Uma Avaliao da Poltica Macroeconmica do Governo Lula I Jos Lus Oreiro* Lucas L.

Dezordi** Terminado o primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva chegado o momento de se fazer uma avaliao da gesto da poltica macroeconmica durante o seu governo. Como bem sabida, a conduo da poltica macroeconmica foi um dos maiores focos de ateno durante o primeiro mandato. Por um lado, vrios membros do PT e intelectuais de esquerda pressionaram o governo no sentido de mudar o modelo macroeconmico herdado da administrao Fernando Henrique Cardoso, o qual se baseava no trip supervit primrio-metas de inflao-cmbio flutuante. Por outro lado, membros da equipe econmica do governo tanto no Banco Central como, at pouco tempo atrs, do prprio Ministrio da Fazenda e economistas ligados direta ou indiretamente ao mercado financeiro pressionavam o governo no sentido de completar as reformas de carter liberalortodoxo iniciadas durante o governo FHC, defendendo a independncia operacional do Banco Central do Brasil e a plena-conversibilidade da conta de capitais do balano de pagamentos, destruindo assim os ltimos resqucios de controles administrativos ao fluxo de capitais externos. Passados quatro anos, o balano final de foras parece ser o seguinte. O modelo macroeconmico herdado de FHC II est consolidado e, ao que tudo indica, no h nenhuma discusso sria dentro do governo no sentido de substituir o referido modelo por alguma alternativa mais heterodoxa. As discusses em curso atualmente so mais no sentido de flexibilizar o modelo existente, do que pensar alternativas ao mesmo. No entanto, o aprofundamento do modelo macroeconmico existente por intermdio da concesso formal de autonomia operacional do Banco Central e da plena-conversibilidade da conta de capitais do balano de pagamentos parece tambm ter sido deixada de lado4.

Doutor em Economia (IE/UFRJ), Professor Adjunto do Departamento de Economia da UFPR, Diretor do CEPEC/UFPR e Pesquisador do CNPq. E-mail: joreiro@ufpr.br. Pgina pessoal: www.joseluisoreiro.ecn.br. ** Aluno do Programa de Doutorado em Desenvolvimento Econmico da UFPR e Professor da FAE Business School. E-mail: ldezordi@fae.edu e lucasdezordi@uol.com.br. 4 A proposta de plena-conversibilidade da conta de capitais do balano de pagamentos foi feita originalmente por Prsio Arida em dois artigos publicados na Revista de Economia Poltica no ano de 2003. Essa proposta foi duramente criticada por diversos economistas brasileiros ao longo dos anos de 2004 e 2005. Alguns exemplos de crtica a proposta de Arida so Oreiro, Paula e Silva (2004), Ferrari Filho et alli (2005) e Ono et alli (2005).
*

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Nesse contexto, o presente artigo tem por objetivo fazer uma avaliao do modelo macroeconmico adotado no primeiro ano de governo Lula destacando os principais resultados do trip supervit primrio- metas de inflao- cmbio flutuante. Poltica Monetria Ao contrrio do que muitos analistas previam sobre a conduo da poltica monetria e, at mesmo, do discurso oficial de campanha do candidato do PT, a poltica monetria ficou mantida sob o arcabouo operacional do regime de metas de inflao. A troca do ento presidente do Banco Central do Brasil (BCB), Armnio Fraga Neto, pelo recm eleito deputado federal pelo PSDB e ex-presidente do Bank of Boston Henrique Meirelles foi bem recebida pelo mercado financeiro. O incio do mandato do presidente Lula necessitava de uma grande cautela e, sobretudo, responsabilidade na conduo da poltica monetria, pois no ano de 2002 a inflao tinha acumulado uma variao de 12,53% no IPCA e 25,30% no IGP-M. O grfico 1 descreve o comportamento da inflao anualizada medida pelo IPCA, ndice oficial do regime de metas. No primeiro ano de governo a meta oficial de inflao a ser seguida pelo BCB, de acordo com a Resoluo 2.972, era de 4% com intervalo +/- de 2,5%. Contudo, devido s turbulncias ocorridas no mercado cambial em 2002 e a acelerao inflacionria observada neste ano, o BCB decidiu implementar uma meta provisria a ser perseguida de 8,5% para 2003. Entretanto, a inflao em 2003 ficou em 9,30%, isto , acima da meta oficial e proposta. No primeiro semestre de 2004, como demonstrado no grfico 1, a inflao convergiu rapidamente para a meta de 5,5% ao ano e, o BCB reduziu rapidamente os juros que estavam em 26% ao ano em 2003 para 15,75% ao ano. O forte crescimento econmico brasileiro e mundial de 2004 pressionou novamente a inflao nacional, sendo que em 2005 o IPCA acumulado em doze meses chegou a 8,0%, levando o BCB a subir a taxa de juros. A queda da inflao, como destacada no grfico 1, foi rpida e consistente. O ano de 2005 registrou uma inflao de 5,69% e em novembro de 2006 a inflao anualizada est em 3,02%. Uma caracterstica importante do regime de metas de inflao adotado no primeiro mandato do governo Lula foi a rpida e consistente queda da taxa de inflao. Por exemplo, em janeiro de 2003 o IPCA acumulava em 12 meses uma alta de 14,47% e em novembro de 2006, final de mandato, uma alta de apenas 3,02%. Isto : a inflao em quatro anos consecutivos caiu 11,45 p.p.

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Grfico 1. O Regime de Metas de Inflao no Governo Lula: 2003 a 2006*

16,0

12,0
IPCA (%)

8,0
ipca

4,0

meta limite inferior limite superior meta proposta

0,0
ja n/ 03 ab r/0 3 ju l/ 0 3 ou t/0 3 ja n/ 04 ab r/0 4 ju l/ 0 4 ou t/0 4 ja n/ 05 ab r/0 5 ju l/ 0 5 ou t/0 5 ja n/ 06 ab r/0 6 ju l/ 0 6 ou t/0 6

Fonte: IBGE e BCB. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at novembro.

O governo Lula iniciou seu governo praticando uma taxa de juro real de aproximadamente 9% ao ano. Com o processo inflacionrio se intensificando em 2003 a taxa real de juros caiu para seu menor valor histrico: 5% ao ano. No entanto, com a elevao rpida e consistente da taxa de juros nominal e a diminuio da inflao, a taxa de juros real subiu, em menos de quatro meses, para um valor acima de 9% ao ano, como destacado no grfico 2. Um ponto importante a ser destacado est no fato que desde 2004 a taxa de juros real vem oscilando entre 9 a 11% ao ano, sendo que em agosto de 2005 esta atingiu seu valor mximo de 12,95% ao ano. A partir da, a taxa de juros real vem caindo gradativamente. Atualmente, a economia brasileira vem operando com uma taxa real em torno de 10,3% ao ano.

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Grfico 2. Taxa de juros reais no governo Lula: 2003 A 2006*

14,0 13,0 12,0 11,0 Juros Reais (%) 10,0 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 mai/03 mai/04 mai/05 mai/06 jul/03 jul/04 jul/05 mar/03 mar/04 mar/05 mar/06 jan/03 jan/04 jan/05 jan/06 jul/06 nov/03 nov/04 nov/05 nov/06 set/03 set/04 set/05 set/06

Fonte: IBGE e BCB. Boletim Economia & Tecnologia. Clculo dos autores. * Em 2006 at novembro.

Poltica Fiscal A partir da crise financeira vivida pelo Brasil no segundo trimestre de 2002, o governo brasileiro reforou as atuais polticas, formulou um conjunto de medidas estruturais e solicitou ao FMI um novo programa com o objetivo de garantir um ambiente de estabilidade para uma tranqila transio governamental (no caso, o governo Lula). Uma das medidas foi a elevao em 0,25% do PIB da meta de supervit primrio do setor pblico consolidado, para 3,75% do PIB em 2002/03. O Congresso, com o intuito de reforar o ajuste fiscal, aprovou a prorrogao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), cujo prazo de vigncia se encerraria em 17 de junho de 2002. Entretanto, o governo eleito anunciou uma meta de supervit primrio para o setor pblico no financeiro consolidado de 4,25% do PIB para 2003. Esta meta tinha como objetivo garantir uma dinmica favorvel da relao dvida/PIB, refletindo a realidade fiscal do pas e a preservao do gasto social, visto o aumento da taxa real de juros para combater o processo inflacionrio no incio do primeiro governo. A meta de 4,25% do PIB permaneceu at setembro de 2004, quando esta aumentou para 4,5% nos ltimos 3 meses do ano. J em janeiro de 2005 at outubro de 2006 a meta oficial do supervit primrio voltou para o patamar de 4,25% do PIB. O grfico 3 destaca o

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comportamento do supervit primrio do setor pblico consolidado desde 2002, um ano antes do governo Lula, at outubro de 2006. O perodo de maior aperto fiscal ocorreu em 2005, sendo que o supervit passou dos 5,0% do PIB. Em 2006, este caiu para um valor prximo da meta e atualmente permanece flutuando um pouco acima desta. Grfico 3. Resultado Primrio do Setor Pblico Consolidado: 2002 a 2006*
5,5 5 4,5 4 3,5 3
jan /0 ab 2 r/ 02 ju l/ 0 ou 2 t/ 0 jan 2 /0 ab 3 r/ 03 ju l/ 0 ou 3 t/ 0 jan 3 /0 ab 4 r/ 04 ju l/ 0 ou 4 t/ 0 jan 4 /0 ab 5 r/ 05 ju l/ 0 ou 5 t/ 0 jan 5 /0 ab 6 r/ 06 ju l/ 0 ou 6 t/ 06
Resultado Primrio Meta

Fonte: MF/STN. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

O primeiro ano do governo Lula foi marcado pela elevao do supervit primrio em relao ao PIB. O grfico 4 demonstra que em 2002 o supervit primrio em relao ao PIB fechou em 3,89%, em 2003 subiu para 4,26%, em 2005 atingiu seu maior valor de 4,82% e em 2006 manteve-se forte, em 4,34% do PIB.

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Grfico 4. Resultado Primrio anual em % do PIB: 2002 a 2006*

5 4,60 4,5 3,89 4,26 4,34 4,82

3,5

2002

2003

2004

2005

2006*

Fonte: MF/STN. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

A importncia da manuteno do supervit primrio para a economia brasileira est na necessidade de se estabilizar e at mesmo reduzir a dvida lquida do setor pblico em relao ao PIB. O grfico 5 ilustra que esta relao aumentou no primeiro ano de governo, chegando a um valor de 57,2% do PIB. Contudo, com o crescimento econmico de 2004 e a queda do juro real, a dvida caiu para um valor de 51,7% do PIB. Esta razo se manteve em 2005 e caiu para 49,5% at outubro de 2006. Mantendo a dvida neste patamar e considerando uma taxa de juros real de 10,32% ao ano, crescimento econmico de 3,5% e supervit primrio de 4,34% em 2007, projeta-se uma relao dvida/PIB decrescente na ordem de 48,54% do PIB em 2007. Um ponto importante a ser destacado que se mantendo o cenrio econmico atual, descrito anteriormente, a dvida lquida em proporo do PIB tende a cair. Caso a taxa de juros real venha a cair mais, no gerando presso inflacionria e, como conseqncia, destravando o crescimento econmico brasileiro, a dinmica da dvida, com certeza, ficar mais confortvel.

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Grfico 5. Dvida Lquida do Setor Pblico / PIB: 2002 a 2007**

57,20

57,0 54,0

55,50

51,70

51,50 49,50 48,54

51,0 48,0 45,0

2002

2003

2004

2005

2006*

2007**

Fonte: MF/STN. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro. ** Projees dos autores.

Entretanto, a manuteno do cenrio atual depende de importantes ajustes fiscais. Ou seja, fundamental analisar como o supervit primrio vem sendo obtido. Os grficos 6 e 7 destacam uma realidade no muito animadora para o governo Lula na rea fiscal. As despesas correntes do governo em relao ao PIB passaram de 16,9% em 2002 para 18,2% em setembro de 2006 e as receitas administradas5 em relao ao PIB subiram de 16,3% para 17,3% no mesmo perodo. Neste sentido, fica claro que o ajuste fiscal est sendo obtido com uma combinao amarga de crescimento dos gastos correntes do governo e aumento dos tributos que afetam diretamente o desempenho da oferta e demanda agregada da economia. O grfico 7 destaca que as despesas obrigatrias em relao ao PIB cresceram de 13,9% em 2002 para 15,6% em setembro de 2006 enquanto que as despesas discricionrias permaneceram estveis em 4,0% do PIB, no mesmo perodo. Os gastos obrigatrios representam as despesas com Pessoal e Encargos Sociais; Abono e Seguro Desemprego; Subsdios; Crdito Extraordinrio, entre outros. J as despesas discricionrias representam os gastos governamentais nos Ministrios do Poder Executivo, Poder Legislativo, Judicirio e MPU.

As receitas administradas apresentam as seguintes rubricas: Imposto Importao; IPI; Imposto de Renda; IOF; COFINS; CPMF; CIDE Combustvel, entre outros. Para maiores detalhes, acessar: http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/relatorio_avaliacao/avaliacao_rec_desp_uniao.htm/
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Como estes gastos permaneceram congelados no governo Lula, o investimento pblico em relao ao PIB tambm no foi elevado, representando atualmente cerca de 0,3 % do PIB. Pode-se argumentar que a qualidade do ajuste fiscal brasileiro no boa. A manuteno do supervit primrio fundamental, entretanto, uma nova configurao fiscal deve ser desenhada, com reduo de gastos correntes e diminuio dos impostos para ampliar os gastos pblicos em investimentos conforme Programa Piloto de Investimentos. Grfico 6. Crescimento das Despesas Correntes do Governo e das Receitas Administradas em % do PIB: 2002 a 2006*
19,0
18,2

18,0 17,0 16,0 15,0 14,0 2002

16,9 16,3 16,5 15,6 16,8 16,2

17,8 17,2 17,3

2003 2004 2005 Despesas Correntes Receitas Administradas

2006*

Fonte: MPOG/SOF. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at setembro.

Grfico 7. Despesas Obrigatrias e Discricionrias em % do PIB: 2002 A 2006*

18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2002 2003 2004 2005 2006*

13,9

13,8

14,0

14,6

15,6

4,0

3,2

3,6

3,9

4,1

Despesas Obrigatrias

Despesas Discricionrias

Fonte: MPOG/SOF. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at setembro. 24 __________________________________________________________________ Economia & Tecnologia - Ano 02, Vol. 07 Out./Dez. de 2006

Poltica Cambial O desempenho externo do primeiro mandato do governo Lula foi amplamente beneficiado pelas condies de crescimento mundial e pela elevada liquidez internacional. Os principais resultados foram quatro anos de supervit na conta transaes correntes do balano de pagamento, aumento das reservas internacionais, crescimento do fluxo de comrcio e diminuio da dvida externa. O grfico 8 ilustra a vitalidade do setor externo brasileiro. No incio do governo Lula I, as exportaes acumuladas em 12 meses representavam cerca de US$ 60 bilhes e em outubro de 2006 esse valor ultrapassou o valor de US$ 135 bilhes. As importaes anualizadas tambm cresceram passando de US$ 47 bilhes para US$ 88 bilhes no mesmo perodo. Com isso, o saldo da balana comercial saltou de US$ 14 bilhes para um valor acima dos US$ 46 bilhes, no mesmo perodo.

Grfico 8. Desempenho da Balana Comercial anualizada: 2002 A 2006*

140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 /0 ab 2 r/ 0 ju 2 l/ 0 ou 2 t/ 0 jan 2 /0 ab 3 r/ 0 ju 3 l/ 0 ou 3 t/ 0 jan 3 /0 ab 4 r/ 0 ju 4 l/ 0 ou 4 t/ 0 jan 4 /0 ab 5 r/ 0 ju 5 l/ 0 ou 5 t/ 0 jan 5 /0 ab 6 r/ 0 ju 6 l/ 0 ou 6 t/ 06
Balana comercial (FOB) Exportao de bens Importao de bens Fonte: BCB-DEPEC. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

jan

Aps oito anos consecutivos de dficit em transaes correntes do balano de pagamentos, o Brasil em 2003, com o forte crescimento das exportaes comea a reverter esse quadro, apresentando um supervit de 0,82% do PIB em 2003, 1,94% em 2004, 1,76% em 2005 e 1,54% at outubro de 2006.

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Grfico 9. Saldo em Transaes Correntes/PIB (%): 2002 A 2006*

2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0
-1,66 0,82 1,94 1,79 1,54

2002

2003

2004

2005

2006*

Fonte: BCB-DEPEC. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

O grfico 10 destaca o desempenho dos principais indicadores de vulnerabilidade externa. Nos ltimos quatro anos, todos estes indicadores melhoraram. A relao dvida externa lquida/exportaes que era de 2,8 (eram necessrios 2 anos de 9 meses de exportaes para pagar a dvida lquida), em 2002 caiu significativamente para 0,6 (seis meses de exportaes pagam a dvida) em 2006. A razo reservas internacionais sobre o servio da dvida aumentou6, mostrando que o pas apresenta mais reservas para pagar o servio da dvida (juros da dvida externa), isto , o pas se tornou menos vulnervel no front externo. Essa razo muito utilizada em pases que adotam como referncia um regime de cmbio fixo, e neste caso as reservas internacionais tm um papel mais relevante nas contas externas. J o ltimo indicador, servio da dvida sobre exportaes, mais importante para um pas com regime de cmbio flutuante. Ele indica em termos percentuais o volume de servios da dvida sobre o volume de exportaes e, quanto menor for esse valor menos vulnervel o pas. Em 2002, com o crescimento das exportaes, o Brasil apresentava uma relao de 84,9%, em 2004 esse indicador caiu para 53,7% e no segundo trimestre de 2006 est em 61,2%.

Esse indicador mostra que se o pas, em um determinado perodo, no apresentar nenhuma receita de exportaes, isto , entrada de moeda estrangeira, este ainda tem caixa para pagar os juros da dvida externa. Quanto maior o volume de reservas internacionais e menor o volume de servio da dvida, maior o indicador e menos vulnervel o pas.

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Grfico 10. Principais indicadores de vulnerabilidade externa: 2002 A 2006*

3,0 2,5
2,1 2,8 2,7

90 80 70
1,4
0,9 1,0

2,0 1,5 1,0 0,5 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
0,8

60 50
0,9
0,8 0,8

0,7

0,6

40 30

Dvida Externa Lquida/Exportaes Reservas (Liquidez)/Servio da Dvida Servio da dvida/exportaes (em % - Eixo da Direita)

Fonte: BCB-DEPEC. Boletim Economia & Tecnologia. * Segundo trimestre de 2006.

Entretanto, o forte desempenho do setor externo e a poltica de juros elevados do Banco Central vm fazendo com que o Brasil apresente um forte fluxo de entrada de moeda estrangeira (dlar norte-americano), gerando com isso uma forte apreciao nominal e real da taxa de cmbio. O grfico 11 destaca uma situao preocupante no cenrio externo nacional: o cmbio efetivo est muito apreciado. Neste sentido, a situao externa confortvel pode dar lugar a uma piora nos indicadores externos, principalmente pelo saldo em transaes correntes do balano de pagamentos. No incio do governo Lula I a taxa de cmbio real apresentava uma forte depreciao, ocasionando em um ganho de competitividade externa. Entretanto, esse indicador durante o seu governo vem apresentando uma forte apreciao e perda de competitividade. O grfico, abaixo, destaca que o cmbio efetivo atual apresenta o mesmo valor de junho de 1994, perodo no qual o pas adotava uma ncora cambial para conter a hiperinflao.

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Grfico 11. Taxa de cmbio efetiva Real (IPCA): Jan/2002 A Out/2006

180 160 140 120 100 80
/0 m 2 ai / 02 se t/ 02 jan /0 m 3 ai / 03 se t/ 03 jan /0 m 4 ai / 04 se t/ 04 jan /0 m 5 ai / 05 se t/ 05 jan /0 m 6 ai / 06 se t/ 06 jan

Concluso Ao longo deste artigo apresentamos os principais resultados da poltica macroeconmica adotada durante o primeiro mandato do governo Lula. Como aspectos positivos podemos destacar: a queda da taxa de inflao para um patamar prximo de 4% a.a; estabilizao/reduo da dvida pblica como proporo do PIB, afastando o risco de default por parte do governo brasileiro; e uma reduo significativa da fragilidade externa da economia brasileira, a partir da obteno de supervits na conta de transaes correntes do balano de pagamentos, aumento das reservas internacionais e forte aumento das exportaes. No entanto, o modelo macroeconmico brasileiro possui ainda uma srie de fragilidades. Em primeiro lugar, o problema dos juros no Brasil no foi ainda equacionado. A taxa real de juros de curto-prazo continua acima de 9% a.a, um valor que no s extremamente elevado do ponto de vista internacional como, principalmente, impede a acelerao do crescimento da economia brasileira na medida em que a mesma se constitui no custo de oportunidade dos investimentos do setor produtivo. Em segundo lugar, a qualidade do ajuste fiscal brasileiro muito ruim: o supervit primrio, embora suficiente para estabilizar/reduzir a dvida pblica, tem sido gerado por uma combinao perversa de aumento da carga tributria, aumento dos gastos de consumo do

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governo e reduo do investimento pblico em obras de infra-estrutura; o que certamente tem efeitos deletrios sobre o crescimento de longo-prazo da economia brasileira. Por fim, a combinao entre juros elevados, aumento do preo das commodities internacionais e baixo crescimento da economia tem gerado um elevado fluxo de entrada de divisas tanto pela conta comercial como pela conta financeira o qual resultou numa forte apreciao da taxa real de cmbio. Essa apreciao do cmbio, embora ainda no esteja comprometendo o saldo da balana comercial, est afetando adversamente os setores da indstria brasileira que so mais intensivos em trabalho. Dessa forma, a capacidade de crescimento da economia brasileira no longo-prazo pode ser comprometida uma vez que se reduzem os efeitos multiplicadores via massa salarial sobre o PIB de um aumento exgeno da demanda agregada.

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