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BRASIL, 2008
FONTES DE RECURSOS FINANCEIROS
PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA:
CENRIOS E ESTRATGIAS DE CAPTAO PARA O FUNCIONAMENTO
DE FUNDOS SOCIOAMBIENTAIS
Srie Financiamento e Fomento Ambiental no Brasil
Volume 2
COORDENAO
Fernando C. P. Tatagiba e Taciana Neto Leme
PREPARAO E REVISO
Benjamin Albagli Neto
DIAGRAMAO E IMPRESSO
Grfca e Editora Ideal
FOTOS
Fernando Tatagiba
AGRADECIMENTOS
Bruno Macchiute N. de Oliveira, Clio Macedo da Fonseca, Lysandre Ribeiro, Manoel Sampaio,
Marcelo Alves, Mrcia Soares, Miriam Miller, Nbia Freitas, Paulo Muouah, Pedro Leito, Renata
Lara Santana e Equipe Tcnica e Administrativa do Funbio.
F682 Fontes de recursos fnanceiros para a gesto ambiental pblica: cenrios e estratgias
de captao para o funcionamento de fundos socioambientais / Fernando C. P.
Tatagiba e Taciana Neto Leme, Coordenadores. Braslia: Rede Brasileira de Fundos
Socioambientais, 2008.
140 p. : il. ; 21 cm. (Srie Financiamento e Fomento Ambiental no Brasil, 2)
Bibliografa
ISBN 978-85-7738-090-9
1. Poltica ambiental. 2. Planejamento ambiental. 3. Fundo socioambiental.
4. Financiamento Ambiental. I. Tatagiba, Fernando C. P. II. Leme, Taciana Neto. III. Rede
Brasileira de Fundos Socioambientais. IV. Fundo Nacional do Meio Ambiental.
V. Ttulo. VI. Srie.
CDU(2.ed.)33:504
Catalogao na Fonte
Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
APRESENTAO
Este segundo volume da srie Financiamento e Fomento Ambiental pe em
destaque as fontes de fnanciamento, com nfase na esfera pblica federal. Representa
um esforo continuado de verdadeira garimpagem, caracterizao, localizao e
elaborao do mapa da mina ou seja, onde encontrar recursos do Tesouro Nacional
para serem alocados e utilizados em programas e aes das diversas polticas setoriais
relacionadas ao meio ambiente, ao desenvolvimento sustentvel e aos recursos
hdricos.
A defnio de alguns dos pontos mais importantes deste mapa exigiu o
trabalho, a dedicao e o talento de diversos profssionais de dentro e de fora do MMA.
Todos empenhados em demonstrar a veracidade de uma tese que, aos poucos, vai
se tornando o principal desafo para os que se preocupam com a sustentabilidade
das polticas de meio ambiente e de recursos hdricos, em particular no mbito dos
estados e municpios brasileiros: Temos menos recursos do que precisamos, porm
muito mais do que conhecemos.
Esta iniciativa conjunta da Rede Brasileira de Fundos Socioambientais, da qual
o FNMA tem a honra de constituir a Secretaria e o Comit Executivo, em conjunto com
a ABEMA, a ANAMMA e o FUNBIO, visa uma primeira sistematizao das diferentes
fontes, dispersas em diversos Ministrios e rgos federais, com distintos marcos legais
e instrumentos prprios de arrecadao e aplicao. Todas, no entanto, possuem um
trao em comum: a sustentabilidade das polticas de meio ambiente e de recursos
hdricos, sem que seja necessrio onerar os cidados com mais taxas e impostos.
Muitas dessas fontes alcanam valores anuais signifcativos, a exemplo dos
royalties do setor de energia e combustveis. Identifc-las constitui a contribuio para
demandas de organizaes como a Confederao Nacional dos Municpios (CNM), cuja
recente Carta de Vitria defende a criao de um Sistema Nacional de Financiamento
e Fomento Ambiental (o SUS do meio ambiente), as prprias ANAMMA e ABEMA, e
tambm autoridades, como o recm-empossado ministro Carlos Minc. Num contexto
em que o meio ambiente se destaca nas agendas da sociedade, dos governos e do
Congresso Nacional, todos os que esto comprometidos com a causa ambiental
se esforam em prover os meios necessrios para dar conta dos grandes desafos e
oportunidades nacionais.
Esperamos que este volume, ao mesmo tempo em que consolide a Srie,
incentive parlamentares, lideranas e organizaes da sociedade, autoridades e tcnicos
de governo a consolidar e somar as diferentes fontes de recursos. Desse modo, os
cidados contribuintes, as geraes presentes e futuras, podero assegurar crescimento
com sustentabilidade, qualidade de vida, justia social e respeito aos patrimnios da
biodiversidade e do ambiente por inteiro.
Elias de Paula Arajo
Diretor do FNMA e Secretrio Executivo da Rede Brasileira de Fundos Socioambientais
SUMRIO
Apresentao ............................................................................................................................................. 3
Elias Arajo
PARTE I
Cenrios do Financiamento Ambiental
Captulo 1
Refexes sobre o Sistema de Financiamento Ambiental no Brasil ......................................... 9
Taciana Neto Leme e Joo Paulo Sotero
Captulo 2
Gesto ambiental compartilhada .....................................................................................................21
Lucia Regina Moreira Oliveira
Captulo 3
Coordenando os Investimentos Ambientais Empresariais ........................................................33
Jos Antonio Puppim de Oliveira
PARTE II
Preparao institucional para captao de recursos fnanceiros
Captulo 4
O que um fundo precisa para funcionar: Recursos fnanceiros ................................................39
Taciana Neto Leme
Captulo 5
Preparao institucional como fator de sucesso na captao
de recursos - consideraes para fundos socioambientais .......................................................47
Manoel Serro Borges de Sampaio
PARTE III
Cardpio de fontes
Captulo 6
Cardpio de Fontes de recursos para a gesto ambiental pblica .........................................53
Fernando C. P. Tatagiba
Captulo 7
Estratgia do FNMA na captao de recursos oramentrios externos ..............................69
Equipe do FNMA
6
Captulo 8
Multas administrativas e sanes judiciais ......................................................................................75
Luciana Surita
Captulo 9
ICMS Ecolgico: a oportunidade do fnanciamento da gesto ambiental
municipal no Brasil ...................................................................................................................................81
Wilson Loureiro

Captulo 10
Cobrana de Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental por Estados:
e Municpios fortalecimento do SISNAMA por meio do Cadastro
Tcnico Federal .........................................................................................................................................89
Cludia Enk de Aguiar e Luiz Carlos Ferreira
Captulo 11
Compensao Ambiental prevista na Lei do SNUC .....................................................................99
Leonardo Geluda
Captulo 12
Contratos de emprstimo, doaes e trocas de dvida ............................................................ 111
Mriam Jean Miller
PARTE IV
Experincias na captao de recursos para a gesto ambiental pblica
Captulo 13
A Fundema e o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA)/Joinville
no contexto da gesto ambiental local .......................................................................................... 123
Eduardo Schroeder
Captulo 14
Fundo nico de Meio Ambiente do Municpio do Natal (FUNAM):
perspectiva administrativa e fnanceira ......................................................................................... 127
Ana Mriam Machado da Silva Freitas
Captulo 15
Vitria da Conquista e a experincia do Fundo Conquistense
de Apoio ao Meio Ambiente (FAM) ................................................................................................. 133
Iragildo S. Pereira, Marcondes S. Barbosa, Maurcio S. Santos e Ricardo S. Marques
Captulo 16
Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
do Municpio de So Paulo FEMA - A importncia e as possibilidades
de novas captaes de recursos para os Fundos Socioambientais ..................................... 137
Rubens Borges
PARTE I
Cenrios do Financiamento Ambiental
O objetivo deste texto estimular algumas refexes a respeito do fnanciamento
das polticas pblicas ambientais no Brasil, a partir de uma breve comparao com o
fnanciamento de outras polticas setoriais, e discutir oportunidades para a construo
de uma perspectiva sistmica do fnanciamento ambiental.
CAPTULO 1
REFLEXES SOBRE O SISTEMA
DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL
NO BRASIL
10
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
REFLEXES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
Taciana Neto Leme
1
e Joo Paulo Sotero
2
O objetivo deste texto estimular algumas refexes a respeito do fnanciamento
das polticas pblicas ambientais no Brasil, a partir de uma breve comparao com o
fnanciamento de outras polticas setoriais, e discutir oportunidades para a construo de
uma perspectiva sistmica do fnanciamento ambiental. O presente texto enuncia alguns
aspectos importantes do fnanciamento, e os demais textos desta publicao complementam
a discusso, mas, certo que esse dilogo apenas um comeo. A srie Financiamento e
Fomento Ambiental no Brasil contribuir para desencadear a construo de conhecimentos,
sensibilizao de atores, processos de refexo e discusso fundamentais para a construo
de uma perspectiva sistmica do fnanciamento das aes ambientais.
Outros sistemas na Constituio Federal e demais instrumentos legais
Para refetir sobre o fnanciamento da poltica ambiental, resgatamos alguns
elementos de outras polticas setoriais, tendo como referncia a prpria Constituio Federal
(CF) e demais instrumentos legais que ancoram o fnanciamento das polticas pblicas.
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social, e prev que ao poder pblico compete organizar a
seguridade social com o objetivo de propiciar uma diversidade na base de fnanciamento
(art. 194, VI, da CF).
O Sistema nico de Sade (SUS) fnanciado com recursos do oramento da
seguridade social, da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de
outras fontes. H uma garantia constitucional de recursos mnimos derivados da aplicao
de percentuais calculados sobre impostos arrecadados.
O processo de construo do SUS serviu de inspirao para a construo de outras
polticas setoriais, como o caso da assistncia social, com o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS). Em ambos os sistemas, nos seus marcos legais, h um captulo que trata
exclusivamente do fnanciamento da poltica. A relao fnanceira entre os entes da Federao
se d por meio da transferncia fundo a fundo, a partir de um conjunto de pr-condies,
como o estabelecimento de colegiados com participao e controle social, planos para a
aplicao dos recursos, etc.
1 Coordenadora do Programa Nacional de Apoio Gesto Ambiental Municipal (PROGAM), do MMA
2 Ex-consultor do rgo Gestor da Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA) e analista ambiental do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis (IBAMA). joaopaulosotero@gmail.com
11
REFLEXES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
A Constituio afrma que as aes de assistncia social tambm sero realizadas
com recursos do oramento da seguridade social, tendo como princpio a descentralizao
poltico-administrativa, a participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis, e
ainda, fca facultado aos estados e ao Distrito Federal vincularem recursos a programa de
apoio incluso e promoo social at meio por cento (0,5%) de sua receita tributria lquida;
vedada a aplicao desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos
sociais, servio da dvida, qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos
investimentos ou aes apoiados (art. 204 da CF).
Esse modelo de gesto supe um pacto federativo, com a defnio de competncias
dos entes das esferas de governo. No caso do SUAS, h a defnio de nveis de complexidade,
na rea da proteo social bsica e proteo social especfca, com a referncia no territrio,
considerando regies e portes de municpios e com centralidade na famlia. No SUS, h
um sistema hierarquizado e descentralizado de servios: ateno bsica, mdia e alta
complexidade.
As transferncias fundo a fundo na sade condicionam a existncia de um fundo de
sade, conselho, plano de sade, relatrio de gesto, contrapartida de recurso no respectivo
oramento (Lei 8.142/1990). J na rea de assistncia social, alm do fundo, condiciona-se a
existncia de conselho, plano de assistncia social, previso de recursos prprios e capacidade
tcnica operacional (Lei 8.742/1993).
Ambos tambm prevem as transferncias voluntrias de recursos para outro ente
da Federao por meio de convnios para aspectos especfcos dos respectivos sistemas. Na
rea da sade, h ainda o pagamento direto aos prestadores de servios.
Na rea da sade, a Constituio Federal prev percentuais da Unio (referncia no
PIB), dos estados (12% arrecadao) e municpios (15% arrecadao) a serem aplicados. Se
determinado municpio deixa de atender aos requisitos estabelecidos pela Lei 8.142/1990
na administrao das verbas, perde sua habilitao para geri-las, e elas passam a ser
administradas, respectivamente, pelos estados ou pela Unio.
Para que seja viabilizada a transferncia dos recursos fundo a fundo no SUAS, o
municpio, o Distrito Federal e o estado devero manter sua adeso ao Sistema, cumprindo as
exigncias pactuadas. A transferncia respeitar os nveis de gesto dos entes da Federao.
Ambos os sistemas so fnanciados com recursos da seguridade social.
A educao, segundo a Constituio Federal, tambm dispe de recursos vinculados.
A Unio aplicar, anualmente, nunca menos que 18%; os estados, Distrito Federal e municpios,
no mnimo 25% da receita resultante de impostos. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
12
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB), recentemente
aprovado, aumentou a estimativa de receita de R$ 35 bilhes para R$ 50,7 bilhes, a partir do
terceiro ano do Fundo. As fontes de recursos so variadas, desde complementao de recursos
da Unio at percentual de impostos recolhidos nas diferentes esferas, tais como: Imposto de
Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios (ICMS), o Imposto sobre a Propriedade
de Veculos Automotores (IPVA), Imposto Territorial Rural (ITR).
O FUNDEB no considerado federal, estadual ou municipal, por se tratar de um
fundo de natureza contbil, formado com recursos provenientes das trs esferas de governo.
A Unio e os estados realizam a arrecadao e a distribuio dos recursos que compem
o Fundo, com a participao do Banco do Brasil como agente fnanceiro. Os crditos so
automaticamente distribudos em favor dos estados e municpios de forma igualitria, com
base no nmero de alunos.
Para alm dos recursos do FUNDEB, a rea da educao dispe de um combinado
de formas para a descentralizao dos recursos, como por exemplo: transferncias legais
automticas Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), Programa Dinheiro Direto
na Escola (PDDE), Programa de Apoio a Estados e Municpios para a Educao Fundamental
de Jovens e Adultos (EJA) e transferncias voluntrias atravs de convnios.
Para a Cultura, a Constituio determina que seja facultado aos estados e ao Distrito
Federal vincular at 5% de sua receita tributria lquida a fundos estaduais de fomento
cultura, para o fnanciamento de programas e projetos culturais (art. 216, 6, CF).
Em Cincia e Tecnologia (C&T), a Constituio estabelece que seja facultado aos estados e ao
Distrito Federal vincular parcela de sua receita oramentria a entidades pblicas de fomento
ao ensino e pesquisa cientfca e tecnolgica (art. 218, 5, CF). Estabelece tambm que a lei
ir apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada
ao Pas, formao e aperfeioamento de seus recursos humanos, e que pratiquem sistemas
de remunerao que assegurem ao empregado, desvinculada do salrio, participao nos
ganhos econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho.
A partir de 1999, a rea de C&T comeou a implantar os fundos setoriais, como
instrumentos de fnanciamento de projetos de pesquisa. Existem atualmente 16 fundos
setoriais, sendo 14 relativos a setores especfcos
3
e dois transversais. Destes, um voltado
para a interao universidade-empresa (FVA Fundo Verde-Amarelo), ao passo que o outro
destinado a apoiar a melhoria da infra-estrutura.
3 Fundos setoriais especfcos: Aeronutico, Agronegcio, Amaznia, Aquavirio, Biotecnologia, Energia, Espacial, Recursos Hdricos,
Tecnologia da Informao, Mineral, Petrleo e Gs Natural, Sade, Transportes Terrestres e Telecomunicaes.
13
REFLEXES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
O modelo de gesto concebido para os fundos setoriais baseado na existncia de
comits gestores, um para cada fundo. Cada comit gestor presidido por representante
do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), e integrado por representantes dos ministrios
afns, agncias reguladoras, setores acadmicos e empresariais, alm das agncias do MCT a
FINEP e o CNPq. Os comits gestores tm a prerrogativa legal de defnir as diretrizes, aes
e planos de investimentos dos fundos. Esse modelo, ao mesmo tempo em que possibilita a
participao de amplos setores da sociedade nas decises sobre as aplicaes dos recursos
dos Fundos, permite, ainda, a gesto compartilhada de planejamento, concepo, defnio
e acompanhamento das aes de cincia, tecnologia e inovao.
Embora a setorializao seja interessante, fca evidente a necessidade de coordenao
e integrao. Assim, com tal objetivo, foi estabelecido em 2004 o Comit de Coordenao
dos Fundos Setoriais. O Comit formado pelos presidentes dos comits gestores, pelos
presidentes da FINEP e do CNPq, sendo presidido pelo Ministro da Cincia e Tecnologia.
Dentre as novas medidas implementadas, cabe salientar a implantao das aes transversais,
orientadas para os programas estratgicos do MCT, que utilizam recursos de diversos fundos
setoriais para uma mesma ao.
Esta breve anlise sobre em algumas polticas setoriais nos apresenta diferentes
modelos para o fnanciamento de polticas pblicas no Brasil. Dessa forma, cabe avaliar e
refetir sobre as possibilidades e caractersticas de um modelo de fnanciamento das polticas
de meio ambiente.
Meio ambiente
A Constituio Federal trata de meio ambiente em diferentes artigos (especialmente
os art. 5, 23, 24, 129, 170 e 225), alm de outras interpretaes, visto que meio ambiente
um direito difuso; pode, por exemplo, ser objeto de ao civil pblica a ser movida pelo
Ministrio Pblico.
No captulo da CF que trata da ordem econmica (art. 170, VI) fca evidente que a
questo ambiental deve ser um dos princpios: defesa do meio ambiente, inclusive mediante
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus
processos de elaborao e prestao. O que abre a perspectiva dos instrumentos econmicos
para a gesto ambiental.
Os recursos minerais so recursos naturais, um bem comum, pertencente a todos.
A explorao de tais recursos por entes particulares deve ser atrelada a compensaes
fnanceiras, que devem ser recolhidas pelo poder pblico no intuito de investi-las em prol
14
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
da comunidade local, na forma de melhoria da infra-estrutura, da qualidade ambiental, da
sade e da educao. A CF previu tal compensao em seu artigo 20, 1
4
.
Outro aspecto constitucional relativo explorao e comercializao de
petrleo e derivados, vinculadas ao pagamento da Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico (CIDE), a qual deve ser utilizada, entre outras coisas, para o fnanciamento de
projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs (art. 159, III, e art. 177,
4).
A CF tambm determina que compete Unio instituir o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) e defnir critrios de outorga dos direitos de
seu uso. Isso foi realizado por meio da lei que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o SINGREH. A Lei 9.433/1997 traz entre seus instrumentos a cobrana pelo uso
da gua, reconhecendo-a como um bem econmico. A partir de tal estratgia, pretendeu-
se no somente estimular a reduo do consumo, como tambm garantir uma fonte de
recursos fnanceiros para o fnanciamento de programas e intervenes contemplados nos
planos de recursos hdricos.
A Poltica Nacional de Meio Ambiente (PMNA) anterior prpria Constituio, data
de 1981, e, entre outras coisas, instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
Porm, no h nenhuma meno ao fnanciamento ambiental, a no ser pela criao da Taxa
de Controle e Fiscalizao Ambiental, a TCFA
5
. Contudo, em 2006, com a aprovao da Lei
11.284, que trata da gesto de forestas pblicas, foram includos no texto da Lei 6.938/81
alguns instrumentos econmicos para a gesto do meio ambiente: concesso forestal,
servido ambiental, seguro ambiental, e outros.
Outra iniciativa relacionada ao fnanciamento ambiental foi a criao do Fundo
Nacional do Meio Ambiente (FNMA). O FNMA foi criado em 1989 (Lei 7.797), com o
objetivo de desenvolver os projetos que visassem o uso racional e sustentvel de recursos
naturais, incluindo a manuteno, melhoria ou recuperao da qualidade ambiental, no
sentido de elevar a qualidade de vida da populao brasileira. Embora estivesse previsto
que os recursos fossem aplicados atravs de rgos pblicos dos nveis federal, estadual
e municipal ou de entidades privadas em consonncia com os objetivos do FNMA, no
havia intencionalidade em construir uma lgica sistmica do fnanciamento ambiental, a
exemplo do SUS e do SUAS.
4 Ver Captulo 6, Cadastro de fontes de recursos para a gesto ambiental pblica.
5 Ver Captulo 10, Cobrana de Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental por estados e municpios: fortalecimento do SISNAMA
por meio do Cadastro Tcnico Federal.
15
REFLEXES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
Ao longo desses anos, o cenrio do fnanciamento ambiental no Brasil evoluiu
bastante, sobretudo se comparado ao perodo em que o FNMA principal instrumento de
fnanciamento ambiental do Brasil foi criado, no fnal da dcada de 1980. Atualmente, entes
pblicos e privados atuam de forma diversifcada e formam um amplo cardpio de opes;
todavia, essa atuao ainda possui pouca conexo e complementaridade, e, dessa forma,
perde em potncia de ao. Entre os entes pblicos, destacam-se os fundos socioambientais
federais, estaduais e municipais; entre os privados, destacam-se grandes ONGs com polticas
efcientes de captao de recursos, e, mais recentemente, as empreses com aes de
responsabilidade socioambiental.
Os fundos pblicos aparecem no cenrio do fnanciamento ambiental a partir da
dcada de 1980. Atualmente existem mais de mil fundos ambientais pblicos. A maioria
deles municipal, 54 de estados e poucos so ligados ao Governo Federal FNMA, Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Fundo de Direitos Difusos (FDD), Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), dois criados recentemente, Fundo Mata Atlntica e Fundo
Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), e outros que esto na iminncia de serem
criados, Fundo de Repartio de Benefcios e Acesso ao Patrimnio Gentico e Fundo de
Mudanas Climticas. Essa quantidade expressiva de fundos socioambientais no representa
fnanciamento efetivo das polticas ambientais. Menos de 10% desses fundos operam, nem
sempre os recursos so destinados para o meio ambiente e, ainda, alguns que fnanciam o
meio ambiente nem sempre o fazem de forma transparente e com controle e participao
social. Portanto, fca evidente a necessidade de fomentar/construir uma poltica pblica
de fortalecimento dos fundos ambientais, no sentido de qualifcar sua atuao, alm de
viabilizar mecanismos que propiciem que esses fundos, entre outros instrumentos, passem
a compartilhar o fnanciamento da gesto ambiental de forma sistmica entre os trs entes
da Federao.
Ainda no setor pblico existem diversas oportunidades para as polticas ambientais,
tendo em vista seu carter transversal. Nesse sentido, a poltica ambiental pode e deve
dialogar com diversas outras polticas setoriais. Em algumas destas, a relao bem evidente,
e se observarmos a situao no mbito federal, observaremos resultados concretos de co-
fnanciamento: sade, desenvolvimento social e integrao nacional, por meio de editais do
FNMA. Em outras reas, h espao para atuao, entretanto demanda um pouco mais de
esforo e criatividade, em especial as polticas de infra-estrutura, como energia e transportes,
pois geram passivos ambientais, e dessa forma podem ser minimizados, como compensao,
para a melhoria da qualidade ambiental
6
.
6 V. o Captulo 6, Cardpio de fontes de recursos fnanceiros para a gesto ambiental pblica.
16
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
O dilogo com os demais poderes tambm estratgico para compor uma lgica
sistmica do fnanciamento ambiental. Por exemplo, parcerias com Ministrio Pblico
podem auxiliar na obteno de recursos para fundos de meio ambiente e de defesa dos
direitos difusos decorrentes de Termos de Ajuste de Conduta (TAC); ou, ainda, por meio
da destinao das multas judiciais, que podem ser alocadas em fundos ambientais
7
.
A articulao com o Legislativo fundamental para garantir recursos oramentrios,
seja na elaborao das leis oramentrias ou nas emendas parlamentares (individuais e
coletivas)
8
.
Os entes privados tambm vm participando das aes de fnanciamento
ambiental, principalmente devido s suas aes e estratgias de responsabilidade
socioambiental. Dentre o leque de instituies, podemos citar: (1) empresas, de diversos
ramos
9
; (2) organismos internacionais
10
; (3) ONGs e Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, as OSCIPs; e (4) instituies fnanceiras bancos pblicos e privados.
Existem algumas experincias que demandam ateno, tendo em vista sua
efetividade no que tange capacidade de articulao de atores, ou seja, sinergia: o
Programa reas Protegidas da Amaznia (ARPA) adotou um arranjo institucional inovador,
na busca simultnea de governabilidade, participao, transparncia, transversalidade e
efcincia administrativa. Tal arranjo contm instncias para conceber, planejar, estabelecer,
executar e avaliar o Programa, de modo a envolver instituies pblicas de diferentes
setores, instituies privadas, organismos internacionais, doadores.
A articulao intencional desses setores pode compor um mosaico de possibilidades,
cada qual preenchendo um nicho de um sistema de fnanciamento ambiental, de modo
que o poder pblico e a coletividade possam atuar de forma proativa na busca de um
ambiente ecologicamente equilibrado, como prev a Constituio Federal.
O aumento do nmero de atores e fontes que compem o arcabouo do
fnanciamento ambiental proporcional demanda por recursos. Talvez seja tambm
proporcional degradao ambiental, e dessa forma a necessidade de enfrentamento
das causas e efeitos da degradao ambiental cresce na medida em que aumenta
degradao. Contudo, embora crescentes, os recursos ainda so parcos, e principalmente
desconectados, desarticulados. Assim, a conexo de atores uma das estratgias mais
7 V. o Captulo 8, Multas administrativas e sanes judiciais.
8 V. o Captulo 7, Estratgia do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) na captao de recursos oramentrios externos .
9 V. o Captulo 3, Coordenando os investimentos ambientais empresariais.
10 V. o Captulo 12, Contratos de emprstimo, doaes e trocas de dvida.
17
REFLEXES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
necessrias e efcientes para o fnanciamento socioambiental, pois tende a promover
sinergia, ampliar a organicidade, buscar complementaridade, potencializar o uso dos
recursos e evitar sobreposies. Portanto, justifca-se a urgncia no estabelecimento de
aes sistmicas para o fnanciamento ambiental.
Atualmente, assistimos alguns movimentos na rea ambiental com o intuito de
fortalecer os instrumentos da poltica ambiental para alm das questes de fnanciamento ,
de modo a se assemelhar aos previstos no SUS e SUAS, como o caso das Conferncias de Meio
Ambiente e a sua institucionalizao; o fortalecimento dos colegiados e fundos ambientais por
todo o Brasil, inclusive com a criao de duas Redes: a Rede Nacional de Colegiados Ambientais
(RENCA) e a Rede Brasileira de Fundos Socioambientais, alm da macrodiretriz do MMA de
fortalecimento do SISNAMA.
Ao mesmo tempo, vivenciamos um processo de setorializao ou especifcao de
polticas ambientais: a criao de dois novos fundos temticos no MMA, na perspectiva
da criao de novos fundos, alm da criao de outros rgos como a Agncia Nacional
das guas, o Servio Florestal Brasileiros, o Instituto Chico Mendes para a Conservao da
Biodiversidade, apontam para a especializao de temas dentro da poltica ambiental.
Em um cenrio de regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal, que
defnitivamente coloca os municpios como protagonistas para a gesto ambiental local,
alm da discusso de institucionalizao da Conferncia de Meio Ambiente, cabe a refexo
sobre o modelo de sistema que ser adotado. fundamental conhecer bem os diferentes
modelos de sistemas de polticas pblicas, aprender com as experincias bem-sucedidas
e os gargalos, para proativamente, de forma planejada, construir um modelo de poltica
pblica articulado de forma sistmica.
O modelo do SUS e do SUAS empodera e compartilha responsabilidades com
os governos estaduais, locais e com a sociedade civil um dado que ilustra bem as
potencialidades desses sistemas a quantidade de colegiados implantados nos municpios.
No caso do SUS, 98,5% dos municpios contam com conselhos; no caso do SUAS, o
percentual de 91,5%. Entretanto, no caso dos colegiados vinculados rea ambiental,
somente 36% dos municpios contam com esse instrumento.
Por outro lado, o modelo da C&T consegue dialogar com outros setores, como
as empresas, e o fato de ter um dilogo setorial-temtico garante a visualizao dos
resultados por rea, visto que as receitas so vinculadas e no podem ser transferidas entre
18
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
fundos. Nesse modelo, todos os recursos captados so alocados no Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (FNDCT), o qual opera com mecanismos que
permitem a diferenciao de cada fundo. As decises so tomadas nos respectivos Comits
Gestores, que defnem as diretrizes e o plano anual de investimentos, acompanham a
implementao das aes e avaliam os resultados obtidos. Para a implementao dos
projetos aprovados, os Comits Gestores contam com os agentes executores. Assumem
essa funo as Agncias Federais CNPq e FINEP, as Fundaes de Amparo Pesquisa dos
estados (FAPs) ou outros rgos apropriados que desempenhem as funes de contratao
e de acompanhamento e avaliao dos projetos. Esse modelo envolve alguns estados, mas
pouco dialoga com os governos locais, especialmente os de pequeno porte.
Talvez a complexidade da rea ambiental merea um sistema de financiamento
que permita estabelecer um misto entre os dois caminhos aqui apresentados,
demandando dessa forma dois tipos de dilogos transversais: (1) com os diferentes entes
da Federao (a exemplo do SUS e SUAS), fortalecendo os espaos de promoo de dilogo
e participao colegiados socioambientais; e (2) com os diferentes setores (C&T), dispondo
de mecanismos diversifcados de captao de recursos.
Essa uma discusso que precisa ser ampliada e qualifcada, trouxemos apenas
alguns poucos elementos. Os diferentes autores desta publicao traro subsdios e
experincias concretas de fnanciamento. nesse somatrio de refexes e prticas que
a Rede Brasileira de Fundos Socioambientais contribui para a construo de uma lgica
sistmica do fnanciamento ambiental, e uma possvel gesto ambiental compartilhada
com atores pblicos e privados.
A complementaridade dessas perspectivas do fnanciamento deve atentar para
alguns aspectos:
1. Ampliao da base de arrecadao de recursos.
2. Garantia que os recursos sejam efetivamente aplicados em polticas
ambientais.
3. Reduo do contingenciamento de recursos para a rea ambiental.
4. Diversifcao de atores que participam do fnanciamento ambiental (Fig. 1).
5. Diferenciao de nichos de fnanciamento pelos inmeros atores.
6. Refexo sobre as experincias acumuladas pelo SUS, SUAS, Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (FNDCT) e Rede Latino-Americana e
Caribenha de Fundos Ambientais RedLAC.
7. Construo coletiva do sistema de fnanciamento ambiental.
8. Reviso de marco legal.
19
REFLEXES SOBRE O SISTEMA DE FINANCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL
Saiba mais
http://www.fnep.gov.br/fundos_setoriais/fundos_setoriais_ini.asp
SOTLPO, 1. P. O fnanciamento pblico da poltica nacional de educao ambiental:
do veto do artigo 18 s novas estratgias de fnanciamento. Braslia, 2008.
231p. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Sustentvel) Centro de
Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia.
SAMPA|O, M. S. 8. A contribuio dos fundos pblicos para o fnanciamento
ambiental: o caso do FNMA. Braslia, 2006. 186p. Dissertao (Mestrado em
Desenvolvimento Sustentvel) Centro de Desenvolvimento Sustentvel,
Universidade de Braslia.
8PAS|L. Mlnlsterlo da Saude. Gestao nancelra do Slstema Unlco de Saude.
Manual bsico 3. ed. Consultado em:
http://dtr2004.saude.gov.br/susdeaz/instrumento/arquivo/06_Manual_de_
Gestao_Fin_SUS.pdf
http: //dtr2004. saude. gov. br/susdeaz/topl cos/topl co_det. php!co_
topico=393&letra=F
8PAS|L. Constituio Federal. 1988.
8PAS|L. Controladorla Geral da Unlao. Secretarla Pederal de Controle |nterno.
Gesto de Recursos Federais. Manual para os agentes municipais. Consultado
em:
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ManualGestaoRecursosFederais/Arquivos/
cartilha_GestaoRecursosFederais.pdf
Lel 6.938/l98l. Dlspe sobre a Politlca Naclonal do Melo Amblente (PNMA), seus
fns e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.
Lel ll.284/2006. Dlspe sobre a gestao de norestas publlcas para a produao
sustentvel; institui, na estrutura do Ministrio do Meio Ambiente, o Servio
Florestal Brasileiro (SFB); cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
(FNDF), e d outras providncias.
Lel 2.004/53. Dlspe sobre a politlca do petroleo e dene as atrlbules do
Conselho Nacional do Petrleo. Institui a Sociedade por Aes Petrleo Brasileiro
Sociedade Annima (PETROBRAS), e d outras providncias.
20
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
Lel 9.478/l997. Dlspe sobre a politlca energetlca naclonal, as atlvldades relatlvas
ao monoplio do petrleo.
Lel 9.985/2000. Pegulamenta o art. 225, l, lnclsos |, ||, ||| e v|| da Constltulao
Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
(SNUC) e d outras providncias.
Lel 7.347/l985. Da Aao Clvll Publlca. Dlsclpllna a aao clvll publlca de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens
e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (Vetado) e
d outras providncias.
Lel ll.428/2006. Dlspe sobre a utlllzaao e proteao da vegetaao natlva do
Bioma Mata Atlntica, e d outras providncias.
Lel 9.433/l997, art. 5, |v. |nstltul a Politlca Naclonal de Pecursos Hidrlcos (PNPH),
cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGRH),
regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1 da
Lei 8.001/1990, que modifcou a Lei 7.990/1989.
Lel 8.080/l990. Dlspe sobre as condles para a promoao, proteao
e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios
correspondentes e d outras providncias.
Lel 8.l42/l990. Dlspe sobre a partlclpaao da comunldade na gestao do Slstema
nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos
fnanceiros na rea da sade e d outras providncias.
Lel 8.742/l993. Dlspe sobre a organlzaao da Asslstencla Soclal e da outras
providncias.
Trlbunal de Contas de Pernambuco. Cartllha do PUNDL8 (Pundo de Manutenao
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da
Educao). Principais Mudanas em Relao ao FUNDEF 2007.
http://www.mct.gov.br/lndex.php/content/vlew/5037.html
Este captulo apresenta e pontua elementos centrais para a discusso sobre gesto
ambiental compartilhada entre os trs entes federados, a partir de diretrizes fundamentais
para a consolidao do SISNAMA.
CAPTULO 2
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA
22
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA: LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE
EMPREENDIMENTOS E ATIVIDADES COM CARACTERSTICAS DE IMPACTO LOCAL E OS
CRITRIOS PARA OS MUNICPIOS EXERCEREM A GESTO AMBIENTAL
Lucia Regina Moreira Oliveira
1
Volney Zanardi Jnior
2

Eugnio Spengler
3

1. Introduo
O presente documento tem por objetivo contribuir, de forma preliminar, para
a discusso sobre gesto ambiental compartilhada entre os trs entes federados, a partir
da formulao de uma proposta conceitual de diretrizes. Esses procedimentos visam o
estabelecimento de acordos em relao tipifcao de empreendimentos e atividades com
caractersticas de impacto local, e, tambm, cooperao para implantar a gesto ambiental
compartilhada.
O aspecto preliminar deste documento reside no conceito de gesto compartilhada,
no qual diretrizes e modelos de acordo devem ser trabalhados com a participao, no s dos
entes, mas tambm da sociedade civil, e podem ocorrer em seminrios, reunies tripartites e
de conselhos estaduais e municipais de meio ambiente.
2. Contextualizao
A capacidade de atuao do Estado na rea ambiental baseia-se na idia de
responsabilidades compartilhadas entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios, alm
da relao deles com os diversos setores da sociedade.
Essa concepo tem origem na Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe
sobre a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA). A Lei, alm de estabelecer conceitos,
princpios, objetivos, instrumentos, mecanismos de aplicao e de formulao, institui o
Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
O SISNAMA surge, nesse contexto, com a fnalidade de estabelecer um conjunto
articulado de rgos e entidades responsveis pela proteo e pela melhoria da qualidade
ambiental. Os rgos e entidades da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios,
bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria
da qualidade ambiental, constituem o SISNAMA. O modelo de gesto defnido na lei estimula
1 Tcnica especializada em Polticas Pblicas do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
2 Diretor de Licenciamento e Avaliao Ambiental.
3 Consultor do MMA.
23
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA
a participao da sociedade civil, a cooperao e a interao dos organismos envolvidos com
o controle e a promoo da melhoria ambiental. Suas principais funes so:
|mplementar a Politlca Naclonal do Melo Amblente.
Lstabelecer um con[unto articulado de rgos, entidades, regras e prticas
responsveis pela proteo e pela melhoria da qualidade ambiental.
Garantlr a descentrallzaao da gestao amblental, por melo do compartilhamento
entre os entes federados (Unio, estados e municpios).
No entanto, para atuar como um sistema, no basta ao SISNAMA um conjunto de
rgos e de instrumentos. preciso instncias de articulao para gerenciar e compartilhar
a informao, possibilitar a avaliao e o acompanhamento permanentes das polticas
ambientais do pas.
Nesse contexto, foram criadas as Comisses Tripartites
4
como um espao formal
de dilogo e articulao entre os rgos e entidades ambientais. As Comisses Tcnicas
Tripartites Estaduais e a Nacional so compostas por representaes paritrias dos rgos
e entidades ambientais da Federao, que desenvolvem seus trabalhos de acordo com uma
lgica de consenso, em que as decises so tomadas por unanimidade. Essas comisses so
fundamentais para promoo da gesto ambiental compartilhada e descentralizada.
consenso na Comisso Tripartite Nacional a necessidade de avanar em diversos
aspectos para o compartilhamento da gesto ambiental, tais como: (i) a regulamentao, por
lei complementar, do art. 23 da Constituio Federal (CF) que trata da diviso de competncias
entre os entes federados, no que diz respeito gesto ambiental; (ii) o desdobramento da
Resoluo do Conseho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) 237/1997 em outras normas
e procedimentos no mbito dos estados e municpios; (iii) a implementao do Programa
Nacional de Formao e Capacitao de Gestores Municipais, visando incluso macia
dos municpios na gesto ambiental compartilhada; e (iv) a articulao para a necessria
implementao do Sistema Nacional de Informaes de Meio Ambiente (SINIMA), dentre
outros.
Algumas dessas aes esto em desenvolvimento, como o Programa Nacional de
Capacitao de Gestores Municipais e o SINIMA.
A regulamentao do art. 23 da CF est em discusso no Congresso Nacional
5
.
O estgio atual do projeto de lei que busca essa regulamentao teve a participao
fundamental dos integrantes do SISNAMA, por meio do Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
que coordenou as discusses, da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio
Ambiente (ABEMA) e da Associao de Entidades Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA).
4 http://www.mma.gov.br/lndex.php!ldoconteudo.monta&ldLstrutura23
5 http://www.camara.gov.br/sileg/integras/531058.pdf ou http://www2.camara.gov.br/proposlcoes/chamadaLxterna.html!llnk
http: //www.camara.gov.br/slleg/prop_detalhe.asp!ldl04885
24
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
O debate teve como marco o seminrio Repartio de competncias: a regulamentao
do art. 23 da Constituio Federal e o fortalecimento do SISNAMA, realizado em outubro
de 2004. Esse evento contou com a participao de procuradores federais e estaduais, e
representantes dos diversos rgos e entidades que integram o SISNAMA. Desse seminrio,
extraram-se diretrizes para elaborao de um projeto de lei complementar.
Com base nessas diretrizes, um grupo de trabalho criado pela Comisso Tripartite
Nacional elaborou um projeto de lei complementar, fxando normas para a cooperao entre
a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, no que se refere s competncias
comuns previstas no artigo 23, incisos III, VI e VII e pargrafo nico. Estabeleceram-se algumas
questes fundamentais: (i) a repartio de competncias entre os membros do SISNAMA
em relao ao licenciamento ambiental, tendo como base a abrangncia e a magnitude do
impacto ambiental da atividade; (ii) a harmonizao entre as competncias para a realizao
do licenciamento ambiental e da autorizao para a supresso de vegetao; (iii) regras
claras para a ao de fscalizao e de gesto forestal; (iv) competncia supletiva dos entes
federados e no apenas da Unio, entre outras.
Como encaminhamento do seminrio Repartio de competncias, decidiu-se
que paralelamente discusso da regulamentao do art. 23 da CF, a Comisso Tripartite
Nacional iria sugerir s Comisses Tcnicas Tripartites Estaduais critrios para a defnio de
atividades consideradas com caractersticas de impacto local.
Ao defnir as tipologias de atividades a serem licenciadas por cada ente federado,
haver uma melhoria na operacionalidade dos rgos licenciadores, que hoje atuam com
uma carga de solicitaes superior sua capacidade de operao. No entanto, para que
os municpios assumam, de fato, suas responsabilidades, necessrio que, levando em
considerao as peculiaridades regionais, sejam adotados critrios para regulamentar as
tipologias de empreendimentos e atividades com caractersticas de impacto local.
Ainda em 2004, a Comisso Tripartite Nacional aprovou o Documento base de apoio
s discusses estaduais Tipologia de Impacto Ambiental
6
.
3. Gesto ambiental compartilhada: a importncia da participao dos
municpios
A Constituio de 1988 estabeleceu o marco para a ao municipal sobre o meio
ambiente, ao defnir a competncia para proteo ambiental como objeto comum entre
os entes federados; e a incluso dos municpios como entes partcipes da Federao, em
igualdade de condies, dotados de autonomia poltica, administrativa e fnanceira.
6 http://www.mma.gov.br/estruturas/DAI/_arquivos/tipifcacao_tipologia_impacto_ambiental.pdf
25
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA
Esse novo marco consagrou e fortaleceu de vrias formas a ao municipal e a ao
cooperada, prevista desde a instituio do SISNAMA. Assim, os municpios podem estabelecer
sua prpria agenda de prioridades ambientais.
Em observncia ao critrio constitucional da autonomia e responsabilidade
compartilhada entre os entes federados, o CONAMA editou, em dezembro de 1997, a
Resoluo 237, regulamentando a atuao dos rgos integrantes do SISNAMA na execuo
do licenciamento ambiental. Essa resoluo reafrmou os princpios de cooperao da poltica
ambiental, buscando determinar e explicitar os critrios de competncia correspondentes
s esferas de governo (federal, estadual e municipal) para a execuo do licenciamento
ambiental, com base nos impactos ambientais da atividade ou do empreendimento.
Para tanto, os municpios devem se estruturar a fm de implementar os seus sistemas
de gesto ambiental, em termos polticos, tcnicos, tecnolgicos e operacionais. necessria
a criao de uma instncia executiva (secretaria, departamento, entre outras), responsvel
pelas atividades de gesto ambiental, e a organizao de um quadro tcnico capacitado para
responder pelas questes ambientais.
Ao assumir seu papel constitucional, os municpios trazem uma srie de benefcios, tais
como: (i) mais proximidade dos problemas a enfrentar e melhor acessibilidade dos usurios
aos servios pblicos; (ii) maiores possibilidades de adaptao de polticas e programas s
peculiaridades locais; (iii) melhor utilizao dos recursos e mais efcincia na implementao
de polticas; (iv) maior visibilidade, e conseqentemente mais transparncia, das tomadas de
decises; e (v) democratizao dos processos decisrios e de implementao, favorecendo a
participao da populao envolvida e as condies para a negociao de confitos.
Vrios so os municpios que enfrentam difculdades sociais, econmicas e ambientais,
decorrentes da inexistncia de um planejamento local adequado para o desenvolvimento e
a gesto ambiental do seu territrio. Assim, a cada municpio cabe se preparar e assumir
a defesa ambiental e a garantia da qualidade de vida dos seus cidados. Ressalte-se que
o comprometimento dos municpios fundamental para assegurar um desenvolvimento
sustentvel.
A ao ambiental dos municpios pode estar associada a inmeras possibilidades de
interao entre os estados e a Unio, compartilhando responsabilidades em condies de
autonomia, cooperao e complementaridade.
A gesto ambiental compartilhada e descentralizada do meio ambiente encontra
respaldo pleno nas diretrizes bsicas que norteiam a atual poltica do MMA:
O Mlnlsterlo do Melo Amblente tem se pautado pela vlsao de um novo clclo de
desenvolvimento, que compreenda as dimenses econmica, ambiental, poltica,
26
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
social e cultural. Tal modelo de desenvolvimento implica na superao de uma
viso puramente econmica da sociedade, optando por prticas sustentveis na
produo e no consumo, bem como pela democratizao do acesso aos recursos
do pas. Essa a idia do desenvolvimento sustentvel, ou seja, a promoo
dos fundamentos de um novo ciclo de desenvolvimento, caracterizado pela
qualidade de vida e incluso social para a maioria dos brasileiros.
A atual politlca amblental federal tem se expressado tambem na lnstltuclonallzaao
de espaos de planejamento e participao social alm de formas de controle
pblico, como, por exemplo, a realizao das conferncias nacionais de meio
ambiente, a ampliao das consultas pblicas e a implementao do SINIMA.
O fortalecimento do SISNAMA, dotando o Estado brasileiro de meios tcnicos
mais robustos, para que ele seja capaz de responder aos desafos ambientais. A
parceria com os estados e municpios na implementao do Programas Nacional
de Capacitao para Gestores Ambientais Municipais um exemplo de iniciativa
empreendida no mbito da Comisso Tripartite Nacional e Comisses Tripartites
Estaduais, criadas em todos os estados, com a participao dos entes federados.
A adoao da transversalidade na poltica ambiental, buscando a insero da
dimenso ambiental nas diversas polticas pblicas rompendo o isolamento
setorial em relao s questes ambientais.
6. Experincias de descentralizao do licenciamento ambiental e gesto
compartilhada
Ao longo da dcada de 1990, assistiu-se a um intenso processo de institucionalizao
da ao municipal no campo ambiental. Alguns municpios pioneiros j haviam institudo
suas Polticas Municipais de Meio Ambiente, como um dos mecanismos do Poder Pblico
local para defnir diretrizes e estabelecer normas na forma da lei que regulamenta as questes
ambientais locais.
No que concerne ao compartilhamento do processo de licenciamento ambiental,
alguns estados optaram pela desconcentrao das atividades, estabelecendo unidades
regionais de licenciamento vinculados ao rgo central. Outros estados implementaram
experincias em que municpios foram habilitados, por meio de convnio ou instrumento
legal, a fazer o licenciamento de determinadas atividades. Por fm, existem os estados que
estabeleceram uma poltica de municipalizao do licenciamento ambiental, pautada pelo
critrio da competncia originria de empreendimentos e atividades com caractersticas de
impacto local, defnindo regras gerais e requisitos ao licenciamento municipal.
Nos estados que tipifcaram as atividades de impacto local, verifca-se a adoo de
procedimentos e critrios tcnicos diversos, possivelmente justifcados por especifcidades
regionais.
27
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA
A disseminao das experincias de descentralizao fundamental para a discusso
e articulao entre os entes federados, de forma a possibilitar a incorporao do princpio
cooperativo entre os rgos integrantes do SISNAMA.
Assim, apresenta-se a seguir os modelos adotados por alguns estados, de forma
sintetizada:
DESCENTRALIZAO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Bahia
Lista atividades e empreendimentos cujos impactos ambientais ocorrem
dentro dos limites territoriais do municpio.
Condicionante: frmar convnio com municpios que possuam Sistema de
Gesto Ambiental e corpo tcnico multidisciplinar.
Cear
Lista atividades de impacto local, classifcadas como pequeno e mdio porte,
potencial poluidor/degradador de impacto local.
Condicionante: frmar convnio com municpios que possuam Sistema de
Gesto Ambiental e corpo tcnico multidisciplinar.
Esprito Santo *
Lista atividades e empreendimentos considerados de impacto local, fxando
portes e grau poluidor/degradador.
Condicionante: habilitao do municpio no Conselho Estadual do Meio
Ambiente (CONSEMA), sem a necessidade de convnio.
Gois *
Lista atividades e empreendimentos consideradas de impacto local, fxando
portes e grau poluidor/degradador.
Condicionante: municpios devero se credenciar no mbito do Conselho
Estadual do Meio Ambiente (CEMAm), sem a necessidade de convnio.
Minas Gerais
Qualquer classe de empreendimentos (Classe I, II e III) defnidos com base
no porte e potencial poluidor ou degradador.
Condicionante: frmar convnio com municpios que possuem Sistema de
Gesto Ambiental e corpo tcnico multidisciplinar..
Paran
Estabelecimento de tipologias de atividades que sero licenciadas pelos
municpios (qualquer tipologia) e de acordo com o grau de impacto
ambiental e a capacidade operacional do rgo municipal.
Condicionante: frmar convnio com municpios.
* Processos discutidos nas Comisses Tripartites Estaduais e encaminhados aos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.
28
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
DESCENTRALIZAO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Paraba
Firmar convnios com prefeituras: estado orienta a estruturao do Sistema
Municipal de Meio Ambiente, com a criao de Secretaria, Conselho e do
Fundo Municipal de Meio Ambiente.
Termo Aditivo ao Convnio: para os municpios, instruir e protocolar os
processos de licenciamento, repassando-os em seguida ao estado p/
anlise tcnica.
ltimo passo: transferncia do licenciamento ambiental de atividade com
impacto local, conforme prev a Resoluo 237/1997.
Pernambuco
Empreendimentos e atividades de pequeno potencial poluidor/degradador.
Condicionante: frmar convnio com municpios que possuam Sistema de
Gesto Ambiental e corpo tcnico multidisciplinar.
Rio Grande do
Sul
Lista os empreendimento e atividades, fxando os respectivos portes que
caracterizam impacto local e o potencial poluidor.
Condicionante: habilitao do municpio pelo CONSEMA, sem a
necessidade de convnio.
Santa Catarina
Qualquer tipo de empreendimento pode ser licenciado pelos municpios,
desde que tenha pequeno ou mdio potencial poluidor.
Condicionante: frmar convnio com municpios que possuam Conselho
Municipal e profssionais habilitados.
So Paulo
Lista atividades que podero ser licenciado pelos municpios.
Condicionante: frmar convnio com municpios que possuam Sistema de
Gesto Ambiental e corpo tcnico multidisciplinar.
Alm de aplicarem procedimentos e critrios tcnicos diversos na listagem de
empreendimentos e atividades licenciveis pelos municpios, os estados adotaram tambm
condicionantes e formalidades diferenciadas para que os municpios possam proceder ao
licenciamento ambiental.
Ressalte-se que a Resoluo CONAMA 237/1997, em seu artigo 6, estabelece a
competncia dos municpios para realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos
de impacto local, sem a necessidade de formalizao de convnios.
29
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA
5. Recomendaes
Para a concepo de um modelo compartilhado do processo de licenciamento
ambiental, devem ser consideradas as especifcidades regionais de um pas to rico
na sua diversidade socioambiental, cujos 5.562 municpios compem um cenrio com
caractersticas geogrfcas, culturais, sociais, econmicas e polticas diferentes, e, em alguns
casos, confitantes.
Um modelo ideal de gesto ambiental deve ter enfoque na administrao do meio
ambiente, compartilhando as aes pblicas e privadas com a participao de setores sociais.
Para o exerccio da gesto ambiental compartilhada, os rgos integrantes do
SISNAMA podero utilizar alguns instrumentos como: (i) deliberao dos Conselhos de Meio
Ambiente, enquanto esferas de gesto participativa, para defnir as atribuies e controle
de suas execues; (ii) consrcios entre os entes federados e entre as entidades integrantes
do SISNAMA; (iii) frmar acordos, convnios e instrumentos similares com outros rgos do
Poder Pblico, a fm de auxiliar no desempenho de suas competncias; (iv) frmar convnios,
acordos de cooperao tcnica e instrumentos similares, com outros rgos e entidades do
Poder Pblico e do SISNAMA, para auxiliar no desempenho de suas competncias.
A defnio do tipo de empreendimento e atividade com caracterstica de impacto
local deve ter a participao de representantes de municpios e sociedade civil; inicialmente, a
discusso ser feita no mbito das Comisses Tcnicas Tripartites Estaduais, e posteriormente
nos Conselhos de Meio Ambiente dos estados.
Deve-se considerar que os diplomas legais em vigor excluem a necessidade
de convnio entre os entes federados para proceder ao licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades consideradas de impacto local, defnidas em comum acordo
e estabelecidas em legislao prpria.
Adotar as recomendaes do Documento base: Tipologia de Impacto Ambiental
Local, aprovado pela Comisso Tripartite Nacional, em 9 de dezembro de 2004:
Qualquer tlpo de empreendlmento pode ser llcenclado pelos munlciplos, desde
que tenha caractersticas de impacto local, defnido por tipo de atividade,
porte e grau poluidor e, cujos limites, sejam defnidos por legislao estadual e
discutidos, preferencialmente, nos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
Para exerciclo de sua competencla, o munlciplo deve possulr - alem do
estabelecido no artigo 20 da Resoluo CONAMA 237/1997 Conselho de
Meio Ambiente, com carter deliberativo e participao social, e um quadro de
profssionais legalmente habilitados sua disposio; Poltica Municipal de Meio
Ambiente; Poltica de Financiamento do Sistema Municipal de Meio Ambiente; e
legislao que discipline o licenciamento ambiental municipal.
30
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
Nos Planos Dlretores ou de Dlretrlzes Urbanas, deve ser levada em conta a
varivel ambiental como diretriz de desenvolvimento estratgico.
Ampla dlscussao no amblto das Comlsses Tecnlcas Trlpartltes Lstaduals para
propor, em comum acordo entre os entes federados, as questes relativas
legislao estadual.
Como subsdio discusso e defnio das tipologias de empreendimentos e
atividades de impacto local, o MMA est executando uma iniciativa no mbito do Projeto de
Assistncia Tcnica para a Agenda de Sustentabilidade Ambiental (TAL AMBIENTAL), com o
objetivo de avaliar as experincias de municipalizao do licenciamento, em implementao
em alguns estados. A partir disso, pretende-se formular uma proposta de diretrizes e critrios
para tipifcar empreendimentos e atividades de impacto local, bem como o processo de
compartilhamento do licenciamento ambiental.
Esse projeto trata tambm da anlise da sinergia e da cumulatividade de impactos,
decorrentes da implantao de empreendimentos ou atividades de uma mesma tipologia
de impacto local, numa determinada bacia hidrogrfca ou regio, visando: (i) identifcar se a
sinergia ou cumulatividade gerada pelo conjunto de empreendimentos de mesma tipologia
perde, em escala, a caracterstica de impacto local; (ii) defnir estratgias/procedimentos de
licenciamento ambiental para grupos de empreendimentos e atividades de mesma tipologia.
6. Sugesto de metodologia de discusso
Partindo da necessidade de se estabelecer uma metodologia para o processo de
discusso sobre tipologia de empreendimentos e atividades consideradas de impacto local; e
considerando que essa discusso uma proposta de ao pactuada pela Comisso Tripartite
Nacional, como estratgica para o fortalecimento do SISNAMA, sugere-se:
1. Realizar a discusso na Comisso Tcnica Tripartite Estadual (CTTE), sublinhando
que a pauta dessas comisses ser sempre defnida por consenso entre seus
membros.
2. Adotar como referncia as experincias e avanos desenvolvidos nos estados.
3. Realizar Seminrio Tcnico Estadual, como forma de ampliar a participao dos
rgos do SISNAMA e setores da sociedade, buscando nivelar as informaes e
conceitos da proposta estadual de gesto ambiental compartilhada.
4. Encaminhamento da proposta ao Conselho Estadual de Meio Ambiente de cada
estado, para discusso e aperfeioamento.
7. Elaborao da proposta
Para a elaborao da proposta de Gesto Ambiental Compartilhada, devem ser
considerados os seguintes aspectos estruturantes:
31
GESTO AMBIENTAL COMPARTILHADA
1. A defnio da competncia para o licenciamento ambiental deve levar em
considerao a abrangncia do impacto ambiental e no a titularidade do bem.
2. A capacidade instalada ou a ser instalada no municpio para o exerccio de sua
competncia.
fundamental que a proposta a ser construda estabelea a estrutura mnima que
o municpio dever dispor para o exerccio da gesto ambiental compartilhada.
O MMA sugere que o municpio disponha de:
Lstrutura admlnlstratlva (secretarla, fundaao ou outra), que abrlgue um quadro de tecnlcos
responsveis pelo licenciamento municipal. Essa estrutura pode ser organizada atravs de
consrcio de vrios municpios, que partilham equipe multidisciplinar para atuar em uma
regio.
Conselho Munlclpal de Melo Amblente, com partlclpaao de segmentos da socledade e
com carter deliberativo.
Leglslaao munlclpal que dlsclpllne o llcenclamento amblental, adotando cobrana de
taxa de licenciamento.
Politlca Munlclpal de Plnanclamento do Slstema Munlclpal do Melo Amblente.
Plano Dlretor que contemple a questao amblental ou Plano Munlclpal de Melo Amblente.
3. Defnio de uma estratgia de transio para o compartilhamento da gesto
ambiental e do licenciamento ambiental pelos municpios.
Essa poltica de transio deve considerar a necessidade de capacitao dos tcnicos
dos municpios, o repasse de procedimentos, metodologias, tecnologias e a celebrao de
acordos de cooperao tcnica.
A criao de um grupo de tcnicos, no mbito da Secretaria de Meio Ambiente
do Estado ou do rgo executor da poltica estadual de meio ambiente, deve auxiliar a
estruturao dos sistemas municipais de meio ambiente que acompanhem as atividades
realizadas pelos municpios, visando sua organizao e sua continuidade.
A concretizao da fase estruturante do processo de transio ir se efetuar pela
anlise da proposta municipal, por uma Cmara Tcnica do Conselho Estadual de Meio
Ambiente, com aprovao pela plenria do mesmo.
4. Elaborao de uma proposta de fnanciamento do SISNAMA, com um debate
sobre a Rede de Fundos Socioambientais, a regulamentao da Taxa de Controle
e Fiscalizao Ambiental (TCFA), o ICMS Ecolgico e o Imposto de Renda Ecolgico
entre outras alternativas que possibilitem a sustentabilidade do Sistema.
O captulo mostra o crescente volume de investimentos empresariais em projetos
ambientais, discutindo a necessidade de criao de mecanismos institucionais que
aumentem, articulem tais investimentos, alm de promoverem sua integrao com
aes ambientais do Estado.
CAPTULO 3
COORDENANDO OS INVESTIMENTOS
AMBIENTAIS EMPRESARIAIS
34
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
COORDENANDO OS INVESTIMENTOS AMBIENTAIS EMPRESARIAIS
Jos Antonio Puppim de Oliveira
1
As empresas esto cada vez mais abertas para investir em meio ambiente. H vrias
razes para isso, desde a presso dos rgos reguladores e da sociedade civil organizada,
at as presses de mercado (investidores, consumidores ou cadeia de suprimentos exigem
padres ambientais elevados).
As empresas brasileiras tm investido de forma signifcativa em projetos ambientais,
tanto internos (operacionais) quanto externos s empresas (ao social). Em um estudo feito
sobre os balanos sociais das 500 maiores empresas S.A. no-fnanceiras, publicados em 2006
(com dados de 2005), revela que 69 empresas (aquelas que divulgaram as informaes de
investimentos ambientais pelo modelo IBASE de balano social) investiram R$ 3,7 bilhes de
reais em meio ambiente ou 1,17% das receitas operacionais lquidas (ROL) dessas empresas.
Somente a Petrobras investiu R$ 1,2 bilho. O setor de energia eltrica foi o que teve mais
empresas entre as que mais investem (e publicam o quanto investem) em meio ambiente.
So 7 empresas do setor eltrico, entre as 20 que investem mais em meio ambiente.
Muitos desses investimentos so na parte operacional da empresa (equipamentos,
gesto, etc.) para melhoria da gesto ambiental. Porm, uma parte dos investimentos
ambientais das empresas vai para projetos externos, com freqncia no relacionados com
as suas atividades. No ano de 2005, as 69 empresas citadas acima investiram R$ 173 milhes
em projetos externos. Um grande nmero deles traz benefcios para comunidades especfcas
ou para a sociedade brasileira em geral.
Porm, ainda no h uma forma organizada de coordenao na aplicao desses
recursos, para que se consigam melhores resultados socioambientais. So diversos problemas
de coordenao. Em primeiro lugar, a maioria das empresas no tem uma estratgia
defnida na aplicao dos recursos. Eles so muitas vezes oferecidos na medida em que so
requisitados por organizaes externas ou por uma seleo pouco criteriosa da empresas
para satisfazer as demandas de diferentes stakeholders
2
. No h um modo de coordenao
dos diversos projetos, a fm de se buscar uma maior sinergia entre eles. Em segundo,
tampouco h uma coordenao entre os projetos das diferentes empresas. Cada empresa
defne individualmente quais sero seus projetos ambientais ou sociais. H casos em que
uma mesma regio/comunidade recebe projetos similares de empresas diferentes, e outra
similar no recebe projeto nenhum. Por fm, muitas vezes esses investimentos ambientais
1 Ph.D. em Planejamento pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT); desenvolve pesquisas nas reas de economia poltica da
responsabilidade social de empresas e desenvolvimento sustentvel. joseantonio_puppimdeoliveira@yahoo.com
2 Stakeholders so todas as partes interessadas (pessoas ou organizaes), envolvidas em um determinado projeto ou iniciativa.
35
COORDENANDO OS INVESTIMENTOS AMBIENTAIS EMPRESARIAIS
so desperdiados em projetos pouco prioritrios para a sociedade ou no alinhados
com as prioridades ou com os investimentos do Estado. Haveria uma maior sinergia se os
investimentos privados pudessem complementar ou ser articulados com os investimentos
privados.
Penso que necessrio criar mecanismos institucionais para tentarmos, alm de
aumentar os investimentos empresariais em meio ambiente, buscarmos tambm uma melhor
coordenao entre esses investimentos, e entre eles e outros investimentos ambientais do
Estado nos trs nveis, municipal, estadual e federal ou da sociedade ONGs, fundaes,
etc. Sugiro abaixo algum desses instrumentos institucionais.
Criao de fruns para coordenao de investimentos ambientais. Existem muitas
organizaes no-governamentais (ONGs) que trabalham com meio ambiente ou com
responsabilidade social empresarial (RSE). Porm, quase todas trabalham com empresas
individuais. Faltam organizaes que busquem coordenar os esforos dos investimentos
ambientais das empresas. Seria possvel a criao de fruns, at mesmo com apoio do Estado,
para coordenar os investimentos ambientais das empresas, principalmente os chamados
investimentos externos. Esses fruns poderiam ter vrias escalas (por setor, nveis de governo,
regies, ecossistemas etc.).
Incentivos fscais para investimentos ambientais, mas diferentes dos atuais. Incentivos
fscais para projetos ambientais como os j existentes para a cultura (Lei Rouanet), e agora
para o esporte, poderiam aumentar signifcativamente os valores investidos pelas empresas.
Empresas poderiam abater parte dos investimentos ambientais e seus impostos (de renda, por
exemplo). Porm, temos que avanar na maneira como os incentivos fscais so concedidos.
Na rea cultura, por exemplo, as empresas investem nos projetos que elas escolhem (ou
so induzidas a escolher por agentes intermediadores de projetos). Muitas vezes o Estado
subsidia projetos pouco prioritrios para a sociedade ou que s privilegia um grupo pequeno
elitizado, mas de interesse comercial para a empresa. Seria como subsidiar o marketing da
empresa.
O que proponho seria o Estado apresentar projetos em ordem de prioridade,
buscando parcerias com as empresas. Os projetos mais prioritrios teriam maior abatimento
de impostos; e os menos prioritrios, menos incentivos. Seria permitido, ainda, que a
empresa apresentasse seu prprio projeto, mas caso este no fosse pertinente em termos de
prioridade socioambiental, receberia um valor menor de subsdio. Com certeza, a criao de
um conselho com a participao da sociedade civil iria proporcionar mais transparncia na
seleo dos projetos.
Maior retorno das taxas cobradas das empresas para projetos prioritrios delas. As
empresas pagam diversas taxas pela utilizao de recursos naturais, como a cobrana da
36
CENRIOS DO FINANCIAMENTO AMBIENTAL
gua nas bacias hidrogrfcas (via Lei das guas), mas pouco disso retorna s empresas em
projetos que sejam prioritrios para elas. O governo ou o comit de bacia decide o que fazer
com eles. Em pases como a Colmbia ou a China, boa parte da arrecadao da cobrana da
gua retorna como fnanciamento para projetos da prpria empresa que pagou as taxas.
Com isso, conseguiram reduzir a poluio em muitas bacias. Essa forma estimula as empresas
a pagarem as taxas e no as questionarem. Assim, h uma diminuio da sonegao e um
aumento do total de investimentos operacionais em meio ambiente; conseqentemente,
ocorre uma reduo da poluio. Uma alternativa seria a criao de fundos ambientais com
determinadas contribuies ou royalties que pudessem ser utilizados pelas empresas, com
contrapartida delas, em projetos de interesse pblico.
Parcerias voluntrias entre o Estado e as empresas. O Estado poderia buscar o apoio
voluntrio das empresas para projetos pblicos prioritrios. As empresas que entrassem com
os recursos poderiam utilizar o projeto fnanciado em marketing. J vemos iniciativas como
essas sendo feitas no estado do Rio de Janeiro atualmente, e conduzindo a bons resultados.
A coordenao dos investimentos ambientais empresariais precisa ser adotada
como uma bandeira de polticas pblicas. As restries oramentrias, aliadas abertura
das empresas para projetos ambientais, criam um ambiente propcio para uma maior e
mais coordenada participao das empresas na rea ambiental. Porm, h desafos. Muitas
empresas ainda se sentem na defensiva para compartilharem e incorporarem outros critrios
de tomada de deciso suas decises em relao a projetos ambientais. Preferem decidir a
respeito deles de maneira mais alinhada a seus interesses. Ao mesmo tempo, desconfam do
governo, pois acham que pagam muitos impostos, ou temem serem envolvidas em escndalos
de corrupo ou mesmo em imbrglios legais ou penais com rgos de fscalizao, como
o Tribunal de Contas da Unio. Tambm existem os riscos de que a relao entre empresas
e rgos de governo e os incentivos possam gerar casos de favorecimento poltico ou de
corrupo. Mecanismos de transparncia e controle so necessrios. Finalmente, a burocracia
ou os custos de transao podem emperrar muitas parcerias, fazendo com que as empresas
desistam de tentar coordenar seus projetos ou buscar parcerias com os governos.
Em suma, os investimentos ambientais das empresas so representativos e poderiam
levar a melhores resultados, se fossem mais bem coordenados entre eles e com o Estado.
H muitas maneiras de se tentar a coordenao, e penso que a criao de mecanismos de
coordenao privada e pblico-privada deveria estar na pauta de discusses das polticas
pblicas ambientais. Todos sairiam ganhando: empresas, Estado e sociedade.
PARTE II
Preparao institucional para captao
de recursos fnanceiros
Partindo de uma refexo coletiva com mais de 20 fundos socioambientais (federal,
estaduais e municipais), a autora apresenta e discute os elementos fundamentais para
que um fundo ambiental possa funcionar, com nfase nos recursos fnanceiros.
CAPTULO 4
O QUE UM FUNDO PRECISA PARA
FUNCIONAR: RECURSOS FINANCEIROS
40
PREPARAO INSTITUCIONAL PARA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS
O QUE UM FUNDO PRECISA PARA FUNCIONAR?
Taciana Neto Leme
1
Antes de dlscutlr "O que um fundo preclsa para funclonar!", e lmportante termos
clareza do que vem a ser um fundo pblico.
Fundos so portas de entrada de recursos pblicos e privados, que sero utilizados
especifcamente para o cumprimento de suas fnalidades expressas em lei. Em outras palavras,
os fundos pblicos so instrumentos que facilitam a operao dos recursos captados nas
diversas fontes, de modo a fnanciar as polticas ambientais. A operao de fnanciamento
pode ser de forma centralizada, ou seja, pelo prprio rgo ambiental; ou descentralizada, de
modo a agregar outros parceiros pblicos e/ou privados na execuo dos recursos, por meio
de projetos, programas e polticas de meio ambiente.
A partir de uma refexo coletiva com mais de 20 fundos socioambientais (federal,
estaduais e municipais)
2
, identifcou-se alguns elementos fundamentais para fazer um fundo
funcionar. So eles:
1. Recursos
2. Marco Legal
2.1. Da criao
2.2. Da operao
2.3. Da captao
3. Transparncia
4. Procedimentos
4.1. Linhas temticas
4.2. Acompanhamento e avaliao prestao de contas
4.3. Capacitao e comunicao
5. Estrutura
6. Parceiros
7. Vontade poltica
Trataremos brevemente cada um deles, pois no se pretende esgotar o assunto;
por agora o objetivo ter clareza sobre o conjunto de elementos necessrios para fazer um
fundo pblico funcionar. Cada um desses elementos requer um grande esforo de refexo,
pesquisa, estudo e desenvolvimento de alternativas para a real implementao do fundo.
1 Coordenadora do Programa Nacional de Apoio Gesto Ambiental Municipal (PROGAM), do MMA.
2 Ver v. 1 da srie Financiamento e Fomento Ambiental no Brasil.
41
O QUE UM FUNDO PRECISA PARA FUNCIONAR: RECURSOS FINANCEIROS
1. Recursos
evidente que um fundo no funciona sem recursos. De imediato nos perguntamos:
de onde veem os recursos para fazer um fundo funclonar! A resposta esta em cada uma das
leis que criam os fundos. Ao contrrio de outros sistemas pblicos, como na sade e na rea
de assistncia social, os fundos pblicos estaduais e municipais no tm receita vinculada
prevista em um sistema nacional. Cada fundo, isoladamente, contm um conjunto de fontes
de recursos, mas ao analisarmos os marcos legais de diversos fundos, podemos compor um
cardpio variado de possveis fontes para o fnanciamento da gesto ambiental no Brasil.
Porm, no basta colocar determinadas fontes de recursos na lei para que o recurso fque
efetivamente disponvel. necessrio um conjunto de esforos para a captao, aplicao
e prestao de contas, alm de vontade poltica. Por fm, importante ter uma perspectiva
sistmica no levantamento, captao e aplicao dos recursos, na medida em que um fundo
estadual ou federal pode representar uma possvel fonte de recurso para fundo municipal.
2. Marco Legal
O marco legal representa o conjunto de leis e normas que interferem direta ou
indiretamente na operao do fundo. Para melhor compreender a diversidade de normas
que englobam o marco legal, dividiremos em trs grupos: 1. Da criao operao; 2. Da
operao; 3. Da captao.
2.1 Da criao operao
Um fundo pblico s pode ser criado via lei. Essa lei pode ser geral, como, por
exemplo, uma lei orgnica de um municpio; ou uma lei que trata de todo o cdigo de meio
ambiente; ou, ainda, pode ser uma lei especfca, tendo como matria apenas a criao do
fundo. A iniciativa para propor a lei deve sair do Executivo, pois trata da criao de um rgo
nesse poder.
Alm da aprovao da lei, importante a sua regulamentao por meio de um decreto
que especifque a forma de operao e a possvel vinculao. Algumas dicas so importantes,
com o intuito de dar transparncia aplicao dos recursos pblicos. fortemente desejvel
que a deliberao sobre o uso do recurso do fundo seja feita por meio de um colegiado
participativo. Este pode ter a mesma composio do conselho de meio ambiente ou ser um
rgo especfco. Cada municpio deve avaliar o que mais oportuno; para os pequenos
municpios, o mais recomendvel que haja um nico colegiado. Outra dica importante
que a lei de criao do fundo possa indicar as fontes de recursos. conveniente colocar a
maior quantidade possvel de fontes que possam destinar recursos ao fundo, respeitando,
claro, as especifcidades locais; porm, fundamental deixar uma fonte prevista como
outros, pois pode aparecer uma nova fonte de recurso, e essa previso ir propiciar o lastro
legal permitindo a captao.
42
PREPARAO INSTITUCIONAL PARA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS
Outro instrumento normativo importante o regimento interno, que tem a fnalidade
de disciplinar a forma de operao. Os procedimentos operacionais podem estar formalizados
em outros tipos de instrumentos: regulamento, manual de procedimentos, manual de
apresentao de projetos, etc. Caso esses documentos sejam objetos de deliberao de um
colegiado, este deve assumir o formato de uma resoluo, uma prtica bastante desejvel.
Esses instrumentos permitem o fortalecimento institucional, reduzindo as chances de
retrocessos, de perda de memria institucional com as recorrentes mudanas de equipes.
Um fundo pblico, como toda a administrao pblica, est sujeita a um conjunto de
princpios, normas, e procedimentos, que devem ser observados para a sua devida execuo.
2.2 Da operao
Os princpios constitucionais devero reger a aplicao desses recursos. Alm disso,
h um conjunto de normas que interferem no funcionamento do fundo. Entre as mais
importantes, esto: Lei 8.666/93, de Licitaes e Contratos; Lei Complementar 101/2000, de
Responsabilidade Fiscal; Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), Planos Plurianuais (PPAs).
Dependendo da forma de operao e descentralizao do recurso, deve-se considerar a Lei
das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), que trata de termo de
parceria, ou instrumentos legais que disciplinem a transferncia voluntria de recursos.
2.3 Da captao
Algumas leis podem representar uma oportunidade de captao de recurso. o caso
das leis oramentrias, ou seja, PPAs, LDO e Lei Oramentria Anual (LOA). O gestor deve
estar ciente de que para garantir o oramento de sua pasta, fundamental organizar um
conjunto de estratgias e uma agenda parlamentar, a fm de conquistar diversos atores que
interferem nas decises sobre o destino dos recursos.
Outras leis tambm so oportunidades de captao de recurso. o caso da Lei
de Crimes Ambientais, na sua previso de multas; do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao, na compensao ambiental; da lei do petrleo (9.478/1997), em relao ao
recebimento de royalties; da Constituio Federal (art. 20, 1) e da Lei de Compensao
Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM); bem como dos Sistemas Municipais
de Meio Ambiente, por prestao de servios e cobranas de taxas.
3. Transparncia
Os fundos so instrumentos de Estado, que vo alm dos programas de governo.
Entre as vantagens de operar via fundo pblico, est a possibilidade de gesto transparente
na aplicao dos recursos; essa caracterstica pode, inclusive, ser o carto de visitas para a
captao de novos recursos fnanceiros.
43
O QUE UM FUNDO PRECISA PARA FUNCIONAR: RECURSOS FINANCEIROS
Para garantir a transparncia, fundamental basear a operao nos princpios
constitucionais da administrao pblica, so eles:
Legalldade - tudo deve estar prevlsto em lel.
|mpessoalldade - as declses nao devem ser pessoals, preclsam garantlr acesso
isonmico aos recursos, proporcionando iguais chances de oportunidade a
todos interessados.
Moralldade - atuaao baseada em padres etlcos e de boa fe.
Publlcldade - todos os atos devem ser publlcos, transparentes, permltlndo que a
sociedade possa acompanhar as decises tomadas.
Lclencla - a apllcaao dos recursos deve buscar os melhores resultados, com os
menores recursos.
Para alm dos princpios constitucionais, propomos que os fundos possam ser
geridos tendo como fundamento os princpios da boa governana. So eles: transparncia,
participao, responsabilidade, efccia e coerncia.
A participao social contribui para a transparncia. Ter os diferentes setores da
sociedade deliberando sobre os recursos fundamental; assim, novamente alertamos sobre
a importncia do colegiado participativo. Alm disso, como determina a Constituio Federal,
o meio ambiente um bem de uso comum: dever do poder pblico e da coletividade
defend-lo e preserv-lo. No possvel conceber a formulao e implementao de polticas
pblicas ambientais sem a participao dos setores da sociedade. Dessa forma, as instituies
sem fns lucrativos e os empreendedores devem ser entendidos como parceiros do poder
pblico na elaborao e implementao das polticas, respeitadas as especifcidades de cada
tipo de ator social.
4. Procedimentos
Ter procedimentos claros, pblicos, objetivos, so tambm instrumentos estratgicos
para garantir a transparncia para a sociedade e possveis doadores. Alm de facilitar
a operao do fundo, evita-se a arbitrariedade na aplicao e no controle dos recursos
pblicos. fundamental que os procedimentos sejam elaborados de modo a garantir o
acesso isonmico, pois envolvem todo o processo do fundo: forma de acesso, operao,
descentralizao dos recursos, anlise das prestaes de contas, comunicao com a
sociedade, etc. Vale lembrar que procedimentos devem estar de acordo com os dispositivos
legais; a administrao pblica s faz aquilo que a lei permite. Eles podem ser reunidos em
manuais internos e externos, que orientam a sociedade para a apresentao das demandas
e a prestao de contas
4.1 Linhas temticas e forma de acesso
comum que o marco legal indique os temas que o fundo deve fnanciar; por isso,
interessante organizar a operao do fundo tendo esse referencial. recomendvel o
44
PREPARAO INSTITUCIONAL PARA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS
detalhamento das linhas temticas, de modo que elas conversem com as polticas setoriais
ambientais. O fnanciamento de um tema deve ser coerente com a sua respectiva poltica
pblica. O detalhamento da linha temtica estabelece o tipo de ao deve ser fnanciada
em cada rea; por exemplo: em educao ambiental, pode-se fnanciar a constituio de
salas verdes ou a formao de coletivos educadores; na gesto forestal, pode-se fnanciar
a recuperao de nascentes e matas ciliares, a manuteno de reas protegidas; e assim por
diante. O detalhamento de linhas temticas orienta a sociedade e a administrao pblica
para as prioridades, aes, resultados e produtos esperados para cada tema.
Outra vantagem da organizao de linhas temticas o possvel planejamento sobre
o volume de recursos para cada linha o montante de recursos, os tipos de despesas e at os
prazos para fnanciar uma poltica de educao ambiental so bem distintos do fnanciamento
de uma poltica de gesto de resduos, por exemplo. claro que esse planejamento deve estar
em consonncia com os planejamentos e instrumentos legais que tratam de oramento.
Um fundo de meio ambiente deve fnanciar polticas pblicas e ter uma perspectiva
sistmica. Considerar os entes da Federao e at outros atores sociais, e planejar a partir
disso, facilita uma gesto efciente e efcaz, na medida em que se identifcam nichos
diferenciados de atuao dos inmeros atores do sistema. A regulamentao do artigo 23 da
Constituio Federal, que aponta para a cooperao entre os entes federativos no exerccio
das competncias comuns, deve orientar o planejamento das aes a serem fnanciadas em
cada instncia.
Numa lgica sistmica, fundamental compreender que para a implementao
de polticas pblicas so necessrios programas e projetos de diferentes escalas, riscos,
valores. Os mecanismos de acesso aos recursos e a respectiva prestao de contas devem ser
compatveis com as diferentes escalas; no possvel tratar da mesma maneira os projetos
que diferem em escala, risco, durao e volume de recursos.
4.2 Acompanhamento e anlise da prestao de contas
importante tambm que o fundo tenha procedimentos relativos a uma srie
de etapas da sua execuo, tais como acompanhamento, anlise da prestao de contas,
avaliao de polticas, programas, projetos, e de desempenho do fundo. Para tanto, h um
conjunto de normas que devem ser observadas. Esses instrumentos e procedimentos de
acompanhamento e prestao de contas so fundamentais. Ao descentralizar o recurso, o
ordenador de despesa deve ter mecanismos de controle e acompanhamento que garantam
a boa aplicao do que foi pactuado.
essencial que se faa a distino entre os instrumentos de prestao de contas e os
mecanismos de avaliao de polticas pblicas. A prestao de contas observa o cumprimento
do objeto e a devida aplicao dos recursos pblicos; ao passo que a avaliao de polticas
45
O QUE UM FUNDO PRECISA PARA FUNCIONAR: RECURSOS FINANCEIROS
pblicas deve ter um olhar para alm do objeto de um nico projeto precisa, no mnimo,
examinar o conjunto de projetos e eventuais programas, a fm de mensurar os resultados no
fnanciamento de uma poltica.
Para a captao de novos recursos, fundamental a demonstrao dos resultados
da aplicao desses recursos. Isso s poder ser sistematizado se houver mecanismos de
acompanhamento e avaliao das polticas pblicas fnanciadas.
4.3 Capacitao e comunicao
Para que um fundo pblico opere de forma adequada, indispensvel a realizao
de processos de qualifcao/capacitao da equipe, para o devido cumprimento dos
procedimentos e normas. Sem uma equipe qualifcada, difcilmente ser possvel uma
gesto compatvel com os princpios defendidos. Alm disso, se a estratgia contar com a
sociedade para a implementao das polticas, por meio de instituies sem fns lucrativos,
necessrio que se empenhem esforos no sentido de orient-las, no somente na formulao
de projetos, mas em especial na sua boa execuo.
Uma instituio pblica tem o dever de dar publicidade aos atos, e no s com a
publicao nos meios ofciais; imprescindvel que se adote uma estratgia de divulgao
das aes, dos resultados e dos desafos superados.
Tambm recomendvel ter uma boa estratgia de comunicao interna entre o
rgo de meio ambiente e o governo, bem como uma estratgia externa voltada para a
sociedade e os possveis proponentes do fundo. A rea de comunicao primordial para a
captao de novos recursos.
5. Estrutura
Para fazer o fundo funcionar, preciso que se tenha uma estrutura mnima:
equipamento, local, capacidade instalada e um ncleo de pessoas. Esse ncleo pode, at
mesmo, ser composto a partir de parcerias com outros setores do prprio rgo ou de outros
rgos da Administrao. A partir de investimentos iniciais em equipe e estrutura, que se
podem efetuar esforos na captao de novos recursos.
6. Parceria
Por fm, as parcerias so extremamente estratgicas. Na gesto ambiental, mais do
que nunca temos clareza da necessidade de transversalidade das aes. Temos de garantir
que o meio ambiente seja a preocupao dos diversos setores do governo. Alm disso, deve-
se dar prioridade ao estabelecimento de parcerias: polticas, fnanceiras, de captao de
recursos e na execuo dos programas e projetos ambientais. Sem parcerias, no possvel
fazer um fundo funcionar.
46
PREPARAO INSTITUCIONAL PARA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS
7. Vontade Poltica
Todos esses elementos necessrios para o bom funcionamento de um fundo s
podero se concretizar se houver vontade poltica e apoio institucional. O responsvel pelo
rgo ambiental, o prefeito ou governador, os parlamentares, os formadores de opinio,
os representantes da sociedade no colegiado ambiental, so todos atores estratgicos que
precisam ser convencidos das vantagens da criao e operao de um fundo. Portanto, o
ponto de partida para a criao e o fortalecimento de um fundo a conquista dos atores
estratgicos.
Neste captulo, o autor chama ateno para a preparao institucional como fator
imprescindvel captao e execuo de recursos fnanceiros. Mostra, ainda, que a
captao de recursos pode se transformar em um transtorno para o gestor e tcnicos se
a instituio no estiver preparada para execut-los.
CAPTULO 5
PREPARAO INSTITUCIONAL COMO
FATOR DE SUCESSO NA CAPTAO
DE RECURSOS - CONSIDERAES PARA
FUNDOS SOCIOAMBIENTAIS
48
PREPARAO INSTITUCIONAL PARA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS
A IMPORTNCIA DA PREPARAO INSTITUCIONAL NO SUCESSO DA CAPTAO DE
RECURSOS PARA OS FUNDOS SOCIOAMBIENTAIS
Manoel Serro Borges de Sampaio
1
Depois de se deliciar com o cardpio de fontes apresentado a partir do captulo 6,
os gestores de fundos fcaro com gua na boca para buscar novas fontes de fnanciamento,
no mais breve tempo possvel. Entretanto, a captao de recursos pode se transformar em
um transtorno se a lnstltulao nao estlver preparada para executa-los. Como asslm! - voces
devem estar se perguntado. que para viabilizar o fundo municipal ou estadual, o fator-
chave no a obteno de recursos, de preferncia o mais rpido e na maior quantidade
possvel. Infelizmente, as coisas no so to simples assim.
Se fosse possvel traar um caminho crtico para a captao de recursos de uma
organizao no caso um fundo, muito provavelmente pblico , esse processo seria
o resultado de um plano de captao, e este um desdobramento do seu planejamento
estratgico.
Ento, antes de mais nada, a organizao deve ter clara a sua misso, viso, objetivos
e metas, pelo menos de curto e mdio prazo; seus pontos fortes e fracos; e as oportunidades
em seu horizonte, elementos bsicos de um plano estratgico.
Outro aspecto que um gestor deve ter em mente que ningum quer dar recursos
a voc ou ao seu fundo, as pessoas, empresas, fundaes, agncias multilaterais e governos
desejam investir recursos em uma causa ou em uma agenda, e querem que esses recursos
venham a gerar impactos positivos, preferencialmente mensurveis.
Um exemplo dessa posio foi colhida por Sampaio
2
, a partir de apresentaes
realizadas na Assemblia Geral da RedLAC, em Antiqua, na Guatemala, e feitas entrevistas
complementares no Brasil, durante a 8
a
Conferncia das Partes da Conveno de Diversidade
Biolgica (CDB). O caso mais claro trata da percepo da Gordon and Betty Moore Foundation,
uma fundao criada em 2000, que em 2006 foi o maior doador privado individual do mundo
para meio ambiente, com o aporte de aproximadamente US$ 200 milhes.
A anlise de potenciais projetos pela fundao considera quatro pontos principais.
O primeiro deles trata da relevncia da proposta: O projeto era importante?. Uma segunda
resposta trata da possibilidade de mensurao dos resultados. Como terceiro ponto, foi
questionada a existncia de uma estratgia defnida para a utilizao dos fundos concedidos.
1 Gestor da Unidade de Modelagem de Instrumentos Econmicos e Financeiros do Funbio.
2 SAMPAIO, Manoel Serro Borges de. A contribuio dos fundos pblicos para o fnanciamento ambiental: o caso do FNMA. Braslia,
2006. Dissertao (Mestrado) Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia.
49
PREPARAO INSTITUCIONAL COMO FATOR DE SUCESSO NA CAPTAO DE RECURSOS...
Por fm, houve a preocupao em dimensionar a participao da Fundao para a iniciativa,
ou seja, a atividade da Fundao poderia fazer alguma diferena?.
Voltando ao ponto. No terceiro setor, e mesmo no setor pblico, planejamentos
estratgicos j fazem parte do cotidiano das organizaes. No entanto, um plano de
captao ainda novidade para muitas dessas organizaes. Mas afnal, para que serve um
plano de captaao! Do que ele e composto! 8aslcamente, um plano de captaao serve para
orientar esforos na obteno de novos recursos. De acordo com a FGV fonte das defnies
utilizadas neste artigo , um plano de captao pode ser representado esquematicamente
na forma de um cubo, composto por seis elementos: Gerenciamento, Mercados, Recursos
Humanos, Veculos, Funes Dinmicas e Preparao Institucional (FGV/PEC).
Como Gerenciamento, compreende-se questes de anlise, planejamento, execuo,
controle e avaliao das aes desenvolvidas, ou seja, trata da parte executiva e da anlise
desta execuo.
Na avaliao de Mercados, so observados indivduos, empresas, governos,
instituies, organizaes internacionais ou outras, que possam se interessar por sua misso
ou, no caso de fundos pblicos, pelo seu mandato. Deve-se levar em considerao que nem
todos os que simpatizam com a causa querem ou podem contribuir fnanceiramente com a
soluo da questo. E mesmo entre aqueles que esto dispostos a contribuir fnanceiramente,
talvez um nmero ainda menor decida que a sua organizao possui a melhor maneira de
confrontar o tema. Desse modo, conclui-se que apenas uma fatia muito menor desse universo
est efetivamente disposta a alocar recursos nessa causa e em sua instituio.
Outro aspecto a ser considerado na anlise de Mercado, que recursos no so todos
iguais, ento aqui cabem outras perguntas. Quais so esses diferentes recursos, que tipos de
despesas cada tipo de recurso pode fnanciar e quais dos recursos disponveis servem de fato
as suas necessldades! Sao fatores prlmordlals de sucesso para a captaao e a boa execuao
de recursos, seja para fundos privados ou pblicos. J imaginou fazer uma grande captao
de recursos para um fundo pblico e no ter feito previso oramentria, contrariando a
Lei de Responsabilidade Fiscal
3
, e ter de passar o ano inteiro esperando a aprovao de
uma suplementaao pela Camara, em setembro, e nao consegulr executar nada! No caso
de um fundo privado, j pensou em desconsiderar aspectos ticos envolvidos na aceitao
de doaes de determinados empreendedores, dispostos a dar um green wash ou banho
verde" na sua lmagem, e os possivels lmpactos negatlvos em sua lnstltulao!
Mais um elemento fundamental trata de seu posicionamento em relao ao mercado.
voce tem concorrentes! Oposltores! Talvez voce possa estar se perguntando: como asslm!
Apenas para exemplifcar, nas gestes para a aprovao do Projeto de Lei do Imposto de
Renda Ecolgico que trata da possibilidade de doaes a projetos ambientais debitveis
3 Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000.
50
PREPARAO INSTITUCIONAL PARA CAPTAO DE RECURSOS FINANCEIROS
do imposto de renda devido , pde-se presenciar uma rdua disputa paralela entre artistas
famosos e atletas igualmente famosos pelos subsdios oferecidos Cultura, que agora
compartilhariam limites anuais de iseno com a rea dos Esportes. E ns estamos prontos
para confrontos como esse!
Quantos aos Recursos Humanos, deve-se considerar prioritariamente: motivao,
pois uma equipe motivada opera milagres; liderana, j que necessrio que haja uma clara
defnio de funes e que a equipe reconhea a capacidade de se fazer representar por
seus lderes; da mesma forma, a captao demanda saberes diversos, mesmo que no seja
possvel t-los em seu quadro permanente, busque apoio nos membros de seu conselho
deliberativo. Constitua grupos de trabalho (GTs), ainda que temporrios; e por falar nisso,
oportuno que seja feito um grande e continuado investimento em seus conselheiros
ou membros de instncias colegiadas, mesmo que consultivas, visto que eles so um dos
maiores patrimnios de sua instituio. Vale ressaltar que comum a formao de Cmaras
Tcnicas temporrias pro bono, ou seja, GTs com voluntrios para suprir lacunas de formao
ou ampliar a capacidade de trabalho da sua instituio.
Os veculos, por sua vez, devem observar principalmente qual o objetivo de sua
captao. Sua organizao est defnindo uma campanha anual de pequenas doaes,
voltadas para pessoas fsicas ou est em busca de grandes doaes de empresas, para a
constltulao de seu fundo patrlmonlal! Cada um desses dlferentes ob[etlvos de captaao
precisa de estratgias diversas: no primeiro caso, razovel pensar em uma mala direta ou
at mesmo no uso de telemarketing; mas no tente fazer isso para conseguir R$ 10 milhes,
necessrios no segundo caso.
Este artigo tem a ambio de lanar mais luz sobre os dois ltimos pontos: a Preparao
Institucional e as Funes Dinmicas. Como veremos, as duas so complementares e se do
de forma seqencial. A defnio original de Preparao Institucional considera que este
o momento de defnio dos pblicos, necessidades e metas, assim como a reafrmao do
compromisso com a causa, por meio da comunicao interna e externa e a administrao
desse esforo. As Funes Dinmicas compreendem, ento, a aceitao da misso, a validao
das necessidades, a preparao do plano, a seleo dos mercados e a formao da equipe.
Como esforo para simplifcar o plano de captao, parece possvel a juno dessas
aes em um nico mecanismo, atribuindo assim um novo e mais abrangente signifcado
Preparao Institucional. A chave aqui a adoo de mtodos participativos, ferramentas
de apoio para nivelamento e a determinao de momentos de validao. Dessa forma, no
processo de defnio dos pblicos, necessidades e metas, abre-se espao para se verifcar
a aceitao da misso e a validao das necessidades pelo conjunto de interessados. A
comunicao, tanto interna como externa, assume ento um papel central. De um lado, a
comunicao interna garante o alinhamento e d suporte formao da equipe; de outro, a
comunicao externa facilita o acesso a mercados e apia a implementao do plano.
PARTE III
Cardpio de fontes
Este captulo apresenta, em carter preliminar, os principais grupos de fontes que podem
gerar recursos para o fnanciamento da gesto ambiental. Trata-se de um verdadeiro
cardpio de fontes, que podem ser encontradas em diversas leis que criam fundos
ambientais de todo o pas.
CAPTULO 6
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA
A GESTO AMBIENTAL PBLICA
54
CARDPIO DE FONTES
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS FINANCEIROS PARA A
GESTO AMBIENTAL PBLICA
Fernando C. P. Tatagiba
1
Identifcar as fontes capazes de gerar recursos para o fnanciamento da gesto
ambiental no tarefa bvia, demandando ampla e cuidadosa investigao. Ofcina realizada
em julho de 2007 reuniu especialistas em gesto ambiental de vrias partes do pas, tendo por
objetivo somarem contribuies para a concepo do Sistema Estadual de Financiamento da
Gesto Ambiental (SEFIGA) em Pernambuco. Considervel parte do trabalho se deu no sentido
de identifcar os dispositivos e as possveis fontes de fnanciamento para o sistema, tarefa
considerada fundamental, mas que, ao trmino do encontro, permaneceu incompleta. Essa
difculdade parece refetir a carncia de referncias bibliogrfcas que orientem a captao
de recursos fnanceiros para a gesto pblica e tratem do conjunto de oportunidades de
fnanciamento para a administrao pblica da rea.
A Lei 6.938/81, em seu artigo 9, institui os instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA). Apesar de indispensveis para a implementao e atuao dos entes do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), no previsto um mecanismo especfco
para gerao de recursos fnanceiros para a PNMA. Entretanto, h instrumentos previstos na
lei que geram receita em sua implementao, mesmo sem terem sido criados com fnalidade
arrecadatria. Da mesma forma, podemos encontrar dispersos na legislao ambiental ou
de outras polticas setoriais, dispositivos que permitem o incremento do fnanciamento da
gesto ambiental pblica.
Os instrumentos de gesto ambiental esto, de maneira geral, reunidos em dois
grandes grupos: os de comando e controle (C&C) e os instrumentos econmicos (IEs).
importante destacar que instrumento econmico no sinnimo de fonte de receita.
H instrumentos de ambos os grupos capazes de gerar recursos em sua implementao:
o licenciamento ambiental, com Taxa de Licenciamento, Taxa de Controle e Fiscalizao
Ambiental (TFCA) e compensao ambiental, e as penalidades (multas e indenizaes) so
exemplos de instrumentos de C&C, previstos na Lei 6.938/81, capazes de gerar ingresso
de receita. A anlise, caracterizao e classifcao de instrumentos da gesto ambiental
(especialmente os IEs) foram trabalhadas cuidadosamente em outras publicaes, por
Lustosa, Cnepa e Young (2003), Sera da Motta (2005, 2006), May (2003) e Mota (2006), no
sendo o objeto deste texto.
No texto "O que um fundo preclsa para funclonar!", de Taclana Leme
2
, que integra este
volume, podemos ver como os fundos pblicos so portas de entrada de recursos pblicos
1 Profssional Snior do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade Funbio.
2 Captulo 4.
55
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
e privados, a serem utilizados especifcamente para fnalidades expressas em seu marco
legal. A Constituio Federal de 1988 estabelece que os fundos especiais devem ser criados
por lei. De maneira geral, as leis que instituem os fundos estabelecem sua vinculao
institucional, seus objetivos, bem como suas fontes de recursos. Dessa forma, a anlise de
um conjunto de leis de criao de fundos socioambientais pode revelar possveis fontes de
recursos dirigidos para aes nessa rea. Apresentamos aqui um cardpio elaborado com
base em leis de fundos municipais, estaduais e federais, indicando as principais fontes de
recursos para a gesto ambiental pblica.
Cardpio de fontes de recursos
Para fundos municipais, foram analisadas as leis de criao dos 15 fundos
municipais participantes da capacitao do Edital de Fundos (TATAGIBA, 2007); para
os fundos estaduais, foram utilizadas as fontes de recursos identifcadas no Anexo 4 do
Edital de Fundos; e para os fundos federais, foram analisadas as leis de criao do Fundo
Nacional do Meio Ambiente (FNMA), do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDD) e do
Fundo Nacional de Defesa Florestal (FNDF). As fontes apresentadas a seguir, podem ser
encontradas tanto nas leis de fundos municipais, como nas de fundos estaduais e federais
(guardando especifcidades dessas esferas administrativas).
1. Dotao oramentria, oramento de outras secretarias e entes do
governo. Dos fundos estaduais apresentados por Tatagiba (2005), no Panorama de fundos
socioambientais estaduais pblicos, mais de 90% tm prevista essa fonte em suas leis. Por
meio da articulao com diversos atores, o FNMA tem conseguido dobrar sua execuo de
recursos com o estabelecimento de parcerias com outros ministrios e unidades gestoras
ao longo dos ltimos trs anos (SAMPAIO et al., 2007), mostrando que vivel exercer a
transversalidade da gesto ambiental por meio de um dilogo oramentrio.
Alm da articulao com as unidades gestoras de outras polticas setoriais, um
dilogo bem conduzido com o Legislativo pode signifcar recursos para o meio ambiente,
provenientes do oramento. Desses dilogos, possvel identifcar interesses comuns do
gestor ambiental e de parlamentares com atuao ambientalista. Para o atendimento
destes interesses (conservao da biodiversidade, por exemplo), o parlamentar poder
destacar recursos por meio de emendas oramentrias, enquanto o gestor operacionaliza
as aes necessrias.
Deputados podero destinar R$ 144 milhes para projetos de interesse das bases eleitorais no
prximo ano. A cada um deles ser permitido incluir at 50 emendas no valor mximo de R$ 6 milhes
(Correio Brasiliense, 07/11/2007, p. 9).
56
CARDPIO DE FONTES
Os Captulos 7 e 14 aprofundam mais a utilizao de recursos do oramento para
a gesto ambiental
3
, apresentando aspectos operacionais, tticos e estratgicos para um
melhor aproveitamento dessa fonte, envolvendo Planos Plurianuais (PPAs), Leis Oramentrias
Anuais (LOAs) e Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs).
2. Multas administrativas e sanes judiciais. Previstas na Lei 9.605/98 (de crimes
ambientais e infraes administrativas) e na Lei 7.347/85 (que estabelece a Ao Civil Pblica
e cria o Ministrio Pblico e o FDD). O art. 73 da Lei 9.605/98 estabelece que:
Os valores arrecadados em pagamentos de multas por infrao ambiental sero revertidos ao Fundo
Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei 7.797, de 10 de julho de 1989, Fundo Naval, criado pelo
Decreto 20.923, de 8 de janeiro de 1932, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou
correlatos, conforme dispuser o rgo arrecadador.
O artigo 76 da mesma lei, diz que a multa imposta por estados, municpios, Distrito
Federal ou territrios substitui a multa federal na mesma hiptese de incidncia. Sendo as
multas administrativas lavradas por fscais do rgo ambiental (que o rgo arrecadador),
torna-se necessrio que o gestor instaure processos contnuos de formao e capacitao
de fscais e tcnicos ambientais, para que as multas no sejam impugnadas por falhas de
preenchimento nos talonrios de multas ou na conduo dos processos administrativos. A
Carteira Fauna (www.faunabrasil.org.br), administrada pelo Funbio, um exemplo de gesto
privada de recursos de multas e sanes judiciais.
3. Fontes tributrias. O artigo 145 da Constituio Federal estabelece que a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios podero instituir os seguintes tipos e tributos:
impostos (ICMS Ecolgico, IPTU Ecolgico, etc.); taxas, em razo do exerccio do poder de
polcia ou pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especfcos e divisveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua disposio; contribuio de melhoria, decorrente
de obras pblicas.
A Emenda Constitucional (EC) n 42/2003 estabelece normas gerais em matria
tributria, defnindo tributos e suas espcies, bem como fatos geradores de impostos, base
de clculo, contribuintes, entre outras questes.
Em sua anlise dos instrumentos tributrios para as polticas ambientais municipais,
Rocco (2004) enfatiza a necessidade de estabelecer formas de estmulo s polticas pblicas
que valorizem a vocao ambiental local. Nesse sentido, vale a pena conhecer a experincia
de Montes Claros (MG) com o Eco-crdito, que remunera proprietrios por desempenho
ambiental, com crditos que podem ser utilizados para o pagamento de tributos municipais
ou servios prestados por rgos da Prefeitura.
3 Estratgia do FNMA na captao de recursos oramentrios externos; e Fundo nico de Meio Ambiente do Municpio de Natal
(FUNAM): perspectiva administrativa e fnanceira.
57
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
So exemplos de taxa, a TCFA, a Taxa de Licenciamento, aplicada nos processos de
licenciamento de empreendimentos, e as taxas de turismo, ingresso ou utilizao de espaos
pblicos, lixo, gua, iluminao, etc.
No caso das taxas de cobrana pela gua, no Brasil, previsto em lei que at 7,5%
dos recursos arrecadados podero ser destinados a cobrir os custos administrativos e de
monitoramento, possibilitando a estruturao do sistema de gesto dos recursos hdricos
(SANTOS, 2003).
Wilson Loureiro, no Captulo 9, detalha e trs dados inditos sobre as vantagens da
implementao do ICMS Ecolgico
4
, um dos tributos com elementos ambientais que tem
sido mais difundido e empregado.
4. Compensao ambiental. A compensao ambiental instituda pela Lei
Federal 9.985/2000, artigo 36, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC), em processos de licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades que
provoquem perda de biodiversidade e de recursos naturais. A compensao ambiental pode
aparecer, ainda, nos chamados Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), frmados pelos
rgos pblicos de competncia ambiental, com intervenincia do Ministrio Pblico ( 6
do art. 5. Lei 7.347/85, da ao civil pblica, com redao dada pela Lei 8.078/90, artigo
113). Nesse caso, o TAC pode prever independentemente da responsabilidade civil, penal
e administrativa pelos danos causados , a compensao ambiental com investimentos em
programas ambientais realizados pela atividade em questo.
Se o instrumento da compensao ambiental surge como potencial fonte de receita
para a gesto ambiental, por meio de fundos socioambientais ou no, o gestor deve adotar
duas linhas de ao: a primeira diz respeito ao preparo institucional, envolvendo a formao
de corpo tcnico capacitado para desempenhar as atividades dos processos de licenciamento
ambiental, que resultam em compensaes; a segunda consiste no desenvolvimento de
parceria com o Ministrio Pblico, buscando viabilizar compensaes por meio do TAC.
Nessa parceria, os fundos podem oferecer garantia de critrios tcnicos, transparncia e
participao social na utilizao de recursos oriundos das compensaes, alm de efcincia
na gesto fnanceira com estrito cumprimento das normas legais. A compensao ambiental,
prevista na Lei do SNUC, aprofundada no Captulo 11 por Leonardo Geluda
5
.
5. Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM). A
Constituio Federal de 1988, no pargrafo 1 do artigo 20, assegura aos estados, Distrito
Federal, municpios e rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado
da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fns de gerao de
4 ICMS Ecolgico: a oportunidade do fnanciamento da gesto ambiental municipal no Brasil.
5 A compensao ambiental prevista na Lei do SNUC.
58
CARDPIO DE FONTES
energia eltrica e de outros recursos minerais em seu respectivo territrio. A Lei n 7.990/89
instituiu, ento, a CFEM (Compensao Financeira pela Explorao Mineral), cujos valores
arrecadados so distribudos aos Municpios, aos Estados e Unio, em cotas de 65%, 23% e
12%, respectivamente.
Como o valor arrecadado pela CFEM tem sua origem na comercializao ou
transformao industrial do mineral, s haver ingresso de receita se as atividades de
explorao, processamento e comercializao do dado minrio estiverem regularizadas.
Com o fm da clandestinidade, haver uma recuperao das margens e leitos de rios, pois
o empreendedor, respaldado para usufruir dessas reas, tambm ter a responsabilidade
de recuper-las e proteg-las. Atualmente, no Tocantins, a estimativa de que com
a regulamentao, cerca de 200 empresas de cermica deixem a clandestinidade.
A regulamentao tambm vai possibilitar o aumento na arrecadao de tributos e os maiores
benefciados sero os municpios (GOEBEL, 2006).
Em uma das aes do programa de arrecadao para o quadrinio 2004-2008, o
Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) frma convnios com as prefeituras
municipais, no sentido de, entre outras questes, acompanhar as declaraes realizadas
pelas empresas mineradoras do municpio e fscalizar de forma conjunta a arrecadao da
CFEM (PIMENTA, 2006). O autor reala que, em razo dos efeitos degradadores gerados pelas
atividades de minerao sobre os recursos naturais, tem-se dado prioridade aplicao do
recurso em projetos destinados ao meio ambiente.
De acordo com o DNPM, as receitas devero ser aplicadas em projetos dedicados
melhoria da infra-estrutura, da qualidade ambiental, da sade e da educao, tendo a
comunidade local como benefciria. Segundo o artigo 8 da Lei 7.990/89 e pelo pargrafo
nico do artigo 26 do Decreto 01/91, est vedada a aplicao dos valores arrecadados em
pagamento de dvidas e no quadro permanente de pessoal.
Na pgina eletrnica do DNPM (www.dnpm.gov.br), no link CFEM, o rgo
disponibiliza informaes sobre os valores arrecadados pelos estados e municpios, bem
como minrio gerador da arrecadao (Anexos 1 e 2).
6. Royalties de petrleo e gs natural. Institudos pelas Leis Federais 2004/53 e
9.478/97. Os royalties do petrleo so calculados mensalmente para cada campo produtor,
aplicando-se a alquota sobre o valor da produo do petrleo. O valor da produo, por sua
vez, obtido multiplicando-se o volume de petrleo produzido durante o ms pelo preo de
referncia relativo a esse ms. Essa fonte gera importantes recursos fnanceiros para a gesto
ambiental nos estados e municpios produtores de petrleo e gs natural, como o Rio do
Janeiro, que tm o Fundo Estadual de Controle Ambiental (FECAM) abastecido anualmente
com mais de R$ 200 milhes provenientes dos royalties do petrleo da Bacia de Campos.
59
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
7. Doaes; emprstimos e trocas de dvidas. Desde 1990, as doaes tm sido
importantes fontes de fnanciamento para o meio ambiente no Brasil. Miriam Miller mostra,
no Captulo 12 deste volume
6
que h quase um bilho de dlares de doaes em negociao
ou em execuo no Brasil. Ainda segundo a autora, s no MMA, doadores direcionaram
recursos signifcativos para o apoio a aes na Amaznia, Caatinga e Mata Atlntica.
Para unidades de conservao, a Lei 9.985/2000, artigo 34, estabelece que:
Os rgos responsveis pela administrao das unidades de conservao podem receber recursos
ou doaes de qualquer natureza, nacionais ou internacionais, com ou sem encargos, provenientes
de organizaes privadas ou pblicas ou de pessoas fsicas que desejarem colaborar com a sua
manuteno.
As ONGs com atuao de fundos privados so importantes atores no cenrio das
doaes para projetos socioambientais. O Instituto Sociedade Populao e Natureza (ISPN),
por exemplo, j apoiou fnanceiramente, com recursos do Programa de Pequenos Projetos
Ecossociais (PPP-ECOS), mais de 220 projetos voltados para a ocupao ou produo
sustentveis, com concentrao no bioma cerrado. O Funbio, em seus mais de 10 anos de
existncia, j captou e destinou mais de R$ 100 milhes para aes dedicadas conservao
da biodiversidade brasileira. A SOS Mata Atlntica tem criado diversos fundos privados ao
longo do bioma, alm de captarem recursos, por meio de parcerias com o empresariado,
revertidos, principalmente, para a recuperao de reas degradadas, com plantio de mudas
nativas. A Fundao O Boticrio apoiou mais de mil projetos de conservao em todo o pas
(FUNDAO O BOTICRIO, 2008).
No j citado Captulo 12, Miriam Miller apresenta os principais passos que os gestores
pblicos devem trilhar para viabilizarem recursos por meio de emprstimos ou trocas de
dvidas, especialmente com organismos internacionais.
8. Patrocnios. Uma das principais fontes no fnanciamento em esportes e
cultura, com estmulo de abatimentos fscais, os patrocnios do setor empresarial apiam
fnanceiramente a carreira de atletas, determinadas despesas de equipes esportivas e o
desenvolvimento de projetos culturais. No setor ambiental pblico, temos o exemplo da
parceria do Jardim Botnico do Rio de Janeiro com empresrios locais, que passam a ter suas
marcas vinculadas a determinados espaos, como o orquidrio, o roseiral, ou a prpria cerca
que delimita a rea da instituio, em troca de recursos fnanceiros para a conservao e
manuteno daquele espao. A aprovao do Imposto de Renda Ecolgico no Congresso
Nacional dever estimular o ingresso de recursos para aes de gesto ambiental por meio
dessa fonte.
6 Contratos e emprstimo, doaes e trocas de dvida.
60
CARDPIO DE FONTES
9. Pagamentos por Servios Ambientais (PSA). Servios ambientais podem ser
defnidos como aqueles capazes de sustentar e satisfazer as condies de vida humana (DE
GROOT, 1992 apud MELO; MOTTA, 2006) ou os processos e funes dos ecossistemas que
infuem diretamente na manuteno da vida, geram benefcios e bem-estar para as pessoas
e comunidades (SEMARNAT, 2003), como, por exemplo, a proteo que vegetaes naturais
proporcionam aos solos contra a eroso, e a proteo dos corpos de gua contra processos
de assoreamento, conservando sua capacidade de armazenamento ou vazo.
Dudley e Stolton (2003) enumeram uma srie de benefcios para a populao, no
que se refere gua potvel de alta qualidade, gerados pelas reas forestais. Apesar de
todos esses benefcios, as forestas tm sido devastadas a taxas alarmantes. Pagiola (2003)
aponta como uma das causas dessa devastao a falta de instrumentos compensatrios que
estimulem a conservao das forestas, para que no cedam lugar a atividades econmicas
diversas. Para o autor, os princpios centrais do PSA rezam que aqueles que proporcionam
o fornecimento de servios ambientais devem ser remunerados por sua ao, ao passo que
aqueles que se benefciam dos servios devem pagar por eles.
A Lei 9.985/2000 prev o pagamento por servios ambientais desempenhados por
unidades de conservao, nos seguintes termos:
Art. 33. A explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios obtidos ou desenvolvidos a partir
dos recursos naturais, biolgicos, cnicos ou culturais ou da explorao da imagem da unidade de
conservao, exceto rea de Proteo Ambiental e Reserva Particular do Patrimnio Natural, depender
de prvia autorizao e sujeitar o explorador a pagamento, conforme disposto em regulamento [O
Decreto 4.340/2002 regulamenta o artigo].
Art. 47. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pelo abastecimento de gua ou que faa
uso de recursos hdricos, benefcirio da proteo proporcionada por uma unidade de conservao,
deve contribuir fnanceiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o
disposto em regulamentao especfca [O Decreto 4.340/2002 regulamenta o artigo].
Art. 48. O rgo ou empresa, pblico ou privado, responsvel pela gerao e distribuio de energia
eltrica, benefcirio da proteo oferecida por uma unidade de conservao, deve contribuir
fnanceiramente para a proteo e implementao da unidade, de acordo com o disposto em
regulamentao especfca [O Decreto 4.340/2002 regulamenta o artigo].
Iniciativas governamentais como o Proambiente, para viabilizar o pagamento a
proprietrios rurais por servios ambientais que conservem reas de vegetao natural
e/ou ribeirinha, so tmidas para as dimenses e caractersticas do Brasil. Infelizmente, tais
iniciativas tm sofrido descontinuidade diante de problemas oramentrios. Pagiola (2003)
indica os principais atores empreendedores, vrios nveis e instncias governamentais,
ONGs locais e internacionais, doadores, grupos comunitrios e usurios individuais de terra
, bem como as condies que encorajam a utilizao dos PSAs.
61
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
Diversas abordagens de valorao ambiental podem ser empregadas para o
estabelecimento de preos pelos servios ambientais, devendo-se identifcar o pagador ator
responsvel pelo fnanciamento do PPA, funo que pode ser compartilhada entre governos,
benefcirios (usurios) e doadores , o recebedor e a forma de remunerao.
O pagamento pelos benefcios de servios ambientais pode ser viabilizado por
diferentes vias, como a tributria, por meio da frmatura de contratos com usurios
benefcirios desses servios (empresas de abastecimento de gua ou concessionria de
usina hidreltrica, por exemplo), negociaes de ttulos de determinados servios ambientais
nos mercados (como os crditos de carbono, por exemplo), etc.
10. Licenas, certifcados e papis de mercado. Constituem-se na criao de
mercados baseados em alguns princpios de respeito aos direitos de propriedade, como
sugerido por Dales (1968 apud MOTA, 2006, p.133). Para esse autor, o principal instrumento
de licena de mercado denominado direito de poluir. Seja por meio de um leilo inicial,
seja atravs da alocao proporcional aos empreendimentos j existentes, o Estado est
racionando o espao ambiental entre os poluidores (CNEPA, 2003). Os crditos de carbono,
responsveis pela recente captao de R$ 34 milhes pelo municpio de So Paulo, em
negociao intermediada pela BMVF, so um exemplo deste tipo de fonte
7
. Existem tambm
os ttulos de obrigao ambiental, ou certifcado de depsito de garantia, um depsito-
retorno a ser aplicado sobre embalagens de agrotxicos ou pilhas e baterias, por exemplo.
Pearce e Turner (1990, p. 111-115 apud MOTA, 2006) apontam as seguintes vantagens
para as licenas de mercado:
Mlnlmlzaao de custos: o mercado e sensivel aos custos da polulao, pols os
poluidores tm custos diferenciados. Assim, os poluidores com baixo custo-
efccia tero mais facilidade para negociar seus ttulos.
Novos poluldores: o efelto da entrada de novos poluldores no mercado desloca
a demanda agregada de ttulos para a direita. Por outro lado, a autoridade
ambiental deseja manter o mesmo total de ttulos, pois o objetivo ambiental
est sendo alcanado; ento, o preo dos ttulos aumenta. Os novos poluidores
somente compraro ttulos se a anlise custo-efccia lhes for favorvel; caso
contrrio, adquiriro equipamentos de controle de poluio.
Grupos de pressao: caso o mercado de dlreltos a polulr se[a completamente llvre,
um grupo ambiental pode se dispor a pagar um valor mais alto pelos ttulos de
poluio, o que fornecer uma queda global no nvel de poluio.
Dlmensao espaclal: entende-se que exlstem multos poluldores e poucos pontos
receptores da poluio. Ento, as taxas devem ser estabelecidas em funo da
capacidade dos receptores de poluio.
7 Ver o captulo 16, FEMA Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Municpio de So Paulo: a impor-
tncia e as possibilidades de novas captaes de recursos para os fundos socioambientais.
62
CARDPIO DE FONTES
11. Rendimentos obtidos com a aplicao de seu prprio patrimnio e outras
fontes. Para que um fundo ambiental pblico possa acumular e gerir patrimnio prprio,
passvel de ser aplicado, e auferir rendimentos, seu marco legal dever cri-lo como ou
vincul-lo a um ente da administrao indireta, como agncia, autarquia ou fundao, tal
como ocorre com alguns fundos membros da rede.
Concluses
Uma variedade de possveis fontes de recursos para o fnanciamento da gesto
ambiental pblica prevista em leis federais e nas legislaes municipais e estaduais.
H uma grande diversidade de atores, com diversos graus de infuncia na captao
de recursos para a gesto ambiental pblica. O planejamento para a captao implica em uma
anlise de ambiente, identifcando as coincidncias entre os objetivos da gesto ambiental
e os objetivos dos outros diversos segmentos, como os rgos de outras polticas setoriais
(desenvolvimento agrrio, educao, sade, energia, transportes, turismo), do Parlamento,
Judicirio, Ministrio Pblico, empresariado, conselhos de meio ambiente, comits de
bacias hidrogrfcas, ONGs, instituies fnanceiras nacionais e internacionais, cidados, etc.,
avaliando o seu grau de infuncia na realizao de determinada fonte de recursos.
No h aporte passivo de recursos fnanceiros. Ou seja, necessria preparao
institucional, pr-ativa e intencional, com o desencadeamento de aes e articulaes
especfcas para cada possvel fonte, observando-se as particularidades da Administrao
Pblica, como, por exemplo, a alternncia de mandatos.
Quanto mais os governos fortalecem institucionalmente a gesto socioambiental,
mais estaro aptos a viabilizar recursos fnanceiros, tanto das fontes mais convencionais, como
dotao oramentria, at fontes ainda pouco difundidas, como os crditos de carbono ou
o percentual de contratos frmados com empresas prestadoras de servios (abastecimento
de gua, por exemplo). Essa preparao institucional envolve estruturao organizacional,
processos continuados de formao/capacitao de quadros tcnicos, voltados para o
alcance de resultados previamente estabelecidos.
A composio e a capacitao dos quadros tcnicos devem ser acompanhadas do
desenvolvimento e utilizao de ferramentas operacionais, e da adoo de critrios claros
e pblicos de deciso. Da mesma forma, deve-se desenvolver e utilizar os instrumentos
da PNMA especialmente destinados ao apoio s decises, como o zoneamento ambiental
(Lei 9.985/2000 e Decreto 4.297/2002), o Estudo e o Relatrio de Impacto Ambiental (cf.
artigo 225, 1, IV; Resoluo CONAMA 01/86 sobre EIA/RIMA), o SISNAMA, o Cadastro
Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, o Cadastro Tcnico Federal
de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais (Lei
6.938/81, artigo 9).
63
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
O efetivo envolvimento e participao de variados segmentos sociais, em etapas do
planejamento, execuo e fnanciamento da gesto ambiental, proporcionam legitimidade
e transparncia, conferindo maior credibilidade s aes e fgura do rgo ambiental. Essa
credibilidade fator positivo em processos de captao de recursos oriundos de diversas
fontes, tais como emendas parlamentares, doaes, patrocnios e at mesmo iniciativas de
mercado. Um primeiro caminho a criao e a valorizao dos colegiados ambientais, que
devem ser providos de meios para funcionar e compostos por representaes legtimas e de
qualidade ver os Cadernos de Formao do Programa Nacional de Capacitao de Gestores
Ambientais (PNC) e materiais do Encontro Nacional de Colegiados Ambientais (ENCA),
disponveis na pgina eletrnica do Conselho Nacional de Meio Ambiente do MMA.
importante destacar que tanto a captao como a execuo de recursos fnanceiros
no setor pblico devem ser norteadas pelos princpios constitucionais da Administrao
Pblica, com especial ateno legalidade, efcincia e publicidade
8
.
Esses e outros pontos sobre o fnanciamento no setor pblico sero retomados e
aprofundados nos outros captulos da Parte III.
Bibliografa
CNEPA, Eugenio Miguel. Economia da poluio. In: MAY, Peter Herman; LUSTOSA,
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8 Ver o Captulo 1, Refexes sobre o sistema de fnanciamento ambiental no Brasil.
64
CARDPIO DE FONTES
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meio ambiente: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Campus-Elsevier, 2003. p. 61-78.
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______. Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais. Instrumentos da
gesto ambiental municipal. Braslia: MMA, 2006. (Cadernos de Formao, 4).
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65
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ANEXO 1. Valores arrecadados pelos estados e o DF, por meio da CFEM, de 2004 a 2007.
UF 2004 2005 2006 2007
total
2004-2007
Principais
substncias
geradoras de
arrecadao
1 Minas Gerais 143.891.958 205.547.110 240.296.834 129.278.128 719.014.030
Ferro, minrio
de ferro,
fosfato
2 Par 73.368.615 120.208.472 132.945.640 70.893.699 324.047.810
Ferro, minrio
de alumnio,
minrio de
cobre, caulim,
mangans
66
CARDPIO DE FONTES
UF 2004 2005 2006 2007
total
2004-2007
Principais
substncias
geradoras de
arrecadao
3 Gois 14.314.317 15.252.587 16.044.281 14.081.479 59.692.663
Amianto,
apatita,
ouro, fosfato,
minrio de
nquel,
nquel
4 Bahia 8.985.488,1 9.779.463,3 13.240.973 5.987.608,8 37.993.533
Cobre,
minrio
de cromo,
magnesita,
ouro
5 So Paulo 8.588.026,4 9.293.232,6 12.470.776 6.940.995,4 37.293.030
Areia,
calcrio,
granito,
basalto, gua
mineral
6 Santa Catarina 7.090.322,7 7.414.895,1 8.726.450,4 4.242.665,1 27.474.333
Carvo,
carvo
mineral, areia
7
Mato Grosso
do Sul
3.641.781,5 5.535.186,5 6.141.941,5 2.681.916,7 18.000.826
Ferro, minrio
de ferro,
minrio de
mangans
8 Sergipe 6.141.095,5 4.531.538,3 3.632.918,6 2.637.366,4 16.942.919
Silvita,
fertilizante
fosfatado,
calcrio
9 Esprito Santo 5.694.426,1 4.032.453,7 4.087.887,9 2.363.319,3 16.178.087
Granito,
gnaisse,
mrmore
10
Rio Grande
do Sul
3.718.131,9 4.337.093,8 5.169.259,2 2.936.380,7 16.160.866
Carvo,
carvo
mineral,
basalto
11 Rio de Janeiro 3304628,5 3.455.938,3 3.895.536,9 2.208.961,7 12.865.065
gua mineral,
gnaisse,
granito, areia
12 Amap 4.857.181,8 3.629.953 296.779,97 3.142.274,9 11.926.190
Caulim, gua
mineral,
calcrio,
diabsio para
brita, ouro
13 Paran 1.916.870,9 2.310.187,4 2.905.457,2 1.853.956,3 8.986.471,8
calcrio,
areia, ouro
67
CARDPIO DE FONTES DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
UF 2004 2005 2006 2007
total
2004-2007
Principais
substncias
geradoras de
arrecadao
14 Mato Grosso 2.962.826,2 1.739.206,9 1.913.377,6 1.859.702,6 8.475.113,4
Calcrio,
calcrio
dolomtico,
minrio de
ouro, gua
mineral
15 Amazonas 1.916.467,4 2.028.653,4 2.694.641,8 1.591.891,4 8.231.654
Cassiterita,
tantalita-
columbita,
gua mineral
16 Paraba 1.318.792 209.2681,1 1.673.854,5 1.055.739 6.141.066,6
zirconita,
ilmenita,
granito,
calcrio
17 Pernambuco 834.738,53 832.543,66 1.005.566,7 828.496,92 3.501.345,8
Gipsita,
granito para
brita, gua
mineral
18 DF 564.476,07 740.257,25 796.484,62 451.838,69 2.553.056,6
Calcrio,
dolomito
19 Cear 555.612,87 481.319,4 703410,21 510.846,46 2.251.188,9
Calcrio,
gua mineral,
granito
20 Rondnia 563.157,91 854.397,36 553.480,85 265.381,9 2.236.418
Minrio de
estanho,
granito,
cassiterita
21
Rio Grande do
Norte
249.768,49 388.268,55 479.570,77 462.537,03 1.580.144,8
Granito,
calcrio, gua
mineral
22 Piau 293.153,63 426.594,61 296.779,97 147.877,9 1.164.406,1
gua mineral,
calcrio
diabsio para
brita
23 Alagoas 124.027,1 205.135,31 282.885,2 150.669,26 762.716,91
Calcrio, gua
mineral
24 Tocantins 239.176,31 219.791,37 230.683,4 66.643,63 756.294,71
Calcrio
dolomtico,
fosfato,
granito
68
CARDPIO DE FONTES
UF 2004 2005 2006 2007
total
2004-2007
Principais
substncias
geradoras de
arrecadao
25 Maranho 109.085,67 174.093,27 171.648,71 185.660,31 640.487,96
gua mineral,
areia, calcrio,
calcrio
dolomtico
26 Acre 19.480,54 21.650,08 29.543,58 13.177,28 83.851,48
gua mineral,
areia
27 Roraima 5.947,08 5.108,3 30.296,84 21.712,79 63.065,01
Basalto, gua
mineral,
granito
Fonte: https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_substancia.aspx
ANEXO 2. Valores de CFEM, exemplos de arrecadao por municpios em 2006.
Estado Municpio Arrecadao Substncia geradora
Acre
Cruzeiro do Sul 5.851,16 Areia
Rio Branco 16.017,39 gua mineral, areia
Feij - -
Bahia
Vitria da Conquista 75.206,32 Granulito, diatomito
Salvador 138.864,71 Ganaisse, calcrio
Feira de Santana 3.747,47 Argila
Cear
Crato 20.548 Granito, argila
Fortaleza 166.844,1 gua mineral
Sobral 70.628,95 Calcrio
Esprito Santo
Barra de So Francisco 601.501,37 Granito
Cachoeiro do
Itapemirim
478.196,91 Granito, mrmore
Serra 146.459,89 Granito
Gois
Goinia 40.547,62 Gnaisse
Minau 3.449.867,38 Amianto
Pirenpolis 382,31 Areia
Par
Breu Branco 9.164,62
Cana dos Carajs 21.344.415,2 Minrio de cobre
Paraupebas 77.182.521,9 Ferro
Pernambuco
Recife 180.630,79 gua mineral
Caruaru 26.906,89 Granito, gua mineral
Rio de Janeiro
Campos dos Goytacazes 138.194,44 Granito
Casimiro de Abreu 20.281,83 Areia
Petrpolis 451.540,4 gua mineral
O objetivo deste texto apresentar sociedade, em especial aos gestores de outros
fundos pblicos, a estratgia do FNMA de captao de recursos no prprio oramento
pblico, promovendo a transversalidade da gesto ambiental, por meio de articulaes
programticas entre pastas de outras polticas setoriais e, at mesmo, com o setor
parlamentar, responsvel por emendas ao oramento.
CAPTULO 7
ESTRATGIA DO FNMA NA CAPTAO DE
RECURSOS ORAMENTRIOS EXTERNOS
70
CARDPIO DE FONTES
ESTRATGIA DO FUNDO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (FNMA) NA CAPTAO DE
RECURSOS ORAMENTRIOS EXTERNOS
Elias de Paula Arajo
1

Ana Beatriz Oliveira
2

Alcides Gatto
3
Estela Dalpim Castellani
4
Introduo
A criao do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), pela Lei 7.797, de 10 de
julho de 1989, fez parte de um conjunto de medidas adotadas pelo Governo Federal,
no mbito do Programa Nossa Natureza, a partir da crescente atuao e demanda do
movimento ambientalista na dcada 1980, que culminou com criao da Secretaria do Meio
Ambiente, vinculada Presidncia da Repblica, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Tais iniciativas visavam atender no apenas
s demandas internas da sociedade civil nacional, mas tambm preparavam o Pas para a
Cpula da Terra, a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
(CNUMAD), realizada em 1992, no Rio de Janeiro.
Desde a sua criao, o FNMA conta, de forma inovadora, com um Conselho
Deliberativo, no qual a sociedade civil tem atuao garantida, a fm de exercer o seu papel
de participao e controle social. No FMNA, as entidades ambientalistas elegem diretamente
seus representantes governo se limita a nome-los ofcialmente.
A misso institucional do FNMA est associada implementao da Poltica Nacional
de Meio Ambiente (PNMA), cuja formulao est a cargo do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA). Hoje, o alcance da misso do Fundo se d pela descentralizao de recursos e
responsabilidades, por meio do apoio a projetos que visem ao uso racional e sustentvel de
recursos naturais, incluindo a manuteno, melhoria ou recuperao da qualidade ambiental,
no sentido de elevar a qualidade de vida da populao brasileira.
O objetivo deste texto apresentar sociedade, em especial aos gestores de outros
fundos pblicos, a estratgia do FNMA de captao de recursos no prprio oramento pblico,
promovendo a transversalidade da gesto ambiental, por meio de articulaes programticas
entre pastas de outras polticas setoriais e, at mesmo, com o setor parlamentar, responsvel
por emendas ao oramento.
1 Diretor do FNMA e Secretrio Executivo da Rede Brasileira de Fundos Socioambientais.
2 Gerente de Projetos do FNMA.
3 Coordenador da Gerncia de Projetos do FNMA.
4 Coordenadora do Ncleo gua e Floresta/FMNA.
71
ESTRATGIA DO FNMA NA CAPTAO DE RECURSOS ORAMENTRIOS EXTERNOS
Breve histrico e estratgias de fomento
A operao do FNMA, mesmo que limitada inicialmente ao Oramento Geral da
Unio, constituiu-se em uma fonte segura e isenta para o apoio a projetos socioambientais,
especialmente por parte da sociedade civil, sem que o governo pudesse adotar quaisquer
discricionariedades polticas no direcionamento dos recursos. As prefeituras, fundaes e
universidades, independentemente do posicionamento poltico em relao ao governo de
planto, tambm foram benefciadas, lanando-se, assim, as bases para uma poltica pblica
de fomento ambiental continuada e segundo os melhores princpios de boa governana.
O FNMA trabalha com oramento de cerca de R$ 20 milhes anuais, porm varivel
de ano a ano, destinado ao repasse de recursos s instituies convenentes, celebrao
de novos convnios, manuteno da estrutura fsica da instituio, custeio de passagens e
dirias aos tcnicos, quando em servio externo, e aos conselheiros do FNMA.
No obstante as conquistas e os ganhos de transparncia propiciados pela participao
e controle social, e pela anlise tcnica dos projetos como critrio de seleo, a atuao do
FNMA como fundo meramente contbil demonstrou desde cedo suas limitaes, em especial
com relao segurana e regularidade dos aportes anuais de recursos, bem como quanto
s normas de repasse. No sentido de buscar a continuidade do compromisso do governo
brasileiro com a implementao da PNMA, buscou-se em 1992 um primeiro emprstimo
com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Assim, obrigado pela contrapartida
e pelas clusulas contratuais, foi possvel manter durante os anos 90 uma contnua atuao e
aperfeioamento dos procedimentos de seleo, execuo, monitoramento e avaliao dos
projetos apoiados.
At 2000, o FNMA funcionou basicamente com os recursos ordinrios do Tesouro
Nacional previstos no Oramento Geral da Unio (OGU), como um balco para atendimento
de demandas da sociedade civil ou de entes governamentais (a chamada demanda
espontnea). Vale destacar que inexistia, na poca, a maioria dos atuais instrumentos de
gesto e implementao de polticas pblicas de meio ambiente e de recursos hdricos, tais
como o Plano Nacional de Combate Desertifcao, o Zoneamento Econmico-Ecolgico
nos Estados, o Plano Nacional de Recursos Hdricos e a defnio das reas Prioritrias para a
Conservao da Biodiversidade, criados a partir de 2003.
A capacidade de captao de recursos para fomentar projetos mostrou-se desde
cedo incerta e limitada. De um lado, o prprio carter contbil do Fundo submeteu-o s
contingncias do perfl da estreita capacidade de investimento do Oramento Pblico
brasileiro, num ministrio historicamente pouco priorizado na alocao de recursos. De outro
lado, as seguidas tentativas de regulamentao do patrimnio previsto em seu diploma legal
sempre resultaram infrutferas. Assim, afora uma doao de 6 milhes de euros, feita pela
Embaixada do Reino Unido dos Pases Baixos (Holanda), as fontes de recursos (incluindo o
72
CARDPIO DE FONTES
Emprstimo do BID), limitaram-se, como j foi dito, aos recursos do OGU, sem que a previso
de recursos oriundos de multas ambientais tenha se mantido regular ou constitudo uma fonte
extra independente dos limites oramentrios e fnanceiros e de seus contingenciamentos
anuais.
Captao de recursos em oramentos externos ao FMNA
Considerando o prprio OGU como fonte de recursos para o alcance de sua misso,
o FNMA tem promovido articulaes e captado recursos de outras unidades gestoras do
prprio MMA, destacando-se o Programa Nacional de Florestas (PNF), do quadro da Secretaria
de Biodiversidades e Florestas (SBF), como a principal parceira no aporte de recursos e na
publicao de editais. Estes visam seleo de projetos que tenham por objetivo a formao
de agentes multiplicadores e assistncia tcnica e extenso forestal para agricultores
familiares em todos os biomas brasileiros, e a proteo e recuperao de reas de preservao
permanente. O PNF descentraliza seu oramento para o FNMA, que faz sua execuo. Todos
os editais desta parceria esto disponveis na pgina do FNMA na internet (www.mma.gov.
br/fnma).
Outra instncia do MMA que descentralizou recursos via FNMA, entre 2004 e 2006,
foi o Subprograma de Poltica de Recursos Naturais (SPRN), parte integrante do Programa
Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7). As aes fnanciadas visaram
ao fortalecimento do Sistema Municipal de Meio Ambiente da Amaznia Brasileira.
Nos ltimos cinco anos, portanto desde 2003, seguindo a diretriz da atual gesto
de priorizar a transversalidade nas aes governamentais, o FNMA expandiu sua execuo
oramentria, agregando sua dotao recursos de secretarias e programas do MMA e
de ministrios parceiros, a exemplo dos Ministrios da Integrao, do Desenvolvimento
Agrrio e da Sade. Os investimentos com recursos de dotao externa ao FNMA somam
R$ 85,7 milhes, captados e em execuo. O perodo foi de intensa atividade na captao de
demandas por meio de editais e termos de referncia. Foram lanados 10 editais e 10 termos
de referncia, e selecionados 62 projetos por meio da demanda espontnea. O resultado foi
a assinatura de 401 novos convnios e 61 Memorandos de Entendimento com instituies
pblicas e privadas sem fns lucrativos.
No segundo semestre de 2007, o FNMA inovou na sua estratgia de captao de
recursos, executando, pela primeira vez, oramento proveniente de emendas parlamentares de
bancada. Essas emendas foram direcionadas a trs regies e temas prioritrios para a Poltica
Nacional do Meio Ambiente. A primeira, no valor de R$ 12,5 milhes, visa implementao de
Somam mais de R$ 85 milhes os recursos externos ao oramento do FNMA, captados
no oramento de outros ministrios, alm de secretarias e programas do MMA.
73
ESTRATGIA DO FNMA NA CAPTAO DE RECURSOS ORAMENTRIOS EXTERNOS
estratgias integradas de conservao e manejo da biodiversidade para o estado da Bahia. A
segunda emenda alocou R$ 5 milhes para a recuperao e conservao da sub-bacia do rio
Taquari (MT/MS). A terceira emenda, no valor de R$ 4 milhes, visa recuperao ambiental
da bacia do rio dos Sinos (RS). A soma dos recursos com as emendas parlamentares de
bancada ultrapassaram o oramento do FNMA no perodo.
Recursos fnanceiros provenientes de emendas parlamentares de bancada, a serem destinados
gesto ambiental.
Regio de destinao dos recursos Valor rea temtica
Bahia R$ 12,5 milhes
Implementao de estratgias
integradas de conservao e manejo
da biodiversidade para o estado
Mato Grosso e Mato Grosso do Sul
(bacia hidrogrfca do rio Taquari)
R$ 5 milhes
Recuperao e conservao da sub-
bacia do rio Taquari
Rio Grande do Sul (bacia hidrogrfca
dos Sinos)
R$ 4 milhes
Recuperao ambiental da bacia do
rio dos sinos (RS)
Gestores estaduais e municipais tambm podem desenvolver a estratgia de articular
oramentos externos, ampliando os recursos disponveis para investimentos nas aes de
suas polticas ambientais. Ter um fundo bem estruturado torna-se um diferencial positivo
para implementar essa e outras estratgias de captao de recursos, tais como doaes e
patrocnios. Tambm so fatores diferenciais na relao com fnanciadores (externos ou
internos ao governo), o fato de o fundo possuir conselho deliberativo, com participao
social, adotar critrios, procedimentos e ferramentas de execuo de recursos, alm de
avaliar, monitorar e tornar pblicos os resultados positivos de seus investimentos.
Este artigo apresenta, em linhas gerais, os procedimentos e prazos a serem seguidos, a
fm de que seja imposta sano administrativa e judicial em caso de infraes e crimes
ambientais. destacada, ainda, a regulamentao em nvel municipal e as receitas
revertidas ao fundo ambiental do municpio.
CAPTULO 8
MULTAS ADMINISTRATIVAS E SANES
JUDICIAIS
76
CARDPIO DE FONTES
MULTAS ADMINISTRATIVAS E SANES JUDICIAIS
Luciana Surita
1

No direito ambiental existem regras jurdicas que so, em sua maioria, de natureza
pblica. As normas esto espalhadas em diversas leis elaboradas ao longo dos anos, e, por
se tratar de matria multidisciplinar, por meio de seus princpios que ocorre a organizao
delas, tornando possvel a aplicao do direito e objetivando solues harmnicas com todo
o ordenamento.
Quando da aplicao das normas ambientais pela Administrao Pblica, seus
agentes devero no s observar os princpios do direito ambiental, mas tambm os
princpios do direito pblico e administrativo.
Quanto multa administrativa
A Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, vem corroborar
o sentido de processualidade ampla, colocado pela Constituio Federal de 1988, trazendo
para Administrao Pblica a obrigao de apurar as infraes ambientais em processo
administrativo como especifca o 4 do art. 70 da referida lei.
Art. 70 Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras
jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente.
1 So autoridades competentes para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo
administrativo os funcionrios de rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente
- SISNAMA, designados para as atividades de fscalizao, bem como os agentes das Capitanias dos
Portos, do Ministrio da Marinha.
2 Qualquer pessoa, constatando infrao ambiental, poder dirigir representao s autoridades
relacionadas no pargrafo anterior, para efeito do exerccio do seu poder de polcia.
3 A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infrao ambiental obrigada a promover a sua
apurao imediata, mediante processo administrativo prprio, sob pena de co-responsabilidade.
4 As infraes ambientais so apuradas em processo administrativo prprio, assegurado o direito de
ampla defesa e o contraditrio, observadas as disposies desta Lei.
1 Secretria Municipal de Gesto Ambiental e Assuntos Indgenas de Boa Vista-RR.
77
MULTAS ADMINISTRATIVAS E SANES JUDICIAIS
A lei supracitada introduziu no direito ambiental, no campo da administrao
ambiental, algumas novidades, principalmente no que concerne s infraes administrativas,
defnidas como sendo as condutas que violem regras jurdicas de uso, gozo, proteo
e recuperao do meio ambiente (art. 70). A mesma lei defniu que para a apurao das
infraes administrativas, bem como para a aplicao das sanes, so competentes os
funcionrios de rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, bem
como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministrio da Marinha (art. 70, 1).
O auto de infrao o ato inicial para a exigncia de uma obrigao fscal. Ele acusa
o descumprimento de obrigao fscal, sendo lavrado por servidor competente, no local da
verifcao da falta.
A autoridade fscal, ao lavrar o auto de infrao, notifca ou intima o contribuinte para
cumprir a exigncia no prazo determinado no prprio documento entregue.
O autuado vai se defender no prazo legal atravs da impugnao, que o ato que
contesta a exigncia fscal lavrada pela autoridade competente, e inicia a fase litigiosa do
procedimento fscal.
A defesa/impugnao do auto de infrao deve ser formalizada por escrito e instruda
com os documentos em que se fundamentar, e ser apresentada ao rgo preparador no
prazo de 20 dias, contados da data em que foi houve a autuao.
O prazo sempre contnuo, excluindo-se na sua contagem o dia do incio e incluindo-
se o do vencimento.
A impugnao fora do prazo legal torna-se intempestiva e no aceita pela
autoridade competente para apreci-la.
Todas as provas documentais devem ser apresentadas no ato da defesa/
impugnao.
Art. 71. O processo administrativo para apurao de infrao ambiental deve observar os seguintes
prazos mximos:
I - vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnao contra o auto de infrao, contados da data
da cincia da autuao;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infrao, contados da data da sua lavratura,
apresentada ou no a defesa ou impugnao;
III - vinte dias para o infrator recorrer da deciso condenatria instncia superior do Sistema Nacional
do Meio Ambiente SISNAMA, ou Diretoria de Portos e Costas, do Ministrio da Marinha, de acordo
com o tipo de autuao;
IV - cinco dias para o pagamento da multa, contados da data do recebimento da notifcao.
78
CARDPIO DE FONTES
Esse artigo revela os prazos a serem seguidos, a fm de que seja imposta sano
administrativa de maneira a no violar a Carta Magna, nos moldes referidos no art. 70 da Lei
9.605/1998.
Em face dos princpios do contraditrio, da ampla defesa, do devido processo legal e
da motivao, a defesa do autuado dever estar em consonncia com os artigos 2, pargrafo
nico, inciso X, e art. 38 da Lei 9.784/99.
Quanto s sanes judiciais
A proteo ao meio ambiente uma questo complexa, como expresso no art. 225
da Constituio de 1988, e todo dano ao meio ambiente sujeitar o infrator a sanes penais
e administrativas, independentemente da responsabilidade civil.
Assim, o infrator responder no mbito administrativo, penal e judicial.
A apurao da infrao administrativa ambiental deve seguir cinco fases que se
desenvolvem nesta ordem: instaurao, instruo, defesa, relatrio e julgamento.
No mbito municipal, o rito processual para apurao de infrao administrativa
ambiental regulado pela Lei Municipal 513/2000.
Depois de esgotadas as etapas do processo administrativo ambiental, caso a deciso
da autoridade julgadora seja a aplicao de multa, o administrado tem o prazo de cinco dias
para o pagamento, contados da data do recebimento da notifcao, conforme o inciso IV, do
art. 71, da Lei 9.605/98.
Caso ele no efetue o devido pagamento no prazo legal, o processo administrativo
ser encaminhado Procuradoria Fiscal para inscrio do mesmo na Dvida Ativa.
Se mesmo assim, aps a notifcao ele no efetuar o pagamento, ser aberto um
processo de execuo fscal na justia comum para o recebimento do valor original da multa,
seguido de juros e correo.
No mbito penal, os policiais iro apurar as denncias dos crimes ambientais atravs
da Verifcao Preliminar de Informao (VPI) ou do Inqurito Ambiental (IP). A partir da, o
autuado ser ouvido pelo escrivo, que inicia o termo circunstanciado e o encaminha ao
Poder Judicirio/Ministrio Pblico, para conhecimento e apreciao.
Quando apreciado pelo Ministrio Pblico e verifcada a infrao/crime ambiental,
este rgo solicita ao Poder Judicirio a abertura de Processo Judicial de Crime contra o meio
ambiente. Desse modo, aps a primeira audincia, que a de conciliao, frma-se o Termo
79
MULTAS ADMINISTRATIVAS E SANES JUDICIAIS
de Ajustamento de Conduta (TAC), o qual, na maioria das vezes, assinado e cumprido pelas
partes. Porm, se o TAC no for aceito ou cumprido pelo infrator, o Ministrio Pblico solicita
o prosseguimento da ao at que haja o julgamento pelo juiz competente.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
2
escreve:
Pode-se falar em processo num sentido amplo, de modo a abranger os instrumentos
de que se utilizam os trs Poderes do Estado Judicirio, Legislativo e Executivo, para a
consecuo de seus fns. Cada qual, desempenhando funes diversas, se utiliza de processo
prprio, cuja fonte criadora a prpria Constituio.
Recursos captados pelo Fundo Municipal do Meio Ambiente de Boa Vista RR, disponveis para o
ano de 2008.
Fonte Valor
Multas 65.158,56
Licenas 190.270,57
T.A.C. 100.000,00
352.429,13
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 1993.
O captulo caracteriza e apresenta o estado da arte do ICMS Ecolgico, mecanismo que
possibilita aos municpios acessarem recursos fnanceiros do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), a partir da defnio, em leis estaduais, de critrios
desempenho na gesto ambiental.
CAPTULO 9
ICMS ECOLGICO: A OPORTUNIDADE DO
FINANCIAMENTO DA GESTO AMBIENTAL
MUNICIPAL NO BRASIL
82
CARDPIO DE FONTES
ICMS ECOLGICO: A OPORTUNIDADE DO FINANCIAMENTO DA GESTO AMBIENTAL
MUNICIPAL NO BRASIL
Wilson Loureiro
1
O ICMS Ecolgico um mecanismo que possibilita aos municpios acessarem
recursos fnanceiros do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), a partir
da defnio, em leis estaduais, de critrios ambientais para a repartio de parte da quota-
parte que os municpios tm direito de receber como transferncias constitucionais.
Essa oportunidade aproveita o disposto no inciso II, do artigo 158 da Constituio
Federal, que defne poder de os estados legislarem sobre at do percentual a que os
municpios tm direito de receber do ICMS. A saber:
Pertencem aos Municpios:
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do estado sobre operaes relativas
circulao de mercadoria e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicao.
Pargrafo nico - As parcelas de receita pertencentes aos municpios, mencionados no inciso IV, sero
creditadas conforme os seguintes critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicional nas operaes relativas circulao de
mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual ou, no caso dos territrios, lei federal.
O Paran foi o primeiro estado brasileiro a utilizar esse dispositivo, com a aprovao de
legislao em 1991; outros 12
2
estados aprovaram legislao, conforme descrito na tabela 1.
1 Engenheiro agrnomo do Instituto Ambiental do Paran (IAP); mestre e doutor em Economia e Poltica Pblica Florestal pela
Universidade Federal do Paran; e coordenador do ICMS Ecolgico no IAP. wilson@loureiro.bio.br
2 O estado do Acre est com legislao aprovada, em fase de regulamentao; o Rio de Janeiro tem legislao aprovada que dever
iniciar vigncia a partir de 2009; e o de Gois aprovou emenda constitucional criando o ICMS Ecolgico, em fase de regulamentao
legislativa.
83
ICMS ECOLGICO: A OPORTUNIDADE DO FINANCIAMENTO DA GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL NO BRASIL
TABELA 1. Estados que possuem legislao sobre o ICMS Ecolgico, ano de criao, critrios
ambientais, percentuais repassados em maro de 2008.
ESTADO
ANO DE
CRIAO
CRITRIOS AMBIENTAIS
Valores em reais
Biodiversidade (%) Demais critrios(%)
Paran 1991 2,5 2,5 115.795.725,00
So Paulo 1993 0,5 0 72.235.558,75
Minas Gerais 1995 0,5 0,5 42.545.117,50
Rondnia 1996 5 - 16.658.825,00
Amap 1996 1,4 - 1.007.538,00
Rio Grande do Sul 1998 7,0 (1) - 0,00
Mato Grosso 2001 5 2 39.456.662,50
Mato Grosso do Sul 2001 5 - 37.622.475,00
Pernambuco 2001 1 5 72.961.545,00
Tocantins 2002 3,5 9,5 23.473.937,50
Acre (3) 2004 20 - 21.466.200,00
Rio de Janeiro (4) 2007 1,125 1,375 92.531.087,50
Gois (5) 2007 5 - 58.732.775,00
Total em 2006 - - - 594.487.446,75
Fonte: Legislaes estaduais e dados fnanceiros produzidos a partir de dados disponveis na pgina do Conselho de Poltica
Fazendria (CONFAZ). Notas: (1) No caso do RS, o critrio territrio multiplicado por trs onde houver reas protegidas; (2) embora
aprovado em 2004, apenas em 2007 o Acre est regulamentando o ICMS Ecolgico; (3) lei aprovada com incio da vigncia a partir
de 2009; e (4) aprovado emenda constitucional sobre o ICMS Ecolgico, em fase elaborao da lei a ser enviada para a Assemblia
Legislativa pelo Poder Executivo.
A tabela 1 traz ainda informaes sobre os percentuais utilizados, em relao
ao critrio biodiversidade (unidades de conservao, terras indgenas, comunidades
tradicionais, conexo de fragmentos vegetais, recuperao de reas degradadas), adotado
por todos os estados, bem como os valores estimados
3
do quanto repassado aos municpios
globalmente, considerando dados do total arrecadado no ano de 2006.
Outros temas ambientais tambm esto contidos nas legislaes, tais como: coleta,
processamento e destinao adequada do lixo; conservao do patrimnio histrico, dos
mananciais de abastecimento e dos solos; controle de queimadas e combate a incndios
forestais; e organizao de sistemas municipais de meio ambiente.
Outros estados esto debatendo o ICMS Ecolgico que em alguns estados ganham o
nome de ICMS Verde, ICMS Socioambiental.
3 Exceto nos casos dos estados do Acre, Rio de Janeiro e Gois, cujos recursos ainda no esto sendo enviados aos municpios,
considerando que os processos de implementao do ICMS Ecolgico encontram-se em diferentes fases.
84
CARDPIO DE FONTES
Nesses estados, vrios outros critrios ambientais esto em discusso. Entre os
estados que esto travando esse debate, esto:
a) Alagoas proposta em formatao junto a Grupo de Trabalho organizado no
seio do estado, com participao da sociedade civil;
b) Amazonas minuta de anteprojeto de lei, preparado pela Secretaria de Estado do
Meio Ambiente, em debate, necessitando de tramitao interna, especialmente
para obter o apoio da Secretaria de Estado da Fazenda;
c) Bahia proposta de legislao preparada pelo Centro de Recursos Ambientais
(CRA), em conjunto com outras instituies do estado, mas necessita de apoio
para ser levada adiante;
d) Cear proposta de legislao em debate, com indicativo da Assemblia
Legislativa para a sua aprovao. um estado que poderia dar uma das maiores
contribuies modernizao da gesto ambiental brasileira, caso incorporasse
ao ICMS Ecolgico critrios j em utilizao pelo Programa Selo Municpio
Verde;
e) Esprito Santo proposta em tramitao interna na administrao do estado, que
trata de modo consistente a conservao da biodiversidade, a recuperao de
reas degradadas e as comunidades tradicionais, entre outros critrios, e tem o
empenho da Secretaria de Estado do Meio Ambiente para aprovao da lei;
f ) Par j debateu anteprojeto de lei e tem organizado discusso sobre o assunto,
estando em mobilizao para o debate de novo anteprojeto de lei que considere
como critrio, entre outros, o desmatamento evitado;
g) Paraba debates incipientes, porm j existentes no mbito do rgo ofcial do
meio ambiente, incluindo seminrios realizados;
h) Santa Catarina proposta em debate, necessitando de apoio poltico no estado,
em especial de ajustes no que concerne s lideranas municipalistas;
i) Sergipe debates liderados pela Universidade Federal do Sergipe (UFS), por
meio de Programa de Formao de Ps-graduao, que inclui linha de pesquisa
na gesto ambiental.
Em relao aos demais estados, as informaes so incipientes, havendo, no entanto
pequenas mobilizaes.
A Aliana para a Mata Atlntica (SOS Mata Atlntica e Conservao Internacional) e a
The Nature Conservancy (TNC), no mbito do bioma da Mata Atlntica, est empreendendo
esforos em articulao com os estados, visando criao ou consolidao do ICMS
Ecolgico.
Em relao aos outros estados, a TNC tambm tem se empenhado no mesmo sentido.
Todos estes esforos receberam o apoio da Associao Brasileira das Entidades Estaduais de
Meio Ambiente (ABEMA), que tem incentivado e apoiado os estados na modernizao dos
instrumentos de gesto.
85
ICMS ECOLGICO: A OPORTUNIDADE DO FINANCIAMENTO DA GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL NO BRASIL
Esses recursos defnidos na forma de percentuais so repassados ao municpio, em
geral semanalmente, em funo da arrecadao realizada, e devem ser utilizados pelos
municpios de acordo com o que dispuser sua legislao sobre oramento e programas de
ao, mas em especial na composio de suas despesas no que tange gesto ambiental.
As ltimas e mais modernas legislaes sobre o ICMS Ecolgico estabelecem que
para obter acesso a tais recursos, os municpios necessitam ter, como pr-requisito, estrutura
adequada gesto ambiental local. Na realidade, isso se constitui numa demanda da
sociedade, que no v justifcativa no fato de um municpio receber recursos em funo
de critrios ambientais e no dar tratamento adequado gesto ambiental no prprio
municpio. Alis, o ICMS Ecolgico tem sido um grande aliado do gestor ambiental local,
que v no momento em que entra o recurso no municpio a oportunidade de fnanciamento
das demandas de sua pasta de trabalho. Diante disso, por esse critrio, recomendvel que
no sejam enviados recursos fnanceiros aos municpios que no possuam um mnimo de
instrumentos locais, tais como:
a) Conselho Municipal de Meio Ambiente.
b) Fundo Municipal de Meio Ambiente.
c) Organizao executiva mnima, essencial para uma adequada gesto ambiental.
d) Outros instrumentos que forem julgados essenciais, caso a caso.
Recomenda-se, ainda, que haja um processo de planejamento local com vistas
gesto ambiental, que tenha conexo com outros instrumentos, tais como o Plano Diretor, a
Agenda 21 Local e iniciativas da comunidade; enfm, as aes devem ter complementaridade,
visando otimizao e efetivao das aes.
Na prtica, a melhor forma de se oportunizar o acesso a recursos do ICMS Ecolgico
potencializar sua vocao, qual seja: a arrecadao do ICMS Ecolgico pelo municpio se d a
partir da defnio de objetos ou processos ambientais. Por si s, isso justifca a alocao do
todo ou de parte do mesmo nas aes ambientais locais, via atividades desenvolvidas pelo
rgo Ambiental Local. At em funo do procedimento de clculo do percentual adotado,
cria-se uma espcie de circulo virtuoso em alguns estados, como ocorre no Paran. Ou seja,
quanto mais bem avaliado o objeto ou o processo ambiental, mais os municpios recebem.
Por exemplo: digamos que exista uma unidade de conservao num municpio; o municpio
recebe os recursos fnanceiros em funo de sua superfcie, mas tambm e especialmente, em
funo do nvel da qualidade da sua conservao; portanto, quanto mais conservada estiver
a rea, considerando um conjunto de critrios em geral defnidos pelo plano de manejo
, mais dinheiro entrar no caixa municipal; em vista disso, vale a pena o municpio apoiar
a melhoria da conservao, seja ela municipal, estadual ou federal. Por esse mecanismo, o
municpio pode ter um parque que gera recursos, mas ter o parque bem conservado gera
ainda mais recursos, tudo depende da qualidade de sua conservao.
86
CARDPIO DE FONTES
Essa regra se adapta a qualquer outro critrio. Os estados que no concedem esse
tratamento ao ICMS Ecolgico, deveriam adot-lo com urgncia, pois esto deixando de
utilizar todo o potencial do mecanismo.
A parceria na gesto ambiental a partir do ICMS Ecolgico tambm fundamental,
e pode se dar em vrios domnios: entre rgos municipais, com outros entes federados,
e especialmente com a sociedade civil. Para isso, basta a articulao de convnios entre o
Poder Executivo Municipal e entidades jurdicas sem fns lucrativos.
Um dos exemplos a experincia que vem sendo desenvolvida no estado do Paran,
em relao aos proprietrios de Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs). As RPPNs
so unidades de conservao passveis de contribuir na melhoria da performance fnanceira
do municpio, estratgia que operacionaliza o tal circulo virtuoso j qualifcado: quanto
mais o municpio apia a conservao da RPPN, mais esta melhora, mais o proprietrio
fca satisfeito e mais dinheiro o municpio arrecada uma corrente proativa em que todos
ganham.
A consecuo das aes municipais de apoio conservao da biodiversidade
nas RPPNs exige cuidados e prev zelo pelo dinheiro pblico, sendo efetuada com apoio
e orientao do Tribunal de Contas do Estado. No caso paranaense, segue os seguintes
passos:
a) deve haver tratativas entre o Municpio e o proprietrio da RPPN, diretamente
ou atravs de seus representantes, com a intervenincia do rgo Ambiental do
Estado, IAP;
b) deve haver aprovao de Lei Municipal estabelecendo as bases do apoio
conservao da biodiversidade nas reservas privadas, em especial as RPPN;
c) deve ser feito convnio entre o Municpio e entidade sem fns lucrativos,
proprietria ou que represente o proprietrio;
d) fundamental a aprovao de Projeto especfco com o respectivo Plano de
Aplicao dos recursos a serem recebidos, quer sejam em espcie, quer sejam
recursos materiais ou humanos, com indicadores objetivos de resultados e de
efetividade, que pode fazer parte do Convnio;
e) deve ser realizada prestao de Contas dos recursos recebidos; e
f ) realizada Auditoria tcnica.
As entidades do terceiro setor que intermediarem a negociao devero estar
cadastradas junto ao Conselho Estadual do Meio Ambiente (CEMA) e ter atuao comprovada
na proteo biodiversidade atravs de unidades de conservao, por pelo menos dois anos
antes da apresentao do Projeto. Para receber quaisquer benefcios oriundos do municpio,
a RPPN dever contar com plano de manejo aprovado, tendo, no entanto, o prazo de cinco
anos para que o mesmo seja elaborado, podendo receber recursos municipais para a
87
ICMS ECOLGICO: A OPORTUNIDADE DO FINANCIAMENTO DA GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL NO BRASIL
proteo da integridade da UC e para a elaborao do Plano de Manejo. Por fm, as normas
defnem que os recursos oriundos da negociao devero ser todos aplicados na unidade de
conservao.
Essa experincia pode e deve ser reproduzida e aprimorada, servindo de estmulo
para outros tipos de parcerias, que dem conta da gesto ambiental.
O ICMS Ecolgico no um instrumento que tem fm em si mesmo, mas um meio
para que se chegue a determinados fns. Embora possa por si s contribuir para a soluo de
determinados problemas ambientais, deve, sempre que possvel, ser utilizado em articulao
com outras ferramentas, potencializando, principalmente, as polticas pblicas ambientais j
em andamento no estado.
Talvez um dos melhores argumentos em favor do ICMS Ecolgico seja o seu custo
zero, pois no se trata de um tributo novo, de mais uma retirada no bolso do contribuinte,
mas sim da defnio da forma como o imposto ser distribudo e gasto pelos municpios.
Neste captulo, os autores apresentam o Cadastro Tcnico Federal, instrumento da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, e a Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA).
Os valores da TCFA devem ser utilizados para suprir os recursos necessrios s tarefas
de controle e fscalizao das atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de
recursos ambientais.
CAPTULO 10
COBRANA DE TAXA DE CONTROLE E
FISCALIZAO AMBIENTAL POR ESTADOS
E MUNICPIOS: FORTALECIMENTO DO
SISNAMA POR MEIO DO CADASTRO
TCNICO FEDERAL
90
CARDPIO DE FONTES
COBRANA DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAO AMBIENTAL POR ESTADOS E
MUNICPIOS: FORTALECIMENTO DO SISNAMA POR MEIO DO CADASTRO TCNICO
FEDERAL
Cludia Enk de Aguiar
1
Luiz Carlos Ferreira
2

Introduo
O objetivo da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PMNA), estabelecida pela Lei 6.938,
de 31 de agosto de 1981, a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico,
aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana. Com esse
fm, so criados rgos nas diferentes esferas do Poder Executivo, que vo interferir sobre as
atividades econmicas e sociais no sentido de minimizar os impactos diretos ou indiretos
sobre essa qualidade ambiental. Para realizar a tarefa, necessrio organizar as informaes
geradas pelas atividades de controle, conforme as responsabilidades e obrigaes de cada
ator no desenvolvimento do pas. A necessidade de troca de informaes entre as diferentes
reas e rgos que tratam de meio ambiente se faz ainda mais necessria diante do fato de
que essas aes de controle, conforme determinado pela Constituio Federal, so realizadas
no mbito das trs esferas de organizao poltica: municpios, estados e Unio.
A administrao pblica pode limitar ou disciplinar direito, interesse ou liberdade,
regular a prtica de ato ou mesmo determinar a absteno de atividades que so lcitas.
Esse tipo de ao chamado poder de polcia, conforme determina o artigo 78 do Cdigo
Tributrio Nacional, Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Em relao PNMA, o Poder
Executivo conta com alguns instrumentos para a realizao dessa tarefa, sendo um desses
o Cadastro Tcnico Federal. O artigo 17 da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, estabelece a
obrigatoriedade do registro para todas as pessoas fsicas e jurdicas que realizam atividades
potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais; bem como consultoria
tcnica ambiental e fabricao de equipamentos, aparelhos e instrumentos, destinados ao
controle de atividades potencialmente poluidoras. administrado pelo Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), e seus dados podem e devem
ser utilizados por todos os rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), a fm
de organizar e integrar as bases de dados que fornecero informaes fundamentais para o
controle ambiental.
1 Coordenadora de Avaliao da Qualidade do IBAMA.
2 Consultor Tcnico do IBAMA.
91
COBRANA DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAO AMBIENTAL POR ESTADOS...
Para executar essa tarefa, os rgos de meio ambiente podem contar com a
cobrana direta da Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA). Essa a fonte de
recursos determinada para a execuo de atividades governamentais ligadas ao controle das
atividades econmicas e sociais que tm o potencial de degradar meio ambiente. Criada
pela Lei 6.938/1981, art. 17-B e seguintes, tem como fato gerador o poder de polcia exercido
pelos rgos de meio ambiente. Seus valores so calculados em funo das atividades
desenvolvidas e do porte da empresa, sendo recolhidos trimestralmente.
A integrao das atividades de controle permite a verifcao de pendncias em
relao a qualquer um dos assuntos tratados nas diferentes esferas, o que resulta na emisso ou
no do Certifcado de Regularidade um documento que atesta o cumprimento da legislao
ambiental por um empreendedor, tendo sido criado pela Instruo Normativa 96, de 30 de
maro de 2006. Hoje est restrito verifcao do cumprimento de obrigaes junto ao IBAMA,
para aqueles servios disponibilizados de forma on-line, e dos sistemas estaduais que j esto
integrados diretamente ao Cadastro Tcnico Federal ou por meio de seus mdulos, como o
Documento de Origem Florestal. A ampliao do leque de informaes e a participao das
demais instituies que compem o SISNAMA garantiro informaes amplas e representativas
para toda a sociedade brasileira, quanto responsabilidade socioambiental de empresas e
pessoas fsicas que realizam atividades sujeitas ao controle dos rgos de meio ambiente.
1. Cadastro Tcnico Federal
Podemos afrmar que o Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente
Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais tem condies de ser um integrador e
organizador das informaes contidas nos registros das pessoas fsicas e jurdicas existentes
nos rgos relativos ao meio ambiente. Tendo a fnalidade de agregar a informao de
diferentes instncias de controle, fscalizao e licenciamento ambiental, o Cadastro Tcnico
permitir a utilizao integrada da informao por parte de todos os participantes. Sua base
parte dos seguintes princpios, entre outros:
Todas as atlvldades potenclalmente poluldoras ou utlllzadoras de recursos
ambientais a serem controladas, licenciadas ou fscalizadas, so executadas por
pessoas fsicas ou jurdicas que tm a responsabilidade por passivos gerados no
decorrer usual da atividade e em acidentes.
As atlvldades seguem seu proprlo curso, lndependentemente do fato de
diferentes setores, rgos ou esferas serem responsveis por controlar, licenciar
e fscalizar partes de seus processos; a viso fragmentada no corresponde
realidade, de forma que o modelo precisa permitir as especifcidades da atuao
de cada um, articulando-as nos pontos de interseo.
Sao, em sua essencla, declaratorlos, tanto em papel como em formato dlgltal,
incluindo as solicitaes feitas por pessoa fsica ou jurdica, em que h necessidade
de autorizao ou licenciamento, e, ainda, todos os relatrios entregues por
pessoa que realiza atividade controlada.
92
CARDPIO DE FONTES
O formato dlgltal possul malor eclencla e ecacla de processamento, bem
como maior possibilidade de distribuio da informao.
A automatlzaao de execuao, com base em declses prevlamente tomadas,
garante tanto o princpio constitucional da impessoalidade quanto o
deslocamento da fora de trabalho para aes de maior relevncia.
Quanto menor a repllcaao de um mesmo dado, e mals ecazes as aes de
vistoria e fscalizao, menor ser o erro.
As lnformaes captadas pelo Cadastro Tecnlco Pederal podem ser utlllzadas por
qualquer rgo do SISNAMA, desde que esse rgo informe, em contrapartida,
os resultados das aes e processamentos efetuados com essa informao.
Em resumo, o Cadastro Tcnico Federal um instrumento de fundamental
importncia para os entes federados, visto que apresenta com grande clareza o responsvel
por cada fonte potencialmente poluidora e por cada utilizao de recursos ambientais.
Permite, portanto, o planejamento e a integrao das aes de controle, fscalizao e
gesto ambiental a serem desenvolvidas pelos rgos de meio ambiente. Permite, tambm,
o processamento dessas informaes para a avaliao da regularidade de cada pessoa
fsica ou jurdica potencialmente poluidora ou utilizadora de recursos ambientais.
O incio de implantao de um sistema como esse alm de necessitar da boa
vontade dos dirigentes estaduais e municipais, das Assemblias Legislativas e das
Cmaras Municipais de Vereadores , caso no aproveite as facilidades que a tecnologia j
desenvolvida e atuante oferece, implicar em custos de processamento e de pessoal, tanto
na coleta, digitao e disponibilizao de informaes, como na fscalizao. Por outro
lado, a Unio, utilizando a troca on-line de informaes e as vantagens de quem j opera
sistemas de informaes consolidados, garantir o menor custo operacional para todos.
sufciente a defnio de base de informaes comuns, com fornecimento de tecnologia e
servio para aqueles que, no momento, no disponham dessa capacidade instalada; at
que, alavancada pelo trabalho de capacitao em desenvolvimento pelo Ministrio do
Meio Ambiente, possa administrar o seu banco de informaes em interao on-line com
o Cadastro Tcnico Federal.
Para acesso individual de servidores de rgos de meio ambiente ao Sistema
Corporativo do IBAMA, necessrio preencher um termo de compromisso sobre o uso da
informao, que pode ser obtido junto Diretoria de Qualidade Ambiental do IBAMA. Com
o acesso ao Sistema Corporativo do IBAMA, possvel fazer o levantamento das atividades
cadastradas estabelecidas no seu estado ou municpio no Cadastro Tcnico Federal. Esse
levantamento permite a avaliao do trabalho de acompanhamento e dos recursos que
podero ser arrecadados para fnanciar a gesto ambiental no estado e no municpio.
93
COBRANA DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAO AMBIENTAL POR ESTADOS...
2. A Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental
A TCFA cobrada pela Unio. O valor cobrado de todas as pessoas que exercem as
atividades listadas no anexo VIII da Lei 6.938/1981, conforme modifcao introduzida pela
Lei 10.165, de 27 de dezembro de 2000. O objetivo dessa taxa suprir os recursos necessrios
s tarefas de controle e fscalizao das atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras
de recursos ambientais. Nas aes de fscalizao, lei permite a formao de convnios entre
as instituies ligadas ao meio ambiente. Contudo, existe uma forma ainda mais efetiva de
arrecadao por parte dos estados e municpios, sem onerar o contribuinte.
Os prprios contribuintes, no ato do pagamento da Taxa Unio, podem descontar
do valor (at um mximo de 60%) o montante pago ao estado e municpio, a ttulo de TFCA,
desde que o Estado e Municpio tenham lei aprovada e vigente sobre o assunto. Esse crdito
dado pelo artigo seguinte:
Art. 17-P. Constitui crdito para compensao com o valor devido a ttulo de TCFA, at o limite de sessenta
por cento e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago pelo estabelecimento ao
Estado, ao Municpio e ao Distrito Federal em razo de taxa de fscalizao ambiental.
Consideramos ser este um grande avano no sentido de incentivar a articulao dos
trs entes federados nas aes de controle e fscalizao, com a participao correspondente
nos recursos destinados para esse fm, sem que para isso haja necessidade de convnio ou
repasse. O contribuinte paga a taxa ao estado e, mediante o comprovante de pagamento,
desconta da quantia a ser paga Unio, obedecendo aos valores estabelecidos em lei. No
caso do estado tambm apresentar dispositivo equivalente na sua lei, o municpio tambm
poder ter legislao especifca e recolher a TCFA. Neste caso, o contribuinte descontar do
valor a pagar ao estado o valor que pagou ao municpio, e do valor a pagar Unio a soma
dos valores que pagou ao estado e ao municpio.
Quatro estados j possuem leis que autorizam a cobrana da Taxa Estadual e esto
arrecadando recursos por meio da TCFA. So eles: Gois, Minas Gerais, Bahia e Rio Grande
do Norte. Na pgina do IBAMA, encontram-se os textos das leis de criao da Taxa de
Controle e Fiscalizao Ambiental Federal e dos estados citados. Analisando as leis estaduais,
percebemos os seguintes aspectos:
Dlferem, adaptando-se a cada especlcldade local, em funao das organlzaes
administrativas que tratam da rea ambiental em cada estado.
L mantlda a classlcaao das atlvldades potenclalmente poluldoras e utlllzadoras
de recursos ambientais, do anexo VIII da Lei 6.938/1981, com pequenas
modifcaes.
L mantlda a denlao de porte das empresas para o calculo do valor da taxa.
94
CARDPIO DE FONTES
Nenhuma das lels estaduals tem dlsposltlvo que garanta abertura para
compensao de valores pagos a seus municpios, em funo da existncia
de Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental, na forma do artigo 17-P da Lei
6.938/1981.
Consideramos que o aumento no nmero de pessoas fsicas e jurdicas corretamente
cadastradas e regulares compensa a aparente perda de 60% da arrecadao, provocada pela
incluso de um dispositivo na forma do artigo 17-P. Devido ampliao da capacidade de
poder fscalizatrio das entidades ambientais municipais hoje contando com recursos
fnanceiros mais escassos, mas estando fsicamente mais prximas dos objetos de controle ,
ocorrer um aumento da base de arrecadao (nmero de empresas e valores arrecadados),
para todos os entes envolvidos: federal, estadual e municipal. No entanto, isso s ser efetivo
caso seja adotada a integrao da informao por meio de um Cadastro Tcnico Nacional
ou por cadastros que troquem informaes de forma contnua. A comunicao contnua,
com gerao consorciada de boletos, tecnologicamente possvel sem maiores gastos. Tal
procedimento j est sendo utilizado para servios compartilhados entre o IBAMA, a ANVISA
e o Ministrio da Agricultura, na expedio de Registros de Agrotxicos, e entre o IBAMA e
rgos estaduais, na expedio de Documentos de Origem Florestal, com grande sucesso.
3. Cooperao tcnica para a troca de informaes
A comprovao dos valores pagos aos estados em funo de lei para a compensao
na Taxa Federal depende de uma efciente troca de informaes sobre esses pagamentos.
A implantao desses mecanismos instantneos de verifcao do pagamento das taxas
estaduais e federais imprescindvel para a adoo de procedimentos contbeis de baixas
nos respectivos sistemas de arrecadao de cada rgo.
A troca de informaes de forma contnua possibilita manter atualizados os cadastros
no plano federal e estadual, inclusive no que se refere ao recolhimento da Taxa Estadual,
que deve ser compensada no pagamento da Taxa Federal. Para a defnio e formalizao
de procedimentos nessa troca de informaes, o IBAMA prope a celebrao de um Termo
de Cooperao Tcnica, cuja minuta pode ser obtida na Diretoria de Qualidade Ambiental.
A proposta apresentada visa possibilitar, por meio do desenvolvimento de instrumentos
informatizados, a consulta imediata da regularidade do solicitante, a todas as instituies
integrantes do SISNAMA, para licenciar ou autorizar novos servios. Esse instrumento
de fundamental importncia para a operao de cobrana da Taxa. Dessa forma, a troca
de informaes proposta na minuta de cooperao tcnica tambm possibilita a gesto
fnanceira e ambiental em cada esfera de governo. Esse documento se constitui, portanto,
num embrio para a concepo de um sistema que, em futuro prximo, possa funcionar nos
moldes do SERASA, utilizado pelo setor bancrio. Poderamos cham-lo de Servio Brasileiro
de Consulta Regularidade Ambiental.
95
COBRANA DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAO AMBIENTAL POR ESTADOS...
O IBAMA disponibiliza a rea de informtica e a Coordenao de Avaliao da
Qualidade Ambiental para a criao de instrumentos de troca de informaes, por meio
de web service, no limitado a informaes de recebimento de taxas, mas apto tambm a
fornecer informaes dos demais servios prestados pela instituio a pessoas estabelecidas
nesse estado. As trocas de informaes so importantes para aumentar a confabilidade
dos dados disponveis em cada conjunto de registros administrativos. Permitem tambm
a averiguao da regularidade em todos os conjuntos de registros administrativos, sejam
federais, estaduais ou municipais.
4. Estratgias recomendadas para implantao dos registros
nosso entendimento que a gesto do registro da TCFA deve estar no rgo de
meio ambiente, e no sob a administrao do rgo de arrecadao. O objetivo suprir os
recursos necessrios ao desenvolvimento das tarefas de controle e fscalizao das atividades
potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais, por meio da cobrana
da taxa de pessoas que exercem as atividades afetas Poltica Nacional de Meio Ambiente.
Isso porque o enquadramento de tais atividades nos termos da lei depende de uma anlise
tcnica.
Todos os registros relativos ao meio ambiente devero conter o CNPJ/CPF da pessoa
responsvel pela atividade. Alm do registro de dbito/pagamento da TCFA, tambm o
registro de licenciamento ambiental, o de controle de madeira e subprodutos forestais, o da
fscalizao ambiental, entre outros. Os registros tambm devero ser capazes de processar
e informar impeditivos regularidade da pessoa com relao atividade que controla.
Sempre preciso levar em conta, na verifcao da regularidade, os prazos de pagamento e
a existncia de recursos administrativos.
A lei estadual e as leis municipais devem prever a obrigatoriedade do registro e a
regularidade no Cadastro Tcnico Federal. Com o objetivo de integrar as informaes relativas
rea ambiental, a prxima regulamentao do Cadastro Tcnico Federal dever prever, na
emisso do Certifcado de Regularidade, a verifcao da regularidade no mbito dos demais
rgos integrantes do SISNAMA que participarem da integrao de informaes. Portanto,
ao estabelecer que, para obter qualquer benefcio ambiental, a pessoa interessada dever
apresentar regularidade no Cadastro Tcnico Federal, a falta nas obrigaes com um rgo
ir se refetir na no obteno de benefcios por outro, fortalecendo a todos. O IBAMA, em
conjunto com o Ministrio do Meio Ambiente, formulou uma minuta que pode ser utilizada
pelos estados e municpios na elaborao de seu projeto de lei. Esse documento pode ser
obtido na Diretoria de Qualidade Ambiental do IBAMA.
Os estados e municpios no precisam criar cadastros tcnicos estaduais e municipais
para desfrutar da troca de informaes e da taxa. Podem usar diretamente o servio prestado
96
CARDPIO DE FONTES
pelo Cadastro Tcnico Federal. No caso de um estado ou municpio que pretenda desenvolver
seu prprio Cadastro Tcnico, no qual sero processadas as informaes de regularidade
de todos os registros administrativos do meio ambiente daquele estado ou municpio, a
troca de informaes pode ser feita entre esse cadastro e o Cadastro Federal. Neste caso,
desnecessria a conexo direta de cada um dos bancos de registros administrativos com o
Cadastro Federal. sufciente que haja a ligao do sistema que agregue as informaes.
importante que esse intercmbio de informaes seja feito de forma efciente, para que no
se constituam sistemas diferentes de avaliao da regularidade.
5. Intercmbio de informaes
O IBAMA adota o processo declaratrio para o cadastramento e enquadramento nas
atividades e no porte. As declaraes so comprovadas por meio de vistorias e cruzamentos
de informaes. Essa metodologia garante rapidez no cadastramento e transfere para o
declarante a responsabilidade pelos dados informados. Para o usurio, muito extenuante
ter que entrar em diversos formulrios diferentes para preencher os mesmos dados, e
ainda mais para os manter atualizados. O IBAMA conta com um software desenvolvido em
linguagem de programao PHP, disponibilizado aos usurios para acesso por meio da
Internet. Alm disso, possui um servio de suporte ao usurio que garante o atendimento
disponvel e padronizado. Esses dados alimentam um banco Oracle 10g, cujos servidores
se encontram em local seguro, e que armazenam os dados do Cadastro Tcnico Federal. Os
estados e municpios podem utilizar os dados j registrados no Cadastro Tcnico Federal, a
fm de montar seus bancos de registros administrativos e mant-los atualizados. Portanto,
no h necessidade de digitao por parte dos funcionrios dos estados e dos municpios,
nem necessidade de montar novas vias de captao de dados.
Em resumo, pode-se constituir o seguinte modelo de troca de informaes:
Os estados e munlciplos usam a base do Cadastro Tecnlco Pederal para montar
suas bases de devedores/pagadores da taxa; em contrapartida, informam os
valores recebidos de forma a propiciar condies para a baixa no sistema federal,
que, por sua vez, informar aos estados e municpios os pagamentos efetuados
Unio.
As bases de llcenclamento lnformam ao Cadastro Tecnlco Pederal as pessoas
que solicitam licenas e as licenas concedidas, bem como o seu atendimento
em relao s condicionantes; em contrapartida, o Cadastro fornece s bases
de licenciamento, a informao sobre a situao da pessoa em relao a todas
as outras bases, assim como as informaes referentes ao Relatrio Anual de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais.
As bases de llcenclamento lnformam ao Cadastro Tecnlco Pederal os dados
relativos s autorizaes de supresso de vegetao; e o Cadastro garante que
sejam utilizadas pelo rgo de controle de material forestal.
97
COBRANA DE TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAO AMBIENTAL POR ESTADOS...
Esses so alguns exemplos das possibilidades de articulao entre os entes federados
para trocas de informaes por meio do Cadastro Tcnico Federal. Foi constitudo um
menu contendo as propostas, que podem ser discutidas no mbito do IBAMA, conforme os
diferentes cenrios de cada parceiro.
6. Concluso
So inegveis as vantagens advindas do esforo para a elaborao e a publicao
de um instrumento legal que garanta aos estados a cobrana de uma taxa de fscalizao
ambiental. O mecanismo mencionado no artigo 17-P da Lei 6.938/1981 resulta em que essa
cobrana no implica num maior pagamento por parte da sociedade do que aquele que j
obrigatrio. Contudo, esse valor servir ao fortalecimento dos rgos de meio ambiente
dos estados, em especial se houver a incluso na legislao estadual de dispositivos que
prevejam o registro e a regularidade no Cadastro Tcnico Federal. Com isso, ser possvel
a construo de uma rede de intercmbio de informaes que tornar mais efcientes as
atividades de controle executadas pela administrao pblica, diminuindo o esforo do
usurio para manter vrios cadastros e permitindo a ele atestar a sua regularidade no que
tange s obrigaes ambientais, em relao s esferas federal, estadual e municipal.
O acesso a informaes e servios de carter ambiental, por meio de consulta a uma
base integrada de dados constituda com a participao de todos os entes federados ,
acessvel por todos, sem privilgios de qualquer natureza, com informaes sobre pessoas
fsicas e jurdicas que realizam atividades relacionadas ao meio ambiente, resultar em um
novo patamar de qualidade dos servios prestados pelos rgos e entidades ligados ao meio
ambiente, em todo o territrio nacional.
Neste captulo, o autor caracteriza origem, possveis utilizaes e como acessar os
recursos da Compensao Ambiental, mecanismo jurdico previsto na lei que institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, que trata de contrabalanar os
danos ambientais causados por atividades antrpicas.
CAPTULO 11
A COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA
NA LEI DO SNUC
100
CARDPIO DE FONTES
A COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC
Leonardo Geluda
1
Nem todo impacto ambiental provocado por atividades humanas pode ser mitigado.
Foi com base nesse conceito que nasceu a compensao ambiental, um mecanismo jurdico
que trata de contrabalanar os danos ambientais causados por atividades antrpicas.
A primeira compensao ambiental para unidades de conservao foi estabelecida
em 1987, pela Resoluo 010 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Era
previsto que o licenciamento de obras de grande porte, assim consideradas pelo rgo
licenciador, teria como um de seus pr-requisitos a implantao de uma estao ecolgica
pela empresa responsvel pelo projeto.
A Resoluo CONAMA 002 de 1996 modifcou a anterior e defniu que a categoria
de unidade de conservao a ser implantada poderia ser qualquer uma de uso indireto
2
.
Tambm estabeleceu que o montante dos recursos deveria ser proporcional ao dano
ambiental, no podendo ser inferior a 0,5% dos custos totais previstos para implantao do
empreendimento.
Com a Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (SNUC), conhecida como Lei do SNUC, a compensao passou a ser obrigatria
para empreendimentos que provoquem signifcativo impacto ambiental. O artigo 36 dessa
lei determina que todos os empreendimentos de signifcativo impacto ambiental, assim
defnidos pelo rgo ambiental licenciador, devem obrigatoriamente apoiar a implementao
e manuteno de unidade de conservao. O montante de recursos a ser destinado para as
unidades no pode ser inferior a 0,5% do custo total de implementao do empreendimento,
sendo o percentual fxado pelo rgo ambiental licenciador de acordo com o grau de
impacto causado pelo projeto. As unidades a serem apoiadas so as de proteo integral
3
.
Porm, caso o empreendimento afete uma unidade de uso sustentvel
4
ou sua zona de
amortecimento, estas tambm devero ser apoiadas. o rgo ambiental licenciador que
defne as unidades a serem apoiadas, devendo levar em considerao as sugestes do
empreendedor.
1 Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). leonardo@funbio.org.br.
2 Unidades de conservao de uso indireto so aquelas de proteo integral, ou seja, onde no permitido o uso direto, mesmo
que de forma sustentvel, de seus recursos. Hoje, as seguintes categorias, de acordo com a Lei 9.985/00, se encaixam nesse grupo:
Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre.
3 Ver nota 2.
4 As unidades de conservao de uso sustentvel visam compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela
dos seus recursos naturais.
101
COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC
Dado que a maior parte das unidades de conservao brasileiras carece de recursos
fnanceiros para cumprir os objetivos para as quais foram criadas, tal instrumento aparece
com uma fonte complementar importante para a consolidao das unidades e do SNUC
como um todo.
A Resoluo CONAMA 371, de 2006, explicita que os empreendedores pblicos e
privados se submetem s mesmas exigncias no que se refere compensao ambiental,
sujeitando os projetos pblicos a tambm pagaram a compensao. Como o rgo ambiental
licenciador que defne a compensao, esta poder ser gerida e aplicada no plano federal,
estadual ou municipal, dependendo de qual esfera responsvel pelo licenciamento.
O Decreto 4.340, de 2002, regulamentou uma srie de artigos da Lei do SNUC. Nele,
decidiu-se que o percentual a ser cobrado estabelecido a partir dos impactos negativos,
e no mitigveis, sofridos pelos recursos naturais. Os impactos negativos mitigveis so
alvos de condicionantes especfcas durante o processo de licenciamento, e por isso no
devem entrar no rol dos impactos a serem compensados. O decreto defne ainda a ordem de
prioridade de uso dos recursos oriundos da compensao
5
.
Porm, em abril de 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF), como resultado do
julgamento de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) requerida em 2004 pela
Confederao Nacional da Indstria (CNI), aboliu o piso de 0,5% e defniu que a compensao
deve ser equivalente ao impacto de cada obra, e no mais proporcional ao valor dos custos
do empreendimento
6
. Tal ADIn visava extinguir a compensao ambiental, sob o argumento
de que ela violava princpios legais ao estipular indenizaes prvias sem defnio e
comprovao dos reais impactos ambientais. Porm, o STF julgou que a compensao
deveria continuar, todavia modifcada. O desafo atual desenvolver uma metodologia de
clculo para a compensao, pois esta continua sendo obrigatria, mas sem parmetros de
valorao.
A Cmara de Compensao Ambiental
O Decreto 4.340 estabeleceu que Cmaras de Compensao Ambiental devem
ser institudas no mbito dos rgos licenciadores e compostas por representantes desses
5 A ordem decrescente de prioridade : (i) regularizao fundiria e demarcao das terras; (ii) elaborao, reviso ou implantao
de plano de manejo; (iii) aquisio de bens e servios necessrios implantao, gesto, monitoramento e proteo da unidade,
compreendendo sua rea de amortecimento; (iv) desenvolvimento de estudos necessrios criao de nova unidade de conser-
vao; e (v) desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da unidade de conservao e rea de amortecimento. Mas,
nos casos de Reserva Particular do Patrimnio Natural, Monumento Natural, Refgio de Vida Silvestre, rea de Relevante Interesse
Ecolgico e rea de Proteo Ambiental, quando a posse e o domnio no forem do Poder Pblico, os recursos da compensao so-
mente podero ser aplicados para custear as seguintes atividades: (i) elaborao do Plano de Manejo ou nas atividades de proteo
da unidade; (ii) realizao das pesquisas necessrias para o manejo da unidade, sendo vedada a aquisio de bens e equipamentos
permanentes; (iii) implantao de programas de educao ambiental; e (iv) fnanciamento de estudos de viabilidade econmica para
uso sustentvel dos recursos naturais da unidade afetada.
6 8OUPSCHL|T, A. L Agora 1ose! O Eco, 16 abr. 2008. Disponvel em:< www.oeco.com.br>. Acesso em: 17 abr. 2008.
102
CARDPIO DE FONTES
rgos. As cmaras tm a funo de analisar e propor a aplicao da compensao, e para
tanto devem ouvir os representantes dos demais entes federados, os sistemas de unidades
de conservao, os Conselhos de Mosaico das Unidades de Conservao e os conselhos das
unidades de conservao afetadas pelo empreendimento, se existentes.
No plano federal, a Cmara de Compensao Ambiental (CCA) foi criada pela Portaria
07 de 2004, objetivando adotar as decises necessrias aplicao e uso dos recursos
fnanceiros oriundos da compensao. Em 2007, a Portaria Conjunta 513 passou o mandato
da CCA ao Instituto Chico Mendes de Conservao de Biodiversidade (ICMBio).
A CCA uma entidade autrquica, de carter deliberativo, integrada por membros
do IBAMA
7
; do ICMBio
8
, da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
(ABEMA), da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (ANAMMA) e da
Secretaria de Biodiversidade de Florestas do MMA. O representante deste ltimo ir presidir
a CCA. As principais atribuies da Cmara so:
Decldlr sobre crlterlos de graduaao de lmpactos amblentals, procedlmentos
administrativos e fnanceiros para execuo dos recursos advindos da
compensao.
Lxamlnar e propor sobre a apllcaao das medldas compensatorlas.
Anallsar e propor o plano de apllcaao anual dos recursos da compensaao.
Lstruturar e dlsponlblllzar lnformaes sobre a apllcaao dos recursos
provenientes da compensao ambiental.
Assim como no plano federal, alguns estados tambm criaram, por meio de alguma
norma legal (resoluo, decreto ou portaria), suas CCAs. So eles: Bahia, Cear, Distrito
Federal, Esprito Santo, Gois
9
, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Paraba, Rio
Grande do Sul, Rio de Janeiro, Rondnia, Santa Catarina e So Paulo. Teoricamente, embora
isso ainda tenha se concretizado, os municpios tambm podem criar CCAs para a gesto dos
procedimentos da compensao ambiental aplicada pelos rgos licenciadores municipais,
se existentes.
Metodologias de clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos
de recursos advindos de compensao ambiental.
A Resoluo CONAMA 371, de 2006, defniu algumas metodologias necessrias para
a execuo da compensao ambiental. O percentual estabelecido para a compensao
deve ser defnido no processo de licenciamento, na emisso da Licena Prvia (LP) ou,
7 Da Diretoria de Licenciamento Ambiental.
8 Incluindo membros das seguintes Diretorias: de Planejamento, Logstica e Administrao; de Unidade de Conservao de Proteo
Integral; de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel e Populaes Tradicionais; e de Conservao da Biodiversidade.
9 Com o nome de Cmara Superior de Unidades de Conservao do Estado de Gois.
103
COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC
quando esta no for exigvel, da Licena de Instalao (LI). O pagamento no requerido
antes da emisso da LI, e a forma contratual que o prev um termo do compromisso, que
deve prever mecanismos de atualizao dos valores dos desembolsos.
Tambm defnido que, inexistindo unidade de conservao ou zona de
amortecimento afetada pelo empreendimento, parte dos recursos dever ser destinada s
unidades de conservao do Grupo de Proteo Integral, localizadas preferencialmente no
mesmo bioma e na mesma bacia hidrogrfca do empreendimento licenciado. A resoluo
em questo determina que os recursos que no forem usados dessa forma devem ser
empregados em outras unidades de conservao do Grupo de Proteo Integral, em
observncia ao disposto no SNUC, deixando uma brecha para que qualquer unidade seja
favorecida.
Caso os recursos de uma compensao direcionada para uma unidade (ou grupo de
unidades) diretamente afetada(s) por um empreendimento sejam superiores s necessidades
de recursos comprovadas por essa(s) unidade(s), o restante ser aplicado em programas
estruturantes em outras unidades, de preferncia do mesmo bioma
10
. Os programas
estruturantes so aqueles que buscam atender a necessidades maiores de consolidao do
SNUC.
A Resoluo CONAMA 371, apesar de estabelecer diretrizes gerais, no chegou
a defnir uma metodologia de clculo propriamente dita para o valor da porcentagem da
compensao (lembrando que tal resoluo anterior ao julgamento do STF que defniu as
mudanas nas regras do jogo). Assim, permanecia um vcuo metodolgico na aplicao desse
instrumento. Para que a falta de metodologia no impedisse a cobrana da compensao, a
Resoluo determinou uma regra geral fxando o percentual em 0,5%, que o valor mnimo
previsto na Lei do SNUC. Tal regra no mais vlida, em conseqncia da deciso do STF.
Na esfera estadual, So Paulo, Minas Gerais, Piau, Paran, Santa Catarina e Rio de
Janeiro esto entre aqueles que desenvolveram metodologias para clculo do valor do
percentual a ser aplicado, mas tero de rev-las para se enquadrarem nas novas regras.
O desenvolvimento de uma nova metodologia de clculo, pautada pelos
impactos ambientais causados, e no mais na proporo dos custos de implementao
do empreendimento, o desafo atual a ser enfrentado. A vertente ambiental das
cincias econmicas j desenvolveu algumas metodologias de valorao ambiental que
podem ser utilizadas. Entretanto, todas possuem suas limitaes, devendo ser utilizadas
criteriosamente. Conferir um valor natureza uma tarefa necessria, mas que ainda gera
muitas controvrsias.
10 Informaes contidas na apresentao da Cmera de Compensao Ambiental (CCA). Compensao Ambiental. 16 de maro
de 2006.
104
CARDPIO DE FONTES
importante que a nova metodologia seja de fcil aplicao, o menos subjetiva
possvel e amplamente aplicvel, impedindo contestaes e entraves fnanceiros e temporais
em sua execuo.
Procedimentos para a gesto da compensao
No mbito federal, a Instruo Normativa 47, de 2004, ordenou as aes internas e
estabeleceu os procedimentos da compensao ambiental. Essa instruo determinou que
aps a defnio do valor da compensao, as diretorias das quais fazem parte as unidades de
conservao a serem benefciadas devem elaborar indicativos de aplicao (demandas das
unidades). Estes indicativos so encaminhados CCA, que defnir a destinao dos recursos
conforme plano de aplicao, podendo distribuir parcela dos recursos para os projetos
estruturantes.
Posteriormente, so elaborados o Plano de Trabalho
11
e o Termo de Compromisso
12
.
A partir da, caber ao empreendedor executar o plano de trabalho (compras e contrataes)
ou aderir voluntariamente ao Fundo de Compensaes Ambientais.
O Fundo de Compensaes Ambientais
O Fundo de Compensaes Ambientais (FCA), criado em 2006, fruto de uma parceria
entre o IBAMA e a Caixa Econmica Federal (CAIXA). O FCA tem como objetivo oferecer
uma alternativa de implementao das aes decorrentes da compensao ambiental. O
FCA possibilitaria uma previsibilidade de recursos da compensao, alm de admitir a sua
rentabilidade fnanceira. Os rendimentos dos recursos dentro do FCA tm dois destinos:
um montante de 20% fca mantido como Reserva de Contingncia; e os 80% restantes so
aplicados em programas estruturantes e demais programas, conforme for decidido pela CCA.
O FCA tambm permitiria que o empreendedor se desonerasse das obrigaes de executar
as compras e contrataes para a rea protegida, j que a prpria CAIXA faria esse papel. A
adeso ao FCA voluntria e se trata de uma forma de desonerar o empreendedor da execuo
direta da obrigao. Os custos envolvidos para o uso dessa alternativa so extrados do valor
da compensao e no implicam em qualquer despesa extra para o empreendedor.
Esse arranjo pretendia dar maior agilidade, planejamento e controle (transparncia)
s aes referentes compensao. Porm, tal agilidade no uso dos recursos no foi
alcanada, at porque a adeso ao Fundo foi muito baixa, uma vez que os processos e
obrigaes permaneciam em nome do empreendedor, que desejava ser desonerados dessas
atribuies.
11 Plano de trabalho o conjunto de atividades e aes tcnicas decorrentes da destinao dos recursos de cada empreendimento,
a serem implementadas como parte do Termo de Compromisso.
12 Termo de compromisso o instrumento frmado entre o IBAMA e o Empreendedor, que estabelece as condies de execuo
da compensao ambiental.
105
COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC
Execuo atual e potencial do uso dos recursos da compensao
O total de recursos oriundos da compensao ambiental, para dados atualizados
em abril de 2007, era de cerca de R$ 409 milhes. Destes, R$ 192 milhes, ou 46% do total,
estavam disponveis para execuo
13
, e apenas 7,8% do total (aproximadamente R$ 31,9
milhes) tinham sido executados. Os restantes 46,2% (cerca de R$ 189 milhes) estavam em
fases de tramitao que antecedem a execuo propriamente dita. O ano de 2006 teve o
maior nvel de execuo da compensao, desde 2001, atingindo valores pouco superiores a
R$ 10 milhes (com aproximadamente o dobro de execuo dos anos anteriores)
14
.
Do total de recursos acordado, pequena parte foi para o FCA, mostrando que
a adeso ao mesmo foi baixa. Como j dito, tanto os recursos acordados destinados ao
FCA quanto os de execuo direta do empreendedor foram minimamente destinados s
unidades de conservao. Como os dados a respeito do uso dos recursos so limitados,
fundamental o estudo dos elementos que possam contribuir para a execuo lenta dos
recursos j disponveis.
Pode-se notar que a compensao ambiental possui grande potencial de gerar
recursos para a conservao nacional. Levando-se em conta o total de investimentos
realizados no pas anualmente, os valores podem alcanar montantes ainda maiores. O
gargalo, hoje, est na execuo dos recursos acordados.
Os recursos da compensao tm sido executados onde se concentram a maior
parte dos investimentos em empreendimentos de signifcativo impacto ambiental, o que
deixa o bioma amaznico e a regio Norte mais carentes desses recursos, como pode ser
visto na tabela 1
15
.
TABELA 1. Distribuio por regio e bioma dos recursos da compensao
Bioma
Recursos da
compensao
Regio
Recursos da
compensao
Mata Atlntica e
Campos Sulinos
41% Nordeste 28%
Cerrado e Pantanal 24% Sul 27%
Marinho e Costeiro 15% Sudeste 24%
Caatinga 14% Centro-Oeste 17%
Amaznia 6% Norte 4%
13 Estar disponvel quer dizer que o Termo de Compromisso entre o IBAMA e o empreendedor j foi assinado.
14 MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Instituto Chico Mendes. Financiamento para a gesto de unidades de conservao. In: UNIDADES
de Conservao no Brasil. Braslia: MMA, 2007.
15 Ibid.
106
CARDPIO DE FONTES
Um exerccio simples pode nos mostrar que uma volumosa quantidade de recursos
ainda pode ser gerada atravs da compensao ambiental. Para tanto, podemos nos basear
nos investimentos em infra-estrutura (passveis de gerar compensao) previstos no Programa
de Acelerao de Crescimento (PAC), lanado pelo Governo Federal em janeiro de 2007. Os
investimentos totais previstos no PAC em logstica e energia para o territrio brasileiro so de
cerca de R$ 333,1 bilhes. Incidindo 0,5% de compensao ambiental (ainda considerando
a regra inicial da Lei do SNUC) sobre diferentes fraes do valor dos investimentos (se nem
todos os empreendimentos forem considerados de signifcativo impacto para o meio
ambiente), temos que os valores de compensao conseqentes variam entre R$ 0,42 bilho
e R$ 1,67 bilho, como mostra a tabela 2.
TABELA 2. Total de compensao gerada pelo PAC considerando diferentes cenrios
Proporo do investimento considerado como de
signifcativo impacto ambiental
100% 75% 50% 25%
Valor total de investimento considerado (R$ bilho)
[energia + logstica]
333,1 249,8 166,55 83,55
Total (R$ bilho) de compensao
Percentual: 0,5%
1,67 1,25 0,83 0,42
Se usssemos um valor maior para o percentual da compensao, os nmeros
gerados poderiam alcanar nveis signifcantemente mais elevados. Vale lembrar que os
gastos do PAC sero divididos em quatro anos, e a compensao poder ser diluda durante
esses anos.
Para fm comparativo, o Grupo Temtico de Sustentabilidade Financeira do Frum
Nacional de reas Protegidas desenvolveu um estudo chamado Pilares para o plano de
sustentabilidade fnanceira do SNUC, que calculou em R$ 0,19 bilho as despesas executadas
para o SNUC durante o ano de 2005. Considerando o cenrio com aplicao de 0,5% de
compensao sobre 50% dos investimentos em infra-estrutura (energia e logstica) previstos
no PAC, divididos por quatro anos (mais de R$ 0,20 bilho por ano), temos que os valores
alcanados so um pouco superiores ao que teria sido gasto em 2005.
Como acessar os recursos da compensao ambiental
Os recursos advindos da compensao tm um destino bem defnido, que so as
unidades de conservao, primordialmente as de proteo integral. Dessa forma, essencial
que as unidades tenham suas demandas bem estruturadas para que possam ser atendidas por
esse instrumento. Mesmo que no sejam diretamente afetadas por algum empreendimento
passvel de compensao ambiental, existe a possibilidade de as unidades acessarem os
recursos compensatrios destinados aos projetos estruturantes.
107
COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC
Em relao gesto dos recursos, essencial que a estrutura federal seja revista,
j que a execuo tem se mostrado lenta. Formas alternativas devem ser testadas, a fm de
que os recursos cumpram o papel para o qual foram criados.
Em relao aos estados, estes deveriam estruturar a gesto dos recursos da
compensao com: (i) a criao da Cmara de Compensao Ambiental (para os estados
que ainda no a possuem); (ii) a possvel estruturao de um fundo para alocar tais recursos;
(iii) possveis parcerias que objetivem uma execuo efetiva e efciente dos recursos
gerados. Nos casos dos municpios que faam ou pretendam fazer licenciamentos locais, os
mesmos procedimentos devem ser realizados. Os fundos criados podem prever a entrada
de recursos de outras fontes para complementar o aporte da compensao. Tais fundos
podem, ainda, ser concebidos por regio ou bioma. Uma gesto integrada de territrios
e fontes de recursos permitiria proporcionar maior efetividade ao direcionamento de
recursos para as unidades e para o SNUC.
Vale destacar que os recursos de compensao ambiental oriunda do licenciamento
de uma determinada esfera governamental podem ser destinados a unidades de
conservao sob gesto de outra esfera do governo.
Questes pendentes e controversas referentes compensao ambiental
A metodologia de cobrana inicial, proporcional e no inferior a 0,5% dos custos do
empreendimento, sofreu diversas crticas, algumas delas includas nos argumentos da ADIn,
que, ao ser julgada, determinou as mudanas j descritas. Os custos do empreendimento
considerados na incidncia do percentual defnido um exemplo. Quais seriam as despesas
conslderadas para compor os custos totals do empreendlmento! A Pesoluao 37l/2006
defne que os investimentos de reduo de impactos ambientais negativos que no so
exigidos pela legislao ambiental, mas estabelecidos no processo de licenciamento
ambiental para mitigao e melhoria da qualidade ambiental, no integraro os custos
totais para efeito do clculo da compensao ambiental. Por outro lado, os investimentos
destinados para a melhoria da qualidade ambiental e mitigao dos impactos causados
que so exigidos pela legislao ambiental devem integrar os custos que so levados em
conta para o clculo da compensao. Outra dvida era se os valores despendidos em
impostos, encargos trabalhistas e responsabilidade social do empreendimento tambm
iriam compor o montante a ser considerado para fns de compensao ambiental
16
,
17
,
18
.
16 ALTMANN, Alexandre. A compensao por signifcativo impacto ambiental como fonte de recursos extraoramentrios para a
implantao e manuteno de unidades de conservao. Porto Alegre, 2005. Especializao (Direito Ambiental Nacional e Interna-
cional) Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
17 DOMINGUES, Jos Marcos. A chamada compensao fnanceira SNUC. Revista Dialtica de Direito Tributrio, v. 133, p. 43-66,
2006.
18 GELUDA, Leonardo; Young, C. E. F. Financiando o den: potencial econmico e limitaes da compensao ambiental prevista na
Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE UNIDADES DE CONSERVAO, 4.,
2004, Curitiba. Anais... Curitiba: Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, 2004. v. 1. p. 641-651.
108
CARDPIO DE FONTES
A Resoluo CONAMA 371 no explicita nada referente a esses custos, mas ao no observ-
los entre aqueles que podem ser excludos, tendo a acreditar que tais custos devem ser
levados em conta.
Uma das questes mais polmicas era o possvel enquadramento da compensao
ambiental como tributo
19
. Se fosse considerada tributo, seria inconstitucional, uma vez
que todo tributo deve ter status de lei complementar e no pode ser derrogado por lei
ordinria, como a Lei do SNUC.
Outro ponto crtico era a falta de uma metodologia para delimitar o grau de impacto
e o percentual cobrado. No plano federal no se tinha estabelecida uma metodologia que
pudesse orientar o rgo licenciador nessa tarefa. Todos os empreendimentos enquadrados
como de signifcativo impacto ambiental deveriam pagar 0,5% de compensao, tratamento
injusto, pois atividades ou empreendimentos possuem graus de impacto diferenciados, e
acabavam tendo a compensao ambiental fxada no mesmo percentual
20
.
A lei estabeleceu como base de clculo o custo total do empreendimento, e no o
valor econmico do impacto ambiental negativo causado por ele, o que foi alterado pela
deciso do STF. A metodologia baseada no valor do impacto permite que o valor pago seja
proporcional ao dano, o que , alm de lgico, mais justo
21
,
22
.
Seja com as regras iniciais ou com as novas, pode acorrer um revs no oramento
pblico para as questes ambientais devido ao grande potencial da compensao em
gerar recursos para as unidades de conservao
23
. Em razo da nfase na gerao de
supervits fscais, possvel que os rgos responsveis pelo planejamento e execuo
do oramento pblico reduzam a participao de receitas ordinrias no-vinculadas para
a rea ambiental, sob o argumento de que a gesto do meio ambiente j iria receber um
aporte elevado de receitas oriundas da compensao ambiental. O resultado fnal poder
ser o corte de recursos pblicos para as unidades ou para outras reas relevantes da agenda
ambiental, com graves conseqncias para o bem-estar da populao.
Tambm no se pode conceber que as unidades de conservao passem a
depender da compensao ambiental para serem criadas ou consolidadas, uma vez que
os recursos da compensao so provenientes de atividades que degradam ou podem
degradar de forma intensa o meio ambiente. As unidades devem ter uma verba pblica
independente, capaz de sustent-las e at de ampliar o seu nmero, dando compensao
19 DOMINGUES, op. cit.
20 ALTMANN, op. cit. ALTMANN, op. cit.
21 DOMINGUES, op. cit. DOMINGUES, op. cit.
22 GELUDA, op. cit. GELUDA, op. cit.
23 GELUDA, op. cit.
109
COMPENSAO AMBIENTAL PREVISTA NA LEI DO SNUC
um papel de aliada. No se pode aceitar a compensao ambiental como instrumento
ordinrio de arrecadao fscal
24
.
O setor privado e a compensao ambiental
Por se tratar de um dispndio extra para os empreendedores, a compensao
ambiental vem sendo motivo de debate e descontentamento dentro de parte do setor
empresarial brasileiro. Apoiados em muitas das crticas a esse instrumento acima listadas,
parte do empresariado brasileiro vem fazendo lobby contra a cobrana da compensao ou
exigindo mudanas em sua forma de cobrana. A Confederao Nacional da Indstria (CNI)
j demonstrou publicamente sua insatisfao com a compensao ambiental, o que inclui
a ADIn supracitada. Alm das questes citadas na seo acima, a falta de transparncia no
fuxo dos recursos, a necessidade de pagamento da compensao no curto prazo (enquanto
os custos do empreendimento podem ocorrer num prazo maior) e o fato da compensao
onerar ainda mais o j tributado investimento no Brasil, so outros pontos negativos
apontados pelo setor privado em relao compensao ambiental.
Com o fm do valor mnimo, a tendncia que o empresariado passe a pleitear o
mnimo pagamento possvel e pressione para o estabelecimento de um teto mximo.
Concluso
A compensao ambiental tem grande potencial de direcionar recursos para a
conservao, mais precisamente para as unidades de conservao, que so reas protegidas
que carecem de recursos complementares para poderem atingir seus objetivos. Para tornar
tal instrumento mais efciente, necessrio rever a sua gesto federal e dar tempo para que a
gestes estaduais e municipais amaduream. A criao de fundos e parcerias para a execuo
pode contribuir signifcativamente para a efetividade do instrumento compensatrio.
As recentes mudanas conseqentes do julgamento pelo STF da ADIn requerida
pela CNI criaram um vcuo metodolgico na aplicao da compensao. O desafo atual
o desenvolvimento de uma metodologia de cobrana baseada no valor econmico do dano
ambiental causado. Para isso, necessrio que se leve em conta que o novo processo deve
evitar entraves temporais e econmicos.
24 Ibid. Ibid.
O objetivo deste captulo traar um panorama dos contratos de emprstimo e doaes,
que tm sido importantes fontes de fnanciamento de aes ambientais da Unio e dos
governos estaduais e municipais, complementando os limitados recursos oramentrios
destinados s polticas ambientais.
CAPTULO 12
CONTRATOS DE EMPRSTIMO,
DOAES E TROCAS DE DVIDA
112
CARDPIO DE FONTES
CONTRATOS DE EMPRSTIMO, DOAES E TROCAS DE DVIDA
Mriam Jean Miller
Nas ltimas dcadas, os contratos de emprstimo e doaes tm sido importantes
fontes de fnanciamento de aes ambientais da Unio e dos governos estaduais e municipais,
ampliando os escassos recursos oramentrios destinados ao meio ambiente. Atualmente,
existe aproximadamente US$ 1,7 bilho para apoio a projetos ambientais, provenientes de
organismos multilaterais e agncias bilaterais de crdito, em negociao ou em execuo na
Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN), do Ministrio do Planejamento. As negociaes
de emprstimos e doaes tendem a ser longas e dependem da disponibilidade de recursos
oramentrios para a contrapartida. Em alguns casos, como doaes do Global Environment
Facility (GEF), a maior parte dos recursos para investimento no Brasil nos prximos quatro
anos j est comprometida com projetos prioritrios do Governo brasileiro. No obstante
essas limitaes, emprstimos e doaes podem multiplicar os recursos disponveis para os
fundos socioambientais brasileiros, fomento a projetos e fortalecimento institucional.
A tabela abaixo resume as informaes sobre doaes e emprstimos no Brasil, em
negociao ou em execuo, no perodo at setembro de 2007:
1
Emprstimos
Fonte Fase Esfera Valor
1
BIRD
Em preparao
2
Unio 63.140
BIRD Estado 375.000
CAF
3
Estado 100.158
BID Em negociao
4
Municpio 54.500
BIRD
Em execuo
5
Unio 11.840
BID Unio 40.000
BID Estado 108.000
FONPLATA
6
Municpio 14.750
TOTAL: 767.388
Contratos de emprstimo
Nas dcadas de 1970, 1980 e 1990, os contratos de emprstimo foram uma fonte
signifcativa de recursos internacionais para fnanciar o desenvolvimento brasileiro. No incio
da dcada de 1990, concomitantemente com a criao do Ministrio do Meio Ambiente
1 Fonte: Secretaria de Assuntos Internacionais, Ministrio do Planejamento.
113
CONTRATOS DE EMPRSTIMO, DOAES E TROCAS DE DVIDA
(MMA), iniciou-se a principal fase do fomento ambiental por meio de emprstimos no mbito
do Governo Federal. Nesse perodo, foi negociado o primeiro emprstimo com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), que fnanciou o Programa FNMA I, no valor de
US$ 30 milhes. Nos anos seguintes, foram assinados contratos com o BID, o Banco Mundial
(BIRD) e o Banco do Japo para a Cooperao Internacional (JBIC), a fm de apoiar programas
como o Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal (Proecotur), o
Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e o Programa Pantanal.
Os dois contratos de emprstimo frmados com o BID contriburam de forma decisiva
para a consolidao do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) como o principal fundo
pblico de fomento socioambiental no pas. O primeiro acordo de emprstimo, o FNMA I, foi
assinado com o BID em 1992, no valor de US$ 30 milhes, sendo US$ 22 milhes do BID e
US$ 8 milhes de contrapartida, com o objetivo de apoiar projetos destinados conservao
e utilizao sustentvel dos recursos naturais, melhoria da qualidade ambiental no Brasil e
ao incentivo da participao da sociedade civil na soluo dos problemas ambientais. Com
esses recursos, 437 projetos ambientais receberam apoio, que correspondeu a 81% dos
recursos aplicados pelo FNMA de 1990 a 1998.
Ao trmino do primeiro contrato de emprstimo, foi negociado um novo programa,
o FNMA II, no total de US$ 40 milhes. O contrato, assinado em 1999 e ainda em execuo,
previu o aporte de US$ 24 milhes pelo BID e US$ 16 milhes pelo Governo brasileiro. Os
recursos do contrato fnanciaram 513 projetos socioambientais no perodo de 1999 a 2005.
A consolidao e sustentabilidade do FNMA foram garantidas por meio da
incluso, nos dois contratos de emprstimo, do componente fortalecimento institucional.
O primeiro contrato destinou US$ 1,2 milho e o segundo US$ 5,7 milhes para fortalecer
o FNMA como entidade executora, ampliar sua articulao e proporcionar treinamento
geral aos proponentes dos projetos, bem como ampliar a base de recursos fnanceiros do
Fundo. Como contribuio operao do FNMA, o Programa fnanciou a aquisio de bens
mveis e equipamentos, e a contratao de consultorias para aprimorar os procedimentos
operacionais, melhorando os processos de recebimento, anlise e aprovao de projetos.
Consultorias tambm foram fnanciadas pelo contrato, a fm de avaliar os resultados
dos Programas FNMA I e II. A avaliao dos projetos fnanciados com recursos do primeiro
contrato indicou a necessidade de direcionar o apoio a questes ambientais consideradas
prioridades estratgicas da poltica ambiental brasileira, o que resultou na adoo da
modalidade de seleo de projetos por demanda induzida. Atualmente, essa modalidade de
demanda responsvel por 82% dos projetos em execuo no FNMA.
Cabe ressaltar que, apesar de contribuir para o fortalecimento do Fundo Nacional,
os contratos de emprstimo tambm trouxeram restries ao uso dos recursos do contrato
114
CARDPIO DE FONTES
at mesmo da contrapartida. Todos os editais e termos de referncia apoiados com recursos
do BID foram submetidos sua aprovao, antes de serem publicados.
Com freqncia, antes da contratao do emprstimo, os bancos multilaterais
tambm impem exigncias Unio e aos governos locais, em termos de ajustes na poltica
macroeconmica, com destaque para o equilbrio fscal. Atualmente, o alcance de metas
sociais como o investimento em sade e educao , tambm so fatores levados em
considerao, tanto pelo BID como pelo BIRD, para a aprovao de emprstimos.
Os contratos assinados com o BID para fnanciar as aes do FNMA contaram
com recursos concessionais do Fundo para Operaes Especiais (FOE), com taxas de juros
reduzidas, de 3% ao ano, e um prazo de 20 anos para a amortizao. Os recursos do FOE no
esto mais disponveis para o Brasil; so restritos s economias mais vulnerveis da regio
Bolvia, Guiana, Haiti, Honduras e Nicargua. No entanto, estados e municpios em regies
de baixo IDH no Brasil poderiam negociar com o Banco a sua incluso na classifcao de
economias vulnerveis, tornando-se aptos para receber recursos do FOE.
Doaes
Desde 1990, as doaes tambm tm sido importantes fontes de fnanciamento para
o meio ambiente no Brasil. Como registra a tabela abaixo, h quase um bilho de dlares de
doaes em negociao ou em execuo no Brasil. No MMA, doadores aportaram recursos
signifcativos para o apoio a aes na Amaznia, Caatinga e Mata Atlntica. Apenas para o
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil (PPG7) uma iniciativa da
Unio e dos governos estaduais na Amaznia e Mata Atlntica, com apoio dos governos do
G7, da Comunidade Europia de Cooperao e do Governo da Holanda , as contribuies
chegaram ao valor de US$ 350 milhes. O programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa),
coordenado pelo MMA e IBAMA, em parceria com estados e municpios da Amaznia
Legal brasileira, o Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), o Banco Mundial, o KfW
8ankengruppe (Kfw), o Pundo Mundlal para a Natureza (wwP-8rasll) e o Pundo 8rasllelro
para a Biodiversidade (Funbio), tem a previso de receber doaes no valor de US$ 400
milhes, a fm de consolidar reas protegidas j existentes na Amaznia e aumentar o
territrio conservado de 4 para 12%.

115
CONTRATOS DE EMPRSTIMO, DOAES E TROCAS DE DVIDA
Doaes
Fonte Fase Esfera Valor
GEF/OUTROS
Em preparao
Unio 324.993
PNUMA Unio 1.412
GEF/BIRD Em negociao Unio 97.000
GEF/OUTROS
Em execuo
Unio 103.151
PPG7 Unio 190.597
GEF/BIRD/PPG7 Unio 63.000
WB-JG Unio 1.579
ITTO Unio 1.325
GEF/FAO/GM/FIDA Efetividade
7
Unio 15.469
KfW Em preparao Estado 20.591
GEF/OUTROS Em preparao Estado 34.166
BID Assinatura
8
Estado 3.450
GEF/BIRD
Em execuo
Estado 92.307
PPG7 Estado 27.596
BID Estado 1.500
KfW Estado 19.136
TOTAL: 997.272
Na Caatinga, o projeto GEF-Caatinga, coordenado pelo MMA, e o recm-aprovado
projeto GEF-Mata Branca, a ser executado pelos governos da Bahia e do Cear, contam com
oramentos que totalizam quase US$ 28 milhes.
Muitos doadores direcionam seus recursos para temas especfcos, como proteo
da biodiversidade, ampliao de reas protegidas, combate desertifcao ou mudanas
climticas. De 2001 a 2005, o FNMA contou com uma doao no valor de 3 milhes do
governo dos Pases Baixos. O Projeto de Cooperao Tcnica Brasil-Holanda foi uma iniciativa
daquele pas, que procurou o governo brasileiro com a inteno de apoiar pequenos
projetos relacionados ao combate desertifcao, s mudanas climticas e superao
da pobreza. A doao viabilizou o incio do apoio a projetos nessas importantes temticas
no MMA. Por meio do projeto de cooperao tcnica, foram fomentados projetos-piloto de
combate desertifcao na caatinga, estudos de viabilidade de projetos do Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL) em todo o pas e o Programa de desenvolvimento
Socioambiental da produo Familiar Rural da Amaznia (Proambiente).
116
CARDPIO DE FONTES
Contratao de emprstimos e doaes internacionais
A aprovao de projetos de fnanciamento externo atribuio da Comisso de
Financiamentos Externos (COFIEX), do Ministrio do Planejamento e Gesto. As diretrizes
bsicas defnidas pela COFIEX para a identifcao de projetos passveis de fnanciamento
externo so: a) para o Governo Federal, o enquadramento do projeto dentro dos programas,
aes e recursos previstos no Plano Plurianual (PPA) e a observncia, na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), de fontes de recursos vinculadas, contraparte ao fnanciamento externo;
e b) para estados, municpios e suas entidades, a compatibilidade das aes previstas no
projeto com as prioridades dos planos e programas de investimentos do Governo Federal.
No caso de projetos apresentados por estado, municpio, Distrito Federal, empresa
estatal (federal, estadual ou municipal) ou autarquia, so observados os seguintes critrios,
quando aplicveis: 1) incluso do montante a ser fnanciado no contrato ou programa de
ajuste fscal assinado com a Unio; 2) limite de endividamento; 3) capacidade de pagamento;
4) capacidade de aporte de recursos de contrapartida; 5) adimplncia com o Poder Pblico
Federal; e 6) oferta de contragarantia(s) que efetivamente cubra(m) a concesso do aval pelo
Tesouro Nacional.
O proponente obteno de emprstimo externo apresenta a proposta SEAIN, na
qualidade de Secretaria Executiva da COFIEX, por meio de carta-consulta. A carta-consulta
descreve aes e custos previstos na execuo do projeto, e dever ser acompanhada de ofcio
de encaminhamento assinado: a) pelo Ministro de Estado, quando o proponente muturio
for a Unio; b) pelo Governador, quando o proponente muturio for o Estado; c) pelo Prefeito,
quando o proponente muturio for o Municpio; ou d) pelo respectivo Presidente, quando o
proponente muturio for empresa estatal ou sociedade de economia mista.
2

Os trmites necessrios para a aprovao e assinatura de contratos de emprstimo
esto detalhados no Manual de fnanciamentos externos do setor pblico com organismos
multilaterais e agncias bilaterais de crdito, da SEAIN. O manual detalha os procedimentos
envolvidos na pr-negociao, na negociao e na assinatura do contrato. Cabe destacar que
a negociao de um fnanciamento externo requer a aprovao do Ministrio da Fazenda,
Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central e Senado Federal, alm da COFIEX.
Os procedimentos para negociar doaes so mais simplifcados que os exigidos
para emprstimos. Nesses casos, o proponente deve preparar um termo de referncia,
seguindo o roteiro fornecido pela SEAIN, que inclui a justifcativa, os objetivos, as aes
previstas e o cronograma fsico-fnanceiro do projeto, entre outras informaes. De acordo
com a Resoluo 231 da COFIEX:
2 SEAIN-MPOG. Manual de fnanciamentos externos do setor pblico com organismos multilaterais e agncias bilaterais de crdito.
117
CONTRATOS DE EMPRSTIMO, DOAES E TROCAS DE DVIDA
Podero ser aprovados pela Secretaria Executiva da COFIEX, independentemente de realizao de
reunio formal, pleitos de cooperao fnanceira no reembolsvel destinados: i) preparao de
projetos e programas que j tenham sido aprovados pela COFIEX; ii) execuo de projetos com
custo total inferior a US$ 5,0 milhes; e iii) execuo de projetos cuja contrapartida nacional seja
integralmente no fnanceira.
Troca ou reduo de dvida
Em 1998, os Estados Unidos promulgaram o decreto Tropical Forest Conservation Act,
instituindo um mecanismo por meio do qual pases em desenvolvimento podem reduzir
suas dvidas com o governo americano investindo na conservao de forestas tropicais. O
decreto implementado por meio de acordos bilaterais entre os Estados Unidos e os pases
elegveis. At o presente, foram investidos US$ 83 milhes em 11 pases.
De acordo com o decreto, existem trs tipos de troca de dvida. Nas trs modalidades,
uma diretoria, composta por representantes dos governos de cada pas e representantes de
ONGs aprovadas pelos dois pases, faz a gesto do fundo que fnancia pequenos projetos a
fundo perdido. A primeira modalidade a reduo ou reestruturao da dvida. Nessa opo,
o pagamento dos juros e/ou a amortizao so investidos, em moeda nacional, diretamente
em um fundo criado para a conservao de forestas tropicais.
Outra opo a troca de dvida subsidiada. Nessa modalidade, o governo americano
e ONGs contribuem com recursos para reduzir ou cancelar parte da dvida do pas elegvel.
Em geral, as ONGs contribuem com aproximadamente 20% dos recursos. Os recursos da
troca de dvida podem ser usados para o apoio a pequenos projetos ambientais ou aes de
maior vulto, como a criao ou manejo de unidades de conservao, o desenvolvimento de
programas de capacitao ou a criao de um fundo patrimonial para a gesto de unidades
de conservao a longo prazo.
O terceiro tipo de reduo a compra de dvida. Nessa opo, o pas pode comprar
uma dvida elegvel em dlares, com desconto, para investir em um fundo patrimonial de
conservao. Tambm nesse caso, os recursos do fundo patrimonial fnanciam pequenos
projetos ambientais.
O pas interessado em se benefciar da reduo ou troca de dvida com os Estados
Unidos dever enviar um ofcio, assinado pelo ministro da Fazenda, ao secretrio do Tesouro
americano. Essa correspondncia inicia o processo de anlise da elegibilidade do pas
proponente, defnida, principalmente, por critrios econmicos e polticos. Caso seja constatada
a elegibilidade, defne-se a modalidade a ser negociada e os acordos so elaborados.
Vrios pases latino-americanos j se benefciaram da reduo de dvida com os
Estados Unidos. A Colmbia, por exemplo, negociou uma troca de dvida subsidiada, com
118
CARDPIO DE FONTES
a participao das ONGs The Nature Conservancy (TNC), Conservation International (CI) e
WWF no valor de US$ 10 milhes. A maior operao de troca de dvida j efetuada pelos
Estados Unidos foi com a Guatemala, no valor de US$ 26 milhes. Essa troca, negociada em
2006, tambm conta com contribuies da TNC e da CI.
At o presente, no houve aprovao do governo brasileiro para a negociao de troca
de dvida com os Estados Unidos. Por um lado, a dvida com os Estados Unidos representa
uma pequena parcela da dvida externa. Por outro, a participao de representantes daquele
pas na diretoria dos fundos que fazem a gesto dos recursos interpretada, por alguns
representantes do governo, como uma ameaa soberania nacional.
Concluses
Esta breve anlise das fontes de fnanciamento externo para o meio ambiente
demonstra que h vrias oportunidades postas. Tudo indica que o problema no falta de
recursos. Ocorre que o proponente a receber recursos externos tem de preencher uma srie
de pr-requisitos. Em primeiro lugar, estar preparado para negociaes a longo prazo, que
podero passar de um mandato eletivo a outro. Tambm fundamental fazer o planejamento
oramentrio para a execuo plena dos recursos fnanciados, garantindo a contrapartida e
negociando o descontingenciamento, quando for o caso. O sucesso da execuo depende,
principalmente, do preparo institucional, que engloba a infra-estrutura fsica, a qualifcao
e experincia da equipe tcnica na execuo de projetos, e a articulao com os possveis
benefcirios. Instituies que no contam com esse preparo devem incluir um componente
de fortalecimento institucional nos projetos apresentados aos agentes fnanciadores.
Principais fontes de emprstimos e doaes
As principais fontes de emprstimos e doaes esto listadas abaixo, com os
endereos dos stios eletrnicos onde podero ser obtidos maiores detalhes:
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) www.iadb.org. Fundado em
1959, uma das principais fontes de fnanciamento multilateral para o desenvolvimento
econmico, social e institucional da Amrica Latina e do Caribe. Os emprstimos e
doaes fnanciam o desenvolvimento econmico e social sustentvel, por meio do
apoio a projetos para a reduo da pobreza, de integrao regional e de modernizao
do Estado. O Banco tambm apia operaes de cooperao tcnica em escala nacional
ou regional.
Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) www.
bancomundial.org. uma instituio fnanceira de carter multilateral, criada em 1944,
juntamente com o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Desde 1960, o BIRD direciona
119
CONTRATOS DE EMPRSTIMO, DOAES E TROCAS DE DVIDA
a maior parte de seus recursos para os pases em desenvolvimento. O Banco contribui
para programas de ajuste estrutural, mediante a imposio de metas macroeconmicas
aos pases assistidos e vem condicionando a prestao de assistncia fnanceira a
compromissos na rea social. Em 2006, a avaliao realizada pelo Banco de suas aes
no Brasil indicou as seguintes prioridades para os prximos dois anos: investimento
em infra-estrutura, com prioridade para a esfera privada; aumento da sustentabilidade
ambiental; ajuste fscal; desenvolvimento de capital humano e desenvolvimento
regional. Os emprstimos para estados estaro condicionados a aes, por parte dos
governos estaduais, que contribuam para: o equilbrio fscal; a reforma administrativa;
o desenvolvimento da capacidade institucional do setor pblico; a efcincia e a
transparncia; o desenvolvimento sustentvel; e o combate pobreza. Investimentos do
Banco em municpios sero direcionados a consrcios ou projetos regionais.
3

Corporao Andina de Fomento (CAF) www.caf.com. uma instituio
fnanceira multilateral que apia o desenvolvimento sustentvel de seus pases acionistas,
incluindo o Brasil, e a integrao regional. O CAF oferece emprstimos de curto, mdio e
longo prazo; estruturao e fnanciamento de projetos sem recursos ou com garantias
limitadas; co-fnanciamento com instituies multilaterais; assessoria fnanceira; garantias
e avais; participaes acionrias; servios de tesouraria; cooperao tcnica e programas
estratgicos. Alguns dos programas estratgicos do CAF pertinentes aos fundos
socioambientais so: apoio ao desenvolvimento produtivo, social e ambientalmente
sustentvel nas regies de fronteiras, conservao e uso da biodiversidade e promoo
do uso de energias renovveis.
Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA)
www.fonplata.org. Tem como misso apoiar tcnica e fnanceiramente as iniciativas
de desenvolvimento harmnico e de integrao dos pases membros da Bacia do Prata.
As principais funes do FONPLATA so: a) conceder emprstimos e outorgar fanas e
avais; b) gerenciar recursos por demanda de seus membros e exercer todas as atividades
necessrias para cumprir com seus objetivos fundamentais; e c) apoiar fnanciamento de
estudos de pr-investimento, identifcando oportunidades de interesse para a regio.
Em 2007, a prefeitura de Campo Grande assinou um contrato de emprstimo com o
FONPLATA no valor de US$ 17 milhes para a recuperao de reas degradadas.
Global Environment Facility (GEF) www.gefweb.org. uma organizao
fnanceira independente, criada em 1991, com a fnalidade de fnanciar programas
e projetos para a proteo do meio ambiente global. As reas focais fnanciadas pelo
GEF so: diversidade biolgica; mudana climtica; guas internacionais; destruio da
3 INTERNATIONAL BANK FOR RECONSTRUCTION AND DEVELOPMENT. Country assistance strategy progress report for the Federative
Republic of Brazil for the period of 2004-2007. 2006.
120
CARDPIO DE FONTES
camada de oznio; degradao de terras e poluentes orgnicos persistentes. Em julho de
2007, o GEF preparou um relatrio com as Estratgias das reas Focais e de Programao
Estratgica para o GEF-4. A estratgia da nova fase do GEF prioriza abordagens mais
integradas para o desenvolvimento de capacidades, a gesto do conhecimento e o
envolvimento do setor privado em todas as reas focais.
4
Japan Bank for International Cooperation (JBIC) www.jbic.go.jp. O Banco
do Japo para a Cooperao Internacional fnancia e apia projetos de desenvolvimento
econmico e social de pases em desenvolvimento. Por meio de suas operaes de
fnanciamento, Ofcial Development Assistance (ODA), o JBIC oferece recursos para apoiar
projetos de infra-estrutura socioeconmica, meio ambiente, desenvolvimento social e
capacitao de recursos humanos. O Banco fnancia 70% do custo total do projeto.
KfW Bankengruppe (KfW) - www.kfw.de. O Kfw apola pro[etos de paises em
desenvolvimento nas reas de infra-estrutura social e econmica, sistemas fnanceiros
e proteo ambiental. Na questo ambiental, o Banco apia projetos de conservao
e manejo dos recursos naturais e energias renovveis. Alm do apoio fnanceiro, o
KfW tambm ajuda com servios de assessoria durante a fase de planejamento e no
monitoramento e avaliao fnal dos projetos. No Brasil, o KfW tem fnanciado projetos
de combate pobreza e de conservao das forestas tropicais. Desde 1964, quando se
iniciou a cooperao fnanceira com o Brasil, o governo alemo j investiu 1,3 bilho em
projetos e programas localizados, principalmente, nas regies Norte e Nordeste.
4 Global environment Facility. Focal area strategies and strategic programming for GEF-4. Julho, 2007.
PARTE IV
Experincias na captao de recursos
para a gesto ambiental pblica
O captulo mostra a experincia e os importantes avanos na captao de recursos para
o Fundo Municipal de Meio Ambiente de Joinville, que conta com fontes como CFEM,
percentual sobre o faturamento do Sistema Municipal de guas, TACs, entre outras.
CAPTULO 13
A FUNDEMA E O FUNDO MUNICIPAL DE
MEIO AMBIENTE (FMMA) / JOINVILLE NO
CONTEXTO DA GESTO AMBIENTAL LOCAL
124
EXPERINCIAS NA CAPTAO DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
A FUNDEMA E O FUNDO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE (FMMA) / JOINVILLE NO
CONTEXTO DA GESTO AMBIENTAL LOCAL
Eduardo Schroeder
1
A Fundao Municipal de Meio Ambiente de Joinville (FUNDEMA) foi criada no
mbito da administrao indireta do municpio, por meio da Lei Complementar 31.197/1990.
Ao longo dos seus 17 anos, vem desenvolvendo a gesto ambiental local, com destaque
para a implementao das Polticas Locais de Meio Ambiente, e o conseqente exerccio no
nvel local da representao do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), atravs do
licenciamento, fscalizao e promoo do meio ambiente.
Sua atuao, que alterna momentos de maior ou menor efetividade e prestgio,
vem apresentando, nos ltimos anos, uma curva extremamente ascendente no que se
refere consolidao como rgo gestor ambiental local. Isso se deve, principalmente, ao
seu aperfeioamento institucional, com mecanismos de participao e controle social, bem
como revitalizao e/ou ao desenvolvimento de projetos e aes inovadores de grande
alcance socioambiental.
No entanto, essa maior dinmica da componente ambiental, que exerce infuncia
na rotina das aes e decises, tanto do Executivo Municipal como da iniciativa privada, e
tambm da comunidade em geral, acabou por possibilitar a percepo de alguns entraves
na gesto local do meio ambiente.
Nesse sentido, evidenciou-se a existncia do que podemos chamar de gesto
ambiental ofcial, formada precipuamente pelo rgo gestor local, ou seja, a FUNDEMA, e
paralelamente outros atores ambientais locais, que, embora com o mesmo objetivo, em
determinados momentos acabavam por criar, de forma involuntria, obstculos para uma
melhor gesto ambiental local.
Para minimizar esse contexto de eventual disperso, e at mesmo de surgimento
de antagonismos, mesmo que momentneos, foi criado, atravs de lei, o Sistema Municipal
de Meio Ambiente (SISMMAM), com o intuito de criar condies favorveis a uma atuao
integrada, harmnica e mais unifcada, objetivando a otimizao da gesto ambiental local.
Tal institucionalizao trouxe para um ordenamento comum o Conselho Municipal
de Meio Ambiente (CONDEMA), o Fundo Municipal do Meio Ambiente de Joinville (FMMA), o
rgo gestor, assim como a base normativa ambiental, entre outras estruturas j existentes.
1 Diretor executivo da FUNDEMA.
125
A FUNDEMA E O FUNDO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE (FMMA)/JOINVILLE NO CONTEXTO...
Alm disso, criaram-se os Conselhos Locais de Meio Ambiente, com representao por bacias
hidrogrfcas, e a Cmara Tcnica de Gesto Ambiental (instncia interna ao governo). Sem
dvida, essas aes resultaram no fortalecimento da gesto ambiental local.
De forma destacada, a fxao pelo SISMMAM dos recursos para fnanciar a gesto
ambiental municipal atravs do FMMA consolidou os princpios de sustentabilidade do
sistema de gesto, no qual esto previstos as seguintes fontes:
2% do faturamento mensal do Slstema Munlclpal de Aguas (aproxlmadamente
R$ 120.000,00/ms);
2% decorrente do faturamento mensal da concessao de operaao do Aterro
Industrial de Joinville (aproximadamente R$ 20.000,00/ms);
35% decorrente dos recursos do contrato de concessao devlda ao aproveltamento
de biogs gerado pelo Aterro Sanitrio Municipal (previsto, mas no realizado);
recursos transferldos a PUNDLMA atraves do Convenlo DNPM/CPLM (mlneraao,
aproximadamente R$ 20.000,00/ ms);
receltas decorrentes de aes [udlclals, termos de a[ustamentos de conduta,
multas (valor varivel mnimo: mdia de R$ 10.000,00/ms).
Dessa forma, o FMMA-Joinville dispe para investimento mensal de uma mdia de R$
170.000,00, constituindo situao bastante favorvel para a gesto ambiental do municpio,
principalmente por se tratar de cidade de porte mdio.
Deve-se destacar ainda que os recursos fnanceiros, originados atravs do Sistema
guas de Joinville, decorrente do pagamento, pela populao, pela gesto do sistema; ou
seja, captao, aduo, tratamento e distribuio da gua no municpio, operados por uma
empresa municipal, no se confundindo com gesto de guas e outorga.
O FMMA, criado em 1996, com alteraes posteriores, da mesma forma que a
FUNDEMA, mais recentemente passou a incrementar sua importncia no contexto da gesto
ambiental municipal, de modo a possibilitar o conseqente e efetivo fortalecimento da
mesma.
De maneira geral, o FMMA facilitou a percepo da sociedade sobre a lgica da
gesto ambiental, clareando mecanismos e canais diretos para a participao e controle
social, no conhecimento e nas decises sobre o meio ambiente local.
Outro fato de destacada importncia na existncia de um FMMA, a possibilidade
do mesmo promover a visibilidade institucional perseguida pelos demais atores presentes
no cenrio ambiental municipal, sejam eles da iniciativa pblica ou privada, notadamente na
destinao de recursos para projetos socioambientais aprovados atravs do CONDEMA, em
parceria pblico-privada.
126
EXPERINCIAS NA CAPTAO DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
Em relao aplicao dos recursos do FMMA, temos que complementarmente
aos parmetros legais pertinentes, a lei do SISMMAM defniu que os recursos devero ser
aplicados em:
aes, pro[etos e estudos para a melhorla do melo amblente de 1olnvllle,
nanclamento de programas e pro[etos socloamblentals para orgaos munlclpals
que compem o SISMMAM e ONGs, atravs de edital aprovado pelo CONDEMA,
prioritariamente para:
I. Educao Ambiental e mobilizao comunitria.
II. Manejo, recuperao de mata ciliar e reforestamento.
III. Aes de revitalizao de bacias hidrogrfcas.
Do exposto, sem dvida, podemos afrmar que a existncia e a efetividade operacional
de um FMMA, atuando em conjunto com o rgo gestor, e um Conselho Municipal de
Meio Ambiente atuante, formam estrutura de fundamental importncia estratgica no
fortalecimento da gesto ambiental municipal.
Esse fortalecimento ocorre, entre outros aspectos, atravs da viabilizao de captao
de recursos especfcos para fnanciar o meio ambiente, e na promoo de maior participao
e controle social nas aes de gesto. Isso contribui sobremaneira para a implementao de
projetos e aes socioambientais, e, por conseqncia, ajuda a consolidar a Poltica Municipal
de Meio Ambiente, focada na melhoria das condies ambientais e da qualidade de vida das
pessoas.
Este captulo apresenta as etapas legais e administrativas vencidas na consolidao e
ativao fnanceira do Fundo nico do Meio Ambiente de Natal.
CAPTULO 14
FUNDO NICO DE MEIO AMBIENTE
DO MUNICPIO DE NATAL (FUNAM):
PERSPECTIVA ADMINISTRATIVA E
FINANCEIRA
128
EXPERINCIAS NA CAPTAO DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
FUNDO NICO DE MEIO AMBIENTE DO MUNICPIO DE NATAL (FUNAM): PERSPECTIVA
ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA
Ana Mriam Machado da Silva Freitas
1

Josivan Cardoso Moreno
2

Maria Geneania da Silva Barreto
3

Vnia Maria D. Mendes de Farias
4

1. Aes administrativas e fnanceiras para a estruturao do Fundo nico de
Meio Ambiente do Municpio do Natal (FUNAM)
1.1 Fundo nico de Meio Ambiente do Municpio do Natal
Em conformidade com a o art. 55, inciso IV, da Lei Orgnica do Municpio de Natal,
o Fundo nico do Meio Ambiente (FUNAM), criado pela Lei 4.100, de 19 de junho de 1992
que dispe sobre o Cdigo do Meio Ambiente do Municpio de Natal , foi regulamentado
atravs do Decreto 7.560, de 11 de janeiro de 2005, e publicado em 12 de maio de 2005 no
Dirio Ofcial.
Atualmente, o FUNAM gerenciado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente
e Urbanismo (SEMURB). Os recursos fnanceiros so provenientes das receitas de dotao
constantes do oramento do Municpio, arrecadadas atravs das cobranas dos processos de
licenciamento ambiental; tambm podem ser incorporadas receitas resultantes de convnios,
contratos e acordos celebrados entre o Municpio e instituies pblicas e privadas; de receitas
resultantes de doaes; de rendimentos que venham auferir remuneraes decorrentes de
aplicaes do seu patrimnio, inclusive aplicaes fnanceiras; de transferncias da Unio, do
estado ou de outras entidades pblicas, e de quaisquer outros recursos ou rendas que lhe
sejam destinados. Esses recursos devem ser investidos nas linhas de aplicao j defnidas:
desenvolvimento cientfco, tecnolgico, de apoio editorial e de educao ambiental.
1.2 Participao na Capacitao para Fortalecimento de Fundos Socioambientais
Pblicos: os resultados e avanos alcanados e os desafos
A participao do FUNAM na Capacitao para Fortalecimento de Fundos
Socioambientais Pblicos ocorreu atravs do Edital 004/2005. A SEMURB, atravs do
Departamento Administrativo e Financeiro (DAF) e do Departamento de Planejamento
1 Secretria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo de Natal.
2 Representante da OSCIP Gente Feliz.
3 Chefe do Departamento Administrativo e Financeiro.
4 Assessora tcnica.
129
FUNDO NICO DE MEIO AMBIENTE DO MUNICPIO DO NATAL (FUNAM)...
Urbanstico e Ambiental (DPUA) por meio do Setor de Educao Ambiental (SEA) , props
o Projeto de Fortalecimento do FUNAM. O projeto aprovado estabeleceu a participao de
trs tcnicos, sendo dois do poder pblico e um da sociedade civil.
No momento atual, o FUNAM est organizando a sua estrutura administrativa; as
propostas de regimento interno e o lanamento de editais devero ocorrer ainda em 2008.
Como produtos dessa capacitao, iniciada em dezembro de 2005, tivemos os
seguintes avanos e prticas de sucesso:
|ntegraao da SLMUP8 com o Conselho Munlclpal de Plane[amento Urbano e
Meio Ambiente (CONPLAM).
Soclallzaao da proposta de fortaleclmento do PUNAM, para toda a equlpe da
SEMURB e para os Conselheiros do CONPLAM.
Malor dedlcaao e comprometlmento da SLMUP8 e do CONPLAM, quando do
gerenciamento do FUNAM.
Parcerla com lnstltules nao-governamentals (Horto Plorestal Parque do
Pitimbu e OSCIP Gente Feliz) para a gesto dos recursos do FUNAM e das linhas
de aplicaes.
Alocaao de recurso nancelro, no oramento de 2007, vlsando futura abertura
de edital para o desenvolvimento de projetos na rea de educao ambiental.
Partlclpaao no Programa Naclonal de Capacltaao de Gestores Amblentals
e Conselheiros do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), realizando
ofcinas de Estruturao de Fundos Socioambientais Pblicos para Municpios do
Estado do Rio Grande do Norte.
Grandes desafos ainda esto para serem alcanados, dentre os quais e
prioritariamente, podemos destacar:
Lstruturaao da SLMUP8 para um otlmo gerenclamento do PUNAM.
Apresentaao e lnstltulao do reglmento lnterno proposto para o PUNAM.
Lanamento do l Ldltal para pro[etos de Lducaao Amblental em 2008.
1.3 Aes administrativas e fnanceiras
A criao do FUNAM, em 19 de junho de 1992, pelo Cdigo de Meio Ambiente de
Natal, foi um grande avano na estrutura administrativa ambiental no municpio. Entretanto,
durante os 13 primeiros anos aps sua criao o FUNAM no desenvolveu suas atividades de
forma efetiva, o que gerou grandes perdas na busca de aes que deveriam ter sido realizadas
para efetivar, estruturar e adquirir experincias de funcionamento desse instrumento to
importante de aporte de recursos para a rea ambiental.
130
EXPERINCIAS NA CAPTAO DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
A partir de 2005, aps o decreto de regulamentao, j mencionado acima,
comearam as aes para dar incio ao processo de funcionamento, levando ao
conhecimento pblico, buscando a participao social e, conseqentemente, obtendo
uma maior ateno da administrao pblica para o gerenciamento do FUNAM.
As aes para tornar o FUNAM uma realidade s aconteceram porque existe um
grande apoio da atual Administrao Municipal, em termos tcnicos e fnanceiros. No
mbito dessas aes, alm do apoio logstico e fnanceiro, vale tambm destacar a atuao
dos tcnicos comprometidos com o programa de aes do fundo, contribuindo para o
fortalecimento geral dos fundos socioambientais pblicos.
Entre as vrias aes ligadas ao FUNAM que o Poder Executivo e os seus rgos vm
desenvolvendo, importante relatar a articulao daquelas que possibilitaram a utilizao
dos recursos aportados no Fundo.
No ano de 2004, diante da preocupao com a efetivao do FUNAM, a SEMURB,
em face do planejamento oramentrio anual municipal para o ano de 2005, inseriu uma
unidade executora Fundo nico de Meio Ambiente do Municpio do Natal (FUNAM) , com
seu devido plano de aplicao. Esta insero foi o marco principal para iniciar o processo de
ativao fnanceira do Fundo, tendo em vista a sua regulamentao para 2005.
Paralelamente ao processo de publicao do decreto de regulamentao, foi feita
uma anlise das receitas j arrecadadas pela Secretaria, e que seriam passveis de serem
alocadas na unidade executora FUNAM. Estas receitas se iniciaram com licenas ambientais,
multas, licenas de publicidade, e utilizao de rea de domnio pblico. Todas elas tiveram
base legal de destinao, de acordo com a lei de criao do Fundo.
Posteriormente, abriu-se uma conta bancria especfca, gerenciada pela SEMURB,
na qual o titular da Secretaria, em sintonia com as deliberaes do CONPLAM e de acordo
com as normas gerais da administrao fnanceira do municpio, avalia e ordena o uso dos
recursos alocados.
O processo de incorporao dos recursos destinados ao FUNAM realizado de
acordo com os critrios administrativos e fnanceiros do municpio, a saber: identifcado
o depsito na conta, d-se cincia Secretaria Municipal de Planejamento, Oramento e
Finanas, que toma as devidas providncias para incorpor-lo ao oramento municipal,
previamente elaborado, e de acordo com o plano de aplicao.
Com aes de gerenciamento relativamente recentes, porm seguras e planejadas
na efetivao do uso de recursos j inseridos no FUNAM em 2005 para planos, programas
131
FUNDO NICO DE MEIO AMBIENTE DO MUNICPIO DO NATAL (FUNAM)...
e projetos na rea ambiental , a Administrao Municipal intensifcou o investimento, por
meio de recursos prprios que buscam fortalecer as aes e atividades na rea ambiental.
Atualmente, investem-se os recursos do FUNAM de acordo com o planejamento
oramentrio municipal anual, cuja elaborao realizada pelos diversos tcnicos da
Secretaria, bem como pela anlise do CONPLAM. At o fnal de 2008, espera-se que haja o
primeiro edital do FUNAM para o apoio a projetos de educao ambiental no municpio,
seguindo as orientaes recebidas no Curso de Capacitao para Fortalecimento de Fundos
Socioambientais Pblicos.
O captulo mostra o processo de consolidao do Fundo Conquistense de Apoio ao
Meio Ambiente (FAM), a determinao de aproximar a sociedade de sua gesto e os
resultados na captao de recursos.
CAPTULO 15
VITRIA DA CONQUISTA E A EXPERINCIA
DO FUNDO CONQUISTENSE DE APOIO AO
MEIO AMBIENTE (FAM)
134
EXPERINCIAS NA CAPTAO DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
VITRIA DA CONQUISTA E A EXPERINCIA DO FUNDO CONQUISTENSE DE APOIO AO
MEIO AMBIENTE (FAM)
Iragildo Silva Pereira
1
Marcondes Souza Barbosa
2
Maurcio Sena Santos
3
Ricardo Santos Marques
4
A defesa do meio ambiente uma atribuio conferida a todos: organizaes
ambientalistas, sindicatos, associaes, empreendedores e governos, entre outros atores
e organismos sociais ou aes. Somados, transformam-se numa extensa rede de relaes,
refetindo positivamente na interao entre o Estado e a sociedade.
Com esse entendimento, o Fundo Conquistense de Apoio ao Meio Ambiente (FAM)
voltou-se para a articulao social, com a fnalidade de estabelecer um liame entre agente
fnanciador e comunidade, buscando fortalecer a participao da coletividade no somente
na execuo de projetos, mas, tambm, no controle social e na captao de recursos.
Quando participou, em 2005, do Projeto de Fortalecimento de Fundos
Socioambientais, promovido pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), o FAM existia
apenas legalmente. Mas as aes s vieram a ser efetivadas depois de sua estruturao.
A metodologia adotada para a participao coletiva em defesa do meio ambiente
foi uma necessidade identifcada atravs do processo de capacitao pelo qual passaram os
tcnicos do FAM. Soma-se, nesse aspecto, a necessidade da informao para o estabelecimento
da interao entre as diversas vertentes sociais, na busca da coletivizao do conhecimento
como suporte necessrio para as tomadas de decises.
Entendemos que essa busca de interao com a comunidade fundamental,
por ser um dos elementos que contribuem para o cumprimento das obrigaes do ente
administrativo.
O chamamento realizado atravs de reunies pontuais, associado posteriormente a
eventos mais amplos, focando segmentos sociais especfcos como prefeituras, estudantes,
conselhos e entidades de classe , fortalecem a relao entre o poder pblico e a sociedade.
1 Gerente de Estudos, Viabilizao de Projetos e Promoo da Secretaria Municipal do Meio Ambiente. gildopereira@hotmail.com
2 Secretrio Executivo do FAM. mgrandimyr@hotmail.com.br
3 Assistente administrativo da Secretaria Municipal do Meio Ambiente. senamauricio@hotmail.com
4 Secretrio Municipal do Meio Ambiente. admricardomarques@gmail.com
135
VITRIA DA CONQUISTA E A EXPERINCIA DO FUNDO CONQUISTENSE DE APOIO AO MEIO AMBIENTE (FAM)
Assim, as reunies realizadas com parceiros estratgicos, como o Ministrio Pblico
e o setor empresarial, estabelecem planos de ao e de mobilizao, culminando com o
retorno prtico da captao de recursos, pois essas entidades possuem laos estreitos com
a sociedade e infuenciam de maneira determinante no aporte de recursos. A relao com o
Ministrio Pblico, por exemplo, propiciou nova forma de arrecadao, oriunda de prestao
pecuniria, proveniente dos casos julgados e executados pelo Juizado Especial Criminal.
Numa outra ponta, a capilaridade da informao, suscitada por um cronograma de
atividades cuja meta envolver um maior nmero de pessoas, torna a idia de investimento
ambiental muito mais palpvel. Torna-se de fundamental importncia o estabelecimento de
uma agenda de eventos, como seminrios, palestras, reunies ampliadas, de forma a manter
na pauta cotidiana dos indivduos o pensamento e a simpatia pelas aes concernentes ao
meio ambiente.
Os eventos realizados pelo FAM, a exemplo do ocorrido no transcorrer do segundo
semestre de 2007 o Seminrio Regional de Fundos Socioambientais, cujo objetivo foi a
regionalizao do tema com outros governos municipais, em setembro; e o Seminrio de
Polticas Pblicas Socioambientais, em novembro serviram como base para a capilarizao,
no somente dos temas ligados gesto de recursos, mas, tambm, como elementos de
aproximao com outros segmentos sociais.
Esses eventos, associados ao lanamento de portal na rede mundial de computadores
(internet) e ao lanamento da Revista do FAM, assumiram um papel pedaggico, buscando
contribuir para a formao da conscincia ecolgica na comunidade, educando-a na medida
em que o cidado envolvido passe a agir na proteo do bem ambiental.
Como resultado prtico, podemos citar o convnio frmado entre o municpio de
Vitria da Conquista e a Companhia de Eletricidade da Bahia (Coelba), que estabeleceu
um repasse de recursos fnanceiros no valor de R$ 72.000,00, destinados a um projeto de
arborizao urbana, garantindo o plantio de 2.100 mudas de espcies nativas, ao resultante
de uma demanda apresentada pela comunidade local.
Outras parcerias empresariais esto acontecendo, dentro da perspectiva de que o
setor pblico pode e deve ser parceiro do setor produtivo, em busca de um interesse comum:
a preservao do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida da populao.
A sinergia entre os diversos atores sociais, provocada por aes coletivas e individuais,
ganha, nesse sentido, dimenses mais favorveis quando o ente administrativo passa a
cumprir a sua funo de modo a propiciar aos interessados todos os mecanismos necessrios
aos investimentos em projetos socioambientais.
Este captulo mostra o processo de aperfeioamento de instrumentos e mecanismos
operacionais do FEMA-So Paulo, e o caminho percorrido at a captao de mais de
R$ 30 milhes coma negociao de crditos de carbono.
CAPTULO 16
FUNDO ESPECIAL DO MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
DO MUNICPIO DE SO PAULO FEMA
- A IMPORTNCIA E AS POSSIBILIDADES
DE NOVAS CAPTAES DE RECURSOS
PARA OS FUNDOS SOCIOAMBIENTAIS
138
EXPERINCIAS NA CAPTAO DE RECURSOS PARA A GESTO AMBIENTAL PBLICA
FEMA - FUNDO ESPECIAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
DO MUNICPIO DE SO PAULO: A IMPORTNCIA E AS POSSIBILIDADES DE NOVAS
CAPTAES DE RECURSOS PARA OS FUNDOS SOCIOAMBIENTAIS
Rubens Borges
1
Com a participao no processo de Capacitao para Constituio e Fortalecimento
de Fundos Socioambientais Pblicos, promovido pelo Fundo Nacional do Meio Ambiente
(FNMA), o FEMA passou a contar com apoio tanto fnanceiro quanto tcnico, o que possibilitou
o aperfeioamento de seus instrumentos e mecanismos de operao, como a formulao
de proposta de reviso de seu Regulamento, a reformulao do processo de elaborao de
editais e de habilitao de proponentes, a introduo de novos critrios de avaliao de
projetos, a criao de novo Modelo para Apresentao de Projetos e de Ficha de Avaliao
de Projetos
2
.
O lanamento e a execuo de editais, que j somam cinco, tm sido a experincia
mestra para o fortalecimento e aprimoramento do FEMA. A integrao dos tcnicos da
Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) nesse processo, atravs de sua participao
na elaborao de editais e na composio das Comisses de Avaliao Tcnica, de
Acompanhamento de Projetos e de Prestao de Contas, caracteriza-se como uma prtica de
sucesso pelos resultados obtidos e, principalmente, pelo envolvimento de grande parte da
instituio com o Fundo.
As realizaes do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel,
no entanto, no se limitam aplicao de recursos em projetos especiais. Para que um fundo
possa fnanciar, ele deve ter uma capacidade de captao de recursos compatvel com o
volume de fnanciamentos pretendidos. Isso no signifca que os fundos devam ter em conta
valores muito acima de sua capacidade de fnanciamento, pois, nesse caso, podemos concluir
que h falhas no funcionamento do fundo, e este deve ser revisto. Porm, os fundos devem
ter capacidade sufciente de captao, de forma a viabilizar o fnanciamento de projetos
ambientais que se refitam na melhoria da qualidade de vida da populao.
No caso de So Paulo, a legislao defne as fontes de captao de recursos, que
compreendem: dotaes oramentrias; crditos adicionais suplementares; produto de
multas impostas por infraes legislao ambiental; doaes de pessoas fsicas ou jurdicas;
doaes de entidades internacionais; valores advindos de acordos, contratos, consrcios,
convnios, termos de cooperao e outras modalidades de ajuste; preos pblicos cobrados
1 Secretrio Executivo do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (FEMA-SP).
2 TOSIN, Mara Eliana; BORGES, Rubens; COSTA, Srgio Rogrio Cesrio. Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sus-
tentvel de So Paulo/SP (FEMA-So Paulo). In: TATAGIBA, Fernando C. P. ; LEME, Taciana Neto (Coord.). O fortalecimento de fundos
ambientais: experincias e perspectivas. Braslia: Fundo Nacional do Meio Ambiente, Ministrio do Meio Ambiente, 2007. (Financia-
mento e Fomento Ambiental no Brasil, 1).
139
FUNDO ESPECIAL DO MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DO MUNICPIO DE SO PAULO FEMA...
pela anlise de projetos ambientais e informaes requeridas ao cadastro do banco de
dados da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente; rendimentos de aplicaes
fnanceiras de seu prprio patrimnio; indenizaes decorrentes de cobranas judiciais;
ressarcimentos devidos por fora de Termos de Compromissos Ambientais ou Termos de
Ajustamento de Conduta; valores recebidos por utilizao de reas sob a administrao da
Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente; compensaes fnanceiras em razo de
restries sofridas por instituio de espaos territoriais especialmente protegidos por fora
de legislao federal ou estadual; recursos provenientes de repasses ao Municpio, previstos
em legislao de proteo ambiental; recursos hdricos e saneamento; e outros recursos que
lhe forem destinados.
Apesar desse rol de possibilidades de captao, surgem a cada dia novas
oportunidades, e a legislao fca impedida de prev-las diante do desconhecimento da
gama de variantes possveis.
A mais recente possibilidade de captao de recursos para o FEMA ocorreu em
26/09/2007, por ocasio de 1 Leilo de Crditos de Carbono, realizado pela Bolsa Mercantil
e de Futuros BM&F de So Paulo o primeiro leilo de crditos de carbono realizado por um
rgo pblico no Brasil.
O projeto que originou os crditos de carbono foi o aproveitamento para a gerao
de energia de gs metano originado no Aterro Sanitrio Bandeirantes. O resultado do leilo
foi a captao de mais de 34 milhes de reais, obtidos pela venda de 808.450 crditos de
carbono do munlciplo. O lote fol arrematado pelo Portls 8ank Nv/SA, da Holanda, que pagou
16,20 euros por tonelada de carbono equivalente, o que representou um gio de 27,5% sobre
o preo mnimo de 12,70 euros, que havia sido fxado pela Prefeitura.
Conforme deliberao do Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel (CONFEMA), os recursos obtidos pelo leilo devero ser
aplicados em projetos ambientais na prpria regio onde se localiza o aterro, tendo em vista
que a populao do entorno a mais prejudicada por sua operao.
Podemos destacar ainda a possibilidade de obteno de recursos provenientes de
doaes, do ICMS Ecolgico e do IR Ecolgico, sendo que este ltimo encontra-se em fase de
votao do projeto de lei.
Alm da procura por novas fontes de recursos pelo FEMA, a Secretaria Municipal do
Verde e do Meio Ambiente encaminhou proposta oramentria para o exerccio de 2008,
ampliando a dotao oramentria de R$ 2.700.000,00 para R$ 11.000.000,00. Ressaltamos
que esses valores ainda se encontram em fase de votao na Cmara Municipal, podendo
sofrer alteraes por ocasio da aprovao do novo oramento.
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