PPA 2008/2011: as prioridades do governo Lula

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INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS

PPA 2008/2011: as prioridades do governo Lula

Braslia, novembro 2007 - Ano VII - n 13

PPA 2008/2011: as prioridades do governo Lula

O ano de 2007 tem importncia especial no que diz respeito poltica oramentria do governo brasileiro porque nele que se define o Plano Plurianual (PPA) para o perodo de quatro anos que vai de 2008 a 2011. Esse Plano contm todas as metas e diretrizes do governo federal, alm da previso de gastos pblicos para o perodo. O Plano Plurianual 2008/2011 foi encaminhado pelo governo do presidente Lula da Silva, para a apreciao pelo Congresso Nacional, no dia 31 de agosto de 2007. Na fase de elaborao do Plano 2008/2011, no mbito do Executivo, verificouse, mais uma vez, a frustrao da sociedade civil, que h muito luta para ter maior participao no processo de concepo do Plano Plurianual. por meio deste instrumento que o governo faz as definies prvias a respeito do planejamento e do oramento que vo orientar as aes pblicas durante o perodo de quatro anos: todo o gasto que feito de forma parcelada por mais de um ano deve estar previsto no PPA; do contrrio, no autorizado. Em 2007, no entanto, segundo avaliao do Inesc1, as oportunidades de participao da sociedade no processo foram muito aqum do esperado, indicando que, no segundo mandato do presidente Lula, permanece a necessidade de implementar e assegurar o funcionamento de mecanismos que garantam uma participao social efetiva no momento em que o Estado elabora suas metas e planos para os gastos pblicos. O PPA elaborado sempre no primeiro ano do mandato do presidente eleito. Assim, esses anos acabam se caracterizando por intensa movimentao no campo social, uma vez que as organizaes se articulam e se mobilizam visando intervir no oramento, especialmente para ampliar os recursos para polticas sociais. No mbito do Legislativo, a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso teve a iniciativa de discutir o Plano Plurianual 2008/2011 com organizaes da sociedade civil, prometendo acatar com prioridade as sugestes apresentadas. Tal processo teve a participao ativa do Inesc,

Nota tcnica n 128. PPA 2008/2011 e Projeto de Lei Oramentria Anual 2008: a mobilizao da sociedade civil. Braslia, setembro de 2007. Disponvel em www.inesc.org.br

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organizao que, desde 1992, numa iniciativa pioneira, vem trabalhando a questo do oramento pblico porque v nesse instrumento um meio fundamental para concretizar polticas pblicas que visem reduzir as desigualdades sociais e garantir a plena realizao de direitos humanos. Dessa forma, o Inesc acompanhou a realizao dos oito seminrios regionais promovidos pela CMO e participou do seminrio nacional realizado em Braslia, na Cmara dos Deputados, no dia 9 de outubro de 2007. O seminrio foi aberto pelo presidente da CMO, senador Jos Maranho (PMDB/PB), que enalteceu o evento como uma oportunidade de dilogo entre a democracia representativa e a democracia participativa. O relator do PPA, deputado Vignatti (PT/SC), fez uma extensa apresentao do Plano Plurianual proposto pelo governo e mostrou que o PPA desenha um cenrio macroeconmico positivo. O total de recursos previstos para o PPA 2008/2011 de R$ 3,5 trilhes, o que corresponde a US$ 1,25 trilho.

A participao social no PPA 2008/2011

Durante o seminrio, o Inesc e o Frum Brasil de Oramento (FBO)2 encaminharam proposta CMO para que sejam institucionalizados mecanismos de participao social no oramento. Atualmente, esse processo de participao ainda depende da boa vontade de quem ocupa posies de poder. Pelas atuais regras, se os senadores e os deputados que comandam a CMO no tiverem vontade poltica, no h nenhuma garantia de realizao de audincias pblicas para a sociedade fazer suas reivindicaes. No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, e a Resoluo que dita as regras de tramitao do oramento no mbito da CMO, de 2006, avanaram no que diz respeito previso de participao social, na medida em que prevem a realizao de audincias no Parlamento. Contudo, no h nenhuma penalidade caso esse instrumento de democracia participativa no se concretize. No estgio da democracia contempornea, no existe justificativa para tal atraso por parte das autoridades da Unio. At mesmo as regras para a elaborao dos oramentos municipais so mais explcitas do que o processo no governo federal, pois o Estatuto das Cidades j prev a participao social como condio indispensvel para a sua aprovao.
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O FBO uma articulao composta por 56 organizaes da sociedade civil brasileira, que tem como objetivo defender e garantir a aplicao dos recursos pblicos nas polticas sociais, atravs da anlise, do monitoramento e da criao de mecanismos de democratizao do oramento pblico federal.

Esse vcuo institucional dificulta que o povo exera sua condio de sujeito poltico; afinal todo poder emana do povo, que o exerce diretamente ou por meio de representantes. O Inesc e outras organizaes que estiveram presentes nos seminrios pblicos realizados entre setembro e outubro de 2007, pela CMO, defenderam o direito do povo de exercer seu poder soberano. A realizao de audincias pblicas ainda no garantia de que a sociedade ser ouvida ou ter voz. Inclusive, na prtica, o processo de consulta ao PPA 2008/2001 coordenado pelo Parlamento revelou-se um momento que suscitou muitas crticas. Nos seminrios regionais, parlamentares aproveitaram o espao para prolongados discursos, reduzindo o tempo destinado s vozes da sociedade civil, dos movimentos sociais, das universidades, dos representantes de bairros. por essa razo que o Inesc defende, e declarou isso no seminrio nacional, que preciso institucionalizar a metodologia de participao social. A instituio reivindica a real garantia de participao e declara que o processo deve ter regras claras que empoderem de fato a sociedade. A necessidade de institucionalizar a participao social deve ser contemplada tanto no mbito do Legislativo quanto do Executivo. A elaborao do oramento uma responsabilidade reservada pela Constituio ao Poder Executivo. Essa fase antecede a discusso e a aprovao do oramento pelo Parlamento. A sociedade tem lutado h bastante tempo para formalizar sua participao no oramento em todas as suas etapas. No PPA anterior (2004/2007), o esforo de participao no conseguiu influenciar efetivamente o oramento relativo ao primeiro mandato do governo Lula. A histria registrou, assim, que a inteno deste governo de realizar uma escuta forte para ouvir a sociedade resultou apenas em um sussurro rouco. Da consulta realizada em 2003, no entanto, restou a criao de um Grupo de Trabalho (GT), constitudo por representes do governo e da sociedade, com o objetivo de formular a metodologia de participao. O GT comeou a funcionar, de fato, em 2007, sem apresentar resultados concretos ainda.

Transparncia e controle social

Em nota pblica divulgada no seminrio nacional promovido pela CMO, no dia 9 de outubro de 2007, o Inesc chamou ateno para o fato de que os recursos contidos no oramento pblico analisado pelo Congresso Nacional no correspondem ao total dos recursos federais de fato alocados no PPA, visto que esto de fora do Plano Plurianual os gastos com a dvida pblica, incluindo juros e 4

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amortizaes. Isso significa que o Parlamento tem uma participao restrita no que se refere ao destino dos gastos pblicos. Visando maior transparncia dos gastos pblicos, condio para o exerccio do controle social, o Inesc tem apresentado sistematicamente a reivindicao de monitoramento dos gastos parafiscais das agncias oficiais de crdito, como a Caixa Econmica e o Banco do Brasil, por exemplo. H preocupao tambm com os recursos geridos pela carteira do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Apesar de o PPA 2008/2011 mencionar esses recursos, algo em torno de R$ 704,5 bilhes (US$ 391,4 bilhes) para o perodo de quatro anos, sabe-se que esses recursos no so monitorados na Lei Oramentria Anual e no passam pelo gerenciamento do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). O Inesc defende ainda o monitoramento dos investimentos das empresas estatais para o perodo do PPA (R$ 253,6 bilhes, o que corresponde a US$ 140,8 bilhes), pois estes no so objetos do acompanhamento via Siafi, o que pode facilitar o surgimento de casos de corrupo, devido falta de transparncia.

As prioridades do PPA 2008/2011

O Plano Plurianual (PPA) define, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital, para as despesas delas decorrentes e para as despesas relativas aos programas de durao continuada. Segundo as normas em vigor, o projeto do PPA 20082011, em tramitao no Congresso Nacional, deve ser apreciado at o dia 22 de dezembro. O PPA 2008-2011 tem como base trs eixos: o crescimento econmico, a educao de qualidade e a agenda social. Os contedos desses eixos correspondem, respectivamente: (i) ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que orienta a poltica de infra-estrutura do segundo mandato do governo Lula, com destaque para as obras relacionadas aos setores energtico e de transportes; (ii) ao Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que tem o objetivo de melhorar a qualidade da educao brasileira; e (ii) Agenda Social, cuja principal poltica a continuidade de programas focalizados de transferncia de renda, como o Bolsa-famlia3, e os investimentos na rea de segurana pblica.

Programa do governo federal que consiste, basicamente, na destinao de valores em dinheiro para famlias de baixa renda.

Existem 306 programas oramentrios neste Plano Plurianual: 215 so classificados como finalsticos e 91 como de apoio s polticas pblicas e reas especiais. Os programas se desdobram em 4.300 aes. As aes informam sobre o quanto o governo vai gastar (R$ 3,5 trilhes, o equivalente a US$ 1,96 trilho) e sobre as solues para resolver os problemas e as reivindicaes da sociedade. Devido ao seu carter de instrumento de planejamento, o PPA 2008/2011 tem o papel de revelar a estratgia de desenvolvimento para o pas. ntida a diferena entre o PPA do primeiro governo Lula e o desse novo perodo. O primeiro mandato ficou a reboque de uma poltica econmica contracionista e de inspirao liberal. Nunca o pas passou por um perodo de encolhimento to forte do gasto pblico, de baixos investimentos em infra-estrutura e em polticas sociais. A melhora de indicadores econmicos e a mudana do perfil ideolgico de nomes-chave da equipe econmica resultaram em um projeto para o segundo mandato com caractersticas um pouco mais desenvolvimentistas. Para os prximos anos, o governo anuncia um crculo virtuoso e contnuo de crescimento na economia: o fortalecimento do consumo de massa, a elevao da qualidade da educao, o aumento da produtividade e da competitividade do mercado interno, mais lucros para as empresas e, finalmente, a elevao da renda dos trabalhadores, que alimentaria novamente o consumo interno. O sucesso do plano est ainda para ser conferido. De qualquer forma, o Inesc no v uma guinada estrutural na conduo da poltica econmica. H um forte vis neoliberal que privilegia o mercado em detrimento das polticas sociais. Vide a gesto da poltica econmica que levou o pas a utilizar cerca de R$ 270 bilhes (US$ 150 bilhes) no pagamento de juros, encargos e amortizaes da dvida pblica em 2006. Em novembro de 2007, essa marca j ultrapassava os R$ 216 bilhes (US$ 120 bilhes). Mas a realidade mostra que, dificilmente, o Brasil conseguir fazer seu Produto Interno Bruto (PIB) crescer acima de 5% nos prximos anos. O cenrio externo tambm preocupante, na medida em que h riscos de recesso na economia dos Estados Unidos, que so individualmente o principal comprador das exportaes brasileiras uma recesso l significa um crescimento menor aqui. O PPA tambm traa alguns rumos da integrao regional latino-americana. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) contempla grandes projetos de desenvolvimento e de integrao regional, que, conforme o Inesc vem alertando, podem resultar em srios impactos socioambientais. Por exemplo, a 6

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infra-estrutura viria est prevista em 10 grandes projetos, como a ponte sobre o rio Tacutu, em Roraima, na divisa com a Guiana; a segunda ponte sobre o rio Paran, unindo Brasil e Paraguai; a ponte entre Jaguaro e Rio Branco, aproximando o Brasil do Uruguai; a duplicao da BR -101, principal ligao com a Argentina. Assim, para o Inesc, a questo do modelo de desenvolvimento baseado em grandes obras de infra-estrutura viria e energtica, e ancorado nos projetos do PAC, mais um dos temas que merecem ampla discusso na agenda brasileira dos prximos anos.

Luciana Costa Assessora de Comunicao do Inesc Lucdio Bicalho Assistente de Poltica Fiscal e Oramentria do Inesc

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