C.

Opello, Jr.

Anlise

Social, vol. XXIV (100), 1988 (1.), 127-150

O Parlamento portugus: anlise organizacional da actividade legislativa*

Em 25 de Abril de 1974, um grupo de jovens oficiais militares que se autodenominaram Movimento das Foras Armadas (MFA) levou a cabo um golpe de Estado em que praticamente no houve derramamento de sangue, depondo o Governo de Marcello Caetano e pondo termo moribunda ditadura instituda por Antnio de Oliveira Salazar em 19321. Apesar da considervel perturbao poltica e da ascenso e queda de seis governos provisrios, uma Assembleia Constituinte elaborou uma nova lei fundamental sem grandes dificuldades. A Constituio, a sexta na histria de Portugal2, foi promulgada em 2 de Abril de 1976, criando aquilo a que Duverger (1980) chamou um sistema semipresidencialista; ou seja, um sistema em que um presidente, eleito independentemente, partilha a governao com um primeiro-ministro indicado pela Assembleia Legislativa no caso portugus, a Assembleia da Repblica3. Na primeira eleio presidencial portuguesa, realizada nos termos da nova Constituio, o tenente-coronel (mais tarde general) Ramalho Eanes, o homem a quem se atribua o mrito de ter salvo a incipiente democracia portuguesa dum golpe de esquerda em 25 de Novembro de 1975, foi eleito em 27 de Junho de 1976 por esmagadora maioria. Eanes foi eleito para um segundo mandato em Dezembro de 19804. A primeira eleio geral para a Assembleia da Repblica realizou-se em 25 de Abril de 1976, o segundo aniversrio do golpe. Embora tenham sido apresentadas listas de candidatos por 14 partidos, apenas 5 conseguiram assento na Assembleia. O Partido Socialista (PS) obteve 34,9 % dos votos
* Este estudo foi realizado enquanto estive no Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa como bolseiro da Fundao Fulbright-Hays, de Outubro de 1984 at Maio de 1985. Gostaria de agradecer o apoio que me foi dado pelo Instituto e pela Comisso Educacional Luso-Americana. As opinies aqui expressas so, evidentemente, pessoais e quaisquer erros em relao a factos apresentados ou de interpretao so da minha exclusiva responsabilidade. Nota da redaco Este artigo foi originalmente publicado em Legislative Studies Quarterly, vol. xi, n. 3, 1986. 1 Sobre o golpe veja-se Bruce, 1975; Fields, 1976; Harsgor, 1976; Maxwell, 1976; Porch, 1977;2 Schmitter, 1975; e Wiarda, 1975. Consultar Opello, 1978, para uma anlise dos ciclos da elaborao da Constituio Portuguesa. 3 Ver Opello, 1978, para uma descrio da estrutura e funcionamento da Assembleia da Repblica portuguesa. 4 Em 16 de Fevereiro de 1986, Mrio Soares, ex-dirigente do Partido Socialista, foi eleito presidente, tendo sido o primeiro civil a ser eleito para o cargo em mais de 60 anos.

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Walter C. Opello e 107 lugares; o Partido Comunista (PCP), 14,4% e 40 lugares; os SociaisDemocratas (PSD), 24,4 % e 73 lugares; os Democratas Cristos (CDS), 15,9% e 42 lugares; e a Unio Democrtica Popular (UDP), um pequeno partido de extrema esquerda, obteve 1,7% dos votos e 1 lugar. Em eleies posteriores, realizadas em 1979, 1980 e 1983, estes partidos (exceptuando a UDP, que perdeu o lugar que tinha em 1983) foram reeleitos para a Assembleia com aproximadamente as mesmas propores de votos e de lugares que obtiveram no sufrgio de 19765. Atendendo a que nenhum partido obteve maioria absoluta e que nenhum governo de coligao (dos quais j houve quatro) sobreviveu mais de dois anos, Portugal tem vivido, mais ou menos, num estado de crise poltica e governamental constante desde 1974. Esta situao tem sido agravada pelo sistema semipresidencialista portugus, que concede ao presidente e ao Parlamento poderes governativos praticamente idnticos6. O resultado imediato disto foi um conflito entre o presidente, por um lado, e Mrio Soares, o primeiro primeiro-ministro a ser designado de acordo com a nova Constituio. O resultado a longo prazo foi uma reviso da Constituio em 1982, que reduziu os poderes do presidente, aumentando os do Parlamento7. A actual estrutura constitucional de Portugal poder agora designar-se mais apropriadamente semiconslamentarista, e no semipresidencialista. Ir este desvio do equilbrio do poder a favor do Parlamento ajudar a resolver o problema da governabilidade de Portugal? Muito depender da eficcia da Assembleia em matria de formulao de polticas. Este artigo ir, por conseguinte, avaliar a actuao da Assembleia desde que iniciou a sua actividade, h uma dcada. Esta avaliao mostrar qual o papel que a Assembleia tem vindo a desempenhar no processo de formulao de polticas e explicar a crise governativa aparentemente interminvel de Portugal. Ir tambm ajudar a compreender a evoluo do processo legislativo em democracias recentes. ABORDAGEM Nas novas democracias, as assembleias legislativas, ainda que se encontrem margem do processo de formulao da poltica nacional, podero desempenhar uma funo til e significativa de deslocamento. Isto , os parlamentos mnimos (Mezey, 1972) removem o conflito poltico das ruas, transpondo-o para a assembleia, onde se vai dissipar atravs da realizao de discursos e doutras formas de actividade simblica.

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5 Sobre a estabilidade do sistema partidrio portugus veja-se Opello e Claggett, 1984. Nas eleies gerais de 1985, realizadas aps ter sido concludo o presente estudo, um novo partido, denominado Partido Renovador Democrtico (PRD), obteve 17,9% dos votos e 45 lugares na Assembleia. demasiado cedo para se poder determinar se este partido ir sobreviver tempo suficiente para modificar o sistema partidrio quadripartido existente em Portugal. 6 A relativa paridade que existe entre o presidente e o Parlamento foi fruto da influncia do MFA sobre a Assembleia Constituinte durante o perodo de excepo. 7 Para uma anlise detalhada da poltica do processo de reviso veja-se Bruneau, 1981.

Anlise da actividade legislativa Embora um parlamento mnimo seja melhor do que no existir assembleia nenhuma, um parlamento dessa natureza insuficiente para que haja uma democracia significativa e duradoura. Para que a democracia floresa, as assembleias tero em dada altura de obrigar o executivo a governar atravs delas, governando com elas. Para serem eficazes e duradouras, as assembleias legislativas tero de ser mais do que conselhos de convenincia, em que diversas faces polticas se renem para se digladiarem na cmara. Tero de tornar-se conselhos de consenso, locais em que faces rivais se reunam para resolver as suas divergncias e definir objectivos comuns (Sisson e Snowiss, 1979). Os parlamentos viveis tornam uma democracia mais estvel e duradoura, fazendo convergir a ateno do pblico para a poltica e promovendo uma atitude geral de apoio ao sistema (Loewenberg, 1971, 1973). Alm disso, em sociedades altamente pluralistas, os parlamentos viveis podem contribuir para a integrao de grupos tnicos e comunitrios diferentes (Jewell e Eldridge, 1977). Por conseguinte, a estabilidade e a durabilidade das novas democracias dependem em parte de as suas assembleias serem ou no conselhos de consenso que exeram algum controlo sobre a formulao da poltica nacional. A fim de exercerem esse controlo, os parlamentos tero de ser actores polticos por direito prprio, com papis, normas, expectativas de comportamento e tradies definidos, actores cujas decises comportam um significado e fora distintos. As assembleias institucionalizadas podem impor, e efectivamente impem, ordem num mundo imperfeito de conflitos polticos, restringindo o faccionismo e as manobras polticas pessoais (March e Olsen, 1984). O estudo da institucionalizao legislativa tem seguido duas estratgias de investigao distintas. Uma delas consiste na anlise do papel poltico da actividade legislativa. Inspirada pela obra de Wahlke, Eulau, Buchanan e Ferguson (1962) sobre as assembleias legislativas dos estados americanos, a anlise de papis polticos tem-se revelado muito til no estudo das assembleias enquanto instituies, especialmente nos pases em vias de desenvolvimento (Jewell, 1970, pp. 494-500). Esta investigao determina quais os conceitos de papel poltico que existem entre os membros duma assembleia e ainda se os legisladores concordam com esses conceitos. Segundo Kim, 1973, pp. 398-400, o nvel de concordncia determina a viabilidade e a actuao institucionais de trs formas. Em primeiro lugar, as orientaes dos contedos dos papis polticos definem as funes que um parlamento pode desempenhar. Em segundo lugar, a estabilidade e a eficcia da assembleia dependem dum consenso sobre os papis polticos. Sem um nvel de concordncia mnimo no se pode dizer que o papel poltico exista e, como os papis polticos so as pedras basilares das instituies (Katz e Kahn, 1966), tambm no se pode dizer que a assembleia em si exista enquanto instituio. Em terceiro lugar, o grau de consenso sobre o contedo dos papis polticos afecta o grau de autonomia da assembleia. Assim, na perspectiva da anlise de papis polticos, uma legislatura considerar-se-ia institucionalizada se consistisse num sistema de papis polticos inter-relacionados que orienta as actividades dos indivduos que fazem parte do sistema legislativo (Hoskins, 1975, p. 144). A outra estratgia de investigao consiste na anlise dos atributos organizacionais das assembleias legislativas. Fortemente influenciada pelos

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Walter C. Opello
trabalhos de Eisenstadt (1966) e Huntington (1969), esta abordagem desloca o nvel de anlise de legisladores individuais para a organizao legislativa em si. Segundo Sisson (1973, p. 19), um parlamento encontra-se institucionalizado quando possvel detectar-se a existncia e a permanncia de regras, processos e modelos de comportamento vlidos que permitem que se atenda a novas configuraes de reivindicadores e/ou reivindicaes polticas. Os atributos organizacionais dum parlamento existem independentemente dos membros que o compem e das questes especficas de que se ocupa (Loewenberg e Patterson, 1979, p. 20). Apesar de ligeiras divergncias de nfase, aqueles que utilizaram esta abordagem concordam, dum modo geral, em que os atributos que definem a institucionalizao e a viabilidade so o grau de autonomia, a complexidade e o universalismo da assembleia. Por autonomia entende-se a medida em que a legislatura estruturalmente distinta doutras instituies polticas e grupos sociais. Por complexidade, a medida em que as estruturas internas da assembleia esto diferenciadas entre si, funcionando de acordo com regras especializadas e uma diviso do trabalho baseada em expectativas de papis polticos amplamente partilhadas. Por universalismo, a medida em que as regras internas e a tomada de decises obedecem a processos e precedentes distintos, e no a interesses pessoais ou particularistas (Sisson, 1973; Polsby, 1968; Loewenberg, 1973; Jewell, 1973; Eldridge, 1977, p. 274). Uma assembleia que seja autnoma, complexa e universalista poder dizer-se institucionalizada e os seus membros sentiro um esprit de corps em relao organizao, identificando-se com ela. Grande parte da investigao comparada sobre o desenvolvimento legislativo tem seguido a estratgia da anlise dos papis polticos. Os papis polticos foram, por exemplo, estudados por Hopkins, 1970, no Bunge da Tanznia, por Hoskins, 1971, na Assembleia Nacional da Colmbia, por Mezey, 1972, na Assembleia Legislativa da Tailndia, e por Kim e Woo, 1975, na Assembleia Nacional da Coreia. No entanto, estes estudos no apresentaram quaisquer provas de que as actividades dos legisladores constitussem um conjunto de papis polticos inter-relacionados. Nem apresentaram dados que demonstrassem a existncia de valores, normas, regras, processos e modelos de comportamento amplamente partilhados que fossem especficos do parlamento. Grande parte destes parlamentos, ou vieram a ser vtimas de interveno militar o que, segundo Huntington, 1969, o indcio mais ntido de ausncia de institucionalizao, ou vieram a ser de tal forma dominados e penetrados por foras exteriores, como, por exemplo, executivos e partidos polticos, que impossvel dizer-se que tenham qualquer autonomia enquanto organizaes e, por conseguinte, que estejam institucionalizados. No se pode partir do princpio de que conceitos de papis polticos elaborados a partir de questionrios sejam efectivamente papis que constituam as pedras basilares da legislatura. necessrio demonstrar que so especficos da prpria assembleia, que so aprendidos e que orientam o comportamento dos membros. Duvidamos que os papis polticos identificados nas obras acima referidas sejam papis polticos no sentido dos que foram identificados por Wahlke et ai, 1962, e, mais recentemente, por

130

Anlise da actividade legislativa Searing, 1985, no Parlamento Britnicoisto , aspectos da diviso de trabalho interna especfica da instituio, provenientes da tradio e, em grande medida, aprendidos, que orientam o comportamento dos deputados. Alm disso, poder argumentar-se que os papis identificados em, pelo menos, alguns dos trabalhos de investigao referidos eram pouco mais do que reaces diversas resultantes das diferenas de classe, posio e educao dos legisladores, e no de diferenas determinadas por papis polticos8. Para evitar perigos desta natureza, este artigo aborda a viabilidade e a actuao da Assembleia da Repblica portuguesa numa perspectiva macroinstitucional, examinando os seus atributos organizacionaisou seja, o seu grau de autonomia, de complexidade e de universalismo. No h motivo nenhum para se esperar que um parlamento com apenas cerca de uma dcada de existncia tenha alcanado um grau significativo de viabilidade e autonomia. No entanto, fundamental determinar para que lado o vento sopra, por assim dizer, se sopra ou no na direco da institucionalizao. Ser o Parlamento Portugus um parlamento mnimo? Em caso afirmativo, haver indcios de que est a evoluir em direco a uma autonomia, complexidade e universalismo maiores? AUTONOMIA Nas organizaes amorfas, no diferenciadas, os membros entram e saem com facilidade e frequncia, no h continuidade na adeso dos membros e os membros, no seu conjunto, no se consideram profissionais a tempo inteiro. Nas organizaes diferenciadas passa-se o contrrio (Polsby, 1968). A diferenciao significa que a organizao, para utilizar a expresso de Polsby, endureceu os seus limites e se tornou relativamente impenetrvel por foras exteriores. Que provas existem, se que existem, de que se deu um endurecimento dos limites da Assembleia da Repblica? Um indcio seria a continuidade de deputados duma eleio para outra. Se a proporo de deputados reeleitos para a Assembleia tiver aumentado ao longo das trs eleies gerais realizadas desde 1976, poder concluir-se que o ingresso se est a tornar mais difcil. O quadro n. 1 apresenta a percentagem de deputados eleitos para a primeira legislatura e para as seguintes e que foram reeleitos. O ndice de rotao de eleio para eleio tem sido extremamente elevado, correspondendo, em mdia, a 50,7 % do nmero total de membros da Assembleia. Da eleio de 1976 para a de 1979 foram reeleitos 46,6% dos deputados; da de 1979 para a de 1980, 63,2 %; e da de 1980 para a de 1983, 42,4 %. Os dados mostram ainda que ao longo destas trs eleies se tem vindo a manifestar uma tendncia para uma diminuio do nmero de deputados reeleitos. Assim, dos deputados eleitos em 1976, apenas 46,6 % voltaram a s-lo em 1979; 39,2 % em 1980; e 24,8% em 1983.

8 A identificao por Hoskins, 1971, dum papel oportunista na legislatura colombiana ilustra este problema. Ver tambm Hopkins, 1970.

Walter C. Opello
Deputados portugueses reeleitos, 1976-83

(em percentagem)
[QUADRO N. 1] Ano da primeira eleio Ano da reeleio 1976 1979 1980

1979 . 1980 . 1983 . . .

46,6 39,2 24,8

63,2 36,0

42,4

132

Os dados do quadro n. 1 mostram, portanto, muito claramente que a experincia colectiva da Assembleia portuguesa, medida em termos da continuidade dos seus membros, extremamente superficial. Uma enumerao dos indivduos eleitos para a Assembleia mais de uma vez revela que 42 foram eleitos duas vezes, 44 trs vezes e 39 quatro vezes. Isto significa que apenas 125 indivduos foram eleitos mais de uma vez. Alm disso, apenas 39 dos que foram eleitos em 1976 voltaram a s-lo em 1979, 1980 e 1983. Existem diversas explicaes para este ndice de rotao elevado. Uma vez que os deputados portugueses so eleitos a partir de listas elaboradas pelos diversos partidos, a rotao poder reflectir as decises dos partidos acerca da posio dos vrios indivduos em cada lista uma posio elevada numa eleio, baixa numa outra realizada posteriormente. Poder tambm, evidentemente, reflectir flutuaes na percentagem de votos dos diversos partidos, ou ainda os esforos dos partidos no sentido de aumentarem o apoio de que gozam mediante uma rotao dos candidatos. Por ltimo, poder reflectir os problemas dos partidos relativamente ao recrutamento de pessoas para se candidatarem s eleies. De todos estes factores, o ltimo ser talvez aquele que melhor explica a maior parte das variaes, mas de modo nenhum todas. Existem alguns indcios de que em Portugal no se atribui grande importncia ao facto de se ser eleito e de se permanecer no cargo (Opello, 1978). A pouca continuidade dos membros que se verifica na Assembleia assegurada por um quadro de dirigentes partidrios (os 39 indivduos eleitos quatro vezes) e por uma pequena reserva de militantes exteriores ao Parlamento, que fornecem um ncleo de deputados segundo um sistema rotativo. Os restantes deputados, que so a maioria, so recrutados pela primeira vez para cada eleio. Os dados referidos revelam uma rotao muito elevada de eleio para eleio. E qual a situao em relao movimentao dos deputados depois das eleies? Os deputados portugueses podem abandonar o Parlamento as vezes que quiserem, para assumirem cargos no Governo ou por motivo de doena, compromissos profissionais urgentes ou actividades partidrias. As vagas criadas desta forma so preenchidas a partir da lista de candidatos pela qual o deputado foi eleito. O quadro n. 2 apresenta o nmero de substituies durante cada uma das sesses das trs legislaturas. Este nmero aumentou constantemente com o decorrer do tempo, atingindo um nvel astronmico durante a primeira sesso da terceira legislatura. O nmero total de substituies ao longo das oito sesses foi de 1489. Destas, 185 destinaram-se a permitir que os deputados assumissem cargos em organismos do governo nacional ou local, ou no sector para-estatal; 84

Anlise da actividade legislativa corresponderam ao preenchimento de vagas criadas por demisses e 5 por morte. Isto significa que bastante mais de 80% das substituies foram relativamente breves e temporrias.
Substituio de deputados portugueses por sesso legislativa
(QUADRO N. 2] Sesso Nmero de substituies Durao mdia (em dias)

Primeira legislatura Primeira sesso Segunda sesso Terceira sesso Quarta sesso Segunda legislatura Primeira sesso Segunda sesso Terceira sesso Terceira legislatura Primeira sesso

70 72 35 79 189 329 139 576

186 162 213 84 78 29 35 33

O quadro n. 2 mostra que o nmero mdio de dias das substituies diminuiu gradualmente desde a primeira sesso da primeira legislatura, tendo sido apenas de 33 dias durante a ltima sesso a realizar-se antes de este estudo ter sido iniciado. Relacionando estes dados com os elementos relativos ao nmero de substituies, verifica-se claramente que, com o decorrer do tempo, foi aumentando o nmero de deputados substitudos temporariamente por perodos de tempo sucessivamente mais curtos. Com efeito, a partir da quarta sesso da primeira legislatura, foi frequente os deputados pedirem autorizao para serem substitudos por apenas um dia e essa autorizao ser-lhes concedida! Estaro os mesmos indivduos a entrar e a sair da Assembleia vrias vezes? Os arquivos da Assembleia mostram que o nmero de 1489 substituies diz respeito, em grande medida, a indivduos diferentes. Quando um deputado suplente comparece na Assembleia pela primeira vez, ainda que seja apenas por um dia, tem de preencher uma ficha biogrfica, que arquivada pelos funcionrios da Assembleia. Na altura em que este estudo foi realizado havia 1281 fichas biogrficas diferentes em arquivo, um nmero que se aproxima muito do nmero total de substituies temporrias, que era de 1215 (1489 menos os 185 que assumiram cargos no Governo, os 84 que se demitiram e os 5 que morreram). Isto significa que, desde 1976, houve pelo menos 1281 deputados suplentes diferentes que preencheram os 250 lugares da Assembleia. Estes dados revelam que a rotao de deputados extremamente elevada e que muitssimo fcil ingressar, sair e voltar a ingressar na Assembleia. Na realidade, as tendncias patentes nos dados mostram uma evoluo alarmante no sentido duma diferenciao cada vez menor dos limites da Assembleia e duma penetrao cada vez maior por foras exteriores. Em entrevistas com numerosos deputados e dirigentes parlamentares foram apresentadas duas explicaes para o elevado ndice de substitui-

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Walter C. Opello
es. Primeiro, os deputados tm de atender s profisses e actividades que exercem fora da Assembleia, devido a responsabilidades para com clientes e empregados. Depois, ao pedirem a substituio temporria, evitam quebrar a disciplina dos grupos parlamentares quando as suas opinies pessoais no esto de acordo com as do seu grupo. Isto explica, em parte, a tendncia para um maior nmero de substituies por perodos de tempo mais curtos durante as trs ltimas sesses. Durante estas sesses, a Assembleia discutiu revises da Constituio e aprovou vrias leis sobre uma questo altamente emotiva, o aborto. Quaisquer que sejam as razes, pode concluir-se que o Parlamento portugus no consegue preservar os seus limites. No existe praticamente continuidade na sua composio e o cargo de deputado no constitui uma profisso a tempo inteiro, a no ser no caso dum nmero muito reduzido de indivduos. A Assembleia no consegue, portanto, gerir-se enquanto organizao inde pendente. Quais foram, ento, as foras externas que se introduziram no Parlamento e o privaram de autonomia? Entre os deputados, a unidade de organizao fundamental o grupo parlamentar, o conjunto de membros de cada partido representado na Assembleia. Estes grupos controlam os assuntos internos da Assembleia atravs da Conferncia dos Representantes dos Grupos Parlamentares, que se rene semanalmente com o presidente da Assembleia, a fim de fixar a ordem do dia e tomar outras decises. Conforme se v no quadro n. 3, o nmero de grupos parlamentares tem vindo a aumentar gradualmente desde 1976. Este aumento no se deve ao facto de um maior nmero de partidos terem obtido lugares. Como j se referiu, o sistema partidrio tem-se mantido extraordinariamente estvel ao longo da ltima dcada. Nalguns casos foram os principais dirigentes de determinados grupos parlamentares que decidiram formar os seus prprios grupos. Noutros, foram os partidos mais importantes que integraram nas suas listas eleitorais indivduos de partidos insignificantes do ponto de vista eleitoral, ou deputados que se tinham desligado de partidos rivais, numa tentativa de conseguirem um maior peso eleitoral, sob condio de atriburem a esses indivduos, depois das eleies, um certo nmero de lugares e de lhes permitirem que formassem um grupo parlamentar independente. A Associao Social-Democrata Independente (ASDI) e a Unio de Esquerda para a Democracia Socialista (UEDS) foram formadas a partir de grupos de deputados insatisfeitos do PSD e do PS, respectivamente, que se declararam independentes na 4. a sesso da primeira legislatura, organizando-se em partidos, e que nas eleies de 1980 foram integrados nas listas eleitorais do PS e concorreram s eleies integrados na Frente Republicana e Socialista (FRS). O Movimento Democrtico Popular (MDP), cuja origem anterior a 1974, remontando ao tempo da luta contra a ditadura de Salazar e de Caetano, foi integrado nas listas do PCP, que concorreram s eleies sob a sigla da APU (Aliana Povo Unido). O Partido Popular Monrquico foi includo nas listas conjuntas do PSD e do CDS como um dos parceiros da coligao da Aliana Democrtica (AD). Esta prtica teve como nico resultado uma fragmentao da Assembleia em grupos parlamentares cada vez mais numerosos e mais pequenos, dos quais alguns no eram seno faces elitistas que se imaginavam partidos polticos.

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Anlise da actividade legislativa

Nmero de lugares dos grupos parlamentares, por sesso
[QUADRO N. 3} Grupo parlamentar Primeira legislatura Segunda legislatura Terceira legislatura 1. sesso

1." sesso 2." sesso 3. sesso 4. sesso 1. sesso 2. sesso 3. sesso

PSD PS CDS PCP UDP(r) MDP PPM ASDI UEDS Independentes Total . . .

73 104 41 41 1

73 104 41 41 1

73 104 41 41 1

80 74 43 44 1 3 5

82 66 46 39 1 2 6 4 4 250

82 66 46 39 1 2 6 4 4 250

82 66 46 39 1 2 6 4 4 250

75 94 30 41 3 4 3 250

3 263

3 263

3 263 250

(a) No pode ser considerada um grupo parlamentar em sentido restrito.

Os grupos parlamentares dos quatro principais partidos so fundamentalmente prolongamentos directos desses partidos no interior da Assembleia; no existe praticamente qualquer distino entre o partido exterior e o grupo parlamentar. A chefia do partido ao nvel parlamentar est intimamente ligada chefia ao nvel externo e suposto dentro do Parlamento o partido desempenhar um papel subalterno. O partido exterior controla o grupo parlamentar e os prprios deputados atravs da possibilidade que tem de rejeitar uma nova nomeao daqueles que no satisfaam as expectativas do partido ou que quebrem a disciplina parlamentar. Os que se opuserem ao grupo so obrigados a assumir o estatuto de independentes, o que efectivamente impede esses deputados de usufrurem os benefcios de pertencerem a um grupo parlamentar. Se o grupo dissidente for suficientemente numeroso, possvel que venha a constituir-se sob a forma dum novo grupo parlamentar, como fizeram a ASDI e a UEDS. O conflito entre o partido exterior e o grupo parlamentar tem-se verificado quase exclusivamente ao nvel da chefia de ambas as entidades e tem sido um dos motivos principais da instabilidade governamental registada desde 1976. Ao contrrio da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos, onde as assembleias legislativas surgiram cedo e se institucionalizaram antes de existirem o sufrgio universal e os partidos de massas, Portugal no tem uma tradio parlamentar slida e os partidos de massas surgiram quase simultaneamente depois de 25 de Abril de 1974. Os quatro principais partidos portugueses so todos organizaes nacionais mais ou menos centralizadas e relativamente poderosas que dominam e controlam a vida poltica do Pas. Em termos de organizao, os partidos tm muito mais fora do que a Assembleia. A Assembleia no de modo algum autnoma em relao a esses partidos e, fundamentalmente, pouco mais do que um conselho de convenincia para os partidos e para os seus dirigentes na luta que travam entre si para conseguirem o controlo da situao9. Alm disso,
9

determinado momento. Para uma anlise do situacionismo em Portugal veia-se Robinson,

1979.

Situao o termo utilizado pelos Portugueses para designar o governo em funes em

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Walter C. Opello dados recolhidos em entrevistas do a entender que o grau de penetrao pelos partidos efectivamente aumentou e que a Assembleia est mais fragmentada, mais amorfa e mais exposta a foras polticas exteriores10. COMPLEXIDADE A fim de se determinar se a Assembleia uma organizao complexa, necessrio perguntar se as suas estruturas e cargos internos se especializaram de acordo com a funo e atribuies e se os cargos-chave que nela existem so desempenhados por deputados que adquiriram pelo menos alguma antiguidade ou seja, que passaram por um perodo de aprendizagem. tambm importante averiguar que proporo dos seus recursos globais a Assembleia atribui a si prpria para a sua administrao interna. As principais subunidades e posies que preciso analisar so a presidncia e a mesa de Assembleia, as comisses e seus presidentes e os grupos parlamentares e seus dirigentes. O quadro n. 4 mostra que houve 15 indivduos que ocuparam a presidncia e a vice-presidncia da Assembleia. Desses 15 indivduos, 5 foram presidentes e os restantes vice-presidentes. No houve presidente nenhum que ocupasse o cargo durante mais de dois mandatos completos, embora diversos vice-presidentes tenham permanecido mais tempo em funes, havendo um que desempenhou o cargo ao longo das oito sesses que se realizaram desde que a Assembleia existe11. A praxe na Assembleia tem consistido em designar o presidente de entre os deputados do partido com mais lugares na Cmara, ou, no caso de existir um governo de coligao, a presidncia ser exercida alternadamente em cada sesso por membros dos partidos da coligao. O presidente no , porm, de modo algum um dirigente partidrio. Os presidentes exercem uma aco de moderao e coordenao dos grupos parlamentares, mas no os dirigem. Os presidentes no tm qualquer poder de deciso para alm daquele que lhes concedido pelos grupos parlamentares na Conferncia dos Representantes dos Grupos Parlamentares. Carecendo embora desta falta de autoridade institucional, os grupos parlamentares procuram, no entanto, que o cargo seja atribudo a um dos seus membros devido ao prestgio que da advm para o seu partido12. A presidncia e as vice-presidncias no so cargos profissionalmente especializados que se exercem aps um perodo de aprendizagem consoante a antiguidade. O ndice de rotao elevado e frequente o acesso por via indirecta. Nunca se verificou o caso de um vice-presidente ascender presidncia. O quadro n. 4 mostra tambm que as funes dos secretrios da mesa obedecem s mesmas normas que as do presidente e dos vice-presidentes. Bastante mais de metade dos indivduos que desempenharam o cargo de
10 Entrevistas com antigos dirigentes de grupos parlamentares revelaram que estes eram mais independentes em relao ao partido exterior nos primeiros anos de existncia da Assembleia do que o so actualmente. 11 o vice-presidente do Partido Comunista. 12 Os grupos parlamentares procuram obter a maior parte dos cargos dentro da Assembleia por uma questo de prestgio e de maiores regalias pessoais, e no pelas atribuies e poder de deciso inerentes a esses cargos.

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Anlise da actividade legislativa secretrio apenas permaneceram em funes durante uma sesso. Mais uma vez, s houve um secretrio que permaneceu no cargo ao longo das oito sesses da Assembleia realizadas desde 197613. O ndice de rotao elevado e as funes de secretrio no so, dum modo geral, consideradas uma especializao profissional nem um degrau na escada que leva vice-presidncia.
Nmero de indivduos que desempenharam cargos-chave na Assembleia por nmero de sesses
[QUADRO N. 4] Nmero de sesses Cargo 1 2 3 4 5 6 7 8

Total

Presidente ou vice-presidente Secretrio Presidente de grupo parlamentar ..

5 42 17

4 17 2

1 9 1

3 3 3

1 0 1

0 1 0

0 0 0

1 1 1

15 73 25

Assim, a presidncia e a mesa, enquanto subunidades da Assembleia, no constituem uma chefia da Assembleia, nem funcionam independentemente dos grupos parlamentares, de acordo com um conjunto de regras internas especficas. So dominadas e controladas pelos grupos parlamentares, que distribuem estes cargos entre si numa base proporcional. No tem existido uma chefia constante caracterstica da Assembleia propriamente dita. Pode ainda avaliar-se o grau de complexidade interna da Assembleia determinando em que medida as suas comisses so rgos especializados com competncias fixas e uma chefia mais ou menos permanente. Ao contrrio do Congresso dos Estados Unidos, em que os projectos de lei so automaticamente remetidos para as comisses onde so analisados antes de serem debatidos em plenrio, a Assembleia portuguesa inverte o processo legislativo. Embora os projectos de lei sejam enviados para uma das diversas comisses ao serem introduzidos no Parlamento, no so discutidos nem aprovados nesta instncia antes de serem apresentados em plenrio. No Parlamento portugus necessrio que um projecto de lei seja aprovado por toda a Cmara (na generalidade), podendo depois disso ser novamente remetido comisso a fim de ser analisado na especialidade14. As comisses apenas tm poderes para resolver os pormenores dos compromissos assumidos pelo plenrio ou para aperfeioar a redaco do projecto de lei. No podem alterar a legislao, a no ser que lhes seja concedida autorizao para esse efeito por toda a Cmara. Aps a discusso na especialidade na comisso, o projecto de lei volta Cmara para aprovao definitiva (votao global final). O quadro n. 5 apresenta uma lista das comisses permanentes especializadas da Assembleia. O quadro mostra claramente que o nmero de comisses tem variado desde que a Assembleia existe. Durante as trs pri o representante do grupo parlamentar comunista. Nem toda a legislao automaticamente tratada desta forma. Acontece frequentemente as propostas de legislao serem votadas na generalidade e na especialidade em plenrio.
14 13

137

Walter C. Opello meiras sesses, a Assembleia compreendeu 11 comisses. Na 4. a sesso, a Comisso para a Educao, Cincia e Cultura foi dividida em trs comisses distintas (Educao; Cincia e Investigao, e Cultura e Meio Ambiente), tendo sido criadas sete novas comisses: Comunicao Social, Comrcio e Turismo, Energia Industrial e Transportes, Obras Pblicas e Habitao, Integrao Europeia, Condio Feminina e Juventude. Esta composio manteve-se durante a segunda legislatura. Na l. a sesso da terceira legislatura foram extintas seis das sete novas comisses, as Comisses dos Assuntos Constitucionais e dos Direitos e Liberdades fundiram-se e foi reconstituda a Comisso para a Educao, Cincia e Cultura.
Comisses permanentes especializadas da Assembleia da Repblica
[QUADRO N. 5] Primeira legislatura Segunda legislatura Terceira legislatura

1. Assuntos Constitucionais 1. Assuntos Constitucionais 2. Direitos, Liberdades e 2. Direitos, Liberdades e Garantias Garantias 3. Trabalho 3. Trabalho 4. Segurana Social e Sade 4. Segurana Social e Sade 5. Educao, Cincia e Cul- 5. Economia, Finanas e tura Planeamento 6. Economia, Finanas e 6. Agricultura e Pescas Planeamento 7. Defesa Nacional 7. Agricultura e Pescas 8. Negcios Estrangeiros e 8. Defesa Nacional Emigrao 9. Negcios Estrangeiros e 9. Equipamento Social Emigrao 10. Administrao Interna e 10. Equipamento e Ambiente Poder Local 11. Administrao Interna e 11. Comunicao Social Poder Local 12. Educao 13. Cincia e Investigao 14. Comrcio e Turismo 15. Energia Industrial e Transportes 16. Obras Pblicas e Habitao 17. Cultura e Ambiente 18. Integrao Europeia 19. Condio Feminina 20. Juventude

1. Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias 2. Sade, Segurana Social e Famlia 3. Trabalho 4. Educao, Cincia e Cultura 5. Economia, Finanas e Plano 6. Agricultura e Mar 7. Defesa Nacional 8. Negcios Estrangeiros e Emigrao 9. Equipamento Social e Ambiente 10. Administrao Interna, Poder Local 11. Integrao Europeia 12. Condio Feminina 13. Juventude

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Estas modificaes revelam que a estrutura das comisses da Assembleia fluida e est sujeita a alteraes, consoante os temas em debate na Assembleia num dado momento. Assim, por exemplo, das sete novas comisses criadas na 4. a sesso da primeira legislatura, apenas a Comisso para a Integrao Europeia sobrevive, devido ao facto de a integrao de Portugal na CEE ser um assunto cujo interesse se mantm. Estas modificaes do tambm a entender que existe uma indefinio considervel relativamente aos limites das atribuies de algumas comisses. Com efeito, acontece frequentemente os projectos de lei serem enviados para comisses que, aps uma primeira anlise, as remetem de novo ao presidente da Assembleia ao verificarem que o seu contedo no era da sua competncia. Uma anlise da ocupao das presidncias das comisses revelou que era raro um determinado indivduo permanecer nesse cargo durante muito

Anlise da actividade legislativa mais de uma sesso. No se encontraram quaisquer provas de que fosse necessrio pertencer a uma comisso ou ocupar o cargo de vice-presidente antes de se ser nomeado presidente. Embora os presidentes sejam formalmente eleitos pelas respectivas comisses, esses cargos so efectivamente distribudos pelos grupos parlamentares consoante a composio partidria da Assembleia. Como necessrio as comisses serem reconstitudas no incio de cada sesso, no so dominadas por perodos muito longos por um nico indivduo ou por pequenos grupos de indivduos. Se bem que os grupos parlamentares procurem colocar nas comisses indivduos especializados nas questes das respectivas competncias, no se verificou uma grande especializao das comisses nem um aperfeioamento da competncia tcnica dos seus membros. Uma vez que pertencer a determinada comisso no confere um prestgio especial, o ndice de rotao elevado, na realidade, excessivamente elevado15. No existe um incentivo especial para se permanecer numa comisso a fim de se aprender a forma como exerce a sua actividade e os seus hbitos de comportamento especficos, quaisquer que sejam. So os grupos parlamentares que seleccionam os seus presidentes de comisses e lhes do as necessrias instrues, tal como aos simples membros das comisses, acerca daquilo que devero fazer e da forma como devero votar nas suas reunies. As comisses no dispem, portanto, de meios prprios para influir no processo legislativo e so constitudas em torno das questes especficas que surgem perante a Assembleia durante um determinado perodo de tempo. Em consequncia disto, so microcosmos de conflitos polticos mais vastos que penetram a Assembleia. As comisses no adquiriram maior importncia nem se tornaram mais especializadas desde 1976; da que no se possa falar duma evoluo no sentido duma maior complexidade no Parlamento Portugus16. E o que se passa com os grupos parlamentares? So sem dvida eles as subunidades da Assembleia que se revestem de maior interesse. , portanto, importante determinar se a chefia destes grupos se tem mostrado estvel. O quadro n. 4 revela que o elevado ndice de rotao da chefia doutras subunidades da Assembleia se verifica tambm ao nvel dos grupos parlamentares. Quase 70 % dos 25 indivduos que foram presidentes dos diversos grupos parlamentares apenas exerceram essa funo durante uma sesso. Mais uma vez, s houve um indivduo que ocupou esse cargo ao longo das oito sesses da Assembleia17. Isto sugere, tal como o elevado ndice de rotao das presidncias das diversas comisses, que a presidncia dum grupo parlamentar tambm no , a longo prazo, uma especialidade profissional altamente desejvel dentro da Assembleia. A presidncia dum grupo parlamentar um cargo extremamente vulnervel, j que os presidentes tambm pertencem chefia dos diversos partidos fora do ParNo constam nmeros precisos dos arquivos da Assembleia. No entanto, o chefe do servio de apoio s comisses disse-me que em todas as comisses se davam centenas e centenas de substituies por sesso. 16 Tambm no se pode dizer que as comisses da Assembleia se tenham tornado to poderosas e especializadas como as do Congresso dos Estados Unidos. No entanto, necessrio algo mais do que o actual sistema de comisses catico para que haja uma institucionalizao. 17 Mais uma vez, trata-se do presidente do grupo parlamentar comunista.
15

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Walter C. Opello
lamento. Por conseguinte, so influenciados e esto directamente expostos e envolvidos nas constantes modificaes das diversas alianas polticas e nas manobras doutras personalidades partidrias na luta pelo controlo dos seus prprios partidos e pelo controlo da situao. A intromisso directa da poltica partidria na Assembleia atravs dos grupos parlamentares um problema particularmente grave em Portugal, devido s divises que o facciosismo e o culto da personalidade provocam nos prprios partidos. Atendendo a que a Assembleia pouco mais do que um local apropriado para se travar essa luta18, o que se tem verificado um processo de ascenso e queda dos presidentes dos grupos parlamentares, e no uma ocupao desse cargo a longo prazo. Por ltimo, um outro indcio de complexidade a proporo dos recursos prprios (pessoal e fundos) que um parlamento atribui para sua administrao. O quadro n. 6 mostra que, embora o oramento global da Assembleia tenha quase quadruplicado desde 1978, a proporo dos recursos financeiros destinados especificamente gesto da prpria Assembleia (ou seja, a servios parlamentares) baixou de cerca de um tero (29 % em 1978) para cerca de um dcimo (13,8 % em 1984) da totalidade dos recursos. Embora tenha havido um aumento diminuto da percentagem de fundos atribudos ao gabinete do presidente, esse aumento representa apenas cerca de 0,5 % do total. Como se poder ver nos dados apresentados, uma proporo elevada e crescente do oramento tem vindo a ser atribuda quer a entidades essencialmente estranhas ao Parlamento, quer aos prprios deputadosou seja, a subsdios aos partidos polticos19, despesas de viagem, salrios e transferncias para organizaes como o Conselho de Imprensa, a Comisso Nacional de Eleies, a Provedoria da Justia, etc.20 A percentagem do oramento atribuda aos gabinetes dos grupos parlamentares (e, por conseguinte, aos partidos) aumentou tambm de cerca de 1,5 % para cerca de 4 %. A percentagem do oramento da Assembleia atribuda aos servios especficos da sua prpria organizao interna tem vindo, portanto, a diminuir. Assim, torna-se evidente que a estrutura interna da Assembleia no se encontra bem diferenciada. A presidncia da Assembleia, as vice-presidncias, os secretariados da mesa e as presidncias das comisses no so de modo algum especialidades profissionais caractersticas da organizao, no se tratando igualmente de cargos que sejam preenchidos de acordo com a antiguidade ou aps um perodo de aprendizagem. As comisses so penetradas pelos grupos parlamentares, no possuindo poderes indepen18 Um bom exemplo disto verificou-se em 1984, quando Carlos Mota Pinto, que era ento vice-primeiro-ministro e ministro da Defesa, foi demitido da presidncia do PSD pelos seus adversrios dentro do Partido. Mota Pinto retomou imediatamente o seu lugar na Assembleia a fim de prosseguir a sua luta dentro do Partido. Ao voltar para a Assembleia, Mota Pinto exerceu o direito ao seu lugar, de que era considerado o dono, tal como todos os outros deputados eleitos que exerceram cargos governamentais. 19 O subsdio calculado com base em 1/225 do salrio mnimo por cada voto obtido pelo partido representado na Assembleia na eleio mais recente. Atendendo a que o salrio mnimo aumentou, verificou-se tambm um aumento do subsdio concedido a cada partido. 20 As entidades subvencionadas so as seguintes: Conselho de Imprensa, Conselho Nacional de Alfabetizao e Educao de Adultos, Comisso Nacional das Eleies, Conselho de Comunicao Social, Servio de Coordenao para a Extino da ex-PIDE/DGS e Provedoria de Justia.

140

Oramentos da Assembleia da Repblica, 1978-84 (em milhares de escudos)

QUADRO N. 6} 1978 Rubrica Percentagem 1979 Percen tagem 1980 Percentagem 1981 Percentagem 1982 Percentagem 1983 Percen tagem 1984 Percentagem

Gabinete do presidente Mesa Servios parlamentares(a) Honorrios dos deputados() . . . Gabinetes dos grupos parlamentares(c) Contribuies(/) Deslocaes(e) Subsdios aos partidos(/*) Transferncias(g) Total
(a) (t) (c) (d) (e) (/) (g)

987 0,3 557 0,2 99 352 29,0 87 593 25,6 5 817 1,7 500 0,2 32 260 9,4 100 000 29,2 15 216 4,4 342 432

0,3 1098 599 0,2 106 454 26,6 101000 25,3 6 635 1,7 500 0,1 36 000 9,0 127 000 31,8 20 710 5,2 400 000

1 428 0,3 695 0,1 120 217 23,6 119 040 23,3 10 140 2,0 500 0,1 55 000 10,8 175 000 34,3 27 980 5,5 510 000

1698 0,3 801 0,1 143 866 22,2 148 000 22,9 15 975 2,5 500 0,1 80 000 12,4 226 000 34,9 30 000 4,6 646 840

2 6 160 265

283 0,3 595 0,8 837 18,9 510 31,2

5 465 0,5 0,9 11070 168 241 13,9 354 000 29,1

6 13 176 393

800 0,5 400 1,0 880 13,8 500 30,7

21 873 2,6 39 900 3,3 54 500 4,3 500 0,1 1 300 0,1 1 100 0,1 110000 12,9 162 000 13,3 175 000 13,7 271000 31,9 317 000 26,1 320 000 25,0 41 402 4,9 155 786 12,8 140 000 10,9 850 000 1 214 562 1 281 380

Inclui benefcios, bens de consumo, servios sociais, contribuies para penses, etc. Inclui senhas de presena, viagens individuais, gratificaes, penses. Inclui honorrios e benefcios dos funcionrios dos grupos parlamentares. Para participao na Unio Interparlamentar e na Associao dos Secretrios-Gerais de Parlamentos. Deslocaes de deputados em misses oficiais. Calculado com base em 1/225 do vencimento mnimo por cada voto obtido por cada partido com assento na Assembleia. Para apoio aos conselhos de imprensa, de eleies e da comunicao social e ao provedor da Justia.

Walter C. Opello dentes que lhes permitam intervir no processo legislativo. Alm disso, existe uma indefinio considervel no que respeita ao nmero de comisses necessrias e aos limites das suas competncias. Mesmo os prprios grupos parlamentares, que fundamentalmente controlam as outras subunidades da Assembleia, so dominados pelos partidos polticos exteriores Assembleia. A sobreposio da chefia dos grupos parlamentares e da chefia dos partidos tem levado a que as divergncias ao nvel de chefias e as manobras das faces partidrias tenham penetrado a Assembleia, provocando grande instabilidade na chefia dos grupos parlamentares. Tudo isto contribui para que a Assembleia reflicta quase integralmente os conflitos polticos e a luta pelos cargos de chefia que se verificam num contexto poltico mais vasto e, segundo Jewell, 1973, revela claramente que a Assembleia no um organismo colectivo independente. UNIVERSALISMO O ltimo aspecto organizacional a ser analisado o universalismo a medida em que os deputados da Assembleia esto de acordo quanto s regras do jogo parlamentar, em que se tm violado a disciplina de voto partidria na ltima dcada, em que se tm desenvolvido as normas da reciprocidade e em que a Assembleia pode afirmar e exigir a lealdade fundamental e bom comportamento dos seus deputados. Atendendo aos dados j apresentados relativamente autonomia e complexidade, ser de prever um baixo nvel no que respeita s normas do comportamento universalista e, com efeito, os elementos de que dispomos confirmam esta previso. J se demonstrou que a escolha dos presidentes das comisses e dos grupos parlamentares no determinada pela antiguidade e que as eleies internas para as comisses no assentam em critrios de mrito. Todas estas decises so tomadas com base em consideraes partidrias. A fim de atender a diferenas partidrias, a Assembleia atribui as presidncias, os lugares nas comisses, as vice-presidncias, os cargos de secretrios, etc, de acordo com uma norma orgnica interna que d representao a todos os grupos parlamentares na proporo directa do seu peso partidrio dentro da Cmara. No existe esfera de actividade interna na Assembleia em que no seja aplicada esta norma orgnica proporcional. Muito embora esta norma orgnica permita a coexistncia de partidos polticos totalmente antagnicos e de adversrios ideolgicos, ela dificulta uma tomada de decises universalista. Embora exista dentro da Assembleia um consenso generalizado quanto norma orgnica proporcional, o mesmo no se passa em relao s normas funcionais que regulam o funcionamento da organizao em si. A Assembleia possui efectivamente normas escritas (o Regimento) e outros documentos destinados a regular o comportamento dos seus deputados e funcionrios (o Estatuto dos Deputados e o Regulamento). No entanto, o Regimento da Assembleia j sofreu diversas alteraes desde 1976 e em 1983 foi efectuada uma extensa reviso. Alm disso, grande parte das revisoes no se destinaram a controlar o comportamento de indivduos, mas a

142

Anlise da actividade legislativa facilitar o funcionamento da Assembleia, atendendo sua penetrao por foras exteriores21. Uma anlise das votaes realizadas desde 1976, quer relativamente a propostas de lei, quer a projectos de lei, mostra que as votaes na Assembleia obedecem rigorosamente s orientaes dos partidos e que os grupos parlamentares votam sempre em bloco. Alm disso, uma apreciao de diversos debates realizados ao longo do perodo em anlise no mostrou que tivesse havido um aumento sensvel de cortesia ou do clima de simpatia, para utilizar a expresso de Polsby, no tom das intervenes. Na realidade, uma das modificaes recentes do Regimento da Assembleia permite que um deputado apresente um protesto formal contra outro que creia ter manchado a sua reputao (ofensa honra) durante um debate. O registo dos debates est, e sempre esteve, recheado de insultos, risos de troa, assobios, pateadas, evidentemente um clima de antagonismo. Os debates das sesses plenrias so obviamente considerados oportunidades para se vociferar contra inimigos polticos, e no para se procurar resolver divergncias e alcanar objectivos comuns. O Parlamento Portugus no evoluiu, nitidamente, na direco duma tomada de decises universalista e no pode afirmar a lealdade fundamental e bom comportamento dos seus deputados. Entrevistas realizadas com numerosos deputados de todos os grupos parlamentares mostram que, na sua grande maioria, eles se sentem sobretudo delegados dos partidos polticos, aos quais, em ltima anlise, devem lealdade. A funo de cada deputado promover os interesses do seu partido poltico e, ao votar, o deputado segue exclusivamente o exemplo do seu grupo parlamentar. S houve duas ocasies desde 1976 em que os deputados, no seu conjunto, foram libertados da disciplina do grupo parlamentar: as votaes sobre o aborto e a sua despenalizao. Os deputados mostraram, porm, uma tendncia muito acentuada para votar em bloco com os respectivos grupos parlamentares, tendo sido muito poucos os que assumiram posies contrrias s do seu grupo. Isto significa que a chefia do partido controla indirectamente os deputados, ainda que estes tenham a liberdade de agir individualmente. As entrevistas com os deputados revelaram tambm que os legisladores portugueses no s tm conscincia de que o seu comportamento est fortemente vinculado ao partido, como consideram que esse comportamento legtimo e, alm disso, o que se espera dum deputado. A ideia dum deputado livre e independente tem pouco significado e estranha ao contexto poltico portugus. Tal como os deputados italianos (Di Palma, 1977), os deputados portugueses consideram-se responsveis perante os partidos, e no perante os Parlamentos ou os seus constituintes. O eleitorado no para eles, essencialmente, seno a arraia-mida do partido ao nvel local, e o partido que confere estrutura e unidade s necessidades e exigncias dos seus constituintes. Alm disso, nenhum dos entrevistados considerava que a Assembleia tivesse qualquer independncia em relao aos partidos, nem qualquer poder de deciso prprio. Nenhum deles mostrou qualquer
21 A fim de superar as ausncias dos deputados, por exemplo, as novas regras regimentais baixaram o quorum das sesses plenrias e das comisses, podendo estas ltimas actualmente reunir-se em qualquer local do territrio nacional.

143

Walter C. Opello
estima pela Assembleia nem manifestou lealdade para com ela enquanto

unidade organizacional22.

EFICCIA DA ASSEMBLEIA ENQUANTO RGO DE DECISO Pe-se agora a questo de determinar at que ponto a Assembleia eficaz em termos de formulao de polticas. Poder responder-se a esta pergunta avaliando o contributo da Assembleia em matria de poltica nacional em Portugal durante a ltima dcada. Existem vrias maneiras de proceder a essa avaliao. A mais directa consistiria simplesmente em contar o nmero de propostas de legislao apresentadas e calcular a percentagem efectivamente aprovada. Poder supor-se que uma legislatura que aprove um elevado nmero de propostas ter um bom rendimento. Porm, tal como Di Palma, 1977, realou, esta abordagem enferma da ideia de que quantidade igual a qualidade, ou seja, que legislao abundante implica legislao importante. O melhor mtodo de avaliao consistiria em determinar em que medida a legislao criada procura efectivamente resolver os problemas econmicos e sociais da comunidade. As propostas desse tipo, que podero ser em nmero reduzido, mostrariam que a legislatura na realidade um rgo de deciso eficaz com um papel importante no processo de formulao de polticas. Di Palma, 1976, criou um mtodo destinado a avaliar o rendimento legislativo que leva em conta o problema da qualidade. Segundo ele, se a legislao envolver nveis elevados de agregao e concordncia entre os deputados, isso significa uma maior eficcia por parte da instituio legislativa. Essa legislao constituiria um meio de avaliar a capacidade da legislatura, enquanto rgo independente, para contribuir para a formulao da poltica nacional. A avaliao aqui efectuada procura determinar em que medida a Assembleia da Repblica portuguesa produz legislao e at que ponto essa legislao agrega e concilia interesses diversos. A fim de se verificar o que aconteceu s propostas apresentadas na Assembleia desde que esta foi criada, em 1976, apresenta-se no quadro n. 7 o destino dado a todas as propostas apresentadas desde a l. a sesso da primeira legislatura at l. a sesso da terceira legislatura, em 1984, ano em que foi realizado o presente estudo. O quadro revela dois aspectos interessantes que esto relacionados com a questo da eficcia do Parlamento enquanto rgo de deciso. Em primeiro lugar, verifica-se uma ntida tendncia para um decrscimo do nmero de propostas apresentadas ao longo do perodo em anlise. Em segundo lugar, o ndice de xito das propostas do Governo consideravelmente mais elevado do que o das propostas particulares, ou seja, as propostas apresentadas pelos grupos parlamentares. Ao longo das oito sesses analisadas, o ndice de xito legislativo do Governo variou entre um valor mximo de 67 /o e um valor mnimo de 27 /o. Por outro lado, o ndice de xito das propostas particulares baixou gradualmente dum valor mximo de 47% na 2. a sesso da primeira legislatura para um valor mnimo de
144 22 Um entrevistado chegou a chamar uma porcaria Assembleia.

Anlise da actividade legislativa

apenas 3 % durante a 3 . a sesso da segunda legislatura. Se bem que o ndice de xito de 21 % das propostas particulares verificado na l . a sesso da terceira legislatura sugira uma inverso desta tendncia, essa inverso mais aparente do que real, conforme se ir mostrar a seguir.

Destino da legislao na Assembleia portuguesa (em percentagem)

[QUADRO N. 7] Propostas de lei do Governo Sesso Sem debate Rejeitadas Aprovadas Nmero Sem debate Rejeitados Aprovados Projectos de lei da Assembleia Nmero

Prim eira legislatura l. s 1 sesso 2.' 1 sesso 3. s1 sesso 4. s1 sesso Segu nda legislatura l. 11 sesso 2.' 1 sesso 3.' 1 sesso Terc ira legislatura

28,4 41,6 57,1 61,3 42,3 56,1 77,7 39,0

4,2 2,3 4,7 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0

67,4 55,4 38,0 37,7 57,6 43,8 22,2 61,6

129 84 63 106 59 73 9 87

41,3 27,2 71,1 94,2 77,7 84,2 88,4 75,3

17,3 25,4 5,4 2,4 8,1 7,4 7,6 3,4

41,3 47,2 23,3 2,9 14,1 8,3 3,8 21,2

75 55 201 206 234 108 26 381

As tendncias verificadas nos ndices de xito legislativo sugerem que, inicialmente, havia uma maior equiparao entre o Governo e a Assembleia enquanto parceiros no processo de formulao de polticas, mas que gradualmente a Assembleia foi ultrapassada por governos posteriores. O quadro n. 7 mostra claramente que o ndice de xito da legislao efectivamente includa na ordem dos trabalhos da Assembleia bastante elevado, especialmente no que diz respeito s propostas de lei do Governo. Por outras palavras, so poucas as propostas de facto rejeitadas pela Assembleia; o insucesso deve-se ao facto de no serem sequer debatidas. Com efeito, no foi rejeitada nenhuma proposta de lei do Governo desde a l. a sesso da segunda legislatura e a percentagem de propostas rejeitadas durante a primeira legislatura foi apenas de 1 % a 4 %. O ndice de participao do Governo na ordem dos trabalhos tambm consideravelmente mais elevado do que o dos grupos parlamentares. Fundamentalmente, o governo toma as suas decises noutro local e recorre Assembleia para obter uma aprovao formal, o que consegue controlando a ordem dos trabalhos da Assembleia. Mas o que se passa relativamente qualidade da legislao? Que tendncias se verificam no que respeita ao nvel de agregao da legislao introduzida pela Assembleia, designadamente quanto a propostas particulares? Embora seja apenas aprovado um nmero reduzido de propostas particulares, estas tero talvez um elevado nvel de qualidade; ou seja, implicaro possivelmente um elevado grau de concordncia e agregao entre os grupos parlamentares e entre os seus deputados. A fim de avaliar o nvel de qualidade, aplicou-se legislao apresentada na Assembleia de 1976 a 1984 o mtodo de Di Palma para a determinao do nvel de agregao. A legislao foi classificada consoante a proposta tivesse por objecto a comunidade nacional, uma camada compsita

145

Walter C. Opello
e numerosa dessa comunidade constituda volta de actividades e instituies diversas, mas definveis, ou grupos ou sectores mais pequenos e mais homogneos da comunidade nacional empenhados em actividades nicas e/ou especializadas. Como se poder ver no quadro n. 8, o mbito da legislao do Governo acentuadamente mais nacional, tendo por conseguinte um maior poder de agregao, do que o das propostas particulares. Ao longo das oito sesses, apenas 9,5 % das propostas do Governo foram de carcter sectorial. Assim, 90,5 7o de toda a legislao governamental teve por objecto a comunidade nacional ou uma vasta camada constituda volta de actividades diversas. As propostas particulares mostraram uma maior tendncia para contemplar interesses tanto nacionais como sectoriais. Em mdia, 59,9 % das propostas particulares apresentadas ao longo das oito sesses tiveram por objecto a comunidade nacional e 40,1 % sectores especficos. No que respeita s propostas particulares, os dados do quadro n. 8 mostram que a proporo entre propostas de mbito nacional e sectorial tendeu acentuadamente para o lado das primeiras durante a 1.a e a 2. a sesses da primeira legislatura. Qual a natureza da legislao governamental e qual o contedo da abundante legislao sectorial introduzida pelos grupos parlamentares? Uma anlise da legislao mostrou que 64% de todas as propostas do Governo continham um pedido de autorizao formal para legislar em reas constitucionalmente reservadas Assembleia Legislativa ou seja, autorizao para efectivamente levar a cabo a poltica interna e externa do Governo em nome da comunidade nacional. A legislao de orientao sectorial dos grupos parlamentares, apelidada de bagatela por alguns
Nvel de agregao da legislao apresentada na Assembleiai, por sesso (em percentagem)
QUADRO N. 8] Propostas do Governo Sesso Sectoriais Nacionais Sectoriais Nacionais Projectos da Assembleia

Prim eira legislatura 1. 1 sesso 1 2. sesso 1 3. sesso 1 4. sesso Segu nda legislatura 1. 1 sesso 2. 1 sesso 3. 1 sesso Terc eira legislatura 1. 1 sesso

10,9 20,2 1,6 15,1 10,2 6,8 0,0 11,5

89,1 79,8 98,4 84,9 89,2 93,2 100,0 88,5

13,3 18,2 57,7 50,9 54,3 28,7 50,0 47,8

86,7 81,1 42,3 49,1 45,7 71,3 50,0 52,2

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deputados portugueses, teve quase sempre por objecto elevar uma aldeia a vila. Nalguns casos, essa legislao pretendia demarcar oficialmente uma determinada regio vincola. O objectivo destas bagatelas era, essencialmente, conferir ao partido um maior peso eleitoral, j que o nmero de cargos eleitorais aumenta quando uma aldeia elevada a vila. Os grupos parlamentares introduzem projectos de lei destinados a alterar o estatuto

Anlise da actividade legislativa dessas localidades quando esto seguros do seu peso eleitoral, ou nos casos em que o facto de o grupo apoiar uma modificao dessa natureza v reforar esse peso eleitoral. Como se poder ver no quadro n. 9, as bagatelas constituem uma proporo considervel da legislao introduzida pelos grupos parlamentares, especialmente os quatro grupos importantes em termos eleitorais. Foi a aprovao em srie dessas bagatelas que durante a primeira sesso da terceira legislatura levou a que o nvel de xito das propostas particulares (ver quadro n. 7) aumentasse dum valor reduzido de 3,8 % na sesso anterior para 21,2 %. 70 % das propostas particulares aprovadas nessa sesso foram bagatelas, tendo todas elas sido aprovadas por unanimidade, sem debate, no mesmo dia. Este breve exame da actuao legislativa reforou as concluses da anlise organizacional acima apresentada, ao mostrar claramente que a Assembleia se encontra margem do processo de formulao de polticas e que no tem contribudo de forma significativa para a poltica nacional em Portugal desde que foi criada, h dez anos.

CONCLUSES A Assembleia da Repblica portuguesa no apresenta quaisquer indcios de se estar a institucionalizar e pouco contribui, se que contribui sequer, para o processo de formulao de polticas. A Assembleia no sobreviveu s investidas dos partidos polticos, que tm vindo gradualBagatelas apresentadas na Assembleia, por grupo parlamentar (em percentagem)
[QUADRO N. 9] Grupo parlamentar Primeira legislatura Segunda legislatura Terceira legislatura 1. sesso

1." sesso 2." sesso 3. a sesso 4. sesso l. 1 sesso 2. sesso 3. sesso

PSD PS CDS PCP ASDI PPM MDP UDP UEDS Independentes Percentagem do total

0,0 14,3 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0

52,1 28,6 57,7 52,8

0,0 0,0 1,3

0,0 0,0 0,0

33,3 37,5 48,3

73,9 71,4 66,7 57,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 55,8

73,2 53,8 55,8 56,2 0,0 40,0 0,0 0,0 0,0 0,0 46,6

45,5 31,3 33,3 9,5 0,0 11,1 0,0 0,0 0,0 0,0 20,4

40,0 0,0 50,0 12,5 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 34,6

64,9 40,5 70,0 43,5 2,0 0,0 9,1 6,3 0,0 43,0

mente a conquistar uma parcela cada vez maior do seu terreno e que passaram a controlar todas as suas actividades. A Assembleia poder ser um local conveniente para os partidos polticos portugueses e os seus dirigentes travarem as suas lutas polticas. Uma vez que o verdadeiro poder de deciso reside noutros rgos, principalmente no Governo, mas tambm nas hierarquias dos partidos, a Assembleia pouco mais do que uma concha

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oca pela qual tm de passar as elites polticas a fim de receberem o aval democrtico. Se bem que exista entre os deputados um consenso considervel quanto ao papel poltico da actividade legislativa, esse papel poltico no um aspecto especfico da organizao em si. Os deputados consideram-se delegados dos vrios partidos representados na Assembleia, e no deputados da Assembleia que pertencem a determinado partido. A Assembleia tem permanecido nitidamente margem do processo de formulao de polticas e ocupa-se de actividades que poucas repercusses directas tm do nvel da poltica nacional. Esta situao fruto da evoluo poltica de Portugal23. Ao contrrio de muitas democracias amadurecidas, como, por exemplo, a Gr-Bretanha, os Estados Unidos ou a Sucia, em que os partidos polticos comearam por ser faces de elite dentro de assembleias preexistentes, Portugal constituiu partidos de massas fora do Parlamento, tendo simultaneamente criado uma assembleia democrtica, j que esta no existia anteriormente24. Carecendo da independncia e da autonomia que advm da experincia, a Assembleia da Repblica portuguesa foi presa fcil dos partidos polticos na sua luta pelos cargos pblicos e pelo controlo da situao. Assim, no possuindo a vantagem dum rgo parlamentar suficientemente institucionalizado para conseguir eliminar o radicalismo do conflito poltico (Steel e Tsurutani, 1986), Portugal, desde 1974, tem-se assemelhado ao Portugal da Primeira Repblica, que se caracterizava por um facciosismo, um culto da personalidade, uma instabilidade governamental e um impasse poltico extremos (Wheeler, 1978). Caso Portugal pretenda possuir um dia uma democracia representativa eficaz e estvel, a Assembleia ter de se tornar autnoma enquanto organismo colectivo capaz de dar um contributo independente para a formulao da poltica nacional. Isto no significa que o Parlamento Portugus tenha de se tornar um parlamento maximalista, como o Congresso dos Estados Unidos. Significa apenas que a Assembleia ter de alcanar uma certa autonomia organizacional e estar em posio de poder compelir os governos a governarem com o seu acordo. Segundo Jewell, 1973, a soluo do problema da independncia e autonomia legislativas reside na relao entre os partidos ao nvel do Parlamento e do crculo eleitoral. Haver que encontrar um meio de se parlamentarizarem e desradicalizarem os partidos polticos, como parece ter acontecido recentemente em Itlia (Leonardi, Nanetti e Pasquino, 1978) e como as democracias parlamentares estabelecidas parecem ter conseguido num perodo inicial da sua existncia. Portugal ter de tornar o partido parlamentar independente do partido exterior ao Parlamento, de forma que a Assembleia possa desenvolver os seus prprios papis polticos, normas, expectativas de comportamento e tradies. Ser necessrio dar ateno e atribuir recursos aos processos internos, em prejuzo das exigncias externas dos partidos. A Assembleia ter de se tornar uma organizao que seja uma fonte importante de gratificao e poder para os deputados, com o seu prprio esprit de corps. Ser necessrio fomentar normas de conduta
23 A Assembleia portuguesa possui as caractersticas duma legislatura do sculo xix. Ver Thompson e Silbey, 1985. 24 Para uma anlise mais pormenorizada veja-se Opello, 1985.

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Anlise da actividade legislativa profissionais entre os deputados, de modo a criar na Assembleia o clima de simpatia de que ela to nitidamente carece neste momento. Uma evoluo neste sentido iria reforar o poder e a autoridade da Assembleia enquanto organizao e conferir-lhe a capacidade necessria para contribuir de forma significativa para o processo de formulao da poltica nacional.

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