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La accin contenciosa en el mbito minero Peruano

Enviado por Juan Francisco Balden Ros

Indice 1. La impugnacin en el derecho minero 2. El proceso administrativo minero 3. La accin contenciosa administrativa en el mbito minero 1. La impugnacin en el derecho minero Cuando se utiliza el instituto jurdico denominado impugnacin, que tiene carcter dinmico en el tiempo y por ello extinguible, el legislador distingue dos especies: recurso, que la doctrina define como el medio impugnativo que se incoa contra actos resolutorios, sean resoluciones (actos administrativos) o sentencias (actos jurisdiccionales); y, al proceso o juicio, que es un accionar previo como as entenda el legislador del Cdigo de Minera de 1950 y que permite objetar los actos de la jurisdiccin minera, llevndolos por un accionar impugnativo al sometimiento de una decisin judicial. Este accionar nos conduce al llamado tradicionalmente proceso contencioso administrativo o accin contenciosa administrativa regulada por Ley No 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, que derog el Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, y que con mejor tcnica jurdica es denominada por la doctrina simplemente como proceso administrativo. 1. Recursos Impugnativos.- Equivocadamente en la prctica administrativa-minera, se denomina recurso a todo escrito que presenta el interesado o administrado, solicitando o reclamando algo a la autoridad minera en ejercicio de su derecho de peticin. En realidad, todo escrito no siempre constituye un recurso. La solicitud en rigor da nacimiento a todo acto administrativo, ella inicia la relacin minera entre el administrado y la administracin; en tanto que en el recurso, presupone la existencia de una relacin jurdica y un pronunciamiento de la autoridad minera. En efecto, por el recurso, que es un medio procedimental, se accede a otro superior en grado impugnando la validez de un acto emanado del inferior, que se refiere a un mismo ente administrativo y sobre una misma materia. As, con el recurso al acceder al superior en grado, es que llegamos al concepto de recurso jerrquico que, segn Rafael BIELSA, es una reclamacin promovida contra un acto o decisin de un agente administrativo, ante el superior jerrquico, para que ste modifique o revoque esa decisin, por considerar que lesiona un derecho o inters legtimo del recurrente, e implica a la vez una transgregacin de normas legales que imperan en la actividad administrativa. Establecido el concepto de recurso, es menester referirnos a los que existen en la vigente legislacin minera peruana: 1.1. Reposicin; 1.2. Apelacin; 1.3. Revisin; y, 1.4. Queja. Reposicin.- Es el medio impugnativo horizontal que tiene por objeto la modificacin total o parcial de un acto administrativo minero de mero trmite denominado decreto. a) Decreto.- Declara el Art. 153 -segundo y quinto prrafo- del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM: Los decretos se dictan para la realizacin de los trmites establecidos en la ley. Cuando se expidan en el procedimiento minero, no causan estado.

b) Trmite.- Contra los decretos podrn pedirse reposicin, dentro de los cinco das siguientes a la notificacin. La autoridad minera resolver de plano o corriendo previamente traslado a la otra parte. Contra lo que se resuelva no procede recurso de apelacin o de revisin (Art. 154 - primer y segundo prrafo- y 155 -Inc. 1. del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM). c) Caractersticas.- El recurso de reposicin es horizontal y no devolutivo, lo que significa que el recurso debe resolver el mismo rgano que expidi el acto impugnado. Contra lo resuelto, auto, no procede recurso de apelacin o revisin en atencin a los principios de simplicidad y celeridad (Arts. 72 -Inc. K y 111 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM), que como se trata de una tpica contradiccin no cabe articulaciones en el procedimiento, porque el mismo avanza de oficio o a peticin de parte a fin de que concluya cuanto antes sin festinaciones.El acto administrativo que resuelve la reposicin, es de plano o corriendo traslado a la otra parte y los expedidos en el procedimiento minero no causan estado, notndose una voluntad discrecional o graciosa del rgano. Apelacin.- Es el recurso o medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocacin total o parcial de un acto administrativo-minero: auto o resolucin, como declara el Art. 154 - tercer y cuarto prrafo- del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM. a) Auto.- Los autos resuelven cuestiones de procedimiento, que no sean de mera tramitacin ni pongan trmino a la instancia o a la jurisdiccin minera. Cuando se expidan en el procedimiento minero, no causan estado. As declaran los Arts. 153 - tercer y quinto prrafo- del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM. b) Resolucin.- Las resoluciones pondrn trmino a la instancia o a la jurisdiccin minera y se clasifican en Resoluciones Jefaturales, Resoluciones Directorales y Resoluciones del Consejo de Minera, declara el Art. 153 - cuarto prrafo- del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM, que reproduce literalmente el Art. 272 del Dec. Leg. No 109, que fue derogada parcialmente por el Dec. Leg. No 708. En los procedimientos mineros, las autoridades mineras con facultades para la expedicin de Resoluciones Jefaturales es el Jefe del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero INACC; Directorales, el Director General de Concesiones Mineras (Arts. 105, 120, 121 y 122 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, y el Director General de Minera (Art. 101 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera). El Director de Fiscalizacin Minera (Art. 102) tiene facultad opinativa y dictaminadora; en tanto que el Director General de Asuntos Ambientales, tiene facultades de sealar los lineamientos generales sobre Medio Ambiente en el Sector (Art. 39 del Reglamento de Organizacin y Funciones del Ministerio de Energa y Minas, aprobado por D. S. No 0127-93-EM). c) Trmite.- Contra los autos o resoluciones podr interponerse apelacin, dentro de los quince das siguientes a la notificacin, declara el Art. 155 -Inc. 2) del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, que fue recogido literalmente del Art. 274 -Inc. 2- del Dec. Leg. No 109. Antes de ser modificado el Art. 60 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por D. S. No 018-92, estableca que: La autoridad minera que ejerza jurisdiccin deber elevar el recurso de apelacin a la instancia jerrquicamente superior en un plazo que no exceder de cinco (05) das hbiles contados a partir de la fecha de su interposicin. El recurso de apelacin deber ser resuelto en un plazo que no exceder de veinte (20) das hbiles, contados a partir de la fecha de ingreso del expediente o recurso a la instancia superior. Transcurrido dicho plazo sin que medie pronunciamiento, el interesado podr considerar denegado su recurso a efectos de interponer el recurso correspondiente, o esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad

minera. Por D. S. No 011-93-EM, publicado en el Diario Oficial "El Peruano" el 26 de Enero de 1996, se modifica el rgimen de apelaciones existente hasta esa fecha, establecindose: Artculo 1.- Sustityase el texto del Artculo 60 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 018-92-EM, por el siguiente: "Artculo 60.- Contra lo resuelto por el Jefe del Registro Pblico de Minera, el Jefe de la Oficina de Concesiones Mineras y el Director General de Minera, podr interponerse recurso de revisin al Consejo de Minera, dentro de los 15 das hbiles de notificada". Artculo 2.- Agrguese a las Disposiciones Transitorias del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobada por Decreto Supremo No 018-92-EM, las siguientes: "QUINTA.- El Consejo de Minera es la instancia competente para el conocimiento de las apelaciones pendientes de resolucin en los expedientes de titulacin en trmite, que antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo No 708, estuvieron bajo la jurisdiccin de las Jefaturas Regionales de Minera y de la Direccin de Concesiones Mineras, las que sern calificadas de revisin. En los expedientes en que no se haya concedido el recurso de apelacin, de ser procedente, el Registro Pblico de Minera lo calificar como de revisin y lo elevar al Consejo de Minera". d) Caractersticas.- Antes de la reforma introducida al rgimen de apelaciones existente hasta el 26 de Enero de 1996, este recurso era devolutivo, lo que significaba que el recurso deba resolverse por otro rgano distinto al que haba expedido el acto impugnado (verticalidad); y, contra lo resuelto a travs de una Resolucin, proceda recurso de revisin. Con posterioridad a la fecha antes dicha, la apelacin denotaba la caracterstica de ser un medio impugnativo tpico, nominal y sujeto a calificacin como recurso de revisin por la autoridad minera en los procedimientos mineros. Revisin.- Es el medio impugnativo vertical cuyo objeto es la revocacin total o parcial de un acto administrativo-minero: auto o resolucin. En cuanto al anlisis de los actos administrativos mineros, debemos remitirnos a lo expresado al recurso de apelacin. Supra 1.2. a) Trmite.- El Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM, establece dos formas distintas y excluyentes de tramitacin del recurso de revisin, segn sea el acto administrativo minero impugnado; pero comunes en el trmino: dentro de los quince das siguientes a la notificacin. Cuando el acto impugnado sea un auto, el recurso de revisin se tramita en cuaderno separado, incluyendo las copias certificadas de las piezas procesales que las partes designen y que la autoridad seale (Arts. 153 -Prrafo tercero, 154 -Prrafo tercero y 155 -Inc.2). Cuando el acto impugnado sea una resolucin, el recurso de revisin se tramita en el mismo expediente de ttulo y no en cuaderno separado (Arts. 153 -Prrafo cuarto, 154 -Prrafo tercero y 155 -Inc. 2). b) Caractersticas.- El recurso de revisin es vertical y devolutivo, lo que significa que el recurso debe resolver otro rgano distinto al que expidi el acto impugnado: Consejo de Minera. Es de tramitacin distinta y excluyente, segn sea auto (cuaderno aparte) o resolucin (expediente de ttulo). El Consejo de Minera, resuelve, por el acto administrativo minero impugnado: Auto o Resolucin, mediante: Auto de Vista, al no causar estado y en atencin a los principios de simplicidad y celeridad

(Arts. 72 -Inc. k, 111 y 153 -Incs. 3 y 5 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, D. S. No 014-92-EM) o Resolucin, al causar estado y poner trmino a la instancia o a la jurisdiccin administrativa minera. El Auto de Vista no es presupuesto procesal para promover Accin Contenciosa Administrativa o Accin de Impugnacin; en tanto que la Resolucin, es el presupuesto procesal para que dicha accin sea formula ante el Poder Judicial. Queja.- Es el medio impugnativo vertical que se interpone contra las resoluciones de las autoridades que no conceden los recursos de apelacin o revisin (Art. 156 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM). a) Trmite.- El recurso de queja se interpondr ante la autoridad inmediata superior, dentro del trmino de 15 das contado a partir del da siguiente de notificada la resolucin denegada, y ella resolver en nica instancia. Se tramitar en cuerda separada y no paralizar el trmite del expediente principal. b) Caractersticas.- El recurso de queja es vertical y devolutivo, lo que significa que el recurso debe resolver otro rgano distinto al que expidi el acto impugnado: Consejo de Minera y su trmite no paralizar los efectos de la resolucin que deniegue el recurso impugnativo de apelacin o revisin. 2. Accin de Impugnacin.- Entendida la accin como derecho subjetivo para poner en movimiento a los rganos jurisdiccionales, esto nos lleva a sealar que para cuestionar en sede judicial un acto administrativo-minero que ha causado estado (Art. 153 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM), ser necesario un accionar de pretensin impugnativa o accin contenciosa administrativa a travs de actos procedimentales llamados en su conjunto proceso contencioso administrativo (Art. 1 de la Ley No 27584). Lo expresado es conforme a la moderna doctrina seguida por Humberto BRISEO SIERRA, que establece que el gnero impugnacin se divide en las especies: recurso o medio impugnativo o en accin o proceso. 2. El proceso administrativo minero 1. Procedimiento y Proceso.- Tratar sobre el Proceso Administrativo Minero implica, en principio, diferenciar procedimiento de proceso. Esto en razn que no es lo mismo en el Derecho Minero, que comprende instituciones sustantivas y adjetivas, hablar de procedimiento y proceso, an cuando hay autores como Guillermo J. CANO, que confunden procedimiento con proceso minero. 2. Procedimiento.- Es un discurrir de actos sucesorios previstos en el Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM, el Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por D. S. No 018-92-EM, y otros que operan en el mbito de la jurisdiccin minera y que tienden a ejecutar la voluntad del Estado, titular y administrador de los recursos minerales. Humberto BRISEO SIERRA, seala que caracteriza al procedimiento: a) Debe haber una norma que prev la relacin de conductas de diversos sujetos, un encadenamiento de causa a efecto, y una secuencia de conexiones.- En el Derecho Minero Peruano por esta caracterstica, el administrado y la administracin o autoridad minera entablan una relacin minera cuya fuente primera es la ley vinculante del particular o minero (causa) que, teniendo como norma reguladora a la ley minera, y siguiendo ordenadamente actos sucesivos, logra ejecutar la voluntad unilateral del Estado (efecto). b) Implica la sucesin de conexiones de diferentes sujetos.- En el Procedimiento Minero puede darse la intervencin, conexin regulada por la ley, de terceros a la primigenia relacin minera. Esto se presenta con las denuncias y las oposiciones, que al ser resueltos e impugnados constituyen la esencia pragmtica del procedimiento cuasi-contencioso, pues aparejan una tnica contradictoria que pretende

enderezar pronunciamientos estimatorios no legales. 3. Proceso.- Es el conjunto de actos secuenciales destinados a la composicin de una controversia a travs de una decisin de la autoridad judicial, cuyo origen es un accionar que ha sido definido como inters jurdicamente protegido. La decisin judicial que pone fin a la controversia o litis es la sentencia que, cuando queda consentida y ejecutoriada, constituye la cosa juzgada, institucin que da firmeza y seguridad al acto jurisdiccional. 3. La accin contenciosa administrativa en el mbito minero En la doctrina concomitantemente a la expresin proceso administrativo, se emplean los trminos: Juicio Contencioso Administrativo, Demanda Contenciosa Administrativa o Recurso Contencioso Administrativo y que en estricta terminologa jurdica no son sinnimos. La accin contenciosa administrativa regulada en la Ley No 27584, tiene por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la autoridad minera. Por el mismo concepto de proceso comprende a toda controversia (adjetivado: contencioso). Es decir, en el proceso est implcito la accin y lo contencioso; por ello, en la moderna doctrina a la que nos alineamos, esta institucin jurdica es conocida de un modo simple y sinttico: Proceso Administrativo. En cambio otro sector de la doctrina estima que lo contencioso-administrativo est referido al conjunto de reglas que regulan los litigios en que es parte la Administracin. As, Alberto RUIZ ELDREDGE, seala que: La palabra contencioso adjetiva a la idea de contradiccin, desacuerdo en la valoracin de un acto, de un hecho o de una omisin. Caracterizado as, el trmino contencioso, cabe determinar el significado de administrativo, en su sentido primario y gramatical, equivale a pleito perteneciente a la administracin pblica, en el sentido de que es parte en una situacin de contienda jurdica entre la Administracin Pblica y los administrados. En sentido estricto lo contencioso-administrativo puede ser definido desde dos puntos de vista diferentes. El abstracto significa un sistema de garantas que el Estado acuerda a los particulares en sus relaciones con la Administracin. En concreto designa al recurso, accin o litigio trabado entre un individuo y la Administracin a consecuencia de la violacin de un derecho legtimo. En la actualidad, nosotros podramos decir que el conflicto puede tambin ser nter administrativo o nter orgnico; e inclusive, darse en la rbita administrativa internacional. Los Arts. 240 de la Constitucin de 1979 y 148 de la Constitucin de 1993, establecen que la accin contenciosa-administrativa se interpone contra la resolucin administrativa que causa estado. Los constituyentes de 1979 y 1993 al utilizar dicha expresin, que tiene por sustento al sistema de justicia administrativo francs, resultan poco afortunados porque la justicia administrativa peruana es eminentemente judicialista; rgimen en el cual se utiliza con propiedad, proceso administrativo o accin de impugnacin. 1. Origen y Sistemas de la Justicia Administrativa.- El problema de la justicia administrativa surge con el Estado en el siglo XVI. Nace como necesidad de defender a los ciudadanos en su relacin con la administracin, cuando sta acta ilegalmente. Su origen es plenamente diferenciada de la jurisdiccin civil o penal, en cuanto se refiere a su objeto y no as a la especialidad. En la experiencia jurdica de los pases donde el problema se ha planteado para luego ser regulada su solucin por el legislador, se presentan cuatro sistemas o arquetipos que en orden histrico surgieron: el ingls, el francs, el italiano y el alemn. 1.1. Sistema Ingls.- Al decir por ciertos autores, debera desestimarse la existencia del sistema ingls por el hecho que su ordenamiento estatal no conoce un derecho administrativo y por lo mismo, no pueden surgir problemas particulares. Es evidente -se dice- que si se utiliza un derecho nico para regular las relaciones entre los particulares, as como para regular la existencia entre los poderes

pblicos y los ciudadanos, no se puede obtener como consecuencia, sino un solo juez para las controversias entre los particulares, y para aquellas que nacen entre los poderes pblicos y los ciudadanos. El acto de la administracin ser, en efecto, invlido, ilcito, inicuo y as como el que puede provenir por parte de un particular cualquiera. En realidad la cuestin no es tan simple. Es tan importante y decisiva la constatacin de que el arquetipo ingls se va extendiendo hoy en da hasta en pases que poseen un derecho administrativo concebido como un derecho institucionalmente propio de los vnculos autoritarios que posee la administracin. Tales son los pases que tienen una democracia popular que parten de una tradicin francesa, o mejor an, franco-austriaca, como Polonia. Se debe decir igualmente, que el concepto base de este sistema, el del juez nico para cada tipo de controversia, es mal visto incluso por parte de juristas de pases que pertenecen a otros arquetipos, por cuanto corta de raz cualquier cuestin de jurisdiccin o de competencia. En este sistema, el juez conoce del acto ilcito de la autoridad administrativa, as como del acto invlido, los cuales, sin embargo, se encuentran unificados en una nocin nica que aquella del Tort. El juez no puede anular el acto de la administracin, no puede declararlo sin efecto, paralizando su aplicacin prctica; podr suceder que el acto no haya producido un dao patrimonial sensible igualmente; sin embargo, el juez condenar a la administracin a pagar un resarcimiento que ser simblico. Si la administracin insiste en aplicar el acto que ha sido declarado con o sin efecto, el funcionario que lo aplica responder personalmente y no en forma simblica. 1.2. Sistema Francs.- Goza de fama porque se fundamenta sobre uno de los rganos que mayormente ha contribuido a la creacin del derecho administrativo, el Conseil d Etat y an hoy se mantiene a la altura de sus tradiciones. Al lado del Conseil d Etat, pueden igualmente existir rganos jurisdiccionales territoriales de naturaleza similar a la del Consejo de Estado, pero su presencia no es necesaria. Si existe el rgano central tipo Conseil dEtat puede volverse tambin rgano en jurisdiccin de alzada. Aquello que caracteriza al arquetipo francs no es tanto el Consejo de Estado cuando el criterio que asume para el respeto de las jurisdicciones. Este es un sistema con rganos jurisdiccionales divididos; posee una doble tutela, en el sentido que el particular lesionado en sus intereses por un acto ilegal de la administracin, se podr dirigir al juez ordinario o al juez administrativo (Consejo de Estado), de acuerdo con la materia. El criterio de reparticin entre las dos jurisdicciones es, en efecto, el de la naturaleza de la controversia en razn de su materia. Si se trata de materia administrativa, lo es el Consejo de Estado. 1.3. Sistema Italiano.- Esta basado, como el francs, sobre una doble tutela: juez ordinario y juez administrativo (Consejo de Estado); slo que adopta un criterio de reparticin de las jurisdicciones que es profundamente diverso y que se fundamenta en la distribucin de las situaciones jurdicas subjetivas, de las cuales el particular sufre lesin. Si el particular sufre la lesin de un derecho subjetivo, la jurisdiccin es del juez ordinario; si es un inters legtimo, lo es del juez administrativo. 1.4. Sistema Alemn.- Se remonta a lejanos precedentes pero que ha recibido una sistematizacin moderna despus de los anteriores. Es sencillo, distribuye todas las controversias en la que es parte la administracin pblica a un juez especial, escogido segn sistemas particulares y ordenado como el juez ordinario; por lo tanto, con varios grados de jurisdiccin territorial y central. Este juez rene competencia sobre materias administrativas, de derecho civil o especiales y sobre intereses legtimos. Prcticamente no existe ni siquiera motivo para distinguir entre estas cuestiones y, en efecto, ninguna distincin se hace al respecto. La diferencia de la tutela se realiza an al modelo propio de la jurisdiccin civil, o sea, sobre la base de la demanda judicial del interesado, pues slo l podra pedir, segn los casos, la anulacin del acto administrativo o restituir una cosa, o a pagar una suma de dinero o podr, igualmente, si admitido, pedir una reparacin pecuniaria, sin anulacin del acto.

2. Diferencias entre sistemas.- Resumiendo, el sistema ingls atribuye las controversias de la justicia administrativa al mismo juez de la justicia civil y, por tanto, unifica en absoluto la jurisdiccin; en los otros sistemas, al contrario, existe siempre un juez especial de controversias entre el particular y la administracin, cuya jurisdiccin est determinada ya sea sobre la base de un criterio abstracto de reparto de poderes (sistema francs), ya se d criterios concretos subjetivos que deben ser tutelados, derecho o inters legtimo (sistema italiano), o de un criterio completo de naturaleza jurdica del sujeto que debe ser llamado en juicio (sistema alemn). 3. Evolucin y Sistema Adoptado en el Per.- No existen muchos trabajos sobre el tema. Del estudio de las Constituciones, Cdigos de Minera y Leyes Generales de Minera que rigieron y rigen el ordenamiento jurdico y la actividad minera, resulta vlido afirmar que en el Per, en un primer momento, se asumi como sistema de justicia administrativa el arquetipo francs -an cuando no se cre un Consejo de Estado; y, en un segundo momento hasta tiempos actuales, el modelo alemn. En efecto, en una brillante tesis universitaria, Miguel C. ROMERO ALMENDRAS, manifiesta que la primera disposicin que se refiri a lo contencioso-administrativo, es la que sealaba tmidamente el Inc. 3 del Art. 111 de la Constitucin de 1928, que literalmente deca: Artculo 111.- Son atribuciones de la Suprema Corte: (...) 3.- De todos los pleitos que se susciten sobre contratas celebradas por el Gobierno Supremo o de sus agentes. Posteriormente, el Art. 130 de la Constitucin de 1867 -que rigi a la promulgacin del Cdigo de Minera de 1900- estableca que: La ley determinar la organizacin de los tribunales contenciosoadministrativo, y lo relativo al nombramiento de sus miembros. 3.1. Cdigo de Minera de 1900.- Asuma la jurisdiccin administrativa y contenciosa. Corresponda la jurisdiccin administrativa al Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Fomento, Consejo Superior de Minera y las Diputaciones de Minera (Art. 32); y, la contenciosa, al Poder Judicial que, al decir de Jos ROCHA FERNANDINI: Durante todo el perodo anterior al Cdigo de Minera de 1950 ha prevalecido el criterio clsico y tradicional de que todo asunto de carcter contencioso surgido por ejemplo en las oposiciones presentadas por las partes en el curso de la tramitacin de sus pedimentos rebasaba las funciones del Poder Ejecutivo, por lo que ste, apenas surga la contencin, se inhiba de dictar resolucin, fundados en sus atribuciones meramente administrativas, pasndose el asunto a los Jueces del fuero comn a cuyo conocimiento corresponda. En efecto, de acuerdo al Inc. 2 del Art. 42 de dicho Cdigo, corresponda a las Diputaciones de Minera resolver en primera instancia, con el carcter de jueces privados, los litigios que se promovan o nacan con relacin a los denuncios, amparos, medidas y posesiones que relacionaban; conocimiento de los juicios de minas que los diputados se alternaban por meses y si estaban de turno conocan de las "causas iniciadas" de los expedientes que se hiciesen "contenciosos" (Art. 177). Las sentencia y los autos eran apelables en doble instancia y en un solo efecto, respectivamente, ante la Corte Superior (Art. 190). Los Juicios de Minera de los que trataba el Ttulo XVI del Cdigo de Minera, fueron suprimidos de la competencia de los Delegados de Minas al derogarse los Incs. 2 y 3 del Art. 42 por Ley No 1510 de 28 de Julio de 1.912, que promulgaba el Cdigo de Procedimientos Civiles y la Ley Orgnica del Poder Judicial. A partir de la referida fecha, los Juicios de Minas se siguieron ante los jueces territoriales del fuero comn; luego, el conocimiento de los asuntos contenciosos de minera y de agua le correspondi a los jueces civiles de primera instancia de Lima (Art. 134 del Cdigo de Cdigo de Procedimientos

Civiles; y, Arts. 93 y 94 de la Ley Orgnica del Poder Judicial). Empero, por Resolucin Suprema de 1o de Setiembre de 1914, se estableci que las resoluciones expedida por las Delegaciones deban ser revisadas exclusivamente por el Ministerio de Fomento; adems declaraba, que el Art. 1344 del Cdigo de Procedimientos Civiles, haba derogado el Art. 46 del Cdigo de Minera. Asimismo, por Resolucin Suprema de 10 de Noviembre de 1926, se dispuso que los expedientes que tuviesen el carcter de contenciosos seran elevados por las Delegaciones a la Direccin de Minas para que dispusiera lo conveniente. Es importante sealar que por Ley No 2626 de 13 de Diciembre de 1917, se estableca que las controversias administrativas y contenciosas no dispensaban de la obligacin de pagar la contribucin minera. Obligacin que, por el mismo Decreto Supremo de 10 de Noviembre de 1926, deba ser abonada en partes proporcionales por todos los litigantes, perdiendo sus derechos en favor del contrincante si se dejaba de pagar dicho impuesto durante tres semestres; con tal objeto, en el Padrn General de Minas se mand abrir un Capitulo Especial sobre Denuncios de carcter litigioso sujeto a la Ley 2626 (Arts. 2 y 3). 3.2. Cdigo de Minera de 1950.- Estableca en la segunda parte del Art. 93, que el ttulo definitivo de la concesin y los derechos adquiridos por dicho ttulo no podan ser impugnados ante el Poder Judicial despus de 5 aos de inscrita la concesin en el Registro de Concesiones y Derechos Mineros. Asimismo, que las inversiones hechas de buena fe podan ser objeto de restitucin si resultaba comprobado que el victorioso en la controversia, o el nuevo denunciante en su caso, podan aprovecharlas para el fin econmica de la concesin. Dicho plazo, en opinin de Jos ROCHA FERNANDINI, encerraba la prescripcin minera para la firmeza de los ttulos otorgados conforme a la tramitacin del Cdigo y que al estudiarse el principio de reparticin de competencias seguido por el Cdigo, era criticable la excesiva extensin de este plazo para una accin de este tipo. El tema resulta explicable slo por razn del origen histrico del mismo, que en su comienzo estuvo previsto como plazo para el ejercicio de la accin contradictoria de sentencia que otorgaba el ttulo en la jurisdiccin voluntaria que era la que entonces funcionaba de acuerdo con el sistema civilista dominante, y a la vez operaba como plazo de prescripcin adquisitiva establecido, primero slo en favor del beneficiario del ttulo otorgado por la autoridad con perjuicio de terceros, y luego, desde el Cdigo de Minera de 1.900, en favor de cualquier proceso relativo a distintos conflictos. 3.3. Decreto Ley No 18880. - Como correlato de lo antes dicho, el Decreto estableca en la segunda parte del Art. 152, que el ttulo definitivo del derecho y los adquiridos con dicho ttulo, no podan ser impugnados ante el Poder Judicial hasta despus de 2 aos de inscritos en el Registro Pblico de Minera. 3.4. Decreto Legislativo No 109.- El plazo anteriormente dicho, fue reducido por este dispositivo, al disponer que se poda impugnar ante el Poder Judicial, dentro de 90 das, contados desde la fecha en que hubiese quedado consentida la Resolucin que puso fin al procedimiento minero (Art. 176) o despus de efectuada la publicacin del ttulo de la concesin y de los derechos adquiridos con dicho ttulo (Art. 231). 3.5. Decreto Legislativo No 708.- Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero de 14 de Noviembre de 1991, al derogar parcialmente el Decreto Legislativo No 109 o Ley General de Minera, modific los supuestos en que procedan impugnar la Resolucin Administrativa-Minera. En efecto, a tenor del Inc. g) del Art. 43 y el Art. 44, slo procede contra la Resolucin del Consejo de Minera, que se hubiese pronunciado en recurso de revisin en los casos que: a) Otorgado y publicado el ttulo de la concesin minera por el Jefe de lnstituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero INACC o por el Director General de Minera, y resuelto el recurso de revisin contra el ttulo, se puede impugnar ante el Poder Judicial; y, b) Cuando se pronunciara respecto a los procedimientos de oposicin, denuncias y otros

procedimientos, en cuyo caso tambin se puede impugnar ante el Poder Judicial. 3.6. Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera.- Aprobado por D. S. No 014-92, que refunde en un slo texto la Ley General de Minera, Decreto Legislativo No 109, y la reforma introducida a sta por la Ley de Promocin de Inversiones en el Sector Minero, Decreto Legislativo No 708, subsume lo dicho antes en los Arts. 125 y 157 de dicho Texto, el primer artculo ha sido modificado y el ltimo artculo ha sido derogado por Art. 17 y el inciso 4 de la Primera Disposicin Derogatoria de la Ley No 27584 que regula el proceso contencioso administrativo. 4. Objeto.- El Proceso Administrativo como el Minero, se concibe como un proceso objetivo, donde el objeto principal es un acto administrativo. Conlleva en un juicio, en una contienda (adjetivado contencioso) contra los actos administrativos por el cual se solicita a la autoridad jurisdiccional, declare su nulidad y en su caso, pronuncie las decisiones de condena que se pretenden como consecuencia de su anulacin; pero que el particular no podr pedir el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, fuera de los alcances del acto impugnado. Si el particular solicitara el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, se estara atentando contra el carcter dispositivo de este proceso, porque como seala la doctrina, el actor o impugnante no pide una tutela indeterminada, sino una tutela concreta que obliga al juez a no salirse de la pretensin impugnatoria. Es decir, el juez no podr pronunciarse sobre aspectos que previamente no se hubieran referido en la jurisdiccin minera (non ultra petita e inaplicabilidad del principio iura novit curia). De lo contrario, el Proceso Administrativo Minero sera de plena jurisdiccin, que al decir de Valentn CORTEZ DOMINGUEZ: En el llamado proceso de plena jurisdiccin la situacin es distinta: a) Porque no solo se pide la declaracin de nulidad, sino, tambin la declaracin de un derecho subjetivo; b) Porque la legalidad o ilegalidad de un acto no viene tomada en consideracin sin el acreditamiento de la situacin individualizada subjetiva. Por otra parte, en el proceso de plena jurisdiccin se plantea, adems un segunda pretensin: se pide al juez la declaracin de un derecho para basar en ella el restablecimiento o la compensacin del dao causado. En esta segunda situacin no existe coincidencia de intereses, sino ms bien un conflicto de intereses entre la Administracin y el administrado de los cuales slo un puede sobrevenir al otro. La posicin de defensa de la Administracin ya no est en la mera legalidad del acto administrativo, sino que tendr a la negacin de este derecho subjetivo, lo que hara posible la subsiguiente existencia del acto que se reputa legitimo. Conforme a los Arts. 4, 5 y 38 de la Ley No 27584, el Proceso Administrativo Minero es de plena jurisdiccin. El Art. 4 establece que procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas. Son impugnables en este proceso: los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa; la actuacin material que no se sustenta en acto administrativo; la actuacin material de ejecucin que transgrede principios o normas del ordenamiento jurdico. El Art. 5 precisa que en el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones con el objeto de obtener: la declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos; el reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de medidas o actos necesarios para tales fines; la declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en acto administrativo; o, se ordene a la administracin pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. El Art. 38 establece que la sentencia que declare fundada la demanda podr decidir en funcin de la pretensin planteada: la nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado; el restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica individualizada

y la adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situacin jurdica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda. Es decir, en contra del principio dispositivo, el Juez podr pronunciarse extra petita. Frente al supuesto que el particular pretendiera el reconocimiento de un derecho subjetivo, vulnerado por el acto administrativo-minero, la doctrina ha sealado que resta el tercer campo especfico del contencioso de los actos administrativos y que apunta a la anulacin del acto y a la tutela: la accin de amparo. 5. Improcedencia de la Demanda.- Explicado el objeto de la accin contenciosa administrativa en el mbito minero, dicha accin ser improcedente de acuerdo al Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM, y la Ley No 27584: 5.1. Cuando se pretenda impugnar judicialmente autos y decretos, porque stos no causan estado (Art. 153 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM), no podrn ser impugnados. Al respecto, en la doctrina se ha dejado establecido que: De acuerdo con nuestro Derecho, es, desde luego, posible la configuracin de los actos de trmite como elementos formales del acto administrativo que resuelve el expediente. De una parte, la jurisprudencia ha afirmado la imposibilidad de impugnar directamente los actos-trmite (Sentencia del T. S. de 12 y 26 de Noviembre de 1889 y 2 de Junio de 1949); de otra el acto administrativo final puede ser impugnado en consideracin a los vicios de forma que se hayan cometido durante la tramitacin del expediente que lo origin, precisamente este el significado de "vicio de forma" como motivo de impugnacin del acto administrativo. 5.2. Cuando se pretenda impugnar judicialmente resoluciones de la autoridad minera, sin que el administrado o particular hubiera agotado la va administrativa (Art. 21, Inc. 3 de la Ley No 27584) por decisin personal, dentro del trmino de ley o inobservancia de formalidades: fundamentacin del recurso, firma de abogado y/o falta de pago del derecho de trmite. Es decir, al no impugnarse administrativamente la resolucin; dicho acto quedar consentido y ejecutoriado y que en doctrina es llamado de un modo simple como acto firme al establecerse que: La tesis correcta es que el acto firme es inimpugnable en la va contenciosa (judicial) simplemente por respeto al orden legal de los plazos y de los recursos, que de otro modo se vera alterado e inutilizado por la impugnacin de actos respecto de cuya materia la Administracin no tuvo ni la oportunidad de reconsiderar ni de dictar la resolucin mejor posible, que es la de la autoridad encargada de resolver en ltima instancia. Se trata, ante todo, de respectar los intereses de la Administracin y, tambin, de la legalidad de la conducta administrativa, que exige cumplir con el trmite previo del agotamiento de todos los recursos antes que establecer la accin contenciosa contra el acto. El anlisis sobre el tema va ms all y puede afirmarse que cuando el particular o administrado consiente con la resolucin expedida, carece de aptitud procesal para acudir al Poder Judicial, pudiendo el demandado deducir la excepcin de falta de agotamiento de la va administrativa (Art. 446 -Inc. 5 del Cdigo de Procesal Civil y Art. 18 de la Ley No 27584). 5.3. Si la demanda es planteada fuera del plazo de 3 meses a contar desde el conocimiento o notificacin del acto material de impugnacin, lo que ocurra primero (Art. 17, Inc. 1 de la Ley No 27584). 5.4. Si la accin se refiere al cumplimiento de obligaciones cuya fuente son contratos mineros de Opcin, Cesin Minera, Mutuos con Hipoteca o Prenda, Sociedades Contractuales, Riesgo Compartido o Joint Venture, porque stos en nuestro ordenamiento minero jurdico se rigen por las reglas del derecho civil. Mencin aparte merece el llamado Contrato de Estabilidad Jurdica subsumido en el Art. 78 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM, porque se cree que es de naturaleza administrativa y que por lo mismo se pensara que podra ser objeto de impugnacin, negndose esta ltima posibilidad porque el Art. 80, Inc. f) del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, al disponer que no se podr modificar unilateralmente las garantas incluidas en el contrato, se descarta que sea administrativo, pues la caracterstica esencial de ste, es que el Estado

puede resolver o rescindirlo unilateralmente en atencin a su poder de imperium. Por lo dicho, el Contrato de Estabilidad Tributario o Estabilidad Jurdica, es un Contrato-Ley incurso en el Art. 1357 del Cdigo Civil y que por esta razn escapa la posibilidad de su impugnacin judicial. En la doctrina se dice sobre este contrato que: Una de las novedosas instituciones del nuevo Cdigo es el llamado contrato-ley o ley-contrato, en virtud del cual y mediante normas preestablecidas, el Estado otorga garantas y seguridades a travs de una relacin contractual, cuyas estipulaciones no pueden modificarse sin que mede la voluntad comn de las partes. Si bien existieron dudas en cuanto a la incorporacin de este precepto, pues se sostuvo que la matera era de Derecho Administrativo, pesaron el nimo del legislador consideraciones de inters para el pas, como son las de crear alicientes para la inversin interna y externa. Por lo dems, es vlido que una vez dictada la ley que contiene las seguridades y garantas especficas (acto de Derecho Pblico) la ejecucin del contrato que se celebra a mrito de sus normas est inmerso en el Derecho Privado, sea de cumplimiento forzoso para los otorgantes y no puede modificarse ni extinguirse de un modo unilateral, todo lo cual supone la necesaria intervencin de los jueces, si no hay acuerdo entre las partes. 6. Caractersticas.- En el proceso administrativo minero, el problema principal y porque no decir medular se refiere a la abierta contraposicin de la presuncin de legitimidad de los actos administrativos mineros con el principio de tutela judicial efectiva. Esto en razn que el acto administrativo legtimo, vlido, eficaz y firme, surte plenos efectos que lo hacen tener ejecutoriedad por la misma autoridad minera; en tanto que en el proceso administrativo minero o accin contenciosa, el demandante instintivamente tiende a solicitar ante la autoridad judicial, la suspensin de los efectos de la resolucin que se cuestiona; lo que significara, de producirse, la materializacin del principio de tutela judicial efectiva. 6.1. Presuncin de Legitimidad o Validez del acto administrativo.- En la doctrina, la presuncin de legitimidad tiene varias denominaciones: presuncin de legalidad, presuncin de validez o presuncin de justicia. El Art. 9 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No 27444, establece que es todo acto administrativo se considera vlido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda. Qu quiere decir presuncin de legitimidad?. En el derecho minero Peruano, siguiendo a Jos Roberto DROMI, quiere decir, en sentido lato, que el acto administrativo ha sido dictado conforme al derecho y que su emisin responde a las prescripciones legales o se han respetado las normas que regulan la produccin del acto administrativo. Ampliando ms, qu encierra la palabra legitimidad?. Legitimidad es sinnima de perfeccin del acto para un sector de la doctrina y regularidad para otro sector; de donde, presuncin de legitimidad es presuncin de perfeccin del acto o presuncin de regularidad del acto, respectivamente. Adhirindonos a Jos Roberto DROMI, quien hace suya la tesis de GORDILLO, nos inclinamos por la segunda. Creemos que la presuncin de legitimidad est referida a la regularidad del acto, que significa que si bien el bsicamente vlido, puede contener alguno vicios y no obstante ser regular. Por tanto, no son actos regulares los actos nulos. El fundamento de la presuncin de legitimidad, obedece a dos motivaciones: formal y sustancial. Las de orden formal estn dadas por las garantas subjetivas y objetivas que preceden a la emanacin de los actos administrativos; y, de orden sustancial, slo la ley es fuente de presuncin de legitimidad. Sealado el sustento de la presuncin de legitimidad, toca ahora referirnos a los efectos de la misma: a) Ejecutoriedad del acto administrativo.- El primer efecto, inmediato, de la presuncin de legitimidad redunda en la ejecutoriedad del acto administrativo, entendindose como la facultad atribuida por el ordenamiento jurdico a los rganos estatales, que ejercen funcin administrativa, para disponer la realizacin o cumplimiento del acto administrativo, sin intervencin judicial, acudiendo de ser necesario al empleo de medidas de ejecucin que en la doctrina francesa se design con el nombre de decisin

excutore. Asimismo, la doctrina seala que la ejecutoriedad del acto administrativo ser de plano y sin duda alguna, en los casos de: auto tutela en materia de dominio pblico (recursos minerales); demolicin de un edificio que amenaza ruina; e, incautacin y destruccin de bienes que impliquen un peligro para la salubridad y moralidad de los habitantes. b) La nulidad del acto administrativo no se declara de oficio.- Los jueces no podrn declarar de oficio la nulidad del acto administrativo, que necesariamente est sujeto a un pronunciamiento jurisdiccional en la sentencia y no anticipadamente a travs de otras formas de conclusin del proceso de administrativo minero. c) Es documento pblico el documento que contiene el acto administrativo.- El Cdigo Procesal Civil establece: Artculo 235.- Documento pblico.- Es documento pblico: 1. El otorgado por funcionario pblico en ejercicio de sus atribuciones. Es decir, el instrumento probatorio del acto administrativo es documento pblico como tal y por su contenido y que es admitido por SPOTA y negado por BIELSA y GORDILLO. 6.2. Principio de Tutela Judicial Efectiva.- Establece el Art. 7 del Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial, D. S. No 017-93-JUS, que: En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional, con las garantas de un debido proceso. Es deber del Estado, facilitar el acceso a la administracin de justicia promoviendo y manteniendo condiciones de estructura y funcionamiento adecuado para tal propsito. Aunque la citada ley llama de plena tutela jurisdiccional, obviamente trata del principio de tutela judicial efectiva, que importa plena facultades que tienen los jueces para la total y completa satisfaccin de las pretensiones, conforme al ordenamiento jurdico, que ante l se formulen. Consiste, segn Jess GONZALES PEREZ, en la plena jurisdiccin del juez para "juzgar y hacer ejecutar", a fin de que el ordenamiento jurdico se realice, ponga fin a la situacin litigiosa que dio lugar a su intervencin y se restablezca el orden jurdico. En el proceso de impugnacin de resoluciones de la autoridad minera, este principio tambin demanda dar una verdadera solucin a si el ejercicio del derecho a la jurisdiccin provoca los efectos suspensivos respecto al acto administrativo; es decir, la Resolucin del Consejo de Minera. En efecto, dando solucin al problema, el mismo autor precisa que si la ejecucin del acto impugnado ocasiona daos graves al particular y no-perjuicio grave al inters pblico, no hay ninguna razn que impida que la medida suspensiva pueda aplicarse; pero si nace para limitar el principio de ejecutoriedad administrativa contra actos administrativos sospechosos de ilegalidad, lo ms lgico es pensar que la suspensin se aplique a todos los actos administrativos. Por su parte EYERMAN-FROHLER, citado por Jaime RODRIGUEZ ARANA Y MUOZ, es de distinto parecer y precisa: La suspensin no opera en aquellos casos en que el acto en cuestin elimine situaciones jurdicas de los particulares. Y contina diciendo que: Tampoco se puede aplicar sobre actos administrativos provisionales y slo se puede solicitar o, mejor dicho, slo puede prosperar, si el recurso resulta de acuerdo con la Ley en cuanto a los requisitos de admisibilidad. Como en el Derecho Minero Peruano el procedimiento minero es de orden pblico y el otorgamiento de concesiones mineras son bajo condicin resolutoria, estimamos que el cumplimiento del supuesto de

hecho para la extincin del derecho del particular o concesionario, por la interposicin de una demanda de impugnacin, previo agotamiento de la va administrativa con una Resolucin del Consejo de Minera, no suspende la ajecutoriedad de dicho acto administrativo minero, como informa el Art. 23 de la Ley No 27584. 7. Demanda y Pretensin.- Ha sido definida en la doctrina como el acto procesal con el cual el actor inicia el ejercicio de la accin y promueve un juicio. En el Proceso Administrativo Minero, la accin tiende a impugnar la validez de un acto administrativo que ha causado estado; pero la accin, que se materializa en la demanda, tiene que estar perfectamente delimitada en atencin al principio dispositivo o de congruencia del proceso y cuyo correlato es la congruencia de la sentencia. Visto as, la accin contenciosa administrativa ser declarativa, constitutiva y de condena. 7.1. Pretensin Declarativa.- La pretensin es declarativa cuando lo que se pide al rgano judicial es la mera declaracin de la existencia o inexistencia de una relacin jurdica. Es decir, slo se pide una simple declaracin sobre la relacin jurdica; cuya finalidad perseguida es la certeza, la desaparicin de la incertidumbre o de la inseguridad jurdica en que se halla el impugnante. La peticin tiende a la constatacin de una situacin jurdica, sin que la imponga a persona determinada, aunque pueda darse inters en que la declaracin se haga frente a alguien. Del acto administrativo minero que ha causado estado, presupuesto del Proceso Administrativo Minero, deriva una situacin jurdica, an cuando la pretensin planteada frente al Estado se concretara a pedir pura y simplemente una anulacin, en donde la pretensin no sera declarativa, pues la anulacin importara la extincin de las situaciones jurdicas derivadas del acto y sera constitutiva, como veremos. La pretensin ser propiamente declarativa cuando la Resolucin del Consejo de Minera, se hubiese dictado como consecuencia de una peticin ante tal rgano en que se hubiese solicitado de ste, pura y simplemente, una declaracin acerca de la existencia o inexistencia de una situacin jurdica. El acto que denegara la peticin, no supondra una transformacin de la naturaleza de la peticin cuando sta se formulase ante el Poder Judicial. El acto tendra como nica finalidad el cumplimiento de un presupuesto procesal. Y la prestacin procesal administrativa contendra como primer pedimiento, por supuesto, la anulacin del acto; y, subsiguientemente, la declaracin del Poder Judicial de la existencia o inexistencia de la relacin jurdica que no declar el acto administrativo (omisin). No se persigue una sentencia que en su momento fuese susceptible de ejecucin, sino una declaracin con la que se obtendra el beneficio de la seguridad jurdica presente y futura, la certidumbre de los derechos mineros y de su normal ejercicio, previniendo contra la violacin de los mismos. En suma, la pretensin ser declarativa cuando la decisin jurisdiccional contenida en la sentencia, refiriese a una relacin jurdica invocada previamente por el administrado o minero ante el Consejo de Minera y dicho rgano colegiado hubiese omitido pronunciarse. Obviamente, la primera prestacin administrativa minera, ser la anulacin del acto impugnado y subsiguientemente la declaracin jurisdiccional de la existencia, inexistencia o la interpretacin de una relacin jurdica que omiti declara o la interpretacin de una la relacin jurdica que se omiti declararse en el acto administrativo. 7.2. Pretensin Constitutiva.- La pretensin ser constitutiva cuando lo que se pide al Poder Judicial es la creacin, modificacin o extincin de una situacin jurdica pre-existente. Se trata de que la sentencia cree una situacin jurdica (constitutiva en sentido estricto), o extinga una situacin jurdica (pretensin resolutoria). Se solicita del rgano judicial una sentencia que, en s misma, produzca un efecto directo en las relaciones jurdico-materiales, crendolas, modificndolas o extinguindolas. 7.3. Pretensin de Condena.- La pretensin es de condena cuando lo que se reclama del rgano jurisdiccional es la imposicin de una situacin jurdica al demandado. Si por ser reconocida por el demandado no se cuestiona la situacin jurdica y nicamente se pretende su imposicin al mismo, ser

una pretensin pura de condena. Cuando se cuestionara la situacin jurdica y la pretensin se refiriese tambin a una condena, el rgano jurisdiccional deber pronunciarse primero sobre la situacin jurdica y en segundo lugar sobre la prestacin que debe realizar el demandado; por lo que la pretensin, ser declarativa o constitutiva y, adems, de condena. La pretensin de condena en el Proceso Administrativo Minero conforme al Art. 6 de la Ley No 27584, est referida cuando se demandara acumulativamente indemnizacin de daos y perjuicios a los Vocales del Consejo de Minera, si stos hubiesen actuado con manifiesta negligencia, incompetencia o inmoralidad y con dolo o culpa inexcusable. Debe tenerse claro que conforme al Art. 45 de la Ley No 27584, las partes del proceso contencioso administrativo no podrn ser condenados al pago de costos y costas. 8. Jurisdiccin y Competencia.- Resulta necesario sealar lo que se entiende por jurisdiccin; pero el concepto debe referirse ms all del que usualmente se utiliza en el Derecho Procesal, que considera a la jurisdiccin como el poder del Estado para resolver conflictos de intereses de trascendencia jurdica en forma vinculativa para las partes. En efecto: Se ha debatido largamente y an contina sostenindose que la jurisdiccin es potestad absoluta del Estado y que reposa en el Poder Judicial; mas, hoy se admite una dualidad conceptual: jurisdiccin judicial y jurisdiccin administrativa, si bien no es total equiparidad, pues la primera podr concluir imponindose legalmente a la segunda. Ahora bien, hay una jurisdiccin contencioso administrativa, que la potestad de cierto rgano del Estado para conocer y resolver, mediante formalidad procesal, los asuntos controvertidos entre administrados y el Estado, entre administrados frente al Estado, o entre personas jurdicas de derecho pblico. Es decir, la jurisdiccin debe entenderse como el poder o facultad que tiene el Estado para resolver controversias. Empero, pese a que se hable de una jurisdiccin administrativa y judicial, no significa que la jurisdiccin como tal no sea una sola. Ello se explica porque su utilizacin ms responde a la divisin de funciones que tienen los diferentes rganos del Estado a travs del Ejecutivo (Poder de Administracin), el Legislativo (Poder Legiferante) y el Judicial (Poder Jurisdiccional) y cuyo correlato es el equilibrio funcional entre stos rganos. Agotada la jurisdiccin minera por Resolucin del Consejo de Minera (Poder de Administracin), el administrado podr recurrir a la jurisdiccin judicial (Poder Judicial), impugnando dicho acto administrativo. Es en esta ltima jurisdiccin es donde se trata de la competencia para el conocimiento y sustanciacin de la demanda de impugnacin de Resoluciones del Consejo de Minera. Por lo expresado y de acuerdo a la doctrina ms generalizada, podemos decir que la competencia es una limitacin a la facultad o poder de administrar justicia (Poder Jurisdiccional) del que estn investidos los Jueces por circunstancias concretas: por razn de territorio (competencia territorial) y grado (competencia funcional). 8.1. Competencia territorial.- Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a eleccin del demandante, el Juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuacin impugnable (Art. 8 de la Ley No 27584). La demanda de impugnacin contra resoluciones expedidas por el Consejo de Minera (Art. 9 de la Ley No 27584, modificado por Ley No 27709) se plantea ante la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima; asimismo, como la accin se dirige en el fondo contra el Estado, ella se entiende con el Procurador del Sector Energa y Minas, que por mandato expreso de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, D. L. No 17537, el Estado slo podr ser demandado ante los Jueces de la capital de la Repblica. Con el objeto de aliviar la carga procesal de la nica Sala Contenciosa Administrativa, mediante Resolucin Administrativa No 047-2003-CE-PJ del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, publicado en

"El Peruano" el 17 de Mayo del 2003, se crea la Segunda Sala Contenciosa Administrativa; establecindose que la nica Sala que se constituye en Primera Sala, conocer las causas signadas con nmero impar; en tanto que la Segunda Sala, con nmero par. Cuando la accin se hace extensiva a terceros, stos tambin debern someterse a los Jueces de Lima, descartndose la posibilidad de realizar cuestionamiento de competencia (Art. 35 del Cdigo Procesal Civil). 8.2. Competencia funcional.- La competencia funcional corresponde a los rganos judiciales de diversos grados. An cuando indirectamente constituye un aspecto de la competencia objetiva, la demanda de impugnacin se interpone ante la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima, la que conocer del proceso en primera instancia (Art. 9 de la Ley No 27584, modificado por Ley No 27709). Dicha competencia se justifica al tener el proceso por objeto la impugnacin del acto administrativo de un rgano colegiado, como lo es el Consejo de Minera. Asimismo, porque garantiza una recta aptitud para el conocimiento de la accin contenciosa por otro rgano colegiado como lo es la Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima. Criterio que, adems, es razonable en comparacin con los Cdigos de Minera de 1900 y 1950 que dejaban las acciones de impugnacin a merced del Juez Civil de Primera Instancia, y porque responde al tener que reiterar en lo judicial lo tramitado y probado a lo largo del procedimiento minero; por tanto, iniciar el conocimiento ante un mero Juez Civil de Primera Instancia desconocedor de los problemas y normas de la jurisdiccin administrativa minera a quien no sera justo exigirle conocimientos enciclopdicos. 9. Partes del Proceso.- En el Proceso Administrativo Minero, adems del Estado, intervienen otras personas naturales o jurdicas titulares del derecho de accin y contradiccin a las que se le denomina partes en el proceso. En la accin de impugnacin segn ha establecido la doctrina, no hay demandante ni demandado, slo hay impugnante del acto recurrido y defensores del mismo, an cuando pueden ser parte en el proceso todos aquellos que ostenten un derecho subjetivo o un inters personal, legtimo y directo similar al que tiene el recurrente. 9.1. Impugnante o demandante.- El Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, no estableca quin deba entablar la demanda de impugnacin, y el Art. 63 del Reglamento de Procedimientos Mineros, refiere que slo podrn someterse a la accin contenciosa administrativa las resoluciones expedida por el Consejo de Minera. Las resoluciones del Consejo de Minera al tener efectos particulares y no generales, se entiende que tiene la calidad de impugnante la persona de la misma primigenia relacin administrativa minera. Relacin que produce legitimacin para invocar dicha accin; y, por tanto, mantiene latente el derecho subjetivo del interesado hasta el cumplimiento del plazo de caducidad que seala la ley. Al titular de esta primigenia relacin, sustancial, el Art. 11 de la Ley No 27584 denomina legitimidad para obrar activa, pudiendo ser el mismo Estado. Por lo expresado, el Proceso Administrativo Minero, concebido para luchar contra los actos administrativos ilegales y para procurar un justo equilibrio de poderes, nunca se instaura "ex oficio". Todo lo contrario, es un proceso a instancia de parte, porque el inters en juego es uno subjetivo, personal y por la misma razn que la resolucin del Consejo de Minera es de efectos particulares. No obstante, si la resolucin expedida por el Consejo de Minera hubiese infringido manifiestamente la ley en agravio del inters pblico, no podra declararse su nulidad de oficio conforme al Reglamento de Organizacin y Funciones del Consejo de Minera, R. M. No 028-82-EM/CM, quedando nicamente la posibilidad de aplicarse el segundo prrafo del el Art. 11 de la Ley No 27584, que dispone que tambin tiene legitimidad para obrar activa la entidad pblica facultada por ley para impugnar cualquier actuacin administrativa que declare derecho subjetivos; previa expedicin de resolucin motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al inters pblico, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidin el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa. Esto es explicable porque nuestro sistema contencioso administrativo es judicialista, distinto al sistema francs donde hay sometimiento del conflicto, entre diferentes rganos de la

administracin pblica, al Consejo de Estado. 9.2. Procuradura del Sector Energa y Minas.- Hemos expresado que en el Proceso Administrativo Minero hay impugnante y defensor del acto impugnado. El defensor en representacin de los intereses del Estado es el Procurador del Sector Energa y Minas (Cfr. D. L. No 17537 de 25 de Marzo de 1969; y, Art. 11, segundo prrafo, de la Ley No 27584. 9.3. Ministerio Pblico.- Est obligado a dictaminar en todas las instancias donde el Estado es parte del proceso, antes de la expedicin de la resolucin final y en casacin. Aunque el Dictamen del Fiscal Superior y Supremo en lo Contencioso Administrativo es meramente ilustrativo, su inobservancia acarrea nulidad procesal, tal como sealan el Art. 21 del D. L. No 17537; el Art. 80 del Decreto Legislativo No 52, Ley Orgnica del Ministerio Pblico; los Arts. 220 y 222 del Cdigo Procesal Civil; y, el Art. 14 de la Ley No 27584. Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad a las leyes de la materia: Cdigo del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Dec. Leg. No 613. 9.4. Aqul con legtimo inters.- En el proceso administrativo minero y en el derecho administrativo en general, no tiene sentido la distincin privatista entre nulidad absoluta y relativa; lo que conllevara a estimar que pueden interponer acciones de nulidad, los que tengan inters pblico y el Ministerio Pblico. En el proceso administrativo minero el acceso al poder judicial es dado por un criterio de legitimacin, que dice relacin con la titularidad de un derecho subjetivo lesionado o de un simple inters y que en nada tienen que ver con el tipo de nulidad del acto que se impugna. De donde resulta que el inters legtimo o legtimo inters se refiere a la pretensin de una conducta ajena que, en caso de la jurisdiccin minera, debe ser conforme al derecho objetivo. Ahora bien, en el proceso administrativo minero el legtimo inters se presenta en forma activo o pasivo. Activa, cuando la demanda sea incoada por el sujeto agraviado o perjudicado en la primigenia relacin administrativa minera: V. gr. Oponente, cesionario o adquirente. Pasivo, cuando la demanda de impugnacin se entiende, aparte del Procurador del Sector Energa y Minas, con la parte que hubiese obtenido Resolucin favorable y que le permite contestar la pretensin. 10. Requisitos especiales.- Aparte de los previstos en los Arts. 130, 424, y 425 del Cdigo Procesal Civil, son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda: agotamiento de la va administrativa, el plazo y la va procesal. 10.1. Documento que acredite el agotamiento de la va administrativa.- Las resoluciones que dicta el Consejo de Minera ponen fin a la jurisdiccin minera, causan estado; mas no deben confundirse con los autos y decretos que expiden los rganos inferiores. Actos administrativos mineros que al no ser impugnados administrativamente no causan estado, sino devienen en actos firmes y que han sido definidos por Eduardo ORTIZ ORTIZ, sealando que: Acto firme es el inimpugnable porque han transcurrido los plazos legales sin que el particular haya utilizado los recursos administrativos en su contra. El acto que causa estado, en cambio es el inimpugnable porque la ley no permite atacarlo en la va administrativa, negando todo recurso contra el mismo, porque ya han sido resueltos desfavorablemente todos los recursos legales utilizados en tiempo y forma. Empero, la inimpugnabilidad del acto administrativo que causa estado, est referido a la va administrativa y no a la va jurisdiccional, donde la existencia de un acto que ha causado estado, constituye el presupuesto procesal de admisibilidad de la demanda de impugnacin. De donde a tenor el Art. 20 de la Ley No 27584, como requisito especial se exige la acreditacin documentada del agotamiento de la va administrativa y la presentacin del expediente administrativo, en este ltimo caso cuando impugne en sede judicial el Estado.

10.2. Plazo.- Establece el Art. 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, D. S. No 018-92-EM, que: La accin contenciosa-administrativa slo podr interponerse dentro de treinta (30) das hbiles siguiente a la fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. Vencido dicho plazo no ser admisible la demanda ante el Poder Judicial. Dicho plazo resultaba aplicable a los procesos iniciados antes del 28 de Julio de 1993 fecha en la que entr a regir el Cdigo Procesal Civil; modificndose luego el plazo a tres (3) meses de notificada o publicada la resolucin impugnada, lo que ocurra primero, conforme al Art. 17 - Inc. 1 de la Ley No 27584. 10.3. Va procesal.- La demanda de impugnacin de Resolucin del Consejo de Minera, segn el Art. 25 de la Ley No 27584, se sustancia por los trmites del proceso abreviado. 11. Excepcin de falta de agotamiento de la va administrativa.- Se encuentra subsumida en el Inc. 6 del Art. 446 del Cdigo Procesal Civil. Es una novedad que introduce al ordenamiento jurdico el referido Cdigo; pero es de sealar que el legislador del Cdigo de Procedimiento Civiles de 1912 pudo haber introducido dicha excepcin teniendo como antecedente inmediato el Inc. 7 del Art. 533 de la Ley de Enjuiciamientos de Espaa de 3 de Febrero de 1881, que admitan como excepciones dilatorias: La falta de reclamacin previa en la va gubernativa, cuando la demanda se diriga contra la Hacienda Pblica. La excepcin de falta de agotamiento de la va administrativa es el ejercicio del Derecho de Defensa denunciando la existencia de una relacin jurdica procesal invlida por omisin o defecto en algn presupuesto o el impedimento de pronunciarse sobre el fondo de la controversia por omisin o defecto de una condicin de la accin Es una excepcin eminentemente procesal que tiene por correlato el derecho de contradiccin que realiza el demandado. Dice relacin con los requisitos de admisin de la demanda de impugnacin, an cuando un sector de la doctrina estima que est referida a un requisito de fondo o de procedencia. Decimos que constituye un requisito formal o presupuesto procesal en razn que si admitiramos que es un requisito de fondo o de procedencia, bien podra plantearse la defensa previa o excepcin impropia llamada as en doctrina. Ms an, qu sucedera si se agota la va administrativa por una resolucin que causa estado con posterioridad a la resolucin que da por concluido el proceso de impugnacin?. La posicin adoptada por el Art. 451 Inc. 5- del Cdigo Procesal Civil es anular lo actuado y dar concluido el proceso. Entonces el justiciable podra volver a presentar otra demanda?. Estimamos en sentido afirmativo al considerar que el agotamiento de la va administrativa es slo un prosupuesto procesal y no un presupuesto de la accin, concepto ste ltimo que es muy discutido en la doctrina. 12. Contestacin de la demanda.- Siguiendo las reglas contenidas en el Cdigo Procesal Civil, corrido traslado de la demanda, el defensor de la legitimidad de la Resolucin del Consejo de Minera, Procurador del Sector Energa y Minas, deber contestar la demanda en el trmino de diez (10) das, segn dispone el Art. 491 Inc. 5- del Cdigo Adjetivo. Al contestar la demanda, de acuerdo a la teora del proceso, pueden suceder dos supuestos: que la accin sea contradicha o que se reconozcan los fundamentos, la legalidad de la pretensin y que se convenga con ella. El primer supuesto es lo que se espera del Defensor de la Legitimidad del Consejo de Minera, as como del sujeto con que el que tambin se entiende la demanda. El segundo caso no puede suceder en el proceso administrativo minero, porque: Cuando la Administracin es la demandada, que la mayora de los casos, el allanamiento no produce la inmediata sentencia del Juez (Tribunal), de acuerdo con la pretensin del actor. En todo caso, el Tribunal siempre dictar la sentencia que estime justa. Como justificacin a esta potestad es ha dado razones convincentes y que no dejan duda al estudioso; la formalidad de los actos de la Administracin declaratorios de derechos, lo que podra ser burlado con una demanda y su posterior allanamiento de la Administracin (del Procurador o el que tenga legtimo inters), la imposibilidad, (la casi) de transigir para la Administracin, que tambin sera fcilmente burlada por la Administracin con el allanamiento.

Por lo dicho, resulta improcedente que el Procurador del Sector Energa y Minas se allane a la pretensin o transija con la demanda, siendo inaplicable el Art. 15 del D. L. No 17537 y la conciliacin dentro del proceso o antes del proceso. La reconvencin resulta improcedente e inadmisible en el proceso de impugnacin en razn que el acto administrativo impugnado goza de la presuncin de legitimidad al no poderse reclamar al impugnante el cumplimiento del acto impugnado, que intrnseca y externamente goza del principio de ejecutoriedad a menos que sus efectos sean suspendidos mediante una medida cautelar. Menos an se puede reconvenir solicitando una indemnizacin contra el actor al hacer ste uso del ejercicio regular de un derecho subjetivo. Interpretacin que ha sido recogido por el Art. 490 del Cdigo Procesal Civil. 13. Medios Probatorios.- Si bien se impugna un acto administrativo minero, tal acto tiene un sustento fctico. Por ello, el segundo prrafo del Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, en el proceso de impugnacin de resoluciones del Consejo de Minera, admita como pruebas: La prueba instrumental; la Inspeccin ocular; Perito; y, las dems compatibles con la naturaleza del proceso. En ningn caso no eran admisibles la prueba de confesin y la de testigos. La Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Ley No 27584, al referirse en forma genrica a los medios probatorios en el Art. 27, establece que: En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegadas en etapa prejudicial. Como es de observar, el Art. 27 admite como medios probatorios las que se pueden actuar en sede administrativa; sin embargo, el Art. 28 de la misma Ley al referir que: Los medios probatorios deben ser ofreciso por las partes en los actos postulatorios, debiendo acompaarse todos los documentos y pliegos en los escritos de manda y contestacin, a travs de una primera interpretacin pareciera que admitiera las pruebas de confesin, declaracin de parte llamada por el Cdigo Procesal Civil, y de testigos. Como veremos a continuacin, dichos medios probatorios no son idneos en el proceso contencioso administrativo minero. Para nuestro estudio seguiremos las pruebas a que haca referencia el Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, slo con el nico objeto de explicar los medios probatorios pertinentes y de actuacin en sede administrativa. 13.1. Prueba instrumental.- Con el Cdigo de Procedimientos Civiles de 1912, se entenda por instrumentos pblicos a los otorgados con las formalidades legales que producan fe respecto a la realidad del acto verificado ante el notario o funcionario que los extendi o autoriz y que podan ser presentados en cualquier estado del proceso, como: las escrituras pblicas y dems documentos extendido por notarios conforme a las leyes; los extendidos o autorizados por los funcionarios y empleado pblicos en ejercicio de sus funciones; las partidas de nacimiento, matrimonio y defuncin extendido en el registro del estado civil o en los libros parroquiales; las escrituras extendidas ante el Juez de Paz a falta de notarios, desde que se protocolicen. A estas pruebas instrumentales en el Art. 235 del Cdigo Procesal Civil se les denominan documentos pblicos. Asimismo, los expedientes administrativos mineros tienen la calidad de documentos pblicos, sin que signifique que la autoridad minera tenga que remitir al Poder Judicial el original, como suceda en la prctica lo que ocasionaba extravos o prdidas. Explica esta interpretacin por el carcter de ejecutoriedad de la resolucin administrativa y porque el mismo se encuentra en trmite o en giro, conforme dispone el Art. 35, Inc. b) del D. L. No 17537 y el Art. 240 del Cdigo Procesal Civil. En sentido contrario en la doctrina nacional, Gustavo BACACORZO seala que: El expediente administrativo, como medio de prueba, no slo es indispensable para lo contencioso administrativo la presuposicin del agotamiento de la va previa, ni la presentacin del recurso u ocurso respectivo, sino tambin que los autos que conoci y resolvi la Administracin se agreguen a los

actuado jurisdiccionales. Este es en un principio de sana doctrina publicista. Aquellos no constituyen materia de simple alzada, ni tampoco se anexan como mera prueba global, sin valor ante lo jurisdiccional - administrativo. Primeramente, el expediente administrativo demuestra en forma palmaria el contenido y los extremos de la pretensin recurrida, que como hemos visto no pueden ser variados en extensin. Segundo, por evidentes razones de economa procesal. Tercero, como instrumento pblico, pues la Administracin se ha pronunciado supuestamente en el ejercicio de sus derechos; y finalmente, porque la jurisdiccin contenciosa - administrativa, aunque no est por encima de la Administracin, su pronunciamiento es culminacin de la que ella sustanciar previamente. 13.2. Inspeccin ocular.- Llamada con acierto y propiedad inspeccin judicial por el Cdigo Procesal Civil, la diligencia ser practicada personalmente por los vocales de la Sala que la decreta cuando haya de ejecutarse en el lugar del proceso, conforme al Art. 151 del mismo. En el proceso administrativo minero, la inspeccin judicial no es suficiente para probar un hecho material o concreto por el contenido tcnico que sustenta el derecho minero y que redunda en la falta de idealizacin o representacin de los hechos por el juez, siendo necesaria la actuacin de pruebas concomitantes. 13.3. Peritos.- En doctrina se seala que los peritos son personas llamadas a exponer al juez no slo las observaciones de sus sentidos y sus impresiones personales sobre los hechos observado, sino tambin las inducciones que deben sacarse objetivamente de los hechos observado y de aquellos que les den existencia. Con acierto y mejor tcnica es denominada pericia en los Arts. 262 al 271 del Cdigo Procesal Civil. La pericia procede cuando la apreciacin de los hechos controvertidos requiere de conocimiento especiales de naturaleza cientfica, tecnolgica u otra anloga. La persona en que recae el nombramiento debe ser natural. En la prctica los jueces nombraban a instituciones (V. gr. Colegio de Ingeniero, Polica Nacional u otras), contravinindose el Art. 268 del Cdigo Procesal Civil y el Reglamento aprobado por Decreto Supremo No 002-68 de 1 de Marzo de 1968, que establece que el nombramiento de peritos, deber ser sobre la base de las nminas que remiten las instituciones al Poder Judicial. Nmina que sera conveniente que el Colegio de Ingenieros tuviese como base la relacin de Peritos Mineros que aprueba la Direccin General de Minera, los que se presumen que son los ms idneos y porque no estn en relacin de dependencia con el Estado de acuerdo al Art. 21 del Reglamento de Peritos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 011-92-EM. 13.4. Dems compatibles con la naturaleza del proceso.- Debe ser cualquier medio probatorio para lograr la conviccin y certeza del juez acerca de la existencia de un hecho. V. gr. Informes de Organismos Tcnicos para saber la formacin geolgica del depsito mineral, declinacin magntica, condiciones atmosfricas y otras. El Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera dispona que: En ningn caso ser admisible la prueba de la confesin y la de testigos. Dicha prohibicin se explica y desde mi punto de vista el concepto es vlido con la Ley No 27584, porque la confesin o declaracin de parte, dice relacin con los hechos y no con el derecho. De tal manera, su calificacin jurdica en virtud del principio iura novit curia contenida en el Art. VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Civil, siempre pertenece al juez. No obstante, en la doctrina se piensa que tal mecanismo de prueba slo es posible all donde las partes tengan un pleno dominio material de los hechos, pues no cabe duda que la confesin de un hecho puede determinar la calificacin jurdica de una relacin entre dos personas. Por lo dicho, en el proceso administrativo minero difcilmente se podra admitir en la pertinencia de la confesin o declaracin de parte. Si la parte confiesa un hecho, de alguna manera esta condicionando la calificacin jurdica que deber dar el juez respecto de la resolucin del Consejo de Minera; de donde

resultara que el mismo juez se vea compelido a declara la legalidad o ilegalidad del acto administrativo minero, saliendo de toda lgica jurdica. 14. Conclusin del proceso.- La forma normal como acaba o culmina el proceso administrativo minero, es por medio de la sentencia. No obstante en el discurrir del mismo, por el desistimiento y abandono se puede llegar a su culminacin especial. Se descarta al allanamiento y la transaccin. 14.1. Sentencia.- El Art. 121, in fine, del Cdigo Procesal Civil establece que: Mediante la sentencia el juez pone fin a la instancia o modificacin de medidas cautelares y las dems decisiones que requieren motivacin para su pronunciamiento. La sentencia o resolucin final es el correlato de la demanda, en razn que en el proceso administrativo el juez est obligado a pronunciarse nicamente sobre la cuestin controvertida (ne eat iudez ultra petita partium). Adems, en este proceso prima el principio dispositivo que no permite al juez conocer de oficio dicho proceso, descartndose la aplicacin in extenso del principio iura novit curia, legislado en el Art. VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil y en el Art, VII del Cdigo Procesal Civil. La violacin del principio dispositivo, medular en el proceso administrativo minero, acarrea la nulidad de la sentencia a tenor del Art. 171 del Cdigo Procesal Civil. En este proceso la sentencia podr ser estimatoria o desestimatoria. a) Sentencia Estimatoria.- Es estimatoria cuando el primer pronunciamiento sea de anulacin de la resolucin impugnada y en segundo lugar se pronuncie sobre la declaracin de la existencia o extincin de una relacin jurdica omitida en la Resolucin del Consejo de Minera (sentencia declarativa); y, la creacin, modificacin o extincin de una situacin jurdica pre existente (sentencia constitutiva). b) Sentencia Desestimatoria.- La sentencia es desestimatoria, declarativa en sentido estricto, cuando se limita a denegar la solicitud de la existencia o inexistencia de una situacin jurdica sin que tenga que anulares antes el acto administrativo. 14.2. Desistimiento.- Por el desistimiento se separa expresamente el litigante del proceso o de algn acto procesal; y, de la pretensin como precisa el Art. 340 del Cdigo Procesal Civil. Esta separacin voluntaria e incondicional a los actos del proceso, o lo que es lo mismo al proceso administrativo minero. En este proceso no es necesario el consentimiento del defensor del acto impugnado (Procurador del Sector Energa y Minas), y la razn est en que resulta aplicable el Art. 341 del Cdigo Procesal Civil y, adems, porque la resolucin del Consejo de Minera goza de la presuncin de legitimidad que la hace factible su ejecutoriedad. 14.3. Abandono.- Es la inactividad procesal del impugnante y no del Estado (Art. 23 del D. L. No 17537). El abandono del proceso tiene lugar si se paralizan los autos durante 4 meses en primera instancia sin que se realice acto que lo impulse (Arts. 346 y siguientes del Cdigo Procesal Civil). Por esta forma especial se llega a la conclusin del proceso administrativo minero. Esto en razn que la declaracin de abandono, deja sin efecto la interrupcin a la prescripcin operada con la citacin de la demanda; adems, si el particular intentara impugnar nuevamente la resolucin del Consejo de Minera, ste ya no tendra derecho alguno por haber tambin caducado su derecho a poner en movimiento a los rganos jurisdiccionales del Estado (Art. 35 del Cdigo Procesal Civil y Art. 62 del Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado por Decreto Supremo No 018-92-EM). Asimismo, opera el abandono segn el Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera: Artculo 54.- En caso de controversia judicial sobre la validez de una concesin, subsiste la obligacin de pago de las obligaciones pecuniarias para mantenerla vigente. El accionante queda tambin obligado al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias en los plazos establecidos en esta Ley, mientras dure el juicio, bajo pena de abandono de la instancia respecto de la concesin en litigio.

Cumplido el pago por el accionante, ste deber acreditarlo en el expediente respectivo. Concluida la controversia, el litigante vencido podr solicitar el reembolso de las cantidades que hubiere pagado. 15. Recursos impugnativos.- Expedida la sentencia que puso fin al proceso administrativo minero, sta no podr ser alterada; pero antes que la resolucin cause ejecutoria, de oficio o pedido de parte, el juez puede aclarar algn concepto oscuro o dudoso expresado en la parte decisoria de la resolucin o que influya en ella. La aclaracin no puede alterar el contenido sustancial de la decisin establece el Art. 406 del Cdigo Procesal Civil. Se entiende que la norma no se refiere al recurso impugnativo de aclaracin, sino a un medio autnomo de integracin de la sentencia. El recurso impugnativo que tiene por objeto restar validez y eficacia a la sentencia que expide en primera instancia la Sala Contenciosa de la Corte Superior de Lima, es el recurso de apelacin regulado en los Arts. 364, 365 y 494 del Cdigo Procesal Civil y el Art. 32 de la Ley No 27584. Conforme al Art. 9 de la Ley No 27584, modificada por Ley No 27709, corresponde a la Sala Civil de la Corte Suprema pronunciarse en grado de apelacin de sentencia y la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema en casacin; cuyas decisiones adoptadas en casacin constituirn doctrina jurisprudencial en materia contenciosa administrativa 16. Ejecucin de sentencia.- Conforme al Art. 40 de la Ley No 27584, la potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al Juzgado o Sala que conoci del proceso en primera instancia: Sala Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Lima, la que designar al Vocal encargado de la ejecucin de la resolucin. La doctrina ha establecido que el problema de la ejecucin de las sentencias en el contencioso administrativo se nos presenta como un problema de jurisdiccin y de posibilidad. Un problema de jurisdiccin, en el sentido de que sta no llega all donde es necesario la capacidad para dictar un nuevo acto administrativo conforme a derecho; un problema de posibilidad, porque es difcil establecer de antemano la validez o la posibilidad de una ejecucin forzosa contra la administracin revestida del imperium. La sentencia de condena declara una obligacin para una de las partes en el proceso; en nuestro caso, para la administracin minera. Si la administracin minera cumple con su obligacin y "ejecuta" la sentencia, no hace sino acomodar su actividad para el cumplimiento de esta obligacin; en otras palabras, se somete a la obligacin derivada de lo juzgado. La ejecucin, que tiende al consentimiento real de los intereses del vencedor en la litis, es totalmente distinta, pues ya no estamos ante el cumplimiento de la sentencia (que siempre es una actividad del obligado), sino, todo lo contrario, ante el incumplimiento. La ejecucin procesal de la sentencia supone el incumplimiento de sta por el obligado, y supone una sancin que se deriva de dicho incumplimiento. Es precisamente el cumplimiento de la sancin, y no de la obligacin, la finalidad de la actividad procesal de ejecucin. Y este cumplimiento de la sentencia se hace contra la voluntad del interesado. Para que haya ejecucin forzosa de sentencias tiene que haber incumplimiento, y, por tanto, actividad "sustitutiva"; el juez sustituye la actividad negada por el condenado. La determinacin de la necesidad de cumplir o no la sentencia es actividad discrecional, en parte slo, de la administracin minera. En suma, el inters pblico apreciado por la administracin prevalece sobre el inters particular protegido en la sentencia. En todo caso, tanto la suspensin como el incumplimiento "en absoluto" de la sentencia no dan lugar a la sancin que supone la ejecucin. Estamos en presencia de una suspensin o de cumplimiento de la ley. Al no existir la ilegalidad, no existe la sancin, y al no existir la sancin no puede haber ejecucin forzosa. Finalmente, es necesario sealar que el Art. 44 de la Ley No 27584 establece que son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con

la finalidad de eludir el cumplimiento de stas. 17. Ultractividad del Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por D. S. No 014-92-EM.- Los procesos contenciosos mineros iniciados antes de la vigencia de la Ley No 27584 (15 de Abril del 2002), continuarn su trmite segn las normas procesales con las que se iniciaron (Art. 157 del Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto Supremo No 014-92-EM, y los Arts. 540 al 545 del Cdigo Procesal Civil)

Trabajo enviado por: Juan Francisco Balden Ros * jbaldeon@inacc.gob.pe juanbaldeonrios@hotmail.com Profesor Ordinario de Derecho Minero en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Federico Villarreal, Lima, Per

Enviado por Juan Francisco Balden Ros mailto:jbaldeon@inacc.gob.pe Cdigo ISPN de la Publicacin: EpyAklVZAEAINDcCZr Publicado Wednesday 19 de November de 2003
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PROGRAMA DE ADECUACIN DE MANEJO AMBIENTAL

El Procedimiento de Fijacin de Estndares Ambientales en el Per 1.- Antecedentes Una breve revisin de la legislacin ambiental que sirve de marco al procedimiento de fijacin de estndares ambientales en el Per, nos remite a la Constitucin Poltica del Per de 1993, la que en su artculo 2, inciso 22), reconoce como derecho fundamental de la persona el habitar en un "ambiente equilibrado", eliminndose toda mencin a "ambiente sano" o "ambiente saludable".

Por ello, an cuando la gran virtud del texto constitucional es el reconocimiento de este derecho como "derecho fundamental de la persona", recogiendo la Jurisprudencia de la Corte Suprema de la Repblica dictada con anterioridad, tambin es cierto que el gran defecto es no haber reconocido las virtudes del artculo 123 de la actualmente derogada Constitucin Poltica del Per de 1979, en el cual se estableci el derecho que corresponde a todos de "habitar en ambiente saludable, ecolgicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservacin del paisaje y la naturaleza". Asimismo, no se ha plasmado en el nuevo texto constitucional la obligacin del Estado de prevenir y controlar la contaminacin ambiental, que expresamente estuvo contenida en la Constitucin de 1979. Los cambios producidos en los artculos con relevancia ambiental en la Constitucin de 1993, son el reflejo de una poltica gubernamental de constantes cambios legislativos, que se han producido desde el ao 1990 en un contexto de ajuste estructural, reinsercin financiera, reestructuracin econmica, fomento de las inversiones en el sector privado, fomento del empleo y lucha contra el terrorismo. Es en este contexto, que en el segundo semestre de 1991, a partir de facultades expresamente delegadas por el Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo dict a travs de Decretos Legislativos (con rango de ley) normas para el fomento de la inversin privada en distintas actividades productivas. Es as que se dictaron normas para el fomento de las inversiones en el Sector Agrario, en el Sector Minero, en el Sector Hidrocarburfero y Sector Energtico entre otras. En gran parte de las normas referidas se introdujeron artculos modificatorios al Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, vigente en el Per desde el mes de Setiembre de 1990 restndole eficacia. As por ejemplo, la Ley de Fomento a las Inversiones en el Sector Agrario derog el artculo del Cdigo del Medio Ambiente que prohiba expresamente el desarrollo de actividades de aprovechamiento energtico y de recursos naturales no renovables en el mbito de las reas Naturales Protegidas. La Ley de Fomento a las Inversiones en el Sector Minero, modific gran parte de los artculos del Cdigo del Medio Ambiente contenidos en el Captulo denominado "De los Recursos Mineros".

Sin embargo, la norma que mayores modificaciones introdujo al Cdigo del Medio Ambiente fue el Decreto Legislativo No. 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, a travs de un Captulo de dicha norma denominado "De la Seguridad Jurdica en la Conservacin del Medio Ambiente". Las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo No. 757 que mayores limitaciones crearon para la eficaz aplicacin del Cdigo del Medio Ambiente estn referidas a los siguientes temas:

Estudios de Impacto Ambiental: El artculo 8 del Cdigo del Medio Ambiente estableci expresamente que requeran de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) "Todo proyecto o actividad, sea de carcter pblico o privado que pudiera provocar daos no tolerables al ambiente". Asimismo, estableci de manera expresa algunas actividades que requeran obligatoriamente la presentacin de este EIA, sealando entre otras a las irrigaciones, instalacin de oleoductos, actividades mineras, etc.

Este artculo fue sustituido por el Decreto Legislativo No.757 establecindose a partir de su vigencia en noviembre de 1991, que la autoridad sectorial competente determinar las actividades que por su riesgo ambiental pudieran exceder los niveles tolerables de contaminacin o deterioro del medio ambiente de tal modo que requieran necesariamente de la elaboracin de EIA's previos al desarrollo de dichas actividades.

Han transcurrido casi 3 aos desde la promulgacin de dicho Decreto Legislativo y no obstante ello slo en el Sector Energa y Minas est claramente determinado las actividades que requieren de estos estudios.

Autoridad Ambiental: El Cdigo del Medio Ambiente consider un captulo referido al Sistema Nacional del Ambiente, el mismo que se constitua en un mecanismo de coordinacin para la gestin ambiental nacional y que estaba integrado por todas las instituciones estatales dedicadas a la investigacin, evaluacin, vigilancia y control de los recursos naturales y el medio ambiente y por los rganos y dependencias con competencias ambientales del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. El mismo Cdigo

estableci que por norma posterior se determinara al ente coordinador del Sistema, el mismo que sera el responsable de fijar la poltica ambiental nacional. El Decreto Legislativo No. 757 derog el Captulo referido al Sistema Nacional del Ambiente, en el entendido que su creacin significara el crecimiento de la burocracia en contradiccin con la poltica de reduccin del aparato Estatal. Asimismo estableci que cualquier referencia hecha en el Cdigo del Medio Ambiente a "autoridad", "autoridad ambiental" o "autoridad competente" deba entenderse como referida a la autoridad sectorial competente, es decir al Sector correspondiente a la actividad que se desarrolla.

Esta situacin ha originado que en la fecha las competencias ambientales sean ejercidas por un sinnmero de oficinas sectoriales que en muchos casos no coordinan o actan con facultades superpuestas. Este problema se refleja justamente en el desconocimiento sobre a quien corresponde fijar los estndares ambientales.

Niveles Tolerables de Contaminacin: Respecto a este tema, el Decreto Legislativo No. 757 estableci que cualquier prohibicin contenida en el Cdigo del Medio Ambiente de contaminar, debe entenderse referida a la que exceda los niveles tolerables de contaminacin para cada efluente fijados por la autoridad sectorial competente, tomando en cuenta la degradacin acumulativa. Sin embargo, a la fecha de promulgacin de dicha norma slo existan dichos niveles tolerables de contaminacin para el caso del agua, fijados a travs de una Ley del ao 1969 limitando en extremo la eficacia del Cdigo.

2.- Estndares Ambientales en el Per La actualmente vigente Ley General de Aguas dictada a travs de Decreto Ley No. 17752 en Julio de 1969, establece en su articulado la prohibicin de verter o emitir cualquier residuo, slido lquido o gaseoso que pueda contaminar las aguas, causando daos o poniendo en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna o comprometiendo su empleo para otros fines. Dispone que la descarga podr efectuarse

slo si el residuo es sometido a un tratamiento previo, si el receptor permite los procesos naturales de purificacin y finalmente si su lanzamiento submarino evita que se cause un perjuicio a otro uso. Dispone asimismo la referida ley, la facultad discrecional de la Autoridad Sanitaria para establecer los lmites de concentracin permisibles de sustancias nocivas, que pueden contener las aguas, segn al uso a que se destinen y para su revisin peridica. En el ejercicio de esta facultad, la Autoridad Sanitaria clasific los cursos de agua en 5 categoras, de acuerdo a los fines para los que estaban destinados, tales como agua potable, regado de plantas de tallo alto, fines industriales, etc. A partir de dicha clasificacin se fijaron los lmites de concentracin permisibles de sustancias nocivas. No obstante haber transcurrido 25 aos de vigencia de la referida norma, los lmites de concentracin permisibles ah fijados no han podido ser cumplidos, por lo estricto de los mismos, lo que es resultado de una trascripcin de estndares internacionales que responden a otras realidades. Adems de los estndares contenidos en la Ley General de Aguas, en 1987 se dict un Decreto Supremo estableciendo los niveles mximos de contaminacin radioactiva contenidos en alimentos importados y de otro lado existe una ordenanza municipal, vigente para la ciudad de Lima, que establece los lmites mximos de ruido, la misma que responde a la facultad discrecional de la autoridad municipal y que hasta la fecha no ha podido ser cumplida por la carencia de equipos para hacer las mediciones. 2.- La Fijacin de Estndares Ambientales en la Actualidad En un intento de reglamentar parte de las disposiciones contenidas en el Cdigo del Medio Ambiente, antes de las modificaciones introducidas por las leyes de fomento a las inversiones, el Gobierno cre una Comisin de Reglamento, de la que formaron parte representantes de las dependencias ambientales del Sector Pblico Nacional, representantes de los gremios que agrupan al sector empresarial, y representantes de organizaciones no gubernamentales ambientalistas, entre otros. Esta Comisin, elaboro, luego de un trabajo con amplia participacin, un Proyecto de Reglamento que tena por objeto establecer las obligaciones que deban cumplir los titulares de actividades productivas, diferenciando a aquellos que a la fecha de

promulgacin del Cdigo ya venan desarrollando la actividad con aquellos que estaban inicindola. Para los primeros se estableci la obligacin de elaborar Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA's) y para los segundos la obligacin de someter su actividad a un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). El Proyecto fue publicado en la Gaceta Oficial buscando generar un debate pblico. Sin embargo, transcurrido el plazo para la promulgacin de la norma, no existi la voluntad poltica para hacerlo y el Proyecto fue encarpetado. No obstante ello, en el ao 1992 a partir del financiamiento otorgado por el Banco Mundial al Sector Energa y Minas para la elaboracin de los estudios destinados a la privatizacin de las empresas mineras del Sector Pblico y para el fortalecimiento de la Direccin General de Asuntos Ambientales de dicho Ministerio, se retom el proyecto de Reglamento. Este Ministerio convoc a representantes del sector privado, para la elaboracin de tres reglamentos de proteccin ambiental, tanto en actividades mineras, actividades hidrocarburferas y generacin de energa elctrica. Como resultado del trabajo de estas tres Comisiones, se dict el Mayo de 1993, el Reglamento de Proteccin Ambiental para las Actividades Minero-Metalrgicas (Decreto Supremo No. 016-93-EM), en Noviembre del mismo ao el Reglamento de Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (Decreto Supremo No. 046-93-EM) y finalmente en Junio de 1994, el Reglamento de Proteccin Ambiental en las Actividades de Generacin de Energa Elctrica. En el presente documento, har una breve descripcin de los dos primeros reglamentos y de los procedimientos establecidos en los mismos para la fijacin de estndares.

Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades MineroMetalrgicas: Esta norma refleja los problemas del ejercicio de las competencias ambientales al interior del Sector Pblico y que se originaron en la sectorialidad dispuesta por el Decreto Legislativo No. 757. As se establece que la autoridad competente en materia

del sector minero- metalrgico es el Ministerio de Energa y Minas y que es el nico ente gubernamental encargado de la fijacin de las polticas de proteccin del medio ambiente para las actividades mineras, desconociendo que la actividad minera genera fuertes impactos a la salud, a la agricultura, a los recursos hidrobiolgicos, etc., por lo que el ejercicio de las competencias ambientales, en ausencia de una Autoridad Ambiental Nacional debera ser coordinado con los otros sectores involucrados. Al promulgarse el reglamento, se seal dentro de las definiciones del mismo que el "Nivel Mximo Permisible" era el nivel de concentracin de uno o mas contaminantes, por debajo del cual no se prev riesgo para la salud, el bienestar humano y los ecosistemas, siendo facultad del Ministerio de Energa y Minas su fijacin. Se estableci asimismo que los titulares de actividad minera que al momento de promulgarse el Reglamento se encontraban en etapa de explotacin, deban presentar un Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental, con el objetivo que logren reducir los niveles de contaminacin hasta alcanzar los niveles mximos permisibles. Esta exigencia se fij desconociendo la inexistencia de dichos niveles mximos permisibles y las limitaciones del Sector Energa y Minas de iniciar un proceso de monitoreo para conocer las emisiones y vertimientos de los yacimientos mineros. Por ello, la norma tuvo que ser modificada incluyndose en esta modificacin lo que se denomin el "Programa de Monitoreo" que consiste en muestreo sistemtico con mtodos y tecnologa adecuada al medio, basados en normas definidas por el Ministerio a travs de guas para evaluar la presencia de contaminantes vertidos en el medio ambiente. Asimismo, el Ministerio tuvo que preparar las Guas de Manejo Ambiental, las mismas que contienen los protocolos de monitoreo del agua y del aire, guas sobre procesos de disposicin de relaves, aguas cidas, manejo de cianuro, calidad del aire, entre otras. Hay que tener en cuenta, que la fiscalizacin del cumplimiento de las normas sobre ambiente y seguridad e higiene minera en el Sector Energa y Minas, se ejerce a travs de las empresas privadas de auditoria y fiscalizacin, las que deben registrarse en el Ministerio y cumplir una serie de condiciones para el ejercicio de su actividad.

Es en este contexto que, a partir de la elaboracin de los protocolos de monitoreo del agua y del aire, el Ministerio de Energa y Minas est recopilando la informacin necesaria para la posterior fijacin de los estndares de emisin, contando para ello con empresas privadas que fiscalizan el estricto cumplimiento de los programas. Una vez fijados los estndares, se exigir la presentacin de los Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental para lograr el cumplimiento de las normas establecidas. Lamentablemente, en este proceso el Ministerio no ha perdido su facultad discrecional para la fijacin de estndares, aunque debe reconocerse que los mismos van a ser el resultado de una evaluacin de la realidad minera y del real impacto de la actividad y no el resultado de una importacin de estndares de terceros pases. De otro lado, la participacin del sector privado en la fijacin de estos estndares podr ejercerse a partir del uso de otros mecanismos participativos y aprovechando la poltica abierta del Sector Energa y Minas en el Per. Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos: La situacin del Reglamento de Proteccin Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos no difiere sustancialmente de lo sealado anteriormente, aunque por haberse dictado meses despus del Reglamento de Minera, corrige los errores contenidos en l. En este Reglamento, se intenta corregir provisionalmente la inexistencia de estndares de calidad del aire, los que dentro de la sectorializacin de las competencias ambientales en el Per, deberan ser fijados por el Ministerio de Salud. Sin embargo por haber existido reiterados intentos por establecer un procedimiento de fijacin de estndares en este Ministerio sin lograrse el resultado esperado, el Ministerio de Energa y Minas se ha visto en la obligacin de fijar algunos ndices de concentracin mxima aceptable de contaminantes en el aire, tales como para el monxido de carbono, cido sulfihdrico, dixido de azufre, etc. En esta fijacin temporal de estndares, participaron representantes del Sector Energa y Minas, de las empresas de hidrocarburos y de organizaciones no gubernamentales ambientalistas, habindose logrado el aporte de otros sectores.

Estos estndares, conjuntamente con los resultados de los programas de monitoreo de efluentes lquidos y de emisin gaseosa, permitirn al sector la posterior fijacin de los estndares de emisin, aunque sin perder su facultad discrecional. La inexistencia de un procedimiento para la fijacin de estndares ambientales en el Per, responde a la inexistencia de una clara poltica ambiental nacional, al no existir la institucionalidad requerida para el ejercicio de competencias ambientales, por no contar con los recursos financieros suficientes para la gestin ambiental y finalmente por no haberse fijado claramente mecanismos de participacin ciudadana que permitan el ejercicio claro de este derecho. Creo sin embargo que en el corto plazo podremos revertir esta situacin.