra-esrutura, a
legislao confgurou eixos de valorizao do solo hierarquizando e indexando
mercados.
Repetido infnitas vezes ao longo da hisria da cidade de So Paulo, esse
processo sintetiza o movimento de um mercado cuja rentabilidade e ritmo de
valorizao so defnidos por uma dupla lgica. Por um lado, so mais valorizadas
as localizaes capazes de gerar as maiores densidades e intensidades de ocupao;
por outro, valorizam-se os esaos altamente diferenciados ou os exclusivos.
Outro autor que trata da problemtica fundiria urbana Holson
(1993), ao analisar o loteamento do Jardim das Camlias, da periferia de So
Paulo, objeto de longas disutas judiciais entre dois proprietrios, que fez
com que os compradores de lotes no obtivessem os ttulos a que tinham
direito. Essa situao perdurou por muitos anos e nunca foi efetivamente
solucionada, apenas parcialmente aps inmeros acordos entre a associao
de moradores do bairro, novos moradores e grileiros. Para ele, esse um
caso que permite concluses basante interessantes para compreender o
papel da lei e do legal no que se refere regulao da terra.
Na busca das origens da propriedade, o autor descobriu que na realidade
essa propriedade era um apossamento de uma reserva indgena (santurio
legalmente inviolvel esabelecido com sesmaria pelos jesutas em 1580) e
que o fato de ter sido ocupada e legalizada por diferentes grileiros levou a
essa situao de irresoluo. Nas palavras de Holson (1993:77):
Apesar desa irresoluo jurdica certamente promover e benefciar a corrupo, creio
que traz conseqncias mais profundas para a sociedade brasileira: a irresoluo
tambm um insrumento de dominao atualizado pelo sisema jurdico; ou
seja, os princpios da lei no Brasil produzem, sisematicamente, irresolues para
uma sociedade na qual a irresoluo um princpio de ordem (). Todavia no
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DAB
caso brasileiro, quanto mais importante a disuta, esecialmente quando h
terras envolvidas, menor a possibilidade de tais solues. As classes dominantes
utilizam-se da lei para evitar as decises dos tribunais, sempre sujeitas s incertezas
da jusia.
A concluso a que chega Holson (1993:71) basante ilusrativa dos
processos anteriormente descritos, a partir da anlise da realidade do Jardim
das Camlias, que pode ser esendida para o conjunto do pas, de que
sempre possvel legalizar a posse de qualquer tipo que seja. Nas palavras
de Holson (1993:71):
importante acrescentar que essa relao se crisalizou no comeo da colonizao
brasileira como uma esratgia das elites fundirias e dos eseculadores imobilirios,
que dela se serviram para arrancar ganhos incalculveis. Durante sculos eles a
usaram no somente para ampliar seus negcios comerciais, mas tambm para
consolidar uma enorme concentrao de propriedades. Na verdade, um dos
objetivos dese ensaio demonsrar que a lei de terras brasileira foi montada para
ser cmplice dessa prtica, e no um obsculo a ela. Assim, por toda parte no
Brasil, e esecialmente entre as melhores famlias, encontramos propriedades que,
apesar de serem legalmente aceitas, so no fundo, usurpaes legalizadas.
As evidncias de Holson (1993) para o esrito e o carter da legislao
fundiria esabelecida devem se somar s de Rolnik (1999:184) de que
apenas com a organizao e a negociao so atendidas as necessidades
dos interesses pblicos. Nas palavras da autora:
Ao longo do tempo e diante dos vrios agenciamentos esaciais e maneiras de
insero na cidade, as formas de moradias e bairros defnidas pela ordem jurdica
como irregulares teceram formas de legitimao, resultado das negociaes entre
os atores envolvidos no processo da consruo das regras do jogo locais. Esa
escie de acordo coletivo esabelecido entre as partes foi sendo adotada tanto
pelos moradores/ocupantes como pelos funcionrios e polticos encarregados da
aplicao das normas aos assentamentos irregulares. Passaram a funcionar como
direito local, inscrito nas relaes econmicas, sociais e polticas efetivamente
praticadas pelos atores que fabricam territrios. Dessa forma se esabeleceram
nead estudos 15 DAA
pacos territoriais paralelos prpria ordem jurdica-normativa ofcial, sem no
entanto, parar de dialogar com ela.
Em nenhum momento ao longo de um sculo de legislao urbansica, esses
pacos deixaram de ser paralelos. Em virtude disso, uma escie de direito no
ofcial foi criada para amparar a infrao da lei.
Nos casos da cidade de So Paulo fcam claros os dois tipos de ese-
culao com ocupao de reas no ocupadas ou esatais (caso da reserva
indgena) e de transformao de uso agrcola em urbano (mananciais).
4. 3. o cAso de cAmpi nAs
A tese de Santos (2002) mosra de forma muita clara como se deram os
processos combinados de esruturao e desenvolvimento da cidade de
Campinas a partir da articulao dos interesses dos empreendedores da
consruo civil, articulados com os imobilirios presentes na prefeitura, a
partir de uma propriedade agrcola. Nas palavras de Santos (2002:24):
Desa forma, o esudo de caso apresenta o mecanismo terico da valorizao
fundiria a ser observada, pois congrega capital pblico e privado invesido dentro
e fora da propriedade, capital ese contextualizado na evoluo das legislaes
municipais de controle urbansico da apropriao, produo e uso do solo naquele
determinado momento hisrico.
Santos (2002:163) mosra que o aparato insitucional associado ao
fundirio urbano e rural vai sempre sendo consrudo de forma a gerar os
maiores retornos para os fazendeiros/capitalisas/comerciantes/banqueiros
agrcolas e urbanos. Para ele, a Lei de Terras de 1850 fez com que apenas se
consolidasse a propriedade da terra rural e urbana nas mos dos grandes
fazendeiros. Nas suas palavras:
14 Ese Toninho do PT, prefeito eleito de Campinas assassinado em 10 de setembro de 2001.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DAG
O fazendeiro agora tambm poderia ser capitalisa, comerciante, banqueiro, e
manter suas grandes propriedades agrcolas orbitando ao redor do centro da cidade,
capitalizado materialmente por eles mesmos.
Ora, empresas privadas, dirigidas pela mesma frao da elite de parentelas,
baronato e coronelismo, concessionrias de privilgios para a realizao de obras
e servios de gua e saneamento, iluminao e transorte eltrico confgurariam a
reforma da cidade de acordo com os interesses capitalisas de localizao de suas
prprias propriedades.
Ao longo de todo o sculo xix esse processo perdura e os diferentes
prefeitos e secretrios de obras vo garantindo que esse esquema tambm
perdure. No apenas localmente, mas tambm articulado com os governos
da provncia e federal.
Santos (2002:272) mosra um outro episdio no incio do sculo xx
que deixa claro como funcionam tais articulaes. Um acordo entre os
derrotados do Movimento Consitucionalisa de 1932, contrrio a Vargas,
fez com que um montante expressivo de recursos arrecadados na regio
de Campinas retornasse aos cofres pblicos. Com esses recursos, fez-se o
Plano de Melhoramentos Urbanos (1934-1938) que esabeleceu as diretrizes
bsicas de desenvolvimento da cidade at os dias de hoje. Esse Plano era
uma proposa de reforma urbana para o redesenho da planta da cidade,
ampliao da rede de abasecimento e saneamento, esabelecendo nova
legislao para ampliar seu permetro urbano.
Parte dessa reforma acabou, aps muita controvrsia, sendo desenvolvida
apenas na dcada de 1940, a partir de um projeto alternativo que no levava
em considerao o desenvolvimento hisrico da cidade e as necessidades
pblicas e coletivas. Ese manteve o municpio sem um planejamento global
e com lacunas na legislao que permitiram que os interesses dos grupos
imobilirios pudessem prevalecer com a intensifcao da urbanizao,
atravs de, segundo Santos (2002:293),
trocas polticas e negcios urbanos, interessantes s fraes de capital local
voltadas para a produo, apropriao e consumo do esao, notadamente aquelas
de carter eseculativo imobilirio
nead estudos 15 DAG
Partes importantes desse projeto inicial foram desenvolvidas nas dcadas
de 1940 a 1970 com grandes obras de modernizao urbana e do sisema
virio onde as desapropriaes tambm tiveram um papel importante.
Seu corolrio ocorre na dcada de 1970, com uma poltica nacional de
habitao (sfh e bnh), com grandes invesimentos na rea urbana.
Nessa fase, na qual tambm ocorre o milagre brasileiro, a expanso
urbana de Campinas muito grande com um adensamento populacional
e uma verticalizao das habitaes. Segundo Badar (1986) apud Santos
(2002:305), a prefeitura encontrava-se desrovida de legislao adequada
que lhe permitisse controlar a ao da iniciativa privada, tanto no referente
ocupao vertical da rea central quanto no tocante expanso horizontal
da rea urbana.
Para Santos (2002:306), nesse perodo ainda h a hegemonia dos
interesses imobilirios locais que valorizam seus capitais naquela articulao
previamente apresentada onde: A alavancagem do mecanismo de eseculao
imobiliria em marcha passava pelo direcionamento desa urbanizao
atravs de alteraes legais na sua conduo insitucional e na prpria
reorganizao da esrutura funcional do poder pblico.
Para Santos (2002:314), nas dcadas de 1980 e 1990, as obras desenvolvidas
em Campinas se daro sob um novo jogo de interesses fundirios, baseadas
nos Planos dos anos 1930, a execuo de um conjunto de obras pblicas
de saneamento, drenagem e articulao viria das bacias hidrogrfcas,.
Santos deixa claro, portanto, que o capital imobilirio nas fguras
dos fazendeiros e proprietrios de terras encontra uma combinao de
possibilidades de esecular com terras rurais e urbanas a partir de regras e
insituies a serem ou no cumpridas, de acordo com seus interesses, ainda
alavancados por invesimentos pblicos. No caso de Campinas, o principal
mecanismo de eseculao foi decorrente do processo de transformao no
15 Introduo em alguns esaos urbanos de normas provisrias de Zoneamento.
16 Entre elas a avenida Aquidab.
17 Segundo Maricato (coord., 2001), a maior parte das desapropriaes urbanas ou rurais
decorrentes do uso social da terra tem, pelos mesmos caminhos jurdicos que privilegiam a
elite brasileira em outras reas, gerado indenizaes asronmicas, normalmente apropriadas
em ltima insncia por bancas de advogados. No h evidncias de que isso ocorre na
cidade de Campinas.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DA7
uso, inicialmente de rural para urbano e depois de gleba para lote e sempre
contando com o apoio do poder pblico e articulado com os invesimentos
pblicos.
Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (2002:3) sobre o parcelamento
do solo no processo de incorporao de reas rurais s cidades mosra que
esa vem se dando como uma urbanizao ambientalmente insusentvel
e socioesacialmente segregada, via ocupaes irregulares para abrigar as
populaes de baixa renda, e/ou via condomnios fechados para abrigar
populao de alta renda. Sua pergunta bsica era: por que esse processo
se deu dessa forma, na medida em que exise um aparato insitucional
e legal que possibilitaria um desenvolvimento urbano mais adequado e
equilibrado?
A principal resosa da autora que a regulao pblica de certa forma
conivente com os processos eseculativos com as terras e que acabam por
conformar o pior tipo de urbanizao. Nas palavras da autora Miranda
(2002:136-137).
a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo sempre esiveram mais
centrados na queso de como parcelar, do que em asecos que digam reseito
queso de quando e onde parcelar, problematizando o efetivo controle da expanso
urbana e da eseculao imobiliria (). De um modo geral, a inefcincia na
fscalizao, a impunidade e as prticas de regularizao adotados pelo Poder
Pblico acabaram favorecendo a ilegalidade.
Mas o prprio aparato normativo, alm de contar com uma infnidade
de insrumentos para a regulao pblica, que com freqncia utiliza o
que melhor atende aos interesses do empreendedor. Mas tambm Miranda
(2002:136) identifca
que h defcincias no conjunto desses insrumentos, deixando lacunas, como
as representadas pela total ausncia de insrumentos capazes de deter a ao
eseculativa da terra.
Concluindo-se a anlise do processo de ocupao e formao das cidades
brasileiras, as regras e os mecanismos de controle para o mercado de terras
nead estudos 15 DAO
exisente so inadequados para a efetiva regulao nos mercados de terras
urbanas no impedindo a eseculao fundiria nem o uso inadequado
do solo. A regulao, quando exisente, atendia em grande medida aos
interesses dos eseculadores imobilirios atravs de:
inexisncia de cadasros, o que inviabiliza a regulao e propicia a contnua
apropriao de terras pblicas e devolutas;
legislao limitando o acesso e elevando os preos da terra e, portanto,
impedindo o acesso aos menos favorecidos;
quando a legislao colocava limites aos interesses eseculadores esa era
sufcientemente ambgua ou omissa no impedindo sua ao;
invesimentos pblicos e Zoneamento adequados para a ocupao das reas
pertencentes aos proprietrios do capital imobilirio;
fscalizao pouco efciente associada ao Poder Judicial muito moroso e
ambguo.
5. a ocuPao esPeculatiVa no regulaDa Da terra rural
H uma conscincia basante generalizada de que h pouca regulao
dos mercados de terras rurais no Brasil. Apresentam-se inicialmente dois
autores, que, por caminhos diferentes, mosram isso de forma nua e crua.
A primeira, Hunebelle, uma francesa que escreve um artigo para dar um
quadro mais geral da situao brasileira para invesidores internacionais no
fnal dos anos 1970 e acaba descrevendo como a falta de regulao viabiliza
a eseculao no mercado de terras. Sua apresentao gira em torno da
ocupao de terras novas, mas tambm daquelas ocupadas precariamente
atesando uma vez mais a fragilidade da propriedade. Hunebelle (1982:17)
tambm mosra que h menor interesse em criar mecanismos para a regulao
do mercado de terras, pois as elites brasileiras tambm se benefciam da
eseculao com terras:
Mas a eseculao fundiria no um negcio para principiantes; preciso ter
apoio jurdico para superar os numerosos obsculos legais. Tudo um jogo em
torno da noo de ttulo de propriedade. Um ttulo de 30 anos tem muito mais
valor que um ttulo de 10 anos, que pode ser anulado (sobretudo se os invasores/
posseiros podem adquirir ttulos). Certos eseculadores prevenidos preferem
a.
b.
c.
d.
e.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DAO
comprar a terra ocupada, que eles pagaro no esado do Acre e de Rondnia
uns us$ 10 para us$100 num terreno livre. No outro extremo, os invesidores
requintados utilizam os advogados mais esecializados para adquirir terras. Mas
o golpe grande, utilizado por certas multinacionais como por pequenos grupos
privados, o seguinte: compra-se por qualquer bagatela a terra ocupada, logo
depois, como no Oese americano no sculo xix, vm bandidos armados que
acossam (ou massacram.) os ocupantes. De repente a terra es valorizada em
100% at 1.000 %
Outro autor que precisa ser citado com uma posio basante radical
Jones (2002), que em funo da particular forma de regular o acesso terra
no Brasil, atravs da aquisio ou da posse, assume que toda a propriedade
no pas foi adquirida ilicitamente apenas com o objetivo eseculativo. Para
Jones (2002:2), todas as propriedades so quesionveis ao afrmar que:
O processo de saque de terras (pblicas e de pequenos posseiros e indgenas)
assumiu a feio radical da grilagem esecializada, conceito que esruturamos
para defnir uma forma particular de assalto s terras e aos cofres pblicos, pra-
ticada sisematicamente e de forma organizada por grileiros esecializados. Iso
, apoiados em assessoramento jurdico e intimamente articulado s esruturas do
poder autoritrio e da sua burocracia, esecialmente, no Incra Insituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria , nos Insitutos de Terras dos Esados, nas
Superintendncias de Desenvolvimento Regional, dos cartrios e fnanciados por
Bancos ofciais. A rea ilegalmente transferida para particulares, naquele perodo
(1964-1980), segundo esimativas que fzemos em nossa tese de Mesrado ( Jones
1987) foi de aproximadamente 115 milhes de hecares ou 46% da rea agrcola do
Pas na poca. O Incra, em esimativas mais precisas que as nossas, admitia ser de
118 milhes, esa rea. Tratava-se de reas pblicas ou ocupadas legitimamente por
pequenos posseiros e indgenas. Observe-se que o objetivo dessa grilagem no era
apenas a ocupao das terras, como reserva de valor (que, efetivamente, no tinham na
poca), mas um meio fcil, e necessrio, para o acesso aos subsdios e fnanciamentos
incentivados, o que explica as grandes fortunas que se consituram no perodo.
Ambos eso corretos, mas se o problema for encarado dessa forma, as
solues sero basante complexas. O que deve ser desacado que a ocupao
nead estudos 15 DGO
das terras no Brasil passou por diversos processos nos quais a ocupao
eseculativa de terras cumpriu um papel decisivo. E que a sua recuperao
hisrica, que se far a partir de agora de forma analtica, possibilitar uma
compreenso mais adequada da problemtica, o que por sua vez criar as
condies de se proporem alternativas viveis reais.
No caso do Esado de So Paulo, hisoricamente o processo de ocupao
fundiria sem regulao ocorreu a partir da produo cafeeira. O autor
que melhor descreve esse processo de ocupao combinado com a falta de
regulao , sem sombra de dvidas, Monbeig.
Monbeig (1984:108), em sua obra sobre a ocupao do oese de So
Paulo, j colocava que: O movimento de conquisa do solo entre 1890 e
1900 foi uma vasa eseculao fnanceira. importante perceber que os
processos de ocupao das terras, de formao das fazendas e de entrada
em regies novas ocorrem em funo da expecativa de valorizao dessas
terras a partir da expanso do caf.
Monbeig (1984:108) mosra que no fnal do sculo xix a infao, o
dinheiro fcil criava ambiente prprio eseculao () uma fazenda
comprada por 230 contos de ris, revendida por 500 e transferida a um
terceiro por 1000 contos, tudo em alguns anos. Com os lucros de tais
eseculaes, compravam-se terras virgens e plantavam-se milhes de ps
de caf. O rpido movimento de ocupao que vem da regio do Vale do
Paraba, passando por Campinas, Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto,
e mais tarde adentrando as regies de Ourinhos e Araatuba, decorre do
desgase das terras antigas com a conseqente queda de sua produtividade,
mas viabilizado pelos ganhos com a eseculao com terras.
A ocupao do norte paranaense foi uma outra fronteira onde a es-
peculao com terras se deu com grande intensidade desde os anos 1920,
perdurando at os anos 1950. Nesse caso, o processo eseculativo ainda
se deu com base na expanso da cafeicultura. Padis (1981:106) mosra que
diversas empresas colonizadoras se esabeleceram na regio e a entrada de
novos imigrantes viabilizava a revenda a preos acessveis, mas com elevados
ganhos para os colonizadores. A Companhia de Terras Norte do Paran
adquiriu as suas glebas do governo do Esado razo de 20 mil-ris por
alqueire paulisa, em 1925. Quinze anos depois, ela os vendia razo de
500 mil-ris.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DG1
A partir do golpe de 1964 se inicia uma nova forma de se obterem ganhos
com as terras, alm da prpria eseculao: os incentivos fscais e a poltica
de crdito agrcola subsidiado. Os primeiros consisiam na concesso
de reduo no pagamento de imposo de renda para os proprietrios de
terras que implementassem projetos agropecurios na regio da Sudam
(Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia). Numa primeira fase,
at fnal dos anos 1970, a maior intensidade dessa ocupao ocorre, como
mosra Ianni (1979:77), no Mato Grosso e no Par. A partir da ocupao
dessa regio h um deslocamento, primeiramente para o Maranho e o
Amazonas e, poseriormente, para Rondnia e Acre. A poltica de crdito
agrcola subsidiado que durou de aproximadamente 1967 a 1985, ao ser pouco
fscalizada permitia a apropriao de seus benefcios quer com uso produtivo
quer apenas eseculando no mercado fnanceiro. A propriedade da terra ao ser
a garantia ao crdito, possibilitava aos seus proprietrios ganhos expressivos.
Ianni (1979:79) mosra como esse processo ocorreu: Sem esquecer a prtica,
muito corrente na Amaznia, por parte de grileiros, latifundirios, fazendeiros
e empresrios, de comprar terras para utiliz-las como reserva de valor, contra
a depreciao da moeda, para futuras atividades econmicas ou eseculaes.
A literatura esecializada na problemtica ambiental da Amaznia iniciou
a crtica ocupao/devasao a partir da inefcincia dos projetos que
tinham na pecuria a sua atividade principal. Em Hecht et alii (1989), que
um esudo da viabilidade econmica da pecuria de corte na Amaznia,
os autores concluem que os resultados econmicos da simulao das
fazendas de pecuria na Amaznia so lucrativos para as corporaes por
causa dos incentivos fscais, emprsimos a juros baixos, benefcios fscais,
hedges infacionrios e eseculao com a terra. O conjunto das polticas
de esado para a regio, desde as apontadas acima at consruo de infra-
esrutura (rodovias, etc.), faz com que as expecativas dos agentes sejam de
possibilidades de ganhos com as terras.
18 Os impacos dessa poltica so apresentados, entre outros, por Rezende (1982) e Reydon
(1984).
19 Aqui se evidencia como o Esado tem viabilizado elevados ganhos patrimoniais, com a
insalao de infra-esrutura e/ou concesso de incentivos e subsdios, apenas acessveis a
alguns, da forma apontada por Lessa e Dain.
nead estudos 15 DGD
Hall (1987:532), por outro lado, mosra que, nessa eseculao, os
pequenos e mdios agricultores tm uma participao expressiva ao longo
de toda a hisria. D-se atravs da aquisio de lotes por parte de pequenos
e mdios agricultores, vindos do resante do pas, principalmente em
decorrncia da modernizao da agricultura e da crise econmica que o
pas atravessa. Essa ocorre com a revenda de parte das reas ocupadas pelos
grandes empreendimentos em pequenos lotes, semelhante quela ocorrida
no esado de So Paulo e no norte do Paran: Nos anos 80 os esquemas
de colonizao privados tornaram-se crescentemente um veculo popular
para tornar grandes reas da Amaznia disonveis a preos nominais para
empreendimentos comerciais do sul. Aps a colocao de infra-esrutura
bsica e da demarcao das terras, a frma vende lotes para qualquer pequeno
fazendeiro que tenha o capital para pagar preos de us$ 50 a us$ 200 por
hecare.() Em Tucum as terras compradas pela Companhia Consrutora
Andrade Gutierrez (Consag) por uma mdia de us$ 0,87 por hecare eram
revendidas a pequenos fazendeiros por montantes entre us$ 44 a us$ 87
por hecare.
O que esses esudos tambm mosram que a devasao da foresa e a
ocupao com pecuria ocorrem em funo da necessidade de se sugerir que
os projetos agropecurios so produtivos e eso sendo implementados, e
que portanto no so passveis de desapropriao. Segundo Mahar (1989:37),
em Rondnia os preos reais da terra tm se elevado em anos recentes
de forma assusadora, basicamente em resosa contnua migrao e s
melhorias nas esradas e outras obras de infra-esrutura fnanciadas atravs
do Polonoroese. Mesmo nos projetos de colonizao, Mahar (1989) mosra
que possvel para os eseculadores obter o equivalente a us$ 9,000 se
eles desmatarem 14 hecares da foresa e plantarem pasagem e culturas
de subsisncia por dois anos, e depois venderem os direitos de posse
adquiridos por esa prtica.
Apesar da inexisncia de incentivos fscais para ocupao de novas reas
na Amaznia, como exisia nos anos 1970 e 1980, hoje no Acre o potencial
de ganhos com a eseculao com terras continua muito elevado. O prprio
desmatamento uma forma excepcional de se ganhar com a valorizao da
propriedade. A eseculao com terras, primeiro no processo de apropriao
de terras devolutas e depois no processo de transformao de foresas em
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DGB
pasos. Nesa alm dos ganhos com a extrao da madeira h uma grande
valorizao da terra na sua converso de foresa em paso como mosra
a tabela 1. Na atualidade certamente esa no h atividade econmica
passvel de competir com a combinao de ocupao de terras devolutas, a
extrao de madeira e a insalao da pecuria de corte fundamentalmente
pela completa falta de regulao do acesso terra e ao seu uso. A Tabela
1, mosra inicialmente uma homogeneidade basante grande nos preos
da terra nos diferentes municpios para as seguintes categorias: mata sem
madeira de lei, paso no mecanizado e paso mecanizado. As maiores
diferenas aparecem para a mata com madeira de lei, certamente porque
os diferentes agentes econmicos tm diferentes expecativas quanto aos
ganhos futuros oriundos dessa atividade.
TABElA 1 preo Da terra coM Matas e seM e preos De pastos
coM Di Ferentes quali DaDes. vari ao percentual De seu valor eM
Funo Do DesMataMento anos De 2000 e 2001 estaDo Do acre.
regies
acre
terras e atributos r$/ha
V
a
r
i
a

o


%
V
a
r
i
a

o

%
V
a
r
i
a

o

%
mata
com
maDeira
De lei
mata
sem
maDeira
De lei
Pasto
no
mecani-
ZaDo
Pasto
mecani-
ZaDo
(a) (b) (C) (d) (d/a) (C/a) (C/b)
riO braNCO 90 - 120 375 316,67 33,33 -
brasilEia 19 - 120 - - 531,58 -
sENa
madUrEira
82,5 - 120 350 324,24 45,45 -
TaraUaC 30 10 190 - - 533,33 1.800,00
ElVira 35 15 190 - - 442,86 1.116,67
JUrU 65 20 200 400 515,38 207,69 900,00
fonte: basa vrios anos.
nead estudos 15 DGA
Mas a concluso mais importante que se tira da tabela,1 que em todas
elas o desmatamento sempre valoriza a propriedade. Nos casos onde h
informao sobre mata sem madeira de lei (nas regies de Tarauac, Elvira
e Juru), a valorizao decorrente da transformao da mata em paso no
mecanizado da ordem de 900% a 1.800% por hecare de terra, segundo
os diferentes municpios.
Outra realidade que evidencia a falta de capacidade do Esado brasileiro
de regular a propriedade da terra observada no sudoese do Piau. Segundo
Monteiro (2002)0, nesa regio vem ocorrendo nos ltimos anos um
intenso processo de ocupao ilegal de grandes reas de terras devolutas
por grandes proprietrios (com imveis de at 35.000 ha). Eses adquirem
pequenas posses adjacentes terras devolutas e as integram em grandes
imveis atravs da fgura do uso-capio. A total incapacidade do Esado
em regular o acesso e o uso da terra tambm so percebidos nese processo
quando por um lado so feitos invesimentos imensos para desapropriar
fazendas improdutivas para assentar famlias de sem-terra e por outro se
esa permitindo a ocupao de vasas reas de terras devolutas como no
caso do sudoese do Piau.
Talvez a evidncia mais clara da incapacidade que o Esado brasileiro vem
tendo de efetivamente regular o mercado de terras decorrente da Portaria
558/99 do Incra que imps a todos os proprietrios de imveis com mais de
10.000 ha a necessidade de apresentar a documentao comprobatria de
seus imveis. Essa incapacidade se evidencia por dois asecos da Portaria:
a) o prprio ato de ter que requerer a documentao, pois o Esado deveria
deter as informaes necessrias de todos os imveis; e b) o fato de 1.438
(46,9%) dos 3.065 imveis no terem resondido, e que somam 46 milhes
de ha (conforme se observa na Tabela 2).
Esses que no resonderam, que so tratados como suseitos de grilagem,
se apropriaram de 11% da rea dos imveis do pas. Os dados da Tabela 2
tambm evidenciam que, entre os imveis com rea total entre 200.000 e
500.000 ha, mais de 55% deles no apresentaram a documentao necessria.
Ou seja, quanto maiores, mais ilegais. Deve-se ter claro que entre os que
resonderam podem exisir outros que se apossaram de terras pblicas.
20 Alm dese vide Reydon e Monteiro (2006) in: Reydon e Cornlio(2006)
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DGG
Isso mosra uma vez mais a necessidade de desenvolver polticas pblicas
que efetivamente controlem a terra no pas.
TABElA 2 i Mvei s rurai s noti Fi caDos e os que no
responDeraM (suspei tos De Gri laGeM). por taManHo. Brasi l.
classes De
rea total
(1000 ha)
total
notiFicaDos
no
resPonDeram
(susPeitos De
grilagem)
no resP./
total not.
no imoV. rea
(1.000
ha)
no imoV. rea
(1.000
ha)
%
imoV.
%
rea
NO iNfOrmada 7 0,0 0 0,0 - -
mENOs dE 10 19 63,2 0 0,0 - -
10 a mENOs dE 20 1.846 25.270,3 863 11.780,4 46,7 46,6
20 a mENOs dE 50 882 25.854,0 413 12.158,1 46,8 47,0
50 a mENOs dE 100 184 12.616,8 94 6.400,0 51,1 50,7
100 a mENOs dE 200 85 11.786,5 46 6.343,2 54,1 53,8
200 a mENOs dE 500 34 9.964,5 19 5.757,0 55,9 57,8
500 a mENOs dE 1.000 6 4.996,2 2 1.667,7 33,3 33,4
1.000 E mais 2 3.251,9 1 2.050,0 50,0 63,0
TOTal 3.065 93.803,3 1.438 46.156,6 46,9 49,2
fontes: incra, banco de dados dos imveis abrangidos pela
Port. 558/99, de 08/01/2001 e listagem dos imveis que no
atenderam notificao da Port. 558/99, de 21/12/2000.
6. concluses e uma ProPosta institucionalista
Para regular o mercaDo De terras
Mas deve-se ter em mente que os que eseculam com terras atuam ou
dentro da lei ou no seu vcuo, iso , na incapacidade que o Esado vem
apresentando de efetivamente regular o seu mercado. Ou ainda na forma
nead estudos 15 DGG
como a regulao tem sido desenvolvida a fm de propiciar uma maior
eseculao com as terras. Com freqncia h evidncias de que as regras que
se tentou criar sempre o foram para benefciar os eseculadores fundirios,
rurais ou urbanos.
No Brasil, mesmo com legislao e atribuio de resonsabilidades
insitucionais regulando o acesso terra, esas ou so ambguas ou passveis
de no-cumprimento sem nus, benefciando sempre os eseculadores com
terras em prejuzo do seu uso coletivo.
Como j evidenciado, h trs escies bsicas de eseculao no mercado
de terras, que geram ganhos para seu proprietrio ou apropriador:
na apropriao privada de terras pblicas, devolutas e no ocupadas, urbanas
ou rurais; principalmente atravs da posse;
na transformao do uso e do tamanho da propriedade:
de rural para urbana (indusrial, comercial e habitacional);
de glebas em lotes (rurais ou urbanos);
da valorizao da terra por seu carter de ativo lquido.
Normalmente, essas formas podem inclusive ser combinadas: o primeiro
tipo de eseculao , sem sombra de dvidas, o mais rentvel, e tambm
o que mais facilmente pode ser controlado com uma regulao efetiva dos
mercados de terras na forma de cadasros e regisros dos imveis pblicos
e privados. Claro que isso implica mudanas efetivas no arcabouo legal
federal, esadual e municipal. Mas refere-se basicamente consruo e
disonibilizao ao pblico de cadasros e regisros de imveis rurais e
urbanos e uma efetiva fscalizao.
O tipo subsequente diretamente regulado pelos municpios (Poderes
Executivo e Legislativo) e pelo governo federal (Incra), mas como bem
mosrado no se efetivou.
A terceira forma de ganhos eseculativos pela incapacidade de se regular
a propriedade da terra a decorrente das caracersicas de ativo lquido
21 Na formulao de Reydon (1992), esses so os valores eserados associados a sua liquidez
(l) que decorrem entre outros da liquidez geral da economia e de sua liquidez esecfca
decorrentes: das garantias insitucionais da terra, do comportamento dos demais mercados
de ativos lquidos e de outros ativos reais.
a.
b.

c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DG7
que a terra assume. Dado que impossvel coibir a eseculao com terras
num pas como o Brasil, pois a maior parte dos que tm alguma riqueza a
mantm a terra entre outros ativos. Isso decorre do fato de que nese pas
a eseculao com terras algo imanente tanto no setor rural quanto no
urbano, h toda uma economia que gira em torno dessa atividade e, por
outro lado, no h tradio nem meios para fscalizar. Esa caracersica
apresenta um desafo mais complexo e difcil. Mas certamente diminuiria
signifcativamente se o Esado brasileiro implantasse um efetivo Imposo
Territorial Rural (itr). Ese imposo analisado em Reydon et al. (2006),
se devidamente fscalizado, cumprir em parte o papel de regulador do
uso eseculativo da terra.
Da a necessidade de se pensar, de forma criativa, polticas que possi-
bilitem regular a forma de ocupao e o uso do solo, fazendo com que seu
motor deixe de ser prioritariamente decorrente da maior eseculao, de
forma a buscar melhorias sociais, econmicas e ambientais.
Portanto, o que se faz necessrio regular para orientar parte da esecu-
lao, pois esa sempre exisir, o que no pode ser permitido que, em nome
da no-interveno, apenas poucos se benefciem de seu uso eseculativo e
alm disso criem problemas econmicos, sociais e ambientais.
A partir dessas consataes h necessidade de se regular efetivamente
o mercado para seu melhor funcionamento e para coibir os excessos nos
processos eseculativos. Para o Te World Bank (2002) e para Burki e Perry
(1998), a regulao dos mercados deveria ser o tema central da atuao de
todos as agencias de desenvolvimento do mundo. No ltimo esudo do
Banco Mundial, Te World Bank (2002:37), prope-se que as insituies
formais do Mercado de Terras incluam o regisro dos imveis, servios de
22 Nese artigo, compara-se o comportamento do preo da terra de So Paulo ao longo das
dcadas de 1980 e 1990 com o de outros ativos. Verifca-se, entre outros, que a terra quando
parte de portflio terico composo de aes durante crises da BOVESPA um ativo
comparvel poupana e que valoriza o portflio. Evidenciando que a terra pode ser um
importante ativo no portflio dos agentes econmicos, como proposo em Reydon (1992).
23 A sua no efetividade decorre da falta de fscalizao por sua vez decorrente da baixa
capacidade dese imposo de gerar receitas para o Esado. Mas ese imposo em vrias
partes do mundo concebido no como um gerador de receitas, mas um regulador do
mercado de terras.
nead estudos 15 DGO
titulao e o mapeamento dos imveis. Na consruo desas insituies
so quatro as caracersicas que no podem ser deixadas de lado:
defnio e adminisrao lmpida dos direitos de propriedade;
mecanismos simples para identifcao e transferncia dos direitos de
propriedade;
compilao cuidadosa dos ttulos de propriedade e livre acesso a esas
informaes;
mapeamento dos imveis.
As insituies que regulam o mercado de terras atravs dese conjunto
de regras so fundamentais para implementao adequada das seguintes
polticas: reforma agrria, crdito fundirio, tributao efetiva at o plane-
jamento territorial rural, urbano e ambiental.
Nesse sentido, para viabilizar o efetivo controle sobre a terra, h que
se insitucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, atravs
de mudanas legais, criao de cadasro, entre outros, em suma, criar no
Esado brasileiro uma insituio que efetivamente tenha controle sobre a
propriedade da terra. Portanto, uma das facetas da nova insituio passa
pela criao das condies para isso. O primeiro passo fundamental sem
sombra de dvidas o mapeamento da realidade agrria brasileira, com
indicaes de reas de terras devolutas, identifcao dos imveis, cadasro
das dvidas do itr e outros. Iso requer mudanas efetivas de mentalidade
e do uso da tecnologia disonvel. A maior parte das informaes exisem
em imagens de satlites, nos cadasros do Incra e em outros rgos pblicos.
Os passos a serem dados so:
organizar as informaes disonveis;
mapear as informaes com a moderna tecnologia;
criar um mecanismo simplifcado local de confrmao ou retifcao das
informaes exisentes;
24 Isso implica o aprimoramento da Lei 10.267/2001, que um primeiro passo na criao
do Cadasro ao esabelecer que qualquer mudana efetivada no regisro dos imveis deve
ser acompanhada de memorial descritivo com coordenadas dos vrtices da propriedade.
Essa documentao deve ser encaminhada pelos cartrios ao Incra para a consolidao
das informaes.
a.
b.
c.
d.
a.
b.
c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DGO
criar os mecanismos para convalidao legal das informaes;
criar mecanismos para atualizao e socializao das informaes.
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7
Fome Zero
pol ti ca pBli ca
e ci DaDani a
1
Jos Graziano da silva
Maya takagi
Resumo
O artigo expe as principais concepes e conceitos do Programa Fome
Zero do governo federal, faz um balano de um ano de sua implantao e
conclui com uma avaliao de alguns desafos para sua consolidao como
Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil.
Abstract
Tis paper makes clear the conception and the main concepts of the federal Zero
Hunger Program, analyses its implementation in the frs year and the challenges
to the Food and Nutritional Security Policy consolidation in Brazil.
introDuo
O governo do presidente luiz Incio lula da Silva colocou o
problema da fome no centro da agenda poltica brasileira e
internacional, com um compromisso claro: pretende erradic-
la do cenrio nacional por meio de aes integradas que
estruturem uma poltica permanente de segurana alimentar
e nutricional.
1 Texto apresentado no ix Encontro Nacional de Economia Poltica, em UberlndiaMG
em junho de 2004.
2 Prof. Titular da Unicamp/IE, coordenador executivo do Projeto Fome Zero do Insituto
Cidadania, minisro de segurana alimentar e nutricional do governo Lula em 2003, assessor
esecial da Presidncia da Repblica.
3 Mesre em desenvolvimento econmico, esao e meio ambiente e doutoranda em Economia
Aplicada na Unicamp/IE.
nead estudos 15 DGA
A implantao do Programa Fome Zero e a criao do Conselho Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) e de um rgo executivo
e articulador o Minisrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome , ambos vinculados Presidncia da Repblica, j no
primeiro ato legislativo do governo ento recm-empossado explicitam
claramente que a segurana alimentar e nutricional retomou um esao
perdido ao longo da ltima dcada.
Esse um fato hisrico da maior relevncia, j que, tanto no Brasil
como fora dele, a exisncia da fome escamoteada, omitida, negligenciada
como um fato do qual os governantes se envergonham.
Se esse fato foi positivamente recebido pela sociedade civil em geral,
considerando-se os crescentes apoios recebidos, pela maioria dos formadores
de opinio e pelos pesquisadores e militantes do tema, no houve consenso
quanto s formas para realizao dessa meta ambiciosa, podendo-se iden-
tifcar nesse debate dois grupos principais:
aqueles que consideram no serem necessrias polticas esecfcas voltadas
para o combate fome por diversos motivos, como: por ser uma situao
irrealizvel a erradicao plena da fome; por considerar que a fome es
vinculada fundamentalmente ao problema de geso da poltica macroe-
conmica, vinculando a sua exisncia ao problema do desemprego e do
subemprego; por considerar mais efcazes programas de combate pobreza
em geral e no fome esecifcamente; por no conceber a importncia de
polticas pblicas federais, considerando que a mobilizao da sociedade
civil e a articulao das aes j exisentes nos governos federal, esadual e
municipal seriam sufcientes.
4 Atualmente incorporado ao Minisrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
mds.
5 Medida Provisria n
o
103, de 1
o
de janeiro de 2003, convertida na Lei n
o
10.683, de 28 de
maio de 2003.
6 Ese perodo foi marcado pelo enfraquecimento da articulao das aes e do debate,
pelas diferentes esferas de governo com a sociedade, no que diz reseito aos problemas de
insegurana alimentar. Em resumo, foi um perodo caracerizado pela ausncia de uma
poltica de segurana alimentar, ocasionada pela falta de prioridade poltica queso. Ver,
a reseito, Flvio Valente (texto no site www.fomezero.gov.br).
a.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DGG
aqueles que criticaram o programa pela sua concepo e formato de im-
plementao, que seria incompleto ou equivocado, incluindo vises como:
sua suposa concepo assisencialisa, resumindo o programa doao de
alimentos; aqueles que consideram que no se deu a devida importncia
para a poltica de segurana alimentar, no sentido que diz reseito a todos
os cidados, resringindo-se s polticas que dizem reseito apenas aos mais
pobres; e ainda aqueles que criticaram-no por no ser possvel entend-lo,
ou seja, considerando a sua formulao muito complexa.
H ainda aqueles que, includos ou no nos grupos a e b, consideraram
insufciente o que foi realizado no primeiro ano e, na nossa opinio, essa
posura es relacionada excessiva expecativa criada e muitas vezes
fabricada sobre o programa, que sempre foi colocado como de implantao
em mdio prazo, refetindo amide a disuta poltico-partidria da qual
o programa foi objeto.
Essa falta de consenso no mbito nacional, por seu turno, no teve eco
no cenrio internacional. Organizaes multilaterais internacionais, como
Fao Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura ,
Unesco, Unicef, Banco Mundial e Bird tm elogiado no s a prioridade, mas
a concepo do programa. Isso no fortuito. As organizaes das Naes
Unidas eso promovendo uma esratgia de reduo da fome e da pobreza
em nvel mundial. Para a reduo da fome, por exemplo, a meta, da qual o
Brasil signatrio, reduzi-la pela metade at o ano de 2015. E a concluso
recente dessas organizaes a de que as metas no sero alcanadas se
as esatsicas continuarem no atual ritmo e sem uma ao planejada dos
governos nacionais, citando o Brasil como um exemplo a ser seguido pelos
outros pases.
Passado mais de um ano de implantao do Programa Fome Zero,
revese-se de grande importncia fazer um balano das suas concepes, do
que foi implantado e do que falta implantar em direo meta anunciada
pelo presidente.
Ese texto divide-se em trs partes: a primeira faz uma breve explanao
da concepo que norteou o programa desde a sua formulao, passando
pela transformao do projeto em um programa de governo. A segunda
faz um balano dos avanos obtidos no primeiro ano; e a terceira, uma
b.
nead estudos 15 DGG
avaliao dos caminhos necessrios para se trilhar frente na consolidao
do Programa Fome Zero.
1 Diagnstico e concePo
natural que a concepo de um programa ou projeto eseja esreitamente
relacionada com o diagnsico das causas do problema sobre o qual se quer
atuar. o que se pretende expor a seguir.
1 . 1 i nsegurAnA Ali mentAr no si nni mo de fome
O primeiro aseco a se ressaltar a importncia de disinguir insegurana
alimentar de fome. O conceito de segurana alimentar envolve pelo menos
quatro dimenses. A primeira, que mais visvel, a dimenso de quantidade.
necessrio um consumo mnimo de calorias, protenas e vitaminas para
uma vida ativa e saudvel. A segunda, no menos visvel, a dimenso de
qualidade. A populao deve ter acesso a alimentos nutritivos. A terceira
dimenso de regularidade: comer pelo menos trs vezes por dia. tomar
caf da manh, almoar e jantar todos os dias. E a quarta, no menos im-
portante, a dimenso de dignidade. Uma pessoa que se alimenta de resos
de resaurantes ou de lixes no possui segurana alimentar, embora possa
at no se enquadrar na categoria de subnutridos pelo critrio biolgico.
A insegurana alimentar possui diversas facetas, todas basante graves.
Engloba aqueles que comem pouco por falta de renda; os que comem
inadequadamente porque no ingerem os nutrientes necessrios para
uma vida saudvel, embora possam at ingerir a quantidade necessria de
calorias e protenas (muitos, esecialmente crianas, podem ter doenas
associadas que impedem a absoro dos nutrientes); e tambm os que
comem demasiadamente, necessitando de uma reeducao alimentar.
O problema da fome crnica o mais visvel, o mais premente. Afeta
biolgica e psicologicamente o indivduo e suas geraes. O conceito de
insegurana alimentar engloba-o, mas mais amplo e permite vislumbrar
polticas preventivas para evitar que as famlias cheguem a tal esado.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DG7
1 . 2 di Agnsti co dA fome
A fome a dimenso extrema dos desequilbrios esruturais do pas e
assim deve ser compreendida para que possa ser efcazmente enfrentada. A
concepo do programa tal como foi formulado de que no exise soluo
assisencial para esse desafo. Ainda que medidas emergenciais sejam
necessrias para amenizar a herana dos graves problemas que nos cercam,
a fome s ser vencida com polticas pblicas esruturais e a incluso de
seus protagonisas no processo de desenvolvimento.
O programa reconhece que alcanar de fato a segurana alimentar no
Brasil exige um modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o
crescimento com disribuio de renda, de modo a ampliar o mercado
interno do pas com gerao de empregos, melhoria dos salrios pagos e,
mais esecifcamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo
que funciona como uma escie de farol para as rendas desses segmentos
mais pobres da populao. Ese consitui o primeiro eixo de atuao da
Poltica de Segurana Alimentar: a integrao das polticas esruturais para
gerao de emprego e renda.
No entanto, o diagnsico mais objetivo da queso da fome no Brasil
presente no programa o de que esa envolve pelo menos trs dimenses
Fome
Extrema
pobreza
Insegurana
alimentar Desnutrio
Obesidade
nead estudos 15 DGO
fundamentais: a insufcincia de demanda, decorrente da hisrica concen-
trao de renda exisente no pas e do baixo poder aquisitivo de grande parte
da populao brasileira associado aos ainda elevados ndices de desemprego
e ao subemprego; a incompatibilidade dos preos dos alimentos com o
baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao; e a terceira, mas no
menos importante, a excluso daquela parcela da populao mais pobre
do mercado e da rede de proteo social, muitos dos quais trabalhadores
desempregados ou subempregados, idosos, crianas e outros grupos carentes,
que necessitam de um atendimento emergencial.
Para romper esse ciclo perverso necessria a interveno do Esado,
de modo a incorporar ao mercado de consumo de alimentos aqueles que
eso excludos do mercado de trabalho e/ou que tm renda insufciente
para garantir uma alimentao digna a suas famlias. Trata-se, em suma, de
criar mecanismos alguns emergenciais, outros permanentes no sentido
de facilitar o acesso alimentao por essa populao de mais baixa renda,
em situao de vulnerabilidade fome, de um lado; de outro, incentivar
o crescimento da oferta de alimentos baratos, mesmo que seja atravs do
autoconsumo e/ou da produo de subsisncia; e, fnalmente, de incluir os
excludos, dado que o acesso alimentao bsica um direito inalienvel
de qualquer ser humano, para no se falar do direito de um cidado, que
deveria ser garantido a todos os brasileiros. Ese consitui o segundo eixo,
das polticas esecfcas de acesso alimentao de qualidade.
O terceiro eixo fundamental o aseco educativo do programa, pois
no basa ter acesso alimentao em quantidade, mas necessrio ter
conscincia daquilo que se come, da sua qualidade e da sua origem. Vrios
esudos evidenciam que o problema nutricional da populao brasileira
resultante da aquisio insufciente de alimentos, mas tambm da escolha
inadequada dos mesmos; portanto, o problema tanto quantitativo como
qualitativo.
Mas, tambm, mais evidente nas famlias de renda mais baixa, sendo,
portanto, conseqncia do baixo poder aquisitivo. E esse no um problema
resrito populao de baixa renda, mas a toda a populao.
7 Monteiro, C.A. A Dimenso da pobreza, da desnutrio e da fome no Brasil: implicaes
para polticas pblicas, 2003, mimeo.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DGO
1 . 3 pol ti cAs espec fi cAs emAnci pAtri As
Por que so necessrias polticas esecfcas de combate fome no Brasil?
A nosso ver, elas so necessrias por duas razes principais: em primeiro lugar,
programas esecfcos conseguem conscientizar a populao do Direito
Humano Alimentao Adequada como parte dos direitos fundamentais do
ser humano. A alimentao deixa de ser considerada uma obra de caridade
ou ser utilizada por motivaes polticas, como ainda muito comum, e
passa a ser entendida como um dever do Esado de garantir esse direito.
No Paco Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das
Naes Unidas, conforme reproduzimos na primeira pagina da Introduo
do Projeto Fome Zero, pode-se ler que:
O Direito a alimentar-se signifca o direito a todo cidado de esar livre da fome,
o direito a um padro de vida adequado para assegurar alimentao, vesurio e
moradia adequados e o direito ao trabalho.
tarefa do Esado assegurar esse direito, de forma que a alimentao
no seja fornecida apenas como fruto de caridade, de favores pessoais e
nem insrumento de uso poltico.
Esse direito s poder ser atendido a partir da criao de uma Poltica
Nacional de Segurana Alimentar, consruda de forma participativa com os
diversos segmentos da sociedade. E essa poltica foi concebida para integrar
as polticas esruturais, voltadas para combater as causas da fome, com as
polticas de ampliao ao acesso alimentao, orientadas para atender
todos aqueles que no tm acesso a uma alimentao saudvel.
Polticas esecfcas de combate fome so necessrias para quebrar o
crculo da pobreza e da fome. A fome conseqncia da pobreza, mas
tambm sua causadora, pois compromete a consruo da cidadania e das
geraes futuras, que sofrem as mazelas de um desenvolvimento humano
prejudicado. O combate fome, assim, traz resultados positivos para a
consruo da cidadania, e, por outro lado, para a dinamizao da economia,
pois mais alimentos sero consumidos e produzidos. Logo, os recursos
devem ser canalizados para favorecer a produo e o comrcio local de
alimentos, bem como a vinculao com aes esruturantes (incentivo
nead estudos 15 D7O
produo local de alimentos atravs de associao com polticas de compra
de alimentos e de consruo de canais de comercializao, consruo de
pequenas obras hdricas como cisernas para captao de gua da chuva
no semi-rido, consruo e reforma da habitao).
Polticas diretas de segurana alimentar e combate fome e outras
polticas sociais devem ser adotadas de forma que forneam os meios
bsicos para a sobrevivncia das famlias sem condies econmicas, mas, ao
mesmo tempo, criem mecanismos dinmicos em outras reas da economia,
como a produo e a disribuio de alimentos, consituindo-se assim,
concomitantemente, em mecanismos para a liberao da dependncia
dessas polticas esecfcas.
Em outras palavras: o maior consumo de alimentos esimula uma maior
produo local de alimentos. Alm de dar garantias de uma populao bem
alimentada, j que gera trabalho e renda, essa nova concepo esimula a
agricultura e movimenta a economia local.
Essa concepo se diferencia muito da viso corrente, associada a
organizaes como o Banco Mundial, de que o acesso educao pelas
crianas a principal forma de superao da pobreza e que, associado a
programas de transferncia de renda, seria a melhor forma de disribuio
de renda. Ao contrrio, considera-se que o acesso educao de qualidade
um dos asecos de mdio e longo prazos para superao das condies de
pobreza, mas no sufciente para gerar dinmicas emancipatrias junto s
localidades. Isso se jusifca porque o diagnsico da pobreza no es resrito
aos limites exclusivos da famlia, mas es fortemente vinculado ao baixo
dinamismo da economia do municpio e do entorno regional. Portanto,
imprescindvel a articulao com aes esruturantes de carter territorial.
A implantao de um amplo programa de transferncia de renda para
que a famlia compre alimentos, consubsanciada no Programa Carto-
Alimentao, foi poseriormente unifcada no Programa Bolsa-Famlia. A
inteno que esses recursos adicionais possam ser utilizados nos super-
mercados, armazns e nas feiras para compra de alimentos, em subsituio
a programas de disribuio de cesas bsicas. Essa uma das diversas aes
previsas no Programa Fome Zero, visando a garantir o acesso alimentao
e tambm dinamizar a economia local.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D71
Em sntese, as polticas emergenciais de acesso alimentao devem
incluir em si mesmas condies para superao da sua dependncia, com
efeitos dinamizadores para a economia e para a organizao da comunidade
local. Ou seja, elas foram concebidas para ser:
educativas, em relao a hbitos e prticas alimentares;
organizativas, para a defesa dos direitos de cidadania;
emancipadoras, visando a promover a autonomia e no a dependncia dos
benefcirios.
Isso implica superao da viso de que polticas que se limitam s
medidas emergenciais e as que admitem trabalhar medidas de natureza
esrutural se excluem mutuamente.
1 . 4 A necessri A Arti culAo de progrAmAs
de segurAnA Ali mentAr e nutri ci onAl
Como as causas da fome so esruturais, o desafo da articulao das aes
governamentais remete a um processo mais amplo de iniciativas pblicas,
com esmulos ao desenvolvimento local, fomento produo familiar,
incentivos gerao de emprego e renda, etc.
necessrio promover a articulao das polticas esruturais com as
polticas emergenciais de combate fome. Entre as polticas esruturais
prioritrias do governo desacam-se as polticas de gerao de emprego
e renda, como a expanso do microcrdito, a qualifcao profssional, o
esmulo a microempreendimentos, a realizao de uma ampla reforma
agrria para tornar mais eqitativa a esrutura fundiria do pas, a expanso
da previdncia social para as pessoas em regime informal de trabalho, assim
como ocorrido para as famlias rurais, e uma poltica agrcola de incentivo
agricultura familiar. Tudo isso deve pressupor um modelo de desenvol-
vimento que favorea a gerao de emprego e o crescimento do pas.
Por ser um conjunto amplo de aes, a Poltica de Segurana Alimentar
e Nutricional no subsitui, mas engloba e integra muitos dos programas
exisentes, o que implica uma forte articulao interminiserial para a garantia
de seu sucesso. Essas aes envolvem desde polticas esruturais, como
programas de gerao de emprego e renda, at polticas esecfcas realizadas
a.
b.
c.
nead estudos 15 D7D
pelos minisrios setoriais e pelo prprio Minisrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome mds.
Essa uma esecifcidade insitucional da Poltica de Segurana Ali-
mentar e Nutricional. Trata-se, ao mesmo tempo:
de uma poltica de implementao de aes e polticas esecfcas de
segurana alimentar;
mas tambm de uma poltica articuladora de iniciativas de competncia
de outras pasas, de outras esferas de governo e insituies da sociedade
civil, na rea social.
Esse o maior desafo, diante da fragmentao e da forte setorizao
das polticas do governo.
Dessa forma, fca claro que a meta do programa mais do que acabar
com a fome: como disse o presidente Lula, deve garantir aos brasileiros trs
refeies de qualidade em todos os dias do ano. Por isso, o Fome Zero no
pode ser reduzido a um programa de transferncia de renda populao
carente, muito menos a um programa de combate pobreza. um programa
universal, para toda a populao.
1 . 5 A i mportnci A dA pArti ci pAo e dA mobi li zAo soci Al
A pobreza no apenas um fenmeno esatsico ou biolgico, mas tambm
poltico. No apenas um atraso no acesso aos bens de consumo, mas de
privao da cidadania. Ela a conseqncia esrutural de um modelo de
desenvolvimento perverso, que gera privilgios e privaes.
Em muitos lugares dese pas, trata-se literalmente de dar a luz soci-
edade civil. Sem ela, no se vence a luta contra a dramtica desigualdade
brasileira. Por isso, o terceiro aseco do programa a geso participativa.
Tornar a comunidade, e no apenas o indivduo, protagonisa de sua prpria
emancipao.
Por isso, a primeira ao do governo, ao lanar as bases do Programa
Fome Zero, foi a insalao do Consea. Como de conhecimento de todos,
acoplado ao MESA, foi criado, por Decreto de 30 de janeiro de 2003, o
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o Consea.
a.
b.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D7B
Composo por 38 conselheiros designados pelo presidente da Repblica
mais 13 minisros de Esado o Consea presidido por representante da
sociedade civil e secretariado pelo titular do mds. Cabe ao Consea, entre
outras atribuies:
propor e pronunciar-se sobre diretrizes da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional; e
ainda: mobilizar a sociedade civil e esimular a criao de conselhos esa-
duais e municipais de segurana alimentar e nutricional requisito para a
implantao do Programa Fome Zero.
Tambm para dar voz comunidade, foram criados comits gesores
nos municpios do semi-rido, com ampla participao da sociedade civil
organizada e das famlias benefcirias.
Outro aseco notvel o de que, por meio do chamamento do pre-
sidente, a sociedade em geral, incluindo as empresas, tm contribudo
diretamente, como cidados do Mutiro contra a Fome, recriando uma
rede de solidariedade, tal como viso na campanha da Ao da Cidadania
contra a Fome e a Misria e pela Vida, conhecida como a Campanha do
Betinho, no incio da dcada de 1990.
2 o Primeiro ano De imPlantao
A nfase das aes de segurana alimentar implementadas pelo Governo
Federal, no seu incio, recaiu sobre um importante conjunto de programas:
a complementao de renda para o acesso alimentao; a ampliao
da merenda escolar; a disribuio emergencial de alimentos; o apoio a
programas criados por governos esaduais, municipais e pela sociedade
civil organizada que busquem combater a fome por meio de resaurantes
populares, bancos de alimentos, hortas comunitrias; e a implantao da
compra da agricultura familiar.
Dentro desse conjunto de aes, a maior nfase foi dada ampliao do
acesso alimentao das famlias situadas no Semi-rido e na Regio Norte,
regies que concentram a carncia no pas, s crianas em idade escolar e
s comunidades esecfcas: acampados, quilombolas e indgenas.
8 Para mais detalhes, ver site: www.fomezero.gov.br

nead estudos 15 D7A


O Programa Carto-Alimentao (pca) transferiu r$ 50,00 por ms s
famlias em situao de insegurana alimentar com renda familiar mensal
per capita inferior a meio salrio mnimo e que vivem em regies carentes
de todo o pas, visando a garantir-lhes o acesso alimentao diria, em
quantidade sufciente e com a qualidade necessria.
Inicialmente, o programa foi implantado nos esados do Nordese e
no norte de Minas Gerais, antecipando a meta de atingir um milho de
famlias em 2003 nessa regio j no ms de outubro, e atingindo mais de 70%
da sua populao extremamente pobre. Logo se expandiu para as Regies
Norte, Sul e Sudese do pas. Para acompanhar e fscalizar a implantao
do programa, no ano de 2003, foram implantados 2.132 Comits Gesores
em todo o pas.
O programa teve o mrito de promover a participao das comunidades
na validao das famlias benefcirias, a movimentao das economias
locais atravs do comrcio, a reciclagem profssional e o acompanhamento
em sade dos seus benefcirios.
No modelo dos pequenos municpios, foi possvel amarrar a ponta
do consumidor pobre (ou seja, com renda insufciente para comprar os
alimentos necessrios) outra ponta do agricultor familiar que es indo
falncia porque no tem quem compre sua produo. Em outras palavras,
esse programa de transferncia de renda permitiu direcionar o esforo
de combate fome para os dois plos mais graves hoje exisentes no
pas: a falta de poder aquisitivo dos pobres urbanos com a capacidade
ociosa da agricultura familiar. E promoveu mudanas signifcativas nos
pequenos municpios esquecidos pelo poder pblico, tendo como maior
9 Os comits foram insncias locais de controle social criadas nos municpios do semi-
rido e em outras localidades, com a participao de voluntrios da sociedade civil, das
famlias benefcirias e do poder pblico local, visando ao acompanhamento das famlias
e fscalizao do programa de transferncia de renda. Envolveram a mobilizao de mais
de 19 mil voluntrios que tiveram a tarefa de mobilizar a sociedade para o Programa Fome
Zero e avaliar a qualidade do cadasro de famlias preexisente.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D7G
emblema o municpio piloto de Guaribas, que se autodenominou cidade
redescoberta0.
Embora os resultados no sejam os mesmos em todos os municpios,
o potencial transformador grande, considerando-se que mais da metade
dos muito pobres residem em pequenas e mdias cidades e outros 20%
em reas rurais. Isso signifca que quase 70% da populao que hoje es
fora, total ou parcialmente, do mercado de consumo de alimentos bsicos
mora fora das regies metropolitanas do pas e em municpios com menos
de 75 mil habitantes.
Desde outubro de 2003 ocorreu a migrao dos benefcirios do
Carto-Alimentao para o programa unifcado de transferncia de renda,
o Bolsa-Famlia. Ese benefciou, em dezembro, 3,6 milhes de famlias
em 5.461 municpios, atingindo a meta esabelecida inicialmente pelo
governo. O Programa Carto-Alimentao contribuiu para incorporar 1,9
milho de famlias ou 9,7 milhes de pessoas no Bolsa-Famlia, em 2.369
municpios, esecialmente do Nordese e Norte do pas para recebimento
do piso de r$ 50,00.
Alm dessas famlias, foram atendidas tambm, de forma diferenciada e
emergencial, por meio de cesas de alimentos, populaes indgenas, famlias
acampadas que aguardam programa de reforma agrria e populaes rema-
nescentes de quilombos em esado de insegurana alimentar. Disriburam-se,
ao todo, 1,3 milho de cesas bsicas para 270 mil famlias.
Ao mesmo tempo, eso sendo desenvolvidas aes esruturantes para
esses grupos. Foram assinados dois convnios com esse propsito, um
com o governo do Mato Grosso do Sul para atender a grupos indgenas e
outro, em nvel nacional, atravs da articulao com a Fundao Cultural
Palmares, do Minisrio da Cultura, com visas ao incentivo produo
para autoconsumo em 150 comunidades remanescentes de quilombos.
10 Vale regisrar um fato emblemtico dessa mudana. Alm da consruo do poo que
abasece a cidade com gua tratada pela primeira vez, uma mudana que marcou a cidade
foi a abertura do primeiro salo de beleza da cidade, aps a implantao do programa.
Ese passou a ser o smbolo da mudana e da melhoria das condies de vida na cidade,
fato que repercutiu, na poca, em vrias matrias de jornais.
nead estudos 15 D7G
O Programa de Aquisio de Alimentos, criado pela Lei n
o
10.696, de 2
de julho de 2003, em seu pargrafo 19, com o objetivo de incentivar a agri-
cultura familiar por meio da compra da produo de pequenos agricultores,
foi uma iniciativa inovadora. O produto comprado a preos de mercado
pode ser disribudo a pessoas em situao de insegurana alimentar ou
para formar esoques esratgicos. So trs subprogramas:
1. Compra Antecipada e Direta da produo para manuteno de esoques
de segurana;
2. Compra Local de alimentos pelas prefeituras para serem disribudos em
creches, asilos, hositais, etc.; e
3. Programa de Incentivo Produo e ao Consumo de Leite, onde eso
sendo atendidos produtores que ordenham at 100 litros de leite por dia.
Cada produtor recebe no mximo r$ 2.500,00 por ano, para priorizar
efetivamente os agricultores de baixa renda que no tm acesso aos demais
programas ofciais devido aos critrios dos mesmos.
Em 2003 foram benefciados 41,2 mil agricultores familiares, sendo
adquiridas 6.935 toneladas de alimentos de 2.796 produtores na modalidade
Compra Direta no valor total de r$ 5,3 milhes. Foram benefciados,
tambm, 38.448 produtores na modalidade de Compra Antecipada, sendo
55% deles na Regio Nordese; foram invesidos r$ 76,2 milhes, de onde
foram adquiridos de forma indita produtos como casanha-do-par,
hortigranjeiros, sucos, doces e polpas de frutas, leite de cabra, carne de bode,
mel, queijo, rapadura, sementes crioulas, acar mascavo e vrios outros
produtos de valor regional, alm de produtos tradicionais como arroz, feijo,
milho e farinha de mandioca.
Os impacos diretos desse programa so: o esmulo produo de
alimentos nas localidades (j que agricultores que antes no tinham acesso
a recursos para plantio e tambm para venda o tiveram), com nfase em
produtos regionais; a elevao de esoques de alimentos que esavam
praticamente zerados no incio do ano; e, esecialmente, a melhoria da
renda de um nmero bem maior de agricultores devido recuperao dos
preos a patamares jusos, em funo apenas do anncio de que o Governo
Federal esaria comprando a safra.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D77
Quanto ao subprograma do leite, j foram assinados convnios e re-
passados os recursos para dez esados, totalizando r$ 61,9 milhes. A
expecativa de que sejam comprados diariamente cerca de 680 mil litros
de leite de vaca e de cabra at maio de 2004. Com isso, esera-se a criao
de 40 mil posos de trabalho.
Como resultado do Grupo de Trabalho envolvendo as pasas de Educao,
Sade e de Segurana Alimentar (atual Minisrio do Desenvolvimento
Social), foram implementadas trs aes para melhoria da qualidade da
alimentao escolar: 1) o aumento de 117% do valor do repasse para crianas
da pr-escola, de r$ 0,06 per capita dirios para r$ 0,13, benefciando 4,3
milhes de crianas matriculadas; 2) a elevao de 161% do valor per capita
dirio repassado para a alimentao dos esudantes de escolas indgenas,
de r$ 0,13 para r$ 0,34, alcanando 116.655 esudantes em 1.711 escolas
indgenas; e 3) foi implementada a indita incluso das creches no programa,
que possibilitou o atendimento a todas as crianas de 0 a 3 anos matriculadas
em creches pblicas e flantrpicas (881 mil). Ao todo, 5,3 milhes de
crianas em idade escolar so hoje benefciadas por essas medidas. H que
se avanar ainda na capacitao dos municpios para melhoria da qualidade
da alimentao nas escolas.
O fenmeno da seca tem sido hisoricamente um insrumento de
dominao na regio do semi-rido brasileiro. O Governo Federal, atravs
do Programa Fome Zero, ao longo do exerccio de 2003, desenvolveu um
importante conjunto de aes, cujo objetivo foi orientar e subsidiar as
famlias para conviverem com o fenmeno de forma susentvel. Entre
essas aes podem ser desacadas:
o apoio consruo de cisernas, que so reservatrios que captam e
armazenam a gua da chuva para um consumo sufciente de uma famlia
por 6 meses, a partir de parceria com a Articulao do Semi-rido (Asa) e
com o apoio da Febraban, totalizando recursos para a consruo de 22 mil
cisernas, tendo sido 6.144 consrudas at dezembro e o resante previso
para o primeiro semesre de 2004;
a disribuio emergencial de gua por intermdio de carros-pipa fornecidos
pelo exrcito e a consruo/reparo de pequenas obras hdricas, em parceria
como os Minisrios da Defesa e da Integrao Nacional, numa ao que

nead estudos 15 D7O


at o fnal do exerccio benefciou 1.151.554 pessoas com a disribuio
emergencial de gua;
o Governo Federal, atravs do Minisrio do Desenvolvimento Agrrio (mda),
tambm implementou o Programa Garantia Safra, contemplando 35 mil
agricultores de 114 municpios nordesinos, que tiveram perda da safra;
alm disso, para o atendimento emergencial de agricultores familiares que
perderam a safra por conta da seca e no haviam sido benefciados pelo
Programa Carto-Alimentao ou pelo Programa Garantia Safra, foi
fornecida a transferncia emergencial de renda de r$ 50,00 mensais por
um perodo de 6 meses, numa ao que atendeu 60.551 famlias.
Avanou-se no desenho para a implantao das polticas locais de
segurana alimentar, como a consruo de Sisemas Municipais (e Micror-
regionais) de Segurana Alimentar visando a fomentar e fnanciar programas
integrados de abasecimento e segurana alimentar e nutricional nos planos
municipal, microrregional ou esadual por meio de aes que interferem nas
etapas do fuxo de produo, disribuio, preparo e consumo de alimentos.
As diversas aes compem um conjunto integrado, com caracersicas
diferenciadas segundo o porte dos municpios. So aes de: incentivo
criao de resaurantes populares pblicos e privados e cozinhas comunitrias
nas grandes e mdias cidades; apoio consruo e ampliao de redes de
bancos de alimentos e colheita urbana, visando a combater o deserdcio
de alimentos; programas de compra local de alimentos para fornecimento a
programas municipais de alimentao (merenda escolar, creches, hositais,
resaurantes populares e entidades benefcentes e assisenciais); implantao
de hortas urbanas e viveiros, associados a programas de educao alimentar e
nutricional; implantao de rede de abasecimento de produtos alimentares a
preos acessveis, como varejes, sacoles, feiras do produtor; fortalecimento
do papel das centrais regionais de abasecimento nas aes de abasecimento
alimentar, compra da agricultura familiar e reduo do deserdcio. Esse
arcabouo permitiu a realizao de 25 convnios entre esados e municpios
para implantao desses projetos e servir de base para a expanso desses
sisemas nas grandes cidades.
Outra insitucionalidade criada a implantao de Consrcios Inter-
municipais de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local Consads

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas D7O


, que so arranjos microrregionais que renem, em mdia, 25 municpios
situados em regies menos desenvolvidas dos esados onde so implantadas
aes esruturais interligadas para garantir a segurana alimentar e incentivar
o desenvolvimento local, como microcrdito, incluso digital, insituciona-
lidade da associao dos municpios, elaborao de diagnsico e do plano
de desenvolvimento regional e incentivo agricultura familiar. Foram
capacitados os Consads e sua implantao ser efetivada em 2004.
Enfm, em um ano, foi possvel implantar aes diretamente ligadas a
pblicos basante diferenciados, e criar as bases para a expanso do programa
tanto nas pequenas quanto nas mdias e grandes cidades.
Quanto ao Mutiro Nacional contra a Fome, foi uma ao induzida
pelo Governo Federal e encampada pela sociedade. Ao longo de 2003, 99
entidades esabeleceram parcerias com o Programa Fome Zero, sendo
que todas apresentaram projetos de incluso social, a maioria deles com
as atividades j iniciadas em 2003. Alm disso, mais de 1.412 insituies
foram autorizadas a utilizar a logomarca do Fome Zero em apresentaes
artsicas, exposies, jogos de futebol e outros eventos que arrecadaram
alimentos ou recursos desinados ao programa. As doaes em dinheiro
chegaram a r$ 7.293.722,25 em 2003, e esse valor es sendo totalmente
desinado consruo de cisernas.
3 construinDo o Futuro
A prioridade no processo participativo e emancipatrio, a territorialidade
das aes e a combinao das aes esruturais com aes emergenciais so
as marcas inovadoras da esratgia de implantao do Fome Zero em relao
a outros programas anteriormente implantados. Consolidar e internalizar
o conceito de segurana alimentar e nutricional como um direito ainda
um processo em consruo na sociedade. Implantar efetivamente uma
poltica abrangente de Segurana Alimentar requer planejamento, polticas
pblicas e a determinao de reciclar a matriz do crescimento econmico
para subordin-lo ao combate excluso.
Foi jusamente isso que falhou nos ltimos anos. Sem esses requisitos, tudo
o que se consegue o simples atendimento pobreza, perpetuando-a. Algo
nead estudos 15 DOO
como enxugar o cho com a torneira aberta com recursos pblicos, com boa
inteno, com acertos localizados, etc. mas no se vai alm do pontual.
Caminhando para as consideraes fnais dese artigo, levantam-se
alguns desafos que merecem uma refexo visando consolidao futura
do programa.
O primeiro desafo colocado de que tal programa s ser possvel
atravs de uma forte articulao interminiserial e entre os trs nveis de
governo (federal, esadual e municipal) e da sua consolidao como o centro
do planejamento de governo nesses nveis.
Para efetivar essa articulao, necessrio fazer da implantao de uma
poltica de segurana alimentar um eixo integrador da poltica pblica
brasileira. A segurana alimentar o ponto de convergncia de um leque
de aes esruturais e de natureza interminiserial. Seu objetivo garantir
que nenhum brasileiro passar mais necessidade para ter acesso dirio
a, pelo menos, trs refeies na quantidade necessria, com a qualidade
nutricional requerida, todos os dias do ano e tendo o direito de desfrut-las
num ambiente de dignidade e segurana.
Para isso, fundamental uma insitucionalizao capaz de imprimir a ao
transversal do governo, de forma a que as aes de cada setor que tenham
forte impaco na superao esrutural e emergencial da vulnerabilidade
alimentar das famlias sejam articuladas, evitando a diserso.
A criao do Grupo de Trabalho do Programa Fome Zero, com a
participao de 18 minisrios e secretarias com aes fortemente vinculadas
aos objetivos do Programa Fome Zero possibilitar a consolidao dessa
proposa de ao.
Tal proposa contar com uma maior integrao das aes e recursos de
cada minisrio, atuando de forma planejada e articulada. A sua implantao,
ao longo do mandato do governo, visa a garantir acesso alimentao,
cidadania, gerao de emprego e renda, expanso da produo e do consumo
de alimentos, melhoria dos padres educacionais e de sade, abasecimento
de gua, expanso da rede de proteo social, infra-esrutura municipal e
direitos humanos.
A diserso e a concorrncia poltica no mbito dos municpios e esados
difculta essa possibilidade de integrao. Por outro lado, a disseminao
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO1
dos Conselhos Esaduais e Municipais de Segurana Alimentar, com carter
articulador das polticas, pode fortalecer a integrao entre as trs esferas.
O segundo desafo a expanso do modelo de implantao para as
grandes cidades, desafo esse colocado desde o incio para o programa.
A criao dos Sisemas Municipais de Segurana Alimentar a forma
encontrada para essa expanso. A transferncia de renda s famlias, com
os mesmos valores dos benefcios das pequenas cidades, tem um impaco
infnitamente inferior nas grandes cidades. O carter esrutural da excluso
muito mais dominante nas grandes cidades, onde prevalecem asecos
como o desemprego, o subemprego, as precrias condies de moradia e
saneamento, o esfacelamento do ncleo familiar, entre outros. Outro aseco
limitante que, nos pequenos municpios, o controle social se realiza mais
diretamente pelo conhecimento efetivo das famlias mais necessitadas. O
anonimato da misria das grandes cidades difculta a identifcao das famlias
mais carentes e diminui o carter disseminador e integrador das aes.
Alm disso, os bolses de pobreza das grandes metrpoles possuem
muitos vazamentos, a maioria dos quais impossveis de serem consertados
em curto e mdio prazos. Por exemplo, o fato de residirem em um local e tra-
balharem em outro muito disante e em direes, muitas vezes, oposas.
Um terceiro desafo ressaltado fortemente na ii Conferncia Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em maro de 2004, o da
insitucionalizao da Lei Nacional de Segurana Alimentar, cujo objetivo
maior garantir o cumprimento do direito humano alimentao adequada
atravs da consituio de um Sisema Nacional de Segurana Alimentar.
fundamental que todas essas iniciativas sejam consolidadas e garantidas na Lei,
cabendo ao Governo Federal, juntamente com o Congresso Nacional, insitu-
la. Para sua formatao, importante considerar os seguintes pontos:
Acesso alimentao: garantir mecanismos para que todas as pessoas
tenham acesso alimentao adequada, seja atravs da ao governamental
federal, esadual ou municipal (todas as insncias de governo devem ser
envolvidas) atravs, por exemplo, de programas de transferncia de renda,
disribuio de alimentos e outros de acesso alimentao, seja atravs da
sociedade civil organizada por meio dos comits do Programa Fome Zero.
Para isso, devem-se insituir mecanismos permanentes de identifcao de
famlias elegveis, e de informao e capacitao dos conselhos e comits
a.
nead estudos 15 DOD
exisentes para garantir o controle social e evitar a manipulao poltica
dos programas.
Fortalecer o vnculo da expanso da demanda por alimentos para a agricultura
local, atravs de incentivos direcionados agricultura familiar, contribuindo
para a gerao de ocupao e renda e a diminuio da desigualdade na
disribuio da renda.
Esabelecer insrumentos de regulao sobre a segurana e qualidade
dos alimentos ofertados, atravs da correta rotulagem dos alimentos e
da orientao da sua publicidade, esecialmente para crianas e grupos
vulnerveis.
Incentivo s doaes de alimentos e outros bens para terceiros.
Todos esses asecos contribuem para uma leitura: o Programa Fome
Zero uma marca inovadora do governo e mobilizadora na sociedade.
Trata-se de no perd-la sob o risco de no se ter outra oportunidade para
resgatar nossa imensa dvida social.
b.
c.
d.
O
PersPectiVas
Para Polticas
agroambientais
ademar ribeiro romeiro
1. introDuo
O objetivo geral do trabalho iluminar as alternativas de po-
lticas agroambientais a partir de uma anlise da situao do
setor agrcola face problemtica ambiental. Para comear,
necessrio no perder de perspectiva o fato de que os
caminhos seguidos pelo processo de modernizao agrcola
foram condicionados de modo decisivo pelas demandas dos
agricultores melhor colocados no sentido da simplifcao do
sistema de cultivo a monocultura. A lgica econmica que
impulsiona este processo aquela da busca da maximizao
do ganho atravs da aposta na produo apenas do produto
mais rentvel e da minimizao dos custos de superviso e
controle do processo de trabalho atravs da simplifcao
do sistema produtivo.
Outro ponto importante a ser considerado que, na agricultura, ao contrrio
do que ocorre nos demais setores produtivos, os impacos ambientais
provocados pelos processos produtivos adotados afetam sua prpria base
de produo, o ecossisema agrcola. A prtica da monocultura em si
mesma uma fonte maior de desequilbrios ambientais, cujos efeitos
sobre a produtividade agrcola tm que ser enfrentados. possvel mesmo
1 Professor Associado do Ncleo de Economia Agrcola do Insituto de Economia da Unicamp.
nead estudos 15 DOA
afrmar que a necessidade de se enfrentar os efeitos desses impacos sobre
a produtividade condicionou, em grande medida, o esforo da pesquisa
agropecuria. Nesse sentido, o padro tecnolgico moderno largamente
o fruto de um contnuo esforo para contornar os efeitos da degradao
do ecossisema agrcola sobre a produtividade.
Entretanto, a avaliao de alguns dos principais impacos ambientais
provocados pelas prticas agrcolas modernas mosra que, frequentemente,
esses impacos no so percebidos em sua plena extenso, em funo dos
subsdios s prticas compensatrias. Por essa razo, medida em que esses
subsdios so retirados ou diminuem signifcativamente, os agricultores
tornam-se mais atentos s alternativas, geralmente ecologicamente mais
equilibradas, que poupam o uso de insumos e equipamentos. A plena
incorporao dos cusos ambientais das prticas agrcolas ditas modernas
nos preos dos produtos revelaria uma agricultura bem menos efciente.
O texto foi esruturado em quatro sees, alm desa introduo e das
consideras fnais. Na seo 2 feita uma breve avaliao dos principais
impacos ambientais causados pela chamada agricultura moderna, resal-
tando-se as esecifcidades das situaes nas regies de clima temperado
comparadas com aquelas das regies de clima tropical. Na seo seguinte
so avaliados os principais condicionantes scio-econmicos do processo de
modernizao agrcola. A seo 4, por sua vez, examina os condicionantes
tecnico-ecolgicos dese proceso de modernizao, resonsveis pelas
caracersicas tecnolgicas bsicas do padro de modernizao dominante.
Finalmente, na seo 5 so discutidas as persecivas mudana de padro
tecnolgico e o papel das polticas agro-ambientais em duas subsees: na
primeira so cotejados os mecanismos endgenos de mudana tecnolgica
e as necessrias polticas agro-ambientais complementares; na segunda
so avaliados os esmulos e obsculos a uma mudana radical de padro
tecnolgico em direo a sisemas agroecolgicos, cujo conceito brevemente
explicitado; so apresentados brevemente tambm dois casos de sisemas
alternativos de base agroecolgica.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOG
2. os imPactos ambientais Da agricultura moDerna
Os impacos ambientais provocados pelas prticas agrcolas modernas,
esecialmente a mecanizao pesada e o uso intensivo de agroqumicos, so
conhecidos: perdas do solo devido eroso e degradao de sua esrutura
fsica, poluio qumica das guas, do solo e dos alimentos. So impacos que
transcendem o setor agrcola e afetam o conjunto da sociedade. Entretanto,
a percepo da extenso real da degradao dos ecossisemas agrcolas e seu
impaco econmico difcultada pelos subsdios de tcnicas desinadas a
recuperar ou manter at certo ponto as condies de produo. Alm disso,
um bom solo profundo pode suportar durantes anos a eroso sem que seus
efeitos se faam sentir nos rendimentos das culturas.
Entre os esudos mais importantes sobre a degradao dos solos agrcolas
visando a comparao internacional eso a Avaliao Global de Degradao
do Solo (Glasod) conduzido por Oldeman, Hakkeling e Sombroek (1990)
e o esudo comparativo sobre terras semi-ridas de Dregne e Chou (1992).
O esudo Glasod defne a degradao como um processo que reduz tanto
a atual como a futura capacidade do solo de produzir bens e servios. O
esudo de Dregne e Chou inclui a vegetao alm da degradao do solo.
O esudo Glasod esima que de cerca de 8,7 bilhes de hecares de terras
agrcolas, pasagens e foresas, cerca de 22,5% (2 bilhes de hecares) foram
degradadas desde meados do sculo. Cerca de 3,5% dese total foram to
severamente degradados que sua recuperao, se possvel, teria que ser
tentada atravs de cusosos mtodos de engenharia. Em torno de 10% a
esimativa para a quantidade de terras moderadamente degradadas, passveis
de recuperao mas a cusos signifcativos para os agricultores. Os resantes
9% foram levemente degradados e seriam facilmente recuperadas atravs
de boas prticas agrcolas.
O esudo de Dregne e Chou mosra que do total global de terras semi-
ridas cerca de 89% so pasagens (das quais 73% se encontram degradadas);
8% so reas cultivadas que dependem das chuvas (das quais 43% eso
degradadas); e 3% so reas irrigadas (das quais 30% eso degradadas).
2 Esa seo e a prxima foram baseadas em texto preparado para manual da Fao.
3 Citados por Scherr,S.J. and Yadav,S. (1996).
nead estudos 15 DOG
Vrias outras fontes esimam que entre 5 e 10 milhes de hecares so
perdidos anualmente devido a severa degradao. Entre as regies mais
afetadas eso a Africa com cerca de 65% da rea agrcola afetada e a Amrica
Latina com 51%. Eses dados, entretanto, no permitem esimar a proporo
das terras que foram degradadas pelas prticas agrcolas modernas. Esa
degradao se concentra nas regies onde os fatores erosivos so mais
fortes, como as grandes plancies norte-americanas, sujeitas a fortes ventos,
e nos trpicos.
Nas regies tropicais os problemas so mais graves do que nas regies
temperadas devido s chuvas torrnciais e o sol forte que as caracerizam, o
que requer o emprego de tcnicas disintas, algumas vezes diametralmente
oposas quelas recomendadas para as regies frias. Ese o caso, por
exemplo, da tcnica de preparo do solo. Nas regies frias a exposio do solo
arado e desnudo ao sol na primavera necessria para acelerar o processo
de descongelamento, ativando sua micro vida interna. O risco de eroso
praticamente no exise, pois as chuvas so amenas e bem disribuidas ao
longo do calendario agricola.
Nos trpicos, ao contrrio, a exposio do solo desnudo alm de desneces-
saria extremamente prejudicial. O sol forte capaz de elevar a temperatura
do solo superfcial at 75 graus centigrados, queimando toda a micro vida
exisente na camada superfcial frtil (ver Primavesi, A. 1980). Alm disso,
a chuva forte tem um impaco devasador em termos de eroso. No Brasil,
pesquisas levadas a cabo pelo Insituto Agronmico de Campinas concluram
que as perdas por eroso ultrapassam 25 ton/ha/ano, sendo que os limites
mximos de perda de solo aceitos internacionalmente se situam entre 3 a
12 ton/ha/ano. No Esado do Paran, medidas efetuadas pela equipe do
projeto Noroese mosraram niveis de perda de solo variando entre 22 e
at 180 ton/ha/ano, dependendo do tipo de cultura, solo e declividade do
terreno. Na dcada de 70, perodo de grande expanso das prticas modernas,
esimava-se que em grandes reas do esado as perdas anuais atingiam em
mdia cerca de 100 ton/ha/ano, o que equivale a 1 cm de solo por ano. Ese
dado tanto mais impressionante quando se sabe que a profundidade da
camada frtil dos solos varia entre 10 a 100 cm (Mazuchowski, J.Z. 1980,
Frenzel, A. 1980 e Scroccaro, J.L. 1980).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO7
Nese periodo, as sete das principais culturas comerciais (algodo, ar-
roz, cana-de-acucar, caf, milho, soja e trigo), foram resonsveis por 75%
do total do consumo de fertilizantes no pas no periodo. O consumo de
fertilizantes por hecare em relao dcada anterior havia se multiplicado
por sete. No Esado de So Paulo o consumo mdio de fertilizantes por
hecare atingiu um montante superior mdia americana. Embora muitos
sejam os fatores resonsaveis pelo incremento do rendimento agricola, e a
infuncia de cada um seja difcil de ser medida isoladamente, normalmente,
segundo os esecialisas, a fertilizao qumica contribui com cerca de 35%
para o aumento dos rendimentos.
Entretanto, apesar dese forte aumento do consumo de fertilizantes por
hecare a partir da dcada de 70, os rendimentos cresceram relativamente
pouco ou mesmo decresceram em alguns casos: algodo +57%; cana-de-
aucar +22%; arroz 12%; caf 4,7%; milho +15%; soja +30%; trigo +50%.
Se considerarmos apenas as regies agrcolas mais avanadas (So Paulo,
Parana, Rio Grande do Sul), o quadro se apresenta do seguinte modo:
algodo +39%; arroz +18%; cana +27%; caf 22% ; milho +23%; soja +55%;
trigo +62%. Eses dados mosram que a resosa, em termos de aumento
do rendimento, ao aumento da fertilizao qumica foi muito lenta, o que
pode ser atribuido em grande medida eroso que carreava boa parte dos
nutrientes qumicos adicionados ao solo atravs da aplicao de fertilizantes
(ver Romeiro,A.R. e Abrantes,F.J. 1981).
Nesa poca, portanto, esa forte degradao dos solos nas principais reas
de agricultura moderna do pas poderia ser apontada como um dos fatores
explicativos dos baixos rendimentos por hecare das principais culturas
comerciais quando comparados com os alcanados nos pases capitalisas
desenvolvidos, para nveis semelhantes de utilizao de agro-qumicos.
Do ponto de visa econmico esas perdas foram mascaradas pelos fortes
subsdios concedidos para a compra de insumos agrcolas. Nese sentido,
pode-se dizer que os subsdios excessivos prejudicaram a conscientizao
dos agricultores sobre o problema naquele momento. A eroso dos solos
agrcolas cusa, a nvel mundial, cerca de us$ 28 bilhes por ano, dos quais
us$ 12 bilhes nos pases em desenvolvimento (Scherr e Yadav, 1996).
O outro problema ambiental que tende a ser mais grave nos trpicos
a poluio qumica por agrotxicos. Nas regies de clima frio, o inverno
nead estudos 15 DOO
gelado um fator importante na manuteno da esabilidade de ecossisemas
relativamente simplifcados. Nos trpicos sempre quentes somente a diver-
sidade garante a esabilidade do ecossisema. Nesse sentido, a monocultura
nesas regies representa uma ruptura mais grave das condies naturais do
que nas regies frias. O uso mais intensivo de pesicidas, por sua vez, afeta
uma diversidade muito maior de escies vegetais e animais, necessrios
para o equilbrio do ecossisema. Desse modo, alm de contaminar os seres
humanos e o meio ambiente, o uso sisemtico de pesicidas qumicos tem
repercusses negativas sobre a prpria produtividade agrcola, pois afeta o
equilbrio do ecossisema desruindo inumeros elos da cadeia de presas e
predadores dando origem, portanto, ao surgimento de novas pragas.
De fato, desde o inicio do processo de modernizao agrcola vem sendo
consatado um aumento consante do nmero de pragas atacando as
principais culturas (Paschoal,A. 1983 e Goldsmith,E. 1980). Ese
crescimento coincide com a intensifcao do consumo de pesicidas. Em
1993 ese crescimento atingiu cerca de 260 mil toneladas de agrotxicos, o
que equivale a desejar na natureza cerca de 61 mil toneladas de princpios
ativos cujas consequncias de longo prazo so imprevisveis. A curto
prazo, entretanto, seus efeitos so bem visveis. De acordo com o Sisema
Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas (Sinitox) o nmero de
casos de intoxicaes por agrotxicos vem crescendo na mesma proporo..
Entre 1993 e 1995 os 24 centros de assisncia toxicolgica que compem
a rede Sinitox regisraram 12.886 casos. Como apenas entre 1% e 2% dos
casos so notifcados pode-se esimar em pelo menos 200 mil casos por
ano de intoxicao por agrotxicos (Garcia,E. Fundacentro, MT, citado
Agrofolha 3/3/98).
No entanto, ao longo da dcada de 80 a baixa efcincia no uso de agro-
qumicos e a reduo dos subsdios levaram a certas mudanas na atitude dos
agricultores em relao conservao dos recursos fundirios. A elevao do
preo dos insumos qumicos desertou o interesse dos agricultores em adotar
tecnologias alternativas menos exigentes em insumos. A conservao do solo
passou a ter um signifcado econmico claro, pois sua eroso traduzia-se em
prejuizos. A esetacular expanso do plantio direto nos ultimo 10 anos em
parte se explica por esa nova conscincia de que a eroso tambm implica
em perdas econmicas de curto prazo. Entretanto, as possibilidades de
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOO
uma mudana radical do padro de modernizao, no sentido da adoo de
prticas efetivamente equilibradas do ponto de visa ecolgico, so limitadas
pela ao de condicionantes scio-econmicos que continuam sinalizando
em outra direo. Na prxima seo so examinados os principais desses
condicionantes do processo de modernizao agrcola.
3. os conDicionantes scio-econmicos Do
Processo De moDerniZao agrcola
Na literatura as explicaes para o processo de modernizao agrcola em
geral se enquadram em duas abordagens dominantes: neoclssica e marxisa.
Para a primeira o elemento indutor fundamental a modifcao dos
preos relativos dos fatores de produo. As tecnologias que caracerizam a
agricultura moderna teriam teriam sido a resosa mais efciente crescente
escassez de terra e trabalho. Para a segunda o elemento indutor seriam as
exigncias do processo de acumulao de capital, que tem no setor agrcola
uma fonte de extrao de mais-valia e um mercado importante para os setores
de bens de capital e bens intermedirios. Em ambas a trajetria percorrida
visa como a mais efciente: a melhor resosa escassez relativa dos
fatores de produo para a primeira; e a que melhor atendia aos interesses
do processo de acumulao de capital para a segunda.
A primeira abordagem no considera os condicionantes tcnicos e
econmicos que no apenas induziram o esforo cientfco e tecnolgico
no sentido de poupar o uso dos fatores de produo que se tornaram mais
escassos (aumentando a produtividade da terra e do trabalho), mas que
explicam tambm as caracersicas esecfcas de um determinado padro
tecnolgico. A segunda, por sua vez, considera o agricultor um agente
passivo que mais ou menos obrigado a adotar um pacote tecnolgico
quando, na verdade, ese pacote foi desenvolvido precipuamente para
atender os interesses dos agricultores melhor posicionados. Eses interesses
que se confguram como os principais condicionantes scio-econmicos
do processo de modernizao agrcola contemporneo so dois: a busca da
maximizao do ganho atravs do cultivo apenas do produto com maiores
persecivas de retorno e a busca da simplifcao do sisema produtivo de
modo a facilitar a organizao e o controle do processo de trabalho.
nead estudos 15 DOO
At o fnal do sculo xix na Europa, a monocultura s podia ser prati-
cada em solos excepcionais ou prximos a fontes abundantes fertilizantes
orgnicos (material orgnico das cidades com sisema de coleta de esgoto).
Na maioria dos casos os agricultores eram obrigados a criar animais para
a obteno de eserco, cuja alimentao era obtida atravs da rotao de
culturas de gros com culturas forrageiras (sisema de rotao Norfolk).
Embora apresentasse certa fexibilidade na combinao de culturas, ese
sisema de rotaes contrariava a lgica que induz os agricultores em direo
monocultura: produzir apenas o produto mais rentvel, principalmente
os cereais. Ese passo exigia a eliminao da criao animal e do plantio de
forrageiras, o que comprometia seriamente a manuteno da fertilidade do
solo. Alm da escassez de fontes naturais de fertilizantes minerais (como
o salitre), a prpria idia de que se poderia disensar o uso dos orgnicos
e utilizar apenas os fertilizantes artifciais chocava-se com a concepo
predominante sobre nutrio vegetal a teoria do hmus.
Apesar das resries, desde muito cedo se multiplicam os casos de
agricultores que abandonam a criao animal para se dedicar apenas ao
cultivo das culturas mais rentveis, utilizando somente o fertilizante artif-
4 Esa concepo, ancorada sobre uma tradio multisecular, permanece inclusive nos
trabalhos dos primeiros quimicos modernos, como Teodore De Saussure (1767-1845),
resonsavel pela sisematizao dos principios de qumica formulados por Lavoisier. Do
mesmo modo Jean-Baptise Boussingault (1802-1887), outro dos gigantes do comeco da
qumica moderna, assumiu uma posio intermediaria no confito que opunha partidarios
e adversarios da teoria do humus. Cabera a Jusus von Liebig (1803-1873) dar o golpe fnal
nesa teoria, apos vigorosa polemica com o principal defensor desa na poca, Gerardus
J. Mulder (1802-1880).Na realidade Liebig foi antes aquele que unifcou num conjunto
oerente as ideias e descobertas de outros, que se encontravam disersas. Liebig reconhecia
iso e aplicava sem modesia a ele proprio o que Macaulay havia dito a proposito de Francis
Bacon: He was not the maker of that road; he was not the discoverer of that road; he
was not the person who frs surveyed and mapped that road. But he was the person who
frs called the public attention to an inexhausible mine of wealth, which had been utterly
negleced, and which was accessible by that road alone. By doing so he caused that road,
which had previously been trodden only by peasants and higgless, to be frequented by a
higher order of travellers. Liebig, J.(1856,p.326).
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO1
cial. As Esaes Experimentais, uma inovao insitucional que surge na
Alemanha em meados do sculo xix, vo se encarregar de tesar a qualidade
das diferentes frmulas de fertilizantes, que comeavam a ser fabricados em
larga escala. Uma vez resolvidos os problemas, basaram apenas vinte anos,
como observa Malden (1896), para por fm ao secular sisema de rotao
de culturas de tipo Norfolk na Inglaterra. Uma nova lei (the Agricultural
Holding Ac, january 1909), ao tornar sem efeito efeito as antigas normas
sobre o mtodo de cultura contidas nos contratos de arrendamento, removeu
os ltimos empecilhos legais pratica da monocultura.
A formidvel acolhida dada as idias de Liebig, decorreu no somente de
sua notvel capacidade de convencer, com base em demonsraes cientfcas
irrefutveis, mas tambm do seu erro em negar completamente qualquer
papel matria orgnica. Ele afrmava que os fertilizantes orgnicos eram
inteis e que os rendimentos das culturas aumentavam ou diminuam na
proporo exata da quantidade de nutrientes minerais adicionados sendo
possvel calcular a fertilidade dos solos atravs da anlise das cinzas, de
modo a manter indefnidamente os nveis timos de fertilidade. Eses
propsitos, embora contesados vigorosamente por Lawes e Gilbert em
Rothamsed, soavam como um canto de liberdade para todos aqueles
5 Na Inglaterra as experincias pioneiras sobre o cultivo continuo de cereais (continuous
corn growing), levadas a cabo desde 1843 por Lawes e Gilbert na Esao Experimental
de Rothamsed, tinham mosrado que era possivel praticar a monocultura de cereais
durante anos sobre a mesma terra empregando apenas fertilizantes qumicos. Resava
o problema da degradacao da esrutura fsica do solo. Examinando os resultado desas
desas experiencias de Rothamsed, Prout and Volcker (1905), concluem que para tornar
a monocultura viavel seria necessario quebrar de tempos em tempos as sequencias de
cereais com uma cultura de leguminosas. No entanto, segundo Watson (1953) os solos
de Rothamsed eram excepcionais. McConnell (1908) lamenta o abandono das rotacoes
de culturas, prevendo que os solos iriam, como aconteceu, se degradar, apesar dos meios
mecanicos de reesruturacao que poderiam ser utilizados.
6 Eram frequentes os problemas de qualidade provocados por fraudes perpretadas por
fabricantes, mas tambm decorrentes da insufcincia de conhecimentos.
7 Eles criticavam Liebig nao somente pelo fato de que a analise das cinzas nao revelavam o
nitrognio, mas tambem pelo fato de que ele nao considerava a acao de multiplos fatores no
solo, os quai tornavam impossivel a precisao pretendida do calculo dos elementos minerais
necessarios. Ver Lawes,J.B. (1847) e Lawes,J.B. e Gilbert,J.B.(1851).
nead estudos 15 DOD
agricultores, sobretudo na Amrica do Norte, para os quais os mtodos
tradicionais de fertilizao orgnica se consituam no obsculo maior
pratica da monocultura.
Nos eua, onde o peso da tradio camponesa era bem menor, as idias
de Liebig se popularizaram rapidamente. Tendo em conta as prticas
agrcolas predatrias que adotavam, a qumica agricola surgia como a nica
alternativa para resolver o problema do esgotamento dos solos de maneira
simples e efcaz sem fora-los a abandonar a monocultura. Como assinala,
Rosenberg (1971), eles tinham a iluso de que atravs de simples teses de
laboratrio seria possvel manter indefnidamente a fertilidade da terra;
uma vez identifcados no tubo de ensaio os nutrientes a serem reposos, o
fazendeiro tinha apenas que aplicar as dosagens prescritas e a terra esgotada
se tornaria novamente uma fonte de lucro.
Para os imigrantes a agricultura na Amrica era menos um modo de
vida do que um meio de fazer dinheiro. Eles vinham disosos a abandonar,
como o fzeram, as relaes entre homem e terra, marcadas por um profundo
reseito, tpicas da tradio camponesa europia. A caracersica maior
da agricultura americana, que a diferenciava fortemente da agricultura
camponesa europia, era seu carter altamente comercial e eseculativo.
Isso incompatvel com prticas agrcolas que impliquem qualquer tipo
de rigidez do sisema de produo face as futuaes do mercado, tal como
o sisema de rotao de tipo Norfolk. Eu no sei o que uma rotao; eu
trabalho minha terra para fazer dinheiro, protesava M. Hall, um fazendeiro
americano entrevisado por Dumond (1949,p.36) num momento em que
os preos do milho esavam em alta.
A monocultura apresenta tambm outra vantagem importante, sobretudo
para os grandes agricultores que dependem de trabalhadores assalariados:
facilita a organizao e o controle do processo de trabalho. Na agricultura,
devido suas esecifcidades naturais, no possvel dividir e parcelizar o
processo de trabalho de modo a simplifcar as tarefas executadas por cada
8 Daubeny (1841) comenta as noticias que chegavam sobre a enorme fertilidade das terras na
America e a capacidade desas em suportar a monocultura durante longos periodos, para
advertir que apesar diso esa fertilidade nao era inesgotavel, sendo perigoso abandonar a
pratica de rotacao de culturas.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOB
trabalhador e com iso facilitar seu controle pela gerncia. A diserso
do campo de trabalho, o carter sequencial das operaes agrcolas, a
dependncia da natureza, tudo iso impede um controle adequado do
processo de trabalho, fcando com o trabalhador a resonsabilidade maior
pela qualidade do trabalho executado. Assim, para o grande produtor que
depende de trabalhadores assalariados, quanto mais simplifcado o processo
de trabalho, melhor. A monocultura colocava-se como praticamente a
nica alternativa para ter o processo de trabalho organizado e controlado
com cusos de superviso suportaveis. Essa anlise hisrica mosra que
os agricultores melhor situados (as elites agrcolas) ou mais dinmicos
foram ativos agentes de modernizao direcionando os esforos da indsria
nascente de mquinas e insumos agrcolas para resolver os problemas
ecolgicos que enfrentavam com a monocultura. Na seo seguinte sero
examinadas quais as consequncias da generalizao da monocultura sobre
as caracersicas tecnolgicas do processo de modernizao agrcola.
4. meio ambiente e Dinmica De inoVaes na agricultura0
No inicio, a disonibilidade de fertilizantes qumicos era condio necessria
e sufciente para a difuso da monocultura. No entanto, os desequilbrios
ecolgicos que decorrem desa prtica vo exigir o desenvolvimento de novas
tcnicas e insumos desinados a contornar os impacos negativos deses
desequilbrios sobre a produtividade. preciso ter claro que a monocultura
contraria uma regra bsica na natureza, segundo a qual diversidade
sinonimo de esabilidade.
9 Uma terceira vantagem da monocultura a maior renda diferencial que ela propcia para
os agricultores com terras melhores. Iso se deve ao fato de que, por ser ecologicamente
agressiva, a monocultura exacerba as diferencas naturais entre os solos. O sisema de rotaes,
ao contrario, diminui esas diferencas. Na Europa, muitas regies com terras consideradas
fracas antes da difuso do sisema de rotaes de culturas (na Franca chamada tambm
de cultura melhoradora), acabaram por se tornar importantes produtoras agrcolas. Com
a difuso da monocultura, as rendas difernciais voltaram a aumentar benefciando os
grandes agricultores situados nas boas terras de gros.
10 Ver Romeiro,A.R.(1998). Meio Ambiente e Dinmica de Inovaes na Agricultura.
Op.cit.
nead estudos 15 DOA
Quanto mais simplifcado for um determinado ecossisema, maior
a necessidade de fontes exgenas de energia para manter o equilbrio.
Um ecossisema agrcola implica forosamente a simplifcao do ecos-
sisema original. Por esa razo necessrio que o agricultor intervenha
permanentemente para mante-lo esvel. Contudo, esa interveno deve
ser feita de acordo com as prprias leis da natureza. Em primeiro lugar,
preciso evitar simplifcaes extremas como no caso das monoculturas.
A monocultura provoca um profundo desequilibrio, tanto do ponto
de visa da cobertura vegetal (infesaes de pragas) como daquele da
atividade fsica, qumica e biolgica do solo.
Esa simplifcao extrema pode ser evitada atravs da rotao de
culturas. Esa pratica um notvel meio de manuteno esabilidade do
ecossisema agricola. Alm de reduzir drasicamente o risco de infesao
de pragas na cobertura vegetal, as rotaes contribuem efcazmente para
a manuteno de uma boa esrutura fsica do solo. O esado do solo em
determinado momento resulta de sua hisria cultural. E as rotaes de
cultura tem por objetivo primordial modelar esa hisoria num sentido
favorvel, iso , no sentido de favorecer as condies de abasecimento de
gua e nutrientes para as plantas, bem como no de manter a fertilidade
do solo a longo prazo (ver Sebillotte, M. e Bourgeois, A. 1978).
Nos sisemas agrcolas simplifcados, sobretudo a monocultura de cereais,
os fatores desesabilizadores ganham fora e obrigam o agricultor a recorrer
a tecnicas intensivas em energia para manter as condies favorveis ao
desenvolvimento dos vegetais. Entretanto, esas solues tcnicas no buscam
eliminar as causas do desequilbrio, mas apenas contornar seus efeitos sobre
os rendimentos. Pode-se dizer que as prticas agrcolas ditas modernas
repousam cada vez mais na capacidade de moldar uma determinada parcela
do solo, para em seguida refaze-la, atravs de uma diversifcada panplia de
possantes meios mecanicos e quimicos, e implantar uma outra monocultura
sem se importar se o efeito da cultura precedente desfavorvel ou no (ver
11 Gabel (1979,p.94) tem razao quando afrma que o trabalho realizado pela diversidade ou
complexidade do ecossisema e subsituido pelo combusivel fossil no moderno sisema
alimentar.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOG
Sebillotte, M. 1982). A efccia inicial deses meios qumicos e mecanicos
tornou a grande maioria dos esecialisas extremamente otimisa, levando-a
a supor que os agricultores modernos no mais teriam que se submeter aos
princpios bsicos da agricultura tradicional, esecialmente a rotao de
culturas. Muitos chegavem mesmo a recomendar a eliminao das culturas
forrageiras de raizes da rotao sob o argumento de que os efeitos nefasos
desa eliminao sobre o solo poderiam ser compensados sem problemas
com os novos meios mecanicos e qumicos disosio dos agricultores,
tais como tratores mais possantes, novos equipamentos de trabalho de solo,
herbicidas, etc. (Ver Mitchell 1960, p.50).
A experincia mosrou, entretanto, que no correto falar propriamente
em compensao dos efeitos nefasos atravs de tcnicas e equipamentos. Ao
contrrio. Em 1976 Remy e MarinLafeche observavam que na Frana, devido
baixa geral da taxa de matria orgnica, a esrutura fsica dos solos tornara-se
cada vez mais suscetivel ao de fatores climticos, bem como a passagem
de maquinas e equipamentos pesados. Por outro lado, devido a ese dese-
quilibrio esrutural dos solos, uma srie de procedimentos de reesruturao
mecanica haviam sido introduzidos, os quais exigiam a passagem cada vez
mais frequente de engenhos possantes e pesados! Por exemplo, a baixa do teor
de materia orgnica torna necessario um esforo maior de trao (mquinas
mais possantes e pesadas) para trabalhos profundos de descompacao que,
por sua vez, tinham forte impaco negativo sobre o solo.
Em outras palavras, a degradao da esrutura fsica do solo provoca
uma contradio permanente ao nivel das intervenes que visam modifcar
favoravelmente as condies de abasecimento de gua e nutrientes para as
plantas: quanto mais o solo se degrada menos se pode contar com fatores
naturais para se obter as condies necessrias para o cultivo, as quais
tem que ser obtidas por meio de intervenes qumico-mecnicas que
tambm contribuem para a degradao. Toda uma srie de inovaes foram
introduzidas com o intuito de aumentar o numero de dias de trabalho
disonveis, permitindo o agricultor enfrentar melhor a disribuio menos
equilibrada do trabalho ao longo do calendrio agrcola e diminuindo os
12 De acordo com Pimentel (1981) a baixa do teor de materia orgnica no solo pode ate dobrar
a quantidade de energia necessaria para arar em profundidade.
nead estudos 15 DOG
riscos de trabalhar solos cujo esado esrutural cada vez pior (Ver Remy,
F. e MarinLafleche 1976, Trypin, F. 1977 e Reboul,C. 1978). No
entanto, preciso ter claro que esas inovaes no resolvem esa contradio,
na medida em que se desinam a contornar os efeitos da degradao do
meio sobre os rendimentos, sem tocar nas causas dos problemas. Papy (1982,
p.379), ilusra esa contradio:
As possibilidades de trabalho se ampliaram. Foi possivel adaptar melhor os itinerarios
tecnicos as aptides dos solos: assim, o aumento da rapidez do trabalho permitiu
acabar mais cedo as araes de inverno na argila e aumentar as areas trabalhadas
na primavera em solos mais arenosos. As enxadas rotativas, as grades alternadas
ou rotativas que permitem de iniciar logo o trabalho em solos argilosos humidos;
o rotovator e o croskill leve esboroam os torres secos. Se consegue mais rapida-
mente afnar os horizontes superfciais graas diminuio da disncia entre os
dentes dos cultivadores, as possibilidades de utilizao do efeito de fracionamento
provocado pela velocidade sem diminuir a profundidade do trabalho, enfm aos
insrumentos animados e combinadosNo entanto, esas novas possibilidades no
so sem perigo. Elas podem esimular a afnar o solo mais do que seria desejavel.
Mas, sobretudo, ao permitir trabalhar os horizontes superfciais desde que o trator
possa passar, elas aumentam o risco de compacao provocada pela passagem de
maquinas cada vez mais pesadas. Antigamente a dupla Equipamento-Trao de
baixa potncia continha sua propria regulao face as condies de uso. Hoje em
dia no exisem eses limites, e os riscos so grandes. As exigncias de controle
de qualidade so maiores devido a eses antagonismos mais marcados do que
antes entre as possibilidades de transformar o horizonte superfcial e os riscos de
degradar o horizonte mais profundo.
No que concerne os meios qumicos introduzidos para contornar os efeitos
nefasos da degradao do ecossisema agrcola, o problema da aquisio de
resisncia aos tratamentos pelos diversos agentes patognicos e pragas levou,
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DO7
at recentemente, a uma trajetria de busca contnua por novos produtos.
Na medida em que ese caminho vem sendo inviabilizado, seja pelos cusos
crescentes da pesquisa vis-a-vis os resultados obtidos, seja pela crescente
conscincia ambiental da populao, tem-se buscado novas solues: a
subsituio de pesicidas qumicos por biolgicos; o desenvolvimento de
escies vegetais resisentes maior parte das pragas e doenas, possibilitado
pelo avano da engenharia gentica; ou ainda, a evoluo do conhecimento
sobre a fsiologia e gentica dos insetos-praga e dos microrganismos fto-
patognicos pode permitir manter o mtodo qumico de controle como a
principal ferramenta de combate s pragas, atravs da pesquisa de novas
drogas qumicas desenhadas ex ante (a exemplo do que se prope para a
gerao de frmacos) e que apresentem maior efcincia e menor risco.
So trajetrias tecnolgicas concorrentes, mas no necessariamente
excludentes, podendo, na prtica, chegar-se a uma situao onde elas co-
exisam. Presentemente, as duas primeiras opes tm sido privilegiados,
com uma tendncia mais favorvel para o desenvolvimento de variedades
resisentes. Ese favoritismo se apia no maior potencial tecnolgico que
tal via apresenta (crescente, com a evoluo das tcnicas de manipulao
gentica de plantas) e pelo fato de muitas das frmas lderes da indsria
de pesicidas esarem inseridas na p&d desas novas variedades resisentes.
Todas esas alternativas, entretanto, so desenvolvidas de modo a atender os
interesses dos agricultores em termos de efcincia (e de reduo da poluio),
mas sem exigir-lhes uma mudana radical nas prticas culturais.
Alm de poluir e contaminar, as matrias ativas dos agrotxicos perturbam
enormemente a atividade biolgica no interior dos solos, em geral j afetada
pela baixa da taxa de materia orgnica e o excesso de trabalho mecanico o
13 Levou tambm a um intensifcao no uso por parte dos agricultores. Lappe e Collins
(1979) esimam que h trinta anos atrs os agricultores americanos empregavam 26.000
toneladas de pesicidas e sofriam uma perda de 7% em mdia antes da colheita. No fnal
da decada de 70 o consumo de pesicidas havia se multiplicado por 12 e as perdas quase
dobrado. Baseado em esudos realizados por pesquisadores da Universidade de Cornell
em 1978/79, Krummel e Hough (1980) afrmam que o fm repentino do uso de pesicidas
provocaria um aumento de apenas 9% nas perdas por pragas, tal o nivel de inefccia dos
tratamentos quimicos.
nead estudos 15 DOO
que provoca, entre outros problemas, difculdades para a realizao de uma
fertilizao equilibrada, particularmente no que se refere ao nitrognio.
Ese elemento mineral por ser um anion no retido pelo poder ab-
sorvente do solo, de modo que seu emprego excessivo provoca vrios
problemas, entre os quais a poluio das guas. Sebillotte (1975) esima
que o agricultor, mesmo o mais cuidadoso, coloca mais nitrognio do
que seria necessario porque ele no tem como controlar as sobras de
nitrognio em fm de inverno. Se ese agricultor fzesse rotaes de culturas,
incorporasse os resos de cultura, cultivasse adubo verde e outras praticas
ecologicamente equilibradas, no haveria problemas, pois o nitrognio
sobrante seria capturado pela microvida. O paliativo qumico consise em
adicionar inibidores da desnitrifcao e, principalmente, o emprego de
composos nitrogenados protegidos, de modo a que sua liberao seja lenta
(fertilizantes a retardamento).
Alm deses paliativos a indusria de fertilizantes desenvolveu novas
frmulas e formulaes (amononitratos, fosfato de amonia, polifosfatos,
etc.), novas formas fsicas (granulados, lquidos, gaseifcados, em susenso,
etc.), bem como novas tcnicas de fertilizao (fracionamento das dosagens,
profundidade, etc.). Esas inovaes, como observa Bonasre (1968), fazem
parte das esratgias de diferenciao de produtos desa indusria. Mais
recentemente, os progressos nas reas da informtica e de sisemas de
sensoriamento remoto atravs de satlites permitiram o desenvolvimento
do que convenciou-se chamar de agricultura de preciso: os tipos e
dosagens de nutrientes podem ser calculados para cada parcela de terra
por um computador insalado no trator, que processa os dados sobre o
solo enviados pelo satlite. Desse modo, o diserdcio reduzido e com
ele a poluio.
Em resumo, pode-se dizer que a evoluo do padro tecnolgico que
caraceriza as prticas agrcolas modernas foi condicionada, em grande
medida, pela necessidade de contornar os impacos ecolgicos negativos
da monocultura. Nese sentido, as praticas agrcolas modernas no foram,
como tem sido afrmado por seus defensores, a resosa mais efciente
para aumentar a produtividade da terra e do trabalho agricola. Foram sim,
a resosa mais efciente para aumentar a produtividade em determinado
contexto socio-econmico e insitucional. Do ponto de visa esritamente
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas DOO
tecnologico teria sido possivel modernizar a agricultura com base em outro
padro, mais equilibrado do ponto de visa ecolgico.
o que tem sido recomendado por cientisas agrcolas trabalhando
no interior das principais insituies de pesquisa agronmica no mundo
inteiro. A ideia bsica a de recuperar a racionalidade das praticas agrcolas
camponesas tradicionais a partir de outra base de conhecimento cientfco e
tecnolgico. A aplicao da informtica e da biotecnologia permite organizar
e gerir sisemas de produo mais complexos sem reduo signifcativa da
produtividade do trabalho. O que geraes de camponeses praticaram de
modo intuitivo e emprico se revela a luz da cincia um formidvel conjunto
de tcnicas ecologicamente balanceadas, desenhadas para fazer a natureza
trabalhar em benefcio dos agricultores a partir do manejo inteligente das
complementaridades e simbioses a presentes.
5. PersPectiVas De Polticas agroambientais
5. 1 . pol ti cAs Ambi entAi s e mecAni smos
endgenos de mudAnA tecnolgi cA
No possvel uma mudana radical do modelo predominante de moder-
nizao agrcola sem uma forte presso da opinio pblica. A elevao dos
cusos de produo provocada pela degradao do ecossisema agrcola e uma
certa presso da opinio pblica j tem induzido algumas mudanas, mas
no uma ruptura da lgica da monocultura. Grandes empresas do setor
agro-alimentar j oferecem linhas de produtos que so promovidos como
mais saudveis porque balanceados em termos de nutrientes e vitaminas
ou porque elaborados base de produtos integrais, contendo fbras, etc.,
mas ainda no entraram para valer no mercado de produtos considerados
naturais porque no so elaborados com alimentos cultivados com tcnicas
14 verdade que, no que se refere opinio pblica, a queso ambiental na atualidade
assumiu uma abrangncia indita, no podendo mais ser eludida como j ocorreu em vrios
momentos da hisria recente. Mesmo de um ponto de visa da natureza apenas como
fornecedora de insumos h um consenso de que a era das commodities baratas terminou.
Ver Revisa Economis, Set 2006.
nead estudos 15 BOO
alternativas que reduzam e/ou eliminem o uso de agroqumicos, esecial-
mente pesicidas. Mas nada impede que iso passe a ocorrer medida que
esas empresas sintam sua legitimidade contesada pela expanso dese
mercado alternativo.
Uma empresa pode se antecipar a qualquer legislao ou imposio
externa buscando incorporar uma inovao com a qual ela imagine que
v conquisar uma vantagem competitiva. Se h por parte da frma uma
expecativa de resosa positiva de consumo a uma inovao que explore o
lado ecolgico da preferncia do consumidor, ento a frma pode desenvolver
uma certa trajetria tecnolgica, amigvel do ponto de visa ambiental,
por uma determinao essencialmente endgena. O aproveitamento das
demandas ambientais como oportunidade tecnolgica reforado pelo
momento de transformaes dos padres tecnolgico e de consumo. Novas
tecnologias ampliam o esecro das oportunidades, assim como novas
demandas alimentam ainda mais esse processo. A esecializao fexvel que
hoje caraceriza a produo em alguns setores, cuja maior conseqncia a
diversifcao dos mercados, abre esao para a internalizao da queso
ambiental como fonte de diversifcao. De automveis a alimentos, passando
por papel e celulose e produtos de qumica fna, demonsrar caracersicas
positivas em relao aos impacos ambientais passa a ser um elemento de
concorrncia cada vez mais importante.
No caso do setor agrcola sricu sensu, os efeitos cumulativos dos dese-
quilibrios ecolgicos causados pelas prticas modernas se tornaram progres-
sivamente mais evidentes, mobilizando a opinio pblica, ao mesmo tempo
em que reduziam a efccia econmica desas prticas. Eses fatos, por sua vez,
se compuseram com o fm do ciclo de expanso econmica do ps-guerra
para levar a um quesionamento geral do que convencionou-se chamar de
paradigma produtivisa. Ese paradigma, voltado para ganhos de quantidade,
teria que ser subsitudo por um paradigma qualitativisa e diversifcado. At
que ponto esas novas tendncias levariam a uma mudana radical do regime
tecnolgico atual, em direo ao esabelecimento de sisemas de produo
mais complexos, ecologicamente mais equilibrados (envolvendo rotaes
de cultura e integrao com a criao animal), difcil dizer. A presso dos
grupos de consumidores com maior sensibilidade ecolgica tem se traduzido
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BO1
num crescente mercado alternativo, mas ainda de alcance limitado devido
a diversos fatores que examinaremos no prximo subitem.
Esse contexto geral tem induzido no somente uma busca esontnea
de alternativas ecologicamente mais amigveis por parte dos produtores,
como tambm tem legitimado aes coercitivas mais incisivas por parte
das autoridades pblicas. Nesse sentido, muito importante que, alm de
um maior invesimento em pesquisa de sisemas alternativos de produo,
a ampliao e o aprofundamento das polticas ambientais que sinalizem e
esimulem a mudana. Os insrumentos de poltica ambiental podem ser
classifcados em dois tipos bsicos: os baseados em incentivos econmicos
e aqueles, classifcados como de comando e contrle, que so de carter
normativo, fxando limites, impondo proibies de uso, etc.
Com relao aos primeiros, consata-se que muitas polticas governamen-
tais no somente no levam em conta os cusos de oportunidade do uso dos
recursos, como encorajam a degradao mais rpida dos solos, da gua, etc.,
do que o fariam as prprias foras de mercado operando livremente. Esas
polticas, que incluem subsdios, taxas e intervenes no mercado, aumentam
artifcialmente a lucratividade do uso de determinadas tcnicas que degradam
o ecossisema agrcola. Desse modo, muito importante comear por eliminar
esas disores do mercado provocadas por polticas pblicas equivocadas.
Os subsdios aos fertilizantes qumicos, por exemplo, foram durante
muito tempo jusifcados como um meio de incentivar seu uso e com isso
elevar a produo de alimentos em pases em vias de desenvolvimento.
Entretanto, aps dcadas de experincia fcou evidente que no necessrio
subsidiar pesadamente os fertilizantes qumicos para induzir seu uso pelos
agricultores. Ficou claro que quando a adoo era lenta isso se devia a
problemas de disribuio e/ou inexisncia de insumos complementares, e
no ao preo. Por outro lado, o subsdios contribuiam no somente para seu
15 Embora em sua maior parte as alternativas selecionadas no impliquem a mudana radical
das prticas agrcolas, de certo modo elas lhe preparam o caminho. Assim, por exemplo,
tanto as novas tecnologias de tratamento e transmisso de informaes (telemtica), que
permitem a prtica da agricultura de preciso, como os avanos da biotecnologia, que
potenciam a capacidade de controle biolgico de pragas, podem ser empregados para
tornar econmicamente vivel a geso de sisemas mais complexos como o exigem as
regras de geso ecolgica.
nead estudos 15 BOD
uso inefciente prticas agrcolas descuidadas, desreseito s prescries
tcnicas sobre a poca e o lugar de aplicao -, como serviu para mascarar os
efeitos da degradao do solo sobre os rendimentos das culturas retardando,
por conseguinte, a introduo de prticas de conservao.
No caso dos agrotxicos, devido aos riscos que oferecem, faz-se ne-
cessrio combinar o uso de insrumentos econmicos com insrumentos
de comando e controle mais incisivos. Segue abaixo algumas sugeses de
poltica contidas no documento preliminar preparado pelo Protocolo Verde
tendo em visa a elaborao de um Programa Nacional de Racionalizao
do Uso de Agrotxicos (pnrua):
acautelar os fabricantes da necessidade de assumir a resonsabilidade por
seus produtos ao longo de todo o seu ciclo de vida, o que implica considerar
desde o problema das embalagens at aquele da persisncia dos resduos
no meio ambiente;
monitoramento e notifcao sisemtica da presena de resduos de agro-
txicos nos alimentos;
fazer valer a legislao j exisente que probe o uso no pas de produtos j
condenados em outros pases;
limitar ou mesmo proibir o uso de agrotxicos em reas consideradas
sensveis;
elevar o imposo sobre os produtos em funo do nvel de periculosidade,
seguindo o princpio do poluidor-pagador, ao mesmo tempo em que se
isenta a produo de produtos alternativos;
esabelecer direitos de uso de agrotxicos (licenas), por rea ou por
produto, podendo ser negociados no mercado, e que seriam diminudos
progressivamente;
criar um seguro para a cobertura dos riscos a ser contratado pelo produtor;
reduzir os cusos de capital para invesimentos ligados a empreendimentos
conservacionisas;
criar mecanismos de compensao por perdas na produo que normal-
mente ocorrem quando da transio para alternativas ecologicamente
susentveis;
Em sntese, tanto polticas coercitivas, de comando e controle, quanto
polticas de incentivos econmicos, devem ser utilizadas na geso da proble-

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BOB


mtica ambiental. imprescindvel que esas polticas sejam acompanhadas
por polticas mais amplas que visem dar corpo insitucional ao problema,
sensibilizar (educar) o consumidor e apoiar a capacitao tecnolgica e a infra-
esrutura de pesquisa para tecnologias limpas e conservadoras dos recursos.
5. 2. est mulos e obstculos expAnso
de prti cAs Agroecolgi cAs1 6
5.2.1. O Conceito de Agroecologia
preciso, inicialmente, clarifcar o que se entende aqui por agroecologia. Esa
pode ser considerada uma cincia, que resulta do esforo para esabelecer
uma base terica para diferentes movimentos de agricultura alternativa que
ganharam fora a partir da segunda metade da dcada de 60. uma cincia
que busca o entendimento do funcionamento de agroecossisemas complexos,
bem como das diferentes interaes presentes neses, tendo como princpio
a conservao e a ampliao da biodiversidade dos sisemas agrcolas como
base para produzir auto-regulao e conseqentemente susentabilidade.
Na busca de agroecossisemas susentveis, a agroecologia adota como
princpios bsicos a menor dependncia possvel de insumos externos e
a conservao dos recursos naturais. Para iso os sisemas agroecolgicos
procuram maximizar a reciclagem de energia e nutrientes, como forma de
minimizar a perda deses recursos durante os processos produtivos. Esa
16 Baseado em Assis,R. e Romeiro,A.R.(2002).
17 O uso contemporneo do termo agroecologia data dos anos 70, mas a cincia e a prtica
da agroecologia tem a idade da prpria agricultura.(Hecht, 1989 p.25).
18 O maior contribuinte intelecual agroecologia foi o movimento em prol do meio ambiente
nas dcadas de 60 e 70. Assim como o ambientalismo foi absorvido pela agroecologia,
algumas partes do discurso agroecolgico com posies crticas sobre produo orientada
passou agronomia, aumentando a sensibilidade s altas taxas de exportao de recursos
(Hecht, 1989 p.33).
19 Um agroecossisema um local de produo agrcola uma propriedade agrcola por
exemplo compreendido como um ecossisema. O conceito de agroecossisema proporciona
uma esrutura com a qual podemos analisar os sisemas de produo de alimentos como
um todo, incluindo seus conjuntos complexos de insumos e produo e as interconexes
que os compem (Gliessman, 2000 p. 61).
nead estudos 15 BOA
esratgia viabilizada com o desenho de sisemas produtivos complexos
e diversifcados que pressuponham a manuteno de policultivos anuais
e perenes associados com criaes. Com a diversifcao, eses sisemas
tornam-se mais esveis por aumentarem a capacidade de absorver as
pertubaes inerentes ao processo produtivo da agricultura (sobretudo as
futuaes mercadolgicas e climticas), aumentando assim sua capacidade
de auto-reproduo.
A produo susentvel em um agroecossisema deriva do equilbrio entre plantas,
solos, nutrientes, luz solar, umidade e outros organismos coexisentes. O agroe-
cossisema produtivo e saudvel quando essas condies de crescimento ricas e
equilibradas prevalecem, e quando as plantas permanecem resilientes de modo a
tolerar esresses e adversidades. s vezes, as pertubaes podem ser superadas por
agroecossisemas vigorosos, que sejam adaptveis e diversifcados o sufciente para
se recuperarem passado o perodo de esresse. Ocasionalmente, os agricultores
que empregam mtodos alternativos podem ter de aplicar medidas mais drsicas
(iso , inseticidas botnicos, fertilizantes alternativos) para controlar pragas
esecfcas ou defcincias do solo. A agroecologia engloba orientaes de como
fazer isso, cuidadosamente, sem provocar danos desnecessrios ou irreparveis.
Alm da luta contra as pragas, doenas ou problemas do solo, o agoecologisa
procura resaurar a resilincia e a fora do agroecossisema. Se a causa da doena,
das pragas, da degradao do solo, por exemplo, for entendida como desequilbrio,
ento o objetivo do tratamento agroecolgico resabelec-lo. O tratamento e a
recuperao so orientados por um conjunto de princpios esecfcos e diretrizes
tecnolgicas. (Altieri, 1998 p.18-19)
Na dcada de 1920, Rudolf Steiner, ao formular os posulados da
agricultura biodinmica, e Sir Albert Howard ao esabelecer a concepo
terica que serviria de base para a agricultura orgnica, j mosravam a
importncia da conservao da fertilidade do solo para o crescimento
de plantas sadias e o desenvolvimento de uma agricultura permanente,
afrmando que para iso era fundamental o aprendizado dos princpios
bsicos de como ocorre na natureza, o manejo da fertilidade do solo. Em
outras palavras tratava-se de aprender com a prpria natureza a melhor
forma de intervir sobre ela ao aplicar os conhecimentos tcnico-cientfcos
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BOG
adquiridos ao longo da evoluo humana, minimizando o impaco da ao
antrpica sobre o meio ambiente com a atividade agrcola. A agroecologia
resgata esses conhecimentos desrezados pela agricultura moderna com base
no que de mais avanado exise em matria de conhecimentos cientfcos,
para criar modernos sisemas agroecolgicos onde se integram princpios
ecolgicos, agronmicos e scio-econmicos.
5.2.2. Os Sistemas Alternativos
Os sisemas alternativos de produo de base agroecolgica caracerizam-
se pela utilizao de tecnologias que reseitam os princpios ecolgicos
bsicos de reciclagem de nutrientes, de biodiversidade, etc. Com base neses
princpios foram desenvolvidas diversos mtodos de produo, entre os quais
a chamada agricultura orgnica. Entre as prticas alternativas, baseados em
princpios agroecolgicos, a agricultura orgnica tem sido a mais difundida,
sendo reconhecida junto ao mercado como sinnimo de todas as outras. A
agricultura orgnica tem por princpio esabelecer sisemas de produo com
base em tecnologias de processos, ou seja, um conjunto de procedimentos
que envolvam a planta, o solo e as condies climticas, produzindo um
alimento sadio e com suas caracersicas e sabor originais, que atenda as
expecativas do consumidor (Penteado, 2000).
Entretanto, do ponto de visa do mercado uma resrita defnio de agricul-
tura orgnica utilizada para proteger tanto o agricultor quanto o consumidor,
incluindo a proibio do uso de alguns insumos e a imposio de uma gama
de prticas a serem seguidas (Fonseca, 2000). As caracersicas de mercado
e as demandas dos consumidores infuenciam diretamente a tecnologia de
produo na agricultura orgnica. Prevalece a busca do produto limpo em
detrimento das demandas ambientais, da racionalidade ecolgica global. De
acordo com Lampkin (1995), mundialmente ese mercado atingia em 1995
cerca de 12 bilhes de dlares, projetando um crescimento de 10 a 30% ao ano,
enquanto Willer & Yussef (2001), a partir de dados de 1994, 1999 e 2000,
apresentam uma esimativa mundial para o mercado de produtos orgnicos
em 2004 de 40,0 bilhes de dlares (Figura 1). So manejados organicamente
cerca de 15,8 milhes de hecares, com desaque para Ausrlia (7,6 milhes
de hecares), Argentina (3 milhes de hecares), Itlia (950 mil hecares) e
eua (900 mil hecares) (Willer & Yussefi, 2001).
nead estudos 15 BOG
FIgURA 1: evoluo Do MercaDo MunDi al De
proDutos orGni cos (Bi lHes De Dlares).
O Brasil ocupa a dcima quinta posio em rea cultivada com produtos
orgnicos, com cerca de 100 mil ha, que representam apenas 0,04% da rea
total cultivada do pas (Willer & Yussefi, 2001). O mercado de produtos
agro-ecolgicos no Brasil apresenta um potencial de crescimento esimado
por Campos (1997) em 30% ao ano. Ese mecado formado por um pblico
no esecfco do ponto de visa scio-econmico, sendo a motivao a
oportunidade que vm de favorecer sua sade pessoal e da famlia.
Entretanto, exisem obsculos impedindo que ese potencial seja
plenamente realizado, atravs da converso de sisemas convencionais
para sisemas orgnicos de produo; em esecial obsculos econmicos
e polticos que condicionam a adoo da agricultura orgnica junto a
diferentes esratos scio-econmicos de agricultores, e que precisam ser
considerados quando se pensa na difuso em larga escala desa forma de
produo. Diante de uma demanda crescente, considera-se que a exisncia
de barreiras entrada explica a defasagem que se observa na resosa do
40
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B
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S
1994
Valor das vendas
5,5
12,5
20
40
1999 2000 2004*
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BO7
sisema produtivo a esa demanda. Esas barreiras eso relacionados perda
inicial de produtividade devido ao tempo para recondicionamento do solo
e s incertezas geradas pela esrutura ainda precria de comercializao.
Como ilusrao desas difculdades, considera-se aqui dois casos de
mercados alternativos para produtos agroecolgicos: hortigranjeiros e caf
orgnico. No que concerne os hortigranjeiros, eses foram hisoricamente
os primeiros a serem produzidos organicamente. Ese segmento, tambm
chamado de flv (frutas, legumes e verduras) frescos, foi a alavanca das
iniciativas pioneiras. No que tange a comercializao de hortalias orgnicas,
esa teve origem em dois sisemas principais: as feiras livres e a entrega de
cesas a domiclio, os quais, apesar do sucesso inicial, tm representado
difculdades para a expanso da olericultura orgnica para um grande
nmero de agricultores (Amaral, 1996).
Diante dese quadro, j h algum tempo, os supermercados aparecem cada
vez mais como um caminho para uma efetiva expanso dese mercado. No
Brasil, seguindo uma tendncia mundial, grandes redes de supermercados
tm mosrado um interesse crescente na comercializao deses produtos,
apresentando-se para muitos agricultores orgnicos como importante
alternativa para comercializao de seus produtos (Meirelles, 1997).
Em relao ao potencial de mercado para a produo de flv orgnicos,
Assis et al. (1995), analisando o mercado fuminense, apontam para a exis-
tncia de uma demanda ainda em aberto nese sentido. Na cidade de So
Paulo, pesquisa de opinio pblica realizada na zona sudoese (bairros de
classe mdia e alta), sobre o mercado de legumes e verduras (lv) orgnicos,
concluiu tambm sobre o potencial de crescimento dese mercado, na
medida que os compradores deses produtos j possuem conscincia dos
problemas de contaminao das hortalias produzidas com agrotxicos.
A mesma pesquisa coloca ainda que a grande maioria prefere lv orgnicos,
admitindo pagar entre 20 a 30% mais caro por iso, desde que a venda seja
feita em condies atraentes e garantidas (Instituto Gallup, 1996).
Um dos principais obsculos expanso corresondente da oferta o
tempo de converso das prticas convencionais para as prticas orgnicas.
Ese tempo, que tem um cuso, varia de acordo com situao esecfca de
cada produtor, tanto em termos ambientais como scio-econmicos (nvel
de capitalizao do produtor). A esratgia adotada pelo produtor refetir
nead estudos 15 BOO
esas esecifcidades. Esse tempo varia de 6 meses a 2,5 anos. Outro elemento
de cuso no processo de converso refere-se perda inicial de produtividade
durante o perodo de converso para a agricultura orgnica. Acrescente-se
a ese o aumento do cuso de mo-de-obra, que para alguns pprodutores
pode chegar a 200%. Finalmente, cabe mencionar os obsculos ligados
ausncia de assisncia tcnica pblica, que deixa os agricultores dependente
do que pode ser oferecido pelas associaes de agricultura orgnica e, mais
recentemente, grandes cadeias de supermercados.
No caso do caf orgnico, trata-se da segunda maior commodity agrcola
brasileira, e os cafs eseciais, entre eles o orgnico, so os nicos produtos
que eso com crescimento expressivo em todos os principais pases consu-
midores mundiais (eua, Japo e Europa), sendo uma tima oportunidade
competitiva para o Brasil de melhorar sua imagem de cafs de qualidade
no mercado internacional (Caixeta, 2000). Pedini (2000), assinala que
a comercializao de caf orgnico brasileiro tem se resringido quase que
exclusivamente exportao, em funo de falta de demanda interna por ese
tipo de produto. Caixeta (2000), por outro lado, aponta para a necessidade
de uma atuao voltada tambm para o mercado interno, que considera
em condies de absorver quantidades expressivas de caf orgnico, pois
os valores so ainda muito pequenos diante de um mercado consumidor
de 12 milhes de sacas de 60 kg.0
A converso do sisema convencional para o orgnico envolve as queses
tcnicas e educativas que a mudana tecnolgica de per si pressupe, mas
tambm queses normativas na medida que es intimamente ligada ao
processo de certifcao. As queses tcnicas, segundo Khatounian (1999)
envolvem asecos biolgicos que consituem a parte mais agronmica da
converso, e incluem o reequilibro das populaes de pragas e doenas e das
condies do solo, enquanto que as queses educativas dizem reseito ao
aprendizado, por parte dos agricultores, dos conceitos e tcnicas de manejo
que viabilizam a agricultura orgnica. Para ese autor ento, o perodo
de converso no deve ser entendido apenas como uma quarentena para
20 Segundo Races (2001), o mercado externo paga pelo caf orgnico pelo menos o dobro
da cotao de um caf tradicional, e que o mercado interno tambm no deixa de ser
interessante com uma remunerao 40% maior pelo orgnico.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BOO
eliminao de resduos de agrotxicos, mas como um perodo necessrio para
a reorganizao, sedimentao e maturao dos novos conhecimentos.
No que se refere as queses normativas, esas eso ligadas ao en-
quadramento nas normas de produo, sem o que o produto no esar
habilitado a receber o selo orgnico de qualidade. Ese selo se torna cada
vez mais importante medida que o mercado de produtos orgnicos se
amplia, e os vnculos entre produtores e consumidores desersonalizam-se
(Khatounian, 1999), surgindo a fgura da certifcao.
O tempo um fator importante para qualquer converso, sendo neces-
srio esabelecer limites de tempo para que sejam efetuados alguns ajuses
na rotina e no aprendizado de tcnicas utilizadas na agricultura orgnica
(Vitoi, 2000). A a forma como iso ir ocorrer no entanto, ir depender
da esratgia de converso a ser adotada. Esa, por sua vez, ser defnida em
funo das caracersicas da rea, bem como das aptides e experincia do
agricultor, do tipo de mo-de-obra utilizada e do mercado.
No caso do caf, o sobre-preo praticado no mercado tem papel im-
portante na difuso da cafeicultura orgnica. H tambm outros fatores
favorecendo esa difuso, como a maior conscincia ecolgica dos produtores,
sobretudo entre aqueles com maior nvel de escolaridade. Alm diso,
problemas observados ao longo do processo de converso para a agricultura
orgnica, como perda inicial de produtividade e de insero no mercado de
produtos orgnicos, expressam-se de forma diferente em funo do esrato
scio-econmico que o produtor envolvido pertence, bem como do padro
tecnolgico no momento da mudana de sisema de produo.
Assim, agricultores familiares que no adotaram intensivamente tecno-
logias do pacote da Revoluo Verde, tendem a no observar perdas de
produtividade com a adoo da agricultura orgnica. Esses agricultores tm,
por outro lado, problemas de organizao e de obteno de informaes, que
difcultam o acesso a mercados de produtos orgnicos e resringem a difuso
de forma ampla da agricultura orgnica junto a eles. Por sua vez, agricultores
que adotaram intensivamente tecnologias do pacote da Revoluo Verde,
caracerizam-se por no terem difculdades de organizao e obteno
de informaes, mas por apresentarem perdas iniciais de produtividade
com a mudana para a agricultura orgnica que representam importante
componente do cuso desa converso.
nead estudos 15 B1O
6. consiDeraes Finais
A trajetria tecnolgica seguida no processo de modernizao da agricultura
foi principalmente condicionada pela lgica comercial da monocultura, iso
, produzir apenas os produtos com melhor perseciva de mercado sem
levar em conta as consequencias ambientais desas prticas monoculturais
para o ecossisema agrcola. A criao das condies agronmicas necessrias
para a viabilizao dessas prticas marcam todo o esforo da pesquisa
agropecuria. que tem que fazer face aos consantes problemas decorrentes
da degradao do ecossisema agrcolas provocados por esas prticas.
Criou-se um escie de circulo vicioso, onde as tcnicas de combate aos
desequilbrios provocados pela monocultura provocam novos desequilbrios,
cujos efeitos sobre a produtividade tem que ser contornados novamente,
e assim sucessivamente, uma vez que a causa primaria do praguejamento
excessivo, a monocultura, permanece. Um exemplo clssico dese circulo
vicioso o uso sisemntico de agrotxicos para controlar o praguejamento
provocado pela monocultura e o processo de aquisio de resisncia das
escies envolvidas.
A possibilidade de uso de controladores biolgicos, manipulados gene-
ticamente, em subsituio ao controladores qumicos, abre a perseciva
enganosa de soluo de um problema sem atacar suas causas fundamentais,
decorrentes de desequilbrios sisemicos. No h sada para uma agricultura
mais equilibrada ecologicamente que no seja atravs de uma relativa
diversifcao dos ecossisemas agrcolas, de modo a manter um mnimo de
biodiversidade capaz de assegurar a homeosase do sisema. A rotao de
culturas, o uso equilibrado de fertilizantes, a integrao com remanescentes
biticos (bosques e aguadas), permitem a reproduo controlada desas
condies mnimas de equilbrio ecolgico, que garantem uma produtivi-
dade elevada no longo prazo com um mnimo de intervees radicais para
controlar o praguejamento.
As polticas agroambientais devem sinalizar nese direo, procurando
progressivamente criar as condies de rentabilidade para a adoo de
prticas agroecolgicas compatvel com uma reduo progressiva de seus
preos, de modo a aproxim-los dos preos praticados pela agricultura
convencional. A esas polticas agroambientais, sobretudo de redireo do
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas B11
esforo da pesquisa agropecuria, deve se somar um esforo de conscien-
tizao da populao sobre os benefcios para a sade de uma alimentao
baseada em produtos agroecolgicos, que certamente compensam a mdio
e longo prazo seus preos relativamente mais elevados.
No setor agrcola, por suas esecifcidades, o papel do Esado tanto
na pesquisa como na difuso tecnolgica, tem um papel preponderante.
Entretanto, hisoricamente o Esado eseve a margem do processo de difuso
de prticas agrcolas alternativas no Brasil, que ocorreu inicialmente baseadas
em iniciativas de produtores, em esecial neo-rurais, com forte convico
ideolgica e esrutura fnanceira que lhes permitiu suportar uma longa
fase inicial de experimentao baseada na tentativa e erro, e representou
mesmo o esabelecimento de uma cultura de independncia em relao ao
setor pblico, por parte dos movimentos de agricultura orgnica no Brasil.
Atualmente, apesar do progresso considervel que eses movimentos j
conseguiram alcanar, nota-se a necessidade de esmulos que permitam
avanos na difuso de prticas agroecolgicas. Entretanto, at agora as
iniciativas tm sido ainda muito limitadas e isoladas.
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O
biotecnologia e
DesenVolVimento De mercaDos:
novos DesaFi os, novos concei tos?
Jos Maria F.J. da silveira
izaas de carvalho Borges
Maria da Graa D. Fonseca
1. introDuo
H cerca de 50 anos, uma descoberta fundamental, com base
na gentica, possibilitaria o surgimento de novo paradigma
tecnolgico: a formulao do modelo do cdigo gentico, por
Watson e Crick (DOSI, 1982). A idia de que seria possvel
trabalhar com o cdigo gentico dos seres vivos, a ponto
de obter novas combinaes, com novas caractersticas
algumas delas impossveis de serem obtidas por mtodos
tradicionais abriu as portas para inovaes radicais. Novos
campos de pesquisa foram criados, gerando uma ampla
gama de servios tecnolgicos, um ramo da indstria de
equipamentos, novos insumos e novos produtos, alm de
processos que passaram a competir com os processos
convencionais, principalmente nas reas de agricultura e
sade humana.
No incio dos anos noventa havia a crena arraigada, principalmente
por parte dos representantes das organizaes envolvidas em Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovao (p&d&i) na Unio Europia (eu), de que
os avanos da biotecnologia se dariam fundamentalmente no campo da
sade humana, criando novos produtos, principalmente em segmentos
de classes teraputicas, em que a produo pela via de sntese qumica ou
mesmo semi-sntese fosse muito cara, caso de certos hormnios, cujas
O
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas B1O
molculas so complexas, como a insulina. Todavia, o desenvolvimento na
agricultura no s ocorreu de forma vertiginosa, como trouxe baila novas
queses, para alm daquelas relacionadas complexidade do padro de
desenvolvimento da biotecnologia.
O objetivo do presente texto apresentar alguns enfoques relacionados
economia da biotecnologia, convergindo para a discusso sobre a
biotecnologia agrcola na atualidade, seu elevado grau de complexidade,
com desdobramento conceitual nos seguintes temas:
Relao entre complexidade e ambigidade, em biotecnologia;
O papel do esgotamento de trajetrias tecnolgicas no surgimento de um
novo paradigma e vice-versa;
A evoluo recente da biotecnologia agrcola e o desenvolvimento de
insituies.
Os dois primeiros pontos so tratados principalmente na seo 3 do
trabalho e, de certa forma, ilusram como a biotecnologia e esecifcamente a
biotecnologia agrcola so tratadas por diferentes vises tericas em economia.
Antes de abordar esses pontos, cabe uma discusso mais ampla sobre a
evoluo recente da biotecnologia em geral e de algumas caracersicas da
frma biotecnolgica.
Na seo 4 e nas observaes fnais o foco colocado nos problemas
e caracersicas da biotecnologia agrcola. O Apndice apresenta um
resumo de um modelo de convivncia de tecnologias aplicado queso
da emergncia de novos paradigmas.
1 Sem os avanos da moderna biotecnologia, tais produtos teriam que ser obtidos por extrao.
Por exemplo, a insulina extrada do pncreas do porco, apresentando problemas para sua
purifcao. Na verdade, a tecnologia de biofrmacos combina os avanos de clonagem de
clulas com os desenvolvimentos realizados no cultivo celular e de obteno de transgnicos.
Consegue-se com essa tecnologia fazer com que clulas de hamser chins expressem Fator 9,
para tratamento de hemoflicos, evitando assim o risco de contaminao que surge quando
se tenta extrair esses fatores de sangue obtido de doadores.
a.
b.
c.
nead estudos 15 BDO
2. caracteriZao Da moDerna biotecnologia:
Da tecnologia anlise econmica
A biotecnologia o campo em que se observa a importncia crescente
da interao entre os universos da cincia, da pesquisa tecnolgica e da
produo indusrial e agrcola. Mais do que em qualquer outra atividade
produtiva moderna, a natureza da pesquisa bsica em biotecnologia
orientada pela busca do tipo de inovao que faz erodir as fronteiras entre
cincia e tecnologia.
Devido sua esreita ligao com a atividade cientifca, a biotecnologia
classifcada pelos economisas como science based secor (Bell e Pavitt,
1992). A diferena com outras indsrias intensivas em cincia, como a de
informtica, pode ser explicada pelo fato de que o cho da fbrica o prprio
laboratrio de pesquisa. Mais ainda, no caso da biotecnologia, a descoberta
e o desenvolvimento de processos, produtos e servios so resultado de
diferentes combinaes de blocos de conhecimentos cientfcos puros
muitos ainda em esgio inicial com um conjunto de ferramentas derivadas
da biologia e gentica tradicionais. Nesse sentido, a biotecnologia pode
ser defnida como um bloco de conhecimentos e informaes tecnolgicas
combinando protocolos e metodologias de pesquisa utilizadas no esudo
da biologia da clula, da gentica, da bioqumica, entre outras matrias,
com novos conceitos cientfcos, derivados de disciplinas que no exisiam
h alguns anos atrs como biologia molecular, genmica funcional e
protemica e, tambm, com as cincias da computao e da informao
(Fonseca et alii, 1999).
Uma empresa de biotecnologia pode atuar como:
Presadora de servios esecializados, como as empresas de diagnsicos;
2 Essas ferramentas tradicionais tambm envolvem pesquisa e desenvolvimento de produtos
atravs da manipulao de organismos, sisemas e processos em humanos, animais e plantas
(modifcao de genes, clulas de sangue, protenas e outras subsncias vivas).
3 A biologia molecular a rea disciplinar em torno da qual se articula todo o grupo de
conhecimentos bsicos e tecnologias denominado como biotecnologia e que leva cientisas
a manipularem e replicarem os genes e clulas.
a.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BD1
uma frma que desenvolve produtos segundo a demanda do consumidor
(geralmente outra empresa, de outro setor ou tambm uma empresa de
biotecnologia), como as empresas de bioinformtica ou de diagnsicos;
frma inovadora que compete com produtos tradicionais, subsituindo total
ou parcialmente os preexisentes, como as vacinas de dna recombinante; e
empresa radicalmente inovadora, que cria produtos e cria mercados, como a
produtora de novos frmacos, como antivirais ou produtos contra cncer.
A idia central que se segue que a combinao entre uma intensa
gama de oportunidades biotecnolgicas e a confgurao de processos
competitivos engendra novas esruturas complexas de relacionamento de
rotinas de produo, invesimento e de busca das frmas, ampliando de
forma recorrente no s o esao de decises, mas o mbito dos sakeholders
(ou daqueles que se consideram como tal). Tal situao relevante tanto
para a defnio de um ambiente de negcios quanto para a formulao de
polticas de incentivo ao desenvolvimento da biotecnologia.
breve Hi stri co: do conHeci mento
fi rmA bi otecnolgi cA
A palavra biotecnologia no foi criada na esfera cientfca. Foi inventada
em Wall Street, para expressar o conjunto de conhecimentos, tcnicas
e ferramentas que podem ser usados para produzir produtos teis ou
avanados experimentos cientfcos desenvolvidos, em geral, por empresas
jovens e tecnologicamente dinmicas (Teitelman, 1989). Na sua origem
cientfca, a biotecnologia es ligada a duas descobertas importantes:
dna recombinante, pesquisa desenvolvida conjuntamente por Stanley
Cohen, da Universidade de Stanford, e Herbert Boyer, da Universidade
da Califrnia, em 1973;
Procedimentos cientfcos e tecnolgicos para produzir anticorpos
monoclonais, desenvolvidos por Csar Milsein e Georges Kohler, na
Universidade de Cambridge, em 1975, poseriormente reconhecida como
tecnologia do Hybridoma.
4 Tambm chamadas de gene slicing, engenharia gentica ou recombinao gentica.
b.
c.
d.

nead estudos 15 BDD


O potencial inovativo dessas duas descobertas no levou muito tempo
para ser reconhecido, o que acontece em 1976, quando a Genentech fundada
pelos mesmos descobridores do dna recombinante. As duas invenes
forneceram o conhecimento bsico em torno do qual se desenvolveram
outras inovaes biotecnolgicas importantes, ao lado de atividades de
engineering de protenas.
O aparecimento da biotecnologia na academia simultneo ao
surgimento do chamado bionegcio, ou biobusiness. O potencial comercial
da biotecnologia se revela em meados da dcada de 70 e incios dos anos
80, quando so fundadas as primeiras empresas privadas com o objetivo de
comercializar os produtos da engenharia gentica (Cetus, Genetic Sysem,
Genentech e a Biogen). As novas empresas, como ser discutido a frente,
so formadas por associaes entre cientisas e empresrios inovadores,
apoiados por capital de risco (venture capital) e, em geral, so resaldadas
por polticas governamentais. Em alguns casos, esecialmente na Europa,
so abertamente subsidiadas. De modo geral, so consitudas por cientisas
oriundos de laboratrios de pesquisa pblicos ou de universidades.
A partir da dcada de 1970, embries de empresas de biotecnologia
farmacutica e qumica so formados por cientisas de universidades e
laboratrios pblicos e com a ajuda de agentes e capitalisas de risco. Nos
Esados Unidos, milhares dessas empresas transformam-se em empresas de
capital aberto, atravs de ofertas pblicas, representando, elas prprias, uma
nova fora competitiva capaz, inclusive, de desafar o poder de mercado das
indsrias tradicionais, como indsria farmacutica e algumas indsrias
oriundas da qumica e qumica fna. Outras so absorvidas por empresas
maiores do setor farmacutico ou do ramo de agronegcio.
Dessa forma, a primeira gerao de empresas de biotecnologia mosrou
ser capaz de mobilizar conhecimento cientfco e tecnolgico gerado nas
universidades e que buscava transformar comercialmente tal conhecimento
em produtos e servios para a indsria farmacutica. No entanto, com
5 A Genentech foi fundada pelo prprio criador da engenharia recombinante, Prof. Boyer, para
atuar no desenvolvimento de produtos biotecnolgicos para o agronegcio e ferramentas
de diagnsico. S poseriormente passou a comercializar produtos para o mercado
farmacutico, o seu empreendimento mais bem-sucedido.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BDB
notveis excees, elas ainda no tinham a experincia necessria para
atuar sobre teses clnicos e em atividades de marketing ou no possuam
ativos complementares para desenvolver essas atividades (Audretsch
& Stephan, 1996).
Essa primeira gerao de empresas de biotecnologia farmacutica
desenvolveu importante conhecimento cientfco para entender o processo
envolvido nos mecanismos da protena e para identifcar os efeitos tera-
puticos associados sua produo. No entanto, depois de trs dcadas de
exisncia dessas empresas, pouco mais de 165 inovaes, drogas, vacinas
e diagnsicos conseguiram ser aprovados pelos rgos reguladores norte-
americanos. Por essa razo, um agente de invesimento da Bolsa de New York
disse que uma empresa de biotecnologia uma companhia farmacutica
sem vendas (Te Economis, 20/03/2003).
TABElA 1. i nDi caDores para caracteri zao
De eMpresas De Bi otecnoloGi a (2004)
inDicaDores eua canaD euroPa asia
Nmero de Companhias 1457.00 416.00 1879.00 532.00
receita mdia por empresa (Us$ mil) 25319.00 1021.00 7533.00 1001.00
Gasto em P&d por empresa (Us$ mil) 11532.00 474.00 4244.00 175.00
receita lquida por empresa (Us$ mil) -4799.00 -507.00 -608.00 -19.00
Empregos diretos 141 000.00 7005.00 341 80.00 6518.00
Gasto em P&d /receita da regio 0.46 0.46 0.56 0.17
receita lquida /receita da regio -0.19 -0.50 -0.08 -0.02
receita mdia da regio/
receita mdia geral
2.90 0.12 0.86 0.11
Porcentagem do Total de empresas 0.34 0.10 0.44 0.12
Porcentagem dos Gastos de P&d 0.67 0.01 0.32 0.00
fonte: Ernst&young, 2004. Clculos dos autores.
nead estudos 15 BDA
Nota-se pela Tabela 1 que as Firmas Esecializadas em Biotecnologia
(Febs) so pequenas (a receita total em torno de us$ 8,7 milhes) e
dependentes de recursos externos queles gerados pela comercializao de
seus produtos. Os gasos mdios em Pesquisa e Desenvolvimento (p&d) por
empresa foram de us$ 4,1 milho em 2004 e as receitas lquidas negativas.
Portanto, so empresas cuja receita de vendas no capaz de cobrir seus
cusos e os gasos em p&d, resultando em receitas lquidas negativas.
Tanto os gasos em p&d como as receitas lquidas variam muito de
regio para regio. Os eua, Canad e Europa gasam elevadas porcentagens
da receita total com p&d, algo em torno de 50%. O padro asitico muito
inferior. Maior variabilidade encontrada na relao entre receita lquida
e receita da regio: as empresas dos eua, em mdia, tm que fnanciar
cerca de 19% dos seus gasos de p&d para alm do que arrecadam com
vendas de produtos e servios. No Canad, tal porcentagem chega a 50%
e na sia essa cifra irrelevante. Tal indicador revela tanto que algumas
empresas fracassaram em comercializar seus produtos suas pesquisas
no tiveram sucesso em chegar ao mercado quanto o tipo de pesquisa
que es sendo realizada. No caso da sia e mesmo da Europa, volta-se o
esforo de pesquisa para aplicaes, produtos que usam biotecnologia mais
prxima do mercado fnal. Nos eua e, talvez, no Canad, a pesquisa es
mais prxima de inovaes baseadas em descobertas cientfcas recentes,
menos consolidadas.
Ao considerar-se a contribuio de cada regio no conjunto da
biotecnologia apresentada na Tabela 1, percebe-se que, apesar de o nmero
de empresas dos eua ser menor que na Europa, 67% dos gasos em p&d so
realizados na primeira regio, contra apenas 32% na ltima. A disaridade
es relacionada ao fato de que a empresa mdia dos eua 2,9 vezes maior
que a empresa mdia de biotecnologia, mais bem representada pela empresa
da Europa. Tais cifras revelam o poder de alavancagem de empresas de
alta (bio)tecnologia, dentro do segmento de empresas de alta tecnologia
nas bolsas com a National Association Securities Dealers Automated
Quotation, Nasdaq.
Comprovando, portanto, a informao de que o termo biotecnologia
nasceu em Wall Street, a Tabela 1 permite observar as caracersicas
inusitadas das empresas de biotecnologia, em um perodo poserior ao
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BDG
esouro da bolha Nasdaq (Fonseca, Lages e Silveira, 2004): empresas
que podem ser consideradas de porte mdio em pases como o Brasil, com
faturamento prximo a r$ 100 milhes por ano, so fnanciadas de forma
recorrente pelo mercado fnanceiro e, no caso dos eua, como foi colocado
acima, de forma centralizada, pelo mercado. Para alguns analisas, trata-se
de um conjunto de invesimentos tpicos de uma fase pr-paradigmtica
(Ronde, 1993). Todavia, como tal processo j dura mais de 15 anos, e
alguns produtos j eso se tornando maduros ao mesmo tempo que novos
produtos gerados por outros enfoques tcnico-cientfcos vo sendo
lanados, a idia de bionegcio como uma atividade que engendra novos
desafos demanda tentativas de interpretao que vo alm da idia de
trajetria biotecnolgica.
trAJetri A tecnolgi cA ou A cont nuA
renovAo do pArAdi gmA?
A ampliao do esao corresondente ao paradigma tecnolgico da
biotecnologia, ou seja, a contnua criao de novas oportunidades tecnolgicas
com baixo nvel de aprendizado produtivo (Chiaromonte, Dosi e
Orsenigo 1993) contribuiria para aumentar a incerteza que, de partida,
caraceriza as atividades econmicas intensivas em p&d. A discusso que
6 Pode ser defnida como uma fase em que os elementos do paradigma tecnolgico aparecem
apenas sugeridos no esudo das relaes entre a aplicao do conhecimento cientfco
e tecnolgico e a defnio de reas-problema principalmente no relacionamento do
mercado. A crtica utilizao do termo pr-paradigmtico es jusamente na dvida
com relao aplicao do conceito de paradigma biotecnologia. Como ser discutido,
talvez a idia de blocos em consruo se ajuse melhor s caracersicas desse ramo da
tecnologia/indsria.
7 H produtos da biotecnologia cuja insero competitiva nos mercados passa pela capacidade
de produo em escala, com qualidade e cusos compatveis, ou seja, como resultado de um
processo de exploitation com base em competncias de manufatura. Um bom exemplo
dado pelo interferon e pela eritropoitina, protenas que passaro a ser produzidas no Brasil
pela Biomanguinhos/Fiocruz j no ano de 2007, via transferncia de tecnologia de Cuba.
Por outro lado, novas tcnicas de recombinao baseadas nos resultados da bioinformtica
permitem a obteno de genes programados por computador que aproveitam a proximidade
de certas escies, como, por exemplo, gramneas, como cana-de-acar e arroz.
nead estudos 15 BDG
se segue nesa seo do texto visa a fornecer uma primeira aproximao ao
problema. Sua relevncia se refete de forma clara na difculdade de defnir
prioridades em biotecnologia, principalmente por parte dos programas
pblicos de pesquisa (ver Assad e Auclio, 2004). Todavia, refete-se
tambm na idia de que o detentor do monoplio de uma determinada
tecnologia por um agente inovador teria pouca capacidade de aproveitar-se
dessa situao por um perodo prolongado, por meio da elevao de margens
de lucro combinadas com resrio na produo ou do acesso tecnologia:
sua inovao seria contesada pelos concorrentes inovadores, inclusive por
seus parceiros de atividades de p&d. O presente trabalho no trata dessa
queso, que merece um esudo detalhado parte.
Os enfoques com base na corrente neo-schumpeteriana ou evoluci-
onisa tratam principalmente das inovaes em curso, da caracerizao
e desdobramento das trajetrias tecnolgicas. Um esboo dos processos
esocsicos de alargamento das tipologias que fundam um paradigma
tecnolgico foi apresentado em Chiaromonte, Orsenigo e Dosi (1993),
enfatizando, todavia, a inadequao do novo ao processo de aprendizado
em curso pelas empresas inovadoras resonsveis pelo avano da trajetria
tecnolgica. Como explicitamente menciona Ronde (1993), h pouco
conhecimento da situao em que emerge um paradigma, mas muito se
avanou no conhecimento dos processos em curso.
A falta de uma maior densidade no tratamento econmico dessa
queso resulta na difculdade em identifcar em que ponto se encontraria
o desenvolvimento da biotecnologia, caso o conceito de trajetria tecnolgica
fosse utilizado como referncia. A leitura da seo anterior sugere que, no caso
da biotecnologia, uma vez identifcadas as potencialidades do conhecimento
cientfco, partiu-se para o desenvolvimento simultneo da cincia, da
tecnologia e, com atraso de pouco mais de 10 anos, das aplicaes comerciais.
Esse paralelismo no mais se desfez, o que refora a idia da complexidade
da biotecnologia. Nessa linha de argumentao poderiam ser includas uma
ampla gama de vacinas recombinantes, inclusive a vacina contra tuberculose,
resultante da combinao de conhecimentos de biotecnologia avanada e
fracionamento de partculas com base na nanobiotecnologia. Como se pode
perceber, dese exemplo emerge a idia de blocos em consruo, ou seja,
de que desenvolver tecnologia signifca ser capaz de combinar os blocos
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BD7
de conhecimentos disonveis gerando algo novo e que demanda novos
conhecimentos para a geso de mercado.
Um contra-argumento seria que j exisem produtos farmacuticos
consolidados obtidos pela biotecnologia, como o interferon ou a insulina
recombinante. No primeiro caso, o produto cumpriria uma funo nova,
ou seja, criaria um mercado novo, tornando mais segura a realizao de
translantes de rgos e sua trajetria seguiria um padro clssico de ciclo
de produto: mais escala, menor cuso, menor preo, maior mercado. J a
insulina recombinante, tambm chamada de insulina humana, seu principal
papel seria o de subsituir a insulina de pncreas de suno, gerando um
produto de qualidade superior e com maior segurana produtiva. Nada
mais clssico e tradicional.
A deseito do desafo de formular uma economia da biotecnologia, que
evidencie os elementos de uma indsria em formao operando sobre
bases inusitadas de organizao empresarial e de fnanciamento que ser
tratado mais adiante de forma detalhada , os desenvolvimentos tericos
em torno dos mais de 30 anos de exisncia da biotecnologia moderna
so pontuais, tratando de situaes ou arranjos insitucionais esecfcos
(Fonseca e vila, 2005).
novos mercAdos e um novo Ambi ente i nsti tuci onAl
A complexidade da biotecnologia e a difculdade de comercializao de boa
parte de seus produtos e servios levaram os empreendedores a buscarem
novas formas de organizao, cujo modus operandi acabou por alterar os
prprios fundamentos de consituio das frmas, redesenhando seus limites
e o de seus mercados e reesruturando-os sobre novas bases econmicas
8 Todavia, sabe-se da exisncia de outros tipos de produtos e de formas de liberao de
insulina que em poucos anos passaro a contesar o mercado de insulina recombinante
baseado na aplicao de injees peridicas.
9 Por exemplo, os trabalhos referentes aos impacos decorrentes da implantao de sisemas
de preservao de identidade na agricultura (Moschini e Lapan,2005). Lazzarini e
Zylbertajn (2001) tratam da esabilidade de contratos na indsria de sementes. Para uma
exceo, ver Phillips, Smyth and Kerr (2006), que apresentam um enfoque mais prximo ao
do presente artigo, utilizando elementos da argumentao insitucionalisa e evolucionisa.
nead estudos 15 BDO
e insitucionais. De forma mais radical do que aconteceu na dcada de
1960, com a ento emergente indsria de informtica, as pesquisas bsica
e aplicada, o processo de fabricao e as atividades de desenvolvimento da
biotecnologia passaram a se encadear. Desenvolveu-se um processo em que
essas frmas se condicionam reciprocamente.
Essas novas formas de organizao confguram o que se pode chamar
de sisema setorial de inovaes biotecnolgicas, do qual fazem parte
as empresas de biotecnologia, seus fornecedores, clientes, o conjunto de
laboratrios de pesquisa governamentais e outros agentes individuais e
organizaes com os quais as frmas de biotecnologia mantm relaes
contratuais de longo prazo.0 Esse sisema setorial de inovaes esruturado
de forma a possibilitar a transferncia de ativos fnanceiros, capital humano
e de ativos complementares, em escala planetria e no apenas nacional.
Alm de representar soluo insitucional s difculdades de realizao
de seus produtos e servios no mercado, o sisema setorial de inovaes
permite solucionar a complexa articulao do conhecimento cientfco e
tecnolgico por blocos de competncia (Eliassom & Eliassom, 1996).
So tambm elementos consitutivos desses sisemas a presena de redes
insitucionais de apoio mobilidade de recursos fnanceiros e os ativos de
capital humano, bem como a infra-esrutura de laboratrios e equipamentos.
No entanto, fundamental para o desenvolvimento das atividades de
biotecnologia e a sua organizao insitucional e econmica a exisncia de
uma esrutura de direitos de propriedade relativa aos ativos transacionados
atravs dessas redes.
10 A idia de sisema setorial de inovaes desenvolvida basicamente por Malerba (2002).
11 A exisncia desse sisema no implica que ele seja claramente delimitado no mbito
nacional ou por outros setores que dele participam. A indsria eletroeletrnica, por
exemplo, fornecedora de equipamentos para esse sisema. Todavia, seus produtos so
desenvolvidos com base em conhecimentos aprofundados de biologia molecular e no
apenas nos conhecimentos esecfcos e tradicionais da rea. Por outro lado, a bioinformtica
cada vez mais uma atividade de informtica e no apenas o resultado da aplicao de
conhecimentos de programao s necessidades de usurios da rea biolgica. Portanto,
medidas convencionais de apoio a setores esecfcos, que caracerizam a poltica indusrial,
so pouco efetivas em impulsionar a biotecnologia.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BDO
Os dois desenhos insitucionais bsicos apresentados pela literatura
de sisemas setoriais de inovaes so: o sisema de mercados, do qual os
Esados Unidos e a Inglaterra so citados como exemplos, e o sisema de
mercados coordenados, onde se desacam Alemanha e Sucia. Nos sise-
mas de mercados coordenados, o Esado esabelece o suporte bsico para
o desenvolvimento tecnolgico, embora possam se esabelecer associaes
entre os negcios privados, universidades e fundos de fnanciamento.
O fnanciamento inovao basicamente ancorado no sisema de
crdito extramercado, embora tambm se desenvolvam modalidades de
fnanciamento atravs de capital de risco, em geral amparadas pelo Es-
tado, como mosra o exemplo recente de alguns pases da Europa. Nessa
modalidade insitucional, o padro de desenvolvimento das inovaes
fortemente infuenciado pelos esados nacionais e por suas prioridades
(MacKelvey, 1996).
J as economias de mercado cujas caracersicas foram sintetizadas
na Tabela 1, tendo os eua e o Canad como representantes detm um
desenho insitucional mais fexvel, baseado no apoio a empresas inovadoras
emergentes e na descontinuidade da inovao radical. Essa fexibilidade , em
geral, complementada por um aparato de regulao, cuja importncia varia
de pas para pas. Os seus padres de decises empresariais so baseados
em modelos avanados de governana corporativa e o fnanciamento das
atividades empresariais se ancora em capital de risco, esecialmente em
venture capital.
Alm disso, a esrutura de propriedade das empresas diversifcada e
o seu controle pode ser negociado publicamente nos mercados de aes.
As decises esratgicas dessas companhias abertas so infuenciadas pela
necessidade de obteno de retornos rpidos. Na realidade, mais do que
a entrada, a capacidade dos pases de economia liberal em proporcionar
boas opes de sada para os invesidores, esecialmente em se tratando
de empreendimentos inovadores de alto risco, consitui uma precondio
12 Esa queso ser aprofundada na seo 3 do trabalho. Ver Dal Poz, Silveira e Fonseca
(2004) para uma comparao entre os regimes de direitos de propriedade intelecual nos
eua e nos pases da eu.
nead estudos 15 BBO
para a exisncia de formas de fnanciamento de risco e do prprio capital
de risco (venture capital).
Apesar dessa suposa leveza participativa, observe-se a necessidade de
se ter uma bem defnida esrutura de incentivos, baseada em direitos de
propriedade intelecual, de forma a garantir a remunerao do conhecimento
gerado, ajudando a criar ambiente favorvel obteno de capital de risco,
facilitando inclusive as transferncias de direitos de propriedade.
Coerentemente com anlise feita na Tabela 1, nos Esados Unidos,
praticamente todas as empresas de biotecnologia farmacutica foram
fundadas atravs desse tipo de empreendimento. No caso dos pases
europeus, a oferta de recursos para a inovao direcionada para grandes
insituies pblicas de pesquisa, geralmente coordenadas pelo Esado e
em cooperao com grandes laboratrios privados, no tem se mosrado
competitiva. Os diagnsicos e relatrios de desempenho apontam, em geral,
para um hiato de dinamismo, quando comparado ao sisema de mercado,
como o norte-americano e o canadense, ainda que haja diferenas notveis
na dimenso e desempenho das empresas desses dois pases.
Para alguns autores, o capital de risco desempenha o papel de amlgama
entre tecnologia, academia e fnanas (Teitelman, 1990). Ele atua, antes
de tudo, fornecendo recursos fnanceiros para os futuros empreendedores
acadmicos. Vale repetir, o venture capital tem sido a forma preferida
de fnanciamento dos empreendimentos inovadores de informtica e
biotecnologia, na Amrica do Norte e na Inglaterra, tendo se esendido
recentemente para a Alemanha, Frana, Nova Zelndia, Israel e Coria. Essa
forma de fnanciamento tem cumprido o papel de, primariamente, atuar como
alavanca para a obteno de recursos e, secundariamente, fortalecer os novos
empreendimentos, trazendo apoio gerencial e capacidades organizacionais.
Nessas funes, os capitalisas fnanceiros ajudam a esabelecer pontes entre
a cincia e os mercados e acabam, tambm, desenvolvendo seu conhecimento
sobre cincia e tecnologia.
Os variados arranjos que susentam a alavancagem fnanceira das empresas
inovadoras em biotecnologia sugerem sua intensa ligao no somente com
o mercado acionrio (principalmente na forma de invesimentos de risco)
mas tambm com as corporaes, que, como foi colocado, monitoram
os avanos por meio de associaes em variados graus com essas novas
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BB1
empresas (ver Silveira, 1988, para uma discusso semelhante em outro
esgio da biotecnologia). O acesso ao mercado, portanto, em uma fase
esecfca da vida dessas Firmas Esecializadas em Biotecnologia, deve se dar
mais pela via das aquisies as febs seriam compradas por corporaes
esecializadas do que por um processo de crescimento prprio, por
lucros acumulados da venda de produtos inovadores. Como pano de fundo,
ressalte-se a importncia do technology foresight (Salles Filho et alii,
2004), realizado no somente por empresas de consultoria esecializadas,
mas pelas prprias corporaes que suportam as empresas de biotecnologia.
O acesso informao torna-se fundamental para melhor controlar a gama
de oportunidades exisentes e que se anunciam para o futuro prximo (ver
Apndice I, para um modelo de antecipao em situaes de esgotamento
de trajetria tecnolgica).
Entretanto, h controvrsias sobre essa hiptese. Argyres e Liebeskind
(2001), ao discutirem as empresas de biotecnologia que se fundam no
modelo das Bay and Boson Areas, apontam para as parcas evidncias
de integrao vertical e de aquisies das febs, pelo menos nos eua. Sua
anlise se baseia em um conceito de inseparabilidade da governana, que em
resumo signifca que quando uma feb esabelece contratos em algum ponto
de sua vida, ela tem difculdade em redefnir contratos que caracerizem
uma nova fase. Alm disso, uma frma bem-sucedida que vai ao mercado
por meio de uma oferta pblica (inicial ou follow up) corre o risco de ter
seu controle acionrio nas mos de uma grande corporao, que em vez de
assumir um claro comportamento desviante, prefra monitorar empresas
de biotecnologia ao alcance do brao.
Segundo os autores, tal situao representaria um desconforto
para o corpo tcnico-cientfco da empresa, incapaz de aceitar os novos
mecanismos de governana caracersicos do sisema de incentivos de
uma empresa de grande porte. Em muitos casos, a soluo encontrada
a de aumentar a independncia das frmas controladas, deixando para
seus dirigentes a defnio dos mecanismos adequados de controle. Essas
divergncias difcultariam uma clara percepo do papel dos incentivos,
criando empecilhos s esratgias de integrao vertical. Mesmo que haja
um acordo bem-sucedido, a facilidade com que invesidores adquirem
suas participaes e, ao mesmo tempo, se desfazem delas, aumenta a
nead estudos 15 BBD
insabilidade que o fenmeno de inseparabilidade da governana indica
como caracersico desses arranjos.
Resumindo, os pontos que susentam a hiptese de bionegcio (como
uma novidade) so:
A exisncia de empresas mantidas pelo sisema fnanceiro com base
em uma avaliao de seu valor muito superior ao que seria seu cuso de
reposio, composo, em grande percentual, por gasos com p&d. Tal
a esecifcidade dessas empresas, que um dos indicadores de desempenho
utilizados para elas a chamada burning rate, que mede a parcela da renda
lquida fnanciada pelo mercado a cada ano;
A presena de um processo de seleo de carter evolucionisa, cujas variveis
relevantes seriam o montante de invesimento em p&d e taxa de inovao
da empresa (ver Metcalfe, 1997; Chiaromonte e Dosi, 1993);
A exisncia de um padro variado de adoo que difculta a formulao de
planos de negcios e torna menos visvel o impaco da biotecnologia.
Juntando esses pontos, tem-se um quebra-cabeas que no pode ser
montado apenas com o conhecimento que se tem sobre a convergncia
tecnolgica de setores inovadores no passado e tal caracersica manifesa-
se na difculdade em defnir claramente uma poltica de incentivo ao
13 Tais difculdades se agravam em pases em que o ambiente insitucional mal defnido. No
caso do Brasil, sabe-se que, apesar da esruturao em rede das atividades de pesquisa de
ponta em biotecnologia, esecialmente das redes de pesquisa genmica, h evidente falta
de oportunidades de negcios em funo da falta de recursos pblicos e privados. Alm
disso, faltam importantes peas insitucionais na defnio das regras do jogo de proteo
apropriao dos recursos invesidos em atividades cientfcas e tecnolgicas. Apesar de
alguns esudos contabilizarem mais de 300 empresas de biotecnologia no Brasil, sabe-se
que esse montante muito menor quando se computam empresas que no so apenas
usurias da tecnologia e sim inovadoras. Quando esse clculo feito, o nmero reduz-se a
menos de 30, localizados em poucas regies e plos cientfcos tecnolgicos, como em Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Campinas e Porto Alegre (Fonseca et al., 2004;
Silveira et al., 2004).
14 A empresa bem-sucedida, portanto, aquela que consegue recursos para dar continuidade
a suas atividades de pesquisa, fndo um perodo contratual, por vezes, superior a 5 anos.
15 O caso da biotecnologia agrcola, tratado na seo 3, todavia, contraria frontalmente esa
afrmao.
a.
b.
c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BBB
desenvolvimento da biotecnologia (como ser comentado na seo fnal
do texto).
No esao criado pelas variveis defnidas no item b, pode-se representar
um esecro amplo de esratgias, desde aquelas que vislumbram retornos a
mais longo prazo at as esratgias de aplicao de ferramentas biotecnolgicas
desenvolvidas por outras empresas, obtidas por licenciamento ou pela
via de acordos de cooperao (por exemplo, para o desenvolvimento de
um kit diagnsico). Com isso, o processo de seleo, que indica a cada
perodo o subconjunto de empresas sobreviventes, as novas entrantes e
as que saem do mercado, opera de forma complexa, condicionado pelo
ambiente de fnanciamento (que foi descrito acima com um sisema), pela
disonibilidade de recursos internos (principalmente, por certas formas
de capital humano) e pelo grau de insero conseguido pelas empresas
no biomercado.
Nem sempre a frma de menor cusos a selecionada pelo processo, nem
mesmo aquela com o produto considerado mais inovador. Ainda assim, o
sucesso da inovao o fator principal para o desempenho dessas empresas,
que operam no mais elevado nvel de risco e incerteza no esecro de risco
das atividades econmicas da atualidade. Alm dessa incerteza inerente
ao processo inovador, em vez de ocorrer uma convergncia, derivada de um
processo de seleo, amplia-se a variedade tecnolgica de forma recorrente,
16 Reafrma-se portanto, que a acumulao de uma frma funo da capacidade de renovar
contratos de fnanciamento de pesquisa. Todavia, mesmo frmas cuja permanncia no
mercado se deve venda de produtos inovadores tm no esabelecimento de contratos de
variadas naturezas uma condio fundamental para sua sobrevivncia. Assim, o paradoxo
apresentado por Metcalfe (1997) em que o atrator em um esao representado por frmas
heterogneas em cusos e em sua capacidade de fnanciamento (e de acumulao) no se
d em um ponto de menor cuso, torna-se ainda mais evidente nesse caso.
17 A criao de um esao para representar a dinmica de crescimento das empresas indicando
empresas que crescem, decrescem ou fcam esagnadas envolve, em um modelo mais
simples, a exisncia de assimetrias de cuso e capacidade de acumulao das empresas,
ou seja, o impaco das inovaes tomado como parte das condies iniciais. No caso
do bionegcio, envolve empresas cujas assimetrias, de partida, referem-se capacidade de
inovar e de atrair invesidores.
nead estudos 15 BBA
o que difculta a defnio de prioridades, o que grave em sisemas com
menor disonibilidade de recursos.
H um elemento adicional, relacionado difculdade em defnir
claramente um padro predominante de demanda por produtos e servios
biotecnolgicos: a demanda por biotecnologia pode ser desenvolvida por
meio de um padro semelhante ao que ocorre na qumica de esecialidades,
ou seja, pela relao prxima entre fornecedor (frma de biotecnologia) e
usurio; tambm se difunde pela criao de um produto que subsitui o
anterior, como uma vacina recombinante contra febre aftosa ou uma semente
de variedade transgnica, com impacos no apenas no segmento de usurios,
mas em um amplo esecro da cadeia produtiva; ou pela gerao de um
produto novo, ampliando o esao do paradigma biotecnolgico.
Do ponto de visa do processo de desruio criadora, a difuso da
biotecnologia pode eliminar subsitutos tecnolgicos prximos, como parte
da produo de agroqumicos ou o uso de certos mtodos de preparo do
solo. Ela poder tambm reforar trajetrias e segmentos produtivos, como
o uso de dissecantes no combate s ervas daninhas, em geral produtos de
tecnologia madura, cujas patentes eso vencidas h muito.
Finalmente, h o surgimento de novas tipologias que renovam os
paradigmas da biotecnologia, como um fenmeno esrutural e no como
um evento ocasional. Um claro exemplo disso deu-se com o surgimento dos
chamados Genoma (Dal Poz, Silveira e Fonseca, 2004). Apenas para
citar um exemplo envolvendo o Brasil, o resultado positivo da idia desses
projetos deu oportunidade para uma nova rodada de fnanciamentos, como
o invesimento de risco realizado pelo grupo Votorantim em empresas de
biotecnologia agrcola, resultantes do projeto Onsa-Fapes (sill overs).
18 Pode-se argumentar que o setor qumico-petroqumico padece da mesma indefnio no que
tange confgurao da demanda de seus produtos. Se do lado produtivo seus segmentos
so fortemente encadeados, no lado da demanda os padres variam e so desarticulados.
Tal situao em parte resonsvel pelas mudanas nas confguraes de grandes grupos
esecializados na qumica e petroqumica. Na dcada de 1980 o ndice de diversifcao dessas
empresas era elevado. Na dcada de 1990 passou a ocorrer um fenmeno de recentragem
em torno do core business das empresas, o que foi feito por meio de intensa troca de ativos
entre grupos do setor. Ainda assim, a variedade de comportamentos da demanda grande,
s que na atualidade mais forte entre do que intragrupos.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BBG
De maneira esilizada, a deciso de criar uma nova empresa esecializada
em biotecnologia depende da expecativa de sucesso acima do parmetro
mdio da indsria e do tamanho da inovao (ver Aghion & Howitt,
1998). Implica tambm a antecipao sobre os futuros acordos de cooperao,
associaes e contratos que a frma deve esabelecer ao longo de sua
trajetria, de forma a minimizar problemas como os apontados por Argyres
e Liebeskind (2001). Aos seus tomadores de deciso cabe tambm se
antecipar s resosas de rivais que passem a sofrer de forma discreta os
efeitos da desruio criadora, originada da biotecnologia e tambm, via
technology foresight, mapear as inovaes ou blocos de inovaes que
lhes reduzam o tempo de vida, pela obsolescncia tecnolgica. Finalmente,
deve levar em considerao os problemas relacionados com os novos
sakeholders, como os representantes de movimentos sociais e consumidores,
que, como ser discutido adiante, trazem uma nova dimenso de incerteza
para a biotecnologia.
construo soci Al dos mercAdos:
i ntroduzi ndo A i di A de Ambi gi dAde
A complexidade da biotecnologia ampliada quando se introduz a
perseciva dos chamados participantes tomadores de risco ou sakeholders.
A introduo dessa noo por Hall e Martin (2005), apesar de pouco
rigorosa, tem grande apelo, uma vez que condena o avano de uma tecnologia
permanente interferncia de um tipo de agente (ou ator) que, no jargo
evolucionisa, esaria racionalmente apoiado em meta-rotinas, visando a
reduzir a incerteza.
Ampliando o esao de incerteza como aponta Metcalfe (1997) a frma
no conhece sequer os cusos de seus concorrentes e talvez nem seja capaz
de formular expecativas sobre sua participao de mercado. Uma empresa
produtora de biotecnologia, alm de permanentemente inovadora, enfrentaria
a incerteza no mercado pelo prprio impaco inovador de seu produto, que
traz novos valores culturais e at simblicos, contrariando o ativismo de
certos grupos econmicos, sociais e at polticos, que dependem do processo
produtivo tradicional, que es sendo afetado pelas mudanas.
nead estudos 15 BBG
FIgURA 1. coMplexi DaDe, aMBi Gi DaDe e i ncerteza eM Bi otecnoloGi a
A Figura 1, acima, mosra que ao se caminhar ao longo de um raio de
45 a partir de sua origem, aumentam a complexidade e a ambigidade. Tal
situao seria adversa para a defnio de esratgias pela frma e mesmo por
parte de outros tomadores de risco, cuja causa es jusamente na difculdade
de coordenao das aes entre agentes (ver Bowles, 2002). O conceito
de ambigidade esaria associado idia de incerteza radical, mas aceitando
que seria possvel defnir situaes de maior ou menor grau de incerteza,
que atributo do processo atual (ps-moderno) de inovao.
Uma situao ambgua seria caracerizada pela difculdade em defnir os
interesses e o qual seria o papel dos envolvidos na discusso, os tomadores
de risco em vrios graus. Normalmente, os sakeholders cosumam apresentar
objetivos claros e proposas assemelhadas a seus pares no que tange ao
aparato regulatrio. H divergncias, no entanto, no que se refere
ao desenho organizacional, esrutura de governana de empresas, s
19 Tal situao envolve biodiversidade, biossegurana e direitos de propriedade intelecual.
Ver Dal Poz, Silveira e Fonseca (2004).
Alta
complexidade
das cadeias
Baixa
Incerteza
organizacional
Muitos participantes
envolvidos, mas
grande parte deles da
cadeia de negcios
(baixa ambigidade)
Incerteza social
Vrios tipos de participantes
com diferentes vises potencial
disruptivo elevado
Fornecedores e
clientes industriais:
baseado no mrito;
baixa ambigidade
relativa
Consumidores
nais:
subjetivo e
baseado em
participantes
secundrios
Viabilidade comercial
Baixa ambigidade Alta ambigidade
Incerteza
tecnolgica
Poucos stakeholders
Ambigidade
localizada: estado do
paradigma tecnolgico
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BB7
associaes e mesmo sobre os grupos de interesse. Envolve, portanto, um
nvel de complexidade e de incerteza maiores que aquele das atividades
tcnico-cientfcas. Os corpos tcnico-cientfcos das organizaes (no
s de pesquisa, mas tambm das frmas e quase-frmas) so capazes de
defnir rotinas de busca que reduzem a complexidade, o que, entretanto,
no lhes garante o sucesso do esforo de pesquisa, que continua sujeito a
processos esocsicos.0
Cabe mencionar alguns exemplos de ambigidade e complexidade.
Biodiversidade e biotecnologia
Sabe-se que a biotecnologia moderna imprescindvel para a identifcao,
catalogao e mesmo valorao da biodiversidade em um pas megadiverso
como o Brasil. Todavia, os mesmos grupos defensores da explorao da
biodiversidade posicionam-se por um regime regulatrio severo, com base
na Conveno de Diversidade Biolgica, que ampara essa explorao. Tal
regime implica a reduo da rentabilidade eserada corrente das inovaes
biotecnolgicas (que aumenta com a extenso com que a inovao difundida
na natureza). Essa situao introduziria o dilema de escolher entre esratgias
de exploitation/exploration, na medida em que a primeira abriria o esao
para o mundo dos negcios, gerando uma plataforma para fnanciamento
da biotecnologia baseada no uso da biodiversidade, enquanto a segunda
sinalizaria para a consituio de sisemas de invesigao e mapeamento
das possibilidades de sua explorao.
20 Por exemplo, o Programa Recursos Pblicos para a Propriedade Intelecual em Agricultura
(Pipra), organizao de 27 universidades lideradas pela Universidade da Califrnia, capaz
de resolver os problemas colocados pela atribuio de direitos de propriedade s tecnologias
de base para a biotecnologia (enabling technologies), deixando para o campo dos confitos
o que seria o core, baseado nos interesses que no podem ser atendidos pelo processo de
cooperao. Por exemplo, o caso de uma frma de biotecnologia que detenha a patente de
um processo de transferncia de genes muito mais efciente que qualquer outro disosio
dos pesquisadores.
21 Ver Rejeb, Guessoum & MHalla (2006) para a discusso do dilema exploration/exploitation
em agentes que seguem um processo de racionalidade adaptativa. Para a queso do uso
da biodiversidade, ver Assad e Auclio (2004) e tambm Canhos e Manfo (2004).
nead estudos 15 BBO
Note-se que a ambigidade es no fato de que a consituio de empre-
sas de biotecnologia da biodiversidade criaria a base para o conhecimento
de como regular e como repartir os ganhos da atividade de exploitation.
A atividade de exploration das possibilidades da biotecnologia seria compatvel
com o regime regulatrio mais rgido, mas no geraria economias de
aprendizado que reduzissem a incerteza associada ao processo regulatrio
nesse tipo de atividade.
Nesse exemplo, a exisncia de ambigidade no implica que as duas
esratgias no possam ser adotadas por disintos agentes. Todavia, a
combinao de um regime regulatrio rgido criaria um vis na direo de
atividades de exploration que teria duplo efeito: a) como foi mencionado,
reduziria a lucratividade eserada das atividades econmicas possveis
de serem engendradas a partir do conhecimento e do esado-da-arte da
biotecnologia atual; b) ampliaria ainda mais o esecro de oportunidades
biotecnolgicas, o que demandaria mais conhecimento biotecnolgico
aplicado ao mapeamento da biodiversidade.
A opinio de que tal dilema seria resolvido pela caracerizao da atividade
de explorao da biodiversidade como um bem pblico seria contraditria
com o objetivo de transferncia de conhecimento tecnolgico/cientfco
tendo como moeda de troca o acesso biodiversidade regulada. fato que
at o momento no se logrou defnir parmetros adequados para regular
essa queso de forma satisfatria para os sakeholders.
Biotecnologia e Comrcio
A preocupao com possveis efeitos da transgenia sobre a sade humana
e sua associao com os direitos do consumidor transforma uma simples
queso de difundir o uso de sementes melhoradas em um problema
carregado de incerteza social, de acordo com a Figura 1, acima. Criam-se,
assim, assimetrias no padro de difuso das inovaes biotecnolgicas que
decorrem do elevado nvel de ambigidade envolvido. O desino da produo
para fbras e no para consumo humano faz com que a taxa eserada de
difuso da inovao em algodo seja mais rpida que a que se esera para
22 As duas empresas mais importantes na rea so Maxigen e Diversa, ambas dos eua; ver
www.bio.org.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BBO
os cultivos gm voltados para o consumo humano, como parte da produo
de soja e milho, ou de frutas, como mamo papaya. No se trata de uma
queso de escolha do consumidor. H um complexo sisema de mediaes
envolvido, em que os hbitos alimentares so um dos componentes, com
relevo principalmente nos pases da eu.
Os efeitos no comrcio, portanto, dependem de um complexo (e em
permanente mutao) arranjo insitucional envolvendo mais partes que
aquelas que atuam diretamente no processo de gerao e difuso dessas
inovaes. A manifesao da ambigidade em alto nvel cria um paradoxo:
tem-se a percepo de que em muitos pases h mais recursos pblicos para
a pesquisa em biossegurana que para a gerao de inovaes biotecnolgicas.
No caso do Brasil, com apenas dois eventos aprovados (soja transgnica e
algodo resisente a insetos) h todo um debate e uma imensa mobilizao
em torno da queso de biossegurana, a ponto de tal problema interferir
nas preferncias dos eleitores por certos candidatos em funo de sua
posio em relao aos ogm.
Um exemplo de arranjo insitucional complexo e carregado de ambi-
gidade dado pelo Protocolo de Cartagena (pc). Sendo um protocolo
de biossegurana (amparado pela Conveno da Diversidade Biolgica),
seu objetivo precpuo evitar que o fuxo transfronteirio (ou seja, as
exportaes) de variedades gm possa afetar a biodiversidade e a biossegu-
rana do pas importador. Aplica-se difuso dessas variedades o mesmo
princpio utilizado para a doao de pesicidas: a imposio de sisemas de
identifcao diferenciada de cargas, a criao de um sisema centralizado
de informaes (Biosafety Clearing House, de acesso pela internet) e, para
alguns casos, sisemas de aviso prvio consentido.
23 Para uma viso com foco sobre a importncia da queso regulatria, ver Pelaez (2006).
A idia central do artigo que o sisema regulatrio vai sendo desenhado segundo um
processo de governana determinado principalmente pelo poder econmico do agente
inovador, que se apia na importncia palpvel, de curto prazo da tecnologia que
supera as possveis conseqncias de longo prazo de sua adoo. Assim, trs grupos seriam
resonsveis por um consante embate: neoliberais, apoiando a difuso da biotecnologia;
reguladores, enfatizando o aparato tcnico-cientfco exisente e ambientalisas, apoiados
em vises de longo prazo e objetivos mais amplos de defesa ambiental, no caso, em defesa
da implantao de princpios agroecolgicos.
nead estudos 15 BAO
Como mosram Silveira et al. (2006), tal sisema cria assimetrias entre
pases, uma vez que seus cusos recaem mais fortemente sobre os pases e
regies produtoras de commodities agrcolas, como Brasil, eua, Argentina e
Ausrlia, ainda que s o primeiro deles tenha aderido ao pc. A ambigidade
es no fato de que quanto maior a rea produtora, maior o interesse na
adoo de cultivares gm e maior a difculdade em atender aos requisitos
imposos pelo pc.
Outro fator determinante de ambigidade: quanto mais complexo o
ogm (por exemplo, uma variedade com dois ou mais transgenes), maiores so
as difculdades para conciliar a viso esratgica de competio no mercado e
as exigncias do pc. Ao confnar a biotecnologia a um padro mais simples, o
processo regulatrio relativo ao Protocolo de Cartagena acentua o efeito da
queda de preos, processo denominado como treadmill na literatura esecializada
sobre inovao na agricultura. Com isso, o pc atua como uma barreira difuso
da biotecnologia, ou seja, supondo que os reguladores atuem como esabelecidos
em jogo do predador, certos nveis de exigncia por eles defnidos corresondem
a aceitar a entrada (adoo e difuso de variedades ogm), mas sem se
acomodar, o que pode, em certas situaes, resultar na sada dos inovadores.
Concluindo, o que se percebe na observao da Figura 1 que a am-
bigidade torna-se ativa em situaes de elevada complexidade, que no
so e no podem ser resolvidas no campo tcnico-cientfco. No limite,
uma situao de elevada incerteza (elevada complexidade e ambigidade)
levaria paralisao (mesmo que temporria) do esforo de pesquisa e de
comercializao das inovaes, o que, de certa forma, caraceriza a situao
brasileira em relao aos ogm.
Os problemas apontados at ese ponto no trabalho no so caracersicos
de nenhum tipo esecfco de desenvolvimento ou aplicao da biotecnologia,
ou seja, ocorrem em todos. O desenvolvimento de frmacos a partir da
biodiversidade , como foi apontado, um dos campos em que complexidade/
ambigidade eso presentes de forma muito evidente. Todavia, no esao
do presente trabalho, optou-se por enfatizar a aplicao da biotecnologia
voltada para a agricultura, sabendo-se que a deseito do conhecimento
comum exisente em vrias reas da moderna engenharia gentica, exisem
queses setoriais de relevo para a discusso microeconmica que es
sendo desenvolvida no texto.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BA1
3. biotecnologia agrcola: DiFuso aceleraDa
em um ambiente DesFaVorVel
i ntroduo
Aceitando-se a hiptese de que a situao descrita na seo anterior no
transiente e que o binmio complexidade/ambigidade se impe de forma
persisente frma e ao aparato regulatrio, a pergunta que se segue refere-se
ao tipo de frma que se envolve em biotecnologia, principalmente nos campos
como agricultura e explorao da biodiversidade. Antes disso, cabe apresentar
de maneira breve o ambiente que condiciona a ao dessas organizaes.
cArActeri zAo do Ambi ente que condi ci onA
A di fuso dA bi otecnologi A Agr colA
Desde o incio dos anos 1990, algum ceticismo marcou a viso sobre as
possibilidades da biotecnologia aplicada agricultura, com base em vrios
motivos:
A nova tecnologia no se ajusaria aos padres de evoluo da poltica
agrcola da eu, baseada em fortes subsdios e em uma viso que privilegiaria
a infuncia do esao rural e se manifesaria no s na academia, como na
burocracia da eu;
Os ambientalisas fariam severas resries liberao em larga escala
de organismos manipulados pelo homem, alguns deles com potencial de
transferncia de genes para escies nativas, criando novos tipos de plantas,
at ento inexisentes na natureza. Suas resries envolveriam o fato de
que o uso de biotecnologia moderna poderia afetar o padro alimentar,
interferindo nas queses de sade e at nos valores culturais;
24 Acredita-se, portanto, que a situao de complexidade/ambigidade descrita no resolvida
nem no campo cientfco-tecnolgico, nem no campo dos acordos insitucionais.
25 o caso do hormnio de crescimento bovino, obtido por tcnicas de dna recombinante, ou
seja, por tcnicas da moderna biotecnologia. Seu maior defeito aumentar a produtividade
de um rebanho subsidiado, cujo principal objetivo no claramente a efcincia da produo,
mas auxiliar pequenos agricultores na tarefa de preservar as caracersicas do territrio.
a.
b.
nead estudos 15 BAD
Essas inovaes se originaram do sucesso de corporaes com base nos eua,
propiciando o monoplio de uma tecnologia veiculada por um insumo
bsico da agricultura: as sementes melhoradas.
A essa lisa de argumentos contrrios difuso da biotecnologia agrcola
corresondeu um conjunto de aes regulatrias, com o deliberado intuito
de adiar decises, mais do que consruir um corpo de regras e normas
adequadas ao tratamento dos possveis impacos das inovaes. O chamado
Princpio da Precauo, parte da Conveno de Diversidade Biolgica
(cdb), pode ser considerado o guia dessas aes, ao levar em conta que no
havendo certeza (sic) de no haver risco de uma nova tecnologia, devem-se
concentrar esforos para evitar seus possveis impacos negativos (verso
livre dos autores).
Opor-se ao desenvolvimento cientfco e tecnolgico viso como
anacrnico, mas tambm como inconveniente e muito difcil, em pleno
sculo xxi (ver Hall e Martin, 2005). Por isso, impor obsculos
tecnologia, usando aparatos regulatrios exisentes e prescrevendo a criao
de novas insituies, passou a fazer parte de uma esratgia chamada
popularmente de moratria branca, uma forma de ganhar tempo para
os mais cautelosos e/ou de inviabilizar a pesquisa para os opositores
mais aguerridos. Nesse processo aparecem tambm como protagonisas
26 Trata-se da explorao de uma idia muito simples: possvel fazer agricultura sem utilizar
pesicidas agrcolas e at mesmo sem aplicar adubos, o que em linhas gerais caracerizaria
o cultivo orgnico. Todavia, seria impossvel prescindir do uso de sementes. O monoplio,
segundo a viso de grupos sociais posicionados na queso, ocorreria em virtude da seleo
tecnolgica realizada pelas corporaes (vide Pessanha e Wilkinson, 2005). A falha do
raciocnio querer que a empresa inovadora continue invesindo em p&d para gerar novas
variedades mais produtivas sem que esse esforo possa ser remunerado. Seria possvel
no comprar sementes, mas isso signifcaria a dependncia integral da agricultura ora do
conhecimento tradicional, ora da pesquisa pblica.
27 O caso da biotecnologia agrcola ilusra bem o fato de que o processo de difuso de inovaes,
mesmo na agricultura, no depende apenas das decises individuais dos adotantes diante
do lucro eserado, sua impacincia e os corresondentes cusos de adoo. Os processos
de gerao e difuso de inovaes, exceto em casos particulares, no devem ser tomados
como independentes. Caberia aos inovadores antecipar as resries e obsculos imposos
pela aceitao da tecnologia em vrios nveis (ver Hall e Martin, 2005).
c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BAB
(sakeholders na linguagem atual) os representantes dos consumidores,
visando introduo de mecanismos de rotulagem que forneam a seus
protegidos uma garantia a mais de direito informao.
Pode-se apontar tambm para a dimenso foro social da oposio
difuso de ogm, ou seja, para o fato de alguns movimentos sociais
aproveitarem da oportunidade para minar a competitividade das grandes
corporaes, principalmente aquelas identifcadas com o agronegcio.
Muitas dessas organizaes do chamado movimento social conhecem
razoavelmente os movimentos esratgicos das corporaes e sabem que
essas, tendo realizado considerveis invesimentos em pesquisa, dependem
de forma crucial do regime regulatrio adotado para obterem um retorno
aceitvel por seus acionisas.
Finalmente, cabe apontar para a dimenso esratgica de longo prazo
envolvendo o processo de competio dos oligoplios que so e sero
resonsveis pela confgurao do mercado biotecnolgico, principalmente
na agricultura. Para alm da oposio discutvel idia de monoplio das
sementes melhoradas por uma empresa queso que merece um trabalho
parte h a corrida de patentes e de mercado que permitem no o controle
das sementes, mas de genes que so introduzidos nas variedades de alto
rendimento utilizadas na agricultura moderna (Dal Poz, Fonseca e
Silveira, 2004).
Reforar as evidncias de problemas relacionados a possveis impacos
ambientais e na sade humana derivados da adoo de sementes
geneticamente modifcadas tambm faz parte da esratgia de late comers
cujos mercados maduros so diretamente afetados pelo processo de
28 No caso da Monsanto, a lder mundial, a esimativa de us$ 600 milhes em p&d/ano,
para um grupo cujo faturamento global no ultrapassa us$ 15 bilhes/ano.
29 Ver o exemplo da Ecogen, um consrcio de universidades de pases da eu, liderados pela
Dinamarca, cujo foco invesigar os possveis efeitos do uso de ogm em sisemas de cultivo
comerciais vis--vis os sisemas convencionais. A motivao do esforo de pesquisa, a priori,
consatar problemas, ainda que at o momento nada de relevante tenha sido apontado.
Ver www.ecogen.dk.
nead estudos 15 BAA
desruio criadora derivado da difuso e adoo de variedades gm.0
O Apndice 1 fornece algumas pisas sobre a posura desses agentes no que
tange ao desenvolvimento da biotecnologia agrcola vis--vis as tecnologias
maduras do setor agroqumico.
A bi otecnologi A Agr colA AvAnA
Tal cenrio, descrito a partir da curta hisria da regulao, contrasa com
um fato evidente: apenas quatro inovaes relacionadas a organismos
geneticamente modifcados (ogm), lanados desde 1996, lograram enorme
sucesso de difuso, alcanando, em pouqussimos anos, mais de 80 milhes
de hecares cultivados, disribudos de forma basante desigual em 18 pases
(Silveira, Borges e Buainain 2005).
A difuso dos cultivares transgnicos muito mais acelerada que aquela
ocorrida nos anos 1930 pelas variedades hbridas de milho, ocorridas no Meio
Oese dos eua (comparao feita por Trigo et al., 2003). A Tabela 2 permite
observar as elevadas taxas de crescimento geomtrico anual (superiores a
45% ao ano) da rea com transgnicos em vrias regies do globo. A rpida
difuso dos cultivos gm es associada a fatores insitucionais, o que fca
evidente pelo fato de que pases exportadores de produtos agrcolas, com leis
adequadas de biossegurana, saram na frente. Os Esados Unidos maior
invesidor em biotecnologia moderna tambm criaram mecanismos
insitucionais adequados em relao s leis de propriedade intelecual e s
leis de biossegurana.
30 A saber, os mercados de pesicidas agrcolas e de fertilizantes. Tambm so afetadas prticas
biolgicas como o uso de controle biolgico para combate infesao de lagartas, sendo
que, nesse caso, so afetadas pequenas empresas de base local, presadoras de servios e
no as lderes dos chamados setores agroqumicos, como Bayer, Syngenta, Dow, Dupont,
Millenia, Mosaic, entre outras
31 Ver Zarrilli (2005) para um balano atualizado da legislao de biossegurana no mundo.
Os eua se desacam jusamente pela aplicao do princpio da equivalncia subsancial,
que em sntese signifca que um produto derivado de tcnicas de transgenia no tem suas
caracersicas alteradas: ele continua subsancialmente equivalente ao produto original. O
caso da soja transgnica um bom exemplo: a diferena se refere unicamente tolerncia
aos herbicidas.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BAG
Percebe-se tambm um processo de convergncia das taxas de cresci-
mento: at o ano 2000 os eua puxavam o processo de expanso das reas
com transgnicos. De 2001 para c, as taxas anuais dos pases em desen-
volvimento superam a mdia, projetando um processo de expanso em
direo queles pases com competitividade agrcola que lograram superar
barreiras, principalmente de natureza insitucional: Brasil, China, ndia,
frica do Sul. J nos Pases Desenvolvidos, a ue continua mantendo um
conjunto de resries ao cultivo, que variam de pas para pas: a Esanha,
por exemplo, em 2004, permitiu o cultivo de Milho Resisente a Insetos
(Bt), enquanto Sua e Blgica mantm a moratria que atrasa a difuso
desses produtos.
TABElA 2. expanso Da rea plantaDa coM culti vos
transGni cos (Mi lHes De (Hectares)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 taxa De
crescimento
geomtrico
atual
Total 2,8 12,8 27,8 39,9 44,2 52,6 58,7 67,7 46,42%
Pases
desenvolvidos
1,6 9,5 23,4 32,8 33,5 39,1 42,7 47,3 47,7%
Estados Unidos 1,5 8,1 20,5 28,7 30,3 35,7 39 42,8 48,7%
Pases em
desenvolvimento
1,2 3,3 4,4 7,1 10,7 13,5 16 20,4 45,5%
argentina 0,1 1,4 4,3 6,7 10 11,8 13,5 13,9 80,0
fonte: Elaborado a partir de James (vrias anos).
De qualquer forma, tal rapidez ganha relevo por trs motivos:
O melhoramento gentico convencional continua sendo alvo do esforo de
pesquisa dos Centros Internacionais de Pesquisa Agrcola esalhados pelo
mundo, assim como nas Universidades e Insitutos de Pesquisa e tambm
das empresas produtoras de sementes e agroqumicos (isso refora a idia
do modelo a ser apresentado mais a frente, de esgotamento de trajetria);
a.
nead estudos 15 BAG
Os transgnicos so alvo de intensa campanha contrria sua liberao
no mercado e at para pesquisa por parte de ambientalisas, grupos
de defesa dos consumidores e grupos de interesse atuantes em vrias reas,
como do setor de varejo de alimentos (supermercados com marcas prprias),
assim como de empresas lderes do setor de alimentos;
A oferta tecnolgica limitada, seja em funo das limitaes tecnolgicas
de uma tecnologia em desenvolvimento, seja em funo das esratgias
das empresas lderes, multinacionais que lideram o processo de difuso
do produto.
Com o objetivo de ilusrar o leitor sobre o contedo das inovaes
resonsveis por essas elevadas taxas de difuso, a Tabela 3 mosra a
predominncia da cultura da soja tolerante ao herbicida gliphosato (h
tambm a soja resisente a insetos, mas com menor importncia) e a
ampliao em importncia do milho Bt, tolerante a insetos (lagartas).
TABElA 3. pri nci pai s culti vos GM coMerci ali zaDos at 2003.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
soja Tolerante a
Herbicida
0,5 5,1 15 21,6 25,8 33,3 36,5 41,4
milho bt 0,3 3 7 7,5 6,8 5,9 7,7 9,1
milho TH 0 0,2 2 1,5 2,1 2,1 2,5 3,2
milho TH/bt 0 0 0 2,1 1,4 1,8 2,2 3,2
algodo bt 0,8 1,1 1 1,3 1,5 1,9 2,4 3,1
algodo TH 0 0,3 0,9 1,6 2,1 2,4 2,2 1,5
algodo TH/bt 0 0 0,6 0,8 1,7 2,5 2,2 2,6
Total Cultivos Gm 1,7 11 27,8 39,9 44,2 52,6 58,7 67,7
fonte: Elaborado a partir de James (vrios anos).
32 Assim denominado por expressar uma toxina originalmente produzida pela bacria Bacillus
Turingiensis, que tambm utilizada em formulaes para combate a lagartas que atacam
escies cultivadas de interesse econmico, como soja e milho.
b.
c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BA7
Como explicar esse aparente paradoxo? A resosa inicial es na
combinao vencedora entre o interesse de empresas que captaram a
fragilidade do processo de inovao anterior e os efetivos impacos observados
no curto perodo de adoo da tecnologia (ver Silveira, Borges e
Buainain, 2005).
Uma sntese dos esudos de impacos resume cinco tipos de impacos:
Reduo dos cusos de Produo;
Aumento da Produtividade;
Expanso da rea Cultivada;
Expanso das Exportaes (Argentina) e;
Reduo do Uso de agroqumicos de nvel mais elevado de toxicidade.
Portanto, at o presente momento, os principais impacos econmicos
desses cultivos para os produtores so as mudanas na esrutura de cusos
variveis e melhoria no menu de mtodos de controle de pragas, aumentando
a fexibilidade dos agricultores.
Em linhas gerais, a reduo de cuso vem pelo menor nmero de aplicaes
de agroqumicos nos casos de variedades resisentes a insetos (algodo, milho,
soja e canola). Reduzem-se, portanto, problemas de sade dos trabalhadores
agrcolas (Traxler, 2000). No caso dos cultivares resisentes a pragas, h
o impaco devido aos menores gasos com inseticidas e com mo-de-obra,
alm dos ganhos produtivos. Segundo Silveira, Borges & Buainain (2005),
a considerao das repercusses em toda a economia e a disribuio dos
benefcios causados pela introduo de variedades gm deve incluir tambm
o fato de que os agricultores podem aumentar a produo devido reduo
de cusos provocada pela nova tecnologia com impacos na cadeia. A reduo
dos preos benefcia tambm os consumidores de alimentos, fato confrmado
em vrias esudos de impacos, como o realizado por Traxler (2000).
A grAnde corporAo como protAgoni stA
dA mudAnA de pArAdi gmA tecnolgi co
A biotecnologia aplicada agricultura apresenta algumas caracersicas que
condicionam seu desenvolvimento e a diferenciam dos demais campos de
aplicao da biotecnologia. Parte dessas caracersicas fruto do desenvolvi-
a.
b.
c.
d.
e.
nead estudos 15 BAO
mento tecnolgico e das esratgias das frmas inovadoras e no um resultado
de algum tipo de determinismo biolgico. Esas caracersicas so:
A biotecnologia agrcola, at o presente momento, apresenta poucos produtos
novos que desertem imediatamente o interesse do consumidor; o seu
papel fundamental tem sido o de subsituir antigas tecnologias, afetando
os processos produtivos no interior da agricultura (Silveira, Dal Poz
e Fonseca, 2004);
Seu principal insrumento de difuso so as sementes melhoradas cujas
caracersicas principais so divisibilidade, baixo cuso de produo e
disribuio e baixo cuso de adoo;
As empresas de biotecnologia adquirem empresas de sementes em funo
do poder de mercado da indsria de sementes em cada pas; pases mais
pobres poderiam importar sementes;
As tecnologias de ponta disonveis, atravs da biotecnologia, eliminam
insumos qumicos, principalmente herbicidas e inseticidas, ainda que
parcialmente, o que infui no ritmo e extenso da trajetria, ou seja, h
um efeito de desruio criadora e tambm de reduo da clientela dos
segmentos tradicionais.
Portanto, o modelo de feb descrito na seo relativa caracerizao
da biotecnologia no se aplicaria biotecnologia agrcola, uma vez que as
grandes corporaes continuam a adquirir pequenssimas empresas de
semente, tornando-se, para seu infortnio, produtoras do insumo e no
caadoras e comercializadoras de genes e tecnologias afns. No h um
esudo aprofundado sobre ese ponto at o momento, mas algumas pisas
(ver Traxler, 2000) apontam para a fragilidade dos mecanismos de
apropriabilidade, principalmente em pases como Brasil, que no reconhecem
patentes de genes (Fonseca, Dal Poz e Silveira, 2004).
33 No sentido dado por Tirole (1988): um invesimento na produo de sementes ogm
rouba o mercado de agroqumicos, pelo efeito direto sobre as compras de insumos dos
agricultores, mas tambm pelo efeito indireto da adoo biotecnolgica sobre as decises de
produo e de invesimento do setor tradicional. Pode-se dizer que as frmas inovadoras
de biotecnologia agrcola tm um tamanho grande o sufciente para agirem como top dog
sobre as esabelecidas do setor de agroqumicos: quanto mais invesirem, mais roubam
mercado dos oponentes, que, por seu turno, no tm outra alternativa que acomodar.
a.
b.
c.
d.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BAO
Ao contrrio das empresas de biotecnologia descritas pela Tabela 1,
acima, a biotecnologia agrcola gerada por poucas empresas esecializadas
como a Monsanto (lder), Syngenta, Bayer, Basf, Dupont, alm do esforo
pblico de universidades (principalmente dos eua), da China, ndia e
Brasil (em muito menor dimenso). As duas primeiras empresas j podem
ser tomadas como resultado do processo descrito na Figura 1. Em vez de
esarem confortavelmente aninhadas em grandes corporaes diversifcadas,
tornaram-se grandes empresas esecializadas, depois de processos de sin of
determinados pelo receio dos acionisas de que seus invesimentos fossem
confundidos com atividades de produo de ogm.
Nesse caso, a percepo de risco de outros sakeholders, muito menos
diretamente envolvidos no uso, manipulao, difuso da biotecnologia
agrcola, afetou a percepo de invesidores, tomadores de risco. Dessa
forma, seria relevante entender no apenas o esforo dos invesidores em
biotecnologia, mas o processo de reconverso de invesimentos de uma
atividade a produo de insumos agrcolas tradicionais para outra, a
biotecnologia moderna (ver Apndice 1).
A ruptura originada pelo uso de ogm na agricultura tambm envolve a
redefnio do marco regulatrio, gerando incertezas do tipo ilusrado pela
Figura 1, acima. Na realidade, as funes dos ogm na agricultura subsituem
a compra de pesicidas pela compra de sementes transgnicas, mais caras
que as sementes comuns (ao menos em tese) por terem embutidas novas
tecnologias poupadoras de insumos modernos.
Em resumo, apesar de exisir uma ampla pesquisa em biologia molecular
em vrios pases sendo o Brasil um deles, com desaque, como aponta
Traxler (2000) foram as empresas chamadas Life Sciences (divises
de Bayer, Basf, Dupont, Dow ou mesmo desmembramentos, sin ofs, de
grandes companhias farmacuticas, como Syngenta, Monsanto) aquelas
que tiveram sucesso no lanamento de cultivares comerciais transgnicos,
com impaco na produtividade agrcola e na reduo de risco da atividade
agrcola (principal impaco do progresso tecnolgico na rea de manejo e
controle de ervas daninhas, pragas e doenas).
Do ponto de visa da esratgia dessas empresas, relevante atuar
nos cultivos plataforma dentro da lgica de atuao globalizada que j
orientava a Revoluo Verde nos anos 1960. Por outro lado, mantendo a
nead estudos 15 BGO
lgica de Trajetria Tecnolgica na Agricultura (Possas, Salles-Filho
e Silveira, 1996), os produtos de biotecnologia referem-se ao efeito de
um gene sobre o cultivar, sendo a manipulao gentica um caminho mais
curto, ainda que no exclusivo (por exemplo, o cultivar mutagnico de arroz
tolerante ao herbicida Only, produzido pela Basf e que combate a principal
praga de arroz irrigado, o arroz vermelho).
obserVaes Finais
O presente trabalho caracerizou a biotecnologia atual em termos econ-
micos e apresentou algumas formulaes tericas sobre alguns pontos de
interesse no assunto, alm de tratar com um pouco mais de detalhe o caso
da biotecnologia agrcola, de esecial interesse para o Brasil.
Mosra-se que da formulao mais geral, absrata, da percepo da
complexidade, ambigidade e incerteza que caracerizam a biotecnologia
para o efetivo tratamento analtico dos problemas h uma enorme disncia
a percorrer, principalmente pela difculdade de teorizar o bionegcio, cuja
dinmica tem se caracerizado por esourar os limites dos modelos voltados
para a emergncia e desdobramento das inovaes tecnolgicas.
O trabalho evidenciou a exisncia de vrias dimenses superposas que
interagem, comeando pela aproximao entre cincia e negcios, passando
pela discusso regulatria, novamente envolvendo as dimenses tcnicas,
econmicas, sociais e de poltica.
Todavia, h dois pontos de partida claros. O primeiro cientfco-tecno-
lgico, centrado na biologia molecular: trata-se da apropriao econmica
e social desse conhecimento; o segundo, relacionado percepo do esgo-
tamento das trajetrias mais aguda em certos segmentos do agronegcio
do que na indsria farmacutica que susentaram a criao dos sisemas
de inovao em biotecnologia mencionados acima, dos quais participam
ativamente divises de corporaes, Firmas Esecializadas em Biotecno-
logia, Organizaes Pblicas e Privadas de Pesquisa e, mais recentemente,
Organizaes Privadas de Interesse Pblico, buscando utilizar a tecnologia
para resolver problemas esecfcos de populaes carentes.
A deseito da complexidade da biotecnologia e de seu sucesso de
mercado na rea da sade, no caso da biotecnologia agrcola, carregado
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BG1
de incerteza que chamamos social, que a tecnologia dos ogm parece ter
apontado para uma forte convergncia, ainda que na forma de quatro
eventos de enorme impaco econmico (Silveira, Borges e Buainain
2005). Esse aparente paradoxo demanda a contribuio tanto dos enfoques
evolucionisas quanto as explicaes derivadas da Nova Economia Insi-
tucional. Trata-se de um setor esratgico que demanda aes articuladas
de forma conjunta. No sobrevive o pas que tratar a biotecnologia como
um segmento de interesse corporativo em oposio s possibilidades de
desenvolvimento do setor pblico. Caso seja defnido como um setor a
ser desenvolvido, a articulao entre seus segmentos deve ser permanente
e contnua, comandada para um processo de regulao ao mesmo tempo
sbio, econmico (no sentido de parcimonioso) e calcado em incentivos
para o desenvolvimento susentvel.
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aPnDice 1. o moDelo De esgotamento
De traJetria tecnolgica
Para efeito de ilusrao, tomaremos alguns pontos enfatizados por Ronde
(1993), aqui diretamente adaptados queso da biotecnologia agrcola, a
saber. Tal modelo procura explicitar as condies para que as empresas
esabelecidas do setor agroqumico mudassem de paradigma tecnolgico,
direcionando suas atividades para a biotecnologia agrcola. Em linhas muito
gerais, o modelo pode ser descrito como a seguir:
Considerando o esforo de pesquisa de uma frma, representado por gasos
de pesquisa xi, que se acumulam por uma funo g(x
i
), bem-comportada
(derivada primeira positiva, derivada segunda negativa, limite quando x tende
a infnito com valor defnido e processo de crescimento no explosivo);
Defne-se uma funo de esforo acumulado z(t), em que
1
0
( ) [ ( )] z t g x s ds =

(1);
Com iso, tem-se uma funo de repartio que fornece a probabilidade que
uma inovao ocorra em t ou depois, corresondendo ao esforo acumulado
defnido em ( 1 ). Tal funo permite o clculo de uma taxa de sucesso,
a.
b.
nead estudos 15 BGG



( )
( )
(1 ( )
dF
dz
h z
F z
=

que defne a probabilidade de sucesso de um pequeno esforo suplementar


dz. A funo apresentada em (1) permite captar o efeito da presena do
paradigma alternativo na deciso do esforo de pesquisa no setor corres-
pondente ao paradigma esabelecido.
No desenvolvimento do modelo, algumas situaes podem ser
antecipadas. Na ausncia de efeitos externos, sill overs entre empresas
esabelecidas, a deciso de inovar assume trs possibilidades:
As frmas desisem de inovar. Nese caso, seria racional no recuperar jamais
o invesimento em pesquisa, o que implica uma obsolescncia progressiva
dos ativos das empresas (caso de frmas hoje com menor porte no setor de
pesicidas), que sobrevivem em funo da desigualdade exisente entre os
nveis tecnolgicos da agricultura;
As frmas inovam abaixo do nvel em que o gaso fcaria consante. Esa
trajetria convergiria para a parada do invesimento. Vale notar que o efeito
do gaso xi em z passa pelo vis da funo g(x
i
), de forma que mesmo um
gaso consante resulte em z=0, um ponto em que o conhecimento no
se acumula mais. Tal trajetria corresonderia a uma situao em que o
esforo progressivamente perderia sua efcincia em termos de sucesso da
inovao;
Poderia exisir uma situao em que, mesmo deixando de lado a rivalidade
entre os participantes do processo, em um perodo inicial, a antecipao
do esgotamento de trajetria motivasse uma corrida aos invesimentos de
pesquisa, como que acreditando que o ponto em que a taxa de sucesso
passasse a ser decrescente esivesse ainda por aparecer, mas conscientes
de que isso viria a ocorrer no futuro. Assim, o problema esaria resrito
identifcao da melhor trajetria (de reduo) do invesimento em pesquisa
no setor tradicional.
34 Tais hipteses podem ser tratadas pelo uso de tcnicas de controle timo, por exemplo.
a.
b.
c.
Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BG7
Todavia, a presena de efeitos de transbordamento (sill overs) faria os
agentes descartarem a hiptese de parada de invesimento em pesquisa, j
no momento inicial da trajetria. A presena de efeitos externos faria com
que a varivel z, de esforo acumulado, passasse a ser afetada pelo tempo,
e no apenas fosse indexada temporalmente. Nesse caso, invesir em p&d
signifcaria a possibilidade de aproveitar o efeito comum de transborda-
mento, gerado pelas frmas participantes da trajetria em esgotamento. Tal
percepo geraria gasos crescentes, o que confrmado pela experincia
atual da indsria de pesicidas, em que algumas corporaes de certa forma
levam em conta o elevado nvel de incerteza da biotecnologia agrcola para
jusifcar invesimentos em pesquisas cujas taxas de sucesso diminuem
progressivamente.
Portanto, a hiptese defnidora do modelo que a perda de confana
no paradigma (no caso, da obteno de novos insumos de origem no
biotecnolgica, insumos qumicos) conduz os agentes previso de maiores
esforos necessrios para uma nova descoberta. Em vez de aceitar passiva-
mente tal situao em parte usando seu poder de mercado para repassar
esses cusos para os agricultores esa motiva comportamentos desviantes,
representados aqui pelo esforo gigantesco de pesquisa da Monsanto e sua
principal seguidora, Syngenta.
Infelizmente, o poder de previso de tal teoria extremamente limi-
tado, ainda que haja casos em que, caracerizando a convivncia das duas
tecnologias, o mesmo processo ocorra dentro da biotecnologia agrcola.
A percepo de que a taxa de inovar, em uma determinada subtrajetria
da biotecnologia, esaria perdendo flego, motivaria comportamentos
desviantes, ainda que nese caso, a mudana no fosse radical, propiciando
ao inovador usar grande parte do conhecimento comum originado da
trajetria prxima (o que corresonderia ao resultado de invesimentos
crescentes, mencionado acima).
35 Na prtica, tal taxa pode ser medida pelo perodo mdio para obteno de um sucesso
na forma de um novo produto. A noo de efeitos externos materializa-se nas famlias
de produtos em torno das quais as empresas defniram suas classes ftoteraputicas. Tal
conveno rompida no perodo de fnal de trajetria, como apontam Silveira, Dal Poz
e Fonseca (2004).
um novo projeto de desenvolvimento para o pas passa pela transformao do
meio rural em um esao com qualidade de vida, acesso a direitos, susentabili-
dade social e ambiental.
Ampliar e qualifcar as aes de reforma agrria, as polticas de fortalecimento
da agricultura familiar, de promoo da igualdade e do etno-desenvolvimento das
comunidades rurais tradicionais. Esses so os desafos que orientam as aes do
Ncleoa de Esudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (Nead), rgo do Minis-
trio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) voltado para a produo e a difuso
de conhecimento que subsidia as polticas de desenvolvimento rural.
Trata-se de um esao de refexo, divulgao e articulao insitucional com
diferentes centros de produo de conhecimento sobre o meio rural, nacionais e
internacionais, como ncleos universitrios, insituies de pesquisa, organizaes
no-governamentais, centros de movimentos sociais, agncias de cooperao.
Em parceria com o Insituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA), o Nead desenvolve um projeto de cooperao tcnica intitulado Apoio
s Polticas e Participao Social no Desenvolvimento Rural Susentvel, que
abrange um conjunto diversifcado de aes de pesquisa, intercmbio e difuso.
eixos articulaDores
Consruo de uma rede rural de cooperao tcnica e cientfca para o desen-
volvimento
Democratizao ao acesso s informaes e ampliao do reconhecimento social
da reforma agrria e da agricultura familiar

Dimenses do agronegcio brasileiro: polticas, instituies e perspectivas BGO


o Nead busca tambm
Esimular o processo de autonomia social
Debater a promoo da igualdade
Analisar os impacos dos acordos comerciais
Difundir a diversidade cultural dos diversos segmentos rurais
ProJeto eDitorial
o projeto editorial do Nead abrange publicaes das sries Esudos Nead, Nead
Debate, Nead Esecial e Nead Experincias, o Portal Nead e o boletim Nead
Notcias Agrrias.
Publicaes
Rene esudos elaborados pelo Nead , por outros rgos do
MDA e por organizaes parceiras sobre variados asecos
relacionados ao desenvolvimento rural.
Inclui coletneas, tradues, reimpresses, textos clssicos,
compndios, anais de congressos e seminrios.
Apresenta temas atuais relacionados ao desenvolvimento
rural que eso na agenda dos diferentes atores sociais ou
que eso ainda pouco divulgados.
Difunde experincias e iniciativas de desenvolvimento
rural a partir de textos dos prprios protagonisas.
Portal
um grande volume de dados atualizado diariamente na pgina eletrnica www.
nead.org.br, esabelecendo, assim, um canal de comunicao entre os vrios setores

nead estudos 15 BGO


interessados na temtica rural. Todas as informaes coletadas convergem para
o Portal NEAD e so difundidas por meio de diferentes servios.
A difuso de informaes sobre o meio rural conta com uma biblioteca virtual
temtica integrada ao acervo de diversas insituies parceiras. um catlogo on line
tambm es disonvel no Portal para consulta de textos, esudos, pesquisas, artigos
e outros documentos relevantes no debate nacional e internacional.
boletim
Para fortalecer o fuxo de informaes entre os diversos setores que atuam no meio
rural, o NEAD publica semanalmente o boletim Nead Notcias Agrrias. o infor-
mativo disribudo para mais de dez mil usurios, entre pesquisadores, professores,
esudantes, universidades, centros de pesquisa, organizaes governamentais e
no-governamentais, movimentos sociais e sindicais, organismos internacionais e
rgos de imprensa.
Enviado todas as sextas-feiras, o boletim traz notcias atualizadas sobre esudos
e pesquisas, polticas de desenvolvimento rural, entrevisas, experincias, acompa-
nhamento do trabalho legislativo, cobertura de eventos, alm de dicas e sugeses
de textos para fomentar o debate sobre o mundo rural.
visite o Portal www.nead.org.br
Telefone: (61) 3328 8661
E-mail: nead@nead.gov.br
Endereo: SCN, Quadra 1, Bloco C, Ed. Braslia Trade Center, 5
o
andar, Sala 506
Braslia/Df CEP 70711-901
O texto dese livro foi composo em Adobe Jenson Pro e
Helvetica Neue Pro, e impresso sobre papel ofset em julho de 2007.
Dimenses Do
agronegcio
brasileiro
pol ti cas,
i nsti tui es e
perspecti vas
Autores:
Pedro ramos ( org. )
antni o mrci o Buai nai n
Walter Beli k
Basti aan Phi li P reydon
seBasti o neto r. guedes
rodolfo hoffmann
Jos grazi ano da si lva
maya takagi
ademar ri Bei ro romei ro
Jos mari a f. J. da si lvei ra
i za as de carvalho Borges
mari a da graa d. fonseca
D
i
m
e
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s

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