ADMINISTRAO DO GOVERNO DO BRASIL - PROF. IVAN PINHEIRO ALUNA: CATIUSCIA L.

DOS SANTOS - DATA: 26/05/2013 PARLAMENTARISMO X PRESIDENCIALISMO Anlise das formas de governo alternativas na esfera poltica brasileira A definio do perfil adequado do Estado sempre foi objeto de intenso debate ao longo da histria das instituies. Independentemente de regime poltico ou de ideologia, a busca por um Estado eficiente sempre esteve em discusso por polticos, filsofos e reformadores de quase todos os pases. Nesta resenha, busco discutir as formas de governo e gesto dos poderes do Estado, a luz dos conhecimentos histricos debatidos em aula, frente ao governo brasileiro atual, sua conjuntura histrica e dificuldades polticas, propondo uma anlise especfica das formas de governo presidencialista e parlamentarista, propondo ainda uma hiptese de adeso do sistema parlamentarista no Brasil e suas implicaes a partir desta mudana. Para refletirmos sobre as formas de governo, precisamos analisar em suas origens, Estado, Governo e diviso de poderes. O Estado comeo, meio e fim da atividade poltica em todas as suas vertentes. O Estado , tambm, instituio me de todas as instituies polticas. Para Locke, o Estado tem por finalidade precpua atender razo natural da vida em sociedade e promover a realizao das expectativas do homem em busca do bem comum. Para a soberania no ultrapassar os limites dos direitos individuais e coletivos, necessrio haver a limitao do poder do Estado perante a sociedade e, assim, perante a Nao, ao cumprir adequadamente a tarefa do bem comum, o Estado se legitima. Para garantir esta limitao de poder e refrear os abusos prprios da essncia humana, Montesquieu, em O esprito das leis, idealizou o Estado regido por trs poderes separados, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. A teoria da separao de poderes teve enorme impacto na poltica, influenciando a organizao das naes modernas. A idia central da tripartio dos poderes de que um poder em suas atribuies equilibraria a autonomia e interviria quando necessrio no outro, propondo uma harmonia e uma maior organizao na esfera governamental de um estado. Em sntese, pode-se dizer que o poder limitado e equilibrado pelo poder, ou seja, como o prprio Montesquieu cita [...]s o poder freia o poder, o que ele chama de sistema de freios e contrapesos. A ligao de Montesquieu com os dias atuais a viso de diviso do poder, onde o governo dividido para no ter o poder absoluto, assim o Chefe de Governo diferente da pessoa do

Chefe de Estado, dessa forma evitando que apenas uma pessoa tenha o controle do Estado. Assim, passamos j a analisar os Sistemas de Governo modernos, Presidencialismo e Parlamentarismo. Tanto o Parlamentarismo como o Presidencialismo se baseiam na diviso dos poderes do Estado entre Executivo com o controle direto da "mquina" do estado, incluindo as foras armadas, a polcia e toda a rede de ministrios, reparties, empresas e servios pblicos; Legislativo - que faz as leis, autoriza a cobrana de impostos e os gastos pblicos e fiscaliza o Executivo; e o Judicirio que arbitra de acordo com a lei os conflitos em geral, incluindo os conflitos entre os outros dois poderes. Esta diviso dos poderes uma garantia da liberdade dos cidados, como conceituado por Montesquieu. Quando todo o poder do estado se concentra nas mos de um indivduo ou grupo, acaba se transformando em tirania, mesmo se esse indivduo ou grupo foi eleito pela maioria da sociedade. Com o poder dividido em ramos independentes, cada um controla o outro e em conjunto eles possibilitam o controle do estado pela sociedade. As diferenas entre o presidencialismo e o parlamentarismo tm a ver com a diviso do poder entre o Executivo e o Legislativo. Parlamentarismo o sistema de governo em que a chefia do poder Executivo deve ter o apoio da maioria do Parlamento e substituda se perder esse apoio. Parlamento a assemblia de representantes que exercem o poder Legislativo. No parlamentarismo, os mandatos so flexveis. Os mandatos dos deputados tm a durao mxima prevista na Constituio, que no caso do Brasil de quatro anos. O do Primeiro-ministro termina junto com o dos deputados. Mas ambos podem ser encurtados em caso de dissoluo da Cmara ou moo de desconfiana contra o Gabinete. E isso no necessariamente um caso excepcional, como um crime, mas a soluo normal de um impasse poltico entre o Executivo e o Legislativo. No presidencialismo, os mandatos so rgidos. Tanto o Presidente como os deputados e senadores podem ser destitudos legalmente, mas s em casos excepcionais. S quando cometem crime no exerccio da funo e so julgados culpados, o Presidente por dois teros do Legislativo, os deputados ou senadores pela maioria absoluta dos seus pares. O sistema Presidencialista, muito conhecido e primeiramente adotado na Constituio Americana de 1787, foi baseado nas idias de repblica, lastreado por Plato, com fortes influncias do liberalismo francs, e baseado na participao popular. A base do Presidencialismo Americano a diviso e separao bem definida dos poderes, onde os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio so autnomos e independentes entre si, embora tenha sido institudo no sistema de Pesos e Contrapesos.

Da mesma forma que o sistema Presidencialista Americano, temos a conjuntura histrica da constituio do Sistema Presidencialista de Governo Brasileiro a partir da Constituio de 1891, e da mesma forma o presidente eleito com o voto direto da populao tem mandato definido na Constituio e depende de acordos com o Legislativo (Senado e Cmara Federal) para gerenciar o Estado. Embora o sistema de prescolha dos candidatos presidncia nos dois Estados sejam bem diferentes. A escolha do sistema eleitoral americano demonstrou ser mais democrtico do que o sistema brasileiro, uma vez que no sistema americano a escolha do candidato que concorrer ao cargo de presidente se d nos diferentes estados, e estes, por sua vez, elegem delegados que escolhero o candidato que concorrer s eleies. J no Brasil, a escolha fica a cargo do partido poltico, que atravs de um processo interno escolhe seus candidatos, que sero ratificados pelos membros do partido fato que justifica a grande influncia dos partidos polticos no nosso Estado. No caso do sistema parlamentarista, este teve origem na Inglaterra Medieval, no final do sculo XIII, onde nobres ingleses passaram a exigir maior participao poltica no governo, comandado por um monarca. O modelo Parlamentar de governo depende diretamente do apoio dos parlamentares para que o Chefe de Governo, representado pelo Primeiro Ministro, gerencie o Estado, sendo que o Primeiro ministro fica ligado diretamente aos seus compatriotas parlamentares e somente permanece na gesto do Estado enquanto manter o apoio poltico. Dessa forma fica claro que no h uma separao efetiva entre o poder legislativo e o executivo. O sistema parlamentarista, por definio, um sistema que depende da maioria de um partido ou normalmente da coalizo de partidos para sua existncia no dia-a-dia. H grandes incentivos para o governo negociar com o Congresso, porque a existncia do governo depende da conservao de uma maioria. Alm disso, para os membros do Congresso em coalizo, a sua participao no governo real e pode terminar se o governo cair. O Brasil experimentou o modelo Parlamentarista de Governo duas vezes, primeiramente durante o fim do Perodo Imperial (1847 ate 1889), e posteriormente no Governo do ento Presidente Joo Goulart. Durante esse curtssimo perodo do parlamentarismo de 1961, no houve sequer um primeiro-ministro, dos muitos, que se mantivesse no poder com tempo e condies de governar. Alguns historiadores consideram que esse parlamentarismo adicionado Constituio brasileira tenha ajudado a agravar de tal modo a crise, que resultou no movimento militar de 1964. Por fim, o Brasil adotou o sistema Presidencialista desde 1889 com a Proclamao da Repblica, embora no geral, o sistema presidencialista brasileiro sempre teve vis de elitista, uma vez que, na sua instituio no sculo 19, s votavam os senhores que constituam renda e posses

(voto censitrio). Mais tarde, mediante adventos sociais e polticos, ampliou-se participao popular, com o fim do voto censitrio, participao do voto feminino e por ltimo a participao de jovens e analfabetos no pleito eleitoral. Aps o fim do regime militar, foi criada a nova repblica com o advento da Constituio de 1988, na qual o sistema poltico brasileiro retomou suas caractersticas de descentralizado, e os poderes legislativo e judicirio passaram novamente a atuar de forma independente. Mais atualmente, um conceito que tem sido utilizado com freqncia para descrever o sistema presidencialista no Brasil o de presidencialismo de coalizo. Esse conceito retrata a grande mistura de caractersticas presidencialistas e parlamentaristas de nosso sistema de governo, mas evidencia que o sistema atual em nada caracteriza cada um dos sistemas em sua origem. O Brasil desenvolveu um conceito de sistema de governo nico. Este conceito se relaciona conduo da administrao pblica, na medida em que est baseado na distribuio dos postos administrativos, especialmente ministrios, entre representantes de diversos partidos polticos, com o objetivo de obter o apoio da maioria do Legislativo. Na verdade, acontece uma clara troca entre presidente e partidos. O Chefe do Poder Executivo faz concesses aos diversos partidos polticos que so representados por vagas na composio do ministrio, na esperana de obter maioria parlamentar. Essa esperana, no entanto, freqentemente se esvai na operao efetiva do processo poltico, naquilo que podemos chamar de gerenciamento da relao da maioria parlamentar, a to referida coordenao poltica do governo. No por acaso, a imprensa atual tem discutido e criticado o alto nmero de ministrios do governo presidencialista atual. Na forma como o presidencialismo tem se manifestado no Brasil contemporneo, embora o poder de deciso permanea com o presidente, o Congresso Nacional - em especial a bancada de partidos polticos que fazem parte da denominada base de apoio parlamentar do governo tem exercido um grau de influncia bastante significativa sobre a conduo da poltica governamental e sobre a gesto da administrao pblica. Esta dificuldade de formao de governos e maiorias estveis no Congresso, aliada a questes relativas fragmentao poltica do sistema partidrio, seu baixo grau de institucionalizao, o sistema eleitoral proporcional, a infidelidade partidria institucionalizada no sistema partidrio, o controle presidencial sobre as opes polticas e, acima de tudo, o grau limitado de organizao poltica da populao reforam os motivos pelos quais as instituies polticas brasileiras tm apresentado um funcionamento deficiente, o que tem causado prejuzo governabilidade e freqentemente colocado em cheque nosso sistema presidencialista. Diversos polticos e estudiosos defendem a idia de que a adoo do sistema parlamentarista no Brasil resolveria boa parte destes

problemas. O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e o exGovernador do Estado de So Paulo, Jos Serra, defenderam arduamente a idia desta mudana em 1993, quando o Brasil teve a oportunidade, atravs de plebiscito, de escolher entre os dois sistemas alternativos de governo. Na poca, em diversos artigos, ambos divulgaram as possveis vantagens do sistema parlamentarista - sua adoo seria a alternativa para dar ao Brasil o que ele no teve com o presidencialismo: uma sucesso de governos fortes para resolver os problemas do pas, e ao mesmo tempo democrticos para garantir a participao de todo o povo nos frutos do desenvolvimento. Porm, mesmo queles convencidos da superioridade do parlamentarismo e dos problemas do presidencialismo brasileiro, faz-se necessrio levantar a hiptese de uma possvel adoo do sistema parlamentarista no Brasil para anlise efetiva. Considerando tudo o que foi discutido at ento, repensando a poltica brasileira, seria impossvel imaginar a adoo de um sistema parlamentarista sem a adequao do mesmo nossa realidade. A principal mudana est na diviso das atribuies do Executivo, que passam a ser exercidas no s pelo presidente da Repblica, mas principalmente pelo primeiro- ministro. Enquanto um atua como representante do Estado, o outro assume a representao de Governo, facilitando sobremaneira a administrao e a poltica governamental, o que alivia os encargos hoje todos concentrados no presidente. Muda-se tambm o papel da Cmara dos Deputados, que passa a ter maior responsabilidade, j que as decises do Gabinete e sua prpria manuteno dependero exclusivamente de sua maioria parlamentar. Assim, a Cmara ter sempre o poder de derrubar o Gabinete (Conselho de Ministros), o que certamente implicar uma maior qualificao na atuao dos partidos, na escolha de suas lideranas e nas eleies dos deputados. Mas, em compensao, ela estar sujeita tambm sua dissoluo, o que gera o equilbrio entre os dois Poderes do Estado. No caso, a Cmara poder ser dissolvida pelo presidente da Repblica, principalmente quando constatada crise poltica, como por exemplo, a sistemtica recusa da indicao do Gabinete ou por sucessivas aprovaes de voto de desconfiana. Outra mudana prevista refere-se drstica reduo que haver na edio de medidas provisrias, pois estar restrita a determinados casos especficos (segurana nacional, calamidades e finanas pblicas). Alm disso, a rejeio de MP por maioria absoluta implicar a queda do Gabinete, caracterizando mais um freio na sua prtica. Outra alterao relevante a possibilidade de os estados adotarem tambm o sistema parlamentarista nas respectivas estruturas polticas e administrativas, pois a manuteno do sistema nas demais esferas seria um reforo aos vcios do antigo sistema e um contra-senso que dificultaria polticas pblicas de parcerias entre as esferas federais, estaduais e municipais.

Alm disto, mudana necessria seria a reforma do sistema eleitoral com a introduo do sistema misto, proporcional e distrital - o sistema misto combina as vantagens e evita inconvenientes dos sistemas proporcional e distrital. Metade dos representantes eleita pelo sistema distrital, a outra, por um sistema proporcional na qual as vagas de cada partido so preenchidas de acordo com a ordem de inscrio dos candidatos na lista partidria, permitindo a ligao pessoal do eleitor com o representante do seu distrito, valorizando a opo partidria do eleitor, reforando a fidelidade partidria dos representantes e ainda assegurando a representao dos pequenos partidos e das minorias em geral. Neste possvel ensaio sobre a adoo do sistema parlamentarista no Brasil podemos imaginar a tentativa de solidificao dos partidos polticos - situao e oposio - para consolidao do Parlamento. Tal adoo poderia ser a soluo dos problemas da poltica brasileira e de seus partidos - criticados por sua falta de posicionamento ideolgico ou, em seu oposto, o princpio do caos na busca por um parlamentarismo de coalizo frente ao multipartidarismo brasileiro e defesa de interesses pessoais e atitudes eleitoreiras dos polticos atuais. A conquista do sucesso deste sistema de governo alternativo, sem impactos sobre a governabilidade no Brasil, de anlise complexa e sem precedentes e, na minha opinio, uma forma arriscada de soluo. Em um pas com nossa histria e caractersticas polticas, com populao desinteressada nos assuntos de governo e, em sua maioria, analfabeta politicamente, aumentar a autonomia dos poderes como sugerido no parlamentarismo sempre um grande risco. Independentemente da forma de governo adotada, a discusso da definio de perfil adequado do Estado e gesto dos poderes, na busca por um Estado eficiente, essncia bsica para as sociedades modernas, e o objetivo maior deve ser sempre a busca pelo aperfeioamento das instituies. Concluo fazendo uso das palavras de Norberto Bobbio, para quem os sistemas polticos e as formas de governo no so intrinsecamente bons ou intrinsecamente maus. Tornam-se ineficazes pelo bom ou mau uso que se faz de suas instituies.

BIBLIOGRAFIA:

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