Crecer Juntos para La Primera Infancia, Encuentro Regional de Politicas Integrales, Unicef

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Crecer Juntos para la Primera Infancia. Aportes del Encuentro Encuentro Regional de Regional Polticas 2011 Integrales 2011
DIRECCIN EDITORIAL Elena Duro, Especialista en Educacin de UNICEF COLABORADORES Cecilia Del Bono y Samanta Bonelli Este libro es resultado de las conferencias y talleres presentados en el Encuentro Regional de Polticas Integrales Crecer Juntos para la Primera Infancia que se llev a cabo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires los das 9, 10 y 11 de noviembre de 2011.
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Noviembre de 2012

CRECER JUNTOS PARA LA PRIMERA INFANCIA. ENCUENTRO REGIONAL DE POLTICAS INTEGRALES 2011. 204 pginas, 21 x 29.7 cm
ISBN: 978-92-806-4675-7 Impreso en Argentina Primera edicin, noviembre de 2012 2.000 ejemplares Edicin y correccin de estilo: Laura Efrn Diseo y diagramacin: Munda diseo Se autoriza la reproduccin total o parcial de los textos aqu publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los crditos correspondientes y no sean utilizados con fines comerciales.
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) buenosaires@unicef.org www.unicef.org.ar
ndice
Pg.
Prlogo Captulo 1. Poltica pblica de infancia Polticas pblicas integrales para la infancia, Liliana Periotti Los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios, Ramona Albornoz Poltica pblica de infancia en el desarrollo infantil temprano, Helia Molina Milman Captulo 2. Los desafos de la sustentabilidad de las polticas de desarrollo infantil Cambios y desafos de las polticas de niez en Argentina, Paola Vessvessian La Asignacin Universal por Hijo, Rodrigo Ruete Inversin social en primera infancia en Argentina, Damin Bornari, Juan Balasini y Andrs Cappa Una mirada regional a la situacin de la primera infancia, Maite Onochie Quintanilla Lecciones de la experiencia de poltica pblica para la primera infancia en Colombia, Manuel Manrique Castro Iniciativa Maternidad Segura y Centrada en la Familia, Zulma Ortiz Captulo 3. La dimensin local e intercultural del desarrollo infantil Enfoque intercultural y primera infancia en Per, Mara Elena Ugaz La experiencia uruguaya de Canelones Crece Contigo, Gabriela Garrido Captulo 4. Abordaje integral del desarrollo infantil Derechos humanos y primera infancia, Victoria Martnez La experiencia argentina en la planificacin nacional de la educacin obligatoria, Marisa Daz La experiencia de Pakapaka, Cielo Salviolo La escolarizacin como poltica hacia la primera infancia, Flavia Terigi Infancia, educacin e igualdad, Patricia Redondo Enfoque de derechos e integralidad, Alicia Stolkiner El Plan Nacional de Primera Infancia de Brasil, Carmen de Oliveira Medios de comunicacin de calidad para la infancia, Beth Carmona Actualizando el panorama de la educacin infantil brasilea, ngela Rabelo Barreto Los planes de educacin obligatoria y otras polticas de Estado en Paraguay, Dora Ins Perrota Captulo 5. Talleres Captulo 6. Anexo estadstico
6 9 10 12 14 27 28 36 39 50 63 71 85 86 93 103 104 115 120 125 130 134 136 140 146 160 169 189
Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011
Prlogo
Lo que sucede con un nio en sus primeros aos de vida tiene una importancia fundamental tanto para su bienestar presente como para su futuro. Garantizar y cuidar el desarrollo infantil temprano es esencial para que los nios y nias ejerzan el conjunto de derechos de los cuales son tutelares. Garantizar el desarrollo pleno en la primera infancia ayuda adems a las personas a salir de la pobreza y a combatir la inequidad dentro de y entre las comunidades y las naciones. Este libro es resultado de las conferencias y talleres presentados en el Encuentro Regional de Polticas Integrales Crecer Juntos para la Primera Infancia que se llev a cabo en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires los das 9, 10 y 11 de noviembre de 2011. El Encuentro, convocado por Presidencia de la Nacin, cont con el involucramiento y participacin desde su inicio de las ms altas autoridades y equipos polticos y tcnicos del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales y de los Ministerios de Desarrollo Social, Educacin, Salud, Justicia y Derechos Humanos, Trabajo Empleo y Seguridad Social y Economa de la Nacin. Unicef fue el aliado del gobierno para llevar adelante este relevante evento. Crecer Juntos por la Primera Infancia tuvo el propsito de generar un espacio de reflexin e intercambio para difundir las prcticas y estrategias de implementacin de las polticas pblicas dirigidas a la primera infancia. Para ello, se convoc tambin a destacados especialistas y a funcionarios de Chile, Brasil, Paraguay, Uruguay, Per y Colombia. Durante tres das de fecundo intercambio la temtica fue abordada desde distintos enfoques, campos disciplinarios y perspectivas. Las preocupaciones de los participantes (decisores pblicos, acadmicos, representantes de organizaciones de la sociedad civil, promotores territoriales) tambin fueron diversas, y abarcaron desde interrogantes coyunturales para resolver los problemas inmediatos del da a da de la infancia en nuestro pas, a travs de la presentacin de experiencias concretas, hasta reflexiones acerca de las polticas pblicas ms estructurales dirigidas a la primera infancia. Algunos de los ejes que recorrieron transversalmente las diferentes exposiciones y talleres fueron los siguientes: Los primeros aos de vida de un nio resultan fundamentales en el desarrollo de las diferentes etapas de su ciclo de vida ulterior. La inversin en primera infancia puede mejorar las capacidades futuras de los nios de distintas formas: aumentando las posibilidades de vivir una buena vida, ser econmicamente productivos y vivir en sociedad como ciudadanos activos. s necesario invertir en los nios y nias, utilizando los presupuestos en los diferentes niveles de goE bierno como una herramienta hacia el cumplimiento de los derechos de la niez. Los nios y nias que participan en programas de primera infancia tienen mejores logros de aprendi zaje en la educacin primaria; repiten y abandonan menos que aquellos que no tienen la oportunidad de participar en ellos. as polticas pblicas de infancia que han demostrado mayor eficacia son aquellas ms holsticas, L integrales, multisectoriales y sostenidas en el tiempo. Promover polticas pblicas basadas en la integralidad resulta un proyecto colectivo del cual es nece sario que participen gobiernos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. ensar en trminos de la integralidad de las polticas; la cultura (o el acceso de los nios a contenidos P audiovisuales) est en pie de igualdad con otros aspectos que tienen que ver con la salud, la educacin, la vivienda y la alimentacin.
Poltica pblica de infancia
a aplicacin del enfoque intercultural en la primera infancia no slo es un asunto tico y de derecho, L sino que adems logra polticas y programas ms eficientes. Es imperativo que los pases establezcan el desarrollo de la primera infancia como prioridad al de sarrollar polticas de Estado.
Resulta complejo sintetizar una nica idea fuerza de los debates surgidos en el Encuentro. Sin embargo, podramos destacar la importancia de seguir pensando y trabajando en pos de polticas pblicas de desarrollo infantil basadas en un enfoque integral, lo que necesariamente conlleva: i) coordinar acciones a diferentes niveles e instalar una perspectiva del trabajo interdisciplinario e intersectorial (integrar, sin descuidar las funciones especficas de cada sector, nuevas y diferentes prcticas), ii) ponderar el rol decisivo de las familias en el desarrollo integral de los nios y nias, promoviendo la participacin activa de la comunidad en el sostn y acompaamiento de las mismas, iii) propiciar una mejora en el acceso de las familias a recursos y servicios bsicos de calidad y iv) fortalecer los espacios de cuidado temprano y servicios de atencin a travs de la capacitacin del recurso humano, el equipamiento y las mejoras edilicias de los centros. Se han podido constatar enormes avances en las polticas y programas destinados a la primera infancia en el pas. Pero restan aun desafos en relacin a evaluaciones de impacto de polticas y programas que posibiliten ampliar y mejorar las buenas prcticas vigentes; un mayor nivel de articulacin de los distintos sectores de las polticas de infancia para aunar sinergias y elevar los beneficios; y una determinante rectora de polticas de primera infancia de carcter nacional y federal que alcance las metas prefijadas en todo el territorio nacional. Unicef quisiera participar como un aliado estratgico en esta agenda que poseen la Nacin y las Provincias. Estamos convencidos que este Encuentro Regional contribuy a avanzar en este sentido, poniendo al desarrollo infantil como prioridad de agenda de las polticas pblicas y generando acuerdos sobre las estrategias de implementacin. Esperamos que esta publicacin resulte una contribucin ms a la planificacin de las polticas pblicas dirigidas a la primera infancia en el pas y en la regin.
Andrs Franco Representante Unicef Argentina
1. Poltica pblica de infancia
Polticas pblicas integrales para la infancia, Liliana Periotti Los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios, Ramona Albornoz Poltica pblica de infancia en el desarrollo infantil temprano, Helia Molina Milman
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Polticas pblicas integrales para la infancia

Liliana Periotti
Subsecretaria de Polticas Alimentarias, Ministerio de Desarrollo Social, Argentina Coordinadora General del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos
Desde 2003, el Gobierno Nacional ha orientado sus polticas pblicas en pos de la construccin de una ciudadana diferente, inclusiva y comprometida en la solucin de los problemas de la comunidad. Se instala as un cambio en la mirada que, desde un abordaje integral, apunta a garantizar los derechos humanos sociales, polticos, econmicos y culturales con equidad territorial. El abordaje integral hace eje en las personas y los pueblos. Implica una integralidad en la mirada, superadora de las visiones fragmentadas presentes en modelos anteriores. Pero tambin implica una integralidad en la gestin desde la articulacin intersectorial, multiactoral e interjurisdiccional. Es decir, un modelo de gestin asociado con un Estado presente, convocante de la participacin de los distintos actores, que da lugar a una nueva institucionalidad en la relacin Estado-sociedad. Este enfoque conlleva, adems, una estrategia territorial a fin de detectar las necesidades y demandas de cada sector, respetando la pertenencia tnica y cultural, para construir en lo diferente respuestas concretas. As, el abordaje territorial integral busca promover la organizacin comunitaria, garantizando la participacin de las comunidades en los procesos de diseo y ejecucin de las acciones, otorgando sustentabilidad y logro de resultados a partir del reconocimiento de las diferencias regionales y culturales. El logro de estos objetivos requiere no slo de la voluntad poltica, sino tambin de generar las condiciones de innovacin en la gestin estatal, en las formas de articulacin y distribucin justa y eficiente de los recursos. En lo que refiere especficamente a las polticas hacia la primera infancia, con la sancin de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes se inaugura una nueva etapa en el accionar de lo pblico con respecto a la niez. De este modo, se pone fin a la intervencin tutelar del Estado reconociendo a nias, nios y adolescentes como sujetos plenos de derecho. En ello ocupa un lugar preponderante la recuperacin de la familia como promotora de la integracin social. Esta decisin del Estado Nacional, sustentada en su legtima autoridad de promover polticas pblicas basadas en la integralidad, resulta en un proyecto colectivo del cual participan gobiernos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y el sector privado. Ello supone el desafo de establecer los acuerdos y consensos necesarios para que la articulacin intra e intersectorial nacional y la gestin federal sean una realidad. Es desde esta perspectiva que los Ministerios de Desarrollo Social; de Educacin; de Salud; de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; y de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin integran recursos, conocimientos y experiencias, consolidando espacios interinstitucionales en los niveles nacional, provincial y local, para el desarrollo del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos. El mbito en el que se desarrolla esta articulacin es el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales de la Presidencia de la Nacin. Creado mediante el Decreto 357/02, su objetivo es constituir un espacio de planificacin y coordinacin de las polticas sociales para fortalecer la gestin de gobierno, a travs de la definicin de cursos de accin coordinados e integrales que optimizan la asignacin de los recursos. Esto se lleva a cabo desde una perspectiva que considera que la asignacin de recursos para la infancia no debe ser entendida como un gasto, sino como una inversin social fundamental para el logro de sociedades ms justas y sin violencia, en un plano de plena vigencia de los derechos humanos.
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Lo anterior exige una visin que tenga en cuenta todas las etapas del desarrollo de las personas. Es por eso que Primeros Aos se propone visibilizar a los nios y nias ms pequeos instalando como poltica pblica el abordaje integral del desarrollo infantil en su contexto familiar y comunitario. Asimismo, acompaar y fortalecer a las familias en su rol protagnico en la crianza desde una perspectiva que promueve la articulacin de recursos, acciones y la participacin y organizacin comunitaria. Dadas sus caractersticas, el Programa rene los principios rectores de derechos humanos: integralidad, interdependencia, universalidad. Ello supone contemplar todos los aspectos del desarrollo infantil, tanto los fsicos y psquicos como los sociales, cognitivos y emocionales, tal como lo plantea la Convencin sobre los Derechos del Nio. En su adecuacin a las realidades locales, complementa y fortalece los proyectos y programas existentes en las provincias y apoya las acciones en desarrollo en las localidades. Para ello despliega diversas estrategias de acompaamiento a las familias, los nios, las nias y la comunidad, articulando recursos y poniendo a disposicin sus equipos tcnicos y una amplia red de facilitadoras y facilitadores capacitados por el Programa y con experiencia de trabajo. De este modo, se lleva a cabo un trabajo articulado con los Centros Integradores Comunitarios en las Mesas de Gestin y con distintos actores presentes en el territorio para conformar entornos protectores de derechos de nios y nias desde los primeros aos de vida. Primeros Aos trabaja en forma directa con las familias, llevando adelante talleres y encuentros en los que se abordan temas como lactancia materna, alimentacin y nutricin, cuidados en el embarazo y del nio/a pequeo/a, prevencin de enfermedades infantiles, hbitos de higiene, educacin sexual integral, lectura y narracin, juego, aprendizajes tempranos, escolarizacin inicial, terminalidad educativa, promocin del trabajo decente, erradicacin del trabajo infantil, derechos del nio, integracin de nios con necesidades especiales, perspectiva de gnero, violencia familiar de gnero, ciudadana y participacin comunitaria, derecho a la identidad y diversidad cultural y comunicacin comunitaria, entre otros. Los temas vinculados con la alimentacin se enmarcan en la concepcin de la nutricin en sentido amplio que promueve el Ministerio de Desarrollo Social. La misma implica considerar la problemtica alimentario-nutricional desde la complejidad, lo cual trasciende el estricto acto de ingerir nutrientes para mantener la salud. Esto ltimo requiere de un enfoque integral que tenga en cuenta la salud, aspectos culturales, econmicos, vinculares y la participacin comunitaria desde la perspectiva de derechos. Asimismo, se propicia la participacin y el compromiso de las instituciones, de las organizaciones de las comunidades y de las familias a partir de las iniciativas comunitarias. Se trata de proyectos financiados por el Programa que incluyen en su elaboracin y ejecucin a las familias, a las/los facilitadoras/ es y a las instituciones y referentes locales. Esto favorece la participacin y movilizacin social y contribuye a visibilizar las necesidades y problemticas de las nias y los nios. El objetivo es fortalecer a las familias en la crianza de las nias y los nios, promoviendo mbitos familiares e institucionales seguros y contenedores. De este modo se construyen o mejoran espacios comunitarios: espacios de juego y lectura, de lactancia, plazas, entre otros. En este camino se avanza hacia polticas de Estado activas que fortalecen las capacidades institucionales, familiares y personales para mejorar los mbitos de crianza tanto de la familia como de la comunidad. As como tambin se promueve el acceso a servicios bsicos de salud, educacin, nutricin y agua potable, entre otros. Este es el cambio que han tenido las polticas pblicas en la Argentina. Y lo que se pretende desde este Estado es su profundizacin en forma conjunta con toda Latinoamrica, construyendo as las polticas para la infancia en la Patria Grande.
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Los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios

Ramona Albornoz
Presidenta de la Comisin de Promocin y Asistencia a los Centros de Desarrollo Infantil Secretara de Niez, Adolescencia y Familia, Ministerio de Desarrollo Social, Argentina
Desde el ao 2003, en Argentina asistimos a una profunda transformacin poltica, social y cultural con el objetivo de desandar el camino que transitbamos como consecuencia de la implementacin de polticas que adheran al neoliberalismo. Desandar ese camino signific para el Estado argentino comenzar a prestar atencin a las iniciativas que haban desarrollado las comunidades y las organizaciones sociales, de manera de atender lo que el Estado haba abandonado en ese momento: el cuidado de la primera infancia. En esa lnea, la Comisin de Promocin y Asistencia a los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios es una de las estrategias del Estado Nacional para abordar la temtica de la primera infancia en nuestro pas. Nace con la promulgacin de la Ley 26.233 de Promocin y Regulacin de Centros de Desarrollo Infantil, iniciativa impulsada por la senadora Alicia Kirchner, tomando como antecedente las experiencias que en materia de cuidado de nias y nios se haban desarrollado en las distintas comunidades a lo largo y ancho de la Argentina. En 2007 se sanciona la mencionada Ley 26.233 y en 2008 se promulga su reglamentacin, lo que implic la creacin de la forma organizativa de la Comisin, estableciendo como autoridad de aplicacin a la Secretara Nacional de Niez Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Esta complejidad aparente en la pertenencia tiene que ver con la formulacin de las polticas sociales y adems con que la existencia de los Centros de Desarrollo Infantil tiene como marco a la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes y a la Ley 26.203 de Educacin Nacional. En ese sentido, los centros son espacios de atencin integral de nios y nias de hasta 4 aos de edad, en donde adems se realizan acciones para instalar, en los mbitos familiar y comunitario, capacidades que favorecen la promocin y proteccin de los derechos de nios y nias. Es en el camino de la restitucin de derechos que se concibe el trabajo integral a travs de polticas sociales, en donde la comunidad, sus formas organizativas y las familias tienen un rol central. Por ello, los distintos Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios se fortalecen a travs de las propuestas propias de cada localidad, ya que nuestro pas es muy diverso en materia cultural. Esto lo hacemos utilizando distintas herramientas innovadoras. En primer lugar, con la participacin de las provincias en la elaboracin de las polticas en el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia. Este Consejo Federal, conformado por las distintas provincias y por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, representa el fuerte impulso y compromiso de instalar en la agenda pblica la cuestin de la primera infancia. Trabajar en conjunto con los distintos ministerios y niveles es lo que llamamos desarrollo territorial, que tiene nuestra propuesta a nivel del Estado Nacional.
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Entre las acciones llevadas adelante por la Comisin de Centros de Desarrollo Infantil se pueden mencionar: Fortalecimiento de las reas provinciales, trabajando en conjunto lo que cada provincia determina. Fortalecimiento de los espacios de cuidado de la primera infancia en los Centros Integradores Comunitarios. Asistencia tcnica, capacitacin y asistencia financiera a los Centros de Desarrollo Infantil provinciales, municipales y de organizaciones no gubernamentales.
No estamos llevando adelante polticas enlatadas que son propias de otro momento histrico. Estamos construyendo la integralidad trabajando codo a codo, dejando de lado los egos y advirtiendo que cada rea tiene una razn de ser, una especialidad. Construir el Estado presente y promotor a partir de todo lo que las organizaciones de la comunidad han aportado en estos diez largos aos es hacerse cargo de la niez y sobre todo de la primera infancia. Los nios son sujetos de derecho; no son solamente el futuro sino el presente.
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Poltica pblica de infancia en el desarrollo infantil temprano

Helia Molina Milman
MD MPH, Mdica pediatra y salubrista Departamento de Salud Pblica de la Pontificia Universidad Catlica de Chile
Introduccin
El principal objetivo de este documento es reconocer que las caractersticas enriquecedoras de los mbitos donde los nios y nias nacen, crecen y aprenden son fundamentales para su desarrollo. Por ello, los padres, las familias y la comunidad requieren de polticas, planes y programas que, tanto a nivel nacional como local, los ayuden a ofrecer a sus nios entornos estimulantes y favorecedores del desarrollo infantil temprano (DIT). Esto obedece a que la infancia temprana (0 a 8 aos, incluyendo el perodo intrauterino) es un perodo muy importante en el desarrollo humano. En los primeros tres aos, o en los primeros mil das de vida, existen momentos crticos en el desarrollo cognitivo, emocional, social y del lenguaje y las ventanas de oportunidad de intervencin estn claramente identificadas. Lo que se haga o se deje de hacer en ese perodo tendr significancia a lo largo de todo el curso de vida. En otras palabras, el perodo de la infancia temprana puede demarcar la trayectoria en salud, el aprendizaje y la conducta, as como influir en las futuras etapas del desarrollo. A su vez, las evidencias que han aportado las neurociencias, ciencias sociales, del comportamiento y econmicas sobre la relevancia del desarrollo infantil temprano han favorecido el desarrollo de marcos conceptuales as como la identificacin y anlisis de los determinantes psicosociales involucrados. Por otro lado, la infancia y su contexto han sido sujetos de polticas pblicas sectoriales, conducentes principalmente a mejorar la sobrevida y a aumentar la cobertura educacional bsica y pre bsica. En ese sentido, las caractersticas biopsicosociales, as como la importancia del entorno fsico en el desarrollo infantil, requieren de polticas integrales, es decir, sin la mirada restringida de un sector como salud y/o educacin. Por el contrario, se deben considerar todos los sectores y actores institucionales y sociales involucrados en generar condiciones favorables para el logro del ptimo potencial gentico de desarrollo en la primera infancia. En torno a esto ltimo vale destacar que ms de 200 millones de nios menores de 5 aos no alcanzan su potencial de desarrollo en pases de bajos y medianos ingresos (Engle, Fernald y otros, 2011). Afortunadamente, gracias a la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) en 1990 comienza a observarse una nueva retrica de la infancia: la introduccin del concepto del nio y nia como sujetos de derechos y no como objetos de programas o intervenciones. En cuanto a la infancia temprana, el Comentario General 7 a la CDN detalla el derecho de cada nio y nia a lograr su ptimo potencial gentico de salud y desarrollo y explicita el rol garante del Estado. Esto implica un cambio paradigmtico que modifica de manera sustantiva la relacin entre Estado, familia e infancia.
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Marco conceptual del desarrollo infantil temprano

El desarrollo infantil no es slo crecer y madurar, es mucho ms. Es el producto de la interaccin entre esas capacidades y los factores individuales, el ambiente y la experiencia. Es el proceso de cambio mediante el cual el nio aprende a lograr mayor complejidad en sus movimientos, pensamientos, emociones y relaciones con otros. Se caracteriza por la progresiva adquisicin de funciones tan importantes como el crecimiento fsico, el control postural, la autonoma de desplazamiento, la comunicacin, las habilidades cognitivas y de lenguaje verbal as como la interaccin social (Banco Mundial, 2010).
Modelo ecolgico de desarrollo infantil temprano y determinantes sociales

El modelo ecolgico (Bronfenbrenner, 1979), hoy compartido por la gran mayora de expertos mundiales en el tema, considera que el desarrollo en su conjunto depende de la interaccin dinmica del nio o nia con su entorno.
Figura 1 - Modelo ecolgico adaptado
ESTADO COMUNIDAD FAMILIA Desarrollo integral del nio Entorno social Cohesin Servicios Calidad Cultura Valores Polticas Colaboracin intersectorial Distribucin de riquezas
SALUD NUTRICIN
GENTICA ATENCIN
ACCESIBILIDAD PARTICIPACIN SALUD EDUCACIN TRABAJO MEDIO AMBIENTE JUSTICIA SANEAMIENTO
Ciclo de vida
Fuente: Este modelo ecolgico de desarrollo integral del nio y la nia fue adaptado por H. Molina y R. Mercer.
En esta visin (Figura 1), los ambientes y entornos estn representados, desde lo macro a lo micro, por el Estado (y hoy da tambin el mundo global), la comunidad y la familia; y en conjunto con el patrn Figura 2 - Evidencias de las neurociencias biolgico constituyen un sistema de interacciones multidireccionales. El Estado opera a travs de polticas pblicas, marcos institucionales y jurdicos, as como valores y principios. La comunidad, mediante Lenguaje y crecimiento cerebral desde el Desarrollo cerebral humano modos de organizacin y participacin. Y la familia con su rol trascendente e irreemplazable de amor, nacimiento a los 2 aos proteccin, cuidado y satisfaccin de necesidades inmediatas (Irwin, Siddigi y Hertzman, 2007).
Edad Nacimiento 3 meses 6 meses Lenguaje Llanto Arrullo Balbuceo Peso 335 grs. 516 grs. 660 grs.
CIRCUITO SENSORIAL LENGUAJE FUNCIONES COGNITIVAS SUPERIORES
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Los determinantes sociales de la salud (DSS), por su parte, son las condiciones sociales en las cuales viven y trabajan las personas o, de acuerdo con Tarlov (1996), las caractersticas sociales dentro de las cuales la vida tiene lugar. Incluyen las caractersticas especficas del contexto social que influyen en la salud y el desarrollo, as como las vas por las cuales estas condiciones se traducen en efectos en salud. Entre los determinantes sociales estructurales se encuentran la pobreza, las condiciones de empleo, la estratificacin social y la educacin. La importancia de los determinantes sociales reside en que estos definen el espacio de vida y relaciones donde el nio nace, crece, juega y se relaciona, as como el acceso a servicios de salud, educacin, vivienda, recreacin, etc. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ha reconocido al DIT como un determinante de la salud y el bienestar en todo el ciclo de vida. Pero a la vez, el desarrollo infantil est influenciado fuertemente por los determinantes sociales de la salud. Por ello, en 1995 se crea la Comisin de Determinantes Sociales de la Salud, con secretariado en la OMS y con liderazgo de varios pases y sus mandatarios. En el marco de la Comisin, y con el objetivo de indagar en los principales determinantes y su rol en la salud y el desarrollo humano en el mundo, se crean redes de conocimiento para cada uno de los temas seleccionados, entre los que se encontraba el DIT. Como fruto de ese trabajo, el grupo de expertos liderado por Clyde Hertzman entrega un documento de informe final, llamado Desarrollo infantil temprano. Un potente ecualizador, que hace recomendaciones muy concretas a los pases para el desarrollo de polticas pblicas de infancia.
Evidencias provenientes de las neurociencias

Las neurociencias han aportado un fuerte cuerpo de evidencias sobre la existencia de perodos crticos y sensibles del desarrollo, visualizando ventanas de oportunidad, a veces nicas, para el logro de determinadas competencias. Por ejemplo, la reproduccin neuronal es intensa en el perodo intrauterino. Para desarrollarse, estas clulas deben conectarse entre s. Cuanto ms estimulante sea el entorno primario, ms conexiones positivas se producen en el cerebro. Si bien la nutricin y el desarrollo fsico son fundamentales, los nios pequeos tambin necesitan pasar su tiempo en un ambiente afectivo y receptivo que los proteja de la desaprobacin inadecuada y el castigo. Requieren oportunidades para explorar el mundo, jugar y aprender cmo hablar y escuchar a los dems (Di Pietro, 2000). Esto se debe a que las experiencias negativas, la falta de estimulacin, la nutricin insuficiente y el estrs durante la vida intrauterina y los primeros mil das imprimen ciertas caractersticas que acompaan todo el curso de vida. Tambin se reflejan en retrasos en los mbitos fsico, psquico, cognitivo y/o social, se traducen en fracaso escolar y trastornos en el comportamiento: estilos de vida poco saludables, delincuencia, abuso de sustancias, bajos ingresos, violencia intrafamiliar y en enfermedades crnicas como diabetes e hipertensin, entre otras (Barker, 1999). Por otro lado, los principales riesgos biolgicos de alteraciones en el DIT son la desnutricin intrauterina, la desnutricin crnica, la deficiencia de yodo y hierro y las infecciones recurrentes (diarrea, malaria, VIH). Los riesgos psicosociales ms importantes son la falta de estimulacin y de oportunidades para aprender, una pobre relacin entre el nio y quien lo cuida y cra, la depresin materna, la exposicin a violencia ambiental, el maltrato, el abuso y la institucionalizacin. Muchos de estos riesgos estn fuertemente asociados a la pobreza (Hertzman, 2000).
SALUD NUTRICIN
GENTICA ATENCIN
MEDIO AMBIENTE JUSTICIA SANEAMIENTO
Ciclo de vida
Fuente: Este modelo ecolgico de desarrollo integral del nio y la nia fue adaptado por H. Molina y R. Mercer.
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Figura 2 - Evidencias de las neurociencias Lenguaje y crecimiento cerebral desde el nacimiento a los 2 aos Edad Nacimiento 3 meses 6 meses 9 meses 12 meses 18 meses Lenguaje Llanto Arrullo Balbuceo Jerga Primera palabra Com. dos palabras Peso 335 grs. 516 grs. 660 grs. 750 grs. 925 grs. 1.024 grs.
-6 -3 -0 3 6 9 1 4 8 12 16
Desarrollo cerebral humano
CIRCUITO SENSORIAL
LENGUAJE
FUNCIONES COGNITIVAS SUPERIORES
Meses EDAD
Aos
Fuente: Nelson, From Neurons to Neighborhoods, 2000.
Perodos crticos del desarrollo temprano Visin binocular Sistema auditivo central Control emocional Hbitos de respuesta Habilidades sociales Lenguaje Smbolos Cantidades relativas
Perodo crtico
Perodo crtico se debilita
Perspectiva econmica
Tambin las ciencias econmicas han entregado evidencias del costo de efectividad de las intervenciones adecuadas en primera infancia, as como del costo de no invertir. Paradjicamente, en los perodos MALEABILIDAD GASTO EN SALUD, en que la actividad neuronal es ms intensa y los momentos crticos son ms cortos, la inversin en NEURONAL EDUCACIN, SERVICIOS Intensidad del Gasto SOCIALES, CRIMEN infancia es ms baja, por lo que los Estados deben posteriormente hacerse cargo de las consecuencias desarrollo cerebral Pblico del dficit de desarrollo (problemas de aprendizaje, bajo rendimiento y desercin escolar, estilos de vida poco saludables, adicciones, violencia, delincuencia, empleos con baja remuneracin y enfermedades crnicas no trasmisibles del adulto, entre otras). Esto sucede a pesar de que existen estudios longitudinales de intervenciones en la infancia Concepcin Nacimiento 1 3 10 60 80 temprana en relacin a DIT que muestran tasas de retorno superiores a 14 veces lo invertido.
EDAD
Fuente: Perry, 1996. Por ello, en la actualidad muchos economistas consideran que la nica forma de romper el ciclo intergeneracional de la pobreza es a travs del DIT. Un buen comienzo en la vida es clave y apunta a reducir las intolerables brechas de inequidad que existen en Latinoamrica (Sen & Brundtland, 1999).
Grfico 1 - Desarrollo del Sistema Nervioso Central
Grfico 2 - Inversin estratgica

TASA DE RETORNO EN INVERSIN
Lenguaje Smbolos
18 Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011 Cantidades relativas
Perodo crtico
Perodo crtico se debilita
Grfico 1 - Desarrollo del Sistema Nervioso Central

MALEABILIDAD NEURONAL GASTO EN SALUD, EDUCACIN, SERVICIOS SOCIALES, CRIMEN
Intensidad del desarrollo cerebral
Gasto Pblico
Concepcin
Nacimiento
10
60
80
EDAD
Fuente: Perry, 1996.
Grfico 2 - Inversin estratgica

TASA DE RETORNO EN INVERSIN
8 6 4 R 2
Programas de salud inicial y educacin pre-escolar
DLARES
Por cada dlar que se invierte en la primera infancia, el Estado se ahorra hasta 8 dlares.
Educacin Capacitacin laboral

Pre-escolar 0 6 Escolar 18 Posterior a la escuela
EDAD
Fuente: Pedro Carneiro, James Heckman, Human Capital Policy, 2003.
Polticas de infancia
En primer lugar es importante dar cuenta de las diferencias entre las polticas pblicas de infancia y los programas infantiles o las intervenciones sectoriales especficas. El concepto polticas pblicas refiere al marco regulatorio y a las disposiciones institucionales que se Familia ENTORNO DEL servicios, a nivel nacional o estatal, para asegurar que los nios y nias de una establecen para brindar Comunidad DESARROLLO INFANTIL nacin tengan acceso a servicios de DIT de calidad. Polticas pblicas Los programas, en cambio, refieren a intervenciones especficas que pueden variar en cuanto a su obLos nios y nias La familia fsico o fomentar el desarrollo La comunidad jetivo primordial, como mejorar el crecimiento cognitivo o socioemoRequieren de servicios que Requiere apoyo para que Requiere apoyo para la cional, y su cobertura puede oa gran escala. Constituyen, adems, la manera en que se apoyen directamente el ser a pequea cuenten con herramientas generacin de condiciones implementan las polticas pblicas. que faciliten el cumplimiento despliegue de habilidades, favorables al desarrollo de
en todas las reas dela suque se gestan las polticas pblicas de infancia en todo el mundo est viHoy la perspectiva desde desarrollo. rando desde lo asistencial y clientelista hacia un marco de ciudadana y derechos de la niez. Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia
Fuente: Chile Crece Contigo, Sistema de Proteccin Integral a la Primera Infancia.
Figura 3 - Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia
Nios-Nias
destrezas y competencias,
de su rol.
nios, nias y sus familias.
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Por otro lado, frente al diseo de una poltica pblica de infancia surgen diversos dilemas, considerando su objetivo, los actores involucrados, la poblacin a la cual est destinada, etc. Asoman entonces discusiones y conflictos entre distintos grupos de poder, de opinin o de competencia tcnica. Los principales dilemas y preguntas a responder en el proceso de diseo e implementacin de una poltica pblica de infancia son: Se plantea como la poltica de infancia o como una de varias polticas particulares o temticas. La poltica ser sectorial o intersectorial. Ser de carcter universal o focalizado. El diseo contempla un enfoque basado en el ptimo o lo deseado o slo aspira a avanzar en lo factible y ms urgente y necesario. Integralidad o fragmentacin en su implementacin. Centralizada o descentralizada, se pensar centralmente y se implementar localmente o cada regin o espacio administrativo generar su propia poltica. Definida por el Estado o definida por el mercado. Garanta de derechos o provisin de servicios. Dirigida a la infancia con los nios y nias en calidad de ciudadanos o de meros beneficiarios. Polticas poblacionales o polticas de enfoque individual. La implementacin ser con presupuesto nacional o regional, solamente pblico o pblico-privado.
Ms all de los dilemas mencionados los ms comunes y transversales en cada contexto pas habr distintas preguntas y disyuntivas a resolver. Sin embargo, hoy se cuenta con slidas evidencias de que las intervenciones tienen un impacto en el DIT (Anderson, 2003). En ese sentido, existen criterios conocidos para establecer prioridades y reducir inequidades. Se conoce, por ejemplo, el costo de no invertir en la infancia temprana y de cmo el riesgo temprano, el riesgo mltiple y el riesgo acumulado aumentan las desigualdades (Engel et l. 2011). Adems, las polticas de supervivencia infantil y las de desarrollo temprano son indivisibles. Asumir una perspectiva de desarrollo temprano entrega los elementos fundamentales para la supervivencia y buena salud. Las polticas pblicas de infancia que han demostrado mayor eficacia son aquellas ms holsticas, integrales, multisectoriales y sostenidas en el tiempo. Aunque al respecto vale destacar la complejidad en el trabajo intersectorial y multidisciplinario, ya que la cultura predominante es sectorial y responde a una lgica burocrtica, competitiva y no basada en resultados. La gran cantidad de actores involucrados pertenecientes a sectores e instituciones con agendas propias y la evaluacin de su gestin relacionada con objetivos y presupuesto sectorial son parte de las dificultades a sortear. Sin embargo, cuando esta complejidad es superada, la complementariedad y sinergia resultante de polticas integrales permite el logro de resultados en DIT y numerosas externalidades positivas. Por ello llama la atencin que existiendo tanta informacin y evidencias, sean muy pocos los pases de Latinoamrica que implementen polticas de DIT como prioridad y que inviertan los recursos necesarios que, de acuerdo a las recomendaciones de la Comisin de Determinantes Sociales de la OMS a travs de la Red de Conocimientos de DIT, debiera ser al menos de 1,5 por ciento del Producto Geogrfico Bruto.
DLARES
6 4 2 Pre-escolar 0 6 Escolar 18
ahorra hasta 8 dlares.
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Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011 Educacin
R
Capacitacin laboral
Posterior a la escuela
EDAD
Un elemento fundamental a considerar, al disear e implementar polticas pblicas de infancia, es el deFuente: Pedro Carneiro, James Heckman, Human Capital Policy, 2003. sarrollo del modelo de evaluacin y monitoreo desde el inicio del proceso. Esto permite incorporar los sistemas de informacin necesarios as como el dilogo con otros sistemas de informacin tiles para monitorear el curso de la implementacin, los resultados y el impacto a corto, mediano y largo plazo.
Figura 3 - Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia
ENTORNO DEL DESARROLLO INFANTIL
Nios-Nias Familia Comunidad Polticas pblicas La familia Requiere apoyo para que cuenten con herramientas que faciliten el cumplimiento de su rol. La comunidad Requiere apoyo para la generacin de condiciones favorables al desarrollo de nios, nias y sus familias.
Los nios y nias Requieren de servicios que apoyen directamente el despliegue de habilidades, destrezas y competencias, en todas las reas de su desarrollo.
Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia

Fuente: Chile Crece Contigo, Sistema de Proteccin Integral a la Primera Infancia.
El caso chileno
Chile es un pas de medianos ingresos con 17 millones de habitantes y una diversa geografa, lo cual representa una gran variabilidad de contextos en tanto fuentes productivas, niveles de ruralidad, et45 nias, clima, etc. 39,7
40
Grfico 3 - Rezago del desarrollo en Chile. Comparacin quintil 1 y 5 NSE, por grupo de edad
PREVALENCIA %
34,0 La gran tradicin de salud pblica chilena que ha desarrollado y fortalecido los programas materno 35 infantiles permite al pas lucir indicadores muy satisfactorios. Para ello han 30,0 sido fundamentales los 31,0 30 progresos en educacin, la disminucin de la pobreza extrema, el desarrollo de servicios de salud, el saneamiento bsico y el agua potable. 25 22,5
35,6
37,0
Es importante destacar el rol que han jugado las polticas pblicas de amplia cobertura, larga duracin 14,9 y evaluadas en trminos de impacto, como el Programa Nacional de Alimentacin Complementaria 14,4 15 (PAC), el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), que alcanza coberturas del orden del 95%, y el 10 aumento registrado en el nivel educativo de las madres, siendo un potente determinante de la salud y el desarrollo infantil. 5
0 Adems, la mortalidad materna es la ms reducida en Amrica Latina y la mortalidad infantil alcanza meses vivos. El 1 ao - 1 ao 11 meses 2 aos2 atendidos aos 11 meses por 3 aos - 3 aos 11 meses 4 aos - 4 aos 11 meses los 8 por mil 6-11 nacidos 99% de los partos son profesionales y en instituciones de Grupos de edad salud y la desnutricin primaria es cercana a 0. Quintil 1 Quintil 5
20
21,8
Sin embargo, el DIT noNacional se destaca por buenos indicadores. Si bien hasta de 2006 no existan Fuente: Informe Final II Encuesta de Calidad de presentar Vida y Salud 2006. Divisin de Planificacin Sanitaria. Ministerio Salud. datos nacionales, mltiples estudios acadmicos realizados principalmente en reas de alta vulnerabilidad hacen sospechar importantes tasas de retraso en el desarrollo integral de la infancia.
Figura 4 - Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Polticas de Infancia, 2006
AMPLIA PARTICIPACIN Y CONSENSO
Los nios y nias Requieren de servicios que apoyen directamente el despliegue de habilidades, destrezas y competencias, en todas las reas de su desarrollo.
La familia Requiere apoyo para que cuenten con herramientas que faciliten el cumplimiento de su rol.
La comunidad Requiere apoyo para la generacin dePoltica condiciones pblica de infancia favorables al desarrollo de nios, nias y sus familias.
21
Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia
En 2006 se realiza la Sistema Encuesta Nacional dea Calidad de Vida (ENCAVI), cuyos resultados muestran altas Fuente: Chile Crece Contigo, de Proteccin Integral la Primera Infancia. tasas de rezago y retraso, constatndose una importante brecha entre los quintiles de ms bajos y de ms altos ingresos. Hay que resaltar que Chile es uno de los pases de mayor ndice de Gini en Amrica Latina (CEPAL, 2011).
Grfico 3 - Rezago del desarrollo en Chile. Comparacin quintil 1 y 5 NSE, por grupo de edad
45 40 35
39,7 35,6 31,0 37,0 34,0 30,0
PREVALENCIA %
30 25 20 15 10 5 0
22,5
21,8 14,9
14,4
6-11 meses Quintil 1 Quintil 5
1 ao - 1 ao 11 meses
2 aos- 2 aos 11 meses Grupos de edad
3 aos - 3 aos 11 meses
Fuente: Informe Final II Encuesta Nacional de Calidad de Vida y Salud 2006. Divisin de Planificacin Sanitaria. Ministerio de Salud.
Coincidente con esta realidad, asume en la presidencia de de la Repblica una pediatra y salubrista, Figura 4 - Consejo Asesor Presidencial para la2006 Reforma de las Polticas Infancia, 2006 Michelle Bachellet, que reconoce la importancia de tener equidad desde el principio de la vida como un derecho y un principio de justicia social, entendiendo la importancia de los primeros aos en el logro Y CONSENSO del AMPLIA ptimoPARTICIPACIN potencial gentico de desarrollo. Con fuerte voluntad poltica y liderazgo convoca a un grupo de expertos de variadas profesiones e ideologas polticas de modo de obtener una propuesta inte Audiencias con expertos nacionales e internacionales en la materia. gral, consensuada en lo tcnico y en lo estratgico, para la poltica de infancia en Chile. Esta propuesta Audiencias regionales con organizaciones y personas vinculadas a la temtica. es analizada por el gabinete de ministerios sociales y a travs Aportes de miles de nios, nias y adultos a travs de sitio web. de comisiones tcnicas ministeriales se concreta una poltica de infancia que se inserta en el marco del sistema global nacional de proteccin social. Nace entonces Chile Crece Contigo, una poltica pblica de alcance nacional, basada en la mejor CHILE CRECE LEY 20.379 CONSEJO ASESOR COMIT MINISTROS evidencia cientfica internacional y que busca intervenir sobre las condiciones de origen de las inequiCONTIGO DE INFANCIA INFANCIA dades del desarrollo humano del pas. Chile Crece Contigo permite equiparar oportunidades de desarrollo infantil, previniendo las causas esINTERMINISTERIAL tructurales de la pobreza y aportando a la movilidad social. Hace posible la sinergia interinstitucional: deintegra y genera Anlisis y acciones Sistema a dela Produccin Institucionaliza ChCC articula, Propuesta organiza, prestaciones de apoyo primera infancia (desde la gestacin poltica pblica para la implementacin Integral a la Infancia hasta los 4 aos), provistas por diversos servicios pblicos, lo que permite realizar un seguimiento a la 2006 2006 2007infancia. Acompaar2009 trayectoria del desarrollo de cada nio y nia durante su primera la trayectoria del 2 oportunamente situaciones 3 4 de vulnerabidesarrollo de1 los nios implica detectar de riesgo y/o factores lidad que los afectan a ellos y a sus familias. Esto se logra generando alertas que activen las prestaciones tanto de salud como del mbito social, derivando y monitoreando caso a caso, para atender as las distintas situaciones de vulnerabilidad que se presentan (Molina, Cordero & Silva, 2008).
GRUPO TCNICO
Figura 5 - Apoyos y prestaciones que ofrece Chile Crece Contigo
Para todos los nios y nias
1. Programa Educativo Masivo
22
Aunque hay muchos sectores involucrados, se entrega al Ministerio de Desarrollo Social el rol de ente coordinador y responsable de articular a los actores en los espacios de planificacin, gestin y evaluacin al nivel nacional y local. Los principios tcnico valricos de Chile Crece Contigo son: Perspectiva de derechos: universalidad, inters superior del nio/a y autonoma progresiva en el ejercicio de los derechos. Visin integral del desarrollo de los nios y nias. Reconocimiento de la familia como principal agente responsable del desarrollo integral de los nios y nias, respeto por sus preferencias, opciones y necesidades laborales y/o educacionales. Importancia del entorno social y comunitario para el desarrollo infantil. Proteccin y apoyo personalizado (a partir de sus necesidades) de cada nio o nia a travs de su ciclo de vida en funcin de metas de desarrollo. Oferta programtica pertinente y flexible ante condiciones familiares y territoriales diversas. Aprovechamiento eficiente de todos los recursos (pblicos y privados) disponibles, constituyndose en un real sistema de proteccin social. Incorporacin de actores locales y comunitarios en la gestin, provisin, monitoreo y/o evaluacin del sistema. Gestin orientada a resultados de desarrollo de nios y nias, en base a: - Estndares de desarrollo integral y universal. - Garantas de calidad de programas y prestaciones. - Seguimiento y evaluacin del sistema, sus prestaciones y resultados. - Rendicin de cuentas y contralora social. En relacin a la poblacin objetivo, Chile Crece Contigo tiene las siguientes estrategias: Universales: programas educativos, espacios interactivos de educacin a la familia y propuestas legislativas de apoyo a la mujer, la familia y los nios. Para nios y nias de 0 a 4 aos que se atienden en el sistema pblico de salud, que representa alrededor del 80% de los nios chilenos, el Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial. Para embarazadas, madres y nios pertenecientes al 60% de la poblacin ms vulnerable, visitas domiciliarias, subsidio familiar, acceso a salas cuna y jardines infantiles y apoyo a necesidades especiales, entre otros servicios.
La puerta de entrada a Chile Crece Contigo es a travs de la Atencin Primaria de Salud (APS), en el primer control de embarazo, que en Chile tiene amplia cobertura en el sistema pblico de salud. De acuerdo al protocolo se hace una ficha de proteccin social que permite visualizar las vulnerabilidades y derivar a los servicios correspondientes. Se consideran con riesgo o vulnerabilidad a las embarazadas adolescentes, de bajo nivel educacional, que acuden al primer control despus de las 20 semanas; las enfermedades concomitantes; los problemas de salud mental; la violencia; el abuso de sustancias; y el bajo nivel socioeconmico, entre otros. Con el objetivo de afinar la percepcin de vulnerabilidad y apoyar in situ a la familia en su conjunto se hace una visita domiciliaria integral con un equipo mul-
35 5
34,0 31,0
6-11 meses Quintil 5 1 ao - 1 ao 11 meses 2 aos- 2 aos 11 meses Grupos de edad
PREVALENCIA %
30 0 25 20 1 Quintil
30,0

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22,5
21,8
14,4 Fuente: Nacional de Calidad de Vida y Salud 2006. Divisin de Planificacin Sanitaria. Ministerio de Salud. 15 Informe Final II Encuesta
10 5 Figura 4 - Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Polticas de Infancia, 2006 0
14,9
AMPLIA PARTICIPACIN Y CONSENSO

Quintil 1 Quintil 5
6-11 meses
1 ao - 1 ao 11 meses
2 aos- 2 aos 11 meses Grupos de edad
Audiencias con expertos nacionales e internacionales en la materia. Audiencias regionales con organizaciones y personas vinculadas la temtica. Fuente: Informe Final II Encuesta Nacional de Calidad de Vida y Salud 2006. Divisin de a Planificacin Sanitaria. Ministerio de Salud. Aportes de miles de nios, nias y adultos a travs de sitio web.
CONSEJO ASESOR COMIT MINISTROS Figura 4 - Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de las Polticas de Infancia, 2006 CONTIGO DE INFANCIA INFANCIA GRUPO TCNICO CHILE CRECE LEY 20.379
AMPLIA PARTICIPACIN Y CONSENSO INTERMINISTERIAL Audiencias con expertos nacionales e internacionales en la materia. Propuesta de Anlisis y acciones Sistema de Produccin Audiencias regionales con organizaciones y personas vinculadas a la temtica. poltica pblica para la implementacin Integral a la Infancia Aportes de miles de nios, nias y adultos a travs de sitio web.
2006 2006 2007 CONSEJO ASESOR DE INFANCIA Institucionaliza ChCC 2009 LEY 20.379
COMIT MINISTROS INFANCIA GRUPO TCNICO
CHILE CRECE CONTIGO
INTERMINISTERIAL tidisciplinario. En los municipios existe un equipo de Chile Crece Contigo que genera las condiciones facilitadoras y el despliegue de estrategias intersectoriales, segn el caso y el contexto. de Anlisis y acciones Sistema de Produccin Figura 5 -Propuesta Apoyos y prestaciones que ofrece Chile Crece Contigo poltica pblica para la implementacin Integral a la Infancia Institucionaliza ChCC
Existe un catlogo de prestaciones basadas en la mejor evidencia posible y que es el mnimo a implemen2006 2006 2007 2009 tar en salud. Para ello se han preparado los equipos de APS (mdicos, matronas, enfermeras, trabajadora 1 2 3 4 social, educadora de prvulos, entre otros) y se desarrolla el Programa de Apoyo Biopsicosocial. Para todos los nios y nias 1. Programa Educativo Masivo Chile Crece Contigo ha cambiado normativas de atencin y extiende los tiempos de consulta de con3. Propuestas de mejoramiento legislativo trol de embarazo y de control infantil. En lo relativo al preparto y parto, hoy la parturienta puede estar
Para todos los nios y nias que 4. Programa de Apoyo y Desarrollo Biosicosocioal Figura 5 -atienden Apoyos y prestaciones en el Sistema que ofrece Chile Crece Contigo 2 se Pblico de Salud 1 (ciudadana en general) 2. Espacios informativos interactivos
1 3
Para todos nias que Para todoslos losnios niosyy nias se atienden en Sistema Pblico (ciudadana enel general) de Salud que presentan alguna situacin de vulnerabilidad (acceso segn vulnerabilidad) Para todos los nios y nias que se atienden en el Sistema Pblico de Salud
5. Programa Visitas domiciliarias los equipos de salud 1. Educativode Masivo 6. Espacios Acceso automtico a subsidio familiar 2. informativos interactivos 7. Acceso a salas y jardines legislativo infantiles gratuitos y de calidad 3. Propuestas de cuna mejoramiento 8. Acceso preferente a la oferta de programas pblicos 9. Atencin integral a nios y nias con rezago 10. Ayudas tcnicas para nios y nias con discapacidad 4. Programa de Apoyo y Desarrollo Biosicosocioal
Para todos los nios y nias que 5. Visitas domiciliarias de los equipos de salud en el Sistema Pblico longitudinal 6. Acceso automticodel a subsidio familiar Figura se 6 -atienden Lgica del acompaamiento a la trayectoria desarrollo (primeros aos) de Salud que presentan alguna 7. Acceso a salas cuna y jardines infantiles gratuitos y de calidad 3 situacin de vulnerabilidad 8. Acceso preferente a la oferta de programas pblicos (acceso segn vulnerabilidad) 9. Atencin integral a nios y nias con rezago 1 CONTROL DEL NIO/A 10. Ayudas tcnicas para nios y nias con discapacidad PROGRAMA DE APOYO AL DESARROLLO BIOSICOSOCIAL Mes 1 Primer ao de vida Segundo ao de vida Tercer ao de vida
Figura 6 - Lgica del acompaamiento longitudinal a la trayectoria del desarrollo (primeros aos) CONTROL DE SALUD APOYOS DIFERENCIADOS
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Para todos los nios y nias (ciudadana en general)
1. Programa Educativo Masivo 2. Espacios informativos interactivos 3. Propuestas de mejoramiento legislativo
Para todos los nios y nias que se atienden en el Sistema Pblico de Salud
4. Programa de Apoyo y Desarrollo Biosicosocioal
acompaada durante el trabajo de parto y el parto por quien ella decida; el neonato debe tener contacto 5. Visitas domiciliarias de los equipos de salud Para todos los nios y nias que piel a piel con la madre al menos 20 minutos al momento del nacimiento y comienza de inmediato la se atienden en el Sistema Pblico 6. Acceso automtico a subsidio familiar lactancia materna. Al alta, todo nio nacido7.en el sistema recibe algunos elementos considerade Salud que presentan alguna Acceso a salas pblico cuna y jardines infantiles gratuitos y de calidad dos3 importantes la equidad y el desarrollo: cuna portable, cojn de lactancia, bandolera 8. Acceso preferente a la oferta de programas pblicos para transsituacin depara vulnerabilidad 9. Atencin a nios y nias con rezago (acceso a segn vulnerabilidad) porte cuerpo cuerpo, cremas y aceites para masaje integral y materiales educativos, entre otros elementos.
10. Ayudas tcnicas para nios y nias con discapacidad
La implementacin de Chile Crece Contigo comienza en 2007 en 100 comunas del pas y se cubre el total de 345 en 2008. El sistema de salas cunas y jardines infantiles aument un 480 por ciento su capacidad de oferta, aunque an sigue siendo insuficiente.
Figura 6 - Lgica del acompaamiento longitudinal a la trayectoria del desarrollo (primeros aos)
1 CONTROL DEL NIO/A PROGRAMA DE APOYO AL DESARROLLO BIOSICOSOCIAL Mes 1 Primer ao de vida Segundo ao de vida Tercer ao de vida
CONTROL DE SALUD ENTREGA LIBRO DEL NIO SOLICITUD DE CREDENCIAL DEFINITIVA DEL NIO/A
APOYOS DIFERENCIADOS Posible situacin de vulnerabilidad social Deteccin de riesgo psicosocial diada/familia Deteccin de situaciones de rezago
A la Municipalidad
A la propia institucin de salud
Modalidades de atencin al rezago

Articulacin focalizada en las necesidades de apoyo de cada nio/nia
Ficha de Proteccin Social
Accin de salud que corresponda
El objetivo es tener la ecuacin ms virtuosa entre cobertura y calidad. En ese sentido, hoy es un imperativo tico y tcnico evaluar las polticas pblicas. Conjuntamente con el proceso de planificacin e implementacin deoperativa Chile Crece Contigo se desarrolla un modelo de evaluacin que considera estudios Figura 1 - Estrategia descriptivos, cohortes retrospectivas y prospectivas as como estudios cuasi experimentales para evaluar estructuras, procesos, resultados intermedios e impacto. Durante 2012 se tendrn ya los resultados de impacto en el sistema total as como en programas especficos. Si bien cada sector puede SERVICIO DE SALUDy debe hacer COMUNIDAD SERVICIO DE SALUD monitoreo y evaluacin, la evaluacin global del sistema la conduce el ministerio coordinador. FACILITADOR COMUNITARIO
Paquete Integrado de atencin Sistema de vigilancia ONG O SALUD y monitoreo de la gestante y el comunitaria: autoridad, Un tema de difcil consejera. abordaje se relaciona con los sistemas de informacinnio. necesarios para el monitoreo. promotor y madre
Chile Crece Contigo posee una plataforma diseada especialmente para hacer el seguimiento de los TCNICO DE SOPORTE Familia procesos y ser capaz de dar alertas. AnEQUIPO est en proceso la generacin de un solo modelo que permita Otientador de los procesos a los sistemas de informacin sectoriales dialogar con el de Chile Crece Contigo. Los estudios de estructura y procesos muestran una excelente aceptabilidad del sistema por parte de la poblacin, as como por los profesionales de salud y de educacin preescolar. Adems, la infraestrucGOBIERNO LOCAL tura y los recursos humanos han mejorado permanentemente en calidad y cantidad.
Movilizacin de recursos y articulacin territorial
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Algunas lecciones aprendidas: Una imagen, un presupuesto y varios ministerios involucrados han resultado una buena frmula para potenciar el trabajo intersectorial y optimizar los recursos. Avanzar desde lo existente. El sistema de salud, de educacin y otros no cambiaron todo para implementar Chile Crece Contigo. Se valoraron la historia y los logros, aportando estrategias y sumando esfuerzos. La existencia de un presupuesto especial para implementar la poltica de infancia result fundamental en las posibilidades de ir a escala nacional en dos aos. No se pueden implementar polticas sin recursos. La gestin territorial es la clave del xito. Es en lo local donde se dan las relaciones entre autoridades y comunidad, entre sectores sociales y organizaciones. Esto no se dio fcilmente en Chile, pero el trabajo en red ha crecido. La voluntad poltica se constituye en lo ms relevante, ya que se asignan recursos y se hace abogaca al interior del gobierno. En el caso chileno se cre la Ley Chile Crece Contigo, que se constituy en una poltica de Estado, lo cual permite la sostenibilidad a pesar de los cambios de gobierno. Un sistema de informacin adecuado es fundamental para el monitoreo de la poltica. Es importante tener un organigrama en base al esqueleto institucional, modelo de gestin y un modelo del trabajo intersectorial donde se estipulen los procesos y las lneas de comunicacin. Es necesario tambin generar condiciones permanentes y sistemticas de coordinacin intersectorial con claridad de roles y funciones de cada sector e institucin y con mecanismos de rendicin de cuentas. El ente coordinador tiene que tener muy claras sus atribuciones. Es ideal que haya un marco legislativo que lo avale o, cuando menos, un decreto presidencial. Avanzar en una cultura de complementariedad y sinergia, jams de competencia. Hay que poner incentivos al trabajo intersectorial y metas comunes de las cuales rendir cuenta. Construccin de competencias en los trabajadores e involucrados de modo que desde los distintos sectores se compartan los marcos conceptuales y las intervenciones especficas. Esto es un proceso largo, complejo y caro, pero extremadamente necesario. Se deben usar todos los mecanismos y tecnologas disponibles.
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2. Los desafos de la sustentabilidad de las polticas de desarrollo infantil
Cambios y desafos de las polticas de niez en Argentina, Paola Vessvessian La Asignacin Universal por Hijo, Rodrigo Ruete Inversin social en primera infancia en Argentina, Damin Bornari, Juan Balasini y Andrs Cappa Una mirada regional a la situacin de la primera infancia, Maite Onochie Quintanilla Lecciones de la experiencia de poltica pblica para la primera infancia en Colombia, Manuel Manrique Castro Iniciativa Maternidad Segura y Centrada en la Familia, Zulma Ortiz
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Cambios y desafos de las polticas de niez en Argentina

Paola Vessvessian
Secretaria Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, Ministerio de Desarrollo Social, Argentina
Introduccin
El paradigma de la promocin y proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes implica modificaciones socioculturales e institucionales profundas, en tanto supone cambios en las concepciones sobre los sujetos, las familias y las comunidades. Estos cambios implican repensar las problemticas de niez y adolescencia desde su complejidad y abordarlas desde la integralidad de las polticas pblicas. Esta presentacin se propone analizar aquellos cambios que resultaron ms significativos en el proceso de afianzamiento de la poltica integral de derechos. A los fines expositivos, se estructura en tres apartados. En primera instancia, se analizan las polticas pblicas implementadas por el Gobierno Nacional a partir de 2003. Seguidamente, se hace un recorrido del proceso de transformacin de las polticas de niez en la Argentina, atendiendo al impacto de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes y las modificaciones normativas e institucionales que se relacionan con ella. Para finalizar, se comentan algunos de los principales ejes de trabajo de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (SENNAF) y los desafos actuales.
Las polticas sociales desde una concepcin diferente de las polticas pblicas
En 2003 comienza un proceso de cambio en la manera de pensar y llevar adelante las polticas pblicas. El Estado Nacional recupera su rol activo y protagnico, inicindose un camino que tiene como eje central a los derechos humanos, sociales, polticos, econmicos y culturales. En concordancia, se repensaron las polticas sociales desde otras premisas: Concibiendo al destinatario de las polticas pblicas como sujeto de derecho, activo y partcipe del cambio social. Promoviendo la integralidad y la equidad territorial. Concretando polticas activas en aquellos lugares de mayor vulnerabilidad y criticidad. Recuperando el rol de la comunidad de las organizaciones comunitarias en la construccin de un tejido social. Pensando a la familia y al empleo como mbitos prioritarios para la inversin social. Propiciando modificaciones normativas y reformas institucionales en pos de la promocin, proteccin y restitucin de derechos sociales.
Los desafos de la sustentabilidad de las polticas de desarrollo infantil
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Aumentando la inversin en polticas pblicas y promoviendo las reformas administrativas necesarias a fin de garantizar cobertura, calidad y oportunidad de las prestaciones.
Estas premisas se fueron plasmando en iniciativas concretas y de alcance federal. Se describirn aqu las que resultan ms relevantes respecto de su impacto cuanti y cualitativo.
Asignacin Universal por Hijo/Asignacin por Embarazo

La Asignacin Universal por Hijo debe entenderse como un hito en el camino de la proteccin de derechos. Institucionaliza la seguridad social desde una nueva concepcin: no es un subsidio econmico, sino la concrecin de un derecho que hasta su implementacin slo era atributo de quienes tenan empleo formal y bajo relacin de dependencia. En trminos cuantitativos, implic un aumento significativo de la inversin del Estado Nacional para la proteccin de los nios, nias y adolescentes. En 2003, la inversin estatal por nio era de 575 pesos, monto que fue aumentando hasta alcanzar los 2.281 . Con la Asignacin Universal, la inversin alcanza los 11.824 millones de pesos. En trminos cualitativos, el impacto es an ms importante. El aumento de la reinsercin al sistema educativo (20% en la poblacin de menos de 18 aos), la creciente regularizacin del control sanitario (que alcanza al 56%) y el mayor cumplimiento con el plan de vacunacin se vinculan a esta iniciativa. En el mismo sentido, debe entenderse la Asignacin por Embarazo. La prestacin monetaria, que se hace extensiva a todas las embarazadas, tiene como objetivo mejorar las condiciones de posibilidad real de acceso a los controles prenatales. Los mismos tienen una doble importancia: inciden directamente en la disminucin del porcentaje de muerte neonatal y promueven el vnculo de la familia con el establecimiento sanitario desde un perodo muy temprano, favoreciendo, desde el primer momento, el proceso de seguimiento del beb.
Pensiones no contributivas
En 2003 se registraban 124.000 pensiones no contributivas; hoy hay 1.134.000. Este aumento obedece tambin a una mirada desde una perspectiva de derechos ya que fue decisin del Gobierno Nacional eliminar el sistema de cupos, de altas por bajas que regulaba la implementacin de esta lnea, y hacer extensiva la cobertura. De este modo pudieron acceder a la prestacin monetaria y a contar con obra social la totalidad de las personas que se encontraban en situacin de vulnerabilidad y que presentaban algunas de las caractersticas que definan a la poblacin destinataria de dicha prestacin: personas con alguna discapacidad, mayores de 70 aos sin registro formal de aportes jubilatorios, madres con ms de 7 hijos.
Programas de mejora en la inclusin y la calidad educativa

Fue decisin del Estado Nacional aumentar las inversiones para ampliacin de la cobertura educativa. Estas fueron plausibles desde la sancin de la Ley de Financiamiento Educativo. La ampliacin de la cobertura viene acompaada de inversiones que tienden a fortalecer la calidad de las prestaciones. En este sentido, cobra relevancia la implementacin del Plan Nacional de Inclusin Digital, porque suma calidad desde la equidad: que hoy, un milln y medio de nios, nias y adolescentes puedan tener acceso a herramientas informticas, a contar con una netbook para fortalecer su formacin, es un claro ejemplo de inversin para la igualdad de oportunidades.
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Argentina Trabaja: Promocin de la Empleabilidad

El Ministerio de Desarrollo Social en articulacin permanente con otros organismos impulsa estrategias programticas tendientes a la promocin de la empleabilidad. Dichas estrategias se traducen en acciones concretas de generacin y/o fortalecimiento de iniciativas productivas enmarcadas en la economa social. As, la inversin de fondos y la asistencia y acompaamiento tcnico estn dirigidos a iniciativas asociativas, cooperativas o encadenamientos productivos de emprendedores individuales. Todas estas iniciativas encuentran una real posibilidad de incorporacin al circuito productivo y de comercializacin formal desde la implementacin del Monotributo Social.
El Decreto 90 y las garantas del derecho a la identidad

La posesin del Documento Nacional de Identidad va ms all del documento en tanto objeto fsico; se trata de la concrecin de un derecho. Al mismo tiempo, en polticas de infancia resulta un instrumento de prevencin de algunas problemticas sociales, como la venta, la trata y/o la explotacin de personas. Desde esta concepcin, en los ltimos aos se concretaron medidas para la extensin de los instrumentos que permitan la accesibilidad al documento y se realizaron modificaciones legales que hicieron posible regularizar la inscripcin de nacimientos. Hasta 2003 se contaba con una ley que estableca que al ao y un da, aquel nio que no estaba inscripto tena que acceder al documento apelando a la va judicial. Esta judicializacin de la identidad fue superada mediante el establecimiento de un decreto que permite que hoy las personas menores de 14 aos puedan acceder al documento acercndose a cualquier sede administrativa con dos testigos.
El proceso de transformacin de las polticas de niez: el impacto de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes
El camino iniciado en 2003, con eje en la promocin y proteccin de los derechos humanos, puso de relieve que tambin deban modificarse, de manera sustantiva, las polticas dirigidas a la niez, adolescencia y familia. Para ello se deba superar la doctrina de la situacin irregular con la Ley de Patronato como eje normativo e instalar el paradigma de la proteccin integral. Para lograrlo, no slo era preciso generar cambios en el marco legal e institucional, sino tambin modificar la concepcin de las polticas de infancia. La sancin de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, en 2005, es un hito en tanto signific la apertura legal para la concrecin de la mirada de la proteccin integral como modo de abordaje. Reemplaz a la Ley de Patronato de 1919 que consideraba a los sujetos como carentes de derechos propios, como sujetos pasivos. Esta mirada se traduca en prcticas tutelares: se consideraba a los nios y a sus familias como seres sin recursos ni atributos, por lo que deban ser tutelados. Las prcticas tutelares, coherentes con la doctrina de la situacin irregular, legitimaban la disposicin absoluta del Estado frente a los nios que se encontraban en una situacin irregular, definida como tal por el mismo Estado. Eran los jueces quienes se ubicaban con la capacidad de decidir qu medidas eran acordes a cada caso, implantando polticas asistenciales que, la mayora de las veces, suponan institucionalizacin. La doctrina de la proteccin integral viene a modificar radicalmente las concepciones sobre las polticas de infancia en tanto plantea a los nios, nias y adolescentes no ya como sujetos pasivos necesita-
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dos de compasin o tutela, sino como sujetos plenos de derechos, activos, con voz propia que merece ser escuchada, y como protagonistas sociales y jurdicos. Desde la perspectiva institucional, la Ley deviene en cambios respecto de los roles, funciones y atributos del Poder Judicial y administrativo. En concordancia, cambian tambin las incumbencias, competencias y prcticas concretas. Asimismo, se crea la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia (SENNAF) que establece las modificaciones necesarias para la implementacin y constitucin de los sistemas de proteccin integral en todos los niveles (nacional, provincial y local). En este sentido, el nuevo marco normativo promovi nuevos ejes y mbitos de trabajo. Los ms destacados se explican a continuacin.
Generacin de un nuevo marco institucional

Una de las primeras acciones concretas fue generar y consolidar un rgano federal respecto de las polticas de infancia. Los sistemas de proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes necesitan ser instaurados desde lo local, atendiendo a las particularidades territoriales. Slo de esta manera pueden generarse polticas activas de proteccin de derechos. La SENNAF asume la responsabilidad de llevar adelante las modificaciones necesarias para la implementacin y constitucin de esos sistemas y, por lo tanto, debe abogar por que en las agendas municipales el tema de la niez sea un eje prioritario de trabajo. En el mismo sentido, asume acompaar (capacitar, orientar) las prcticas institucionales de las organizaciones sociales. La capacitacin y formacin del recurso humano es de suma importancia, y desde la SENNAF se han impulsado diferentes seminarios con ese objetivo. Para los mismos se ha articulado con las diferentes universidades del pas, a fin de garantizar la igualdad de oportunidades y de acceso. Esos espacios permiten hacer una revisin de las prcticas institucionales, que involucran no slo a los organismos provinciales, sino tambin a los locales (municipales, comunales). El mayor desafo era y sigue siendo el cambio institucional. No slo se trata de modificar las instituciones o generar nuevas sino tambin crear nuevas lneas estratgicas, nuevas prcticas y acciones.
Consolidacin de nuevos espacios de intercambio: el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia

Las modificaciones normativas y la instalacin progresiva de la nueva institucionalidad posibilitaron el traspaso de las reas de intervencin directa que estaban a cargo de la Secretara a los gobiernos locales. Al mismo tiempo, la SENNAF federaliza sus prcticas, promoviendo un proceso de articulacin activa y permanente con las autoridades provinciales en materia de infancia. Esta articulacin se institucionaliza con la conformacin del Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia. El Consejo Federal es un mbito de trabajo que posibilita hacer acuerdos federales en materia de infancia, ya que el mismo est integrado por representantes de todas las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Las reuniones del Consejo cuatro veces al ao son espacios en los que se comparten los diagnsticos territoriales pero con el fin de disear lneas estratgicas de intervencin, fijar metas, consensuar modalidades de ejecucin de las polticas de infancia, planificar acciones concretas y promover protocolos de intervencin. Fruto de estos espacios se han consensuado, entre otros, protocolos de intervencin para aquellos adolescentes que estn internados por problemticas de adicciones y para la asistencia de las vctimas de trata, as como el Plan Nacional de Accin por los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes.
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Territorialidad y descentralizacin de las polticas de niez

Asumir las polticas pblicas desde una perspectiva territorial implica superar la visin centralista y la monopolizacin de la toma de decisiones. Esa es la mirada de la SENNAF, que estimula, orienta y acompaa la consolidacin de los sistemas de proteccin de derechos desde el territorio, abogando que los mismos se instalen en y desde las comunidades.
Federalizacin de los fondos para las polticas de niez

Aunque resulte obvia la necesidad de contar con fondos para concretar las acciones, es importante sealar que en 2003 se inicia un proceso de cambio que resulta central en este sentido. Es el Gobierno Nacional quien pone a la infancia y adolescencia como grupo etario prioritario de trabajo, promoviendo acciones que van acompaadas de asistencia financiera. Dicha asistencia financiera posibilita a la Secretara Nacional de Niez contar con fondos provenientes del Estado Nacional. Se trata de fondos que se federalizan y que por ello marcan una ruptura con el ejercicio y las prcticas anteriores. El Fondo Federal destinado a la infancia se desprende tambin del nuevo marco normativo. Est establecido por Ley 26.061 y su distribucin territorial se define desde el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia. Por lo tanto, trasciende los cambios de gestin, persistiendo en el tiempo. En la federalizacin de los fondos, la SENNAF asume el compromiso de articular permanentemente con las autoridades provinciales y locales efectoras de polticas de infancia. No se reduce a la mera transferencia monetaria, sino que la asistencia financiera est acompaada de una asistencia tcnica permanente. Brinda la directriz para que las prcticas activas y concretas se traduzcan en un verdadero fortalecimiento de las instituciones, de las comunidades y las familias, en pos de garantizar la promocin y proteccin de derechos.
La co-responsabilidad: un abordaje interministerial e intersectorial de las problemticas de infancia

La promocin y proteccin de los derechos de nios, nias y adolescentes no es slo incumbencia de los rganos especializados. Afecta (o debe afectar) a todos los organismos, a todos los estamentos de gobiernos (provinciales, municipales, locales), a todas las organizaciones sociales incluidas las de gestin privada y tambin a los sectores acadmicos.
Generacin de un sistema unificado de informacin y registro de las prestaciones

La creacin del Registro de Proteccin Integral de la Niez y la Adolescencia se constituye en una herramienta importante para la planificacin de polticas de infancia. Permite acceder a informacin primaria respecto de las prestaciones y los organismos intervinientes responsables de la ejecucin de las mismas. El poder identificar cuntos nios y adolescentes estn bajo cobertura de alguna prctica diseada, planificada y ejecutada por los rganos de proteccin de derechos es un instrumento fundamental para la toma de decisiones. Al ser nacional, constituye un sistema de informacin que permite realizar un mapeo, evaluando el alcance de las prestaciones, pero tambin los problemas y dificultades en ese sentido. A modo de ejemplo, en el Cuadro 1 se muestran los datos que arroja este registro respecto de las prestaciones monetarias y su cobertura, constituyendo la misma una lnea de base desde la cual se deben seguir pensando las polticas de infancia. Asimismo, muy significativo resulta comparar los ndices de pobreza en nios, nias y adolescentes en 2003 y 2011. En 2003, el 64% de la poblacin de 0 a 17 estaba por debajo de la lnea de pobreza. En el 2011, comprende al 11,9%. Esta reduccin, del 52%, en nmeros absolutos implica que de los 10 nios que en 2003 eran pobres, hoy entre 7 u 8 dejaron de serlo.
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Cuadro 1 - Cobertura de las prestaciones monetarias Tipo de cobertura Cantidad de nios/nias y adolescentes bajo cobertura de alguna prestacin 3.334.000 108.787 386.788 1.358.000 1.110.000 1.820.353
Asignacin Universal por Hijo Seguro de desempleo de progenitor Padres que perciben jubilacin, pensin Padres que trabajan en el empleo pblico Sistemas o planes sociales provinciales Padres que tributan ganancias
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales.
Promocin, proteccin y restitucin de derechos: una visin desde las prcticas concretas
La promocin y proteccin de derechos en la primera infancia. El rol de los centros de desarrollo infantil
El abordaje que propone la SENNAF respecto de la primera infancia se realiza asumiendo varias premisas: Debe abordarse desde la perspectiva de los derechos humanos. El mejor lugar donde un nio puede criarse es su mbito familiar. Por lo tanto, es necesario llevar adelante acciones concretas que fortalezcan las capacidades de las familias respecto de su rol de crianza. Los primeros aos de vida resultan fundamentales en el desarrollo de las diferentes etapas de su ciclo de vida ulterior. Son muchas las argumentaciones cientficas y pedaggicas que ponen de relieve la importancia de esta etapa respecto del desarrollo intelectual, emocional y fsico. El nio nace y crece en un ambiente determinado. Atendiendo a la influencia de este ltimo, deben generarse polticas pblicas que tiendan a mejorar esos ambientes de desarrollo.
Es desde estas premisas que deben entenderse los Centros de Desarrollo Infantil. Los mismos dependen de la Comisin de Promocin y Asistencia a los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios (dependiente de la SENNAF) y deben pensarse como apoyatura para aquellos padres y madres que por determinadas situaciones (laborales, personales) se ausentan del hogar y no tienen con quien dejar a sus nios. Resulta pertinente recalcar la palabra apoyatura: el eje es la familia y por tanto los centros no suplantan el rol de la misma. Asimismo, y en concordancia con los lineamientos del Ministerio de Educacin, la inclusin formal al sistema educativo debe iniciarse a partir los 4 aos. Las prestaciones para los nios de 45 das a 3 aos deben comprenderse, tal como se mencion antes, como una apoyatura a la familia.
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Estas instituciones adoptan diferentes denominaciones: centros de desarrollo infantil, jardines maternales, guarderas. Pueden depender formalmente de un ministerio (educacin, salud) o ser fruto de iniciativas comunitarias y estar ligadas a organizaciones no gubernamentales. Esta aparente heterogeneidad debe pensarse como distintas instancias que se conjugan e interrelacionan en el territorio y que reflejan diferentes escenarios. En todos ellos se puede (y debe) llevar adelante una poltica activa referente a primera infancia. Es decir, la integralidad y la universalidad de las polticas de primera infancia imponen un trabajo de fortalecimiento de todas esas estructuras, tengan la dependencia que tengan. Fortalecimiento que se traduce en la mejora de las condiciones edilicias; en dar garantas de acceso real, ya que muchos centros se encuentran en lugares inaccesibles para las familias; en trabajar con los gobiernos provinciales en la identificacin de zonas en las que la generacin de un centro de desarrollo infantil sea una iniciativa pertinente; y por ltimo, en fortalecer, desde la asistencia tcnica y la capacitacin permanente, al recurso humano involucrado en la prestacin.
La restitucin de derechos
Nuevas miradas de lo penal juvenil
Las reformas institucionales ya mencionadas posibilitaron que el abordaje de los adolescentes infractores a la ley penal sea tambin competencia de la SENNAF. Desde ese lugar, se propulsaron modificaciones normativas de la Ley 22.278 para que los dispositivos (ya sea los establecimientos o los programas) se enmarcaran dentro de la Convencin sobre los Derechos del Nio y los protocolos internacionales. Al mismo tiempo, el fortalecimiento institucional y la asistencia tcnica brindada a los efectores directos propici un cambio en la manera de ver los dispositivos. Se trabaja para que la especificidad de los mismos no se relacione con brindar la seguridad del encierro (para un otro, exterior), sino para que sean mbitos socioeducativos para los adolescentes que all se alojan. mbitos que, al mismo tiempo que acompaen al adolescente en el reconocimiento de su falta, de su error, le brinden la posibilidad de proyectarse, de contar con la contencin para pensar un proyecto de vida diferente. Acompaamiento y contencin que debe hacerse tambin luego del egreso. En este sentido, resulta importante destacar que en 2005 haba 538 adolescentes bajo sistema cerrado; hoy, la poblacin asciende a 142. Esta modificacin y disminucin se relaciona directamente con los cambios implementados hacia el interior de los dispositivos y con las polticas activas en el territorio. Cuando el adolescente sale del instituto, el equipo tcnico acompaa el egreso y aboga por mantener el vnculo. Pensar en un rol activo del Estado tambin es pensarlo desde este lugar: resulta muy difcil la reinsercin del adolescente (en su familia, en una institucin educativa, en su comunidad) si no hay un fuerte acompaamiento del Estado.
La desinstitucionalizacin
El relevamiento de aquellos nios sin cuidados parentales indica que existen hoy, en la Argentina, 14.000 nios/as y adolescentes que no estn con sus familias de origen. Aunque muchos de ellos se encuentran insertos en algn sistema familiar alternativo, otros estn alojados en alguna institucin. La situacin es muy diferente a la de 2003, donde primaba la internacin de nios/as menores y adolescentes en macro-instituciones. Hoy, las modificaciones normativas, institucionales y culturales hacen posible asumir el proceso desinstitucionalizacin e ir generando cada vez ms mbitos alternativos de cuidados familiares diferentes al sistema tutelar. Sin embargo, los datos arriba mencionados reflejan
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la necesidad de seguir trabajando en este sentido. Pero asumiendo el trabajo no slo desde la desinstitucionalizacin en s misma, sino desde el identificar las situaciones de vulneracin de derechos previas, para poder abordarlas desde los sistemas de proteccin local y evitar, desde el primer momento, la desvinculacin del nio con su familia y su entorno.
La participacin ciudadana como eje transversal de las polticas de infancia

La concepcin de la proteccin integral implica considerar a los nios, nias y adolescentes como sujetos plenos de derechos, activos, con voz propia y como protagonistas sociales y jurdicos. Ese protagonismo debe recorrer la totalidad de las acciones y lneas programticas. Desde la SENNAF, la participacin se asume como instancia prioritaria y transversal de trabajo. Por ello se fortalecen y promueven espacios en los cuales los nios puedan expresarse, escucharse, debatir temticas, tomar decisiones. Es desde esta concepcin que debe entenderse la participacin. No es la simple concurrencia a un evento determinado, es la participacin activa de los nios y adolescentes en la construccin de su ciudadana.
La co-responsabilidad de los desafos

Es pertinencia de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia hacer una evaluacin de las polticas pblicas dirigidas a la niez y adolescencia en todo el territorio nacional. Esa evaluacin implica ver los avances, las acciones que se realizaron y que permitieron una reduccin significativa de la pobreza, de la indigencia y de la mortalidad infantil. Pero tambin implica reconocer lo pendiente, lo que debe considerarse prioritario en la ejecucin futura. Entonces, el desafo es seguir avanzando en la concrecin de polticas concretas que nos permitan: Reducir ese 11,9% de poblacin de nios de 0 a 17 aos que an se encuentra bajo situacin de pobreza. Seguir apuntando a la disminucin de la mortalidad infantil por causas prevenibles hasta reducirla a 0. Afianzar el trabajo sobre aquellas problemticas que tienen que ver con la trata, la explotacin sexual y la explotacin laboral. Trabajar en la prevencin de la violencia, el maltrato y el abuso sexual intra-familiar. El 68% de los nios que se incorporan a algn dispositivo de cuidados familiares alternativos tienen a algunas de estas problemticas como causales directas.
Como Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia asumimos los retos y desafos futuros. Pero no lo podemos hacer solos, los necesitamos a todos. La infancia no es solamente de los rganos de proteccin de derechos, de esta secretara nacional o de las direcciones de infancia de cada una de las provincias, es de todos. Sus problemticas no deben considerarse desde el impacto a futuro, son problemticas del presente, es aqu y es ahora, no las podemos postergar. Por eso, este encuentro, este espacio de dilogo fecundo, de intercambio, nos convoca a repensar nuestro accionar, nos invita a construir una mirada diferente, con eje en la inclusin, la justicia social y con organizacin social. Para que los cambios que hagamos por y para la infancia no queden en las polticas del gobierno, sino que sean poltica de Estado y nos pertenezca a todos los argentinos.
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La Asignacin Universal por Hijo

Rodrigo Ruete
Secretario General de ANSES, Argentina
Presentacin
En Argentina, la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social es una de las polticas sociales ms revolucionarias de los ltimos tiempos. Su implementacin operativa, por parte de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), fue y es un gran desafo. Implic llevar adelante reformas intra institucionales y nos convoc a trabajar ms articuladamente con otros organismos de gobierno y con las organizaciones sociales. Su impacto cuanti y cualitativo hace que nos sintamos orgullosos de haber asumido ese desafo, porque nos invita a ser parte activa de los procesos de cambio implementados desde el Gobierno Nacional para lograr polticas ms inclusivas que promuevan la equidad y la proteccin de derechos.
La Asignacin Universal por Hijo como herramienta poltica de inclusin social

En trminos tcnicos, la Asignacin Universal por Hijo (AUH) es un programa de transferencia condicionada de ingresos. En trminos conceptuales y polticos, su implementacin obedece a una fuerte decisin poltica de dar garantas reales de inclusin. La extensin de las asignaciones familiares a los hijos de desocupados y a los trabajadores de la economa informal debe comprenderse desde la perspectiva de la proteccin de derechos, ya que garantiza un piso universal para la proteccin social. Al mismo tiempo, la prestacin monetaria se establece desde un marco normativo, desde un decreto presidencial1. Decreto que tambin establece la aplicacin de las modalidades de implementacin de pago, en pos de la transparencia de las transferencias monetarias. Esta nocin de piso para la proteccin social se vincula con la recuperacin de una agenda de seguridad social. Agenda que, desde 2003, permiti dar algunos saltos cuali y cuantitativos importantes y que pueden considerarse antecedentes de la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo. Comprenden el plan de inclusin provisional por el cual se incorporaron 2.500.000 jubilados; la Ley de Movilidad Jubilatoria por la cual se establecen dos aumentos automticos de las jubilaciones (en marzo y septiembre); y la recuperacin de un sistema solidario provisional estatal que dio fin a las AFJP2.
Dificultades y desafos en la implementacin

Garantizar la transparencia de las transferencias monetarias implic para la ANSES el primer gran desafo operativo. Se estableci que los titulares de la Asignacin Universal por Hijo deban percibir el ingreso mediante una tarjeta de dbito y que las reglas de liquidacin deban ser las mismas que se
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aplicaban para las jubilaciones. Esto signific, en trminos operativos, ampliar y modificar nuestra base de datos. Al registro nominal que se tena hasta el momento, haba que sumar a los adultos, nios y nias que no estaban registrados. Al mismo tiempo, se tuvo que incorporar las relaciones entre los padres y los nios. En un segundo momento era preciso analizar esa base de datos, ahora ampliada y modificada, respecto de lo establecido en el decreto, para poder identificar la correspondencia o no de la cobertura. Asimismo, y para dar concrecin real a la prestacin, se necesit articular con las instituciones bancarias para la emisin de las tarjetas de dbito. Respecto de este ltimo punto es importante aclarar que la articulacin con las entidades bancarias no fue fcil. Hubo amparos y hasta resistencias. Los bancos debieron emitir, en un corto plazo de tiempo, ms de un milln de tarjetas de dbito. Fue la intervencin del Gobierno Nacional que prioriz los derechos de los titulares por sobre los amparos y resistencias de las instituciones bancarias lo que facilit superar esta situacin. Este proceso implic para la ANSES un enorme desafo, pero garantiz transparencia, evitando todo tipo de intermediacin que pudiera distorsionar la aplicacin de ese derecho. La implementacin de la Asignacin Universal por Hijo exigi la coordinacin entre diferentes organismos. Por tanto, desde el Estado Nacional se propiciaron espacios para la realizacin de acuerdos de trabajo que involucraban a la ANSES y a los diferentes ministerios: Educacin, Salud y Desarrollo Social. En el mismo sentido, se coordinaron acciones con los gobiernos provinciales y municipales. Muchos de ellos implementan programas que resultan incompatibles con la Asignacin. Por tanto, se realizaron acuerdos para tener otras estrategias de abordaje para la proteccin de los derechos de la infancia y adolescencia. Las organizaciones comunitarias fueron otro actor clave en el proceso de implementacin. Sin ellas, sin el acompaamiento que brindaron y brindan a las familias, hubiera sido imposible concretar el proceso.
El impacto
La Asignacin Universal por Hijo comienza a implementarse en octubre de 2009. En noviembre de ese ao, la cobertura alcanz a 3.200.000 nios/as. Actualmente asciende a 3.508.060. Puede apreciarse que el aumento no es tan significativo, la cantidad de nios y nias se mantiene. Al mismo tiempo, debe considerarse que hay una movilidad permanente entre la Asignacin Familiar (de los trabajadores en relacin de dependencia) y la Asignacin Universal. Ambas asignaciones son equiparables monetariamente: actualmente es de 270 pesos por cada nio/a o adolescente menor a los 18 aos. Sin embargo, la percepcin de la prestacin monetaria, para el caso de la Asignacin Universal por Hijo, es diferente: el 80% del monto (216 pesos) es percibido mensualmente y el 20 % restante (54 pesos) se abona retroactivamente al cumplimentar la condicionalidad de salud y educacin, mediante la presentacin de una libreta diseada para tal fin. Ms importantes resultan los impactos cualitativos de la Asignacin Universal por Hijo. Desde su implementacin se visualiza una ampliacin de la cobertura del Plan Nacer y un aumento de la inclusin y permanencia del sistema educativo. En el mismo sentido, es vlido rescatar un anlisis hecho por el Ministerio de Educacin a partir de recuperar algunos testimonios de nios y nias insertos en el sistema educativo y de los docentes. Dicho anlisis permite identificar el impacto de la prestacin desde las realidades concretas, que van desde
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la posibilidad de tener zapatillas al inicio de clases, contar con cartucheras con tiles, poder comprar caramelos durante el recreo, hasta la posibilidad de tener leche o mermelada en el desayuno. Por su parte, los docentes rescatan el hecho de que, nuevamente, en la Argentina el corazn de la educacin es el aula y no el comedor. Esas sencillas pero importantes realidades tambin deben ser consideradas en los anlisis del impacto de la Asignacin. Al mismo tiempo que nos invitan a seguir avanzando, a seguir asumiendo los desafos.
A modo de sntesis
Para quienes trabajamos en la ANSES, la Asignacin Universal por Hijo es una nueva institucin. Durante mucho tiempo hemos escuchado discursos que apelaban a la necesidad de defender las instituciones y la seguridad jurdica. Pero eran instituciones que, por lo general, dejaban a los argentinos afuera, eran instituciones sin gente. Nosotros proponemos una concepcin diferente. Una institucin debe entenderse como un grupo de personas que se pone un objetivo y lo plasma jurdicamente. Este es el caso de la Asignacin: nos pusimos un objetivo, que es la inclusin social, y lo plasmamos jurdicamente en un decreto. Pero esta nueva institucionalidad tiene a los argentinos adentro, porque hay un montn de argentinos que la defienden.
Notas
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Decreto 1602/09. Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
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Inversin social en primera infancia en Argentina

Damin Bornari, Juan Balasini y Andrs Cappa
Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, Argentina
Introduccin
La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), incorporada a la Constitucin Nacional, plantea la obligacin de los Estados de asegurar la progresiva realizacin de los derechos de la niez hasta el mximo de los recursos que dispongan. En este sentido, un mbito significativo en vistas al logro de este propsito es el apoyo a la proteccin, incremento y monitoreo de los recursos pblicos dirigidos a la infancia mediante acciones que garanticen una asignacin presupuestaria suficiente, equitativa y eficaz. Como producto de una decisin poltica sobre cmo se asignan y utilizan los recursos pblicos, el presupuesto es una expresin concreta de las prioridades del pas. El trabajo que aqu se presenta define la metodologa que permite identificar las fuentes y las diferentes asignaciones del presupuesto destinadas a la primera infancia. Adems, busca generar consensos acerca de la necesidad de invertir en los nios y nias, utilizando los presupuestos en los diferentes niveles de gobierno como una herramienta hacia el cumplimiento de los derechos de la niez. Contar con polticas pblicas adecuadas a las necesidades de la poblacin que, a su vez, estn suficientemente financiadas y sean sustentables, requiere conocer el esfuerzo financiero que realiza el Estado para tal fin. Como aporte a este proceso, desde 2004 la Secretara de Poltica Econmica del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas y UNICEF vienen desarrollando una lnea de trabajo conjunta con el objetivo de cuantificar y analizar la Inversin Social en Niez (ISN) en la Argentina, como medida del esfuerzo del Estado para atender al pleno cumplimiento de la CDN y el mejoramiento de las condiciones de vida de los nios, nias y adolescentes. Sobre la base de esta trayectoria de trabajo, en esta oportunidad se acord avanzar hacia la cuantificacin y anlisis de la Inversin Social en Primera Infancia (ISPI) que realizan los gobiernos provinciales y el Gobierno Nacional. En este sentido, en el presente documento se describe la metodologa a utilizar en la cuantificacin, seguimiento y anlisis de la ISPI en la Argentina, la cual ha sido elaborada a partir de la experiencia del trabajo sobre la ISN.
Aspectos metodolgicos
Con el fin de cuantificar la inversin que realiza el Estado argentino con destino a la niez, se siguen los aspectos metodolgicos definidos en primera instancia en DGSC y UNICEF (2004), luego complementados en DAGPyPS y UNICEF (2006, 2009) y en el sitio web http://www.gastopubliconinez.gov.ar/. Cabe destacar que al momento de elaborar el mencionado documento no se registraban antecedentes en el anlisis de la ISN en la Argentina, ni exista en la clasificacin presupuestaria del Estado una categora especfica en la que se registrara dicho gasto. En consecuencia, los criterios de estimacin se elaboraron teniendo en cuenta la experiencia internacional al respecto.
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En primer lugar, cabe destacar que existen distintas alternativas respecto a la poblacin comprendida dentro de la primera infancia, en funcin de los objetivos definidos en cada estudio particular1. En el presente trabajo la poblacin objetivo se define como los nios y nias menores de 6 aos. Considerando el grado de especificidad con relacin a la poblacin objetivo de las acciones que lleva adelante el Estado, se clasific la ISPI segn las siguientes clases de alcance2: Gasto Especfico (GE); Gasto en Niez (GN); Gasto Indirecto (GI); Gasto Ampliado (GA); y Gasto en Bienes Pblicos (GBP)3. En particular, sobre las clases GN, GI, GA y GBP se aplican distribuidores con el objetivo de identificar la proporcin de estas partidas presupuestarias que tienen impacto en la primera infancia. La seleccin de cada uno de estos se realiza de acuerdo a la informacin proporcionada por las unidades ejecutoras de los distintos programas o en su defecto por las caractersticas de cada iniciativa (poblacin objetivo, grado de focalizacin, tipo de beneficio, etc.). En particular, el GE comprende programas destinados especficamente a la primera infancia (de 0 a 5 aos). En cuanto al GI, el mismo se compone de programas dirigidos a las familias u otros agentes, que tienen como condicin para ser beneficiarios la presencia de uno o ms miembros de 0 a 5 aos de edad. En este caso, si bien el diseo de algunos programas sociales incorpora una condicionalidad referida a la presencia de nios menores de 18 aos, no se identifican requisitos que se refieran a nios de 0 a 5 aos exclusivamente. De esta forma, el monto de GI asociado a la ISPI se distingue del correspondiente a la ISN a partir de los distintos distribuidores aplicados. El GN abarca programas destinados a nios, nias y adolescentes de 0 a 18 aos que por los objetivos propuestos no permiten diferenciar servicios especficos para la franja etaria que corresponde a la primera infancia. Por su parte, el GA contempla programas que benefician a grupos poblacionales definidos independientemente de la edad (por ejemplo, programas de atencin a grupos vulnerables o afectados por emergencias climticas). Por ltimo, dadas las caractersticas del GBP, se considera que beneficia a toda la poblacin, independientemente de la edad de las personas4. Si se siguen las categoras definidas en la metodologa, dentro del universo de Gasto Pblico Social (GPS) es posible identificar como GBP al gasto en Ciencia y tcnica, Cultura (lo que no se considera GE en primera infancia) y Otros servicios urbanos5. De todas formas es necesario aclarar que hay erogaciones correspondientes a otros bienes pblicos incorporadas en las restantes clases, que se incluyen all con el objeto de priorizar la especificidad de las polticas con relacin a cada franja etaria. A modo de ejemplo, se mencionan las acciones culturales destinadas a la primera infancia o las campaas de prevencin de enfermedades peditricas con principal incidencia en nios menores de 6 aos, que se incluyen como GE. Para el anlisis de las principales cifras correspondientes a la ISPI, se decidi dividir el universo definido en dos grupos, atendiendo al principal objetivo de impacto etario que persiguen las polticas pblicas incluidas en cada clase de gasto. El primer grupo (Grupo I) corresponde al subconjunto compuesto por el GE, el GN y el GI, mientras que el segundo (Grupo II) se refiere al GA y al GBP. De este modo, mediante las erogaciones correspondientes al Grupo I se busca reflejar aquellos programas diseados con la finalidad de impactar en el grupo etario primera infancia, ya sea directamente o por medio de iniciativas en las que la posibilidad de acceder a las mismas requiere necesariamente la presencia de ellos. Por su parte, el gasto del Grupo II se encuentra conformado por aquellos programas articulados con el objetivo de favorecer a grupos ms amplios, con probable impacto en la primera infancia. Una segunda clasificacin de los programas y/o actividades destinadas a la infancia corresponde al anlisis segn las siguientes reas temticas o categoras6: Ayuda directa; Condiciones de vida; Deporte, recreacin y cultura; Desarrollo e integracin; Educacin; Nutricin y alimentacin; Proteccin del nio7; Salud; Obras sociales; Ciencia y tcnica; y Otros servicios urbanos8.
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Mediante la aplicacin de esta metodologa es posible evaluar el GPS, neto de acciones administrativas (actividades centrales no asociadas a los programas incorporados), por grupo etario. El criterio responde a posibilitar el anlisis de la totalidad del Gasto Pblico9, en este caso dirigido a la primera infancia, aunque como se ver a continuacin la metodologa permite cuantificar el gasto dirigido a otros grupos etarios. Con el objeto de estudiar el universo en el cual se encuentra inmersa la ISPI, se decidi llevar a cabo un anlisis conceptual del Gasto Pblico segn Franja Etaria (GPFE) a travs de las clases de gasto explicadas anteriormente. Esta revisin de la metodologa originalmente desarrollada para el clculo de la ISN permite delimitar su alcance y compatibilizar su cuantificacin con el GPS dirigido a otros grupos de edad. De esta forma se dispone de la totalidad del GPS clasificado de acuerdo con los rangos de edad hacia los cuales estn dirigidas las polticas pblicas correspondientes. En consecuencia, el GPFE se presenta como una clasificacin novedosa orientada a identificar cul es la atencin y el esfuerzo que hacen los Estados para mejorar las condiciones de vida de las diferentes generaciones que conforman la sociedad. Segn puede observarse en el Grfico 1, complementariamente con el grado de especificidad establecido en la apertura segn clase de gasto, se propone clasificar el gasto pblico en tres grandes grupos etarios, definidos como nios (menores de 18 aos), adultos (desde los 18 aos hasta la edad mnima dispuesta para acceder al sistema jubilatorio) y adultos mayores (desde ese momento hasta el fallecimiento). Asimismo, es posible desagregar estas tres franjas etarias en grupos ms especficos de acuerdo a la informacin disponible y a las demandas potenciales, y de esta forma focalizar el anlisis en subgrupos como primera infancia, niez en edad escolar, adolescencia, juventud, etc. En todos los casos se debe consolidar la informacin de manera tal que la suma de los datos correspondientes a las franjas etarias definidas sea equivalente al total del GPS.
Grfico 1 Clasificacin del Gasto Pblico segn clase y franja etaria
Gasto Especfico
Gasto en Bienes Pblicos
Primeria Infancia Nios Adultos
Gasto Indirecto
Gasto Ampliado
Adultos mayores
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011.
La nueva clasificacin propuesta resulta de particular importancia para identificar las pujas intergeneracionales que se plantean la asignacin Cuadro 1 - Inversin Social en en Primera Infancia de los recursos pblicos. A partir de dicha informacin se puede analizar la injerencia de los grupos etarios, como as tambin la priorizacin y visualizacin por parte delSocial Estado la hora de implementar polticas pblicas dirigidas al cumplimiento de sus necesiInversin en a Primera Infancia 2009 dades. Por su parte, el GPFE facilita la indagacin sobre el logro de diversas metas de financiamiento, tales comode la$que surge del artculo 4 de 21.691,2 la CDN10 y de los acuerdos y convenciones internacionales En millones que pudieran constituirse.
En $ por nio 5.335,1 4,5 7,3 En % del Gasto Pblico Consolidado En % del Gasto Pblico Social
42
Grfico 1 Clasificacin del Gasto Pblico segn clase y franja etaria
Gasto Gasto Principales resultados Especfico en Bienes Pblicos
Primeria Infancia Nios
Partiendo de la experiencia previa se ha aplicado la metodologa de medicin y anlisis de la ISN sobre Adultos la primera infancia para ofrecer una primera aproximacin acerca del nivel y caractersticas de la ISPI. Gasto Gasto
Indirecto Ampliado
Inversin Social en Primera Infancia consolidada Nacin-provincias

En el Cuadro 1 se aprecia que la ISPI absorbe 1,9% del PIB, representa el 23,9% de la Inversin Social en Niez (de 0 a 17 aos) y significa un valor anual de $5.335,1 por nio. La mayor parte de estas eroFuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011. gaciones son ejecutadas por los y gobiernos provinciales (72,4%), reflejando la descentralizacin de la provisin de servicios de educacin inicial y salud pblica, a cargo de las provincias.
Cuadro 1 - Inversin Social en Primera Infancia Inversin Social en Primera Infancia En millones de $ En $ por nio En % del Gasto Pblico Consolidado En % del Gasto Pblico Social En % del PIB En % de la Inversin Social en Niez % ejecutado por el Gobierno Nacional % ejecutado por los gobiernos provinciales 2009 21.691,2 5.335,1 4,5 7,3 1,9 23,9 27,6 72,4
Adultos mayores
En lo que respecta a la distribucin de la ISPI segn clase y grupo de gasto, en el Grfico 2 se observa que las acciones diseadas para generar impacto en la primera infancia (Grupo I) representan una maGrfico 2 Inversin Social en Primera Infancia segn clase de gasto y nivel de gobierno, 2009 yor proporcin de la ISPI en las provincias, mientras que el Gobierno Nacional ejecuta polticas con objetivos 100% de mayor alcance (Grupo II). Asimismo, mientras que en las provincias el GE es la principal clase de gasto, representando el 50,5% de la ISPI, en Nacin el GA ocupa esa posicin, con 58,4%. De esta 30,6 manera, a nivel consolidado el GA absorbe la mayor proporcin de la ISPI (38,3%), Grupo II Nacin-provincias, Grupo II 80% (GA + GBP) (GA + GBP) 38,3 seguido por el GE (37,6%).
58,4
60%
40%
20%
25,7
Grupo I (GE + GN + GI)
50,5
Grupo I (GE + GN + GI)
37,6
0 Nacin Gasto Especfico Gasto Ampliado Provincias Total Gasto Indirecto
Gasto en Niez Gasto en Bienes Pblicos
En % de la Inversin Social en Niez En millones de $ % ejecutado por el Gobierno Nacional En $ por nio % ejecutado por los gobiernos provinciales En % del Gasto Pblico Consolidado
23,9 21.691,2 27,6 Los desafos de la sustentabilidad de las polticas de desarrollo infantil 5.335,1 72,4 4,5
43
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas7,3 Sociales, Ministerio de Economa, 2011. En % del Gasto Pblico Social
En % del PIB
1,9
En % de la Inversin Social en Niez 23,9 Grfico 2 Inversin Social en Primera Infancia segn clase de gasto y nivel de gobierno, 2009 % ejecutado por el Gobierno Nacional 27,6 % ejecutado por los gobiernos provinciales
100%
72,4
Grupo II Grupo II 80% (GA + GBP) (GA +Sociales, GBP) 38,3 Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Ministerio de Economa, 2011.
30,6
58,4
60%
Grfico 40% 2 Inversin Social en Primera Infancia segn clase de gasto y nivel de gobierno, 2009
100% 20% 80% 0 60%
25,7
Grupo I (GE + GN + GI) Grupo II (GA + GBP)
50,5 30,6
Provincias
Grupo I (GE + GN + GI) Grupo II (GA + GBP)
37,6 38,3
Total Gasto Indirecto
58,4 Nacin
Gasto Especfico Gasto Ampliado
Gasto en Niez Gasto en Bienes Pblicos
40% Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011. Fuente:
50,5 Grupo I Grupo I 25,7 20% (GE + GN + GI) En cuanto a la distribucin de la ISPI segn categoras las de polticas sociales (GE + GN + Primera GI) 37,6 Grfico 3 Inversin Social en Infancia segn categora(Grfico de gasto 3), y nivel gobierno, 2009 nacionales orientadas a la primera infancia se concentran en Ayuda directa, Obras sociales y Salud; mientras que en las orientan a Educacin, Salud y Obras sociales. La relevancia de Ayuda directa en 0 provincias se Nacin Provincias el caso de la inversin nacional se explica a partirTotal de las asignaciones familiares (contributivas y AUH) Nacin Provincias junto con las Pensiones No Contributivas (PNC). Ayuda Por directa su parte, la provisin del servicio de educacin Gasto Especfico Gasto en Niez Gasto Indirecto inicial a cargo los gobiernos provinciales junto con 0,8%la ejecucin de programas de salud maternoGasto de Ampliado Gasto en Bienes Pblicos Salud infantil (por ejemplo el Plan Nacer, ejecutado por las provincias con2011. financiamiento nacional) explican Salud Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 12,2% Obras sociales Ayudade las categoras 25,2% la mayor relevancia Educacin y Salud.
Grfico 3 Inversin Social en Primera Infancia segn categora
Otros* 13,0% directa 37,6% Otros* de16,5% gasto 5,3%
y nivel de gobierno, 2009 Provincias 52,1%

Educacin
Nacin
Obras sociales 36,7%
Educacin Salud Salud 0,5% 12,2% Obras sociales Ayuda 25,2% 5,3% directa Otros* 37,6% * Otros-Nacin: Ciencia y tcnica (5,9%); Condiciones de vida (4,4%); Nutricin y alimentacin (1,3%); Deporte, recreacin y cultura 16,5% (0,9%); Proteccin del nio (0,4%) y Desarrollo e integracin (0,1%) * Otros-Provincias: Condiciones Obras de vida (6,2%); Nutricin y alimentacin (5,6%), Proteccin del nio (2,3%), Servicios urbanos (1,1%), sociales Deporte, recreacin y cultura (1,0%), Desarrollo e integracin (0,4%) y Ciencia y tcnica (0,1%) Educacin 36,7% Otros* 52,1% Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011. 13,0%
Ayuda directa 0,8%
Educacin 0,5%
* Otros-Nacin: Ciencia y tcnica (5,9%); Condiciones de vida (4,4%); Nutricin y alimentacin (1,3%); Deporte, recreacin y cultura (0,9%); Proteccin del nio (0,4%) y Desarrollo e integracin (0,1%) * Otros-Provincias: Condiciones de vida (6,2%); Nutricin y alimentacin (5,6%), Proteccin del nio (2,3%), Servicios urbanos (1,1%), Grfico 4 recreacin Inversin Social en Desarrollo PrimeraeInfancia e(0,4%) Inversin Social en(0,1%) Niez segn clase de gasto, 2009 Deporte, y cultura (1,0%), integracin y Ciencia y tcnica Fuente: 100% Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011. 90% 80% 70% 60%
29,3
Grupo II (GA + GBP)
38,3
37,6%
16,5%
44
Obras sociales Educacin 36,7% Otros* Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011 52,1% 13,0%
Educacin 0,5%
Inversin Social en Primera Infancia en comparacin con la Inversin Social enFuente: Niez Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011.
En relacin a la comparacin entre la ISPI y la ISN, en el Grfico 4 se observa que la primera tiene una menor proporcin de erogaciones con alcance sobre la poblacin objetivo (Grupo I), producto de la incidencia del sistema educativo sobre la segunda. Asimismo, la ISPI muestra una menor concentracin en Educacin y una mayor relevancia de las acciones de atencin pblica de la salud, manteniendo proporciones similares en las restantes categoras (Grfico 5).
Grfico 4 Inversin Social en Primera Infancia e Inversin Social en Niez segn clase de gasto, 2009
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0 Niez Gasto Especfico Gasto Ampliado Primera Infancia Gasto en Niez Gasto en Bienes Pblicos Gasto Indirecto Grupo I (GE + GN + GI)
* Otros-Nacin: Ciencia y tcnica (5,9%); Condiciones de vida (4,4%); Nutricin y alimentacin (1,3%); Deporte, recreacin y cultura (0,9%); Proteccin del nio (0,4%) y Desarrollo e integracin (0,1%) * Otros-Provincias: Condiciones de vida (6,2%); Nutricin y alimentacin (5,6%), Proteccin del nio (2,3%), Servicios urbanos (1,1%), Deporte, recreacin y cultura (1,0%), Desarrollo e integracin (0,4%) y Ciencia y tcnica (0,1%)
29,3
Grupo II (GA + GBP)
38,3
62,1
37,6
Grfico 5 Inversin Social en Primera Infancia e Inversin Social en Niez segn categora de gasto, 2009 Inversin Social en Primera Infancia Inversin Social en Niez
Educacin 37,9%
Educacin 55,6%
Salud 21,6%
Condiciones de vida 5,7% Nutricin y alimentacin 4,4% Otros* 5,5% Ayuda directa 10,9%
Salud 21,6% Condiciones de vida 4,6% Nutricin y alimentacin Ayuda directa 3,5% 7,8% Otros* 4,5%
*Otros - ISN: Proteccin del nio (1,8%); Ciencia y tcnica (1,2%); Deporte, recreacin y cultura (0,7%); Servicios urbanos (0,5%) y Desarrollo e integracin (0,3%) *Otros - ISPI: Proteccin del nio (1,8%); Ciencia y tcnica (1,2%); Deporte, recreacin y cultura (0,8%); Servicios urbanos (0,6%) Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011.
5,7%
21,6%
Inversin Social en Primera Infancia
Nutricin y alimentacin 4,4% Otros*
Inversin Social en Niez

Ayuda directa 7,8% Otros*
Condiciones de vida 4,6%
5,5% Ayuda directa 10,9% Educacin 37,9%
Los desafos de la sustentabilidad de las polticas de desarrollo infantil Nutricin y alimentacin

3,5% 4,5% Educacin 55,6%
45
Obras sociales
Inversin Social en Primera Infancia del Gobierno Nacional

Nutricin y alimentacin 4,4% Otros*
12,4% *Otros - ISN: Proteccin del nio (1,8%); Ciencia y tcnica (1,2%); Deporte, recreacin y cultura (0,7%); Servicios urbanos (0,5%) y Desarrollo e integracin (0,3%) *Otros - ISPI: Proteccin del nio (1,8%); Ciencia y tcnica (1,2%); Deporte, recreacin y cultura (0,8%); Servicios urbanos Salud Salud Condiciones de vida (0,6%) 21,6% 21,6% 5,7% Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011.
Condiciones de vida 4,6%
Nutricin y alimentacin Ayuda directa La ISPI financiada por el Gobierno 2009 y 2010 en un 26,4% y al5,5%Nacional (ISPIN) se incrementa entre 3,5% 7,8% Otros* Ayuda directa canza a $9.252,5 millones, aunque se mantiene estable como proporcin del Gasto Pblico Nacional, 10,9% 4,5% el PIB y la ISN (Cuadro 2).
Cuadro 2 Proteccin Inversin Social Nacional Primera 2009-2010 *Otros - ISN: del nio (1,8%); Ciencia y en tcnica (1,2%); Infancia, Deporte, recreacin y cultura (0,7%); Servicios urbanos (0,5%) y Desarrollo e integracin (0,3%) *Otros - ISPI: Proteccin del nio (1,8%); Ciencia y tcnica (1,2%); Deporte, recreacin Concepto 2009 2010y cultura (0,8%); Servicios urbanos (0,6%)
En millones de $ En $ por nio
7.321,3 1.800,7 2,5
9.252,5 2.305,2 2,5
En % del Gasto Pblico Consolidado
En % del Gasto Pblico Social 4,1 4,1 Cuadro 2 Inversin Social Nacional en Primera Infancia, 2009-2010 En % del PIB Concepto En % de la Inversin Social en Niez En millones de $ En $ por nio 0,6 2009 27,1 7.321,3 1.800,7 0,6 2010 27,8 9.252,5 2.305,2
Al observar la clasificacin de la ISPIN segn clase (Cuadro 3), se destaca el incremento del GE (63,1%), En % del Gasto Pblico Consolidado 2,5 2,5 Cuadro 3 fundamentalmente Inversin Social Nacional en Primera en Infancia segn clase correspondientes de gasto, 2009-2010al Plan Nacer, vincuimpulsado por aumentos las erogaciones lado mayor de este programa a partir de la incorporacin al mismo de los beneficiarios de la En %al del Gasto alcance Pblico Social 4,1 4,1 2009 2010 Asignacin Universal por Hijo (AUH). Por su parte, el GA se incrementa 30,7% debido principalmente a Var. en % Clase En % del PIB 0,6 0,6 2009-2010 los aumentos en obras sociales Dado su peso relativo En millones nacionales. Estructura En millones Estructura (absorbe el 56% de la ISPIN), el GA se de $ impulsor porcentual de $ porcentual constituye como el principal de esta inversin. Luego, el incremento en el GI (30,2%) se expliEn % de la Inversin Social en Niez 27,8 27,1 ca por la implementacin plena de la AUH, aunque la participacin de la clase en el total de la ISPIN se Gasto Especfico 6,9 5,4 del GN 641,5 mantiene estable. Por393,3 ltimo, la cada se debe principalmente a63,1 una cada en las transferencias Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011. al Hospital Garrahan, 1.021,8 luego de haberse en 2008 y 2009. Gasto en Niez -9,1 10,0 extraordinarios 928,9incrementos 14,0 producido
Gasto Indirecto 30,2 21,6 1.998,9 21,0 1.534,8 Cuadro 3 Inversin Social Nacional en Primera Infancia segn clase de gasto, 2009-2010 Gasto Ampliado Clase Bienes Pblicos Total general Gasto Especfico Gasto en Niez Gasto Indirecto 3.964,2 407,1 54,1 2009 5,6
Estructura porcentual
5.181,3 501,9
2010
56,0 5,4
En millones de $
7.321,3 393,3
100,0 5,4
En millones de $
9.252,5 641,5 928,9 1.998,9
Estructura porcentual
30,7 Var. en % 23,3 2009-2010 26,4 63,1 -9,1 30,2
100,0 6,9
1.021,8 1.534,8
14,0 21,0
10,0 21,6
Cuadro 4 Inversin Social Nacional en Primera Infancia categora de 30,7 gasto, 2009-2010 Gasto Ampliado 56,0 5.181,3 segn 54,1 3.964,2 Bienes Pblicos Categora Total general Ayuda directa 407,1 7.321,3 5,6 2009
En millones 100,0 de $
501,9
5,4 2010
23,3
Estructura 100,0 9.252,5 En millones porcentual de $
Estructura 26,4 porcentual
Var. en % 2009-2010
2.245,8 1.238,5
30,7 16,9
3.037,8 1.951,8
32,8 21,0
35,2 57,6
Asignaciones familiares
Cuadro 4 Inversin en Primera categora de gasto, 2009-2010 7,7 11,7 1.086,0 13,8 Infancia segn 1.008,2 Resto ayuda directa Social Nacional Condiciones de vida 615,6 20098,4 663,8 2010 7,2 7,8
En % del Gasto Pblico Social

46
4,1 0,6
4,1 0,6
En % del PIB
En % de la Inversin Social en Niez
27,1
27,8
Cuadro 3 Inversin Social Nacional en Primera Infancia segn clase de gasto, 2009-2010
En cuanto a la evolucin de la ISPIN segn las categoras 2009 2010 , en el Cuadro 4 se aprecia que la implemenVar. en % tacin plena de la AUH en 2010 y el incremento de las pensiones no contributivas redundan en un creClase 2009-2010 En millones Estructura En millones Estructura cimiento de la relevancia de Ayuda directa, aumentando en particular la subcategora Asignaciones fade $ de $ porcentual miliares. A su vez, el traspaso de porcentual beneficiarios de otros programas de transferencia monetaria directa como el Plan Familias hacia la AUH refleja una la cada de la subcategora Resto de ayuda directa. As, Gasto Especfico 63,1 6,9 641,5 5,4 393,3 las categoras Ayuda directa y Obras sociales, que conjuntamente absorben el 63,8% de la ISPIN, son sus principales en 2010. Gasto en Niez impulsores -9,1 10,0 928,9 14,0 1.021,8
Gasto Indirecto se destaca 30,2 (76,2%), a pesar de su bajo 21,6 e integracin 1.998,9 21,0 1.534,8 Adicionalmente, el incremento relativo de Desarrollo peso en la ISPIN, el cual se encuentra explicado fundamentalmente por30,7 el aumento de las erogaciones Gasto Ampliado 56,0 5.181,3 54,1 3.964,2 del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales, que tiene a su cargo la planificacin y coorBienes Pblicos 23,3 de Abordaje Integral (Ah). 5,4 501,9 dinacin de la poltica 407,1 social nacional del Plan Nacional 5,6 y la implementacin 26,4 9.252,5 100,0 7.321,3 Finalmente, el incremento en Nutricin (38,0%) se debe a 100,0 los aumentos de las transferencias a las provincias en concepto de Comedores Escolares y Asistencia Alimentaria Federal y Focalizada y PromoFuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa, 2011. cin de Emprendimientos Productivos Alimentarios, ambas acciones en el marco del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Cuadro 4 Inversin Social Nacional en Primera Infancia segn categora de gasto, 2009-2010 2009 Categora
En millones de $ Estructura porcentual
Total general
2010
En millones de $ Estructura porcentual
Var. en % 2009-2010
Ayuda directa
Asignaciones familiares Resto ayuda directa
2.245,8 1.238,5 1.008,2 615,6 51,6 6,8 533,9 186,1 28,4 1.099,4 2.197,2 355,5 7.321,3
30,7 16,9 13,8 8,4 0,7 0,1 7,3 2,5 0,4 15,0 30,0 4,9 100,0
3.037,8 1.951,8 1.086,0 663,8 68,1 11,9 576,9 256,9 35,6 1.298,8 2.856,8 433,8 9.252,5
32,8 21,0 11,7 7,2 0,7 0,1 6,2 2,8 0,4 14,0 31,0 4,7 100,0
35,2 57,6 7,7 7,8 31,8 76,2 8,1 38,0 25,3 18,2 30,6 22,0 26,4
Condiciones de vida Deporte, recreacin y cultura Desarrollo e integracin Educacin Nutricin y alimentacin Proteccin del nio Salud Obras sociales Ciencia y tcnica Total general
47
Reflexiones finales
La inversin social dirigida a la primera infancia, as como la destinada a la niez y adolescencia, se enmarcan en un conjunto de acciones emprendidas por el Estado argentino que buscan promover y garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. En este sentido, la cuantificacin y anlisis de la inversin social en primera infancia permite superar las limitaciones de los clasificadores presupuestarios tradicionales, facilitando la visualizacin de los esfuerzos realizados por los diferentes niveles de gobierno orientados a tal fin, por lo que constituye una herramienta esencial para el monitoreo de las polticas sociales dirigidas a este grupo poblacional. A su vez, este instrumento estimula la coordinacin y mejora de las polticas pblicas al definirse a partir de una mirada transversal sobre los diferentes actores que intervienen en el proceso de diseo, implementacin y monitoreo de las polticas sociales. Del mismo modo, la medicin de esta inversin social contribuye a la transparencia del proceso presupuestario, posibilitando la realizacin de estudios y anlisis que contribuyan al debate y a la difusin de informacin sobre el grado de compromiso y atencin del Estado respecto del cumplimiento de los derechos de la primera infancia. Los desafos futuros sobre esta lnea de investigacin refieren, en primer lugar, a la inclusin de otros perodos de tiempo para as conocer la evolucin de la ISPI y de sus diferentes componentes. Alternativamente, resulta de inters incorporar una dimensin al anlisis que tenga en cuenta consideraciones distributivas, de eficiencia y sostenibilidad. Esto obedece a que la medicin del impacto de estas iniciativas es de suma utilidad para guiar polticas pblicas progresivas que se propongan eliminar la desigualdad de oportunidades en la primera infancia as como mejorar la calidad de los bienes y servicios provistos por el Estado, ambas acciones enmarcadas en una estrategia de financiamiento que proporcione la sostenibilidad a travs del tiempo. Finalmente, se entiende que la niez temprana es una ventana de oportunidad para la adquisicin de capacidades y aprendizaje que si bien podran lograrse a edades avanzadas, el camino es ms difcil, ms lento y ms costoso. Esto plantea la necesidad de mover el foco de las polticas sociales hacia la familia y la primera infancia, teniendo en cuenta que las intervenciones a edades tempranas promueven mejoras acumulativas, que pueden traducirse en acumulacin de desventajas en caso de no invertir. Por lo tanto, las inversiones en los diversos aspectos que hacen a las oportunidades existentes durante la niez pueden mejorar las capacidades futuras de los nios de distintas formas: aumentando las posibilidades de vivir una buena vida, ser econmicamente productivos y vivir en sociedad como ciudadanos activos.
Notas
1
Al respecto, en UNICEF (2001) el anlisis se focaliza en nios y nias de hasta 3 aos de edad. Por su parte, en UNICEF (2006) se sostiene que los aos de mayor importancia para la supervivencia, crecimiento y desarrollo durante la niez abarcan desde el perodo prenatal hasta la transicin hacia la escolaridad. Sin embargo, el mismo informe destaca que muchos trabajos utilizan el rango etario hasta los 8 aos, incluyendo a los primeros aos de la escolaridad de nivel primario como un perodo de desarrollo de la primera infancia. Por su parte, en Banco Mundial (2010) se define el concepto de desarrollo infantil temprano como el perodo abarcado entre la concepcin y los 6 aos. La adaptacin de la metodologa utilizada para cuantificar la ISN hacia la ISPI implic una modificacin en la clasificacin de las clases, en funcin del cambio en la poblacin objetivo. En particular, se decidi incorporar la clase de Gasto en Niez para reflejar la existencia de programas cuya poblacin objetivo abarca de 0 a 18 aos el GE de la ISN dentro de la cual queda incluida la primera infancia. De esta manera, GN se distingue del Gasto Ampliado, el cual se destina a un grupo poblacional ms amplio.
48
En esta clase se incluyen los bienes pblicos no contemplados en las restantes clases.
La teora econmica define a los bienes pblicos como aquellos que cumplen con dos propiedades bsicas: i) no rivalidad en el consumo, es decir que el disfrute de las ventajas del bien por parte de un individuo adicional tiene un costo marginal igual a cero y, ii) imposibilidad o inconveniencia de excluir a los individuos del disfrute que se desprende del consumo del bien en cuestin. Un ejemplo tpico de bien pblico puro es un faro luminoso que orienta la navegacin de las embarcaciones que pasen por sus cercanas. La cantidad de barcos que utilicen este servicio no define el costo de su provisin, sino que una vez establecido se encuentra disponible para todos con el mismo costo total (no existe rivalidad en su consumo) y, al mismo tiempo, no es posible negar la utilizacin de esta seal a ningn barco que se encuentre a una distancia cercana (imposibilidad de exclusin). La inclusin de estas nuevas categoras dentro del GBP resulta transitoria y ser revisada a fin de asignar en caso que amerite parte de este tipo de gasto a la clase que corresponda siguiendo los objetivos particulares de cada programa. Se decidi mantener el mismo esquema de categoras utilizado para el GPSdN, de manera de posibilitar un anlisis comparativo entre ambos grupos etarios. Sin embargo, investigaciones futuras podran orientarse a identificar categoras que reflejen las especificidades de la primera infancia, habilitando un anlisis ms preciso de las polticas pblicas destinadas a dicho grupo etario. Asimismo, las categoras definidas en el presente informe incluyen las principales reas temticas orientadas a la primera infancia sealadas por UNICEF: Los servicios de base comunitaria que satisfacen las necesidades de los lactantes y los nios de corta edad tienen importancia vital para el desarrollo del nio en la primera infancia y deben incluir atencin de la salud, nutricin, educacin, abastecimiento de agua y saneamiento ambiental en las viviendas y las comunidades UNICEF (2001). En una prxima publicacin se contemplar la sugerencia de la Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia de modificar la denominacin de la categora Proteccin del Nio a partir del 2006, por Promocin y proteccin integral de derechos de nias, nios y adolescentes con el objeto de reflejar la nueva institucionalidad en materia de infancia, derivada de la Ley Nacional 26.061, de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes.
Las iniciativas incluidas en estas categoras se enmarcan en las distintas clases antes mencionadas. Para mayor detalle sobre este cruce puede consultarse en el sitio web http://www.gastopubliconinez.gov.ar/metodologia_3_ctgasto_1.html. Esto es, incorporando en la cuantificacin y anlisis el Gasto Pblico en las finalidades Administracin gubernamental, Defensa y seguridad, Servicios econmicos y Deuda pblica. El artculo 4 de la CDN establece: Los Estados Partes adoptarn todas las medidas administrativas, legislativas y de otra ndole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convencin. En lo que respecta a los derechos econmicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarn esas medidas hasta el mximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperacin internacional.
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Bibliografa Banco Mundial (2010). Fortalecimiento de polticas pblicas y programas de Desarrollo Infantil Temprano en Amrica Latina y el Caribe. Fundacin Alas y Banco Mundial. Bertranou, E. y Bonari, D. (2003). El Gasto Pblico Social en la Argentina: diagnstico y perspectivas. Premio Fulvio Salvador Pagani 2003. Fundacin Arcor, Crdoba, Argentina. Bonari, D.; Becerra, M. y Fiszbein, A. (2004). El Gasto Pblico en Desarrollo Humano en Argentina 20002003. Documento de Trabajo N 3/04. Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay. DAGPyPS y OIT (2005). Proteccin Social en Argentina. Secretara de Poltica Econmica. Ministerio de Economa y Produccin y Oficina Internacional del Trabajo, Chile. DAGPyPS y UNICEF (2006). Gasto Pblico dirigido a la Niez en la Argentina, 1995-2005. Secretara de Poltica Econmica. Ministerio de Economa y Produccin y UNICEF - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Argentina.
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DAGPyPS y UNICEF (2009). Gasto Pblico dirigido a la Niez en la Argentina, 1995-2007. Secretara de Poltica Econmica. Ministerio de Economa y Produccin y UNICEF - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Argentina. DGSC (2001). Caracterizacin y Evolucin del Gasto Pblico Social 2000. Secretara de Poltica Econmica. Ministerio de Economa, Argentina. DGSC y UNICEF (2004). Gasto Pblico dirigido a la Niez en la Argentina. Secretara de Poltica Econmica. Ministerio de Economa y Produccin y UNICEF - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Argentina. DNPGS (1999). Caracterizacin y Evolucin del Gasto Pblico Social. Perodo 1980-1997. Secretara de Programacin Econmica y Regional. Ministerio de Economa, Argentina. Gobierno de Chile y UNICEF (2000). ndice de Infancia. Una mirada comunal y regional. Ministerio de Planificacin y Cooperacin, Chile. UNICEF (2006). Programming Experiences in Early Child Development. Early Child Development Unit, UNICEF. UNICEF (2001). Estado Mundial de la Infancia. UNICEF.
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Una mirada regional a la situacin de la primera infancia

Maite Onochie Quintanilla
Especialista de desarrollo de la primera infancia Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe
Introduccin
En palabras de Jan Vandemoortele (2011) en torno al enfoque de poltica pblica para la primera infancia, aparte de ser legalmente vinculante, ticamente imperativo, econmicamente inteligente y polticamente deseable, la inversin en los nios y las nias es tambin una manera poderosa y prctica de promover la equidad en el sentido de igualdad de oportunidad. Como la mayora de las inequidades encuentran sus races en condiciones iniciales desiguales, dar un buen comienzo en la vida a todos los nios y las nias reducir considerablemente el nivel de polarizacin y desigualdad en la sociedad. Como dice el autor, el crculo vicioso de la pobreza puede romperse. No es una misin imposible, pero requiere de un ingrediente clave, que es el liderazgo poltico. Si bien de manera lenta, esto est cambiando en la regin de Amrica Latina y el Caribe. As se aprecian modificaciones en la formulacin de normativas y polticas dirigidas a la primera infancia, con nfasis en la prestacin universal de servicios bsicos sociales, combinadas con estrategias de proteccin social especialmente dirigidas a aquellos sectores ms marginados y tradicionalmente excluidos. Los esfuerzos son todava pocos pero se estn encaminando en esta lnea. Ejemplo de ello son pases como Chile, Colombia, Uruguay o Cuba, que han avanzado en el desarrollo de planes integrales; otros siguen lneas similares. UNICEF ha retomado el enfoque institucional hacia la equidad y enfatiza la necesidad de un abordaje mediado por la equidad. Esto obedece a su valor instrumental como estrategia de desarrollo y reduccin de la pobreza, pero ms importante an, por su valor intrnseco, por ser un tema de derechos humanos. Los nios y nias, sin importar edad, gnero, raza, etnia o estrato social, tienen derechos y por ende deben tener igualdad de oportunidades desde el momento de la concepcin. Desde esta mirada conceptual se plantea a continuacin que tanto los indicadores de supervivencia como los de desarrollo muestran todava significativas disparidades, limitados impactos y una cobertura lejos de ser universal en muchos pases de la regin. Una revisin de las legislaciones y polticas regionales pone en evidencia la necesidad de transcender el enfoque de carencias y necesidades para instalar en los pases de Amrica Latina y el Caribe sistemas de normas, acciones, intervenciones y programas pblicos dirigidos a hacer efectivos los derechos de los nios ms pequeos. Es cierto que la primera infancia, en materia de polticas pblicas integrales e intersectoriales, cuenta con los mayores desarrollos en este sentido. Existen avances significativos en la actualizacin de normativas y polticas, pero deben hacerse esfuerzos ms sustantivos para garantizar un aumento y mejorar la calidad de los servicios y programas que fomentan el desarrollo integral de la poblacin menor de 8 aos (Romero, OEI 2009).
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Yo tambin tengo derechos

Conceptualmente, desde sus primeros aos el nio es un ser social y activo en su proceso de desarrollo, un ser nico y en permanente evolucin que debe ser reconocido como tal, como sujeto pleno de derechos. Al ser reconocido como un ser con una especificidad personal activa, biolgica, social y cultural en creciente expansin, debe ser valorado y respetado desde ese lugar de sujeto. Por tanto, las intervenciones dirigidas a los nios en la primera infancia deben considerarlos como ciudadanos en desarrollo y no como receptores pasivos de asistencia1. Es importante sealar que el proceso de desarrollo integral en los primeros aos en su sentido amplio, de desarrollo fsico, cognitivo, lingstico, social y afectivo, es entendido como un proceso multidimensional. Es decir, no es lineal sino que se caracteriza por un funcionamiento irregular de avances y retrocesos. El desarrollo no tiene un principio definitivo y claro, en tanto que no inicia desde cero, y no tiene una etapa final, no concluye sino que est en constante evolucin. Esta concepcin ms innovadora y compleja a la vez nos seala que el desarrollo no es una secuencia de logros sino un conjunto de mltiples variables y un proceso gradual de adquisicin de habilidades y consolidacin de competencias (UNICEF, 2005). Dentro de esta concepcin amplia de nio, la primera infancia es considerada como la etapa del ciclo vital que comprende el desarrollo de los nios y las nias, desde la gestacin hasta la transicin a la educacin primaria, que por lo general son los 8 aos. A pesar de haberse ya celebrado ms de 20 aos de la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), y de reconocer al nio pequeo como sujeto de derechos y participante social activo de su desarrollo, contina de manera generalizada la concepcin del nio pequeo como objeto de polticas asistencialistas o que atienden slo sus derechos de salud y/o educacin. Es precisamente por esta razn que el Comit de los Derechos del Nio, rgano de expertos que supervisa y da seguimiento a la implementacin de la CDN por parte de los Estados, publica en 2005 la Observacin General Nmero 7: Realizacin de los derechos de los nios en la primera infancia. En la prctica, al presentar los informes quinquenales al Comit, los pases ponan en evidencia la invisibilidad del nio: mostraban limitada informacin sobre primera infancia, cindose si acaso a indicadores relacionados con la mortalidad infantil, el registro de nacimiento y la atencin en salud. De ah que el Comit redacta la Observacin Nmero 7 y precisa que los nios ms pequeos son portadores de todos los derechos consagrados en la CDN, inclusive los relacionados con la participacin. Otro aspecto que debe resaltarse, y en el que debemos insistir, es la importancia de considerar el perodo de la primera infancia desde el momento de la gestacin hasta los 8 aos. Esto crea muchas tensiones en los pases, ya que de alguna manera pone presin sobre ministerios que tradicionalmente no miran a este grupo etario. Adems, entre los 6 y los 8 aos se da una etapa de significativa transicin en los nios. Se trata de una de las transiciones ms importantes, que puede tener mayores secuelas a futuro si no es manejada de la manera ms apropiada por el Estado2. Al respecto, es alentador sealar que la tendencia en la regin en estos ltimos aos particularmente en aquellos pases que recin han diseado o estn en proceso de diseo de planes nacionales y/o polticas pblicas para la primera infancia es incluir la etapa de transicin como marco de accin. Este es el caso de Paraguay y Nicaragua. Por otro lado, pases como Chile, que originalmente no contempl este perodo al disear el Sistema de Proteccin Social Chile Crece Contigo, estn ahora revisando la posibilidad de aumentar la edad de manera que favorezca transiciones exitosas a sus nios y nias pequeos, de la etapa de pre-primaria a la educacin primaria.
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Sin embargo, a pesar de contar con un instrumento que orienta de manera clara y contundente lo que significa proteger y garantizar los derechos de los nios ms pequeos, debemos reconocer que, lamentablemente, no se ha hecho desde las organizaciones internacionales y no-gubernamentales un trabajo sustantivo en la promocin y divulgacin de la Observacin General Nmero 7. Por ello no se han dado cambios importantes sobre la concepcin de la infancia y particularmente la primera infancia. Por tanto, es de esperar que se mantenga como un reto el concretar un trabajo intersectorial basado en la doctrina de derechos, resultando en el desarrollo integral de los nios ms pequeos.
La realizacin de los derechos de la primera infancia

En los ltimos aos se ha reavivado el discurso en favor de una mejor y mayor inversin en la primera infancia. Esto responde a los recientes aportes de disciplinas acadmicas, como la Economa y la Neurociencia, que reconocen a esta etapa de vida como fundamental para el desarrollo del ser humano, por ser la de mayor crecimiento y considerable desarrollo cognitivo y socio-emocional. Sin embargo, algunos de estos enfoques tienden a reducir una visin de desarrollo ms amplia. A menudo se da excesiva importancia al argumento economista, particularmente desde que el premio Nobel de Economa del ao 2000, James Heckman, indic que no hay ninguna inversin que tenga ms alta tasa de retorno que la que se efecta en la primera infancia. Para sostener tal afirmacin Heckman recurri a datos de retorno financiero que oscilaban entre los 7 y los 17 dlares por cada dlar invertido. Estudios de esta ndole resaltan que las inversiones tempranas y oportunas son importantes en s mismas debido a que abren el camino para toda una vida de mejor salud, desempeo mental, fsico y productividad y que pueden llevar a minimizar, y an prevenir, otros problemas econmicos y sociales que van desde la delincuencia juvenil hasta la maternidad adolescente y la violencia domstica y social (Young, 2002). Si bien es cierto que este enfoque pragmtico evidencia resultados importantes a largo plazo, y estudios longitudinales como el estadounidense Perry Preschool han relevado el tema en la agenda pblica, tiene el peligro de ser muy instrumentalista. Adems, puede relegar a segundo plano, como seala Nashieli Ramrez (OEI, 2009), el argumento que sustenta el desarrollo de polticas pblicas de atencin a la primera infancia sealando que estas son necesarias porque permiten avanzar en el cumplimiento de los derechos humanos de los nios pequeos. Se debe reposicionar en la regin la importancia de los primeros aos de vida, no como un medio a futuro sino como un fin en si mismo, en el ahora, en el presente de la vida de los nios pequeos. Porque es ahora cuando se deben cumplir sus derechos a una educacin de calidad, a la salud, al juego, a la proteccin, al bienestar y a la felicidad y as desarrollar el total de sus potencialidades. Partiendo de este marco conceptual, los Estados (y con esto entindase el sector pblico, junto con el sector privado y la sociedad civil organizada) deben prestar mayor atencin a este grupo etario. Para ello se requiere de mejores marcos normativos, polticas y servicios comunitarios amplios, centrados en el nio y basados en sus derechos, que sean integrales y que tengan en cuentan el ciclo de vida. Esto ltimo implica garantizar enfoques diferenciados segn los requerimientos ms importantes en cada etapa particular del desarrollo. Se debe ofrecer una serie continua de servicios de atencin en salud, educacin, proteccin y desarrollo.
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Interdependencias e implicaciones del enfoque de derechos y ecolgico

La Neurociencia ha puesto en evidencia la importancia de las condiciones de vida y de las experiencias tempranas, as como el impacto que estas tienen en el desarrollo de la personalidad del nio en esta etapa del desarrollo humano. Las interacciones del nio pequeo con su entorno (la familia y la comunidad) son fundamentales para favorecer el desarrollo integral, particularmente cuando estas interacciones son afectivas, receptivas, de calidad, intensas y frecuentes. Cada una de estas personas, medios o entornos con quienes el nio o nia tiene contacto e interacta, influyen de alguna manera en su desarrollo, empezando con los padres que ejercen la mayor influencia, especialmente en sus primeros aos, y seguido de la familia extensa, que incluye a los abuelos, tas, tos, primos y ms. Sus cuidadores, maestros, pares y compaeros de juego tambin juegan un papel clave en su desarrollo y por tanto tambin necesitarn ayuda y recursos para proveer el apoyo adecuado.
Polticas pblicas
Comunidad
Familia
Nio
El ejercicio de los derechos del nio en la primera infancia depende en gran medida de las capacidades y los recursos disponibles de sus cuidadores principales. A su vez, la capacidad de estas personas depende enormemente del disfrute de sus propios derechos humanos. En esto se deben considerar sus circunstancias econmicas, su acceso a la informacin y servicios bsicos; el nivel de estabilidad poltica tanto en la comunidad como en el pas; y las leyes y polticas que ataen a sus funciones. Es necesario entender y reconocer estas interdependencias de manera que se garantice un trabajo conjunto de apoyo y atencin a la familia u otros cuidadores principales mediante programas de proteccin social, atencin de la salud y educacin, subsidios a la maternidad/paternidad y apoyo financiero que permita que los padres, madres y cuidadores puedan dedicar tiempo y atencin a sus nios pequeos. Adems, se deben crear las condiciones necesarias, protectoras y favorables en la comunidad, en los entornos ms amplios que transcienden el mbito del hogar. En este sentido, esta regin es particularmente rica en propuestas comunitarias en las que se busca fortalecer las competencias familiares de la madre, padre y/o cuidadores, de manera que se facilite el cumplimiento de su rol y condiciones favorables para la crianza. Sin embargo, hasta la fecha se han elaborado pocos estudios rigurosos y de carcter longitudinal que demuestren los beneficios de estos programas. Tambin pocos de estos programas comunitarios han sido evaluados de manera sistemtica (Vargas-Barn, 2010).
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Panorama de los derechos de la primera infancia en la regin

Si analizamos la situacin de la primera infancia desde el prisma del enfoque de derechos y de equidad, se aprecia que la situacin es ms preocupante en cuanto a la vulneracin de derechos. Esta misma nos pone de relieve la existencia de grandes brechas entre sub-grupos dentro de la categora de primera infancia y entre el discurso, las polticas y programas y las intervenciones reales (Acosta, OEI 2009). En lnea con lo recientemente sealado, en cuanto a las intervenciones y apoyos a las familias, independientemente de sus caractersticas, a nivel regional la regulacin y provisin del cuidado infantil revela vacos severos. Esto dificulta, entre otras cosas, la incorporacin de las mujeres al mercado laboral, en especial en hogares pobres, y el ptimo desarrollo de los nios pequeos. Un reciente estudio de UNICEF y CEPAL (2011) pone en evidencia una deuda todava pendiente en cuanto a la realizacin del derecho de los nios pequeos a recibir el debido cuidado. Sin duda ha habido avances en materia de licencias por paternidad y maternidad, pero por lo general estas se restringen al periodo de gestacin, alumbramiento, postparto y lactancia de la madre trabajadora, sin contemplar siquiera la crianza y demandas de cuidado de los nios. Cabe destacar adems, como se puede apreciar en el Cuadro 1, que la responsabilidad de los padres es mnima o nula, lo cual seala fuertes sesgos de gnero. Este anlisis tambin seala que toda regulacin laboral incluye nicamente beneficios a los trabajadores asalariados formales y por tanto no contempla a los informales, autnomos, a tiempo parcial, rurales o a sus hijos. Como se ve en el Cuadro 1, en promedio los pases en Amrica Latina cuentan con tres meses de licencia por maternidad, periodo que se inicia obligatoriamente antes de la fecha probable del parto, y que es inferior al lmite mnimo de 14 semanas establecido por el Convenio 183 sobre la Proteccin a la Maternidad de la OIT. Este corto periodo dificulta seriamente garantizar al recin nacido una lactancia exclusiva en los primeros seis meses de vida, como establece la OMS y UNICEF (basado en evidencia cientfica) y permitir establecer lazos fuertes afectivos entre la madre y el recin nacido. Superan este rango Chile, Cuba, la Repblica Bolivariana de Venezuela (18 semanas) y el Brasil para el caso de los servidores pblicos (6 meses) (UNICEF&CEPAL, 2011). Cabe nombrar a Cuba en este sentido, porque a diferencia del resto de pases, adems de exceder los tres meses de promedio, se puede compartir entre el padre y la madre, y extender otros tres meses ms sin goce de sueldo y de nuevo puede ser asumido por el padre. Este derecho de los padres va en lnea con la normativa vigente en los pases escandinavos donde se ha mostrado adems que los permisos de paternidad ejercen un positivo efecto en la armonizacin entre el mbito pblico y familiar, en el desarrollo de los nios, en el ejercicio del derecho de los hombres a cuidar a sus hijos e hijas, e inclusive se ha asociado a la disminucin de la violencia hacia las mujeres (Ibd.). En cuanto a la mortalidad infantil, ha habido avances en la regin. A partir de 1960, el ndice en menores de 5 aos se ha reducido de manera significativa en Amrica Latina y el Caribe, como se aprecia en el Grfico 1 y el Cuadro 2. Sin embargo, cuando esta informacin es desagregada por pertenencia tnica, se aprecia que la situacin es peor para aquellos que pertenecen a poblaciones indgenas, que histricamente han vivido en los mrgenes de la sociedad. Como sealbamos anteriormente, si ya de por si todos los nios pequeos estn en riesgo de ser vctimas de la discriminacin, ms lo son an los nios indgenas y afrodescendientes.
Nio
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Cuadro 1 Licencias maternales y para padres en Amrica del Sur Licencia por matenidad Pas
Duracin Prestacin Lactancia
Licencia por paternidad
Argentina
90 das. 6 meses por hijo con Sndrome de Down.
100% del salario financiado por la Seguridad Social (S.S.) 100% del salario: 90% S.S. y 10% empleador
1 hora diaria, dividida en dos descansos hasta el primer ao del nio. 2 descansos no superiores al total de una hora por da 2 descansos de 30 minutos hasta 6 meses despus del nacimiento. Puede ampliarse.
2 das por nacimiento. 5 das en algunas jurisdicciones del sector pblico. Hasta 20 das hbiles en algunas administraciones locales. No contemplada
(Estado Plurinacional de)
Bolivia
45 das antes y 45 das despus del parto, ampliable por enfermedad 120 das por nacimiento y adopcin de menor de 1 ao. 180 das por nacimiento en sector pblico. Extensible a desempleadas. 18 semanas por nacimiento o adopcin
Brasil
100% del salario financiado por la S.S.
5 das
Chile
2 descansos de 1 hora por da para alimentar a hijos menores de 2 aos. Ampliacin del tiempo y viticos si la madre debe trasladarse fuera del lugar de trabajo. 2 descansos de 30 minutos al da hasta los 6 meses de edad del nio.
5 das por nacimiento o adopcin. Por enfermedad grave del hijo menor de 18 aos, puede ausentarse por el nmero de horas equivalentes a 10 jornadas ordinarias de trabajo al ao.
Colombia
12 semanas; al menos 6 luego del parto. 8 semanas por adopcin de nios hasta 7 aos. 12 semanas
4 das de licencia por nacimiento (si solo el padre cotiza a la S.S.) y 8 das si ambos progenitores cotizan. 6 semanas para el adoptante de un menor de 7 aos sin cnyuge o pareja. No contemplada
El Salvador
75% empleador en forma anticipada y 25% S.S. 100% del salario: 75% S.S. y 25% empleador.
1 hora diaria
Ecuador
12 semanas. En caso de muerte de la madre, el padre podr utilizar la licencia de maternidad en su totalidad.
2 horas diarias durante un ao despus del nacimiento.
10 das, 15 das de licencia remunerada por adopcin, prorrogable por 5 das por nacimiento mltiple o por cesrea 8 das por nacimiento prematuro; y por 25 das en caso de enfermedad degenerativa o discapacidad severa del nio. 2 das
Paraguay
12 semanas
100% del salario financiado por la S.S. 100% del salario financiado por la S.S.
2 descansos diarios de 30 minutos cada uno. 1 hora diaria hasta el ao de edad del nio.
Per
90 das, 30 das ms por parto mltiple 30 das por adopcin 12 semanas (sector privado). 13 semanas (sector pblico) 6 semanas por adopcin. 18 semanas: 6 semanas antes y 12 despus del parto, extendibles por enfermedad. 10 semanas por adopcin
4 das
Uruguay
2 descansos de 30 minutos cada uno hasta los 6 meses de edad del nio. Reduccin de la jornada a la mitad en el sector pblico. 2 descansos diarios de 30 minutos para amamantar en la guardera. 2 descansos diarios de 1 hora si no hubiere guardera, durante 9 meses.
10 das hbiles en el sector pblico. 3 das sector privado y financiamiento a cargo del empleador. 6 semanas por adopcin.
Venezuela
(Repblica Bolivariana de)
14 das continuos despus del nacimiento o de la adopcin de un menor de 3 aos. 21 das por parto mltiple 28 das por enfermedad del nio o de la madre.
Fuente: UNICEF&CEPAL (2011). Desafos, El Cuidado Infantil y Licencias Parentales. Elaboracin sobre la base de las legislaciones laborales de los respectivos pases; pginas oficiales de los ministerios y parlamentos; Observatorio de la Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011 (en lnea), http://www.cepal.org/cgi; Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), La maternidad en el trabajo: examen de la legislacin nacional Ginebra, 2012; Qu Estado para qu igualdad?, XI Conferencia Regional de la Mujer de Amrica Latina y el Caribe Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 2012.
guardera, durante 9 meses.
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CrecerUNICEF&CEPAL Juntos para la(2011). Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011 Fuente: Desafos, El Cuidado Infantil y Licencias Parentales. Elaboracin sobre la base de las legislaciones laborales de los respectivos pases; pginas oficiales de los ministerios y parlamentos; Observatorio de la Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2011 (en lnea), http://www.cepal.org/cgi; Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), La maternidad en el trabajo: examen de la legislacin nacional Ginebra, 2012; Qu Estado para qu igualdad?, XI Conferencia Regional de la Mujer de Amrica Latina y el Caribe Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 2012.
Grfico 1 ndice de mortalidad en nios menores de 5 aos por cada mil nacidos vivos, 1960-2005
MUERTES DE MENORES DE 5 AOS POR CADA MIL NACIDOS VIVOS
300 250 200 150 100 50 0 1960 1970 1980 1990 1995 2000
frica Subsahariana Oriente Medio y frica Septentrional Asia Meridional Asia Oriental y el Pacfico Amrica Latina y el Caribe Europa Central y Oriental y Comunidad de Estados Independientes Pases industrializados Mundo
2005
Fuente: Clculos de UNICEF basados en el trabajo del Grupo interinstitucional para las estimaciones sobre mortalidad en la infancia.
Cuadro 2 ndice de mortalidad infantil en poblaciones indgenas y afrodescendientes, 1990-2000
Figura 2 ndice de mortalidad infantil en poblaciones indgenas y afrodescendientes, 1990-2000 POBLACIONES POBLACIONES DE PROMEDIO AO PAS Los ndices de mortalidad infantil entre las poblaciones indgenas y afrodescendientes son mucho INDIGENAS ASCENDENCIA AFRICANA NACIONAL mayores que los promedios nacionales. Indices de mortalidad infantil por cada 1.000 nacimientos registrados en el Brasil, Colombia, 1990 61,1 63,9 39,4 Guatemala y Mxico, clasificados por grupo tnico y ao censal. Brasil 2004 48,5 29,7 26,6 POBLACIONES POBLACIONES DE PROMEDIO AO PAS 2005 39,5 31,7 23,9 Colombia INDIGENAS ASCENDENCIA AFRICANA NACIONAL
Guatemala Brasil Mxico 1994 1990 2002 2004 1990 2000 61,7 61,1 51,1 48,5 63,8 42,7 -
63,9 27,9
49,7 39,4 41,0 26,6 36,7 26,4
Fuente: UNICEF (2008). Estado de la Infancia en Amrica Latina y el Caribe 2008. Supervivencia Infantil. Grfico 2 Actividad entre madre e hijo, por regin y quintil de riqueza Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe.
En ese sentido, debemos destacar la gran diversidad tnica de este continente y reconocer que es un tema complejo y que todava hoy en da tiene matices fuertes de discriminacin y racismo. Segn da5 tos de los recientes censos en la regin, son aproximadamente 200 millones de personas indgenas y afrodescendientes, que representan el 10 y 30% del total de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe. Si 4 consideramos que estas poblaciones han sido reconocidas como las ms discriminadas de la regin, y que viven en entornos de mayor pobreza, exclusin y desigualdad, producto de los escasos servicios de atencin a la salud y educacin para la primera infancia y la pobre calidad de dicha oferta, debemos 3 identificar el tema como sumamente relevante de cara a la agenda poltica. Si entonces hacemos un
2
MUERTES DE MENORE POR CADA MIL NACID
200 150 100 50 0 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005
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anlisis desde esta perspectiva, vemos las estadsticas de infantil sonen significativamenFuente: Clculos de UNICEF basados en el trabajo del que Grupo interinstitucional para lasmortalidad estimaciones sobre mortalidad la infancia. te diferentes en los nios indgenas. Si tomamos a Brasil como ejemplo vemos que el promedio nacional de mortalidad infantil era de 26,6 Figura 2nacidos ndice vivos de mortalidad infantil en poblaciones indgenas y afrodescendientes, 1990-2000 por mil en 2004; para la poblacin afrodescendiente era ligeramente mayor, 27,9 y para la poblacin indgena era consistentemente ms alta, de un 48,5 (UNICEF, 2008a). Una situacin similar se Los ndices de mortalidad infantil las poblaciones indgenas y afrodescendientes son mucho aprecia en cuanto al registro deentre nacimiento, un derecho bsico y fundamental cuya falta todava afecta mayores que los promedios nacionales. a la poblacin rural, afrodescendiente e indgena. Segn datos de UNICEF, por ejemplo, menos del 21% Indices de mortalidad infantil por cada 1.000 nacimientos registrados en el Brasil, Colombia, de los niosymenores de 5 aos engrupo la zona amaznica de Ecuador estaban registrados, en comparacin Guatemala Mxico, clasificados por tnico y ao censal. con el promedio nacional del 70 a 89% (Ibd., 18).
INDIGENAS AFRICANA NACIONAL Otra realidad se manifiesta cuando se desagrega la ASCENDENCIA data por quintiles de riqueza. Si bien economistas como Vandemoortle recuerdan que el anlisis por quintiles es una visin simplista y reduccionista de la equidad, no 1990 debe desestimarse 61,1 ya que sigue siendo de la inequidad. En el 63,9 una de las dimensiones 39,4 Brasil Grfico 2 los resultados de la Encuesta de Indicadores Mltiples Conglomerados (conocida por sus si2004 MICS) muestran 48,5 26,6 3 y 5 aos perteglas en ingls como que en pases 27,9 del Caribe anglfono, nios entre necientes a familias del quintil econmico ms alto tenan una relacin ms estrecha con su madre o adulto significativo. Posiblemente porque la comodidad econmica permite ms tiempo para jugar con los hijos y establecer relaciones ms ntimas que propician un buen desarrollo. Grfico 2 Actividad entre madre e hijo, por regin y quintil de riqueza
6
PAS
AO
POBLACIONES
POBLACIONES DE
PROMEDIO
0 Europa Central y Oriental y Comunidad de Estados Independientes Pobre Segundo Asia del Sur Asia Oriental y el Pacfico El Caribe frica Subsahariana Oriente Medio
Medio Cuarto
Ms rico
Fuente: Lancet Series 2011. Child Development.
Por otro si se explora de oportunidades de aprendizaje temprano estructuradas en AmGrfico 3 lado, Inversin del PNB la enoferta educacin preescolar rica Latina y el Caribe, son pocos los pases que han alcanzado una cobertura alta de educacin inicial, Guyana incluso algunos no llegan al 30%. Cuba, Colombia, Mxico, Per y Uruguay tienen al menos tres aos Mxico Barbados formal pre-primaria, aunque estos constituyen la excepcin. En la mayora de los pade escolarizacin Costa Rica ses, como en El Salvador o Guatemala, ms de la mitad de la poblacin infantil no tiene escolarizacin Chile formal previa a la primaria y en general pocos tienen programas de atencin a nios entre 0 y 3 aos, San Cristbal y Nieves a pesar deParaguay ser esta la etapa ms sensible y crtica del desarrollo del ser humano3.
Jamaica Grenada Argentina El Salvador
Figura 2 ndice de mortalidad infantil en poblaciones indgenas y afrodescendientes, 1990-2000

58 Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011
Los ndices de mortalidad infantil entre las poblaciones indgenas y afrodescendientes son mucho mayores que los promedios nacionales. Indices de mortalidad infantil por cada 1.000 nacimientos registrados en el Brasil, Colombia, Guatemala y Mxico, clasificados por grupo tnico y ao censal. AO POBLACIONES INDIGENAS POBLACIONES DE ASCENDENCIA AFRICANA PROMEDIO NACIONAL
PAS
En ese sentido cabra preguntarse si los altos promedios de rendimiento escolar alcanzados por los 1990 61,1 63,9 39,4 estudiantes de secundaria de Cuba en las pruebas SERCE4 no se deben al hecho de que ese pas tiene Brasil una consolidada poltica de primera infancia, un reconocido sistema de atencin de salud primaria y 2004 48,5 27,9 26,6 un programa de atencin educativa para la primera infancia con un fuerte enfoque intersectorial y comunitario que ha logrado una cobertura universal. Es ya sabido que los nios y nias que participan en programas de primera infancia tienen mejores logros de aprendizaje en la educacin primaria y que repiten y abandonan menos que aquellos que no tienen la oportunidad de participar en ellos. Si desagregamos estos datos, los nios que asisten a programas de atencin educativa en la primera infancia tienden a residir en reas urbanas y pertenecer a familias con mayores recursos. Pero la no 6 asistencia no slo tiene que ver con la limitada oferta o con restricciones financieras, sino tambin con percepciones culturales. En una muestra reciente de familias chilenas pobres se registr que el 90% de 5 las razones esgrimidas para no haber matriculado a sus hijos de entre 4 y 6 aos de edad en el preescolar estaban basadas en la percepcin cultural que afirmaba que los nios eran demasiado pequeos o4 que estaban mejor cuidados en casa (Vargas & Santibaez, 2010). Teniendo en cuenta estas consideraciones es importante no slo ampliar la cobertura mediante una 3 mayor inversin en infraestructura, recursos humanos y materiales, sino realizar un trabajo dirigido a las familias que permita superar la resistencia que existe por parte de algunos padres a enviar a sus 2 hijos a programas de atencin educativa. Simultneamente se debera trabajar en propuestas pedaggicas que contengan contenidos relevantes a las pautas de crianza particulares y a la cultura popular y originaria del entorno, en la lengua materna de los nios pequeos y que transcienda el concepto de 1 preparacin para la escuela primaria.
0 y el Pacfico y Oriental Losyesfuerzos financieros Comunidad de Estados Independientes Europa Central Asia del Sur Asia Oriental El Caribe frica Subsahariana Oriente Medio
Grfico 2 Actividad entre madre e hijo, por regin y quintil de riqueza
Para finalizar este anlisis cabe hacer un recorrido por el panorama de los esfuerzos financieros que Medio Ms rico hacenPobre los estados de Amrica Latina y el Caribe para garantizar un ptimo desarrollo de los nios ms Segundo Cuarto pequeos. Realizar clculos de inversin en la primera infancia, considerando la definicin de este gruFuente: Lancet Series 2011. Child Development. po etario, no es tarea fcil ya que en esta franja del desarrollo intervienen una amplia gama de instituGrfico 3 Inversin del PNB en educacin preescolar
Guyana Mxico Barbados Costa Rica Chile San Cristbal y Nieves Paraguay Jamaica Grenada Argentina El Salvador Per Bolivia Guatemala Colombia Antigua y Barbuda Belice Santa Luca Nicaragua 0 Fuente: UNESCO 2006. 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7
PORCENTAJE
Grfico 4 Inversin pblica en DPI como un porcentaje del PBI en la OCDE, 2007
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0 Europa Central y Oriental y Comunidad de Estados Independientes Pobre Segundo Asia del Sur Asia Oriental y el Pacfico El Caribe frica Subsahariana Oriente Medio
ciones y actores del mbito pblico. Adems, debido a las dificultades en la coordinacin y articulacin Fuente: Lancet ministerial, Series 2011. Child Development. inter e intra es complejo cuantificar la inversin especfica ya que por lo general los pases carecen de presupuestos y gastos consolidados. Por ello la mayora de los estimados se basan en lo invertido educacin preescolar comopreescolar una parte del Producto Nacional Bruto (PNB). Grfico 3 en Inversin del PNB en educacin Basndose en esta medicin, la conclusin es que los gastos pblicos regionales en desarrollo en priMxico mera infancia (DPI) son extremadamente bajos. Como refleja el Grfico 3, con excepcin de Guyana, Barbados Rica Mxico y Costa Barbados, los dems pases invierten menos de 0,5% del PNB en educacin preescolar (Ibd., 56). Se puedeChile decir que la inversin media en la regin es de un 0,2%, a pesar de que las recomendaSan Cristbal y Nieves ciones internacionales proponen que los pases destinen al menos un 1% para la educacin en la priParaguay mera infancia (UNICEF, 2008b). Jamaica
Grenada Argentina el anlisis de Vargas & Santibaez (2010) al comparar la inversin de pases de la Como demuestra El Salvador Organizacin Per para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), se destaca la poca inversin que hacen los pases Bolivia de Amrica Latina y el Caribe a da de hoy a pesar del crecimiento econmico que esGuatemala tn viviendo muchos de ellos. Esto tambin se debe al limitado reporte que hacen los pases de manera pblica Colombia sobre sus inversiones, por debilidades en las reas de monitoreo y seguimiento financiero. Antigua y Barbuda Belice De los pases de la OCDE, el Grfico 4 muestra cmo los pases escandinavos invierten por encima del Santa Luca Nicaragua 1% del PIB en servicios para nios de 1 a 6 aos, como cuidado infantil y educacin preescolar. SumanGuyana
Medio Cuarto
Ms rico
do estas inversiones a las y alivios los suecos gastan aproxima0 0,1 transferencias 0,2 0,3 de efectivo 0,4 0,5 0,6 tributarios, 0,7 damente 3,5% del PIB en beneficios familiares totales para los nios pequeos. En comparacin, EstaPORCENTAJE Fuente: UNESCO 2006. dos Unidos gasta alrededor de 0,6% del PIB frente a Mxico, que invierte una parte mayor de su PIB, aproximadamente 0,8% (Ibd., 56-58).
Grfico 4 Inversin pblica en DPI como un porcentaje del PBI en la OCDE, 2007
2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0
PORCENTAJE
Preescolar Cuidado infantil Fuente: Base de datos de la familia OCDE 2007.
Esto pone en evidencia las tareas pendientes, entre las que se destacan tanto realizar rigurosos estudios sobre la inversin financiera real como llevar adelante proyecciones del financiamiento necesario. Todo ello partiendo de un anlisis de necesidades elaborado de manera conjunta entre las principales entidades gubernamentales que prestan servicios y programas dirigidos a la primera infancia y a sus familias.
ia m a Fi rc nl a an d Su ia ec Fr ia an ci N or a ue Es g ta M a do xi c s U o Re ni d in os o Un id o Ita l Es ia pa Gr a e N Au cia ue s va tra Ze lia la nd a Co J a re a, pn Re p. de na

PAS
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Retos pendientes
Sera incorrecto negar que ha habido un avance conceptual en relacin con la importancia que reviste la construccin de polticas pblicas integrales dirigidas a la primera infancia. Sin embargo, por la estructura de las administraciones pblicas hoy las prestaciones tienden a estar fragmentadas, dificultando una atencin integral real. La resistencia a estos cambios conceptuales sobre los derechos de la primera infancia es todava evidente en algunos pases de la regin, por lo que es importante que este enfoque permee en todas las estructuras gubernamentales y en todos los niveles. Para ello, los expertos sugieren desarrollar estrategias que lleven a un cambio de enfoque sustantivo mediante acciones permanentes de sensibilizacin, formacin y acuerdos entre sectores. En el caso de pases como Nicaragua, Paraguay y Panam, en 2011 se han dado nuevos arreglos institucionales gracias a la aprobacin de polticas y/o planes nacionales orientados al desarrollo integral de la primera infancia. Pases como Honduras o Belice tienen propuestas listas para ser aprobadas por sus gabinetes de ministros; y otros como Per, Costa Rica o Uruguay han expresado serios compromisos polticos que se estn traduciendo en cambios no slo en el mbito legislativo sino en los contenidos de los nuevos programas de gobierno. Sin embargo, una de las preocupaciones que se traducen en la mayora de los contextos es que pocas veces se asegura la continuidad o toman la misma prioridad estas nuevas polticas y legislaciones cuando entra un nuevo gobierno. Por ello es imperativo que los pases establezcan el desarrollo de la primera infancia como prioridad al desarrollar polticas de Estado y no de gobierno. De manera que, independientemente del gobierno que toma el poder, se mantengan las polticas que estaban en vigor con anteriores legislaturas. Una manera de garantizar esta continuidad es a travs de la efectiva participacin y acompaamiento constante de la sociedad civil a los procesos de diseo e implementacin de las polticas y programas. Como seala UNESCO (2010), la participacin de la sociedad en todas las etapas de las polticas (definicin, implementacin y monitoreo) es un factor clave para su sostenibilidad y para incrementar la demanda pblica por la atencin y educacin en estas edades. Involucrar a los grupos interesados permite identificar y analizar sus necesidades y expectativas, establecer prioridades y considerar sus puntos de vista para que se apropien del sentido de las polticas y contribuyan a su puesta en prctica. Es necesario desarrollar estrategias que favorezcan la participacin de los grupos sociales ms excluidos y de los nios y nias, precisamente por las inequidades todava persistentes en la regin y evidenciadas anteriormente. Por otro lado, cabe destacar que la mayora de los pases ha incorporado en sus normativas o planes la expansin de la atencin educativa en la primera infancia gracias a parmetros como las Metas Educativas 2021, lideradas por la Organizacin de Estados Iberoamericanos y suscritas por los jefes de gobierno y presidentes de los pases iberoamericanos en 2009. La meta 3 insta a aumentar la oferta de educacin inicial y a potenciar su carcter educativo para nios de 0 a 6 aos. Uno de los principales retos en esta lnea es que para garantizar que la atencin en estos centros y programas sea relevante y de calidad, y no se limite a guardar a nios, los pases deben asegurar que los profesionales a cargo estn debidamente cualificados. Por ello esta meta en particular busca potenciar el carcter educativo de esta etapa y garantizar una formacin suficiente de los educadores que se responsabilizan de ella (OEI, 2011). Acciones dirigidas a lograr mejores recursos humanos ayudarn a superar este reto generalizado en los pases de Amrica Latina y el Caribe.
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Tambin es sabido que los niveles de cualificacin y de formacin en muchos pases son insuficientes e inadecuados para garantizar una atencin y educacin de calidad a la diversidad de contextos y grupos sociales, especialmente en el caso de las modalidades no convencionales o alternativas. Para ello es necesario fortalecer el protagonismo de las familias en la definicin, desarrollo y monitoreo de polticas y programas, y su rol en la defensa, promocin y proteccin de los derechos del nio pequeo (Ibd.). Otro reto generalizado es la falta de sistemas de informacin slidos que permitan el monitoreo de la situacin de la primera infancia, sus familias y la comunidad, y como se seal anteriormente, la evaluacin de las polticas, programas y servicios. Es imperativo que las instituciones que atienden a cada nio conozcan su situacin y los apoyos que reciben de diversos actores en tiempo real. Los indicadores y otros instrumentos de medicin, debido a la lgica sectorial que impera, estn ms centrados en las modalidades de atencin ms formales y estructuradas por sector. Estn ms focalizados en insumos y procesos que en resultados e impactos en trminos del desarrollo, bienestar, aprendizaje y participacin de los nios, o en la participacin y grado de satisfaccin de las familias y comunidades, entre otros. Para resolver algunas de estas tensiones y retos mencionados, progresivamente los pases de la regin estn propiciando el intercambio de conocimiento y experiencias, no slo entre Estados de Amrica Latina y el Caribe sino tambin con otras regiones, dando lugar a interesantes sinergias. Como seal el Director Regional de UNICEF en una conferencia en Uruguay ante autoridades de gobierno en 2010, la regin de Amrica Latina y el Caribe cuenta ya con las experiencias, recursos humanos y las lecciones aprendidas para hacer frente a los mltiples retos que enfrentan sus pases. De lo que se trata es de capitalizar las experiencias exitosas. En este marco es necesario replantear las modalidades de cooperacin enfatizando los lazos sur-sur. No es necesario siempre inventar nada nuevo si no democratizar lo que ya se ha aprendido.
Notas
1
Elementos tomados de Poltica pblica por los nios y nias, desde la gestacin hasta los 6 aos, Bogot diciembre 2006.
Es importante sealar que Amrica Latina es la regin, despus de frica Subsahariana, con mayores ndices de repeticin y abandono en los primeros dos aos de primaria, lo cual en trminos financieros supone un gasto de ms de US $ 12 millones anuales a la regin y en trminos de impacto socio-emocional y de aprendizajes es seguramente mucho mayor, pero difcil de cuantificar en la vida de un nio que repite y/o a tan temprana edad abandona (UNESCO EPT 2010). Informe de Seguimiento a los EPT, UNESCO 2009 (cabe destacar que estos datos hacen referencia al ao 2006 o antes) y Metas Educativas 2021, OEI 2008. En el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SERCE sobre logros de aprendizaje alcanzados por los estudiantes de 3 y 6 grado, en pases de Amrica Latina y el Caribe en las reas de lenguaje, matemticas y ciencias, Cuba superaba a todos los pases de la regin y los promedios regionales con diferencia. Para mayor informacin vea http://portal.unesco.org/ geography/es/ev.php-URL_ID=8259&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html y http://portal.unesco.org/geography/es/ ev.php-URL_ID=10018&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html
Bibliografa Comit de los Derechos del Nio (2005). Observacin General Nro7: Realizacin de los derechos de los nios en la primera infancia de la Convencin de los Derechos del Nio. OEI (2009). La Primera Infancia (0 a 6 aos) y su futuro. Metas 2021
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OEI (2011). Miradas sobre la Educacin en Iberoamrica. Metas 2021 UNESCO (2010). Atencin y Educacin de la Primera Infancia. Informe Regional de Amrica Latina y El Caribe. Conferencia de Mosc. UNICEF/Save the Children (2005). La Evolucin de Facultades del Nio. Gerison Lansdown. UNICEF (2008a). Estado de la Infancia en Amrica Latina y el Caribe 2008. Supervivencia Infantil. Oficina Regional de UNICEF para Amrica Latina y el Caribe. UNICEF (2008b). El cuidado Infantil en los Pases Industrializados: transicin y cambio. Report Card Innocenti N 8, 2008. Centro de Investigaciones Innocenti de Unicef, Florencia. UNICEF & CEPAL (2011). Desafos, El Cuidado Infantil y Licencias Parentales. Vandemoortele, Jan (2011). La equidad comienza en la infancia. La pobreza infantil. Policy Press. Vargas-Baron, Emily (2010). Implementacin a Gran Escala: El Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina. Diseando programas de desarrollo de la primera infancia exitosos y sostenibles con cobertura nacional. The Rise Institute/UNICEF Vargas & Santibaez (2010). La promesa de Desarrollo de la Primera Infancia en Amrica Latina y el Caribe. The World Bank Young, Emily (2002). From Early Childhood Development to Human Development. Washington, DC: The World Bank .
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Lecciones de la experiencia de poltica pblica para la primera infancia en Colombia

Manuel Manrique Castro
Director Regional sede Medelln Fundacin Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano (CINDE), Colombia
El camino de la poltica pblica para la primera infancia

En nuestra regin se impone el criterio de que el instrumento privilegiado para hacer realidad los derechos de la niez es la implementacin de polticas pblicas de cobertura universal, sin discriminacin de ninguna ndole. El gran desafo, desde esta perspectiva, es que su implementacin tenga lugar buscando la complementariedad de derechos para romper con la tradicional prctica sectorial que consiste en ver, por ejemplo, a la educacin o la salud encerradas en ellas mismas, sin reconocer la multiplicidad de puntos de contacto entre ambas y entre estas y otras dimensiones de la vida. Tambin constituye un desafo que a la hora de las decisiones en el mbito del Ejecutivo y el Legislativo prevalezca, de verdad, el inters superior de la niez. Los pases que trabajan de esta manera empiezan a ver los frutos de la aplicacin de este criterio estratgico. As, las nuevas generaciones tendrn mejores oportunidades para romper la cadena de la reproduccin incesante de la pobreza. Pblica, para estos efectos, quiere decir concertada y fruto de una discusin con los directamente interesados, ya sea las organizaciones de la sociedad civil, las familias o los propios nios y nias. An nos falta un buen trecho para romper la idea de que pblica significa estatal. En ese sentido, el objetivo de esta presentacin es hacer un repaso de la experiencia de Colombia durante los ltimos aos en materia de primera infancia, con la expectativa de que ella sea til punto de referencia para los esfuerzos que lleva a cabo la regin.
Desafos y oportunidades para Colombia

Colombia est sujeto, desde hace casi cinco dcadas, a un conflicto armado interno que lo ha afectado de mltiples maneras y al que se aaden y con el que se entrelazan los efectos perniciosos del narcotrfico. Hace 20 aos el pas aprob una nueva Constitucin, que ahora est vigente. Una de sus motivaciones era contribuir a la superacin de aquel conflicto que por aquellos aos alcanzaba uno de sus puntos ms crticos porque el narcotrfico haba recurrido a formas de violencia que el pas jams haba presenciado. En esos momentos, los carteles de la droga se enfrentaron al Estado y entre s, sin reparar en los mtodos sangrientos que utilizaban. Ms de diez aos transcurrieron entre la combinacin letal de la violencia ejercida por el narcotrfico, las guerrillas y luego por los grupos paramilitares, hasta que el pas pudo ser testigo de cambios en
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esta realidad. Cambios que se manifestaron en una disminucin ostensible de secuestros, interrupciones de vas, ataques a pueblos y la prctica de la extorsin sistemtica que servan a los grupos armados como fuente de financiamiento. Incidi tambin la desmovilizacin de ms de 30 mil paramilitares pertenecientes a diversos bloques que elevaron considerablemente los niveles de violencia mientras estuvieron activos. Aunque se estima que 3.500 de aquellos desmovilizados se han vuelto a organizar en bandas delincuenciales que operan en diferentes regiones del pas. Sin embargo, de la Constitucin de 1991 emergi un nuevo Estado de Derecho que se ha ido configurando paulatinamente y que le permite a Colombia plantearse diversos retos contando con el teln de fondo de una institucionalidad democrtica que le sirve de base. En materia econmica, luego de superar la crisis que afect al pas a fines de los aos 90, se ha recuperado la senda del crecimiento sosteniendo. A pesar de esto, Colombia ostenta, paradjicamente y pese a su pujanza en muchos sentidos, la condicin de tercer pas en el mundo con mayor desigualdad en la distribucin del ingreso, slo superado por Hait y Angola, ambos con un nivel de desarrollo relativo considerablemente inferior (ONU, 2011). Adems, Colombia ocupa el puesto 87 en el ndice de Desarrollo Humano, entre 187 pases (ONU, 2011). Siendo la educacin el gran instrumento promotor de la reduccin de la pobreza y la desigualdad, en Colombia se estn haciendo esfuerzos sostenidos buscando la mejorara en este campo. A lo largo de las ltimas dcadas se ha incrementado la cobertura en la educacin bsica, que hoy supera el 90% por ciento; el 39% de los nios y nias de entre 3 y 4 aos van al preescolar; el 78% de aquellos de entre 5 y 6 aos asiste a la escuela y el 92% de los que tienen entre 7 y 11 aos hace lo propio. En el siguiente tramo de edad, entre 12 y 17 aos, slo el 78% va a la escuela. La poblacin escolar total creci, entre 1985 y 2011, de 6,3 millones a 10 millones de estudiantes. El 70% de la educacin es financiada por el Estado colombiano y las asignaciones presupuestarias para este fin van directamente a los municipios (ms de 1.100) y departamentos (32) del pas. La inversin pblica en educacin se distribuye de la siguiente manera: primaria 43%, secundaria 33% y superior el 24%. Este pas de 45 millones de habitantes, cuya tasa de natalidad es de 17,49 nacimientos por mil habitantes (estimada para 2011) y la fertilidad (2009) de 2,4 hijos por mujer, tiene una poblacin de nios y nias de entre 0 y 6 aos de 5.998.229, equivalente al 13,34% de la poblacin total. Este grupo poblacional es uno de los ms afectados por la pobreza y la inequidad. El 66% de los menores de 6 aos son pobres y cerca del 26% se sitan por debajo de la lnea de indigencia, datos que superan el promedio nacional estimado en 46,8 y 20,2% respectivamente.
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El trabajo persistente de ms de una dcada configura la situacin actual

Una revisin del proceso histrico colombiano permite observar que el pas ha realizado importantes avances en la proteccin y garanta de los derechos de la niez y la adolescencia, incluyendo la primera infancia. Aunque tambin hay acuerdo en que persisten desafos que reclaman respuesta. El pas ha avanzado en la generacin de condiciones para garantizar el ejercicio de derechos de los nios y nias y por tanto promover su pleno desarrollo durante la primera infancia. Mirando hacia los aos 60 y 70 puede apreciarse que el enfoque con relacin a la primera infancia era eminentemente sectorial y que ese manejo, que era heredado, se mantuvo por muchos aos hasta que empezaron a reconocerse las inter-conexiones entre los sectores y las ventajas que ello traa. Durante los aos 80 y 90, el nfasis estuvo puesto en la sobrevivencia: reduccin de la mortalidad infantil y materna (con mejores resultados en la reduccin de la mortalidad infantil); campaas de vacunacin, en la que Colombia fue pionera y punto de referencia para otros pases; y creacin y consolidacin de programas para la promocin de la lactancia materna, en el marco de la campaa global Hospital Amigo del Nio y de la Madre promovida por UNICEF y la OMS. Asimismo, se apunt al fortalecimiento y aumento de la cobertura del programa de Madres Comunitarias del ICBF, que en aquellos aos alcanzaba a ms de un milln de nios y nias. Este pudo llevarse a cabo gracias a la incorporacin de madres de familia que con espritu solidario, compresin de la necesidad y estimuladas por las pequeas recompensas que podran obtener del programa, reciban (y reciben) en sus domicilios a grupos de 13 nios para atenderlos durante varias horas del da mientras su madres trabajaban. De esta manera, la salud, la atencin y el cuidado de nios y nias se destacaron como las reas de mayor concentracin de las acciones del Estado, pero no sucedi lo mismo con otras dimensiones del desarrollo infantil integral temprano. Mientras en el pas tenan lugar estos esfuerzos, en el Choc, el departamento ms postergado de Colombia y habitado mayoritariamente por poblacin afro-descendiente, la Fundacin Centro Internacional de Educacin y Desarrollo Humano (CINDE) llev a cabo el programa PROMESA, destinado a promover el sano desarrollo fsico, intelectual y emocional de la niez en sus primeros aos. Entre muchos otros aspectos, este programa puso de relieve la importancia del trabajo comunitario y con las familias, tanto para alcanzar una mejor calidad de vida para la niez como para impulsar el desarrollo de las comunidades donde se llev a cabo. En ese sentido, el pas tiene an pendiente recuperar la riqueza de aquella experiencia. En las condiciones actuales tendra mucho que aportar ya que de manera temprana hizo frente a situaciones que los programas que estn hoy en curso deben confrontar. Hacia inicios del ao 2000 se difundi con mayor amplitud el conocimiento que sostiene la importancia decisiva del desarrollo infantil temprano integrado. Adems, en algunos casos desde el gobierno, la cooperacin internacional, las organizaciones de la sociedad civil e incluso desde la academia, se formularon propuestas destinadas a reorientar y fortalecer la accin del Estado en este campo. Hacia fines de 2001, cuando el pas estaba concentrado en la discusin sobre el proceso de paz y cuando se aproximaban las elecciones generales de 2002, tuvieron lugar encuentros que congregaron un significativo nmero de organizaciones que tenan especial inters en promover una accin ms decidida del Estado en materia de primera infancia. As fue como UNICEF, Save the Children, CINDE, la
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Fundacin Restrepo Barco y el ICDP1, entre otras, impulsaron un proceso de discusin orientado a la formulacin de una propuesta de poltica para la primera infancia que sera puesta a disposicin de los candidatos participantes en las elecciones generales de 2002, con la idea de que sirviera de base para que la lista triunfante en aquella junta electoral pudiera aprovecharla en su accin gubernamental. Aquella experiencia de coordinacin cre las condiciones y mostr la necesidad de constituir lo que a la postre fue la Alianza por la Niez Colombiana, que inici un dilogo y promovi el trabajo conjunto entre la administracin que empez su tarea en agosto de 2002, la sociedad civil y la cooperacin internacional. La nueva direccin general del ICBF2 (agosto 2002) tom el tema con singular inters y lo propio sucedi con la Administracin de Bogot. Las discusiones promovidas, adems de la accin concreta, dieron lugar a dos foros internacionales sobre primera infancia (2003-2005) impulsados por el ICBF, el entonces DABS (hoy Secretara Distrital de Integracin Social), UNICEF, CINDE y Save the Children Reino Unido, entre otros. Los foros permitieron recoger la experiencia internacional y conocer y aprender del trabajo que en el pas se estaba desarrollando. Asimismo, se favoreci la forja de un pensamiento comn y la importancia de que el Estado asumiera una accin ms comprometida en la conduccin de todas las dimensiones de estos procesos, empezando por el diseo de una estrategia nacional, el seguimiento correspondiente, la definicin de indicadores y las evaluaciones necesarias. En marzo de 2004, a raz del estudio del contenido de los planes de desarrollo municipales y departamentales, llevado a cabo por la Procuradura General de la Nacin y UNICEF, empez el proceso entonces llamado Municipios y Departamentos por la Infancia y la Adolescencia, que luego y con motivo de la II Reunin de Gobernadores realizada en Medelln, adopt el nombre de Hechos y Derechos. Ese punto de partida dio lugar a un progresivo involucramiento de alcaldes y gobernadores para subsanar la inclusin limitada o la omisin de los derechos de la niez, y avanzar en el ajuste progresivo de sus polticas pblicas municipales o departamentales. El estudio realizado con base en la revisin de 964 planes de desarrollo municipales y los 32 departamentales evidenci la dispar presencia de las polticas para la niez y la adolescencia. De hecho, las acciones estaban compartimentadas en funcin del manejo sectorial tradicional, cuando se incluan en los planes, y en muchos casos estaban presentes de manera muy limitada cuando no ausentes. Los acpites referidos a los primeros aos de vida, en la gran mayora de municipios y departamentos, privilegiaban la atencin a los temas que ya eran parte de las polticas de salud (vacunacin, reduccin de la mortalidad infantil, AIEPI3) y educacin, aunque dejaban de lado muchos otros en el marco de planteamientos distantes del enfoque de derechos. La dinmica de Hechos y Derechos tuvo repercusin directa en la aprobacin del Cdigo de Infancia y Adolescencia. Bajo el clima creado en todo el pas a raz de los esfuerzos de alcaldes y gobernadores, se haca evidente la necesidad de ajustar el marco legal a estos avances. La discusin de la ley se nutri de experiencias emanadas de Hechos y Derechos que ponan en agenda los desafos que confrontan los nios y adolescentes de Colombia. En 2006 se aprob la poltica nacional de primera infancia y un ao despus la Ley 1.295 sobre primera infancia cuya razn era y es ordenar al Estado dar atencin privilegiada a los nios y nias de los estratos ms desfavorecidos de la sociedad. Durante el perodo posterior, el Ministerio de Educacin Nacional asumi el liderazgo en los asuntos de primera infancia y en diferentes regiones del pas se impulsaron iniciativas que van abriendo camino en este campo, tal como sucede con el programa Buen Comienzo de la ciudad de Medelln o los esfuerzos de Bogot por construir una poltica pblica al respecto.
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En el contexto de aquellas discusiones orientadas a la formulacin de poltica para la niez y la adolescencia se haca urgente ajustar el Cdigo del Menor existente a la comprensin que en ese entonces ya se tena en el pas sobre el enfoque de derechos. Los sucesivos intentos que se frustraban en el Congreso de la Repblica finalmente llegaron a buen trmino cuando hacia mediados de 2006 se aprob el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1.098) sancionado posteriormente por el Presidente de la Repblica en noviembre de aquel ao. Aunque la llegada a aquel punto fue significativa para los esfuerzos en favor de los derechos de la poblacin menor a los 18 aos, la puesta en prctica de la Ley avanza a ritmos dispares, donde buena parte de la energa est puesta en el campo educativo y en la primera infancia. Desde los inicios del Gobierno actual, a partir de agosto de 2007, el pas asiste a un nuevo aire en relacin a la primera infancia. Se le otorga singular prioridad a travs de la formulacin y desarrollo de la estrategia nacional De Cero a Siempre, cuyo objetivo es llevar adelante el conjunto de acciones planificadas, de carcter nacional y territorial, dirigidas a promover y garantizar el desarrollo infantil temprano, a travs de un trabajo unificado e intersectorial, respetando los derechos de los nios y nias para articular y promover los planes, programas y acciones que adelanta el pas en favor de la atencin integral a la primera infancia. Con la implantacin de la estrategia se pone en marcha tambin el mecanismo nacional que estaba faltando, que es la Comisin Intersectorial para la Primera Infancia. Entre sus integrantes fijos la Comisin tiene a las siguientes entidades: Ministerio de Educacin Nacional, Ministerio de Cultura, Ministerio de Salud y Proteccin Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Departamento Nacional de Planeacin, Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica. Entre los invitados permanentes o por temticas estn contemplados: Accin Social (UNIDOS y Familias en Accin), Ministerio de Hacienda, Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), Registradura Nacional, Colciencias, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), entes territoriales, sociedad civil, cooperacin y banca multilateral. Es de esperarse que con la implantacin de ese mecanismo se produzca una mejora sustantiva de la coordinacin entre todos los sectores involucrados y que esa coordinacin se refleje en el desarrollo e impacto de los programas y proyectos destinados a los nios y nias en sus primeros aos. Asimismo, que la sociedad civil que ha sido actor de primera lnea en este tema, pueda contribuir con su experiencia y reflexiones al encaminamiento de la estrategia en general y a la orientacin de los programas que se definan. Al presentarse al pas la estrategia nacional De Cero a Siempre, en febrero de 2011, el presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos, hizo clara alusin a la importancia decisiva de los primeros aos de vida. En aquella ocasin fue invitado para intervenir en la ceremonia el Premio Nobel de Economa James Heckman, conocido por su trabajos mostrando las ventajas de invertir en la primera infancia. Dijo el Presidente Santos: Y qu tema puede haber ms importante para una nacin que el bienestar de sus nios! Garantizar sus derechos hoy no slo es un mandato constitucional sino una clara decisin poltica de nuestro gobierno. Mencionando la presencia del Premio Nobel dijo: De acuerdo con el profesor Heckman, si la sociedad interviene en la edad temprana, puede mejorar la capacidad cognitiva y socioemocional de los nios menos favorecidos, as como su salud. Explica el profesor que actuar a tiempo fomenta la escolaridad, reduce la delincuencia, promueve la productividad de la fuerza laboral y disminuye el nmero de embarazos entre las adolescentes. Queda ahora articular esta estrategia a los esfuerzos que debern hacerse en los municipios y departamentos del pas.
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Medelln: Programa Buen Comienzo

El Programa Buen Comienzo merece mencin especial. Se trata de una iniciativa que ha ido adquiriendo cuerpo y mostrando resultados como producto de la iniciativa de los dirigentes polticos de la ciudad de Medelln. Buen Comienzo se cre en 2004 y funciona interrumpidamente desde 2006, es decir, a lo largo de dos administraciones. Su propsito es dar atencin integral a la poblacin vulnerable de la ciudad entre la gestacin y los 5 aos. La poblacin vulnerable a la que est destinado el programa es aquella que habita en las zonas de Medelln con bajos niveles de ingresos, poca escolaridad, problemas diversos con relacin al empleo y significativos niveles de violencia que alteran la dinmica de esas comunidades. Buen Comienzo organiza con criterio unificado la accin de los entes del Estado que tienen que ver con la primera infancia y abarca desde las dimensiones de salud, nutricin y educacin hasta las de recreacin y cultura. Este programa, novedoso en muchos sentidos, tiene la virtud de abrir camino con respecto a la integralidad y el modo en que se plasma en la accin del Estado. Buen Comienzo inicia su trabajo desde la gestacin asegurando que esa sea una etapa que adems de los cuidados mdicos, se transforme en un amplio perodo de preparacin para la llegada del nio o nia. Un balance reciente del programa seala que tomando como referente el perodo 2004-2007 se da cuenta de 97.604 cupos en atencin a nios y nias entre los cero y los cinco aos, frente a 12.667 en el anterior cuatrienio, una inversin de $356.000 millones frente $23.630 millones, 15 jardines infantiles totalmente financiados, 9 de ellos en funcionamiento y 6 de ellos en construccin frente a ninguno en el cuatrienio anterior, 28.000 agentes educativos formados frente a cero en el cuatrienio anterior y, finalmente, un equipo base de 56 personas frente a cinco, lo que se constituye en un salto cualitativo y cuantitativo en la poltica de atencin a la primera infancia en la ciudad. Las modalidades de atencin incluyen desde gestacin hasta el primer ao en la modalidad de atencin Haba una Vez, la atencin de uno a dos aos y de dos a cuatro aos, en entorno familiar, institucional y comunitario en ambos casos y de 5 a 6 aos para la articulacin con la institucin educativa. En el caso del entorno institucional se presenta un salto cualitativo pues la atencin se presta en horarios de cinco y ocho horas diarias de lunes a viernes. El grueso del a atencin se ubica en este tipo de atencin. Los jardines infantiles construidos y en construccin tienen como caracterstica que son los ejes o nodos articuladores de la oferta tanto para la primera infancia en todas las modalidades ofrecidas como en conexin con las instituciones educativas que ofrecen educacin bsica y media (EAFIT, 2011). En la administracin ms reciente (2008-2011) se produjo un crecimiento significativo del programa en cuanto a cobertura y calidad de la atencin ya que, mientras el resultado del perodo previo fue de poco ms de 12 mil cupos, en la etapa que termina la cifra bordea los 98 mil. Con Buen Comienzo la ciudad quiere tambin contribuir a la reduccin de la pobreza tal como ha sucedido en otras experiencias que muestran esta dimensin. De hecho, la agencia de la ONU Habitat otorg una distincin especial a la ciudad porque el programa contribuye a este propsito. Este panorama resumido de la experiencia Colombiana intenta, como se dijo en un inicio, servir de referencia para los empeos actualmente en marcha en muchas latitudes de nuestra regin, donde los gobiernos y la sociedad civil confrontan realidades que desafan y cuestionan las dinmicas de funcionamiento estatal as como los paradigmas sobre los que se sustentan.
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Esta es, por lo tanto, la oportunidad para hacer los ajustes en los criterios de base en la formulacin de las polticas destinadas a la niez temprana, articulando programas y proyectos que respondan adecuadamente a sus derechos humanos desde la gestacin en adelante.
Recuento de retos
Tal vez, entre los retos principales para estructurar una accin consistente y sostenida en el tiempo con respecto a la primera infancia estaban y an estn pendientes los siguientes: Traducir la integralidad en la atencin y el cuidado a la primera infancia a hechos concretos, llevando los avances cientficos acerca de su importancia a las realizaciones del Estado, en armona con las acciones comunitarias y en el seno de la familia, para que ellos se plasmen en los programas, proyectos y en funcionamiento gubernamental relacionado con la niez colombiana en sus primeros aos. Hacer de la poltica pblica el instrumento privilegiado para la realizacin de los derechos de la niez, entendiendo que poltica pblica quiere decir poltica concertada y que esta no se restringe a la prestacin de servicios sino que debe incorporar, tanto como cualquiera de las otras acciones propias de la prestacin de servicios, la tarea con las comunidades y las familias. Mxime si desde el nacimiento hasta los tres aos (cuando no ms all) la familia es el ncleo donde se juega la suerte de cada nio y lo que en ella ocurre tiene incidencia decisiva en lo que vendr despus. Dada la complejidad histrica, cultural, social y econmica de Colombia, llevar a las regiones el desafo de la atencin integral para que el proceso de descentralizacin con que est comprometido el pas desde la Constitucin de 1991 sea la red de vasos comunicantes que permita avances en este sentido y supere la accin centralista que caracteriza a muchos de nuestros pases. La ventaja de Colombia es que, venciendo escollos y haciendo ajustes, est comprometido con la decisin estratgica de hacer de la descentralizacin un rasgo distintivo de su Estado. Hacer del desafo que representa para el pas la primera infancia un asunto nacional con el que el conjunto de la sociedad se vea directamente comprometido. Este, sin duda, es un reto de dimensiones singulares. En el caso de Colombia se observa que hay, por diversos motivos, avances significativos en esta dimensin. Los medios de comunicacin, especialmente la prensa escrita, la radio y la televisin, le vienen dedicando atencin en sus programas. Por su parte, las instituciones del Estado, la estrategia nacional De Cero a Siempre, el Ministerio de Educacin y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar promueven, a nivel nacional, espacios comunicacionales referidos al tema. Lo propio viene sucediendo en las regiones del pas. Formar talento humano. En este caso tiene como sustentacin el paradigma de los derechos humanos de la niez, lo que significa la adopcin de una visin y criterios prcticos para la tarea diaria esencialmente distintos a los de la conmiseracin que con frecuencia despiertan las condiciones en que se encuentran los nios pequeos. El enfoque de derechos reclama ser la base sobre la cual se organizan los procesos de formacin de talento humano para que podamos asistir al diseo y desarrollo de programas y proyectos a cargo de personas con las competencias necesarias para la tarea que les espera. Est demostrado hace tiempo cmo las inversiones que se hagan pueden tener resultados muy limitados si no se emprende el trabajo de la formacin de recursos humanos como una de las columnas que sostienen el edificio de las polticas pblicas para la primera infancia. De all tambin la crucial importancia de la comprensin de que los nios y las nias son ciudadanos portadores de derechos desde su nacimiento, lo que imprime un sello distinto a las experiencias formadoras. Asimismo, el enfoque de derechos para el trabajo con los portadores de obligaciones, en particular con las familias, en bsqueda de la equidad y la inclusin social.
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El desempeo tcnico en la prestacin de los servicios, as como el trabajo comunitario y con las familias, pasa por la reconceptualizacin de los criterios que sustentan las intervenciones concretas. Este es uno de los ejes ms significativos de la tarea formadora, ms an si se toma en cuenta que el universo poblacional de la primera infancia equivale al 13% de la poblacin colombiana. Incorporar sostenidamente en la accin del Estado y en las prcticas de crianza la nocin de proteccin especial durante los primeros aos de vida dado que, pese a la temprana edad de nios y nias, en no pocos casos ellos son sujetos de maltrato, abuso y negligencia. Se hace indispensable fortalecer los mecanismos tanto para proteger ms eficazmente a la primera infancia as como para prevenir conductas violentas contra ella. Estructurar indicadores, sistemas de informacin, seguimiento y evaluacin. Aunque en este terreno hay consenso sobre su importancia, es difcil poner en prctica estos mecanismos. Esto obedece tanto a las exigencias que implica su montaje en medio de una estructura estatal que con dificultad logra mantener la informacin bsica como al reto an mayor que representa hacer acompaamiento y evaluacin de la accin del Estado. Sin embargo, en este punto no queda sino persistir para que progresivamente el Estado y las instituciones que tengan la posibilidad de encargarse de estas tareas puedan montar sistemas que permitan contar con datos duros tanto para la revisin sistemtica de lo realizado como para orientar la accin ulterior. Las limitaciones en este campo aumentan si se va del nivel nacional hacia los departamentos y municipios donde la carencia es ms significativa. El Comit de los Derechos del Nio est en los tramos finales de la estructuracin de un manual de indicadores para la primera infancia que promete ser un valioso aporte a la accin pblica y privada. De un lado servir para la elaboracin de los informes que los pases deben hacer peridicamente al Comit y de otro tendr uso en la planeacin nacional, regional o local. Como es conocido, el Comit tom esta decisin luego de constatar la fragilidad de muchos de los informes de pas relativos a la primera infancia. Generar conocimiento como una tarea esencial para la buena marcha de las acciones. En el caso de Colombia, la reciente constitucin de la Red Interuniversitaria para la Primera Infancia, a la cual han adherido 16 instituciones, promovida por el programa Buen Comienzo, es una experiencia interesante con singular potencialidad para aportar tanto a los programas y proyectos como a los procesos de formacin dentro y fuera de las instituciones participantes.
Notas
Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Bienestar y Familia. Atencin Integrada a las Enfermedades Prevalentes en la Infancia, elaborada por la OMS e UNICEF.
Referencias ONU (2011). Informe sobre Desarrollo Humano 2011. EAFIT (2011). Salto cuantitativo y cualitativo en la atencin a la primera infancia en la ciudad en este cuatrienio. Conclusiones mesa de trabajo en primera infancia, 2011, Universidad EAFIT, Medelln.
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Iniciativa Maternidad Segura y Centrada en la Familia

Zulma Ortiz
Especialista en Salud de UNICEF Argentina
La Iniciativa MSCF
La Iniciativa Maternidad Segura y Centrada en la Familia (MSCF) fue promovida por UNICEF Argentina en el marco de su Programa Pas (2010-2014), con el propsito de contribuir a mejorar la salud materna y neonatal, a travs de la transformacin de grandes maternidades pblicas en seguras y centradas en la familia. Se considera que una maternidad es segura y centrada en la familia cuando el equipo de salud y la organizacin en su conjunto definen la seguridad de la atencin como una de sus prioridades; se preocupan y ocupan de brindar una atencin segura y de calidad; incorporan, reconocen, apoyan y valoran la participacin de los padres y la familia en la atencin de la mujer embarazada, la madre y el recin nacido; estimulan, respetan y protegen sus derechos en todo momento; trabajan activamente para alcanzar los objetivos propuestos por otras iniciativas, como el Hospital Amigo de la Madre y el Nio, y fomentan toda prctica que mejore la lactancia materna (Larguia y otros, 2011). El embarazo, el parto y la llegada de un nuevo integrante a la familia son momentos de grandes cambios emocionales, sociales y fsicos. Generalmente estos acontecimientos se desarrollan dentro de la normalidad; sin embargo, existen situaciones en las que aparecen complicaciones en las que la madre y/o el recin nacido requieren una atencin ms intensa. La mirada atenta del equipo de salud, la comunicacin y la comprensin de sus necesidades, sumados al conocimiento y habilidades para el uso oportuno de las tecnologas y destrezas apropiadas en cada caso, son primordiales para proveer atencin de calidad frente a situaciones inesperadas. Esta atencin especializada es indispensable pero no suficiente: la familia de una mujer es clave cuando est embarazada o va a dar a luz y debe ser considerada como parte del equipo de atencin para que se logren mejores resultados. Es la mujer quien define cmo y a quin elige como familia (pareja, madre, amigos, etc.), pero en todos los casos, una maternidad ser segura y centrada en la familia cuando el cuidado incluya a la familia como un miembro del equipo de atencin. El enfoque que sustenta la Iniciativa MSCF requiere que el sistema est dispuesto a satisfacer las necesidades de la mujer, el nio/a y la familia, en lugar de esperar que ellos se adapten a las necesidades de la institucin o del equipo de salud. En otras palabras, reconoce la importancia que posee la contencin familiar y comunitaria as como la participacin para prevenir situaciones no deseadas que pudieran presentarse o bien minimizar sus consecuencias fsicas, psquicas o vinculares. La cultura organizacional basada en el compromiso, empata y solidaridad es fundamental para que la Iniciativa pueda desarrollarse con xito. Por lo tanto, para proporcionar una atencin segura y centrada en la familia, las organizaciones necesitan no slo perfeccionar la gestin de los servicios, la capacitacin, la articulacin entre efectores, la comunicacin y el trabajo en equipo, sino tambin examinar su propia cultura y valores a fin de que sus integrantes adhieran y adquieran cada da una actitud superadora de sus propias prcticas.
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Esta visin se sustenta en los principios del modelo Maternidad Centrada en la Familia (MCF), desarrollado por la Fundacin Larguia e implementado en la Maternidad Sard durante los ltimos 35 aos. La construccin del modelo MCF se realiz de manera progresiva, aunque no planificada o anticipatoria. En sus inicios, la maternidad incorpor diferentes intervenciones a un conjunto de prcticas innovadoras; poco a poco, estas prcticas fueron articulndose como piezas de un proceso complejo y en evolucin continua (OPS/OMS, 2008). En 2006, con el apoyo del Ministerio de Salud de la Nacin, La Fundacin Larguia publica la primera gua para transformar las maternidades tradicionales en centradas en la familia (Larguia y otros, 2006). Este documento sintetiza el marco legal e internacional que sustenta el enfoque centrado en la familia y describe las acciones que facilitan esta transformacin. Se proponen diez pasos bsicos para la implementacin del modelo, que se organizan a lo largo del continuo de atencin desde el primer contacto de la mujer embarazada con la maternidad hasta su alta definitiva, durante el seguimiento ambulatorio. Los pasos no son necesariamente consecutivos pero si determinantes para la implementacin del modelo. Hacia fines de 2008, la Organizacin Panamericana de la Salud considera este modelo como una de las buenas prcticas a destacar en Amrica Latina. En 2009, la Fundacin Larguia, con el apoyo de UNICEF, evala la implementacin del modelo en ocho grandes maternidades pblicas de distintas provincias. As, en 2010 se construye una nueva visin, con la propuesta de UNICEF de incorporar aspectos relacionados a la seguridad de la atencin de las madres y los recin nacidos. Durante ese ao se construye el marco terico-conceptual de la Iniciativa MSCF, hacia el cual se orienta el proceso de transformacin. En marzo de 2011, UNICEF publica la primera edicin del manual MSCF en el que se detallan los cinco ejes conceptuales de la Iniciativa, sus principios y los diez pasos que guiaran la transformacin de las grandes maternidades pblicas en los siguientes cuatro aos (Figura 1) (Larguia y otros, 2011). Los cinco ejes conceptuales de la Iniciativa MSCF son: 1. Cultura organizacional: Promocin en las maternidades de una cultura organizacional centrada en la seguridad de atencin y la familia, sumando lo humanstico a lo tecnolgico. 2. Proteccin de los derechos de la madre, del padre y de su hijo o hija. 3. Promocin de la participacin y la colaboracin de los padres, la familia y la comunidad en la proteccin y el cuidado de la mujer y su hijo/hija durante el embarazo, el parto y el puerperio. 4. Promocin y monitoreo de la utilizacin de prcticas efectivas y seguras. 5. Fortalecimiento de otras iniciativas, en particular la de promocin de la lactancia: Hospital Amigo de la Madre y el Nio.
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Figura 1 - Conceptualizacin del MSCF: Ejes y pasos para su implementacin
PASO 1 | MSCF Poltica institucional CULTURA ORGANIZACIONAL CENTRADA EN LA FAMILIA Y EN LA SEGURIDAD DE LA ATENCIN
PASO 2
CPN
PASO 3
Trabajo de parto Parto| Cesrea
PASO 4
Internacin conjunta
PASO 8
Alta y seguimiento ambulatorio de la madre y su hijo o hija
PASO 5
Internacin neonatal
PASO 6 Residencia para madres PASO 7 Voluntariado PASO 9 Fortalecimiento HAMN
PROTECCIN DE LOS DERECHOS DE LA MADRE, EL PADRE Y SU HIJO
PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN Y LA COLABORACIN DE LOS PADRES, LA FAMILIA Y LA COMUNIDAD
USO DE PRCTICAS EFECTIVAS Y SEGURAS FORTALECIMIENTO DE LA INICIATIVA HAMN
Contacto de la embarazada en la maternidad
Ingreso a maternidad
Nacimiento
Alta maternidad
Alta seguimiento
PASO 10 | Transferencia modelo MSCF a otras instituciones

Fuente: Larguia y col. (ref 8).
Cul el propsito de la Iniciativa MSCF? Figura 2 es - Dispositivos financiados por UNICEF 2010-2011
Esta iniciativa se alinea con los Objetivos Del Milenio (ODM) 4 y 5, centrados en la reduccin de la mortalidad infantil y en la promocin de la salud materna, respectivamente.
TABLEROS PARA EL CONTROL En Argentina, segn las ltimas estadsticas oficiales de 2009, 9.000 nios y nias fallecieron en el priDE GESTIN EVALUACIN mer ao de vida, y particularmente duranteANLISIS el primer mes (60% de los fallecimientos son neonatales). DE UNA CAUSA INTERVENCIN En otras palabras, de cada mil nios y nias, 12RAZ fallecen dentro del primer ao de vida y 7 durante el COMPLEJA primer mes (DEIS, 2010). Cada ao nacen algo ms de 740.000 nios y nias; de ellos, el 8% nace antes de las 37 semanas de gestacin, es decir que son prematuros. De la totalidad de los nacidos, el 7,5% pesa al nacer menos de 2.500 g, y el 1,1% menos de 1.500 g. Si bien en proporcin los nacimientos EMERGENCIA TE ESCUCHO prematuros OBSTTRICA pueden parecer relativamente pocos, el 50% de los nios y las nias que fallecen por ao en Argentina antes de cumplir el ao de edad son prematuros (4.500 de 9.000), con una gran variabilidad en la distribucin, ya que la tasa de mortalidad neonatal llega a triplicarse en algunas provincias MSCF respecto al promedio nacional. CARACTERIZACIN La promocin de la salud materna en cambio implicaENFERMERA desafos an mayores, ya que desde 1990 la razn DE LA CULTURA NEONATAL de mortalidad materna no ha descendido, sino que incluso mostrara una tendencia ascendente segn ORGANIZACIONAL los resultados de un estudio realizado por un grupo interagencial integrado por referentes de UNICEF, la Organizacin Mundial de la Salud, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas y el Banco Mundial, y el asesoramiento la Universidad de Berkeley, Estados Unidos. CAPACITACIN BACTERIEMA EN SEGURIDAD DEL PACIENTE CAPACITACIN Y PUESTA EN PRCTICA DEL MODELO MSCF Y SEPSIS NEONATAL
Notas: el smbolo
identifica los
dispositivos a cargo de contrapartes. Anlisis causa-raz y Tableros de control de gestin son dos dispositivos que fueron diseados e implementados por el rea
PASO 1 | MSCF Poltica institucional
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CULTURA ORGANIZACIONAL CENTRADA EN LA FAMILIA Y EN LA SEGURIDAD DE LA ATENCIN Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011
PASO 2
CPN
PASO 3
PASO 4 PASO 5
PASO 8
Internacin conjunta Internacin neonatal
El estudio, de alcance internacional, parte del supuesto de que en todos los pases hay un subregistro Residencia para madres materna, por lo que PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN Y LA COLABORACIN LOS PADRES,oficiales. En Arde mortalidad sus estimaciones no coinciden con las DE estadsticas LA FAMILIA Y LA COMUNIDAD gentina, PASOel 7 grupo interagencial ubica la razn de mortalidad materna en 77 muertes de mujeres cada cien mil nacidos vivos para 2010 (para las estadsticas oficiales, ese mismo ao fue de 44 cada cien mil). Voluntariado USO DEel PRCTICAS EFECTIVAS Y SEGURAS Segn el informe interagencial, en la Argentina riesgo que enfrenta una mujer durante toda su vida de morir por causas relacionadas con el parto, el embarazo o el puerperio es de uno en 560, mientras PASO 9 Fortalecimiento FORTALECIMIENTO DE LA INICIATIVA HAMN que en otros pases latinoamericanos, como Brasil, es de uno en 910; en Costa Rica, de uno en 1.300; HAMN Uruguay, uno en 1.600 y en Chile, de uno en 2.200. Si se compara con Suecia, uno de los pases que posee los mejores indicadores, el riesgo de morir de una mujer por causas relacionadas con el parto, el embarazo o el puerperio es de uno en 14.100 (OMS/UNICEF/UNFPA/Banco Mundial, 2012). Contacto de la embarazada Ingreso Nacimiento Alta Alta Teniendo en cuenta la situacin de la salud materna y neonatal en nuestro pas, el rea Salud de PASO 10 | Transferencia MSCF otras y, instituciones UNICEF Argentina decide priorizar las acciones en losmodelo servicios de a salud concretamente, en las maternidades pblicas, como uno de los cuatro resultados principales de su Programa Pas (2010-2014). A 2014,Larguia UNICEF Fuente: y col.se (ref ha 8). comprometido, con foco en diez provincias del norte argentino, a que las familias atendidas en cien maternidades pblicas que tienen ms de mil partos por ao cuenten con los beneficios de la transformacin de estos centros en maternidades seguras y centradas en la familia que monitoreen activamente su propia calidad con relacin a las normas nacionales de calidad.
Figura 2 - Dispositivos financiados por UNICEF 2010-2011
en la maternidad a maternidad maternidad seguimiento
PASO 6
PROTECCIN DE LOS DERECHOS DE LA MADRE, EL PADRE Y SU HIJO
EVALUACIN DE UNA INTERVENCIN COMPLEJA
TABLEROS PARA EL CONTROL DE GESTIN ANLISIS CAUSA RAZ
EMERGENCIA OBSTTRICA
TE ESCUCHO
MSCF
CARACTERIZACIN DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL ENFERMERA NEONATAL
CAPACITACIN EN SEGURIDAD DEL PACIENTE
CAPACITACIN Y PUESTA EN PRCTICA DEL MODELO MSCF
BACTERIEMA Y SEPSIS NEONATAL
Notas: el smbolo
identifica los
dispositivos a cargo de contrapartes. Anlisis causa-raz y Tableros de control de gestin son dos dispositivos que fueron diseados e implementados por el rea Salud de UNICEF.
Cul es la estrategia que sustenta la Iniciativa MSCF?

La manera en que la Iniciativa MSCF promueve el logro de los ODM es a travs de acciones concertadas con todas las fuerzas vivas de la sociedad civil, el Gobierno Nacional, los provinciales y las organizaciones no gubernamentales que trabajan en el campo de la salud materna y perinatal.
EMERGENCIA OBSTTRICA
TE ESCUCHO
MSCF
CARACTERIZACIN DE LA CULTURA ORGANIZACIONAL
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ENFERMERA NEONATAL
EN SEGURIDAD Estas acciones son acordadas con las direcciones Y SEPSIS de maternidad e infancia de cada provincia a travs dispositivos a cargo de contrapartes. DEL PACIENTE NEONATAL de convenios, en el marco CAPACITACIN del Plan de Reduccin de la Mortalidad Materna Infantil de la Mujer y la AdoAnlisis causa-raz y Tableros de control de Y PUESTA EN lescente y alcanzan a cien PRCTICA maternidades con ms de mil partos por ao que, en concentran gestin son dos dispositivos que conjunto, fueron DEL el 70% de los nacimientosMODELO en las MSCF instituciones pblicas (MSAL). e implementados por el rea diseados
CAPACITACIN
BACTERIEMA
Notas: el smbolo
identifica los
La articulacin con instituciones acadmicas que trabajan en el campo de la salud materna e infantil favorece la ejecucin de programas de capacitacin, transferencia de tecnologas, uso de herramientas para la gestin de servicios de salud, entre otros. UNICEF contribuye a travs del financiamiento de dispositivos (Baremblitt, 1992)1 (Figura 2) o innovaciones que buscan transformar la cultura institucional y reforzar o alterar valores en pro de una MSCF. Cada uno de estos dispositivos desempea un papel clave en el fortalecimiento de un eje o de alguno de los diez pasos necesarios para la implementacin de la Iniciativa y la transformacin de maternidades en seguras y centradas en la familia. Todos ellos contribuyen al proceso de transformacin y comparten la visin y la conceptualizacin de la Iniciativa. UNICEF pretende integrar y articular sus acciones para sistematizar la intervencin a nivel de las maternidades, potenciar las capacidades individuales de cada dispositivo y lograr, en definitiva, un mayor impacto en la salud de madres y nios (Figura 3).
Figura 3 - Ejes y pasos en los que participan cada uno de los dispositivos a cargo de contrapartes
Salud de UNICEF.
PASO 1 | MSCF como poltica institucional CULTURA ORGANIZACIONAL CENTRADA EN LA FAMILIA Y EN LA SEGURIDAD DE LA ATENCIN
PASO 2
CPN
PASO 3
PASO 4
Internacin conjunta
PASO 8
PASO 5
Internacin neonatal
Residencia para madres Voluntariado
PASO 6
PROTECCIN DE LOS DERECHOS DE LA MADRE, EL PADRE Y SU HIJO O HIJA
PASO 7 PASO 9
PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN Y LA COLABORACIN DE LOS PADRES, LA FAMILIA Y LA COMUNIDAD
USO DE PRCTICAS EFECTIVAS Y SEGURAS
Fortalecimiento HAMN
FORTALECIMIENTO DE LA INICIATIVA HAMN
Contacto de la embarazada en la maternidad
Ingreso a maternidad
Nacimiento
Alta maternidad
Alta seguimiento
PASO 10 | Transferencia modelo MSCF a otras instituciones
FLACSO FUNLARGUA - CEDES - CEMIC
MSN - EO SAP
FUNDASAMIN FUN
Tabla 1 - Alcance de la iniciativa segn cantidad de partos Provincia Cantidad de maternidades Cantidad de partos
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A nivel de cada maternidad, la transformacin se inicia con acciones que buscan incidir en la cultura organizacional, de manera de promover el mejoramiento continuo de la seguridad de la atencin y la participacin de la familia como objetivos prioritarios. Tres dispositivos actan a nivel de este eje: Funlarguia, CEDES y CEMIC. El fortalecimiento de los derechos de la madre, el padre, su hijo o hija y la familia es otro de los ejes clave. FLACSO, a travs de su dispositivo Te escucho, contribuye al fortalecimiento de las maternidades en relacin a este eje. El uso de prcticas efectivas y seguras atraviesa todo el proceso de atencin, desde que la mujer ingresa a la maternidad hasta el alta. Para ello se busca promover la adopcin de prcticas, por parte del equipo de salud, que mejoren la salud de la madre y el recin nacido y garanticen su seguridad. En esta lnea participan los dispositivos del Ministerio de Salud de la Nacin, sobre Emergencias Obsttricas, que fortalece las prcticas relacionadas a la asistencia de la madre en trabajo de parto y parto (Paso 3); de la Sociedad Argentina de Pediatra (SAP), que a travs de la capacitacin del equipo de salud busca reducir las sepsis e infecciones neonatales de los recin nacidos que requieren internacin en las unidades de cuidados intensivos neonatales (Paso 5) y de FUNDASAMIN, que fortalece las competencias del personal de enfermera que trabaja en estas unidades (Paso 5). Funlarguia tambin trabaja en el desarrollo e implementacin de mtodos de transferencia del modelo MSCF a las maternidades (Paso 10). A su vez, UNICEF realiza distintas actividades que buscan complementar todas estas iniciativas. A travs de su campus virtual, promueve el debate y la creacin de una verdadera comunidad de prctica centrada en la revalorizacin del rol de la seguridad y la participacin de la familia en el cuidado de la madre y su hijo o hija (Eje 1). Tambin participa en el fortalecimiento de las competencias del equipo de salud de las maternidades para analizar las muertes maternas y neonatales a travs de la metodologa del Anlisis Causa-Raz (ACR) y para auto-monitorear la calidad y seguridad de la atencin (Tableros de Comando). Asimismo, realiza acciones de incidencia en la comunidad con el objeto de incrementar la demanda calificada, por ejemplo, a travs de las campaas Semana del prematuro, orientada al fortalecimiento de los derechos de los recin nacidos prematuros (Eje 2), y la Semana de la lactancia materna (Eje 5). Finalmente, UNICEF ha asumido el compromiso de trabajar para el logro del Paso 6, referido a la existencia de Residencias para madres (Cuadro 1), en el mayor nmero posible de maternidades adheridas, y del Paso 7, dirigido a sumar la participacin comunitaria en la propia maternidad. UNICEF pretende integrar estos dispositivos como una nica propuesta integral, lo cual supone la articulacin de las acciones y la estandarizacin de las funciones de todos los dispositivos en una nica intervencin, que por la multiplicidad de los componentes que la integran recibe el nombre de intervencin compleja. Este proceso de articulacin representa un gran desafo, ya que los dispositivos no slo son liderados por diferentes actores sino que parten de distintas bases conceptuales y diagnsticos de situacin. Por otra parte, si bien buscan alcanzar metas que son comunes y actan sobre los mismos equipos, recurren a estrategias diferentes para alcanzarlas. Esta intervencin compleja no se define simplemente como la suma de sus componentes, sino que requiere un ajuste preciso de todas las acciones y un proceso de estandarizacin entre las distintas instituciones, muy riguroso y acorde a los estndares metodolgicos internacionales (Craig y otros, 2008; Campbell y otros, 2007).
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Figura 3 - Ejes y pasos en los que participan cada uno de los dispositivos a cargo de contrapartes
PASO 1 | MSCF como poltica institucional
Cuadro 1 - Residencia de madres (RM) CULTURA ORGANIZACIONAL CENTRADA EN LA FAMILIA Y EN LA SEGURIDAD DE LA ATENCIN Una de las caractersticas que diferencia una MSCF y que la hace rpidamente distinguible entre CPN Trabajo de parto Internacin conjunta Alta y seguimiento otras es la presencia de los padres en contacto permanente de Parto| Cesrea con su hijo o hija. El equipo de salud ambulatorio de PASO 5 la madre y su hijo estas maternidades no solo permite sino que desea que los padres, y en particular la madre, Internacin neonatal o hija permanezca con su beb en todo momento. Los objetivos de la RM son:
PASO 2
PASO 3
PASO 4
PASO 8
Residencia Evitar la separacin de la madre y el nio en aquellos casos que requieran la internacin del para madres PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN Y LA COLABORACIN DE LOS PADRES, recin nacido, sea por parto prematuro o padecimiento de alguna enfermedad. LA FAMILIA Y LA COMUNIDAD Voluntariado Promover la participacin activa de la madre en el cuidado de su hijo y el mantenimiento de la USO DE PRCTICAS EFECTIVAS Y SEGURAS lactancia materna.
Brindar la oportunidad de ofrecer intervenciones de educacin para la salud. Fortalecimiento FORTALECIMIENTO DE LA INICIATIVA HAMN HAMN
Contacto de la embarazada Ingreso Nacimiento Alta Los logros de los dos primeros aos de implementacin en la maternidad a maternidad maternidad
PASO 6
PROTECCIN DE LOS DERECHOS DE LA MADRE, EL PADRE Y SU HIJO O HIJA
PASO 7 PASO 9
de la Iniciativa MSCF PASO 10 | Transferencia modelo MSCF a otras instituciones
Alta seguimiento
A mayo de 2012, UNICEF firm acuerdos con el Ministerio de Salud de la Nacin y con nueve de las diez provincias priorizadas: Jujuy, Salta, Catamarca, Crdoba, Mendoza, Buenos Aires, Santa Fe, Misiones y Santiago del Estero.FLACSO MSN - EO FUNDASAMIN A travs de estos acuerdos fue posible adherir a la Iniciativa de MSCF, a 72 servicios perinatales pblicos maternidades partos en los que nace el 42% de los nios del sector pblico (175.905 de un total de 417.140 nacimientos) Buenos1). Aires 86.879 40 cada diez (Tabla Eso implica que, en la actualidad, cuatro de nios/as nacen en una maternidad del sector pblico que se comprometi y est trabajando para transformarse en MSCF.
Catamarca 1 3.000 Provincia CantidadSAP FUNLARGUA - CEDES - CEMIC Cantidad
FUN
Tabla 1 - Alcance de la iniciativa segn cantidad de partos3 Crdoba

Jujuy Provincia Mendoza 5 Cantidad de maternidades 5
13.397 7.204 Cantidad de partos 14.474
Buenos Aires Misiones Catamarca Salta Crdoba Sante Fe Jujuy Santiago del Estero Mendoza Total Misiones Salta Sante Fe Santiago del Estero Total
40 3
31 103 25 725
86.879 9.204 3.000 12.508 13.397 19.225 7.204 10.014 14.474 175.905 9.204 12.508 19.225 10.014 175.905
3 3 10 2 72
Misiones
78
3 3
9.204 12.508 19.225 10.014 175.905
Salta
Sante Fe Santiago del Estero Total
10 2 72
Si bien la transformacin de las maternidades y la adopcin de un nuevo modelo de atencin es un proceso que requerir muchos aos, miembros de los equipos de salud de las 72 maternidades que adhirieron a la Iniciativa, con el apoyo de los directores, asumieron un rol de liderazgo del proceso de transformacin.
Mapa 1 - Distribucin geogrfica segn tasa de mortalidad infantil de las 72 maternidades adheridas a la iniciativa MSCF, 2012
0,0 - 8,1 8,2 - 10,0 10,1 - 12,0 12,1 - 13,8 13,9 - 17,7 17,8 - 55,6
Tipo y cantidad de capacitaciones realizadas (2010-2011)

En los primeros aos de implementacin de en la Iniciativa MSCF, UNICEF y los distintos dispositivos Tabla 2 dos - Cantidad y tipo de capacitaciones realizadas el marco de la Iniciativa MSCF realizaron 53 talleres, en los que participaron 1.654 profesionales (Tabla 2). La mayor cantidad de capacitados correspondi a la provincia que cuenta con la mayor Dispositivo Tipo de Buenos Aires,Cantidad Cantidad de cantidad de maternidades adheridas a la Iniciativa MSCF (Grfico 1). de capacitaciones profesionales participantes
FUNLARGUIA FLACSO SAP UNICEF (TABLEROS) Taller Taller Taller Taller
6 13 13 8
136 242 383 213
17,8 - 55,6
79
Tabla 2 - Cantidad y tipo de capacitaciones realizadas en el marco de la Iniciativa MSCF Dispositivo Tipo Cantidad Cantidad de de capacitaciones profesionales participantes Tabla 2 - Cantidad y tipo de capacitaciones realizadas en el marco de la Iniciativa MSCF
FUNLARGUIA
Dispositivo
Taller
FLACSO FUNLARGUIA SAP FLACSO(TABLEROS) UNICEF SAP UNICEF (ACR) UNICEF (TABLEROS) EMERGENCIA UNICEF (ACR) SUB-TOTAL TALLER EMERGENCIA FUNDASAMIN CEMIC SUB-TOTAL TALLER
Tipo de capacitaciones Taller

Taller Taller Taller Taller Taller Taller Taller Taller Taller Taller virtual Curso Curso virtual Curso virtual Curso virtual
6 Cantidad 13 6 13 13 8 13 12 8 1 12 53 1 1 53 1 1 2 1 2
136 Cantidad de profesionales participantes 242 136 383 242 213 383 403 213 40 403 1.417 40 143 1.417 94 143 237 94 1.654 237 1.654
FUNDASAMIN SUB-TOTAL CURSO VIRTUAL CEMICCAPACITACIONES TOTAL SUB-TOTAL CURSO VIRTUAL

Fuente: UNICEF (elaboracin propia).
TOTAL CAPACITACIONES
Grfico 1 - Distribucin de la cantidad de capacitados por provincia en el marco de la Iniciativa MSCF (2010-2011)
700
Grfico 1 - Distribucin de la cantidad de capacitados por provincia en el marco de la Iniciativa MSCF (2010-2011)
DE CAPACITADOS CANTIDAD CANTIDAD DE CAPACITADOS
600 700 500 600 400 500 300 400 200 300 100 200 0 100 0 Buenos Aires Jujuy Crdoba Santa Fe Salta Misiones Mendoza Santiago del Estero
Residencia de madres
Buenos Aires
Jujuy
Crdoba
Santa Fe
Salta
Misiones
Mendoza
Santiago del Estero
Fuente: UNICEF (elaboracin propia). De las 72 maternidades que se adhirieron a la Iniciativa MSCF, un 40% no dispone de Residencia para madres (un total de 29 establecimientos), por lo que actualmente casi 4.500 recin nacidos preGrfico 2 -yDisponibilidad de RM en el marco la(Grfico Iniciativa 2). MSCF maturos sus mams necesitan de una de RM De estas 29 maternidades, 16 se encuentran ubicadas en Buenos Aires y 5 en Santa Fe.
Grfico 2 - Disponibilidad de RM en el marco de la Iniciativa MSCF
100 0 Crecer Juntos para la Primera Infancia. Regional de Polticas Integrales Buenos Jujuy Encuentro Crdoba Santa Fe Salta 2011 Misiones Aires
80
Mendoza
Santiago del Estero
Grfico 2 - Disponibilidad de RM en el marco de la Iniciativa MSCF
No tienen
RM; 40% RM; 60%
Tienen
De las 43 maternidades que cuentan con RM, una elevada proporcin necesitan equipamiento y refacciones. De acuerdo a un relevamiento realizado por UNICEF en 12 maternidades, los elementos ms requeridos son mano de obra para refacciones, pintura, y blanqueara (colchas, almohadas, colchones, frazadas, fundas de almohadas y colchones). En 2011, con el aporte realizado por la sociedad argentina a travs de Farmacity y la propia contribucin de esta empresa a UNICEF: 10 maternidades localizadas en la provincia de Buenos Aires y 2 en la provincia de Crdoba recibieron un total de 636.918 y 45.843 pesos, respectivamente (US$ 158.549), destinados a la refaccin y equipamiento de la Residencia de madres. Se estim que la poblacin beneficiaria de esta inversin estara constituida por 2.743 nios y nias que nacen de manera prematura y requieren ser internados en las unidades de cuidado intensivo neonatal as como por sus madres que necesitan permanecer a su lado durante la internacin.
MSCF con enfoque intercultural

Durante 2010 y 2011, UNICEF, Funlarguia, los gobiernos provinciales y otras instituciones acadmicas, iniciaron un proceso de actividades conjuntas para favorecer la transformacin de maternidades pblicas en MSCF. Estos primeros pasos en la implementacin de la Iniciativa MSCF permitieron consolidar los principios que la sustentan, e incluso enriquecerla con nuevos aportes como la incorporacin de la estrategia ACoRN (Acute Care of at-Risk Newborns o Cuidado Agudo del Recin Nacido de Riesgo) y el enfoque intercultural, cuyos contenidos se describen e incorporan en esta nueva edicin. Este enfoque considera los aspectos sociales y culturales particulares que se manifiestan en las maternidades y servicios de salud perinatal en contextos multiculturales. En 2012 se incorporan estos enfoques y se edita la segunda versin del manual MSCF.
Evaluacin de la cultura institucional

En 2011, el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES)2 se sum a la Iniciativa MSCF para contribuir en el estudio de los valores, creencias y prcticas que actualmente prevalecen en estas instituciones. El primer estudio para diagnstico de la cultura institucional se realiz en 19 maternidades de la provincia de Buenos Aires. A travs de 819 entrevistas a profesionales clave de estas instituciones, como los directores, jefes de servicio y referentes MSCF, y 1.219 encuestas a los restantes miembros del equipo de salud, se obtuvo
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informacin sobre aspectos que caracterizan la cultura organizacional. Entre esos aspectos se destacan el proceso habitual para la toma de decisiones en la maternidad, la presencia de liderazgos, la manera en la que se resuelven los conflictos, la comunicacin en el equipo, las actitudes frente al cambio, y las percepciones y opiniones del equipo de salud sobre las normativas y procedimientos actuales (formales e informales) en materia de prcticas seguras y costo efectivas basadas en evidencia para la atencin de la mujer embarazada y el recin nacido. Esta informacin es sumamente relevante para la transformacin de las maternidades en seguras y centradas en las familias ya que permite identificar y actuar sobre las condiciones en cada maternidad que facilitan o, por el contrario, obstaculizan este proceso de transformacin.
Evaluacin de la Iniciativa MSCF: una intervencin compleja

Desde el comienzo de la implementacin de la Iniciativa MSCF, UNICEF comienza a planificar los mtodos y estrategias que se abordarn para su evaluacin. Es as que decide convocar a instituciones acadmicas nacionales e internacionales que lideran el campo de la evaluacin de intervenciones en salud. A nivel nacional, se convoc al Centro Rosarino de Estudios Perinatales (CREP) para que coordine las actividades para el diseo, la implementacin y la evaluacin de la intervencin compleja para la transformacin de MSCF3. Durante el ao 2011 UNICEF y el CREP organizaron cuatro talleres en la ciudad de Buenos Aires en los que se debati y definieron aspectos metodolgicos a considerar en el diseo y la evaluacin de la intervencin compleja. Se conform el Equipo evaluador de la Iniciativa MSCF, en el que participan, adems de miembros del equipo de salud de UNICEF y del CREP, autoridades del Ministerio de Salud de la Nacin y de los gobiernos provinciales adheridos a la iniciativa MSCF as como los coordinadores de cada una de las instituciones acadmicas que participan en la implementacin de la Iniciativa y la capacitacin de los miembros del equipo de salud de las maternidades. Actualmente, cada una de las instituciones acadmicas est realizando una auto-evaluacin de sus actividades sobre la base del marco terico-conceptual que sustenta su propuesta. A partir de esta descripcin se identifican los ejes comunes a todas las propuestas que permiten la estandarizacin y el diseo de la intervencin compleja.
A nivel internacional, UNICEF se contact con expertos de la Universidad de Londres, la Dra. Diana Elbourne y el Dr. Pablo Perel, y con el Dr. Cesar Victora, de la Universidad de Pelotas, Brasil. Todos ellos poseen una vasta experiencia y conocimiento en el campo de la evaluacin, y asesoraran al Equipo evaluador de la Iniciativa MSCF para que el diseo y la evaluacin de la intervencin compleja se realicen de manera rigurosa. En junio de 2011 se realiz en la ciudad de Buenos Aires el primer encuentro entre los miembros del Equipo evaluador de la Iniciativa MSCF y los expertos de la Universidad de Londres, quienes revisaron los avances realizados por el Equipo y elaboraron recomendaciones para su mejora.
Marco terico de la intervencin y de la evaluacin

Entre agosto y diciembre de ese ao se propone integrar y articular las acciones de los dispositivos que parten de diferentes bases conceptuales, diagnsticos de situacin y estrategias a travs de un proceso de estandarizacin acorde con las experiencias metodolgicas internacionales. De esta manera se
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espera poder sistematizar la implementacin de la intervencin a nivel de las maternidades, potenciar las capacidades individuales de cada dispositivo y lograr, en definitiva, un mayor impacto en la salud de las madres y nios. En primer lugar se analiz el sustento terico de las tcnicas y estrategias empleadas por los distintos dispositivos que participan en la implementacin de la Iniciativa MSCF. Cada uno de estos dispositivos fue invitado a participar de un ejercicio de autoevaluacin de su propues ta para definir el problema y el tipo de cambio que busca generar a nivel de las maternidades, identificar los factores que determinan ese cambio, las estrategias y tcnicas que emplean para incidir en esos factores y lograr as el cambio buscado. A partir de la autoevaluacin realizada por los dispositivos, se describi el grado de sustento terico de sus intervenciones y los supuestos que explicaran el mecanismo de accin empleado. Asimismo, se realiz una devolucin a cada dispositivo para fortalecer y mejorar aquellas acciones po tencialmente ms efectivas y abandonar otras que carecen de sustento terico segn los modelos de referencia adoptados. El anlisis basado en la teora permiti: Determinar que el abordaje del cambio a nivel organizacional es el modelo requerido. Los distintos dispositivos involucrados en la Iniciativa MSCF centran sus actividades en la transfor macin de las capacidades de implementacin enfocadas en la transferencia y asimilacin de nuevos conocimientos (capacidad absortiva) y fuertemente dependientes de la complejidad del contexto (lugar donde se pretende implementar la intervencin) y de la diversidad entre las diferentes or ganizaciones. Cada contexto debe evaluarse para adaptar la implementacin a sus caractersticas (contexto receptivo). Todo esto impacta en los procesos organizacionales, lo cual se traduce en el funcionamiento de la organizacin en su conjunto. Caracterizar un modelo de implementacin comn a la mayora de los dispositivos que permita estandarizar los componentes centrales de la intervencin y que, a nivel de cada contexto (organiza cin), la intervencin sea adaptada en componentes perifricos mediante estrategias efectivas. Este modelo es promovido, mediado y financiado por las direcciones de maternidad e infancia y UNICEF, e instrumentado por los dispositivos (facilitadores externos) que realizan actividades para la formacin de profesionales con capacidades para liderar, facilitar e implementar las innovaciones orientadas a lo grar la transformacin de cada maternidad (facilitadores internos/equipos interdisciplinarios efectivos). En agosto de 2012 UNICEF organiz, junto al Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires, un encuentro para la planificacin de la prueba piloto de la Iniciativa cuyo objetivo era describir los componentes constantes y variables de la intervencin y desarrollar un protocolo aplicable a mayor escala que permita comparar la intervencin de inters con una alternativa.
Este anlisis constituy el primer paso para la articulacin de las propuestas de los dispositivos en una nica propuesta integral que permitiera optimizar el aprovechamiento de los recursos en actividades ms eficientes para el logro de los objetivos establecidos.
Comentario final
A dos aos de implementada la Iniciativa MSCF, UNICEF ha logrado conformar una alianza colaborativa multisectorial con la participacin de los gobiernos nacional y provinciales, instituciones acadmicas, personal de direccin y miembros del equipo de salud de 72 maternidades de nueve provincias prioritarias. A travs de las actividades de los distintos dispositivos de la Iniciativa se ha logrado la adherencia y participacin cada vez mayor de los profesionales de salud de los niveles macro, meso y micro del sistema. En el prximo ao se espera consolidar la Iniciativa a travs de la realizacin de la prueba piloto en diez maternidades pblicas de la provincia de Buenos Aires. Esta informacin ser clave para la evaluacin de la Iniciativa en una escala mayor.
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Notas
1
Segn Baremblitt (1992), dispositivo es un montaje o artificio productor de innovaciones que genera acontecimientos, actualiza potencialidades e inventa lo nuevo Radical. Seran artificios que se introducen con el objetivo de instaurar algn proceso nuevo, programas asistenciales, modificaciones en la cultura institucional, o para reforzar o alterar valores, etc. Cuando se anhelan cambios o asimismo el refuerzo de algn comportamiento, se acostumbra a utilizar dispositivos para intervenir en la realidad cotidiana de los servicios. El rea Salud, Economa y Sociedad del CEDES cuenta con una vasta experiencia en el diseo y aplicacin de modelos para el monitoreo y la evaluacin de resultados de polticas, programas e intervenciones de promocin de derechos y de prcticas basadas en la evidencia en el campo de la salud reproductiva y salud materna. El CREP tiene una vasta trayectoria en el diseo y evaluacin de intervenciones en el campo de la salud perinatal. Es centro coordinador de las actividades de investigacin conducidas en todos los hospitales de la ciudad de Rosario en el campo de la salud materno-infantil. A lo largo de su historia ha brindado asesoramiento a diversas instituciones nacionales e internacionales. Desde 1994 es centro colaborador de la Organizacin Mundial de la Salud.
Bibliografa Baremblitt, Gregorio (1992). Compndio de Anlise Institucional e outras correntes: Teoria e prtica. Editora Rosa dos Ventos, Rio de Janeiro, pp 195. Campbell N.C., Murray E, Darbyshire J., Emery J., Farmer A., Griffiths F., Guthrie B., Lester H., Wilson P., Kinmonth A.L. (2007). Designing and evaluating complex interventions to improve health care. BMJ. 2007 Mar 3;334(7591):455-9. Craig P.; Dieppe P.; Macintyre S.; Michie S., Nazareth I.; Petticrew M. (2008). Medical Research Council Guidance. Developing and evaluating complex interventions: the new Medical Research Council guidance. BMJ. 2008 Sep 29;337:a1655. doi: 10.1136/bmj.a1655 Direccin de Estadsticas e Informacin de salud (DEIS). Ministerio de Salud de la Nacin. 2010. Larguia, Manuel.; Gonzlez, Mara Aurelia; Solana, Claudio; Basualdo, Mara Natalia; Pietrantonio, Evangelina; Bianculli, Pablo;Esandi, Mara Eugenia (2011).Maternidad Segura y Centrada en la Familia: Conceptualizacin e implementacin del modelo.PrimeraEdicin. FundacinNeonatolgica; Maternidad Sarda; Ministerio de Salud de laNacin; Unicef. ISBN: 978-92-806-4581-1. Largua M.; Lomuto C.; Gonzlez M.A. (2006). Gua para transformar maternidades tradicionales en maternidades centradas en la familia [Internet]. Buenos Aires, Argentina: Fundacin Neonatolgica para el recin nacido y su familia. Ed; 2006 [Citado 14 febrero 2012] Disponible en www.funlarguia.org. ar, www.msal.gov.ar, programas materno infantiles/publicaciones. Ministerio de salud de la Nacin (MSAL). Plan Reduccin de la Mortalidad Materno Infantil, de la Mujer y de la Adolescente. Disponible en: http://www.msal.gov.ar/plan-reduccion-mortalidad/index.html OMS/UNICEF/UNFPA/Banco Mundial (2012). Trends in Maternal Mortality 1990-2010. Informe Interagencial. Disponible en: http://www.maternalmortalitydata.org/ OPS/OMS (2008). El Modelo de Maternidad Centrada en la Familia. Experiencia del Hospital Materno Infantil Ramn Sard. Estudios de buenas prcticas [Internet]. Buenos Aires, Argentina: OPS/OMS Representacin Argentina; 2008. Publicacin N 63 [Citado 14 febrero 2012] Disponible en http://publicaciones.ops.org.ar/publicaciones/pubOPS_ARG/pub63.pdf,
3. La dimensin local e intercultural del desarrollo infantil
Enfoque intercultural y primera infancia en Per, Mara Elena Ugaz La experiencia uruguaya de Canelones Crece Contigo, Gabriela Garrido
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Enfoque intercultural y primera infancia en Per

Mara Elena Ugaz
Oficial de Nutricin y Desarrollo Infantil UNICEF Per
Introduccin
El derecho de todos los nios y nias es iniciar su vida con todas sus capacidades, sin importar el lugar donde se gesta, nace, crece y se desarrolla. Desde esta premisa cmo se entiende la interrelacin entre interculturalidad y primera infancia? Comprendiendo que la primera infancia es un momento fundacional de la vida y que su desarrollo est intrnsecamente ligado a la familia. Podemos afirmar entonces que la interculturalidad influye sustantivamente en la primera infancia, constituyndose en una variable que puede favorecer o limitar este derecho de todos los nios. Una cultura es un conjunto de formas y modos adquiridos de concebir el mundo, de pensar, hablar, expresarse, percibir, comportarse, organizarse socialmente, comunicarse, sentir y valorarse uno mismo en cuanto individuo y en cuanto a grupo. Es intrnseco a las culturas el encontrarse en un constante proceso de cambio (Heise, Tubino, Ardito, 1994:7). Si tomamos como marco esta definicin, la interculturalidad hace referencia a la relacin entre culturas, que puede ser simtrica o asimtrica. La historia nos muestra que ha primado la segunda, en un desequilibrio donde uno es visible y el otro no, donde los saberes de uno son ms importantes y cientficos que los del otro. En ese sentido, el Programa Nacional de Lenguas y Culturas de la Direccin Nacional de Educacin Bilinge Intercultural del Ministerio de Educacin del Per seala: La interculturalidad como concepto permite abordar crticamente la diversidad de los procesos culturales y la modalidad de sus intercambios, adoptando el paradigma de la relacin intersubjetiva, es decir, del dilogo; y como prctica constituye una experiencia an incipiente en la que las relaciones, la comunicacin, valores y el aprendizaje entre personas y entre grupos, con diversos conocimientos, valores y tradiciones estn orientados a generar actitudes de recproco respeto e interacciones mutuamente enriquecedoras. Por ello, una apertura al dilogo y a una comunicacin intercultural es necesaria si se pretende aplicar el enfoque intercultural en las polticas, programas y proyectos dirigidos a mejorar las condiciones de vida de los nios y nias ms pequeos. La realidad de los pases y su diversidad cultural establece la magnitud en la que la interculturalidad influye en los aspectos mencionados. As, pases ms homogneos como Uruguay, o ms heterogneos como Per, Bolivia y Ecuador, tienen el reto de aplicar la interculturalidad, y slo si esta se aplica adecuadamente se lograr el verdadero dilogo en beneficio de la primera infancia.
La dimensin local e intercultural del desarrollo infantil
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Niez indgena en el Per

Per es un pas pluritnico y multilinge, con alrededor de 43 lenguas andinas y amaznicas agrupadas en 19 familias lingsticas (Pozzi-Escot, 1998). Las diferencias asociadas a esta heterogeneidad no son exclusivas de la dimensin cultural y lingstica. Por el contrario, lejos de la riqueza que la pluralidad cultural le da al pas, las brechas en condiciones de vida, vulnerabilidad y pobreza entre la poblacin de etnias nativas y los castellano-hablantes (concentrados principalmente en zonas urbanas) siguen estando en la base de las limitaciones para un desarrollo inclusivo y sostenible (UNICEF Per, 2010:10).
Mapa 1 Grupos etnolingsticos, II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana, 2007
Fuente: INEI - II Censo de Comunidades Indgenas de la Amazonia Peruana 2007
Enfoque intercultural y su aplicacin en el Per

Cmo se ha aplicado el enfoque intercultural en la atencin de la primera infancia en Per? Para demostrar los beneficios de su aplicacin en la mejora de la situacin de madres y nios indgenas, vale mencionar tres ejemplos impulsados en el pas.
Ejemplo 1: Parto vertical con adecuacin intercultural

Entre 2000 y 2010 se ha incrementado el parto atendido en los servicios de salud del 57,9% al 84,4% (ENDES, 2000, 2010). Algunas de las estrategias que ha desarrollado el Ministerio de Salud en los ltimos quince aos, como la implementacin de las Casas de Espera Materna y la adecuacin cultural de la atencin del parto en los establecimientos, han contribuido significativamente con la mejora de este indicador.
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Las Casas de Espera Materna son una estrategia diseada para superar las barreras culturales y de distancias geogrficas en la atencin de la salud materna. Son lugares de reposo y alojamiento para las gestantes, que por vivir en zonas alejadas del establecimiento de salud no lograran llegar a tiempo para dar a luz, poniendo en riesgo su seguridad. Se trata de una casa acondicionada para acoger a la madre y a algunos miembros de su familia en un ambiente clido y cercano a las caractersticas de su hogar. El personal de salud y agentes comunitarios respetan las costumbres y prcticas culturales de las madres, generando confianza y proximidad (MINSA, 2007). La adecuacin cultural del parto en los servicios de salud, aplicando un enfoque intercultural, llev al MINSA a adaptar los servicios de atencin. Entendiendo que el parto vertical es la forma tradicional en las comunidades andinas de dar a luz, se acondicionaron las salas de parto en los establecimientos de salud para permitir a las madres elegir cmo desean parir, ya sea de manera vertical u horizontal. Esta apertura permiti tanto un dilogo entre el saber occidental y el tradicional como el aprender mutuamente. Las evidencias cientficas corroboran las ventajas de la posicin vertical para el alumbramiento (MINSA, 2005). Entre los beneficios para la madre y el beb se pueden mencionar: mejor circulacin materna y de la placenta, por lo que no afecta la cantidad de oxgeno que recibe el feto; aumento de los dimetros del canal del parto; el ngulo de encaje es menos agudo, favoreciendo el encaje y la progresin del feto; mayor eficiencia de las contracciones uterinas durante el trabajo de parto y el perodo expulsivo; menos uso de oxitocina; menos riesgo de alteraciones de latidos cardacos fetales; menor nmero de informes de dolor severo; entre otros.
Ejemplo 2: Aplicacin del conocimiento sobre el cuidado del recin nacido en comunidades indgenas en las intervenciones del sector salud
Con la finalidad de promover el dilogo intercultural se realiz un estudio cualitativo en comunidades indgenas de Apurmac (quechuas) y Amazonas (wampis y awajn) para comprender las concepciones, conocimientos y prcticas relacionadas al cuidado del recin nacido (UNICEF, 2010). El estudio permiti entender las prcticas de las familias en el cuidado de los bebs los primeros 28 das de vida, encontrando hallazgos importantes que favorecen la salud, la nutricin y el desarrollo de los nios o que pueden ser potencialmente un riesgo. En las comunidades quechuas se encontr que s existe nocin de cuidados especiales en el recin nacido, y que estos estaban relacionados con la alimentacin y el mantenimiento del calor. En las comunidades awajn y wampis el recin nacido mantiene con la madre un contacto piel a piel ms prolongado que en otras zonas del pas.
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Adems, se observ que para mantener la cadena del calor, algunas comunidades alto andinas recurren a la tcnica del waltado, que consiste en envolver al recin nacido con mantas, amarrando todo su cuerpo con una faja o cinta para que duerma mejor y no se sobresalte con el movimiento de sus brazos. Entre las ventajas de esta tcnica se halla el mantenimiento del calor, el sueo tranquilo del beb, una mejor manipulacin por la familia y un mayor beneficio para prematuros. Sin embargo, presenta algunas desventajas: limita movimientos, puede contribuir a la asfixia y genera ms dificultades a la hora de cambiar al beb cuando orina o defeca. Estos y otros hallazgos se han introducido en la norma tcnica del MINSA para la atencin del recin nacido, centrando las recomendaciones en proteger tres cadenas: 1) cadena de calor; 2) cadena de alimentacin; y 3) cadena de limpieza. La introduccin en la normativa de estas recomendaciones y la aplicacin en tcnicas sencillas recogiendo los saberes de las comunidades est logrando en algunas zonas la reduccin significativa de la mortalidad neonatal. Por ejemplo, en el distrito de Ocongate, regin Cusco, se ha reducido las muertes neonatales de 25 a 5 entre 2009 y 2011 (DIRESA Cusco, 2011).
Ejemplo 3: Participacin de la comunidad en el cuidado de gestantes y nios andinos y amaznicos - Programa Buen Inicio
El Programa Buen Inicio (BI) surge en 1999 como una experiencia innovadora que busc mejorar el crecimiento y el desarrollo de los nios y nias de comunidades rurales pobres, desde la gestacin hasta los tres aos de vida. UNICEF, en asociacin con USAID, apoy al Ministerio de Salud y a ONG locales en la implementacin del programa en comunidades rurales seleccionadas de los departamentos de Cusco, Apurmac, Cajamarca y Loreto. Las metas de impacto propusieron la reduccin en un 20% de las prevalencias de desnutricin crnica, anemia por deficiencia de hierro y deficiencia de vitamina A. No se programaron metas para indicadores de desarrollo por dificultades en la medicin en este grupo de edad. El trabajo se desarroll a travs de redes de aliados ubicados en 24 provincias y 148 distritos. En las redes participaron: 5 direcciones regionales de salud; 434 establecimientos de salud; 223 comunidades; 6 ONG (Asociacin Kusi Warma, Asociacin Solaris Per, Visin Mundial, Parroquia Santa Rita de Castilla, Parroquia San Felipe y Santiago, CADEP); 3 organizaciones radiales con 23 emisoras y otras organizaciones locales. Los beneficiarios directos al finalizar BI en 2006 fueron 35.000 gestantes y 75.000 nios menores de tres aos. El Programa BI desarroll una estrategia preventivo-promocional que se plante el reto de mejorar las condiciones que limitan el crecimiento y desarrollo de los nios en estos contextos. Esto implic una intervencin integrada en salud, nutricin, desarrollo psicoafectivo y proteccin a nivel de los municipios, servicios de salud, comunidades y familias para finalmente alcanzar al nio.
CONTROL DE SALUD
Mes 1
Primer ao de vida Segundo ao de vida APOYOS DIFERENCIADOS Posible situacin de vulnerabilidad social Deteccin de riesgo psicosocial diada/familia
Tercer ao de vida Deteccin de situaciones de rezago Deteccin de situaciones de Modalidades de rezago atencin al rezago
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ENTREGA DEL NIO Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011 Crecer Juntos LIBRO para la Primera SOLICITUD DE CREDENCIAL CONTROL DE SALUD DEFINITIVA DEL NIO/A ENTREGA LIBRO DEL NIO SOLICITUD DE CREDENCIAL DEFINITIVA DEL NIO/A
APOYOS DIFERENCIADOS Posible situacin de vulnerabilidad social A la Municipalidad
Deteccin de riesgo psicosocial A la propia institucin diada/familia de salud
Las estrategias se manejaron aplicando dos metodologas: 1) Triple A: evaluacin, anlisis y accin de Articulacin focalizada manera cclica; 2) Metodologa participativa que respeta la cultura, ritmos y dinmica de todos actoA la Municipalidad A la propia institucin Modalidades delos Ficha de Proteccin Accin de salud que en las necesidades de de salud atencin al rezago Social corresponda res, principalmente de las comunidades rurales. apoyo de cada nio/nia Para la operacin se conform una triada a nivel territorial: municipio, servicios Articulacin de salud y comunidad. focalizada Ficha delos Proteccin Accin de salud que La ONG o personal de salud facilitaron procesos comunitarios que demandan ritmo yde tiempo en lasun necesidades Social corresponda apoyo de cada nio/nia diferentes a cualquier servicio de atencin desde el Estado.
Figura 1 - Estrategia operativa
COMUNIDAD Figura 1 - Estrategia operativa Sistema de vigilancia comunitaria: autoridad, promotor y madre consejera. COMUNIDAD Familia Sistema de vigilancia comunitaria: autoridad, promotor y madre consejera. Familia
SERVICIO DE DE SALUD SALUD SERVICIO

FACILITADOR COMUNITARIO ONG O SALUD
Paquete Integrado de atencin y monitoreo de la gestante y el nio. SERVICIO SERVICIO DE DE SALUD SALUD Paquete Integrado de atencin y monitoreo de la gestante y el nio.
Otientador los procesos ONGde O SALUD
EQUIPO TCNICO DE SOPORTE FACILITADOR COMUNITARIO
EQUIPO TCNICO DE SOPORTE
Otientador de los procesos

GOBIERNO LOCAL
Movilizacin de recursos y articulacin territorial

GOBIERNO LOCAL
Movilizacin de recursos y articulacin territorial En las comunidades donde se implement BI se logr reducir el efecto adverso de la pobreza sobre el Cuadro 1 Resultados de impacto del Programa Buen Inicio crecimiento y desarrollo de los nios. La evaluacin externa de BI compar las encuestas realizadas en
2000 y 2004, demostrando la reduccin significativa de los indicadores nutricionales (Cuadro 1).
Lnea de base Encuesta 2000 2004 Cuadro 1 - Resultados de impacto del Programa Buen Inicio Desnutricin crnica Anemia Carencia de vitamina A Desnutricin crnica 54,1% Lnea de base 2000 76,0% 30,4% 54,1% 36,9% Encuesta 2004 52,3% 5,3% 36,9% 52,3% 5,3% Reduccin en puntos porcentuales 17,2% Reduccin en puntos 23,7% porcentuales 25,1% 17,2% 23,7% 25,1%
Fuente: Evaluacin externa, Aaron Lechting, AISA, enero 2007. Anemia 76,0%
Carencia de vitamina A
30,4%
Fuente: Evaluacin externa, Aaron Lechting, AISA, enero 2007.
Las lecciones aprendidas en Buen Inicio han servido como fuente de evidencia sobre cmo aplicar las estrategias e intervenciones orientadas a la lucha contra la desnutricin crnica en contextos rurales.
91
Reflexiones finales
La aplicacin de un enfoque intercultural en la primera infancia nos lleva a construir formas para acercarnos a la realidad de las familias indgenas, generando un dilogo horizontal y respetuoso. Una norma, un programa, una intervencin o cualquier proyecto destinado a mejorar las condiciones de vida y a promover el desarrollo de las nias y nios indgenas deber ser capaz de encontrar un punto medio que abra el camino hacia un encuentro fraterno entre la ciencia y el conocimiento occidental e indgena. Algunos desafos planteados en el documento Igualdad con dignidad de UNICEF nos ayudan a repensar las acciones concretas dirigidas a los pueblos indgenas: La aplicacin del enfoque intercultural en la primera infancia no slo es un asunto tico y de derecho, sino que adems logra polticas y programas ms eficientes. Es importante dar evidencias cientficas a los conocimientos y prcticas tradicionales: no debe asumirse que el saber tradicional es folkclore y que por lo tanto no es vlido. La implementacin de polticas y estrategias que promueven la inclusin y el dilogo intercultural requiere de personas no-indgenas sensibles a la diversidad. Profundizar la formacin de personal de salud y docentes que pertenezcan a las propias comunidades. Promover el uso de indicadores diferenciados por grupos tnicos en encuestas o estudios para visibilizarlos e impulsar estrategias adecuadas a los contextos culturales. Promover y fortalecer las investigaciones sobre percepciones, conocimientos y prcticas, con enfoque intercultural, especialmente en comunidades amaznicas.
Bibliografa
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La experiencia uruguaya de Canelones Crece Contigo1

Gabriela Garrido
Directora de la Direccin de Desarrollo y Cohesin Social Intendencia de Canelones, Uruguay
Introduccin
Cuando el crecimiento fsico y el desarrollo cerebral se ven afectados durante el embarazo y/o la primera infancia, los daos pueden ser graves y en gran medida irreversibles, relacionndose con las posibilidades de desempeo educativo y laboral futuros e incluso con las enfermedades crnicas en la vida adulta. Pero tambin es cierto que las intervenciones que logran mejorar la salud, nutricin y el desarrollo tienen su mejor oportunidad en este perodo de la vida. Toda intervencin que se realice despus tiene muchas menos probabilidades de mejorar esta situacin (Banco Mundial, 2006; Uauy et l. 2009). Por ello, existe hoy un amplio consenso en reconocer que la desigualdad tiene sus orgenes en las etapas tempranas de la vida y que las intervenciones destinadas a promover el crecimiento y el desarrollo infantil contribuyen de manera significativa a romper el crculo intergeneracional de la pobreza (Atalah et l. 2008; Haddad, 2002). En Uruguay, desde hace ms de dos dcadas las nias y nios ms pequeos son los ms afectados por la situacin de pobreza (UNICEF, 2009). Al igual que en muchos otros pases, la desnutricin tambin se concentra en los dos primeros aos de vida. De acuerdo a la Encuesta Nacional sobre Estado Nutricional, Prcticas de Alimentacin y Anemia, en nios menores de 2 aos, tanto entre quienes se atendan en servicios pblicos como en mutuales, se observa un crecimiento menor al esperado, con prevalencias muy altas de talla baja, que alcanzan al 12,8% de los que se atienden en los servicios pblicos y al 9,2% en servicios mutuales. Tambin se aprecia una alta prevalencia de obesidad en ambos grupos, que alcanza al 10% de los nios. Estos fenmenos no son nuevos, ya que no se observaron cambios de relevancia al analizarlos en los ltimos 20 aos. Tampoco en los ltimos aos se han registrado cambios en el peso al nacer de los nios: alrededor del 8% nace con un peso inferior a los 2.500 gramos (MSP-MIDES-RUANDI-UNICEF, 2011). Al respecto, Chile ha logrado reducir esta cifra al 5%; Cuba al 6% y Costa Rica al 7% (UNICEF, 2009). La mejora de las prcticas de alimentacin en los primeros aos de vida puede contribuir a una reduccin significativa de la mortalidad infantil y a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Segn el resultado de una revisin de la evidencia de intervenciones que podran reducir la mortalidad en nios menores de 5 aos, la promocin de la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses y de una alimentacin complementaria adecuada estn entre las tres primeras acciones, en trminos del nmero de muertes que pueden prevenir. Si bien estas intervenciones se llevan a cabo en la actualidad, no llegan a todas las madres y nios que las precisan (Jones et l. 2003). La experiencia ha demostrado que es posible mejorar la nutricin y el desarrollo a travs de programas innovadores que se ocupen integralmente de estos problemas y sus factores condicionantes. Estudios longitudinales de programas que incluyen el componente de visitas domiciliarias han demostrado resultados positivos para abordar la inequidad. El apoyo a la familia en el hogar ha dado pruebas de producir mejoras en la crianza, en los problemas infantiles de conducta, en el desarrollo cognitivo en grupos de alto riesgo, en la deteccin y tratamiento de la depresin materna post-parto (Bull et l. 2004) y en acercar los servicios a los nios y sus familias (Mac Ball et l. 2006; Raczynski, 2006; OPS, 2005).
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Canelones Crece Contigo

En 2006, la Intendencia de Canelones, con el apoyo del PNUD, comenz a realizar un proceso de planificacin estratgica para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el ao 2015, con nfasis en la situacin de la infancia en condiciones de pobreza y en la maternidad adolescente. Desarroll la primera Encuesta sobre Crecimiento y Desarrollo Infantil en todo el departamento, en nios menores de 4 aos y sus madres. Los resultados confirmaron la existencia de altos niveles de inseguridad alimentaria, malnutricin y retraso del desarrollo infantil. En el eje de las rutas 5 (La Paz, Las Piedras, Progreso) y 8 (Toledo, Pando y Barros Blancos) se concentraba el 70% de los hogares con nios menores de 4 aos en situacin de pobreza. El estudio tambin evidenci que el 45% de las familias con nios menores de 4 aos sufra algn grado de inseguridad alimentaria de acuerdo a un ndice desarrollado en la Universidad de Cornell (Ithaca, 1996) y validado en la Facultad de Ciencias Mdicas de la Universidad de Campias (Brasil) en 2004. Adems, en un 5% de los hogares se registraron episodios de inseguridad alimentaria severa, constituida por situaciones coyunturales de hambre entre nios y adultos. Al mismo tiempo, las pautas alimentarias de las familias mostraban una fuerte prdida de la cultura de la alimentacin saludble y natural. En 2008 se realiz una experiencia piloto con el apoyo del Programa de Desarrollo Local ART de PNUD Uruguay, dirigida a cien familias con nios en situacin de dficit nutricional residentes en localidades de Las Piedras y Barros Blancos. El objetivo fue elaborar una estrategia de intervencin que pudiera ser objeto de rplica a mayor escala. La estrategia tuvo su base en dos pilares fundamentales: el apoyo a las familias en el hogar a travs de visitas realizadas por profesionales especficamente capacitados y el fortalecimiento de los servicios de primera infancia para la vigilancia nutricional y la atencin de nios menores de 4 aos. El trabajo en el hogar se desarroll combinando actividades de informacin, educacin, consejera, vigilancia y mejoramiento del acceso a los servicios. La experiencia fue evaluada utilizando un modelo cuasi-experimental, comparando los resultados del grupo de intervencin con los de un grupo control. Durante el perodo de intervencin (en promedio de cinco meses) se logr una mejora significativa de la situacin nutricional, medida a travs de indicadores antropomtricos. El principal efecto demostrado fue el aumento de peso, especialmente entre los nios menores de 24 meses con riesgo nutricional y entre los de 2 a 5 aos con desnutricin aguda. Si bien la talla se increment ms en el grupo de intervencin que en el grupo control, se mantuvieron altas prevalencias de retraso de crecimiento. A partir de 2009, la Intendencia de Canelones viene implementando el Proyecto Canelones Crece Contigo - Estrategia de Fortalecimiento de la seguridad alimentaria en el departamento de Canelones (CCC), que llev a escala departamental la estrategia diseada y evaluada en la experiencia piloto. Es un programa de la Direccin de Desarrollo y Cohesin Social de Canelones orientado a mejorar las condiciones de inclusin social, la nutricin y el desarrollo de los nios menores de 4 aos residentes en localidades de alta vulnerabilidad social del departamento. Se trata de un proyecto que ha recibido fondos de Uruguay Integra, programa conjunto de cooperacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y la Unin Europea. Es ejecutado en forma conjunta con el Ministerio de Salud Pblica, la Administracin de Servicios de Salud del Estado, el Instituto Nacional de Alimentacin, el Instituto Nacional del Nio y del Adolescente, el Plan CAIF, el Ministerio de Desarrollo Social y la Administracin Nacional de Educacin Primaria, participando tambin como socios el PNUD y UNICEF.
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En forma paralela, entre noviembre de 2010 y mayo de 2011 se llev adelante, con el apoyo de UNICEF, una experiencia piloto de utilizacin de micronutrientes en polvo (MNP) en nios entre 6 y 24 meses participantes del Proyecto CCC para la prevencin y tratamiento de la anemia. El propsito de esta experiencia fue identificar una estrategia para la prevencin de la anemia que fuera efectiva y que tuviera buena aceptabilidad por parte de las familias, dados los altos ndices de esta patologa en la poblacin infantil del Uruguay (31,5%) (MSP-MIDES-RUANDI-UNICEF, 2011).
Estrategia de trabajo
La estrategia se basa en un trabajo de cercana a travs de visitas domiciliarias que tienen por objetivo apoyar a las familias que viven en condiciones de pobreza para favorecer el crecimiento y desarrollo de sus hijos menores de 4 aos. El modelo de intervencin consiste en desplegar en el territorio equipos tcnicos de carcter interdisciplinario, que partiendo de la demanda de cada familia posibiliten su enlace con los programas y proyectos sociales existentes, en coordinacin con los servicios locales vinculados a la atencin de la primera infancia. Los aspectos metodolgicos ms importantes de este modelo de trabajo se refieren a: Considerar a la familia como titular de derechos, realizando el proceso de escucha desde esa perspectiva; la familia dirige y reorienta sus intereses durante el proceso de acompaamiento. Establecer un acuerdo previo a la intervencin: la familia elige formar parte del proyecto y permanecer en l. Asegurar la confidencialidad de la informacin recibida, lo que contribuye a establecer un vnculo basado en la confianza. Construccin permanente del concepto de distancia ptima. Desarrollar un proceso de planificacin adaptada a los tiempos de cada familia, de las instituciones y del proyecto, lo que implica flexibilidad en la duracin de la intervencin y la readecuacin de las dinmicas institucionales a las realidades encontradas en cada familia.
Las familias son seleccionadas para su ingreso al proyecto tomando en cuenta criterios de riesgo nutricional y la presencia de factores de riesgo psicosociales para la gestacin y para el crecimiento y desarrollo del nio durante los dos primeros aos de vida. La seleccin de los hogares se realiza a partir de la informacin recogida en los servicios de salud, aunque tambin las familias son derivadas desde otras instituciones pblicas de las zonas de intervencin, como CAIF (Centros de Atencin a la Infancia y la Familia) y SOCAT (Servicios de Orientacin, Consulta y Articulacin Territorial), o son captadas directamente por los equipos tcnicos de cercana (ETC). El trabajo con las familias en el hogar es realizado por un equipo de tcnicos de cercana conformado por profesionales y estudiantes avanzados de las reas nutricin, salud y social, capacitados en las mejores prcticas de nutricin y estimulacin del desarrollo y en el abordaje comunitario y familiar en contextos de extrema pobreza. Cada uno de estos equipos aborda y monitorea la situacin nutricional y social de cien familias. El tiempo mnimo de intervencin es de seis meses para el caso de las familias
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con nios y si el grupo familiar ingres al programa en la etapa de embarazo, la intervencin se realiza hasta el primer ao de vida del nio. El set de intervenciones en base al cual se organiza el trabajo de cercana es el siguiente: Apoyo y consejera a las mujeres embarazadas para un adecuado control del embarazo, consejera para una alimentacin saludable, monitoreo del estado nutricional, suplementacin con hierro y cido flico, deteccin de sntomas de depresin, preparacin para la lactancia y cuidados del recin nacido, promocin del apego temprano, informacin sobre los derechos especiales de la mujer embarazada, preparacin para el parto. Cuidado y promocin del crecimiento y desarrollo hasta los 2 aos: antropometra, evaluacin nutricional, vigilancia de asistencia a controles y vacunaciones, promocin del sueo seguro, prcticas de higiene y prevencin de diarreas e infecciones respiratorias agudas. Se apoy en el libro Bienvenido Beb (UNICEF, 2005). Fomento de la lactancia materna exclusiva y de la alimentacin complementaria adecuada y segura a partir de los 6 meses: apoyo y promocin de la lactancia, verificacin de una tcnica adecuada de lactancia, consejera para una alimentacin complementaria adecuada e inocua sobre la base de los recursos de las familias y con recetas accesibles. Se apoy en el libro Los primeros olores de la cocina de mi casa (RUANDI/MSP/UNICEF, 2008.) Aporte de micronutrientes, consumo de suplementos y alimentos fortificados: informacin sobre la importancia de consumir alimentos ricos en hierro y zinc, las formas de optimizarlos y de complementarlos con micronutrientes, observacin del cumplimiento en el uso del hierro medicamentoso, fomento de la utilizacin de la leche fortificada con hierro que integra la canasta de riesgo nutricional en la preparacin de alimentos. Informacin y consejera para la crianza y el desarrollo infantil: observacin del proceso de desarrollo del nio mediante el uso de la pauta de evaluacin del Ministerio de Salud Pblica; identificacin de logros alcanzados y de prcticas de las familias para lograr un buen desarrollo; deteccin de signos de alerta y derivacin. Trabajo con el apoyo de material elaborado por el proyecto Acompaando un crecimiento sano y feliz: Gua para mujeres embarazadas, nias y nios menores de 4 aos. Orientacin sobre el uso de materiales didcticos y juegos disponibles en el hogar y los que se entregan con el set de bienvenida que el proyecto proporcion a las familias (contena libros, juegos de arrastre y de encastre, sonajero, juguete con chifle, pelota, manta para jugar en el piso). Asistencia del nio a los CAIF: incentivo y coordinacin para que el nio participe del Programa de Estimulacin Oportuna de los Centros CAIF. Acceso a la informacin y uso de los programas sociales por parte de las familias: confirmacin de que las familias reciban los beneficios que les corresponden (Plan de equidad, Canasta de Riesgo Nutricional del INDA, cdula). En caso contrario, informacin sobre procedimientos, apoyo y facilitacin de gestiones. Facilitacin de la concurrencia de la familia a comedores de la Comuna Canaria-INDA. Colaboracin en la resolucin de problemas de la familia (vivienda, violencia domstica, etc.).
Como ya fue sealado, se ejecut tambin una experiencia piloto de utilizacin de micronutrientes en polvo (MNP) en nios entre 6 y 24 meses participantes del Proyecto. La estrategia consiste en agregar el contenido de un pequeo sobre a los alimentos que se preparan en el hogar. De esa manera se
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incorpora una mezcla de micronutrientes en polvo que asegura la satisfaccin de los requerimientos diarios esenciales para el crecimiento y desarrollo as como se promueve la generacin de depsitos de hierro. La presentacin de los micronutrientes en forma encapsulada evita la interaccin con los alimentos y en el caso particular del hierro evita el sabor metlico y otros efectos colaterales indeseables. El consumo de 60 sobres en un plazo de 60-90 das es suficiente para cubrir las necesidades de hierro del nio durante seis meses (Sprinkles Global Health Initiative, 2010; Zlotkin et l. 2007; Dewey et l. 2009; UNICEF- CDC, 2010). Participaron de la experiencia piloto con el MNP 288 nios entre 6 y 24 meses integrantes del programa Canelones Crece Contigo: 174 nios recibieron en forma diaria un sobre de micronutrientes en polvo durante un perodo de 2-3 meses y 114 recibieron hierro medicamentoso en dosis recomendada por el servicio de salud de referencia. Ambos grupos recibieron consejera por parte de los equipos tcnicos del proyecto en relacin al uso de los MNP y del hierro medicamentoso.
Sistema de evaluacin
Para la evaluacin de resultados se relev la informacin de todos los nios menores de 4 aos, de las embarazadas que ingresaron al Programa y de las caractersticas de sus hogares. Esta evaluacin contempl dos cortes: evaluacin exante (al inicio del proyecto) y evaluacin expost (al trmino de las actividades del proyecto en 2010). Todas las familias que participaron del Proyecto CCC tuvieron una lnea de base y una evaluacin final, exceptuando aquellas familias que abandonaron el proyecto por algn motivo. Para la evaluacin de impacto se dise un modelo cuasi-experimental que tom al subgrupo de nios menores de 24 meses identificados a travs de los servicios de salud. Dicho grupo de intervencin fue comparado con un grupo de control de similares caractersticas. El grupo control qued constituido por un grupo de nios menores de 24 meses usuarios de los servicios pblicos de salud del norte de Ciudad de la Costa, de similares caractersticas a los participantes del Proyecto CCC. El estado nutricional de los nios fue evaluado segn el patrn OMS 2006. Las prcticas de alimentacin de los nios fueron examinadas segn las recomendaciones OMS/UNICEF 2009. El estado nutricional de las mujeres embarazadas fue analizado de acuerdo a las Curvas de Atalah, Chile, 1997. El estado emocional de la madre se midi segn el ndice SF36 (Medical Outcome Study Short Form, validado por Schwartzmann y cols.). El desarrollo infantil fue evaluado mediante la Gua Nacional para la Vigilancia del Desarrollo del Nio y de la Nia Menores de 5 aos elaborada por el Programa Nacional de la Niez del Ministerio de Salud Pblica con el apoyo del CLAP-OPS en el ao 2009. La inseguridad alimentaria fue valorada de acuerdo al ndice de seguridad alimentaria desarrollado en la Universidad de Cornell (Ithaca, 1996) y validado en la Facultad de Ciencias Mdicas de la Universidad de Campias en 2004. La introduccin de la estrategia de fortificacin casera con MNP requiri de una evaluacin independiente, a travs de un ensayo clnico aleatorizado abierto que cont con el apoyo de UNICEF. El objetivo general del estudio fue comparar la eficacia y la aceptabilidad de la fortificacin casera con MNP en relacin con la suplementacin medicamentosa con sulfato ferroso para la prevencin y tratamiento de la anemia en nios entre 6 y 24 meses. En el estudio se evaluaron simultneamente un grupo de nios que recibieron tratamiento con MNP (grupo intervencin) y un grupo que recibi el tratamiento convencional con sulfato ferroso (grupo control). Se midieron los niveles de hemoglobina srica al comienzo de la intervencin, a los tres meses y a los seis meses del comienzo. En el mismo momento se evalu el estado nutricional de los nios participantes. Mediante entrevistas a las madres se evalu la aceptabilidad de los MNP y del suplemento medicamentoso.
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Resultados
Se presentan a continuacin los resultados encontrados al finalizar la fase 2009-2010 de implementacin del proyecto. El proyecto permiti llegar a 1.376 familias en situacin de extrema vulnerabilidad social: el 99% viva bajo la lnea de pobreza y el 71% bajo la lnea de indigencia; el 27,7% careca de agua dentro de la vivienda y el 55% no dispona de bao con descarga de agua. El tamao promedio del hogar era de 5,1 integrantes y 36% de las familias vivan en asentamientos. En estas familias se trabaj con 313 embarazadas y 1.447 nios menores de 4 aos, a lo largo de un promedio de 21 semanas y a travs de una media de seis visitas de cercana.
Resultados en los hogares

La evaluacin mostr una mejora significativa en lo que respecta al acceso a derechos, en el marco de un proceso de inclusin social de los hogares. Aument la proporcin de hogares con seguridad alimentaria, pasando de 22% a 42%. La inseguridad alimentaria grave disminuy de 23% a 16% y la inseguridad alimentaria muy grave de 16% a 11%. Se increment la proporcin de nios con cdula de identidad de 88% a 97%. Los hogares que cobraban asignacin familiar pasaron del 69,8% a 92,2% y el porcentaje que tena tarjeta alimentaria aument de 23,2% a 33,5%. Al inicio, slo un 12,3% de los hogares reciba la canasta de riesgo nutricional. El 100% de las familias recibi una canasta de emergencia de la Intendencia de Canelones y aquellas con riesgo nutricional fueron ingresadas a la base de datos del INDA.
Resultados en las mujeres captadas durante el embarazo y en sus hijos e hijas

Las mujeres embarazadas recibieron en promedio cinco visitas durante el embarazo y otras cinco visitas desde que el nio naci. El tiempo promedio de intervencin fue de 44 semanas. Los hijos e hijas de las mujeres embarazadas acompaadas durante el proyecto, en comparacin con aquellos que se controlaban en servicios pblicos de salud del interior del pas, presentaron: a) mayor nmero de controles prenatales (el 82,8% con seis y ms controles en comparacin con el 64,8%); b) menor prematurez (6,9% en relacin a 9,2%) y c) menor bajo peso al nacer (8,6% en relacin a 10,5%). Estos nios tuvieron un menor dficit de talla para la edad en comparacin con aquellos que vivan en las mismas regiones del departamento y se controlaban en servicios pblicos de salud (9,2% en relacin a 21,1%). Los nios nacidos de embarazadas acompaadas durante el proyecto se comportaron, en trminos de bajo peso al nacer y de su talla para la edad, en forma similar que el promedio de los nios a nivel nacional.
Resultados en los nios y nias

Los nios captados por el proyecto recibieron en promedio seis visitas, con una intervencin que llev aproximadamente seis meses con sus familias. Mejoraron las prcticas de crianza. El porcentaje de madres que cantaban a sus hijos aument de 83,5% a 90,2%. El porcentaje que les contaba cuentos subi del 39% al 68%. Mejor la cantidad de nios bien inmunizados, pasando del 83 a 89,1 el porcentaje que tena su Certificado Esquema de Vacunacin al da. Se increment la proporcin de nios que asistan a CAIF de 34,5% a 60%. En el campo de la nutricin se evidenci una mejora significativa del peso de los nios. El dficit de peso para la talla disminuy de 4,8% a 0,9%. El 100% de los nios que al inicio presentaban desnutricin grave y el 95% de los que presentaban desnutricin moderada, mejoraron su estado nutricional.
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El dficit de talla para la edad se mantuvo en el entorno del 17%. Sin embargo, es de destacar que el 70% de los nios con retraso grave de talla mejoraron su crecimiento, pasando a categoras de menor riesgo nutricional. Lo mismo ocurri con el 46,9% de los nios con retraso moderado de talla. Tambin se observ una mejora en el desarrollo infantil. Al inicio de la intervencin, el 13,8% de los nios de Canelones Crece Contigo presentaban alteracin del desarrollo infantil segn la pauta de evaluacin utilizada. Este porcentaje descendi a 8,8%, siendo esta diferencia estadsticamente significativa. Los resultados ms importantes se produjeron en los nios mayores de 1 ao, donde el porcentaje de nios que no cumplan con la pauta disminuy a casi la mitad (de 15,5% a 8,7%). El descenso fue menor en los nios menores de 12 meses, pasando de 9,9% a 8,2%.
Resultados de la Experiencia de Fortificacin Casera con MNP

La prevalencia de anemia (hemoglobina menor de 11 g/dl) era muy alta al inicio del estudio y disminuy en forma significativa en ambos grupos de nios. En el grupo que recibi MNP pas de 50% (lnea de base) a 17,6% en la segunda medicin (tercer mes) y a 13,3% en la tercera medicin (sexto mes)2. Y en el grupo de nios que recibieron hierro medicamentoso pas de 51,3% (lnea de base) a 14,9% en la segunda medicin (tercer mes) y a 4,7% en la tercera medicin (sexto mes)3. Hubo un incremento considerable de los niveles de hemoglobina en los dos grupos de nios. En el grupo que recibi MNP, los valores promedio de Hb pasaron de 10,9 g/dl (medicin basal) a 11,8 g/dl (medicin al tercer mes) y a 12 g/dl (medicin al sexto mes). En el grupo de nios que recibieron hierro medicamentoso, la Hb pas de 10,8 g/dl (medicin basal) a 11,7 g/dl (medicin al tercer mes) y 12,2 g/ dl (medicin al sexto mes). Las diferencias entre la primera y segunda medicin y entre la segunda y la tercera son significativas.
La opinin de las familias

La percepcin de las familias respecto al trabajo de cercana ha sido muy positiva. En general destacan la soledad en la que viven (ahora tengo con quien hablar porque nunca salgo de aqu), la necesidad de ser escuchadas y apoyadas y el poco apoyo que en general perciben (es lindo que alguien se interese por uno, que nos escuche, que tengan paciencia, nadie se preocupa por los nios). Esto se acompaa de un gran reconocimiento al compromiso de los equipos con su trabajo y a su calidad humana (son personas de confianza que les preocupa lo que a uno le pasa). El trabajo de cercana, algo que nunca les haba pasado, ocupa un lugar importante y reconocido por las familias en el contexto de su exclusin social (me encanta que vengan, siempre los estoy esperando). Las familias no quieren desprenderse de las visitas (me hubiera gustado que vinieras por ms tiempo, me estaba gustando esto de las visitas). Las perciben como productivas, tanto en lo que respecta al sostn emocional que repetidamente se manifiesta como una necesidad (llegaban justo cuando estaba mal), como a los aprendizajes adquiridos en relacin a la crianza, al cuidado de la salud, a la alimentacin de los nios (aprendimos en alimentacin y crianza del nio, a cantarle a Milly y jugar con ella) y al apoyo con temas variados de documentacin, prestaciones sociales y alimentarias (me ayudaste con los trmites de asignacin y canasta que me correspondan).
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Comentarios finales
Luego de culminada esta fase del programa, ejecutada entre 2009 y 2010, la Intendencia de Canelones extendi el trabajo de cercana a nuevas zonas del departamento, en el marco de un acuerdo interinstitucional en el que participan todos los organismos e instituciones vinculados a la atencin de la primera infancia. Para esta nueva etapa, que se extiende hasta junio de 2012, se cuenta con el apoyo del programa Uruguay Integra de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Gobierno Nacional y de UNICEF. El principal desafo consiste en demostrar las posibilidades de un nuevo diseo institucional para el trabajo en primera infancia, que tenga como base el apoyo a las familias en el hogar desde la gestacin y durante el primer ao de vida del nio (trabajo de cercana) y que cuente con un mayor involucramiento de los sectores e instituciones que trabajan en primera infancia. El propsito es validar un modelo de atencin a la primera infancia de mayor calidad y efectividad, que pueda ser replicado a escala nacional. Si bien en el Uruguay en los ltimos aos se han producido importantes avances en la situacin de la infancia, fruto de una mejor situacin del pas y un mayor desarrollo de las polticas sociales (disminucin de la pobreza y de la tasa de mortalidad infantil; aumento de la cobertura de la educacin inicial y del plan CAIF y de la cobertura y monto de las Asignaciones Familiares), existen an altos ndices de malnutricin y de anemia en el embarazo, prematurez, bajo peso al nacer, anemia infantil, malnutricin y retraso del desarrollo infantil. Esto se explica, en parte, por las dificultades de acceso de los sectores ms pobres a los programas sociales, factor que corrige Canelones Crece Contigo con su abordaje de cercana. La experiencia acumulada en el Proyecto Canelones Crece Contigo hizo evidente la pertinencia de la estrategia de cercana para el abordaje integral en el hogar en materia de salud, alimentacin, nutricin, aporte de micronutrientes, prcticas de crianza y desarrollo infantil. Al mismo tiempo, destac la necesidad de atender los aspectos sociales que estn reforzando la exclusin. En vista de los resultados alcanzados por el proyecto, las autoridades gubernamentales han expresado su inters en que el modelo pueda ser replicado a otras zonas del pas. En la actualidad se est discutiendo el diseo de Uruguay Crece Contigo, programa que se incorporar a la matriz de polticas y programas de primera infancia en el pas.
Notas
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En coautora con Marta Napol, Florencia Cerrutti y Rossana Rodrguez.
De acuerdo al protocolo del estudio, los nios que participaron en este grupo, salvo excepciones, deban permanecer sin ningn tipo de tratamiento hasta la medicin de Hb, luego de consumir los 60 sobres de MNP. De acuerdo al protocolo del estudio los nios que participaron de este grupo continuaron recibiendo hierro medicamentoso entre la segunda y tercera medicin de Hb.
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Derechos humanos y primera infancia

Victoria Martnez
Directora Nacional de Atencin a Grupos en Situacin de Vulnerabilidad Secretara de Derechos Humanos, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Argentina
Los derechos humanos

Los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y gozan de proteccin jurdica. Son universales y para todos por su condicin de sujetos; abarcan la cultura poltica y jurdica, as como la vida social de toda la humanidad. La idea de la proteccin de la dignidad humana es anterior a la aparicin del concepto jurdico de derechos humanos. Los orgenes de este concepto se hallan en el intento de imprimir al orden social y poltico un contenido tico, encontrando sus primeras expresiones en el siglo XVIII (teora del contrato social de John Locke, separacin de poderes de Montesquieu, la soberana popular de Rousseau, todas fuentes del constitucionalismo). La idea del contrato social y de la existencia de una esfera en la vida social de la cual el gobernante estaba excluido, inspir la Declaracin de Independencia de Estados Unidos (1776) y la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (Francia, 1789). Con ambas qued consagrado a nivel del derecho nacional el concepto de los derechos individuales, inalienables e imprescriptibles, como esferas de la vida de los individuos en las cuales el gobierno tiene que abstenerse de intervenir. Ms adelante, la nueva delimitacin de fronteras despus de la Primera Guerra Mundial produjo la existencia de minoras en los Estados involucrados en ese conflicto blico. En ese sentido, la proteccin de las minoras a travs de tratados internacionales es tambin un antecedente importante del reconocimiento de los derechos humanos por el derecho internacional (Tratado de Versailles en 1919, para la prohibicin de la esclavitud; Convencin Internacional sobre la Abolicin de la Esclavitud y del Comercio de Esclavos, en 1926). En un mundo que estaba cambiando, los tratados aseguraban a esas minoras un trato justo e igualitario y el respeto de su lengua, religin y costumbres. La idea de derechos que pertenecen a todos los individuos por el solo hecho de existir tuvo su primera consagracin despus de la Segunda Guerra Mundial, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, de 1948. Su objetivo fue disear un sistema que previniera la ocurrencia de violaciones tan horrendas como las que se haban producido durante la Segunda Guerra Mundial. De esa manera, la comunidad internacional decidi proteger a los individuos del exceso en el ejercicio del poder por parte de los gobernantes, acentuando el carcter universal de los derechos humanos a travs de un sistema de control a cargo de rganos internacionales. Se estimaba que dicho sistema destruira de raz la posibilidad de que en algn Estado se desarrollara una situacin de violaciones masivas y sistemticas que violentaran la conciencia de la humanidad. La primera muestra de este propsito fue abrir a la firma, en diciembre de 1948, a la Convencin para la Prevencin y Sancin del Delito de Genocidio, que declaraba que el genocidio constitua un delito de derecho internacional. A esta Convencin siguieron otras, en un proceso que llev varios aos, porque no todos los Estados aceptaban su adopcin a raz de la Guerra Fra. Recin en 1966 se adoptaron los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Polticos, y de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1968), y del Protocolo Adicional, que entraron en vigencia en 1976.
Abordaje integral del desarrollo infantil
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En la actualidad existe consenso en que la responsabilidad primaria de la proteccin de los derechos humanos recae sobre las autoridades nacionales. Esto garantiza a las personas una proteccin rpida, en todo momento y en todo lugar. De este modo, los mecanismos previstos en los tratados internacionales solo operan cuando los mecanismos nacionales han fallado, y se activan para el control de los actos del Estado, no de particulares, porque es al Estado al que corresponde respetar y garantizar los derechos humanos de los ciudadanos que lo habitan. Vistos como obligaciones por parte del Estado, los derechos humanos son posibilidades, facultades que tienen las personas para hacer cosas, para gozar de situaciones que son reconocidas y protegidas por el Estado. Cuando los Estados violan estos derechos fundamentales de las personas hay una comunidad internacional que reclama.
Definicin y clasificacin
Los derechos humanos abarcan los diversos aspectos de la dignidad humana que necesitan ser protegidos en un momento dado de la historia y en un lugar dado. Lo universal es la proteccin de esa dignidad; lo relativo es la forma que esa proteccin asume en determinadas circunstancias. La tensin que se produce entre universalismo y relativismo se equilibra en razn de que las decisiones que tomen las autoridades nacionales al aplicar la normativa de derechos humanos tienen en ltimo trmino la posibilidad de ser sometidas al control de los rganos regionales o universales que supervisan las obligaciones de los Estados. As, los derechos humanos son el cdigo tico fundamental de la humanidad. Las sociedades humanas sienten la necesidad de plasmar en normas legales los valores ticos y sociales por los cuales quieren regirse. El respeto a la dignidad humana creci a lo largo de los aos, con el fin de proteger eficazmente a la persona frente a los actos que la violaban o que amenazaban violarla. En la tradicin del derecho internacional los derechos humanos se clasifican en: civiles y polticos econmicos, sociales y culturales de solidaridad o de incidencia colectiva
Civiles y polticos. Constituyen los primeros derechos que fueron consagrados en los ordenamientos jurdicos internos e internacionales. Son derechos individuales ya que estn destinados a la proteccin del ser humano individualmente considerado contra cualquier violacin de parte de autoridades pblicas o de particulares. Imponen al Estado el deber de abstenerse de interferir en el ejercicio y pleno goce de estos derechos. Requieren de una actitud activa por parte del Estado, que est obligado a garantizar el libre goce de estos derechos, organizando la fuerza pblica y creando mecanismos judiciales que los protejan. Entre ellos se encuentran el derecho a la vida, a la integridad fsica, al debido proceso, la libertad de asociacin, asamblea y reunin, etc. Vale destacar que no se puede analizar el sistema de proteccin de los derechos civiles y polticos haciendo abstraccin de las circunstancias econmicas y sociales del pas en que se aplican.
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Econmicos, sociales y culturales. Su reconocimiento en la historia de los derechos humanos fue posterior al de los derechos civiles y polticos. Estos derechos se caracterizan por necesitar de la actuacin positiva del Estado para su efectivizacin. Una caracterstica particular de este tipo de derechos consiste en que su realizacin es progresiva, dado que presenta un condicionante de tipo econmico: la disponibilidad de recursos. En los derechos econmicos, sociales y culturales se destaca su dimensin colectiva, ya que su objetivo primordial consiste en satisfacer un derecho individual pero con proyeccin a la satisfaccin del bien comn (salud, trabajo, educacin, vivienda, alimentacin, derecho de proteccin a los consumidores, etc.). Por ello se los conoce tambin como derechos colectivos. Algunos de ellos son el derecho a la educacin, al trabajo, a la vivienda, a la asociacin sindical, etc. Son respetados y garantizados por el Estado a travs de acciones positivas. De solidaridad o de incidencia colectiva. Derecho a un medio ambiente libre de contaminacin, al desarrollo, a la paz. Exigen no solo la intervencin del Estado, sino el compromiso solidario de la comunidad toda. En suma, los derechos humanos pueden clasificarse en razn de su sujeto titular y de la naturaleza de la materia que regulan. Por el sujeto o titular de derechos: derechos individuales, derechos colectivos y derecho de los pueblos. Por la naturaleza de los derechos: derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales.
Principios
Los derechos humanos son: Imprescriptibles (no se pierden por el paso del tiempo, no tienen fecha de vencimiento, una vez reconocidos su vigencia es permanente). Inherentes (innatos, nacemos con ellos). Progresivos/Acumulativos (tienen carcter evolutivo, se van superando por nuevos reconocimientos a medida que la sociedad evoluciona). Inalienables/Inviolables (no se pueden transferir, ceder, transmitir a otro o comercializarse). Irrenunciables (no se puede renunciar a ellos). Universales (son para todos, en todo tiempo y lugar). Efectivos (tienen carcter de certeza y realidad; son eficaces). Interdependientes (la vigencia de uno es precondicin para la realizacin de los otros; la violacin de alguno termina por afectar a otros). Indivisibles/Integrales/Complementarios (ninguno est por encima de otros; la defensa de uno no puede darse menoscabando otro; todos estn relacionados entre s conformando un sistema armnico).
Un principio fundamental de la teora de los derechos humanos es el de la igualdad o de la no discriminacin: todos los seres humanos deben poseerlos, sin exclusiones. Es un principio que est contemplado en todas las declaraciones y convenios generales.
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Por todo ello, los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y tienen como garanta la proteccin jurdica de los tratados internacionales, que son el marco para las obligaciones del Estado. El Estado tiene como funcin primordial la garanta y proteccin de todos los derechos para todos los habitantes.
Los derechos humanos en Argentina

En la Argentina, la Constitucin de 1853 reconoce los derechos civiles y polticos en los arts. 14 y 17, reflejo de las ideas del constitucionalismo clsico. En la Constitucin sancionada en 1949, durante la Presidencia de Pern, el art. 37 establece los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, la educacin y la cultura (influencia del constitucionalismo social). Posteriormente fue dejado sin efecto por el Golpe de 1955 y en 1957 la Convencin Constituyente incorpora el art. 14 bis. A partir de la dcada del 60, en Latinoamrica se produce la expansin de la Doctrina de Seguridad Nacional, marco conceptual para las dictaduras latinoamericanas que se caracterizaron por las violaciones de los derechos humanos. A travs de la implementacin del terror como metodologa de disciplinamiento social se violaron no slo los derechos civiles y polticos sino que se implementaron planes econmicos que dejaron en la exclusin y pobreza a vastos sectores sociales. En nuestro pas, luego de recuperada la democracia, posteriormente se reforma la Constitucin Nacional en 1994, ampliando el abanico de derechos y otorgndoles jerarqua constitucional a los principales instrumentos internacionales de derechos humanos. Pero en la Argentina la historia ha dejado una huella importante respecto a los derechos humanos y a las violaciones de los mismos: en el imaginario social general, cuando se habla de derechos humanos se los relaciona con el terrorismo de Estado, las dictaduras, con la vulneracin del derecho a la vida y a la libertad, que son justamente derechos fundamentales. Es importante entonces rescatar el concepto integral de los derechos humanos y que estos incluyen como derechos fundamentales a los econmicos y sociales.
El desarrollo de los derechos humanos de la niez

Si bien los colectivos sociales que agrupan distintas minoras han tenido gran influencia en el avance del reconocimiento de sus derechos (mujeres, las diferentes etnias, culturas, pueblos originarios, etc.), respecto a la infancia no fueron los nios quienes pelearon por ellos. Fueron los adultos, quienes al observarlos como un grupo en situacin de vulnerabilidad, han trabajado para la consecucin de sus derechos, lo que implica adems una gran responsabilidad. Esta es una diferencia importante que marca los avatares que ha tenido el desarrollo de los derechos humanos de los nios a lo largo de la historia. En el reconocimiento de los derechos de los nios hay una historia que comienza cuando finaliza la Primera Guerra Mundial (1914-1918), con la Declaracin de Ginebra sobre los Derechos del Nio, de 1924, de la Liga de las Naciones, primera organizacin internacional que se ocupa del tema, fundamentalmente por la situacin de los nios hurfanos consecuencia de las guerras en Europa. Cuando se produce la Segunda Gran Guerra Mundial (1939-1945) cae en desuso la Liga de las Naciones y, como consecuencia, tambin la mencionada Declaracin de los Derechos del Nio. Durante la Segunda Guerra se atacan poblaciones civiles por primera vez e incluso los nios son llevados a campos de concentracin y muertos en el Holocausto. Estas terribles situaciones que afectan a la niez son las que hacen que la comunidad internacional se sensibilice particularmente y as surge la primera Declaracin de Derechos en 1959 en el mbito de la Organizacin de las Naciones Unidas, que es la organizacin que haba dado origen a la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948. Como todas las declaraciones, esta se caracteriza por ser un acuerdo de tipo moral entre los Estados, pero no plantea
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la exigencia de su cumplimiento. Por el contrario, cuando se avanza en este grado de acuerdo entre las naciones comienzan a refrendarse convenciones o tratados. La Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio (CDN), aprobada por la Asamblea General de la ONU en 1989, es entonces un tratado de derechos humanos que surge del Sistema de Proteccin de Derechos de Naciones Unidas y que, como tratado o convencin, al ser refrendada por los Estados nacionales tiene el carcter de obligatoriedad. Se trata de una de las convenciones que ms rpidamente fue aceptada en el orden internacional, por lo que en la actualidad constituye el marco mnimo de reconocimiento y respeto a los derechos de los nios en el que deben inscribirse las prcticas y las polticas de los pases que la han ratificado, entre ellos la Argentina, que lo hizo en 1990. La CDN es un instrumento dirigido especficamente a las personas menores de 18 aos como sujetos individuales y tambin como colectivo social, en la medida que incluye a todo ese grupo de edad. Integra derechos de las diferentes oleadas histricas, incluyendo tanto derechos civiles y polticos como econmicos, sociales y culturales. Se articula alrededor de cuatro principios bsicos, que constituyen el marco conceptual que debe orientar la interpretacin del texto: 1. 2. 3. 4. No discriminacin Inters superior del nio Supervivencia y desarrollo Participacin
Cabe mencionar que la Argentina, debido a las extremas vulneraciones de derechos cometidas por el terrorismo de Estado, entre ellas la apropiacin de bebs por parte de la Dictadura, sent las bases de nuestra postura ante los organismos internacionales al incluir en la CDN los aportes de Abuelas de Plaza de Mayo a varios artculos que reconocen el derecho a la identidad, que son conocidos como los artculos argentinos, y una reserva especial al artculo destinado a la adopcin internacional de nios.
La CDN en la Argentina
En 1994, cuando se llev a cabo la reforma constitucional, la CDN al igual que otros tratados internacionales fue incorporada a la Constitucin Argentina. Al otorgarle jerarqua constitucional, el pas se comprometi a adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de toda ndole necesarias para su cumplimiento. Adems, desde el punto de vista jurdico la CDN tiene el mximo status y su sola existencia debera haber hecho caer en desuso las leyes internas nacionales. Sin embargo, como las prcticas sociales y las instituciones son muchas veces ms fuertes que las leyes y las normas escritas, la sancin en 2005 de la Ley de Proteccin Integral de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes (Ley 26.061) no implic en los hechos inmediatas modificaciones en las prcticas ni adecuaciones normativas, aunque actualmente la mayora de las provincias han realizado la adecuacin legislativa y las restantes se encuentran en proceso de hacerlo. La mencionada Ley 26.061 promueve la creacin de un Sistema de Proteccin Integral de Derechos que permite igualar las oportunidades de desarrollo en los primeros aos de vida y que a la vez sustenta el acceso a derechos, la proteccin de derechos y la reparacin o restitucin de los mismos cuando estos han sido vulnerados. Limita la intervencin de los juzgados en situaciones de ndole social, exige escuchar a los nios o a sus representantes legales en todas las circunstancias que los afecten, prohbe expresamente separarlos de su familia e intitucionalizarlos por razones de pobreza y deroga la Ley 10.903, del Patronato de Menores, antes vigente, creando nuevas instituciones de aplicacin, fundamentalmente un rgano rector de las polticas de infancia a nivel nacional, el Consejo Federal de Niez, Adolescencia y Familia y un Defensor de los Derechos del Nio.
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De la situacin irregular a la proteccin integral de derechos

Los cambios en la legislacin tanto internacional como nacional han producido modificaciones importantes en la manera de concebir los derechos de la infancia y la adolescencia. Tales transformaciones se conocen como la sustitucin de la doctrina de la situacin irregular o tutelar por la doctrina de la proteccin integral de derechos. En concreto, esto signific pasar de una concepcin de los menores como objetos de tutela y proteccin segregativa, a considerar a nios, nias y jvenes como sujetos plenos de derecho. La infancia, considerada como una construccin social e histrica, ofrece representaciones sociales acerca de la niez que determinan la forma de ver y tratar a los nios, de asignarles roles y lugares en relacin con los adultos. De la misma manera, su autopercepcin como grupo de edad vara sustancialmente segn la poca, la sociedad y el sector social de que se trate.
Situacin irregular o tutelar

Los aspectos que caracterizan a una ley gestada bajo esta doctrina son: Los nios, las nias y los jvenes aparecen como objetos de proteccin, no son reconocidos como sujetos de derecho sino como incapaces que requieren un abordaje especial. Se utilizan categoras ambiguas, de difcil aprehensin desde la perspectiva del derecho, tales como menores en situacin de riesgo o peligro moral o material o en circunstancias especialmente difciles, que son las que habilitan el ingreso discrecional de los menores al sistema de justicia especializado. En este sistema es el menor quien est en situacin irregular: son sus condiciones personales, familiares y sociales las que lo convierten en un menor en situacin irregular y por eso es objeto de intervenciones estatales coactivas tanto l como su familia. Aparece que la proteccin es de los menores en s mismos, de ah la idea de que son objetos de proteccin. La proteccin frecuentemente viola o restringe derechos, porque no est pensada desde la perspectiva de los derechos. Aparece tambin la idea de incapacidad. Vinculado con ella, la opinin del nio es irrelevante. Se afecta la funcin jurisdiccional, ya que el juez de menores debe ocuparse no solo de las cuestiones tpicamente judiciales sino que tambin debe suplir las deficiencias de la falta de polticas sociales adecuadas. Por eso se espera que el juez acte como un buen padre de familia en su misin de encargado del patronato del Estado sobre estos menores en situacin de riesgo o peligro moral o material. De ah que el juez no est limitado por la ley y tenga facultades omnmodas (que lo abarcan todo) de disposicin e intervencin sobre la familia y el nio. Se confunde todo lo relacionado con los nios y jvenes que cometen delitos con cuestiones vinculadas con las polticas sociales y la asistencia. Es lo que se conoce como judicializacin de los problemas sociales. Se instala tambin la idea del menor abandonado/delincuente y se inventa en el discurso social la delincuencia juvenil. Se relaciona este punto con la profeca autocumplida: si se trata a una persona como delincuente aun cuando no haya cometido delito es probable que se le pegue esa etiqueta de desviado y que en el futuro, efectivamente, lleve a cabo conductas criminales. No se reconoce que un nio que comete un delito nos habla de que han fracasado las instancias previas por las que ha transitado, en su funcin de garanta de derechos y provisin de las condiciones de vida dignas que favorezcan su desarrollo pleno como sujeto. Se desconocen todas las garantas individuales reconocidas por los diferentes sistemas jurdicos del Estado de derecho a todas las personas, no slo a las adultas.
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La medida por excelencia que adoptan los juzgados tanto para infractores de la ley penal cuanto para vctimas o para los protegidos es la privacin de la libertad. Se consideran a los nios, las nias y los jvenes que cometen delitos como inimputables, lo que entre otras cosas implica que no se les har un proceso con todas las garantas que tienen los adultos y que la decisin de privarlos de libertad o de adoptar cualquier otra medida no depender necesariamente del hecho cometido, sino de que el nio, la nia o el joven se encuentra en estado de riesgo, sin aclarar los alcances que este tipo de medidas tienen como restrictivas del desarrollo necesario para esta etapa de la vida y fundamentalmente en relacin a la asuncin de responsabilidades acerca de sus actos. Hasta el propio Estado se desentiende de estas responsabilidades, ya que el no poder imputarlos se asocia a no responsabilizarse acerca de la situacin de vulnerabilidad en la que se encuentra.
Proteccin integral de derechos

No es posible dar una definicin acabada de proteccin integral de los derechos del nio. De hecho, la falta de claridad respecto de qu significa proteccin integral permite todava hoy a algunos funcionarios defender las leyes de la situacin irregular como modelos de proteccin integral de la infancia. Sin embargo, s es posible afirmar que proteccin integral es proteccin de derechos. En ese sentido, el cambio con la doctrina de la situacin irregular es absoluto e impide considerar a cualquier ley basada en esos principios como una ley de proteccin integral. En trminos generales, es posible afirmar que una ley se encuentra en un marco de proteccin integral de derechos de los nios cuando aparecen las caractersticas que se mencionan a continuacin: Se definen los derechos de los nios y se establece que en caso de que alguno de esos derechos se encuentre amenazado o violado, es deber del Estado en primer trmino y de la familia y de la comunidad subsidiariamente, restablecer el ejercicio concreto del derecho afectado a travs de mecanismos y procedimientos efectivos y eficaces tanto administrativos cuanto judiciales, si as correspondiere. Desaparecen las categoras de riesgo, peligro moral o material, circunstancias especialmente difciles, situacin irregular, entre otras, las cuales resultan vagas y antijurdicas. Se establece que quien est en situacin irregular, cuando el derecho de un nio o adolescente se encuentra amenazado, es una persona adulta o una institucin del mundo adulto (familia, comunidad, Estado). Se plantea la defensa y el reconocimiento de los derechos de los nios, las nias y los jvenes como una cuestin que depende de un adecuado desarrollo de las polticas sociales. De este modo queda separado de la cuestin penal. Las polticas sociales se caracterizan por estar diseadas e implementadas por la sociedad civil y el Estado, por estar descentralizadas en los municipios. Se abandona la nocin de menores como sujetos definidos de manera negativa por lo que no tienen, no saben o no son capaces, y pasan a ser definidos de manera afirmativa, como sujetos plenos de derecho, nias, nios o adolescentes. Se desjudicializan cuestiones relativas a la falta o carencia de recursos materiales, supuesto que en el sistema anterior habilitaba la intervencin de la jurisdiccin especializada hasta llegar a veces a la separacin de sus familias. La proteccin es de los derechos vinculados a la infancia y la juventud. No se trata, como en el modelo anterior, de proteger a la persona del menor, sino de garantizar los derechos de los nios, las nias y los adolescentes.
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La proteccin reconoce y promueve derechos, no los viola ni los restringe. Tambin por ese motivo la proteccin no puede significar intervencin estatal coactiva, salvo en el caso de que sean vctimas de delitos. Del principio de la universalidad de los derechos se desprende que estas leyes son para toda la infancia y adolescencia, no slo para una parte vulnerable socialmente. Ya no se trata de incapaces o personas incompletas, sino de personas completas cuya nica particularidad es que estn creciendo. Por eso se les reconocen todos los derechos que tienen todas las personas, ms un plus de derechos especficos precisamente por el hecho de que estn en pleno desarrollo. Uno de los derechos que estructura la lgica de la proteccin integral es el derecho del nio a ser odo, a que sus opiniones sean tenidas en cuenta y a su participacin en los asuntos que le competen. Se jerarquiza la funcin del juez en tanto ste debe ocuparse de cuestiones de naturaleza jurisdiccional, sean de derecho pblico (penal) o privado (familia), y en la supervisin de las medidas. El juez est limitado en su intervencin por las garantas. En cuanto a la poltica criminal, se reconocen a los nios, las nias y los adolescentes todas las garantas que le corresponden a los adultos en los juicios criminales segn las constituciones nacionales y los instrumentos internacionales pertinentes, ms garantas especficas. La principal de ellas, en relacin a los adolescentes, es la de ser juzgado por tribunales especficos con procedimientos especficos, y la de que la responsabilidad del adolescente por el acto cometido se exprese en consecuencias jurdicas absolutamente diferentes de las que se aplican en el sistema de adultos, teniendo en cuenta su grado de madurez y crecimiento, y que las penas aplicadas deben contribuir a su aprendizaje y formacin y a la interiorizacin de la responsabilidad acerca de la consecuencia de sus actos. Se determina que la privacin de la libertad ser una medida de ltimo recurso, que deber aplicarse por el tiempo ms breve que proceda y, en todos los casos, por tiempo determinado como consecuencia de la comisin de un delito grave.
Cuadro 1 - Situacin irregular y proteccin integral. Sntesis comparativa Situacin irregular o doctrina tutelar Menores Objetos de proteccin Proteccin de menores Proteccin que viola o restringe derechos Incapaces No importa la opinin del nio Situacin irregular Juez ejecutando poltica social/asistencia Juez como buen padre de familia Proteccin integral de derechos Nios, nias y jvenes Sujetos de derecho Proteccin de derechos Proteccin que reconoce y promueve derechos Personas en desarrollo Es central la opinin del nio Derechos amenazados o violados Juez en actividad jurisdiccional Juez tcnico limitado por garantas
Tabla 1 - Nios matriculados en 2010 Nios/as de 5 aos Nios/as de 4 aos Nios/as de 3 aos Nios/as de 0 a 2 aos 710.956 512.611 251.298 78.553
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La primera infancia desde una perspectiva de derechos humanos

Los nios, nias y adolescentes deben ser considerados ciudadanos sujetos de derechos desde su nacimiento. Esto significa que el Estado debe garantizar, a travs de sus polticas pblicas, el efectivo cumplimiento de los mismos. En ese sentido, para disear una poltica para la infancia desde la perspectiva del pleno respeto a sus derechos debemos conocer cuales son las condiciones en las que debe crecer un nio para lograr su buen desarrollo. Este buen desarrollo debe ser integral, por lo que se deben contemplar los aspectos fsicos, psquicos, sociales, cognitivos y espirituales, tal como plantea la Convencin. Un hombre sano tiene su base en un nio que inicia su vida con la adecuada nutricin, los cuidados emocionales necesarios y en un ambiente seguro y confortable. Esto es imprescindible para que logre el desarrollo de todas sus potencialidades y se convierta en un adulto protagonista de su vida social con responsabilidad y creatividad. Sabemos que los primeros aos de vida constituyen el perodo crtico para que estas bases se establezcan. En este perodo de la vida no slo se construye su desarrollo psicomotor sino que adems se forma su cerebro, sus matrices de aprendizaje, su capacidad de pensamiento y su posterior equilibrio emocional. Los vnculos iniciales determinarn tanto sus relaciones con el mundo como sus aptitudes sociales. Al nacer, el nio se encuentra en una situacin de absoluta dependencia de los cuidados que recibe, que deben garantizar su supervivencia. Esta situacin de vulnerabilidad es al mismo tiempo fundante de la condicin humana, ya que la madre transmite el aporte de lo acumulado culturalmente por la historia de la humanidad en los cuidados que le brinda. Es un tiempo sin palabras an, pero que dejar huellas indelebles en su estructura y desarrollo. El psicoanalista Fernando Ulloa conceptualiz acerca de los dispositivos de la ternura, fundamentando que en este vnculo madre-hijo entra a jugar una instancia inherente al hombre: la capacidad de ternura. Es a travs de la empata que el adulto podr detectar las necesidades de calor, alimento, arrullo, palabra, si lo mira con la amorosa distancia de considerarlo un sujeto, distinto a s mismo, con necesidades y derechos, bajo su responsabilidad de adulto. As, a travs de la satisfaccin de sus necesidades iniciales el nio va adquiriendo la seguridad y confianza en el mundo, y en la bondad de lo que va recibiendo a medida que va aprendiendo a solicitarlo. A partir de esa confianza se estructura una relacin de contrariedad con aquello que daa, el sufrimiento. Lo que daa es percibido como algo externo a l, lo que es fundamental para su estructura psquica, pues este proceso inicia la conciencia de que l mismo puede ser causa de dao para otros. Es en esta relacin de confianza en el mundo por los cuidados que recibe con ternura y en la contrariedad con el dao donde se instala el posterior valor de la justicia. Es decir que la ternura con que se atiende la invalidez infantil hace posible no slo su buen crecimiento sino que adems sienta las bases de lo tico en un sujeto. El nio durante sus primeros aos construye su mirada sobre el mundo, que pondr en juego en sus incipientes valores en el vnculo con sus pares, en su etapa de socializacin. Es necesario entonces garantizar los derechos ciudadanos para que toda la comunidad pueda acceder a una vida digna y as pueda brindar estas condiciones de ternura al nio que nace.
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Las normas y polticas en Argentina

Para describir y analizar qu se est haciendo en material legal y poltica en torno a la primera infancia en la Argentina es necesario remontarse a las ltimas dcadas de la historia del pas. A partir de la Dictadura Militar se instal un modelo econmico neoliberal que destruy el aparato productivo y que necesit desarmar su resistencia mediante la desarticulacin de los lazos sociales y la solidaridad. La falta de trabajo formal, la desocupacin y la exclusin fueron generando situaciones de deterioro social y personal de las condiciones de vida del conjunto de la sociedad. El inicial contacto con el horror hizo que buena parte de la sociedad quisiera negar la crueldad como si necesitara negar su propia convivencia con lo cruel. Al enterrar la memoria se impidi continuar con el devenir de la transmisin generacional. El necesario debate de ideas no se produjo y los hijos de esas generaciones quedaron hurfanos de valores para apropiarse. As pudo instalarse fcilmente el individualismo, la falta de solidaridad y compromiso, el mirar para el costado si veamos alrededor a quienes revolvan la basura para darle de comer a su familia. Esta situacin continu y no se quisieron ver las seales hasta que se nos impusieron con toda su crudeza. Dieron la vuelta al mundo imgenes vergonzantes de nuestros nios muriendo de hambre, en un pas que a lo largo de su historia se jact de ser el granero del mundo. Es conveniente entonces analizar cul es el contexto en el que nacieron los nios y jvenes de hoy, incluso sus padres, en tiempos en que estas situaciones fueron tiendo la subjetividad social hasta la ruptura de todo lazo social solidario, a la vez que se profundizaba y extenda la exclusin. En este escenario recibieron sus cuidados, aprendieron a caminar y transitaron sus primeros aprendizajes sociales. Aquellos que por nuestra tarea profesional o por situaciones familiares estamos en contacto permanente con nios y adolescentes, vemos con preocupacin un deterioro progresivo de las condiciones de su desarrollo a lo largo de las ltimas dcadas. Sabemos que no slo la violencia poltica ha dejado sus efectos sino que adems se produjo una degradacin de todo el tejido social y que fue instalndose la corrupcin, la disgregacin, el individualismo, la inseguridad, la exclusin y la pobreza hasta de potencialidad de pensamiento. As como antes aludamos a la conceptualizacin del Dr. Ulloa sobre los cuidados de la ternura, tenemos que analizar qu sucede si se carece de los suministros mnimos para la existencia, abrigo, alimento y cario, tres elementos que son propios de la ternura, no slo indispensables para que el sujeto infantil sobreviva sino tambin para su constitucin tica. Qu pasa cuando fracasa la ternura? nos pregunta el Dr. Ulloa y sus palabras nuevamente dan cuenta de este acontecer: Si la carencia ha sido mayor, si el sujeto no cont en grado extremo con los cuidados de la ternura y su invalidez infantil o juvenil transcurri en el sufrimiento, la violencia y la injusticia, no podr establecer la contrariedad con ello, el sujeto mismo ser esas cosas, la violencia cuando es constitutiva se ejerce por la violencia misma. Se trata de un sujeto desesperanzado, propenso a la droga o a cualquier otra conducta autodestructiva equivalente, con muy pocas posibilidades ticas, legitimado por las circunstancias tan adversas. La muerte propia o ajena no tiene valor, es un sobreviviente en el que prevalece la inseguridad ontolgica, ya que el maana no es posible imaginarlo mejor. Lo que no se tuvo en su momento refuerza el sentimiento de lo que no vendr.
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Se tratar de un sujeto desesperanzado, propenso a la droga o a cualquier otra conducta autodestructiva equivalente, con muy pocas posibilidades ticas. En todo caso su tica, legitimada por las circunstancias tan adversas, ser el apoderamiento. Acaso l no es producto de un cruel apoderamiento? Por ello es tan valioso el cambio que se produce en el pas a partir del gobierno del Presidente Nstor Kirchner (2003-2007). Se comienza un camino de recuperacin de valores, del rol tico del Estado como garante de derechos humanos. Se inicia una profunda transformacin no slo en el modelo econmico que prioriza la creacin de trabajo decente, la produccin y polticas de inclusin social, sino tambin en cuanto a la cultura y la educacin como motores de este cambio de paradigma. Adems de haber impulsado la sancin de la Ley 26.061 de Proteccin Integral de Derechos del Nio en 2005 que da vigencia jurdica a la doctrina de la proteccin integral y de otras normas, desde el gobierno se han implementado una serie de polticas, acciones y revisin de prcticas que tienden a garantizar los derechos de todos los nios. Esto se hace a travs del trabajo en cada uno de los ministerios y en coordinacin entre los mismos, dando cuenta de la necesaria integralidad de las polticas pblicas. Algunas de estas polticas pblicas, son: Ampliacin de vacunas obligatorias. Conectar Igualdad. Asignacin Universal por Hijo/a y proteccin de la embarazada. Programa Nacional Primeros Aos. Dispositivos de documentacin masiva (gratuidad del primer documento). Acciones por la erradicacin del trabajo infantil y la explotacin sexual. Algunas de estas leyes, son: Ley de Educacin Obligatoria y de Financiamiento Educativo. Ley de Educacin Sexual Integral. Ley de Prohibicin del Trabajo Infantil y Proteccin del Trabajo Adolescente. Centros de Desarrollo Infantil. Rgimen administrativo para la inscripcin de nacimientos de nios recin nacidos y hasta los 12 aos de edad (Conocido como Decreto 90/09, prorrogado a travs del Dto. 278/11). Ley de Salud Sexual y Procreacin Responsable.
Vale destacar, entre estas polticas pblicas mencionadas, al Programa Primeros Aos, que es la poltica de Estado para el desarrollo integral de la primera infancia, diseada con perspectiva de derechos humanos. Se trata de un programa que rene todos los principios rectores de derechos humanos, integralidad, interdependencia, universalidad, y a travs de sus acciones se propone la recuperacin de los dispositivos de la ternura.
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La experiencia argentina en la planificacin nacional de la educacin obligatoria

Marisa Daz
Subsecretaria de Planeamiento Educativo, Ministerio de Educacin, Argentina
Desde el ao 2003, la educacin de los argentinos y argentinas se constituye en un pilar sustantivo del proyecto poltico nacional para la consolidacin de una sociedad ms justa. As concebidas, las polticas educativas se reconstruyen progresivamente para hacer posible el ejercicio de derecho a una educacin de calidad para todas las infancias y juventudes. Dicho proceso requiere de una construccin colectiva que reposicione al Estado como garante del bien comn. Este objetivo poltico demanda recuperar la confianza de los diferentes actores sociales en lo pblico como la condicin de lo comn, de lo de todos. A su vez, exige establecer otros modos de actuacin que permitan la aparicin de una institucionalidad ms potente en el sistema educativo, tanto en su organizacin como en sus prcticas. En ese sentido, el abordaje poltico de las infancias argentinas traduce la necesidad de establecer un trabajo intersectorial para toda accin estatal. La condicin de lo intersectorial se convierte as en un marco de referencia conceptual y operativa para las decisiones al interior de cada rea de gobierno, como as tambin entre reas o sectores involucrados. En esa lnea, el sector educativo asume a la educacin inicial como un mbito de intervencin decisivo para la vida de los sujetos tanto en trminos escolares como sociales. Este mandato tiene antecedentes polticos relevantes. En primer lugar, la Ley 26.206 de Educacin Nacional, de 2006, en su artculo 18 reconoce que la educacin inicial constituye una unidad pedaggica y que comprende hasta los 5 aos de edad, siendo obligatorio el ltimo ao del nivel. Adems, en el artculo 19 prev la obligacin de universalizar los servicios educativos para nios y nias de 4 aos. Por su parte, la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo, tambin de 2006, define en el artculo 2 que el incremento de la inversin en educacin tendr como objetivos centrales incluir en el nivel inicial al 100% de la poblacin de 5 aos de edad, y asegurar la incorporacin creciente de los de nios y nias de 4 aos. Asimismo, el artculo 3 define la meta que expresa con contundencia el protagonismo del Estado al establecer para 2010 la inversin del 6% del PBI en la educacin pblica nacional. Finalmente, el Decreto 1.602 de 2009, que consagra la Asignacin Universal por Hijo, establece que para acceder a ella es necesario acreditar la concurrencia obligatoria a los establecimientos educativos pblicos de los menores desde los 5 hasta los 18 aos de edad. Se trata de tres regulaciones en las que la primera infancia es reconocida como una etapa vital relevante que requiere de cuidados integrales por parte del Estado.
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El Plan de Educacin Obligatoria 2009-2011

En ese contexto, el Plan de Educacin Obligatoria 2009-2011 y el Programa de Desarrollo Infantil surgen como la consecuencia institucional del reconocimiento de los derechos y posibilidades que deben garantizarse educativamente desde 0 hasta los 5Sntesis aos de edad. Cuadro 1 - Situacin irregular y proteccin integral. comparativa ElSituacin Plan de Educacin Obligatoria 2009-2011 se disea, entonces, comode un instrumento capaz de conteirregular o doctrina tutelar Proteccin integral derechos ner y orientar la poltica pblica para el sector, apelando a la concertacin federal en torno a objetivos y Menores Nios, nias y por jvenes desafos comunes. El Consejo Federal de Educacin, al aprobarlo Resolucin N 79/09, legitima esa construccin y habilita al mismo en su condicin de herramienta de negociacin y consenso. Objetos de proteccin Sujetos de derecho En la base de las conceptualizaciones que lo sustentan se encuentran las preocupaciones por las infanProteccin que viola o restringe derechos Proteccin que reconoce y promueve derechos cias y juventudes contenidas en las definiciones ms estructurales de la Ley de Educacin Nacional y Incapaces Personas en desarrollo la Ley de Financiamiento Educativo. En particular, para las primeras infancias compromete iniciativas Noasumen importa la opinin delsu nio central la opinin del nio que al nivel en necesidad de expansin y Es fortalecimiento.
Situacin irregular Derechos amenazados o violados Proteccin de menores Proteccin de derechos
Este requerimiento puede verse reflejado en los datos que se consignan en las tablas y grficos de este Juez ejecutando poltica social/asistencia Juez en actividad jurisdiccional documento. Adems, se destaca que entre 2009 y 2010 la cobertura del nivel inicial se increment en Juez como buen padre de familia Juez tcnico limitado por garantas un 1,7%, al ingresar 26.473 alumnos nuevos.
Tabla 1 - Nios matriculados en 2010 Nios/as de 5 aos Nios/as de 4 aos Nios/as de 3 aos Nios/as de 0 a 2 aos Total 710.956 512.611 251.298 78.553 1.553.418
Fuente: Anuario Estadstico Educativo 2010. Red Federal de Informacin Educativa, DIENICE.
Grfico 1 -Crecimiento Porcentual de nios de 3 de a 5 nivel aos inicial (total nacional) Tabla 2 decobertura, unidades educativas Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008
NIVEL INICIAL SALA DE 3 AOS SALA DE 4 AOS SALA DE 5 AOS
Unidades educativas 16.073 16.083 16.298 16.432 16.504 16.737

34,3 % 71,2 % 95,7 %
2009 rea de Programacin educativa / DNPE / SSPE sobre la base 17.180 Fuente: de matrcula estimada del Relevamiento Anual 2009, DINIECE. 2010
Fuente: Datos relevados por la DINIECE.
17.726
Grfico 2 Porcentual de cobertura, nios de 4 y 5 aos (total regional)

SALA DE 4 AOS SALA DE 5 AOS
Cuadro 1 - Tasa de asistencia al jardn maternal/escuela, nios de 0 a 3 aos, por sexo, color, situacin del domicilio, grandes regiones y franjas de ingreso mensual familiar per cpita, 2005 a 2007, Brasil
Situacin irregular o doctrina tutelar Menores

NIVEL INICIAL SALA DE 3 AOS SALA DE 4 AOS
Proteccin integral de derechos Nios, nias y jvenes

34,3 % 71,2 % 117
Objetos de proteccin
Sujetos de derecho Abordaje integral del desarrollo infantil Proteccin de derechos Proteccin que reconoce 95,7 %y promueve derechos Personas en desarrollo Es central la opinin del nio
Proteccin de menores Proteccin que viola o restringe derechos SALA DE 5 AOS Incapaces No importa la opinin del nio
Situacin irregular Derechos amenazados o violados Fuente: rea de Programacin educativa / DNPE / SSPE sobre la base de matrcula estimada del Relevamiento Anual 2009, DINIECE.
Por otro lado, el poltica anlisis de la tasa de escolarizacin Juez que en se actividad muestrajurisdiccional en el Grfico 1 deja ver, en trmiJuez ejecutando social/asistencia nos nominales, una falta de oferta en el nivel inicial para 30.215 nios aos, 204.813 de 4 aos y Juez como buen padre de familia Juez tcnico limitadode por5 garantas 467.211 de 3 aos.
Grfico 2 Porcentual de cobertura, nios de 4 y 5 aos (total regional) Tabla 1 - Nios matriculados en 2010 Nios/as de 5 aos SALA DE 4 AOS 710.956 Nios/as de 4 aos
CENTRO CUYO SALA DE 5 AOS 81,5% 95,5% 98,6% 93,2% 95,9% 99,0%
512.611 251.298 78.553
Nios/as de 3 aos Nios/as de 0 a 2 aos Total NEA
67,9%
44,1% 1.553.418
NOA Estadstico Educativo 2010. Red 48,5% Fuente: Anuario Federal de Informacin Educativa, DIENICE. SUR 73,9%
Tabla 2 - Crecimiento de unidades educativas de nivel inicial Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Datos relevados por la DINIECE.
Unidades educativas 16.073 16.083 16.298 16.432 16.504 16.737 17.180 17.726
Por ello, la definicin de los ejes de igualdad, calidad e institucionalidad y sus respectivas estrategias ampliar la cobertura en los mbitos urbanos y rurales, mejorar la calidad de la oferta educativa y fortalecer adquieren una relevancia particular enpor lassexo, iniciativas concertadas Cuadro la 1 -gestin Tasa de institucional asistencia al jardn maternal/escuela, nios de 0 a 3 aos, color, situacin del para las primeras infancias en todo el tramo de lamensual educacin obligatoria. domicilio, grandes regiones y franjas de ingreso familiar per cpita, 2005 a 2007, Brasil
0A 3 AOS DE EDAD del Plan: Aqu es necesario sealar con nfasis algunos aspectos
Posibilita el debate poltico y tcnico agendas del 2007 sector. 2005 sobre las 2006
Crec. 2005-2007
Brasil Identifica los problemas conjuntos de igual 13 entre la Nacin 13,3 y las provincias 17,1 4,1 modo que las particularidades de intervencin en cada una de ellas. Sexo Establece formas consensuadas de asignacin de los recursos en torno a objetivos prioritarios.
Hombres 13,3 16,1 17 3,7 Mujeres 12,7 14,8 17,3 4,6 La matriz de programacin resultante es, entonces, un organizador conceptual e instrumental que reBrecha 0,6 1,3 -0,3
cupera la herramienta del planeamiento como una condicin de posibilidad y fortalecimiento de las polticas pblicas.
Color Blanco Negro o mestizo Brecha 14,5 11,6 2,9 17,1 13,8 3,3 19,4 14,9 4,5 4,9 3,3
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El Esquema 1 refleja el proceso de construccin territorial que acompaa al Plan, definindose para ello espacios institucionales complementarios que implican lecturas de problemas de diferente complejidad y con distintas estrategias de resolucin.
Esquema 1 - Espacios de la construccin poltica del Plan
Espacio 1 Subsecretarios
Espacio 2 Niveles del sistema
Espacio 3 Equipos tcnicos
Escala 1: Lectura universal del sistema Decisin
Escala 2: Lectura general del nivel y mbito Definiciones por nivel
Escala 3: Lectura singular Implementacin
Recursos: Organizacionales, humanos, materiales Estrategia poltica Definicin de lineamientos
Recursos
Recursos
Construcci de lneas de accin-tcticas
Construccin de soluciones
Problemas 1
Problemas 2
Problemas 3
Fuente: Este esquema fue elaborado por el Prof. Humberto Escudero para la estrategia de construccin y acompaamiento del Plan de Educacin Obligatoria.
Como puede observarse, la estrategia de construccin contempla la condicin de sujetos polticos situados en diferentes espacios y con diferentes responsabilidades pero unidos por los cmo de la tarea. Es decir, sobre la base de un consenso nacional en relacin con los grandes trazos que direccionan el proyecto educativo, las responsabilidades institucionales en los diferentes mbitos se despliegan no en un efecto cascada sino convergente, dando paso a la instalacin de formas colaborativas de trabajar lo pblico. Por su parte, el Programa de Desarrollo Infantil materializa la condicin intersectorial de las polticas educativas de primera infancia al articular en dos planos el hacer por las infancias. Esto es, por un lado, integrando en el Ministerio de Educacin Nacional decisiones, espacios y recursos disponibles, y por otro, participando en la cogestin de definiciones y acciones del conjunto de polticas sociales integrales.
Los desafos de las polticas pblicas

Por todo lo expuesto, se podra sealar a manera de conclusin esquemtica una serie de desafos que las polticas pblicas para las infancias en su conjunto, y en particular las del sector educativo, debern sostener como parte de sus agendas si la pretensin es el logro de una nueva institucionalidad: Fortalecer al nivel inicial como puerta de entrada para formacin de la comunidad poltica. Producir ms Estado, rearmar la trama institucional o producir una nueva, abocada a la produccin de ciudadana. Reunir los esfuerzos de muchos sectores del Estado, de la sociedad civil y de las familias en la atencin de las infancias.
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Avanzar en el fortalecimiento del trabajo intersectorial para contrarrestar la fragmentacin de lo pblico. Atender las diferentes manifestaciones de institucionalidad del sistema educativo, desde los diferentes niveles de conduccin hasta la escuela, teniendo en claro los procesos de mediacin poltica que es necesario visibilizar y fortalecer mediante estrategias diversas de acompaamiento institucional.
Como sostiene Cristina Fernndez de Kirchner, presidenta de la Nacin, ningn plan, ningn programa de gobierno puede construir futuro slido para la Nacin si en su base no se encuentra un Estado preocupado por el afianzamiento de la escuela pblica.
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La experiencia de Pakapaka
Cielo Salviolo
Lic. en Ciencias de la Comunicacin (UBA) Directora Canal Pakapaka
Un canal infantil educativo y pblico

Es un dato alentador que un encuentro sobre polticas regionales para la primera infancia incluya un panel sobre medios de comunicacin, cultura e infancia. No es habitual que, cuando se piensa en trminos de la integralidad de las polticas, la cultura o el acceso de los chicos a contenidos audiovisuales est en pie de igualdad con otros aspectos que tienen que ver con la salud, la educacin, la vivienda y la alimentacin, cuando es igualmente importante. Por ello celebro que exista esta posibilidad de compartir experiencias. Pakapaka surgi hace casi tres aos, primero como la franja infantil del canal Encuentro, nuestro canal hermano, nuestro hermano mayor, del que nos sentimos muy orgullosos. Y sali al aire a mediados de 2010. Quiero compartir aqu el porqu y el para qu de esta experiencia argentina.
Por qu
Un porqu tiene que ver con el escenario en el que surge, con la relacin de los chicos con los medios. Beth Carmona comentaba que los chicos conocen el mundo tambin a travs de las distintas pantallas: del celular, de la computadora, de la televisin, lo que ha cambiado la forma de comunicarse, entretener y aprender. Hay un creciente desplazamiento de la audiencia infantil latinoamericana de los programas de televisin hacia las seales de cable infantiles. Los chicos se reconocen destinatarios de seales que les hablan a ellos, que se dirigen a ellos desde los dilogos, desde los lenguajes y desde las imgenes. Los chicos, adems, han introducido en la televisin narrativas distintas a las que estbamos habituados. Han introducido la repeticin, la fragmentacin, la fantasa, la imaginacin. Porque adems los chicos son expertos narrativos, le ponen emocin al mundo cuando cuentan o comparten algo. Hay tambin algunos estudios, especialmente del investigador chileno Valerio Fuenzalida, que analizan este desplazamiento de las audiencias de los programas de televisin a las seales de cable. l define que cuando los chicos llegan al momento de mirar la televisin despus de haber atravesado una jornada en la escuela y cargada de otro tipo de actividades, lo que buscan es realizar aprendizajes ldicos, dramticos o afectivos: aquellos aprendizajes que dan herramientas para la vida, para la autoestima, para el crecimiento, ms que aprendizajes cognitivos formales. Adems, y otro dato que experimentamos desde Pakapaka cotidianamente, los chicos tienen una relacin de afecto con los canales, algo que no nos pasa a los adultos. A los adultos nos puede gustar ms o menos un programa o un canal, pero los chicos quieren a los canales. En las experiencias que hemos hecho de actividades fuera de la pantalla, nos llevamos unos murales enormes en los que los chicos escriben Pakapaka, te quiero mucho. Eso nos pone en un lugar de una responsabilidad absoluta.
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Algunos datos de la televisin y de la infancia en Argentina tambin tienen que ver con este porqu. La televisin de aire, que tena hasta hace muy poco tiempo muy pocas propuestas para los chicos, descubri que poda convocarlos desde la programacin de adultos. Entonces se desentendi de generar franjas especficas para los chicos. Y la TV por cable o satlite, dependiendo del paquete que uno tenga o del abono que uno haya contratado en nuestro pas, tiene 7 u 8 canales infantiles, ninguno de ellos pensado desde Argentina para chicos de Argentina. Todos ellos pensados para una infancia latinoamericana, como si pudisemos hablar de una sola infancia muy homognea que, en lneas generales, cuando aparece la representacin de lo latinoamericano es a travs del chico o la chica mexicana. Por ello haba muchas cosas que los chicos no estaban pudiendo ver hasta la llegada de Pakapaka, como por ejemplo un personaje animado que viniese de la provincia de Formosa o un carpincho que toma mate. Eran cosas que los chicos argentinos no haban podido ver en la televisin. Y por ltimo, un dato importante y que marca el escenario de una manera muy fuerte, la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual, que contiene en sus artculos temas vinculados con la infancia. La Ley de Medios estimula la programacin de franjas infantiles, la obligatoriedad de tres horas diarias en los canales de aire, de los cuales una hora y media debe ser de produccin nacional, y estimula los contenidos de calidad, el acceso de los chicos a esos contenidos, la participacin de los chicos en los medios y adems la proteccin de los derechos de los chicos en los medios. Establece el Consejo Audiovisual del Nio, que tengo el honor de integrar, que se cre hace poco menos de un ao y que est dando sus primeros pasos.
Para qu
No partimos de ninguna certeza, sino de algunas preguntas y, en todo caso, con una nica certeza: hacer el primer canal infantil educativo y pblico de Argentina. Es la primera experiencia de este tipo en Latinoamrica como canal; demanda una responsabilidad tica y una responsabilidad poltica y un profundo trabajo de conocimiento y reconocimiento de nuestras infancias. Esa es la nica certeza con la que partimos y s con un montn de preguntas que seguimos teniendo. Algunas de ellas fueron los interrogantes iniciales: cul es el proyecto detrs del proyecto? Ah vimos que queramos hacer un canal de televisin, pero sabamos tambin que estbamos y estamos haciendo algo ms que un canal de televisin. Cmo construir nuestras propias narrativas en un escenario marcado por las narrativas construidas desde afuera? Adems de imgenes, contenidos y programas, qu discursos Pakapaka se propone producir y poner en circulacin y cul es el sentido de lo que queremos hacer? As empezamos con este desafo de construir una seal que conciba a los nios y las nias como ciudadanos, que cree oportunidades para que los chicos puedan aprender, reconocer, conocer, participar y expresarse, que contribuya a su desarrollo integral y que adems apoye especialmente el proceso de enseanza y aprendizaje dentro del aula.
Qu es Pakapaka
Pakapaka ofrece programacin para dos audiencias definidas: una es Ronda Pakapaka, de 2 a 5 aos, y la otra es Pakapaka, de 6 a 12. Si bien con el tiempo y cuando echamos a andar nos dimos cuenta de que dentro de 6 a 12 aos tenamos a su vez que diversificar y generar programacin para chicos que estn entre los 6 y los 9 y para quienes estn entre los 9 y los 12. Trasmitimos las 24 horas. Son siete horas diarias de estrenos y llegamos a los hogares a travs de la televisin digital terrestre, de la televi-
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sin satelital a las escuelas rurales y estamos en casi todos los cable operadores. Nos hicimos clebres este ao porque tuvimos que batallar nuestra inclusin en Cablevisin, que es el operador de cable ms grande del pas. El canal ha sido una construccin colectiva. Hay ac algunas caras que son parte del equipo de Pakapaka. Tambin est Patricia Redondo, a quien hemos tenido y seguimos teniendo el lujo de contarla como asesora de Ronda. Hemos aprendido mucho con Patricia, hemos discutido mucho muchas de estas ideas que estamos hoy compartiendo. Tuvimos tambin la posibilidad de organizar, antes de salir al aire, unas jornadas de espacios de encuentro y reflexin que llamamos Encuentro por la infancia, antes de decidir que el canal se iba a llamar Pakapaka. Participaron casas productoras, especialistas vinculados con la infancia, la educacin y la cultura. Eso nos permiti ir trabajando entre todos qu era la calidad para Pakapaka. Beth Carmona mencionaba el peso de lo que es la calidad, que es una palabra que puede cargarse con distintos significados. Nosotros tenamos que encontrar qu era la calidad para nosotros. En ese proceso de construccin, Amrica Latina tuvo para Pakapaka tambin un lugar de referencia absoluta. Muchas de las experiencias que se vienen haciendo en la regin para nosotros fueron un dato a travs del cual aprender a incorporar muchas de las cosas que algunos pases ya haban iniciado. La filosofa de Pakapaka tiene dos grandes puntos de partida. El primero tiene que ver con un modo de concebir y pensar a los medios pblicos y a la televisin pblica especialmente. Y el otro tiene que ver con una filosofa, una mirada sobre la infancia. Los medios pblicos, en nuestro entender, tienen que ser un espacio en el que todos se sientan representados. Esto no quiere decir que todos los programas tienen que representar a todos los chicos y las chicas de Argentina. Pero s que cuando un chico o una chica de cualquier lugar de este pas pase por la programacin en algn momento se sienta representado. Creemos tambin que los medios pblicos tienen que ser una apuesta a la integracin de la cultura, la comunicacin y la educacin y un espacio en el que todos los actores, que no tienen las mismas herramientas, encuentren s las mismas oportunidades para ser habilitados, visibilizados y escuchados. En un contexto en el que el Estado, en buena hora y desde hace un tiempo hemos empezado a experimentarlo, es el garante de que todos los ciudadanos promuevan y ejerciten prcticas de comunicacin real. Finalmente, creemos que los medios pblicos tienen que tener una mirada, un contrato distinto con su audiencia, porque no es la misma que la de los canales comerciales y, a su vez, tienen que incluir todas las narrativas. Respecto a la infancia, para Pakapaka los chicos y las chicas son sujetos de derecho, ciudadanos, productores de cultura y hacedores de la sociedad que integran. Por eso, para nosotros, la calidad (y resumo muy brevemente tres aos de trabajo ininterrumpido) tiene que ver con tener una pantalla diversa, que represente todas las maneras de ser chico o ser chica en nuestro pas. Una pantalla que les d protagonismo a todos los nios. No porque los chicos estn en pantalla significa que sean protagonistas. Esto tiene que ver con que sus maneras de ver el mundo, las preguntas que se hacen, sus inquietudes y sus intereses formen parte de la definicin de contenidos de una seal infantil. La calidad es tambin construir una pantalla que dialogue con la escuela, pero que tambin lo haga con todas las otras instancias por las que los chicos atraviesan. Somos un canal educativo, pero no pretendemos reemplazar a la escuela sino dialogar con ella y acompaarla. Nos interesa lo que le pasa a los chicos tambin fuera de la escuela.
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Ser una pantalla que asuma a la infancia como un desafo, la infancia no es ingenua. La infancia es compleja. Los chicos atraviesan experiencias de mucho contraste y de una densidad importante. No nos interesa que todo lo que hagamos sea divertido y si no es divertido es aburrido. Nos interesa hacer una seal que haga lugar y que le d espacio tambin a las preocupaciones, conflictos y angustias que los chicos tienen en las distintas etapas que atraviesan en la infancia. Una pantalla que recupere el derecho a jugar y a imaginar y una pantalla que invite a los chicos a hacerse preguntas, que despierte la curiosidad y que promueva bsquedas. Nos interesa darles herramientas a todos para que esas preguntas que se hacen despus puedan encontrar algunas respuestas. Que no se las da la televisin, las respuestas se construyen ms all de la televisin. Por eso no nos interesa decir qu est bien o qu est mal, sino ser un estmulo a hacerse preguntas. Pakapaka es, finalmente, un espacio para todo esto: los afectos, el dilogo, la fantasa, la imaginacin, el juego, las preguntas, los sentidos, el descubrimiento, la curiosidad y la investigacin. Y no hay un aspecto que sea para nosotros ms importante que otro. El canal introduce, adems, nuevas dimensiones en la televisin infantil y esto es producto del trabajo sostenido, del debate y discusin respecto de qu es la calidad. Hay algunas dimensiones que para nosotros son vitales a la hora de pensar los programas. Lo potico: queremos que aquello que hacemos pueda trasmitir emociones y sentimientos, que sea una invitacin a imaginar. Creemos que lo educativo tambin es y debe ser potico. La experiencia: nos interesa que el aprendizaje del conocimiento est vinculado a la experiencia porque las experiencias son nicas y absolutamente personales. Lo popular: nos interesa tambin hacer lugar a lo popular, poder reinventarlo, apropiarlo y resignificarlo. Hemos hecho un trabajo muy interesante con muchas de las producciones de Mara Elena Walsh generndoles estticas ms actuales a los chicos de hoy. La multiplicidad de lenguajes: queremos una pantalla que tenga palabras, sonidos e imgenes y muchos lenguajes artsticos, no solamente algunos. Una pantalla variada en contenidos, en formatos y en estticas, y tambin variada respecto a los ritmos y respecto a las representaciones de las experiencias infantiles. Una pantalla que ofrezca una propuesta distinta a la del mercado. Que ofrezca otro tipo de contenidos, con otros tiempos, con otras posibilidades de dilogos, que no todo sea vertiginoso, que tambin haya espacio para la pausa, para el silencio, para tener en cuenta los distintos ritmos y las distintas narrativas de los chicos. Y una pantalla que les sea fiel y que sea respetuosa de la infancia y de todas las maneras de ser de todos los chicos y de las chicas. Pakapaka tiene adems un proyecto de convergencia, que tiene al juego como un eje clave y vital que lo atraviesa y tambin tiene en cuenta las distintas capacidades, edades y niveles de alfabetizacin digital. El proyecto de convergencia de Pakapaka es tan inclusivo como lo es la pantalla y tenemos tambin desde la web y desde el canal Encuentro estrategias de acompaamiento de los contenidos que generamos no slo para los chicos, sino tambin para el pblico adulto, las familias y los maestros y maestras. Creemos que una seal infantil, educativa y pblica tiene que hacerse y necesita de los padres, madres, tas y abuelos, hermanos, primos: todos ellos son para Pakapaka igualmente importantes. Algunos datos muy rpidos de nuestro primer ao al aire, que tienen que ver con datos de la televisin pblica que no haba hasta ahora generado para los chicos: programamos 370 horas; hemos impulsado ms de 30 proyectos de animacin (esto es algo indito para la televisin pblica argentina); realizamos obras de teatro, proyecciones, festivales en escuelas y plazas; ms de 40 eventos artsticoculturales. Creemos que es tan importante tener una pantalla diversa como tambin llevar la pantalla y el canal a la calle y acercarlo a los chicos.
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Y la presencia en el 50% de los hogares argentinos. Pero vamos por ms y esperamos que el ao que viene completemos todos. Tuvimos el enorme placer y la conmovedora experiencia de realizar nuestro primer festival PAKAPAKA PARA TODOS en la puerta del Ministerio de Educacin en abril de 2011, donde ms de diez mil personas se juntaron, algunas de ellas a reclamar y exigir poder ver un canal que no conocan. Cuando lo cuento en el resto de Amrica Latina, la gente se sorprende y no puede creer que ms de diez mil personas se hayan juntado en una plaza para exigir poder ver una seal infantil. Me parece que es un dato que marca el contexto en el que estamos viviendo hoy. De todo esto pasaron diez meses y nos seguimos emocionando, nos acordamos de ese da y seguimos llorando emocionados. Algunos desafos para la regin: nosotros estamos apostando mucho a la produccin de contenidos audiovisuales de calidad en Amrica Latina, coproduciendo con las seales de televisin pblicas de Brasil, Colombia, Mxico y Chile; identificando temas, creando una agenda en comn. Creemos que hay que apostar a, precisamente, la produccin de contenidos que representen nuestras estticas, nuestras historias, nuestros lenguajes y nuestros personajes. Seguimos impulsando esa lnea. Por ltimo, nos preguntbamos cul es el proyecto detrs del proyecto, y yo sumo algunas preguntas que Pakapaka intenta contestar en el quehacer cotidiano: quines son los nios?, cules son las potencias de las infancias?, qu pueden los nios y cmo hacer que eso que pueden realmente puedan hacerlo? Tiene que ver con cmo contribuir a crear condiciones y posibilidades para que los chicos ejerzan y reivindiquen su derecho a expresarse, a participar e inscribirse en la cultura. Pensamos, finalmente, que estamos haciendo nuestro aporte a eso, que Pakapaka es ms que un canal de televisin, que es un proyecto poltico, cultural y educativo porque visibiliza la infancia como un colectivo social con derechos, que restaura el derecho de los chicos de participar en la cultura y de jugar. Porque es una condicin esencial para el desarrollo. Porque estimula el ejercicio de pensar, de expresarse y relacionarse con otros y esto tiene que ver con inscribirse en la cultura y con inscribirse en la sociedad en pie de igualdad con existencia poltica. Para Pakapaka los chicos tienen existencia poltica. Por ello pone de relieve el potencial, los chicos crean y transforman permanentemente y necesitaban un espacio en la televisin donde todo eso pudiese desplegarse. Creemos tambin que estamos haciendo nuestro aporte a la construccin de un relato nuevo sobre la infancia, que instaura tambin una relacin distinta entra la niez y el mundo adulto. Y creemos, s, finalmente, que todo eso es tambin el aporte que Pakapaka est haciendo a la creacin de un espacio con el ejercicio de la ciudadana.
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La escolarizacin como poltica hacia la primera infancia

Flavia Terigi
Coordinadora acadmica del Programa La escolarizacin de adolescentes y jvenes en los grandes centros urbanos UNICEF, Argentina
Resulta difcil colocar a la institucin escolar en un marco de polticas integrales para la primera infancia. No porque la poltica pblica para la primera infancia no necesite formas de colaboracin de la escuela con otras organizaciones que conviven en el mismo territorio, sino porque el sistema escolar constituye un profuso entramado de instituciones cuyo enfoque de desarrollo y de gestin responde a un funcionamiento vertical y jerrquico que ha constituido una cultura fuertemente sectorial. En estas condiciones, siempre ha sido difcil establecer formas precisas y perdurables de intersectorialidad. Por ello en estas lneas se intentar interpelar a la escolarizacin misma, que es entendida en este trabajo como prctica de gobierno del desarrollo infantil (Baquero, 1997) y como poltica de gran escala hacia la primera infancia. En los planteos tradicionales sobre la relacin entre crianza y escolarizacin, la institucin escolar (la escuela primaria primero, ms adelante el nivel inicial) toma el relevo institucional de la familia. Pero no slo la pedagoga entenda la relacin entre crianza y escuela en estos trminos: pinsese, por ejemplo, en la antigua distincin entre socializacin primaria y socializacin secundaria (Berger & Luckmann, 1968), una muestra privilegiada de los modos en que las conceptualizaciones de otras disciplinas (en este caso, la Sociologa) iban en el mismo sentido que las de la pedagoga. En la actualidad, por una diversidad de razones, esta idea de relevo no se sostiene con demasiada comodidad. Este trabajo se detiene en tres condiciones que convergen para ello: El cambio socio-histrico por el que adelantamos el ingreso de los nios y nias a los contextos institucionales formales. El cuestionamiento de la normatividad que establece la escolarizacin sobre el desarrollo humano. Los planteos sobre el reconocimiento que revalorizan el derecho a la diferencia en el ncleo de crianza de los nios y nias.
En lo que sigue, se desarrolla cada una de estas condiciones.
Adelantamos el ingreso de los nios y nias a los contextos institucionales formales

En diversos pases se constata un enorme cambio socio-histrico: adelantamos el ingreso de los nios y nias a las instituciones formales. Esta temprana institucionalizacin no se concibe slo como relevo de los adultos responsables de la crianza en su jornada laboral, sino como reconocimiento del sentido que tiene para el desarrollo infantil la participacin de los nios y nias en situaciones educativas valiosas y variadas a cargo de personal especializado.
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Este cambio muestra una combinacin curiosa de ampliacin de derechos educativos con extensin del formato escolar. Decimos curiosa porque la combinacin, que se verifica tambin en el caso de los adolescentes1, se propone en un contexto de crtica creciente a la escuela y de discursos extendidos sobre la crisis de esta institucin. Sucede que los rasgos que asumi el formato escolar no son los nicos posibles: resolvieron de cierto modo la cuestin de una educacin con pretensiones de universalizacin. Hace tiempo que se cuestionan ciertos ordenamientos propios de la escolarizacin, de los que no queda exento el nivel inicial, como las crticas a la clasificacin cerrada de los contenidos, o a la distincin y agrupamiento de nios/as segn sus edades cronolgicas. Es posible que haya sido esta la ltima ocasin en el desarrollo socio-histrico de nuestra especie en que la ampliacin de derechos educativos se hace equivaler a escolarizacin2. En tanto los nios y nias ingresan a edades cada vez ms tempranas a las instituciones escolares, la idea de que estas toman el relevo de las familias en la socializacin se torna anacrnica. Procesos muy bsicos de crianza humana, como el desarrollo del lenguaje, encuentran a muchsimos nios y nias desarrollando parte de sus vidas en el mbito domstico y parte en el mbito institucional escolar. Se extienden a la escuela aspectos de la crianza: gana terreno la conviccin sobre la necesidad de diferenciar las propuestas educativas para la poblacin de 45 das a 2 aos, evitando la adopcin de modalidades propias de la enseanza a nios/as mayores (Violante, 2008)3. Y se extienden a la crianza aportes de la escuela: la lectura de cuentos a la hora de ir a dormir es una prctica de crianza que habra sido impensable en gran escala hace un siglo atrs y que hoy es muy frecuente entre las familias escolarizadas.
Se cuestiona la normatividad que establece la escolarizacin sobre el desarrollo humano

Es necesario recordar que el proyecto escolar no es un proyecto de los nios sino, en verdad, un proyecto atribuido a los nios pero impuesto sobre ellos por la cultura adulta. Aunque sintamos plenamen te legitimada nuestra accin pedaggica sobre los nios y nias y conci bamos su escolarizacin como un derecho, no debe olvidarse que todo ello tiene origen en la cultura adulta (Baquero y Terigi, 1996). En tal sentido, debemos retomar la conceptualizacin de la escolarizacin como prctica de gobierno del desarrollo infantil (Baquero, 1997) propuesta en la apertura de este trabajo. La educacin es, como seala Rivire (2002), parte del diseo del desarrollo humano; un diseo que tiene que ser completado artificialmente por la cultura. Ahora bien, los currculos escolares trazan cursos de formacin para nios y nias y, al hacerlo, contribuyen a formatear su desarrollo en determinadas direcciones. En ese sentido, al menos en la tradicin curricular occidental4, estamos mejor preparados para entender (y promover) los procesos deductivos o las formas de pensamiento verbal que el pensamiento visual, la capacidad metafrica o las posibilidades expresivas. Al mismo tiempo que posibilita la participacin de los nios y nias en situaciones educativas valiosas y variadas a cargo de personal especializado, el nivel inicial tambin educa para fines escolares. Por ejemplo, las prcticas educativas en este nivel funcionan educando culturalmente la atencin infantil para fines escolares, lo que resulta evidente en la diferencia atencional que se verifica en primer grado entre nios escolarizados y no escolarizados en el nivel inicial5. En fin, lo hemos sealado muchas veces (entre otras, en Baquero y Terigi, 1996; y en Terigi, 2009): en el plano cognoscitivo, la escolaridad no se limita a potenciar o habilitar formas de desarrollo previstas en el curso espontneo del desarrollo de los sujetos, sino que introduce cursos especficos en el desarrollo cognoscitivo; el ejemplo de la atencin es ilustrativo a este respecto6.
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Si la escolarizacin, como componente dominante del proyecto educativo, completa artificialmente el desarrollo de los individuos de nuestra especie, cabe preguntarnos qu clase de humanidad puede surgir de nuestras escuelas, vistas las caractersticas del proyecto escolar (Terigi, 2007). El nivel inicial siempre ha tenido otras posibilidades a la hora de pensar el diseo del desarrollo humano. La alta proporcin de profesionales titulados/as, la defensa de la funcin educativa del nivel y las fases crticas del desarrollo humano en las que trabaja se lo han permitido. Pero los debates en torno al desdibujamiento de la funcin de enseanza han llevado a formular contrapesos, que comienzan con la incorporacin de contenidos curriculares de tradicin acadmica y se deslizan inadvertidamente hacia la adopcin de modalidades escolares caractersticas de otros niveles educativos. Frente a este deslizamiento, retorna la pregunta por la clase de humanidad que puede surgir de las instituciones de nivel inicial, y cobra fuerza la invitacin a no restringir las experiencias y a ampliar lo pensable en relacin con la escolarizacin como poltica de desarrollo infantil.
El derecho a la diferencia en el ncleo de crianza de los nios y nias

En sociedades cada vez ms diferenciadas como la nuestra, la homogeneidad del universo familiar y de los procesos de crianza est visiblemente desmentida. Una niez puede ser vivida de muy diversos modos, no slo a ttulo de la indivi dualidad, sino por la diversidad de maneras culturales de otorgar tratamiento a la niez. En el Estado mundial de la infancia nos asomamos a algunos de estos datos: 4 millones de recin nacidos mueren en todo el mundo en su primer mes de vida; 148 millones de nios y nias de 5 aos en las regiones en desarrollo tienen un peso insuficiente para su edad; 145 millones de nios y nias han perdido a uno o ambos progenitores debido a todas las causas; 51 millones carecen de un certificado de nacimiento; 18 millones sufren los efectos del desplazamiento (UNICEF, 2009). Qu significa un nio y cmo se experimenta la infancia dependen de factores como el gnero, la etnia, la clase social, la situacin geogrfica, el clima educativo del hogar, las circunstancias socio-afectivas del grupo de crianza y, por supuesto, la escolarizacin (Baquero y Terigi, 1996). Es frecuente que los discursos de la poltica educativa y el propio discurso pedaggico se refieran a la diversidad que caracteriza al alumnado del sistema educativo como una novedad, como un fenmeno reciente cuya magnitud afecta las posibilidades de respuesta de las escuelas y de los docentes, munidos de herramientas clsicas que no seran adecuadas frente a los nuevos pblicos. Sin embargo, la diversidad es un rasgo propio de la humanidad y, por eso mismo, el alumnado del sistema educativo ha sido siempre diverso. De aqu que, en lugar de cuestionar la diversidad humana, corresponda examinar a la escuela culturalmente homognea y su participacin en los procesos de constitucin identitaria. Para ciertos grupos con mayor contundencia que para otros, la escuela se torna un instrumento de transmisin de una cultura y un lenguaje que se consideran forneos y que aculturan en forma forzada a los miembros de esos grupos. Podemos tener motivos razonables para sostener el derecho a esta imposicin, pero no podemos desconocer el grado de ruptura que ella implica con las prcticas propias de su crianza. En los planteamientos sobre el reconocimiento (Fraser, 2006) entran en cuestin las identidades universales, o ms bien siguiendo el anlisis de Martuccelli (2009) la entronizacin de una identidad particular como norma. Estos planteos deberan cobrar peso en los anlisis que se realizan en el mundo educativo en torno al tratamiento de la diversidad. Sin embargo, el nivel inicial se ha mostrado refractario al reconocimiento cuanto este toca la forma escolar y la cuestiona. As, la idea de explorar modalidades alternativas de atencin educativa a la primera infancia no es fcil de aceptar para quienes trabajan en la educacin infantil la forma escolar. La creencia que subyace a esta dificultad es que una propuesta educativa que se aleja de la forma escolar corre el riesgo de ser menos educacin para los nios. Ms all de lo extempornea que resulta la
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defensa a ultranza de la forma escolar como herramienta nica para realizar los derechos educativos de la infancia, se entiende esta defensa en unos contextos afectados por las condiciones econmicas poco favorables de las sociedades en las que los nios y nias nacen y crecen, y ante el temor de que argumentaciones como las que estamos formulando aqu sirvan de coartada para el retiro del Estado de su obligacin de garantizar las condiciones de enseanza7. Ahora bien, las familias pueden tener (y tienen derecho a tener) sus propias demandas con respecto a la educacin de sus hijos. Cuando las demandas las realizan los sectores medios de la poblacin (que han generado alternativas domsticas como los grupos rodantes8, que eligen alternativas institucionales como el Jardn de Infantes del IVA9, entre otros ejemplos posibles) la entendemos como ejercicio de responsabilidad adulta y eleccin de recorridos formativos propios para los nios y nias. Pero si la demanda la realizan los sectores pobres, es una demanda sospechada y se actualiza una reaccin que podramos considerar tutelar. Estas reacciones padecen un encierro argumental que asimila desigualdad y diversidad. Diversidad y desigualdad no son la misma cosa. Es cierto que los diferentes definidos desde una normatividad que toma como universal una identidad particular se encuentran muchas veces entre quienes sufren desigualdad en trminos de la justicia distributiva. Pero la justicia distributiva no es suficiente para reconocer la diversidad (Terigi, 2010). Por medio de la igualdad se trata de establecer el reino de lo universal, pero las ms de las veces, en todo caso en la historia social real, este proceso pas por la identificacin de la universalidad con una de las voces (Martuccelli, 2009: 35). Nuestras argumentaciones se dirigen en este punto a impulsar que se exploren los modos de valorizar educativamente la participacin familiar y comunitaria en la perspectiva del reconocimiento. No hay razones para afirmar que ello pone en riesgo per se la calidad de los aprendizajes a la que los nios y nias tienen derecho o la presencia de un Estado que garantice las condiciones de su desarrollo.
Notas
1 Tambin para los adolescentes se tiende a prescribir la ampliacin de la escolarizacin, y son muchos los pases Argentina entre ellos que han establecido la obligatoriedad de la escolarizacin en esta etapa. 2
Fuera del campo de la pedagoga, se tiene poca conciencia de que la escolarizacin es una invencin humana cuya historia es nfima con respecto al desarrollo filogentico de nuestra especie, y tambin con respecto a su desarrollo socio-histrico. Violante defiende una pedagoga de la crianza que revaloriza como modos de organizar la tarea en el jardn maternal a los formatos domsticos en los que prima la atencin personalizada, el vnculo de afecto y contencin, el desarrollo de las actividades que se van armando a partir de la observacin y lectura de las necesidades del beb y nio pequeo y de las posibilidades de un adulto que realiza varias tareas a la vez (Violante, 2008). Aunque las visiones usuales sobre las relaciones entre curriculum y cultura se asientan sobre una concepcin esttica y esencialista, no existen consensos indiscutibles, mucho menos permanentes, sobre los sectores de la experiencia cultural que deben seleccionarse para ser enseados en las escuelas, ni sobre el modo en que deben ser representados en el curriculum. Esto no significa que los nios escolarizados en el nivel inicial tengan mayores capacidades atencionales que los nios no escolarizados, sino que su atencin ha sido educada de forma tal que ha sido puesta en lnea con las demandas atencionales de las instituciones escolares.
Esta produccin escolar del desarrollo ontogentico no es en s misma un problema; s lo es que, incurriendo en la falacia de abstraccin de la situacin de la que nos habla Baquero (2000), se convierta una diferencia producida por la escolarizacin, en una deficiencia de quienes no han sido escolarizados hasta entonces (Terigi, 2009). No est de ms recordar que, en la educacin infantil, asemejarse al formato escolar ha funcionado como coartada para muchas instituciones con fines de lucro que parecen escuelas pero no califican el entorno como entorno educativo; esto es, no cuidan la calidad de las propuestas de enseanza, ni de las intervenciones con las familias. Grupos reducidos de nias y nios que se renen con un adulto (generalmente pero no siempre una profesional del nivel inicial) en horarios y das convenidos con las familias, en los que participan de situaciones de juego, expresin artstica, u otras ms prximas a las actividades escolares, que se desarrollan en las viviendas de los mismos nios y nias. Instituto Vocacional de Arte de la Secretara de Cultura del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
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Referencias bibliogrficas Baquero, R. & Terigi, F. (1996). En bsqueda de una unidad de anlisis del aprendizaje escolar. Apuntes, Dossier Apuntes pedaggicos. Buenos Aires: UTE/ CTERA. Baquero, R. (1997). Vigotsky y el aprendizaje escolar. Buenos Aires: Aique. Baquero, Ricardo (2000). Lo habitual del fracaso y el fracaso de lo habitual. En F. Avendao y N. Boggino (comps.). La escuela por dentro y el aprendizaje escolar. Rosario: Homo Sapiens. Berger, P. & Luckmann, Th. (1968). La construccin social de la realidad. Buenos Aires: Amorrortu. Fraser, N. (2006). La justicia social en la era de la poltica de la identidad: redistribucin, reconocimiento y participacin. En N. Fraser & A. Honneth. Redistribucin o reconocimiento? Madrid: Morata. Martuccelli, D. (2009). Universalismo y particularismo: mentiras culturalistas y disoluciones sociolgicas. En E. Tenti Fanfani (comp.). Diversidad cultural, desigualdad social y estrategias de polticas educativas. Buenos Aires: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin. Rivire, . (1983). Por qu fracasan tan poco los nios?. Cuadernos de Pedagoga, julio/ agosto de 1983, nmeros 103-104. Barcelona. Rivire, . (2002). Desarrollo y educacin: el papel de la educacin en el diseo del desarrollo humano. En A. Rivire (2002). Obras escogidas. Volumen III: Metarrepresentacin y semiosis. Compilacin de M. Belinchn et l. Madrid: Editorial Mdica Panamericana. Terigi, F. (2007). Nuevas reflexiones sobre el lugar de las artes en el curriculum escolar. En G. Frigerio & G. Diker (comps.). Educar: (sobre) impresiones estticas. Buenos Aires: Del Estante editorial. Terigi, F. (2009). El fracaso escolar desde la perspectiva psicoeducativa: hacia una reconceptualizacin situacional. Revista Iberoamericana de Educacin n 50, pp. 23/39. Madrid. Terigi, F. (2010). Equidad y educacin. Evolucin conceptual y marcos de anlisis. Presentacin realizada en la mesa redonda Una mirada sobre los enfoques de equidad de la Reunin Regional de los oficiales y puntos focales de Educacin de UNICEF. Buenos Aires, 16 de setiembre de 2010. UNICEF (2009). Estado mundial de la Infancia. Edicin especial. Nueva York: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Violante, Rosa (2008). Los escenarios de crianza en la educacin de los nios pequeos. En C. Soto & R. Violante (comps.). Pedagoga de la crianza. Un campo terico en construccin. Buenos Aires: Paids.
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Infancia, educacin e igualdad

Patricia Redondo
Universidad Nacional de La Plata (UNLP), Argentina
El lugar de la infancia
Pensar en la infancia, en los nios y nias de Argentina y del conjunto de los pases latinoamericanos, requiere reconocer las coordenadas desde las cuales nombramos a los nios. El enunciado que asumo toma como propias las palabras del filsofo cataln Jorge Larrosa cuando nombra a los nuevos, a los recin llegados como aquellos que portan un enigma. En dilogo con el pensamiento de Hannah Arendt, la infancia es pensada no slo como aquella que expresa el milagro del nacimiento sino tambin como la que abre la posibilidad de la continuidad y la discontinuidad humana. Nombrar a los nios y nias de hoy requiere pensarlos en una genealoga de herencias y legados que nos permite identificar una deuda; deuda con los que llegan pero sobre todo deuda con los que an no han llegado. Alojar a la niez requiere de un enorme movimiento social que la reciba en especial, a los ms pequeos en un presente que dialogue con el porvenir. Hoy es posible afirmar que en Argentina nos encontramos en un momento histrico donde se puede imaginar que se lograr revertir de manera definitiva la situacin que desde el Golpe de Estado de 1976 hasta principios de 2000 produjo que la mayora de los nios fuesen pobres y que la mayora de pobres fuesen nios. En el actual momento histrico y poltico se est tejiendo otra urdimbre social con un Estado protagnico y una sociedad ms sensible por lo que acontece. Y, seguramente, aqu en este encuentro todos coincidiremos en afirmar que la situacin de la infancia en la Argentina hoy es otra. Por primera vez, en las ltimas dcadas se abre en el horizonte la posibilidad cierta de achicar la brecha entre la normativa y la legislacin vigente, expresadas en las diferentes leyes ligadas a la proteccin de derechos de los nios, y la propia experiencia social de ser nio/nia en la Argentina. Despus de treinta y cinco aos ligados a la educacin de la primera infancia, estamos frente a una oportunidad histrica, la de no dilatar ms la resolucin de los principales problemas que afectan a las generaciones nuevas. Para ello, es necesario profundizar la idea de que para alojar socialmente a los nuevos es necesario hacerlo desde una posicin radical, de mxima. Desde la perspectiva que deseo compartir, creo que es necesario instalar en la sociedad argentina un nuevo Nunca ms: Nunca ms, nios pobres en la Argentina; Nunca ms, familias que sobreviven cada da, Nunca ms, nios y nias en cautiverio con sus madres bajo el Servicio Penitenciario Nacional; Nunca ms, nios y nias de zonas rurales que levantan el algodn, el garbanzo en la cosecha, o los huevos de las gallinas en grandes empresas avcolas cercanas a las grandes urbes; Nunca ms, la indigencia en la que viven los nios wichis, tobas, mapuches o de otros pueblos originarios; Nunca ms, nios apropiados, nios que presenciaron las torturas de sus padres; Nunca ms, nios y nias mercantilizados o traficados; Nunca ms, nios y nias fallecidos por muertes evitables. Para lograrlo propongo producir un movimiento poltico, pedaggico, cultural y social. Es decir, un movimiento que devenga en un tejido de sostn Y, aqu, apretujando las palabras de John Berger, nombro el movimiento partiendo de considerar que un movimiento describe un gran grupo de personas que colectivamente se mueven hacia un objetivo definido que pueden o no pueden lograr. Pero dicha
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descripcin ignora, o no tiene en cuenta, las innumerables decisiones personales, los encuentros, las iluminaciones, los sacrificios, los nuevos deseos, los pesares, y, finalmente, las memorias que ese movimiento hace emerger y que, en sentido estricto, sern incidentales (Berger, 2011). Si extendemos la mirada hacia nuestro pasado, en particular hacia la atencin educativa temprana desde los 3 aos en adelante, vemos que es parte de la historia de la educacin en la Argentina. En 1945, la Ley Simini, que se sancion hace muchas dcadas atrs en la Provincia de Buenos Aires, propona la obligatoriedad de las salas de 3, 4 y 5 aos. Destaco la fecha de la aprobacin de esta ley para considerar que algunas formulaciones que se presentan a veces como nuevas tienen un antecedente principal en la propia historia del nivel inicial.
El nivel inicial
A pesar de los estereotipos infantilizados que se construyen sobre l, es uno de los niveles educativos ms dinmicos, que incluso asumi y fue permeable a la corriente escolanovista y que hacia los sesenta y los setenta tradujo en sus prcticas educativas un importante trabajo pedaggico para instalarse y legitimarse como nivel educativo. A diferencia del nivel primario, los jardines de infantes en las ltimas tres dcadas debieron argumentar su relevancia y persuadir a las familias que manden a sus hijos. Hoy nos encontramos frente a tasas de escolarizacin masivas en salas de 51 que disminuyen hacia los 3 aos de acuerdo a cada jurisdiccin. As como tambin nos hallamos frente a modalidades institucionales que representan un arco muy amplio y diverso: jardines de infantes, jardines maternales, escuelas infantiles, extensiones horarias, jardines nocturnos, salas de juego, jardines integrales, secciones rurales, Casas Nido, sin nombrar aqu todas las formas dependientes de otros ministerios, organizaciones y movimientos sociales. Es decir, cuando nombramos la atencin educativa temprana estamos hablando de que cada maana, cada tarde, cada noche, ms de un milln de nios y nias son recibidos por educadores, maestros, profesores, en un gesto que les devuelve algo de lo que en las barriadas populares an la pobreza sustrae. La educacin inicial devuelve a muchos nios y nias, un tiempo de ser nios. Cada da que se abre la puerta de un jardn se abre la posibilidad de que a los nios y nias se los arrope, abrigue, reciba y eduque en la cultura. Sin embargo, y a pesar de todo lo andado, estos esfuerzos en la Argentina de hoy son insuficientes. La deuda principal est en la falta de atencin educativa de la franja de 0 a 2 aos cumplidos. Una deuda que puede leerse en varias direcciones. Una de ellas es de carcter poltico y nos lanza una pregunta que insiste y horada la democracia, cmo imaginar un proyecto de pas independiente si no se hace lugar a los ms pequeos, a los recin llegados? Otra pregunta tambin crucial para considerar en los tiempos que corren es cmo se imaginan la sociedad y el Estado el futuro si no se atiende a todos los nios y nias en el da de hoy? Las polticas del cuidado y la educacin deben ocupar un lugar primordial en la agenda pblica. De no ser as, el horizonte se opaca y nos presenta una democracia domesticada, en la cual la relacin entre igualdad y educacin se neutraliza y se la ubica en el plano de la retrica. Adems, las polticas del cuidado estn estrechamente ligadas a las posibilidades de insercin de las madres jvenes al mundo laboral. La tasa de fecundidad contina siendo ms importante en la franja de 15 a 17aos. Por ello, confluye la necesidad de garantizar la obligatoriedad de la escuela media y la atencin temprana de los bebs. Para resolver esta cuestin nada de lo que hay es suficiente. La centra-
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lidad de la tarea de quienes gobiernan deber dirigirse a ponderar las condiciones de vida de los nios y nias en cada regin, distrito, barrio y sobre todo llegar a tiempo. Esto obedece a que si bien no podemos an corroborarlo empricamente, los destinos escolares de los y las adolescentes se vincularan con el acceso o no al nivel inicial durante los primeros aos de escolaridad. Hay que llegar a tiempo con polticas activas dirigidas a la infancia que estn entrelazadas, que atiendan la educacin, la salud, la vivienda, la identidad, la cultura, todo en un mismo ramillete de polticas. El antagonismo principal sobre la atencin educativa no pasa hoy por la opcin entre maestras jardineras y/o educadoras comunitarias, pasa por quienes estn atendidos y quienes no lo estn. Es decir, nos encontramos en un punto anterior, porque decenas de miles de nios y nias no estn siendo alojados en el derecho que tienen a la educacin; aunque s son reconocidos desde otra mirada poltica como sujetos de derecho, que tiene en la Ley de Asignacin Universal uno de los logros principales.
Un falso dilema
Se ha instalado en la cuestin de la primera infancia un falso dilema entre ensear y asistir. Enuncio y sostengo que quienes venimos de la educacin tenemos que producir un gesto de reconocimiento a todas las formas comunitarias de atencin educativa que hoy estn en marcha. En los peores momentos de la historia de nuestro pas, all donde hasta el pan faltaba, los jardines comunitarios, los comedores y los merenderos, cosieron un techo con la cuchara, un piso con un libro de cuentos, un vnculo educativo con el ropero comunitario. A estos jardines, a todos y a cada uno, como educadora y pedagoga, mi ms sentido reconocimiento. Pero tambin estamos frente a un problema con nuestro glosario poltico y pedaggico, ya que los jardines de infantes que desde hace aos atienden a los grupos populares tambin cosieron las sillas con el plato, las narraciones con la palabra, la caricia con el arte, y se ocuparon y ocupan de los dolores que quedan. Las y los docentes del nivel inicial tambin llevan en sus cuerpos las marcas de enfrentar junto con las comunidades momentos muy difciles y traumticos. Una maestra rural que llega a su jardn como sea, otra maestra que atiende a los nios y nias en las islas, en el Alto de Bariloche, en la Puna, en el litoral, en los hospitales de la ciudad, en las escuelas infantiles, en el turno vespertino de la Normal de Paran, que salen a las diez y media de la noche, o en la Villa de Retiro, o en Solano, Merlo, Punta Indio, Pennsula Valds o en el Impenetrable. A ellas, tambin el ms profundo de los reconocimientos. No hay educacin sin poltica y no hay poltica dirigida a la infancia que no tenga que contemplar la distribucin y el reconocimiento. Habr que pensar en instalar, como fue en su momento, la celebracin de las Reinas del Trabajo, el da de las Reinas del Cuidado; por supuesto, es slo una metfora. Pero s es necesario producir alguna operacin de verificacin de igualdad a corto plazo dirigida hacia aquellos que resuelven el da a da de la educacin temprana. Este supuesto enfrentamiento entre docentes del nivel inicial y educadores comunitarias es en Argentina una falsa dicotoma. El problema central sigue siendo la necesidad de llegar justo a tiempo con la mejor atencin educativa posible a lo largo y ancho del pas. Para ello, en primer lugar es necesario ampliar la oferta de educacin maternal y regular desde el Estado su prestacin. La ausencia de regulacin estatal de la educacin temprana es muy grave y permite que incluso se produzcan situaciones de maltrato infantil en las instituciones y que se nombre como comunitarios a jardines que no lo son y que de manera privada slo lucran con las necesidades familiares de las barriadas populares.
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Los desafos
En la Argentina, en un breve lapso todas las prestaciones dirigidas a la atencin de los nios y nias deben estar reguladas; es urgente e impostergable. Otro desafo que tenemos por delante es multiplicar los esfuerzos por articular las polticas en todos los niveles y achicar la desigualdad en el acceso y continuidad en el sistema educativo. De estos espacios debemos obtener la invencin de nuevas prcticas que sedimenten otra posicin frente a la cuestin de la primera infancia, a lo largo y ancho de nuestro pas. Son muchos ms los temas pendientes. Slo para sealar algunos, la enseanza y la experiencia de la niez en nuestro pas estn atravesadas por consumos culturales que sesgan lugares diferenciados para nios y nias: los colores identificatorios de las diferencias sexuales definen y fijan las identidades infantiles de acuerdo a la oferta del mercado. Si bien nuevas legislaciones impulsan la transformacin de las prcticas institucionales y en las miradas sobre la cuestin de gnero, aun en las aulas que atienden a los ms pequeos esto no asume la envergadura que necesita. Es probable que la propia feminizacin del trabajo de enseanza en edades tempranas o las caractersticas que asume la tarea de cuidar en manos de mujeres requieran de otras posiciones en el campo cultural. La cuestin de gnero y la primera infancia es un tema que requiere mejores y mayores esfuerzos. Asimismo, el vnculo de los nios y nias con lo que se nombra como ciencia, la configuracin de los espacios pblicos, la experiencia de igualdad para los nios y nias con discapacidades, la medicalizacin de la infancia, el cumplimiento de los derechos mediticos infantiles, son todos temas an pendientes que se ligan con la atencin integral de la infancia. En momentos de un capitalismo tardo en crisis, es hoy impostergable anudar con ms fuerza la igualdad a la educacin y la infancia a la democracia. Las ciudadanas tempranas y plenas, el papel del Estado, la sociedad, las familias y comunidades son parte del temario de este Encuentro que con certeza permitir acercarnos a otros horizontes educativos. Para cerrar, slo un ltimo gesto que como maestra, pedagoga y defensora de los derechos de la infancia les propongo: Hacer memoria, para acunar a las nuevas generaciones. Hacer cuencos, para que no quede ningn nio sin filiar. Hacer redes memoriosas de prcticas culturales antiguas con las nuevas. Hacer de cada derecho una bandera. Hacer que en nuestro pas florezca la infancia, en cada vereda, en cada plaza, en cada banco de escuela. Hacer de nuestro presente histrico una apuesta al porvenir. Hacer de cada da un da con da eterno donde multiplicar las experiencias de libertad en la accin, en momentos tan multitudinarios como las estrellas en un universo en expansin.
Notas
1
En la Argentina, la asistencia al nivel inicial supera el 95% en las salas de 5 aos. En el otro extremo, la franja de 45 das a 2 aos
cumplidos est prcticamente desatendida por el Estado.
Referencias bibliogrficas Berger, J. (2011). Con la esperanza entre los dientes, Montevideo: Alfaguara Editorial.
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Enfoque de derechos e integralidad

Alicia Stolkiner
Facultad de Psicologa (UBA) y Secretara de Derechos Humanos, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Argentina
La primera infancia refiere a una situacin de vulnerabilidad particular que hace a una de las caractersticas centrales de la cra humana, como diran en el campo del psicoanlisis, que es la extrema dependencia durante este primer perodo de la vida de las personas. Tomando esa caracterstica como punto de partida, estas lneas apuntan a reflexionar en torno a las polticas destinadas a la infancia (y a la sociedad toda) desde el enfoque de derechos y la integralidad. En primer lugar interesa rescatar las palabras de la demgrafa Susana Torrado, que cuando la dcada de los noventa terminaba, cerraba su libro sobre la historia de la familia en la Argentina moderna con un prrafo que tendramos que revisar a la luz de las situaciones actuales. Ella dice: En lo que concierne a la familia, si bien se prolonga la tendencia a una mayor autonoma personal, el aislamiento y el desamparo que produce la virtual confiscacin de la seguridad social prevalece absolutamente sobre otras formas de vulnerabilidad. En efecto, entre los excluidos, la prdida de las protecciones sociales favorece diversas formas de fractura del tejido familiar que perversamente refuerzan el proceso de pauperizacin de quienes ya eran vulnerables antes de la ruptura. El resultado es que entre nosotros el interrogante acerca del futuro de la familia asume una enunciacin diferente a la de los pases avanzados. Aunque a la luz de lo que estamos viendo actualmente es una pregunta que ahora tambin se tienen que hacer los pases avanzados. Se trata de inteligir no ya si la organizacin familiar ser apta para producir la fuerza de trabajo que requiere la acumulacin capitalista, sino ms bien si sta ltima ser capaz de compatibilizar algn mecanismo que vuelva a incluir a los vastos contingentes de poblacin, es decir, de familias, que demandan hoy pacficamente, quizs no maana, ser aceptados en el banquete de la vida. Un interrogante decimonnico si los hay (Torrado, 2003). Por otro lado, en el documento sobre la pobreza titulado Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001 hay un prrafo que dice: Los procesos de ajuste estructurales tienen ganadores y perdedores, entre estos ltimos pueden estar los pobres. Es por eso que se aconseja para ello tener polticas especficas. Se refiere a un modelo de poltica que volva a tomar como consigna la idea original de las formas liberales de los Estados modernos, que es la idea de la filantropa. El ltimo texto en torno al cual propongo reflexionar es Invertir en Salud del Banco Mundial (1993). En este escrito se encuentra una fundamentacin sobre la necesidad indeclinable de que las polticas de ajuste signifiquen inicialmente una disminucin en el gasto social en salud; sin embargo, se aconseja que esta disminucin del gasto sea en salarios y no en recursos tcnicos o medicamentos. Esto nos lleva a formular la siguiente pregunta: si lo que se ahorra son los salarios pero no los medicamentos, quin va a establecer el vnculo teraputico adecuado para la prescripcin del medicamento? Este discurso no es estrictamente una indicacin tcnica de formulacin de polticas, es una conceptualizacin global de la relacin entre Estado y sociedad. Es una conceptualizacin global que omite la palabra derechos. Omite el lugar de ese lmite que debe ser puesto, en todo caso, a la acumulacin de ganancia y que debe ser puesto por aquello que una sociedad enuncia como inaceptable a partir de
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mantener en primera lnea una determinada garanta de derecho para todos sus habitantes. Por lo tanto, uno de los primeros puntos nodales de las polticas integrales para la primera infancia es una poltica efectiva de garanta de derechos para todo el conjunto de la sociedad, no slo para los nios sino para los trabajadores, las mujeres, los diversos, la primera infancia, los grupos familiares, etc. En segundo lugar, si nos centramos en que una poltica debe tener enfoque de derechos, una poltica con enfoque de derechos constituye un lmite que dice no. Es un lmite que dice no a la objetivacin de la vida humana en trminos de la produccin de ganancia. Esto es esencial, ya que una poltica de derechos no es exclusivamente un enunciado, sino una posicin epistemolgica y, en todo caso, operativa. Y en este punto no es posible disociar poltica de tcnica y de implementacin de programas. Las polticas integrales son polticas que se deben dirigir enfticamente a recomponer una fragmentacin de la persona y del cuerpo social que produjeron las polticas neoliberales. Cuando trabajamos en salud, la forma de desarrollar una poltica integral es pensar en los derechos conjuntos de todos los sujetos y actores. Debemos comenzar por pensar en derechos, no en el sentido liberal como aquello que termina cuando empiezan los derechos del otro, sino en los derechos como una construccin colectiva en la que profundizar los derechos del otro profundiza los mos simultneamente. Garantizar la primera infancia, garantizar los derechos de aquellos que estn aprendiendo a dar los primeros pasos como sujetos de derecho, reconociendo que su condicin de desarrollo es una garanta del desarrollo de los derechos del conjunto de la sociedad.
Referencias bibliogrficas Torrado, Susana (2003). Historia de la familia en la Argentina moderna (1870-2000). Buenos Aires: La Flor.
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El Plan Nacional de Primera Infancia de Brasil

Carmen de Oliveira
Secretaria Nacional de Promocin de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes Secretara de Derechos Humanos, Brasil
Introduccin
La estructura poblacional de Brasil difiere, en trminos numricos, de la del resto de los pases de la regin. Por tanto, y atendiendo a esta particularidad, es necesario analizar en primer lugar algunos indicadores socio-demogrficos del pas: La poblacin total, segn el ltimo censo, es de ms de 190 millones de personas. La poblacin de 0 a 6 aos comprende a 17 millones de nios/as, lo que corresponde al 8% del total. Aunque en trminos absolutos ese 8% representa muchos nios, resulta un tanto bajo en trminos porcentuales al pensarlo histrica y temporalmente. En Brasil la proporcin de nios de 0 a 6 aos ha llegado a alcanzar el 20% de la poblacin total. Esta disminucin obedece a dos fenmenos demogrficos que se han observado en los ltimos aos y que se relacionan estrechamente: disminucin de la tasa de fecundidad y mayor longevidad de la poblacin (asociada a las mejoras en las condiciones de vida). Por tanto, puede afirmarse que el pas se encuentra en un momento de envejecimiento acelerado de la poblacin. La franja etaria que comprende a la poblacin de 0 a 6 aos es la que presenta la situacin de mayor pobreza de Brasil. Es en ella en donde se concentran los extremos pobres del pas. La poblacin en situacin de pobreza alcanza al 47% y cerca del 50% corresponde a nios pequeos. El porcentaje de nios de 0 a 6 aos en situacin de pobreza aumenta en algunas regiones del norte y nordeste de Brasil y en reas rurales. Los nios pequeos indgenas y negros tienen los peores ndices de desarrollo infantil temprano. Un 10% de la poblacin no cuenta an con su documento bsico de ciudadana civil.
Estos indicadores ponen en evidencia que la totalidad de las estrategias pblicas dirigidas a la poblacin en general y a la primera infancia en particular, deben hacerse en pos de mejorar la calidad de vida reduciendo los ndices de pobreza. Necesitan gestarse desde la equidad territorial, enfrentando las desigualdades regionales. Tienen que asumir una perspectiva de derecho inclusiva que abogue por la no discriminacin tnico-racial.
Asumiendo los desafos: la experiencia del Plan Nacional de Primera Infancia

El Consejo Nacional de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes aprob, a comienzos de 2011, el Plan Nacional de Derechos Humanos de los Nios, Nias y Adolescentes. El mismo promueve y hace plausible la articulacin de los diversos planes nacionales existentes, tanto de las polticas sectoriales como de las polticas temticas, especialmente las protectoras.
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Desde el mencionado Consejo se estimul la construccin de un Frente Parlamentario por los Derechos de los Nios, Nias y Adolescente que, en la actualidad, cobra ms especificidad al dar prioridad a la defensa de los derechos de la primera infancia. Es desde este marco institucional que debe comprenderse el Plan Nacional de Primera Infancia, aprobado por el Consejo Nacional de los Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes. Su aprobacin coincide temporalmente con el inicio de una nueva gestin de gobierno, lo que le da mayores posibilidades de alcance y concrecin, al existir la voluntad poltica de incluirlo en la planificacin federal de las polticas pblicas. Adems, se gesta desde la participacin. En su diseo es importante destacar el rol de la Red por la Primera Infancia, que involucra, adems de especialistas acadmicos y referentes de organismos pblicos, a ms de cien entidades asociativas y movimientos sociales. El Plan Nacional de Primera Infancia: Propone abordar la proteccin de todos los derechos. Por un lado, propicia ejes de trabajo para la proteccin de lo que podran denominarse derechos fundamentales, consagrados: derecho a la salud, a la educacin, a la convivencia familiar y comunitaria pacfica, a jugar, al crecimiento en mbitos seguros. Por otro lado, promueve ejes de trabajo que contemplen la relacin del nio con la ciudad y el medio ambiente y con la promocin del respeto a la diversidad. Suma tambin elementos de anlisis novedosos, que no suelen plasmarse en los planes nacionales, como las problemticas referidas al consumismo o la exposicin precoz en los medios de comunicacin. Se instala desde la perspectiva de ser para todos los nios. Asume que puede haber vulneraciones de derecho en todas las familias y comunidades. No se trata de un plan hecho para nios pobres. Las polticas pblicas de primera infancia tambin deben interesarse por lo que sucede con las familias con mejores ingresos. Es de larga duracin y promueve la articulacin. El Plan est previsto para doce aos. Complementa los planes y programas existentes al mismo tiempo que se retroalimenta de ellos. Es decir, aunque incorpora algunas acciones nuevas, pone nfasis en la vinculacin interinstitucional para hacer accesibles las prestaciones que dependen de los diferentes organismos. Trabaja con y desde la descentralizacin. En Brasil, los municipios son organismos autnomos desde lo jurdico administrativo. Por lo tanto, el Plan Nacional de Primera Infancia slo se puede viabilizar a travs de la adhesin voluntaria de cada municipio.
Ejes prioritarios y prcticas concretas

Como se mencion anteriormente, el Plan Nacional para la Primera Infancia se complementa y retroalimenta de los planes y programas existentes. Se describen a continuacin aquellos que mayor impacto tienen en la proteccin de derechos de los ms pequeos. La equidad y la experiencia del Plan Brasil Sin Miseria. A travs de la llamada Beca Familia se brinda un ingreso monetario a las familias ms pobres del pas. A dicha prestacin se le suma un acompaamiento de las familias para garantizar el acceso a los servicios pblicos. Al mismo tiempo, se propician iniciativas para la inclusin laboral de los hombres y mujeres adultos que se encuentran bajo esta cobertura.
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Asimismo, es importante mencionar la innovacin del gobierno brasileo al destinar una beca (Beca Verde), que resulta un complemento en los ingresos de los hogares que preservan los bosques y trabajan desde el desarrollo sostenible. La importancia del control prenatal: Programa Red Cigea. Implementado por el Gobierno Federal a comienzos de 2011. Se trata de una fuerte inversin que tiene como meta la atencin anual de 2 millones de embarazadas. Al mismo tiempo, el programa contempla una iniciativa innovadora como son las casas de residencia de embarazadas, beb y purpera que se encuentran en situaciones de alto riesgo. As, las madres que viven en zonas alejadas de los centros sanitarios pueden estar ms cerca de los mismos en los momentos previos y posteriores al parto. La asistencia de vivienda se hace extensiva tambin al acompaante del parto (padre, abuela o algn otro familiar). Los centros educativos para primera infancia: Programa ProInfancia. Los centros de cuidados infantiles (guarderas) dejaron de ser incumbencia de las reas de polticas sociales para depender formalmente de los organismos pblicos de educacin. Es desde ese organismo que se ejecuta el Programa ProInfancia, que comprende acciones concretas para la cualificacin del recurso humano involucrado en el cuidado de los nios y nias que concurren a los centros. Adems de continuar con las tareas de capacitacin y formacin, ProInfancia tiene como meta construir seis mil nuevos centros en todo el territorio nacional. Hacia una poltica urbana para la primera infancia: Programa Mi Casa, Mi Vida. El programa comprende la construccin de conjuntos habitacionales que adems de residencias familiares cuentan con reas de convivencia, ocio y tiempo libre. Se las conoce como Plazas de mi Casa, mi Vida. Implica una gran inversin por parte del Gobierno Federal que creemos tender, en el corto plazo, a revertir una escena urbana muy comn en Brasil: las favelas. En ellas no hay espacios fsicos para la vivienda digna ni para el desarrollo seguro; no es posible la construccin de espacios pblicos, comunitarios y de sociabilizacin que promuevan la convivencia pacfica. El desafo del Plan Brasil Protege a sus Nios. Comprende un plan que an est en etapa de diseo. Es un plan de proteccin, pensado para abordar las situaciones de violacin de derechos, donde las situaciones de violencia (fsicas y simblicas) se toman como problemtica prioritaria de trabajo. Los avances en el diseo del plan son considerables y permiten identificar algunas premisas: Debe instalarse como poltica pblica. Debe contemplar acciones directas dirigidas a los padres o cuidadores, fortaleciendo sus capacidades y promoviendo sus competencias en la proteccin y cuidado de sus nios. Los nios/as y adolescentes deben ser partcipes en su auto-proteccin. En este sentido, el plan debe contemplar nuevos programas en los que se prepare a los nios/as y adolescentes para que ellos mismos internalicen la lgica del auto-cuidado. Debe asumir la responsabilidad de unificar los sistemas de registro y notificacin y los protocolos de atencin.
Esta ltima premisa representa, para nosotros, el mayor desafo. Reconocemos la importancia de contar con un registro de las prestaciones y de las familias. Sabemos que es importante contar con instrumentos que permitan hacer el seguimiento del desarrollo de los nios ms pequeos e identificar las situaciones de vulneracin de derechos. Sin embargo, nos falta lograr consenso respecto de si las fa-
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milias, y la poblacin de 0 a 3 aos en particular, deben de tener una puerta de entrada nica, desde el sistema sanitario por ejemplo, o no. Adoptar esta iniciativa implicara poner en marcha un protocolo nico de seguimiento y atencin en donde esa puerta de entrada abra otras puertas con otros flujos y procedimientos. Asimismo, estamos evaluando si la unificacin de esos protocolos debe ser incumbencia de los organismos de salud o de asistencia social. Al mismo tiempo, realizar el seguimiento del desarrollo a travs de determinados instrumentos de evaluacin es un tema de debate constante en Brasil, sobre todo en los sectores acadmicos. Son muchos los temores respecto de que el sistema de medicin del desarrollo pueda dar margen a la generacin de nuevos estigmas, especialmente entre los nios pequeos pobres. Se teme que, as como hoy los adolescentes pobres son vistos como peligrosos, se vea a los nios pequeos como burros, como atrasados.
Consideraciones finales
En Brasil tiene mucho sentido la frase que se eligi como nombre de esta jornada: Creciendo juntos. Crecer juntos es, para nosotros, pensar un pas que tiene desarrollo econmico y que hace que el nio pequeo tambin crezca junto a l. Nuestra meta, como pas, es que todos los nios puedan crecer. Pero tambin es ms que eso, crecer juntos es hacer que ese crecimiento tambin pueda ser acompaado de forma solidaria por los pases de la regin.
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Medios de comunicacin de calidad para la infancia

Beth Carmona
Presidenta de MIDIATIVA, Centro brasileo de medios para nios y adolescentes, Brasil
Introduccin
Son muchos los desafos que rodean el debate en torno al desarrollo de medios de comunicacin de calidad para los nios y nias. Pero un grupo significativo, dedicado y apasionado de latinoamericanos invierte su tiempo y transforma este propsito en trabajo cotidiano. As, en estos ltimos aos hemos evolucionado, hemos avanzado. Aun as, los avances son todava pequeos y, en todo momento, corremos el riesgo de retroceder y tener que reconstruir pedazos que se pierden debido a la discontinuidad de gobiernos, conflictos polticos internos y falta de compromiso de los dirigentes. En nuestra rea de actuacin, la industria fue constituida por parmetros de los grandes grupos privados, sin soporte gubernamental ni pblico, como ha sido el caso de los pases de Europa y de instituciones de comunicacin que existen en Canad, Japn y Estados Unidos. En estos pases la televisin para la infancia se desarroll y evolucion; siempre tuvo un espacio garantizando. Amrica Latina, al intentar movilizar esos mismos parmetros, se enfrent con desafos bsicos relacionados con la infancia (que todava no consigui contemplar totalmente), ms all de convivir con una televisin educativa dedicada al pblico infantil que recin da sus primeros pasos.
Brasil
La sociedad civil organizada
Podemos afirmar que ms de un centenar de ONG y OSCIP1 de Brasil, con apoyo del gobierno e iniciativas privadas, realizan acciones en donde la cultura es ofrecida como refuerzo y complemento a la educacin, a travs de mltiples actividades como danza, msica, teatro, artes plsticas y deportes, conteniendo en todas estas actividades lo audiovisual. En las grandes ciudades, en el interior y en las favelas de la periferia, cientos de agentes sociales han desarrollado sus talleres culturales, alcanzando con xito a una parte de la poblacin. Son esfuerzos grandes, en todos los sentidos, pero an insuficientes para cubrir las carencias, el tamao y la necesidad de nuestra poblacin infantil. En esta direccin, debemos destacar la importancia de los medios de comunicacin y del contenido audiovisual como fuertes instrumentos de estmulo, impacto, formacin y divulgacin de cultura y educacin. La televisin, la radio, internet, las redes sociales, los videojuegos y otros aparatos digitales se establecen y se propagan de forma avasallante. Los nios consumen estos medios de comunicacin rpidamente, con naturalidad. Hoy, ms que nunca, es urgente incentivar y apoyar medios de comunicacin de calidad para los nios.
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En el mbito del Ministerio de Cultura se est elaborando el Plan Nacional de Cultura2 que ha sido objeto de consulta y debate pblico recientemente reuniendo a los principales actores implicados en el proceso del desarrollo infantil. Se llevaron a cabo seminarios y reuniones en todo el pas, se realizaron grupos de iniciativa con organizaciones no gubernamentales que trabajan con el arte y la educacin, adems de los programas del propio gobierno, a travs del proyecto Cultura Viva3. En cuanto a los grupos de cultura de la infancia y lo audiovisual, algunas reuniones y eventos sucedidos en 2011 fueron importantes, lo que posibilit la inclusin de un captulo sobre la Cultura de la Infancia dentro del Plan Nacional de Cultura. En julio de ese ao, como parte del evento regular FIL Festival Internacional de Linguagens4 y por iniciativa de la Secretara de Ciudadana Cultural del Ministerio de Cultura, se realiz el 1 Encuentro Nacional Cultura e Infancia en la ciudad de Ro de Janeiro. En este evento que entre funcionarios, dirigentes y coordinadores de proyectos culturales, profesores y empleados del Ministerio de Cultura reuni alrededor de 70 personas de todo el Brasil se formularon las lneas de accin para una poltica cultural para la infancia brasilea. Se abordaron temas comoel valor de la experiencia esttica y cultural para el desarrollo de la infancia plena; la diversidad de visiones, mtodos y prcticas en el usufructo del conocimiento, lenguajes, obras, programas y espacios culturales; los contenidos y producciones artstico-culturales para la infancia y su insercin en los medios; la transmisin oral y la accesibilidad, entre otros. En junio del mismo ao, en San Pablo, el Centro brasileo de medios para nios y adolescentes (MIDIATIVA) inaugur ComKids, que combin cinco ejes de actividades: portal, muestra, el Festival Prix Jeunesse Iberoamericano, workshops y la Jornada de Negocios. El portal es el eje permanente de actuacin del ComKids www.comkids.con.br, un espacio que pretende ser de constante articulacin, debate y difusin de iniciativas en el campo de los medios de calidad destinada a nios, nias y jvenes. La muestra ComKids es un espacio de difusin de contenidos audiovisuales infantojuveniles producidos en todo el mundo y destinado a los nios, nias, familias, profesores y pblico en general. La 5 edicin del Festival Prix Jeunesse Iberoamericano destac el premio de formatos audiovisuales, digitales e interactivos realizados por profesionales de los medios, la cultura y la educacin. Los workshops ofrecieron formacin, intercambio y especializacin para profesionales dedicados a la produccin de contenidos y plataformas para el pblico infanto-juvenil. Y la Jornada de Negocios estuvo destinada a empresarios, productores, canales de televisin y web, con el objetivo de facilitar la circulacin de contenidos y crear oportunidades de inversin y acuerdos entre profesionales del sector. El evento reuni a ms de 800 personas y la 5 edicin del Festival Prix Jeunesse Iberoamericano recibi ms de 200 presentaciones de producciones originales realizadas recientemente en Argentina, Brasil, Chile, Venezuela, Espaa, Cuba, Colombia, Mxico, Uruguay y Ecuador, destinadas a los nios de cultura latina. En julio, en la ya tradicional Muestra Internacional de Cine Infantil de Florianpolis, en el estado de Santa Catarina, se realiz el 7 Encuentro Nacional de Cine Infantil y tambin el Encuentro de la Comisin Nacional de Cine Infantil. Una vez ms, este espacio proporcion la posibilidad de avanzar en los temas pendientes de discusin y en las acciones relacionadas con la infancia, el cine y su distribucin. En agosto, tambin en Ro de Janeiro, el Frum Pensar la Infancia5, actividad que se llev a cabo dentro del Festival Internacional de Cine Infantil6 (FICI), consolid una propuesta de poltica pblica audiovisual para la infancia. En el Forum se disearon y se plasmaron en propuestas diversas acciones de informacin y comunicacin de actividades audiovisuales para la infancia de Brasil.
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Referencia pblica y privada

En Brasil tenemos el Estatuto del Nio y del Adolescente (ECA), artculo de la Constitucin Federal Brasilea que desde 1988 contempla los derechos de la infancia. Se trata de un hito importante y de una iniciativa pionera que se complementa con la institucin del CONANDA (Consejo Nacional de los Derechos de los Nios y de los Adolescentes), conformado por representantes de los ministerios del Gobierno Federal y por entidades no gubernamentales. Adems, podemos destacar grupos de empresas privadas como el movimiento Juntos pelo ECA7 que defini un plan de accin dedicado a la infancia. Ellos estn realizando un mapeo de los trabajos en materia social encarados por estas empresas y por las organizaciones participantes, con la finalidad de discutir sinergias y formas de accin integrales para el apoyo y desarrollo de la infancia. Entre los integrantes de este grupo se encuentran: Instituto Votorantim, Instituto HSBC Solidaridad, Instituto Camargo Corra, Instituto Unibanco e Instituto Paulo Montenegro, la Fundacin Ita Social, Fundacin Telefnica, Fundacin Vale y Fundacin Arcelor Mittal, los bancos Santander y Bradesco, el SESI/SP, SESI/CN, y el GIFE Grupo de Institutos y otras fundaciones y empresas. Todos tienen una actividad relevante en la defensa de la garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes.
MIDIATIVA - Centro brasileo de medios para nios, nias y adolescentes

Creada en abril de 2002, pero con acciones regulares desde 1999, MIDIATIVA8 es una asociacin civil sin fines de lucro, formada por un grupo multiprofesional y multidisciplinar que interviene en las reas de comunicacin, cultura y educacin. En la actualidad MIDIATIVA tiene como objetivo identificar los diferentes elementos que involucran una produccin audiovisual para nios y jvenes, usando para ello ejemplos prcticos. Sus acciones buscan debatir parmetros de calidad, valorando el contenido creativo, brindando apoyo y visibilidad a los profesionales responsables. En sintona con los cambios tecnolgicos y con las nuevas perspectivas de la produccin audiovisual, MIDIATIVA est organizado para constituirse en un punto de encuentro entre profesionales dedicados al trabajo con contenidos de calidad para nios y jvenes en cualquier plataforma multimedia. Realiza muestras, talleres, festivales, encuentros con la industria, workshops de formacin profesional y mantiene un sitio web con informacin sobre la comunidad interesada por los medios de comunicacin e infancia. Durante los aos 2004, 2005 y 2006, con el apoyo de UNICEF y la Fundacin AVINA, MIDIATIVA realiz una investigacin sobre el concepto y el significado de una televisin de calidad en la vida de las familias y los nios brasileos. Los resultados, resumidos en los 10 Mandamientos de la Televisin de Calidad9, fueron muy difundidos en pases como Colombia, Chile, Ecuador, Uruguay, Cuba y Argentina. En 2011 hemos creado desde MIDIATIVA el sello ComKids, una iniciativa para la promocin y produccin de contenidos digitales, interactivos y audiovisuales de calidad para nios, nias y jvenes en Brasil y Amrica Latina. Desde 2008 percibimos que el mercado brasileo y latinoamericano estaba necesitando encuentros que no slo premiaran sino que tambin discutieran, capacitaran y facilitaran el desarrollo del universo electrnico infantil entre los pases de lengua espaola y portuguesa. De esta forma, MIDIATIVA y ahora su sello ComKids ha desempeado un papel importante en la articulacin de productores y actores involucrados e interesados en el universo infantil, dialogando y trayendo informacin y contenidos de las ms diversas partes del mundo, con el propsito de sensibilizar acerca de las diferentes etapas del desarrollo infantil y la aplicacin de ese conocimiento en el momento en que se produce para los nios, lo que constituye una especialidad.
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Debido a sus muchos aos de colaboracin con la Fundacin Prix Jeunesse Internacional10 con base en Mnich, MIDIATIVA tambin tiene una gran coleccin de contenidos y producciones premiadas mundialmente que son utilizadas con fines culturales y educativos. Al respecto vale mencionar que la Fundacin Prix Jeunesse Internacional fue creada en 1964, en Baviera (Alemania) teniendo como miembros fundadores al Estado de Baviera, alMunicipio de Mnichy aBayerischer Rundfunk(la Radio de Bavaria). En 1971, Zweites Deutsches Fernsehen(ZDF, Segunda Televisin Alemana) se uni a la Fundacin. En 1992 se uni Bayerische Landeszentrale fr Neuen Medien(BLM, Central Bvara Nacional para las Nuevas Medias), y en 2005, el grupo privado SuperRTL(canal de TV) tambin se anex al grupo. El objetivo principal de la Fundacin es promover la calidad de las producciones audiovisuales para nios y jvenes. Para ello, quiere arrojar luz sobre las producciones que contienen elementos que permiten que el pblico se sienta cultural y personalmente ms identificado con lo que ve y oye y le ayude a expresarse con mayor facilidad. Al mismo tiempo, se propone aumentar la comprensin y apreciacin de los nios y jvenes por los temas culturales. Su actividad principal es el InternationalPrix Jeunesse Festival, que se celebra cada dos aos. Adems, desarrolla otras actividades que tambin son de importancia para difundir el debate sobre los medios de comunicacin y los nios de todo el mundo, tales como lasMaletas Prix Jeunesse y otras de formacin y programacin general. Muchas actividades de las Maletas han sido realizadas por grupos involucrados en toda Amrica Latina.
El festival
ElFestival Prix Jeunesse Internacionalse celebra cada dos aos en Mnich y para concursar en sus categoras (hasta 6 aos ficcin; hasta 6 aos no ficcin; de 7 a 11 aos ficcin; de 7 a 11 aos no ficcin; de 12 a 15 aos ficcin y no ficcin) los canales de televisin y productores independientes de todos los continentes envan sus producciones. Durante sus cuatro dcadas de trabajo, adems de estas categoras la Fundacin promovi otras tales como In the name of UNESCO (En el nombre de UNESCO), otorgada a producciones que promueven el intercambio y la cooperacin cultural; o In the name of UNICEF (En el nombre de UNICEF), que se destina a programas que se centran en el bienestar durante la infancia. Otra categora que vale la pena mencionar es el Interactivity Prize (Premio interactivo), antiguo Web Prize (Premio web), que selecciona entre las iniciativas de los medios interactivos para nios y jvenes inscriptos (websites, televisin interactiva, videojuegos, celulares, etc.) la que ms se aproxima a la excelencia en sus enfoques. En general, este ltimo premio se otorga a las producciones que tienen como objetivo no slo entretener a su audiencia sino tambin estimular su desarrollo cultural y social en todos los aspectos que los programas puedan contener. Para la realizacin del festival existe una estructura organizacional que fue diseada a lo largo de los aos. En el ao 2000, algunos profesionales de televisin de Amrica Latina preocupados con la escasa participacin de sus pases en el Festival, decidieron crear su propia versin, ms cercana a su realidad. Es de esperar, con la realizacin de la bienal Iberoamericana Prix Jeunesse, tambin lograr una mejora gradual y sostenible de la calidad de las producciones audiovisuales para nios, nias y jvenes de nuestra regin.
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La versin iberoamericana del festival se lleva a cabo desde 2001, siempre en los aos impares, y tiene como objetivo dar un espacio a las producciones destinadas a los nios y jvenes de la comunidad de habla portuguesa y espaola con sus diversidades culturales y regionales. Las tres primeras ediciones se llevaron a cabo en Santiago de Chile, por una iniciativa del Consejo Nacional de Televisin chilena, entonces dirigido por Patricia Politzer y Bernardita Prado. El festival, un xito en nuestra regin, propicia el intercambio entre profesionales de diferentes pases de la comunidad luso-hispnica en conferencias y workshops con reconocidos expertos internacionales. Incluye siempre una muestra de los programas premiados en ediciones anteriores, totalmente abierto a los nios, nias y sus familias. El evento fue trasladado a la ciudad de San Pablo en 2009, debido a los cambios de orientacin en la poltica chilena. Nuestra ONG MIDIATIVA pasa as a liderar el evento con el apoyo de SESC11 San Pablo, el Instituto Goethe, UNICEF y UNESCO, entre otros. En junio de 2011 se celebr la quinta edicin del Festival dentro de nuestra iniciativa ComKids.
Amrica Latina
En la actualidad, numerosos grupos, festivales, encuentros, seminarios y muestras de cine y televisin dedicados a la infancia en Amrica Latina tienen un papel fundamental en el desarrollo de productores que quieren desempear y realizar producciones infantiles. Acciones para la formacin de la mirada de nios y educadores son llevadas adelante, favoreciendo la formacin del pblico y del productor. De algunas reuniones celebradas por un grupo latino fue creada la Alianza Latinoamericana12 (ALA) que, entre otras cosas, representa a Amrica Latina en el proyecto Item Exchange. Se trata de un sistema de intercambio de programas de televisin infantil que es coordinado, creado y administrado por la EBU (European Broadcasting Union, Unin Europea de Radiodifusin). En la actualidad existen proyectos en Europa, Asia, frica y, por medio de ALA, tambin en Amrica Latina. El principal objetivo del Item Exchange es fomentar la produccin, difusin e intercambio de programas de televisin para nios y jvenes. Bajo la coordinacin de Brasil, a travs de MIDIATIVA los pases miembros (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela) se renen anualmente para realizar intercambios y desarrollar otros proyectos de inters regional. Algunos puntos bsicos del grupo que merecen ser destacados son: la importancia de la televisin como vehculo educativo y la necesidad de crear espacios para difundir la cultura de los pueblos latinoamericanos, interactuando con otras historias del mosaico cultural del Item Exchange. Por otro lado, con mucha dedicacin, otras personas y organizaciones crean un mapa muy rico de diversidad de este universo latino, con iniciativas que han existido por aos en varios pases. Entre ellos podemos mencionar: la Red Unial en Cuba, Chulpicine en Ecuador13, Festival Kolibri en Bolivia14, Divercine en Uruguay, Nueva Mirada en Argentina15, TV de Calidad en Colombia16, Cajita Feliz en Chile17, Fundacin + Media en Venezuela18 y en Mxico, La Matatena19. Ms all de estas iniciativas, los canales de comunicacin como Pakapaka20 son el orgullo y referencia para todos nosotros, por su espritu pblico combinado con la modernidad y responsabilidad en el trato con la infancia.
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Los nios cambian y nosotros, productores, tenemos que cambiar junto con ellos
Hoy en da, entender cmo los nios reaccionan o interactan con los medios de comunicacin electrnicos nos demanda estar presentes de forma activa y poder participar en un momento de profunda transformacin cultural. Los nios nacidos en la era de los estmulos constantes son capaces de ejecutar tres, cuatro o hasta cinco actividades de manera simultnea. Son llamados nios multitareas, que observan el mundo a travs de los fragmentos constantes que los medios de comunicacin les ofrecen todo el tiempo. A partir de esta lectura mltiple, los nios construyen sus historias, sus pensamientos, dudas, ideas y conocimientos, conectando informaciones, imgenes, emociones y todo tipo de impresiones. Saben antes, saben siempre, absorben con rapidez y tienen ms posibilidades. Esta oportunidad de trnsito y acceso necesita tambin ser difundida a la mayor cantidad de nios y nias. La comunicacin con el nio o adolescente de hoy pasa por comprender que son nativos de ese mundo multimedia. El desafo es muy grande y, como apasionados que somos, vamos a hacer de este el propsito de nuestro trabajo.
Notas
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Organizaciones de la sociedad civil de inters pblico. Plan Nacional de Cultura: http://www.cultura.gov.br/site/2011/10/27/plano-nacional-de-cultura-30/
Cultura Viva: instituido en los ltimos ocho aos, ha registrado muchas experiencias interesantes dedicadas a la infancia a travs del Pontinhos de Cultura. FIL Festival Internacional de Lenguajes: http://www.fil.art.br/ Frum Pensar la Infancia: http://festivaldecinemainfantil.com.br/2011/index.php/festival/forum FICI, Festival Internacional de Cine Infantil: http://www.festivaldecinemainfantil.com.br/2011/
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Juntos por el ECA: http://www.institutovotorantim.org.br/pt-br/noticias/Paginas/100923_juntosEca.aspx. Naci en 2010 de la movilizacin de doce empresas brasileas e instituciones sociales. Midiativa: www.midiativa.tv/blog 10 Mandamientos de la TV de Calidad: http://www.midiativa.tv/blog/?p=216 Fundacin Prix Jeunesse: www.prixjeunesse.de NT: Servicio Social del Comercio. Alianza Latinoamericana: www.alianzalatinoamericana.tv Chulpicine: http://www.chulpicine.org/ Festival Kolibri: http://www.festivalkolibri.org/ Nueva Mirada: http://www.nuevamirada.com/ TV de Calidad: http://www.comminit.com/tv-de-calidad/category/sites/latin-america/tv-de-calidad Cajita Feliz: http://www.cajitafeliz.tv/ Fundacin + Media: http://www.fmasmedia.org/ La Matatena: http://www.lamatatena.org/ Pakapaka: http://www.pakapaka.gov.ar/
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Actualizando el panorama de la educacin infantil brasilea

ngela Rabelo Barreto1
Dra. en Psicologa (Universidad de Brasilia) Consultora en las reas de polticas educativas y de nivel inicial Brasil
Introduccin
Desde la conclusin del informe de evaluacin de las polticas pblicas de educacin infantil, en 2006, han ocurrido importantes cambios en este campo. Se cre el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (Fundeb), en 2006, ao en el que tambin se aprob la ley que modific la duracin de la enseanza obligatoria a nueve aos, incluyndose a los nios de 6 aos de edad. En el mbito de la asistencia social se avanz en la implementacin del Sistema nico de Asistencia Social (SUAS), profundizndose el traspaso de los recursos de dicha rea para el financiamiento de jardines maternales con convenio y jardines pre-escolares. En el Ministerio de Educacin se definieron y publicaron los Parmetros de Calidad para la Educacin Infantil y en el marco del Plan Nacional de Educacin (PDE), lanzado en 2007, se cre el programa de apoyo a los municipios para la construccin de centros de nivel inicial (ProInfancia). De dichas medidas, tan slo ProInfancia no estaba en la agenda de discusiones durante la realizacin del estudio llevado a cabo conjuntamente por la UNESCO, OCDE y MEC (Ministerio de Educacin y Cultura). Con el objetivo de poner a disposicin del lector el panorama ms actualizado de la educacin infantil, tales medidas se comentan aqu, mientras que se presentan datos ms recientes sobre la oferta de dicha etapa educativa.
Los principales cambios e iniciativas en las polticas y programas para la educacin infantil en el perodo 2006-2010
La creacin del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (Fundeb)
A fines de 2006 se aprob una nueva enmienda constitucional (EC 53/2006) que crea el Fondo de Desarrollo de la Educacin Bsica y de Valorizacin de los Profesionales de la Educacin (Fundeb), en remplazo del Fundef. El Fundeb, con vigencia de 14 aos, abarca toda la educacin bsica y no slo la escuela primaria, extendindose desde el nivel inicial (jardn maternal, jardn de infantes y pre-escolar) hasta la escuela secundaria, inclusive educacin de jvenes y adultos y educacin especial. La distribucin pasa a ser de 20% (y no 15%) de los ingresos tributarios. Se ampla la cantidad de impuestos abarcados y se definen los valores totales anuales de complementacin mnima de la Unin Federativa Brasilea para los tres primeros aos del Fondo (R$ 2 mil millones, R$ 3 mil millones y R$ 4,5 mil millones), pasando a partir del cuarto ao a la participacin del 10% del Fondo (o sea, de la suma de los valores del Fundeb en todas las Unidades Federadas).
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Para la distribucin de los recursos del Fondo la ley de reglamentacin del Fundeb estableci que se definiran cada ao factores de diferenciacin relativos a los diversos niveles y modalidades de enseanza. Para ello se estipularon 15 valores diferentes, que toman en cuenta la ubicacin y la jornada de atencin. Se determin como valor de referencia (1,0) el destinado a los primeros grados de la escuela primaria urbana. Con base en dicho ndice, se define el resto, en una amplitud que se extiende de 0,7 a 1,3. La Enmienda Constitucional 53 ampli tambin la distribucin de los recursos de la asignacin por escolaridad para toda la educacin bsica. El monto de los recursos de dicha contribucin social se divide en los cupos federal, estadual y municipal. El federal equivale a un tercio y el de los estados y municipios a los dos tercios restantes. Los cupos estaduales y municipales se distribuyen proporcionalmente al nmero de alumnos inscriptos en la educacin bsica en las respectivas redes pblicas de enseanza. Es importante destacar que el proceso que culmin con la institucin del Fundeb, en diciembre de 2006, constituy otra evidencia ms de las dificultades enfrentadas en el campo de las polticas educativas para la concrecin de los avances legales anteriores logrados por la educacin infantil brasilea. El jardn maternal fue uno de los aspectos del Fondo que estuvieron en el centro de los conflictos de intereses entre las instancias estaduales y municipales y en los choques entre las reas responsables de las polticas educativas y econmicas, respectivamente. La primera Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC) para la creacin del Fundeb fue enviada al Congreso Nacional en junio de 2005, momento en el que se estaba concluyendo el informe del estudio mencionado al inicio de este texto. No contemplaba los jardines maternales dentro del sistema de financiamiento de la educacin bsica. Los argumentos contrarios a la inclusin de este tipo de atencin, presentados especialmente por los representantes de los estados, siempre mencionaban los costos elevados y la posibilidad de que los municipios aumentaran mucho las inscripciones en dicho segmento y que pasaran a representar una parte muy elevada en la distribucin de los recursos entre las dos instancias. Otro argumento era el de que los jardines maternales podran ser financiados con los impuestos municipales, no incluidos en el Fondo. Contra tal argumento, los defensores de la participacin de los jardines maternales en el Fondo trajeron a la luz los datos de las finanzas de los municipios, que muestran que tan slo un pequeo porcentaje de los mismos presenta una recaudacin propia significativa. En muchos de ellos, la recaudacin era irrisoria: se trataba de 1.565 municipios cuyos impuestos propios representaban menos de R$100 mil reales/ao, segn datos de la Secretara Nacional del Tesoro. La movilizacin de la sociedad civil ejerci una fuerte presin sobre la Cmara de Diputados y en la apertura de la agenda para la tramitacin de la PEC. Articulaciones como Paales Pintados y Fundeb en Serio congregaron a diversas entidades y a parlamentarios comprometidos con los derechos de los nios y de las mujeres y con la participacin legislativa. El movimiento tuvo como reivindicacin destacada la inclusin de los jardines maternales en el Fondo. En el texto finalmente aprobado en la Cmara y en el Senado, el jardn maternal estaba incluido. El desafo que se impuso entonces a la creacin del Fundeb pas a ser la votacin de la ley de reglamentacin. Frente a plazos tan exiguos se delineaba la solucin de reglamentar el Fondo por medio de un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU). En aquel momento, los participantes del Fundeb en Serio presentaron al MEC algunas reivindicaciones. Entre ellas se destacaron la de que las ponderaciones con respecto al valor por alumno por etapa y modalidad de la educacin bsica se establecieran considerndose la estimativa del costo real de cada
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una de ellas, y que el Fundeb abarcara, por un perodo de cinco aos, las matrculas en nivel inicial atendidas por entidades comunitarias sin fines de lucro que estaban en convenio con el poder pblico. A fines de 2006 se promulg la Enmienda Constitucional 53, del 20 de diciembre, y el Decreto de Necesidad y Urgencia 339, del 28 de ese mismo mes, de reglamentacin del Fundeb. Las reivindicaciones del Fundeb en Serio no estaban contempladas. El DNU instituy la Junta de Seguimiento de los Fondos, siendo una de sus atribuciones la de definir, anualmente, las ponderaciones aplicables a la distribucin proporcional de los recursos entre las 15 especificaciones de etapas, modalidades y tipos de establecimientos. Se demarcaron los lmites de 0,70 a 1,30, correspondiendo el ndice 1 a los primeros grados de la escuela primaria urbana. Para el ao 2007, la Junta defini, en febrero, los ndices de 0,80 para el jardn maternal y 0,90 para los jardines pre-escolares; el valor ms elevado (1,30) fue asignado a la escuela secundaria en jornada completa y a la escuela secundaria integrada a la educacin profesional. Los ndices del jardn maternal y del jardn pre-escolar fueron superiores slo a la educacin de jvenes y adultos (con 0,70), no respondiendo, por lo tanto, a criterios de costo real, ya que en el nivel inicial el mismo es ms elevado, especialmente porque exige una cantidad menor de alumnos por profesor. Contradictoriamente, para el nivel inicial, etapa educativa que presenta una mayor demanda de atencin en jornada completa, no se establecieron ponderaciones especiales para dicha situacin, al contrario que en el nivel primario y secundario. Como la reivindicacin de la inclusin en el Fundeb, por un plazo determinado, de las entidades de nivel inicial en convenio con el sector pblico no fue contemplada en el DNU, pas a ser objeto de tratamiento en el Congreso, en el proceso de conversin del DNU a Proyecto de Ley. La reivindicacin de los movimientos en defensa del nivel inicial era que las matrculas de las instituciones que ya estaban en convenio, que cumplieran con criterios de calidad definidos por el respectivo sistema de enseanza, se incluyeran por un perodo mximo de cinco aos en el cmputo de alumnos beneficiados con los recursos del Fundeb. Como los valores transferidos por cada nio variaban mucho de municipio a municipio, la sugerencia era que las eventuales diferencias entre el valor/alumno/ ao del nivel inicial del Fundeb y el transferido a las entidades en convenio se aplicaran rigurosamente en la creacin de la infraestructura de la red escolar pblica para la absorcin progresiva de dichas matrculas. Luego de una ardua disputa en el Congreso Nacional, el DNU se transform en Proyecto de Ley. Finalmente, el 20 de junio de 2007 fue aprobada la Ley 11.494. Las instituciones de nivel inicial en convenio con el sector pblico fueron entonces incluidas en el Fundeb, diferencindose los segmentos de jardn maternal y jardn pre-escolar. Para esta ltima franja etaria pasaron a contar en el Fondo las matrculas registradas en el Censo Escolar de 2006 y por un perodo de cuatro aos. Las matrculas de nios de hasta 3 aos y once meses jardn maternal seran consideradas durante toda la vigencia del Fundeb (14 aos) y contabilizadas cada ao con base en los datos del censo del ao anterior. A todas las instituciones se les plantearon las siguientes exigencias: 1. Ofrecer igualdad de condiciones para el acceso y permanencia en la escuela y atencin educativa gratuita a todos sus alumnos. 2. Comprobar finalidad no lucrativa y aplicar sus excedentes financieros en educacin en la etapa o modalidad previstas en la ley.
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3. Garantizar la asignacin de su patrimonio a otra escuela comunitaria, filantrpica o confesional con actuacin en la etapa o modalidad previstas en la ley o al poder pblico en el caso de finalizacin de sus actividades. 4. Cumplir con estndares mnimos de calidad definidos por el rgano normativo del sistema de enseanza, inclusive es obligatorio que sus proyectos pedaggicos estn aprobados. 5. Poseer certificado del Consejo Nacional de Asistencia Social u organismo equivalente, segn la forma del reglamento (artculo 8).
La Ley 11.494, de 2007, tambin determin nuevos factores de diferenciacin para la distribucin de recursos del Fondo en el ao 2008, que tomaban en cuenta la jornada diaria (simple y completa). Para los jardines maternales pblicos o en convenio de jornada simple se atribuy el factor 0,80; para los que tienen convenio, de jornada completa, 0,95 y a los pblicos con la misma jornada, 1,10. Los jardines pre-escolares de jornada simple recibieron el factor 0,90 y los de jornada completa, 1,15. Reafirm la ley que correspondera a la Junta de Seguimiento de los Fondos la definicin de los valores en los aos siguientes. Para 2009 (Resolucin 932, de 30 de julio de 2008), la Junta aument los factores del jardn pre-escolar, que pasaron a ser de 1,0 para la jornada simple y 1,20 para la jornada completa, valores idnticos a los de la enseanza primaria. Se mantuvieron para los jardines maternales los valores definidos para 2008.
La implementacin del Sistema nico de Asistencia Social (SUAS) y el financiamiento de los jardines maternales
En 2003 tuvo lugar la IV Conferencia Nacional de Asistencia Social y las discusiones y deliberaciones motivaron un proceso de reformulacin del rea. Como resultado, se aprob en septiembre de 2004 la nueva Poltica Nacional de Asistencia Social, por medio de la Resolucin 145 del Consejo Nacional de Asistencia Social (CNAS), y se cre el Sistema nico de Asistencia Social (SUAS). En el mbito del Ministerio de Desarrollo Social y Combate del Hambre (MDS), la permanencia bajo su gestin del financiamiento de jardines maternales y jardines pre-escolares se considera inadecuada en razn de la falta de competencia legal del Sector Asistencia Social para desarrollar una cooperacin tcnica con Estados y Municipios; para realizar el seguimiento y evaluacin del servicio prestado en la red de jardines maternales y jardines pre-escolares; dar orientaciones a la red de nivel inicial y a las Secretaras; capacitar a los dems entes federados; capacitar a los profesionales de la red y producir material de capacitacin y documentos oficiales sobre el Nivel Inicial (Nota tcnica MDS/Departamento de Proteccin Social Bsica, 2004). Estas inconsistencias tambin fueron identificadas por el MEC y por el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, lo que motiv la articulacin entre los tres ministerios. Como resultado, se instituy el Grupo de Trabajo Interministerial con el objetivo de presentar una propuesta para promover la transicin de las acciones desarrolladas por el MDS con relacin a los jardines maternales y jardines pre-escolares desde el mbito de la asistencia social al de la educacin. Se ratific entonces el compromiso de no discontinuidad del apoyo financiero prestado a los jardines maternales en el mbito de la asistencia social hasta que el rea de educacin definiera su sistemtica de financiamiento al nivel inicial.
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La legislacin referida al SUAS instituy un sistema de financiamiento de la asistencia social por medio de pisos para los diferentes niveles de servicios: piso de proteccin bsica y piso de proteccin especial. Se cre un piso de transicin para los servicios prestados que dejaran de ser responsabilidad de la asistencia social, como los jardines maternales. Con la aprobacin del Fundeb y la inclusin de las instituciones de nivel inicial en convenio con el sector pblico en el Fondo, el MDS estableci que el fin de 2008 sera el lmite para la transferencia de recursos del Fondo Nacional de Asistencia Social para apoyo financiero a los jardines maternales. La situacin observada al finalizar el plazo establecido es de incertidumbre en muchos municipios. Entre las razones se encuentran las exigencias para la inclusin en el financiamiento de la educacin (recursos del Fundeb) todava no cumplidas por muchas instituciones y la identidad con un modelo de asistencia social que en realidad se pretende rever con el SUAS. Debido a esto, muchas instituciones, inclusive organismos municipales de asistencia, se muestran resistentes a realizar la transicin de los jardines maternales al rea educativa. Por su parte, en un proceso de produccin colectiva el Ministerio de Educacin elabor orientaciones para los organismos municipales de educacin relativas a los convenios con las instituciones de nivel inicial. Participaron de este proceso dirigentes y consejeros de educacin, movimientos sociales de defensa de la educacin infantil e instituciones en convenio, entre otros segmentos interesados. Las orientaciones, disponibles en el sitio del MEC (www.mec.gov.br), estn siendo utilizadas por varios municipios.
La inclusin del nio de 6 aos en la escuela primaria de nueve aos

La Ley de Directrices y Bases de la Educacin Nacional (LDB) y el Plan Nacional de Educacin (PNE) prevean, de manera gradual, la inclusin del nio de 6 aos en la escuela primaria. Con la Ley 11.274 de 2006 se cre la escuela primaria de nueve aos de duracin, comenzando a los 6 aos de edad. Se estipul el plazo hasta 2010 para que todos los nios de 6 aos se inscriban en la escuela primaria. La Enmienda Constitucional 53 redefini, entonces, el alcance del jardn pre-escolar a los nios de cuatro y cinco aos de edad. El Consejo Nacional de Educacin defini que los nios deben tener 6 aos cumplidos o por cumplir al comienzo del ciclo lectivo para inscribirse en la escuela primaria. Los dems deben permanecer en el nivel inicial. En varias localidades, sin embargo, las normas permiten que los nios que cumplirn los 6 aos durante el ciclo lectivo se inscriban en la escuela primaria. Esta diversidad en la aplicacin de la ley, como tambin las adecuaciones deseables en la organizacin de las redes de enseanza y de las propuestas pedaggicas, no siempre promovidas, continan generando debates en el rea del nivel inicial, demandando ms investigacin. Incluso antes de estas leyes haba nios de 6 aos inscriptos en la escuela primaria. En 2005, segn la Pesquisa Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD), el 24,4% de los nios estaban en la escuela primaria y el 65,3% se encontraban en el jardn pre-escolar, restando casi un 10% fuera de la escuela. En 2007, el 92% de los nios de esa edad estaban en la escuela, la mitad de ellos en el nivel inicial2. Nios de 6 aos seguirn siendo atendidos en el jardn pre-escolar y se espera que as sea ya que muchos cumplen esa edad durante el transcurso del ciclo lectivo.
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La publicacin de Parmetros de Calidad para el Nivel Inicial

El MEC, por intermedio de la Coordinacin General de Nivel Inicial, public en 2005 el documento Poltica Nacional de Nivel Inicial y en 2006 los Parmetros Nacionales de Calidad para el Nivel Inicial y los Estndares de Infraestructura para Instituciones de Nivel Inicial. Los documentos fueron el resultado de discusiones con diferentes sectores del rea, como consejeros de educacin, gestores, investigadores, profesores y tcnicos. Constituyen referencias tanto para los sistemas de enseanza como para los establecimientos de nivel inicial, que el MEC espera que promuevan la igualdad de oportunidades educativas y que tomen en cuenta diferencias, diversidades y desigualdades de nuestro inmenso territorio y de las diversas culturas en l existentes (Presentacin de los Parmetros Nacionales de Calidad para el Nivel Inicial). Se imprimieron 20 mil ejemplares de cada conjunto de dichos documentos, se los envi a secretaras, consejos de educacin e instituciones del rea, estando prevista una nueva impresin, con 100 mil ejemplares. Tambin con vistas a la mejora de la calidad, en 2009 el MEC public los Indicadores de la Calidad en el Nivel Inicial, elaborados bajo la coordinacin conjunta de la Secretara de Educacin Bsica, de Accin Educativa, de la Fundacin Orsa, de la Unin Nacional de los Dirigentes Municipales de Educacin (Undime) y de UNICEF. La publicacin, desarrollada con la participacin de los diferentes segmentos del rea, se caracteriza como un instrumento de auto-evaluacin de la calidad de las instituciones de nivel inicial, por medio de un proceso participativo y abierto a toda la comunidad (Presentacin de los Indicadores de Calidad para el Nivel Inicial).
La creacin del programa de construccin de escuelas, de asesoramiento y de fortalecimiento de la poltica municipal de nivel inicial (ProInfancia)
Entre las acciones del PDE, lanzado en 2007, se destaca el Programa Nacional de Reestructuracin y Adquisicin de Equipamiento para la Red Escolar Pblica de Nivel Inicial (ProInfancia). En el mbito del programa se destinan recursos a municipios definidos como prioritarios y al Distrito Federal, los cuales deben ser aplicados en la construccin, reforma, pequeos arreglos y adquisicin de equipamientos y mobiliario para jardines maternales y jardines pre-escolares pblicos de nivel inicial. Se consideran prioritarios, segn criterios de vulnerabilidad social, los municipios con mayores porcentajes de mujeres jefas de familia, mayores porcentajes de jvenes en situacin de pobreza y menor disponibilidad de recursos para financiamiento del nivel inicial. En cuanto al criterio poblacional, la prioridad se refiere a los municipios con mayor poblacin en dicha franja y mayor concentracin de poblacin urbana. Los criterios educativos priorizan a los municipios con menores tasas de desfasaje edad-grado en el nivel primario y mayores porcentajes de profesores con formacin en nivel superior. El programa es una iniciativa relevante del gobierno federal para el aumento de las oportunidades de acceso al nivel inicial. Sin embargo, sus metas son tmidas frente a la demanda que ha estado presentndose en casi todos los municipios brasileos. En el primer ao de ProInfancia, enviaron declaracin de inters 4.296 intendencias, anuncindole al MEC la necesidad de ampliar las metas y recursos para el programa. El valor transferido para la construccin de nuevas escuelas, adoptndose un modelo de proyecto ejecutivo estandarizado, era inicialmente de R$700 mil por escuela. Actualmente el valor est siendo aumentado hasta R$950 mil. A finales de 2008 estaban construidas o en construccin 1.024 unidades. En 2009, se incluy un nuevo modelo de proyecto, destinado a atender a 120 nios en jornada simple o 60 en jornada completa.
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ProInfancia se ha constituido como un programa de apoyo tcnico y financiero a los municipios en su poltica de nivel inicial, incluyendo asesoramiento pedaggico en otros aspectos de la oferta de dicha etapa educativa, adems de los que se refieren a la construccin de las escuelas. Esto ha exigido una accin articulada entre la Secretara de Educacin Bsica, por intermedio de la Coordinacin General de Nivel Inicial, y el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin (FNDE).
La inclusin del nivel inicial en acciones de apoyo administradas por el FNDE

El nivel inicial viene conquistando espacio en otras polticas y programas del MEC administradas por el FNDE. Esto se vio facilitado, en parte, por la extensin de los recursos de la asignacin por escolaridad a toda la educacin bsica, garantizada en la Enmienda Constitucional 53 de 2006. Debe destacarse la inclusin, a partir de 20093, de las escuelas pblicas de nivel inicial en el Programa Dinero Directo a la Escuela (PDDE), por medio del cual se transfieren recursos para gastos de financiacin, mantenimiento y pequeas inversiones, con base en la cantidad de alumnos inscriptos. De la misma manera, el nivel inicial comenz a ser contemplado en el Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE). Asimismo, el Programa Nacional de Biblioteca de la Escuela (PNBE) pas a incluir, a partir de 2008, 60 ttulos de literatura para nios pequeos de hasta 6 aos, los cuales estn siendo distribuidos en jardines maternales y jardines pre-escolares pblicos. El Programa Nacional de Alimentacin Escolar (PNAE) que antes abarcaba slo a las instituciones pblicas y filantrpicas de nivel inicial se extiende ahora a los comunitarios en convenio con los estados, municipios y Distrito Federal.
Nuevo modelo de implementacin de ProInfantil

ProInfantil (Programa de Formacin Inicial para Profesores en Ejercicio de la Educacin Inicial) comenz su implementacin al momento de la realizacin del estudio de evaluacin, en 2005. Fue desarrollado de manera conjunta entre el MEC, los estados y los municipios. Al MEC le corresponda, adems de la oferta de material didctico y pedaggico, la formacin de formadores y tutores. Para ello, el Ministerio necesitaba contratar a consultores, lo que implicaba costos elevados tanto en recursos financieros como en procesos de gestin. A partir de 2008 se establecieron alianzas con universidades federales que, por medio de sus facultades de educacin, pasaron a responsabilizarse de la formacin de formadores y tutores. Desde su inicio, ProInfantil form a 1.200 profesores de nivel inicial que actuaban sin habilitacin de nivel secundario. Actualmente, se encuentran en proceso de formacin 3.700 profesores y otros 12.597 estn inscriptos en las nuevas clases. El programa se extiende a 22 estados y cuenta con la colaboracin de 14 universidades federales. El nuevo modelo de implementacin posibilit el aumento de escala del programa.
Enmienda Constitucional 59/2009

La Constitucin Federal innov el ordenamiento jurdico al garantizar el acceso al nivel inicial, en jardines maternales y jardines pre-escolares, a los nios de 0 a 5 aos de edad como deber del Estado, evidenciando de manera inequvoca el carcter educativo de dichas instituciones. Resaltando este derecho, la Enmienda Constitucional 59, del 11 de noviembre de 2009, determin la obligatoriedad de la inscripcin en la educacin bsica, pre-escolar, a partir de los 4 aos de edad.
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La innovacin trada por estos preceptos legales rompe con una historia de atencin a la infancia configurada como amparo, filantropa o asistencia social y le confiere una nueva identidad al nivel inicial y un nuevo papel al Estado. A partir de la EC/59 las instituciones de nivel inicial, tanto las pblicas como las privadas particulares, comunitarias, filantrpicas y confesionales son establecimientos educativos pertenecientes a sus respectivos sistemas de enseanza. Como cualquier sector institucionalizado, la gestin del nivel inicial cuenta, entre otros factores, con la legislacin como forma de organizarse para cumplir con objetivos y finalidades propios.
Nuevos Lineamientos Curriculares para el Nivel Inicial

Siguiendo los avances constitucionales, recientemente el Consejo Nacional de Educacin (CNE), por medio de la Cmara de Educacin Bsica (CEB), revis los Lineamientos Curriculares Nacionales para el Nivel Inicial (DCNEI) (Resolucin 5/2009) y reforz esta nueva identidad del nivel por medio del Dictamen CEB/CNE 20/2009, que determina: La atencin en jardines maternales y jardines pre-escolares como un derecho social de los nios se concreta en la Constitucin de 1998, con el reconocimiento del Nivel Inicial como deber del Estado para con la Educacin () A partir de este nuevo ordenamiento legal, los jardines maternales y jardines pre-escolares pasaron a construir una nueva identidad en la bsqueda de superacin de posiciones antagnicas y fragmentadas, ya sean asistencialistas o pautadas desde una perspectiva preparatoria para etapas posteriores de escolarizacin. La construccin de los contenidos curriculares del nivel inicial exige un conjunto de prcticas que busquen articular las experiencias y los saberes de los nios con los conocimientos culturales, artsticos, ambientales, cientficos y tecnolgicos para promover su desarrollo integral (Resolucin CEB/CNE 5/2009). De esta forma, los jardines maternales y jardines pre-escolares constituyen establecimientos educativos pblicos o privados, que educan a los nios de 0 a 5 aos y 11 meses de edad, por medio de la implementacin de una propuesta pedaggica previamente elaborada y desarrollada por profesores habilitados. As, el centro de la planificacin curricular es el nio que, en las interacciones, relaciones y prcticas cotidianas vivenciadas, construye su identidad personal y colectiva, juega, imagina, aprende, observa, experimenta, cuestiona y establece sentidos sobre la naturaleza y la sociedad, produciendo cultura (Resolucin CEB/CNE 5/2009).
La situacin actual de la oferta de nivel inicial

Desde 2005, ao en el que el informe aqu destacado se concluy, hasta 2007, ao para el cual existen datos de la Pesquisa Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD), se observ una expansin del acceso al nivel inicial un poco ms pronunciada que en los perodos anteriores. El crecimiento, sin embargo, ha sido insuficiente para hacer frente a las demandas evidentes en los municipios y para alcanzar las metas planteadas por el Plan Nacional de Educacin. Adems de restringido, el acceso es desigual. Analizando los dos grupos de edad (0 a 3 y 4 a 5 aos), correspondientes a los segmentos de jardn maternal y jardn pre-escolar luego de la ley de ampliacin de la enseanza de nivel primario a nueve aos de duracin, se observa que el porcentaje de nios de hasta 3 aos que estaban insertos en el sistema educativo, que era del 13% en 2005, alcanz el 17,1% en 2007. Para la franja de 4 y 5 aos, aument del 62,8% al 70,1% en el mismo perodo.
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Tabla 2 - Crecimiento de unidades educativas de nivel inicial Ao 2003 2004 2005
Unidades educativas 16.073 16.083 16.298
2006 16.432 Por otro lado, las oportunidades de asistir al nivel inicial siguen siendo mayores o menores segn las caractersticas sociales de los nios y sus familias. Se destacan para los dos segmentos etarios las 2007 16.504 desigualdades debidas a los ingresos de la familia, a la situacin de domicilio y a la regin, y en menor 2008 16.737 grado al color y al sexo (Cuadros 1 y 2). 2009 17.180
La brecha que separa a los ms pobres de los ms17.726 ricos en la oportunidad de asistir a un establecimien2010 to de nivel inicial se muestra perversa tanto para los nios de hasta 3 aos como para los de 4 y 5. Si un tercio de la poblacin de los nios de hasta 3 aos perteneciente al grupo de familias ms adineradas Fuente: Datos relevados por la DINIECE. asiste al nivel inicial, para los ms pobres el porcentaje es tan slo del 10%. En el caso de los nios de 4 y 5 aos, casi el 90% de los ms ricos se encuentran inscriptos en el sistema educativo, mientras que entre los ms pobres ese porcentaje es de aproximadamente el 62%. Cuadro 1 - Tasa de asistencia al jardn maternal/escuela, nios de 0 a 3 aos, por sexo, color, situacin del
domicilio, grandes regiones y franjas de ingreso mensual familiar per cpita, 2005 a 2007, Brasil 0 A 3 AOS DE EDAD 2005 Brasil Sexo Hombres Mujeres Brecha Color Blanco Negro o mestizo Brecha Situacin del domicilio Urbano Rural Brecha Grandes regiones Norte Nordeste Sudeste Sur Centro-Oeste Brecha Sudeste-Norte Renta familiar mensual per cpita 20% ms pobres 20% ms ricos Brecha 13 2006 13,3 2007 17,1 Crec. 2005-2007 4,1
13,3 12,7 0,6
16,1 14,8 1,3
17 17,3 -0,3
3,7 4,6
14,5 11,6 2,9
17,1 13,8 3,3
19,4 14,9 4,5
4,9 3,3
15,2 4,6 10,6
17,6 6,6 11
19,6 6,4 13,2
4,4 1,8
5,8 11,7 15,8 16,1 10 10
8 13,3 19,2 18,3 11,5 11,2
7,5 13,1 22,1 21,3 13,3 14,6
1,7 1,4 6,3 5,2 3,3
8,2 29,6 21,4
9,5 32,3 22,8
10,2 36,2 26
2 6,6
Fuente: IBGE, Investigacin Nacional por Muestra de Domicilios 2005, 2006 y 2007.
Cuadro 2 - Tasa de asistencia al jardn maternal/escuela, nios de 4 y 5 aos, por sexo, color, situacin del domicilio, grandes regiones y franjas de ingreso mensual familiar per cpita, 2005 a 2007, Brasil
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Residir en rea urbana o rural es otro aspecto que tiene un impacto importante en la oportunidad de acceso al nivel inicial. Esto probablemente refleje no slo factores relacionados a la estructura de la oferta, sino tambin a la cultura y al modo de vida en el rea rural. Es un hecho conocido por todos que entre los fenmenos que impulsaron al nivel inicial en Brasil y en otros pases se destaca la urbanizacin y con ella los cambios en el contexto familiar, como el trabajo femenino fuera del hogar y modificaciones en los valores sobre cuidado y educacin de los nios. Sin embargo, la reduccin de la poblacin rural, que hace difcil organizar la oferta en las cercanas del domicilio de los nios, seguramente tiene un peso muy importante en la baja cobertura educativa en el rea rural, especialmente para los nios ms pequeos. Si para los nios en los primeros aos de la edad de escolaridad obligatoria muchas veces el acceso a la escuela se vuelve penoso, con largas caminatas o precariedad del transporte escolar, para los ms pequeos se acentan las dificultades. Los datos de la PNAD 2007 muestran que la cantidad de nios de hasta 3 aos que van al jardn maternal es tres veces mayor en el rea urbana que en la rural. Tambin para la franja de 4 y 5 la diferencia de acceso es pronunciada (73,8% y 54,9%, respectivamente). Se observa, sin embargo, que comparado a lo que se verificaba dos aos antes (2005), hubo un aumento expresivo de la oferta escolar para los nios de dicha franja etaria residentes en el rea rural. Las diferencias de acceso a la educacin entre las grandes regiones para los nios de hasta 3 aos muestran que el Sur y el Sudeste presentan porcentajes un poco superiores al 20%, distancindose del Nordeste y del Centro-Oeste, con un 14,1% y un 13,3%, respectivamente. La regin Norte muestra un acceso muy inferior a las dems (7,5%). Tales diferencias reflejan en gran parte la participacin del rea rural en el total de la poblacin, aunque se deba tambin a otros factores, como polticas y programas implementados a lo largo de las ltimas dcadas en algunos estados, aumentando la prestacin de este servicio. El crecimiento entre 2005 y 2007 fue mayor en las regiones en las cuales la oferta era ms expresiva. Con respecto a la franja de 4 y 5 aos, la superioridad de la regin Nordeste en el indicador de acceso a la educacin (78,8%) ha llamado la atencin de los estudiosos. Se observa que esta regin supera ligeramente al Sudeste (75,2%) y que estas dos se alejan bastante del Sur, Centro-Oeste y Norte (56,9%, 54,9% y 59,7%, respectivamente). La superioridad del Nordeste, regin que generalmente presenta bajos indicadores en el rea social, ha sido atribuida al direccionamiento hacia sus municipios de apoyo financiero proveniente de programas federales de incentivo a la atencin pre-escolar, especialmente en la dcada de los aos 80. La poblacin negra o mestiza contina presentando una desventaja en el acceso al nivel inicial, tanto para los nios de hasta 3 aos (14,9% y 19,4%, respectivamente) como para los de 4 y 5 aos (68,2% y 72,5%).
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Renta familiar mensual per cpita 20% ms pobres 8,2 9,5 10,2 Crecer Juntos para la Primera Infancia. Encuentro Regional de Polticas Integrales 2011 20% ms ricos 29,6 32,3 36,2 Brecha 21,4 22,8 26
2 6,6
Cuadro 2 - Tasa de asistencia al jardn maternal/escuela, nios de 4 y 5 aos, por sexo, color, situacin del domicilio, grandes regiones y franjas de ingreso mensual familiar per cpita, 2005 a 2007, Brasil 4 Y 5 AOS DE EDAD 2005 2006 2007 Crec. 2005-2007
Brasil Sexo Hombres Mujeres Brecha Color Blanco Negro o mestizo Brecha Situacin del domicilio Urbano Rural Brecha Grandes regiones Norte Nordeste Sudeste Sur Centro-Oeste Brecha Sudeste-Norte Renta familiar mensual per cpita 20% ms pobres 20% ms ricos Brecha
62,8
67,6
70,1
7,3
62,5 63,1 0,6
67,1 68,1 1
69,6 70,7 1,1
7,1 7,6
65,3 60,6 4,7
70,2 65,4 4,8
72,5 68,2 4,3
7,2 7,6
67,5 44,5 23
72 50 22
73,8 54,9 18,9
6,3 10,4
48,5 70,9 67,3 49,1 49,9 18,8
54,6 73,8 73,5 53,7 54,7 18,9
59,7 76,8 75,2 56,9 54,9 15,5
11,2 5,9 7,9 7,8 5
52,9 86,9 34
58,5 88,3 29,8
61,9 89,4 27,5
9 2,5
Con respecto a los nios de 6 aos de edad, los datos de 2007 muestran que el 90,1% se encuentran en la escuela. Aunque menos pronunciadas, se verifican desigualdades en el acceso educativo de dichos nios: si prcticamente la totalidad (97,8%) de los oriundos del sector ms adinerado se encuentra en Cuadro 3 - en Asistencia 2009, la escuela, el sectorescolar, ms pobre elBrasil porcentaje es bastante menor (88%). De acuerdo aEdad la legislacin, dependiendo del mes de nacimiento, los nios de 6 aos deben estar en el Pob. total Asist. escuela % del total nivel inicial o en el nivel primario4. Segn la PNAD, del total de estos nios, el 42,5% se encuentra en la 0 2.569.681 58.023 2,3 escuela primaria, el 28,8% en el jardn pre-escolar y el 20,5% en clases de alfabetizacin. No es posible 1 clases forman 2.589.122 230.465 primaria. De 8,9 saber si dichas parte o no de la escuela los 630 mil nios de esta edad que asisten a clases el 40,8% est en el Nordeste. 2 de alfabetizacin, 2.648.473 527.515 19,9
3 4 5 2.729.548 2.847.918 2.796.647 1.121.364 1.862.666 2.361.918 41,1 65,4 84,5
20% ms ricos Brecha
86,9 34
88,3 29,8
89,4 27,5
2,5
Abordaje integral del desarrollo infantil 157
Cuadro 3 - Asistencia escolar, 2009, Brasil

Edad 0 1 2 3 4 5 6 Total
Fuente PNAD/IBGE.
Pob. total 2.569.681 2.589.122 2.648.473 2.729.548 2.847.918 2.796.647 2.986.499 19.167.888
Asist. escuela 58.023 230.465 527.515 1.121.364 1.862.666 2.361.918 2.790.594 8.952.545
% del total 2,3 8,9 19,9 41,1 65,4 84,5 93,4 46,7
Consideraciones finales
Los cambios ocurridos en este breve perodo que separa la conclusin del informe y su publicacin dejan en evidencia una tendencia de consolidacin del nivel inicial en el mbito del sistema educativo. Resulta innegable que la inclusin de dicha etapa educativa en los mecanismos de financiamiento de la educacin bsica, como el Fundeb y la asignacin por escolaridad, representa una oportunidad sin precedentes de inflexin en las polticas pblicas de educacin infantil, tanto en el mbito federal como en el de los municipios. No obstante, an no es posible verificar el impacto del Fundeb. Como la distribucin de los recursos del Fondo en cada estado se realiza sobre la base de matrculas existentes al ao anterior, se genera la necesidad de un esfuerzo inicial de creacin de nuevas vacantes, lo que exige la construccin de nuevos espacios. Con respecto a las instituciones en convenio, las mismas pasaron a tener lugar en el Fundeb recin en 2008 y todava no hay informacin sobre cmo est funcionando esta inclusin en los municipios, si por ejemplo esto redund en un aumento de recursos para las instituciones. Adems, si los recursos financieros son fundamentales, no son suficientes para una poltica de educacin basada en estndares de calidad y equidad. Este es especialmente el caso del nivel inicial, que se vio ampliado en el territorio nacional en detrimento de la calidad y con exclusin de segmentos de la poblacin que tanto podran beneficiarse con ella. Las iniciativas en el mbito federal, como las orientaciones a los sectores municipales de educacin para que se responsabilizaran por las instituciones en convenio, el apoyo financiero para la expansin de la red de escuelas pblicas de nivel inicial, las orientaciones a los municipios en el establecimiento de sus polticas y de estndares de calidad del servicio, la inclusin del nivel inicial en programas de apoyo a los sistemas de enseanza, como el PDDE, el PNATE, la Biblioteca Escolar, etc., responden a problemas identificados en el informe y que demandaban actuacin del MEC. Debern presentar impactos expresivos en el rea y deben ser objeto de monitoreo y evaluacin por parte del Ministerio. Finalmente, es relevante mencionar que el MEC, por medio del Consejo Nacional de Educacin y de la Secretara de Educacin Bsica (SEB), dio inicio a la revisin de los Lineamientos Curriculares Nacionales para la Educacin Bsica, inclusive del nivel inicial. Estn siendo discutidas orientaciones curriculares para esta etapa educativa, bajo coordinacin de la SEB y con participacin de los dirigentes
158
municipales, sectores acadmicos y profesionales del rea. Adems de ser referencia para los sistemas de enseanza y para jardines maternales y jardines pre-escolares, debern constituir una base para la revisin de los cursos de formacin de profesores de nivel inicial.
Notas
1
Texto actualizado por Marina Silvestre de Alencar. Directora de Currculos y Educacin Integral. Secretara de Educacin Bsica. Ministerio de Educacin, Brasil. Abril de 2012. Los que se encuentran en clases de alfabetizacin han sido contabilizados en el nivel inicial. Segn Decreto de Necesidad y Urgencia 455, de 28 de enero de 2009, transformado en la Ley 11.947, del mismo ao.
2 3 4
El Consejo Nacional de Educacin, en el Dictamen CEB/6/2005, determina que los sistemas de enseanza debern establecer las condiciones para la inscripcin de nios de 6 (seis) aos en la Escuela Primaria con respecto a la edad cronolgica: que tengan 6 (seis aos) cumplidos o que cumplan los seis aos al comienzo del ciclo lectivo. Muchos consejos estaduales y municipales, sin embargo, definieron la inscripcin en la escuela primaria de nios que cumplen 6 aos durante el ciclo lectivo. El mes de referencia difiere en los diversos sistemas.
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Los planes de educacin obligatoria y otras polticas de Estado en Paraguay

Dora Ins Perrotta
Directora General de Educacin Inicial y Escolar Bsica Ministerio de Educacin y Cultura, Paraguay
Presentacin
El Paraguay es un pas mediterrneo ubicado en la zona central de Amrica del Sur, con una superficie de ms de 406 mil km2 y una poblacin total estimada en ms 6.300.0001 habitantes (datos del 2009), con una estructura joven en la que el 45% del total tiene menos de 20 aos. Es miembro del MERCOSUR desde su creacin en 1991. El nmero total de nios y nias de 0 a 8 aos est estimado en ms de 1.315.0002 en 2009 y constituye el 21% de la poblacin total proyectado para ese ao. Considerando las proyecciones poblacionales para el perodo 2008-2015, la tendencia es hacia su estabilizacin, con un crecimiento leve y una incidencia gradualmente decreciente en el conjunto de la poblacin total, al pasar de constituir de 23% a un 21% entre inicios y fines de dicho perodo. Es importante considerar adems que de este grupo de poblacin, la infancia indgena de 0 a 9 aos, en 2002, sumaba un poco ms de 30.000 nios, distribuidos en forma bastante equilibrada entre varones (51%) y nias (49%) Los habitantes indgenas del Paraguay estn constituidos por cinco familias lingsticas y veinte etnias o pueblos. El Censo Nacional Indgena de Poblacin y Viviendas 2002 estableci una poblacin total de 89.169 habitantes, que representa el 1,7% de la poblacin total del pas, con una diferenciacin zonal y generacional importante, pues es fundamentalmente rural (91% vive en las zonas rurales) y joven (57% del total tiene de 0 a 19 aos). Histricamente, Paraguay ha atravesado por diversos problemas sociales, econmicos, culturales y polticos vinculados a condicionamientos externos e internos, a los que se han dado respuestas parciales y limitadas. Actualmente, desde el Estado paraguayo la poltica pblica para el desarrollo social Paraguay para Todos y Todas promueve polticas universales que potencian una real presencia del Estado en la gestin del desarrollo de la sociedad, de modo de garantizar el ejercicio y goce de los derechos humanos. Al mismo tiempo, reconoce la situacin de pobreza y exclusin social en la que se encuentran familias, grupos y comunidades, por lo que enfatiza acciones dirigidas a dar respuestas concretas a esta situacin. Las acciones contenidas en las polticas pblicas paraguayas de todos los sectores reconocen y se fundamentan, entre otros, en los principios de: Gobernabilidad. La concrecin de la poltica se basa en acuerdos que involucran a los tres poderes del Estado. Universalidad. Todas y todos los habitantes del territorio nacional tienen acceso a bienes y servicios pblicos; los ms pobres sern sujetos de acciones focalizadas en procesos de inclusin social. Igualdad. Reconoce que todas las personas son iguales en dignidad y en derechos.
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Equidad. Igualdad de oportunidades a favor de aquellas personas, familias, colectivos, grupos y comunidades que se encuentren en situacin de mayor rezago. Participacin social y protagnica. Desde el territorio la gente dinamiza procesos de desarrollo social basados en las necesidades reales con el apoyo de la gestin pblica. Diversidad. Contempla el pluralismo cultural, valora y permite a cada persona desarrollarse con igualdad de oportunidades y con derecho a su cultura, idioma y forma de vivir. Articulacin, coordinacin, complementariedad e integralidad. Supone que las acciones lleguen al territorio social de manera integral e integradas, teniendo como centro al sujeto social. Transparencia, eficiencia y eficacia. Que los recursos que se asignan para la implementacin tengan un retorno social tico altamente positivo para toda la poblacin.
En este contexto, poner de manifiesto el nuevo escenario socio-poltico responde a la necesidad de instalar una nueva agenda de lo pblico en educacin. Esta nueva agenda debe integrar lo ya realizado, las lecciones aprendidas y las experiencias educativas desarrolladas por los maestros y maestras del Paraguay a la necesidad de construir colectivamente un marco conceptual, basado en las ltimas investigaciones nacionales e internacionales en cuanto al acceso, calidad, gestin escolar e innovaciones pedaggicas pertinentes al contexto paraguayo. A su vez, se debe apelar a un diseo de estrategias coherentes para implementar y adecuar este marco conceptual en las diferentes comunidades educativas locales. Se trata de responder a la necesidad de mirar al sistema educativo nacional en el contexto histrico social concreto en el que se enmarca el Plan Nacional de Educacin 2024. Asumir este contexto responde igualmente a la concepcin de seres histrico-sociales con que son asumidos los sujetos de la educacin. En este nuevo contexto histrico, el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) asume la tarea de socializar progresivamente sus propuestas para el sector educativo, no desde la verdad absoluta sino desde procesos de construccin participativa y de espacios comunitarios de aprendizaje. Esto obedece a que ya no existe un modelo terico capaz de responder a los desafos o necesidades de la educacin paraguaya, sino que este modelo se debe ir construyendo, articulando diferentes niveles de saberes, hasta encontrar una propuesta que tenga sentido para los diferentes actores. El Plan Nacional de Educacin 2024 representa la hoja de ruta de la poltica educativa y establece la agenda prioritaria en la gestin pblica orientada a producir las transformaciones necesarias que garanticen una educacin de calidad para todos y todas a lo largo de toda la vida. Busca revertir el rezago histrico de la poblacin paraguaya en materia educativa con una nueva concepcin emancipadora. Al mismo tiempo, intenta responder a los desafos actuales de la educacin, adems de su mejoramiento continuo de acuerdo a la dinmica de los requerimientos sociales y de las nuevas tendencias mundiales y educacionales.
Marco legal de la educacin paraguaya

Con la cada de la dictadura en 1989, la educacin en el Paraguay adquiri gran relevancia, lo cual se plasma en la Constitucin Nacional del ao 1992. En la Constitucin Nacional se establece que toda persona tiene derecho a la educacin integral y permanente y se dispone la eliminacin de los contenidos educativos de carcter discriminatorio. Adems, determina que la erradicacin del analfabetismo y la capacitacin para el trabajo son objetivos permanentes del sistema educativo. Asimismo, garantiza
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el derecho de aprender y la igualdad de oportunidades de acceso a los beneficios de la educacin, adems de la libertad de ensear sin ms requisitos que la idoneidad y la integridad tica. Establece la obligatoriedad y gratuidad de la Educacin Escolar Bsica (EEB). Otro aspecto enfatizado en la Constitucin es la enseanza en la lengua materna, afirmando que en los comienzos del proceso escolar se realizar la enseanza en la lengua oficial materna del nio. A su vez dispone que el sistema y el proceso educativo deben desarrollarse en el contexto de la cultura de la comunidad. Por otro lado, expresa que los recursos destinados a la educacin en el Presupuesto General de la Nacin no sern inferiores al 20% del total asignado a la Administracin Central, excluyendo los prstamos y las donaciones. En 1998 se promulga la Ley 1.264 General de Educacin. Esta ley establece los principios generales para la educacin pblica y privada del Paraguay y otorga a la educacin un lugar prioritario para la consolidacin de la democracia, la disminucin de las desigualdades y la apertura de nuevas oportunidades para todos los habitantes del pas. Asimismo, garantiza la igualdad de oportunidades para acceder a los beneficios de la educacin y para trabajar en la docencia. Teniendo en cuenta entre otros considerandos que es funcin del Estado paraguayo garantizar el derecho que tiene toda persona a una educacin integral y permanente en igualdad de oportunidades, el 15 de febrero de 2011 se promulg la Ley 6.162 que establece la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial y de la educacin media. Ante la ausencia de un marco normativo que garantice la inversin en educacin y la efectivizacin de la obligatoriedad en la educacin inicial, bsica y media, el MEC ha formulado un proyecto de ley para el financiamiento de la educacin obligatoria de Paraguay, prximo a ser presentado al parlamento nacional.
Hacia la poltica pblica: Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011-2020
El Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia (PNDIPI) 2011-2020 es la hoja de ruta de la poltica pblica que propone una gestin interinstitucional articulada a travs de los programas y proyectos vigentes en las instituciones involucradas en la atencin a la primera infancia y aquellos que se generen en lo sucesivo. Apunta a las generaciones del bicentenario y a las que vendrn, buscando el desarrollo integral de todos los nios y nias de 0 a 8 aos que viven en el Paraguay. Es importante destacar que se ha conformado una mesa interinstitucional entre tres secretaras de Estado: Ministerio de Educacin y Cultura, Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social y la Secretara Nacional de Niez y Adolescencia. Durante el proceso de diseo y elaboracin se ha promovido la participacin, consulta y validacin con diferentes actores: nios y nias de 6, 7 y 8 aos; adolescentes; familias; ONG; fiscalas; autoridades educativas de las regiones sanitarias; intendentes; gobernadores; Coordinadora por la niez del frente parlamentario; consejos de niez; especialistas en educacin y salud; y Secretara de la Niez, entre otros involucrados a travs de mesas de trabajo y foros regionales. El documento del PNDIPI forma parte de la Poltica Nacional de la Niez y Adolescencia (POLNA 20032013) y de la Poltica Pblica para el Desarrollo Social 2010-2020 dentro de la cual se consolidan las orientaciones, compromisos y estrategias vigentes, as como de las nuevas polticas sectoriales de calidad de vida y salud con equidad, de desarrollo de la educacin y la cultura y de proteccin social y, en relacin con ellas, los planes, programas y proyectos que las implementan.
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El Plan es una iniciativa de las instituciones pblicas y de los miembros del Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia que convoca a todo el Sistema Nacional de Proteccin y Promocin Integral de la Niez y Adolescencia (SNPPINA), ente descentralizado y mixto. Su objetivo es definir aspectos estratgicos orientados al logro de resultados en la primera infancia, al vnculo con la familia y la comunidad y al fortalecimiento de la intervencin institucional. Para la presente poltica, la primera infancia es la etapa de desarrollo del nio y la nia, desde su nacimiento hasta los 8 aos de edad. Es en la misma que su atencin necesariamente debe ser integral para incluir el cuidado o proteccin que requiere y necesita, para preservar la vida en sus aspectos bsicos (salud, nutricin, prevencin y afecto) y favorecer su sano y adecuado crecimiento. Por ello, el Plan busca proteger, promover y asistir a la primera infancia como sujeto de derecho con los derechos establecidos en forma especfica por la Convencin sobre los Derechos del Nio. Tambin comprende a todos aquellos que estn enmarcados en los derechos humanos y que son inherentes a toda persona humana y durante toda su vida. Entre los principios del plan se destacan la universalidad y la no discriminacin, la atencin al inters superior del nio y la nia, la integralidad, la participacin, el juego y el respeto a la lengua materna, entre otros.
Objetivos del Plan

En forma general: Garantizar la vida plena, crecimiento y desarrollo integral mediante la asistencia, proteccin y promocin de los derechos. En forma especfica: a. Promover y proteger los derechos del nio y la nia con la participacin de los mismos, las familias y comunidades. b. Restituir los derechos a la primera infancia socialmente excluida, reparando los deterioros y daos sufridos. c. Romper la transmisin generacional de la pobreza. d. Aumentar y racionalizar la inversin social en la primera infancia, para incrementar su impacto y su efectividad en el mediano y largo plazo.
Situacin y principales avances en la salud de la primera infancia

La situacin actual de la salud, enfermedad y mortalidad de los nios y nias, las mujeres embarazadas por primera vez y las madres muestra, a travs de un gran nmero de indicadores, que en los ltimos aos se ha ido avanzando lentamente y que an queda mucho por hacer para lograr elevar la calidad de vida de la primera infancia y garantizar su proteccin integral desde la etapa de su gestacin. El nuevo Plan Nacional de Promocin de la Calidad de Vida y Salud con Equidad de la Infancia 201020151, del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, intenta abordar, en toda su complejidad, la problemtica de la salud de la infancia desde sus determinantes sociales. Para ello destaca la importancia de la primera infancia para el posterior desarrollo de las personas. Y entiende que las limitaciones y daos producidos por el contexto de pobreza, la desigualdad social, los problemas ambientales, la violencia intrafamiliar y las enfermedades, entre otros, se pueden reproducir a todos los ciclos de vida, desde esta etapa. En ese sentido, sus metas para 2015 estn definidas por los indicadores nacionales, que son a su vez las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
164
El objetivo general del Plan es elevar la calidad de vida y la salud de la infancia mediante su promocin, garantizando sus derechos a travs de ambientes familiares y comunitarios protectores y del acceso a servicios sanitarios equitativos, integrales y de calidad. La lactancia materna exclusiva se presenta como una estrategia orientada a lograr la alimentacin, nutricin, proteccin y el desarrollo infantil. Es promovida desde las distintas direcciones operativas del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social que atienden la salud de la infancia y de la madre. Es implementada en los hospitales amigos de la niez y en los servicios de salud a travs de los Diez Pasos de la Lactancia Materna Exclusiva y la lnea de accin Maternidad Segura. Tambin desde la ONG Liga de la Leche del Paraguay, que desde su fundacin (1983) y asociada a la Liga Internacional de la Leche viene generando acciones de sensibilizacin y de implementacin de la estrategia de la lactancia materna exclusiva entre las embarazadas y las madres, a travs de visitas domiciliarias y hospitalarias y capacitaciones, entre otros. Respecto de la inmunizacin por vacunas, el Programa Ampliado de Inmunizaciones, del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, ha establecido una diversidad de estrategias para lograr su universalizacin. En el corto y mediano plazo y como uno de los ejes estratgicos, la implementacin de la nueva poltica de salud con base en el sistema de Redes de Atencin a la Salud, cuyo ncleo central son las Unidades de Salud de la Familia (USF) instaladas en las localidades o compaas de los distritos priorizados, posibilitar la atencin sanitaria de la familia, mediante la Red de APS (Atencin Primaria de la Salud), para pasar de una forma asistencialista y fragmentada a su promocin integral, involucrando a la comunidad en todo el proceso. La promocin que realiza el Equipo de Salud de la Familia incluye el diagnstico de la comunidad, los servicios de prevencin (controles peridicos de la salud materno infantil) y la educacin para la salud y la calidad de vida. Adems, comprende la asistencia a los enfermos y, en caso necesario, la transferencia a los otros servicios de salud y el posterior seguimiento para su recuperacin y rehabilitacin; las visitas domiciliarias; y las alertas al sistema ante los riesgos y las amenazas a los que estn expuestas las familias en sus contextos, como brotes y epidemias de gripe, dengue y fiebre amarilla, entre otros. A su vez, la Red de APS tiene como respaldo y complemento a otras tres redes, con las que forma las redes principales del Sistema Nacional de Salud, que se estn activando en la coyuntura actual, como la Red de Policlnicas de Especialidades; de Urgencias; y de Atencin Hospitalaria. A pesar de todo lo realizado, cules son aquellas dificultades que persisten? La mortalidad infantil, antes de cumplir 1 ao de edad, y entre 1 y 4 aos, sigue siendo elevada. La tasa registrada de mortalidad infantil antes de cumplir el primer ao de vida es de 15,5 por mil nacidos vivos; mientras que la de los nios y nias menores de 5 aos es de 18,7 por mil nacidos vivos. Estas son prevenibles en gran parte. Slo un 25% de la poblacin menor de 1 ao goza de la lactancia materna exclusiva. Del total de mujeres embarazadas registradas y asistidas en los servicios de control prenatal, el 30% sufre de desnutricin. La infancia con discapacidad de 0 a 9 aos, registrada, es de 5.784 en total.
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Situacin y avances de la educacin inicial y del primer ciclo de la escolar bsica

La educacin inicial est organizada en dos modalidades, formal y no formal, y en cuatro etapas: maternal (0 a 3 aos), pre-jardn (3 aos), jardn (4 aos) y preescolar (5 aos). Por su parte, el primer ciclo de la educacin escolar bsica est orientado a los nios y las nias de 6 a 8 aos y est organizado por grados, del primero al tercero. Con la nueva Ley de Obligatoriedad y Gratuidad de la Educacin Inicial y la Educacin Media, promulgada en febrero de 2011, se establece la obligatoriedad y gratuidad de la educacin inicial, por lo que el preescolar ya es obligatorio en todo el pas. Esta obligatoriedad apunta a que los padres enven a sus hijos a un servicio educativo tomando conciencia de que es un derecho del que los nios y nias deben gozar. En este marco, el Ministerio de Educacin y Cultura desarrolla programas y proyectos que apuntan a fortalecer la atencin integral de los nios y nias. Entre ellos se destacan: la actualizacin de la normativa pedaggica y administrativa para la enseanza de los nios y nias; la formacin inicial y la capacitacin en servicio de los docentes; el Marco Curricular de la Educacin Inicial; programas diferenciados para maternal, jardn y preescolar; un nuevo diseo curricular para la formacin, especializacin y profesionalizacin docente en educacin inicial; un reglamento de la educacin inicial y preescolar y una red de tcnicos zonales de educacin inicial para asistir a los centros educativos formales y no formales y promover el nivel. Como una experiencia innovadora surge la implementacin del Proyecto Matemticas Grandes para Nios Pequeos, denominado Tikichuela Matemtica en mi Escuela (2010-2012), cuya poblacin meta son los nios y nias de 5 y 6 aos de reas urbanas y rurales de un departamento del pas. Esta experiencia incorpora materiales educativos adecuados para docentes/educadores y para nios y nias. Los docentes/educadores son capacitados en la metodologa de radio interactiva para la enseanza/ aprendizaje de las matemticas. Otra experiencia que cabe mencionar es el Proyecto Regional sobre Indicadores de Desarrollo Infantil (PRIDI) (2010-2012), cuyo objetivo es generar un programa regional de compilacin y uso de datos e indicadores comparables de resultados sobre desarrollo infantil (en nios de entre 2 y 4 aos y 11 meses). El mismo se desarrolla en cinco pases: Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Per. Los datos generados por el PRIDI son comparables entre y dentro de los pases y servirn para identificar brechas en el nivel de desarrollo entre grupos de nios y alimentar procesos de poltica, ya sea de elaboracin, seguimiento o evaluacin. El Proyecto Fortaleciendo Acciones para el Programa de Niez en los Centros de Recursos de Educacin Permanente (2009-2011) permite desarrollar un programa para mejorar la atencin educativa de los nios y nias de 0 a 8 aos y sus familias. Se lleva a cabo en la modalidad no formal articulando acciones con la Direccin General de Educacin Permanente. Entre 2001 y 2009 el pas ha logrado instalar una oferta y demanda considerable en la educacin inicial, con base en la inversin pblica y la cooperacin internacional, que permiti al Ministerio de Educacin y Cultura elaborar y gestionar el Plan Nacional de Educacin Inicial 2002-2012 y dos programas de gestin de polticas y estrategias innovadoras, orientadas a mejorar las condiciones pedaggicas y administrativas del nivel.
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Respecto al primer ciclo de la escolar bsica, el MEC viene ejecutando el Programa Escuela Viva II, de intervencin pedaggica y socioeducativa en escuelas rurales, urbanas e indgenas. Se implementa a travs de polticas universales como la campaa de alfabetizacin inicial; de aquellas vinculadas al mejoramiento de las competencias lecto escritoras de los nios y nias de primer ciclo; de la capacitacin sistemtica y continua a docentes; y de la asistencia tcnica, monitoreo y provisin de materiales a los nios/as y docentes. Tambin desarrolla polticas focalizadas para las escuelas de mayor vulnerabilidad con estrategias innovadoras basadas en la transferencia de recursos a las instituciones para el financiamiento de proyectos educativos, curriculares, sociofectivo, de acceso y retencin de los estudiantes del primer, segundo y tercer ciclo de la EEB, como tambin mediante la implementacin de la modalidad de iniciacin profesional agropecuaria para jvenes del tercer ciclo de la EEB de las zonas rurales. Sin embargo, cules son aquellas dificultades que persisten? Segn los ltimos datos oficiales del MEC, provenientes de la Direccin General de Planificacin Educativa, del Sistema de Estadsticas Educativas Continuas de 2009: Tasa neta de escolarizacin del pre escolar (5 aos): 68%. Gran dificultad de acceso a servicio educativo para primera infancia (0 a 4 aos): slo 3,7%. Slo el 19,7% de los nios y nias de 4 aos acceden al jardn de infantes. La tasa neta de escolarizacin del primer ciclo es del 85 % y la bruta del 99%. La sobreedad en primer y segundo ciclo es del 17,9 %. Problemtica: repitencia, abandono, sobreedad y escasos logros de aprendizaje.
Situacin de la promocin y proteccin de la primera infancia

A diez aos de la creacin del Sistema Nacional de Proteccin y Promocin Integral de la Niez y Adolescencia por medio del Cdigo de la Niez y Adolescencia (2001), el Paraguay logr avances importantes en la atencin de la niez. Sin embargo, continu acumulando deudas histricas, pues las acciones emprendidas para protegerlos de los riesgos a los que estn expuestos han resultado insuficientes para promover a los nios y nias hacia el goce de una mejor calidad de vida. Las situaciones de riesgo que afectan a los nios y nias de esta franja etaria se asocian al maltrato en el mbito familiar. Cabe advertir que en los espacios escolares y otros de atencin directa como los servicios de salud, transporte, polica, tambin suceden hechos de violencia contra los nios y las nias. Se trata de actos poco denunciados, que lejos de ser eventos aislados forman parte de mecanismos asociados con los sistemas autoritarios, as como con la baja calidad de formacin de los docentes, mdicos, enfermeros y los profesionales en general. Tambin, con los condicionamientos histrico-culturales que siguen primando a pesar de los procesos de reforma y de la promocin y difusin de los derechos de los nios y nias. Una de las situaciones a mejorar es la cobertura del Registro de Nacimiento. Se est avanzando entre varias instituciones en el marco del Plan de Universalizacin del Registro Civil, por lo que se ha conformado una comisin nacional, integrada por cinco instituciones involucradas, que firmaron carta-acuerdos y resoluciones para contribuir en la tarea prevista.
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Otro problema importante est relacionado con el trabajo infantil, ya que la primera infancia es la etapa en la que este se naturaliza. Esto sucede cuando el nio y la nia acompaan a la familia al trabajo en la calle, a la recoleccin de desechos. En la zona rural, las familias estn vinculadas a los sistemas de monocultivos que utilizan trabajo infantil para los procesos de fumigacin con agrotxicos, como las cosechas de algodn y granos, entre otros. Por eso, su erradicacin es una misin compleja que en este momento se aborda a travs de acciones ms integrales desde una mesa interinstitucional. Adems, persisten problemticas vinculadas con los nios y nias en situacin de calle: niez institucionalizada, en situacin de criadazgo, vctimas de distintas formas de violencia, entre otros. Las diversas estrategias desarrolladas en los tres ltimos aos por la Secretara Nacional de la Niez y Adolescencia (SNNA) con las Direcciones de Salud Integral de la Niez y la Adolescencia; Grupos Vulnerables y Bienestar Social, del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, as como los programas focalizados e universales implementados desde el Ministerio de Educacin y Cultura, en forma directa y en alianza con otras instituciones pblicas y organizaciones no gubernamentales, permiten una aproximacin a la situacin de los nios y nias de 0 a 8 aos que viven en condiciones de mayor vulnerabilidad. Sin embargo, requieren ser fortalecidas y sostenidas. La revisin de la situacin de la primera infancia ha permitido organizar y analizar las alternativas de solucin en los objetivos de corto, mediano y largo plazo, as como las estrategias universales y especficas que se proponen en el Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia. Por lo tanto, la mejora de las situaciones desfavorables relacionadas con la primera infancia requiere de una ardua tarea de cambio en la prctica de autoridades, maestros, madres, padres y ciudadana a travs del Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011-2020. Por todo esto, el Estado Paraguayo, a travs del Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, toma la decisin de orientar las acciones que en los prximos diez aos guiarn para dar un fuerte impulso y sostenibilidad a las polticas, planes, programas y proyectos a favor de la primera infancia, no slo porque existen compromisos que cumplir en el presente, sino porque existe un futuro que nos desafa.
Notas
1
Estimaciones con base en DGEEC (2005), Proyeccin de la poblacin por sexo y edad. 2000-2050, Paraguay, ver www.dgeec. gov.py DGEEC (2006), Proyecciones de la Poblacin 2000-2050. Primera edicin (2010).
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5. Talleres
Programa Nacional Primeros Aos. El abordaje integral del desarrollo infantil en accin: innovacin, territorialidad y participacin Poltica pblica de igualdad y calidad en la educacin inicial. Generando las condiciones materiales y simblicas para la inclusin Educacin sexual integral desde los primeros aos. Abordaje familiar Polticas pblicas de salud y su incidencia en el desarrollo infantil temprano. El rol de la familia, experiencias y desafos Abordaje integral del desarrollo infantil. Polticas socioeducativas y medios de comunicacin. Reflexiones sobre la construccin de lazos de intercambio entre escuelas, familias y comunidad para la educacin de las nias y los nios pequeos El derecho a la identidad y su articulacin en las polticas pblicas Seguridad alimentaria de las familias y la comunidad: Decisiones a la hora de comer. Anlisis de condiciones y contextos que inciden en la alimentacin de la primera infancia. Estrategias y propuestas Modelos de evaluacin de polticas pblicas de la primera infancia. Evaluacin del desarrollo temprano en la infancia: conocer para transformar. Evaluacin de la primera infancia, las Metas 2021 Infancia, cultura y medios. Miradas y perspectivas sobre la produccin de contenidos audiovisuales Problemticas en la primera infancia: promocin, prevencin y atencin. Salud mental y discapacidad La proteccin de derechos en la primera infancia. Los sistemas locales de proteccin, deteccin y prevencin del maltrato y abuso infantil
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Programa Nacional Primeros Aos. El abordaje integral del desarrollo infantil en accin: innovacin, territorialidad y participacin
Coordinacin: Mesa de Planificacin Estratgica y Coordinacin Programtica del Programa Nacional Primeros Aos.
Objetivos del taller
Presentar los avances del Programa Primeros Aos como experiencia de abordaje integral del desarrollo infantil temprano en la agenda de las polticas pblicas, socializar experiencias del Programa y promover el debate respecto de las condiciones a tener en cuenta en los contextos de los/ as participantes, en vistas a la constitucin de entornos protectores de derechos de nios y nias desde los primeros aos de vida. y local. En tal sentido, las acciones del Programa tienen como criterios directrices la integralidad en trminos de intersectorialidad y complementariedad y el abordaje territorial, promoviendo la participacin y organizacin comunitaria y el respeto a la diversidad cultural y equidad territorial. Estos criterios se traducen en el territorio a travs de: la consolidacin de espacios interministeriales e interinstitucionales, la conformacin de equipos tcnicos interdisciplinarios, el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales y de redes territoriales, la formacin de facilitadoras y facilitadores en temticas referidas al desarrollo infantil integral, la promocin de iniciativas comunitarias y el acompaamiento a las familias en sus prcticas de cuidado y atencin de las nias y los nios. El acompaamiento a las familias se realiza a travs de las/os facilitadores, quienes constituyen actores clave en el proceso de reconstruccin del entramado social. Su tarea en la comunidad gira en torno a promover espacios de encuentro entre las familias a fin de fortalecer la participacin y organizacin comunitaria y el funcionamiento de las redes. Adems, apunta a facilitar el acceso de las personas a los servicios bsicos, permitiendo as que recuperen la confianza no slo en sus propias posibilidades y capacidades sino en el poder de la comunidad para mejorar el entorno y calidad de vida de los nios y nias en tanto sujetos de derechos. Actualmente, la cobertura geogrfica del Programa incluye a 224 localidades de 23 provincias del pas, en donde se han constituido 21 Mesas Provinciales y Municipales integradas por referentes de los gobiernos provinciales y municipales que llevan adelante espacios interministeriales de trabajo conjunto. Se han conformado 166 Mesas Locales que estn funcionando en 118 localidades, contando con la participacin de repre-
Presentacin
Primeros Aos es un programa nacional que se desarrolla en el mbito del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales de la Repblica Argentina. Se enmarca en el paradigma consagrado por la Convencin sobre los Derechos del Nio y la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes, constituyendo un programa innovador en la gestin integral de una poltica pblica destinada al desarrollo infantil. En tal sentido, tiene como objetivo instalar como poltica pblica el abordaje integral del desarrollo de nios y nias de 0 a 4 aos en su contexto familiar y comunitario y acompaar y fortalecer a las familias en su rol protagnico de crianza. Se inicia a partir de un convenio firmado en noviembre de 2005 entre los ministerios de Desarrollo Social, Salud y Educacin con el compromiso de llevar adelante una poltica pblica orientada a favorecer el desarrollo de las nias y nios de 0 a 4 aos a travs de la consolidacin de entornos protectores de derechos. A partir de 2009 se suman los ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Justicia y Derechos Humanos. Desde una perspectiva de derechos humanos, integralidad y equidad territorial, estos cinco ministerios integran recursos y acciones para el desarrollo del Programa consolidando espacios de carcter interinstitucional en los niveles nacional, provincial
Talleres
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sentantes de instituciones y organizaciones de la comunidad. Hasta el momento se han formado a 10.571 facilitadoras/es en una concepcin integral del desarrollo infantil y se han capacitado 322 coordinadoras/ es de facilitadoras/es pertenecientes a instituciones locales y a organizaciones de la sociedad civil, incorporando el abordaje de cuestiones especficas del rol de la coordinacin para la gestin local. El trabajo con las familias ha logrado consolidarse a travs del tiempo teniendo en cuenta las particularidades de cada localidad. Esto ha permitido que al presente 528.550 familias hayan sido sensibilizadas en el marco del Programa. En cuanto a la propuesta de las iniciativas locales, se presentaron 148 proyectos desarrollados en distintas localidades, de los cuales 71 estn siendo implementados a partir del trabajo conjunto de diversos actores.
intervencionismo asistencial, con un consecuente cambio de mirada desde y hacia las instituciones, los diferentes mbitos del Estado y el lugar de la comunidad en su conjunto. En este sentido, se pone en evidencia un acuerdo generalizado respecto de la importancia de la participacin comunitaria y de la conformacin de redes que no slo permitan una mayor integracin de las familias a la vida ciudadana sino que favorezcan la generacin de espacios de encuentro y empoderamiento en vistas a la toma de posicin respecto de la responsabilidad social frente a la crianza de los nios. Se asume que trabajar en pos de los derechos de los nios implica no slo generar conciencia colectiva respecto de su centralidad en la vida de las comunidades, sino avanzar en acuerdos entre los actores locales que hagan visible la situacin de la primera infancia. Si bien se reconoce tanto la complejidad de estos procesos de construccin colectiva como los grandes avances de los ltimos aos, an se considera que la participacin comunitaria todava est en vas de aprenderse hacia el interior de las comunidades y que las redes se encuentran en camino de concretar la formacin de espacios protectores de derechos de nios/as. Por tal motivo, algunas propuestas que se han planteado en trminos de favorecer la constitucin de estos entornos protectores reconocen el valor insoslayable que una comunidad activa y organizada tiene en esta instancia. Por otro lado, marcan la necesidad de avanzar en el fortalecimiento de las reas de niez y de las mesas de gestin que se hallan ya en funcionamiento, en la formacin de mesas de primera infancia con anclaje territorial, en la realizacin de actividades en los espacios pblicos que le den visibilidad a los nios/as en la cotidianeidad de las comunidades y, fundamentalmente, en el acompaamiento a las familias desde la valoracin y el reconocimiento de sus propios saberes, su historia y su identidad cultural. A modo de conclusin, la constitucin de entornos protectores de derechos para las nios se inscribe en una poltica pblica de carcter integral e intersectorial en la cual se conjuga la accin del Estado, la comunidad y la familia, todos juntos para la primera infancia.
Principales ideas desarrolladas en el taller

A partir de la presentacin y socializacin de las experiencias, las/os asistentes al taller participaron de una instancia de intercambio y discusin acerca de las condiciones para la constitucin de entornos protectores de derechos en sus contextos. Es importante destacar que la totalidad de los grupos de discusin ha valorado como indispensables todas aquellas acciones que coloquen como prioridad de la agenda pblica a la primera infancia, ponderando los esfuerzos que el Programa Primeros Aos viene haciendo en este sentido y proponiendo la profundizacin de polticas pblicas en esta direccin. Al respecto, los/as participantes han coincidido en la necesidad de abandonar polticas fragmentadas y centradas en acciones individuales para avanzar en polticas desde una perspectiva de integralidad que sean innovadoras y superadoras de la mera articulacin de recursos y que impliquen tanto la planificacin como implementacin de acciones conjuntas. Desde esta concepcin se reconoce como fundamental la adhesin al nuevo paradigma que instala una lgica de proteccin de derechos para los nios/as en lugar de un
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Poltica pblica de igualdad y calidad en la educacin inicial. Generando las condiciones materiales y simblicas para la inclusin
Coordinacin: Marta Muchiutti (Direccin de Educacin Inicial, Ministerio de Educacin de la Nacin); Felisa Ferreyra (Jefatura de Nivel Inicial de Catamarca) y Zulema Nussbaum (Direccin de Educacin Inicial de Chaco).
Presentacin
De acuerdo a los fundamentos pedaggico-polticos de la educacin inicial (EI), la presentacin se centr en las lneas de accin desarrolladas por el Ministerio de Educacin de la Nacin a travs de la Direccin de Educacin Inicial, en funcin de los ejes de Igualdad-Calidad-Fortalecimiento institucional. Para ello describieron en profundidad dos de las lneas de accin ms relevantes: la distribucin de ludotecas escolares para jardines de infantes urbanos y rurales y la Ctedra Nacional Abierta de Juego (modalidad virtual) para el desarrollo profesional docente. Se trata de iniciativas de alcance universal que dan cuenta del compromiso poltico para generar las condiciones materiales y simblicas para la inclusin. Con el objetivo de ilustrar la implementacin y el impacto de estas acciones que involucran a todas las jurisdicciones del pas, se presentaron las experiencias de la provincia de Catamarca y de la provincia de Chaco. Vale destacar que si bien en trminos de inclusin el desafo es permanente, el sistema registra un importante aumento de matrcula estimado en un 15% entre los aos 2003-2009, tendencia que exige esfuerzos que garanticen la calidad educativa del nivel. Es as que el objetivo estratgico de expansin y mejora de la educacin inicial se implementa a travs de lneas de accin de carcter universal, con apoyos para las jurisdicciones que ms los necesitan: la distribucin de 4.000 bibliotecas de actualizacin pedaggica y la publicacin de materiales educativos para el acompaamiento de la prctica docente; la distribucin de ms de 16.000 ludotecas escolares para la promocin del juego; la distribucin de 16.000 bibliotecas escolares con una seleccin de literatura infantil que apoya la alfabetizacin inicial, as como la Ctedra Nacional Abierta de juego (modalidad virtual) para el desarrollo profesional docente. Ludotecas escolares para el nivel inicial Un equipamiento de juegos y juguetes diseado de acuerdo al objetivo de promover el juego como contenido de alto valor cultural para el desarrollo cognitivo, afectivo, tico, esttico, motor y social (Ley de Educacin Nacional, art. 20). Este equipamiento, organizado en base a las caractersticas y atributos de tres formatos de juego dramatizacin, construcciones y juegos con reglas convencionales, favorece la planificacin de situaciones que estimulan la capacidad representativa, la imaginacin, el pensamiento y el aprendizaje de contenidos disciplinares. Diversas instancias de capacitacin complementan esta accin, promoviendo la apropiacin por parte de los docentes del concepto de juego como contenido de enseanza, la reflexin sobre su rol como mediador de los procesos de aprendizaje, as como los criterios de implementacin institucional. La Muestra Nacional de Ludotecas Escolares realizada en 2011 convoc a socializar y compartir experiencias de juego de todas las jurisdicciones del pas. Ctedra Nacional Abierta de Juego (modalidad virtual) Un espacio de formacin y capacitacin innovador, libre y gratuito al que acceden todos los docentes por medio de las TIC. Se implementa en articulacin con ministerios de Educacin provinciales y el portal Educ.ar. Ofrece instancias virtuales de formacin como los Trayectos Formativos, se complementa con talleres presenciales y promueve el intercambio de experiencias en foros. Videoconferencias de especialistas se retransmiten a todo el pas, el material se difunde a travs
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de un canal en Youtube y de la utilizacin de redes sociales como Facebook. Las experiencias provinciales La articulacin Nacin-Provincias contextualiza la distribucin de ludotecas escolares y el dispositivo de Ctedra, permitiendo evaluar el impacto de las acciones. Chaco y Catamarca desarrollan iniciativas que suman esfuerzos para la apropiacin
local de los lineamientos sobre juego. Se instala en todos los niveles de concrecin curricular la reflexin sobre las prcticas y la necesidad de actualizacin pedaggica. Muestras provinciales de EI, videoconferencias locales, diseo de blogs y propuestas institucionales que apoyan la participacin de las familias son ejemplos que permiten dar cuenta de los resultados promovidos.
Educacin sexual integral desde los primeros aos. Abordaje familiar

Coordinacin: Lic. Liliana Maltz (Programa Nacional de Desarrollo infantil Primeros Aos); Lic. Silvia Hurrell (Programa Nacional de Educacin Sexual Integral) y Lic. Carlota Ramrez (Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable).

Reafirmar el abordaje integral y territorial y la articulacin entre los distintos niveles gubernamentales como estrategias para llevar adelante polticas pblicas respecto de la primera infancia. Visibilizar la educacin sexual integral como una poltica pblica basada en los derechos de la infancia desde un enfoque intersectorial. Reflexionar acerca del lugar de las familias y la comunidad en el proceso de construccin de un concepto integral de sexualidad, y su rol en el acompaamiento desde los primeros aos.
El Programa de Salud Sexual y Procreacin Responsable, del Ministerio de Salud de la Nacin, presenta sus objetivos y modalidad de trabajo, como tambin servicios de atencin y recursos disponibles para la comunidad. Desde el Programa Primeros Aos se muestra un modo posible de articulacin territorial con ambos programas (Programa ESI y Programa de Salud Sexual y Procreacin Responsable) para llevar adelante conjuntamente una poltica pblica que promueva el derecho de todos y todas a recibir educacin sexual integral. En este sentido, se destaca que vivir una sexualidad plena constituye un derecho fundamental para nios, nias, adolescentes, jvenes y adultos. Se trabaja en el marco de la Ley 26.150 difundiendo, en todas las localidades del pas a las que llega Primeros Aos, el modo integral de concebir la sexualidad, as como en la distribucin y acercamiento de los materiales elaborados por ambos programas. Asimismo, se realizan espacios de encuentros intersectoriales promovidos por el Programa, en los que se aborda la temtica y el valor de los mismos para promover la educacin sexual integral.
Presentacin
El Programa Nacional de Educacin Sexual Integral del Ministerio de Educacin de la Nacin plantea que, a partir de la Ley 26.150 de 2006, la educacin sexual integral (ESI) es obligatoria en todos los establecimientos educativos de gestin estatal y privada, de todos los niveles y modalidades. Adems, el sistema educativo fue provisto de lineamientos curriculares de ESI (2008) y de materiales y recursos didcticos para que trabajen docentes, estudiantes y familias.
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A partir de preguntas disparadoras para el trabajo grupal, se releva la siguiente informacin. Los materiales elaborados por el Programa ESI del Ministerio de Educacin de Nacin, tanto el spot (que se comparte en el espacio del taller) como la Revista ESI para Charlar en familia (que se trabaja en pequeos grupos) son sumamente valorados por los participantes. Se destaca el valor que tienen estos recursos como disparadores de intercambios y reflexiones acerca del lugar del adulto y de la familia en el proceso de construccin de la sexualidad infantil. Respecto de la Revista ESI para Charlar en familia, se la considera tambin una herramienta de gran apoyo para trabajar en los diferentes espacios comunitarios del pas. Se valora su lenguaje accesible, la diversidad y la centralidad de temas abordados. En cuanto al spot, se lo valora como recurso y como disparador para que pueda aparecer el propio recuerdo, la propia historia, las propias vivencias. Adems, se plantea la posibilidad de ampliarlo o recrearlo para que sean representadas todas las culturas, inclusive pueblos originarios. La problemtica en cuanto a la representacin y el respeto e inclusin de las comunidades aborgenes fue uno de los temas centrales entre las reflexiones compartidas en uno de los grupos. Las opiniones manifestaban la necesidad de ahondar en una tarea de mayor inclusin y respeto, siempre en el marco de los derechos humanos. Una de las participantes seal: Hablamos de respeto a las otras culturas, como si la nuestra no fuera una cultura ms tambin. Por otra parte, algunos presentes comparten que en algunas comunidades originarias, la sexualidad se vive de manera natural. Se concibe la sexualidad como un proceso que abarca toda la vida y que necesita de un abordaje desde los primeros aos. Esto implica un permanente acompaamiento por parte de los padres y las madres as como su abordaje en las instituciones educativas. Con este fin se plantea la necesidad de generar espacios en los que compartir y revisar prejuicios,
obstculos y temores de los adultos. La sexualidad sigue siendo un tab, se expres en el taller, para poner a los nios y nias en el centro y as relevar sus necesidades e inquietudes para acompaarlos en este proceso. Desaprender para volver a aprender colectivamente fue otra de las frases escuchadas durante el trabajo entre los participantes. Se coincide en la importancia de la intersectorialidad para ejercer el derecho a la informacin de todos y todas y garantizar el acceso al material en los espacios y jurisdicciones en los que an no llega. Asimismo, se destaca la responsabilidad del Estado nacional, provincial y jurisdiccional y la necesidad de la reglamentacin de la ley en las provincias para su ejercicio. Los obstculos relevados se relacionan con las dificultades en la implementacin de la ESI y en la difusin del material en algunas provincias. En algunas, si bien el material fue entregado, se plantea que el acompaamiento a los docentes para su difusin y trabajo en algunas escuelas es insuficiente. Cabe destacar que el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable distribuy la Revista Para Charlar en Familia a travs del Programa Remediar que llega a aproximadamente 5.000 centros de atencin en todo el territorio nacional. A su vez, el Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros aos est en proceso de distribucin de 250.000 revistas en todo el pas. Por otro lado, se comparte el miedo y la dificultad an hoy existentes al abordar esta temtica en los adultos y la necesidad de un acompaamiento a las instituciones tanto educativas como de salud para llevar adelante un abordaje integral, ya que todava tiene peso una concepcin de sexualidad ligada a la genitalidad y a lo biolgico. Adems, se destaca la incidencia de ciertas concepciones religiosas en la dificultad de la difusin de los materiales y en el desarrollo de la educacin sexual integral en algunos espacios. Por ello es fundamental abordar la educacin sexual integral en el marco de los derechos y aprovechar el respaldo que da la Ley 26.150 para difundirla en los diversos espacios comunitarios e instituciones como modo de acercar una poltica
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pblica al territorio. En ese sentido, la ley es un respaldo para defender una postura. Tambin se valoraron las experiencias en las que se pudo articular. Por ejemplo, en la provincia de Misiones se articul entre las reas de Salud y Educacin, as como en Entre Ros y desde algunas experiencias del programa Primeros Aos, en las que se trabaj con facilitadores/as y diversas instituciones sobre la temtica. Asimismo, se plantea la necesidad de profundizar el trabajo en las escuelas y con las familias, al igual que se destaca la importancia de la incorporacin curricular de ESI. Como propuesta surge la
introduccin en las agendas de Salud, Educacin y Desarrollo Social del abordaje integral de esta temtica, respetando las caractersticas culturales de las comunidades. Buscar las vas para que trabajen de manera articulada todos los ministerios, instituciones y actores comunitarios: las escuelas, los hospitales, la Iglesia, entre otros. En sntesis, una de las conclusiones centrales es la necesidad de profundizar el abordaje integral y territorial y la articulacin entre los distintos niveles gubernamentales e institucionales como estrategia para llevar adelante la educacin sexual integral como una poltica pblica respecto de la primera infancia.
Polticas pblicas de salud y su incidencia en el desarrollo infantil temprano. El rol de la familia, experiencias y desafos
Coordinacin: Lic. Mara Ins Diana y Lic. Nora Corso (rea de Desarrollo Infantil, Direccin Nacional de Maternidad e Infancia, Ministerio de Salud de la Nacin).
Socializar las conceptualizaciones y las estrategias de trabajo de: -la poltica sanitaria del Ministerio de Salud de Nacin para la poblacin infantil. -la Direccin Nacional de Maternidad e Infancia para el abordaje de la salud integral de la poblacin infantil. Reflexionar sobre las prcticas.

Los participantes discutieron la significacin y los alcances del concepto de salud. En este sentido, se enfatiza que debe entenderse a la salud no slo como ausencia de enfermedad, sino como un concepto ms amplio. Por tanto, debe pensarse como un concepto que se construye desde una mirada humanizada y colectiva: Visualizar al otro, para construir salud con el otro. Asumiendo el derecho a la salud como parte del paradigma de los derechos humanos, se vislumbra la necesidad de mejorar la calidad de atencin y de abogar por una mayor articulacin de los diferentes niveles del sistema de salud. En el mismo sentido, se considera importante fortalecer a los equipos interdisciplinarios en sus capacidades y compromisos con esta nueva visin. Para mejorar la salud integral de nios y nias se recalca como prioritario que los efectores (centros de salud, hospitales) modifiquen algunas de sus prcticas. Para ello se las debe redefinir conside-
Presentacin
El Programa de Salud Integral del Nio, dependiente de la Direccin Nacional de Maternidad e Infancia del Ministerio de Salud de Nacin, basa sus estrategias en el pleno derecho a la preservacin y a la mejora de la salud integral de nios y nias para permitir la mxima expresin de sus potencialidades, interviniendo con las acciones necesarias para reducir en forma efectiva las principales condiciones que generan morbilidad y mortalidad infantil.
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rando a los nios/as como sujetos de derecho y partiendo del enfoque del desarrollo integral de la poblacin infantil, que trasciende el motivo de consulta particular y concreto. La promocin del desarrollo infantil integral y la mejora en la calidad de vida de los nios y las nias requiere de un trabajo intersectorial, sobre todo si se considera la necesidad de acompaar a las familias desde una perspectiva integral con una propuesta coherente con el paradigma de la salud como bienestar individual, familiar y comunitario. Para que ese trabajo intersectorial se haga efectivo, se considera necesario seguir fortaleciendo las articulaciones entre los efectores de salud y las acciones de otros programas de insercin familiar y comunitaria, a fin de unificar criterios, optimizar recursos y garantizar la integralidad de las acciones. Asimismo, se debe abogar por incorporar la temtica del desarrollo infantil integral en las agendas pblicas de todas las jurisdicciones. Se recalca la importancia de priorizar la participacin activa de la comunidad en el proceso de
construccin de la atencin y cuidado de la salud integral del nio. Para ello es necesario incentivar a la comunidad en su rol protagnico, reafirmando sus derechos y responsabilidades como constructora de salud. Al mismo tiempo, las intervenciones deben ser comunitarias, propiciando la co-construccin del conocimiento a travs de iniciativas pedaggicas participativas que permitan recuperar y revalorizar costumbres adecuadas respecto de la alimentacin y la crianza. Se considera fundamental que la temtica del desarrollo infantil se instale en todos los mbitos y momentos de la atencin de nios y nias. Adems, el acompaamiento a las familias respecto de sus pautas de crianza en todas las estrategias de salud y niveles de atencin (control del nio, internaciones, alta conjunta, etc.) se torna central. Este acompaamiento resulta an ms fundamental y necesario para aquellas familias que atraviesan situaciones crticas: privacin de la libertad, enfermedades prolongadas, internaciones, migraciones, asentamientos.
Abordaje integral del desarrollo infantil. Polticas socioeducativas y medios de comunicacin. Reflexiones sobre la construccin de lazos de intercambio entre escuelas, familias y comunidad para la educacin de las nias y los nios pequeos
Coordinacin: Lic. Nancy Mateos (Programa Nacional de Desarrollo Infantil, Direccin Nacional de Polticas Socioeducativas, Ministerio de Educacin); Lic. Viviana Godoy (Direccin de Educacin Primaria, ME); Lic. Federico Scigliano (Canal Encuentro, ME); Clarisa Raskin (D. P. E. I. Provincia de Buenos Aires) y Prof. Rosario Ascaso (Directora de Nivel Inicial de La Pampa); Prof. Patricia Tauber (Directora del Nivel Inicial Provincia de Tucumn).
Las prcticas de crianza y de socializacin y la organizacin familiar se han visto impactadas por los cambios sociales, econmicos y culturales. Ello ha generado una tensin entre las prcticas y representaciones tradicionales sobre la educacin de los nios y las condiciones de vida actuales. Los marcos jurdicos han avanzado hacia el paradigma de la proteccin integral de los derechos del nio, la igualdad de gnero y el matrimonio igualitario. Sin embargo, nuestras representaciones y prcticas an se encuentran alejadas de estos criterios.
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La tarea de criar a los nios y nias por lo general es en nuestra sociedad demasiado solitaria y exigente, especialmente a partir de la fragmentacin social que fue sufriendo el pas en los ltimos 30 aos. Las familias se enfrentan cotidianamente con situaciones complejas que muchas veces no pueden resolver dentro del grupo familiar. Se hace necesario entonces contar con apoyo, asesoramiento y comprensin de amigos, personas de confianza, instituciones y organizaciones sociales; espacios comunes donde compartir preocupaciones, situaciones conflictivas, soluciones, experiencias y recursos para resolver los problemas del da a da. Partiendo de la base del reconocimiento de todas las complejidades que implica trabajar en el abordaje del desarrollo infantil desde un enfoque integral, este taller propone compartir e intercambiar sobre la experiencia concreta en el diseo y desarrollo de estrategias desde el Ministerio de Educacin y ministerios provinciales. Asimismo, se propone compartir lecturas diversas pero complementarias en vistas a alcanzar como objetivo comn el promover el desarrollo y la educacin infantil. En este sentido, este taller apunta a visibilizar la significatividad de la construccin de lazos de intercambio entre escuelas, familias y comunidad como condicin para el desarrollo de polticas pblicas basadas en los derechos de la infancia. Al mismo tiempo, reflexionar acerca del papel de las instituciones y organizaciones educativas que atienden a la primera infancia en la construccin de una educacin integral con la participacin de las organizaciones sociales y las familias. Por ltimo, destacar la importancia del abordaje integral del desarrollo infantil junto a las polticas socioeducativas y los medios de comunicacin.
infantil, polticas socioeducativas y medios de comunicacin. Al mismo tiempo, se relataron las reflexiones sobre la construccin de lazos de intercambio entre escuelas, familias y comunidad para la educacin de las nias y los nios pequeos.

Desde siempre las instituciones orientadas a la primera infancia han desarrollado distintas actividades con las familias y con la comunidad. Sin embargo, el reconocimiento acerca de la integralidad del desarrollo infantil y los cambios sociales y culturales de las ltimas dcadas exigen a las instituciones profundizar las estrategias para favorecer la relacin con las familias y con la comunidad. Adems, obligan tanto a la coordinacin de las acciones entre las administraciones como tambin entre los profesionales, docentes, facilitadores y agentes que trabajan en instituciones de atencin y cuidado de los nios y nias en una trama horizontal con pluralidad de instituciones y actores sociales. En este sentido, en un primer momento se manifiesta la importancia de crear conciencia acerca de las necesidades, posibilidades y derechos de los nios, en la sociedad en general y en los padres en particular, ideas que se muestran condensadas en los materiales del Programa Nacional de Desarrollo Infantil (PNDI) y en los programas de TV del canal Encuentro. Estos ltimos refieren a temticas significativas sobre el desarrollo infantil y la crianza en los nios ms pequeos, desde los 45 das hasta los 5 aos. En un segundo momento se refiri al trabajo que las direcciones de nivel inicial de Buenos Aires, La Pampa y Tucumn desarrollan junto al PNDI. Las directoras del nivel inicial de las mencionadas provincias, que estuvieron presentes en el panel, dieron cuenta de los logros alcanzados tanto por sus equipos tcnicos como por la demanda generada desde las propias instituciones Asimismo, se manifiesta cmo el fortalecimiento de los lazos familia-escuela en pos del desarrollo infantil fue transmitido y recuperado por las escuelas primarias vecinas a los jardines participantes del programa.
Presentacin
El taller cont con un panel de presentaciones orientadas a dar cuenta de acciones de articulacin entre los distintos niveles institucionales y gubernamentales para llevar adelante una poltica pblica respecto de la primera infancia reafirmando el abordaje integral y territorial. En esta lnea, se mostraron las acciones desplegadas en relacin al abordaje integral del desarrollo
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El derecho a la identidad y su articulacin en las polticas pblicas

Coordinacin: Secretara de Derechos Humanos de la Nacin y Programa Nacional Primeros Aos.
Presentacin
Secretara de Derechos Humanos Concepcin amplia de la nocin de identidad. La identidad trasciende el acto administrativo del registro del nacimiento. La vida de un individuo se desarrolla en un entramado de relaciones sociales que al mismo tiempo que provee los recursos para el desarrollo y afianzamiento de la propia identidad, requiere de estas para generarse. Incluye la inscripcin del nacimiento en el seno de una familia y la asignacin de un nombre y nacionalidad propios, pero tambin la insercin dentro de una comunidad, con su lengua, su territorio y su historia colectiva, aspectos desde los cuales es posible construir la propia historia y proyectarse socialmente en el tiempo como un ser nico e irrepetible. El reconocimiento del derecho a la identidad es vital para el ejercicio de los dems derechos y debe ser preservado de toda forma de vulneracin o discriminacin. La proteccin de la identidad desde el derecho internacional. El derecho a la identidad debe entenderse como parte de la plataforma del derecho internacional y de los derechos humanos. Es una construccin que evolucion desde los primeros instrumentos internacionales, que surgieron a mediados del siglo XX, hasta la actualidad. Es un derecho humano fundamental y su proteccin jurdica es resultado de un contexto histrico determinado. La proteccin de la identidad en la legislacin interna. En septiembre de 2005 fue sancionada la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. Siguiendo con la misma concepcin jurdica de la CDN, esta ley reconoce, en sus artculos 11, 12 y 13, el derecho a la identidad de todos los nios, nias y adolescentes y genera un compromiso a los organis-
mos del Estado de facilitar, colaborar y garantizar el respeto y preservacin de este derecho. La identidad y la identificacin: El marco institucional. Como se seala anteriormente, la identidad de una persona es el resultado de un proceso social y subjetivo y, por lo tanto, en permanente construccin. La identificacin, por su parte, es la seleccin de atributos de una persona que permiten individualizarla de un modo nico, inequvoco y diferenciable de los dems miembros de una comunidad. Es una tcnica de control ciudadano por parte del Estado, que tiene por objetivo legtimo garantizar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Puede transformarse, por causas socioculturales, en instrumento de exclusin y estigmatizacin y en obstculos al ejercicio pleno de la identidad personal, plasmados en normas y leyes. Ejemplo de esto ltimo son los hijos ilegtimos, la identidad sexual, la situacin de los pueblos originarios indocumentados o con documentos que falsean su identidad subjetiva y la situacin de las personas apropiadas. En la legislacin nacional coexisten dos sistemas interdependientes: el identificatorio y el registral. El primero es exclusivamente federal y est regido por la Ley 17.671 que regula las funciones del Registro Nacional de las Personas (RENAPER). Entre ellas se destaca la inscripcin e identificacin de las personas desde el nacimiento y a travs de las distintas etapas de la vida y la expedicin de los documentos nacionales de identidad (DNI). El sistema registral est delegado a las autonomas provinciales y depende para su ejecucin de los registros civiles, abocados a registrar actos vitales tales como el matrimonio, los nacimientos y las defunciones. Est regido por la Ley 26.413 que
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en su artculo 28 establece la inscripcin de oficio de los nacimientos a los 60 das corridos a partir del nacimiento. El registro y la identificacin de las nias y nios es de cumplimiento necesario y obligatorio y se realiza mediante tres instancias: la individualizacin del binomio madre-hijo, la inscripcin del nacimiento y la obtencin del DNI. Saber quines somos, dnde nacimos, en qu familia y cul es nuestro nombre son derechos fundamentales en nuestra vida. Por lo tanto, el proceso de identificacin de las personas no es un simple acto administrativo. Su cumplimiento efectivo fija la base sobre la que es posible construir la estructura interdependiente de los derechos humanos determinados por los instrumentos internacionales. Programa Nacional Primeros Aos El Programa Nacional Primeros Aos se desarrolla en el mbito del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales de la Repblica Argentina. Se enmarca en el paradigma consagrado por la Convencin sobre los Derechos del Nio y la Ley 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes. Tiene como objetivo instalar como poltica pblica el abordaje integral del desarrollo de nios y nias de 0 a 4 aos en su contexto familiar y comunitario, y acompaar y fortalecer a las familias en su rol protagnico de crianza. En ese sentido, y considerando el abordaje territorial, se presentaron dos experiencias en relacin a la garanta del derecho a la identidad. El equipo tcnico de Puerto Madryn hizo referencia a la experiencia desarrollada con pueblos migrantes y acceso a la salud. Y el equipo tcnico de Formosa present su experiencia de trabajo con pueblos originarios.
jes corporales. Adems, se concibi como fundamental el vnculo fsico del nio con su madre hasta los dos aos. Respecto de la proteccin del derecho a la identidad, los participantes reconocen que an cuando se ha avanzado considerablemente en ese sentido, siguen persistiendo algunos obstculos para la obtencin del Documento Nacional de Identidad. Los mismos son ms frecuentes en localidades pequeas y alejadas de las capitales provinciales. Tambin se advierten dificultades para la consecucin de los certificados de nacimiento, sobre todo de aquellos nios cuyas madres son extranjeras indocumentadas. Esta situacin se identifica como una clara vulneracin de derechos y entre los participantes del taller se destaca que la exigibilidad de este certificado es una prctica genuina amparada en un marco legal concreto. En el mismo sentido, se brinda informacin sobre la posibilidad de arbitrar otro medio de acreditacin de identidad, a travs la presentacin de testigos que den cuenta de la misma. Como sntesis general respecto de este punto, se comparten las recomendaciones producidas en la Segunda Conferencia Regional de Amrica Latina y el Caribe sobre el Derecho a la Identidad y Registro Universal de Nacimiento (Panam, 22 de septiembre de 2011): Se debe priorizar el registro accesible, oportuno y seguro para los grupos ms afectados por la indocumentacin, sobre todo de los pueblos indgenas, afro-descendientes, migrantes, desplazados, personas con discapacidades, los que viven en situacin de pobreza, los nios y nias, madres solteras, poblacin penitenciaria, personas transgnero, y promover la bsqueda de soluciones concertadas para el registro universal y sostenible. Se valoriza la importancia de organizar y replicar este tipo de encuentros, pero sumando otras voces y hacindolos accesibles territorialmente, para que sean los propios actores de las comunidades originarias los que puedan transmitir sus prcticas. Cerrando el espacio se reconoce la importancia que debe tener la interculturalidad en las polticas y actividades relativas a la primera infancia.

La presentacin de estas concepciones y experiencias dio paso a un intercambio entre los participantes respecto de las prcticas de crianza de las comunidades originarias que tienden a ser revalorizadas en la actualidad. En este sentido, se reconoce la importancia de la lactancia materna, la no medicalizacin y el registro de los lengua-
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Seguridad alimentaria de las familias y la comunidad: Decisiones a la hora de comer. Anlisis de condiciones y contextos que inciden en la alimentacin de la primera infancia. Estrategias y propuestas
Coordinacin: Lic. Mercedes Paiva, Lic. Malena Giai, Lic. Adriana Lecuna, Lic. Alejandra Marinkovic (Proyecto Familias y Nutricin. Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin); Lic. M. Elena Boschi, Lic. Guillermina Trotta y Lic. Sonia Naumann (Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos. Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin).

Sensibilizar a los participantes sobre la seguridad alimentaria en la primera infancia en su contexto familiar y comunitario. Reflexionar e intercambiar estrategias y propuestas que contribuyan a la mejora de la seguridad alimentaria de la primera infancia en su contexto familiar y comunitario.
El Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos instala como poltica pblica el abordaje integral del desarrollo de nias y nios de 0 a 4 aos en su contexto familiar y comunitario desde una perspectiva de integracin social, institucional y territorial de las acciones de gobierno.

Durante el taller se trabajaron tres ejes fundamentales de la seguridad y soberana alimentaria con el objetivo de identificar desde una mirada territorial y participativa tanto las principales estrategias familiares y comunitarias que contribuyen a la mejora de la seguridad de la alimentacin de la primera infancia como las dificultades que van en detrimento de ella. Asumiendo que la seguridad alimentaria y nutricional no se refiere slo a la disponibilidad de alimentos sino tambin al hecho de que todas las personas tengan, en todo momento, acceso fsico y econmico a suficientes alimentos nutritivos, se realiz un anlisis a partir de compartir las experiencias y estrategias a nivel local. Respecto de la accesibilidad se identific que en las localidades ms pequeas las principales dificultades se relacionan con algunas modalidades de pago (el dinero en efectivo como nica alternativa), el exceso de fiado y el consecuente acumulo de deudas, y las distancias fsicas importantes a los centros de compras.
Presentacin
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria se crea mediante la Ley Nacional 25.724, con el objetivo de posibilitar el acceso de la poblacin a una alimentacin adecuada y contribuir, desde la oferta de servicios y espacios de participacin comunitaria, al sostn de las familias en su funcin de crianza. En este marco, se desarrollan programas y proyectos que abordan la temtica desde distintas dimensiones y con la concepcin de la nutricin en un sentido amplio. Este enfoque integral abarca aspectos de salud, culturales, econmicos, vinculares y la participacin comunitaria desde la perspectiva de derechos. El Proyecto Familias y Nutricin enfatiza la importancia del abordaje integral y el enfoque de derechos que conlleva necesariamente el considerar el desarrollo humano como objeto fundamental de las polticas sociales. Desde su objetivo fundamental se propone promover los derechos de nias y nios fortaleciendo a las familias en su funcin bsica de sostn y crianza, alimentacin-nutricin y cuidado de la salud.
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A las dificultades de acceso se suman dos elementos que condicionan la calidad de la alimentacin de las familias en general y de la primera infancia en particular. Por un lado, se reconoce que la calidad de los alimentos disponibles en las localidades pequeas no siempre es ptima. Por otro, se visualizan prcticas de eleccin y compra de alimentos, por parte de los padres de nios y nias, que tienen que ver ms con una lgica del consumo que con la nutricin. Entre las estrategias familiares y comunitarias se destacaron: las compras con descuentos y promociones especiales, las compras mensuales, compras comunitarias y a precio mayorista, la concurrencia a las ferias francas y la compra directa a productores locales. En relacin a estos ltimos puntos se enfatiz la calidad de los alimentos disponibles en esos espacios, al mismo tiempo que se valoriza como altamente positivo el asesoramiento del INTA dirigido a los pequeos productores. Respecto de este eje, se acuerda que es necesario seguir trabajando en pos de mejorar el acceso y la calidad de la alimentacin. En este sentido, se mencionaron diferentes estrategias que son visualizadas como plausibles de ser ejecutadas a futuro: mayor promocin del comercio justo, impuestos a la comida chatarra, promocin de slogans publicitarios que apunten al consumo saludable (Lcteos para todos, Carne y pescados para todos), fortalecimiento de radios comunitarias para promocionar otras formas de adquisicin de alimentos, realizacin de ferias de intercambio de plantines, venta de alimentos saludables en ferias de artesanos, promocin de kioscos saludables, y promocin de la educacin alimentaria y nutricional desde espacios culturales y ldicos. Los vnculos familiares resultan un aspecto fundamental si se pretende abordar la problemtica nutricional desde toda su complejidad. Es por ello que se los incluy como otro de los ejes de trabajo del taller. En su abordaje, se analizaron algunas prcticas que dificultan ese desarrollo vincular y que influyen en la calidad alimentaria de la primera infancia. En este sentido, se identifican situaciones en las que las nias y nios comen solos, sin el acompaamiento de los adultos. Al mismo tiempo, se ponen de relieve las maneras en que las relaciones de gnero condicionan las prcticas
alimentarias. Esto se traduce en la escasa participacin de los hombres en la compra, en la preparacin de las comidas y en el momento de alimentar a nios y nias: La obviedad es que la mujer cocine, y siempre fue as, por generaciones; por no estar y compartir el momento de cocinar o comer, el padre se pierde del vnculo con el hijo. Se asume como mandato natural que es la mujer la que garantiza la alimentacin de nias y nios. Esta relacin, desigual, entre el hombre y la mujer, tambin se manifiesta en la distribucin intrafamiliar de los alimentos. Se identifican situaciones en las que el hombre come primero que la mujer y los nios, porque es el que trabaja y tiene que estar fuerte. Estas situaciones van en detrimento de la mujer y de los nios/as, tanto de su estado nutricional como de su autoestima. Superar estas situaciones implica desarrollar estrategias que enfaticen la integralidad de las acciones y el trabajo en red. Estrategias que tengan como objetivo acompaar a las familias en la crianza, poniendo el eje en dar mayor visibilidad y relevancia al momento de la comida. Que promuevan al momento de comer como oportunidad para afianzar el vnculo adulto-nios/nias y la mesa como entorno de dilogo, de encuentro. Asimismo, dichas estrategias deben incluir una perspectiva de gnero, promoviendo espacios para trabajar la totalidad de los derechos de las mujeres, dando relevancia a su derecho de ser acompaadas en la crianza. El anlisis de las Guas Alimentarias para la Poblacin Infantil, en lo que respecta a sus recomendaciones sobre lactancia materna y alimentacin complementaria, permiti identificar situaciones y prcticas que no se condicen con lo que las mismas proponen. Respecto de la lactancia, se destacan dos situaciones: Interrupcin precoz de la lactancia materna en zonas urbanas (antes de los seis meses de edad), hecho que se asocia a la priorizacin de los valores estticos (sobre todo en mujeres jvenes y adolescentes) por sobre las recomendaciones de los profesionales de la salud. El corto tiempo que media entre embarazos consecutivos, haciendo que el intervalo nter
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gensico sea inadecuado e imposibilite la lactancia extendida. En relacin a la alimentacin complementaria se destaca como situacin problemtica la introduccin tarda de los primeros alimentos distintos a la leche materna, sobre todo, las carnes. Atendiendo a la importancia de la lactancia y la alimentacin complementaria para una nutricin adecuada en la primera infancia, se acuerda en que las campaas de promocin de los diferentes ministerios deben estar acompaadas de estrategias de fortalecimiento familiar y comunitario. Se deben propiciar espacios comunitarios que acompaen a las familias y que hagan accesible la informacin. Dichos espacios deben recuperar el carcter vivencial del conocimiento, favorecer el intercambio de saberes y prcticas. El abordaje didctico debe tener como eje transversal una perspectiva de derecho, para que las personas decidan con autonoma responsable sus prcticas vinculadas a la lactancia y la alimentacin.
Las conclusiones finales del taller fueron: La seguridad alimentaria y nutricional de la primera infancia es una responsabilidad y un desafo de todos, no slo de las familias. Es indispensable la construccin de una red local de proteccin, que acompae y fortalezca a las familias en su rol de crianza. Dicha red, si bien debe involucrar a la comunidad en su conjunto, necesita la presencia de actores que se destaquen como estratgicos respecto de la seguridad alimentaria en la primera infancia: centros de desarrollo infantil, instituciones educativas, de salud, comunitarias, promotores locales de los diferentes programas provinciales y nacionales relacionados al desarrollo productivo sustentable (Pro huerta, Subsecretara de Agricultura Familiar). Asumir la complejidad de la problemtica nutricional en la primera infancia es pensar e implementar polticas y prcticas que fortalezcan la seguridad alimentaria y nutricional desde un abordaje integral.
Modelos de evaluacin de polticas pblicas de la primera infancia. Evaluacin del desarrollo temprano en la infancia: conocer para transformar. Evaluacin de la primera infancia, las Metas 2021
Coordinacin: Ral Mercer (FLACSO); Helia Molina Millman (Pontificia Universidad Catlica de Chile); Mnica Rosenfeld y Norberto Vzquez (Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos, Argentina); Verona Batiuk (OEI).

El escenario actual plantea una serie de interrogantes y desafos vinculados con la evaluacin de las polticas y el desarrollo de la infancia. Las preguntas tienen como fin reconocer las complejidades que subyacen en los modelos y propuestas de evaluacin. Como ejemplo: Qu lugar ocupa la construccin-produccin de informacin? Qu
relacin existe entre el saber y el hacer? Cules son las miradas de la evaluacin hacia el futuro? Cules son los mitos en torno a la evaluacin? Por qu es necesaria la evaluacin? Qu lugar ocupan las diferentes voces en los procesos de evaluacin? Se puede pensar a la evaluacin como una construccin colectiva? Estas preguntas servirn de base para la presentacin de insu-
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mos terico-metodolgicos que enriquecern la propuesta de trabajo. Partiendo de la base del reconocimiento de todas las complejidades que implica trabajar en el campo de la evaluacin, este taller propone abordarlo desde el enfoque de integralidad. Para ello, se conform un espacio multiactoral con la presencia del Estado argentino a travs del Programa Nacional de Desarrollo Infantil Primeros Aos, dos instituciones acadmicas (Pontificia Universidad Catlica de Chile y FLACSO de Argentina) y una agencia de cooperacin internacional (Organizacin de Estados Iberoamericanos, OEI). El objetivo es compartir, desde estos tres espacios de trabajo, lecturas diversas pero complementarias en vistas a alcanzar como objetivo comn promover el desarrollo y la educacin infantil.
damental implementar la evaluacin desde el momento del diseo de la poltica, desde la planificacin a la implementacin. Los procesos se constituyen en un campo de aprendizaje ineludible y requieren de modelos complejos de evaluacin con abordajes cuali-cuantitativos mediante la triangulacin de informacin desde diferentes actores y sectores. Evaluar es hoy da un imperativo tico y tcnico. El uso de recursos pblicos que compiten con mltiples necesidades requiere de un proceso continuo de monitoreo que permita, en la medida de lo posible, asegurar cul es la mejor alternativa de inversin y saber que el proceso en curso est conduciendo al logro de los resultados esperados. En caso de no ser as, poder hacer los ajustes necesarios y de manera oportuna. El desarrollo temprano est sujeto a perodos crticos que no admiten postergaciones en materia de polticas y programas. Las evidencias aportadas por las neurociencias y las ciencias sociales para el logro del potencial pleno de desarrollo inducen a la valoracin de la variabilidad de los contextos geogrficos, sociales y tnicos, requiriendo de modelos de evaluacin que reconozcan dichas complejidades. La actividad de taller permiti abordar la temtica con amplitud as como hizo posible sus derivaciones y complejidades. Tambin se destac la importancia de la generacin de modalidades de evaluacin como parte constitutiva e inseparable de cada una de las propuestas que se dan en los niveles polticos, programticos y operativos. Finalmente se reflexion acerca de la necesidad de conocer el presente en relacin a la poblacin infantil para recorrer de la mejor manera el futuro y los logros esperados.
Presentacin
Las actividades de monitoreo y evaluacin constituyen un aspecto sustantivo y estratgico de los procesos de planificacin de polticas, planes y programas sociales. El posicionamiento ante las actividades de evaluacin tiene varias lecturas acorde al paradigma en el cual la evaluacin es concebida. Hoy es sabido que la evaluacin debe contribuir a mejorar las polticas pblicas, desde una visin transformadora y no burocrtica, academicista o punitiva. Es un modo de conocer para actuar, una forma de saber para crecer, un camino para generar luz a los mltiples interrogantes y alternativas que surgen en el desarrollo de iniciativas que se orientan a promover el desarrollo temprano y la calidad de vida de nios y nias de la regin. La evaluacin plantea varios dilemas (ticos y metodolgicos) que incitan a generar espacios de debate y reflexin como el presente para introducir la temtica desde una visin constructiva e integradora.

Las polticas de infancia que emergen en Amrica Latina han trasladado el foco desde la sobrevida al desarrollo integral, un paradigma que plantea nuevos desafos. Cuando se desea evaluar el impacto de polticas integrales, multisectoriales y con efectos al mediano y largo plazo se hace fun-
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Infancia, cultura y medios. Miradas y perspectivas sobre la produccin de contenidos audiovisuales

Coordinacin: Lic. Silvina Szejnblum (Canal Pakapaka, supervisin de contenidos de la franja de programacin de 2 a 5 aos) y Valeria Dotro (Canal Pakapaka, Responsable de Contenidos).
Objetivo del taller
Generar un espacio de discusin e intercambio acerca del lugar de los medios de comunicacin en general, y la televisin en particular, en los procesos de socializacin y construccin de identidad de nios/as y adolescentes. Contribuyen al desarrollo integral de los nios. Apoyen el proceso de enseanza/aprendizaje en el aula. Sean una propuesta para ampliar el repertorio cultural de la infancia, para extender sus posibilidades educativas y sus horizontes estticos.
Presentacin
El diagnstico actual permite percibir una fuerte presencia de los medios de comunicacin y de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) en la vida cotidiana de los nios y las nias. Los medios masivos, sobre todo la televisin, son agentes de socializacin y participan en la construccin de la identidad y la subjetividad de los nios. Por un lado, los nios aprenden y conocen el mundo a partir de lo que los medios producen. Por otro, los medios masivos generan y hacen circular discursos homogneos que proponen modelos de identificacin. Existe una fuerte alianza entre medios y mercado. Alianza que se traduce en que el discurso de la televisin proponga un proceso de homogeneizacin-heterogeneizacin de la infancia. Es decir, en un contexto de heterogeneizacin social y cultural, frente a mltiples y diversas experiencias de infancia, el mercado, mediante el discurso meditico, homogeneiza a los nios y las nias en tanto sujetos consumidores. En este contexto, Canal Pakapaka se propone como alternativo al producir contenidos audiovisuales que: Conciben a los nios como ciudadanos. Crean oportunidades para que todos los nios puedan reconocerse, aprender, conocer, participar y expresarse.

Durante el transcurso del taller se compartieron tres audiovisuales que son producidos y emitidos por Pakapaka: Mi Familia, Rueditas y Maestra. Respecto los mismos, se resalt su importancia en varios sentidos: Apelan a la deconstruccin de ciertos discursos y estereotipos: (no) Hay un solo tipo de familia, (no) Hay un solo tipo de madre. Promueven la internalizacin de algunos conceptos fundamentales desde la perspectiva de derechos: La diferencia como un valor que enriquece, La importancia de del juego, del jugar. Son disparadores para la reflexin sobre determinadas temticas: relacin entre libertad, autonoma y la trasgresin.
Talleres
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Problemticas en la primera infancia: promocin, prevencin y atencin. Salud mental y discapacidad

Coordinacin: Ricardo Gorodisch (Fundacin Kaleidos). Integrantes del panel: Marcela Armus, Marcela Corin, Natalia Devincenzo, Constanza Duhalde, Gabriela Gamallo, Elas Halpern, Sandra Nofal, Mnica Oliver y Nora Woscoboinik.
Presentacin
Este taller se propuso presentar distintas estrategias para promover el bienestar de los nios y para prevenir y atender problemticas en torno al desarrollo infantil temprano. Para ello se invit a cuatro grupos provenientes de los distintos sectores de la sociedad para compartir sus experiencias de trabajo: un centro de salud y atencin comunitaria de la CABA (sector pblico); UNICEF (agencia de cooperacin internacional), Fundacin Kaleidos (tercer sector) y Dilogos Jardines Maternales (sector privado). La primera presentacin estuvo a cargo de Marcela Armus, Constanza Duhalde y Nora Woscoboinik, integrantes del equipo de escritoras del libro publicado por UNICEF y la Fundacin Kaleidos: Desarrollo emocional. Clave para la primera infancia. El eje gir alrededor de cmo entender el sufrimiento de los bebs, cmo identificarlo y cmo intervenir. Los signos de sufrimiento precoz son aquellos que todo aquel que est en contacto con un beb puede observar y tratar de comprender, como manifestaciones de estados de sufrimiento subjetivo y vincular. Cuando las dificultades se presentan regularmente, cuando siguen con intensidad fuerte o mediana y cuando desbordan las capacidades de tolerancia y contencin de los padres o de los educadores, se transforman en signos de alarma. Un beb crece con amor y protenas. Un beb se alimenta de leche pero necesita del amor, las caricias, la mirada, las emociones, la presencia de alguien significativo para poder desarrollarse. No existe un solo modelo de crianza. A travs de su lengua original, sus pautas de convivencia, sus manifestaciones corporales y sus formas de comunicarse, cada cultura propone un modelo de crianza propio. Estas ideas subrayan la importancia del vnculo y de la comunidad en la crianza. La segunda disertacin estuvo a cargo de Sandra Nofal y Ricardo Gorodisch, directores de Jakair. Jakair es un centro especializado en adolescencia, primera infancia y maternidad/paternidad, desarrollado a partir de 2003 en el marco de un acuerdo de colaboracin entre dos fundaciones: Children Action (Suiza) y la Fundacin Kaleidos (Argentina) con el fin de desarrollar estrategias mltiples para acompaar a adolescentes que son madres y padres y sus hijos con derechos vulnerados. Este proyecto se propuso trabajar de manera interdisciplinaria (salud, desarrollo social, educacin) respetando y considerando dos etapas del desarrollo: primera infancia y adolescencia. Los principios de Jakair son los siguientes: la promocin de un buen desarrollo de los nios y nias y la prevencin de problemticas futuras; la preservacin del vnculo madre-beb y la defensa del derecho a la convivencia familiar; la consideracin de la paternidad en el proceso; la inclusin social y profesional de la adolescente; y el seguimiento de salud de los nios y nias. Se describieron los tres dispositivos diferenciados: Jakair Chacarita, Jakair Itinerante y Jakair Traslasierra. En la tercera presentacin, Elas Halpern y Gabriela Gamallo, directores de Dilogos Jardines Maternales, expusieron sobre las propuestas de los jardines maternales en fbricas y empresas privadas, tanto para defender el derecho de las mujeres al trabajo y promover el mejor desarrollo posible de sus hijos, como para trabajar para el compromiso del sector privado en temas que hoy estn incluidos bajo en concepto de responsabilidad social empresaria (RSE). Dilogos es una organizacin especializada en proyectos de educacin formal y no formal con 40 aos de experiencia en la organizacin y puesta en marcha de proyectos y servicios que vinculan
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nios, trabajo, empresa, familia, educacin y utilizacin creativa del tiempo libre. Destacan como caractersticas fundamentales de su trabajo el favorecer un clima de confianza y afecto a fin de que los nios adquieran seguridad en sus propias capacidades cognitivas, motrices, afectivas, sociales y expresivas en relacin con los otros y con el conocimiento; el ofrecer oportunidades de desarrollo de su capacidad creativa y de placer para el conocimiento; el propiciar actitudes democrticas y promover el desarrollo de valores; el fomentar el placer de jugar e integrar a la familia en la tarea educativa. Por ltimo, Marcela Corin y Natalia Devincenzo presentaron el trabajo desarrollado para la creacin del equipo y del programa de discapacidad en el primer nivel de atencin, en el Centro de Salud y Atencin Comunitaria N24, dependiente del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en Villa Soldati, bajo Flores. Este programa se propone como objetivo general dar visibilidad a los nios, nias y adolescentes con discapacidad. Como objetivos especficos plantean los siguientes: aumentar la concurrencia de personas con capacidad; concientizar al equipo de salud para incorporar esta problemtica compleja a la atencin primaria; mejorar el registro; mejorar la accesibilidad al Centro de Salud y Accin Comunitaria (CeSAC); disminuir el autoaislamiento; y promover la formacin preventiva de profesionales sobre esta problemtica. Esta intervencin que se realiza desde el CeSAC signific una construccin conjunta que ayuda a recuperar la condicin de seres sociales, la historia de cada sujeto, reciclar capacidades y habilidades perdidas no reconocidas y construir espacios de dilogo. Como todo grupo con identidad, sus integrantes (comunidad y profesionales) lo nombraron: Juntos para seguir.
zacin de la comunidad como actor fundamental en los procesos de cambio. Se destac la importancia de la salud mental como una pieza clave para el desarrollo infantil integral, incluyendo todo lo que concierne a las tramas vinculares y familiares. El primer nivel de atencin es la puerta de entrada de todos los nios de nuestra comunidad, tengan o no discapacidad, siendo el lugar de privilegio para cambiar el mundo.

A partir de lo compartido con los asistentes al taller se valoriz el trabajo de articulacin de los distintos actores de la sociedad sector pblico, privado, cooperacin internacional y tercer sector, promoviendo programas de intervencin, evaluacin, capacitacin y abogaca, as como favoreciendo el armado de redes territoriales para la optimizacin de los recursos existentes y la jerarqui-
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La proteccin de derechos en la primera infancia. Los sistemas locales de proteccin, deteccin y prevencin del maltrato y abuso infantil
Coordinacin: Lic. Victoria Martnez (Directora Nacional de Atencin a Grupos en Situacin de Vulnerabilidad); Lic. Marta Pesenti (asesora, Secretara de Derechos Humanos, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin); Dra. Marisa Graham (Directora Nacional de Promocin y Proteccin Integral de la Niez, SENNAF, Ministerio de Desarrollo Social) y Dra. Gimol Pinto (Especialista en Proteccin a la Infancia y la Adolescencia, UNICEF Argentina).
Objetivos
Reflexionar acerca de las caractersticas que debe tener un Sistema Local de Proteccin de Derechos. Debatir y reflexionar sobre las dificultades que presentan los servicios locales para dar respuesta efectiva a las situaciones de vulneracin de derechos de nios, nias y adolescentes, en especial casos de maltrato y abuso infantil. cas respecto de lo establecido en este instrumento internacional de derechos humanos. Si bien la adecuacin legislativa a nivel nacional se alcanz con la sancin de la Ley 26.061 en 2005, el paradigma tutelar es un sistema que se extiende ms all de las leyes tutelares, en parte an legitimado y reafirmado por prcticas judiciales y administrativas todava resistentes al cambio, que paulatinamente van incorporando los criterios de la CDN. La respuesta del Estado ante cualquier amenaza o vulneracin de derechos de un nio, nia o adolescente ha sido, bajo el paradigma de la situacin irregular, la inmediata activacin de todos los dispositivos judiciales tutelares, siempre partiendo de la premisa indiscutida de que el menor en peligro material y moral era un objeto de tutela y no un sujeto de derechos. La piedra angular de este sistema es justamente la no distincin entre los nios con necesidades asistenciales, los nios vctima de delitos y aquellos nios o adolescentes a los que se impute la comisin de delito, judicializando por igual tanto unas como otras situaciones. El paradigma de la Convencin, que entr en colisin con estas prcticas, destaca la distincin de las problemticas a resolver. Propone un abordaje diferenciado de cada uno de los conflictos que pueden afectar los derechos de los nios, nias y adolescentes, desde otra ptica de la infancia y con pleno respeto de todos sus derechos.
Presentacin
Los Sistemas Locales de Proteccin de Derechos funcionan como la mxima expresin de la descentralizacin de los servicios de polticas pblicas que ofrece el Estado destinados a dar efectividad a los derechos reconocidos en la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) y en la Ley 26.061 de Proteccin Integral de Derechos de Nias, Nios y Adolescentes. Estos Sistemas Locales deben articular los diferentes mbitos que implementan acciones que involucran, directa o indirectamente, a nios, nias y adolescentes. El objetivo consiste en la promocin y proteccin de derechos y en la prevencin y deteccin temprana de situaciones de vulneracin de derechos. Tambin se apunta a garantizar el proceso de atencin y restitucin de derechos vulnerados.

El cambio fundamental de paradigma que trajo aparejado la CDN dej en evidencia el anacronismo del sistema tutelar y la absoluta incompatibilidad de la normativa interna, instituciones y prcti-
188
Los Sistemas Locales de Proteccin de Derechos de nios, nias y adolescentes pretenden construir un espacio abierto a la comunidad e inserto en ella, que est destinado a promover y proteger los derechos individuales, colectivos y difusos de los nios. Para ello se propone lneas de accin relacionadas con el asesoramiento integral mediante equipos interdisciplinarios. El trabajo ser encarado desde la deteccin temprana de cualquier problemtica, resolviendo conflictos dentro de la misma comunidad y evitando la judicializacin de cuestiones sociales. El trabajo interdisciplinario Un aspecto fundamental en este tipo de sistemas locales es el trabajo interdisciplinario que permita abordar las diferentes situaciones desde todos los mbitos, proporcionando una mirada integral de las diversas situaciones. Siempre resulta recomendable que existan equipos interdisciplinarios de psiclogos, abogados y trabajadores sociales y que trabajen en el marco de una metodologa coordinada de integracin interdisciplinaria con eje en el nio, nia o adolescente, y no como meras interacciones aisladas de distintas disciplinas. Los profesionales que intervengan debern tener una formacin en derechos humanos y estar interiorizados de los principios y postulados de la Convencin sobre los Derechos del Nio, diferenciando claramente los conflictos sociales de aquellos que implican un conflicto jurdico, respetando el derecho del nio a ser odo y su condicin de sujeto de derecho. La tarea de prevencin Esta tarea es de fundamental importancia, ya que a travs de la difusin, sensibilizacin y capacitacin de profesionales de todas las disciplinas y miembros de la comunidad se pueden evitar situaciones de afectacin de derechos o de vulneraciones graves tales como el abuso y maltrato infantil as como otras formas de violencia contra los nios, nias y adolescentes. Se destaca la funcin de los facilitadores del Programa Nacional Primeros Aos. La atencin de las situaciones de abuso y maltrato infantil
La deteccin de estas situaciones generalmente se produce por personas o profesionales que al entrar en contacto con el nio/a vctima detectan los signos de violencia y abuso. En este sentido es fundamental establecer protocolos para la actuacin y atencin integral, para que queden claramente determinados los pasos a seguir dentro de cada sector y su relacin con los otros sectores, la determinacin de reas o actores responsables que deben intervenir para dar resguardo y atencin a la vctima, as como tambin para activar los mecanismos de denuncia correspondientes. Estas acciones deben realizarse siempre evitando la revictimizacin del nio/a o adolescente. As, la proteccin de los nios, nias y adolescentes debe ejercerse con pleno respeto a sus derechos y garantas individuales. En ningn momento el nio o nia recibir un trato que lo coloque en situacin de mayor vulnerabilidad.
6. Anexo estadstico
Demografa Mortalidad infantil Cobertura de salud Asistencia escolar Poblacin indgena AUH
190
Demografa
Cantidad de poblacin de 0 a 5 aos, segn provincia, 2010
rea Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Ciud. Aut. de Buenos Aires Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn
Fuente: INDEC, Censo 2010.
Poblacin de 0 a 5 1.293.835 32.544 95.809 45.157 165.638 261.668 88.649 99.923 49.749 60.753 25.613 29.325 154.255 112.934 50.427 53.626 120.847 65.791 38.119 26.650 240.810 85.295 11.480 128.755
11.480 - 29.325 29.326 - 49.749 49.750 - 65.791 65.792 - 99.923 99.924 - 154.255 154.256 - 1.293.835
Total pas: 3.337.652
Anexo estadstico
191
Peso de la poblacin de 0 a 5 aos en la poblacin total, segn provincia, en porcentaje, 2010

rea %
Misiones 10,25 Salta 9,95 Santiago del Estero Santa Cruz San Juan 9,76 9,73 9,66
Total pas: 8,32%
Formosa 9,38 Neuqun 9,15 Chaco 9,08 Jujuy 9,02 Tierra del Fuego 9,02
Corrientes 8,93 Tucumn 8,89 Chubut 8,87 Mendoza 8,87 Catamarca 8,85 San Luis La Rioja Ro Negro Buenos Aires Entre Ros La Pampa 8,82 8,79 8,4 8,28 8,08 8,03
5,73 - 8,03 8,04 - 8,79 8,80 - 8,87 8,88 - 9,02 9,03 - 9,66 9,67 - 10,25
Crdoba 7,91 Santa Fe Ciud. Aut. de Buenos Aires

7,54 5,73
192
Pirmide poblacional. Argentina, 2010
Estructura por edad y sexo de la poblacin
Varones
Mujeres
90-94 0,1 80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 10,0 8,0 6,0 4,4 4,4 4,3 4,2 4,0 2,0 0,0 3,3 3,8 3,9 4,1 2,2 2,5 2,7 2,8 1,5 1,9 0,8 1,1 0,2 0,5
0,1 0,2 0,5 0,9 1,2 1,4 1,8 2,1 2,4 2,6 2,8 3,0 3,4 3,9 3,9 4,1 4,4 4,3 4,1 4,1 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0
Fuente: INDEC, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010.
Anexo estadstico
193
Mortalidad infantil
Tasa de mortalidad neonatal, posneonatal, infantil y de menores de 5 aos. Argentina, 1980-2010
40
35 33,2
30
25
20 18,7 15 14,5
19,4
13,8 11,9
10 7,9 5
1980 -
1981 -
1982 -
1983 -
1984 -
1985 -
1986 -
1987 -
1988 -
1989 -
1990 -
1991 -
1992 -
1993 -
1994 -
1995 -
1996 -
1997 -
1998 -
1999 -
2000 -
2001 -
2002 -
2003 -
2004 -
2005 -
2006 -
2007 -
2008 -
2009 -
Tasa de mortalidad de menores de 5 aos (total) Tasa de mortalidad infantil (neonatal) Tasa de mortalidad infantil (posneonatal) Tasa de mortalidad infantil (total)
Fuente: DEIS, Ministerio de Salud de la Nacin.
2010 -
194
Brecha de mortalidad infantil, pcia. 24/pcia. 1. Argentina, 1980-2010
7.0
6.0
6,1
5.0
4.0
3.0 2,9 2.0 2,5
1.0
1980 -
1981 -
1982 -
1983 -
1984 -
1985 -
1986 -
1987 -
1988 -
1989 -
1990 -
1991 -
1992 -
1993 -
1994 -
1995 -
1996 -
1997 -
1998 -
1999 -
2000 -
2001 -
2002 -
2003 -
2004 -
2005 -
2006 -
2007 -
2008 -
2009 -
2010 -
0.0
Anexo estadstico
195
Tasa de mortalidad infantil, segn provincias (2010) y departamentos (2008-2010)
Provincias
Departamentos
Total pas: 11,9
Brecha Depto. 525/Depto. 1: 2000-2001: 69,3 2002-2004: 83,3 2005-2007: 73,4 2008-2010: 55,6
0,0 - 8,1 8,2 - 10,0 10,1 - 12,0 12,1 - 13,8 13,3 - 17,7 17,8 - 55,6
7,0 - 9,4 8,5 - 10,3 10,4 - 11,6 11,7 - 12,8 12,9 - 14,1 14,2 - 17,3
196
Cobertura de salud
Poblacin de 0 a 4 aos segn tipo de cobertura de salud, segn provincias, en porcetaje, 2010
Obra social
Prepagas a travs de OS
Total pas: 11,9
20,7 - 31,7 31,8 - 38,5 38,6 - 41,6 41,7 - 62,3
3,1 - 6,6 6,7 - 8,9 9,0 - 11,4 11,5 - 26,1
Anexo estadstico
197
Prepaga voluntaria
Prog. y planes estatales
1,1 - 1,8 1,9 - 2,5 2,6 - 3,5 3,6 - 13,5
1,8 - 2,2 2,3 - 3,2 3,3 - 4,6 4,7 - 16,5
198
Poblacin de 0 a 4 aos sin obra social, prepaga ni plan estatal, segn provincias, en porcentaje, 2010
rea
Chaco 69,9 Formosa 69,1 Santiago del Estero 67,8
Corrientes 52,9 San Juan 52,8
Salta 52,7 Jujuy 50,5 Misiones 49,3 Catamarca 48,1 La Rioja San Luis 47,6 45,9
Argentina 44,5 Tucumn 44,4 Mendoza 44,2 Buenos Aires Entre Ros Santa Fe La Pampa 43,6 43,4 41,1 40,2
Neuqun 39,9 Ro Negro 39

14,7 - 39,0 39,1 - 44,2 44,3 - 50,5 50,6 - 69,9
Crdoba 38,6 Chubut 27,3 Ciudad Aut. de Buenos Aires Santa Cruz Tierra del Fuego 24,8 16,5 14,7
Anexo estadstico
199
Asistencia escolar
Poblacin de 3 y 4 aos que asiste a un establecimiento educativo, segn provincias, en porcentaje, 2010
rea Ciud. Aut. de Buenos Aires Buenos Aires Tierra del Fuego Santa Fe
% 83,5 67,8 64,9 60,9
Crdoba 57,2 Santa Cruz 56,5
Argentina 55,2 Ro Negro 52,4
Chubut 52,3 La Rioja Entre Ros Santiago del Estero 51,4 48,1 45
Jujuy 44,5 San Luis 44,5
Catamarca 43,4 Mendoza 43 Neuqun 40,5 Corrientes 34,3 Salta 33,3 San Juan La Pampa 32,3 32
25,6 - 32,3 32,4 - 44,5 44,6 - 56,5 56,6 - 83,5
Chaco 30,4 Tucumn 30,2 Formosa 26,8 Misiones 25,6
200
Poblacin de 5 aos que asiste a un establecimiento educativo, segn provincias, en porcentaje, 2010
rea
Argentina 91,4 Buenos Aires 92,3
Catamarca 91,2 Chaco 82,7 Chubut 93,2 Ciudad Aut. de Buenos Aires 96,7
Crdoba 95,9 Corrientes 86,6 Entre Ros 91,4
Formosa 85 Jujuy 91,4 La Pampa La Rioja 84,7 94,8
Mendoza 91,9 Misiones 83 Neuqun 88,7 Ro Negro 92,9
Salta 87,4 San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego 87,4 92,5 96 94,5 88,9 97,3
82,7 - 86,6 86,7 - 91,4 91,5 - 94,5 94,6 - 97,3
Tucumn 84,9
Anexo estadstico
201
Tasa de asistencia escolar en nios y nias de 3 y 4 aos segn quintil de ingreso. Total de aglomerados, 2003-2011
Perodo de tiempo 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
3 y 4 aos 1er quintil
3 y 4 aos 2do quintil
3 y 4 aos 3er quintil
3 y 4 aos 4to quintil
3 y 4 aos 5to quintil
28,5 39 53,1 58,4 72,4 38,5 49,4 59,3 36,9 54,8 59,8 39,9 48,7 61,7 45,9 59,4 71,9 46,1 57,7 67,9 47,5 60,4 71,9 53,7 57,6 67,2 55 60,1 67,6 60 66,7 67 71,8 68,9 74,6 77,2 76,4
69,9 79,3 72,1 80,2
76,6 73,8 76,3 74,6
Fuente: Elaboracin propia a partir de la EPH, INDEC.
202
Poblacin indgena
Poblacin indgena de 0 a 4 aos, segn provincias, cantidad y porcetaje, 2010
rea Argentina Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Ciudad Aut. de Buenos Aires Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn
Cantidad
74.184 2,2 20.520 1,6
432 1,3 4.676 4,8 2.849 6,3 4.577 2,8
3.478 1,3 378 0,4 799 0,8
4.232 8,5 3.604 5,6 911 293 3,11 1
2.821 1,8 1.869 1,6 3.097 6,1 2.882 5,3

0,40 - 1,20 1,21 - 1,60 1,61 - 4,80 4,81 - 8,50
8.943 7,4 584 533 713 3.482 999 309 0,8 1,3 2,3 1,4 1,2 2,7
1.203 0,9
Anexo estadstico
203
AUH
Cobertura de la AUH. Cantidad de nios y nias cubiertos segn provincias, cantidad y porcentaje, 2012
Nios y nias destinatarios de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social Cobertura de la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social
rea Argentina Buenos Aires
Cantidad
Porcentaje
3.575.571 29,2 1.237.806 28,2
Catamarca 38.556 26,5 Chaco Chubut CABA Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn 175.430 44,8 28.353 18,9 94.304 13,8 277.335 29,2 134.018 104.276 36,7 26
79.245 37,4 74.833 29,7 25.743 30.379 26 25,3
166.387 30,6 150.411 34,8 44.628 24,6 49.404 25,9

11,0 - 24,6 24,7 - 28,2 28,3 - 32,6 32,7 - 44,8
155.451 32,6 73.200 31.226 11.918 261.083 133.784 4.938 30,6 20,3 15,2 28,4 42,5 11
164.961 32,6
Fuente: elaboracin propia en base a ANSES.

Crecer Juntos para La Primera Infancia, Encuentro Regional de Politicas Integrales, Unicef

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Crecer Juntos para La Primera Infancia, Encuentro Regional de Politicas Integrales, Unicef

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4

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Noviembre de 2012

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) buenosaires@unicef.org www.unicef.org.ar

Poltica pblica de infancia

Andrs Franco Representante Unicef Argentina

Poltica pblica de infancia

1. Poltica pblica de infancia

Polticas pblicas integrales para la infancia

Poltica pblica de infancia

Los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios

Poltica pblica de infancia

Poltica pblica de infancia en el desarrollo infantil temprano

Poltica pblica de infancia

Marco conceptual del desarrollo infantil temprano

Modelo ecolgico de desarrollo infantil temprano y determinantes sociales

Figura 1 - Modelo ecolgico adaptado

ACCESIBILIDAD PARTICIPACIN SALUD EDUCACIN TRABAJO MEDIO AMBIENTE JUSTICIA SANEAMIENTO

Evidencias provenientes de las neurociencias

MEDIO AMBIENTE JUSTICIA SANEAMIENTO

Poltica pblica de infancia

Desarrollo cerebral humano

FUNCIONES COGNITIVAS SUPERIORES

Fuente: Nelson, From Neurons to Neighborhoods, 2000.

Perodo crtico se debilita

Grfico 1 - Desarrollo del Sistema Nervioso Central

Grfico 2 - Inversin estratgica

Perodo crtico se debilita

Grfico 1 - Desarrollo del Sistema Nervioso Central

Intensidad del desarrollo cerebral

Grfico 2 - Inversin estratgica

Programas de salud inicial y educacin pre-escolar

Educacin Capacitacin laboral

Figura 3 - Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia

nios, nias y sus familias.

Poltica pblica de infancia

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ENTORNO DEL DESARROLLO INFANTIL

Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia

AMPLIA PARTICIPACIN Y CONSENSO

Polticas pblicas dirigidas a la primera infancia

39,7 35,6 31,0 37,0 34,0 30,0

6-11 meses Quintil 1 Quintil 5

2 aos- 2 aos 11 meses Grupos de edad

3 aos - 3 aos 11 meses

4 aos - 4 aos 11 meses

Figura 5 - Apoyos y prestaciones que ofrece Chile Crece Contigo

Para todos los nios y nias

1. Programa Educativo Masivo

Poltica pblica de infancia

AMPLIA PARTICIPACIN Y CONSENSO

2 aos- 2 aos 11 meses Grupos de edad

3 aos - 3 aos 11 meses

4 aos - 4 aos 11 meses

COMIT MINISTROS INFANCIA GRUPO TCNICO

CHILE CRECE CONTIGO

Para todos los nios y nias (ciudadana en general)

1. Programa Educativo Masivo 2. Espacios informativos interactivos 3. Propuestas de mejoramiento legislativo

4. Programa de Apoyo y Desarrollo Biosicosocioal

A la propia institucin de salud

Modalidades de atencin al rezago

Ficha de Proteccin Social

Accin de salud que corresponda

Poltica pblica de infancia