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y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION
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ANALISIS
DE POLITICAS PUBLICAS
y EFICACIA
DE LA ADMINISTRACION
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
MADRID
1992
Coleccin: ESTUDIOS
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Primera edicin: Julio 1989
Primera reimpresin: Marzo 1992
Edita:
MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS
Secretara General Tcnica
Instituto Nacional de Administracin Pblica
NIPO: 329-92-003-7
ISBN: 84-7088-611-8
Depsito Legal: M 9109/1992
Grficas Ancora, S. A.
Sebastin Gmez, S - 6? e - 28026 Madrid
SUMARIO
Pginas
A MODO DE INTRODUCCiN ................................... 9
ESTRUCTURA DEL TRABAJO ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
CONCLUSIONES? . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. RAZONES PARA UN CAMBIO DE PERSPECTIVA EN EL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACiN PUBLICA. EL ANLISIS DE LAS POLiTICAS PBLI-
CAS:
1. Transformaciones del Estado. El dficit descriptivo 19
2. Cambios en el funciorrarniento de la Administracin
Pblica........................................... 22
3. Constitucin y polticas. . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . 27
4. Las vas de adaptacin al cambio . . . . . . . . . . 32
5. Un nuevo punto de partida. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . 39
11. DEFINICiN DEL PROBLEMA. RELEVANCIA PBLICA Y FORMACiN DE
LA AGENDA DE ACTUACiN DE LOS PODERES PBLICOS:
1. Supuesta objetividad de los problemas y dificultades
en su definicin 47
2. Vinculacin del problema con la solucin del mismo.. 50
3. Relevancia pblica de los problemas. . . . . . . . . . . . . . 52
4. Formacin de la agenda de actuacin de los poderes
pblicos ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
5. Anlisis del problema previo a la toma de decisiones. 60
111. ALTERNATIVAS DE ACTUACiN Y ANLISIS DE PROSPECTlVA. TOMA
DE DECISIONES Y FIJACiN DE OBJETIVOS:
1. Estudio de alternativas. Anlisis de prospectiva 67
2. Formas de realizar el anlisis de prospectiva 71
7
Pginas
3. Decisin pblica y poder poltico. Enfoques sobre la
toma de decisiones y su relacin con las polticas a
aplicar............................................ 75
4. Estudio de las decisiones . . . . . . . . . . . . . . 86
5. Diferentes aproximaciones a la fijacin de objetivos.. 90
6. Otros elementos presentes en la toma de decisiones .. 97
IV. LA PUESTA EN PRACTICA DE LAS POlTICAS PBLICAS:
1. Antecedentes tericos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
2. Modelos analticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
3. Otros problemas de la fase implementadora. El
concepto de policv network y las relaciones inter-
gubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
V. EL PAPEL DE LA BUROCRACIA EN EL PROCESO DE DETERMINACiN E
IMPLEMENTACiN DE LAS POlTICAS PBLICAS:
1. Las burocracias maquinales y el concepto de discre-
cionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
2. El control de la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
3. Los recursos de la burocracia y las polticas pblicas. 130
4. Burocracia e implementacin 132
5. La influencia de la burocracia. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . 135
VI. EVALUACIN DE POlTICAS PBLICAS:
1. Perspectivas de anlisis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
2. Objetivos de la evaluacin. Tipos y mtodos de
evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
3. Intereses presentes en el proceso evaluador... .. .. 149
4. Utilidad de la evaluacin . . . . . . . . . . . 154
5. Protagonistas de la evaluacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
VII. SUCESiN y TERMINACiN DE POlTICAS:
1. Supuestos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
2. Problemas que se plantean . . . . . . . . . . . . . 167
3. Vas y factores de resolucin 168
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
Parte I 175
Parte" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Parte 111 . . . . . . . 178
Parte IV 180
Parte V 182
Parte VI 183
Parte VII 184
8
/.J
A MODO DE INTRODUCCION
Se han escrito pginas y ms pginas sobre los efectos que la
llamada crisis de los setenta y sus flecos han tenido en todo
el mundo y, en especial, en los pases occidentales avanzados.
No quisiramos aadir ms lea al fuego, Quisiramos slo
constatar como, con tantas otras cosas que se han llevado los
nuevos vientos, nos hemos quedado sin buena parte de las
legitimidades y recetas que las democracias occidentales lucan
orgullosas en aquellos ya lejanos aos 60. En los agnicos 80 se
postula adaptabilidad al cambio, imaginacin y capacidad de
innovacin de los poderes pblicos ante una sociedad que ha
aprendido, con fuertes prdidas y dificultades evidentes, a
moverse en los nuevos parmetros.
La democracia es un tipo de rgimen poltico que, dejando al
margen explicaciones institucionalistas, permite el perfecciona-
miento constante del sistema gracias a los recursos plurales de
que dispone y gracias tambin a los mecanismos correctores que
incorpora. A medida que la democracia se ha ido consolidando,
se ha hecho ms complejo su funcionamiento, apareciendo ms
actores, grupos y colectivos que reclaman su parte en los
mecanismos de decisin y en los resultados de la accin de los
poderes pblicos. y ha variado as el norte de esa imprescindible
y constante necesidad de perfeccionamiento.
Se ha roto la unidad formal del sistema, basada en
'
una
legitimidad que haca aparecer como correspondiente a la
salvaguardia del inters pblico general las acciones puntuales de
uno u otro servicio de la Administracin. Las racionalidades de
cada uno de los sujetos que participan en la accin pblica,
incluidos los mismo polticos o funcionarios, son distintas, como
9
distintos son los recursos de que disponen y distintos los
resultados de su iniciativa.
La legitimidad de la accin de los poderes pblicos se basa
hoy ms en su capacidad de dar respuesta a las demandas de los
sectores implicados en sus mbitos de actuacin que en su
terica legitimidad ideolgica o constitucional.
Si ello es as, quiere decir que el centro de atencin se ha ido
desplazando de la legitimidad formal de la actuacin de los
poderes pblicos, que es importante pero que bsicamente slo
garantiza su posterior control judicial, a la capacidad de saciar
las demandas que de manera creciente se le dirigen desde todos
los sectores y esferas de la sociedad. El acento deber situarse,
pues, en la mejora de esa capacidad, que, en ltima instancia,
garantizar, dar legitimidad a la accin de gobierno.
A ese panorama le debemos yuxtaponer la difuminacin cre-
ciente entre aquello que es privado de lo que es pblico, provoca-
da por factores tan diversos como la prdida de valor del concepto
de servicio pblico, o por la imposibilidad de continuar asumiendo
el crecimiento del sector pblico en momentos de restricciones
financieras. Tendremos as otra de las razones que obligan a los
poderes pblicos a interesarse por todas aquellas tcnicas que le
permitan mantener un control sobre los resultados de las
acciones concertadas con el sector privado, cuando ya no basta
el asegurar la legalidad formal de su proceso de contratacin.
Si lo hasta aqu esquemticamente expuesto resulta plausible,
deberemos preguntarnos con qu instrumentos, con qu tcnicas
podemos abordar el estudio de la accin de los poderes pblicos
para averiguar por qu se ha escogido tal problema como
prioritario, cules son los objetivos que se persiguen, cul es el
camino de puesta en prctica y su efectividad, y finalmente,
cules son los resultados de esa accin administrativa, para
acabar preguntndonos si vala la pena el esfuerzo desarrollado.
y todo ello con un afn que supere la preocupacin por la
legalidad contable o procedimental. La variable independiente
que nos deber interesar conocer y analizar ser la poltica
pblica diseada, puesta en prctica y juzgada en sus resultados
por propios y extraos, mientras que tendrn consideracin de
10
variables dependientes el resto de variables sociales o institucio-
nales.
El anlisis de las polticas pblicas ha surgido con fuerza para
responder a esas preocupaciones, y despus de su primer desa-
rrollo en Estados Unidos ha ido ampliando su campo de
influencia y su operatividad en el continente europeo. En nuestro
pas, el tema no resulta nuevo entre aquellos que se dedican
precisamente a la elaboracin e implementacin de los programas
de actuacin de los poderes pblicos. Pero s debe reconocerse
que ha faltado hasta ahora un enfoque de este tipo entre los
sectores dedicados a la reflexin e investigacin sobre la
Administracin Pblica y sus productos. Ha existido y existe una
mayor preocupacin por consideraciones estrictamente jurdicas
(de gran desarrollo en los momentos fundacionales de nuestro
nuevo estado democrtico) o poltico-institucionales (tambin
explicables por la novedad de nuestras instituciones polticas y
de nuestro sistema representativo). Mientras, otros aspectos se
desdeaban o ignoraban, hasta hace poco tiempo, considerndo-
los, a veces, peligrosamente tecnocrticos.
Las pginas que siguen surgen, pues, con la preocupacin de
favorecer un cierto cambio de cultura administrativa en nuestro
pas, sintonizando con lo que parecen preocupaciones sociales
sobre los productos de la administracin, sobre la necesidad de
ofrecer un mejor servicio al cliente de esa administracin y
con el estricto objetivo de ofrecer una descripcin de lo que en
otros pases es ya prctica habitual en el seno de la Administracin
Pblica y objeto de debate cientfico.
El trabajo tiene, pues, pretensiones de novedad, al menos en
la perspectiva de enfocar los problemas de la Administracin
Pblica y sus actividades. Y, como tal novedad, presenta los
lgicos desequilibrios de tratamiento y de poco enraizamiento o
territorialidad en relacin. con nuestra realidad. A pesar de ello,
los temas que destapa y las pistas que proporciona pueden
contrapesar los defectos mencionados y la falta de una reflexin
ms espaola que esperemos en poco tiempo pueda darse.
En ~ s t e sentido, las aportaciones de autores espaoles de
los que se hace mencin en la bibliografa de nuestro trabajo
11
demuestran que la preocupacin por el tema existe desde hace
tiempo. Esperemos que contribuyamos entre todos a que se
extienda el campo de reflexin y anlisis sobre la realidad
administrativa de nuestro pas, contribuyendo a la mejora de su
funcionamiento y prestaciones.
12
ESTRUCTURA DEL TRABAJO
-\
En primer lugar se abordan, en forma discursiva, las razones i
que impulsan a cambiar el enfoque de los estudios sobre la
Administracin Pblica, desde una perspectiva ms centrada en
la legitimidad y legalidad de su actuacin a una perspectiva ms
centrada en los resultados de esa actuacin y de las tcnicas o
anlisis que permitan mejorarla. Se hace, en ese apartado, un,
amplio repaso de la literatura ms importante aparecida en los
ltimos aos sobre el tema, y se postula la necesidad de abrirse
a la nueva perspectiva de anlisis que bajo el rtulo de public
policy viene desarrollndose desde hace tiempo y de forma
fructfera en otros pases.
El nuevo enfoque que se propone podra hacer ms real" el
trabajo descriptivo de nuestra realidad poltico-administrativa,
facilitando el seguimiento de los procesos de elaboracin y
desarrollo de los programas de actuacin pblica, y el entramado
de actores que intentan influir en los mismos. Pero tambin en el
terreno prescriptivo las aportaciones pueden ser tiles utilizando
el aparato instrumental que se describe. No resulta difcil
constatar en medios pblicos y privados una autntica obsesin
por hacer ms eficaz y eficiente la gestin de las administraciones
pblicas. Pero el nico campo en el que, hasta ahora, aparecen
recursos humanos y tcnicos para asesorar y contribuir a ese
esfuerzo de mejora es el de las escuelas de negocios y las
compaas dedicadas al consulting del sector privado.
Ahora bien, como resulta notorio, la realidad de la Adminis-
tracin Pblica, su tradicin, su organizacin burocrtico-legal,
sus dependencias polticas o la falta de indicadores fiables de
13
gestin comparables a los de la cuenta de resultados en el sector
privado hacen muy difcil la aplicacin generalizada de tcnicas
procedentes del rnanaqernent privado al mundo de la Adminis-
tracin Pblica. En este sentido, la perspectiva de trabajo que
abre la escuela del anlisis de las polticas pblicas puede
resultar prometedor al combinar una mentalidad de mejora de la
gestin, con una plena conciencia de las particularidades
propias del sector pblico.
Con la parte 11 se abre el que podramos considerar proceso de
anlisis de las polticas (ver Cuadro Introductorio). El primer paso
sera la definicin del problema que puede desencadenar la
puesta en marcha de una poltica pblica. Se intenta dejar de
lado una consideracin meramente objetivista del proceso de
deteccin de los problemas y se postula una visin de los
mismos ms ligada a las soluciones que generan. Se hace
alusin al complicado proceso que puede transformar una
determinada situacin problemtica en un tema de relevancia
pblica y se enumeran los factores que influyen en la posible
inclusin del mismo en la agenda o programa general de
actuacin de los poderes pblicos.
Finalmente, por lo que hace a este apartado, se proponen
diferentes cuestiones que pueden ser relevantes en el momento
de plantearse la consideracin por parte de los poderes pblicos
de un cierto tema y de la solucin a tomar, en una perspectiva de
soporte a los decisores pblicos.
La tercera parte del trabajo se dedica al estudio de las
alternativas de accin posibles, la fijacin de objetivos y la toma
de decisiones. En primer lugar se revisan las tcnicas de anlisis
de prospectiva que se pueden utilizar al e f e c ~ o de prever las
posibles consecuencias de cada alternativa.
Posteriormente se dedica una especial atencin a la proble-
mtica de la toma de decisiones, analizando las diferentes
perspectivas posibles y la relacin entre decisiones y polticas a
,
seguir. Se propone, asimismo, una cierta aproximacin al
estudio de las decisiones, con efectos no meramente descriptivos
sino tambin prescriptivos. Finalmente se sealan determinadas
tcnicas que pueden permitir una mejor determinacin de
objetivos, apuntando el instrumental tcnico que se viene
utilizando al respecto.
14
CUADRO,
INTRODUCTORIO
Decisin
I
Esquema de anlisis de polticas pblicas.
Fuente: DUNN, W., 1981, Publie policv analysis.
Englewood Cliffs (N.J.). Prentice Hall.
En el apartado cuarto, la atencin se concentra en el estudio
de la puesta en prctica (o implementacin) de las polticas
pblicas y los problemas que presenta.
Despus de presentar los estudios tericos que iniciaron ese
campo de estudio, se plantean los modelos tericos con que se
puede abordar el complejo mundo de la implementacin, se
procede a sealar las ltimas aportaciones o preocupaciones en
este campo, con referencias a conceptos como policy netwok o
el tema de las relaciones intergubernamentales. Siguen despus
unas breves notas sobre el papel de la burocracia en la
determinacin e implementacin de las polticas pblicas.
15
El apartado sexto se dedica a un tema que est despertando
una creciente atencin en todo el mundo y cuyos ecos se
empiezan a dejar sentir entre nosostros. Cules han sido los
resultados de la actuacin administrativa?, qu relacin tienen
esos resultados con los objetivos que se haban planteado al
disear esa poltica?, con qu estndares se pueden valorar
esos resultados? Este tipo de preguntas son a las que intenta
responder la perspectiva evaluadora de la accin de los poderes
pblicos que se describe someramente en este apartado.
Se enumeran los diferentes tipos de evaluacin en relacin a
la preocupacin que la origina y se estudian los intereses pre-
sentes en el proceso evaluador y su influencia en el mismo.
Es importante destacar tambin cul puede ser la utilidad de
los anlisis de evaluacin, dada la tendencia a ignorar o a utilizar
en sentido partidista el tipo de informacin que generan sus
conclusiones. Finalmente se dedica un cierto espacio a analizar
quines pueden ser los mejores protagonistas de la evaluacin,
distinguiendo entre evaluaciones conducidas desde dentro de
la organizacin de aquellas confiadas a expertos externos.
La ltima parte del estudio se concentra en un campo al que
no se han dedicado muchos estudios, pero que parece de
indudable inters. Si cada vez se valora ms la capacidad de
innovacin de los poderes pblicos para enfrentarse a las nuevas
realidades, ello obliga, si no quiere caerse en el ms puro
incrementalismo administrativo, a plantearse la necesidad de
terminar o reestructurar las polticas y programas de actuacin
que se vienen desarrollando.
La sucesin o terminacin de polticas resulta, desde este
punto de vista, un tema clave, en momentos de restricciones y
recortes financieros, y un tema de especial impacto en la
estructura administrativa, dada la tendencia al continuismo y la
resistencia al cambio de toda organizacin burocrtica.
16
CONCLUSIONES?
No existe, en el trabajo que aqu presentamos, un apartado
dedicado a las conclusiones. Difcilmente podra existir tal
apartado eh un estudio que pretende ser meramente introductorio
de un campo en que las publicaciones se cuentan por centenares
y donde cada uno de sus mismos apartados abre, en otros pases
con mayor tradicin en el tema, un campo de especializacin
propio.
No podemos, a pesar de ello, dejar de sealar algunos ele-
mentos que pueden ser relevantes:
El anlisis de polticas pblicas parece constituir un buen
camino para plantearse la mejora en el funcionamiento y
en las prestaciones de la Administracin Pblica. A pesar
de ello no puede pensarse que esta nueva perspectiva
genere un recetario o manual de soluciones que pueda
aplicarse con xito de manera generalizada.
La mayor fuerza de esa perspectiva de anlisis reside en
su necesaria contextualizacin, de tal manera que difcil-
mente podrn asumirse como soluciones de validez
general aquellos elementos que se hallan detectado como
positivos en un particular proceso de intervencin de los
poderes pblicos.
La utilizacin de tal intrumental puede resultar muy
conveniente en el seguimiento de ciertas polticas pblicas
especialmente gravosas desde el punto de vista del gasto
pblico, y sobre las que se quiere tener ms informacin
sobre los resultados que se consiguen para valorar su
continuidad o reestructuracin.
17
.NALlSIS DE POLlTlCAS PUBLlCAS... -2
18
- A medida que exista una mayor prctica en la utilizacin
de tales tcnicas en nuestro pas, podr pensarse en sus
capacidades prescriptivas, de gran utilidad en anlisis de
impacto que. quieran no slo detectar los posibles efectos
de talo cual decisin en el entorno, o sus posibles costes,
sino tambin los efectos polticos que puden producir y
los apoyos u obstculos que puede encontrar su imple-
mentacin.
Falta an demostrar cmo las tcnicas que tanta utilidad
parecen haber demostrado en pases como Estados
Unidos o los del rea escandinava puedan tener en
contextos ms latinos, con tradiciones de mayor secre-
tismo en el proceso decisional, y con una presencia ms
camuflada de los intereses sociales. No obstante, la gran
fuerza que estn asumiendo este tipo de anlisis en
pases como Italia o Francia permite suponer que, si se
procede por caminos no mimticos, su fuerza puede ser
comparable a la adquirida en otros contextos.
No podemos tampoco imaginar que la introduccin de
estas tcnicas pueda suponer la suplantacin de la
capacidad decisional de quines estn constitucionalmente
legitimados para tomar decisiones. No se trata de ver a
polticos y analistas como elementos excluyentes. sino
como complementarios, entendiendo que de hecho el
analista slo puede intentar demostrar, segn sus capaci-
dades, cules pueden ser o cules han sido los efectos de
talo cual poltica.
Pero para hacer realidad muchos de los elementos hasta
aqu expuestos se debera potenciar e impulsar la realiza-
cin de estudios concretos sobre ciertas polticas o
programas de actuacin de los poderes pblicos en
Espaa, para as acercar ese "mundo ideal" que muchas
veces los estudiosos tendemos a imaginar con ese
"mundo real" que, precisamente, con tcnicas como las
aqu someramente presentadas se pretende analizar.
1. RAZONES PARA UN CAMBIO DE PERSPECTIVA EN EL
ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. EL ANALlSIS DE
LAS POLlTICAS PUBLICAS
1. Transformaciones del Estado. El dficit descriptivo
A pesar de las continuas referencias a las transformaciones
del Estado contemporneo, y a la superacin de la dicotoma
Estado-Sociedad, an mantenemos en pie buena parte del
paradigma estructural-funcional surgido del Estado liberal y
modificado por su posterior democratizacin. Se parta de la
hiptesis de que la sociedad era un conjunto de individuos
aislados, que se consideraban iguales ante la ley y cuyas
relaciones se basaban en reglas internas propias, no violables
por la actividad de los poderes pblicos. El orden econmico se
estableca automticamente por el mecanismo de la libre
concurrencia y siempre al margen de la actividad estatal,
entendida como meramente subsidiaria y garantizadora de unos
derechos naturales que la Constitucin se haba limitado a
reconocer. Esa radical separacin entre Estado y Sociedad ha
sido superada desde hace muchos aos por la misma crisis del
automatismo regulador de la economa del sistema liberal, por la
democratizacin de las instituciones representativas y la exigencia
de que la igualdad genrica ante la ley tuviera una plena
efectividad social y econmica.
El nuevo Estado, el Estado Social, se orienta, desde un punto
de vista axiolgico, hacia una sntesis de los valores de la
personalidad individual, tpicos del liberalismo, y de los valores
sociales en el sentido histrico concreto que el vocablo social
adquiere desde el segundo tercio del siglo XIX; y desde el punto
19
\
de vista ontolgico se sustenta en El criterio de que no es posible
pensar la existencia humana abstrada de sus condicionamientos
sociales. Bajo estos y otros supuestos, es un modelo de Estado
inspirado en la justicia social y, por tanto, en una ms justa
distribucin de los bienes econmicos y culturales. Es, pues, un
Estado que no se limita a salvaguardar un sistema supuestamente
autorregulado, sino que ha de ser el regulador decisivo del
sistema social y ha de asumir la obligacin de modificarlo a
travs de medidas directas o indirectas (GARCA PELAYO, 1977).
El Estado Social de Derecho resultara ser as la construccin
perfecta de la convivencia humana, la sntesis de dos contrarios
hasta entonces excluyentes: la libertad y la igualdad, esto es, el
resultado de la fusin de las dos corrientes que alimentaron el
pensamiento poltico occidental desde comienzos del siglo XIX:
liberalismo y democracia (GARCA COTARELO, 1986, p. 15).
Pero a pesar de esas profundas transformaciones se ha
mantenido en buena parte la manera de describir el sistema
poltico que se utilizaba en el Estado liberal. El sistema precisa
de unas funciones, leyes, normas de rango inferior, administracin
de justicia, etc., que son ejercidas por determinadas instituciones,
Parlamento, Gobierno, Poder Judicial. Este modelo actualmente
no corresponde a la realidad (quiz nunca ha correspondido a
ella). No puede abordarse el estudio del Estado democrtico
contemporneo, que tiene un nivel de gasto pblico del 35 al 60
por 100 del total del Producto Interior Bruto (segn pases), con
un instrumental analtico que poda resultar descriptivo del
llamado Estado gendarme. Se alude a la crisis de la institucin
parlamentaria, al excesivo poder de los ejecutivos en el proceso
legislativo, a la sobrecarga de la administracin de justicia y a la
aparicin de instancias de justicia privada, ala difuminacin de
las fronteras entre lo pblico y lo privado, pero en realidad se
est describiendo la falta de adecuacin entre la creciente
complejidad de la realidad poltica y los esquemas de anlisis al
uso. As en un reciente libro publicado en Italia sobre su sistema
poltico (PASQUINO, 1985) se cuestionan sobre la existencia de un
gobierno en aquel pas (CASSESE), se habla de perforrnances del
Parlamento italiano (BALDASSARRE) o de rendimiento de los
gobiernos regionales (PUTNAM y otros).
20
De una manera u otra cabra decir que no slo ha entrado en
crisis la democracia en su doble componente econmica (Estado
del Bienestar) y poltico-constitucional (Estado Social), sino
tambin la manera tradicional de describir ese Estado. La fuerte
tendencia hacia una estructura poltica pluralista. o incluso
parcalizada (OL50N, 1965) ha surgido tanto de las aspiraciones
de la sociedad como del mismo desarrollo del Estado Social, lo
que ha llevado a la negacin de algunos principios estructurales
del sistema poltico-institucional de referencia. El vaciamiento
de los mecanismos tradicionales de responsabilidad poltica y
jurdica en el proceso de toma de decisiones, la crisis del
principio de legalidad, la subversin en su efectivo funcionamiento
del principio jerrquico de la Administracin Pblica o el cada
vez ms frecuente recurso a utilizar parmetros valorativos (y
absolutamente discrecionales) en la actuacin administrativa y
judicial son algunas de las consecuencias de esa tendencia que
ha llevado a hablar de ingobernabilidad del Estado Social (LOWI,
1969; HIR5H, 1976; OFFE, 1984; LUHMANN, 1983). El desarrollo
pluralista del Estado Social ha dado lugar a un orden poltico en
el cual las estructuras pblicas slo consiguen funcionar si
asumen un carcter extrovertido (BALDASSARRE. 1982), o sea, si
se mantienen estructuralmente abiertas a los intereses sociales,
superando la mentalidad introvertida que piensa en un Estado
que funciona a travs de reglas formales de coherencia interna.
Por tanto, puede resultar inadecuada o estril una actitud que
se limite a soar con el pasado, o a calificar como degeneracin,
o crisis todo lo que renueva, aunque por ahora de modo confuso,
las viejas reglas y equilibrios. Se trata de reconstruir las lgicas
que presiden las nuevas formas de decisin poltica y las
interrelaciones que van establecindose entre organismos pblicos
y grupos socialestl Estado se ha ido convirtiendo en un actor
social ms, si bien dotado de una dimensin especfica y con
unos medios y tcnicas de accin muy especiales, que le
relacionan con el resto de protagonistas sociales en la arena de
toma de decisionesJ Ello conlleva un cambio profundo en la
ptica a travs de la cual se han de observar los problemas del
Estado, los mismos fundamentos de lo poltico, las concepciones
del poder y sus mismos principios justificativos o legitimadores
(vase figura 1).
21
FIGURA 1
Actores relevantes en el proceso de formacin de las Polticas Pblicas.
Fuente: FREDERICK S. LANE, 1986, Curren! issues in Public Administretion,
Nueva York, S. Martn Press.
En definitiva, el cambio de la estructura subjetiva del poder
pblico , la dispersin de la autoridad poltica en entes e
instituciones descentralizadas, la fragmentacin de la decisin
general en estructuras particulares slo relacionadas funcional-
mente y la creciente conversin del Estado en una instancia
paritaria (no superior) polticamente activa en la dinmica social
son algunas de las consecuencias de esa progresiva pluralizacin
o fragmentacin del Estado Social, con un poder mucho menos
soberano y racional, y mucho ms relacional o limitado
(LUHMANN, 1975).
2. Cambios en el funcionamiento de la Administracin
Pblica
La naturaleza de la Administracin moderna tiende a identi-
ficarse con la burocracia. La burocracia, afirmaba solemnemente
22
Hegel, es el espritu del Estado. Marx afirmaba por el contrario
que la burocracia simbolizaba la falta de espritu de ese Estado.
Pero si hablamos de burocracia, el modelo al cual hemos de
referirnos no es el de Hegel o el de Marx, sino el construido por
Max Weber a principios del siglo xx En el modelo weberiano el
nacimiento de la burocracia moderna representa uno de los tres
aspectos esenciales del proceso de racionalizacin moderna,
junto con el sistema jurdico y la organizacin capitalista de la
actividad empresarial. En ese poder legal, distinto de los otros
tipos puro, el poder tradicional y el poder carismtico, encontramos
las caractersticas ideal-tpicas del sujeto (la burocracia) y del
ordenamiento (la administracin). El sujeto est constituido por
los funcionarios especializados, que trabajan a tiempo completo,
remunerados por el erario pblico, profesionalizados y sometidos
al poder de direccin de los polticos. El ordenamiento contendra
tres caractersticas estructurales tpicas: la rgida divisin del
trabajo por competencias, establecida a travs de normas
objetivas, que constituira la dimensin horizontal del modelo; la
continuidad de los rganos administrativos, que vendra a ser su
dimensin temporal; y la estructura jerrquica, que completara
el modelo en su dimensin vertical (WEBER, 1944, pp. 225 Y ss.).
Si hoy burocracia es sinnimo de rigidez, de conservadurismo,
de complicacin, para Weber constitua, junto con su hermana
gemela la empresa capitalista, una gran innovacin dinmica.
Era el vestido administrativo del mercado moderno (RUFFOLO,
1986, p. 274). Una especie de respuesta eficaz a la exigencia
generada por la revolucin industrial de decisiones rpidas,
previsibles y eficientes. Para Weber la burocraca reduca la
complicacin, el desorden, la arbitrariedad y discrecionalidad
tortuosas de las antiguas administraciones seoriales o patrimo-
niales, sustituyndolas por una red geomtrica de estructuras y
de procesos claros y diferenciados, en cuyo seno las relaciones
mercantiles podan desarrollarse libremente. Ese esquema era
para Weber smbolo autntico de racionalidad.
El modelo weberiano refleja, con los evidentes matices y
diferencias sobre todo entre las realidades anglosajona y
continental, las caractersticas estructurales fundamentales que
la Administracin Pblica ha incorporado en los pases capitalistas
occidentales, en la fase de formacin y desarrollo del Estado
23
liberal. Y ese modelo se ha concretado en elementos como la
delimitacin competencial por rgano, la centralizacin de
decisiones, los controles previos a la ejecucin, y sobre todo a
travs de la rgida predeterminacin de los procedimientos.
En la problemtica del Estado de Derecho la formalizacin de
los procedimientos decisorios tiene sobre todo el sentido de dar
garantas a los ciudadanos sobre un posible uso arbitrario del
poder. La previsin de los diferentes trmites, la fijacin de
trminos perentorios y escalonados, el proveerse de los informes
establecidos procedentes de otros rganos administrativos, son
elementos que se encuadran en el intento de constreir a la
Administracin Pblica a un comportamiento previsible. La
misma conversin de la actividad en rutina no es un elemento
de estandarizacin de la produccin, surgida de necesidades o
preocupaciones de eficiencia. La preocupacin de fondo es la
regularidad, en su doble acepcin, de la actividad administrativa.
Una buena prueba de ello es el inters que existe en muchos
pases europeos en disponer de una ley general sobre el
procedimiento administrativo, que dicte de manera uniforme y
tipificada algunos principios generales aplicables por igual a
todos los posibles procedimientos (MORTARA. 1982; DENTE, 1986).
El balance de todo ello es la preocupacin por el procedimiento
ms que la preocupacin por el resultado de la accin adminis-
trativa. La tensin no se produce en la determinacin o el control
sobre los resultados de la actividad administrativa, sino sobre la
legalidad de la actuacin, el proceder a travs de las reglas
establecidas. La legitimacin social del poder constituido se
fundamenta en la legalidad, entendida aqu no como positividad
formalmente correcta sino como racionalidad procedimental.
Las decisiones se justifican, no a travs de los resultados que
consiguen, sino a travs de la reestructuracin de las expectativas
mediante un proceso de comunicacin (LUHMANN, 1969, citado
por BALDASSARRE, 1982, p. 64), centrado en la participacin en un
determinado procedimiento (elecciones, legislacin, procesos
judiciales, procedimientos administrativos). '
Pero esa situacin compatible con el bajo nivel de prestaciones
que el Estado del XIX y principios del xx deba asumir va
resultando menos adecuada a medida que aumenta el nivel de
intervencionismo estatal. Los procesos polticos y econmicos
24
del siglo xx han provocado un cambio cualitativo y cuantitativo de
los sistemas administrativos estatales. Por un lado nuevas
tareas son asumidas por las administraciones pblicas y por
otra parte nuevos rganos o entes se crean para llevarlas a cabo.
La fortsima expansin del gasto pblico viene acompaada de
una distinta composicin del mismo. De un gasto pblico
centrado preferentemente en las tareas de defensa militar y de
mantenimiento del orden interno a un tipo de gasto en el cual
resultan dominantes las partidas relacionadas con el welfare y
las inversiones en la actividad econmica directamente controlada
por el Estado (ROSE, 1976). Pero a esta expansin del gasto
pblico le corresponde un incremento correlativo de personal de
las administraciones pblicas, incremento que sufre una acele-
racin notable a finales de la segunda gran guerra. En 1976 el
empleo pblico era el 14,2 por 100 del total del empleo en
Alemania Occidental, el 21 J por 100 en Gran Bretaa, el 12,3
por 100 en Italia o el 19,4 por 100 en Estados Unidos (CASSESE.
1983, p. 304).
Ello ha provocado transformaciones evidentes en las relaciones
entre Administracin Pblica y Sociedad, tanto por lo que hace a
su nivel de interrelacin como a la lgica que preside la
legitimidad de la actuacin pblica. La intervencin masiva del
Estado en los procesos socio-econmicos, en la organizacin
cultural, ha favorecido un fortsimo incremento del asociacionismo
privado con finalidades de presin sobre el Estado. Las adminis-
traciones pblicas se han abierto a ese entramado de grupos-
clientelas externo, creando una red de influencias e intereses
(estudiadas con profundidad por los tericos del neocorporati-
vismo) que han erosionado y erosionan cada da ms los
tradicionales confines entre esfera pblica y esfera privada.
Por otra parte, hemos visto anteriormente cmo las formas de
legitimidad surgidas con el ideal racional-weberiano partan del
ejercicio de un poder rigurosamente impersonal. La trama
pluralista del poder poltico ha hecho que el poder impersonal
(cuya expresin paradigmtica sera la mxima gobierno de las
leyes y no de los hornbres) ( B O B ~ I O , 1984, pp. 148 y ss.) fuese
adquiriendo caractersticas cada da ms personalizadas
(BAlDASSARRE, 1982, p. 73). La introduccin de intereses y de
grupos antagonistas en el circuito institucional del poder ha
25
modificado no slo el proceso de po/icy-making, sino tambin la
base de legitimacin, que si antes se fundamentaba en la
superioridad del poder impersonal (legal, racional), ahora se
empieza a fundamentar en la confianza de la relacin personal
(de persona, grupo, clan o asociacin), basndose en ia conviccin
de una mayor capacidad de resolucin de los problemas sociales
planteados. Empieza a contar ms el resultado que la legalidad
o la conformidad a los procedimientos establecidos (MAYNTZ,
1985). Transformndose, paralelamente, la legislacin, pasando
de un tipo de normativa de aplicacin y contenido generalsticos
como gua de la actividad administrativa a un tipo de reglamen-
tacin ad hoc, de alcance limitado y particularizado (PANEBIANCO.
409).
Todo ello no quiere decir que se sustituyan un tipo de reglas
por otras, o se elimine el control procedimental basado en
criterios de racionalidad, sino que se solapan, se suman unos
criterios y unas normas con otras, provocando una creciente
complejidad y fragmentacin de las tareas y organizacin de la
Administracin Pblica contempornea. Yesa confusin organi-
zativa, esa dinmica cada vez ms compleja de relaciones
intergubernamentales se va convirtiendo en la regla, y no la
excepcin, dentro de los mecanismos institucionales. De la
misma manera que la jungla normativa permite todo tipo de
adecuacin al caso de la normativa, aplicando la ms conve-
niente, ignorando la que no interesa, o supliendo una determinada
laguna con una interpretacin ad hoc. En un proceso que
Luhmann califica de ilegalidad til (citado por MAYNTZ, 1985, p.
126).
El gobierno, entendido como la actividad de direccin hacia
la consecucin de objetivos generales, va contigurndose cada
da ms como gobierno de la fragmentacin y para la fragmenta-
cin (DENTE. 1985, p. 269). Por tanto, sera mejor que todo
debate institucional' partiera de esa realidad. Podramos, pues,
empezar a dudar de la idea de un gobierno global, capaz de
afrontar con coherencia y racionalidad la totalidad de las tareas
de una moderna administracin. Precisaramos un enfoque
distinto al que, directamente heredado de los esquemas webe-
rianos, se ha venido aplicando a los problemas de la Administra-
cin Pblica contempornea.
26
3. Constitucin y polticas
La evolucin del Estado ha alterado tambin profundamente
la significacin del principio de legalidad, una de las columnas
vertebrales de legitimacin del Estado contemporneo. Varios
elementos podran ilustrar esa afirmacin. Por un lado, la gran e
inusual libertad de que gozan los poderes sub-legislativos para
realizar las tareas que tiene encomendadas el Estado. Por otro,
los grandes espacios no-legislativos que se crean, bien por
falta de decisin al respecto, bien porque la resolucin de los
conflictos se realiza al margen de la arena legislativa. La prctica
de leyes-medida, cada vez ms particularizadas, o bien de leyes-
manifiesto de total inaplicacin, pero de utilidad poltica; la
creciente personalizacin y politizacin de la Administracin
Pblicaa la que ya hemos aludido. Todo ello ha ido socavando el
principio de legalidad, dejndolo casi en una reminiscencia
ochocentesca (BALDASSARRE, 1982, p. 67), como podra ser la de
la supremaca parlamentaria en materia legislativa.
Pero si ese Estado basa su legitimidad fundamentalmente en
esa legalidad, y por su misma naturaleza convierte a ese mismo
fundamento en un medio de combate poltico (SCHMITT, 1932),
entonces debe desplazar esa frmula legitimadora a lo nico que
parece quedar fuera de esa confrontacin constante: la Constitu-
cin. La Constitucin, o la legalidad constitucional, se convierte
as en la justificacin, muchas veces nica, del ejercicio del
poder. En los Estados Unidos la Constitucin y las interpretaciones
que sobre la misma da el Tribunal Supremo juegan un papel
decisivo en el mantenimiento de las creencias sobre la bondad
de la actuacin del Estado (po lit v (CARTER, 1985, p. XIII).
Para algunos autores, a pesar de las transformaciones del
Estado contemporneo, resulta inaceptable ei calificativo de
survivance (BURDEAU) aplicado a la Constitucin. Por el contrario,
afirman, en una situacin de crisis como la actual, sin la
Constitucin, el orden jurdico carecera de principios firmes y
ciertos; la organizacin del Estado de sustentacin slida; la
accin poltica de disciplina; y la gestin administrativa de
verdadero control (HESSE, 1983; DOGLlANI, 1982).
Lo que parece evidente es que la misma evolucin del Estado,
el incremento de sus funciones, la estatalizacin de muchos
27
mbitos de la actividad social, la superacin, en fin, del mito
liberal que postulaba la radical separacin entre la sociedad y el
Estado ha venido acompaada de una progresiva constituciona-
Iizacin de las relaciones polticas. As, el sistema constitucional,
transformndose parcialmente, se ha ido regenerando de alguna
manera, para poder as garantizar su propia validez.
Como es bien sabido, la primera regulacin liberal era
escueta y dbilmente normativa, y en general se reduca a la
estructura y funciones de los principales rganos estatales y a la
proclamacin de algunos derechos civiles. Las Constituciones de
la postguerra, y en mayor medida las ms recientes del sur de
Europa, han ampliado grandemente los mbitos y materias
regulados constitucionalmente, haciendo considerar conceptos
como el de Constitucin Econmica, que expresa el inters
constitucional por regular las relaciones econmicas de los
actores pblicos y privados (GARCA PELAYO. 1979).
El constitucionalismo del siglo xx. marcado por los desastres
provocados por las dos guerras, ha tendido a instaurar un orden
institucional y social diferente del que fue destruido, y tambin
diferente del que existira si realmente las relaciones polticas y
sociales se desarrollasen espontneamente, tal como postulaba
la dogmtica liberal. La Constitucin no poda continuar siendo
un simple texto en el que se incorporase, reflejase y garantizase
un sistema de relaciones preexistente en la sociedad. Y ello no
poda ser ya as porque la Constitucin no responda a los ideales
jeffersonianos que la entendan como expresin de los principios
del Derecho Natural, cuya realizacin se dejaba al libre operar de
las leyes naturales inmanentes en la sociedad. Ni tampoco
responda al ideal rousseauniano que entenda la Constitucin
como conjunto de principios de un ordenamiento jurdico global
que comprendiera Estado y Sociedad Civil, y en el que las leyes
naturales deban sancionarse jurdicamente e imponerse ante la
corrupcin de la naturaleza humana.
El constitucionalismo de nuestro siglo, que se presenta como
si tratase de crear ex novo un orden que comprenda Estado y
Sociedad, parece un constitucionalismo distinto, pesimista ante
la virtualidad de la ley formal y general, incrdulo con respecto al
automatismo del equilibrio liberal y, por tanto, que no acepta un
concepto de Constitucin que entienda la misma como la
28
proclamacin sinttica de principios que reflejan verdaderamente
las necesidades y las caractersticas sociales (HABERMAS, 1979).
El orden jurdico que pretenden instaurar las-Constituciones del
siglo xx no parte de una realidad que simplemente se ha de
recoger jurdicamente, porque parecen conscientes de que slo
podrn existir aquellos derechos y libertades que se confieran a
partir del texto constitucional. En ese sentido, las Constituciones
de este siglo son exponentes de un proceso de hiperpositivacin,
ya que se presentan no slo como autosuficientes sino incluso
como autogarantizadoras. Los textos constitucionales contempo-
rneos aparecen as como replegados en s mismos, preocupados
por la bsqueda de instrumentos que protejan el modelo del
orden normativo que formulan. Prueba de ello seran las normas
racionalizadoras del mismo proceso poltico (la Constitucin
como Instrument of Government) que no quieren dejarse
indefinidas (HESSE, 1983).
Asimismo, la introduccin de la Justicia Constitucional, las
garantas de rigidez constitucional y, sobre todo, el reconocimiento
de la inmediata validez de las disposiciones relativas a los
derechos fundamentales expresan tambin una profunda des-
confianza en la ley.
Ese proceso no puede simplemente definirse como muestra
de un nuevo iusnaturalismo. No tiene nada de natural la forma
del Estado Social que las Constituciones contemporneas han
consagrado. La forma de Estado Social ha sido elegida e
impuesta por un conjunto de fuerzas que en un momento dado
han logrado ejercer su predominio. Ese Estado Social existe en
virtud de un acto de voluntad, de un acto constituyente, y slo
tiene garantas de permanencia en virtud del mantenimiento de
esa voluntad. Las Constituciones de la segunda postguerra y las
ms recientes de la Europa mediterrnea consagran un orden
que no se pretende reconstruir sino fundar ex novo, y surgen de
una conviccin, dramticamente aprendida, de que ese orden
debe protegerse ya que las experiencias de nuestro siglo no
ofrecen base suficiente para pensar que la civilizacin del
hombre sea una de sus ms consolidadas tradiciones (HABERMAS,
1973).
Pero el problema que se nos plantea aqu es averiguar o
plantearnos cul sera la operatividad real de esa normatividad
29
constitucional. Cul sera su real fuerza prescriptiva. Hasta qu
punto los textos constitucionales podran servir de norte en esa
situacin de creciente irracionalidad (segn los parmetros
weberianos) y fragmentacin de la actuacin pblica y de las
relaciones sociales que ha provocado la nueva situacin econ-
mica y social, con los evidentes dficits descriptivos ya mencio-
nados.
En ese sentido se ha planteado repetidamente la relacin
Constitucin-realidad. Se han dado muchas interpretaciones al'
respecto (vase GOMES CANOTILHO, 1980, pp. 87 Y ss.). pero
podramos plantear Ias dos siguientes como emblemticas. La
primera entiende a la Constitucin a partir de su rigidez (que no
de su inamovilidad), como inmediatamente eficaz, superando la
concepcin de la ley como intermediacin necesaria entre texto
constitucional y realidad. En esa concepcin la inaccin del
poder, la inactividad del legislador ante problemas acuciantes de
la realidad podr ser superada por la existencia de rganos y
sujetos difusos que podrn recurrir directamente al Tribunal
Constitucional o a los mecanismos de la iniciativa popular.
En la otra concepcin la Constitucin se entiende como
norma de hecho flexible y, por tanto, que cede ante la actividad
del cuerpo legislador, actividad que, por otra parte, se considera
insustituible. En ese sentido, la validez de la Constitucin se
entiende siempre en entredicho por ser incapaz de controlar
efectlvarnente el poder poltico. Su grado de validez depender
de su grado de aceptacin por parte de los sujetos polticos.
La actual situacin poltica, econmica y social rene todas
las condiciones para convertirse en un 'autntico momento de
prueba para una Constitucin normativa. Es, en ese contexto,
cuando la fuerza de la Constitucin como garanta formal de las
pautas de funcionamiento del sistema y tambin de garanta de
valores como el de la igualdad, puede resultar significativa. Yes
ahora cuando se est demostrando una creciente politizacir
de ese formalmente supremo instrumento garantizador.
Weber ya sealaba que el proceso legitimador del Estado
moderno descansa en que la disposicin a obedecer al poder
constituido depende de una doble creencia o consideracin de
racionalidad-respecto-al-valor (Wert-Rationalitiit) o, ms fre-
cuentemente, de una racionalidad-respecto-al-objetivo (Zweck-
30
Retionetitt). Sin duda entre las motivaciones que pueden influir
en convertir en legtimo un poder poltico en un ordenamiento
determinado encontraramos ambas racionalidades weberianas.
Ahora bien, si las ms basadas en los valores fueron particular-
mente fuertes e influyentes en las situaciones de postguerra (y a
ello hemos aludido al hablar del proceso constitucional de
entonces), debido a la idea de restauracin de valores sustan-
ciales ligados a una dignidad humana maltrecha por sistemas
polticos que basaban el culto al poder en elementos irracionales;
las otras, en cambio, han avanzado cuando la fidelidad a un
Estado, que se funda sobre todo en su capacidad de expandir el
bienestar, se ha vinculado estrechamente a las expectativas
colectivas acerca de la capacidad del poder de satisfacer eficaz y
eficientemente las prestaciones sociales necesarias.
Todo ello nos lleva a la consideracin de que tambin la
Constitucin, enmarcada en esa va de legitimidad basada en la
racionalidad-a-travs-del-valor, ha sufrido ese mismo desgaste o
retroceso legitimante. Agravado adems por su politizacin.
que la ha convertido en arma arrojadiza entre opciones polticas
distintas, hasta el punto de institucionalizar y generalizar ese
conflicto a travs de los Tribunales Constitucionales (SALDASSARRE,
1978, pp. 121 y ss.).
Esos Tribunales Constitucionales, pensados originalmente
para resolver conflictos de compatibilidad legislativa formal, han
entrado en una dinmica, por la misma lgica de las transforma-
ciones del Estado, de gran intervencin en las polticas pblicas
planteadas, con pocos instrumentos tcnicos para ello, pero con
una indudable fuerza sobre los actores legislativos que condicio-
nan sus trabajos a las pautas de interpretacin constitucional de
esas Altas Cortes, y con sentencias de fuertes repercusiones
financieras. Lo que provoca una relacin de popularidad-
impopularidad basada ms en la concreta forma de resolver las
issues que se les plantean que en su condicin de guardianes
supremos de la Constitucin (CARTER. 1985; LANDFRIED, 1985;
CALDEIRA, 1986; SORACE-ToRRICELLI, 1984).
Estos elementos nos llevan a poner en duda la capacidad
prescriptiva de la Constitucin, al menos como remedio
legitimador, de suprema normatividad, en la actual fragmentacin
y falta de una racionalidad generalmente aceptada. Dogliani
31
planteaba en un excelente trabajo (DOGLlANI, 1982) la siguiente
cuestin: Son insuficientes las prestaciones sociales porque
son escasas, o son insuficientes porque estn distribuidas sin un
criterio "legtimo" (p. 109).
Si la respuesta viene dada por la primera de las hiptesis
entonces, afirma Dogliani, la relacin entre premisa constitucional-
realidad constitucional ser su funcionalidad. Pero de hecho esa
es hoy la forma ms generalizada de valoracin de las funciones
pblicas. Como dice Offe (OFFE, 1984, p. 138), hay una nica va
de establecer un equilibrio general entre legitimidad, eficacia y
eficiencia: que la legitimidad constitucional venga reforzada por
la capacidad del sistema de satisfacer las demandas y necesidades
sociales.
4. las vas de adaptacin al cambio
Desde otro ngulo, tambin han ido surgiendo aportaciones
prescriptivas encaminadas a racionalizar, mejorar o simple-
mente reformar la Administracin Pblica, con el fin de superar
o reducir ese gap existente entre paradigma descriptivo y
realidad. Alejandro Nieto ha calificado esa constante voluntad
reformadora de una manera radical: la reforma burocrtica se
nos aparece como un Babel ininteligible (NIETO, 1986, p. 345). Y
conclusiones similares encontraramos en los anlisis realizados
en la mayora de pases occidentales (DENTE, 1984; CROZIER,
1984: LA PALOMBARA, 1963).
En efecto, en los aos 60 y 70 se desarroll un intenso
movimiento reformista en el que mezclaban trminos como
democratizacin, descentralizacin o planificacin como
antitticos a los considerados defectos del sistema burocrtico:
tecnocracia, centralismo o sectorialisrno. Son, como vemos,
principios genricos e incluso equvocos, pero ello demuestra la
dificultad de hablar de. reforma de la Administracin Pblica
aplicndolo a un contexto administrativo tan variado y diverso
(<<Desde el Ministerio de Defensa a la Fundacin del Valle de los
Cados, pasando por la Generalitat de Catalunya, el Ayuntamiento
de Marinaleda, ellnsalud o la empresa Presur deIINI. Citado por
Alejandro Nieto, conferencia en el Institut Cieneies Socials,
Barcelona, 23-3-87).
32
Empecemos por la denominada democratizacin de la
Administracin Pblica. Se tratara de adecuar los aparatos
administrativos a los principios constitucionales o de hacer ms
representativa la burocracia pblica, partiendo del diagnstico
de que la ineficacia de las actuaciones pblicas procede de la
excesiva separacin entre los aparatos administrativos y la
sociedad civil. Sera una manera de romper la excesiva
impersonalidad del poder legal burocrtico ideado por Weber.
En este sentido, la tcnica ms utilizada es la de la participacin,
es decir, la intervencin en el proceso de administracin
burocrtica de los intereses tanto individuales como colectivos.
Ello contrarrestara las tendencias tecnocrticas y autoritarias
que estn presentes en la evolucin del Estado contemporneo,
a pesar de los riesgos que ese proceso de apertura de la
Administracin Pblica puede provocar al facilitar la presin de
los grupos con intereses particulares.
Otra va posible era la de expandir la capacidad operativa de
los rganos ms directamente representativos, restableciendo
el papel central del Parlamento en la direccin y control de la
actividad general o exigiendo una mayor intervencin de las
asambleas representativas de menor nivel (regional o local)
(vase la abundante literatura sobre la centralita del Parlamento
en Italia. Por todos Quaderni di Democrazia e Diritto. 11 Parlamento,
Roma, 1978).
Tambin era posible centrarse en la manera de organizar los
aparatos administrativos. El razonamiento era el siguiente: no es
posible construir una organizacin democrtica y responsable
ante la sociedad (a travs de la participacin) y ante el sistema
poltico (a travs de la centralidad de las asambleas represen-
tativas) si las estructuras internas mantienen criterios antidemo-
crticos. Se pona en cuestin el principio jerrquico, proponiendo
grupos de actuacin ms flexibles, con coordinadores como
alternativa ms profesional al jefe jerrquico.
Es evidente que las posibilidades de participacin de los
individuos y de los colectivos en los procesos de toma de
decisiones de diverso tipo han aumentado sensiblemente en los
ltimos aos. Sobre todo en el mundo de la enseanza yen el del
trabajo. Algunos avances se han producido tambin en la
33
\NALlSlS DE POLlTICAS PUBLlCAS... -3
manera de trabajar de las asambleas representativas, y la
difusin del concepto italiano de centralita ha influido en la
generalizacin de mecanismos de hearings o de otros instru-
mentos de impulso parlamentario de la accin poltica y de
gobierno.
A pesar de ello, no parece que se pueda hablar de democra-
tizacin de la Administracin Pblica. Hay quien, de hecho,
califica esa pretensin de contreddizione in termini (DENTE,
1984, p. 406). En muchos casos el problema deriva de compo-
nentes estructurales que parecen muy difciles de modificar.
Pero podemos sealar incluso cmo en los ltimos tiempos la
tendencia parece ir en sentido opuesto, es decir, en el sentido de
reforzar la centralizacin de las decisiones y las vinculaciones
poltico-burocrticas. Vanse las reformas impulsadas en diversos
pases en su estructura ministerial (BLONDEL, 1986), o en el caso
de Espaa con el peso decisivo del conglomerado de asesores de
la Presidencia, o la reorganizacin de las funciones de la reunin
de Subsecretarios, que parecen reforzar la centralizacin deci-
sional existente (LPEZ GARRIDO, 1985; BAR, 1986). Tampoco
deberamos olvidar el proceso de integracin europea y sus
repercusiones en este campo. Podemos tambin sealar como
un factor ms de dificultad el cambio en el ambiente social
producido en los ltimos aos. La cada de los movimientos
sociales de los 60 y 70 parece incontestable, y ello ha provocado
en algunos casos la crisis de los mecanismos participativos.
Tampoco es ajeno a ello las desviaciones que en algunos casos
se han producido al pasar de la participacin al -clientelisrno-.
ya que, de hecho, las organizaciones participantes no pretenden
representar unos hipotticos intereses generales, sino sus
intereses especficos. En definitiva, se ha provocado un cierto
reflujo de la tendencia a la democratizacin de la Administracin
Pblica y una recuperacin, ahora en positivo, de la eficiencia;
considerada hace aos como fantasma de la tecnocracia.
Muy ligada a la exigencia de la democratizacin se plante la
necesidad de reforzar la periferia, descentralizando decisiones,
propiciando lo que se vino a calificar como una autntica
reforma del Estado. En un cierto momento s.e afirm en toda
Europa que el mantenimiento de la cen'trali'zacin' poltica
implicaba altos costes de eficacia y eficiencia. No se podan
34
mantener polticas centralizadas dada la diversidad de situaciones
a las que se haba de hacer frente y dada una Administracin
central de dimensiones excesivas. Las decisiones no se hicieron
esperar, afectando tanto al nivel regional como al local. As, en
Italia, Canad, Blgica, Gran Bretaa, etc., o incluso en la
jacobina Francia, se plantearon en diversos momentos y con
diversa fortuna respuestas a esa problemtica.
Esta corriente descentralizadora ha provocado intensas pol-
micas (PORTER-OLSEN, 1976; MAYNTZ, 1985) y no menores
resistencias. Los partidarios de mantener un cierto grado de
centralizacin aluden a que desde el plano central adquieren
ms relevancia los intereses generales y se puede actuar ms
rpida y unitariamente. Pero, aducen sus contrincantes, la
descentralizacin permite, mucho mejor que cualquier solucin
central, la adaptacin de la actuacin administrativa a las
condiciones respectivas del lugar o situacin o a las necesidades
concretas de sus ciudadanos.
Por todo ello las relaciones Estado-entes regionales o locales
se han caracterizado siempre por el conflicto y la reivindicacin.
Las resistencias del aparato administrativo central a perder
competencias han sido y son evidentes. Lo que comportaba, de
alguna manera, la transformacin de esa reforma del Estado
animada por fuertes Ideales (democratizacin, autonoma), en
una constante cadena de conflictos, resueltos por la va jurisdic-
cional o por la va de la negociacin poltica.
No tiene nada de extrao ese fenmeno, si pensamos que en
todo proceso de dislocacin, de fractura de poder, surgen
conflictos y tensiones. Pero lo que s podemos destacar es la falta
de cultura administrativa de los centros de decisin poltica para
prevenir tales conflictos o preparar estrategias adecuadas para
mitigarlos. Ello ha provocado tentaciones, de los de arriba, de
transferir competencias de manera parsimoniosa; de los de
abajo, de recoger todo lo que se daba sin pensar en su posterior
utilizacin, o la tendencia evidente de aumentar el poder por
parte de los entes intermedios recuperando competencias de los
de ms abajo (los entes locales), dadas las resistencias congnitas
del aparato central a ceder poder.
En definitiva se ha transformado realmente la situacin, pero
cambiando muchas de las posiciones de partida. Los ayunta-
35
mientos pueden observar preocupados el nacimiento de un neo-
centralismo regional, y pueden revalorizar su relacin directa
con los Ministerios centrales e incluso buscar relaciones supra-
nacionales. Mientras, las regiones pretenden crecer competen-
cialmente por arriba y por abajo, multiplicando la tensin. Es
evidente que hoy la "periferia del Estado tiene ms poder que
antes, pero existen fenmenos preocupantes de fragmentacin
del sistema poltico-administrativo, con el resultado de mayor
conflictividad entre intereses contrapuestos, de proliferacin de
vetos o acusaciones mutuas y, por tanto, de una mayor dificultad
para la accin de los poderes pblicos. En definitiva, ms
complejidad a cambio de una posible mayor afinacin de las
polticas.
Tambin la planificacin lleg a ser sinnimo de respuesta
general a los males endmicos de la Administracin Pblica. y
ello se debe probablemente a la identificacin que se produce
normalmente entre planificacin y racionalidad. Un proceso
planificado sera aquel que realizara una ptima distribucin de
recursos con respecto a los objetivos previamente establecidos.
Se trataba, por tanto, de encontrar en la planificacin el
"mtodo general de respuesta racionalizadora de la actuacin
administrativa.
De entrada. planificar implica una capacidad de fijar los
objetivos de la accin de los poderes pblicos por parte del ente
de nivel superior y al mismo tiempo la posibilidad de intervencin
en el proceso de decisin y de puesta en prctica de los entes
administrativos inferiores. Pero, generalmente, la intervencin
en la definicin de objetivos apenas si se produce, y en el mejor
de los casos se escucha o se conecta con lo dems entes para
asegurar su complicidad o colaboracin. Pero, a pesar de ello, se
usa muy frecuentemente la terminologa propia de la planificacin
o de la programacin. Planes energticos, de obras, de carreteras,
programas especiales, etc., se suceden continuamente, sin que
la manera de abordar esos problemas o la formulacin de los
objetivos haya variado sobremanera. En muchos casos se
esconde una simple distribucin de recursos, un catlogo de
necesidades sociales o un elenco de prioridades de intervencin.
En el mismo campo y dentro de la misma racionalidad, pero
con una problemtica de aplicacin distinta, nos encontramos
36
con todos los Intentos de presupuestacin por programas o de
organizacin por objetivos. que tan de actualidad estn en
Espaa a partir del proceso de reforma administrativa iniciado en
1982. El esquema general que est en la base de esas
propuestas de racionalizacin es el siguiente: fijacin de objetivos,
examen de los recursos disponibles, diseo de estrategias para
alcanzar los objetivos. seleccin de alternativas posibles, eleccin
de indicadores de gestin y creacin de mecanismos de cuanti-
ficacin como medida de xito o de consecucin del objetivo. La
finalidad Implcita de tales tcnicas es la de disponer de una
visin global e integrada no slo de lo que se prev que sern las
necesidades a medio plazo, sino tambin de la capacidad de
responder a los mismos por parte de la Administracin.
El problema que existe en la aplicacin de este tipo de tcnica
presupuestaria y de gestin en la Administracin Pblica es la
gran resistencia de la tradicin Jurdica y burocrtica que
impregna la Administracin Pblica contempornea y a la que ya
hemos aludido El esquema que acostumbra a utilizarse es el de
ley-competencia acto-control, en el cual es absolutamente irre-
levante el hecho de que se consiga o no finalmente el objetivo
buscado. Con ello la reforma que introduca en muchos pases la
tcnica del PPBS como solucin racionahzadora y optimizadora
de la actuacin administrativa ha conducido a un mero nomina-
lismo, que ha cambiado formalmente el presupuesto clsico o
funcional con el simple aadido de la etiqueta de "programa. En
muchas administraciones ello ha llevado a la creacin, parad-
jicamente, de unas oficinas de programacin encargadas de la
preparacin de tales objetivos y transformaciones, pero que
deban respetar la tipificacin procedimental, los procedimientos
de contratacin o los controles de legitimidad. En la prctica, ello
significa separar totalmente la actividad programadora de la
actividad ordinaria, tergiversando los objetivos tericos y la
filosofa de la programacin. Y lo mismo podra decirse, en este
anlisis necesariamente superficial, de la actividad o la iniciativa
planificadora en el conjunto de la Administracin Pblica
(WILDAVSKY, 1970; SCHICK, 1966; ZAPICO, 1988).
Resumiendo, podemos decir que los intentos y las iniciativas
reformadoras de la Administracin Pblica se han ido sucediendo
en estos aos. Que en muchos casos esas iniciativas han
37
provocado importantes transformaciones de la realidad que
pretendan mejorar. Pero tambin cabra asegurar que esas
mismas iniciativas reformistas han generado problemas nuevos
y quiz inconvenientes ms graves. Ante esta situacin de cierto
fracaso o poca rentabilidad prescriptiva caben diversas posicio-
nes. En primer lugar, de aquellos que consideran que la
Administracin Pblica es irreformable y que sera necesario
proceder a su reduccin, a la privatizacin de determinados
servicios o a un proceso general de derequletion, etc. La
experiencia hasta ahora generada por este npo de posiciones no
resulta especialmente satisfactoria, aunque cabe reconocer un
notable xito de difusin en la cultura administrativa de las
preocupaciones que introducan.
Desde otra perspectiva, otra lnea de respuesta, sera la de
centrar la responsabilidad de la falta de resultados satisfactorios
de ta les poi ticas reformadoras en la falta de adecuacin de otros
sectores tambin precisados de tales impulsos reformistas. No
parece que esa sea una va que pueda solucionar los entuertos
generados por operaciones que no pueden calificarse de pequeas
en el campo de actuacin de los poderes pblicos.
En realidad cabra afirmar con Hirschman que dada la
propensin de la imaginacin moderna a evocar cambios radicales
y su incapacidad para ver las salidas y las etapas intermedias, las
consecuencias de la accin de los poderes pblicos no corresponde
casi nunca a las expectativas... Es la pobreza de nuestra
imaginacin la que produce visiones de cambio total. .. Hasta que
prevalezcan este tipo de cosas, la insatisfaccin con respecto al
resultado ser una constante en la accin de los poderes
pblicos (HIRSCHMAN, 1983, p. 103).
En el fondo, el problema es continuar imayinndose un
modelo de Administracin Pblica totalmente coherente e
integrado, como el objetivo de la accin reformadora.
Las grandes transformaciones del Estado y de su Administra-
cin ocurridos en los ltimos decenios han modificado radical-
mente el objeto a reformar y han roto definitivamente su
unitariedad. No slo no existe hoy una nica 'Administracin
Pblica, sino que las lgicas que presiden la actuacin de sus
diversos componentes es a menudo diferente e incluso incompa-
tible.
38
El problema, pues, deriva probablemente de la pretensin de
reformar globalmente" la Administracin Pblica, ya que la
diversa y plural cantidad de elementos que enmarcaran una
reforma tal, actan con lgicas y con respuestas diferentes a
unos mismos estmulos,
Ello obliga a abandonar esquemas de comprensin y descrip-
cin global, como el ya mencionado paradigma estructural-fun-
cional, y plantearse otro tipo de aproximacin a ese campo
actualmente decisivo de actuacin de los poderes pblicos.
Conviene asumir una manera ms laica (DENTE, 1983, p. 365) y
probabilstica de afrontar la cuestin administrativa, dndose
cuenta quiz de que la solucin no se encontrar tanto en las
posibles buenas ideas" sino en una nueva manera de abordar o
acercarse aI objeto,
5. Un nuevo punto de partida
Debe encontrarse un nuevo punto de partida, un nuevo
enfoque capaz de reconstruir el anlisis de los productos de la
accin estatal y relacionarlos con el cada vez ms complejo
mundo de acciones e interacciones entre actores sociales e
instituciones pblicas, al mismo tiempo que permita un control
cientfico de las investigaciones empricas emprendidas,
Una va que parece fecunda es la emprendida con las
aportaciones de la escuela francesa de los Crozier o Thoenig (con
conceptos como el de actuacin estratgica, el estudio de las
estructuras informales, la aplicacin de la metfora del Juego al
comportamiento administrativo, etc.), con las aportaciones de
especialistas britnicos como Hogwood, Gunn, Harn. Hill, Rhodes,
Richardson, etc. (con sus anlisis tericos sobre las polticas
pblicas, los poliey stvles, o sus estudios del gobierno local),
alemanes como Scharpf o Mayntz (con sus trabajos sobre
,
relaciones intergubernamentales, ooticv networks, o su conside-
racin de la Administracin como macrosistema organizativo), o
los primeros trabajos en Italia de la mano de Bruno Dente o
Gloria Regonini (trabajos centrados en las esferas local y
regional, o en las polticas sanitarias), escuelas y lneas de
investigacin deudoras todas ellas de trabajos pioneros como los
de Lasswell, del policy approach, o en investigaciones empricas
39
que abren fecundos campos de investigacin, como en el caso
del famoso /mp/ementation.
En ese conjunto de aportaciones destaca una misma preocu-
pacin por la actuacin (o no actuacin) de los poderes pblicos.
Una preocupacin por los productos, por los contenidos de esa
actuacin pblica pero tambin por el proceso, estudiado todo
ello desde la ptica propia de la Ciencia Poltica, aunque
combinada con una visin interdisciplinar producto de la necesidad
de enfrentarse a problemas reales, difcilmente abordables
desde una nica perspectiva. Y una voluntad de servir al
mejoramiento del conjunto de factores que se enmarcan dentro
del anlisis de una poltica pblica concreta y determinada
(HOGWOOD-GUNN, 1984, pp. 29-30).
Esbozando de manera muy superficial algunos de los elemen-
tos ms relevantes de esa aproximacin diramos que el punto de
partida podra centrarse en la definicin de policv, traducible por
el an ms equvoco trmino de poltica, de notorio carcter
polismico. Podemos referirnos a poltica como etiqueta de un
campo de actividad (poltica social, poltica exterior, etc.). Podemos
hacerlo para describir una propuesta general o una perspectiva
deseada (la poltica progresista, el conjunto de propuestas de un
partido, etc.). Poltica como medio para alcanzar fines (la poltica
seguida por los sindicatos en tal conflicto). Poltica como
sinnimo de las decisiones del gobierno (centrndose en aquellas
decisiones consideradas cruciales, recordemos los estudios
sobre la crisis de Suez o la de los misiles cubanos; o exami-
nando de manera ms completa no slo el momento de la
opcin, sino su posterior puesta en prctica). Podemos referirnos
tambin a la poltica del gobierno sobre un tema como sinnimo
de la norma o conjunto de normas que existen sobre determinada
problemtica (la poltica energtica del gobierno estara contenida
en el Plan Energtico Nacional aprobado por el Parlamento).
Pero tambin como conjunto de programas u objetivos que tiene
el gobierno en tal campo (la poltica energtica en los prximos
aos estar regida por determinadas pautas). Poltica tambin
como resultado final, como output, como producto (el subsidio de
paro como poltica para paliar el desempleo, la poltica impositiva
como medida redistribuidora, etc.). O incluso poltica como
outcome, como impacto real sobre la realidad (la construccin de
40
300 viviendas en tal poblacin como poltica social efectiva).
Poltica como modelo terico aplicable, como explicacin causal
de la evolucin de los hechos (tericamente si reducimos la
Inflacin aumentar la inversin). Poltica, en fin, como proceso,
como secuencia de hechos y decisiones que implican un cierto
avance o modificacin de la realidad (la poltica seguida en
mater la sanitaria en los ltimos cinco aos ha dado buenos
resultados) (HECLO, 1972; HOGWOOD-GUNN, 1984).
Se ha dado una definicin de "policy (EuLAUPREWITI, 1973,
citado por JONES, 1984, p. 26) como una "decisin formal
caracterizada por una conducta o actuacin consistente y
repetida por parte de aquellos que la llevan a cabo y por parte de
aquellos que resultan afectados por la misma. Pero deberamos
completar esa perspectiva entendiendo que toda poltica pblica
es algo ms que una decisin. Normalmente implica una serie de
decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe
intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir
legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayora de ocasiones
el proceso no sea tan racional, toda poltica pblica comportar
una serie de decisiones ms o menos relacionadas.
Por otro lado, no nos encontramos ante la lqica de "una
decisin-un decisor. El proceso de elaboracin de toda poltica
pblica Implica decisiones e interacciones entre individuos,
grupos e instituciones, decisiones e interacciones influenciadas
sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de
individuos, grupos y organizaciones afectadas. Por tanto, no
deberamos estudiar slo intenciones sino tambin conductas.
No podemos tampoco encerrarnos en un concepto exclusiva-
mente positivo de las polticas pblicas. "Una poltica puede
consistir en no hacer nada (HECLO, 1972). Este tipo de no-
decisin resulta extremadamente relevante en la formacin de
las agendas o programas de actuacin pblicos. Deberamos
tambin incluir en nuestro anlisis los impactos o resultados no
esperados, pero originados por la actividad desencadenada por la
puesta en prctica de la poltica. Por otro lado no debemos
engaarnos por el uso del trmino polticas pblicas. De hecho
nos interesan aquellas polticas en cuya accin desempean
organismos pblicos papeles o roles clave, pero no obligadamente
exclusivos.
41
Se tratara, por tanto, de reconstruir el proceso, es decir, la
serie de acciones u operaciones que conducen a la definicin de
un problema y al intento de resolverlo. Un problema entendido
como la insatisfaccin relativa a una demanda, una necesidad o
una oportunidad de intervencin pblica (DUNN, 1981; DENTE,
1986). Ello implica sin duda que tal definicin depender de la
subjetividad propia del analista, de sus lentes conceptuales
(ALLlSON, 1971). Pero, en definitiva, ello probablemente acaece
en la mayora de supuestos y aproximaciones investigadoras de
las ciencias sociales.
Por tanto, diremos que toda poltica pblica es definida subje-
tivamente por el observador, comprendiendo normalmente un
conjunto de decisiones relacionadas con una variedad de
circunstancias, personas, grupos y organizaciones. El proceso de
formulacin y puesta en prctica de esa poltica se desarrolla en
un cierto perodo de tiempo y puede comportar la existencia de
diversos sub-procesos.
Los objetivos de la poltica pblica acostumbran a estar
definidos desde sus primeros pasos, aunque su posterior
desarrollo puede ir modificando esos mismos objetivos originales.
Los resultados finales debern ser contrapuestos a las primeras
intenciones, considerando tambin las posibles inactividades
producidas. No pueden marginarse tampoco del anlisis las
disposiciones o conductas de los formuladores e implementadores
de la misma.
A partir de esos supuestos podramos decir que el esquema
de anlisis contendra los siguientes pasos: percepcin y definicin
del problema; intereses afectados; grado de organizacin; acceso
a los canales representativos; consecucin del estatuto propio de
tema a incluir en el programa o agenda de actuacin de los
poderes pblicos; formulacin de una solucin o de una accin
de respuesta; establecimiento de objetivos y prioridades; soportes
polticos, presupuestarios y administrativos de la solucin pro-
puesta; implementacin o puesta en prctica de esa poltica;
evaluacin y control de los efectos producidos; mantenimiento,
revisin o terminacin de esa poltica (HOGWOOD-GUNN, 1984;
THOENIG, 1985; HAM-HILL, 1984; JONES, 1984) (vase figura 2).
42
~
e.v
ACClN
Identificacin Formulacin
~ e c l s l n
]
Implementacin
Evaluacin
problemas poltica
,
I
,
..
~
~
-.
~
Diagnosis Cmo formular
Factores Influencias DefiniCin
Cul es el el plan polticos en el proceso de xito?
problema? de accin? presentes? de puesta Estndares
Qu suceder
Qu objetivos?
en prctica? de evaluacin?
si no actuamos?
Opciones?
Informacin? Consecuencias?
Efectos?
I
ANALlSIS
FIGURA 2
Relac.ones entre el proceso de torrnac.n e .rnplernentacrn de las polticas pblicas y su arilists
Fuente: STARUNG, G, 1988, P 10
Partimos, pues, de la red o entramado de actores que se crean
alrededor del problema y de la funcionalidad o disfuncionalidad
de las diversas acciones emprendidas por los mismos en relacin
con los objetivos que persiguen. A partir de ah podemos llegar a
unas ciertas conclusiones sobre la influencia de esas interacciones
en los resultados obtenidos, relacionndolos con los previstos o
prescritos por parte de los mecanismos de decisin legitimados,
va representacin poltica.
Es en este punto donde el giro con respecto a la tradicin
estructural-funcional es importante. Ya no se parte de la
hiptesis de que la Administracin, en su conjunto de organismos,
es la estructura encargada de poner en prctica las leyes o
normas emanadas de los rganos legitimados para ello. Sino que
se trata de entender qu actores (polticos, burcratas, actores
privados) han intervenido en la formulacin y actuacin de la
poltica concreta planteada, qu distintas racionalidades de
accin y de intereses utilizaban, y contrastar los resultados con
los objetivos finalmente alcanzados.
Las consecuencias y ventajas de este giro son importantes.
Es posible llegar al problema planteado desde una perspectiva
interdisciplinar. Se concede una necesaria centralidad a los
actores de todo tipo implicados. Y se abre un enorme campo de
aportaciones prescriptivas y empricas.
Como afirma Blondel, en el clima ms realista de los 80, los
politloqos han comenzado a darse cuenta de la falta de
hechos en sus anlisis. Se detecta una cierta saturacin de la
modelstica- imperante aos atrs. La combinacin de los
anlisis empricos y normativos est en la base de la disciplina
de Ciencia Poltica. Y en ese sentido los estudios de po/icies no
pretenden slo mejorar los procesos de toma de decisiones y
de puesta en prctica de las polticas, sino que estn tambin
preocupados por los objetivos que se pretenden alcanzar. Y ellos
los vincula con los estudios de teora poltica en el sentido
normativo convencional. La investigacin orientada en torno a
las polticas pblicas es una necesidad no slo para detectar las
ineficiencias de la actuacin pblica y reducirlas en el futuro,
sino para conseguir una mejor inyeccin de principios normativos
en el desarrollo diario de tales polticas (BLNDEL, 1981, pp. 195-
207).
44
Como dira el profesor Murillo: se da por supuesto un abismo
infranqueable entre teora y prctica, entre pensamiento y
accin que, a mi modo de ver, es el error gravsimo que lastra la
ciencia poltica (MURILLO, 1954). Y ello es, adems, importante
porque, encerrar a la Ciencia Poltica en un marco meramente
cognoscitivo deja el campo prescriptivo y de asesoramiento
abierto a disciplinas como el derecho o la economa, ms
capaces de controlar sus propias variables, pero cuyas limita-
ciones para dar cumplida cuenta de la complejidad del Estado
contemporneo son claras.
Ahora bien, afirmar las ventajas del appraaeh de polticas
pblicas no puede, obviamente, hacer pensar en la resolucin de
todos los problemas. Pasquino recoge en su reciente manual dos
posibles riesgos de este tipo de estudios. Por un lado el de una
posible interpretacin reductiva de la poltica como un conjunto
de Interacciones entre individuos, expertos, grupos y asociaciones,
concediendo escasa atencin a los aspectos estructurales y a las
motivaciones ideolgicas. No creemos que esa crtica tenga
fundamentos serios, sobre todo si repasamos los trabajos que en
este campo se han producido en Europa.
Ms fundamentada nos parece la segunda de las acotaciones
crticas sugeridas por el politlogo italiano, al mencionar el
riesgo de los paliey studies de estar excesivamente dominados
por lo contingente, y no saber producir generalizaciones aplicables
en otros contextos, o ambientes, con el consiguiente peligro de
falta de teorizacin (PASQUINO, 1986, p. 25). Como se ha
reconocido por parte de los cultivadores de este tipo de estudios
(DENTE, 1986, p. 17, THOENIG, 1985, pp. XVI-XVII), esta es una
dificultad importante. Se considera que ello puede derivar de la
falta suficiente de estudios empricos o de la misma particularidad
derivada de la seleccin por parte del investigador de la paliey
a estudiar. Pero ello es una consecuencia asimismo de la
atomizacin, heterogeneidad y complejidad crecientes del Estado
contemporneo y sus mltiples actividades. Si como ya hemos
mencionado resulta extremadamente difcil hablar de Adminis-
tracin Pblica de una manera unitaria en cualquier pas de
Europa, con sus millones de funcionarios, mucho ms complejo
ser referirnos a polticas pblicas que implican y afectan a
actores e intereses de caractersticas y racionalidades muy
45
diversas. Deberemos hablar de verdades parciales, localizadas:
tal autoridad pblica, tal medida concreta, tal poblacin afectada.
Si la disolucin del Estado unitario y autnomo es una realidad
contempornea, ciertamente debe constituir una hiptesis de
partida para el observador (THOENIG, 1985, p. XVII).
Ha habido intentos para introducir ese tipo de appraaeh en
trabajos ms generales y comprensivos. As los trabajos de
Richardson sobre los paliey styles (RICHARDSON, 1982) en una
perspectiva comparada, o los trabajos de Rhodes (RHODES, 1986)
para aplicar ese tipo de enfoque al anlisis global del gobierno
local en el Reino Unido. Pero nos falta, en conjunto, avanzar ms
en esa lnea para demostrar su posible eficacia, que parece
suficientemente contrastada, en cambio, en los estudios ms
particularizados.
46
11. DEFINICION DEL PROBLEMA. RELEVANCIA PUBLICA
Y FORMACION DE LA AGENDA DE ACTUACION
DE LOS PODERES PUBLICaS
1. Supuesta objetividad de los problemas y dificultades en su
definicin
A menudo, refirindose al mundo de la Administracin
Pblica, se nos advierte sobre la falta de definicin de los deseos
de los que tienen capacidad de decidir. En este sentido, se
afirmara, no hay la suficiente claridad en la determinacin de
objetivos que permita introducir mecanismos de medida y
control de eficacia y eficiencia que, en cambio, parecen operativos
en el mundo de lo privado. Sin negar lo anterior, deberamos, no
obstante, retroceder un poco ms y plantearnos el momento
previo a la toma de la decisin: la definicin del problema a
resolver.
En opinin de algunos, esta es una cuestin casi irrelevante.
El problema a resolver nos vendra dado por las condiciones
objetivas externas, por los hechos tal como se nos aparecen. Si
recordamos las distintas versiones que merecen los incrementos
estadsticos de factores como la Inflacin, el paro o la criminalidad
por parte de los distintos actores y analistas pcllticos podramos
caracterizar como naff esta manera de abordar la definicin de
los problemas con los que se enfrenta la Administracin Pblica.
y ello no slo ocurre porque muchas veces los factores
considerados son inconsistentes entre s, sino sobre todo porque
son muy distintas las maneras de ver elementos como la
conducta humana, la accin de gobierno o ras oportunidades o
prioridades en la intervencin de los poderes pblicos.
47
I
Nos enfrentamos, pues, con uno de los aspectos ms
cruciales y menos estudiado del proceso de actuacin de la
Administracin Pblica. Cuando, en cambio, hay quien opina que
se producen muchos ms errores como consecuencia de la
errnea definicin de un problema que al ofrecer malas soluciones
a problemas bien planteados (DUNN, 1981, p. 98). Intentaremos
en este apartado introducir algunas reflexiones sobre las vas de
estructuracin de los problemas, as como acercarnos a algunas
tcnicas que faciliten esa tarea.
Como ya hemos avanzado, la primera reflexin a hacerse es
la siguiente: los problemas no estn all fuera. No existen los
problemas objetivos. Deberemos construir, estructurar nuestra
propia (la del analista) definicin del problema a plantear y
resolver. Refirmonos al tema, por ejemplo, de los accidentes en
carretera. Hace unos aos, la cuestin se planteaba como un
problema de conducta del automovilista. Los esfuerzos se
encaminaban a conseguir que el conductor cumpliera las
normas. En la actualidad el tema se considera ms como un
problema de seguridad en carretera: seguridad del vehculo
(normas tcnicas de proteccin, sistema ami-bloqueo de frenos,
etctera), y de seguridad del conductor y dems ocupantes (cin-
turones, etc.). En el fondo, lo que ha cambiado es la percepcin
de una misma realidad. Una realidad que se nos presenta poli-
drica e interdependiente. Cada nueva cara o faceta del problema,
cada nuevo factor que descubrimos nos hace ms compleja su
estructuracin, pero al mismo tiempo puede considerarse una
nueva oportunidad, an no contemplada, para su mejor solucin.
El mundo de los problemas estar, pues, en directa relacin
con el mundo de las soluciones, ya que muchas veces diferentes
soluciones se refieren de hecho a distintos problemas. Si en una
instalacin deportiva se constata un excesivo consumo de agua,
podemos empezar partiendo de la hiptesis de que ese es el
problema a resolver: se gasta agua en exceso; y, por tanto,
deberamos buscar la solucin en una reduccin del consumo de
agua por parte de los usuarios. Cmo conseguirlo?: mentalizando
al usuario con una campaa de sensibilizacin sobre la necesidad
de ahorrar energa? o, introduciendo un sistema de grifera que
obligue a una constante intervencin-presin por parte del
usuario para conseguir agua? Pero tambin podramos considerar
48
que las caeras estn en mal estado o que el coste de las cuotas
de socio son excesivamente bajas. En el fondo, al rechazar el
objetivisrno como mtodo para encararse con el mundo de los
problemas estamos posibilitando considerar a toda definicin de
un problema como buena, legtima o adecuada.
Deberamos centrarnos en aspectos que fueran comunes
dentro del complejo campo de la definicin de problemas que
generan la actuacin de los poderes pblicos. En primer lugar,
conviene ser consciente de que los problemas que generan la
formacin de las polticas pblicas son casi siempre interdepen-
dientes (vase figura 3). Normalmente no podemos afirmar este
es un problema estrictamente energtico, ya que casi siempre
envuelve otros aspectos relacionados, por ejemplo, con el
desempleo o el transporte. Nunca es un nico problema el que
plantea la preocupacin de la comunidad o de uno de sus
sectores. Se trata de un conjunto de factores que precisan de
una aproximacin hotstica. global, que impida una perniciosa
segmentacin. Hay quien opina que Incluso es ms sencillo
resolver un conjunto de problemas que tratar de enfrentarse
nicamente con el ms aparente (ACKFF, 1974).
Por otra parte, los problemas dependen de la subjetividad del
analista, que a partir de la situacin problemtica planteada
construye el problema, lo define, clasifica, explica y evala.
Empleo
Energa
Transporte
Medio
ambiente
FIGURA 3
Interdependencia de polticas
49
\NALlSIS DE POllTlCAS PVBlICAS .. -4
Los problemas son artificiales, en el sentido de que responden
a una decisin voluntaria de que existan y se resuelvan. Los
problemas, as, no tienen vida propia al margen de los individuos
o grupos que los definen.
Los problemas y sus soluciones estn relacionados constan-
temente. De la misma manera que hay muchas posibles
definiciones de un problema, hay muchas soluciones para un
mismo problema.
2. Vinculacin del problema con la solucin del mismo
Podramos intentar avanzar en algunos aspectos que nos
ayuden a conceptualizar mejor esos problemas. Es preciso que la
manera de plantear el problema resulte instrumental, es decir,
que se haga desde una perspectiva que posibilite la intervencin
y que permita una va de mejora.
Para ello podramos empezar imaginando los problemas,
bsicamente, como situaciones que no nos satisfacen. Describir
un problema se acercara a definir una situacin. Deberamos
entonces preguntarnos sobre las causas de los problemas, para
ir retrocediendo a las causas de las causas, etc. Lo que parece
poco operativo.
Tambin podramos considerar que los problemas fuesen las
discrepancias entre aquello que es y aquello que nos gustara
que fuera. Los problemas seran, desde esta perspectiva, lo que
separa la realidad de lo que desearamos que fuera. Y ello
conecta con la dimensin del decisor racional que al formular
sus objetivos es consciente de la distancia existente entre la
realidad y sus deseos, formulando objetivos, identificando
alternativas y mecanismos para alcanzarlos y seleccionando la
ms eficaz y eficiente.
Pero ello implica el admitir que los objetivos existen previamente
e independientemente del anlisis. Y por otro lado conviene
recordar que a cada definicin del problema le corresponder
una nueva definicin de los medios a disposicin.
Al plantear el problema como discrepancia entre realidad y
deseos, no se resuelve la dificultad de cmo atravesar la
distancia entre las dos situaciones. Quiz deberamos referirnos
50
a los problemas como discrepancias superables. Ello significa no
tirnitar se a sealar las discrepancias, sino tambin subrayar las
diferencias entre lo que es y lo que debera ser, pero al mismo
tiempo articulando una solucin que permita salvar la distancia.
Qu sera solucin en este sentido? Davis ha definido la
solucin como una combinacin de ideas ya existentes (Dz.vis.
1973, p. 14) Eso puede no implicar una mejora de la situacin,
aunque de entrada solucione el problema. Puede aspirarse, por
ejemplo, a que se resuelva un problema de falta de dinero,
asumiendo que el resto de las actuales condiciones de vida no
cambiarn. Pero si no se plantea explcitamente puede ocurrir
que la nueva situacin de bienestar econmico provenga, por
ejemplo, del cobro de la pliza de vida de uno de los seres
queridos. Deberamos, pues, partir siempre de la intercomunica-
bilidad de los factores y ser conscientes de los posibles efectos no
queridos de ciertas actuaciones. Evaluando, SI es necesano. el
balance entre costos y beneficios de las acciones emprendidas.
Para salir de este impasse debera abandonarse definitiva-
mente la concepcin que liga problema a situacin observable. El
problema es bsicamente una construccin analtica. Y de
hecho, distintas partes Implicadas defienden distintas visiones
del problema a resolver, lo mismo que distintos analistas pueden
definirlo de manera diferente. A parnr de un conjunto de
condiciones consideradas no deseables o perniciosas, pueden
darse varias definiciones del problema a resolver o, si se
prefiere, distintas vas para mejorar esa situacin.
De hecho, al ligar de manera clara definicin o planteamiento
del problema con el proceso de toma de decisiones (-vo decido
que ese es el problerna), nos acercamos a unayisin laberntica
del tema. En un laberinto se dan distintas vas cuya nica
distincin reside en lo que encontramos a su trmino: premio o
callejn sin salida. Unas sern las vas correctas y las restan-
tes sern errneas. Por tanto, lo importante ser construir
correctamente ese laberinto, es decir, introducir todos los
factores que permiten o no permiten ciertas actitudes o conductas.
En el mundo de las polticas pblicas es muy importante sealar
las limitaciones polticas, econmicas, sociales o de organizacin
que plantea su puesta en prctica (MAJNE, 1975). Y si nos
referimos a limitaciones estamos, de hecho, reduciendo el'
51
espacio del analista o, en otro sentido, diriqiendo mejor la
actuacin encaminada a la consecucin de objetivos.
Si concebimos los problemas como oportunidades de mejora
(DERY, 1984, pp. 25-26), entonces el proceso de definicin de los
problemas se convierte en el de bsqueda, creacin y primer
examen de las ideas o vas de solucin. Se examinarn esas
propuestas para ver si son oportunidades reales de mejora (por
ejemplo, si satisfacen ciertas condiciones o limitaciones), y para
comprobar cul es su beneficio neto. Se ir as construyendo el
laberinto, en el que se proceder a colocar las distintas vas de
salida, convirtiendo, en definitiva, la definicin del problema en
un problema de decisin. En definitiva, se tratara de escoger
distintas alternativas de solucin o, siguiendo nuestra anterior
idea, establecer distintos problemas o distintas oportunidades de
mejora.
Nos inclinamos as, pues, por considerar los problemas como
oportunidades de mejora, que una vez identificadas o definidas
pueden poner en marcha la accin de los poderes pblicos. Su
misma artificiosidad, en el sentido de construcciones analticas,
les puede dar un gran dinamismo. A medida que se va
solucionando el problema planteado, de hecho, lo que sucede
es que cambia la oportunidad de mejora planteada, cambia el
problema, en un proceso continuo de aprendizaje.
3. Relevancia pblica de los problemas
Decamos anteriormente que los problemas, una vez identi-
ficados, pueden dar lugar a la accin de los poderes pblicos. De
hecho, estamos subrayando la distincin que establece la
literatura especializada entre los denominados problemas y lo
que podramos denominar temas o cuestiones (issues). Es
decir, aquellos problemas lo suficientemente relevantes (desde
distintas consideraciones) para ser considerados como problemas
por parte de los poderes pblicos y, por tanto, susceptibles de
formar parte del programa o agenda de esos mismos poderes'
pblicos (vase figura 4). Muchas veces la consideracin de
issue depende de una previa batalla por la definicin del
problema entre los distintos actores presentes.
52
Problema
,
Tema o cuestin
de
relevancia pblica
I
Agenda actuacin
poderes pblicos
FIGURA 4
Proceso formacin agenda institucional
Pero, en general, podramos plantearnos el porqu unos
problemas llegan a formar parte del programa de accin de los
poderes pblicos y otros no. En principio, podemos imaginar que
una de las causas esenciales ser la limitacin de recursos,
tanto econmicos como humanos, pero puede tambin derivar
de la falta de legislacin sobre el tema que autorice la accin, la
falta de voluntad poltica, de adecuada presin por parte de los
medios de comunicacin o de los sectores-implicados, etc.
Por tanto, nos encontramos ante una cierta competencia
entre cuestiones o temas planteados, ante la cual los poderes
.pblicos establecern prioridades, otorgando status de problema
pblico a determinados temas y no a otros. En lneas generales,
podra afirmarse que un nuevo tema resulta susceptible de
convertirse en problema pblico y, por tanto, llegar a formar
parte del programa de actuacin:
53.
a) Si el tema o cuestin ha alcanzado proporciones de crisis
y, por tanto, no puede continuar siendo Ignorado. Una lectura
detallada de muchas exposiciones de motivo de las leyes podra
reafirmarnos en lo expuesto. Otra posibilidad es que el tema
plantee claras posibilidades de agravamiento en el futuro, con lo
que se pretende anticiparse a la previsible Situacin de crisis (por
ejemplo, residuos nucleares).
b) Cuando ha adquirido caractersticas peculiares o significa-
tivas que lo diferencian de una problemtica ms general (por
ejemplo, el tema de la lluvia cida surgido con caractersticas
singulares del ms global problema de la polucin atmosfrica).
e) Cuando la cuestin provoca una seria situacin emotiva
que atrae la atencin de los medios de comunicacin (ejemplos
como el de la talidomida en procesos de gestacin, aceite de
colza, etc.).
d) Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuan-
do en sus inicios tena unas dimensiones y efectos muy limitados
(aumento generalizado de impuestos locales obliga a interven-
cin central).
e) Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con
legitimidad o poder y que, por tanto, afectan al ncleo sensible
del poder pblico, arrastrando una gran carga simblica (sueldos
funcionarios, pago impuestos, ...).
f) Temas que alcanzan gran notoriedad pblica por conectar
con tendencias o valores ms de moda (rehabilitacin cascos
antiquos. diseo urbano, ... ).
4. Formacin de la agenda de actuacin de lo s poderes
pblicos
Todos estos elementos no garantizan por s solos la politiza-
cin del tema, su acceso al programa o agenda de actuacin
pblica. El trnsito al programa o agenda precisa de la intervencin
de aquellos que tienen cierta influencia en la formacin del
mismo (<<agenda setters). As, los grupos organizados represen-
tativos de intereses sociales, los partidos polticos, los sectores
influyentes del aparato burocrtico, los creadores de opinin,
las acciones de protesta de los sectores afectados por la posible
54
actuacin, la opinin informada, etc.. pueden, todos ellos,
intervenir en ese trnsito delicado entre surgimiento de la
cuestin y encaramamiento al programa o agenda de actuacin
pblica.
Podramos afirmar que todo el proceso de consideracin de la
cuestin, definicin de la misma como asunto pblico a resolver
y puesta en marcha de las vas de resolucin depender en
buena parte del nmero de gente afectada por el problema y las
medidas de solucin, el grado de aqreqacin de los intereses
afectados y su nivel y tipo de organizacin.
En la formacin del programa o agenda de actuacin de los
poderes pblicos en un momento determinado se concentra,
pues, toda la compleja problemtica de definicin de los proble-
mas, agregacin de intereses y su representacin y organizacin.
La agenda nos muestra cul es la percepcin de los poderes
pblicos, en un instante concreto, sobre <do que se debe
resolver. En ese programa o agenda detectaremos muchos
temas recurrentes y pocas novedades. De ah ya podemos
deducir que sern cosas distintas el acceder a ese programa y el
mantenerse en l, aunque cualquier especialista de organizacin
burocrtica o de poltica presupuestaria (por ejemplo, ROURKE,
1986; WILDAVSKY, 1986) podra recordarnos que una vez alcanzado
el nivel de problema pblico a resolver y decididas unas
determinadas asignaciones presupuestarias y recursos humanos,
resulta ya complicado hacer desaparecer ese problema del
programa de actuacin pblico, dadas las tendencias ampliamente
debatidas sobre el incrementalismo y la autoexpansin de las
organizaciones burocrticas complejas, As. el acceso al programa
c.sqenda depende en buena parte del nivel de crisis o escndalo
que ha asumido el tema o cuestin planteado, Ejemplos como los
de la crisis energtica del 73 y las medidas de contencin o
ahorro de energa, la crisis de Chernobyl del 86 y las medidas de
seguridad nuclear, o las instalaciones de ciertos aeropuertos
espaoles y los acontecimientos del 92, pueden resultar esclare-
cedores.
En estos casos, los efectos de la crisis sobre el programa de
actuacin pueden ser de desplazamiento, de expansin o de
transformacin (JONES, 1984, pp. 57 Y ss.), En el caso del
desplazamiento aludimos al hecho de la prdida de status de
55
problema pblico a resolver debido a la situacin de crisis
planteada. En el caso de expansin nos encontramos en el caso
de que la crisis provoca un reforzamiento de una o ms reas de
actuacin pblica. Y en el caso de la transformacin hacemos
referencia a la posible modificacin de la situacin debido a un
nuevo establecimiento de prioridades.
Podemos tambin aludir al papel del gobierno o del organismo
decisor (sea el nivel que sea) en la formacin del programa o \'t
agenda.. Una primera opcin que se plantea es la llamada
alternativa pluralista, consistente en dejar que transcurra el
tiempo, asumiendo el organismo decisor un papel ms o menos
pasivo, lo que implica asumir como un simple dato el desigual
nivel de fuerza y representacin ya existente socialmente. Una
segunda va pasara por un rol ms activo del organismo decisor
en el sentido de impulsar o reforzar determinada visin del
problema. Y quedara finalmente una tercera alternativa, de
carcter anticipador y no reactivo, que prev una actuacin
previsora del organismo decisor ante una posible agravacin o
surgimiento de crisis posterior. En esta tercera hiptesis no
resultan, lgicamente, imprescindibles la existencia de seales
procedentes de sectores o grupos afectados.
En la dinmica de formacin de la agenda podemos con-
siderar tres caractersticas generales que permiten que un
determinado tema o cuestin reciba la atencin necesaria de los
poderes pblicos para integrarse en el programa de actuacin.
En primer lugar, valorar el grado de apoyo que el tema o cuestin
puede recabar o, lo que es lo mismo, valorar el impacto general
de la cuestin. En segundo lugar, valorar su significacin, es
decir, su nivel de impacto sobre la realidad social. Y en tercer
lugar, la viabilidad de la solucin anticipada o previsible.
Junto a estos elementos cabra detenerse ms en detalle en
aquellos aspectos que resultan de imprescindible consideracin
en el proceso de formacin del programa o agenda de actuacin
pblica.
a) Los hechos
Deberamos, ante todo, preguntarnos ful es la importancia
de los hechos planteados o, si se quiere, la cantidad de gente
56
afectada, cul es su grado de conciencia y cules son los
resultados de tal percepcin. Despus convendra detenerse en
la definicin del problema: Se entiende la situacin planteada
como un problema?, por quin?, existen diferentes versiones
del problema? Y cuestionar asimismo la intensidad de tal
situacin: la intensidad de la tensin es constante?, vara con
el tiempo o desde las diferentes perspectivas presentes?
b) La organizacin de los grupos presentes
Desde la perspectiva del organismo pblico en cuestin,
cabra plantearse la problemtica de la gente afectada y de su
organizacin: cul es la extensin organizativa de los grupos
presentes en la escena? Cuntos miembros afectados por el
problema tienen esas organizaciones presentes y el grado de
relevancia de esos miembros? Cul es la estructura de los
grupos, su jerarqua, su organizacin interna? Cul es la
estructura de liderazgo existente y sus vas de acceso?
c) La problemtica de la representacin
No debera tampoco olvidarse cul es la relacin entre los
sectores afectados y los mecanismos de representacin poltica.
Tienen los afectados acceso directo a la estructura representativa
de los decisores pblicos? Existe o puede existir un proceso de
empata o solidaridad entre afectados y poticv makers? Pueden
construir ese mecanismo de apoyo o de solidaridad por ellos
mismos?
d) Estructura decisoria
Pero conviene no perder de vista tampoco la relacin entre
sectores afectados y actores relevantes del proceso de formacin
de la agenda o programa de actuacin pblico dentro de la
estructura formalmente establecida: cul es la relacin formal
entre actores relevantes y afectados (vas de negociacin,
jerarqua democrtica...)?, cules son los requisitos formales
del proceso de formacin de la agenda?
57
e) Tradicin o capacidad de respuesta del sistema
Ser asimismo importante ver cul es la tradicin de
respuesta de los poderes pblicos ante el tipo de problemtica
planteado. Plantearse la percepcin sobre la capacidad de .,
respuesta del sistema que tienen los afectados puede resolver
dudas sobre el nivel de resultados que esperan alcanzar.
f) Liderazgo
En este proceso parece tambin relevante plantearse el
proceso de seleccin de los lderes, su grado de autoridad y su
estilo o capacidad de conexin.
El paso de un tema o cuestin de relevancia pblica a la
consideracin de asunto pblico a resolver y, por tanto, a su
inclusin en el programa o agenda ele actuacin de los poderes
pblicos implica una cierta "definicin oficial del problema a
resolver. Ser una versin oficial de un problema que, en
cambio, puede tener muy distintas consideraciones desde las
distintas posiciones de los actores irnplicados.: Ello no quiere
decir que pase a ser la "nica versin. Ser la que provisional-
mente prevalezca, hasta que se d el debate legislativo, o la
implementacin administrativa posterior. No debemos tampoco
olvidar que puede cambiar la correlacin de fuerzas imperante
(partido o coalicin de gobierno) Y ello puede llevar a una
redefinicin o incluso a una desaparicin del problema de la
agenda de actuacin (vase figura 5).
En definitiva, volvemos a remarcar el carcter no objetivo, no
dado de la consideracin y definicin de problema dentro del
campo de actuacin de las polticas pblicas. En cada caso
depender de la movilizacin, de la organizacin de los sectores
implicados, de su fuerza y representatividad, y no tanto de una
consideracin objetiva y racional sobre su existencia, definicin,
la consideracin de las necesidades reales existentes y de los
valores y objetivos a conseguir. Ello significa, normalmente, que
la aparicin de una cuestin o tema en el marco de un programa
de actuacin pblica no implica que se haya procedido a un
estudio o examen profundo de sus implicaciones e interdepen-
dencias. y ello es an ms normal en temas derivados de
situaciones de crisis o emergencias, que desencadenan presio-
nes polticas insostenibles que obligan a respuestas inmediatas.
58
I
Incubacin del problema
I
Formacin
de la
poltica
Percepcin
del
problema
Proceso de
incorporacin
~ I a l a
Agenda
Pblica
tA
..
..
Proceso de
incorporacin
a la
agenda de los
Poderes
Pblicos
~
Agenda
.de los \ - - ~
Poderes
Pblicos 'L _
0'1
(,Q
1 Disolucin del problema I
FIGURA 5
Diagrama de desarrollo de la formacin de la Agenda de actuacin de los Poderes Pblicos.
Fuente: STARLlNG, G., 1988, p. 69.
Nos encontramos, pues, en un marco en el Que los juicios de
valor, las consideraciones subjetivas, pueden y de hecho predo-
minan sobre <dos hechos subjetivos. La relacin entre esos
valores y los hechos objeto de consideracin pasan obligatoria-
mente por el nivel de decisin poltica, ya Que son los dirigentes
polticos Quienes expresan los valores dominantes en un momento
dado en una sociedad determinada. Ello implica una localizacin
clara del decisor y una explicacin del sistema de valores
tericamente (programa poltico) imperante. Lo Que en general
podra tener una consecuencia positiva: facilitar y personalizar el
mecanismo y proceso de decisin se enturbia y complica al
producirse una cierta confusin o abstraccin de los valores
dominantes y, por tanto, una menor capacidad de decisin y
definicin de objetivos. No es ajeno al tema el hecho de Que si
bien todo proceso de decisin poltica conlleva un cierto grado de
consenso y acuerdo Que, normalmente, facilita la obtencin del
acuerdo, ello provoca al mismo tiempo un cierto enmascaramiento
de los objetivos.
5. Anlisis del problema previo a la toma de decisiones
Como hasta ahora hemos visto, en la formacin de la agenda
o programa de actuacin de los poderes pblicos interviene un
conjunto de factores poco controlables desde las instancias
decisoras y que, adems, provocan que los procesos de decisin
se vean constantemente alterados y condicionados por una
presionante realidad externa. No existe normalmente el suficiente
tiempo ni tranquilidad- poltica como para proceder a un anlisis
serio de evaluacin de necesidades que la cuestin plantea, y
relacionar las mismas con los objetivos a definir. Sera necesario,
en definitiva, mejorar la capacidad de decisin y anlisis sobre
los problemas a resolver. No podemos empezar preguntndonos,
por ejemplo, dnde construir un centro penitenciario despus de
constatar la necesidad de su construccin. Tampoco es suficiente
preguntarse cmo disear un sistema de consulta y negociacin
que permita a los mismos decisores responder a esa pregunta.
Es imprescindible mejorar el sistema de decisin, y para ello el
60
primer paso sera plantearse cmo poder hacer mejores pre-
guntas.
Es evidente que en ciertas cuestiones o temas, la decisin
puede ser rpida, pero convendra proporcionar algn instrumental
a los centros decisores para que ellos mismos pudieran evaluar
la necesidad de realizar un anlisis previo, es decir, profundizar
en el estudio del tema previamente a la toma de cualquier
decisin. Veamos algunos criterios a tener en cuenta (HOGWOOD-
GUNN, 1984, pp. 92 Y ss.):
a) ELCONTEXTO DE LA CUESTiN PLANTEADA
1. Hay tiempo para hacer el anlisis?
Esta puede parecer una pregunta redundante, pero ya hemos
anunciado que en determinadas ocasiones la presin poltica es
tan aguda o los compromisos previos han sido ya fijados ya
externamente (el ministro se ha comprometido a decir tal cosa
tal da) que no parece haber tiempo para un estudio ms
pormenorizado. Pero an as siempre es posible tomar alguna
iniciativa: limitar lo ms posible las decisiones urgentes a tomar,
convencer al decisor poltico de posponer su decisin a la vista
de lo imprescindible del anlisis, partiendo de la hiptesis de que
casi siempre hay ms tiempo del que se supone, y sobre todo, si
los otros criterios aqu expuestos demostrasen lo perentorio del
anlisis.
2. Hasta qu punto el tema tiene implicaciones polticas?
Implicaciones polticas no slo en relacin a los partidos, sino
tambin a departamentos ministeriales, niveles administrativos,
etctera. Conviene examinar si el tema incide sobre las lneas
divisorias formales entre estos rganos, grupos o protagonistas,
ya que ello puede indicarnos una mayor facilidad de politizacin.
A veces el tema o cuestin hace inmediatamente sospechar de
su rpida politizacin. En general, podramos decir que el hecho
de tratarse de temas de una especial sensibilidad pueden
aconsejar un anlisis ms detallado, o por el contrario desacon-
sejar el mismo. Su politizacin resulta un arma de doble filo, ya
61
que si bien puede requerir dotarse de mayor instrumental
analtico para defender la opcin tomada, por otro lado al
proceder al anlisis se est abriendo el tema, hacindolo ms
abordable desde posiciones crticas. Por tanto, la politizacin de
un tema puede potenciar la necesidad de un anlisis o puede
precisamente impedirlo.
3. Existen ya posiciones fijas sobre el tema?
Muchas veces, cuando se trata de un asunto intensamente
polmico o politizado, las posiciones de las distintas partes
implicadas estn ya muy claras y difcilmente el anlisis podr
variarlas.
4. Resulta el tema muy central para la organizacin de que
se trate?
Este es tambin un criterio de los que podramos denominar
de contexto que resulta tambin relevante. Hay ciertas cuestiones
que al estar relacionadas con factores clave para la organizacin,
o que afectan a sus valores ms importantes, o por tener
implicaciones a muy largo plazo, a pesar de que no tengan un
especial consideracin poltica, requieren y motivan un anlisis
sobre la cuestin a decidir.
b) CARACTERsTICAS INTERNAS DEL TEMA
1. El tema permite plantearse alternativas?
En general podramos afirmar que cuanto ms problemtica
es una poltica ms necesario parece un anlisis sobre su
planteamiento o la bsqueda de las diferentes alternativas
posibles. Ello no ser lgicamente posible cuando slo aparezca
una opcin o cuando todas parezcan dar los mismos resultados,
pero, cuando mayor sean las posibilidades de opcin, mayor ser
el requerimiento de anlisis.
2. Qu grado de consenso existe sobre el tema y su solucin?
Si el tema planteado goza de un elevado grado de consenso,
entonces las aportaciones del analista pueden resultar poco
62
tiles, a no ser que se pretenda que ejercite su labor como
abogado del diablo ante una opcin que parece demasiado
convencional. Si no existe tal consenso, y s un notable grado
de desacuerdo, el anlisis parece aconsejable.
3. Cul es el grado de complejidad del tema?
Cuanto ms complejo es el tema, cuantos ms factores
parecen intervenir en el mismo, ms necesidad de profundizar
en el estudio parece existir.
4. Cul es el grado de incertidumbre en torno al tema ya sus
posibles consecuencias?
Tambin en este sentido la necesidad del anlisis parece
relacionada con las incertidumbres presentes, precisamente
para evaluar y estimar todas las posibilidades presentes.
5. Se trata de un tema fcilmente objetivable o, por el
contrario, resulta muy cargado de valores?
Si se trata de un tema objetivable, fcil de cuantificar y que
permite una cmoda comparacin de las medidas a tomar,
entonces el anlisis parece ms recomendable y ms aceptable
por las distintas partes. Si, por el contrario, se trata de un tema
ms normativo. con una mayor presencia de valores socialmente
polmicos, entonces el anlisis deber limitarse a los hechos, o
a clarificar los valores aadidos al tema desde cada perspectiva.
c) REPERCUSIONES DEL TEMA
1. Qu alcance tienen las repercusiones que la solucin del
tema puede desencadenar?
La resolucin del tema puede provocar el cambio de una
estructura organizativa, el fin de un conjunto de actividades, etc.
Este tipo de decisiones que conllevan unas repercusiones
importantes precisan con mayor insistencia del apoyo de un
anlisis especfico.
63
2. Cunta gente puede resultar afectada?
Es evidente que este es un tema muy importante. Cul es el
tamao de la constituencv afectada. Cuanta ms gente resulte
afectada mayor ser la necesidad de contar con anlisis previos
que permitan justificar las medidas a tomar y que signifiquen
soportes tcnicos a la decisin poltica.
3. Cul es la significacin de los grupos afectados?
En muchas ocasiones la relevancia de las personas afectadas
por la decisin no vendr tanto determinada por el tamao del
grupo como por lo relevante o especfico de su composicin.
Cuanta mayor sea su fuerza, organizacin o capacidad de
movilizacin mayor ser la necesidad del anlisis.
4. Puede el tema tener ramificaciones o afectar a otros temas?
A pesar de que en general ya hemos mencionado la
Interdependencia de los temas en el campo de las polticas
pblicas, sin duda podemos referirnos a temas de una mayor o
menor insular idad. Ciertos temas presentan menos puntos de
contacto con otros y, por tanto, sus repercusiones externas son
menos importantes. Otros en cambio tienen tendencia a ramifi-
carse, y ello puede requerir un anlisis especfico, dada su
centralidad y por tanto su mayor complejidad.
5. Puede ser que la actividad que desencadene la resolucin
del tema afecte en el futuro a la flexibilidad de actuacin del
mismo servicio?
En este sentido es muy importante examinar hasta qu punto
el actuar en un campo especfico cierra posibilidades de
actuacin futura o posibilidades de intervencin en otros
campos. Temas como los de coste-oportunidad surgen aqu
como relevantes y pueden requerir un mayor estudio.
d) COSTOS DE LA ACCiN Y DEL ANLISIS
1. Es muy importante el coste de la accin que plantea el
tema?
Es evidente que toda aceren comporta un coste. Aquellos
temas que requieren una mayor inversin (no slo econmica,
64
sino de recursos humanos, de equipamiento, de tiempo) son mas
susceptibles de requerir el anlisis. Incluso en algunos pases se
establece que al tomar determinadas decisiones legislativas que
comporten un cierto nivel de gasto (a partir de los x millones, por
ejemplo) se requerir un estudio pormenorizado de la decisin y
sus consecuencias (caso en Espaa de la nueva normativa sobre
autopistas y la evaluacin de su impacto).
2. El tema plantea un simple incremento de costos o es
realmente un salto adelante de proporciones notables?
Ciertas decisiones sobre determinados temas pueden asumirse
simplemente usando el proceso incrementalista tradicionalmente
usado en la Administracin Pblica. Incluso ello puede asumirse
como una tctica de prueba-error, empezando a pequea escala
la resolucin de un tema, e ir ampliando la dotacin a medida
que se constata su funcionamiento. Hay ciertas decisiones, sin
embargo, que requieren grandes inversiones desde sus inicios y
que no permiten hacerlas frente a travs del mecanismo
incrementalista. El nivel de gasto que llevan aparejado y su
cierto carcter de irreversibilidad les hacen especialmente
susceptibles de anlisis a gran escala.
3. Por cunto tiempo quedan comprometidos los recursos?
Hay decisiones que implican largos perodos de inversin y
condicionan la disposicin de recursos posterior. Este tipo de
decisiones plantean, asimismo, problemas de coste-oportunidad
que aconsejan el anlisis de soporte. Pero al mismo tiempo
requieren que se valore el factor tiempo y sus efectos sobre la
inversin sol icitada.
4. Cul ser el coste del anlisis en s mismo? Vale la pena
hacerlo?
Es un factor tambin a tener en cuenta. El coste del anlisis
en relacin al conjunto del tema, y su posterior utilizacin real,
plantean dos cuestiones que conviene examinar antes de
emprender el estudio.
65
ANAlISIS DE POLlTICAS PUBLlCAS... -S
Una vez establecidos estos criterios, podran organizarse de
manera que facilitasen su evaluacin, a travs, por ejemplo, de
una matriz de prioridades en la que se fueran sealando aquellos
aspectos que propician la realizacin del anlisis y aquellos otros
que lo desaconsejan, e incluso cuantificando, concepto por
concepto, la valoracin que se hace de la necesidad del anlisis.
Cada organizacin puede, lgicamente, valorar de manera
distinta los factores recogidos anteriormente. As podran tambin
introducirse factores numricos que ayudaran a una mejor
afinacin de la necesidad o la oportunidad del anlisis. Otra va
posible podra ser la utilizacin de los llamados rboles
decisionales que permiten de manera grfica ir siguiendo las
distintas valoraciones efectuadas e introducir variables disuasorias
o que cierran la oportunidad del anlisis.
66
111. ALTERNATIVAS DE ACTUACION y ANALlSIS DE
PROSPECTIVA. TOMA DE DECISIONES Y FIJACION DE OBJETIVOS
1. Estudio de alternativas. Anlisis de prospectiva
Una vez definido el problema y asumida su condicin de
cuestin a resolver por los poderes pblicos, le toca al analista,
en su caso, plantear las diferentes alternativas de accin y sus
posibles consecuencias, as como recomendar aquella que, a su
juicio, pueda resultar ms apropiada.
Se trata, en primera instancia, de aprovechar toda la
informacin acumulada sobre el problema para transformarla
en informacin sobre las alternativas de accin posibles. Este
trabajo de prospectiva resulta bsico para poder anticipar las
posibles consecuencias negativas de las acciones a emprender y
controlar el curso de la accin. En lneas generales, podemos
decir que se trata de un mtodo de produccin de informacin
sobre situaciones sociales futuras, basndose en la misma
naturaleza de los problemas planteados. Al establecer nuestras
opciones estamos de hecho, implcita o explcitamente, estable-
ciendo nuestras propias previsiones acerca del futuro. Lgica-
mente este trabajo de prospectiva no puede adivinamos el
futuro, pero puede facilitar la tarea a los decisores pblicos,
asistindoles ante los riesgos de la incertidumbre y del cambio,
y explorando las implicaciones de las opciones de poltica pblica
planteadas (vase figura 6).
Los anlisis de prospectiva presentan, no obstante, problemas
derivados por una parte en el carcter cambiante y complejo de
las condiciones sociales que afectan a toda posible previsin de
67
futuro, como por las dificultades originadas en la falta de datos
fiable, su falta de actualizacin o consistencia, y por los mismos
costes econmicos y de tiempo que exige su realizacin
(HOGWOOD y GUNN, 1984, pp. 129 ss; EDWARDS-SHARKANSKY,
1981, pp. 133 Y ss).
}
Despus del Antes del
anlisis de anlisis de
prospectiva prospectiva
Lo que
fue
Situacin
actual
Lo que
puede suceder
FIGURA 6
Objetivo esencial del anlisis de prospectiva: reducir el marco de incertidumbre
Fuente: Elaboracin propia a partir cuadro (DUNN, W. N., 1981, p. 143).
68
El anlisis de prospectiva en el campo de las polticas
pblicas puede tomar distintas formas segn las fuentes utilizadas
y la lnea argumental seguida. As podemos distinguir entre
proyecciones, predicciones o conjeturas (DUNN, 1981, p. 141).
En el caso de la proyeccin se trata de extrapolar las lneas de
tendencia histricas y actuales. La lnea argumental puede
fundamentarse en la utilizacin de casos paralelos, usando
series temporales o las comparaciones entre polticas seguidas
en el pasado ante problemas de caractersticas similares a los
planteados en el presente. Opiniones de expertos pueden ayudar
a fundamentar las proyecciones realizadas.
Las predicciones se basan en la explicitacin de asunciones
tericas que puedan revestir distintas formas: leyes tericas,
proposiciones, analogas, etc. En general, podemos afirmar que
toda prediccin expresa las causas y los efectos o consecuencias,
introduciendo a veces tambin analogas que refuercen los
argumentos utilizados.
En el caso de las conjeturas nos encontramos ante un
tratamiento ya meramente subjetivo de la prospectiva. basado en
opiniones sobre la evolucin futura de la sociedad, opiniones
basadas en argumentos intuitivos, en tcitas asunciones de los
policv insiders, o en el consenso mayoritario de la lite
intelectual. Pueden tambin usarse argumentos de motivacin
basados en los objetivos, valores o intenciones de los propo-
nentes.
Sea cual sea la va utilizada para la elaboracin de la
prospectiva sobre las polticas a aplicar, su objetivo parece claro:
entender y controlar el entorno humano y material, estableciendo
la mejor va de accin entre las que el futuro permite. Pero ello
exige una visin activa sobre los valores que han de conducir ese
futuro, ya que no puede tomarse como un simple dato el sistema
de valores pasado y actualmente en vigor.
As el primer problema a plantearse sera el tipo de futuro
sobre el que debe trabajar el analista al presentar las difereAtes
alternativas al decisor pblico. Un futuro potencial, en el sentido
de posible, pero que no cierre en demasa las alternativas
posibles. Un futuro plausible, en el sentido de que es el futuro
ms probable si no cambian las condiciones actuales ni se
interviene en la correccin de su rumbo. O, en contraste con los
69
anteriores, un futuro normativo, en el que a las condiciones de
posible y plausible se aade el elemento de consistencia con la
propia visin del analista acerca de la evolucin futura de
necesidades, valores y oportunidades. Al introducir este aspecto
normativo el analista puede hacer ms estrecho el marco de
trabajo del anlisis prospectivo.
En este sentido conviene que el analista distinga entre lo que
podramos calificar como metas u objetivos de carcter general y
aquellos objetivos de carcter ms concretos. En ambos casos
nos encontramos con proyecciones de futuro. Pero en el caso de
los objetivos ms generales su formulacin es muy amplia y
global (aumentar el nivel deportivo...), mientras que en los
objetivos concretos se establecen ya definiciones ms especficas
y operativas (aumentar el nmero de practicantes y federados en
atletismo en un 10 por 100... ). En un caso se prescinde
normalmente del factor tiempo (en el futuro...), mientras que en
el otro s se tiene en cuenta (antes del 92... ). Tambin podemos
distinguir ambas categoras conceptuales si nos referimos a los
procedimientos de medida o a su vinculacin a grupos sociales
especficos (nmero de practicantes por cada 1.000 habitantes, o
dentro de las familias de ingresos menores a los 2 millones de
pesetas...).
Pero cmo seleccionar esas metas u objetivos y las diferentes
alternativas para conseguirlos? El analista no puede hacer esa
labor sin de hecho imponer su propio sistema normativo. Puede
utilizar distintas apovaturas o fuentes de legitimar su propuestas
de alternativas. Una posible va es la utilizacin de las opiniones
o textos de autoridades o expertos en la materia. Tambin es
posible argumentar la utilizacin de personas vinculadas a la
propia prctica administrativa o profesional del tema en cuestin,
cuya condicin no es tanto la de expertos como la de profesionales
o practicantes en el mbito de que se trate. Pueden tambin
utilizarse ciertos soportes tericos o cierta metodologa que
permita el descubrimiento y una mejor solidez de las alternativas
propuestas. Asimismo, puede hacerse referencia a los valores y
necesidades expresadas por los afectados o proponentes del
plan de accin, as como a casos paralelos planteados en
situaciones similares en otros mbitos administrativos.
70
2. Formas de realizar el anlisis de prospectiva
Una vez definidos o establecidos por el analista, a partir de los
elementos ya considerados, los objetivos generales y especficos
a conseguir, y examinadas las alternativas presentes, ser
necesario proceder a concretar cul es el objeto del anlisis
prospectivo, cules sern las bases de partida del mismo y qu
tcnica se puede utilizar.
El objeto del anlisis puede consistir:
1) En examinar las consecuencias de las polticas pblicas ya
existentes.
2) En examinar las posibles consecuencias de nuevas pol-
ticas.
3) En ayudar a establecer los contenidos de nuevas polticas,
o
4) En analizar los posibles apoyos de que gozarn las
propuestas de nuevas polticas entre los sectores afectados por
una u otra razn en las diversas fases de su puesta en prctica.
El anlisis deber basarse en un conjunto de asunciones o
datos que nos permitan estimar las consecuencias de polticas
existentes o por iniciar, sus posibles contenidos o el nivel de
apoyo con el que previsiblemente contar. En este sentido, las
bases de partida del anlisis pueden centrarse generalmente en
extrapolacin de tendencias, formulacin de asunciones tericas
o establecimiento de juicios subjetivos.
En el primer caso se parte de la hiptesis de que lo que
ocurri en el pasado puede volver a repetirse, y a travs de un
proceso lgico deductivo se trata de llegar a conclusiones
prospectivas partiendo de la observacin de procesos anteriores.
Podemos, por ejemplo, intentar establecer el futuro ritmo de
crecimiento del gasto pblico dedicado a la ayuda a la tercera
edad partiendo de la observacin de lo que ha ocurrido en los
ltimos veinticinco aos.
Las asunciones tericas se basan en una lgica deductiva,
por la que se trata de establecer conclusiones a partir de la
inferencia de ciertas leyes o proposiciones de carcter terico.
Se puede, por ejemplo, establecer la importancia creciente que
van a tener los especialistas en informtica aplicada a la
71
Administracin Pblica partiendo de la constatacin de que en la
sociedad postindustrialla capacitacin profesional resulta ser un
recurso escaso, ya que la complejidad de los problemas con que
se enfrenta la Administracin Pblica es cada vez mayor.
En el caso de los juicios subjetivos aludimos a la capacidad de
establecer proposiciones prospectivas basadas ms en el conoci-
miento del terreno que en procesos inductivos o deductivos.
Normalmente se trata de campos en los que resulta difcil aplicar
mtodos ms cientficos, y en los que resulta muy valiosa la
opinin del experto o de la persona con experiencia prctica. En
muchos casos se parte, al revs que en los casos anteriores, de
previsiones de futuro que despus se refuerzan con la informacin
o asunciones necesarias para mantenerlas. Un buen ejemplo
podra ser la previsin sobre la automatizacin de los intercambios
bancarios en el futuro para despus exponer como este es un
campo en el que la experimentacin ha avanzado mucho y donde
la inversin en investigacin resulta ms elevada.
Lgicamente las fronteras entre esas distintas bases de
anlisis no son muchas veces tan claras y pueden de hecho
verse utilizadas de manera simultnea o complementaria.
Convendra, en todo caso, ser consciente de las posibles
limitaciones conservadoras o restrictivas que las prospectivas
inductivas o deductivas pueden provocar.
En cada una de estas vas de aproximarse al anlisis de
prospectiva podremos utilizar diferentes tcnicas, que se distin-
guirn por su complejidad o por el aparato instrumental que
utilizan.
En el caso de las tcnicas de extrapolacin prospectiva se
trata de un conjunto de procedimientos que permiten realizar
proyecciones sobre los futuros cambios sociales basndose en
datos de carcter histrico y actual. Normalmente las tcnicas de
extrapolacin prospectiva se basan en formas de anlisis de
series temporales, es decir, en el anlisis de valores numricos
recogidos en puntos temporales mltiples y presentados crono-
lgicamente. El objetivo es ofrecer un cierto tipo de medicin del
nivel y volumen del cambio en el pasado y en el futuro. Se
emplea normalmente esta tcnica en campos como los de
crecimiento econmico, tendencia decreciente del nivel de po-
blacin, consumo energtico, calidad de vida o cargas de tra-
72
bajo en organismos administrativos. Las asunciones bsicas
en la realizacin de proyecciones son las de persistencia: la
tendencia constatada en el pasado persistir en el futuro;
regularidad: las tendencias puestas de relieve en el pasado
podrn aparecer recurrentemente en el futuro de manera
regular; y constatacin de la validez y fiabilidad de los datos
manejados. Normalmente las tcnicas ms extendidas y ms
fiables son las que se aplican a series temporales lineales. Estas
tcnicas no pueden aplicarse a los casos de series de tiempo no
lineales sin un cambio exponencial o una transformacin de los
datos de partida. Tampoco estas tcnicas aplicables a series
temporales no lineales pueden aplicarse a los casos de procesos
discontinuos. En efecto, en los casos de falta de linealidad,
persistencia y regularidad nos encontramos en los casos de
procesos discontinuos que pueden dividirse en las llamadas
oscilaciones, ciclos, curvas de crecimiento, curvas de declive y
catstrofes (DUNN, 1981, pp. 151 Y ss.; STARLlNG, 1988, pp. 186
Y ss.).
En el campo de la prospectiva terica o deductiva, las tcnicas
ms utilizadas son las de construccin del mapa terico, que
permite distinguir, sistematizar y clasificar los distintos argu-
mentos utilizados; la modelstica terica, trmino con el que
resumimos un amplio conjunto de tcnicas y asunciones que
pretenden construir representaciones simplificadas (modelos)
de ciertas teoras; anlisis de recorrido; anlisis input-output:
programacin lineal; anlisis de regresiones; estimacin de
intervalos; y anlisis de correlaciones. Recordemos que estas
tcnicas por s mismas no realizan predicciones, slo la teora
que las utiliza puede hacerlo.
En el mbito de las tcnicas que facilitan la intuicin
prospectiva citaramos las relacionadas con el mtodo Delphi, las
de anlisis cruzado de impacto; construccin de escenarios; o las
de juicio de fiabilidad.
Cabe advertir, no obstante, que muchas de las tcnicas
usadas en el anlisis de prospectiva son de hecho complementa-
rias. La fuerza de una va implica normalmente la debilidad o
limitacin de otra, y viceversa. Por tanto, la fuerza y la riqueza
del anlisis de prospectiva resultar, generalmente, del segui-
miento de una va ms intermetodolgica, que combine mltiples
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formas de razonamiento (inductivo, deductivo, subjetivo), dife
rentes bases de partida (extrapolacin, teora, juicio subjetivo), y
mltiples objetos de anlisis (consecuencias y contenidos de las
polticas, tanto existentes como de nueva creacin, apoyo de los
grupos afectados). Muchas veces lo que parece una brillante
asuncin terica puede quedar en pura especulacin, mientras
que una muy fundamentada proyeccin puede responder a una
cuestin mal planteada. No se debe olvidar que, en definitiva, la
justificacin final de la prospectiva es intentar evaluar las
consecuencias de implicaciones de las distintas asunciones,
ofreciendo argumentos persuasivos que permitan ayudar a
resolver problemas que los poderes pblicos tienen planteados.
A pesar de todo, se debe ser consciente de que en un medio,
por definicin, tan altamente politizado como el de las polticas
pblicas, los anlisis de prospectiva no pueden ser slo usados
correctamente, sino que de ellos puede hacerse tambin abuso o
descarada utilizacin poltica. En muchos casos este tipo de
anlisis pueden usarse no como soporte tcnico previo a la
decisin, sino como mera justificacin de una decisin tomada
en otra esfera y sin tantas precauciones, mientras los anlisis
que no sirvan a ese objetivo (porque ofrecen argumentos
contradictorios con la decisin tomada) pueden ser simplemente
marginados o ignorados. No podemos tampoco olvidar que las
tcnicas, aqu slo reseadas muy someramente, ofrecen la
suficiente vulnerabilidad desde diferentes mbitos como para
que la oposicin a las conclusiones de un anlisis puedan
enmascararse de crticas a la metodologa o a la tcnica
utilizada. Otro campo propicio a la politizacin partidista de los
anlisis de prospectiva deriva del uso de los mismos como arma
en contra o a favor del partido en el gobierno, manejando varia-
bles como, por ejemplo, la inflacin, el paro o el crecimiento
econmico de gran y fcil popularizacin (HOGWOOD-GUNN, 1984,
pp. 144-146). I
Es tambin importante, por otra parte, saber presentar estos
anlisis de prospectiva a los responsables de la decisin a tomar,
subrayando aquellos aspectos ms sensibles al tema a decidir; el
tamao de la prediccin central que se hace, la extensin del
posible campo de accin, la direccin del cambio, y el grado de
incertidumbre (si es posible medirlo). Para decirlo de otra
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manera, poner de relieve aquellos aspectos que ms afectan a la
decisin a tomar. En general se puede afirmar que dada la
complejidad de este tipo de anlisis y, muchas veces, la
Incapacidad de los mismos de resolver de manera fiable las
incertidumbres presentes en el momento de la toma de la
decisin, convendra sobre todo detenerse en el abanico de
posibles consecuencias manejado, el grado de sensibilidad que
se detecta en esos resultados a partir de una variacin en las
asunciones de partida, etc., ms que fijarse excesivamente en la
prediccin central realizada.
3. Decisin pblica y poder poltico. Enfoques sobre la toma
de decisiones y su relacin con las polticas a aplicar
Una vez definido el problema y planteadas, en su caso, las
distintas previsiones sobre su evolucin en el futuro, llegara el
momento de la decisin, centrado esencialmente en la definicin
de objetivos y la fijacin de las opciones o vas de accin a seguir.
Un enfoque analtico del proceso de decisin poltica tratar de
plantear con claridad la pregunta qu quiero hacer, y qu orden
de prioridades me marco dado lo limitado de mis recursos?
Relacionndolo con lo ya dicho sobre la prospectiva. si all nos
interesaba conocer cules eran los futuros posibles o plausibles,
aqu nos interesa conocer cul es el futuro deseado por parte de
aquellos legitimados polticamente para tomar esa decisin.
-;) El tema de la definicin de objetivos, o SI se quiere, la
capacidad de elegir entre diferentes alternativas, resulta clave
en todo estudio de la realidad poltico-administrativa. Y de hecho
se podra decir que todo el estudio del fenmeno del poder
conduce a esa capacidad decisional, sobre todo despus de los
estudios de Dahl sobre la ciudad de New Haven (DAHL, 1961).
Anteriormente los estudios sobre la decisin se haban
planteado desde perspectivas propias del formalismo jurdico,
de la escuela elitista o del marxismo. En estos enfoques no
resultaba muy importante plantearse el proceso decisional, ya
que en definitiva sus fundamentaciones lgicas o histricas
atribuan a ese momento un contenido casi mecnico (HAM-HILL,
1984, pp. 22-44). En estas aproximaciones al tema del poder se
parte de una visin estructural-funcional de la poltica y del
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Estado, en la cual la distribucin de la capacidad de decidir, la
distribucin del poder tiene una resultante de estabilidad, de
suma cero. El poder se distribuye entre las distintas estructuras
organizativas, o poderes, que constituyen el Estado. Por tanto,
sea cual sea la decisin a tomar la estructura permanece estable
y globalmente inmutable.
La novedad de las aportaciones de DAHL es que a la clsica
pregunta Quin gobierna? responde con una visin pluralista
del fenmeno del poder, en la cual el proceso poltico se com-
pone de diferentes grupos o individuos con distintos niveles de
poder, recursos y protagonismo y, por tanto, con distintos grados
de influencia sobre las decisiones. Todos los actores tienen en
algn grado poder y, por tanto, todos tienen algn tipo de
acceso a la decisin.
El proceso decisional se caracteriza as por un constante fluir
de cooperacin y conflicto, en una especie de mercado poltico
en el que precisamente la competencia abierta entre sus
participantes asegura el respeto democrtico en la determinacin
de las opciones. Queda, por tanto, superada la idea de que pueda
existir una distribucin del poder en el interior de una poltica
pblica concreta. Una poltica pblica es bsicamente variable
(HECLO-WILDAVSKY, 1974) y, por tanto, el estudio de las decisiones
que le afectan puede permitir poner de relieve la interaccin entre
los actores, sus caractersticas, y como ello influye en los output
derivados de las decisiones.
Conviene sobre todo, desde esta perspectiva, intentar superar
una concepcin muy arraigada que tiende a identificar decisin
con procedimiento formal. En la teora de los actos administrativos
se parte esencialmente de elementos objetivos necesariamente
presentes (Administracin, rgano, competencia, investidura del
titular del rgano) y de los elementos subjetivos tambin
necesarios (supuesto de hecho, finalidad, causa, motivo), para
afirmar despus que la declaracin del acto, la decisin, deber
seguir un cierto -ter- preestablecido. Si no se siguieran esos
pasos no podra entenderse que el acto gozara de validez.
La finalidad ltima de esta concepcin radica en la voluntad
de estructurar la garanta jurisdiccional como lugar final de
relacin entre el ciudadano y el Estado. La rigidez formal de los
procedimientos previstos tienen el sentido de garanta a los
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ciudadanos ante un posible uso arbitrario del poder por parte de
las autoridades. De aqu la voluntad de regularizar todas las
actuaciones de la Administracin, incluso con un nico texto
legal que regule todo el procedimiento administrativo.
Todo ello tiene suma importancia, porque este principio
procedimental rgido acta como un vnculo externo en relacin
a la actividad decisional. Y ello se pone de manifiesto sobre todo
en el mbito de las polticas regulativas ms que en las de
carcter distributivo o de produccin directa de bienes o
servicios.
Cabe, pues, cuestionarse la relacin entre procedimiento
formal rgido y resultados de la accin administrativa, ya que
muchas veces se alude a la falta de eficiencia del aparato
administrativo pblico debido a esa rigidez procedimental.
cuando de hecho la Administracin Pblica ha encontrado vas y
caminos para atender determinadas necesidades evitando las
excesivas rigideces (contratos directos con privados, consenso
previo con afectados para evitar recursos posteriores...); o en
otras ocasiones ha establecido en la misma norma las vas o
condiciones de acceso al acto o ayuda institucional previsto
(como en los casos de las polticas de reconversin industrial o
en determinadas polticas culturales), y esta vez no con un
espritu garantista sino para predeterminar los beneficiarios de
las actuaciones administrativas.
De hecho algunas investigaciones realizadas sobre los proce-
dimientos administrativos (FORMEZ, 1983; FARERI, 1987) demues-
tran la extraordinaria variedad de sus procesos y cmo en cada
proceso se esconden motivaciones o interacciones muy distintas,
formando un mundo de relaciones informales (MAYNTZ, 1985,
pgina 185 y ss.) que poco tiene que ver con el espritu garantista
y s con el entrecruce de intereses. Con ello no queremos sino
poner en cuestin, por una parte, la formal rigidez procedimental
caracterstica de la actuacin de la Administracin Pblica, como
el que de esa rigidez dependa bsicamente su presente inefi-
ciencia. Pero, en definitiva, todo ello nos acerca a 1&idea de que,
de hecho, en los procesos decisionales reales no resulta muy
relevante su grado de procedimentalizacin. Conviene ir ms
all.
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