Indicadores de Monitoramento e Descentralizao

Descentralizao

As bases
Definio do Territrio Atribuies das unidades Integrao g ou Intersetorialidade Formao Tcnica Estrutura Oramentria A rede: Gesto Participativa em Rede

O que cuidar na descentralizao?

Organizar um processo cauteloso e que observe fases de estruturao; Organizar g internamente a mquina q governamental g para, p , depois, incluir representaes sociais; Definir mecanismos de transparncia e legalizao de cada ao tomada e os objetivos e metas a serem perseguidas; Definir jurisdies e competncias de cada nova instncia criada; Forte trabalho educacional de formao de lideranas e quadros gerenciais q g regionais; g ; Reorganizao da proposta oramentria, absorvendo as novas estruturas regionais.

Territrio

Duas condicionantes, na atualidade:

As bacias hidrogrficas g A lgica polticopoltico-administrativa que define cidades cidadespolo

O territrio uma unidade cultural, de identidade e disputa, de cunho antropolgico

Atribuio das unidades

So vrios modelos disponveis:

Unidades de Planejamento j Intersetoriais Observatrios Regionais de Fomento ao Desenvolvimento Conselhos Regionais de Desenvolvimento Integrado Unidades Regionais de Governo (um novo ente federativo?) Sistema Si nico i de d Desenvolvimento D l i Sustentvel S l

Integrao
Criao de unidades administrativas (diagnstico g e traduo de intersetoriais ( planos) Definio de projetos comuns e projetos e aes prioritrias regionais Criao de unidade ou secretaria de integrao (hbrida)

Integrao: a burocracia

Poucos, com poder.

Divididos em reparties, gerncias e especializaes.

Muitos, sem poder, que selecionam demandas populares e encaminham para instncias superiores.

Integrao: uma nova estrutura

Corpo Tcnico

Estrutura Hbrida de Gesto

Cmaras Setoriais com Controle Social

Formao Tcnica

Pensar intersetorialmente (diagnstico, planejamento e aes) Agir com respeito cultura local (comunicao ( social e no induo) ) Saber transformar diagnstico em planos e aes Saber orientar e liderar o desenvolvimento Saber monitorar (indicadores) Promover redes de gesto integradas

Algumas possibilidades da poltica de descentralizao

Poltica de Participao que objetive fortalecer a cultura da participao autnoma da sociedade civil e a institucionalizao de canais de participao na gesto estatal. As duas frentes de trabalho t aba o sugerem: suge e
Fortalecimento da cultura da participao
Programao de formao continuada de conselheiros, lideranas populares e gestores pblicos para a gesto participativa e o controle social. Esta programao pode ser implementada pela criao de uma rede de Escolas da Cidadania ou estruturas educativas para o exerccio da cidadania e gesto plbica; A implantao do Oramento Participativo Criana nas escolas pblicas como projeto pedaggico de formao solidria de nossas crianas, crianas tendo como referncia o estudo integrado de nosso ambiente scioscio-ambiental; Regionalizao dos conselhos de gesto pblica tendo como referncia os territrioterritrio -base do programa; Implementao da Casa da Cidadania, sede conjunta de todos conselhos de gesto pblica

Canais Institucionais de Participao na Gesto Integrada do Programa

Algumas possibilidades (2)

Integrao reorientando a dinmica de gesto pblica, Integrao, pblica que passa a assumir o cidado com foco, sua famlia e a sua comunidade. As frentes de trabalho deste eixo sero:
Descentralizao das instncias de gesto de polticas pblicas a partir da criao das Unidades Administrativas Intersetoriais; Implantao do Sistema de Monitoramento regional e integrado; Implantao do Observatrio Social Regional.

Desenvolvimento Sustentvel e Fortalecimento de plos regionais de desenvolvimentol econmico, de servios e cultura, potencializando o desenvolvimento da regio. Melhoria da Qualidade de Vida:

Criao de ndice de Qualidade de Vida Rural Diminuio das vulnerabilidades sociais (Primeira Infncia, Adolescncia, Juventude, Idosos, desigualdade de gnero) Segurana Pblica Sistema de informao gerencial integrado e dinmico Sistema de planejamento, monitoramento e avaliao das aes pblicas.

AVALIAR
Do latim: aa-avalere, ou seja, dar valor a algo g Diferente de verificar, que significa buscar buscar a verdade em algo algo

Pr Requisitos
Para que um indicador possa ser bem pensado, p , definido e calculado, , precisam p estar bem definidos e claro: os objetivos dos programas programas, o pblicopblico-alvo e as metas

Objetivos - SMART

A sigla i l SMART utilizada ili d para resumir i recomendaes d internacionais sobre definio dos objetivos das politicas publlicas e significa: specific, mensuareable, appropriate, realistic and timely

especfico mensurvel apropriado realstico l ti ter prazo determinado de execuo

Um objetivo especfico aquele que o resultado esperado claramente explicitado sem dubiedade; mensurvel se o resultado esperado pode ser medido ou se o dado pode ser coletado no tempo necessrio; apropriado se est dentro do marco e das prioridades das polticas governamentais; realstico l i se pode d ser alcanado l d (no ( ser utpico) o prazo para alcance dos objetivos no pode se indefinido ou infinito.

O monitoramento e a avaliao O monitoramento est voltado para medir quo bem b uma atividade, ti id d ao ou interveno tem sido realizada, a partir do d desenho h inicial i i i l programado d ou das d mudanas impostas ao longo do perodo d execuo de o monitoramento necessariamente deve se referir a um processo contnuo de p (monitoramento) ( ) dos acompanhamento processos

Monitoramento

O monitoramento, ao longo do tempo, deve responder s questes como: 1) O programa est implementado a contento (a partir do desenho delineado)? 2) H diferenas na implementao do programas em diferentes localidades? 3) O programa beneficiou o pblicopblico-alvo definido (est bem focado)? 4) A que custo a implementao e o atendimento do pblico pblico-alvo foram alcanados (os custos de implementao compensam)?

O MONITORAMENTO DEVE SABER:

se o programa foi f i bem b desenhado d h d desde d d o incio, se a sua continuidade se d de forma satisfatria ao longo do tempo ou se os gerentes e gestores do programa devem tomar novas medidas ou p propor p mudanas de curso para que o programa seja efetivo e que os recursos empregados p g sejam j utilizados de forma eficiente.

INDICADORES

Os indicadores de monitoramento de programas devem responder:

O programa est implementado a contento (a partir ti d do d desenho h delineado)? d li d )? H diferenas na implementao do programas em diferentes localidades? O programa beneficiou o pblicopblico-alvo definido? A que custo a implementao e o atendimento do pblicopblico -alvo foram alcanados (os custos de implementao compensam)?

ESSNCIA DE UM INDICADOR
Deve partir dos objetivos dos programas
Um objetivo especfico aquele que o resultado esperado claramente explicitado sem dubiedade; Mensurvel se o resultado esperado pode ser medido ou se o dado pode ser coletado no tempo necessrio; Apropriado se est dentro do marco e das prioridades das polticas governamentais; Realstico se pode ser alcanado (no ser utpico) Com prazos definidos.

Deve focalizar o p pblico-alvo pblico Observa as metas de cada programa

O CENTRO DE UM INDICADOR
Em objetivos e metas
Examinam as conseqncias de alcanar a meta: pontos t f fortes t ef fracos d de metas t concorrentes, t custo, t aceitabilidade, sustentabilidade poltica, formao tcnica; Consideram valores, como direito, poltica, harmonia/confito com prticas j existentes, princpios morais

Nos processos e construo de empoderamento

CONTATO

Rud Ricci
ruda@inet.com.br

Instituto Cultiva
www.cultiva.org.br www cultiva org br rudaricci.blogspot.com

SIMULAO
El Eleger uma regio i ou polo l regional i l (unidade de desenvolvimento) Definir objetivos gerais e especficos/regionais p / g a serem atingidos g Construir indicadores (mensurveis, com pblicopblico -alvo, alvo com meta a ser atingida atingida, apropriado ao projeto governamental) Definir Defini metodologia e instrumentos inst mentos de coleta de dados

PROJETO INDICADORES DE AVALIAO DE RESULTADOS DE ATER

ASBRAER Associao Brasileira das Entidades Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural SAF-MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

TEXTO FINAL

INSTITUTO CULTIVA WWW.CULTIVA.ORG.BR JUNHO DE 2007

INDICADORES DE AVALIAO DE RESULTADOS DE ATER

Texto Final

Projeto ASBRAER / SAF-MDA

Consultoria Instituto Cultiva www.cultiva.org.br

Coordenador Rud Ricci Consultores Franklin Hotman (Uuniversidade Federal de Viosa) Ricardo Abramovay (USP) Snia Bergamasco (UNICAMP) Secretaria de Apoio Lucas Santos

Belo Horizonte, 12 de junho de 2007

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ndice 1 - Concepo Estratgica de Extenso Rural Brasileira -------------------------------------5 1.1 Referncias de Anlise ------------------------------------------------------------------5 1.2 - Trajetria histrica da extenso rural -------------------------------------------------9 1.3 - Conjuntura Setorial -------------------------------------------------------------------------15 1.4 - Acordos democraticamente firmados com agncias estatais -------------------20 1.5 - Especificidade do trabalho extensionista ---------------------------------------------26 2 3 - Notas iniciais sobre as referncias metodolgicas e conceituais para elaborao de indicadores de avaliao de resultados de ATER -----------------------------------------28 - Princpios e Conceitos Fundantes para Elaborao de Indicadores de Avaliao de Aes de ATER -----------------------------------------------------------------------------------------------33

Neocorporativismo e agenda republicana ----------------------------------------------------------34 Sobre desenvolvimento de territrios ----------------------------------------------------------------35 A co-gesto pblica ou participacionismo ----------------------------------------------------------38 Marco Conceitual -----------------------------------------------------------------------------------------41 Ferramentas de Avaliao de Gesto Pblica Participativa -----------------------------------42 4. Quadro sinttico dos princpios e critrios de referncia para formulao de indicadores de avaliao de resultados de aes de ATER ------------------------------------------------- ------48 5. Tabela de Indicadores, Instrumentos e Metodologia para sua Implementao----------74 6. ANEXO Avaliao OP-SP 2004 ----------------------------------------------------------------------92

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Pgina 4

1. Concepo Estratgica da Extenso Rural Brasileira 1.1 - Referncias de Anlise A elaborao do Marco Referencial para formulao de indicadores de avaliao de resultados das aes de ATER (Assistncia Tcnica e Extenso Rural) do Brasil deve conjugar cinco dimenses polticas e tcnicas, a saber:

a) Trajetria Histrica da Extenso Rural: esta dimenso define um marco histrico inicial por onde se estabelece a coerncia institucional. A produo de indicadores de avaliao de resultados das aes de ATER envolve um sistema pblico de extenso rural e assistncia tcnica que no pode ser excludo sob pena de desarticular a identidade e a estrutura funcional deste sistema. Trata-se, neste caso, de dialogar com esta trajetria, evitando-se duas tentaes de fcil resoluo: limitar a produo de indicadores a esta trajetria ou desconhece-la. As duas tentaes facilitam o trabalho de produo de indicadores mas incorrem num erro tcnico de desconhecer atores sociais e os embates poltico-tericos destes atores na formulao de polticas pblicas. A pretensa neutralidade na produo de indicadores cria uma formulao estril, porque no se posiciona a partir da trajetria institucional ou, pelo contrrio, desconhece a histria e os acordos pblicos que orientam uma poltica democrtica. Este fio da navalha deve orientar qualquer produo de indicadores de avaliao em polticas pblicas. b) Conjuntura poltico-institucional e do desenvolvimento

setorial: a produo de indicadores de avaliao de resultados de um servio pblico deve almejar longevidade. No se trata de produo casustica ou de avaliao de um
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programa ou ao de momento. Contudo, a leitura da conjuntura deve sustentar a identificao de tendncias e desafios histricos, orientando o foco estratgico da extenso rural (no apenas os interesses de governo, mas fundamentalmente de Estado) a partir do cenrio no qual se originam os indicadores de avaliao. Em outras palavras, a leitura da conjuntura define desafios institucionais de um servio pblico. c) Princpios acordados democraticamente para a ao estatal: princpios norteadores de um servio ou poltica pblica que foram acordados democraticamente com atores sociais constroem a paisagem poltica por onde se movimenta a ao governamental. Estamos, portanto, nos referindo a mais um elemento conjuntural, no necessariamente estratgico. Alguns autores clssicos sugeriram que esta dimenso traduz um acordo histrico, formulado a partir de mltiplos interesses. Obviamente, o governo cria mecanismos de seletividade de demandas e produz uma releitura para formular sua agenda (tal como sugere Claus Offe). Embora conjuntural, e muitas vezes circunscrito aos interlocutores privilegiados do governo de planto, no se pode desconsiderar os acordos forjados na definio de uma poltica pblica, sob risco dos formuladores de indicadores de avaliao elaborar uma contribuio de natureza autocrtica, academicista, ou seja, o excessivo rigor com conceitos formais ou cnones legitimados exclusivamente pela academia, desconhecendo todo um rol de produo de conhecimentos que no se localizam no mundo da pesquisa institucional. Este um delicado espao de dilogo, j analisado em diversos estudos sobre o discurso e prticas polticas e discursos e prticas cientficas. Na medida em que o mundo acadmico ou de produo tcnica se aproxima para auxiliar as

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agncias estatais (eminentemente polticas e dialgicas), faz-se necessrio estabelecer o dilogo e a transigncia que no abalem a legitimidade da prpria poltica pblica a ser avaliada. Este princpio deve ser explicitado desde o incio da formulao dos indicadores de avaliao. d) Leitura crtica a partir de conceitos tcnicos validados cientificamente: contudo, a identidade dos elaboradores de indicadores de avaliao de resultados de polticas pblicas acadmica. Neste caso, qualquer dilogo tem incio, deste ponto de vista, com a explicitao dos conceitos e teorias (e leitura acadmica) que orienta a leitura e as opes da equipe de formuladores de indicadores. Trata-se de honestidade acadmica e at mesmo poltica. Retornamos, neste caso, ao fio da navalha indicado no primeiro item destas dimenses de formulao de indicadores. e) A especificidade do trabalho extensionista de carter pblico. preciso levar em conta, por um lado, a trajetria histrica das agncias de ATER e, por outro, os mltiplos aspectos da atividade extensionista, o que inclui o assessoramento na implementao de projetos de produo e resoluo de problemas tcnicos, creditcios, fiscais, sanitrios, comerciais e outros relacionados ao atendimento direto ao pblico beneficirio. Mas, alm disso, o tcnico extensionista, para o exerccio de sua atividade, necessita consultar pesquisas e materiais de divulgao relacionados aos projetos em cursos na localidade e organizar publicaes diversas, tais como textos voltados para a disseminao de informaes tcnicas, artigos cientficos, materiais didticos, cartilhas, folhetos, cartazes, livros, livretos, apostilas, pginas na internet, etc. atravs das quais so divulgadas, consolidadas e valorizadas as experincias locais de produo agroecolgica, os

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processos

de

inovao

institucional,

tecnolgica,

econmica etc.

Assim, o que necessrio explicitarmos como espao de elaborao de

indicadores de avaliao de polticas pblicas, tendo como contratantes

rgos executores destas polticas aquele em que se encontra o dilogo entre a construo histrica dessas polticas pblicas (determinadas por acordos e negociaes entre atores sociais) e a leitura acadmica sobre a conjuntura e desafios estratgicos do Estado. De nossa parte, explicitar cada uma dessas dimenses implica em expor as motivaes (nos distanciando da pretensa neutralidade) que orientam a formulao dos indicadores de avaliao. Este o fundamento dos prximos subitens deste documento.

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1.2 Trajetria histrica da extenso rural A extenso rural pblica brasileira possui uma trajetria muito peculiar. Tem suas origens na segunda metade da dcada de 1940, aps trmino da Segunda Guerra Mundial, no contexto do incio da Guerra Fria, com influncia significativa do modelo de extenso rural dos Estados Unidos. Nasceu sob a gide de um acordo entre governo estadual mineiro e Fundao Rockefeller. Pode-se, assim, traar uma analogia com o que hoje se denomina de parceria pblico-privado ou, mais precisamente, de OSCIP. A ACAR (Associao de Crdito e Assistncia Rural) era uma OSCIP, com grande autonomia poltica. H relatos que indicam que a dupla de extensionista era considerada aliengena em cada localidade onde se instalava. Prefeitos no compreendiam o papel feminino da dupla e consideravam-no um servio comunista. No raro, os extensionistas serviam de mediadores (e at promotores) de acordos entre lideranas do PSD e UDN. O discurso tico messinico (de clara inspirao protestante) oscilava entre discurso de Estado e discurso modernizador, de implantao de um mercado de massas no meio rural. Nos anos 60, na medida em que o fluxo de investimentos norteamericanos diminua para dar lugar aos investimentos estatais, a poltica extensionista foi se distanciando de seu iderio original e passou a adotar paulatinamente o projeto de governo. Foi assim, principalmente, a partir de meados dos anos 70, quando o sistema ACAR se transformou em sistema EMATER. A partir de ento, o extensionismo rural brasileiro de natureza estatal foi expresso da fora poltica que governava os entes federativos. Tal situao fomentou muitos conflitos (entre as polticas dos diversos entes federativos), acabando por desarticular o sistema nacional. A iniciativa privada, por seu turno, a partir dos anos 80, passou a investir em seu prprio sistema de assistncia tcnica, onde cada cadeia produtiva ou negcio rural contratou servios acadmicos, de pesquisa, ou ainda servios particulares de gesto e tecnologia de produo.

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Com a reinstalao do sistema nacional de extenso rural, parece evidente que gradativamente os servios de extenso rural acabem convergindo seus programas e prioridades. O momento atual indica duas possibilidades: a) que o sistema nacional se confunda com as polticas da SAF-MDA ou; b) que o sistema conforme uma estrutura poltica e de formulao prpria, dialogando com a poltica federal no intuito de influenci-la. Estas duas possibilidades esto abertas e no parecem caminhar para qualquer tenso ou conflito. Ao contrrio, intuitivamente ASBRAER (que articula os sistemas estaduais de extenso rural) e SAF-MDA constroem uma metodologia que tempos atrs foi denominada de consenso progressivo, ou seja, as divergncias so pautadas para novas rodadas de negociao e acordos, estabelecendo avanos concretos apenas naquilo em que o consenso j est firmado entre as partes. A elaborao de indicadores de avaliao de extenso rural se insere nesta construo de consensos progressivos entre os entes federativos que hoje compem o sistema nacional de extenso rural. Antes de aprofundarmos este momento histrico, sintetizo a seguir as principais fases do extensionismo rural de natureza estatal no nosso pas: FASE ACAR. Esta fase tem incio em 1949, quando da criao da Associao de Crdito e Assistncia Rural. Seu objetivo era desenvolver a famlia rural em Minas Gerais, atravs da promoo agrcola e da organizao da economia domstica e disseminao de tcnicas modernas de produo e administrao. O instrumento inicial do extensionismo foi o Crdito Supervisionado. Foi a primeira experincia mundial em que a extenso rural se vinculou oferta de crdito. Este crdito era discutido com a famlia agrcola, mediada (muitas vezes, induzida) por uma dupla de extensionistas da ACAR (um homem, voltado para a disseminao de tcnicas de produo; e uma mulher, dedicada economia domstica) e financiava a tecnificao da produo e reformas e benefcios no domiclio rural

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(construo de rede de esgoto, aquisio de filtros de gua, reforma de cmodos do domiclio, aquisio de instrumentos de costura e conservao de alimentos). O princpio metodolgico do trabalho derivava da teoria do desenvolvimento de comunidade 1 . No final dos anos cinqenta, esta concepo de dilogo entre extensionistas e famlia agrcola foi se transformando e cedeu lugar ao Crdito Orientado. A substituio da nomenclatura denuncia a mudana de foco: agora, os extensionistas dirigiam os investimentos, objetivando aumento da produo agropecuria 2 . Segundo Safira Ammann (2003), nas dcadas de 50 e 60, o desenvolvimento de comunidade (DC) e a extenso rural, foram instrumentos importados dos Estados Unidos para a modernizao social e tecnolgica, respectivamente, dos supostamente, "atrasados" pequenos agricultores de subsistncia do Brasil, visando sua integrao ao mercado. 3 FASE EMATER PRODUTIVISTA Fase que se inicia com a transformao da ACAR em Empresa Pblica Estadual, ganhando o ttulo de EMATER. A transio teve incio em 1974, com a criao da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMBRATER). A partir de 1976, o sistema ACAR foi transformado em Sistema EMATER. Houve grande resistncia mudana por parte de extensionistas rurais de base,
Ver AMMANN, Safira. Ideologia do Desenvolvimento de Comunidade no Brasil. So Paulo: Cortez, 2005. A autora sugere que esta teoria caracterizasse pela adoo de pressupostos acrticos e aclassistas, tpicos da decada de 50. 2 Entre a dcada de 50 e 60, foram criadas: ANCAR (Pernambuco, Bahia e Cear, em 1954), ASCAR (Rio Grande do Sul, em 1956), ACARPA (Paran, em 1956), ACARES (Esprito Santo, em 1957), ACAR (Rio de Janeiro, Gois, Maranho, Par, Amazonas e Distrito Federal, entre 1958 e 1966), ARCAMAT (Mato Grosso, em 1965). Em 1956 foi criada a Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR). 3 Na segunda metade da dcada de 60, no incio de minha carreira profissional, tive as seguintes experincias com o DC e a extenso rural brasileira: No incio de 1967, fui contratado pela University of Califrnia Berkeley, como auxiliar de pesquisa em Programa de Treinamento em Community Development para tcnicos em atividades de extenso do Brasil, Guatemala e vrios pases de frica e Asia. De junho de 1967 a 1969, trabalhei como "voluntrio da paz" no rgo do governo federal dos Estados, Peace Corps, programa idealizado pelos assessores do Presidente John F. Kennedy. O Programa para o qual fui convidado chamava Clubes Agrcolas e Ao Comunitria Rural e fui lotado para o Projeto em Minas Gerais, convnio do Governo dos EUA com as Secretarias de Estado da Agricultura e Educao. No treinamento pr-servio, recebemos orientao e capacitao em tcnicas de desenvolvimento de comunidade e extenso rural. Em fevereiro de 1968, aps quatro meses de vivncia no campo, nosso grupo participou de treinamento em servio em extenso rural na Universidade Federal de Viosa, por duas semanas. Durante o estgio em Viosa, tomamos conhecimento de que, sem relao institucional com nosso projeto, professores e pesquisadores da University of Purdue, Indiana, EUA, estavam na UFV, participando do projeto de transferncia do pacote tecnolgico do milho hbrido.
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principalmente das entidades mais antigas. Havia, como ocorreu de fato, o receio que o vnculo formal Secretaria Estadual de Agricultura diminuiria a autonomia dos extensionistas, vincularia o trabalho ao projeto partidrio dominante e limitaria a ao de promoo da agricultura marginalizada economicamente. Os anos 70 foram, ainda, marcados pela transferncia de fundos pblicos para grandes monoculturas voltadas para a exportao. No final dessa dcada, com a queda de financiamento externo, os recursos voltados para a extenso e produo rurais passaram a focalizar o aumento de produo e especializao produtiva por macroregio.

Em meados da dcada de 70, tanto observadores crticos, quanto o Banco Mundial reconheceram que os supostos benefcios da Revoluo Verde no estavam chegando aos pequenos agricultores rurais dos pases do "Terceiro Mundo" e que o pacote tecnolgico estava aumentando, em vez de diminuindo, as desigualdades socioeconmicos das populaes rurais, alm de provocar significativos impactos ambientais negativos. O BIRD adotou o modelo dos Programas de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRIs) para tentar estender os beneficios da Revoluo Verde a essas populaes. Jacques Chonchol (1984) 4 , avaliando os resultados do modelo dos PDRIs na Amrica do Sul e sia, mostrou que os programas fracassaram nesse objetivo porque, de um modo geral, no foram acompanhados de polticas e processos de reforma agrria para tratar dos problemas estruturais de concentrao fundiria; e porque foram marcados por processos centralizados e descendentes de planejamento. A avaliao do Chonchol sintetizou bem o desempenho dos PDRIs no Brasil 5
CHONCHOL, Jacques (1984. Poltica de desenvolvimento rural integrado na Amrica Latina nos ltimos 10 anos. In: Anais do Seminrio, Agricultura Horizonte 2000: perspectivas para o Brasil. Braslia: Ministrio da Agricultura, p. 137-154. 5 Sobre a experincia dos PDRIs no Brasil, ver, por exemplo, CHALOULT, Yves (1985), Uma poltica de legitimao do Estado e rearticulao da pequena produo rural: o Projeto Nordeste; Revista Econmica do Nordeste, Fortaleza, v.16, n.3, p. 359-405, jul./set.; ALEM, Joo Marcos e CASTRO, Leda M.B. (1987). Peasant participation in na Integrated Rural Development Program: Minas Gerais, Brazil. In: Research in Rural Sociology and Development.: JAI Press, Inc.: 43-64; UFV (1986), Programa de Desenvolvimento Rural Integrado da Zona da Mata, MG PRODEMATA, Relatrio Final de Avaliao. Viosa, MG. Ao final de 1980, fui contratado pela da UFV, a partir de recomendao do Departamento de Economia Rural, como tcnico na equipe de Avaliao e Monitoria do PRODEMATA - Programa de Desenvolvimento Rural Integrado da Zona da Mata de Minas Gerais, convnio DER/UFV-BIRD, em andamento desde 1978. Fui responsvel pela monitoria e avaliao do componente Infra-estrutura Social do PRODEMATA, incluindo o Projeto de Bem Estar Social, da Emater-MG. O Relatrio Final de Avaliao do PRODEMATA (UFV, 1986) apontou que os ganhos modestos em produo e produtividade no foram acompanhados pela melhoria significativa na equidade
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FASE

DE

VNCULO

COM

MOVIMENTOS

SOCIAIS

DE

OPORTUNIDADES PERDIDAS. Em meados dos anos 80, durante o governo Sarney, o extensionista Romeu Padilha, vinculado Teologia da Libertao (o Ministro da Agricultura, no perodo, havia sido indicado pela CNBB e o Presidente do INCRA era o fundador da Associao Brasileira de Reforma Agrria), procura implantar uma nova filosofia de trabalho que orientasse a poltica das EMATERs. O agricultor familiar voltou a ser o foco da extenso rural e modelos de formao tcnica semelhantes aos adotados em formao poltica de agentes pastorais e lideranas de movimentos sociais, tendo nos cursos conveniados com a UNIJU seu centro de formulao. A EMBRATER estabelece convnios com universidades, adotando um evidente discurso sociolgico para interpretar a realidade e orientar a estratgia extensionista. A reao interna e de foras mais conservadoras instaladas no governo Sarney derrubaram esta tentativa de mudana de orientao da extenso rural. 1980s: A Crise da Extenso Rural, a Participao e a Oportunidade Perdida Na primeira metade da dcada de 80, vrios crticos, em nvel internacional e no Brasil, do modelo produtivista e o difusionismo da Revoluo Verde, propuseram modelos alternativas que enfatizaram a planejamento participativo como meio para construir projetos que atendessem melhor as necessidadas bsicas dos pequenos agricultores e contribussem para a construo da cidadania 6 .
social, em grande parte porque o servio de extenso rural tinha dirigida a assistncia tcnica queles produtores rurais mais capitalizados e preparados para absorver e aplicar o pacote tecnolgico. Os investimentos na assistncia tcnica e no associativismo e cooperativismo no produziram os resultados contemplados, em grande parte porque a organizao dos grupos no teve suas origens nas iniciativas e continuidade de apoio da comunidade. Foi imposta pelos tcnicos, principalmente como estratgia para facilitar o alcance das metas quantitativas ( mais fcil e econmico fazer projetos de custeio e investimento com 10 produtores rurais reunidos em grupo do que visitar todos os 10 em sua propriedade). Os servios de infra-estrutura social e apoio produo foram planejados nos gabinetes das Secretarias do Governo Estadual, sem participao dos beneficirios no processo decisrio de planejamento e estabelecimento de prioridades. Mais uma vez, os pequenos agricultores mais pobres - meeiros e proprietrios de menos de lOh., no tiveram melhorias significativas na produo, produtividade e condies de vida. 6 Em nvel internacional, ver, por exemplo, o trabalho de Chambers, R. (1983). Rural development. Putting the last first. New York: Longman Scientific and Technical; e Oakley, P. and Marsden, D. (1982). Obstacles and approaches to participation in rural development. Geneva: ILO; e publicaes do rgo UNRISD, da ONU.
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Um exemplo dessa tendncia foi o desempenho do Componente Desenvolvimento de Comunidade do Programa MG-II, uma exceo positiva na experincia dos PDRIs. O desenho do projeto inverteu o modelo centralizado, como estrutura de organizao a nucleao - grupos de famlias de pequenos agricultores selecionavam representantes para o ncleo municipal, com representao paritria de autoridades municipais e de tcnicos dos rgos estaduais, participantes do projeto. Um fundo de apoio a pequenos projetos foi o veculo principal de incentivo participao e planejamento participativo e mais de 800 desses projetos foram aprovados e executados durante os oito anos do Programa. Porm, a concluso de um vdeo sobre o programa afirma que os resultados mais importantes dos projetos de DC no foram as melhorias socioeconmicas e ganhos de produo e produtividade desses projetos e, sim, a construo da cidadania dos pequenos agricultores que aprenderam a participar, participando do projeto 7 . Nesse perodo, com a mobilizao popular que acompanhou o incio dos processos de re-democratizao do Brasil, discpulos, diretos e indiretos, do Paulo Freire encontraram um cenrio poltico-institucional mais propcio para introduzir as idias de comunicao, dilogo, reflexo/ao e conscientizao em publicaes e em projetos de desenvolvimento. Houve muitos textos publicados sobre educao popular, planejamento participao, participao popular, pesquisa participativa, etc. No incio da dcada de 80, principalmente aps a crise da dvida externa, o trmino do crdito rural subsidiado, a extenso rural no Brasil entrou em crise. A pesquisa e anlise de Romeu Padilha de Figueiredo (1984) 8 percebeu as razes da crise e ofereceu sugestes de modelo organizacional e metodolgico alternativo, influenciado, tambm, pelas idias de Paulo Freire. No entanto, com a desestruturao do sistema brasileiro de extenso rural e a continuidade do foco produtivista nos cursos de formao dos extensionistas, os extensionistas dos servios estatais de extenso no tiveram condies (metodolgicas e de apoio organizacional) para aplicar, de forma sistemtica, modelos e tcnicas de desenvolvimento rural participativo. Por outro lado, desde meados da dcada de 80, propostas de desenvolvimento sustentvel, desenvolvimento rural sustentvel, desenvolvimento participativo e desenvolvimento alternativo tm ampliado em nvel nacional e internacional. Em nvel
O Projeto de Desenvolvimento de Comunidade no Programa MG-II (vdeo), Secretaria de Estado de Trabalho e Ao Social, Governo de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, 1988. 8 FIGUEIREDO, Romeu Padilha (1984). Extenso rural no Brasil: novos tempos. Revista Brasileira de Tecnologia, v.15(4), jul/ago., p.1925.
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internacional, tendncias importantes tm sido o interesse na gesto participativa de recursos naturais, que se tomou uma tica e uma prtica aceita em centenas de projetos de desenvolvimento nos hemisfrios Norte e Sul; a metodologia participativa das diversas vertentes de Diagnstico Rpido Rural (DRR) e Diagnstico Rural Participativo (DRP); e com referencia especifica ao desenvolvimento rural, os conceitos de desenvolvimento rural sustentvel e sustainable rural livelihoods. No Brasil, a partir de meados da dcada de 80 h presena de ONGs, principalmente as ligadas Rede-PTA, como atores importantes da renovao de concepes e prticas extensionistas (principalmente so responsveis por inovar metodologicamente). Elas tanto influenciaram a extenso rural pblica como estabeleceram outros canais de financiamento para levar apoio, assessoria e assistncia tcnica ao pblico da agricultura familiar. Segundo o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Agricultura Familiar,
... observa-se o surgimento, em paralelo ao modelo predominante do agronegocio, de uma nova proposta de desenvolvimento rural com enfoque nas diferentes dimenses da sustentabilidade (econmica,social, potica, cultural, ambiental e territorial). De acordo com os princpios e as prticas dessa proposta, o rural tem um papel central na construo de um novo projeto de sociedade, sendo visto como um espao que deve diversificar e multiplicar a pluralidade, tanto dos sistemas de produo... quanto das atividades rurais no-agrcolas; viabilizar novas estratgias de conservao ambiental compatveis com a produo sustentvel; promover e estimular dinmicas de incluso social e promoo da igualdade; e gerar alternativas tecnolgicas que favoream a disseminao da autonomia relativa de produtores/as familiares. 9

FASE DE CRISE EXISTENCIAL. Entre a segunda metade da dcada de oitenta e a primeira metade da dcada de noventa, as EMATERs passaram por uma profunda crise. Em muitos casos, o servio extensionista vinculou-se s prefeituras, que custearam os escritrios locais. Houve um profundo corte de recursos para a extenso rural, diminuindo a renovao de quadros. Em outros casos, instalou-se um processo de reengenharia e adoo de instrumentos de qualidade total, rompendo com a identidade
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MDA-CONDRAF (2006). Plenria Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Documento Base.

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histrica do extensionismo. Em Minas Gerais, para citar um exemplo, foram criadas gerncias regionais que tinham por objetivo vender servios para captar recursos (muitas vezes, capturando taxas administrativas na captao de contratos). A extenso rural do pas se desarticulou. Em alguns Estados, extensionistas rurais passaram a coletar pedgios em rodovias pblicas para sustentar seu trabalho. FASE DO PRONAF. Em meados dos anos 90, contudo, a criao do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) retomou o foco no fomento da agricultura familiar. Os extensionistas de base (instalados nos escritrios locais) tiveram seu trabalho fortalecido e a ciso com os escritrios centrais e regionais que adotaram uma linha empresarial e de fomento produo - foi imediata. No cmputo final da dcada, os recursos federais oriundos do PRONAF eram muitas vezes mais significativos que os recursos captados na venda de servios (em muitos casos, no superando 3% do total do oramento de cada EMATER). A concepo empresarial foi sendo superada, sem alarde, dando lugar disseminao de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS), previstos e exigidos pelo PRONAF. Em seguida, disseminou-se o conceito de desenvolvimento rural sustentvel, logo aps a ECO-92. FASE DE RECONSTRUA ATER NACIONAL. Esta fase tem incio com o Decreto 4.739, de 13 de junho de 2003, quando a Secretaria de Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio passou a coordenar toda poltica de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) do pas. A extenso rural passou a identificar com maior nitidez seu pblico-alvo: agricultura familiar, quilombolas, assentados rurais, pescadores artesanais, extrativistas, povos da floresta, povos indgenas, como segmentos sociais prioritrios. O foco passou a ser a promoo do desenvolvimento rural sustentvel e a segurana alimentar. Definiu,

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ainda, o fomento agroindustrializao e agregao de valor produo primria. Como princpios norteadores, adota: incluso social; respeito pluralidade e diversidade sociais, tnicas, culturais e ambientais do pas; o enfoque de gnero, de gerao, de raa e etnia nas orientaes de projetos e programas. Este breve relato do percurso por que passou a extenso rural estatal brasileira indica o quanto os interesses governamentais influenciaram a quase totalidade das aes de EMATER no pas, oscilando entre interesses estaduais e federais. As alteraes de rumo, contudo, no subtraram por completo os diversos iderios que se instalaram nas empresas estatais de extenso rural ao longo das seis fases descritas. Foram se instalando nichos no interior das EMATERs, constituindo um mosaico de estratgias institucionais, prioridades e metodologias. neste contexto que os recentes concursos pblicos podem recriar o corpo burocrtico e tcnico da extenso rural estatal, unificando o sistema. A formulao de indicadores de avaliao de resultados de ATER est inserida neste momento histrico, em que vrios iderios convivem num mesmo servio pblico.

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1.3 Conjuntura Setorial Outra dimenso a ser considerada na formulao de indicadores a mudana econmica e social de grande envergadura que o setor atravessou na ltima dcada. Na dcada de noventa, pouco mais de dez anos atrs, o Brasil descobriu uma parte do pas que at ento era confundida com a nossa poro atrasada. Muitos denominavam esta poro de rinco. Os mais sofisticados de Brasil Profundo e os menos, de roa. Explodia nas manchetes do jornal o conflito entre o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) e a UDR (Unio Democrtica Ruralista). O embate, em si, reproduzia um velho dilema e conflito do pas, fincado na concentrao da terra. Mas esta era a dimenso mais superficial do embate. O que os jornais no exploraram que as metodologias de mobilizao e comunicao de massa que ambas organizaes utilizavam eram absolutamente modernas. O discurso messinico de suas lideranas encobria projetos muito mais ousados e revelavam um novo pas. Um mundo rural muito mais prximo do mundo urbano que as populaes das cidades mdias e grandes poderiam imaginar. No Frum Econmico Mundial de Davos, no ano passado, um dos debates paralelos era sobre o futuro do trio de pases emergentes (ndia, China e Brasil). Muitos analistas sugeriam que o Brasil necessitava ocupar sua posio de liderana mundial no agronegcio, com foco no biodiesel. A estaria, avaliavam os mesmos analistas, o lugar a ser ocupado por ns na diviso mundial do trabalho globalizado. O fato que os anos noventa apenas indicaram as mudanas em formao no meio rural brasileiro. Em dez anos, mudanas surpreendentes foram se avolumando, colocando em xeque todo sistema de representao rural do pas. Contudo, existe um ntido vazio de liderana nacional na rea agrcola que contemple a nova configurao poltica e econmica do pas e do

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setor. Dos anos 90 para c, o perfil de liderana caducou ou foi sobrepujada pela dinmica eleitoral-parlamentar. O MST continua liderando as mais poderosas mobilizaes sociais do pas, mas no possvel afirmar que representam grande parte dos interesses sociais em jogo no meio rural. Muito pelo contrrio. A UDR perdeu todo seu capital de representao. At mesmo a estrutura de representao sindical de trabalhadores e empresrios do campo no consegue efetivamente representar os interesses emergentes da ltima dcada. No por outro motivo, assistimos a sucessivas cises na estrutura de representao sindical de trabalhadores rurais, alm das articulaes paralelas (de empresrios e agricultores familiares do setor) organizao sindical, que se avolumam desde os anos 80. Tentemos compreender o que alterou a paisagem rural do pas neste perodo, a partir de um breve balano dos ltimos anos. As exportaes nacionais de vrias commodities (caso da soja, milho, caf, entre outros), mesmo sofrendo oscilaes e embates no mercado internacional (caso da carne bovina, mas no da carne suna), s no foram ainda mais surpreendentes em virtude da poltica cambial. Entre 2002 e 2006, as exportaes de produtores agropecurios tiveram um aumento de 99%, saltando de 24 bilhes de dlares para 49 bilhes de dlares, segundo dados da Secretaria de Relaes Internacionais do Agronegcio (Ministrio da Agricultura) 10 . O Ministrio da Agricultura vem divulgando que o Brasil possui a maior tecnologia setorial de clima tropical do mundo. Parece ser um reflexo desta pujante economia agroindustrial a decadncia progressiva dos caciques regionais da poltica nacional, substitudos gradativamente por lideranas polticas regionais mais tcnicas e mais funcionais (embora vrias destas novas lideranas

O complexo sucroalcooleiro foi o que obteve o melhor desempenho, com aumento de 243% das vendas externas, seguido pelo segmento das carnes (170% de aumento das exportaes) e caf (143%), alm de cereais (123%) e frutas (91%).
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tenham editado traos de neoclientelismo). As lideranas regionais vm alterando seu perfil, mesmo nos denominados rinces do pas. Um segundo fator a ser melhor compreendido a mudana do perfil de interveno do Estado. Houve uma substancial reorganizao do financiamento estatal para a modernizao da produo agropecuria, que teve origem nos anos 70 e sofreu abalos sucessivos nos anos 80 e parte dos 90. E o caso de destacarmos alguns programas em especial: a) Programa Especial de Financiamento Agrcola: a partir do BNDES, o programa contempla a aquisio de sistemas de irrigao, ordenhadeiras homogeneizao mecnicas, de leite, tanques mquinas e de resfriamento e equipamentos para

avicultura, armazenagem, complexo carnes, pesados, produo de sucos e vinhos, apicultura, beneficiamento de sementes, avies de uso agrcola, implantao de frigorficos e modernizao de abatedouros, recuperao e manuteno de patrulha mecanizada, entre outros; b) Programa de Desenvolvimento da Fruticultura; c) Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas, Implementos e Colheitadeiras; d) O Plano Agrcola e Agropecurio 2006-7 (PAP): o programa prev investimentos pblicos da ordem de 50 bilhes de reais, 13% acima dos recursos destinados no ano agrcola anterior (alm de 10 bilhes para a agricultura familiar, contra 9 bilhes na safra anterior). Para custeio e comercializao, foram ampliados em 25% os recursos em relao ao perodo anterior. Para financiamento, houve queda da taxa de juros em algumas linhas de crdito: FINAME Agrcola Especial (de 13,9% para 12,3%), Prodecoop (de 10,7% para 8,7%). Tambm merece destaque a nova linhagem de ttulos do agronegcio, em especial, o Certificado de Depsito Agropecurio e o Warrant Agropecurio, lastreados em produtos armazenados, que atingiu positivamente o

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caf e a soja. Houve, ainda, ampliao da abrangncia do seguro agrcola. Mas o programa governamental de maior impacto poltico foi o PRONAF, demonstrado por pesquisas do DATAFOLHA. Juntamente com o Bolsa Famlia, o PRONAF foi o programa que gerou maior impacto em transferncia de renda para as regies pobres e de pequenos municpios brasileiros. Lembremos que o programa executado pela rede pblica de extenso rural do pas. A aprovao da lei que institui a categoria de Agricultura Familiar no ano passado possibilitou vrios avanos em polticas pblicas, como a regulamentao do Programa de Garantia de Preos para a Agricultura Familiar (que ocorreu no ltimo dia 21 de dezembro, beneficiando os produtores de soja, mandioca, feijo leite, milho, arroz). Tambm foi introduzido, nesta nova safra, o Pronaf Comercializao. Enfim, os impactos das polticas de SAF-MDA sobre a agricultura familiar foram significativos. Assim, temos um importante cenrio que articula um vigoroso empresariado rural (no contemplado pelas organizaes convencionais sindicais, nem pelo discurso beligerante da UDR) e a emergncia de um plo produtivo de agricultores familiares - diretamente vinculado s agncias estatais de extenso rural - e a rede de ongs e federaes sindicais diretamente apoiada pelo MDA. Este novo cenrio no tem, at o momento, expressado sua representao poltica no cenrio nacional. Tal liderana de tipo novo expressaria esta nova conjuntura a partir de algumas caractersticas especficas: a) Trnsito entre as lideranas do agronegcio e da agricultura familiar; b) Trnsito nas agncias estatais nacionais e estaduais de fomento produo dos dois segmentos produtivos da agricultura; c) Discurso tcnico e viso de mercado;

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d) Capacidade de construo de discurso hegemnico que atraia os dois segmentos econmicos e polticos (agricultura familiar e empresariado do agronegcio), fortalecendo sua identidade social e liderana produtiva do pas. Esta liderana no est constituda. No se desenha no cenrio nacional. E, assim, presenciamos o aprofundamento de um estilo de negociao de demandas rurais que oscila entre a presso para que interesses privados sejam inseridos na agenda estatal a partir dos escaninhos da poltica partidria (situada na sinuosa relao entre parlamentos e executivos) ou dos embates pbicos de alta voltagem, adotando o estilo da ao espetacular, que ganha manchetes de jornais e surpreende a populao urbana. Enfim, no existem espaos e fruns pblicos de negociao e formulao de polticas pblicas para o meio rural. Esta parece uma tarefa a ser construda pelas agncias estatais e fruns pblicos setoriais. O que esta conjuntura implica na formulao de indicadores de avaliao de resultados de ATER justamente a tendncia de modernizao setorial onde o Estado (e suas agncias) efetivamente um elemento regulador da nova realidade que parece articular a modernizao da agricultura familiar e a normatizao do agronegcio (em especial, a partir de consolidao de interesses das cadeias produtivas mais estruturadas no pas). No h nenhuma possibilidade visvel ou provvel de ciso entre estes dois plos scio-econmicos tal como se esboava nos anos 80. Pelo contrrio, todas polticas oficiais para fomento do setor indicam uma tentativa de aproximao e constituio de polticas pblicas no excludentes. Entretanto, o fato de no termos lideranas sociais que traduzam esta realidade, implica num cenrio de aparente conflito insolvel de interesses. Para quem acompanha os bastidores do processo de negociao no interior do Estado, possvel afirmar que esta aparncia vem sendo superada com certa rapidez, inclusive porque os diversos interesses esto instalados

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no interior dos diversos escaninhos do governo federal, se repetindo ao longo de vrios governos estaduais. Um elemento a ser considerado na formulao de indicadores de avaliao a concepo de modernizao setorial que est em curso. Trabalhar com dicotomias profundas parece incorrer em erro de leitura da realidade poltica e econmica do pas.

1.4 Acordos democraticamente firmados com agncias estatais

As

representaes

sindicais

organizaes

no-governamentais

diretamente vinculadas agricultura familiar do pas dedicaram-se nos ltimos cinco a seis anos a estabelecer uma agenda de poltica pblica. No seu interior, aos poucos, surgiu a pauta para renovao da poltica de ATER. Na primeira gesto do governo Lula, esta pauta foi negociada e incorporada SAF-MDA. importante compreender que se trata de uma negociao com parte dos agentes e lideranas sociais do meio rural e parte da faceta moderna da agricultura brasileira. No compreende, de fato, o conjunto da realidade social e econmica do setor. Isto porque, como j indiquei anteriormente, o setor empresarial deixou de dialogar com as agncias estatais de extenso rural. Toda assistncia tcnica foi diretamente contratada pelas cadeias produtivas ou agronegcio especfico. No caso de acesso a financiamentos, os fruns de negociaes passaram a ser outros, tal como analisou Jos Graziano da Silva ao indicar a emergncia de mecanismos neocorporativos instalados e promovidos pelo Estado 11 .

Uma possibilidade de anlise, que no est afeta aos limites deste documento, que o neocorporativismo empresarial que se instalou nos anos 90 em fruns nacionais promovidos pelo govenro fedeal, ganha agora sua verso vinculada agricultura familiar, diretamente estimulada pela SAF-MDA. Se assim for, o governo federal vem consolidando uma estrutura neocorporativa setorial que,
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Assim, a extenso rural estatal (porque seguida por uma rede de servios pblicos no-estatais quase que exclusivamente constituda de organizaes no-governamentais) ficou circunscrita aos interesses sociais vinculados s organizaes de representao da agricultura familiar. Ora, a formulao da Poltica Nacional de ATER (PNATER) de 2004 no foi uma deliberao exclusiva de governo, mas condicionada a esta apropriao temtica de uma parte das lideranas sociais da agricultura brasileira, no caso, lideranas vinculadas agricultura familiar. Fosse objeto de disputa, seria fruto de negociao e dificilmente teria a face atual. Esta realidade precisa ser compreendida pela equipe de formulao de indicadores de avaliao da ao de ATER. Estamos inseridos numa realidade poltica em que parte das lideranas sociais afastaram de sua agenda qualquer demanda extenso rural estatal. Como afirmei anteriormente, parte do mundo acadmico acompanhou esta deciso e chegou a propor em alguns estudos o fim da extenso rural estatal, j que no atendia aos interesses empresariais da agricultura brasileira. Enfim, a elaborao de indicadores de avaliao no pode se abstrair da realidade poltica concreta. No existe efetivamente demanda empresarial para a extenso rural estatal. possvel criarmos indicadores que orientem tendncias, que orientem a superao de lacunas no projeto de desenvolvimento setorial (como indicadas no item anterior deste documento), mas no podemos dialogar com uma realidade inexistente, sob pena de elaborarmos indicadores sem repercusso social ou poltica, o que seria uma abstrao terica. Assim, retomando os acordos estabelecidos no interior da SAF-MDA, os princpios, diretrizes e objetivos da PNATER so:

no momento, est instalada no Ministrio da Agricultura (cmaras setoriais do agronegcio) e no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Sem se constituir numa efetiva ciso, ainda no conseguiu estabelecer um projeto integral de desenvolvimento setorial.
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A. Fundamentos da PNATER 1. Transformar sua prtica convencional e introduzir outras mudanas institucionais, para que possam atender s novas exigncias da sociedade. As crises econmica e socioambiental, geradas pelos estilos convencionais de desenvolvimento, recomendam uma clara ruptura com o modelo extensionista baseado na Teoria da Difuso de Inovaes e nos tradicionais pacotes da Revoluo Verde, substituindo-os por novos enfoques metodolgicos e outro paradigma tecnolgico, que sirvam como base para que a extenso rural pblica possa alcanar novos objetivos; A superao do difusionismo corretamente criticado no documento da ATER, como expresso do auge da Revoluo Verde supe um novo papel para a extenso rural: de organizao voltada a assistir os agricultores, ela deve tornar-se um dos eixos centrais de planejamento local, da capacidade que as regies tero de descobrir potencialidades e aproveitar recursos que estimulem o processo de desenvolvimento (Abramovay, 1998). 2. A transio agroecolgica, que j vem ocorrendo em vrias regies, indica a necessidade de resgate e construo de conhecimentos sobre distintos aquticos) agroecossistemas e variedades (incluindo de os diversos culturais ecossistemas e condies sistemas

socioeconmicas.

B. Princpios da PNATER Assegurar, com exclusividade aos agricultores familiares,

assentados por programas de reforma agrria, extrativistas, ribeirinhos, indgenas, quilombolas, pescadores artesanais e aqiculturas, povos da floresta, seringueiros, e outros pblicos definidos como beneficirios dos programas do MDA/SAF, o
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acesso a servio de assistncia tcnica e extenso rural pblica, gratuita, de qualidade e em quantidade suficiente, visando o fortalecimento da agricultura familiar. Contribuir para a promoo do desenvolvimento rural sustentvel, com nfase em processos de desenvolvimento endgeno, apoiando os agricultores familiares e demais pblicos descritos anteriormente, na potencializao do uso sustentvel dos recursos naturais. Adotar uma a abordagem adoo multidisciplinar de novos e interdisciplinar, metodolgicos

estimulando

enfoques

participativos e de um paradigma tecnolgico baseado nos princpios da Agroecologia. Estabelecer um modo de gesto capaz de democratizar as decises, contribuir para a construo da cidadania e facilitar o processo de controle social no planejamento, monitoramento e avaliao das atividades, de maneira a permitir a anlise e melhoria no andamento das aes. Desenvolver processos educativos permanentes e continuados, a partir de um enfoque dialtico, humanista e construtivista, visando a de formao melhoria de da competncias, qualidade de mudanas vida e de de atitudes e do procedimentos dos atores sociais, que potencializem os objetivos promoo desenvolvimento rural sustentvel.

C. Diretrizes da PNATER Apoiar aes mltiplas e articuladas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, que viabilizem o desenvolvimento econmico eqitativo e solidrio, nas comunidades e territrios rurais, levando em conta a dimenso ambiental.

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Garantir a oferta permanente e contnua de servios de Ater, de modo a atender a demanda de todos os agricultores familiares do pas.

Apoiar aes destinadas qualificao e aumento da produo agropecuria, pesqueira e extrativista, com nfase produo de alimentos bsicos.

Assegurar que as aes de Ater contemplem todas as fases das atividades econmicas, da produo comercializao e abastecimento, observando as peculiaridades das diferentes cadeias produtivas.

Privilegiar os Conselhos como fruns ativos e co-responsveis pela gesto da Poltica Nacional de Ater, no mbito municipal, estadual e federal, de modo a fortalecer a participao dos beneficirios, e de outros representantes da sociedade civil, na qualificao das atividades de Assistncia Tcnica e Extenso Rural.

Desenvolver aes de capacitao de membros de Conselhos ou Cmaras Tcnicas de Ater (ou similares), apoiando e incentivando a formao e qualificao dos conselheiros.

Promover uma relao de participao e gesto compartilhada, pautada na co-responsabilidade entre todos os agentes do processo de desenvolvimento, estabelecendo interaes efetivas e permanentes com as comunidades rurais.

Desenvolver aes que levem conservao e recuperao dos recursos naturais dos agroecossistemas e proteo dos ecossistemas e da biodiversidade.

Viabilizar servios de Ater que promovam parcerias entre instituies federais, estaduais, municipais, organizaes nogovernamentais e organizaes de agricultores familiares e

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demais pblicos anteriormente citados, estimulando a elaborao de planos de desenvolvimento municipal, territorial e/ou regional, assim como a formao de redes solidrias de cooperao interinstitucional. Estimular a participao da Ater nos processos de gerao de tecnologias e inovaes organizacionais, em relao sistmica com instituies de ensino e de pesquisa, de modo a proporcionar um processo permanente e sustentvel de fortalecimento da agricultura familiar. Orientar estratgias que permitam a construo e valorizao de mercados locais e a insero no subordinada dos agricultores e demais pblicos da extenso no mercado globalizado, visando gerar novas fontes de renda. Garantir que os planos e programas de Ater, adaptados aos diferentes territrios e realidades regionais, sejam construdos a partir do reconhecimento das diversidades e especificidades tnicas, de raa, de gnero, de gerao e das condies socioeconmicas, agroecossistemas. Viabilizar aes de Ater dirigidas especificamente para a capacitao e orientao da juventude rural, visando estimular a sua permanncia na produo familiar, de modo a assegurar o processo de sucesso. Apoiar aes especficas voltadas construo da equidade social e valorizao da cidadania, visando superao da discriminao, da opresso e da excluso de categorias sociais, tais como as mulheres trabalhadoras rurais, os quilombolas e os indgenas. culturais e ambientais presentes nos

Sinteticamente, a PNATER apia-se num trip:

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a) Fomento ao desenvolvimento da agricultura familiar; b) Gesto Participativa ou co-gesto, tanto na prpria PNATER e seus rgos e instrumentos, quanto das comunidades e famlias atendidas por este servio; c) Adoo do modelo agroecolgico de desenvolvimento setorial.

Subsidiariamente, PNATER, a saber:

outras

variveis

aparecem

na

formulao

da

a) Desenvolvimento de territrios; b) Atendimento aos segmentos considerados mais vulnerveis (mulheres, indgenas, quilombolas e juventude); c) Efetivao de poltica nacional de segurana alimentar.

Na formulao de indicadores de avaliao de aes de ATER, fundamental que adotemos esses seis eixos indicados acima como parte do conjunto proposto pela consultoria. Ignora-los significaria no aceitarmos o processo democrtico de construo da PNATER. Limitarmos nossa produo aos seis eixos acima seria abdicarmos do dilogo sobre o processo de desenvolvimento da agricultura nacional.

1.5. Especificidade do trabalho extensionista Uma avaliao da estrutura ocupacional e das condies de trabalho total e dispndios com um destes segmentos no interior das agncias contempla o levantamento de dados quantitativos bsicos sobre:

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a) A

qualificao nas

profissional reas

dos

profissionais (tcnicos sociais, e

contratados: nmero e percentual de profissionais com formao nas reas de tcnico-produtivas (assistentes formao agrcolas, agrnomos, veterinrios, zootecnistas, etc) e scio-econmica nvel mdio com educadores, socilogos, psiclogos, advogados, etc.); tcnicos agrcola formao administrativa etc; b) Composio tcnica e administrativa do quadro de

pessoal: diretores, diretores, servios de secretaria e administrao, de campo; c) Tipos de contrato de trabalho: dedicao em tempo integral/parcial; contrato de trabalho dedicao temporrio/permanente; exclusiva/compartilhada; d) Emprego do tempo 12 : avaliao, em cada agncia, do tempo dedicado a determinados campos de atividade, como cursos trabalho de e de campo, administrao, publicaes; pesquisa, reunies atualizao/formao preparo de complementar; tcnicos especialistas/pesquisador/chefia de equipes; tcnicos

organizao

tcnicas e administrativas; preparao e realizao de excurses e visitas de campo etc. e) Participao em cursos de formao complementar, capacitao, continuada especializao, ao longo de um definido ano, com base na as quantidade de horas semanais dedicadas formao por exemplo;

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Sobre o emprego de tempo, estudos recentes sobre atividades realizadas por extensionistas holandeses, em rea de produo extensiva, indicam um a jornada de trabalho de 47 horas semanais, sendo 36% em visitas de campo e atendimento direto aos produtores, 16% em atividades de grupo (palestras, excurses, elaborao de artigos e publicaes), 6% na preparao de cursos, 9% em reunies com representantes dos produtores e de outras agncias, 17% em reunies tcnicas com pesquisadores e integrantes da equipe, 15% com estudos diversos (formao, leituras, informaes).

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atividades de formao continuada (presenciais ou distncia) podem estar simultaneamente associadas a um processo de monitoramento e avaliao; f) Indicadores rotatividade de atividade de carreira no profissional profissional: quadro dos de tcnicos; mobilidade e

pessoal, incentivo a

experincia/inexperincia dos tcnicos (nmero de anos qualificao acadmica etc). g) Estrutura fsica da agncia: nmero de veculos por tcnicos, disponibilidade de equipamentos (GPS e outros relativos topografia, computadores, mquinas fotogrficas, telefones, etc); instalao predial (m 2 por tcnico) etc. Os papis do extensionista de carter pblico podem ser: - Regulador ou coordenador da ao de outros agentes, inclusive privados; - Negociador ou mediador entre os interesses do Estado e a diversidade de interesses dos agricultores; - Difusor de inovaes tecnolgicas modernizadoras de todas as fases dos processos produtivos agropecurios, mas, tambm, facilitador de formas de gesto, articulao e negociao de atividades no-agrcolas, mas vinculadas ao rural (turismo, artesanato, etc.); - Agente de desenvolvimento (comunicador, moderador, educador, articulador, negociador) local.

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2. Notas iniciais sobre as referncias metodolgicas e conceituais para elaborao de indicadores de avaliao de resultados de ATER As possibilidades de avaliao e a formulao de indicadores de desempenho de polticas pblicas, no apenas para o caso da ATER, mas tambm para muitas outras reas, tem sido objeto de pesquisas desde o incio das discusses e implementao de reformas no aparato burocrtico estatal, notadamente ao longo da dcada de 90. No entanto, o debate sobre os mecanismos de avaliao e controle continua em aberto. Catelli e Santos (2005) ressaltam que ... no passam

desapercebidos aos diversos autores os limites das mensuraes por ndices fsicos e qualitativos, por mais relevantes e imprescindveis e
sugerem uma determinao do valor econmico dos benefcios de uma ao a partir do valor da melhor alternativa rejeitada, ou seja, a partir do conceito de custo de oportunidade. No campo ambiental, Enrique Leff menciona a idia de constituio de grupos focais, inspirada em experincias de jurados de cidados e outras tcnicas de avaliao que pressupe a participao ativa da comunidade e o exerccio renovado de prticas de democracia deliberativa. Para ele, a noo de soberania pode ser tambm remetida a esferas outras que o Estado-Nao e ser aplicada em outros nveis de organizao social e poltica. Temos a partir disso a idia de soberania difusa, heterognea e policntrica, bem como a de que o conhecimento produto interativo de mltiplas poder. A problemtica das avaliaes sobre a implementao de polticas pblicas torna-se associada, alm disso, a noo de complexidade prudncia. criao de conceituais um e e a princpios e amplo como o de de as incerteza sugerir e a Essas breves novo nova indicaes semntica parecem para relaes de

conjunto

referencias avaliaes

uma

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institucionais e indicadores de polticas pblicas e aes governamentais. No que se refere s polticas de ATER, preciso lembrar que a noo de agroecologia social, inclui o reconhecimento da diversidade entre tcnica, poltica, e dos organizativa, conhecimentos princpios da das A

institucional como um produto de uma interao dialgica conhecimentos Assim, o tradicionais desenvolvimento de de a formas cada cientficos.

agroecologia concebido como um processo gerador de diversidades, polticos inteno e de promotor de re-conexo ou atividades agropecurias com as peculiaridades culturais, ecolgicos articular localidade de regio. constituio uma agricultura

sustentvel ao aprimoramento dos espaos habitados no meio rural envolve vrias outras dimenses, entre as quais uma srie de educacionais, ldicas, arquitetnicas, paisagsticas, culturais, estticas e outras fontes de saber e organizao da vida cotidiana. Este contexto de transformaes de paradigmas requer a valorizao de uma nova base tica e moral a balizar as interaes entre os atores sociais. Assim, a construo de relaes sociais fundadas no princpio da confiana (social, entre os atores) adquire grande relevncia poltica e cultural:

a confiana um elemento central em qualquer processo de aprendizado recproco. Uma parte do processo deve ser dedicada a construir uma relao entre as pessoas e os grupos de interesse que ainda no apresentam vnculos positivos (Leff, 2003: 91).
As noes de complexidade, incerteza, confiana esto entre as que seguramente iro estar presentes nas agendas de debates pblico nos prximos anos e podem contribuir para as reflexes sobre os servios pblicos de ATER no Brasil,
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principalmente

quando

levamos

em

considerao

que

agroecologia , na atualidade, um processo j em curso, mas ainda em fase bastante inicial e que um longo caminho de transio ainda est por ser trilhado. Trata-se, portanto, de um processo multidimensional de transformao social. O documento da ASBRAER menciona a herana histrica... [e as] contradies e oscilaes entre um projeto produtivista e

de aumento de exportaes e a promoo da agricultura familiar e incluso social . Parte das famlias a serem
beneficiadas pelos servios de ATER pblica em em bases scioagroecolgicas encontram-se inseridas redes

tcnicas tipicamente produtivistas e nelas se amparam para garantir sua reproduo social, ainda que precariamente. por isso que em vrias comunidades de agricultores familiares no raro identificar uma forte dependncia em relao aos canais de produo agropecuria em grande escala, especializado. Neste sentido, a uma primeira dimenso e do trabalho de

avaliao e construo de indicadores justamente o de monitorar complexa, contraditria incerta transio agroecolgica. Junto a isso, temos uma dimenso social com todo um universo de questes relativas segurana alimentar e nutricional, gnero, raa, etnia, gerao, juventude, educao e sucesso familiar.

H ainda a dimenso ambiental, a preservao/recuperao de florestas, matas ciliares, reserva legal, cursos dgua, preservao da fauna, destinao de resduos e a interao do conjunto de prticas produtivas e no-produtivas nos recursos naturais nas quais se inserem as comunidades rurais. As atividades rurais so realizadas mediante uma enorme diversidade de interaes com o entorno natural;
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algumas para

questes

vm

sendo e/ou

relativamente outras tm

bem menor

disseminadas, como por exemplo, o uso de reas florestais criao agrcola animal; abrangncia ou menor impacto, como por exemplo os ataques de ces domsticos sobre os animais silvestres nativos, mas que no podem deixar de ser inseridas na agenda poltica das localidades. Uma quarta dimenso de a ser observada refere-se ao

desenvolvimento

atividades

no-agrcolas,

preferencialmente de forma congruente com os princpios e prticas da agroecologia, e o aprimoramento das condies de infra-estrutura que vo fornecer elementos relevantes para uma caracterizao dos territrios onde se inserem as comunidades a serem beneficiadas pelos servios de ATER. H ainda uma dimenso poltica marcada por uma nova modalidade de gesto e implementao de programas governamentais, na qual o controle social, a transparncia e a prestao de contas ao Estado e sociedade como um todo. Frente complexidade e a multidimensionalidade do processo de transio agroecolgica proposto, emergem um conjunto de intrincadas questes sobre monitoramento, avaliao e construo de indicadores. A nfase at ento atribuda aos incrementos produtividade, estabelecer controle social. Isso no nos permite, no entanto, descartar a utilidade de indicadores quantitativos j clssicos ou mesmo abdicar do trabalho de formular novos parmetros quantitativos para as atividades agropecurias. Em outros termos: se o critrio produtividade (produto gerado por unidade de rea) insuficiente (sobretudo quando usado de forma comparativa entre sistemas produtivos), outros indicadores (quantitativos)
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quantitativos, passa a ser mecanismos

sobretudo reorientada de

relacionados no sentido e avaliao

de de

qualitativos

podem contribuir para a formulao de saberes sobre as transformaes em escalas locais e supralocais. Entre eles, podemos, inicialmente, mencionar alguns j bem conhecidos de uso da terra: a evoluo na ocupao de trabalho (e nmero de moradores) por unidade de rea; gerao de renda monetria por unidade de rea; investimentos em equipamentos, cultivos permanentes por unidade de rea (ou unidade de trabalho); volume de biomassa por unidade de rea etc.

Estes e muitos outros indicadores quantitativos no so incompatveis com as anlises qualitativas. Citando Guijt (1998:22),
...ambos os tipos de indicadores so ... compatveis. Por exemplo, para avaliar a qualidade do treinamento de agricultores em uma nova tecnologia agrcola, possvel coletar as opinies dos agricultores que participaram do curso e alistar seus pontos de vista sobre pontos fortes, pontos fracos e aspectos que precisam de melhorias. De forma alternativa. Uma abordagem mais quantitativa seria perguntar os agricultores se esto satisfeitos com a qualidade do treinamento, numa escala de 0 a 10 e, ento, contar o nmero de agricultores em cada categoria. Portanto, quase qualquer tpico que precisa ser monitorado pode ser analisado usando indicadores quantitativos ou qualitativos apenas uma questo do tipo de informao que se precisa. O que iremos argumentar neste texto que o estabelecimento

de indicadores quantitativos pode contribuir para o aprimoramento dos parmetros de avaliao qualitativa, ou ainda, a combinao entre avaliaes quantitativa e qualitativa pode gerar conhecimentos para lidar com processos complexos e contraditrios. Mais do que isso, a apropriao de mtodos quantitativos pelas populaes dos territrios pode repercutir favoravelmente nas avaliaes qualitativas e nas prticas de controle social. Pode tambm favorecer uma compreenso mais ampla por parte das comunidades, representantes e atores sociais em relao aos objetivos a serem atingidos, funcionando, neste caso, como instrumento de ao pedaggica e cultural.
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2.1 - Conceito de Avaliao O conceito de avaliao pouco estudado no Brasil. Confunde-se, normalmente, com o de verificao. Ambos so originrios do latim. James Popham destaca outra confuso, entre avaliar e medir. Medir seria ver a extenso de algo, ao passo que avaliar seria julgar esta extenso. Cipriano Luckesi 13 esclarece o significado original das duas palavras. Para o autor, verificar provm da expresso latina verum facere, que significaria ver se alguma coisa realmente . Em outras palavras, buscar a verdade (definida previamente) em algo. Verificar significaria, na prtica, delimitar o objeto ou fato. Avaliar tem origem no latim a-avalere e significaria dar valor a. Assim, a avaliao
formulado a partir das determinaes da conduta ou da necessidade de atribuir valor a algo. Isto quer dizer que o ato de avaliar no se encerra na configurao do valor atribudo ao objeto avaliado, exige uma tomada de deciso, seja ela favorvel ou desfavorvel. 14

Avaliar se distingue, tambm, de controlar, que teria o sentido da verificao sistemtica das discrepncias entre o que se pretendia e o que foi realizado. Ao avaliar, reflete-se sobre a discrepncia, possibilitando a tomada de deciso. Finalmente, se distingue da pesquisa, que busca estabelecer concluses. O avaliador objetiva resolver um problema especfico. possvel traar uma analogia entre a verificao e a avaliao de polticas pblicas a partir da prtica pedaggica. Ao verificar, o professor busca analisar os contedos assimilados pelo aluno; na perspectiva da avaliao, o professor procura compreender a construo do conhecimento, ou seja, o desenvolvimento de raciocnios. O processo de avaliao deve, necessariamente, envolver-se com as determinaes intrnsecas dos processos que levam a tal situao ou resultado. No se trata de uma verificao exgena ao fato ou fenmeno porque procura compreender o processo ou condicionantes do seu desenvolvimento.
Cipriano Carlos Luckesi, Avaliao da aprendizagem na escola: reelaborando conceitos e recriando a prtica, Malabares Comunicao e Eventos, Salvador/BA, 2005, 2 edio (revista);Cipriano Carlos Luckesi, Avaliao da aprendizagem escolar, Cortez Editora, So Paulo, 2005, 17 edio; Cipriano Carlos Luckesi, Prtica Docente e Avaliao, Srie Estudos e Pesquisas, n 44, Associao Brasileira de Tecnologia Educacional/ABT, Rio de Janeiro, 1990..
14

13

DEPRESBITERIS, Lea. Avaliao Educacional em trs atos. So Paulo: SENAC, 1999, p. 20.

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A definio de indicadores de avaliao de polticas pblicas, portanto, no se faz a partir de uma postura exgena, a priori, do objeto ou situao a ser avaliada, mas compreende a prpria busca de elementos que identifiquem e revelem o modus operandi e as relaes sociais e de ambiente que sustentaram um resultado determinado. Embora as metodologias de avaliao de polticas pblicas sejam vastas, este tema ainda revela insuficincias e contradies. Trata-se de um terreno movedio no mundo acadmico e tcnico. Worthen, Sanders e Fizpatrick 15 sugerem que avaliar
Dar valor ou mrito de um objeto de avaliao (seja o que for que estiver sendo avaliado). Uma definio mais extensa diria que avaliao identificao, esclarecimento e aplicao de critrios defensveis para determinar o valor (valor ou mrito), a qualidade, a utilidade, a eficcia ou a importncia do objeto avaliado em relao a esses critrios 16 .

A avaliao, para os autores, determinaria padres para julgamento de qualidade (relativos ou absolutos), coleta de informaes relevantes e aplicao dos padres para determinar valor, utilidade, eficcia ou importncia. Fetterman 17 amplia este conceito para o uso e tcnicas de avaliao que empoderam (emancipam, liberam ou esclarecem) aqueles cujos programas so avaliados. Vrios autores, contudo, recusam este como objetivo de uma avaliao, considerando que o empoderamento seria mais um uso do resultado avaliativo. Scriven, citado por Worhein e outros, sugere ainda uma importante diferenciao entre avaliao formativa e somativa. A tabela a seguir sintetiza a diferena:

WORTHEN, Blaine; SANDERS, James & FITZPATRICK, Jody. Avaliao de Programas: concepes e prticas. So Paulo: Editora Gente/EDUSP, 2004. 16 Idem, ibidem, p. 35. 17 FETTERMAN, D. M. Empowerment evaluation. In Evaluation Practice, 15, 1-15, 1994.
15

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Tabela 01 Diferenas entre avaliao formativa e avaliao somativa Descritor Objetivo Uso Pblico Quem faz Principais caractersticas Avaliao Formativa Determinar valor ou qualidade Melhorar o programa Avaliao Somativa Determinar valor ou qualidade Tomar decises sobre o futuro do programa ou sobre sua adoo Administradores e equipe do Administradores, programa de avaliadores externos consumidores ou beneficirios e rgo financiador certos casos, de avaliadores internos possa decidir por sua

Avaliadores internos com apoio Avaliadores externos com o apoio, em Gera informaes para que a Gera informaes para que a equipe do equipe do programa possa programa melhor-lo adoo continuidade ou os benificirios por sua informaes so Quais evidncias so necessrias para tomar decises Tomada de deciso Vlidas e confiveis No freqente Em geral, grande

Foco Objetivo Medidas Freqncia Tamanho amostra Perguntas

Quais

necessrias da Diagnstico s vezes informais Freqente da Em geral, pequena coleta de dados

O que tem funcionado? O que Quais foram os resultados? Quem precisa ser melhorado? Como participou? Em que condies? Com que pode ser melhorado? treinamento? Quanto custou?

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2.2 - Conceito de Programa e Tipos de Avaliao de Programas O conceito de programa pode ser compreendido como um acordo permanente de prestar um servio ou, ainda, atividades que so realizadas numa base constante. Pode, numa definio mais sofisticada, compreender complexo de pessoas, organizao, administrao e recursos que constituem a tentativa constante de atingir um objetivo particular no mbito social. Nesta ltima definio possvel identificar trs componentes 18 : a) Estrutura interna do programa; b) Foras externas que influenciam o programa; c) Compreenso da forma pela qual os programas mudam no sentido de ajudar a atingir objetivos de cunho social. Os programas mudam e a avaliao pode se tornar fator de mudana funcional. A avaliao, assim, necessita se inserir numa leitura da realidade e dialogar com a lgica interna do programa que se est avaliando. Uma avaliao centrada em objetivos 19 ou metas adota, comumente, metodologias que: a) Examinam as conseqncias de alcanar a meta ou objetivo (pontos fortes e fracos de metas concorrentes, custo, aceitabilidade, sustentabilidade poltica, formao tcnica); b) Considerar valores, como direito, poltica, harmonia com prticas j existentes, princpios morais ou ideais de uma sociedade e o possvel conflito com propsitos e resultados do programa. As metodologias empregadas a partir da avaliao de metas so: observao sobre juzo de valor do grupo de beneficirios; mesas redondas ou grupos focais com especialistas e beneficirios; estudo de contedo de discursos, minutas, documentos de referncia do programa.

Ver SHADISH, W. R., COOK, T. D. & LEVITON, I. C. Foundations of program evaluation. Newbury Park, CA: Sage, 1991. A literatura especializada sugere seis centralidades na avaliao de programas: a) centrada em objetivos; b) centrada na administrao; c) centrada nos consumidores ou beneficirios; d) centrada em especialistas; e) centrada em adversrios; f) centrada nos participantes.
18 19

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Metfessel e Michael 20 , referncia nos processos avaliativos educacionais dos anos 60 e 70, sugerem os seguintes passos num processo avaliativo: a) Envolver os interessados no processo avaliativo; b) Formular modelo coerente de metas e objetivos especficos; c) Traduzir objetivos especficos de forma comunicvel; d) Selecionar ou construir instrumentos para fornecer medidas que permitam inferncias sobre a efetividade do programa; e) Realizar observaes peridicas usando testes de contedo vlidos, escalas e outras medidas comportamentais; f) Analisar dados; g) Interpretar dados usando modelos de nveis desejados de desempenho; h) Fazer recomendaes para implementao, modificao e reviso posteriores de metas gerais e objetivos especficos. Outros autores sugerem a avaliao centrada nos participantes. Neste caso, o programa avaliado como um todo (fundamento lgico e evoluo, operaes, realizaes e dificuldades conjunturais e organizacionais). Trata-se de uma avaliao de processos e desenvolvimento. So levadas em considerao as restries de ordem jurdica e administrativa-financeira, premissas operacionais da equipe, caractersticas individuais de membros da equipe, perspectivas e preocupaes dos beneficirios do programa. Tambm so analisadas mudanas organizacionais e conjunturais que impactam o desenvolvimento do programa. Ainda nesta lgica e proposio, a avaliao responsiva (que surge no final dos anos 60, juntamente com as novas metodologias de pesquisa qualitativa, como a pesquisa participante) sugere o foco para atividades dos programas e no tanto em suas intenes; o grau de informao dos interessados e beneficirios; e a considerao das diferentes perspectivas valorativas na elaborao de relatrios de resultado. Na avaliao responsiva, os estgios metodolgicos so: a) Grupos focais ou entrevistas com beneficirios, equipe do programa e interessados diretos; b) Identificao do alcance do programa; c) Reviso das atividades do programa;
20

METFESSEL, N.S. & MICHAEL, W. B. A paradigm involving multiple criterion measures for the evaluation of the effectiveness of school programs. Educational and Psychological Measurement, 27, 1967.

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d) Descoberta de objetivos e preocupaes; e) Conceituao de questes e problemas; f) Identificao de necessidade de dados; g) Seleo de observadores e seus instrumentos; h) Observao de antecedentes e resultados; i) j) l) Tematizao, preparo de estudos de caso; Validao; Montagem de relatrios formais.

k) Traduo para uso dos interessados;

2.3 - Sistemas de Avaliao e Monitoramento de Polticas Sociais H inmeros estudos de caso de sistemas de avaliao de polticas sociais e formulao de indicadores. Neste item deste documento, so indicadas sumariamente as propostas da ong Viso Mundial, o sistema criado para avaliao dos resultados do Oramento Participativo do municpio de So Paulo (gesto Marta Suplicy) e o Sistema de Avaliao e Monitoramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2004-2006). A primeira experincia a da organizao no-governamental Viso Mundial (Sistema Regional (ORALYC) de Monitoreo, Evaluacin y Planeamento; World Vision Partnership Program Monitoring and Evaluation Standards) e nos Sistemas de Monitoramento desenvolvidos pela OXFAM/Inglaterra (cujos autores so Peter Oakley e Andrew Clayton).

Privilegia-se o monitoramento que afira mudanas qualitativas, usando metodologia e instrumentos que possam ser apropriadas pela populao dos territrios. O prprio processo de monitoramento gera, portanto, empoderamento e controle social. Todo monitoramento de polticas pblicas deve ser contnuo porque se adapta s mudanas conjunturais, avaliaes das populaes a partir de valores especficos, reformatando as aes pblicas a partir da experincia concreta de implementao de aes.

A tabela abaixo auxilia a compreender o que se mede quando se monitora ou avalia uma poltica pblica:

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Tabela 2: Objetos de avaliao e monitoramento de polticas pblicas

A varivel de medida Resultados Efeito Impacto O que mede Esforo Efetividade Mudana Qual indicador Implementao de aes Uso de resultados e sustentabilidade Diferenas entre situao inicial e final

Oakley e Clayton 21 propem a seguinte sntese das intenes de todo processo de monitoramento e avaliao: a) b) c) d) Indicam se um projeto est sendo implementado conforme o planejado; Identificam problemas e dificuldades de implementao; Tratam dos recursos utilizados (prestao de contas); Verificam se os pressupostos de cada etapa do que foi planejado so realmente vlidos ou relevantes comunidade beneficiada; e) Avaliam se uma ao continua relevante comunidade. Um dos princpios de um sistema de monitoramento para aumento de empoderamento de comunidades a articulao dos processos de planejamento-monitoramento-avaliao, integrados num mesmo sistema que se retroalimentam. Da porque a execuo de um planejamento deve incorporar elaborao de relatrios e amplas discusses e anlises com participao efetiva das comunidades. Em projetos que visam empoderamento social, fundamental a ampliao dos indicadores, priorizando os de carter qualitativo, que procurem captar as intenes subjetivas, o iderio e imaginrio das comunidades, as mudanas de comportamento social e poltico a partir do desenvolvimento de cada etapa de uma ao ou projeto de poltica pblica. Ainda segundo Oakley e Clayton, se o objetivo de uma poltica pblica o empoderamento ou desenvolvimento organizacional da comunidade, os indicadores de cada etapa de um projeto so definidos e ntidos:

Para o monitoramento de RESULTADO os indicadores devem captar a formao da organizao; a construo da capacidade de crescimento organizacional; a freqncia e tipo das atividades organizacionais; e aes planejadas e executadas; Para o monitoramento de EFEITOS os indicadores devem captar a emergncia e fortalecimentos das comunidades; e o envolvimento crescente da organizao em assuntos vinculados ao desenvolvimento territorial; Para a avaliao de IMPACTOS, os indicadores devem captar a consolidao de organizaes autnomas envolvidas no desenvolvimento territorial.

21

OAKLEY, Peter & CLAYTON, Andrew. Monitoramento e Avaliao do Empoderamento. So Paulo: Plis, 2003.

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Assim, os indicadores devem expressar mudanas culturais e de comportamento social significativas. A experincia de monitoramento do oramento participativo da cidade de So Paulo 22 . A tabela apresenta os indicadores de empoderamento, exemplificando mudanas desejveis com a prtica do OP que podem e devem ser captadas pelos indicadores de monitoramento e avaliao eleitos: Tabela 3: Exemplo de indicadores de empoderamento do OP-SP Antes do ciclo de OP Depois do ciclo de OP Poucas lideranas locais Formao de redes locais de gesto territorial Dependncia poltica Estruturas de tipo autogestionrio territorial Participao por interesse especfico Aumento do capital social Avaliao impressionista e crticas difusas s Monitoramento e acompanhamento das aes aes pblicas pblicas Apropriao de obras e servios por parte das Apropriao de obras e servios por parte da autoridades e lideranas institudas comunidade do territrio Gestor pblico como agente estatal Gestor pblico coletivo Isolamento poltico Instncias e fruns territoriais permanentes e capacidade de relacionamento social possvel armazenar os dados a partir de um gradiente (ou diagrama) que classifica o grau de empoderamento observado. Um exemplo a adoo de um gradiente a respeito do aumento de redes locais, que podem iniciar com poucas lideranas locais, passando por aumento de participao e baixa rotatividade em plenrias e reunies temticas, chegando a criao de estruturas permanentes de organizao por territrio e finalizando com formao de redes locais de gesto territorial. Tal expediente facilita a anlise com maior segurana na interpretao de dados coletados.

Ainda tendo as proposies do Oramento Participativo de So Paulo como ilustrao, apresentamos os indicadores de avaliao sugeridos para aquela experincia que procuravam cotejar os princpios e teoria at ento expostos, com a propriedade dos indicadores sugeridos:

Todas as tabelas de monitoramento e avaliao do OP-SP aqui apresentadas foram produzidas pela equipe tcnica do Instituto Cultiva para a Coordenadoria do Oramento Participativo de So Paulo (COP), ao longo de 2004.
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22

Tipologia Indicador de Realidade

Princpios Norteadores Empoderamento Social

Indicadores Sugeridos
Capacidade de articulao poltica dos conselheiros Capacidade dos conselheiros de monitorar e gerenciar projetos e programas aprovados Capacidade do CONOP em formular estratgias integradas de desenvolvimento municipal

Representatividade

Valorizao da Cultura Local

Descentralizao da Gesto

Integrao na Elaborao

Efetividade

Participao em Plenrias Delegados por distrito/subprefeituras grau de pluralidade temtica e territorial no CONOP iniciativa de comunicao e prestao de contas do Conselho junto sua base de representao percepo da populao local em relao ao seu poder de deciso nas polticas pblicas municipais confiana no OP confiana nas organizaes comunitrias locais integrao governamental por distrito/subprefeitura grau de acompanhamento da populao local/distrital na execuo do OP Grau de articulao das agncias estatais municipais na elaborao e conduo do oramento e diretrizes Grau de articulao do CONOP com representao distrital/suprefeituras e conselhos temticos Obras em andamento (por distrito ou subprefeitura) em relao ao aprovado no OP Efetivao dos eixos prioritrios aprovados no OP temtico

Indicador de Impacto

Empoderamento Social Representatividade Valorizao da Cultura Local Descentralizao da Gesto Integrao na Elaborao Efetividade

A partir da definio de metas a atingir em dezembro de 2004

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Indicador de Efeito

Indicador Acompanhamento

Empoderamento Social Representatividade Valorizao da Cultura Local Descentralizao da Gesto Integrao na Elaborao Efetividade de Empoderamento Social Representatividade Valorizao da Cultura Local Descentralizao da Gesto Integrao na Elaborao Efetividade

A partir da definio de metas a atingir em maio de 2004

Detalhamento a ser realizado no primeiro seminrio com COP

possvel perceber que este sistema de monitoramento cria um controle muito objetivo dos resultados obtidos e perseguidos por uma poltica pblica. No caso do OP-SP a implementao deste sistema se apoiou num sistema gerencial estruturado numa equipe tcnica central de monitoramento (organizada, no caso, numa Sala de Monitoramento do OP) e em colegiados regionais de monitoramento (compostos, naquela experincia, por delegados do oramento participativo em cada um dos territrios que compem as 31 subprefeituras de So Paulo). Sinteticamente, foram elaborados indicadores que captem trs dimenses da ao pblica monitorada:

RESULTADO: capacidade de implementar aes. Neste caso, so construdos indicadores que avaliam resultados quantitativos (de produo, de aumento de renda, de melhoria de qualidade de vida, de insero de produtos em mercados competitivos, de participao em programas de segurana alimentar) e qualitativos (de organizao e autonomia de comunidades, de auto-organizao e planejamento de aes de desenvolvimento, de melhoria da organizao das populaes atendidas, de valorizao dos segmentos sociais vulnerveis); EFEITOS: nesta dimenso, priorizada a sustentabilidade dos resultados aferidos; IMPACTOS: indicadores que medem a mudana da situao anterior para a situao posterior ao do programa.

O relatrio executivo do resultado do primeiro processo avaliativo realizado pelo Instituto Cultiva em relao ao Oramento Participativo de So Paulo encontra-se anexado no final deste documento.

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A ltima experincia destacada neste documento a do Sistema de Avaliao e Monitoramento de Polticas Sociais desenvolvida pelo Ministrio do Desenvolvimento Social, entre 2004 e 2006. O acordo conceitual e metodolgico adotado neste sistema baseou-se nas seguintes diretrizes: a) O monitoramento dos programas articulou em avaliaes internas, distncia, e avaliaes presenciais, envolvendo checagens locais, constituindo-se em pesquisas rpidas, qualitativas, por meio da qual gestores, pesquisadores e outros agentes verificam como a implementao est sendo realizada e se est atingindo seus objetivos; b) Adoo de indicadores que definem um valor usado para medir e acompanhar a evoluo de algum fenmeno ou resultado de processos sociais. Os indicadores foram agrupados em estrutura (execuo fsico-financeiro, infraestrutura), processos (valores relativos s etapas e relaes que fazem parte da implementao do programa) e resultados (valores relativos ao alcance de metas); c) Os estudos de avaliao adotaram como objetivos e dimenses: Processos (pontos que favorecem ou dificultam os processos de sua implementao), Resultados (desempenho dos produtos, impactos ou mudana na situao dos beneficirios e efeitos sociais ou institucionais, esperados ou no); d) As avaliaes de impacto, realizadas por meio de desenhos quase experimentais, procuram estabelecer relaes de causalidade, usam mtodos quantitativos de coleta e utilizam modelos estatsticos economtricos. Contudo, devido ao custo operacional destes instrumentos, foram adotadas ferramentas mais modestas, como surveys com questionrios fechados, entrevistas semi-estruturadas e abertas e observao; e) Antes da elaborao das ferramentas e sistema de monitoramento, foi realizado levantamento para verificar os dados e fontes disponveis j existentes; f) Para montagem do sistema de dados, foram adotadas as seguintes dimenses: nvel de agregao territorial por ente ou territrio administrativo -, unidade de referncia beneficirio, famlia etc - , periodicidade e origem da fonte. A tabela apresentada a seguir indica a Planilha de Indicadores utilizada pelo MDS em seu sistema de monitoramento:

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Tabela 04 Planilha de Indicadores do Sistema de Monitoramento de Programas do MDS Programa Bolsa Famlia Indicador
Cobertura Programa segunda estimativa pobreza do a de

Descrio
Expressa a cobertura do Programa numa rea geogrfica, segunda a periodicidade e o nvel de desagregao, tendo como base a estimativa da quantidade de famlias com renda per capita de at 100 reais Expressa a relao entre o nmero de famlias inscritas no Cadnico com renda familiar per capita igual ou inferior a 100 reais e a estimativa do nmero de famlias com renda familiar per capita at 100 reais Expressa o nmero de cisternas construdas no municpio atendido pelo programa Expressa o valor mdio de cada cisterna construda

Desagregao Periodicidade
Brasil Regies Mesorregio Microregio UF Municpios Mensal

Frmula
I0019 Quantidade de famlias que recebem o benefcio da bolsa dividida pela Quantidade de famlias com renda familiar per capita at 100 reais, multiplicada por 100, no perodo e desagregao de referncia I0016 Quantidade de famlias cadastradas no Cadnico com renda familiar per capital igual ou inferior a 100 reais dividida pela estimativa do nmero de famlias com renda familiar per capita at 100 reais multiplicada por 100. 10020 Quantidade de cisternas construdas

Bolsa Famlia

Percentual de alcance da meta de cadastramento para o programa

Brasil Regies Mesorregio Microregio UF Municpios

Mensal

Cisternas

Nmero de cisternas em cada municpio atendido

Brasil UF Municpio

Anual

Cisternas

Recursos mdios repassados por cisternas

Brasil Regies Mesorregio Microregio UF Municpios

Mensal

I0119 Valor total repassado para a construo de cisternas dividido pela quantidade de cisternas construdas.

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Tabela 05 Ciclo de Avaliao 1. Discusso

Definio da avaliao a ser realizada e relevncia do estudo proposto

2. Termo de Referncia
Elaborao e reviso do TOR

3. Contratao
Aprovao do TOR pelo rgo de cooperao internacional e contratao da instituio executora (IE) que apresentar melhor projeto

4. Reunio e definies
Definio de questes relevantes para o estudo e disponibilizao dos dados necessrios para a realizao da pesquisa

5. Acompanhamento
Desenvolvimento dos instrumentos de pesquisa, visitas a campo e avaliao e aprovao de relatrios parciais do relatrio final

6. Resultados Finais
Recomendaes reunies com da os avaliao, gestores e

retroalimentao dos programas

7. Divulgao dos Resultados

Apresentao dos resultados finais ao MDS e seminrios abertos ao pblico externo

8. Publicaes
Cadernos de estudos , relatrios de pesquisa e livros

9. Disponibilizao dos microdados

Envio dos arquivos dos microdados das pesquisas para o Consrcio de Informaes Sociais

Desde o incio da dcada de 80, vrios pescadores, centros de pesquisa e rgos vinculados ONU tm feito reflexes sobre a natureza e avaliao de participao em programas e projetos de desenvolvimento rural, em alguns casos, com experincias de desenvolvimento rural no Brasil. Peter Oakley, da University of Reading, Inglaterra, tem mais de duas dcadas de experincia nessa linha de pesquisa 23 , incluindo experincia com programas no nordeste do Brasil. Joo Bosco Pinto assessorou PDRIs na regio nordeste. lrene Guijt, do IIED - lnternational lnstitute for Environment and Development, Inglaterra - tem sido colaboradora com o trabalho internacionalmente reconhecido de Robert Chambers, cujas publicaes desde o incio da dcada de 80 tm tido grande influncia no desenvolvimento participativo e DRP. Desde a dcada de 90, Guijt colabora com projetos de pesquisa-ao no nordeste do Brasil e em Minas Gerais. Em Minas, o grupo de pesquisa de Universidade Federal de Lavras tm produzido vrias publicaes 24 . Percebe-se, nesses trabalhos de pesquisa, grande influncia das
Ver, por exemplo, Oakley, Peter e Marsden, David (1982). Obstacles and approaches to participation in rural development. Preliminary paper prepared for the Inter-Agency Panel on People's Participation. International Labour Office, Geneva. 24 Ver, por exemplo, ALENCAR, EDGARD e GOMES, Marcos A.O. (1998). Metodologia de pesquisa social e diagnstico participativo. Lavras: UFLA/FAEPE.
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23

idias de Paulo Freire e Robert Chambers. Oakley foi um dos pioneiros na discusso de participao como um processo de empowering (empoderamento); ou seja, poder no sentido de acesso aos, e controle dos, recursos necessrios para proteger os meios de sustentabilidade socioeconmica da famlia (livelihood). Citando pesquisas da UNRISD em tomo de 1980, Oakley identificou trs elementos chaves dessa interpretao de participao:

- o compartilhamento de poder e recursos escassos;

- esforos por grupos e segmentos sociais a controlar seus destinos e melhorar suas
condies de vida;

- abertura de oportunidades de baixo para cima,

Segundo Oakley, implcito nessa interpretao o empoderamento como prrequisito para a realizao de mudanas estruturais. O autor identifica trs elementos importantes nessa viso:

- a identificao e estruturao de grupos socioeconmicos especficos como a unidade

social bsica; - um processo de educao no forma e conscientizao;

alguma forma de assistncia [ assessoria] como instrumental para iniciar e

acompanhar o processo de empoderamento. Oakley tambm faz uma distino importante, na literatura e na prtica de participao em desenvolvimento entre participao como meio ou como fim. Quando participao interpretada como meio, essencialmente descreve uma condio ou um insumo num programa de desenvolvimento; quando interpretado como fim, refere-se a um processo que tem, como resultado, participao significativa... .Essa distino tem implicaes enormes para a natureza de participao e para as abordagens adotadas para sua realizao. Segundo Oakley, At recentemente, a noo de participao como meio tem dominado a prtica da participao. Os dois veculos principais para implementar essa noo de participao foram programas de desenvolvimento de comunidade ... e a criao de organizaes formais (cooperativas, associaes de agricultores, etc.) ..." Nos programas que foram realizados usando conceito de participao nesses moldes, certas melhorias econmicas foram realizadas mas poucos conseguiram participao significativa [no sentido de empoderamento]. Oakley conclui que

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"Participao como fim a conseqncia do processo de empoderamento e libertao". Tambm relevante discusso de indicadores de ATER, Oakley comenta a importncia de avaliar a participao, alm da importncia de verificar os impactos econmicos dos projetos de desenvolvimento. "Precisamos preocupar com a construo dos meios para formar um julgamento sobre se, e o grau em que, um projeto de desenvolvimento rural consegue participao significativa, a natureza dessa participao e a magnitude dessa realizao em termos dos recursos empregados" (p.76). O trabalho de Guijt ainda mais relevante para a construo de indicadores de ATER porque subsidiada pelo acmulo das experincias prticas e reflexes tericas das dcadas 80 e 90 sobre desenvolvimento participativo e porque baseado, em grande parte, nas experincias em andamento de projetos de desenvolvimento rural sustentvel realizadas no Brasil por projetos de agricultura alternativa de ONGs em Paraba e Minas Gerais; um desses, do CT A-ZM, foi includo no inventrio preliminar do inventrio concludo pelo Instituto Cultiva em novembro de 2006. Segundo Guijt:
Desde 1990 aproximadamente, no mmimo trs tendncias...estimularam o interesse no monitoramento participativo no setor de recursos naturais. Cada uma destas tendncias partiu de um propsito especifico, conduzindo, assim, a uma ampla gama de expectativas sobre os resultados que a participao no monitoramento pode proporcionar (p.7). A primeira tendncia - que tambm, em termos de argumentos, a mais significativa - tem sido o aumento extraordinrio do interesse na avaliao e no planejamento participativos em geral e, em particular, no setor de recursos naturais ... A gesto participativa de recursos naturais se tomou uma tica e uma prtica aceitas em centenas de projetos de desenvolvimento nos hemisfrios Norte e Sul, sendo os mtodos participativos, entre outro similares, aplicados em mais de 130 paises. Em decorrncia, por extenso natural e lgica, aumentou o interesse em assegurar uma participao mais ampla no monitoramento e na avaliao de projetos de desenvolvimento planejados localmente... . O propsito maior no monitoramento e na avaliao participativos, surgido desta tendncia, o incentivo da aprendizagem interna para alavancar os objetivos de capacitao e de desenvolvimento, localmente apropriados, que constituem questes centrais do desenvolvimento participativo (p.8).

Alm desse propsito de capacitao, Guijt comenta que outros dois propsitos so o aperfeioamento da transparncia institucional e o planejamento. Essa terceira tendncia, do planejamento:
"... se relaciona com uma reivindicao mais genrica e global de mais
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informaes e dados que propiciem respostas a desafios ambientais.Esta preocupao foi destacada na Eco-92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992...No entanto, as informaes fornecidas pelos cientistas nem sempre so suficientes ou apropriadas e seus mtodos investigativos podem ser muito onerosos e demorados para serem usados em muitas situaes em eu se requerem informaes sobre o meio ambiente. Muitas organizaes esto se convencendo de que a nica forma de se conseguir informaes deste tipo por meio de processos de monitoramento conduzidos pela comunidade local, com maior envolvimento de membros da prpria comunidade na coleta de dados ambientais locais. Esta ltima tendncia aponta, assim, para um terceiro propsito-chave do monitoramento e da avaliao participativos, qual seja: propiciar a obteno de informaes relevantes e especficas em nvel local para que possa ocorrer um planejamento estratgico melhor em diferentes nveis (p.8).

Uma importante contribuio deste trabalho de Guijt, como em suas publicaes em co-autoria com Chambers sobre DRP e DRR, a anlise crtica dos processos, ou seja, ela identifica e discute, alm dos benefcios dos processos participativos, as dificuldades e os riscos envolvidos. Ela comenta (pp. 9-10) que:
Estes trs propsitos... criaram expectativas elevadas em relao aos resultados que podem ser obtidos mediante o monitoramento e a avaliao participativos. O envolvimento progressivo da populao com este mtodo, presume-se trar muitas vantagens, ainda no comprovadas na prtica, ... tais como "mais ao local, "melhoria na relao custo-beneficio", "dados mais precisos", "informaes mais relevantes" e assim por diante. Estas promessas so similares a tudo o que se prometia nos primrdios dos diagnsticos e do planejamento participativos e que agora confrontado com uma realidade de mudanas sociais lentas e difceis. Criar expectativa exagerada em relao ao monitoramento e avaliao participativos, sem se ter uma noo elementar quanto s limitaes do que efetivamente possvel realizar, fatalmente levar a resultados medocres e frustrantes. Dificuldades surgem no s em razo da compreenso limitada do que significam de fato o monitoramento e avaliao participativos, mas tambm se originam do discernimento precrio das implicaes metodolgicas, institucionais e conceptuais de juntarem-se grupos mltiplos num processo de monitoramento participativo. Cada um destes grupos tem necessidades, de informao, de prioridades, de competncias, de capacidade para se expressarem e de normas diferentes quanto a confiabilidade da informao, e expectativas diferenciadas quanto a seu envolvimento. Cada grupo tambm atua partindo de suas prprias concepo e compreenso da previsibilidade das mudanas, relativa importncia de fazer-se um planejamento detalhado. Ao combinare-se estas realidades diferenciadas e propsitos variados em relao ao monitoramento e a avaliao participativos, surgem muitas perguntas. Para aquelas organizaes e instituies que promovem formas de agricultura mais sustentvel junto aos agricultores, o monitoramento compreende outros desafios, devido dificuldade inerente a esta questo. Agricultura sustentvel muito mais do que apenas desenvolver alguma

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inovao tecnolgica. Inclui a criao de novas alianas organizacionais e novas formas de comunicao com grupos acentuadamente diferenciados, a fim de ampliar a escala de impacto de tais inovaes. Assim, com a tarefa de desenvolver a agricultura sustentvel compreende aspectos sociais, institucionais e relacionados a concepo poltica, vrios objetivos podem - e em muitos caso devem ser monitorados simultaneamente. No entanto, mudanas tecnolgicas e ambientais ocorrem num ritmo diferente do eu mudanas sociais, institucionais ou polticas, nem todas to tangveis como, por exemplo, a contagem das arvores eu foram plantadas durante o monitoramento. Este contexto complexo apresenta um srio desafio para muitas organizaes. Por um lado, surge a tentao de monitorar nada ou apenas as alteraes mais evidentes, pois, afinal de contas, por onde deve-se comear a tentativa de entender a complexidade da situao? Por outro lado, h organizaes que pretendem monitorar tudo, na esperana de conseguir traduzir ao menos alguns resultados como prova dos impactos tidos. Em ambos os casos, a informao obtida muitas vezes e irrelevante e inconclusiva e o sistema de monitoramento mostra-se ineficiente e invivel a longo prazo.

No entanto, Guijt afirma, sem monitoramento e avaliao impossvel saber: - se as atividades esto sendo desenvolvidas da forma que foram planejadas; - como se poderia melhorar a eficincia e a eficcia delas; - se elas esto correspondendo s expectativas; -se esto desencadeando impactos negativos imprevistos; -como convencer aos outros do mrito dos esforos desenvolvidos, por exemplo, quando se trata de influenciar quem formula decises polticas. Definies Outro mrito do texto de Guijt a proposta de definies dos conceitos chaves de participao, monitoria, indicadores e impacto para constituir a base de discusso entre os principais atores envolvidos. A seguir so alguns das observaes de Guijt que considerei mais importantes para a definio de indicadores de ATER, incluindo uma discusso mais detalhada sobre indicadores. Participao Guijt reconhece a utilidade das vrias tipologias de participao na literatura25 mas aponta, tambm suas limitaes 26 .
...tornando problemtico seu uso no delineamento dos processos de monitoramento e de avaliao. Em primeiro lugar, sugerem que o nvel de participao de todos os envolvidos poderia ser determinado desde o princpio do processo de monitoramento e de avaliao participativos e que permaneceria imutvel. Na realidade, o que h, em geral, o envolvimento de intensidade
25

A autora cita Arnstein, 1969, Biggs, 1989, Oakley, 1991, Guijt, 1991, Stiefel e Wolfe, 1994, Selener, 1997 e outros. 26 A autora cita Guijt e Kaul Shah, 1998.
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flutuante por parte dos diferentes grupos, ao longo do tempo, nas diferentes atribuies de monitoramento (como coleta de dados, anlise, divulgao). Uma segunda limitao se deve ao fato de que as tipologias fazem uma distino simplista entre o pessoal do lugar e gente de fora, ou seja, entre agricultores e membros da equipe externa. Assim, oculta-se a realidade de que h uma grande participao por parte de alguns e nenhuma, por parte de outros, dentro do mesmo grupo. Ao nivelar toda a populao local em termos de envolvimento, por exemplo, perpetua-se claramente a simplificao de diferenas que existem entre os agricultores com terra e os sem terra, entre mulheres e homens agricultores etc. No monitoramento, isto significa que pode haver um processo supostamente "participativo" que envolve agricultores, possivelmente todos homens, desconsiderando, desta forma, a perspectiva vital das agricultoras. Um terceiro problema coloca-se com a natureza sentenciosa das tipologias, com uma terminologia que inclui palavras como "coercitivo", "manipulao", etc. Ao externarem-se opinies negativas sobre formas menos inclusivas de participao, sugere-se eu seja possvel, desejvel e necessrio para todos alcanarem a forma mais intensa de participao, independentemente de sua situao peculiar. Contudo, nem todos estaro dispostos, interessados, ou com capacidade de se comprometerem com algo que pode constituir um processo bastante conflituoso e entediante. O contexto poltico local em geral costuma influenciar decisivamente o que se considera vivel em termos de intensidade e determina a forma de participao dos agricultores..,".

Outra observao da Guijt nesta seo tem particular relevncia para a elaborao de indicadores de ATER:
Muitos exemplos de monitoramento e avaliao - mesmo aqueles que se declaram 'participativos' - so processos em que "gente de fora" determina os indicadores, os parmetros analticos e/ou a freqncia e os estilos de relatrio a ser feito. Em tais casos, reduz-se o papel da populao local, em termos de participao, coleta de informaes. Num processo efetivamente mais participativo, a populao local pode, por exemplo, estar envolvida no delineamento do sistema. Reserva-se ento um tempo para esclarecer e negociar as metas do monitoramento, de modo eu todos saibam o que ser monitorado e por que isso acontece. Os mtodos de monitoramento e seus respectivos instrumentos podem se basear em habilidades e recursos disponveis em nvel local e/ou ser definidos em conjunto. Tambm significa que os dados so coletados, compilados, analisados e usados por aqueles que so afetados pela atividades de agricultura susentvel que sero monitoradas.

Monitoramento Guijt diz que:

"Nesta publicao, o monitoramento se refere a um processo sistemtico e continuo de verificao do progresso das alteraes causadas pela implementao de uma atividade ao longo de um certo perodo, em geral, usando indicadores preestabelecidos ou questes periodicamente retomadas".

Avaliao Segundo a autora,

A avaliao, como o monitoramento, compreende muitas

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concepes diferentes... Em regra, todavia, o termo avaliao se refere a um processo de identificao dos resultados positivos e negativos mais abrangentes de uma atividade ou de um processo, no intuito de obter-se uma concluso sobre seu valor global e a constatao se os objetivos foram alcanados. Muitas vezes tais concluses se relacionam com objetivos a prazo mais longo, tais como eficcia, equidade do impacto, sustentabilidade e relao custo-benefcio. Em contraste com o monitoramento, que estabelece com certa freqncia os efeitos (desejados ou no) de certa atividade, um processo de avaliao busca verificar como estes efeitos contribuem mais a longo prazo para o cumprimento dos objetivos propostos, isto , para os resultados. Por isto, a avaliao ocorre usualmente com freqncia bem menor do que as atividades de monitoramento e realizada logo depois que se inicia alguma atividade, porm, dando tempo para que ocorram mudanas, para que se possa verificar os resultados. Novamente se repete o que acontece tambm com o monitoramento: possvel avaliar projetos agrcolas de forma mais ou menos participativa, dependendo de quem estiver envolvido em determinada fase do processo de avaliao. Os agricultores podem ser envolvidos na definio de metas de avaliao e no delineamento do processo - desde o estabelecimento das metas at a escolha dos mtodos e da definio do uso das descobertas (Bandre 1998). Ou podem estar simplesmente envolvidos na coleta de dados de terceiros ou a seu prprio respeito, como muitas vezes acontece de fato.

Indicador Guijt define indicador como: "... uma caracterstica quantitativa ou qualitativa

de um processo ou atividade sobre o qual se querem medir as alteraes ocorridas".

"...um indicador apenas significativo se estiver diretamente relacionado informao de que as pessoas necessitam e, tambm, se sabem como interpretar ou "ler" seu sentido. Os indicadores apenas representam uma realidade bem mais complexa e por isto devem ser relevantes e precisos o bastante - nem to perfeitos". "Medindo ou aferindo o mesmo indicador ao longo de certo perodo e identificando as variaes em seu valor, pode-se verificar se houve progresso ou retrocesso". "Uma armadilha comum a ser evitada ao se estabelecer o processo de monitoramento a da escolha de muitos indicadores, que sejam ambguos e/ou irrelevantes... Para se evitar isso, essencial a seleo criteriosa de indicadores".
A melhor forma de se selecionar indicadores examinar cuidadosamente que informaes so necessrias para cada grupo. Caso for monitorado um projeto de agricultura sustentvel, ento se deve ter muito claras as metas das
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respectivas aes, isto , o que objetivam. Indicadores apenas podem ser identificados quando se chega a um consenso quanto aos objetivos, mas mesmo ento pode haver vrios indicadores apropriados para medir cada objetivo... Tambm a maioria das atividades tem vrios objetivos (curto, mdio e longo prazo). Por exemplo, um projeto que pretende incentivar agricultores a planta em curva de nvel, ter um objetivo curto prazo (treinar o maior nmero possvel de agricultores), enquanto o objetivo a longo prazo poder ser a reduo da eroso do solo. Como seria oneroso e dispendioso demais em termos de tempo monitorar todos os indicadores possveis, ser necessrio priorizar os objetivos a serem acompanhados, antes que se identifiquem indicadores apropriados.

Discutindo tipos de indicadores, Guijt afirma que

Uma maneira simples de organizar indicadores identificar aqueles que mostram efetivamente se o projeto foi bem-sucedido na implementao das respectivas atividades e aqueles que medem seus resultados. Os medidores do processo ou do produto mensuram como as atividades foram planejadas e implementadas. Os medidores de impacto ou resultado mensuram os efeitos das atividades em termos de correspondncia aos objetivos propostos (p.38). (veja Tabela 2, anexo, correspondente p. 39 do texto de Guijt). Diferenciar entre o processo de implementao de uma atividade e seu impacto mais a longo prazo, ou o resultado daquela atividade, representa apenas uma abordagem para descobrir uais so os indicadores mais relevantes. Uma verso mais detalhada deste processo envolveria primeiro o desenvolvimento de um rol de objetivos, que relaciona, de objetivos mais imediatos a objetivos de longo prazo (p. 39) (veja a Tabela 3 anexo, correspondente a p. 40 do texto de Guijt).

"Para evitar-se a ambiguidade e os problemas de validade e confiabilidade, o ideal que os indicadores sejam os mais especficos possveis e incluam:

- o objetivo ou a meta a ser alcanado; - a caracterstica a ser medida; - o perodo abrangido; - a rea fsica em questo." (p. 41);
Ao final da discusso sobre indicadores, Guijt faz duas alertas importantes:
"A escolha dos indicadores deve levar em conta as condies de monitorar, analisar e difundir os resultados por meio dos recursos disponveis (humanos e financeiros). Mas no se deve esquecer que monitorar mais do que simplesmente coletar dados, de forma que a anlise e a divulgao da informao precisam ser includas na previso oramentria" (p. 43).

O tipo de informao que necessrio - quantitativo ou qualitativo (ou ambos) deve ser esclarecido e ser assegurado que os indicadores escolhidos reflitam tal necessidade."

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Impacto Guijt afirma que

O termo 'impacto' pode ter muitos significados, mas, no contexto de um projeto, geralmente se refere aos efeitos de uma interveno em seu meio, junto a pessoas envolvidas e/ou no contexto organizacional. A palavra usada em referencia a efeitos ou produtos de curto prazo, resultados a mdio prazo e conseqncias ou resultados a longo prazo, o eu pode dar margens a malentendidos. Por exemplo, no plantio consorciado de guandu, h um produto direto, imediato - a forragem na estao seca para a criao; como impacto a mdio prazo - o aumento do teor de nitrognio no solo - e, em decorrncia mais a longo prazo, como efeito indireto - o aumento da renda e a diminuio da eroso do solo". "Em muitos casos de aferio de impacto em projetos de desenvolvimento, este se refere aos resultados mais a longo prazo de uma interveno. Como o perodo pelo do qual se verificam os respectivos impactos pode ser abrangente, importante se esclarecer que tipo de impacto ser aferido em cada situao monitorada com os envolvidos, para evita confuso quanto a mudanas imediatas versus alteraes mais a longo prazo.

Ao final do captulo, Guijt faz uma observao que ela e Chambers fazem em vrias publicaes sobre DRP:
Um comentrio final se faz necessrio sobre a preciso da informao a respeito dos impactos pretendidos. Muitas vezes, constata-se preocupao exagerada com a preciso dos dados, quando bastariam dados aproximados. Chambers (1997, pp. 38-42) discute como medies muitas vezes simulam "falsa preciso" e que em regra suficiente emitir juzos e opinies apenas: O que muitas vezes importa so juzos sobre tendncias e valores aproximados, e percepo da causalidade (p. 41). E insiste em que as pessoas busquem a 'preciso aproximada', bem com aceitem a 'ignorncia tima' ou o conhecimento apenas do que realmente precisa saber. Quando se reflete sobre impactos e a preciso com que se precisa conhec-los, o adgio melhor estar aproximadamente certo a estar precisamente errado" pode representar um lembrete til sobre o que realmente importa - contanto que aaproximao no seja distorcida e apresentada como sendo mais precisa do que de fato . A preciso com que os impactos precisam ser conhecidos determina que unidade de medida se requer para tal fim (veja o Quadro 7) e, por conseguinte, influencia, de forma marcante, a escolha final de indicadores e mtodos.

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3. Princpios e Conceitos Fundantes para Elaborao de Indicadores de Avaliao de Aes de ATER Retomando as observaes indicadas anteriormente, temos como chaves de leitura do cenrio por onde emerge a demanda pela elaborao dos indicadores de avaliao de aes de ATER:

A. Os organismos de extenso rural estatal acolhem diversas estratgias e concepes a respeito do papel e foco deste servio. A formulao de indicadores de avaliao desta poltica pblica deve, por conseguinte, apoiar-se nesta realidade mltipla e complexa ou estar fadada a captar apenas parte da ao em desenvolvimento; B. A realidade setorial indica a tendncia de definio de poltica de desenvolvimento que articule o agronegcio e a agricultura familiar. O ator poltico que vem, h dez anos, se destacando nesta tarefa de constituio de uma poltica de desenvolvimento agregadora o governo federal seguido por aes pontuais de governos estaduais. A formulao de indicadores de avaliao se de de aes por de ATER deve de do necessariamente da constituio pautar esta de tendncia fomento

aproximao de diversos segmentos sociais rurais a partir estratgias desenvolvimento setorial. A modernizao, neste caso, indica acesso a bens tecnolgicos e mercados, melhoria da qualidade de vida, autonomia poltica e econmica, emancipao social, gesto pblica compartilhada; C. A PNATER apia-se em acordos firmados

democraticamente com representaes da agricultura familiar do pas. So eixos deste acordo: o fomento ao desenvolvimento da agricultura familiar; a gesto participativa ou co-gesto da PNATER; a adoo do modelo
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agroecolgico

de

desenvolvimento

setorial;

desenvolvimento de territrios; o atendimento de segmentos vulnerveis; a efetivao da poltica nacional de segurana alimentar. A formulao de indicadores de avaliao de aes de ATER deve compreender estes eixos.

A seguir, indico algumas observaes gerais a respeito desses trs conjuntos norteadores de elaborao dos indicadores e procuro aprofundar alguns conceitos destacados.

Neocorporativismo e agenda republicana

Encontramo-nos num momento delicado das polticas pblicas do setor. No h, efetivamente, um cenrio de formulao de poltica nacional universal para o desenvolvimento do setor agropecurio do pas. Antes, existem polticas segmentadas que so formuladas em fruns pblicos distintos e que, no atual estgio, se encontram estabelecidas a partir de dois grandes segmentos sociais: empresariado do agronegcio e agricultores familiares. Em termos econmicos, esses dois segmentos se confundem em muitos investimentos e estruturas produtivas. Mas no se trata de dois segmentos definidos apenas economicamente. So dois segmentos constitudos politicamente, cujas identidades e projetos dificilmente se cruzaram historicamente. Estamos lidando com duas correntes ideolgicas de elaborao de polticas pblicas. H, ainda, um segmento social nem sempre contemplado por esses dois projetos polticos, que foram denominados como sem-terra. A demanda por terra, contudo, vem sendo gradativamente reordenada na agenda estatal. Trs atores procuram representar a negociao desta demanda: Comisso Pastoral da Terra, MST e CONTAG. Entretanto, esta demanda se subdivide em mltiplos interesses regionais e motivaes especficas (como ribeirnhos, populaes indgenas, quilombolas, assalariados temporrios, juventude, terceira idade, desempregados urbanos

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egressos do meio rural, atingidos por barragens). Dentre outros motivos, a poltica nacional de reforma agrria vem se decompondo em projetos setoriais, quase sempre de cunho territorial, conjugada com polticas sociais de atendimento populaes vulnerveis. Assim, pensar uma poltica territorial de desenvolvimento com foco setorial , no momento, uma abstrao sociolgica e poltica, em virtude de no existir, nem no interior do Estado, nem entre os atores sociais do meio rural, qualquer articulao efetiva que indique um projeto de desenvolvimento articulado e universal. Um projeto de inspirao republicana, neste momento, passa, no que tange realidade do meio rural, pela observao das demandas neocorporativas identificadas neste documento como as do empresariado do agronegcio e da agricultura familiar. As demandas, interesses e possibilidades tcnicas e polticas esto firmadas a partir destes dois campos sociais. Avaliar as aes de ATER a partir da possibilidade de fomento, tendo estes dois campos sociais como referncia, pode fortalecer, ao longo do tempo, uma efetiva poltica republicana de desenvolvimento agrcola. Neste caso, estaramos ampliando o escopo da PNATER e no sugerindo sua alterao.

Sobre desenvolvimento de territrios

Ratzel (1990) sugere que sem o territrio, impossvel compreender o incremento da potncia e solidez do Estado. A decadncia de um povo estaria, assim, diretamente vinculada perda de um territrio. Um povo decai quando sofre perdas territoriais. Ele pode decrescer em nmero mais ainda assim manter o territrio no qual se concentram seus recursos; mas se comea a perder uma parte do territrio, esse sem dvida o princpio da sua decadncia futura (RATZEL, 1990, p. 74).

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Posio muito prxima a desenvolvida por Freund (1997), ao analisar a noo de domnio em Weber. Para o autor, o poderia torna-se poltico quando a vontade se orienta em funo de um agrupamento territorial, com vistas a um objetivo. Guatarri (1985) e Tuan (1982), por seu turno, sustentam que a chave da compreenso sobre a territorialidade humana o pensamento simblico. O elo efetivo entre o ser humano e o ambiente fsico seria a construo imaginria de espaos de posse, espaos proibidos e espaos amados (topofilia). Para Guatarri, o territrio teria um sentido mais afetivo. As duas correntes acima so majoritrias na definio contempornea de territrio. Pautam-se pela compreenso do grau de autonomia de um agrupamento social frente ao territrio ou sua dependncia (heteronomia) face ao poder central. O conceito de territrio diferenciase, assim, entre aqueles que o concebem como forjado por identidades culturais ou como campo de foras polticas (SOUZA, 1995). O conceito ganhou novo vio nos ltimos anos por aflorar como um campo de resistncia poltica. Santos (1994) prope o territrio como uma revanche globalizao econmica, vinculada noo psmoderna de transnacionalizao do territrio. Para o autor, a revanche ocorreria pela revalorizao do que denomina territrio banal, construo terica originalmente elaborada por Franois Perroux que significaria o domnio da contigidade territorial. Haveria, ainda, o espao em rede, no contguo, mas o espao banal seria considerado o espao de todos, traduzindo-se como espao pblico por excelncia, um espao forjado na histria da ao humana, visvel e compreendido culturalmente. Segundo Santos (1994), h um conflito que se agrava entre um espao local, espao vivido por todos os vizinhos, e um espao global, habitado por um processo racionalizador e um contedo ideolgico de origem distante e que chegam a cada lugar com os objetos e as normas estabelecidas para servi-lo. Da o interesse de retomar a noo de

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espao banal, isto , o territrio de todos, freqentemente contido nos limites do trabalho de todos; e de contrapor essa noo noo de redes, isto , o territrio daquelas formas e normas ao servio de alguns (SANTOS, 1994, p. 18). Temos, a partir desta formulao, uma possvel politizao da noo de territrio enquanto resistncia (leitura comum Alain Touraine) a um mundo desfigurado e compreendido com a-histrico pelas populaes atingidas pela desconstruo econmica e espacial provocada pela redefinio das relaes comerciais e polticas provocadas pela globalizao econmica. O espao hegemnico corresponderia noo de progresso, que procura suprimir a identidade toponmica, recriando a virgindade do espao. Desrespeitam-se os tempos da natureza e da vida comunitria e impem-se o tempo e espao societrio. O conceito de territrio, como se percebe, est em disputa acadmica. Temos que aprofundar e definir com maior rigor o que entendemos por desenvolvimento territorial (como sugere a PNATER) para podermos atingir um grau de preciso que possibilite a construo de indicadores. O eu parece comum compreender o territrio como espaos onde identidades so forjadas, mesmo que a partir de conflitos. Seria traduzido (ou sintetizado), no caso, por instituies agregadoras ou que se constituem em fruns de permanente negociao. So instituies validadas e legitimadas, portanto 27 .

Esta poderia ser a pista para utilizarmos o conceito de desenvolvimento territorial como eixo de formulao de indicadores: a de avaliao da vitalidade das instituies locais de carter agregador e negociador de interesses (dimenso poltico-social) e a identidade ou iderio de ao solidria para a gesto territorial (cultural, que tm em recentes

O conceito de legitimidade poltica foi desenvolvido por Max Weber, para quem algo legtimo quando acatado e aceito pelo representado. Habermas diferenciou este conceito do de validade. Neste caso, vlida seria a ao que estivesse apoiada em referncias ticas e morais. O autor exemplifica a distino a partir do nazismo, que teria sido legitimado pelos eventos de massa na Alemanha, mas no teria validade moral e tica, a partir da prpria cultura e histria daquele pas.
27

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pesquisas do PNUD sobre cultura poltica um referencial analtico significativo).

A co-gesto pblica ou participacionismo

No Brasil, desde a Constituio Federal de 1988, emergiu inmeros instrumentos e mecanismos de natureza participacionista. O participacionismo ficou cunhado na literatura especializada como um modelo de gesto pblica compartilhada, co-gesto ou fuso de instrumentos de representao com os de democracia direta. Autores como Boaventura Santos (2002) sugere que essas novas prticas seriam contra-hegemnicas ao discurso liberal dominante na gesto estatal. Este autor vai ainda mais longe e sugere que as novas prticas de cogesto pblica enfrentam uma cultura fascista que se instalou na sociedade civil ocidental. Entretanto, passados os primeiros quinze anos de efervescente emergncia de mecanismos de co-gesto pblica, no interior do Estado 28 , j possvel identificar as diversas modalidades e seus desafios.

Bandeira (1999) procurou sistematizar o Estado da Arte das teorias e experincias de construo de novos mecanismos de regulao do desenvolvimento territorial esboadas ao longo dos anos 90. Em seu ensaio, sugere que a abertura comercial e aumento de competitividade econmica colocam em xeque polticas que no passado foram utilizadas largamente como indutoras de desenvolvimento, tais como a proteo indstria nascente e a concesso de subsdios e incentivos fiscais. Moto contnuo, prope uma mudana de paradigma no planejamento de aes pblicas, substituindo a referncia em grandes regies por iniciativas de abrangncia sub-regional ou local, mais calibradas com base em diagnsticos mais precisos da situao e que tm um elenco de

28

Este o caso dos 27 mil conselhos de gesto pblica existentes no Brasil, criados a partir da Constituio de 1988.

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problemas mais homogneo. Sua proposio apoia-se em cinco teses adotadas pelas agncias internacionais de fomento ao desenvolvimento:

1. Participao na Gesto Pblica Territorial como Busca de Eficincia

Esta tese, defendida pelo Banco Mundial e destacada pelo Grupo dos Sete, no encontro realizado em Lyon, em 1996, sustenta que a ausncia de participao gera aes efmeras e substituveis por outros governos. Segundo o Banco Mundial, a ascenso da sociedade civil modifica os programas de assistncia ao desenvolvimento; 2. Participao na Gesto Pblica Territorial como Base de Governana Tambm destacada pelo Banco Mundial, a good governance amplia o escopo da gesto territorial para os processos em que atores articulam interesses e exercitam direitos. O encontro do Grupo dos Sete, ocorrido em 1995, em Halifax (Canad), vinculou a governana aos modelos de desenvolvimento participativo. A transparncia administrativa e construo de consenso e previsibilidade nos programas de gesto conferem estabilidade nos processos de desenvolvimento; 3. Participao na Gesto Pblica Territorial como Acumulao de Capital Social O objetivo, no caso, a construo de redes de colaborao para construo de solues coletivas, apoiadas em relaes interpessoais e sentimento de confiana mtua. Apoiados nos estudos de James Coleman e Robert Putnam, documentos elaborados pela OECD destacam a cooperao para o desenvolvimento, pressupem a melhoria da capacidade de administrao de polticas econmicas e sociais e a responsabilidade perante o pblico, o respeito aos direitos humanos e a sustentabilidade, componentes considerados bsicos da cooperao internacional. Para tanto, sugerem a interao permanente de diferentes segmentos da sociedade civil e entre eles e as vrias instncias da administrao pblica, facilitando os processos de

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capacitao e de aprendizado coletivo, forjando consensos. Citam como exemplo desse arranjo institucional os conselhos econmicos e sociais regionais existentes na Espanha e os modelos de administrao regional da Frana e Chile 29 (MANSBRIDGE, 1995).

4. Participao na Gesto Pblica Territorial e Competitividade Sistmica O conceito de competitividade sistmica refere-se ao padro em que o Estado e sociedade criam condies para o desenvolvimento (ALTENBERG, HILEBRAND e MEYER-STAMMER, 1997). Altenberg (1997), o autor citado como referncia na formulao deste conceito, sugere quatro nveis de competitividade sistmica: micro, englobando empresas e redes de empresas; meso, envolvendo instituies e instncias polticas; macro, afetando as condies econmicas; e meta, envolvendo estruturas socioculturais e orientao econmica. O autor aponta, ainda, seis elementos de emergncia de atores coletivos, capazes de dirimir conflitos regionais: 1. confiana; 2. orientao para resultados (busca de consenso); 3. tomada de deciso conjunta; 4. reciprocidade, ou consentimento de distribuio justa de custos; 5. aceitao dos direitos legtimos dos vrios atores. 5. Participao na Gesto Pblica Territorial na Formao de

Identidades Regionais A identidade regional, nesta concepo, forja-se a partir do sentimento compartilhado de pertinncia a uma comunidade territorialmente localizada. Segundo Sergio Boisier, a planificao do desenvolvimento regional atividade eminentemente societria, cuja responsabilidade articula Estado e comunidade regional polifactica (BOSIER, 1995). Tal identidade construda historicamente, resultante de experincias polticas, sociais e culturais comuns, possibilitando a percepo de interesses coletivos. A consolidao dessa percepo, por sua vez,
MANSBRIDGE, Jane. "Does Participation Make Better Citizens?, em<http://www.cpn.org/cpn/sections/new_citizenship/theory/mansbridge1.html>. Acesso em: 22 nov. 1998.
29

Disponvel

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fomentada

pela

prtica

contnua

de

discusso,

formulao,

implementao de aes e fiscalizao de programas regionais. A identidade regional, ao contrrio de formular normas particularistas, formata consensos bsicos entre atores sociais na busca de um modelo de desenvolvimento.

As quatro ltimas formulaes se fundiram nos ltimos anos e passaram a ser monitoradas por sistemas de avaliao internacionais. Este o caso do Projeto URB-AL Tipo B, denominado Observatrios Locais de Democracia Participativa. Esta rede compe o programa de cooperao descentralizada entre Europa e Amrica Latina, tendo como instrumentos nove observatrios e a elaborao de indicadores de avaliao da qualidade das experincias participativas. H, portanto, acmulo internacional na elaborao de indicadores de avaliao de aes participativas em gesto pblica. Sintetizo, a seguir, o marco conceitual e as ferramentas definidos pela OIDP (Observatrio Internacional de Democracia Participativa) 30 .

Marco Conceitual

a) A avaliao definida como processo e envolve a sistematizao de informaes e debate entre atores diversos inseridos nas prticas de gesto participativa; b) Adota metodologias quantitativas, qualitativas e participativas; c) Distingue distintos nveis e momentos tcnicos de avaliao, em funo do protagonista da avaliao e funo no processo pblico participativo. Observa-se: dimenses relacionais, operativos, tcnicos, polticos;

Ver Guia Practica Evaluacion de Procesos Participativos. Documento de apoyo. Observatorios locales de democracia participativa. Fase de aplicacin de indicadores. San Sebastian, novembro de 2006.
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d) Cria-se um frum de encontro e debate entre atores sociais para observao da avaliao em curso; e) Define a avaliao de processos participativos com foco na observao da qualidade dos processos e instrumentos participativos; f) Define critrios-guia para definio de aes, mecanismos e instrumentos de gesto participativa pblica.

Este marco conceitual passa por ponderaes tcnicas que o OIDP sugere, a saber: a) O risco de se desvirtuar da avaliao de objetivos da participao para avaliao que satisfazem os prprios indicadores eleitos; b) Os processos de avaliao de prticas participativas caminham entre o conhecido e o desconhecido, justamente porque envolvem entornos institucionais, polticos e tcnicos;.

Ferramentas de Avaliao de Gesto Pblica Participativa

Como critrios de avaliao de processos participativos, o OIDP destaca: 1. Anlise da Coordenao dos processos; 2. Anlise do pblico que participa; 3. Anlise sobre temas e pauta em negociao; 4. Anlise do modo de participao; 5. Anlise de resultados.

Sobre Anlise da Coordenao dos Processos, sugere os seguintes critrios:

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Grau de Consenso (acordo entre lideranas e formaes sociais do territrio a respeito dos mecanismos de participao sociogramas; instalados, aceitao a e partir acordo da construo de estabelecido entre

tcnicos municipais relevantes) Grau de Transversalidade (grau de implicao e

envolvimento das distintas reas polticas e tcnicas nos processos participativos; identificao e avaliao de espaos transversais de planejamento e se so comunicativos ou apenas informativos) Grau de iniciativa ou liderana (avaliar quais e como atuaram os atores diretamente envolvidos nos processos participativos; identificar a existncia de responsveis polticos que assumem os processos e mecanismos de participao; identificao do grupo promotor do processo e seu grau de pluralidade) Grau de integrao ao sistema institucional local (avaliao da interao com outros processos locais de formulao de polticas; avaliao de do grau de aproveitamento participativas e j envolvimento outras estruturas

existentes na localidade) Clareza de objetivos (identificar objetivos e clareza na sua formulao; analisar o grau de cumprimento dos objetivos planejados) Planejamento e recursos (identificar planejamento do processo local; analisar o grau de cumprimento do planejamento elaborado; identifica oramento alocado; identificar volume e qualidade dos recursos humanos e tcnicos disponveis ao processo).

Sobre anlise de quem participa desses processos:

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Quantidade de participantes (nmero de participantes organizados sobre total de referncia;

sobre de

populao de referncia do territrio; porcentagem de atores porcentagem assistentes em relao aos participantes selecionados) Diversidade (porcentagem de determinado coletivo ou grupo social em relao ao total de coletivos e grupos sociais existentes no territrio; ndice de diversidade; perfil das organizaes participantes; identificao entre atores e grupos relevantes; representatividade dos participantes). Representatividade dos participantes (facilidade para o fluxo de informao entre representantes e representados; processo de eleio dos representantes; fidelidade do discurso dos representantes em funo de sua origem; grau de abertura do processo, se em reunies fechadas ou abertas; grau de abertura dos espaos de deciso, se seletivos ou universais).

Sobre anlise sobre pauta: Relevncia (grau de identidade com a agenda poltica do governo local e das lideranas locais; valor subjetivo da cidadania; percentual de oramento alocado a partir do processo participativo) Capacidade de interveno (competncia de interveno na matria)

Sobre anlise do modo de participao: Diagnosis participativa Capacidade de apresentao de propostas Grau de participao (natureza, a partir da graduao de Arnstein: informao, comunicao, consulta, deliberao e deciso)
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Qualidade da informao Canais de comunicao Pluralidade das informaes Clareza e utilidade da informao produzida Mtodos e tcnicas de deliberao (identificar mtodos e tcnicas que promovam a justia eqitativa nos espaos deliberativos)

Possiblidades de uso da palavra (valor subjetivo dos participantes)

Sobre anlise dos resultados: Resultados substantivos (identificar documento que indique resultados substantivos a partir do processo; valor subjetivo dos resultados pelos participantes) Implementao de resultados (verificao da implementao de resultados tangveis; identificar existncia de reviso ou rgo de monitoramento e grau de pluralidade deste rgo) Devoluo de resultados (identificar processos de devoluo de resultados; grau de melhoria nas relaes entre atores; impacto do processo sobre relaes e cultura poltica dos atores; impacto sobre relaes entre administrao local e cidados; grau de melhoria das relaes internas, entre distintas reas tcnicas, entre polticos e tcnicos, entre lideranas e tcnicos etc) Formao Poltica e Tcnica (identificar programas de formao a partir dos processos; analisar objetivos e formato desses programas) Valor subjetivo dos participantes sobre processos de formao tcnica e poltica Gerao de Cultura Poltica Participativa (valorao subjetiva dos participantes).
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Finalmente, podemos admitir, a despeito da carncia de informaes so poucas e consistentes as entidades disponveis, que a fragilidade desenvolvem de de avaliao prticas administrativa e poltica de muitas organizaes locais, que atualmente adequada possa ser plenamente mobilizada metodologias em detrimento

efetivamente participativas e que uma retrica participativa participativas 31 . Uma ampla publicizao dos contratos e atribuies torna-se um princpio ordenador, educativo e afirmativo, algo que envolve, muitas vezes com acentuado grau de detalhamento na disponibilidade de informaes sobre as diferentes relaes sociais e institucionais, tais como: contratos firmados entre o Estado e as agncias prestadoras de servios e as relaes de trabalho no interior destas agncias; as interaes entre as agncias e o pblico beneficirio etc. Ou seja, a avaliao do sistema de ATER pblica precisa incluir a produo de informaes sobre os mecanismos de acesso da sociedade a essas informaes contratuais, trabalhistas e econmicas. A ao de avaliao torna-se um instrumento para a quebra de eventuais segredos contbeis

Ver, a respeito, o inventrio de experincias nacionais de avaliao de resultados de ATER, realizada nos trs ltimos meses de 2006, no interior deste contrato de consultoria ASBRAER e MDA. A concluso final deste inventrio que as experincias so dspares, muitas vezes incongruentes entre si, e no raro empregam uma nomenclatura tpica de metodologias participativas (como Diagnstico Rpido Participativo) que, na prtica, revelam-se quase nada coerentes com esta proposio conceitual. H uma evidente lacuna nacional em relao ao debate e aprofundamento dos conceitos e metodologias de avaliao de resultados e, principalmente, de gesto, monitoramento e avaliao participativas de desenvolvimento de polticas pblicas. H, entretanto, excees que merecem citao, com a desenvolvida recentemente pelo Ministrio de Desenvolvimento Social (Ver VAITSMAN, Jeni; RODRIGUES, Roberto & PAES-SOUSA, Rmulo, O Sistema de Avaliao e Monitoramento das Polticas e Programas Sociais: a experincia do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome no Brasil. Braslia: UNESCO, 2006. Outra exceo importante o trabalho da Irene Guijt, da Sustainable Agriculture and Rural Livelihoods Programme, da IIED, UK, colaboradora de Robert Chambers em vrias publicaes sobre Diagnstico Rural Participativo, na publicao Participatory monitoring and impact assessment of sustainable agriculture initiatives (1998). A verso em portugus foi publicada em 1999, com o ttulo Monitoramento participativo: conceitos e ferramentas prticas para agricultura sustentvel. Rio de Janeiro: AS-PTA, 143 p. O projeto de pesquisa-ao que gerou a publicao foi realizado no Brasil com a colaborao de duas ONGs de ATER: CTA-ZM e ASPTA de Paraba.

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e mesmo alguns tabus que se antepem liberdade de acesso por parte da sociedade ao uso de recursos pblicos aplicado no desenvolvimento social e comunitrio. Neste sentido, as avaliaes qualitativas e os indicadores quantitativos podero contemplar firmados informaes entre sobre e a forma de acesso entre das as comunidades, representantes e demais agentes aos contratos tanto Estado agncias como agncias e seus profissionais.

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4. Quadro sinttico dos princpios e critrios de referncia para formulao de indicadores de avaliao de resultados de aes de ATER
A formulao de indicadores de avaliao desta poltica pblica deve, por conseguinte, apoiar-se nesta realidade mltipla e complexa de prticas extensionistas no pas (gradiente entre prticas focadas em resultados quantitativos e de produo, prticas focadas em processos participativos; prticas focadas em resultados sustentveis) A formulao de indicadores de avaliao de aes de ATER deve necessariamente se pautar por um processo de desenvolvimento que articule agronegcio e agricultura familiar. A modernizao, neste caso, indica acesso a bens tecnolgicos e mercados, melhoria da qualidade de vida, autonomia poltica e econmica, emancipao social, gesto pblica compartilhada. A formulao de indicadores deve apoiar-se nos eixos da PNATER: o fomento ao desenvolvimento da agricultura familiar; a gesto participativa ou co-gesto da PNATER; a adoo do modelo agroecolgico de desenvolvimento setorial; o desenvolvimento de territrios; o atendimento de segmentos vulnerveis; a efetivao da poltica nacional de segurana alimentar. A formulao de indicadores de avaliao de aes de ATER deve compreender estes eixos. Fomento ao desenvolvimento da agricultura familiar (emancipao econmica e poltica das comunidades e famlias; aumento de renda e qualidade de vida aplicao de ndice de qualidade de vida IQV, aperfeioamento da produo de alimentos para consumo domstico, formao tcnica) Cultura e prtica pblica participativa ou de co-gesto (anlise da coordenao dos processos, do pblico participantes, da pauta, dos modos de participao e dos resultados, papel e desempenho dos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel e estruturas da aministrao para monitoramento implementadas pela DATER-MDA) Sustentabilidade (sistemas e resultados de sustentabilidade ambiental e social) Desenvolvimento de territrios (incorporao de atores, elaborao de projetos de desenvolvimento includentes e grau de legitimidade e agregao das instituies locais, monitoramento de zoonoses, desenvolvimento do IDH, estrutura e manejo de microbacias ) Incluso e desenvolvimento emancipatrio de segmentos sociais vulnerveis Desenvolvimento de poltica de segurana alimentar Insero e desenvolvimento de mercados (agregao de valor, relao com cadeias produtivas, identidade dos produtos marca, certificaes, diferenciao do produto no mercado, acesso a crdito, diversificao da comercializao, evoluo do patrimnio produtivo coletivo). Acesso e publicizao aos contratos de ATER (forma de acesso das comunidades e agentes sociais e entre agncias e seus profissionais em relao aos contratos firmados no desenvolvimento de ATER). Indicadores de carreira e performance extensionista (mobilidade e rotatividade de pessoal, participao em cursos de formao complementar, estrutura fsica das agncias, composio dos oramentos e investimentos das agncias, perfil de todas agncias prestadoras de servios de ATER, total de beneficirios atendidos, nmero de tcnicos por famlia atendida, valores destinados a investimentos e custeio, estratos de valor dos contratos, regionalizao nos valores financiados, distncia entre sede das agncias e comunidades atentidas)

PRINCPIOS

CRITRIOS

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CATEGORIA Organizao Social e Autonomia Comunitria semestral

INDICADOR Participao em processos decisrios

INSTRUMENTOS E METODOLOGIAS
Definio do processo de deciso do planejamento, execuo e avaliao da entidade de ATER Identificao da participao do grupo comunitrio em cada uma das fases deste processo (item anterior): a) % de representatividade em cada reunio ou momento deliberativo da ATER; b) Capacidade de diagnstico e identificao dos problemas nos ambientes scioeconmicos e scio-polticos e as possveis causas desses problemas c) Capacidade de identificar e analisar alternativas e estabelecer prioridades do grupo; d) Apresentao de projetos e aes pela comunidade e grau de incorporao pela entidade de ATER; e) Participao direta do grupo comunitrio em atividades de planejamento, execuo, e iniciativas de avaliao e monitoramento de resultados das aes de ATER Levantamento dos grupos comunitrios: a) Composio (sexo, idade, escolaridade e ocupao na famlia) b) Quantas famlias por grupo comunitrio; c) Abrangncia territorial; d) Tema ou demanda principal. Registro da participao dos grupos existentes por base de atendimento de ATER em: a) Reunies e assemblias promovidas pela ATER; b) Representao do grupo no CMDRS; c) Participao do grupo em atividades de formao tcnica promovidas pela ATER; d) Demandas e projetos apresentados pelo grupo atendidos pelo servio de ATER; e) Avaliao qualitativa (grupos focais) da melhoria da qualidade de vida (comparao no ltimo semestre) Identificao de aes e instrumentos de planejamento do desenvolvimento regional e territorial (associaes de municpios, rgos de planejamento regional governamental ou no governamental, CMDRS, Conselhos Regionais de Desenvolvimento ou outros) Participao direta dos grupos comunitrios nestas instncias de planejamento territorial ou regional (% de participao em reunies e atividades e aumento de poder de reivindicao e influncia sobre estas instncias) Avaliao qualitativa (grupo focal) das lideranas dos grupos comunitrios que participam de aes e instrumentos de planejamento de desenvolvimento regional e territorial

Incluso e participao de grupos comunitrios existentes

Impacto dos processos participativos sobre o planejamento regional e territorial

CATEGORIA Renda Familiar

INDICADOR Lucro lquido e diversidade produtiva (monetrio e no monetrio)

Semestral ANUAL

INSTRUMENTOS E METODOLOGIAS Levantamento da produo agropecuria do estabelecimento rural e das receitas e despesas; da renda no monetria da mo-de-obra familiar no-remunerada na unidade de produo; da produo destinada ao auto-consumo; e do trabalho familiar dentro e fora da propriedade. Registro: tabelas e perguntas fechadas sobre atividades produtivas no ltimo ano agrcola (veja tabelas em anexo). Levantamento da disponibilidade de programas de transferncia de renda no municpio; Registro: tabela de existncia dos programas Bolsa Famlia, PRONAF, Compra Direta, Luz para Todos, outros. Levantamento da participao das famlias nos programas; Registro: tabelas (1) - freqncia de famlias que participaram de cada programa no ltimo ano agrcola; (2) - valor monetrio mdio por programa, por famlia no ltimo ano agrcola. Levantamento de renda familiar de aposentadoria e penso no ltimo ano agrcola; Registro: tabela: - Renda resultante da(s) aposentadoria(s) de membro(s) da famlia ___. - Renda resultante da penso de membro(s) da famlia ___.

Acesso a programas de transferncia de renda

ANUAL

Aposentadoria e penso sobre a renda familiar

ANUAL

Estas questes j constam da tabela 1 do anexo.

CATEGORIA Concepo Pedaggica

INDICADOR Produo e tipo de material de registro de saberes tcnicos e

INSTRUMENTOS E METODOLOGIAS Instrumento: tabela de registro

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comunitrios (semestral) QUANTITATIVO E GRUPO FOCAL

Contedo da tabela: periodicidade (quantidade de registros por ano); abrangncia territorial do registro (experincia da famlia, do grupo comunitrio, do territrio, da regio, do Estado); linguagem (acessvel, de difcil interpretao); pblico-alvo do registro (a quem se destinou e para quem foi distribudo o registro); temas centrais do registro (3 palavras-chave)

Produo e tipo (cartilhas, vdeos, lbum seriado etc) de material didtico e divulgao (definio de contedos)

Instrumento: tabela de registro Contedo da tabela: periodicidade (quantidade de registros por ano); abrangncia territorial do registro (experincia da famlia, do grupo comunitrio, do territrio, da regio, do Estado); linguagem (acessvel, de difcil interpretao); pblico-alvo do registro (a quem se destinou e para quem foi distribudo o registro); temas centrais do registro (3 palavras-chave) Instrumento: Tabela Gradiente (por famlia) VER TABELA ABAIXO

Grau de satisfao de atendimento das famlias e comunidades assistidas

TABELA GRAU DE SATISFAO DA FAMLIA E COMUNIDADE ATENDIDA SATISFATRIO MUITO BOM Avaliao Sinttica (Servio atendeu parcialmente as (Servio atendeu as demandas da demandas, os resultados foram parciais famlia/grupo comunitrio e obteve e o atendimento foi pouco agradvel) resultados positivos) Descrio dos Resultados Obtidos

INSATISFATRIO (Servio agressivo ou autoritrio, poucos resultados obtidos, no ouviu as demandas da famlia)

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CATEGORIA Quadro Profissional Semestral

INDICADOR Tipos de contrato de trabalho com o agente Qualificao profissional dos tcnicos envolvidos (gesto de competncias e habilidades tcnicas e gerenciais) Composio tcnica e administrativa do pessoal de ATER local

INSTRUMENTOS E METODOLOGIAS
Registro do Contrato de Pessoal da entidade de ATER: a) Jornada de trabalho semanal por profissional (integral, parcial); b) Concursado ou contratao por prestao de servio; c) Nmero de profissionais com atuao exclusiva ou em concomitncia. Formulrio com descrio de habilidades e competncias do pessoal da entidade de ATER: Nmero de profissionais com formao nas reas tcnico-produtivas (tcnico agrcolas, agrnomos, veterinrios, zootecnistas, etc) e nas reas scio-econmica (assistentes sociais, educadores, socilogos, psiclogos, advogados, etc.); tcnicos de nvel mdio com formao administrativa. Formulrio de coleta de dados junto entidade de ATER: a) Nmero de tcnicos da rea administrativa e grau de formao ou especializao profissional; b) Nmero de tcnicos (por famlia atendida) de atendimento direto e grau de formao ou especializao profissional; c) Nmero de diretores, tcnicos em secretaria e administrao, tcnicos especialistas/chefia de equipes; tcnicos de campo. Tabela de Registro de Horas dedicadas a cada ao por semana (na semana anterior pesquisa): a) atividades administrativas (registros, preenchimento de formulrios etc) b) Atividades formativas: cursos, seminrios e similares; c) Atendimento direto (nmero de famlias atendidas e nmero mdio de horas por famlias na semana anterior); d) Atividades de Planejamento; e) Atividades de avaliao e monitoramento de aes; f) Atividades Institucionais (representao institucional em eventos, participao em encontros e programaes sociais ou poltico-institucionais) Tabela por tcnico: a) Promoes de funo ou cargo; b) Faixa salarial (1 SM; de 2 a 3 SM; de 4 a 5 SM; acima de 5 SM); c) Breve descrio do plano de cargos e salrios da entidade; d) Incentivo formao; e) Existncia de programa de formao em servio; f) Tipos de premiao existentes; g) Salrios indiretos ou benefcios.

Uso do tempo nas aes de ATER (aes administrativas, formativas, de atendimento s famlias e atendimento s famlias e grupo comunitrio, de planejamento) Carreira (mobilidade, incentivos)

Na sua atividade como extensionista voc est:

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INDICADOR Salrio Desenvolvimento do seu desempenho (resultados obtidos frente demanda das famlias) Metodologia de atendimento desenvolvida Recursos pedaggicos e de apoio tcnico Rede de apoios institucionais e comunicao interna

PLENAMENTE SATISFEITO

SATISFEITO

SATISFEITO EM PARTE

INSATISFEITO

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CATEGORIA Qualidade de Vida e Segurana Alimentar

INDICADOR Formas de Socializao

Semestral

Infra-estrutura de bem-estar social e saneamento

INSTRUMENTOS E METODOLOGIA Relacionar e identificar grau de socializao e insero social a partir de: relacionamento com vizinhos, formas de compadrio, participao em mutires, grupos de vizinhana, troca de dias, cursos de capacitao/treinamento lazer: participao em jogos, times esportivos, festas, bailes, quermesses, reunies de Igreja, atividades associativas. Levantamento da composio de famlia Registro: tabela por sexo, idade. Levantamento da condio habitacional das famlias Registro: tabela - nmero mdio de cmodos da casa, nmero mdio de quartos da casa; densidade de pessoas por dormitrio. Levantamento de infra-estrutura fsica e social na comunidade rural; Registro: Inventrio por comunidade rural da disponibilidade de eletricidade, telefone, transporte (estradas de cho, asfalto), irrigao; escola(s), posto de sade, mercado. Levantamento de famlias que dispem de iluminao eltrica em casa; Registro: tabela da percentual de famlias que dispem de iluminao-eletricidade em casa. Levantamento de famlias que dispem de eletrodomsticos em casa; Registro: tabela - percentual de famlias que tm geladeira, fogo eltrico, freezer, chuveiro eltrico, ferro eltrico, liquidificador, televiso, radio,

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maquina de lavar, freezer, aparelho se som. Levantamento das condies de saneamento das famlias (rede de esgoto ou fossa - tipo: negra ou sptica?) Registro: tabela - percentual do destino dos dejetos humanos, destino do lixo, origem da gua; Diversificao e adequao da dieta alimentar (hortas, criaes, pomares caseiros e comunitrios e produo para auto-sustento) Levantamento de hortas e pomares caseiros; Registro: tabela (1) - do nmero, tipo e produo estimada em kg de verduras e legumes plantados nos ltimos 12 meses; tabela (2) - destino da produo: percentual para auto-consumo familiar. Levantamento de pomares caseiros; Registro: tabela (1) - nmero, tipo e produo estimada em kg de cada tipo de fruta nos ltimos 12 meses; tabela (2) - destino da produo: percentual para auto-consumo familiar. Levantamento de criaes Registro: tabela do nmero de cabeas de vaca, suno, frangos; tabela do destino da produo (percentual de auto-consumo familiar) bovina (carne, leite), suna, avcola (carne, ovos). Levantamento de tipos de alimentos; Registro: tabela da freqncia de consumo dos principais alimentos pelas famlias, por categoria de alimento - cereais e derivados, feijo, carnes, leite de vaca, frutas e sucos naturais, verduras e legumes, leo e gorduras vegetais. Observao: veja tabelas em anexo referentes ao indicador renda lquida

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Distribuio das despesas de consumo

Levantamento das despesas das famlias; Registro: grfico da distribuio das despesas de consumo por tipo de despesa: habitao, alimentao, sade, educao, transporte, vesturio, recreao e cultura, fumo, outros.

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Anexo: Instrumentos para categoria Renda Familiar, indicador lucro lquido (monetrio e no-monetrio)
1. TRABALHO FAMILIAR FORA DA PROPRIEDADE NO LTIMO ANO AGRCOLA Especificao Proprietrio Esposa Filhos(as) Tipo de Trabalho ______________________ __ ______________________ __ ______________________ __ Dias trabalhados __ __ __ __ __ __ __ __ __ Valor recebido (R$) __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ ___

1.1. Renda do Trabalho Fora da Propriedade (anual): R$ ___ ___ ___ ___ ___, ___ 1.2. Existe alguma pessoa aposentada na famlia (residente)? (sim = 1, no = 2) 1.3. Se sim, quem? ___ 1. Proprietrio 2. Esposa do proprietrio 3. Proprietrio + esposa 4. Outros: (especificar) ___________________________________________ ___ ___ 1.4.Renda resultante desta(s) aposentadoria (s): R$___ ___ ___, ___

1.5. Outros recebimentos (aluguis de casa, juros de emprstimos, heranas, etc): R$ ___ ___ ___ ___ ___, ___

2.DESPESAS GERAIS DA PROPRIEDADE 2.1. Imposto territorial rural 2.2. Gasto com energia eltrica 2.3. Gasto com Combustvel e lubrificantes 2.4. Imposto sindical 2.5. Obrigaes sociais (INSS, FGTS, etc) ___ ___ ___, ___ ___ ___ ___, ___ ___ ___ ___, ___ ___ ___ ___, ___ ___ ___ ___,___

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2.6. Pagamentos de juros, financiamentos ____________________________________________________ ___ ___ ___, ___ 2.7. ______________________________________________________ ___ ___ ___, ___

3. Produo Pecuria, Ano Agrcola____

3.1. Animais de trabalho e produo Categoria animal Bovinos 2. Caprinos corte 3. Caprinos leite 4. Ovino 5. Sunos 6. Eqinos, muares e asininos 7. Aves 8. Outro: ________________________________ Unidade Cab Cab Cab Cab Cab Cab Cab _______ __ __ __ Quantidade

__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

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3.2. Receita da Produo Pecuria (ano).

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Quantidade Especificao Uni. Vendida 1. Produo de leite (vaca) 2. Produo de leite de cabra 3. Bovinos 4. Caprinos 5. Ovinos 4. Sunos 5. Aves 6. Ovos 7. Eqinos 8. Piscicultura Lt Lt Cab Cab Cab @ Cab Dz. Cab kg __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ Consumida __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ XXXXXX __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ XXXXXX __ __ __ __

Preo unitrio (R$)

__ ,__ __ __ ,__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __, __ __ ,__ __ __ ,__ __ __ __ __ __ __ __ __ __

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9. Outro: _________________

__ __ __

__ __ __

__ __ __ __

3.2.1 Outras Receitas Pecurias: R$___ ___ ___ ___, ___

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3.3. Despesas com produo pecuria anual (R$) 3.3.1. Despesas com Bovinos, sunos, aves, caprinos e eqinos. (R$) Especificao 1. Milho Bovinos __ __ __ __ Sunos Aves Caprinos Equinos

__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ XXXXX __ __ __ __ XXXXX __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

2. Raes e ou concentrados __ __ __ __ 3. Sal mineral 4. Concentrado mineral 5. Vacinas 6. Remdios 7. Mo-de-obra (manejo) 8. Servio animal 9. Servio mquina 10. Combustvel 11. Energia eltrica 12. Conservao de pastagem 13. Silagem 14. Feno 15. Outras despesas _______ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ XXXXX __ __ __ __ __ __ __ __ XXXXX __ __ __ __ __ __ __ __

__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ XXX XXX XXX __ __ __ __ XXX XXX XXX __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

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4. rea, Produo Agrcola e Receita

Cultura Total

rea (ha) Em Conta Dada em Recebida em consrcio prpria parceira parceria

(1) (2) (3) (4)

Produo (indicar o unidade) Total Da rea conta prpria

(1)

Destino da Produo Autoconsumo Venda

Da rea dada em parceria

(2)

(1+2+3+4)

(1+2+3)

Da rea recebida em parceria

(3)

Quantidade.

Quantidade

Preo Unitrio

Preo Total

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

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5. Outras receitas e despesas da propriedade:

Especificao 1. Produo de aguardente 2. Produo de queijos 3. Produo de manteiga 4. Produo de doces e pes 5. Artesanatos 6. _______________________ 7. _______________________ Unid. Lt Kg Kg Kg R$ Quantidade __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ XX XX XX __ __ __ __ __ __ Valor Total receitas(R$) __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

Valor Total Despesa(R$)

__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

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5.1 Despesas da propriedade

Quantidade Da Prpria Despesa do entrevistado produtor 1. Muda / semente 2. Corretivos (calcrio) 3. Adubo qumico 4. Adubo orgnico 5. Inseticida 6. Herbicida 7. Servio animal 8. Servio de mquinas 9. Mo-de-obra homem 10. Mo-de-obra mulher 11. Mo-de-obra criana Unidade Kg Tn Kg Tn lt/kg Lt da ht dh dm dc propriedad e __ __ __ XXX XXX __ __ __ XXX XXX __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ Comprada __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ Preo unitrio __ __,__ __ __,__ __ __,__ __ __,__ __ __ , __ __ __,__ __ __ ,__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ Despesas paga pela outra parte da parceria __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

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ANEXO

AVALIAO OP-SP 2004

I RELATRIO EXECUTIVO
Maria de Ftima Andrade Rud Ricci Thiago Camargo

Coordenadoria do Oramento Participativo de So Paulo (COP)

Maro de 2004

INSTITUTO CULTIVA

ndice

1.
1. 2. 3.

Marco Referencial da Avaliao ____________________________________________________________ 93

Fase de Legitimao ____________________________________________________________________ 94 Fase de Efetividade _____________________________________________________________________ 95 Fase de Institucionalizao da nova cultura poltica ____________________________________________ 95

2.
3.

Sobre o Ciclo Temtico ___________________________________________________________________ 96

Sobre o CONOP _________________________________________________________________________ 96

4.

Anlise e Recomendaes Tcnicas _________________________________________________________ 97

4.1 4.2 4.3 4.4 Impacto sobre a lgica administrativa _____________________________________________________ 97 Representatividade e dinmica das plenrias _______________________________________________ 99 Sntese dos Registros sobre o Ciclo Temtico _____________________________________________ 100 Recomendaes Tcnicas _____________________________________________________________ 101

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1.

Marco Referencial da Avaliao Este documento apresenta a primeira avaliao produzida pela assessoria Coordenadoria do Oramento Participativo de So Paulo (COP) a respeito das aes desenvolvidas no primeiro trimestre de 2004 para discusso de demandas e diretrizes, eleio e composio do Conselho do Oramento Participativo (CONOP) do municpio, objetivando apresentar a proposta oramentria para 2005 a ser apreciada e votada pela Cmara Municipal. A avaliao apresentada pautou-se pela anlise de dois objetivos prioritrios perseguidos pelo COP, a saber:

a)

A capacidade de a estrutura estatal municipal implementar uma ao pedaggica que propicie a superao do envolvimento tradicional e instrumental da sociedade civil para com as agncias formuladoras e executoras do oramento; A capacidade de a estrutura estatal municipal romper com sua prtica fragmentada e setorializada, incorporando a lgica social lgica administrativo-burocrtica.

b)

O ltimo objetivo revestido de grande complexidade em virtude dos diversos centros decisrios no que tange ao planejamento das aes das agncias estatais. Est, ainda, diretamente vinculado implementao e efetivao das demandas apresentadas no ciclo de plenrias e na organizao de demandas apresentadas pelo CONOP no ano passado. A anlise da assessoria, contudo, esteve concentrada nas iniciativas do ciclo inicial de plenrias e reunies governamentais ocorridas em 2004, no avaliando a efetividade do oramento municipal montado durante todo o ciclo do OP ocorrido em 2003. A partir dos objetivos descritos, a assessoria definiu os indicadores que seriam utilizados na coleta de dados do ciclo 2004 (janeiro/maro), operando sobre informaes quantitativas e qualitativas. A proposta inicial apresentada COP est descrita na tabela abaixo:

Tabela 01 - Indicadores de avaliao do OP-2004 e mtodo de coleta de dados Indicador Capacidade de articulao poltica dos conselheiros Capacidade do CONOP em formular estratgias integradas de desenvolvimento municipal Participao em plenrias Delegados por distrito/subprefeituras Grau de pluralidade poltica e social no CONOP Iniciativa de comunicao e prestao de contas do Conselho junto sua base de representao Integrao governamental (execuo, acompanhamento e elaborao) Grau de articulao das agncias estatais municipais na elaborao e conduo do oramento e diretrizes Mtodo de coleta Entrevistas qualitativas Registros, entrevistas e observao tcnica Registros Registros Registros Registros, entrevistas e observao tcnica Observao tcnica (GT) Observao tcnica (GT)

Perfil das obras eleitas (por subprefeitura) e relao com diretrizes de polticas urbanas e Registros sociais Neste primeiro trimestre de 2004, privilegiou-se o acompanhamento do Ciclo Temtico, que objetiva discutir as diretrizes e polticas gerais para o municpio. Para tanto, as plenrias que compem o ciclo foram organizadas para tratar de dois conjuntos de polticas pblicas: a) as polticas urbanas (compreendendo habitao, infra-estrutura, obras e meio ambiente); e b) as polticas sociais (que compreendem abastecimento, cultura, educao, esporte/lazer, assistncia social, sade, segurana urbana e gerao de renda/trabalho). Desde o incio, a equipe tcnica do COP apresentava um forte interesse em qualificar esse ciclo, procurando estabelecer uma ao pedaggica que estimulasse a populao que aflui s plenrias a pensar as estratgias gerais de desenvolvimento do municpio e dos territrios que compem a sua malha social. A percepo dos tcnicos que o Ciclo Territorial, composto pela apresentao de demandas para investimento, apresenta-se como mais sedutor participao, porque revestido de concretude para a vida cotidiana. Entretanto, a limitao do OP ao seu Ciclo Territorial compreendida como restritiva ao empoderamento social no municpio. Em outras palavras, a apresentao de demandas por obras e outros investimentos rompe com as prticas burocrticas do Estado, enquanto metodologia de montagem da pea oramentria, mas no apresenta a mesma radicalidade no que tange ruptura com vnculos clientelistas. Assim, a apresentao de demandas para investimento territorial e o acompanhamento, pelo CONOP, da sua apreciao pela Cmara Municipal e sua implementao no ano seguinte seriam elementos a serem explorados para construo de um processo de emancipao (ou de empoderamento social) da populao municipal. Sua complementao, acreditam os tcnicos da COP, pode emergir das aes desencadeadas pelo ciclo de plenrias temticas,

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no qual diretrizes gerais impelem os cidados a diagnosticarem seus territrios e produzirem uma leitura estratgica sobre seu desenvolvimento e perfil desejado. As demandas por obras poderiam se organizar a partir dessa leitura estratgica mais geral do desenvolvimento dos territrios e do municpio. Contudo, como ser possvel perceber adiante, essa inteno poltica ainda est longe de se efetivar. O Ciclo Temtico se articulou ao redor das 31 subprefeituras e elegeu delegados (prprios deste ciclo) at 06 de maro. Esse ciclo estar concludo em abril. Ainda em maro teve incio o Ciclo Territorial, que se completa em 25 de julho. A metodologia de coleta de dados para anlise desse primeiro momento do Ciclo Temtico foi organizada a partir de quatro blocos de dados gerenciais, a saber: a) b) Dados referentes capacidade de mobilizao do Ciclo Temtico (participantes das plenrias, por territrio); Dados referentes capacidade organizativa/pedaggica do Ciclo Temtico (protagonismo da COP e instncias de governo municipal na organizao e conduo das plenrias; relaes polticas estabelecidas com populao ou organizaes sociais territoriais a partir das plenrias; vnculos estabelecidos entre participantes; qualidade das demandas e concluses das plenrias a partir das expectativas e objetivos expressos da COP para 2004); Anlise da dinmica social e poltica das plenrias (identificao de agrupamentos existentes no interior das plenrias; conflitos, impasses e insuficincias percebidas em cada plenria); Impacto do ciclo sobre dinmica e processo decisrio de governo.

c) d)

Em relao ao ltimo tpico, para esta assessoria a fonte exclusiva de informaes passou a ser o acompanhamento do Grupo de Trabalho, montado a partir da COP, que conta com a participao de representantes de diversas secretarias e coordenadorias do governo municipal, tendo como objetivo acompanhar e articular as aes governamentais a partir da dinmica do oramento participativo. A definio da metodologia e de todo o processo de coleta de dados contou com a participao direta da equipe tcnica da COP. A assessoria de avaliao do OP-SP 2004 adotou um referencial de anlise a partir dos objetivos e expectativas expressas pela COP. Procurou, assim, estabelecer um gradiente de anlise sobre o desenvolvimento do OP-2004 a partir dos objetivos perseguidos por essa ao pblica. Trata-se, portanto, de uma tipologia, uma sugesto de interpretao das etapas a serem desenvolvidas. A inteno criar parmetros de anlise que possibilitem, inclusive, a construo de cenrios do processo de desenvolvimento do OP-SP. A montagem de cenrios, como se sabe, composta por variveis (componentes da construo das tendncias scio-polticas) e indicadores (que aferem o deslocamento das variveis em determinada conjuntura ou perodo de anlise). A tipologia de desenvolvimento do OP-SP que apresentamos a seguir apresenta-se como um instrumento de construo de cenrios e controle das tendncias verificadas na dinmica do oramento participativo. Poder, assim, constituir-se num instrumento de planejamento da COP. Para os fins da avaliao da dinmica do OP, apresenta-se como parmetro de interpretao e ser empregado no ltimo captulo deste documento, dedicado anlise e s recomendaes tcnicas. Foram adotadas como ponto de partida as idias-fora contidas no documento Proposta de organizao e funcionamento do Oramento Participativo de 2004/2005, de onde emergem os objetivos expressos do OP no perodo em questo: I. II. III. IV. Maximizar as diretrizes da atual administrao, de incentivo participao cidad e da descentralizao; Potencializar a participao das comunidades e grupos locais em todas as regies da cidade; Incrementar a incluso dos segmentos sociais j contemplados no processo de 2003/2004, bem como a discusso de vrios aspectos da cidade em sua totalidade. Tais objetivos sugerem a seguinte expectativa de desenvolvimento da OP-SP:

Fase de Legitimao Trata-se de uma fase inicial que pressupe a legitimao da dinmica do OP como processo decisrio de governo e como locus de apresentao de demandas sociais e deliberao participativa das aes do governo municipal. Assim, nessa etapa procura-se a legitimao no interior do governo, o reconhecimento do governo e a incorporao do OP na dinmica gerencial das secretarias e instncias da gesto municipal, assim como se busca a legitimao externa ou social, revelada pela capacidade de mobilizao social e representatividade territorial dos delegados e conselheiros do OP.

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Em princpio, essa fase exige grande capacidade de convencimento e mobilizao do rgo dirigente do OP, no caso, a COP. Na agenda dos componentes da COP transparece tal esforo, procurando estabelecer um dilogo permanente com as diversas instncias governamentais, estabelecer alianas internas que apoiem seus objetivos, alm de procurar construir uma estrutura organizacional e material que garanta autonomia e mobilidade. A mesma intensidade de convencimento percebida nas conversas, reunies e presena da equipe da COP junto a movimentos sociais organizados, entidades de representao social e eventos territoriais, procurando mobilizar a populao local. Dada a magnitude desse esforo poltico, nessa fase o risco da fragmentao e disperso da equipe tcnica evidente.

Fase de Efetividade Consolidada a legitimao interna e externa, provocando o incio do envolvimento poltico das instncias de governo na dinmica do OP e o enraizamento desse sistema decisrio e participativo na malha territorial do municpio, surgem novos objetivos visando consolidao do processo de descentralizao administrativa, aumento da participao das comunidades no processo de gesto, garantir a incluso de segmentos sociais j participantes do processo de OP em sua fase inicial e propiciar a discusso do desenvolvimento do municpio em sua totalidade. possvel destacar trs objetivos que definem essa etapa de efetividade da dinmica do OP: a) Construo de programas e prticas intersetoriais, envolvendo as diversas instncias de governo na formulao de projetos de desenvolvimento de territrios, cujo foco no mais a prpria lgica da rea ou secretaria, mas a demanda e estratgias comunitrias ou territoriais; Criao de um sistema de comunicao social e de planejamento que envolva e integre comunidades de diversos territrios e instncias governamentais; Criao de prticas de empoderamento social (estruturas estatais participativas, descentralizadas, articuladas em rede, de elaborao e gesto de polticas pblicas), que se articulam ao redor de um sistema municipal de governana social.

b) c)

Os trs objetivos criam as bases de uma nova institucionalidade pblica e tm como eixo a integrao da sociedade civil e governo municipal na construo de negociaes e gesto de polticas pblicas.

Fase de Institucionalizao da nova cultura poltica Criadas as bases da nova institucionalidade pblica, trata-se de consolidar (ou internalizar) uma nova cultura poltica que sustente a sua estabilidade. No caso, a dinmica do OP sustentaria a superao da estrutura burocrtica de organizao estatal por um outro sistema de gesto, de natureza hbrida (instncias estatais em que agentes de governo e sociedade civil estariam assentados para gerenciar as polticas pblicas). Essa nova institucionalidade rompe com a separao clssica moderna entre sociedade civil e Estado. Faz parte dessa possibilidade a construo de sistemas de monitoramento participativo, com base territorial e articulados em rede, da execuo das polticas pblicas decididas anteriormente. nesse momento que possvel vislumbrar a superao da cultura corporativa/localista (apoiada nas demandas difusas de cada territrio por construo de equipamentos e obras) para a elaborao estratgica de desenvolvimento do municpio a partir da identificao das intenes polticas de desenvolvimento de cada territrio. Como ser possvel perceber ao longo deste relatrio, o Ciclo Temtico do OP-2004 sugere localizar o atual estgio do desenvolvimento das prticas de oramento participativo em So Paulo como de transio entre a fase de legitimao e a fase de efetividade. Em outras palavras, a equipe da COP ainda procura legitimar-se e legitimar a dinmica do OP como metodologia de gesto municipal junto a algumas secretarias e instncias de governo, assim como em algumas regies do municpio. Este parece ser o maior desafio do momento. Simultaneamente, inicia tentativas de construo de aes pedaggicas que estimulem a populao local que participa das plenrias a articular suas demandas a partir da compreenso das estratgias de desenvolvimento do seu territrio e do municpio. A inteno superar o localismo e o corporativismo arraigados na cultura poltica dos territrios. O relatrio da pesquisa Associativismo em So Paulo, elaborado por Leonardo Avritzer, Marisol Recamn e Gustavo Venturi (setembro de 2003) revela a persistncia desses traos culturais na populao paulistana: as prticas associativas so predominantemente religiosas, com presena marcante de demandas articuladas ao redor da moradia, sade e defesa dos trabalhadores. Seus membros so, em sua maioria, mulheres de baixa renda, desfiliados sociais e a forma de atuao predominantemente informal (94% dos participantes so voluntrios). Dos paulistanos que participam com grande freqncia de agrupamentos ou instituies, 48% afirmam que no participam das principais decises das mesmas. Quanto menor a escolaridade do participante, menos ele se sente participante da tomada de decises. Quando questionados se a participao trouxe alguma mudana nas suas prticas e valores cotidianos, a maioria das respostas indicou a melhora da relao com o outro, a solidariedade e o amor ao prximo, alm de benefcios espirituais. O aprendizado poltico no supera 5% das respostas (sendo mais destacado pelos homens com ensino superior). Assim, os dados dessa pesquisa revelam uma cultura peculiar da grande massa dos paulistanos envolvidos com prticas associativas. Pode-se sugerir uma cultura hbrida (racional e tradicional), com fortes traos religiosos e msticos.

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Pode-se, ainda, aventar um certo paralelo com o que Moacir Palmeira denominou de adeso nas culturas polticas de comunidades rurais. Para esse autor 32 , a luta por direitos trabalhistas e de sobrevivncia nem sempre se expressa nos mesmos contornos ideolgicos que a luta poltica. Isto porque a cultura poltica dos grotes mantm uma leitura de natureza patrimonialista: os moradores dividem-se em dois ou mais grupos polticos, aderindo a este ou aquele agrupamento. Aps a derrota, a tica poltica dominante nas comunidades rurais impede que o morador vinculado ao grupo derrotado altere sua adeso ao grupo vitorioso. Somente no prximo pleito poder redefinir sua adeso. Percebese, portanto, um sofisticado cdigo poltico nessas prticas comunitrias ou populares, ainda pouco explorada nos estudos sobre associativismo em megametrpolis. As atenes da COP para iniciar a construo das aes pedaggicas para superao do localismo concentraram-se na sistematizao e valorizao das plenrias do Ciclo Temtico, procurando qualificar as demandas apresentadas nas plenrias do Ciclo Territorial. Tambm h uma certa ateno, embora em menor proporo, em relao poltica de comunicao social e interna, procurando disseminar e valorizar as experincias participativas e as prticas de gesto disseminadas pelo OP. No prximo captulo analisada a engenharia do OP, destacando-se as plenrias do Ciclo Temtico ocorridas at o final da primeira semana de maro, a partir dos parmetros apresentados neste primeiro captulo. 2. Sobre o Ciclo Temtico

Este ciclo, como j comentado anteriormente, apresenta uma dificuldade adicional para seduo da populao dos territrios que a sua alta abstrao, ou ausncia de concretude para a vida cotidiana, ao contrrio do ciclo territorial, no qual as demandas so objetivadas em obras e investimentos pblicos. A equipe da COP procura politizar e vincular o ciclo territorial s reflexes mais gerais do ciclo temtico. Da o incio de todo processo de OP por este ciclo. Entretanto, a desvinculao de um ciclo de outro aumenta o grau de abstrao do ciclo temtico. As demandas por obras (ciclo territorial) ocorrem a partir da percepo das carncias do territrio em que uma dada comunidade se relaciona, dificilmente assumindo um olhar estratgico, por se caracterizar por um olhar auto-referente. da sua natureza, portanto, a comparao com outros bairros e a identificao da comunidade pelo sentimento de excluso, injustia ou necessidade imediata. Uma hiptese plausvel para a vinculao entre os dois ciclos seria a fuso dos dois, atravs da qual o governo assumiria um discurso didtico, apresentando sua proposta de articulao entre a leitura estratgica e de desenvolvimento dos bairros (apoiado por um diagnstico que apresentasse indicadores de fcil manuseio) com as propostas de investimento e plano de obras. Uma segunda hiptese seria um amplo programa de formao da cidadania, esforo que deveria se espalhar por todos territrios articulados pelas subprefeituras, procurando aprofundar a noo de construo de estratgias de desenvolvimento territorial e gesto pblica. Pela magnitude do esforo, necessitaria apoiar-se num programa em larga escala sustentado por uma rede de entidades e instituies de formao (universidades, centros de formao, ONGs , entre outras). Uma terceira possibilidade a forma implementada pela prefeitura de Barcelona durante o perodo em que sediou as Olimpadas. O governo municipal organizou uma campanha municipal em que os cidados (a partir de suas organizaes de bairro ou de representao social) eram convidados a discutir a cidade que gostariam de apresentar ao mundo. O prefeito e vice-prefeito na poca denominavam esse processo de construo de um projeto utpico de cidade, motivado pelas Olimpadas. Campanhas complementares, como a premiao da melhor restaurao privada no centro histrico de Barcelona, criao da marca da cidade (cores, desenhos, slogan) deram os contornos finais do processo. Enfim, o exemplo de Barcelona sugere que, sem o estmulo de um projeto de utopia para os territrios e para a cidade, torna-se difcil a articulao entre as obras necessrias para se viver e o projeto de cidade e territrio que se almeja. 3. Sobre o CONOP

Em relao estrutura do conselho do oramento participativo, instituiu-se uma novidade importante: a criao de 31 CONOPs regionais, vinculados a cada subprefeitura. Alm da tarefa de divulgao, tais conselhos regionalizados passam a controlar a execuo do oramento de 2004 e a auxiliar na organizao das plenrias. Trata-se, portanto, de uma iniciativa inusitada que procura, de um lado, aumentar a legitimidade da estrutura do CONOP, por se articular com a estrutura gerencial das subprefeituras e, de outro, aumentar o empoderamento social sobre o territrio. Esta iniciativa parece mais adequada aos objetivos de politizao dos territrios (superando a mera apresentao de demandas por obras) que o ciclo temtico, pois sugere uma elaborao intersetorial do territrio, diretamente articulada gesto cotidiana dos territrios. Assim, os CONOPs regionais assumem uma dinmica similar ao que ocorre nos mecanismos de seletividade de demandas sociais dos organismos de gesto pblica tradicional: recebem demandas conjunturais e processam sua articulao para construo de um projeto de ao pblica. uma experincia conceitualmente superior e politicamente mais sofisticada que o Ciclo Temtico, este mais abstrato e terico para os cidados menos experientes.

32 Ver PALMEIRA, Moacir & GOLDMAN, Marcio (orgs.). Antropologia, voto e representao poltica. Rio de Janeiro: Contra Capa, 1996. Ver, em especial, o captulo Poltica, faces e voto, pginas 41 a 56.

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Os CONOPs regionais, contudo, apresentam um risco poltico. Os conselhos setoriais da cidade procuraram, no ltimo ano, construir suas estruturas descentralizadas. Este o caso do Conselho de Sade, que se inseriu nas Coordenadorias de Sade das subprefeituras. Alguns conselhos de segmentos sociais especficos (idosos, criana e adolescente) estudam a possibilidade de criao de estruturas descentralizadas ou regionalizadas. Esboa-se, ainda, a integrao de vrios conselhos setoriais, como sugere a criao do Frum Municipal Interconselhos. O CONOP e CONOPs regionais, na medida em que sua vocao e aspirao passa a ser a construo de uma rede municipal, apoiada nos territrios, e sistematizao das demandas a partir de uma leitura global e estratgica dos territrios e da cidade, parecem sobrepor-se aos objetivos e intenes dos conselhos setoriais. A mera incluso de representao por segmento social ou participao de conselhos setoriais no CONOP sugere a incorporao de uma estrutura de gesto participativa por outra. Essa tenso ou relao poltica no resolvida parece reproduzir-se no pas, onde existe fomento gesto participativa. No caso do municpio de So Paulo, parece reproduzir, preservadas as propores e toda trajetria histrica da cidade que configura conjunturas distintas, alguns dos dilemas percebidos na primeira gesto municipal petista, no final dos anos 80 e incio dos 90. 4. Anlise e Recomendaes Tcnicas 4.1 Impacto sobre a lgica administrativa

Uma anlise geral a respeito dos dados coletados revela que o OP no conseguiu instalar uma dinmica alternativa lgica burocrtica e/ou tradicional da gesto municipal. So raras as subprefeituras e secretarias que concorrem para a promoo, organizao e aprofundamento das plenrias ou, ainda, que adotam o processo decisrio sugerido pelo OP como sua prpria metodologia de tomada de decises. A eficincia administrativa e a eficcia na produo de resultados especficos por instncia governamental parecem superar a inteno pedaggica de promoo do empoderamento social nos territrios. H excees, como no caso da Freguesia do , So Mateus e So Miguel Paulista, ainda merecendo destaque Vila Mariana. Nesses territrios, as subprefeituras assumem a tarefa de articulao e divulgao e preparam-se para sua interveno nas plenrias do ciclo devolutivo e temtico. O resultado sempre a constatao de plenrias muito representativas (espelhando a diversidade dos distritos que compem a rea de abrangncia das Subprefeituras) e diversificadas (compostas por lideranas de movimentos sociais, por participantes no organizados e que no participaram de plenrias realizadas anteriormente e entidades). O empenho e a integrao de governo na mobilizao social e na sua prpria organizao para efetivar a lgica participacionista do OP aparecem como principais fatores dos resultados positivos das plenrias realizadas. Outros fatores so identificados pelos coordenadores de rea do COP, mas parecem ser subsidirios ao bom resultado e no fatores determinantes. Esse o caso da realizao constante de reunies entre a Coordenadoria Regional do OP e Subprefeito (acompanhado pelas coordenadorias), como ocorre em So Mateus. Contudo, o mesmo ocorre em Ermelino Matarazzo sem que seja atingido o mesmo resultado. As resistncias governamentais ao seu envolvimento na lgica decisria implementada pelo OP, em especial ao ciclo temtico, podem ser verificadas na sistematizao indicada abaixo:

Subprefeitura Penha Aricanduva

Diagnstico do ciclo temtico Coordenadorias no se envolveram com a organizao, mas estiveram presentes nas plenrias. Coordenadorias no se prepararam para as plenrias. A prestao de contas ficou sob responsabilidade das reas de sade e educao. As secretarias de governo no participaram do ciclo devolutivo. Subprefeitura demonstra resistncia ao ciclo devolutivo, em virtude das presses polticas que ele fomenta. Alm da subprefeitura, as secretarias de Habitao e Trabalho estiveram presentes nas plenrias. A conduo do OP ficou sob responsabilidade total do COP. Nenhuma participao de instncias de governo na preparao e conduo do ciclo. Alm do COP e Coordenadoria de Sade, apenas a Secretaria de Habitao e a Secretaria de Trabalho estiveram presentes nas plenrias. A Subprefeitura disponibilizou todo suporte para realizao das plenrias. O subprefeito esteve presente em todos eventos. As secretarias de governo estavam presentes nas plenrias, embora o coordenador de rea do COP ressalte a visvel resistncia diviso de poder. Subprefeitura empreendeu boa divulgao das plenrias. As instncias de governo, contudo, no conseguem organizar-se para encaminhar e acompanhar com agilidade a dinmica do OP. Alm do COP, as Coordenadorias de Sade, Educao e Assistncia Social coordenam todos procedimentos das plenrias. As outras instncias de governo estiveram parcialmente presentes nos eventos.

Vila Maria

Jaan Santana

Freguesia do

Casa Verde

Perus

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Butant Lapa Pinheiros Ipiranga Jabaquara Vila Mariana Campo Limpo MBoi Mirim Santo Amaro

Parelheiros Capela do Socorro Cidade Ademar Mooca

Vila Prudente

Guaianases Cidade Tiradentes So Mateus So Miguel

Ermelino Matarazzo Itaim Paulista

Aumentou significativamente a participao da Subprefeitura na organizao e realizao das plenrias. Alm da presena permanente do chefe de gabinete da Subprefeitura, participaram as coordenadorias de ao social e sade e as secretarias de habitao e trabalho. Na primeira plenria, esvaziada, a Subprefeitura esteve representada em peso. Na segunda, alm do COP estiveram presentes representaes da sade, educao e habitao. Subprefeitura presente com todas as coordenadorias, alm das secretarias de Trabalho e Habitao. Subprefeitura presente com todas coordenadorias, alm da Secretaria do Trabalho. Baixo apoio da Subprefeitura e divulgao. Apenas trs coordenadorias presentes na plenria. Baixo apoio da Subprefeitura. Apenas trs coordenadorias e Secretaria de Habitao presentes nas plenrias. Plenrias bem organizadas, contando com presena de quatro coordenadorias. Organizao exclusiva da COP. Presena de duas coordenadorias e secretarias de Habitao e Trabalho. Embora todas coordenadorias e o prprio Subprefeito estivessem presentes, no houve preparao para a plenria, tornando-a cansativa e sem objetividade. No houve divulgao da plenria e no houve prestao de contas. Existe uma evidente centralizao de atividades na pessoa do chefe de gabinete da Subprefeitura. No h articulao entre as instncias de governo. Organizao exclusiva da COP. Subprefeitura ausente. Coordenadorias no auxiliam na organizao das plenrias. No existe GT de representantes governamentais no OP. Organizao exclusiva da COP. A presena de fortes movimentos sociais garante a politizao das plenrias. Organizao exclusiva da COP. Governo no se prepara para as plenrias e monopoliza a palavra. No consegue construir o entendimento que as plenrias so um evento cujo protagonista a populao local, tornando-se um evento de governo. Forte presena das coordenadorias de educao, sade e assistncia social. Frum de delegados atuante. Subprefeitura concentrou comunicao e divulgao junto aos ex-delegados de OP. Entretanto, no interstcio das plenrias, inexiste ao governamental com objetivo de organizao da populao. Populao estava desinformada sobre papel das plenrias. Ocorreram falhas nas apresentaes das devolutivas. Baixa participao de rgos governamentais nas plenrias. Plenria no alcanou quorum. Presena das coordenadorias e secretarias de Trabalho e Habitao. Reunies peridicas da Subprefeitura com a Coordenadoria Regional do OP, envolvendo todas coordenadorias. Presena de toda Subprefeitura em todos eventos. Esforo significativo de todas coordenadorias na divulgao das plenrias, com destaque para Sade. Alguns membros do governo local revelam restries dinmica do OP por fomentar presso social Subprefeitura. Reunies de preparao das plenrias da COP com coordenadorias da Subprefeitura. Todas coordenadorias presentes nas plenrias. Organizao exclusiva da COP.

Como possvel perceber na tabela acima, quase metade das Subprefeituras que sediaram as plenrias do ciclo temtico apresentou fortes restries sua execuo ou permaneceu ausente em sua implementao (48,27% do total, em vermelho). Pouco mais de um tero das Subprefeituras apresentou uma relativa participao ou integrao das coordenadorias e outras instncias governamentais (34,48%, em amarelo). Apenas cinco Subprefeituras apresentaram uma disponibilidade e forte inteno na implementao do ciclo temtico (17,2%, assinaladas em azul). O baixo ndice de engajamento dos rgos governamentais pode ser creditado a dois fatores principais: a) a resistncia ou inrcia da lgica burocrtica fragmentria e fragmentada da administrao pblica; b) receio poltico a respeito da capacidade de controle do governo sobre o aumento de demandas que emergem nas plenrias.

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4.2

Representatividade e dinmica das plenrias

Est havendo em geral aumento da presena nas plenrias temticas. Um dos motivos aparentes a mudana da metodologia de organizao dos ciclos e das plenrias do OP. Em 2002, os delegados temticos eram eleitos por macro regio, dificultando todo o trabalho em seqncia, prprio do processo do OP, j que os eleitos no chegavam a ser reconhecidos entre si, ou mesmo estabelecer contatos ps-plenrias. Havia, ainda, dificuldades em encaminhar as discusses por falta de preparo e experincia, tendo como obstculo a enorme rea de abrangncia territorial em debate. Em 2003, foi alterado o mtodo de eleio de delegados, que passou a ser por Subprefeitura, uma vez que a descentralizao administrativa da prefeitura teve incio. Entretanto, ainda perdurou a descrena nesse ciclo, em vista das dificuldades do ano anterior, entre outros fatores, do qual faz parte o fato das coordenadorias no estarem ainda formadas ou consolidadas nas subprefeituras. Tal alterao organizacional auxiliou na maior proximidade da populao e sua maior identificao com os temas debatidos. Contudo, a desejada articulao com a nova instncia de governo (Subprefeituras) ainda parece parcialmente alcanada (e, em diversos casos, ainda quase inexistente). Observa-se que h inmeras dificuldades para a realizao das plenrias, embora a organizao e funcionamento da equipe do OP estejam bem estruturados. Entre as dificuldades citadas esto a falta de afinidade do governo local com a proposta poltica do OP, no fornecendo a infraestrutura necessria mobilizao da populao, no comparecendo para fazer a sua parte, no contribuindo para o exerccio das atividades do pessoal do OP e das coordenadorias na rea; falta de verbas para a divulgao e mobilizao da populao em geral e mesmo das entidades ligadas ao movimento social da regio; falta de experincia poltica e organizativa e de mobilizao da populao, o que faz com que as plenrias com mais resultados sejam aquelas em que participam principalmente representantes de movimentos organizados das reas, como j destacado anteriormente. O que surpreende (a partir dos obstculos apontados) no relato do ocorrido em diversas regies a participao significativa da populao no organizada em algumas plenrias. Num esforo de classificao das plenrias em funo de sua representatividade (qurum e grau de organizao dos participantes), pode-se constatar uma relativa paridade entre plenrias onde ocorreram uma grande participao de moradores organizados (em associao de bairro ou movimentos sociais), plenrias com baixa participao de moradores no-organizados e, finalmente, plenrias com significativa participao de moradores organizados e no-organizados. No primeiro caso (grande participao de moradores organizados, representando 41,3% do total), destacam-se as regies de Aricanduva, Vila Maria, Jaan, Freguesia do , Casa Verde, Ipiranga, Jabaquara, Parelheiros, Capela do Socorro, Vila Prudente, So Mateus e So Miguel Paulista. So territrios concentrados nas regies norte, sudeste e leste do municpio, sendo que uma parte considervel possui tradio na organizao das populaes locais, seja em movimentos sociais (com destaque para a sade, como no caso da regio leste) ou em associaes de moradores ou, at mesmo, vinculadas a lideranas polticas. Vale destacar algumas peculiaridades nesse bloco. Em alguns casos, como Vila Maria, moradores atingidos pelas enchentes afluram s plenrias, em busca de um frum ou canal institucionalizado de comunicao por onde pudessem expressar e negociar sua situao. Os movimentos sociais e as associaes de bairro contribuem para a mobilizao da maioria dos participantes e elegem grande parte dos delegados. Essas duas modalidades possuem iderios e objetivos distintos e, em muitos casos, opostos. Mas poucas foram as plenrias em que os conflitos que emergiram tiveram como motivao as diferenas ideolgicas ou a disputa pela representao. O caso mais evidente ocorreu em Parelheiros, onde associaes de moradores disputaram entre si. Na maioria dos casos em que ocorreram tenses, o fator desencadeador foi a no execuo de obras deliberadas em plenrias de anos anteriores. Em alguns casos, a organizao tradicional de um distrito foi determinante para a qualificao da plenria. Este o caso do Ipiranga, onde os moradores de Sacom, do entorno do CEU onde se realizava a plenria, estiveram em peso. As entidades parecem ter contribudo modestamente para a organizao da populao. Um destaque ocorreu no Jabaquara, onde uma ONG (CIPS) mobilizou uma parcela significativa dos participantes. O segundo bloco, composto por plenrias com baixa participao de moradores no-organizados (31%), envolve Santana, Butant, Campo Limpo, MBoi Mirim, Santo Amaro, Guaianases, Cidade Jardim, Hermelino Matarazzo e Itaim Paulista. Os motivos apontados nos relatrios produzidos pelos coordenadores de rea da COP (a partir do roteiro produzido pela assessoria) revelam uma concentrao em cinco causas: a) b) c) d) e) Baixa participao da Subprefeitura na organizao dos eventos; Plenrias agendadas em data equivocada (coincidindo com outros eventos importantes que envolviam populao local); Delegados e conselheiros desdenharam o ciclo temtico; Divulgao equivocada (limitada, causada por escassez de verbas); Organizao concentrada na COP (ausncia de articulao e protagonismo de outros rgos governamentais).

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O ltimo motivo o mais citado nos relatrios, atingindo quatro regies. Parece evidente a relao entre baixa participao e negligncia dos rgos governamentais (e, secundariamente, de delegados e conselheiros) em relao organizao do ciclo temtico. Os casos que se apresentam com maior gravidade so os de Santana e MBoi Mirim, onde as Subprefeituras parecem resistir dinmica participativa na gesto pblica e/ou no possuem uma cultura voltada para aes pedaggicas de envolvimento da populao na tomada de decises. ttulo, a plenria devolutiva ocorrida em MBoi Mirim foi desgastante para a populao que ouviu longos discursos dos agentes governamentais que, segundo o registro, caracterizava-se pelo auto-elogio. Aos poucos, a populao se retirou da plenria, esgotada pela dinmica que impunha uma postura passiva aos presentes. O terceiro bloco composto por plenrias diversificadas, envolvendo moradores engajados e organizados em movimentos ou entidades de representao social e moradores no organizados, que participavam pela primeira vez de plenrias do OP. Este o caso de Perus, Penha, S, Lapa, Pinheiros, Vila Mariana, Cidade Ademar e Mooca. Nesses casos, as plenrias oscilaram entre participao razovel (em quatro regies) ou baixa (em trs regies), em termos numricos. Apenas uma regio (Vila Mariana) foi registrada uma participao expressiva. Tal constatao sugere a hiptese da ausncia de tradio de organizao popular local ou baixo empenho de lideranas (incluindo as governamentais) na mobilizao social. Contudo, uma maior aproximao para anlise da dinmica e composio das plenrias no indica uma convergncia entre possveis causas comuns. Em alguns casos (envolvendo principalmente a macroregio norte), a baixa execuo de obras deliberadas pelo OP em anos anteriores e as demandas especficas das populaes atingidas pelas enchentes do incio do ano contriburam para o aumento da participao de segmentos no organizados. Assim, as plenrias do OP apresentaram-se como uma arena legitimada para defesa dos direitos que a populao considerava no respeitados. Os registros elaborados pelos coordenadores de rea sugerem, entretanto, que nem sempre essa compreenso foi acolhida pelas lideranas governamentais que, em algumas situaes, afirmaram que aquele no era o frum para os temas destacados pela populao no organizada. Sobressai, nesses casos, a postura formal e pouco pedaggica dos condutores da plenria. Os motivos, portanto, para a composio plural dessas plenrias (populao organizada e no organizada) so diversos: a) empenho da equipe da COP para atrair moradores que nunca haviam participado de plenrias do OP (Lapa); b) moradores trazidos e liderados por lideranas polticas locais (Penha); c) moradores que receberam chamadas do Call Center; d) envolvimento de grupos religiosos (Mooca). Embora no seja a regra geral, perceptvel, como j indicado anteriormente, como as regies em que se fazem presentes movimentos sociais ou associaes de moradores com alguma tradio, a participao de moradores no organizados quase nula. Nem sempre, contudo, tais organizaes possuem forte enraizamento ou so muito representativas, facilmente constatado em plenrias nem sempre muito concorridas. Uma hiptese de interpretao a possvel inibio que os cdigos e normas que essas organizaes acabam impondo nas plenrias causa nos moradores no organizados. Essa hiptese possui alguma validade na medida em que na maioria das plenrias com composio mais plural (verificada nesse bloco de regies) verifica-se que os delegados eleitos no so lideranas regionais, vrios participaram das plenrias de OP pela primeira vez e, em alguns casos (o mais evidente parece ter ocorrida na Mooca), os moradores presentes compreendem as plenrias como eventos do governo para consultar a populao local e no como momento de organizao da regio para participar da prpria gesto do territrio.

4.3

Sntese dos Registros sobre o Ciclo Temtico

No foram registrados conflitos significativos nas plenrias do ciclo temtico. As tenses registradas tiveram como causas as obras no realizadas e deliberadas em plenrias do OP ocorridas nos anos anteriores; demandas apresentadas por populaes atingidas pelas enchentes; metodologia de exposio nas plenrias devolutivas muito cansativa e extensa, sem participao dos moradores. Em apenas uma plenria (Parelheiros) foi verificada disputa entre lideranas locais. O que parece um dado positivo pode representar a falta de prioridade que agentes polticos (lideranas locais da populao e de governo) conferiram ao ciclo temtico. Embora os dados quantitativos sejam extremamente positivos em relao ao aumento de participao da populao nas plenrias desse ciclo 33 , o relato qualitativo demonstra a permanncia de certa desconfiana poltica em relao s plenrias do OP em geral (no caso de algumas Subprefeituras) e das plenrias do ciclo temtico, em especial (no caso de alguns delegados e conselheiros do OP). O que emerge nos dados coletados a dificuldade de articulao governamental, o que no envolve apenas o OP. A gesto municipal ainda apresenta fortes marcas de especializao e independncia extrema de um rgo em relao a outro na elaborao de suas estratgias, plano de ao e, principalmente, metodologia de gerenciamento. Se h algum ponto comum entre rgos de governo, no que tange comunicao social, a convergncia aponta para uma percepo de mera consulta ou prestao de contas. Trata-se, portanto, de uma poltica de informao, mas no
33 A macroregio que apresentou crescimento expressivo e surpreendente de participao nas plenrias do ciclo temtico foi a Oeste (ndices de crescimento prximo de 1.000%). A regio Jabaquara tambm apresentou ndice similar macroregio Oeste.

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comunicao (onde as duas partes dialogam e se influenciam mutuamente, construindo um acordo). Da a impresso que alguns coordenadores de rea registraram sobre uma possvel resistncia de agentes governamentais a respeito da lgica do OP. No estaria instalada, ainda, uma cultura dialogal e participacionista no interior do governo. possvel, ainda, constatar um gradiente diferenciado de organizao, mobilizao e cultura poltica da participao instalada nas regies analisadas. Nem sempre esse diferencial tem como fator principal a trajetria histrica de organizao da populao local, embora parea evidente no caso da macroregio leste do municpio. Como o ciclo temtico parece ainda distante da compreenso do grande pblico, o sucesso das plenrias parece recair sobre as aes pedaggicas e de convencimento dos agentes governamentais. Em poucos casos, a Subprefeitura se empenhou nitidamente para provocar esta articulao, seja liderando reunies entre agentes governamentais para preparao das plenrias, seja no contato poltico com entidades e lideranas do seu territrio. No h, assim, uma lgica comum, nem mesmo um roteiro de aes governamentais que oriente ou direcione as aes governamentais. Esse ltimo ponto indica que os esforos de articulao e convencimento de agentes governamentais a respeito do OP (em especial, seu ciclo temtico) envidados pela criao do GT que envolve representantes de diversas secretarias e coordenadorias envolvidas com a implementao do OP so ainda muito iniciais e pouco impactantes. As secretarias de Habitao e Trabalho so as nicas que comparecem com alguma freqncia s plenrias. Nem todas coordenadorias de Subprefeitura comparecem (educao, assistncia social e educao so as mais envolvidas). A maioria dos Subprefeitos no se fazem presentes na organizao e eventos do OP. Em relao s demandas apresentadas nas plenrias, percebe-se a ausncia de compreenso do que seriam diretrizes de governo por grandes temas. A tendncia, que deve ser compreendida pela equipe da COP como elemento cultural das populaes dos territrios, foi a apresentao de obras ou demandas especficas. Algumas regionais, contudo, apresentaram sugestes mais gerais, que denotam uma leitura mais abrangente e estratgica do territrio. possvel destacar alguns exemplos significativos:

Mooca: prioridade para algumas linhas de nibus e reaproveitamento de espaos urbanos, destinados a habitao, educao e lazer; Penha: transporte e conservao de vias pblicas; So Miguel: discusso sobre sistema educacional, criao de banco de alimentos e criao de frum nico de todas coordenadorias; Itaim Paulista: maior divulgao sobre o OP, legalizao de moradias e definio de diretrizes a respeito de melhoria do bairro e higiene; Guaianases: polticas de proteo e promoo de crianas e adolescentes; S: criao de sistema de comunicao entre Subprefeituras e polticas de preveno marginalizao de adolescentes; Perus: proteo criana e polticas de preveno e atendimento s vtimas de violncia domstica; Jaan: melhoria do MOVA e criao de outros CEUs; Vila Maria: poltica de barateamento de alimentos; Lapa: cobertura educacional para moradores do Cingapura; Pinheiros: criao de pronto-socorro e efetiva participao popular nos conselhos gestores de Centro Cultural e Esportivo.

Mesmo nessas regies em que so identificadas demandas mais estratgicas e diretrizes governamentais, ocorre demanda muito expressiva por obras e investimentos especficos. Em suma, possvel concluir que os problemas de natureza poltica precedem os problemas de infraestrutura (agendamentos equivocados, verbas escassas para divulgao de plenrias, entre outros).

4.4

Recomendaes Tcnicas

No ltimo tpico deste relatrio, so apresentadas algumas sugestes de ordem tcnica como elemento provocador para o seminrio em que sero discutidas, com toda equipe tcnica da COP, as observaes e anlises aqui contidas. As recomendaes seguem as concluses apontadas no tpico anterior deste captulo: a) Incorporao do Ciclo Temtico ao Ciclo Territorial: a separao dos dois ciclos parece no ter provocado o resultado pedaggico esperado. Parece haver uma leitura relativamente disseminada nos territrios (envolvendo grande parte das Subprefeituras) que o ciclo temtico limita-se a uma introduo ao OP, efetivado no ciclo territorial. Essa compreenso no parece vinculada baixa compreenso poltica sobre mecanismos de empoderamento social. Trata-se de uma sabedoria popular que distingue intenes e discursos partidrios da realizao efetiva de demandas sociais. No se trata de ignorncia poltica, mas o contrrio, uma prudncia e sabedoria construdas na trajetria poltica do municpio. A separao dos dois ciclos parece, assim, exigir uma dose de boa vontade e crena que se

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aproxima de um apelo da COP aos moradores precavidos. A demanda por obras no realizadas ou obras que evitem as enchentes que ocorreram neste ano, apresentadas em algumas plenrias desse ciclo, tornam esse apelo ainda mais dramtico. O verdadeiro apelo e convencimento participao a efetivao das demandas apresentadas em plenrias e conduzidas pelos conselheiros. Nesse caso, a fuso ou integrao dos dois ciclos exigiriam uma metodologia mais complexa de conduo das plenrias, a partir da qual o governo se apresentaria realizando, didaticamente, esse movimento entre diagnstico do territrio, leitura estratgica de seu desenvolvimento e apresentao de aes concretas. Em suma, faltaria uma concepo pedaggica de conduo das plenrias que potencializada pela separao dos dois ciclos. A legislao de oramento pblico apresenta uma metodologia mais adequada quando vincula a lei oramentria ao PPA. Esse vnculo entre diretrizes e aes no est ainda claramente desenhado pelo OP-SP. b) Redefinio da agenda e estrutura do GT: apenas duas regies (com destaque para Vila Maria) apresentaram mudana de comportamento das coordenadorias ou secretarias de governo em relao participao da dinmica do OP a partir das reunies desenvolvidas pelo GT. A cultura fragmentria e fragmentada da ao burocrtica ainda predominante e no existem sinais claros que estaria sendo superada. Nesse caso, fundamental um programa articulado em vrias frentes, canalizando a presso de conselheiros e movimentos sociais sobre as Subprefeituras, na direo da integrao das aes (evitando-se aes e reunies segmentadas); programa de formao e instalao de nova cultura no interior do governo (seminrios, folhetos, eventos, boletins de comunicao, criao de prmios de gesto participativa, entre outros); articulao e promoo do Frum de Participao Popular, envolvendo ONGs, entidades, universidades, conselheiros e delegados do OP. Nesse ltimo item, vale a ao poltica planejada da COP como ator de promoo dessa articulao. Tais recomendaes apoiam-se no risco da COP ser absorvida, nas reunies do GT, pela lgica burocrtica, ao invs de super-la. Acompanhamento e comunicao mais detalhada da execuo oramentria: cortes oramentrios parecem no ser compreendidos pela populao dos territrios que passam a considerar as deliberaes em plenrias como secundrias ou no priorizadas pelo governo. Na plenria devolutiva de Freguesia do , a populao teria demonstrado satisfao por ser informada das dificuldades oramentrias e de arrecadao municipal que teria atingido o plano de obras. Aes que caminham nessa direo geram maior intimidade da populao com a lgica de gesto oramentria. A criao de um Sistema de Monitoramento da Gesto Municipal, detalhada em relatrio anterior desta assessoria, aponta para uma soluo estratgica. Entretanto, um primeiro passo pode ser tomado a partir de reunies por distrito ou comunicativo impresso (enviado para igrejas e entidades de representao social que estiveram presentes nas plenrias) que indique as mudanas ocorridas no oramento e o impacto sobre o plano de obras; Comunicao: parece fundamental, para criao de uma cultura poltica municipal voltada para a discusso de diretrizes e estratgias de desenvolvimento da cidade, que se crie uma poltica de comunicao baseada no princpio do efeito-demonstrao. Nessa direo, de fundamental importncia a divulgao das demandas e propostas apresentadas no Ciclo Temtico, destacando os avanos, j indicados em tpico anterior deste captulo. Essa divulgao deve ser ampla e atingir os delegados temticos e conselheiros do OP, provocando comparaes e concluses a respeito da importncia dessa deliberao. Uma ao mais ousada, contudo, seria a tentativa de construo de um Utopia da cidade ou dos territrios. Para tanto, uma ampla campanha sobre a cidade e territrio que se quer para a prxima dcada daria o mote para os cidados discutirem a sua cidade, num plano mais elevado e estratgico. =============////////==============

c)

d)

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ANEXO 02

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Instituto Cultiva Rua Capelinha, 393 Serra Belo Horizonte/MG Brasil Cep: 30220-300 Tel/Tax: 55 031 3324-1711 www.cultiva.org.br cultiva@cultiva.org.br

OFICINA DE TRABALHO SOBRE INDICADORES DE DESEMPENHO Maranho, 27 de setembro de 2008 Rud Ricci

1. AS BASES DE UM PROCESSO DE DESCENTRALIZAO DE GESTO PBLICA O governo do Maranho inicia uma empreitada das mais ousadas e auspiciosas: a descentralizao administrativa, adotando ncleos regionais de planejamento e desenvolvimento. H inmeras experincias estrangeiras e nacionais que caminharam nesta direo. Um importante estudo publicado pelo IPEA em 1999, elaborado por Pedro Bandeira, cujo ttulo Participao, articulao de atores sociais e desenvolvimento regional, trouxe baila uma importante sistematizao de experincias brasileiras desta natureza. As experincias citadas por Bandeira, de descentralizao a partir de governos estaduais (Marta Arretche escreveu um livro sistematizando as experincias de descentralizao de programas federais para estados e municpios) criam um significativo balano a partir de quatro experincias destacadas. Citarei de relance cada uma. A primeira experincia destacada pelo autor do Rio Grande do Sul, atravs dos conselhos regionais de desenvolvimento (COREDE). Iniciado em 1991, eram instncias de gesto regional com participao de representantes da sociedade. Ao todo, foram criados 20 conselhos regionais. Os conselhos regionais foram legalizados em setembro de 94, pela Lei Estadual 10.283. Isto demonstra como necessrio um tempo de maturao que no pequeno. A funo dos conselhos passaram a ser promoo do desenvolvimento regional e integrao de aes de governo a partir da descentralizao poltica e desconcentrao econmica. Participavam, alm de corpo tcnico do governo estadual, deputados, prefeitos, presidentes de cmara de vereadores, cooperativas, associaes de produtores, universidades, empresrios, movimentos ecolgicos e comunitrios. Em 94, os COREDE passaram a administrar parte dos recursos previstos para investimentos regionais. Em 97, passaram a ser incorporados como unidades oramentrias. ___________________________________________________________________ OFICINA INDICADORES DE DESEMPENHO 1

Um segundo exemplo o do Cear. Foram implantados a partir de meados dos anos 90 e chamavam-se Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentvel (CRDS). Eram paritrios, como ocorreu no Rio Grande do Sul, ou seja, eram compostos por tcnicos governamentais e representantes da sociedade civil. Foram implantados 20 conselhos regionais que identificavam os principais problemas regionais, as potencialidades e sugeriam aes para investimentos considerados prioritrios. Mais tarde, foram implantados outros trs conselhos superiores aos regionais: o da Famlia e Cidadania, o da Cultura e o do Desenvolvimento Sustentvel. Os conselhos regionais passaram a elaborar o Plano Plurianual de Investimentos. Contudo, no houve coordenao na implementao de aes e os resultados concretos foram parcos. O planejamento global, estadual, sobrepujou os planos regionais. Um terceiro exemplo foi o das Audincias Pblicas da Assemblia Legislativa de Minas Gerais. Em 1993, foram realizadas, em Minas Gerais, audincias pblicas com o objetivo de selecionar propostas das regies para efeito de composio do oramento estadual. As audincias foram organizadas pela Assemblia Legislativa, algo totalmente inovador para a poltica brasileira. Nas audincias municipais, preparatrias, foram eleitos representantes para as audincias regionais. Em 95 e 96, foram realizadas 12 audincias regionais, aproximando-se do modelo de elaborao de Oramento Participativo. A ltima experincia a ser citada o do Sistema de Regionalizao e Participao do Oramento do Esprito Santo. Em 1995 o governo estadual do Esprito Santo elaborou uma metodologia descentralizada e participativa de construo de seu oramento anual. Foram definidos trs elementos bsicos: 1. diviso regional; 2. estrutura de gesto baseada em conselhos e cmaras setoriais; 3. sistema de construo do oramento, nos moldes do OP. Num primeiro momento, foram implementadas assemblias oramentrias municipais que definiram prioridades nas reas de educao, sade, agricultura, segurana, infra-estrutura e desenvolvimento econmico. Num segundo, foram realizadas assemblias regionais (contando com representantes escolhidos nas assemblias municipais) que definiram as prioridades regionais. Nessas assemblias regionais foram eleitos os membros da comisso oramentria estadual, cuja funo principal o acompanhamento da montagem e execuo da pea oramentria. Em 96, a crise fiscal reduziu o nmero de assemblias, limitando-as s microrregionais. A ausncia de uma estrutura de gesto frustrou a implementao dessa experincia nos anos seguintes.

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As experincias descritas sumariamente acima revelam um movimento de reforma e descentralizao da administrao pblica estadual em meados dos anos 90, em vrias regies do Pas. O importante perceber a inteno poltica. Primeiro: valorizao dos territrios regionais como referncias para a elaborao de programas de desenvolvimento. Segundo: uma forte inclinao para tornar mais pblica a prpria estrutura de Estado. De certa maneira, tais iniciativas contradizem a pauta de reformas administrativas apoiadas em meras parcerias ou transferncia de responsabilidades estatais para o mbito da sociedade civil ou mercado que povoaram o receiturio das aes de governo no final do sculo XX. Uma agenda democrtica, que alia o saber cotidiano (e suas demandas) ao saber tcnico (a sistematizao e operacionalizao de demandas e promoo do desenvolvimento). O que essas experincias trazem de lio, de acmulo a ser observado? Sinteticamente: a) A organizao de um processo cauteloso e que observe fases de estruturao; b) A organizao interna da mquina governamental para, depois, incluir representaes sociais; c) A transparncia e legalizao de cada ao tomada e os objetivos e metas a serem perseguidas; d) A definio de jurisdies e competncias de cada nova instncia criada; e) Um forte trabalho educacional de formao de lideranas e quadros gerenciais regionais; f) A reorganizao da proposta oramentria, absorvendo as novas estruturas regionais.

2. O PAPEL DE INDICADORES DE AVALIAO E MONITORAMENTO Para o adequado monitoramento ou avaliao de programas essencial a utilizao de bons indicadores. No Brasil temos a ampla prtica de utilizar indicadores e coletar muitos dados, gerenciais, administrativos e levantamentos estatsticos domiciliares amostrais e censitrios. Se bem estes dados so essenciais para a etapa anterior, que a formulao e implementao de programas e aes voltadas para melhorar as condies de vida da populao, tais dados no so, na maioria das vezes, adequados para monitorar a evoluo de um programa ou ao. A indisponibilidade de dados e instrumentos adequados praticamente legitima e institucionaliza o uso inadequado das informaes, que conseqentemente ir informar inadequadamente as mudanas ou permanncias nos rumos das polticas pblicas.

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Ademais, os indicadores de desigualdade so um instrumento fundamental participao e ao controle social sobre as polticas pblicas e, portanto, democratizao do processo de desenvolvimento e avaliao das aes governamentais. Indicador informao sintetizada. Informao poder. E se ela pblica, ela pode democratizar o poder. Os indicadores tambm oferecem informaes essenciais definio de diretrizes, promoo de aes e correo de rumos visando romper o ciclo de reproduo das desigualdades nas polticas pblicas. O monitoramento est voltado para medir quo bem uma atividade, ao ou interveno est sendo realizada, a partir do desenho inicial programado ou das mudanas impostas ao longo do perodo de execuo. O monitoramento, ao longo do tempo, deve responder s questes como: 1) O programa est implementado a contento (a partir do desenho delineado)? 2) H diferenas na implementao do programas em diferentes localidades? 3) O programa beneficiou o pblico-alvo definido? 4) A que custo a implementao e o atendimento do pblico-alvo foram alcanados (os custos de implementao compensam)? Para que um indicador possa ser bem pensado, definido e calculado, os objetivos dos programas, o pblico-alvo e as metas precisam estar bem claros. As recomendaes internacionais sugerem que o objetivo de um programa deve ser: especfico, mensurvel, apropriado, realstico e ter prazo determinado de execuo. Um objetivo especfico aquele que o resultado esperado claramente explicitado sem dubiedade; mensurvel se o resultado esperado pode ser medido ou se o dado pode ser coletado no tempo necessrio; apropriado se est dentro do marco e das prioridades das polticas governamentais; realstico se pode ser alcanado (no ser utpico) e, finalmente, o prazo para alcance dos objetivos no pode se indefinido ou infinito. O desafio definir indicadores capazes de monitorar os programas e j pens-los com os recortes de identidade (de gnero e raa, por exemplo) quando o objetivo do programa tem implcita ou explicitamente o propsito de reduo das iniqidades sociais. O processo de monitoramento e avaliao das polticas pblicas, portanto faz-se em dilogo com a cidadania, em parceria com a sociedade civil organizada, viabilizando a construo de redes,

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alm de outros mecanismos de participao e controle social, bem como mecanismos gerenciais mais responsveis e eficientes. Um aspecto vital que deve ser levado em considerao a institucionalizao de mecanismos de financiamento das aes necessrias implementao de sistemas ou procedimentos de monitoramento e avaliao das polticas pblicas. No existe uma norma especfica para determinar o montante de verba especificamente destinada ao monitoramento e avaliao de programas, mas existem algumas propostas que este montante deveria ficar ao redor de 5 a 10% do valor total destinado ao programa. Desde o desenho e planejamento inicial do programa, deveria se planejar as aes que permitissem o monitoramento e avaliao como parte do prprio programa e com verba para o monitoramento e avaliao destinada e garantida nas Leis de Diretrizes Oramentrias.

Por outro lado, aos mecanismos atuais de participao social, tais como conselhos de controle social, conferncias, audincias pblicas e outros, devem ter viabilizadas as condies tcnicas necessarias para monitorar e avaliar a ao governamental. 3. O QUE UM INDICADOR DE AVALIAO E MONITORAMENTO? A definio de indicadores de avaliao de polticas pblicas no se faz a partir de uma postura exgena, a priori, do objeto ou situao a ser avaliada, mas compreende a prpria busca de elementos que identifiquem e revelem o modus operandi e as relaes sociais e de ambiente que sustentaram um resultado determinado. Embora as metodologias de avaliao de polticas pblicas sejam vastas, este tema ainda revela insuficincias e contradies. Trata-se de um terreno movedio no mundo acadmico e tcnico. Worthen, Sanders e Fizpatrick 1 sugerem que avaliar Dar valor ou mrito de um objeto de avaliao (seja o que for que estiver sendo avaliado). Uma definio mais extensa diria que avaliao identificao, esclarecimento e aplicao de critrios defensveis para determinar o valor (valor ou mrito), a qualidade, a utilidade, a eficcia ou a importncia do objeto avaliado em relao a esses critrios 2 .
WORTHEN, Blaine; SANDERS, James & FITZPATRICK, Jody. Avaliao de Programas: concepes e prticas. So Paulo: Editora Gente/EDUSP, 2004. 2 Idem, ibidem, p. 35.
1

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A avaliao, para os autores, determinaria padres para julgamento de qualidade (relativos ou absolutos), coleta de informaes relevantes e aplicao dos padres para determinar valor, utilidade, eficcia ou importncia. Fetterman 3 amplia este conceito para o uso e tcnicas de avaliao que empoderam (emancipam, liberam ou esclarecem) aqueles cujos programas so avaliados. Vrios autores, contudo, recusam este como objetivo de uma avaliao, considerando que o empoderamento seria mais um uso do resultado avaliativo. Scriven, citado por Worhein e outros, sugere ainda uma importante diferenciao entre avaliao formativa e somativa. A tabela a seguir sintetiza a diferena: Tabela 01 Diferenas entre avaliao formativa e avaliao somativa DESCRITOR Objetivo Uso Pblico Quem faz Principais caractersticas Foco Objetivo Medidas Freqncia Tamanho amostra AVALIAO FORMATIVA
Determinar valor ou qualidade Melhorar o programa Administradores e equipe do programa Avaliadores internos com apoio de avaliadores externos Gera informaes para que a equipe do programa possa melhor-lo Quais informaes so necessrias

AVALIAO SOMATIVA
Determinar valor ou qualidade Tomar decises sobre o futuro do programa ou sobre sua adoo Administradores, consumidores ou beneficirios e rgo financiador Avaliadores externos com o apoio, em certos casos, de avaliadores internos Gera informaes para que a equipe do programa possa decidir por sua continuidade ou os benificirios por sua adoo Quais evidncias so necessrias para tomar decises Tomada de deciso

da Diagnstico

coleta de dados
s vezes informais Freqente Vlidas e confiveis No freqente Em geral, grande

da Em geral, pequena

3 FETTERMAN, D. M. Empowerment evaluation. In Evaluation Practice, 15, 1-15, 1994.

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Perguntas

O que tem funcionado? O que precisa ser melhorado? Como pode ser melhorado?

Quais foram os resultados? Quem participou? Em que condies? Com que treinamento? Quanto custou?

J o conceito de programa pode ser compreendido como um acordo permanente de prestar um servio ou, ainda, atividades que so realizadas numa base constante. Pode, numa definio mais sofisticada, compreender complexo de pessoas, organizao, administrao e recursos que constituem a tentativa constante de atingir um objetivo particular no mbito social. Nesta ltima definio possvel identificar trs componentes 4 : a) Estrutura interna do programa; b) Foras externas que influenciam o programa; c) Compreenso da forma pela qual os programas mudam no sentido de ajudar a atingir objetivos de cunho social. Os programas mudam e a avaliao pode se tornar fator de mudana funcional. A avaliao, assim, necessita se inserir numa leitura da realidade e dialogar com a lgica interna do programa que se est avaliando. Uma avaliao centrada em objetivos 5 ou metas adota, comumente, metodologias que: a) Examinam as conseqncias de alcanar a meta ou objetivo (pontos fortes e fracos de metas concorrentes, custo, aceitabilidade, sustentabilidade poltica, formao tcnica); b) Considerar valores, como direito, poltica, harmonia com prticas j existentes, princpios morais ou ideais de uma sociedade e o possvel conflito com propsitos e resultados do programa. As metodologias empregadas a partir da avaliao de metas so: observao sobre juzo de valor do grupo de beneficirios; mesas redondas ou grupos focais com especialistas e beneficirios; estudo de contedo de discursos, minutas, documentos de referncia do programa.

4 Ver SHADISH, W. R., COOK, T. D. & LEVITON, I. C. Foundations of program evaluation. Newbury Park, CA: Sage, 1991. 5 A literatura especializada sugere seis centralidades na avaliao de programas: a) centrada em objetivos; b) centrada na administrao; c) centrada nos consumidores ou beneficirios; d) centrada em especialistas; e) centrada em adversrios; f) centrada nos participantes.

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Metfessel e Michael 6 , referncia nos processos avaliativos educacionais dos anos 60 e 70, sugerem os seguintes passos num processo avaliativo: a) Envolver os interessados no processo avaliativo; b) Formular modelo coerente de metas e objetivos especficos; c) Traduzir objetivos especficos de forma comunicvel; d) Selecionar ou construir instrumentos para fornecer medidas que permitam inferncias sobre a efetividade do programa; e) Realizar observaes peridicas usando testes de contedo vlidos, escalas e outras medidas comportamentais; f) Analisar dados; g) Interpretar dados usando modelos de nveis desejados de desempenho; h) Fazer recomendaes para implementao, modificao e reviso posteriores de metas gerais e objetivos especficos. Outros autores sugerem a avaliao centrada nos participantes. Neste caso, o programa avaliado como um todo (fundamento lgico e evoluo, operaes, realizaes e dificuldades conjunturais e organizacionais). Trata-se de uma avaliao de processos e desenvolvimento. So levadas em considerao as restries de ordem jurdica e administrativa-financeira, premissas operacionais da equipe, caractersticas individuais de membros da equipe, perspectivas e preocupaes dos beneficirios do programa. Tambm so analisadas mudanas organizacionais e conjunturais que impactam o desenvolvimento do programa. Ainda nesta lgica e proposio, a avaliao responsiva (que surge no final dos anos 60, juntamente com as novas metodologias de pesquisa qualitativa, como a pesquisa participante) sugere o foco para atividades dos programas e no tanto em suas intenes; o grau de informao dos interessados e beneficirios; e a considerao das diferentes perspectivas valorativas na elaborao de relatrios de resultado. Na avaliao responsiva, os estgios metodolgicos so: a) Grupos focais ou entrevistas com beneficirios, equipe do programa e interessados diretos; b) Identificao do alcance do programa;
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METFESSEL, N.S. & MICHAEL, W. B. A paradigm involving multiple criterion measures for the evaluation of the effectiveness of school programs. Educational and Psychological Measurement, 27, 1967.

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c) Reviso das atividades do programa; d) Descoberta de objetivos e preocupaes; e) Conceituao de questes e problemas; f) Identificao de necessidade de dados; g) Seleo de observadores e seus instrumentos; h) Observao de antecedentes e resultados; i) j) l) Tematizao, preparo de estudos de caso; Validao; Montagem de relatrios formais.

k) Traduo para uso dos interessados;

H inmeros estudos de caso de sistemas de avaliao de polticas sociais e formulao de indicadores. Neste item deste documento, so indicadas sumariamente as propostas da ong Viso Mundial, o sistema criado para avaliao dos resultados do Oramento Participativo do municpio de So Paulo (gesto Marta Suplicy) e o Sistema de Avaliao e Monitoramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2004-2006). A primeira experincia a da organizao no-governamental Viso Mundial (Sistema Regional (ORALYC) de Monitoreo, Evaluacin y Planeamento; World Vision Partnership Program Monitoring and Evaluation Standards) e nos Sistemas de Monitoramento desenvolvidos pela OXFAM/Inglaterra (cujos autores so Peter Oakley e Andrew Clayton).

Privilegia-se o monitoramento que afira mudanas qualitativas, usando metodologia e instrumentos que possam ser apropriadas pela populao dos territrios. O prprio processo de monitoramento gera, portanto, empoderamento e controle social. Todo monitoramento de polticas pblicas deve ser contnuo porque se adapta s mudanas conjunturais, avaliaes das populaes a partir de valores especficos, reformatando as aes pblicas a partir da experincia concreta de implementao de aes.

A tabela abaixo auxilia a compreender o que se mede quando se monitora ou avalia uma poltica pblica:

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Tabela 2: Objetos de avaliao e monitoramento de polticas pblicas A varivel de medida O que mede Qual indicador Resultados Esforo Implementao de aes Efeito Efetividade Uso de resultados e sustentabilidade Impacto Mudana Diferenas entre situao inicial e final Oakley e Clayton 7 propem a seguinte sntese das intenes de todo processo de monitoramento e avaliao: a) b) c) d) Indicam se um projeto est sendo implementado conforme o planejado; Identificam problemas e dificuldades de implementao; Tratam dos recursos utilizados (prestao de contas); Verificam se os pressupostos de cada etapa do que foi planejado so realmente vlidos ou relevantes comunidade beneficiada; e) Avaliam se uma ao continua relevante comunidade. Um dos princpios de um sistema de monitoramento para aumento de empoderamento de comunidades a articulao dos processos de planejamento-monitoramento-avaliao, integrados num mesmo sistema que se retroalimentam. Da porque a execuo de um planejamento deve incorporar elaborao de relatrios e amplas discusses e anlises com participao efetiva das comunidades. Em projetos que visam empoderamento social, fundamental a ampliao dos indicadores, priorizando os de carter qualitativo, que procurem captar as intenes subjetivas, o iderio e imaginrio das comunidades, as mudanas de comportamento social e poltico a partir do desenvolvimento de cada etapa de uma ao ou projeto de poltica pblica. Ainda segundo Oakley e Clayton, se o objetivo de uma poltica pblica o empoderamento ou desenvolvimento organizacional da comunidade, os indicadores de cada etapa de um projeto so definidos e ntidos:

Para o monitoramento de RESULTADO os indicadores devem captar a formao da organizao; a construo da capacidade de crescimento organizacional; a freqncia e tipo das atividades organizacionais; e aes planejadas e executadas; Para o monitoramento de EFEITOS os indicadores devem captar a emergncia e fortalecimentos das comunidades; e o envolvimento crescente da organizao em assuntos vinculados ao desenvolvimento territorial; Para a avaliao de IMPACTOS, os indicadores devem captar a consolidao de organizaes autnomas envolvidas no desenvolvimento territorial.

7 OAKLEY, Peter & CLAYTON, Andrew. Monitoramento e Avaliao do Empoderamento. So Paulo: Plis, 2003.

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Assim, os indicadores devem expressar mudanas culturais e de comportamento social significativas. A experincia de monitoramento do oramento participativo da cidade de So Paulo 8 . A tabela apresenta os indicadores de empoderamento, exemplificando mudanas desejveis com a prtica do OP que podem e devem ser captadas pelos indicadores de monitoramento e avaliao eleitos:

Tabela 3: Exemplo de indicadores de empoderamento do OP-SP Antes do ciclo de OP Poucas lideranas locais Dependncia poltica Participao por interesse especfico Avaliao impressionista e crticas difusas s aes pblicas Apropriao de obras e servios por parte das autoridades e lideranas institudas Gestor pblico como agente estatal Isolamento poltico Depois do ciclo de OP Formao de redes locais de gesto territorial Estruturas de tipo autogestionrio territorial Aumento do capital social Monitoramento e acompanhamento das aes pblicas Apropriao de obras e servios por parte da comunidade do territrio Gestor pblico coletivo Instncias e fruns territoriais permanentes e capacidade de relacionamento social

possvel armazenar os dados a partir de um gradiente (ou diagrama) que classifica o grau de empoderamento observado. Um exemplo a adoo de um gradiente a respeito do aumento de redes locais, que podem iniciar com poucas lideranas locais, passando por aumento de participao e baixa rotatividade em plenrias e reunies temticas, chegando a criao de estruturas permanentes de organizao por territrio e finalizando com formao de redes locais de gesto territorial. Tal expediente facilita a anlise com maior segurana na interpretao de dados coletados.

Ainda tendo as proposies do Oramento Participativo de So Paulo como ilustrao, apresentamos os indicadores de avaliao sugeridos para aquela experincia que procuravam cotejar os princpios e teoria at ento expostos, com a propriedade dos indicadores sugeridos:
8 Todas as tabelas de monitoramento e avaliao do OP-SP aqui apresentadas foram produzidas pela equipe tcnica

do Instituto Cultiva para a Coordenadoria do Oramento Participativo de So Paulo (COP), ao longo de 2004.

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Tipologia Indicador de Realidade

Princpios Norteadores Empoderamento Social

Representatividade

Valorizao da Cultura Local

Descentralizao da Gesto

Integrao na Elaborao

Efetividade

Indicadores Sugeridos Capacidade de articulao poltica dos conselheiros Capacidade dos conselheiros de monitorar e gerenciar projetos e programas aprovados Capacidade do CONOP em formular estratgias integradas de desenvolvimento municipal Participao em Plenrias Delegados por distrito/subprefeituras grau de pluralidade temtica e territorial no CONOP iniciativa de comunicao e prestao de contas do Conselho junto sua base de representao percepo da populao local em relao ao seu poder de deciso nas polticas pblicas municipais confiana no OP confiana nas organizaes comunitrias locais integrao governamental por distrito/subprefeitura grau de acompanhamento da populao local/distrital na execuo do OP Grau de articulao das agncias estatais municipais na elaborao e conduo do oramento e diretrizes Grau de articulao do CONOP com representao distrital/suprefeituras e conselhos temticos Obras em andamento (por distrito ou subprefeitura) em relao ao aprovado no OP Efetivao dos eixos prioritrios aprovados no OP temtico A partir da definio de metas a atingir em dezembro de 2004

Indicador de Impacto

Empoderamento Social Representatividade Valorizao da Cultura Local Descentralizao da Gesto Integrao na Elaborao Efetividade

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Indicador de Efeito

Indicador Acompanhamento

Empoderamento Social Representatividade Valorizao da Cultura Local Descentralizao da Gesto Integrao na Elaborao Efetividade de Empoderamento Social Representatividade Valorizao da Cultura Local Descentralizao da Gesto Integrao na Elaborao Efetividade

A partir da definio de metas a atingir em maio de 2004

Detalhamento a ser realizado no primeiro seminrio com COP

possvel perceber que este sistema de monitoramento cria um controle muito objetivo dos resultados obtidos e perseguidos por uma poltica pblica. No caso do OP-SP a implementao deste sistema se apoiou num sistema gerencial estruturado numa equipe tcnica central de monitoramento (organizada, no caso, numa Sala de Monitoramento do OP) e em colegiados regionais de monitoramento (compostos, naquela experincia, por delegados do oramento participativo em cada um dos territrios que compem as 31 subprefeituras de So Paulo). Sinteticamente, foram elaborados indicadores que captem trs dimenses da ao pblica monitorada:

RESULTADO: capacidade de implementar aes. Neste caso, so construdos indicadores que avaliam resultados quantitativos (de produo, de aumento de renda, de melhoria de qualidade de vida, de insero de produtos em mercados competitivos, de participao em programas de segurana alimentar) e qualitativos (de organizao e autonomia de comunidades, de auto-organizao e planejamento de aes de desenvolvimento, de melhoria da organizao das populaes atendidas, de valorizao dos segmentos sociais vulnerveis); EFEITOS: nesta dimenso, priorizada a sustentabilidade dos resultados aferidos; IMPACTOS: indicadores que medem a mudana da situao anterior para a situao posterior ao do programa.

O relatrio executivo do resultado do primeiro processo avaliativo realizado pelo Instituto Cultiva em relao ao Oramento Participativo de So Paulo encontra-se anexado no final deste documento.

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A ltima experincia destacada neste documento a do Sistema de Avaliao e Monitoramento de Polticas Sociais desenvolvida pelo Ministrio do Desenvolvimento Social, entre 2004 e 2006. O acordo conceitual e metodolgico adotado neste sistema baseou-se nas seguintes diretrizes: a) O monitoramento dos programas articulou em avaliaes internas, distncia, e avaliaes presenciais, envolvendo checagens locais, constituindo-se em pesquisas rpidas, qualitativas, por meio da qual gestores, pesquisadores e outros agentes verificam como a implementao est sendo realizada e se est atingindo seus objetivos; b) Adoo de indicadores que definem um valor usado para medir e acompanhar a evoluo de algum fenmeno ou resultado de processos sociais. Os indicadores foram agrupados em estrutura (execuo fsico-financeiro, infraestrutura), processos (valores relativos s etapas e relaes que fazem parte da implementao do programa) e resultados (valores relativos ao alcance de metas); c) Os estudos de avaliao adotaram como objetivos e dimenses: Processos (pontos que favorecem ou dificultam os processos de sua implementao), Resultados (desempenho dos produtos, impactos ou mudana na situao dos beneficirios e efeitos sociais ou institucionais, esperados ou no); d) As avaliaes de impacto, realizadas por meio de desenhos quase experimentais, procuram estabelecer relaes de causalidade, usam mtodos quantitativos de coleta e utilizam modelos estatsticos economtricos. Contudo, devido ao custo operacional destes instrumentos, foram adotadas ferramentas mais modestas, como surveys com questionrios fechados, entrevistas semi-estruturadas e abertas e observao; e) Antes da elaborao das ferramentas e sistema de monitoramento, foi realizado levantamento para verificar os dados e fontes disponveis j existentes; f) Para montagem do sistema de dados, foram adotadas as seguintes dimenses: nvel de agregao territorial por ente ou territrio administrativo -, unidade de referncia beneficirio, famlia etc - , periodicidade e origem da fonte. A tabela apresentada a seguir indica a Planilha de Indicadores utilizada pelo MDS em seu sistema de monitoramento:

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Tabela 05 Planilha de Indicadores do Sistema de Monitoramento de Programas do MDS Programa Indicador Bolsa Famlia Descrio Desagregao Periodicidade Frmula Mensal I0019 Quantidade de famlias que recebem o benefcio da bolsa dividida pela Quantidade de famlias com renda familiar per capita at 100 reais, multiplicada por 100, no perodo e desagregao de referncia I0016 Quantidade de famlias cadastradas no Cadnico com renda familiar per capital igual ou inferior a 100 reais dividida pela estimativa do nmero de famlias com renda familiar per capita at 100 reais multiplicada por 100. 10020 Quantidade de cisternas construdas Cobertura do Expressa a Brasil Programa cobertura do Regies segunda a Programa Mesorregio estimativa de numa rea Microregio pobreza geogrfica, UF segunda a Municpios periodicidade e o nvel de desagregao, tendo como base a estimativa da quantidade de famlias com renda per capita de at 100 reais Percentual de alcance da meta de cadastramento para o programa Expressa a relao entre o nmero de famlias inscritas no Cadnico com renda familiar per capita igual ou inferior a 100 reais e a estimativa do nmero de famlias com renda familiar per capita at 100 reais Brasil Regies Mesorregio Microregio UF Municpios

Bolsa Famlia

Mensal

Cisternas

Cisternas

Nmero de Expressa o cisternas em nmero de cada cisternas municpio construdas no atendido municpio atendido pelo programa Recursos Expressa o mdios valor mdio de

Brasil UF Municpio

Anual

Brasil Regies

Mensal

I0119 Valor

total 16

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repassados por cisternas

cada cisterna Mesorregio construda Microregio UF Municpios

repassado para a construo de cisternas dividido pela quantidade de cisternas construdas.

Tabela 06 Ciclo de Avaliao 1. Discusso realizada e relevncia do estudo proposto 2. Termo de Referncia 3. Contratao Aprovao rgo de do TOR pelo cooperao Definio da avaliao a ser Elaborao e reviso do TOR

internacional e contratao da instituio executora (IE) que apresentar melhor projeto

4. Reunio e definies Definio de

5. Acompanhamento

6. Resultados Finais dos Recomendaes da

questes Desenvolvimento

relevantes para o estudo e instrumentos de pesquisa, avaliao, reunies com os disponibilizao dos dados visitas a campo e avaliao e gestores e retroalimentao necessrios para a realizao aprovao da pesquisa 7. Divulgao Resultados Apresentao dos resultados Cadernos abertos ao pblico externo de estudos finais ao MDS e seminrios relatrios de pesquisa e livros de relatrios dos programas 9. Disponibilizao dos o arquivos Consrcio dos dos de parciais do relatrio final dos 8. Publicaes microdados , Envio para microdados das pesquisas Informaes Sociais

4. UM EXEMPLO DE ANLISE DE UM INDICADOR Pode-se afirmar que o PPA federal de 2004-2007 avanou ao incluir as questes de gnero e raa como fundamento para se reduzir a pobreza e as desigualdades sociais. Tambm, os esforos para implantar processos de monitoramento e avaliao dos programas so progressos importantes na gesto dos recursos pblicos. Todavia, na prtica, os programas ainda no foram capazes de considerar estes aspectos plenamente, nem nem definir formas adequadas de ___________________________________________________________________ OFICINA INDICADORES DE DESEMPENHO 17

monitoramento. Para que isto possa acontecer, nos prximos planos plurianuais, so necessrias algumas medidas em relao a definio dos objetivos e indicadores dos programas do PPA, tais como:

1. Definir os objetivos dos programas de forma adequada; 2. Identificar claramente o pblico-alvo de cada ao; 3. Incluir os seguimentos populacionais especficos em aes que buscam diminuir as desigualdades sociais, como iniqidades de gnero e raa; 4. Definir claramente indicadores de monitoramento; 5. Definir os instrumentos de levantamento e gerenciamento dos dados para o monitoramento; 6. Designar recursos financeiros para o levantamento e gerenciamento dos dados necessrios ao monitoramento; 7. Definir mecanismos rpidos de ajustes nos programas a partir da identificao de problemas durante o monitoramento; 8. Definir instrumentos de avaliao de resultados das aes e mecanismos de financiamento; 9. Definir mecanismos de atualizao, correes e mudanas nas aes, a partir dos resultados das avaliaes; 10. Garantir a participao e o controle social da sociedade civil e de corpo tcnico-cientfico especializado em todas as etapas do processo de formulao do plano.

Para justificar as observaes acima, apresentamos um exemplo de leitura dos indicadores apresentados no PPA Federal, a partir de um programa especfico:

Programa 1214 - Ateno Bsica Em Sade Programa De Sade Da Famlia ORGO RESPONSVEL: Ministrio da Sade (MS) CARACTERSTICAS OBJETIVO PPA 2004-2007 OBJETIVO PPA 2008-2011

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Expandir o Sade da Famlia e a rede bsica de sade, mediante a efetivao da poltica de ateno bsica: resolutiva, integral e humanizada

Expandir a estratgia de Sade da Famlia e a rede bsica de sade, mediante a efetivao da poltica de ateno bsica: resolutiva, de qualidade, integral e humanizada

PBLICO ALVO PPA 2004-2007 Sociedade INDICADORES DO PROGRAMA PPA 2004-2007

PBLICO ALVO PPA 2008-2011 Sociedade INDICADORES DO PROGRAMA PPA 2008-2011

Taxa da Populao Coberta por Equipes de Taxa da Populao Coberta por Equipes de Sade Bucal percentagem Sade Bucal (%)

Taxa da Populao Coberta por Equipes de Taxa da Populao Coberta por Equipes de Sade da Famlia - percentagem Sade da Famlia (%)

Taxa da Populao Coberta por Equipes de Taxa da Populao Coberta por Equipes de Sade da Famlia em Municpios com mais Sade da Famlia em Municpios com mais de de 100.000 Habitantes - percentagem 100.000 Habitantes (percentagem)

Taxa de cobertura do auxlio-reabilitao psicosocial do Programa "De Volta Pra Casa" (%)

FONTE: PPA 2004-2007 - ANEXO 2 LEI 11450/2007 E PLPPA 2008-2011 ANEXO 1 PL31/2007 Com relao definio do objetivo, de forma que este possa ser alcanado no programa de forma eficaz e eficiente, como analisado nos programas apresentados nos captulos anteriores, busca-se abaixo responder se o objetivo especfico, mensurvel, apropriado, realstico e com tempo determinado para execuo.

1. especfico? No. Na verdade o objetivo muito geral, sem especificao daquilo que realmente se pretende atingir ou chegar no final de sua execuo. No existe ___________________________________________________________________ OFICINA INDICADORES DE DESEMPENHO 19

explicitao de metas a alcanar no prprio objetivo, o que dificultar a mensurao de qualquer indicador que se queira estabelecer para o monitoramento ou acompanhamento do programa. A expresso expanso da Sade da Famlia mencionada no enunciado do objetivo, parece indicar dois grandes objetivos, ou metas a alcanar no programa, os quais na verdade somente ficam mais claros a partir da explicitao das aes especficas e operaes especiais e da leitura dos relatrios de avaliao. Por um lado, um grande objetivo/meta parece ser a implantao de ESF em locais onde somente existia o PACs, j que em termos de populao coberta por programas de ateno bsica sade, no incio de 2004, era bastante alta. Outro grande objetivo parece ser a expanso do PSF em municpios com 100 mil habitantes ou mais. Outro grande objetivo parece ser a ampliao da forma de atuao das equipes de sade da famlia, com a disponibilizao de ateno sade bucal 9 . Assim, mesmo sem correr o risco de se perder o carter universal do programa, a definio de grandes objetivos, ou at mesmo as metas a alcanar, como as mencionadas, seriam mais apropriadas para a definio dos objetivos do programa de forma adequada ou especfica e facilitariam o monitoramento deste. 2. mensurvel? Sim, mas erra o alvo. A expanso da sade da famlia pode ser medida atravs de nmero de equipes implantadas, ou atravs da populao ou famlias cobertas no programa, no entanto, esta medida global no ajudaria no monitoramento do programa, ou pelo menos, se fosse medida desta forma, mostraria at um baixo desempenho do programa. Por exemplo, o nmero de famlias cobertas pelo programa de 2004 para 2007 passaria de 24 milhes para 29 milhes. No entanto, o que importante mensurar neste caso seria a cobertura diferencidas por tipo de equipe (ESF e EACS) e inclusive a incluso de profissionais e ateno sade bucal. 3. apropriado? Sim. Apesar de no explicitar no objetivo, este est vinculado a promover e garantir o direito sade e diminuir desigualdades sociais no acesso sade, portanto, est dentro do marco e das prioridades das polticas governamentais declaradas nas diretrizes do plano plurianual. Adicionalmente, o programa preconiza procedimentos de preveno s enfermidades como forma de atuar, o que entendido como a forma mais apropriada de se dar acesso sade populao.

Vale ainda ressaltar que as aes em sade bucal so mencionadas no Relatrio Anual de Avaliao do PPA como um ajuste feito ao programa e, portanto, inclui ajuste oramentrio para adequar Poltica Nacional de Sade Bucal, com o lanamento do Programa Brasil Sorridente (Brasil, 2005. p. 564).

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4. realstico? No se sabe. Para responder a esta pergunta precisa-se saber sobre a possibilidade de alcaar o objetivo dentro das metas propostas. No entanto, como somente diz que o objetivo a expanso do programa, fica difcil saber o que realmente esta expanso. Alm do mais, se pensarmos que o programa deveria ser expandido para a sociedade como um todo, como dito no pblico-alvo, deveria-se responder esta pergunta como no realstica, dado o contexto social atual do pas e, ainda mais, dado o tempo curto de execuo do plano plurianual (4 anos), onde seria totalmente irrealstico se pensar nesta expanso global. 5. Tem tempo determinado para execuo? No. O objetivo e nem suas aes especficas deixam claro em quanto tempo se quer atingir a expanso do sade da famlia, seja ela qual for. No entanto, a partir do valor esperado que se pretende atingir em 2007 para os indicadores definidos no plano para este programa, pode-se inferir que o tempo de execuo de 4 anos.

Uma outra possibilidade: 1. a. b. Porcentagem de domiclios monoparentais femininos cadastrados no PSF por Clculo: Nmero de domiclios monoparentais femininos divididos pelo total de Conceito: O indicador tem o objetivo de apontar para inequidades no atendimento da

raa/cor e regio (ou municpio). domiclios cadastrados para cada categoria de raa/cor e regio (por cem). populao carente, principalmente identificando grupos vulnerveis como famlias chefiafas por mulheres onde o cnjuge ou o companheiro no est presente. c. d. 2. a. b. Periodicidade: anual Parmetro: valor do indicador calculado a partir da PNAD. Porcentagem de domiclios monoparentais masculinos cadastrados no PSF por Clculo: Nmero de domiclios monoparentais masculinos divididos pelo total de Conceito: O indicador tem o objetivo de apontar para inequidades no atendimento da

sexo e raa/cor e regio (ou municpio). domiclios cadastrados para cada categoria de raa/cor e regio (por cem). populao carente, principalmente identificando grupos vulnerveis como famlias chefiafas por homens onde o cnjuge ou a companheira no est presente. c. Periodicidade: anual 21

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d. 3. a.

Parmetro: valor do indicador calculado a partir da PNAD. Porcentagem de domiclios com somente um dos pais presentes e com crianas Clculo: Nmero de domiclios com somente um dos pais presentes e com crianas

menores de 14 anos cadastrados no PSF por raa/cor e regio (ou municpio). menores de 14 anos divididos pelo total de domiclios cadastrados para cada categoria de raa/cor e regio (por cem). b. Conceito: O indicador tem o objetivo de apontar para inequidades no atendimento da populao carente, principalmente identificando grupos vulnerveis como famlias onde um dos pais no est presente e moram crianas menores de 14 anos. c. d. 4. a. Periodicidade: anual Parmetro: valor do indicador calculado a partir da PNAD. Porcentagem pessoas com hipertenso acompanhadas, dentre o total de Clculo: Nmero de homens com hipertenso arterial cadastrados que receberam pelo

cadastradas, por sexo e por raa/cor. menos uma visita domiciliar da ACS no ms de referncia sobre o total de homens com hipertenso arterial cadastrados por raa/cor (idem para mulheres). b. Conceito: Alm de medir a ateno doenas crnica tem a capacidade de medir se h um diferencial no atendimento para homens e mulheres nas diferentes categorias de raa. Este indicador pode indicar uma maior resistncia de algum destes grupos ao acompanhamento assim como pode mostrar diferentes formas dos profissionais atenderem populao. c. 5. a. Periodicidade: anual Nmero de consultas mdicas anuais realizadas em pessoas residentes na rea de Clculo: 5. Nmero de consultas mdicas anuais realizadas em pessoas residentes na

abrangncia da ESF, no total de pessoas cadastradas, por sexo e por raa/cor. rea de abrangncia da ESF dividido pelo total de pessoas cadastradas nas reas, para cada um dos sexo e raa/cor. b. mdico. c. Periodicidade: anual Conceito: Possibilita estimar equidade ou iniquidade no atendimento mdico dos diversos grupos populacionais, ou identificar grupos com maior necessidade de atendimento

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6.

Nmero de atendimentos mdicos e de enfermagem em residentes nas reas de

PSF nas doenas e condies cujo acompanhamento deve se dar de forma sistemtica (diabetes, DSt-Aids, hipertenso arterial, hansenase e tuberculose) na populao cadastrada por sexo e raa/cor. a. Clculo: 5. Nmero de atendimentos mdicos e de enfermagem em residentes nas reas de PSF nas doenas de diabetes, DSt-Aids, hipertenso arterial, hansenase e tuberculose divididos pela populao cadastrada para cada um dos sexos e raa/cor. b. Conceito: Possibilita estimar equidade ou iniquidade no atendimento mdico dos diversos grupos populacionais, ou identificar grupos com maior necessidade de atendimento mdico para doenas de tratamento sistemtico e de ocorrncia em toda a populao. c. 7. Periodicidade: anual Nmero de atendimentos mdicos e de enfermagem em residentes nas reas de

PSF nas doenas e condies cujo acompanhamento deve se dar de forma sistemtica (puericultura, pr-natal e preventivo-citologia) na populao cadastrada por raa/cor. a. Clculo: 5. Nmero de atendimentos mdicos e de enfermagem em residentes nas reas de PSF em puericultura, pr-natal e preventivo-citologia dividido pela populao cadastrada para cada uma das categorias de raa/cor. b. Conceito: Possibilita estimar equidade ou iniquidade no atendimento mdico dos diversos grupos populacionais, ou identificar grupos com maior necessidade de atendimento mdico para doenas de tratamento sistemtico e de ocorrncia na populao feminina. c. Periodicidade: anual

5. UM EXEMPLO DE INDICADOR DE DESEMPENHO DE UMA INSTNCIA REGIONAL PARITRIA DE GESTO PBLICA: O CASO DOS COMITS DE BACIA HIDROGRFICA DE MINAS GERAIS Em Minas Gerais existem 32 Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH). Esta estrutura definida por lei federal e estadual. Os CBH so paritrios, tendo representao eleita dos seguintes segmentos sociais: prefeituras, rgos estaduais de governo, usurios (empresas pblicas e privadas) e sociedade civil. Eles so deliberativos e coordenam aes de gesto de recursos hdricos de uma bacia, incluindo outorga de uso por grandes empreendimentos.

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O Instituto de Gesto das guas de Minas Gerais (IGAM), rgo vinculado Secretaria Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais, apia os CBH. Contudo, em 2008, decidiu acompanhar melhor os comits para que pudesse organizar este apoio. A inteno no foi elaborar um ranking, mas identificar a situao concreta dos comits, a partir de um instrumento rpido e objetivo, em que os prprios CBH pudessem se apropriar deste diagnstico e, a partir da, definir um Termo de Cooperao com o IGAM, estabelecendo o que seria tarefa do governo e o que do prprio comit para que se melhorasse a condio atual verificada. Foi montada uma metodologia de Indicadores de Desempenho dos CBH, disponvel em site dedicado. Inicialmente, a tabela foi preenchida por indicadores bsicos, para no criar uma barreira a muitos comits, jogando-os para uma situao insatisfatria. A inteno era identificar, primeiramente, a situao em relao condies bsicas de funcionamento e, paulatinamente, agregando outros indicadores, mais complexos, procurando elevar a capacidade dos CBH. Decidiu-se que as avaliaes/coletas de dados sero quadrimestrais. Os CBH preenchem um formulrio (com dados referentes a cada indicador), disponvel na internet e anexa os documentos de comprovao. Um rgo do IGAM recebe os formulrios preenchidos e pontua numa pgina deste site dedicado, deixando transparentes os critrios e dados de pontuao. Assim, toda avaliao ser divulgada e acessada por todos comits, podendo ocorrer recursos para correo da pontuao realizada. A partir da, o IGAM elaborar a proposta de Acordo de Gesto (aes que caberiam ao IGAM e ao Ncleo para manuteno ou melhoria do posicionamento de cada CBH no ranking. Como ilustrao da tecnologia possvel de ser utilizada para avaliao de desempenho de instncias regionais de gesto de desenvolvimento, termino este texto com a tabela produzida como base do incio da coleta de dados exposta acima:

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INDICADOR
FOMENTO E AVALIAO DE PROJETOS ARTICULAO E PROMOO DE PARCERIAS REUNIES BIMESTRAIS OU TRIMESTRAIS (de acordo com Regimento Interno) PARTICIPAO EM CURSOS DO IGAM E SOCIALIZAO FUNCIONAMENTO REGULAR DAS CMARAS TCNICAS PARTICIPAO NO FRUM MINEIRO DE COMITS RELATRIO DE ATIVIDADES PARTICIPAO DE CONSELHEIROS DIVULGAO

PLANILHA DE INDICADORES PESO VALOR INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS MXIMO Relatrio de divulgao de possibilidades de projetos 10 01
(em Ata) Documentos de aprovao de projetos (Ata ou deliberao normativa) Instrumentos jurdicos com intervenincia do comte (Termo de Permisso de Uso, Temos de Cooperao Tcnica) Pautas e Atas de reunies Lista de presena e Certificados Relato de socializao em Ata Pautas e Atas de reunies Lista de presena nas reunies do Frum (Ata) Apresentado ao Ncleo de Apoio aos CBH Lista de presena das reunies do Comit (Ata) Publicao ou meios de divulgao prprios (jornal, boletim, livretos, divulgao no Portal dos Comits; Promoo de cursos, seminrios e palestras em sua regio Material de divulgao (camisetas, folder, botton, matrias em jornal local, sacolas) AES DO COMIT

01 02 02 02 03 02 01 01

10 08 08 08 06 08 10 10

CRITRIO DE CLASSIFICAO (pontuao mxima = 78 pontos) PONTUAO AES DO IGAM CLASSIFICAO Acima de 75% do total SATISFATRIO Entre 50% e 75% REGULAR pontos Abaixo de 50% INSATISFATRIO

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Planejamento Democrtico: Regionalizao e Descentralizao 1 Rud Ricci

Socilogo, Doutor em Cincias Sociais, Diretor Geral do Instituto Cultiva (www.cultiva.org.br) e consultor em polticas pblicas. E-mail: ruda@inet.com.br

1. Democracia e Descentralizao Administrativa: de binmio sinnimo Por muito tempo, o conceito de democracia moderna ficou restrito ao ritual das eleies, por meio do qual, o cidado definia seu representante nas instncias pblicas. Circunscrito este ritual, toda preocupao formal esteve, por longa data, focada no processo eleitoral e na capacidade organizativa dos partidos (por onde se apresentavam os programas de governo e os candidatos representao da cidadania). Na outra ponta, analisava-se a capacidade de governana, de respostas governamentais aos tantos problemas dos cidados, o que reduzia a poltica pblica a uma esfera exgena vida do cidado. A poltica e os governos, assim, eram dimenses tcnicas que somente nas eleies voltavam sua origem e razo de ser: as ruas. Contudo, no final do sculo XX, a crise de representao partidria mundial e as novas formas de participao direta do cidado nas gestes (da Colmbia ndia, da Inglaterra ao Sudo, do Brasil ao Mxico) estas dimenses to separadas entre si foram convergindo, criando um amlgama entre governo e cidadania. Benno Sander foi um dos autores que procurou sistematizar, no Brasil, esta mudana 2. O autor sugere quatro construes conceituais de administrao pblica ao longo do sculo XX, construes praxiolgicas de gesto: administrao eficiente, administrao eficaz, administrao efetiva e administrao relevante. Nas suas palavras: ADMINISTRAO EFICIENTE A administrao eficiente uma derivao conceitual da escola clssica de administrao (...). Nessa perspectiva, possvel caracterizar a organizao como um sistema fechado, mecnico e racional, no qual a mediao administrativa se apia primordialmente no conceito de eficincia. A eficincia (do latim efficientia, ao, fora, virtude de produzir) o critrio econmico que revela a capacidade administrativa de produzir o mximo de resultados com o mnimo de recursos, energia e tempo. Na histria do pensamento administrativo, a noo de eficincia est associada aos conceitos de racionalidade econmica e produtividade material, independentemente de seu contedo humano e poltico e de sua natureza tica. O valor supremo da eficincia a produtividade. O conceito de eficincia foi o critrio central da escola clssica de administrao protagonizada por Fayol, Weber, Taylor e seus associados. A administrao clssica estabeleceu o quadro referencial para o desenvolvimento da psicologia industrial que, nos termos de Wundt, visa estudar a pessoa psicolgica ao lado da pessoa econmica de Taylor e seus associados. A psicologia industrial, fundada no princpio do sculo XX por Munsterberg, da Universidade de Harvard, dedica-se eficincia humana que, da mesma forma que a eficincia mecnica dos engenheiros, tem por objetivo aumentar a produtividade no trabalho e na atividade humana em geral. ADMINISTRAO EFICAZ
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Artigo elaborado para a Revista "Planejar&Desenvolvimento" n. 01/2008, editada pela Secretaria de Estado do Planejamento e Oramento-SEPLAN/Maranho e Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e CartogrficosIMESC. 2 Originalmente, o autor criou uma tipologia tendo como preocupao central as polticas educacionais na Amrica Latina. Ver SANDER, Benno. Gesto da Educao na Amrica Latina. Campinas: Editora Autores Associados, 1995.

A administrao eficaz uma derivao conceitual da escola psicossociolgica de administrao e uma induo analtica da experincia dos administradores que adotam os princpios e prticas funcionalistas do enfoque comportamental enraizado originalmente no movimento das relaes humanas. Na histria do pensamento administrativo, a administrao para a eficcia foi concebida no bojo do comportamentalismo que se desenvolveu a partir da Recesso que se abateu sobre o mundo no final da dcada de 1920. Seus protagonistas, como Mayo, Barnard, Simon e seus intrpretes, concebem a organizao como um sistema orgnico e natural, no qual a mediao administrativa ocupa-se da integrao funcional de seus elementos constitutivos luz do conceito de eficcia. Aps a Segunda Guerra Mundial, os pensadores neoclssicos que, sob a liderana de Drucker, Odiorne e Humble conceberam a administrao por objetivos, tambm adotam a eficcia como seu critrio administrativo fundamental. A eficcia (do latim efficax, eficaz, que tem o poder de produzir o efeito desejado) o critrio institucional que revela a capacidade administrativa para alcanar as metas estabelecidas ou os resultados propostos. Foi Barnard que, ao expor seu conceito de organizao como sistema cooperativo, chamou ateno distino entre eficcia e eficincia. Para Barnard, a eficcia refere-se ao nvel de desempenho administrativo na consecuo dos objetivos institucionais, enquanto a eficincia se define em termos do grau de satisfao das motivaes pessoais. ADMINISTRAO EFETIVA A administrao efetiva uma derivao conceitual de um conjunto de teorias contemporneas de administrao e uma induo analtica de distintas experincias prticas na administrao pblica durante as dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial. Suas principais contribuies vm da administrao para o desenvolvimento, da ecologia administrativa, da teoria da contingncia, do desenvolvimento institucional e de outras perspectivas alternativas. Os protagonistas desses movimentos contemporneos concebem a organizao como um sistema aberto e adaptativo, no qual a mediao administrativa enfatiza as variveis do ambiente externo luz do conceito de efetividade. A efetividade (do verbo latino efficere, realizar, cumprir, concretizar) o critrio poltico que reflete a capacidade administrativa para satisfazer as demandas concretas feitas pela comunidade externa. O termo ingls para efetividade, tal como surgiu na administrao contempornea, responsiveness (do latim respondere, responder, corresponder), refletindo a capacidade de resposta s exigncias da sociedade. Em outras palavras, como critrio de desempenho administrativo, a efetividade mede a capacidade de produzir as respostas ou solues para os problemas politicamente identificados pelos participantes da comunidade mais ampla. Em determinados aspectos, o conceito de efetividade est associado ao de responsabilidade social (accountability) segundo o qual a administrao deve prestar contas e responder pelos seus atos em funo das preocupaes e prioridades vigentes na comunidade. As metodologias participativas tm a potencialidade de abrir as instituies e adapt-las s caractersticas e necessidades da comunidade. Embora as organizaes abertas possam ter elementos relativamente autnomos, possvel articul-los de tal maneira que permitam alcanar uma adequao efetiva s necessidades e aspiraes polticas da comunidade. ADMINISTRAO RELEVANTE A administrao relevante uma derivao conceitual de formulaes interacionistas recentes e atuais no campo da teoria organizacional e administrativa preocupadas com as caractersticas culturais e os valores ticos que definem o desenvolvimento humano sustentvel e a qualidade de vida na sociedade. Os que advogam por tais formulaes conceituais e analticas concebem a organizao como um sistema global e multicultural, no qual a mediao administrativa enfatiza os princpios de conscientizao, significao, ao humana coletiva e totalidade luz do conceito de relevncia. A relevncia (do verbo latino relevare, levantar, salientar, valorizar)

o critrio cultural que mede o desempenho administrativo em termos de importncia, significao, pertinncia e valor. Valor e relevncia so sinnimos que constituem os critrios utilizados para selecionar os objetivos do comportamento e para definir a natureza do desenvolvimento humano e da qualidade de vida. Nesse sentido, uma administrao relevante avalia-se em termos dos significados e das conseqncias de sua atuao para a melhoria do desenvolvimento humano e da qualidade de vida. A percepo e interpretao desses significados e conseqncias somente so possveis mediante uma teoria organizacional e administrativa construda a partir da experincia real. Por outra parte, essa construo terica de administrao s vivel se est apoiada numa postura participativa dos responsveis pela gesto. Quanto mais participativo e democrtico o processo administrativo, maiores as oportunidades de ser relevante para indivduos e grupos, e maiores suas possibilidades para explicar e fomentar a qualidade de vida humana coletiva. O conceito de qualidade de vida humana coletiva culturalmente especfico. Ou seja, a definio da natureza da qualidade de vida humana de uma comunidade resultado das percepes e interpretaes de seus participantes. precisamente a cultura, como construo histrica e ecolgica da comunidade -seja um povo indgena ou uma nao industrializada--, que deve oferecer o marco organizacional para a participao cidad na definio da relevncia e na promoo da qualidade de vida humana. A relevncia sugere a noo de pertinncia, de ligao, de relao com algum ou com algo. O ltimo conceito indicado por Sander constitui-se num guia de elaborao de programas e aes pblicas contemporneas, mormente os pautados pela garantia de sustentabilidade, tal como preconizado pela Agenda 21 (que inclui o respeito cultura e prticas sociais locais e a cogesto de polticas pblicas de desenvolvimento). Este novo arcabouo conceitual advm da crise da estrutura burocrtica de gesto, mais evidente a partir do final dos anos 80 do sculo passado. Tal crise abriu um perodo de transio inacabada de reestruturao da lgica estatal brasileira, antes marcada pela segmentao temtica, pela rejeio de conflitos, por uma razo de Estado abstrata. E dela que nascem os processos de descentralizao administrativa. Inicialmente vinculadas ao movimento municipalista, uma gama de polticas sociais antes centralizadas na gesto do governo federal foram sendo descentralizadas a partir de alguns instrumentos de incentivo s Prefeituras. Mas, ao longo dos anos 90, os governos estaduais passaram a discutir sua prpria poltica de descentralizao. A descentralizao vinculava-se, a partir de ento, lgica democrtica, ao respeito diversidade territorial. O Banco Mundial, ao mesmo tempo, passou a incentivar aes de participao direta no controle de programas governamentais por eles financiados. Confluam intenes locais e externas na gesto de polticas pblicas estaduais. Enfim, no territrio onde as pessoas vivem, negociam interesses, criam laos de solidariedade e familiaridade que so construdas identidades sociais capazes de estabelecer diagnsticos mais complexos e integrados sobre aquela determinada realidade, alm de dar significados (culturais e polticos, em especial) obras e servios pblicos. Em outras palavras, se a leitura dos tcnicos de Estado o prprio Estado, a leitura dos territrios a histria social daquela localidade. Uma ponte ganha um sentido distinto: a prpria localizao onde uma ponte vai ser construda definida, muitas vezes, pela tradio local, pelos hbitos coletivos, at mesmo pelo curso de procisses ou rituais religiosos e culturais da localidade.

Mais, ainda: os processos de descentralizao administrativa, acompanhados por efetiva participao social no controle das aes pblicas, reduzem ao redor de 25% dos gastos em servios e obras pblicas antes gerenciadas centralmente. A descentralizao aproxima a gesto pblica da cidadania, termos que nunca deveriam ter sido divorciadas. Mas a boa descentralizao a acompanhada por controle social.

2. Descentralizao com Controle Social No Dicionrio da Gesto Democrtica (Editora Autntica, 2007), que o Instituto Cultiva publicou com a Escola de Governo de So Paulo, indicamos a seguinte interpretao:
O conceito de controle social indica a participao da sociedade civil na elaborao, acompanhamento e verificao (ou monitoramento) das aes de gesto pblica. Na prtica, significa definir diretrizes, realizar diagnsticos, indicar prioridades, definir programas e aes, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos. Trata-se, como possvel perceber, de uma concepo de co-gesto pblica. No Brasil, tal conceito foi estabelecido legalmente com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que introduz elementos e diretrizes de democracia participativa, incorporando a participao da comunidade na gesto de polticas pblicas. (...) Alguns portais de ministrios do governo federal oferecem cursos distncia para conselheiros. comum indicarem como subtemas no processo de conhecimento do funcionamento dos processos de controle social: a) b) c) d) e) f) Universalizao e prestao de servios pblicos; Descentralizao das polticas pblicas; Gesto democrtica e participativa; Controle interno, externo e controle social; Monitoramento de polticas pblicas: definio de metas, elaborao de indicadores de avaliao, metodologia de investigao, elaborao de balanos de monitoramento; Mecanismo de controle (conselhos e gerentes sociais, balano e observatrio social).

O controle social, assim definido, instaura o poder instituinte das organizaes da sociedade civil na gesto pblica, criando mecanismos estatais (no meramente governamentais) de gesto compartilhada (com os governos). Trata-se de um novo Estado, poroso, permevel sociedade civil, no apenas no que tange transparncia ou rendicin de cuentas (termo muito empregado na Amrica Espanhola), porque submete os governos deliberao em cmaras paritrias de elaborao de polticas pblicas. Aqui chegamos ao esforo do atual governo estadual do Maranho. O governo estadual definiu claramente a poltica de descentralizao regional da gesto, para alm da desconcentrao. Esta ltima orienta-se por uma mera reduo das centralidades, quando deviam eliminar por completo quaisquer formas de concentrao decisria, o que criaria o terreno para o controle social. Nesta perspectiva que foram instauradas 32 regies de planejamento sancionadas pela Lei Complementar n. 108, de 21.11.07, cujos programas esto voltados para a melhoria da gesto governamental. Em seguida, foram realizadas 32 oficinas de trabalho, tendo como finalidade correlacionar os programas de governos, constantes do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, com as Aspiraes Regionais identificadas em 19 oficinas ocorridas em maio/2007. O produto desse trabalho foi gerar subsdios para a elaborao dos Planos Populares de Desenvolvimento Regional PPDR, relativos s novas regies de planejamento, instrumento operacional das Unidades Administrativas Regionais. Durante o primeiro semestre de 2008 foram produzidos instrumentos para implementao das regies de planejamento, como

a consolidao do Plano Popular de Desenvolvimento Regional PPDR; Conselho Regional de Desenvolvimento CDR; Unidades Administrativas Regionais ou Agncias de Desenvolvimento; levantamento dos recursos humanos e da infra-estrutura do Estado disponvel nas regies; diagnstico do potencial econmico das regies; e, a proposta de articulao regional. Este o percurso da reforma do desenho de gesto pblica que se inicia. Reafirmo que se trata de uma reforma administrativa e no um mero esforo interno de governo. Com efeito, uma barreira significativa que constatamos como cada vez mais emergente a incompatibilidade entre a estrutura burocrtica tipicamente brasileira e as novas estruturas de gesto participativa ou controle social (caso dos programas de desenvolvimento sustentvel, dos programas de bacias e microbacias hidrogrficas e tantos outros). A estrutura burocrtica tupiniquim herdeira da portuguesa: altamente fragmentada em reparties e especializaes associada ao forte personalismo. As duas caractersticas convergem para uma forte educao do funcionalismo pblico para atender e estar atento aos mandos e vontades das instncias superiores da administrao pblica e no para o cidado. Trata-se de uma mentalidade voltada para hierarquizao no processo decisrio. Seria a potencializao da estrutura racional-legal analisada por Weber. Lembremos que no final da primeira metade do sculo XVI, a Coroa Portuguesa criou uma srie de cargos e funes pblicas de comando e controle sobre a sociedade civil: o governador, o juiz de fora, o ouvidor-mor, entre outros. Criou uma legislao de controle sobre os municpios muito antes deles existirem de fato em nossas terras. Enfim, a funcionrio pblico herdeiro deste olhar para os de cima, ignorando os de baixo ou os no includos na estrutura burocrtica pblica. Assim, a descentralizao regional do governo do Maranho cria uma srie de conseqncias: a mudana significativa da cultura do funcionalismo pblica uma delas. Mas tambm deve ser acompanhada de toda mudana de lgica no processo decisrio e de planejamento de governo, na integrao de polticas e instncias (uma Secretaria de Integrao seria algo auspicioso), na consolidao de mecanismos integrados de diagnsticos e planos de ao. Mas tambm criar uma nova lgica regional, da prpria sociedade. Como ocorreu na Itlia, nos anos 70, quando foram criados governos regionais pelo pas afora (e descentralizado 10% da gesto do total do oramento pblico italiano), as lgicas de gesto e de apresentao de demandas pela sociedade civil foram se alterando. Novas relaes foram sendo estabelecidas 3 e uma profunda coeso social na direo das polticas pblicas foi se sedimentando. O Maranho cria o incio do que podemos denominar de Gesto Participativa em Rede. Seu incio a mudana da lgica de governo. Mas logo caminhar para a mudana da lgica de Estado, mais permanente, mais inserida na cultura poltica. Quando atingir esta dimenso, estar provocando toda lgica da sociedade estadual. E a teremos a oportunidade de perceber o Maranho real, de cada esquina e cada comunidade, na sua diversidade e complementariedade, expressa na gesto pblica. O Maranho, como o restante do nosso pas, um mosaico, uma riqueza de expresses geogrficas, culturais, sociais. Um pas democrtico, com tal diversidade, s poder ser assim compreendido se sua estrutura de gesto der lugar a este mosaico. A descentralizao regional da gesto estadual a oportunidade concreta desta realizao. Democracia, para o Maranho, no poderia ter outra cara que no a regionalizao da gesto estadual.

Ver o excelente relato em PUTNAM, Robert D. Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia Moderna. Rio de Janeiro: FGV, 1999.

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Frum Mineiro de CBH

Fundamentos para Planejar . . . . . .

Conceitos e Metodologia para planejamento estratgico situacional

Fundamentos para Planejar

Os mtodos normativo e estratgico situacional
Para que e como planejar?
Todos planejamos minimamente, todos os dias. Faz parte da natureza humana, que possui a capacidade teleolgica, de olhar para o futuro para saber o que fazer para conquistar o desejado. Mas quando uma instituio se prope a interferir em situaes em que nem todas possibilidades de controle esto garantidas, necessrio um mtodo racional de reviso das atividades e aes pensadas para se alcanar determinado objetivo. Alguns autores afirmam que o melhor caminho para prever o futuro o de cri-lo. Se no planejamos, improvisamos ou ficamos resignados. Da se formular o seguinte conceito para planejamento: Processo consciente e metdico de construo do futuro. Trata-se de uma interveno na realidade de forma a se obter uma situao desejada num perodo determinado de tempo. . O tempo de planejamento essencial. De acordo com um levantamento feito pela Nacional Conference Board, trs a cinco anos parece ser um limite comum para o perodo de planejamento a longo prazo, embora algumas empresas e entidades pensem em termos de dcadas. Uma data estabelecida como alvo e todo o planejamento feito visando esta data. O plano bsico de atividades , em geral, estabelecido para um ano. Os planos para o primeiro ms ou trimestre so mais definidos e detalhados do que os que concernem os meses ou trimestres seguintes. Mudanas adequadas so feitas no plano sempre que for necessrio e possvel. Uma mudana de conjuntura pode levar a uma reviso das atividades planejadas. As organizaes mais burocratizadas e densas, com grandes e complexas estruturas hierrquicas costumam resistir mais aos processos de planejamento. O mesmo ocorre em organizaes dirigidas por lideranas tradicionais (de tipo coronelstico) ou carismticas. No primeiro caso, a ruptura com a rotina e o conhecimento cifrado (das reparties de grandes departamentos) cria insegurana e sentida, muitas vezes, como questionamento da autoridade de chefias. O discurso comum de resistncia que o planejamento perde tempo, quando h tanta coisa urgente para ser feita. As tenses dirias so resolvidas sem dilogo ou transparncia.

No caso das lideranas tradicionais, o chefe sempre o fiel do julgamento de algum conflito. Assume, quase sempre, uma postura paternal, marcada pela fidelidade. O planejamento racional rouba-lhe portanto um dos pilares de seu poder: a deciso. Finalmente, no caso das lideranas carismticas, como toda legitimidade que possui provm de seu dom natural, sua ao errtica, oscilante, apresentada como genial ou visionria. Novamente, o planejamento um veneno sua criatividade natural e ao seu poder. Todo planejamento gera alvos e metas, divide responsabilidades e cria, portanto, sistemas de controle. Assim, a partir do planejamento possvel criar indicadores e sistemas de avaliao e monitoramento de aes, identificar lacunas e obstculos. Cria uma cultura institucional, anti-personalista. Entretanto, o mtodo tradicional de planejamento pode gerar limitaes autonomia dos membros de uma organizao ou entidade. No mtodo tradicional, tambm conhecido como normativo, as metas e objetivos so traados por uma instncia superior, tcnica, distante do dia-a-dia da execuo. Esta concepo apoiou-se nas elaboraes tayloristas, que sugeria a separao do setor de planejamento (e elaborao) do de execuo. Para Taylor, quem executa no pode pensar, se aproximando da figura que este mesmo autor criou de homem-boi (persistente, sem autonomia e disciplinado). Entre o setor de planejamento e de execuo, Taylor sugere a criao de um terceiro segmento: o de controle sobre a execuo, as chefias (sugeria um chefe a cada trs operrios, na ltima dcada do sculo XIX). J o mtodo de planejamento estratgico situacional (PES), criado por Carlos Matus, parte do princpio que no h um conhecimento nico e que a explicao da realidade depende da insero de cada ator que participa do problema. Conceitualmente Trata-se de um sistema composto pela combinao do nvel no qual se pratica o planejamento, a natureza do trabalho, a complexidade dos problemas e a governabilidade (a capacidade de decidir e operar sobre um problema). O mtodo incorpora vrios atores sociais, alm daqueles diretamente relacionados com as aes diretamente vinculadas a uma determinada organizao, criando um jogo de relaes sociais e polticas (da o termo situacional), aumentando a leitura sobre a complexidade das negociaes e aes a serem desenvolvidas . O PES foi elaborado por Carlos Matus Romo, chileno, maior estudioso da Amrica Latina sobre planejamento estratgico de governo, capacidade de governo, governabilidade, estilos estratgicos de governo, entre outros assuntos. Ministro do Governo chileno de Salvador Allende, aps a queda deste, fora do pas, buscou responder pergunta "Porque um governo com tanta popularidade e com to boas intenes caiu de forma to fragorosa, diante de um golpe militar?". Faleceu no final de 1998, de doena degenerativa nos pulmes. Apesar de muito doente, promoveu cursos de PES, at poucos meses antes de morrer 1 . Seu mtodo sugere que o planejamento de um projeto (ou programa) um permanente processo de negociao entre parceiros do projeto, os grupos-alvo e as entidades finaciadoras ou de fomento. O conhecimento e a experincia dos envolvidos devem ser aproveitados na melhoria da qualidade do planejamento. A troca de saberes, de opinies e

Alm dos textos de referncia de Carlos Matus, esta apostila se baseia no ensaio de Marcos Jos Pereira Silva, intitulado Onze Passos do Planejamento Estratgico Participativo, publicado In BROSE, Markus (org.). Metodologia Participativa: uma introduo ao 20 instrumentos. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2001.

de posicionamentos diante da realidade proporciona uma contnua aprendizagem em equipe. O planejamento no termina com a elaborao de um texto final (ou planilha de aes e responsabilidades), mas se estende ao longo de toda fase de sua execuo. Da a importncia do monitoramento de sua execuo, identificando mudanas na conjuntura, novos problemas e oportunidades e equvocos no planejamento inicial. O planejamento de tipo participativo prev a presena ativa dos atores sociais envolvidos na situao trabalhada, em todos momentos. Da no ser normativo, mas flexvel. Alguns conceitos bsicos so necessrios antes de ingressarmos nos passos concretos do planejamento: A. Capacidade de Governo: o elenco de qualificaes reunidas pelo gestor e seu staff administrativo que lhes conferem a competncia necessria compreenso, elucidao e enfrentamento de problemas (bagagem intelectual, experincia, expertise, capacidade pessoal e institucional de governo); B. Governabilidade: relao entre o peso das variveis que o ator controla e o das que no controla somada capacidade de percepo que o gestor tem dessa relao, ou seja, de sua limitao quanto ao controle de determinada situao. Esta percepo define as alianas necessrias e possveis, os enfrentamentos e conflitos inevitveis, as aes mais viveis..

Passos do Planejamento
Conhecer a situao o primeiro passo para pautar a leitura sobre as condies do meio para se atingir determinado objetivo. A leitura da realidade ocorre tanto por meio de levantamentos de dados, quanto pela viso dos atores envolvidos. Um planejamento ou programa ter maior qualidade quando a tcnica se alia sua viabilidade cultural (valores, hbitos, costumes e comportamentos dos beneficirios e tcnicos envolvidos). Existem diversos instrumentos para realizao da anlise de situao. Destacamos quatro deles: Anlise de Envolvimento: considerando os diversos atores sociais envolvidos. Concentra-se nos atores sociais mais significantes que sero afetados por uma interveno ou programa. No caso, envolve as instituies executoras, beneficirios, assessores externos, parceiros. A anlise de envolvimento procura identificar pessoas, grupos e instituies que esto envolvidos na situao analisada e correlacionar esses atores (interesses, potenciais, possveis resistncias ou contribuies).

Anlise de Problemas: todo problema existe correlacionado a pessoas. Um problema pode ser identificado como soluo para um agrupamento social (e no por outro). Neste caso, uma boa anlise deve integrar os diversos aspectos da realidade e as vises presentes sobre ela. O PES trabalha com a tcnica da rvore de problemas (construo de causas e efeitos a partir da identificao do foco da realidade a ser trabalhada). Mas existem outras tcnicas como Marco Lgica e ZOOP. Para incio do mtodo da rvore de problemas (ou rvore explicativa) devese identificar claramente o foco de anlise (problemas centrais ou iniciais), delimitando o cenrio. A partir dos problemas, procurase ordenar as causas, identificando os ns crticos, ou seja, as causas que afetam um maior conjunto de situaes que geram um determinado problema. O problema identificado como uma condio negativa, explicitando seu contedo com clareza. Um exemplo clssico o que identifica como problema a ausncia de inseticidas (que seria a soluo do problema) ao invs da colheita destruda por parasitas (condio negativa com contedo ntido). Anlise de Objetivos: consiste em identificar a situao futura desejada, com a soluo de problemas atuais. Parte da rvore de problemas. Imaginamos a vivncia de uma situao futura, em que os problemas foram solucionados e comparamos com a situao atual, identificando os obstculos ou aes de superao. Se na rvore de problemas aparece a relao causa-efeito, na rvore de objetivos aparece a relao meio-fim. Anlise de Alternativas: a escolha de estratgia a ser adotada para se alcanar um objetivo. O foco o futuro programa ou ao. A anlise de alternativas procura identificar possveis solues que possam se constituir em estratgias de um programa ou instituio, selecionando a considerada melhor. Um dos instrumentos que pode ser utilizado a Matriz de Deciso, onde so arroladas as alternativas e critrios de seleo definidos pelo grupo e onde se pontua a melhor alternativa (a partir dos critrios definidos anteriormente).Os critrios podem ser vrios, como: recursos disponveis, benefcios ao publico-alvo,horizonte temporal, viabilidade tcnica, viabilidade poltica, duplicidade de programas, impacto ambiental, relao custo-benefcio, custos).

Passo 1: Identificao do Problema

a anlise de situao. No caso do PES, procura-se expressar a existncia de diferentes explicaes sobre a realidade, a partir da interpretao de distintos atores sociais. Uma tcnica bastante utilizada a Estimativa Rpida Participativa. A seleo de problemas deve atender aos seguintes critrios: Valor Poltico do Problema: para o ator central e demais atores; para a populao em geral; para a populao afetada; Tempo de Maturao dos resultados: resultados fora ou dentro do perodo de governo; maturao em tempo humano; maturao em tempo social;

Vetor de recursos exigidos para enfrentamento: poder poltico; recursos econmicos; recursos cognitivo/culturaiss, capacidade organizativa; Governabilidade: controle dos ns crticos de maior peso no problema; fraco controle dos ns crticos; ns crticos fora do jogo; Respostas dos atores: colaborao; rejeio ou indiferena dos atores; Custo de postergao: imediato e alto; mediato, lento e baixo; Exigncia de inovao: problemas que exigem inovao ou que exigem continuidade; Impacto regional: equilibrante, desequilibrante; Impacto sobre balano poltico da gesto.

Um problema uma dificuldade para atingir o que se deseja. Pode ser a poluio de um rio, uma comunidade no atendida por poltica de educao ambiental ou coleta de lixo irregular. importante no ficar fixado em problemas internos da organizao. O problema a ser enfrentado deve, sinteticamente, ser escolhido a partir da governabilidade que o ator tem sobre sua superao, a capacidade de governo, a vontade de superao, e o grau de impacto negativo deste problema sobre a prtica do ator. possvel medir a importncia de um problema sobre outro a partir da montagem de uma planilha com a apresentada abaixo: PLANILHA 01: Medindo o Problema (ator: associao de bairro)
PROBLEMAS Coleta de lixo irregular IMPACTO NEGATIVO Alto Mdio Mdio VONTADE Alta Alta Alta CAPACIDADE Baixa Baixa Alta GOVERNABILIDADE Baixo Baixa Alta

Poluio do rio Ausncia de educao ambiental

Passo 2: Descrio do Problema

O problema declarado a partir da anlise situacional realizada no Passo 1 Um problema (ao contrrio de um incmodo) passvel de explicao. A explicao deve ser objetiva e permitir sua mensurao. Portanto, no pode ser descrito com ambigidades, levando a mais de uma interpretao, o que desorganizaria o planejamento. Assim, possvel adotar um vetor de descrio de problemas, evitando a ambigidade, que seria composto por: Descritores enunciam o problema e no suas causas ou conseqncias; No deve haver relaes causais entre os descritores; A descrio do problema ser suficiente quando a eliminao da carga negativa resolver o problema.

Exemplo. Caso de alta mortalidade neonatal num municpio. Descrio: mortalidade neonatal na cidade de 16,7 por 1.000 nascidos vivos, enquanto o ndice esperado 5/1.000. Utilizou-se apenas um descritor, comparando-o com o padro internacional

Passo 3: Explicao do Problema

As causas podem ser de fluxo, de acumulao ou de regras. So denominados de ns explicativos. O conjunto de ns cria um fluxograma (a copa da rvore explicativa) em que se distinguem a governabilidade (controle total do ator que declara o problema), rea de influncia (o ator tem condies de influenciar); fora do jogo (rea onde ator no tem qualquer controle sobre as causas do problema). Quando um n crtico para mudana do descritor explicativo (o caule da rvore) este denominado n crtico. O n crtico tem alto impacto sobre o descritor do problema, o ator tem governabilidade sobre esta causa e h viabilidade poltica durante o perodo do plano. Um n crtico a causa principal, aquele que, se atacada, resolve o problema ou tende a diminu-lo. Para identific-lo temos que perceber se esto na nossa governabilidade para super-lo. Outra dica responder, ainda, a seguinte pergunta: qual a causa que se atacada primeiro nos ajuda mais a resolver o problema escolhido? Forma-se, assim, uma cadeia causal. Por exemplo, no caso da mortalidade neonatal (citado anteriormente) pode-se ter criado a seguinte cadeia:

Falta de treinamento de profissionais

Baixo controle das patologias maternas

Falta de assistncia pr-natal sistemtica

MORTALIDADE NEONATAL

Passo 4: Definio da situao-objetivo

Nada mais que a definio dos resultados esperados, a mudana que se pretende obter nos descritores dos ns crticos. Por exemplo: se o n crtico for a ausncia de poltica educacional ambiental na regio, o resultado esperado pode ser adoo de poltica educacional ambiental para a regio.

Passo 5: Identificao das operaes necessrias

Operao o conjunto de atividades que esto na rea de governabilidade do ator que est elaborando o planejamento. Cada operao deve apontar os resultados desejados e atividades necessrias, responsveis pelas atividades, recursos necessrios e cronograma. Uma tabela sntese deste planejamento de operaes pode ser visualizada a seguir. As operaes esto subentendidas em duas planilhas que organizam as atividades, prazos, responsveis por cada atividade e oramento: PLANILHA 02: CRONOGRAMA GERAL DE ATIVIDADES DO CBH
ATiVIDADE DIVULGAO DA APROVAO DO COMIT (PREFEITURAS E SOCIEDADE CIVIL) MS 01 x MS 02

PLANO DE DIVULGAO FORMAR COMISSO ELEITORAL

X x

PLANILHA 03: SNTESE DAS OPERAES (ilustrao)

ATIVIDADE DIVULGAO DA APROVAO DO COMIT (PREFEITURAS E SOCIEDADE CIVIL) META Que todas prefeituras e ONGs da regio saibam da existncia do CBH Fazer o CBH ser conhecido na regio Eleger a nova direo do CBH PRAZO Ms 01 RESPONSVEL Jorge ORAMENTO a) b) c) combustvel telefonemas Material de divulgao

PLANO DE DIVULGAO

FORMAR COMISSO ELEITORAL

Passo 6: Anlise de Viabilidade

Trata-se da construo de um matriz de motivao dos atores, para cada operao definida. Os atores, no caso, envolvem os aliados e opositores (consensos e conflitos). A inteno organizar tticas que viabilizem o planejamento. A matriz pode indicar os aliados e opositores e seu grau de motivao (alto, mdio, baixo), alm de seu peso poltico em relao s operaes definidas (grande, mdio, pequeno). A partir deste quadro, so definidas tticas de fortalecimento de consensos e enfrentamento de conflitos ou oposies. Aqui tambm podemos utilizar uma planilha de apoio, como a indicada a seguir:

PLANILHA 04: Viabilidade do Plano/Operaes

ATIVIDADE RECURSOS NECESSRIOS RECURSOS QUE TEMOS VIABILIDADE O QUE FAZER PARA AUMENTAR A VIABILIDADE Realizar campanha para arrecadar dinheiro Recorrer ao FHIDRO Cotizar as entidades participantes do CBH FORMAR COMISSO ELEITORAL Local e agenda para criar comisso Telefone e sala para organizar contatos Temos local, telefone No temos recursos financeiros Mdia/Alta Idem item anterior

DIVULGAO DA APROVAO DO COMIT (PREFEITURAS E SOCIEDADE CIVIL)

Combustvel e veculo; telefone e 200 reais para ligaes e fax; impresso de folder (500 reais)

Temos veculo e telefone No temos recursos financeiros

Mdia

Passo 7: Monitoramento ou Sala de Situaes

Neste passo so congregados todos responsveis e um conselho ou coordenao geral das operaes e aes. Na sala de situaes so monitorados todos dados de avanos e obstculos do que foi planejado. Para monitorar essencial que sejam definidos indicadores de avaliao. Indicamos a seguir os contornos da base tcnica para elaborao de indicadores de avaliao de polticas pblicas. Trata-se de um esboo inicial para formulao dos indicadores. O desenho aqui apresentado se inspira diretamente nas contribuies da organizao no-governamental Viso Mundial (Sistema Regional (ORALYC) de Monitoreo, Evaluacin y Planeamento; World Vision Partnership Program Monitoring and Evaluation Standards) e nos Sistemas de Monitoramento desenvolvidos pela OXFAM/Inglaterra (cujos autores so Peter Oakley e Andrew Clayton). Privilegia-se o monitoramento que afira mudanas qualitativas, usando metodologia e instrumentos que possam ser apropriadas pela populao dos territrios. O prprio processo de monitoramento gera, portanto, empoderamento e controle social. Todo monitoramento de polticas pblicas deve ser contnuo porque se adapta s mudanas conjunturais, avaliaes das populaes a partir de valores especficos, reformatando as aes pblicas a partir da experincia concreta de implementao de aes. A tabela abaixo auxilia a compreender o que se mede quando se monitora ou avalia uma poltica pblica:

Tabela 1: Objetos de avaliao e monitoramento de polticas pblicas

A varivel de medida Resultados Efeito Impacto O que mede Esforo Efetividade Mudana Qual indicador Implementao de aes Uso de resultados e sustentabilidade Diferenas entre situao inicial e final

Oakley e Clayton 2 propem a seguinte sntese das intenes de todo processo de monitoramento e avaliao: a) b) c) d) e) Indicam se um projeto est sendo implementado conforme o planejado; Identificam problemas e dificuldades de implementao; Tratam dos recursos utilizados (prestao de contas); Verificam se os pressupostos de cada etapa do que foi planejado so realmente vlidos ou relevantes comunidade beneficiada; Avaliam se uma ao continua relevante comunidade.

Um dos princpios de um sistema de monitoramento para aumento de empoderamento de comunidades a articulao dos processos de planejamento-monitoramento-avaliao, integrados num mesmo sistema que se retroalimentam. Da porque a execuo de um planejamento deve incorporar elaborao de relatrios e amplas discusses e anlises com participao efetiva das comunidades. Em projetos que visam empoderamento social, fundamental a ampliao dos indicadores, priorizando os de carter qualitativo, que procurem captar as intenes subjetivas, o iderio e imaginrio das comunidades, as mudanas de comportamento social e poltico a partir do desenvolvimento de cada etapa de uma ao ou projeto de poltica pblica. Ainda segundo Oakley e Clayton, se o objetivo de uma poltica pblica o empoderamento ou desenvolvimento organizacional da comunidade, os indicadores de cada etapa de um projeto so definidos e ntidos: Para o monitoramento de RESULTADO os indicadores devem captar a formao da organizao; a construo da capacidade de crescimento organizacional; a freqncia e tipo das atividades organizacionais; e aes planejadas e executadas; Para o monitoramento de EFEITOS os indicadores devem captar a emergncia e fortalecimentos das comunidades; e o envolvimento crescente da organizao em assuntos vinculados ao desenvolvimento territorial; Para a avaliao de IMPACTOS, os indicadores devem captar a consolidao de organizaes autnomas envolvidas no desenvolvimento territorial.

Assim, os indicadores devem expressar mudanas culturais e de comportamento social significativas. A ttulo de ilustrao, apresentamos a tabela abaixo construda para institucionalizar um sistema de monitoramento do oramento participativo da cidade de So Paulo 3 . A tabela apresenta os indicadores de empoderamento, exemplificando mudanas desejveis com a prtica do OP que podem e devem ser captadas pelos indicadores de monitoramento e avaliao eleitos:

OAKLEY, Peter & CLAYTON, Andrew. Monitoramento e Avaliao do Empoderamento. So Paulo: Plis, 2003. Todas as tabelas de monitoramento e avaliao do OP-SP aqui apresentadas foram produzidas pela equipe tcnica do Instituto Cultiva para a Coordenadoria do Oramento Participativo de So Paulo (COP). Estas proposies esto sendo objeto de discusso interna do COP, prevendo-se sua implementao ao longo do primeiro semestre de 2004.

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Tabela 2: Exemplo de indicadores de empoderamento do OP-SP

ANTES DO CICLO DE OP Poucas lideranas locais Dependncia poltica Participao por interesse especfico Avaliao impressionista e crticas difusas s aes pblicas Apropriao de obras e servios por parte das autoridades e lideranas institudas Gestor pblico como agente estatal Isolamento poltico DEPOIS DO CICLO DE OP Formao de redes locais de gesto territorial Estruturas de tipo autogestionrio territorial Aumento do capital social Monitoramento e acompanhamento das aes pblicas Apropriao de obras e servios por parte da comunidade do territrio Gestor pblico coletivo Instncias e fruns territoriais permanentes e capacidade de relacionamento social

possvel armazenar os dados a partir de um gradiente (ou diagrama) que classifica o grau de empoderamento observado. Um exemplo a adoo de um gradiente a respeito do aumento de redes locais, que podem iniciar com poucas lideranas locais, passando por aumento de participao e baixa rotatividade em plenrias e reunies temticas, chegando a criao de estruturas permanentes de organizao por territrio e finalizando com formao de redes locais de gesto territorial. Tal expediente facilita a anlise com maior segurana na interpretao de dados coletados. Ainda tendo as proposies do Oramento Participativo de So Paulo como ilustrao, apresentamos alguns indicadores de avaliao sugeridos para aquela experincia que procuravam cotejar os princpios e teoria at ento expostos, com a propriedade dos indicadores sugeridos:

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TIPOLOGIA Indicador de Realidade

PRINCPIOS NORTEADORES Empoderamento Social

INDICADORES SUGERIDOS Capacidade de articulao poltica dos conselheiros Capacidade dos conselheiros de monitorar e gerenciar projetos e programas aprovados Capacidade do CONOP em formular estratgias integradas de desenvolvimento municipal Participao em Plenrias Delegados por distrito/subprefeituras grau de pluralidade temtica e territorial no CONOP iniciativa de comunicao e prestao de contas do Conselho junto sua base de representao percepo da populao local em relao ao seu poder de deciso nas polticas pblicas municipais confiana no OP confiana nas organizaes comunitrias locais integrao governamental por distrito/subprefeitura grau de acompanhamento da populao local/distrital na execuo do OP Grau de articulao das agncias estatais municipais na elaborao e conduo do oramento e diretrizes Grau de articulao do CONOP com representao distrital/suprefeituras e conselhos temticos Obras em andamento (por distrito ou subprefeitura) em relao ao aprovado no OP Efetivao dos eixos prioritrios aprovados no OP temtico

Representatividade

Valorizao da Cultura Local

Descentralizao Gesto

da

Integrao Elaborao

na

Efetividade

possvel perceber que este sistema de monitoramento cria um controle muito objetivo dos resultados obtidos e perseguidos por uma poltica pblica. No caso do OP-SP a implementao deste sistema se apia num sistema gerencial estruturado numa equipe tcnica central de monitoramento (organizada, no caso, numa Sala de Monitoramento do OP) e em colegiados regionais de monitoramento (compostos, naquela experincia, por delegados do oramento participativo em cada um dos territrios que compem as 31 subprefeituras de So Paulo). Por este motivo, aps a elaborao dos Indicadores de Avaliao, a equipe de consultores apresentar sugestes de metodologia de implantao e monitoramento dos indicadores sugeridos.

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SNTESE DOS PASSOS PARA PLANEJAMENTO

PASSOS 01 02 03 04 05 06 07 08 AES SELEO DOS PROBLEMAS DO PLANO DESCRIO DO PROBLEMA EXPLICAO (RVORE EXPLICATIVA) DESENHHO DA SITUAO-OBJETIVO SELEO DE NS CRTICOS OPERAES ESTUDO DE VIABILIDADE MONITORAMENTO

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