Le dispositif de contrle interne budgtaire

SOMMAIRE

Cadre de rfrence interministriel

Edition de dcembre 2010

Table des Matires

INTRODUCTION .........................................................................................5
UN CONTEXTE QUI APPELLE LA MISE EN PLACE DUN CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ...................... 5 LENJEU DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE : LE RESPECT DU VOTE DU PARLEMENT ...................... 5 LES BNFICES ATTENDUS POUR LES MINISTRES ............................................................. 5 ET LEURS AGENTS .......................................................................................... 6 LOBJECTIF ET LA STRUCTURE DU CADRE DE RFRENCE INTERMINISTRIEL DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ................................................................................................... 6

LE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE (OBJECTIFS, DFINITION, LEVIERS ET PERIMTRE)..........7

1.1 LES OBJECTIFS DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE .................................................. 7 1.2 LA DFINITION DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ................................................... 7 1.3 LES LEVIERS DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ..................................................... 7 1.4 LE PRIMTRE DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ................................................... 8
1.4.1 Le contrle interne budgtaire est un sous-ensemble du contrle interne en gnral 8 1.4.2 Le contrle interne budgtaire complte le contrle interne comptable ............... 11

LES COMPOSANTES DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ........................................ 13

2.1 UN ENVIRONNEMENT FAVORABLE LA MATRISE DES RISQUES ........................................13
2.1.1 Des responsables impliqus........................................................................ 13 2.1.2 Une ou plusieurs instances darbitrage et de pilotage de la gestion au sein du ministre...................................................................................................... 13 2.1.3 Une organisation approprie ...................................................................... 14 2.1.4 Des responsabilits et des pouvoirs clairement dfinis...................................... 14 2.1.5 Des procdures dfinies et diffuses ............................................................ 14 2.1.6 Des comptences mobilises ...................................................................... 15

2.2 LVALUATION DES RISQUES ..........................................................................15

2.2.1 La fixation et la diffusion des objectifs ......................................................... 15 2.2.2 Lidentification des risques majeurs............................................................. 16 2.2.3 La gestion des changements....................................................................... 16

2.3 LES ACTIVITS DE CONTRLE ..........................................................................17

2.3.1 Lapplication des rgles et procdures.......................................................... 17 2.3.2 Ladaptation continue de leffort de contrle aux risques et aux enjeux ............... 17

2.4 LINFORMATION ET LA COMMUNICATION ..............................................................17

2.4.1 La qualit et la disponibilit des informations et des systmes dinformation ......... 18 2.4.2 La scurit des informations et des systmes dinformation............................... 19 2.4.3 La communication ................................................................................... 19

2.5 LE PILOTAGE DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ...................................................20

2.5.1 Lorganisation du dispositif ........................................................................ 20 2.5.2 Lvaluation du dispositif de contrle interne budgtaire.................................. 20

LA DCLINAISON MINISTRIELLE DU CADRE DE RFRENCE ....................................... 23

3.1 LES ACTEURS DU DISPOSITIF...........................................................................23

3.1.1 Les acteurs du contrle interne budgtaire au sein du ministre......................... 23 3.1.2 Les instances ministrielles ....................................................................... 24 3.1.3 La mission dappui au contrle interne budgtaire (MACIB)................................ 25 3.1.4 Larticulation entre contrle interne budgtaire et modalits dexercice du contrle financier par le CBCM ...................................................................................... 25

3.2 LES GRANDES TAPES DE LA MISE EN PLACE DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ....26
3.2.1 La constitution dune cellule projet ............................................................. 26 3.2.2 La sensibilisation des acteurs au projet......................................................... 26 3.2.3 Le recensement et la hirarchisation des risques ............................................ 27 3.2.4 Llaboration de la politique de CIB et du plan dactions ................................... 27

3.2.5 LE DPLOIEMENT DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ...............................28 3.3 LE SUIVI DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE .......................................................28

ANNEXES.............................................................................................. 29
LES FICHES DE RISQUE ET LES MATRICES DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ..............................31 ILLUSTRATION DE LA MTHODOLOGIE DE CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGTAIRES A LCHELLE DE PLUSIEURS PROGRAMMES DUN MINISTRE ...................................................................37 GNRALITS QUEST-CE QUE LE CONTRLE INTERNE ? ...................................................43

INTRODUCTION UN CONTEXTE QUI APPELLE LA MISE EN PLACE DUN

CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE
La mise en place du contrle interne budgtaire est ncessaire : pour garantir le respect des principes tablis dans le rfrentiel de comptabilit budgtaire (circulaire nDFMNC-09-3004 du 22 janvier 2009 du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique) ; pour contribuer la fiabilit de la comptabilit gnrale de lEtat, qui est alimente, notamment, par la comptabilit budgtaire ; pour contribuer la soutenabilit des finances de lEtat.

Le projet de dcret relatif la gestion budgtaire et comptable publique, qui rforme le dcret de 1962 portant rglement de comptabilit publique, prcise lobligation de mise en place dans chaque ministre dun dispositif de contrle interne en matire comptable dune part, budgtaire dautre part. Il en formule les objectifs et prvoit que les cadres de rfrence en sont dfinis par le ministre charg du budget.

DU CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE RESPECT DU VOTE DU PARLEMENT

LENJEU

LE

Le dploiement de lapplication CHORUS facilite la mise en uvre de ce dispositif, dans la mesure o le systme rendra disponibles les donnes ncessaires au pilotage budgtaire par la production dinformations conformes la LOLF et compltes. Ce dploiement conduit en parallle redfinir lensemble des organisations financires des ministres, en identifiant les fonctions remplir et les acteurs associs. Par ailleurs, lorganisation dun contrle interne comptable a sensibilis les ministres aux problmatiques et aux mthodes du contrle interne. En outre, la rforme du contrle budgtaire de 2005 suppose le dveloppement du contrle interne notamment budgtaire dans les ministres. La responsabilit de la rgularit juridique des oprations incombe en effet dsormais exclusivement aux ministres. Les modalits de visa du contrle financier doivent prendre en compte les dispositifs de contrle interne en vue dassurer latteinte des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit, par le biais de la qualit de la programmation et de lorganisation de la chane de la dpense. La RGPP en a tir les consquences en actant en 2007 lexprimentation de nouvelles formes dexercice de la surveillance de la soutenabilit budgtaire par le contrleur budgtaire et comptable ministriel (CBCM) par le biais dune instance, de type comit financier (cf. infra 2.1.2), charge dexaminer la programmation et les projets dengagements enjeu. La mise en place du contrle interne budgtaire dans les ministres sera prochainement obligatoire : Le CMPP du 30 juin 2010 fait en effet obligation aux ministres de mettre en place, sous trois ans, des dispositifs de contrle et daudit internes, notamment budgtaires et comptables. Un prochain dcret, dcoulant en outre des travaux de lIGF relatifs laudit dans les administrations publiques franaises et trangres, devrait instituer lobligation pour les ministres de dployer des dispositifs gnraux de contrle et daudit internes.

La gestion des politiques publiques par les ministres a des objectifs : de performance (efficacit, qualit de service, efficience), fixs par le Parlement, prsents dans les projets annuels de performance (PAP) annexs au projet de loi de finances et dclins en objectifs oprationnels dans les services ; de rgularit (conformit aux lois et rglements), qui sont dordre public ; de fiabilit du compte rendu, qui permet le contrle dmocratique. La mise en uvre du contrle interne renforce lassurance pour les ministres datteindre ces objectifs. Les objectifs dont le contrle interne budgtaire vise sassurer de latteinte ressortent des objectifs de rgularit et de fiabilit du compte rendu pour ce qui concerne le respect des lois de finances et de programmation des finances publiques : la qualit de la comptabilit budgtaire permet de rendre compte au Parlement de lusage qui a t fait de son autorisation et de fonder sur des lments fiables une analyse, un pilotage et une valuation de la gestion ; la soutenabilit budgtaire permet de sassurer que la gestion sorganise de manire respecter lautorisation parlementaire dans ses dimensions annuelle et pluriannuelle (lobjectif tant dviter un budget ultrieur si contraint quil ne permet aucune rorientation politique).

Les normes dont le contrle interne budgtaire sassure de lapplication doivent donc permettre de partager les conditions : dtablissement des diffrents lments de la comptabilit budgtaire, de matrise de la soutenabilit budgtaire, dans le respect des grands principes des finances publiques.

LES BNFICES ATTENDUS POUR LES MINISTRES

Fluidification de la gestion : rduction des dlais de ralisation des activits, donc des cots. Excution de la plus grande part possible du budget allou. Optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis. Meilleure visibilit donne au gestionnaire.

Amlioration de la qualit de la budgtisation (par rapport la stratgie et aux objectifs). Adaptation des contrles aux risques et aux enjeux.

les fiches de risques associes aux macro-processus.

ET LEURS AGENTS
Clarification et scurisation des tches assignes aux agents, en levant les facteurs dincertitude sur les rgles appliquer ou les procdures respecter, grce notamment la documentation et la traabilit des oprations effectuer. Organisations de travail mieux dfinies et moins variables, oprant dans un calendrier prvu et respect. Allgement des tches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage dun socle commun de mthodes prdfinies.

Ces fiches de risques (cf. description dtaille en annexe n1) comprennent une description systmatique des risques potentiellement attachs chaque groupe dactivits des macro-processus MP1, MP2, MP3, MP5 et MP8, concernant le respect des objectifs de soutenabilit et de qualit de la comptabilit budgtaire. A chacun des risques identifis est associ un dispositif de contrle, pouvant comporter des pr-requis procduraux ou mthodologiques et/ou la description de contrles oprationnels. Le dispositif de contrle propos ne concerne ce stade que le budget gnral. Il a vocation tre revu au fur et mesure des retours dexprience des dploiements ministriels. Les contrles dcrits seront en outre complts par les contrles applicatifs du systme dinformation CHORUS (contrles automatiques, contrles pouvant tre paramtrs par les utilisateurs et contrles effectus manuellement sur la base dtats produits partir de lapplication). Ces fiches ont vocation servir dappui aux ministres dans le cadre de la mise en place de leur dispositif de contrle interne (cf. partie 3).

ET LA STRUCTURE DU CADRE DE RFRENCE INTERMINISTRIEL DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE

Lobjectif du cadre de rfrence interministriel de contrle interne budgtaire est de proposer aux ministres un cadre mthodologique global permettant aux directeurs en charge des affaires financires, en accord avec leur secrtaire gnral, de dfinir leur propre dispositif de contrle interne budgtaire : partir des objectifs du contrle interne budgtaire ; en dclinant les principes reconnus en matire de contrle interne.

LOBJECTIF

Le cadre de rfrence interministriel a vocation tre articul avec : lapplication Chorus, le rfrentiel du contrle interne comptable.

Il comprend : le prsent cadre de rfrence ; les manuels descriptifs des principaux processus budgtaires ou macro-processus budgtaires 1 (MP) ;

1 Les macro-processus budgtaires proposent, pour chaque processus financier, une documentation de rfrence sur la doctrine, les processus, les rgles de gestion, les rles des acteurs de la fonction financire et des prconisations en matire dorganisation financire. Les champs dactivits suivants de la chane budgtaire et comptable ont t traits : MP1 - laboration du budget MP2 - Allocation et mise disposition des ressources MP3 - Excution de la dpense MP4 - Traitement de fin de gestion et de fin dexercice MP5 - Excution des recettes non fiscales MP7 - Restitutions, comptes-rendus et tableaux de bord MP8 - Pilotage de la masse salariale et des emplois MP9 - Gestion des stocks et des immobilisations.

lisible : directement comprhensible par tous ; priodique : rgulirement transmise, et dans des dlais permettant son utilisation.

1 LE

CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE (OBJECTIFS, DFINITION, LEVIERS ET PERIMTRE) OBJECTIFS DU CONTRLE INTERNE

1.1 LES
BUDGTAIRE

1.2 LA

DFINITION BUDGTAIRE

DU

CONTRLE

INTERNE

Le contrle interne budgtaire vise donner une assurance raisonnable quant latteinte des objectifs suivants : 1-la qualit de la comptabilit budgtaire, dans ses diffrentes composantes telles que dfinies par le rfrentiel de comptabilit budgtaire (autorisations en AE, CP, emplois, valuations de recettes, consommations en AE, CP, ETPT, recettes, tranches fonctionnelles, tats financiers), laquelle se dcline selon des critres oprationnels analogues ceux qui sappliquent en matire de qualit comptable ; 2-la soutenabilit budgtaire, depuis la qualit de la programmation initiale, de son suivi et de son actualisation en gestion jusqu la soutenabilit de la gestion proprement dite. La soutenabilit budgtaire correspond au respect de lautorisation parlementaire budgtaire la fois dans son cadre annuel et dans ses prescriptions pluriannuelles. Elle sappuie sur les processus de programmation de la gestion. La programmation met en adquation lactivit des services avec les crdits et les emplois notifis ou attendus. Elle sappuie sur une nomenclature dactivits qui permet larticulation entre les dcisions ou actes de gestion et leur impact budgtaire, compte tenu de leur traduction en termes physico-financiers et de leur chelonnement dans le temps. Elle se dcline la fois de manire infra-annuelle en vue de dtailler la gestion et de manire pluriannuelle pour prendre en compte les consquences des gestions passes et configurer la gestion sur les exercices ultrieurs, le cas chant, des niveaux de dtail diffrents selon quil sagit de la programmation de la gestion infra-annuelle ou au-del. Elle a vocation tre tablie sur un horizon temporel pertinent pour la gestion du ministre, et au moins deux ans. Son efficacit en termes de matrise de la soutenabilit repose sur son actualisation rgulire en lien avec la gestion. Le projet de dcret relatif la gestion budgtaire et comptable publique linstitue comme lment structurant de cette gestion. Les donnes des tats de comptabilit budgtaire doivent en outre permettre dapporter leurs destinataires une information budgtaire : claire : univoque et sans ambigut ; pertinente : directement utilisable par le destinataire et concentre sur lessentiel ;

Il rsulte des objectifs du contrle interne budgtaire la dfinition suivante de celui-ci : Le contrle interne budgtaire est lensemble des dispositifs formaliss et permanents dcids par chaque ministre et mis en uvre par les responsables de tous les niveaux pour matriser le fonctionnement de leurs activits en vue de fournir une assurance raisonnable de la qualit des informations de comptabilit budgtaire et de la soutenabilit budgtaire. Pour chaque ministre, ces dispositifs, arrts par le responsable de la fonction financire ministrielle sous lautorit du secrtaire gnral doivent avoir pour effet : de rduire le risque derreurs ou domissions significatives dans la comptabilit budgtaire, et dassurer le respect de lautorisation parlementaire dans ses dimensions annuelle et pluriannuelle.

1.3 LES
BUDGTAIRE

LEVIERS

DU

CONTRLE

INTERNE

La mise en place dun contrle interne budgtaire est une dmarche prendre en charge par les ministres et qui sappuie sur : les normes de comptabilit budgtaire et le cadre de rfrence interministriel de contrle interne budgtaire ; des procdures documentes sur les processus budgtaires (programmation, suivi de lexcution, circuits de dcision de la dpense, tenue de la comptabilit des engagements), sappuyant sur les macro-processus budgtaires ; des outils supports de la programmation et de la comptabilit budgtaire, permettant le rapprochement des deux (CHORUS) ; une cartographie et un dispositif de matrise des risques au regard des objectifs du contrle interne budgtaire ; des ressources de contrleurs internes ; des structures de pilotage du contrle interne aux diffrents niveaux de responsabilit ; des structures ministrielles daudit interne charges notamment dvaluer le contrle interne budgtaire et de contribuer lamliorer ; un dispositif de communication et de reporting ; le concours des services des CBCM et des contrleurs budgtaires en rgion.

1.4 LE

PRIMTRE BUDGTAIRE

DU

CONTRLE

INTERNE

1.4.1 Le contrle interne budgtaire est un sous-ensemble du contrle interne en gnral

Dans lexpression contrle interne , le terme contrle est entendre dans le sens qui est le sien en anglais, savoir matrise : le contrle interne fait partie du dispositif plus global de matrise des risques des entits. Le contrle interne contribue ainsi la matrise des activits, lefficacit des oprations et lutilisation efficiente des ressources en permettant aux services de matriser le risque de ne pas atteindre leurs objectifs. Il est de la responsabilit du secrtaire gnral du ministre den arrter le dispositif global. Focalis sur latteinte des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit budgtaire, le contrle interne budgtaire (CIB) : est donc un sous-ensemble du contrle interne et participe ce titre pleinement de la gouvernance de lEtat ; ne porte pas sur la matrise des activits mtiers proprement parler des ministres ; il ne vise notamment pas sassurer de latteinte des objectifs de performance des politiques ou de la gestion ; lappui au pilotage de la gestion et de sa performance est organis par le contrle de gestion ; ne traite pas du contrle de la qualit de lensemble des informations figurant dans les documents budgtaires ; sont ainsi notamment exclus de son primtre la qualit des informations et commentaires prsents dans les parties consacres la comptabilit danalyse des cots - CAC, au volet performance et la gestion (dont la justification au premier euro - JPE). Tandis que le contrle interne du ministre vise notamment sassurer de la conformit des activits et de la gestion aux lois et rglements, le contrle interne budgtaire comporte plus spcifiquement les contrles de rgularit au regard des rgles budgtaires. Le cadre de rfrence interministriel de contrle interne budgtaire, qui a vocation tre dclin dans chaque ministre, traite les sujets relatifs la procdure, au calendrier et aux documents budgtaires en termes de respect des prescriptions dfinies dans ces domaines par la direction du budget : les risques transverses interministriels affrents au respect des chances et formats lgislatifs et les dispositifs de contrle associs font intrinsquement partie des missions de la direction du budget et relvent en consquence de son contrle interne propre.

Les objectifs du contrle interne budgtaire sont dclins et illustrs aux deux pages suivantes.

LOBJECTIF DE QUALIT DE LA COMPTABILIT BUDGTAIRE SE DCLINE SELON LES CRITRES SUIVANTS : CRITRES 1- RGULARIT :
Sous-critre : ralit Sous-critre : justification Sous-critre : prsentation et bonne information

DESCRIPTION
Conformit aux lois et rglements en vigueur des oprations financires conduisant des enregistrements en comptabilit budgtaire (notamment rgles dannualit et de spcialit des finances publiques). Description des oprations relles. Appui sur des pices probantes. Prsentation structure par lautorisation et selon des rgles rigoureuses de tenue dfinies par un rfrentiel.

EXEMPLES CONCOURANT LOBJECTIF

- Les consommations dAE rsultent dengagements juridiques enregistrs conformment aux rgles (faits gnrateurs, montants) spcifies par le rfrentiel de comptabilit budgtaire. - La consommation des crdits ouverts par voie de fonds de concours respecte l'intention de la partie versante. - Les pices justificatives des engagements juridiques (EJ) sont archives et les EJ peuvent tre aisment rapprochs de ces pices. - Le recyclage d'autorisations dengagement (AE) d'annes antrieures ne concerne que les cas limitativement autoriss. - Les engagements relevant du visa du contrleur financier sont adresss cet acteur dans le workflow CHORUS pour validation. - Les personnes en charge des oprations budgtaires sont habilites et ont reu dlgation pour ce faire. - Les virements, transferts, reports respectent les limitations poses par la LOLF. - Le rfrentiel par destination de la loi de finances est respect. - Les affectations correspondent des oprations dinvestissement prtes tre lances. - Les engagements juridiques font lobjet dune valorisation la plus exacte possible et non forfaitaire, incluant lensemble des lments connus. - Lvaluation des consommations demplois est conforme aux rgles de dcompte dfinies par la direction du budget (Macro-processus MP8- Pilotage de la masse salariale et des emplois). - La totalit des rmunrations donnant lieu consommation des plafonds demplois est prise en compte pour tablir les consommations dETPT. - Pour les dpenses ayant une consommation d'AE pralable la validation du dossier de liquidation dans CHORUS (flux 1 3), des procdures permettent de garantir que la consommation de ces autorisations d'engagement est systmatiquement enregistre dans CHORUS lors du fait gnrateur (notification). - Les lments de paye sont correctement imputs par nature, en particulier sagissant des comptes ne conduisant pas dcompte de consommation des plafonds demplois. - Les rgles dimputation par destination (programmes, actions voire sous-actions) sont respectes. - Les oprations dannulation de dpenses (en AE et en CP) effectues dans le cadre dun rtablissement de crdits respectent au niveau le plus fin (compte PCE) la nature initiale des dpenses annules, sauf exception prvue par les rgles de comptabilit budgtaire. - Les oprations relevant des comptes daffectation spciale ou des budgets annexes sont imputes sur ces primtres budgtaires conformment leurs rgles de spcialisation. - Les oprations affrentes la gestion anticipe sont enregistres sur le bon exercice budgtaire. - Les paiements sont rattachs au bon engagement. - Les engagements juridiques sont rattachs aux tranches fonctionnelles les concernant. - Les tats de consommation des fonds de concours sont justifis. - Pour une opration dinvestissement, laffectation dAE une tranche fonctionnelle est effectue de sorte que lautorisation dengagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service ou excut sans adjonction (principe de fonctionnalit des investissements, art. 8 de la LOLF).

Sous-critre : gnre par des personnes habilites

2- EXACTITUDE 3- EXHAUSTIVIT
Sous-critre : totalit Sous-critre : non-contraction

Correcte valuation des engagements, des paiements, des encaissements et des consommations demplois. Tous les engagements, tous les paiements, toutes les consommations demplois et tous les encaissements de lentit sont enregistrs. Engagements, paiements, consommations demplois encaissements sont enregistrs sans contraction entre eux. et

4- IMPUTATION

Correcte et rgulire imputation par nature et destination sagissant des engagements, des dpenses ou des consommations demplois, sur un fonds de concours ou une attribution de produit, sur le budget gnral ou un compte spcial ou un budget annexe et par ligne de recettes pour les recettes, destination le cas chant (ouverture associe de crdits).

5- RATTACHEMENT

Au bon exercice budgtaire, la bonne tranche fonctionnelle, au bon engagement. Traduction de la ralit et de limportance des lments comptabiliss par lapplication stricte des rgles de comptabilit budgtaire.

6- SINCRIT

LOBJECTIF DE SOUTENABILIT BUDGTAIRE SE DCLINE OPRATIONNELLEMENT SELON LES CRITRES SUIVANTS : CRITRES 1- QUALIT
DE LA PROGRAMMATION BUDGTAIRE ENGAGEMENTS, DCAISSEMENTS, EMPLOIS ET RECETTES INITIALE EN

EXEMPLES CONCOURANT LOBJECTIF

- Une stratgie de mise en uvre des politiques est dfinie par programme et dcline oprationnellement. - Un rfrentiel dactivits est dfini par programme, document et diffus. - Une mthode dvaluation des dpenses obligatoires et inluctables est dfinie, partage et applique. - Une mthode de programmation des activits est arrte au niveau du programme, elle est diffuse et mise en uvre par tous les acteurs. - La programmation sert de support au pilotage de la gestion, lallocation des ressources et au dialogue de gestion. - Lestimation des dpenses et des recettes est fonde sur des donnes justes et compltes, dont la cohrence fait lobjet dun contrle et la ralisation dun suivi. Elle est ancre sur une maille oprationnelle, en lien avec des donnes physico-financires. - Le scnario de gestion RH repose sur des donnes fiables. Il retient des hypothses ralistes et conformes la politique RH du ministre. - Un dispositif de rserve de prcaution permet de faire face aux risques de drive des engagements ou des paiements, qui font lobjet dune identification formelle et dune valorisation selon des mthodes dfinies et partages. - La consolidation du suivi de lexcution est effectue terme rgulier, selon une mthode approprie (et non arithmtique ou forfaitaire) et un calendrier qui permet de prendre les mesures correctrices ventuellement ncessaires. - Les chanciers de paiement sont systmatiquement saisis dans CHORUS lappui des engagements juridiques (EJ), sont justifis et mis jour en tant que de besoin. - Les engagements ou paiements affrents des types de dpenses faisant lobjet dune rservation de crdits sont systmatiquement rattachs la rservation correspondante. - Les EJ sont mis jour et solds lissue des oprations. - La mise en uvre dune mthode dapprciation de la fonctionnalit des tranches permet daffecter les montants idoines de crdits (AE) une tranche fonctionnelle. Les montants affects concernent des projets dinvestissement aboutis et suffisamment dfinis. - Il est vrifi que les oprations dachat, de travaux et de subvention prpares par les oprationnels sont cohrentes avec les diffrents aspects de la programmation (dont priorisation de la programmation et prvisions de mise disposition de CP). - Les dpenses obligatoires et inluctables font lobjet dune priorisation imprative dans la mise en uvre de la programmation. - Les rformes prises en compte dans la construction du budget sont effectivement mises en uvre. - Les plans de recrutement et la politique de rmunration sont adapts en fonction des ventuelles erreurs de prvision sur les dparts ou le GVT. - La gestion des personnels contractuels de lEtat est conforme la politique dfinie par le ministre, notamment quant aux conditions de transformation de leur contrat de travail en CDI et de revalorisation de leur rmunration.

La qualit de la programmation budgtaire initiale, tablie selon une nomenclature dactivits pertinente, permet dassurer ladquation entre la mise en uvre oprationnelle des objectifs stratgiques du programme et les prescriptions des lois de finances et de programmation des finances publiques en vigueur. Elle inclut la programmation des dcisions ou actes de gestion sous-jacents. Elle se dploie la fois en infra-annuel et en pluriannuel.

2- QUALIT DU SUIVI ET DE LACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION

La qualit du suivi et de lactualisation de la programmation assure la mise en cohrence, dans le respect des enveloppes fixes, de la programmation avec les actes de gestion et la prise en compte des modifications dhypothses en cours de gestion.

3- SOUTENABILIT DE LA GESTION

La soutenabilit de la gestion se traduit par ladquation des projets de dpenses dun responsable administratif aux droits dengagement et de paiement qui lui sont notifis ou qui sont susceptibles dtre mis sa disposition ainsi que la matrise de leur impact sur les annes ultrieures, compte tenu de la couverture des dpenses obligatoires et inluctables.

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1.4.2 Le contrle interne budgtaire complte le contrle interne comptable

Le contrle interne budgtaire constitue une dmarche qui ne se superpose pas au dispositif de contrle interne comptable mais lui est complmentaire. Ces deux dispositifs, avec des mthodes et des outils cohrents et articuls entre eux, permettent de couvrir lensemble des processus de dpense et de recette, depuis la programmation jusquau rglement et lencaissement. Ainsi sagissant de la dpense, le contrle interne budgtaire : est focalis sur la programmation, la mise en place des crdits et lengagement des dpenses ; bnficie des travaux du contrle interne comptable sur la qualit des paiements et des oprations de fin de gestion ; contribue, au titre de la fiabilisation des engagements, la qualit de la comptabilit gnrale (engagements hors bilan).

Le schma ci-dessous illustre les champs respectifs des contrles internes budgtaire et comptable et des comptabilits budgtaire et gnrale.

11

12

2 LES

COMPOSANTES BUDGTAIRE

DU

CONTRLE

INTERNE

Les dispositifs de contrle interne comportent cinq composantes troitement lies do dcoule la manire dont les activits de gestion budgtaire sont conduites et gres. Ces composantes sont les suivantes : un environnement favorable la matrise des risques ; une valuation des risques ; des activits de contrle ; de linformation et de la communication ; un pilotage du dispositif de contrle interne. Ces composantes sont traiter de faon gnrale dans le dispositif de contrle interne budgtaire. Pour chacune dentre elles, les lments permettant de pallier plus spcifiquement les risques affrents aux objectifs du contrle interne budgtaire font lobjet de dveloppements particuliers.

Dans ce cadre, les responsables veillent supprimer/viter les incitations qui pourraient pousser les agents commettre des actes contraires aux rgles de droit et lthique et, en cas d'entorse ces rgles, prennent les sanctions prvues l'gard des agents concerns. Risques spcifiques lis aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les responsables du ministre sont insuffisamment sensibiliss la matrise des risques budgtaires. Le reporting budgtaire n'est pas de bonne qualit ou comporte des biais (notamment en matire de prvision d'excution). Dispositifs de matrise des risques : 3 Les responsables sont appels par instruction prter une attention particulire au contrle interne budgtaire, y compris au niveau des systmes dinformation. 3 Les modalits d'valuation des responsables comportent systmatiquement l'apprciation du respect des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit budgtaire. 3 Les responsables corrigent les dfaillances identifies du contrle interne budgtaire dans des dlais raisonnables. 3 Les responsables veillent la qualit du reporting budgtaire, en s'assurant que les hypothses retenues sont sincres, ralistes et explicites. Les prvisions dexcution sont systmatiquement compares lexcution.

UN ENVIRONNEMENT MATRISE DES RISQUES

2.1

FAVORABLE

LA

Lenvironnement de matrise des risques constitue le socle partir duquel peuvent se mettre en place les autres composantes du contrle interne. Dans le domaine budgtaire en particulier, lenvironnement de matrise des risques sapprcie au regard de : la responsabilit devant le Parlement incombant au ministre du budget et des comptes quant la qualit des comptabilits et au respect en excution des lois de finances et de programmation des finances publiques (soutenabilit budgtaire en annuel et en pluriannuel) ; la production des normes de gestion et de comptabilit budgtaires par la direction du budget.

2.1.2 Une ou plusieurs instances darbitrage et de pilotage de la gestion au sein du ministre

Une ou plusieurs instances visent superviser et arbitrer la gestion budgtaire du ministre, en lien avec sa gestion oprationnelle, depuis sa programmation jusqu lexcution des dcisions. Leur nombre, leur primtre et leur composition varient en fonction de la structure, des activits et des enjeux du ministre. Elle(s) value(nt) la soutenabilit budgtaire de la gestion du ministre, en examinant et en assurant le suivi : de la programmation budgtaire, et de son actualisation ; des projets dengagement enjeu. Elle(s) participe(nt) au dispositif de contrle interne budgtaire. Ces instances font intervenir le Secrtaire gnral, le directeur en charge des affaires financires, le responsable du contrle interne budgtaire, les responsables de programme, le CBCM. Linstance darbitrage en dernier ressort est dsigne

2.1.1 Des responsables impliqus

Lenvironnement de matrise des risques dcoule de limplication des responsables du ministre et de leur degr de sensibilit au contrle interne. Il importe que la recherche de matrise des oprations soit prise en compte dans la stratgie, les procdures, les mthodes et lorganisation du ministre. Les responsables ministriels et interministriels sont gnralement sensibiliss aux questions d'intgrit et d'thique, celles-ci simposant lensemble des agents des administrations de lEtat. Connues et diffuses tous les agents concerns, ces rgles sont promues par les responsables qui s'y conforment dans leur discours et dans leurs actes.

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dans la suite du document par les termes instance de type comit financier . Cette instance tablit son rglement intrieur, qui prcise la frquence minimale de ses runions dans lanne. Elle arrte les orientations majeures de la politique de contrle interne budgtaire. Elle est destinataire du reporting du contrle interne budgtaire et du rapport annuel dvaluation du contrle interne budgtaire du ministre. Elle valide la cartographie des risques et son actualisation. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les processus budgtaires ne sont pas pilots dans les conditions prvues par le rfrentiel des macroprocessus budgtaires, ou ne le sont que partiellement. Dispositifs de matrise des risques : 3 Les instances de pilotage, de coordination et darbitrage prvues par les macro-processus sont mises en place et fonctionnent aux diffrents niveaux. 3 Un pilote par processus budgtaire est nomm et sa fiche de poste prvoit qu'il veille la mise en place du processus et son fonctionnement correct.

3 Le dialogue conformment budgtaires.

de gestion budgtaire au rfrentiel des

fonctionne processus

2.1.4 Des responsabilits et des pouvoirs clairement dfinis

Les responsabilits et pouvoirs accords aux personnes sont rguliers, formaliss et communiqus au moyen de dlgations de pouvoir ou de signature, de la description des tches ou des fonctions et d'organigrammes hirarchiques et fonctionnels. Les organigrammes sont rgulirement revus et mis jour puis diffuss l'ensemble des personnels, pour tenir compte de toutes les volutions. Ils doivent respecter le principe de sparation des tches (notamment sparation des tches oprationnelles et des tches de validation et de supervision). La supplance des personnes est organise en vue dassurer la continuit des oprations. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : L'organisation des fonctions budgtaires ne distribue pas les responsabilits (RPROG, RBOP, RUO, responsables des engagements juridiques, etc.) conformment au rfrentiel interministriel. Dispositifs de matrise des risques : 3 Les acteurs en charge des diffrents rles des processus budgtaires sont identifis et leurs habilitations (juridiques et outils) sont conformes leurs rles (matrice des rles de chaque macro-processus tableau de correspondance avec les acteurs des ministres et conformit des attributions par rapport aux attributions des macro-processus). 3 Les acteurs (notamment RPROG, RBOP, RUO) ont les pouvoirs de dcision tels que prvus par les macroprocessus. 3 Un rfrentiel organisationnel de la fonction budgtaire s'applique en matire de gestion budgtaire dans l'objectif d'assurer la sparation des tches, le contrle mutuel, la circulation et la fluidit de l'information.

2.1.3 Une organisation approprie

Lorganisation doit fournir le cadre dans lequel les activits ncessaires la ralisation des objectifs sont planifies, excutes, suivies et contrles. Les schmas d'organisation sont adapts la taille, aux implantations et aux activits du ministre. Ils sont amens voluer en tant que de besoin en fonction des volutions de l'environnement, en particulier en termes institutionnels ou en termes oprationnels (systmes d'information, regroupements de services). Les responsables du ministre veillent l'adquation des effectifs de chacun des services avec ceux requis par les diffrents travaux qu'ils ont mener. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : L'organisation mise en place ne permet pas la scurisation ou l'optimisation des processus budgtaires dans les conditions prvues par le rfrentiel des macro-processus budgtaires. Dispositifs de matrise des risques : 3 Le DAF ou son quivalent dispose d'une autorit lui permettant de faire valoir les rgles budgtaires. 3 Les schmas d'organisation dfinissent les rles associs aux processus budgtaires (en particulier dfinition des acteurs en charge des rles dcisionnels et d'arbitrage) et leur coordination (notamment les instances de pilotage/concertation).

2.1.5 Des diffuses

procdures

dfinies

et

Des procdures ou modes opratoires prcisent la manire dont devrait saccomplir une action ou un processus et sont diffuss lensemble des agents concerns.

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Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les rgles et procdures budgtaires ne sont pas dfinies au sein du ministre. Dispositifs de matrise des risques : 3 Les dispositions / rgles de gestion budgtaire pour l'application du rfrentiel de comptabilit budgtaire, la documentation des systmes d'information (supports de formation, aide en ligne, manuels utilisateurs...) prcisent les procdures en les dcrivant jusqu'au niveau de dtail le plus oprationnel (transactions si ncessaire). Elles sont disponibles, accessibles, mises jour, en phase avec les volutions de la norme ou des systmes d'information et adaptes au contexte ministriel. 3 Les procdures budgtaires internes pour l'laboration et l'excution du budget (documents, formats, mthodes, calendriers, modalits du dialogue de gestion) sont dfinies et diffuses, en cohrence avec les procdures interministrielles. Ces procdures permettent en outre d'viter et de grer les conflits d'intrts, de garantir la scurit des oprations et des informations en particulier. 3 Les nomenclatures sont mises jour en temps utile, explicites et diffuses.

Dispositifs de matrise des risques : 3 Les modalits de l'animation de la filire mtier "gestion budgtaire" sont dfinies et mises en uvre. Des parcours de carrires et de formations adapts et incitatifs sont mis en place et s'appuient sur les actions interministrielles impulses par la direction du budget. 3 Les effectifs ncessaires l'exercice des diffrentes fonctions relevant de la gestion budgtaire font lobjet dune valuation. Les procdures de gestion de personnel visent pourvoir les postes de gestion budgtaire due concurrence des effectifs reconnus ncessaires. 3 Les profils correspondant aux fonctions relevant de la gestion budgtaire sont identifis et retracs en particulier dans le Rpertoire interministriel des mtiers de la fonction financire de l'Etat (http://www.performance-publique.gouv.fr/lesressources-documentaires/le-campus-de-la-gestionpublique/les-metiers-financiers.html). 3 Le respect des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit fait partie des objectifs fixs tous les agents concerns et intervient ainsi dans leur valuation. 3 Des dispositifs de sensibilisation la qualit budgtaire sont systmatiquement prvus pour les nouveaux arrivants concerns. 3 Les plans de formation visent la mise niveau des comptences des agents en charge des activits budgtaires.

2.1.6 Des comptences mobilises

Dans le cadre du statut gnral et des statuts particuliers de la fonction publique, les ministres dfinissent les procdures de gestion des personnels. Celles-ci prcisent les conditions de recrutement, de motivation, d'valuation, de rmunration, de promotion, de mobilit, y compris les procdures de slection des candidats afin de s'assurer de l'adquation de leur profil leurs futures fonctions. Ces procdures sont actualises pour tenir compte de toutes les volutions (statut, mtier) et appliques. La gestion des ressources humaines, tout particulirement des mouvements de personnel, permet de recruter et d'affecter les personnes possdant les connaissances et comptences ncessaires lexercice de leurs responsabilits et latteinte des objectifs qui leur sont fixs. Conformment au cadre statutaire de la fonction publique, chaque agent fait lobjet dune valuation rgulire.

2.2 LVALUATION DES RISQUES

En raison de lvolution de leur environnement et du contexte rglementaire, les ministres doivent mettre en place des mthodes pour recenser, analyser et grer les risques auxquels ils peuvent tre confronts et qui rduiraient la probabilit datteindre leurs objectifs. De faon gnrale, un risque est la menace quun vnement ou une action affecte la capacit dune entit atteindre ses objectifs. Les risques budgtaires recoupent donc les vnements ou actions qui sont de nature impacter ngativement les objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit.

2.2.1 La fixation et la diffusion des objectifs

Les lments clefs de la stratgie du ministre sont diffuss dans les services, de faon ce que les agents puissent en comprendre les grands axes. Les objectifs assigns chaque activit sont corrls aux objectifs gnraux du ministre et la stratgie de ce dernier. Celle-ci est revue et mise jour

Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : La filire "gestion budgtaire" est insuffisamment valorise, les comptences et/ou les effectifs sont inadapts.

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priodiquement, en lien avec le plan relatif aux systmes dinformation (cf. MP1). Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les fondamentaux des objectifs de qualit budgtaire ne sont pas connus ou intgrs, les rgles budgtaires ne sont pas respectes ou les impratifs d'une gestion soutenable ne sont pas pris en considration. Dispositifs de matrise des risques : 3 Des dispositifs de sensibilisation permettent l'appropriation des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit budgtaire aux diffrents niveaux de responsabilit. 3 Les missions, les objectifs et les indicateurs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit pour chaque entit ayant un rle dans les processus budgtaires sont dfinis, connus et diffuss.

Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les risques majeurs susceptibles davoir un impact sur latteinte des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit budgtaire ne sont pas identifis. Dispositifs de matrise des risques : 3 Une cartographie des risques budgtaires est tablie pour le ministre et, en tant que de besoin, pour chacune de ses entits concernes. Elle restitue la gravit et la frquence des risques. 3 La gravit des risques est value en fonction dchelles explicites. 3 Les responsables du ministre revoient au moins annuellement cette valuation des risques et envisagent les actions ncessaires pour rduire les principaux risques identifis.

2.2.3 La gestion des changements 2.2.2 Lidentification majeurs

De manire mcanismes exognes et impact sur la activits.

des

risques

Le ministre met en uvre des mcanismes didentification, voire danticipation, des faits ou activits ayant un impact sur la ralisation de ses objectifs.

gnrale, le ministre met en place des lui permettant didentifier les risques endognes majeurs susceptibles davoir un ralisation de chacun des objectifs fixs aux

Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les volutions de l'environnement budgtaire sont insuffisamment apprhendes ou prises en compte. Dispositifs de matrise des risques : 3 Une veille est mise en place pour anticiper et apprhender les volutions du contexte budgtaire (analyse des lments contextuels, des paramtres conomiques et sociaux pertinents, de la politique macro budgtaire de la France, de lvolution des rgles budgtaires, des rapports - Cour des comptes, Parlement, corps de contrle - relatifs la gestion ou la comptabilit budgtaires). 3 Le collge des directeurs des affaires financires (DAF) est l'instance interministrielle privilgie de diffusion et d'information en matire budgtaire, qu'il s'agisse des volutions du contexte budgtaire, des modifications rglementaires ou des procdures, des volutions du systme d'information. Dans cette optique, il est consult lors de l'laboration des circulaires budgtaires. 3 Parmi leurs responsabilits au titre du contrle interne budgtaire, les directeurs en charge des affaires financires assurent la diffusion de l'information au sein de leur ministre et sont mme de communiquer au collge des DAF les lments pertinents intervenus dans leur ministre. Ils relaient ainsi les changements rglementaires qui peuvent modifier les pratiques budgtaires des entits du ministre.

Le contrle interne budgtaire sappuie sur une analyse (cartographie) des risques budgtaires consistant : identifier et valider les processus et sous-processus ayant un impact ou un lien avec la gestion budgtaire ; identifier, analyser et valuer les risques potentiels ; les hirarchiser ; recenser et apprcier les dispositifs existants visant matriser les risques les plus importants et valuer les risques rsiduels compte tenu de la mise en uvre de ces dispositifs. Ces tapes donnent une premire vision du degr de la matrise des risques ; elles permettent d'identifier les zones d'absence de contrle interne ou de contrle interne dfaillant. Pour porter un jugement sur sa capacit matriser les risques, le contrle interne est analys en fonction de trois critres : sa capacit de prvention ; sa capacit de dtection ; sa capacit rduire l'impact du risque.

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3 Les responsables ministriels veillent ce que les rgles et procdures budgtaires soient applicables et pertinentes dans le cadre des activits et de l'organisation du ministre ; ils font les demandes de modification adquates de sorte que les procdures, voire les modalits de dclinaison des rgles, voluent en fonction des difficults ou des besoins non satisfaits identifis et signals par les diffrents acteurs ministriels ou interministriels. 3 Les changements significatifs dans les pratiques relatives aux enregistrements budgtaires des entits des ministres font l'objet d'une autorisation pralable par la direction du budget et sont repris dans le rfrentiel de comptabilit budgtaire. Linstance de type comit financier du ministre en est informe.

2.3.2 Ladaptation continue de leffort de contrle aux risques et aux enjeux

Au travers des activits de contrle, le contrle oprationnel a pour objectif de sassurer de la bonne couverture des risques que lenvironnement de contrle ne suffit pas couvrir. Il ncessite le recours des ressources humaines, lorsque lactivit de contrle prend une forme manuelle (ou intellectuelle), ou le dveloppement dun systme dinformation, lorsque le contrle est automatique. Ds lors, il est ncessaire de rechercher la meilleure adquation possible du dispositif de contrle interne aux risques et enjeux associs (exemple : transformation dun contrle manuel en un contrle automatique - si lenjeu du risque le justifie - et approfondissement de lenvironnement de contrle lorsque cela conduit paralllement la suppression dactivits de contrle oprationnel). Pour atteindre lobjectif de couverture des risques au mieux, c'est--dire au moindre cot et avec la meilleure fiabilit, les ministres doivent se poser la question du positionnement du contrle dans lenchanement des oprations dun processus. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les contrles mis en uvre pour garantir latteinte des objectifs du CIB sont mal proportionns, inadapts ou absents. Dispositifs de matrise des risques : 3 Des actions de traitement des risques proportionnes aux enjeux sont dfinies et associes un plan de mise en uvre. 3 Les macro-processus budgtaires et les dispositifs de contrle proposs dans les fiches de risques associs servent de rfrence pour dfinir les activits de contrle destines couvrir les risques identifis.

2.3 LES ACTIVITS DE CONTRLE

Les activits de contrle sont lapplication des rgles et procdures (qui en constituent le cadre pratique de mise en uvre) destines assurer lexcution des directives mises par les responsables en vue de matriser les risques. Les activits de contrle sont menes tous les niveaux hirarchiques et fonctionnels et comprennent des actions aussi varies quapprouver et autoriser, vrifier et rapprocher, apprcier les performances oprationnelles, la scurit des actifs ou la sparation des fonctions.

2.3.1 Lapplication procdures

des

rgles

et

Les responsables sont dpositaires des rgles et procdures ainsi que de leur application au sein des services. Ils veillent ce quelles soient en adquation avec les activits des services, au regard notamment des volutions du contexte budgtaire que le dispositif de veille mis en place au sein du ministre permet dapprhender et danticiper. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les rgles et procdures budgtaires arrtes au sein du ministre ne sont pas appliques. Dispositifs de matrise des risques : 3 Des dispositifs de contrle de la correcte application des rgles et procdures budgtaires internes (conformit par rapport aux mthodes, formats, calendriers et validations) sont mis en place. Ils permettent notamment de vrifier si ces rgles et procdures sont respectes, didentifier les ventuels carts et dy remdier si ncessaire. 3 La traabilit des contrles oprs est organise.

2.4 LINFORMATION ET LA COMMUNICATION

Les systmes dinformation et de communication rendent possible lidentification, la saisie et lchange dinformations sous une forme et dans des dlais qui permettent aux responsables et toute autre personne concerne dexercer leurs responsabilits. Plus globalement, la communication doit circuler verticalement et transversalement au sein de lorganisation de faon efficace. Des procdures sont dfinies afin de garantir la qualit la fois de la gestion et du contenu des systmes dinformation ainsi que de la communication des informations. Ces procdures sont appliques, testes et mises jour en cas dvolution de lenvironnement, de lorganisation,

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des systmes utilisateurs.

dinformation

et

des

besoins

des

2.4.1 La qualit et la disponibilit des informations et des systmes dinformation

Les systmes dinformation relatifs linformation budgtaire et financire jouent un rle majeur dans la mise en uvre de la stratgie et du contrle interne budgtaire du ministre. Les responsables en tirent toutes les consquences en termes de gouvernance de ces systmes et de suivi de leur fonctionnement. L'impact des volutions de la stratgie du ministre est retraduit dans le pilotage des systmes d'information, au travers du volet SI des plans stratgiques. Les procdures dcrivent comment les processus de gestion des systmes d'information sont organiss dans le cadre de leur gouvernance. Elles rpartissent les responsabilits (dfinition, mise en place, renseignement, test, approbation des changements apports, utilisation, accs), notamment quant : la gestion des systmes d'information, aux applications qui les composent, aux transactions mises en place, aux donnes des systmes dinformation. Elles prvoient les lments communication sur ces sujets. de reporting et de

3 Des contrles cls dans les systmes dinformation ont t dfinis (blocage des doubles saisies, existence de seuils la saisie, accs limits pour les transactions critiques, rapprochements automatiss,). 3 Des procdures et des contrles permettent dassurer la qualit et la permanence de lexploitation, de la maintenance et du dveloppement (ou du paramtrage) des systmes de comptabilit budgtaire et de gestion ainsi que des systmes les alimentant directement ou indirectement. 3 Les responsables financiers s'assurent que les utilisateurs et les fonctionnels sont impliqus lors de la conception et du dveloppement des applications informatiques dans le domaine budgtaire : outre les modalits de spcification, les dispositifs de tests et de qualification associent les diffrents profils dutilisateurs. 3 Les systmes dinformation prennent en compte la dimension contrle interne budgtaire (les contrles mis en uvre dans lapplication sont documents, diffuss, vrifis et adapts en tant que de besoin). 3 Les procdures dfinies par lAIFE sont respectes par le ministre dans toutes leurs composantes (participation aux spcifications, tests, remonte danomalie). 3 La direction financire et les responsables des systmes d'information du ministre se coordonnent pour assurer la supervision, l'actualisation, l'volution et la matrise des SI pour leur partie hors CHORUS (notamment recettage, dploiement et fonctionnement oprationnel). 3 Les applications interfaces avec CHORUS font l'objet d'une homologation par une autorit interministrielle. 3 S'agissant de CHORUS, son dispositif de gouvernance prvoit le rle de pilote de la direction du budget pour la partie comptabilit budgtaire en particulier. 3 Des procdures spcifiques d'enqute permettent de mesurer la satisfaction des utilisateurs (directs ou indirects) du SI. Elles ont lieu au moins annuellement et aprs chaque changement de version significatif. 3 La gouvernance du systme d'information financire de l'Etat (SIFE) permet de veiller l'anticipation et l'identification des changements qui pourraient avoir un impact significatif sur le SIFE, leur prise en compte et leur diffusion aux ministres, selon des procdures dfinies, partages et respectes.

Elles dfinissent galement les processus dvolution de ces systmes afin de les adapter aux nouveaux besoins des utilisateurs ou prescripteurs. Elles incluent galement un dispositif assurant la remonte et le traitement des anomalies rencontres lors de lutilisation des diffrentes applications constituant les systmes dinformation. Risques spcifiques lis aux objectifs du contrle interne budgtaire : L'information budgtaire et financire ncessaire n'est pas accessible, pas pertinente ou d'une fiabilit insuffisante. Le systme d'information n'est pas conforme aux spcifications fonctionnelles arrtes lors de sa conception. Le systme dinformation nest pas conforme aux rgles budgtaires. Les contrles cls ne sont pas oprants ou peuvent tre contourns. Dispositifs de matrise des risques : 3 La tenue de la comptabilit au moyen de systmes informatiss implique quune organisation claire et formalise soit tablie.

Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : La ralisation des oprations budgtaires et financires nest pas ou est insuffisamment trace. La piste daudit nest pas garantie. Dispositifs de matrise des risques : 3La traabilit des oprations budgtaires et financires (acteurs, modalits, date ou priodicit des oprations

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effectues) est assure dans les systmes dinformation. 3 Les donnes traites par des applications informatiques qui concourent la constitution denregistrements budgtaires ou la justification dun vnement transcrit dans les tats budgtaires sont conserves, selon des modalits prdfinies (dure de conservation, supports). Elles sont accessibles, la demande, tout organe de contrle. 3 Les rgles de gestion des donnes et des fichiers mises en uvre dans les programmes informatiques ayant des incidences sur la formation des rsultats budgtaires sont dcrites.

organes de gouvernance et au comit d'audit dont les systmes audits relvent. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Lutilisation des applications interfaces avec CHORUS et / ou de CHORUS nest pas scurise. Dispositifs de matrise des risques : 3 La gestion des habilitations en interne au ministre est conforme aux prconisations de lAIFE, quil sagisse de lapplication CHORUS ou des applications interfaces avec CHORUS. 3 Les habilitations aux diffrentes applications font lobjet dune revue rgulire. 3 Les procdures de scurisation des applications interfaces avec CHORUS sont une composante de lhomologation de ces applications.

2.4.2 La scurit des informations et des systmes dinformation

Lorganisation et le fonctionnement de lensemble du systme dinformation font lobjet de rgles prcises en matire daccs au systme, de validation des traitements et de procdure de clture, de conservation des donnes, et de vrifications des enregistrements. Ces lments sont dcrits dans les procdures concernant la gestion des systmes dinformation. Celles-ci prvoient en outre des rapports rguliers aux organes de gouvernance sur le niveau de scurit au sein du ministre ou au niveau interministriel. Laccs aux applications et aux donnes est scuris. Des protocoles de scurit sont dfinis, qui portent en particulier sur la gestion des habilitations et les accs aux systmes dinformation (y compris accs distance). La gestion des habilitations garantit les rgles de sparation des fonctions (exemple : sparation des fonctions dadministrateur systme et dutilisateur). Les procdures prvoient la vrification de lefficacit du systme de scurit. Des systmes de suivi permettent de ragir aux ventuelles interruptions de l'activit dues des incidents causs par des intrusions malveillantes. Les infractions la scurit et les autres incidents sont systmatiquement enregistrs et revus pour en tirer les enseignements et ajuster les protocoles en consquence. Les procdures prennent galement en compte les problmatiques darchivage des documents papiers et numriques et incluent la sauvegarde des donnes (frquence, sensibilit des donnes, lieux de sauvegarde, ...). Un plan de continuit d'activit est mis en place qui est rgulirement test et actualis pour tenir compte des diffrentes volutions de l'environnement (activits, acteurs). La scurit physique des actifs des technologies de l'information est organise. Le niveau de cette scurit doit tre adapt la nature de l'activit de l'entit et ses moyens (humains et matriels). Des audits de scurit informatique sont conduits intervalles rguliers et les rsultats en sont transmis aux

2.4.3 La communication
2.4.3.1 La communication interne
Les systmes dinformation fournissent des donnes aux agents concerns de telle sorte quils puissent sacquitter de leurs responsabilits. Des procdures de communication existent ; elles dcrivent notamment les objectifs, lorganisation et les responsabilits des diffrents acteurs en matire de circulation de linformation. Elles sont mises jour rgulirement pour tenir compte des diffrentes volutions (organisationnelles, contenu des supports, technologiques). La diffusion rapide des informations critiques travers toute lentit est organise. Risques spcifiques lis aux objectifs du contrle interne budgtaire : Le dispositif de contrle interne budgtaire est mconnu. Les rsultats de lvaluation du dispositif de contrle interne budgtaire ne sont pas diffuss. Dispositifs de matrise des risques : 3 Les procdures de communication contiennent une dimension contrle interne budgtaire. 3 Le directeur en charge des affaires financires au sein du ministre est impliqu dans le contrle interne budgtaire : il dfinit la politique ministrielle de contrle interne budgtaire et en assure la diffusion et lexplicitation aux personnels concerns. 3 Les rsultats des valuations du dispositif de contrle interne budgtaire sont diffuss lensemble des personnels concerns (via par exemple un espace dinformation ddi).

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2.4.3.2 La communication externe

La communication doit tre approprie non seulement au sein du ministre, mais galement avec lextrieur (direction du budget, Cour des comptes, Parlement) en rpondant aux besoins exprims. Risque spcifique li aux objectifs du contrle interne budgtaire : Les lments de communication transmis en externe ne sont pas cohrents entre eux ou sont incohrents avec linformation interne. Dispositif de matrise des risques : 3 Un mcanisme de validation de la cohrence des informations diffuses est mis en place auprs du directeur en charge des affaires financires, ds lors quelles comportent des lments budgtaires.

acteurs et des instances qui, en amont, en assurent le pilotage (cf. infra partie 3.1).

2.5.1.2 Un contrle interne budgtaire plusieurs niveaux

Lorganisation dun contrle interne de qualit identifie en cible plusieurs niveaux de contrle : Le contrle interne de 1er niveau, intgr la conduite des activits, sollicite lensemble des acteurs de lorganisation. Il recouvre les contrles quotidiens, superviss et formaliss, raliss sur les oprations impactant directement ou indirectement la comptabilit budgtaire ou la soutenabilit. Le contrle interne de 2e niveau est ralis par un organe de contrle permanent, ou tout autre acteur nayant pas particip au contrle de 1er niveau. Il sassure de lefficacit de ce dernier, via des valuations ou la ralisation de tests. Il se dcline aussi au travers dune activit de conseil et de soutien aux diffrents acteurs. Dans certaines organisations, un 3e niveau de contrle interne budgtaire peut tre mis en place (dans un rle de coordination, danimation et de suivi pour lensemble du ministre).

2.5 LE

PILOTAGE BUDGTAIRE

DU

CONTRLE

INTERNE
-

Le pilotage du CIB repose sur une organisation claire du dispositif et sur son valuation.

2.5.1 Lorganisation du dispositif

2.5.1.1 Les dorganisation lments gnraux

Les contrles de 2me et de 3me niveaux, lorsquils existent et sont ncessaires, sont des outils dvaluation du dispositif de matrise des risques, afin den dtecter les faiblesses. La composition, le nombre et la taille des structures charges de cette valuation doivent tre adapts en permanence aux risques et aux enjeux du ministre, ainsi quaux moyens humains dont celui-ci dispose.

Dispositif dfini et mis en uvre sous la responsabilit du ministre, le contrle interne budgtaire a vocation tre organis, par dlgation du secrtaire gnral, par le responsable de la fonction financire ministrielle, qui est : lanimateur et le pilote des processus et des mthodes budgtaires ; le responsable de la comptable du ministre ; synthse budgtaire et

2.5.2 Lvaluation du dispositif contrle interne budgtaire

de

lautorit fonctionnelle financire du ministre ; lexpert en matire budgtaire et financire ; le promoteur dune information financire complte, fiable et partage.

Les systmes de contrle interne doivent eux-mmes tre contrls afin quen soient values dans le temps les performances qualitatives. Cette valuation est intrinsque lorganisation dun contrle interne. Pour cela il convient de mettre en place un systme de pilotage permanent, appuy sur un dispositif de reporting, et de procder des valuations priodiques.

Le contrle interne est intgr la conduite et la ralisation de toute activit. Il est exerc par tous et port par lencadrement. Il est dclin chaque niveau de lentit dans une logique de dlgation : chaque niveau est responsable de son contrle interne budgtaire et en rend compte au niveau immdiatement suprieur. Il mobilise et fdre lensemble des outils qui contribuent la ralisation des objectifs : rfrentiels, normes et procdures, cartographie des risques, dmarche qualit, contrle de gestion, outils de pilotage, systmes dinformation, audit, comitologie,. Il repose sur un socle de contrles permanents et priodiques dans le cadre dune organisation o sont clairement dfinis les pouvoirs et les responsabilits des

2.5.2.1 Lorganisation dun reporting

Un reporting du contrle interne budgtaire, sappuyant sur des tableaux de bord et des indicateurs, permet de vrifier les conditions de fonctionnement du dispositif de contrle interne. Les lments de reporting sont suivis par les responsables de tous niveaux, jusqu linstance de type comit financier. Le dispositif de reporting dfinit les modalits de circulation et de diffusion de linformation (montante, descendante, entrante, sortante).

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La nature des informations est adapte leurs destinataires, en fonction de la capacit de ces derniers traiter les points relevs. Les donnes ncessaires la mise jour des tableaux de bord et des indicateurs, selon des calendriers prdfinis, sont produites par les systmes dinformation et sont rendues disponibles lensemble des parties prenantes au reporting. Le dispositif de reporting fait apparatre en particulier les dfaillances du contrle interne budgtaire (anomalies, dysfonctionnements et irrgularits) et permet de rendre compte des actions correctrices mises en uvre aux organes de gouvernance. Les cas o les agents ont pass outre certains contrles sont mis en vidence en vue de sassurer des conditions dacceptabilit des oprations concernes et dadapter les contrles en consquence.

font la synthse des dysfonctionnements constats et prsentent leurs prconisations pour y remdier. Lorsquun deuxime niveau de contrle est organis, ses responsables ralisent des valuations dans le cadre de leurs travaux habituels.

2.5.2.2.4

La mthodologie dvaluation

Lvaluateur doit apprcier le fonctionnement rel du dispositif de contrle interne. Les procdures ayant t conues dune certaine manire peuvent avoir t modifies au fil du temps et peuvent ne plus tre appliques. De mme, il arrive que de nouvelles procdures soient tablies, mais quelles ne soient pas connues de ceux qui ont la charge de les dcrire et ne figurent pas dans la documentation disponible. Il est possible de dterminer le fonctionnement rel en interrogeant le personnel oprationnel ou concern par le dispositif de contrle interne, en examinant les donnes et / ou les rapports affrents ces activits de contrle ou par une combinaison des deux. Dans le cadre de lvaluation, il faut notamment vrifier quexistent et sont appliques des procdures par lesquelles les responsables : sassurent que les processus de contrle sappliquent comme prvu ; vrifient si lon a pass outre certains contrles et dterminent si ces contournements taient justifis ; sassurent que les actions correctrices sont mises en place dans des dlais raisonnables quand des anomalies sont dtectes au cours des contrles.

2.5.2.2 La conduite dvaluations ponctuelles du dispositif de contrle interne

2.5.2.2.1 Ltendue valuations et la frquence des

Des valuations rgulires du contrle interne budgtaire sont menes ; elles participent au processus damlioration continue du dispositif. Ltendue et la frquence des valuations du dispositif du contrle interne budgtaire varient selon la porte des risques, limportance pour le ministre de leur traitement et des contrles associs. Le dispositif est rarement test dans son ensemble ; toutefois, aprs des changements structurants (dans la stratgie, lorganisation, les activits, les SI), il peut tre ncessaire de lvaluer globalement afin de sassurer quil sintgre bien dans ces volutions.

2.5.2.3 Lexploitation des valuations du contrle interne budgtaire

Les rsultats des valuations du contrle interne budgtaire, quils soient obtenus par le biais du reporting, loccasion de laccomplissement doprations courantes, au cours dvaluations spcifiques ou via des tiers lorganisation (exemple : Cour des comptes), permettent au ministre et lensemble de ses agents : soit de conforter la pertinence du dispositif en place et de son fonctionnement ; soit de remonter les opportunits de lamliorer ; soit didentifier des dfaillances dans le dispositif. Chaque dfaillance dtecte dans le dispositif de contrle interne budgtaire doit tre analyse afin dvaluer sa probabilit doccurrence et son impact. Si elle est juge comme reprsentant un risque majeur pour le ministre, il doit tre propos des mesures pour la matriser dans les meilleurs dlais. Ces lments sont ensuite intgrs dans une mise jour du plan dactions du ministre, et font ce titre lobjet dun suivi.

2.5.2.2.2

Laudit interne

Laudit interne est un lment indispensable la matrise des risques budgtaires. Il est complmentaire du dispositif de contrle interne budgtaire, et sen distingue par sa priodicit, ses acteurs, ses domaines dintervention et ses consquences (cf. infra 3.1.1.5). A la demande expresse de la direction ou du comit daudit, il value lefficacit du dispositif de contrle interne et fait toutes les prconisations pour lamliorer, dans le champ couvert par ses missions.

2.5.2.2.3 Les autres acteurs ministriels en charge de lvaluation du dispositif

Les responsables dun primtre donn procdent une auto-valuation afin de rendre compte de lefficacit du dispositif de contrle interne budgtaire sur leur primtre. Le responsable du contrle interne budgtaire et la cellule contrle interne budgtaire (cf. infra 3.1.1.4)

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22

3 LA

DCLINAISON MINISTRIELLE DU CADRE DE RFRENCE

Il arrte la politique de contrle interne budgtaire et son dploiement dans le cadre des orientations dfinies par linstance de type comit financier et en assure la diffusion. Il prside linstance de pilotage du CIB. Il produit, au ministre et au ministre charg du budget, un rapport annuel valuant le contrle interne budgtaire du ministre prpar dans le cadre de cette instance.

Le cadre de rfrence a vocation tre dclin par chaque ministre sous forme de rfrentiel (ou instruction) de contrle interne budgtaire ministriel en fonction : des risques identifis par le ministre y compris sur ses processus mtier (cartographie des risques mtier sajoutant la cartographie des risques par processus et description des dispositifs de contrle retenus) ; de la criticit des risques identifis.

3.1.1.2 Les responsables du contrle interne budgtaire tous les niveaux en administration centrale et en services dconcentrs
Par dfinition, le contrle interne budgtaire est laffaire de tous ceux dont lactivit peut avoir un impact sur la qualit budgtaire, par le biais notamment des exercices de prvision/programmation et suivi de lexcution ou de la prise des dcisions engageant ltat. En consquence, les responsables tous les niveaux en administration centrale et en services dconcentrs prcisent, mettent en place et font vivre le contrle interne budgtaire au sein de leurs entits pour leurs activits et celles quils ont dlgues (contrle interne budgtaire dit de 1er niveau), conformment la politique arrte par le ministre. Ils explicitent ainsi les objectifs oprationnels de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit (notamment quant aux exercices de prvision/programmation et suivi de lexcution), les moyens affrents, les organisations, mthodes et procdures, systmes dinformation et de communication, actes de supervision mme de matriser les risques identifis. Ils contribuent au rapport valuant le contrle interne budgtaire du ministre.

La dclinaison du cadre de rfrence se traduit ainsi au sein du ministre par lorganisation du dispositif de contrle interne budgtaire et la mise en uvre dun plan dactions. Il appartient au ministre de prciser lorganisation de contrle interne budgtaire quil retient, en la coordonnant avec les travaux conduits au titre du dploiement de CHORUS. Dune manire gnrale, il convient dexploiter toutes les synergies avec lorganisation du contrle interne comptable et les instances de pilotage et daudit existantes. Le ministre qui le souhaite peut tre assist par la MACIB et ses prestataires pour raliser les travaux ncessaires.

3.1 LES ACTEURS DU DISPOSITIF

Les lments gnriques dcrits ci-aprs sont adaptables en fonction des structures et des choix de gouvernance de chaque ministre.

3.1.1 Les acteurs du contrle interne budgtaire au sein du ministre

La matrise des risques repose sur laction de chacun des agents impliqus. Ainsi, la qualit et la crdibilit de linformation des tats de comptabilit budgtaire rsultent de la rigueur de chaque saisie et dpendent donc de chacun des agents qui y contribuent. De mme, les agents doivent pouvoir rendre compte dventuelles irrgularits selon une procdure qui leur garantit lanonymat.

3.1.1.3 Les correspondants interne budgtaire

du

contrle

Ils interviennent au niveau des entits oprationnelles. Ils animent et mettent en uvre le contrle interne budgtaire au sein de ces entits. Ils rapportent fonctionnellement au responsable du contrle interne budgtaire (cf. infra 3.1.1.4). Ils peuvent exercer le contrle de 2e niveau. Ces correspondants peuvent tre choisis parmi les correspondants du contrle interne comptable.

3.1.1.1 Le responsable de la politique de contrle interne budgtaire

Par dlgation du secrtaire gnral charg de lensemble du contrle interne du ministre, le responsable de la fonction financire ministrielle dfinit, met en place et suit les dispositifs de contrle interne budgtaire.

3.1.1.4 Le responsable du contrle interne budgtaire et la cellule de contrle interne budgtaire au niveau ministriel
Ils exercent une fonction ddie ayant la vision de lensemble des processus. A ce titre, ils : pilotent le dploiement du contrle interne budgtaire ; apportent un soutien mthodologique aux gestionnaires ;

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assurent le suivi des indicateurs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit ; organisent le dispositif de reporting du contrle interne budgtaire, permettant didentifier, de remonter et de veiller au traitement des incidents et anomalies ; animent et forment les correspondants du contrle interne budgtaire ; sensibilisent les acteurs concerns aux objectifs du CIB.

procdures dans le cadre dun systme global de matrise des risques. Les audits sont raliss par des auditeurs expriments, forms aux systmes dinformation, habitus voluer dans des environnements complexes. Les ressources consacres laudit doivent tre suffisantes par rapport aux enjeux du ministre pour mettre en uvre le programme daudit arrt par le comit ministriel daudit. La fonction daudit a galement intrt utiliser les ressources interministrielles. Ltendue des activits daudit interne dcoule dun plan daudit permettant dassurer une couverture optimale des diffrents types de services (financiers, oprationnels, services dconcentrs et centraux) en fonction des risques majeurs recenss et des enjeux. Laudit est susceptible de porter sur lensemble des aspects oprationnels des ministres. Les missions daudits sont connues des responsables et les rapports daudits sont transmis aux organes de gouvernance ministriels et interministriels.

La cellule du contrle interne budgtaire est place auprs du directeur en charge des affaires financires. Idalement, cette cellule devrait tre en charge la fois du contrle interne budgtaire et du contrle interne comptable, le cas chant au sein dun ple vou au contrle interne du ministre en gnral. Elle joue un rle en matire de communication et de coordination entre les acteurs cls des chantiers de contrle interne : vis--vis de la direction ; de linstance de pilotage du contrle interne budgtaire ; des directions mtiers et responsables de programme et de BOP. Son rle dassistance peut tre cibl sur un ou plusieurs domaines dintervention : assistance au pilotage ; tudes (formalisation des dysfonctionnements, prconisations) ; formalisation de procdures (et modlisation le cas chant) ; formation ; conduite du changement.

3.1.2 Les instances ministrielles

3.1.2.1 Linstance de pilotage du contrle interne budgtaire
Linstance de pilotage du CIB propose linstance de type comit financier les orientations stratgiques de la fonction contrle interne budgtaire et en valide lorganisation. Elle est prside par le directeur en charge des affaires financires du ministre. Elle veille ce que soient anticips et identifis les changements qui pourraient avoir un impact significatif sur la ralisation des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit, leur prise en compte et leur diffusion aux responsables et aux agents concerns. Elle pilote la cartographie des risques et son actualisation. Elle priorise et arbitre les projets prsents par la cellule de projet (cf. infra 3.2.1) et qui visent rpondre aux besoins identifis dans le cadre des orientations du contrle interne en vue de rduire les principaux risques identifis. Elle se prononce sur le plan dactions annuel qui rsulte de la cartographie des risques et de son actualisation. Elle valide laboutissement des principales tapes des diffrents chantiers de dploiement du CIB et de la mise en uvre du plan dactions. Elle valide le dispositif de reporting du contrle interne budgtaire et prpare le rapport annuel dvaluation du contrle interne budgtaire du ministre. Ses fonctions peuvent tre exerces par linstance de type comit financier en charge de lvaluation et du pilotage de la soutenabilit de la gestion du ministre.

3.1.1.5 La interne

mission

ministrielle

daudit

Elle ralise des audits en vue dvaluer la qualit du contrle interne budgtaire et den amliorer les modalits et lefficacit. Elle opre dans les conditions et selon les modalits dfinies par les standards de laudit. En particulier, la fonction daudit interne est indpendante (pour ce qui est des relations de hirarchie et de reporting) des activits quelle audite. Cette indpendance doit se reflter par la position de la mission au sein du ministre : elle doit tre rattache une personne / structure jouissant dune autorit suffisante pour lui permettre de raliser ses audits. Les auditeurs ne peuvent exercer des responsabilits oprationnelles qui pourraient entrer en conflit avec leur fonction de surveillance. Les auditeurs participent aux cts des acteurs du contrle interne budgtaire lidentification des risques et contribuent ainsi au mouvement damlioration continue de la qualit budgtaire et plus largement defficacit des

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3.1.2.2 Le comit ministriel daudit

Il tablit la programmation annuelle des audits du ministre et sassure de la mise en uvre et du suivi des actions dcides lissue des audits. Les audits budgtaires sont arrts en fonction de la cartographie des risques budgtaires. Idalement leur programmation ministrielle est conduite en coordination avec celle des audits comptables. En tant que de besoin, le comit daudit peut tre en lien avec la Cour des comptes et les auditeurs internes du ministre. Le fonctionnement de ce comit, son rle et ses responsabilits sont prciss par une charte crite. Le comit dispose des ressources quil estime ncessaires ses missions. Il peut faire raliser par des quipes externes au ministre les audits demands et non mis en uvre. Il discute avec les responsables des orientations et politiques destines grer lexposition aux risques du ministre, ainsi que des mesures prises pour piloter et contrler une telle exposition. Il est prsid par le ministre ou son reprsentant. Ses membres comprennent des personnalits qualifies, y compris en matire de contrle des systmes dinformation. Le CBCM, en tant que reprsentant du ministre du budget et des comptes, fait partie du comit daudit et peut proposer des audits. De mme les audits peuvent tre proposs par les diffrents responsables du ministre. Les systmes d'information financire interministriels relvent de la supervision d'un comit d'audit identifi.

3.1.4 Larticulation entre contrle interne budgtaire et modalits dexercice du contrle financier par le CBCM
Le Contrleur Budgtaire et Comptable Ministriel est, au sein de chaque ministre, le reprsentant du ministre charg du budget et des comptes. Le contrle budgtaire, exerc pour le compte du ministre charg du budget, ne fait pas partie du contrle interne budgtaire mais leurs objectifs se rejoignent. Ainsi, le contrle budgtaire bnficie de la mise en place dun contrle interne budgtaire ds lors que ce dernier est effectif et efficace. De mme, les services de contrle budgtaire peuvent contribuer amliorer lefficacit du dispositif de contrle interne budgtaire. La mise en place dun contrle interne budgtaire efficace ouvre par ailleurs la voie une volution des modalits dexercice du contrle budgtaire. Le contrle budgtaire ne fait pas partie du contrle interne budgtaire : Il nest ni dcid ni mis en uvre par le ministre ; Il est exerc pour le compte du ministre charg du budget par des agents placs sous lautorit de la direction du budget.

Mais ses objectifs rejoignent ceux assigns au contrle interne budgtaire : La qualit de la comptabilit budgtaire, notamment des engagements, fait partie des critres de dlivrance du visa sur les actes (imputation, exactitude) ; La qualit de la programmation et la soutenabilit de la gestion sont au cur des missions du contrle budgtaire exerces travers lavis sur les BOP et lexamen de lexcution.

3.1.3 La mission dappui au contrle interne budgtaire (MACIB)

Elle labore le cadre de rfrence interministriel du contrle interne budgtaire en lien avec le cadre de rfrence du contrle interne comptable. Elle accompagne les ministres qui le souhaitent dans le dploiement du contrle interne budgtaire. Elle participe llaboration de la mthodologie des audits budgtaires conduits par les ministres ou les quipes interministrielles. Elle a connaissance de lensemble des rapports daudits budgtaires en vue den tirer les consquences en termes de matrise des risques budgtaires et damlioration des outils et mthodes mis disposition des ministres.

En effet, le dcret du 27 janvier 2005 a recentr le contrle financier sur la matrise de lexcution des lois de finances, travers notamment lidentification et la prvention des risques budgtaires, ainsi que sur la qualit de la comptabilit budgtaire, puisque lorsque des projets dacte sont soumis son visa, le contrleur financier les examine au regard de limputation de la dpense, de la disponibilit des crdits et des emplois, de lexactitude de lvaluation et de leur impact sur les finances publiques. La soutenabilit budgtaire et la scurit des procdures budgtaires sont ainsi des concepts cls du contrle budgtaire.

Aussi lexercice du contrle budgtaire peut-il bnficier de la mise en place dun contrle interne budgtaire ds lors que ce dernier est effectif et efficace : en donnant des assurances sur la qualit de la comptabilit budgtaire, le CIB fiabilise les

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informations financires la disposition du contrleur budgtaire (restes payer, chanciers de CP) ; en contribuant amliorer la qualit de la programmation budgtaire et de son suivi en excution, il facilite la surveillance de la soutenabilit partir des documents soumis au contrleur budgtaire ; en donnant des assurances sur la soutenabilit de la gestion, il permet au contrleur budgtaire dallger ses procdures de visa lacte.

3.2 LES

GRANDES TAPES DE LA MISE EN PLACE DU DISPOSITIF DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE

Traite en mode projet, la mise en place du dispositif de contrle interne budgtaire se droule en cinq tapes successives, prsentes ci-dessous.

3.2.1 La projet

constitution

dune

cellule

Inversement, les services de contrle budgtaire peuvent contribuer amliorer lefficacit du dispositif de contrle interne budgtaire : en apportant au ministre leur clairage sur les risques budgtaires auxquels le ministre est confront ; en proposant au ministre des pistes de matrise tires de leur exprience et leur observation.

Une cellule projet est charge de piloter le chantier de mise en place du dispositif de contrle interne budgtaire au sein du ministre. A ce titre, elle soumet au responsable de la politique de contrle interne budgtaire du ministre un document dorientation : tablissant le calendrier des travaux conduire dans le cadre des quatre autres tapes formant le projet et dcrites ci-aprs ; identifiant les acteurs mobiliser et organisant la conduite du changement ; valuant la charge mettre en uvre.

Ayant intrt la mise en place dun CIB efficace, et runissant les comptences pour en susciter lamlioration, les services du contrle budgtaire promeuvent et accompagnent la mise en place dun contrle interne budgtaire dans les ministres. Ils ont tre placs en position de pouvoir juger de leffectivit et de lefficacit du CIB. A ce titre, dans chaque ministre, le CBCM a vocation siger dans les instances de pilotage du CIB ainsi quau comit daudit ministriel.

Elle a ensuite la responsabilit dassurer le suivi du droulement du projet selon les orientations retenues. Au franchissement de la dernire tape, consacre au dploiement du dispositif de CIB, la cellule projet et son responsable ont vocation constituer la cellule contrle interne budgtaire (cf. supra 3.1.1.4).

Le dploiement du CIB ouvre ainsi la voie la rforme du contrle budgtaire : grce un positionnement plus en amont du contrle budgtaire sur la dtection des risques pesant sur la gestion au regard de la soutenabilit ; grce un positionnement plus stratgique et centr sur les risques les plus significatifs.

3.2.2 La sensibilisation des acteurs au projet

Les objectifs du contrle ncessitent dtre partags. interne budgtaire

Le contrleur budgtaire a dores et dj vocation moduler son contrle financier en fonction de lopinion quil se fait de ltat du contrle interne budgtaire du ministre auprs duquel il est plac. Ceci est prvu par le dcret du 27 janvier 2005. La qualit des instruments de prvision et de suivi la disposition des ordonnateurs fait en outre partie des critres servant dsormais fixer les conditions dexercice du contrle financier travers le visa. Dans ces conditions, lexistence et lefficacit dun dispositif ministriel de contrle interne budgtaire, en donnant des assurances sur la qualit de linformation budgtaire et sur la soutenabilit, sont de nature permettre au CBCM de moduler les modalits de ses propres contrles, en particulier sagissant des visas dactes.

A cet effet, la sensibilisation des responsables des entits relevant du champ du dploiement du contrle interne budgtaire est essentielle. Elle consiste notamment : expliquer les enjeux pour eux-mmes, pour leurs agents, du dploiement du contrle interne budgtaire, prsents sous langle dune dmarche globale de matrise des risques budgtaires au sein du ministre ; expliciter la contribution de chaque entit la qualit de la comptabilit budgtaire et la soutenabilit ; prsenter les lments de matrise des risques budgtaires dj intgrs aux activits des entits (sous la forme de contrles ou de documentation des procdures par exemple), de manire montrer que la mise en place dun dispositif de contrle interne ninduit pas laccomplissement de tches nouvelles supplmentaires de faon systmatique.

26

3.2.3 Le recensement hirarchisation des risques

et

la

risques rsiduels (cest--dire dispositifs de contrle). La mthode consiste alors :

compte

tenu

des

Lors de cette tape le ministre recense les risques auxquels il est rellement expos compte tenu des processus et des contrles quil met en uvre. Certains seront une dclinaison des risques gnriques lists dans les fiches de risques associes aux macroprocessus budgtaires, dautres risques seront lis aux mtiers du ministre, endognes ou exognes, ou son environnement de contrle, sa gestion des risques, son systme dinformation et de communication ou son pilotage du contrle interne. Sagissant des processus mtier ou budgtaires, cette tape comprend les phases suivantes : le dcoupage des activits ou des processus en tches lmentaires ; lidentification de celles qui ont un impact budgtaire ou correspondent une activit des processus budgtaro-comptables ; lidentification dans la ralisation de ces activits des risques de ne pas atteindre les objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit ; lvaluation et la hirarchisation de ces risques en termes dimpact et de probabilit doccurrence et ce avant toute prise en compte de dispositifs de contrle mis en place par le ministre ; lidentification des dispositifs de contrle mme de matriser les principaux risques recenss ; lidentification des dispositifs existants visant matriser les risques les plus importants et lvaluation de leur degr de matrise des risques (capacit de prvention / de dtection / de rduction de limpact des risques), afin de dterminer les risques rsiduels ; la qualification (critique, majeur, mineur) des risques rsiduels en fonction de leur criticit (impact, probabilit doccurrence).

- recenser les risques identifis dans la conduite des activits ayant un lien avec les objectifs de qualit budgtaire, la fois auprs des agents en charge de celles-ci et dans les rapports des instances de contrle ou dvaluation - CBCM, Cour des comptes..- (qualifis de risques rsiduels dans la mthode dcrite cidessus) ; - qualifier ces risques (critique, majeur, modr, mineur, infime ou autre chelle) en fonction de leur criticit (le cas chant en termes dimpact et de probabilit doccurrence, la maquette de lannexe 1 est alors adapter en consquence) ; - identifier pour les risques principaux retenus la suite de la qualification opre les dispositifs de contrle mettre en place pour les matriser, partir des dispositifs recenss dans les fiches daide llaboration des matrices ministrielles de contrle interne budgtaire. Lannexe n1 prsente lusage qui, dans ces travaux de cartographie, peut tre fait des fiches de risques lies aux macro-processus budgtaires ainsi que la structure dtaille de linformation associer aux matrices ministrielles de contrle interne budgtaire. Pour illustration, une mthode dlaboration dune cartographie ministrielle des risques budgtaires est donne en annexe n2.

3.2.4 Llaboration de la politique de CIB et du plan dactions

Le travail de recensement et de qualification des risques dbouche sur llaboration dun plan dactions. Celui-ci identifie les dispositifs-cibles de contrle qui viennent le cas chant complter les dispositifs existants ou quil convient de mettre en place. Il procde lvaluation des moyens mettre en uvre pour dployer ces dispositifs cibles. Chaque ministre arrte sa politique de contrle interne budgtaire et son plan dactions associ, dans un document formalis (rfrentiel ou instruction) de contrle interne budgtaire qui prcise : les objectifs poursuivis ; lorganisation mise en place ; le calendrier, les tapes, les jalons et les modalits de suivi du plan dactions ; les ressources auxquelles les entits peuvent recourir (assistance, conseil, cadres et supports mthodologiques, correspondants, cellule dappui). Ce document fait lobjet dune diffusion lensemble des acteurs concerns. Le plan daction est mis en uvre sous la responsabilit du ministre. Sa validation par linstance de pilotage du

Cette tape constitue le socle de la cartographie des risques budgtaires de lentit.

Cette mthode de cartographie des risques selon les principes thoriques du contrle interne peut apparatre trs conceptuelle et complexe mettre en uvre pour une premire dmarche, sagissant notamment de la phase dvaluation des risques abstraction faite des dispositifs de contrle existants (risques inhrents). Une mthode de cartographie simplifie peut tre utilise lorsquelle favorise lappropriation de la dmarche et ladhsion aux travaux. Il apparat ainsi possible de ne pas valuer les risques inhrents (cest--dire abstraction faite des dispositifs de contrle existants) pour valuer directement les

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CIB permet notamment au CBCM de dterminer les modalits dexercice de son contrle financier. QUELQUES POINTS CLEFS POUR LLABORATION ET LE SUIVI DUN PLAN DACTIONS Quelques questions essentielles poser : - La correction de la dfaillance est-elle urgente? - Quels moyens humains et/ou matriels seront ncessaires pour mener bien laction correctrice ? - Est-ce que les mesures correctrices sont pertinentes / efficaces? - Y aura-t-il des tapes intermdiaires la conduite de laction ? - Comment sera assur le suivi de sa mise en place ? Les actions de contrle arrtes doivent tre proportionnes aux risques valus, exemples : - mesure renforce : mise en uvre dun contrle a priori sur tous les dossiers, documentation, traabilit des acteurs ; - mesure allge : mise en uvre dun contrle a posteriori sur un chantillon de dossiers ; - mesure danticipation : mise en uvre dun contrle systmatique sur des dossiers sensibles. Il faut tenir compte des contraintes du service : bilan cot / avantage. Pour le suivi du plan dactions, il est ncessaire didentifier un responsable pour chaque action et un calendrier de mise en uvre. Il faut galement sassurer que les ventuels impacts de chaque action du plan sur lorganisation sont bien pris en compte (mise jour de lorganigramme fonctionnel, des fiches de procdures et de contrles). La cohrence densemble des dispositifs arrts doit faire lobjet dune validation : - Les dispositifs de CIB doivent exclusivement viser atteindre les objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit fixs et mesurer leur respect ; ceux qui ne contribueraient pas ces objectifs peuvent tre supprims (sous rserve quils ne contribuent pas un autre objectif explicite de contrle interne autre que budgtaire). - Il peut exister des dispositifs fragmentaires et isols : il convient de sassurer de la cohrence de lensemble, notamment par rapport aux risques principaux.

Elle prvoit les oprations suivantes : mise en place dune organisation structure via une dfinition et une attribution claire des tches, en veillant au principe de sparation des tches ; dfinition des points de contrle tout au long des processus ; laboration et diffusion dune documentation formalise (guides de procdures, organigrammes fonctionnels jour) ; organisation de la traabilit des oprations : il doit tre possible de remonter, partir de la trace dune opration, son fait gnrateur.

3.3 LE

SUIVI INTERNE

DU

DISPOSITIF

DE

CONTRLE

Le dispositif volue par itrations successives et rvisions priodiques. Ainsi la cartographie des risques doit tre mise jour au moins annuellement conduisant des rvisions du plan dactions. Le dispositif est revu en fonction des rsultats de son valuation, ralise notamment par laudit interne. Dans le cadre du suivi, il est important que les responsables : mettent en place les recommandations mises par les auditeurs ; corrigent dans des dlais raisonnables les dfaillances identifies par les diffrents dispositifs dvaluation existants ; rpondent de manire approprie aux rapports et recommandations de la Cour des comptes et aux diffrents corps de contrles.

3.2.5 Le dploiement du dispositif de contrle interne budgtaire

La ralisation du plan dactions constitue la dernire tape de mise en place du dispositif de contrle interne budgtaire ministriel.

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ANNEXES

ANNEXE 1 : LES FICHES DE RISQUE ET LES MATRICES DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE ANNEXE 2 : ILLUSTRATION DE LA MTHODOLOGIE DE CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGTAIRES A LCHELLE DE PLUSIEURS PROGRAMMES DUN MINISTRE ANNEXE 3 : GNRALITS QUEST-CE QUE LE CONTRLE INTERNE ?

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30

Annexe 1 LES FICHES DE RISQUE ET LES MATRICES DE CONTRLE INTERNE BUDGTAIRE

1. LES FICHES DE RISQUE DU CADRE DE RFRENCE INTERMINISTRIEL a. Objet
Ces fiches visent dcrire systmatiquement les risques potentiels (inhrents) attachs aux oprations de gestion budgtaire et menaant latteinte des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit, ainsi que des dispositifs de contrle interne budgtaire mme de les matriser (bonnes pratiques). Elles ont vocation servir daide aux ministres qui le souhaitent pour ltablissement de leurs matrices de contrle interne, le cas chant sur le modle qui est propos infra en point 2.

b. Une prsentation par groupe dactivits des macro-processus

Les risques identifis a priori dans le cadre de rfrence interministriel sont dcrits pour chacun des groupes dactivits de chaque processus, pour chaque cas de gestion et chacun des macro-processus budgtaires MP1 laboration ministrielle dun budget-, MP2 -allocation et mise disposition des ressources-, MP3 -excution des dpenses- et MP5 -excution des recettes non fiscales. Les risques affrents au macro-processus MP8 (pilotage de la masse salariale et des emplois) ont t traits avec les groupes dactivits des macro-processus MP1, MP2, MP3 et MP5.

c. Chaque risque identifi est rapport lobjectif dont latteinte est en cause
Pour chaque risque identifi, lobjectif dont latteinte est en cause est prcis : qualit de la comptabilit budgtaire, en identifiant le ou les critre(s) concern(s) (rgularit, exactitude, exhaustivit, imputation, rattachement, sincrit) et, le cas chant, les lments de comptabilit impacts ; soutenabilit budgtaire, en prcisant le critre en cause (qualit de la programmation budgtaire initiale, qualit du suivi et de lactualisation de la programmation, soutenabilit de la gestion). Des risques peuvent impacter plusieurs critres ou lments de comptabilit. Elments de comptabilit Crdits ouverts en AE Crdits ouverts en CP Consommation d'AE Consommation de CP Disponibles en AE Disponibles en CP Suivi des tranches fonctionnelles Emplois autoriss Consommation d'emplois Emplois disponibles Evaluations de recettes Recettes Etats budgtaires Cohrence comptabilits budgtaire et gnrale Pour chaque risque identifi, le cadre de rfrence propose un libell rsum, en vue de faciliter son appropriation et son utilisation.

d. Les dispositifs de contrle appropris pour couvrir les risques identifis

Les dispositifs de matrise des risques proposs dans les fiches distinguent : les pr-requis mthodologiques : lments de procdure ou de mthode ncessaires la matrise des processus et des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit ;

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les activits de contrle oprationnel proprement parler, rparties en autocontrles et contrles mutuels, dune part, et contrles de supervision et suivi de la qualit du dispositif, dautre part.

Les fiches prcisent de faon gnrique quels sont les acteurs concerns au titre des diffrents lments du dispositif de matrise des risques. Elles indiquent quelle peut tre la documentation des procdures et mthodes dont lapplication est prconise au titre du risque identifi. Pour les diffrents contrles oprationnels dcrits, les fiches retracent les supports utiles (modles types de document, donnes ou restitutions des systmes dinformation notamment). Les fiches ont vocation tre enrichies progressivement des contrles automatiques mis en uvre par lapplication CHORUS.

2. MAQUETTE DES MATRICES UTILISER POUR LABORER LA CARTOGRAPHIE MINISTRIELLE DES RISQUES a. Finalit
Ltablissement de la cartographie des risques ministrielle vise aboutir au recensement des risques qui menacent latteinte des objectifs de qualit de la comptabilit budgtaire et de soutenabilit budgtaire. Ce recensement permet de dfinir les dispositifs de contrle mettre en place. Cette cartographie peut se prsenter sous diverses formes, notamment graphiques. Elle correspond une liste de risques, associs leurs lments de description et de caractrisation et aux dispositifs de contrle mme de les matriser.

b. Champ dapplication
Le recensement des risques doit porter : sur lensemble des composantes du contrle interne budgtaire telles que dcrites dans le cadre de rfrence interministriel (partie 2) : o environnement ministriel ; o pratiques dvaluation des risques ; o activits de contrle ; o systmes dinformation et de communication ; o pilotage du contrle interne. sur les oprations des processus budgtaires proprement parler ; sur les oprations des activits mtier (ou transverses) ayant un impact sur la qualit de la comptabilit budgtaire ou la soutenabilit. Les risques peuvent tre endognes ou exognes. En ce qui concerne les activits relevant des processus budgtaires proprement parler, le ministre peut sappuyer sur les fiches prsentes ci-dessus pour recenser les risques affrents aux processus pertinents pour lui.

c. Structure cible
La maquette des fiches prsentes dans le cadre de rfrence interministriel doit tre complte des rubriques ncessaires une apprhension complte et oprationnelle des risques dans le cadre spcifique et concret du ministre.

Dans une dmarche standard, des champs permettent de faire figurer : un rfrencement facilitant lexploitation de la cartographie (numro du risque), le cas chant en relation avec les processus concerns extraits des macro-processus, les processus mtier du ministre ou les composantes du contrle interne budgtaire ; la description du risque en prcisant le responsable du risque, sa qualification selon divers axes (tels interne/externe, ou autre), les programmes/actions/sous-actions concerns ainsi que les titres et catgories budgtaires ;

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lvaluation des risques inhrents (cest--dire abstraction faite des dispositifs de contrle) la fois quant leur impact, leur probabilit doccurrence et la criticit qui rsulte de leur combinaison (impact X probabilit doccurrence) ; le dtail des dispositifs de contrle en place ou mettre en place (dispositifs cible), prcisant la nature du contrle selon une nomenclature dfinir -telle que autocontrle, contrle mutuel, supervision, contrle prventif, contrle dtectif -, lieu ou acteur du contrle, moment du contrle -tel que a priori, a posteriori-, champ du contrle -tel que exhaustif, par sondage-, priodicit du contrle, mthode de contrle -ex : manuel, automatis, semi-automatis-, support du contrle -ex : restitution, systme dinformation, mthode, fiche, tableau de bord, indicateur-, etc. lvaluation du niveau de matrise compte tenu des dispositifs de contrle en place et de la criticit des risques rsiduels (aprs prise en compte des dispositifs de contrle existants et valuation de leur impact de rduction du risque).

d. Qualification de la gravit des risques, de leur occurrence et de leur poids

Sagissant de lvaluation des risques, la description dune chelle de gravit de limpact ou de frquence permet de normaliser les apprciations portes. Au-del de la qualification de limpact (selon une chelle telle que infime, mineur, modr, majeur, critique par exemple, mais des chelles 3 ou 4 niveaux peuvent suffire), une chelle en montants budgtaires par programme peut tre pertinente, en fonction des enjeux du programme et de limportance de ses marges de manuvre (ou inversement de sa rigidit). Une chelle en fonction des types dinstruments budgtaires mobiliser pour surmonter la ralisation du risque peut galement tre intressante (ex : recours la rserve pour alas de gestion, la rserve de prcaution, virement entre programmes, une loi de finances rectificative). Exemple dchelle dimpact :

Objectif Soutenabilit Impact 5- Critique 4- Majeur 3- Modr 2- Mineur 1- Infime LFR/dpassement de lautorisation Rserve de prcaution Virement Fongibilit Rserve pour alas de gestion

Qualit de la comptabilit budgtaire En % 10 % 5-10 % 3-5 % 1-3 % <1% Programme X > 5 M 2,5-5 M 1,5-2,5 M 0,5-1,5 M < 0,5 M Programme Y > 80 M 40-80 M 24-40 M 8-24 M < 8 M

De mme, lapprciation de la probabilit doccurrence pourra tre adosse une chelle de frquence explicite (au moins une fois par an, une fois par mois, une fois toutes les n annes, etc.).

Exemple dchelle de frquence :

Probabilit de ralisation du risque 5- Quasi certain 4- Probable 3- Possible 2- A ne pas carter 1- Trs peu probable

Mesure de probabilit de survenance Plus de 50 % De 25 50 % De 5 25 % De 1 5 % Moins de 1 %

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Un exemple de matrice de contrle interne budgtaire rfrenant les oprations des macro processus budgtaires est donn en page 30. Une prsentation sous la forme de fiches ou tableaux est galement possible, ds lors que ceux-ci reprennent bien les diffrents champs prsenter et permettent un rfrencement partag des risques et des dispositifs de matrise de ceux-ci.

e. Adaptations possibles
La structure des matrices prsente supra au point c correspond la rfrence communment prconise en matire de cartographie des risques. Elle peut apparatre dune certaine complexit ou revtir un caractre relativement conceptuel pour des publics peu familiers des techniques de formalisation des outils de matrise des risques. Il pourra en consquence tre pertinent, dans une premire approche et en vue de favoriser lappropriation des enjeux du contrle interne budgtaire ainsi que ladhsion la dmarche, dadapter la mthode suivie, tout particulirement sagissant de la maquette de la cartographie des risques et/ou de lordre dans lequel les rubriques sont renseignes :

adapter la maquette

Lvaluation des risques inhrents suppose de faire abstraction des dispositifs ou pratiques de contrle existants. Il sagit en consquence dune dmarche thorique, qui peut apparatre comme trop lourde ds lors que la pertinence nen est pas toujours immdiatement perceptible. Cette tape peut dans ce cas tre omise pour effectuer un travail dvaluation ne portant que sur les risques rsiduels (compte tenu de la prise en compte des dispositifs de contrle existants), permettant didentifier les points sur lesquels des complments sont ncessaires (plan dactions). Le cas chant, lvaluation pourra distinguer la probabilit doccurrence et limportance de limpact.

renseigner les rubriques dans un ordre diffrent de celui qui apparat dans les matrices

Sans sexonrer totalement de lexercice dapprciation des risques inhrents, il peut apparatre plus facile de laborder APRES lvaluation des risques rsiduels, selon une approche de reconstitution rebours , qui peut avoir sa logique. Il convient en tout tat de cause dadapter lutilisation de la maquette au contexte des travaux de sorte que la cartographie soit approprie et comprise, sans ncessairement respecter ni le nombre, ni lordre, ni lintitul des colonnes de la maquette ci-aprs.

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EXEMPLE DE MATRICE DES RISQUES PORTANT SUR LES OPRATIONS DES MACRO PROCESSUS BUDGTAIRES
MP Processus Groupe dactivit Objectif principal
Objectif dont latteinte est en cause (soutenabilit budgtaire ou qualit de la comptabilit budgtaire)

Critre de lobjectif impact

Comptabilit impacte
Elments de comptabilit impacte, sagissant de lobjectif de qualit de la comptabilit budgtaire (Ex. : crdits ouverts en AE, disponibles en CP, suivi des tranches fonctionnelles, emplois autoriss)

Numro du risque

Risque

Evaluation du risque inhrent

Probabilit Impact

DMR existant

Efficacit DMR

Evaluation du risque rsiduel

Probabilit Impact

DMR cible

Rfrencement du risque, si possible connect au rfrencement du processus budgtaire concern

Identification du processus concern relevant du MP

Identification du macro processus budgtaire cible

Groupe dactivit concern du macro processus budgtaire

Critre de qualit de la comptabilit budgtaire ou critre de soutenabilit budgtaire mis en cause par le risque identifi

Description du risque identifi susceptible de compromettre lobjectif de qualit de la comptabilit budgtaire ou de soutenabilit budgtaire.

Mesure de la frquence de ralisation du risque selon une chelle prdfinie par le ministre (ex. : chelle de 1 5).

Mesure de limpact si le risque se ralise selon une chelle prdfinie par le ministre (ex. : chelle de 1 5).

Description des activits de contrle interne existantes contribuant la rduction de la probabilit et de limpact du risque.

Evaluation de la capacit du dispositif existant couvrir le risque identifi.

Elle peut tre ralise en termes dimpact et de probabilit doccurrence. En fonction de son niveau rsiduel, le risque identifi est retenu ou non pour intgration dans le plan dactions pluriannuel de contrle interne.

Description des activits de contrle interne les plus appropries pour couvrir le risque identifi.

Afin dtre plus oprationnelle, la matrice des risques peut tre enrichie dlments portant sur les risques identifis
Risque Responsable du risque
Personne responsable de la matrise du risque

Origine du risque
Interne / externe

Programme Action (sousaction)

Le cas chant

Nature de dpense- Titre (catgorie)

Le cas chant

et de certaines spcifications du dispositif de matrise des risques cible, par exemple :

DMR cible Activit de contrle
Exemples : - procdures, - organisation, - contrles manuels, - contrles automatiques, - contrles semiautomatiques

Niveau
Autocontrle, contrle mutuel, contrle de supervision

Acteur
Responsable du contrle

Frquence
Exemples : - chaque acte, - mensuel, - trois fois par an

Support (y compris SI)

Exemples : - projets de BOP, - restitutions CHORUS, - liste doprations

DMR : dispositif de matrise des risques

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Annexe 2 ILLUSTRATION DE LA MTHODOLOGIE DE CARTOGRAPHIE DES RISQUES BUDGTAIRES A LCHELLE DE PLUSIEURS PROGRAMMES DUN MINISTRE
Cette illustration retrace la mthode suivie lors de ltablissement de la cartographie des risques budgtaires au ministre de la culture en 2008, ainsi que les amliorations et variantes mthodologiques dores et dj identifies dans la perspective de nouvelles exprimentations. Le travail de cartographie a t pilot par une quipe ddie externe au ministre (2 consultants et un membre de la MACIB) mais associant rgulirement en particulier les bureaux de la comptabilit et du budget du ministre ainsi que le CBCM et son chef de DCB. Pour les futures cartographies, la participation dun agent ddi du ministre lquipe de pilotage, identifi comme chef de projet, est rechercher.

1. PHASE DIDENTIFICATION DES RISQUES

Pour procder lidentification systmatique des risques budgtaires, lquipe de pilotage dispose de diffrents outils et mthodes : la documentation permettant de comprendre les dpenses spcifiques du ministre (PAP, notamment JPE, travaux sur les dterminants de la dpense conduits par la DB, rapports du CBCM, etc) ; toute documentation demande aux services budgtaires et comptables du ministre portant sur les guides de procdures, chartes de gestion, applications informatiques financires spcifiques, etc. la liste gnrique des risques recenss dans le cadre de rfrence interministriel de contrle interne budgtaire (dernire version jour ou disponible) ; des entretiens avec les services du ministre, au sein de secrtariat gnral et auprs des responsables de programme ayant pour objectifs soit lidentification des risques budgtaires soit la description des processus budgtaires ; -des ateliers de travail visant la formalisation des processus et le positionnement des risques.

Les entretiens sont prcds dun envoi par mail dune fiche prsentant la dmarche de cartographie des risques et ses objectifs. Il convient que cette fiche explique dj ce que sont les objectifs de qualit budgtaire, ce quest un risque budgtaire au regard de ces objectifs, exemples lappui. Un risque sera identifi ds lors quon lui aura associ un libell explicite, un ou plusieurs programmes ou actions, ou un plusieurs titres de dpense, un ou plusieurs objectifs de qualit budgtaire impacts, une origine interne/externe, enfin un responsable. Il convient aussi, ds le stade de lidentification, de mentionner le cas chant les moyens qui seraient dj mis en uvre pour limiter chaque risque recens.

a. Les entretiens avec les services de la fonction financire et les services du CBCM
Ces entretiens visent en premier lieu dgager une description des processus budgtaires effectifs lchelle du ministre sur le champ couvert par les macro processus budgtaires 1, 2, 3, 5 et 8 ainsi que de lorganisation des fonctions financires. Ils visent galement recueillir une premire liste de risques, vus depuis les services de la fonction financire, en suivant lensemble des portes dentre possibles : processus, nature de dpenses, destination, risques internes/externes. Ils visent aussi qualifier, toujours en termes de risques, les outils informatiques utiliss. Ils permettent enfin de dterminer la liste des entretiens mener avec les quipes places auprs des responsables de programme et la faon daborder le titre 2. Pour traiter lensemble de ces sujets, plusieurs entretiens peuvent ainsi tre ncessaires avec le mme service.

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b. Les entretiens avec les quipes auprs des responsables de programme

Ces entretiens doivent dbuter en sassurant que la dmarche a bien t comprise par les interlocuteurs. Ils visent ensuite recueillir une liste de risques identifis par les responsables de programme en suivant lensemble des portes dentre possibles : processus, nature de dpenses, destination, risques internes/externes. Une premire partie dentretien ouverte peut tre complte par des questions issues dun travail de pridentification ralis par lquipe de pilotage.

c. Les ateliers de travail visant la formalisation des processus et le positionnement des risques processus
Le travail de formalisation des processus vise obtenir un macro-organigramme fonctionnel lchelle du ministre. Latelier de travail correspondant regroupe des reprsentants des services de la fonction financire ainsi que le CBCM. La participation de reprsentants de chaque responsable de programme couvert par la cartographie serait un plus. Latelier de formalisation des processus consiste faire positionner par les participants sur un calendrier budgtaire complet les activits relies aux diffrents processus des MP, telles quelles sont menes par le ministre, en prcisant les rles, lenchanement des tches, les points de dcisions, les livrables, le recours aux applications informatiques. Exemple tir de la cartographie Culture :

laboration, notification et programmation du budget N

N-2
Prsidence / Matignon
Cadrage

Dc.

Janv.

Fv.

Mars

Avril

Mai

Anne N-1
Juin

Juil.

Aot

Sept.

Oct.

Nov.

Dc.
LFI

N
Janv
Mise disposition des crdits

Rpartition budgtaire Notifier les Lettre plafond crdits PLF Analyse de la demande budgtaire N tablir la proposition de budget

tablir la programmation

Dir. du Budget CF Cabinet MCC

15 dcembre Visa PBI Avis sur les DPG

Cadrage du cabinet

Arbitrer sur les crdits N

tablir une proposition. dfinitive de budget R

Arbitrer sur les positions de repli

Pr-notifier les crdits (*) R Polca R

Confrence de budgtaire R

Examen soutenabilit

SG Prog

A
Circulaire SG MCC de cadrage de la prog.
Arrter le montant de la rserve pour rgulation

BBAF

Analyser lexcution N-2 des programmes R

Lettre de cadrage SG MCC Analyser la prvision dexcution N-1 des programmes. R

Confrence technique

Consolider des demandes budgtaires R Polca

Analyser la 1re proposition de budget R

Confrence de budgtisation R Polca

tablir des positions de repli R

Dcliner les plafonds (prog / acti / cat) R Polca

Confrence de rpartition R

A Prparer les notifications PAP

Prparer les DPG Finaliser les Finaliser les Notifier prvisions de les projets de reports N-1 crdits BOP sur N des BOP

laborer la prog. N

laborer la PBI

S G / D A G DAT

Allouer les ressources aux BOP centraux Accord

Arpge Farandole Analyser la demande budgtaire des DRAC

Arpge

C C C

Allocation secondaire aux BOP rgionaux

C Polca

Accord Verser les subventions aux EP

BDO

BCC
Demande budgtaire N
A A Polca laborer la programmation dtaille N Arpge laborer les projets de BOP

Dir. mtier

tablir une demande budgtaire

Prfet CF-R DRAC

tablir une demande budgtaire Excel

Avis Prfet sur le projet de BOP

Avis prog. DRAC

Avis prog. DRAC

Pr-programmation en DRAC
laborer le projet de BOP

A laborer la programmation dtaille N

(*) Le BBAF effectue la notification pour les RProg et les directions mtiers. Le DAT notifie les crdits aux DRAC sur la base du BOP miroir et les directions mtiers notifient les crdits aux EP

EP

Excel

Arpge

Latelier de positionnement des risques vise identifier les risques processus auxquels le ministre est expos. On entend par risques processus les risques gnriques lists dans le rfrentiel interministriel de contrle interne budgtaire associ au manuel des MP. Latelier permet de slectionner parmi ceux-ci les risques pertinents selon la situation particulire du ministre. Il sagit en fait de limiter le travail ultrieur dvaluation prcise des risques aux seuls risques demble identifis comme significatifs en terme de criticit.

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Des ateliers de travail distincts titre 2 et hors titre 2 peuvent tre organiss si besoin. Les travaux de ces ateliers semblent facilits sils dbutent par le traitement du MP3, le cas chant du MP5, puis abordent celui du MP2 et se terminent par le MP1.

d. Rsultats de la phase didentification

Au terme des entretiens, des ateliers et de lexploitation de la documentation, lquipe de pilotage dispose dune ou plusieurs listes de risques budgtaires : la liste des risques processus ; des listes de risques mtiers issus des entretiens et qui sont en gnral une dclinaison par nature ou type de dpense, ou une subdivision des risques gnriques processus ; ventuellement des risques associs de faon transversale aux applications informatiques, aux comptences, la protection des donnes, etc.

Ces listes sont valider par les services qui ont contribu les tablir. Ces risques incluent les risques pouvant dcouler des changements dans lenvironnement conomique, rglementaire, stratgique. La cartographie des risques procde dune concatnation de ces listes. Elle peut conserver des compartiments outils , transverse , ds lors quelle vite les redondances sur lensemble des risques. Une rpartition des autres risques par programme peut tre retenue. Sagissant des risques mtiers recueillis par programme, cette rpartition ne pose pas de problme. Sagissant de risques processus qui demeureraient en tant que tels (car non couverts en totalit par la dclinaison des risques mtiers), une rpartition par programme, plutt que dans un compartiment transverse , na dintrt que sil est demble estim que la criticit du risque processus en question pourrait varier selon les programmes. Un compartiment titre 2 peut aussi tre envisag. Exemple tir de la cartographie Culture :

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2. PHASE DVALUATION DES RISQUES a. Criticit des risques bruts

On cherche valuer dans un premier temps la criticit des risques inhrents, c'est--dire avant toute prise en compte de dispositifs de contrle mis en place par le ministre. Le niveau de criticit est le produit dun niveau dimpact et dun niveau de probabilit doccurrence. Le travail dvaluation consiste donc affecter chaque risque un niveau dimpact et un niveau de probabilit doccurrence. Ces deux critres peuvent tre nots sur une chelle discrte allant de 1 5 : Sagissant de limpact et en matire budgtaire, ce critre peut tre directement reli aux montants budgtaires en cause. Il sagit ds lors de bien calibrer limpact budgtaire du risque. Par exemple, limpact retenu pour un risque de sous-valuation dun projet sera la sous-valuation moyenne et non pas le montant du projet. La notation de 1 5 (infime, mineur, modr, majeur, critique) suppose par ailleurs que les impacts en valeur absolue soient ramens un talon caractristique de lensemble budgtaire sur lequel on souhaite raliser la hirarchisation des risques. Selon les cas, on pourra ainsi choisir un talon par programme ou un seul talon pour lensemble des programmes. On pourra aussi prendre un talon spcifique pour le titre 2 en raison de la fongibilit asymtrique. Sagissant de la probabilit, la notation de 1 5 (de rare quasi certain) peut tre apprhende partir de lhistorique des occurrences de risques. Lvaluation des impacts et des probabilits seffectue au cours dateliers de travail runissant des reprsentants des services de la fonction financire ainsi que le CBCM. La participation de reprsentants de chaque responsable de programme couvert par la cartographie serait un plus.

b. Evaluation des dispositifs de contrle et des risques rsiduels

Latelier dvaluation doit aussi porter sur lvaluation de lefficacit des dispositifs de contrle dj en place. Ceux-ci auront t dans toute la mesure du possible identifis au stade premier de lidentification des risques. A dfaut, les participants de latelier peuvent signaler lexistence de ces dispositifs. Il sagit bien des dispositifs existants et non pas des dispositifs de contrle-cible pouvant figurer dans le rfrentiel de contrle interne. Ds lors, le travail dvaluation consiste affecter ces dispositifs une note correspondant leur efficacit, et non leur effectivit. Une chelle de 1 3 pourra tre retenue (efficacit faible, moyenne et forte). Cette valuation des dispositifs de contrle est enfin rendue plus prcise par une valuation de la criticit du risque rsiduel (niveau rsiduel de criticit compte tenu des dispositifs de contrle luvre).

En pratique, lvaluation des risques bruts, avant prise en compte des dispositifs de contrle en place, peut savrer trs dlicate car elle suppose de se placer dans une situation fictive o les contrles effectifs nexisteraient pas. On pourra donc suggrer, au stade dun premier exercice de cartographie, de procder directement lvaluation des risques rsiduels, correspondant donc la situation relle des contrles en place. Cette valuation pourra tre complte et claire par une identification des dispositifs de contrle en place et ventuellement une valuation de leur contribution effective la matrise des risques.

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c. Rsultats de la phase dvaluation

Au-del de la conservation du rsultat des valuations qui compltent les tableaux issus de lidentification des risques, des prsentations synthtiques peuvent tre utilises sous formes de diagrammes couleurs positionnant chaque risque selon son impact et sa probabilit doccurrence sur une grille dont la couleur des cases figure le niveau de criticit :

Exemple tir de la cartographie Culture (cartographie des risques inhrents) :

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Annexe 3 GNRALITS QUEST-CE QUE LE CONTRLE INTERNE ?3

1. Dfinition gnrale du contrle interne

On peut dfinir de faon gnrale le contrle interne comme un ensemble de dispositifs mis en uvre par les responsables de tous niveaux pour matriser le fonctionnement de leurs activits. Le COSO 14 le dfinit comme un processus mis en uvre par lorgane dadministration, les dirigeants et le personnel dune organisation destin fournir une assurance raisonnable quant la ralisation de ses objectifs . Au sens des rfrentiels AMF et COSO, le contrle interne dun organisme est lensemble des dispositifs de cet organisme, dfinis et mis en uvre sous sa responsabilit, qui visent assurer : la conformit aux lois et rglements ; lapplication des instructions et des orientations fixes ; le bon fonctionnement des processus internes de lentit, notamment ceux concourant la sauvegarde des actifs ; la fiabilit des informations financires.

Il contribue dune faon gnrale la matrise des activits, lefficacit des oprations et lutilisation efficiente des ressources. Il contribue prvenir et matriser les risques de ne pas atteindre les objectifs que sest fixs lorganisation. Le dispositif de contrle interne joue un rle cl dans la conduite et le pilotage de ses diffrentes activits. Toutefois, le contrle interne ne peut fournir une garantie absolue que les objectifs de lentit seront atteints.

2. Objectifs du contrle interne en gnral

protection du patrimoine fiabilit et intgrit des informations financires et oprationnelles (fiables et vrifiables, exhaustives, pertinentes, disponibles) respect des directives efficacit et efficience des oprations

3. Notion de risque
Un risque est la menace quun vnement ou une action affecte la capacit dune entit atteindre ses objectifs.

4. Pralables du contrle interne

dfinition de la mission identification des facteurs de russite connaissances des rgles respecter

5. Les familles de dispositifs de contrle

Il convient de regrouper les dispositifs de contrle selon une classification dfinir5 de sorte de vrifier que lensemble des leviers sont mobiliss.

Lensemble de cette annexe sappuie largement sur louvrage de J. Renard, Thorie et pratique de laudit interne, Eyrolles, Editions dorganisation. 4 Committee of sponsoring organizations of the Treadway Commission 5 Exemple tir de louvrage de J. Renard prcdemment cit: objectifs, moyens, systme dinformation, organisation, procdures, supervision

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6. Les 5 volets traiter (dans le rfrentiel COSO)

Le COSO est un rfrentiel international prsentant les composantes du contrle interne (dit COSO I) ou du contrle des risques (COSO II) : environnement de contrle (intgrit et thique, mobilisation des comptences, organisation, dlgations de pouvoirs et de responsabilits, pilotage) valuation des risques (stratgies et objectifs, dmarche dlaboration et de mise jour de la cartographie des risques majeurs, identification des risques, valuation et hirarchisation des risques) activits de contrle (plans de matrise des risques, contrle de leur mise en uvre) information et communication (disponibilit des informations, scurit des systmes dinformation, protection des informations, communication interne et externe, scurisation de la communication financire) pilotage du contrle interne (organisation, animation, valuation du dispositif de contrle interne).

Ces composantes sont dcliner : sur les activits oprationnelles en matire de compte rendu (qualit de linformation notamment financire) en matire de conformit (respect des lois et rglements) en matire de stratgie

et tous les niveaux de lorganisation : entit directions units oprationnelles oprateurs (entits contrles).

6.1- Un environnement interne favorable

Il dcoule de lexistence simultane : dune thique dune stratgie dune organisation.

Une thique :
Existence de codes de conduite et de rgles dthique, application de normes de comportement moral. Exemples : Fonction publique : cf. statut gnral notamment rgles dontologiques - exclusivit de lactivit professionnelle publique (sauf drogations) - secret professionnel - discrtion professionnelle - satisfaction des demandes dinformation du public sous rserve des obligations de secret ou de discrtion professionnels - responsabilit sur lexcution des tches confies.

Un management stratgique :
clair et partag : dlgations de pouvoir clairement dfinies, adaptation permanente des comptences aux postes attribus, objectifs ralistes et ralisables, GRH transparente et connue de tous, cohrence des systmes dincitations avec lthique et les objectifs impulsant une culture de risque au plus haut niveau inscrit dans un horizon de programmation long terme se dclinant de faon cohrente tous les niveaux de lorganisation.

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Exemples : Rfrentiel de contrle interne budgtaire du MCC : - quelle est la gestion prvisionnelle des profils des emplois et des comptences sur la gestion budgtaire et comptable ? - comment est organis le circuit de dlgation de signature ? - comment sont organises et gres les relations avec les partenaires et les oprateurs du ministre ? Fonction publique : Plan de GPEEC en matire de fonctions financires (formations, parcours de carrire, rmunrations, mobilit, gestion de la filire) Dlgations de signature, de pouvoir, arrts dorganisation comptable Plans objectifs/moyens avec les oprateurs (contrats de progrs, etc.), formalisation des relations avec lentit Des instances de gouvernance qui remplissent leur rle : Exemples : Rfrentiel de contrle interne budgtaire du MCC : Comment est organise la fonction financire du ministre (rpartition des responsabilits de gestion et de dcision) ? Comment sont rparties les tches relatives aux processus dlaboration du budget, dallocation et de mise disposition des ressources et dexcution des dpenses ? Fonction publique : Mise en place dans les ministres de comits daudit Acteurs en charge des diffrents rles darbitrage et de pilotage des processus budgtaires et comptables 6.2. Une gestion des risques Elle repose sur lexistence des tapes suivantes : une dfinition des objectifs stratgiques (oprationnels, de qualit de linformation notamment financire et de conformit aux lois et rglements) et des limites explicites daversion ou de tolrance au risque de lentit une identification des opportunits et des risques inhrents aux activits une valuation des risques dbouchant sur une cartographie des risques, la fois au niveau de lentit tout entire (macro-valuation) et au niveau de chaque activit (micro-valuation). La cartographie des risques restitue la gravit et la frquence values des risques identifis, sur la base dune nomenclature des risques un traitement du risque (politiques de prvention ou de protection) en tenant compte du rapport cot/bnfice.

6.3. Des dispositifs de contrle Les activits de contrle sont les dispositifs mis en place par chacun pour grer ses activits en matrisant les risques compromettant latteinte des objectifs. Ils sont soit propres lentit, pour faire face des risques gnraux, soit propres une activit. Ils sont regroups en familles de dispositifs et il convient den assurer la cohrence densemble.

6.4. Information et communication

dfinition des rgles et modalits de : o communication interne (implication du secrtaire gnral en matire de contrle interne, bonne connaissance du dispositif de contrle interne par les agents) o communication externe qualit de linformation (contenu, dlais de disponibilit, mise jour, exactitude, accessibilit) ncessaire au contrle interne qualit des systmes dinformation, stratgiques et intgrs aux oprations.

6.5. Pilotage
un ensemble de dispositifs appropri par les responsables, qui doivent en assurer la dfinition, la mise en place et la matrise ; quelle sensibilisation/information des responsables au contrle interne (matrise des activits) ?

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des processus dactualisation (mise jour) permanents ; des dispositifs dvaluation (internes continus et externes ponctuels, notamment par laudit interne).

Exemples : Rfrentiel de contrle interne budgtaire du MCC : Description de lorganisation (secrtaire gnral, comit de pilotage, responsable de projet contrle interne budgtaire, animant un comit de projet, regroupant les correspondants du contrle interne budgtaire implants dans les directions mtier).

7. Ce que nest pas le contrle interne

Le contrle interne ne constitue pas une fin en soi mais un moyen darriver ses fins. Le contrle interne nest pas simplement un ensemble de manuels de procdures et de documents : il est mis en uvre par des personnes et assur par des acteurs tous les niveaux de la hirarchie. Lencadrement ne peut attendre du contrle interne quune assurance raisonnable et non une assurance absolue. Le contrle interne nest pas un systme dinspection ou de vrification. Le contrle interne ne constitue pas une charge de travail supplmentaire : il doit tre intgr lorganisation et aux procdures.

8. La pertinence des cadres gnraux de rfrence du contrle interne dans le cadre de la gestion en mode LOLF
La gestion de lEtat est dsormais rgie par des objectifs explicites et pilote par des responsables identifis, ce qui renforce la ncessit : de mise sous contrle des activits pour sassurer de latteinte des objectifs dans le cadre fix dune information financire et budgtaire de qualit, support du pilotage.

Si les objectifs finaux de la gestion des politiques publiques diffrent de ceux des entreprises, ceux fixs aux administrations de lEtat ltant dans le cadre de leur gouvernance propre (Parlement et Gouvernement), les attentes quant lefficacit de leur mise en uvre et la qualit de linformation associe sont analogues celles des entreprises. Do la pertinence des cadres gnraux de rfrence de contrle des risques.

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MACIB

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