APS A PARTICIPAO: NOTA INTRODUTRIA Adrian Gurza Lavalle

As pesquisas e os debates tericos sobre a participao no Brasil registraram inexo interessante ao longo da ltima dcada, e hoje conguram um cenrio ps-participativo de indagaes tericas e empricas que, em muitos sentidos, encontra-se frente do estado da arte na literatura internacional. Subjaz a essa inexo um processo histrico de alcance maior que transformou a participao em uma feio institucional do Estado no Brasil. Isto , e independentemente das avaliaes sobre o resultado desse processo, a participao, que nos anos 1960 a 1980 condensava a crtica dos atores sociais e de parte da academia perante os dcits de incluso das instituies polticas e do crescimento econmico, bem como exprimia um reclamo de autodeterminao efetiva em face de partidos e intermedirios polticos vrios, tornou-se progressivamente, nos anos da ps-transio, parte da linguagem jurdica do Estado e atingiu patamares de institucionalizao mpares no apenas na histria do pas, mas em outras democracias. A participao, claro, no perdeu seu registro simblico original, mas adquiriu novo registro dominante porque inserida nos chamados
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espaos participativos. Os atores sociais inseriram-se nesses novos espaos e a literatura acadmica migrou com eles. Trata-se de um cenrio de pesquisa e teorizao ps-participativo no sentido de a institucionalizao e capilaridade territorial de arranjos participativos diversos, e a magnitude de atores sociais envolvidos nesses espaos, colocarem um conjunto de problemas impensvel a partir do registro original da participao como demanda de incluso e de autodeterminao. Assim, ps no remete ao mrito da participao em si, nem alude ao fato de as promessas associadas ideia de participao terem se mostrado irrealizveis, infundadas ou historicamente superadas sentido amide associado ao prexo ps , mas atenta para o fato de as questes cruciais terem mudado aps a participao, ou, com maior preciso, aps a institucionalizao em larga escala de arranjos participativos. Se atores sociais encontram-se plenamente inseridos em instncias de controle sobre polticas pblicas com trajetrias que j contam com pelo menos uma dcada de existncia, no mais parece oportuno postular conexes normativas eventualmente plausveis em vez de pesquisar os processos de participao em curso e de lhes extrair suas implicaes mais gerais no plano da teoria. Sem enfrentar presses ou desaos contextuais semelhantes, parte nada desprezvel do debate internacional continua informado por compreenses da participao como engajamento informal que exprime reclamos de incluso. Enquanto essas compreenses descansam facilmente em consensos normativos sobre o valor da participao, o cenrio ps-participativo no Brasil induz a pesquisar questes que escapam do terreno confortvel desses consensos, questes por vezes espinhosas que ampliam nosso conhecimento sobre processos de participao relativamente estveis. Grosso modo, o elenco de questes pesquisadas e teoricamente problematizadas nos ltimos anos passvel de orgaLua Nova, So Paulo, 84: 13-23, 2011

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nizao em quatro frentes de trabalho. uma ordenao sem qualquer pretenso de classicar de modo exaustivo ou sequer razoavelmente completo a produo acadmica recente. O intuito bem mais modesto, a saber, salientar a conuncia de preocupaes em torno de conjuntos de questes comuns. Primeiro, na medida em que os novos arranjos institucionais abrigam organizaes civis e atores coletivos aos quais conferem no apenas reconhecimento como porta-vozes da sociedade civil, mas faculdades e investidura regulamentadas, esses arranjos operam, a rigor, como lcus de representao extraparlamentar. Vocalizar publicamente interesses ou falar em nome deles prtica comum das aes de protesto e das expresses de ao coletiva para as quais a sociologia poltica e a cincia poltica utilizaram outros conceitos que no o de representao, embora se tratasse de modalidade de representao de facto. Contudo, a vocalizao de interesses sociais como incumbncia associada a uma posio institucional constitui exerccio de funes de representao poltica de jure. Assim, as inovaes institucionais das ltimas dcadas emergem como caso extraordinrio de pluralizao da representao poltica. Isto porque o debate internacional sobre a emergncia de novas formas de representao est centrado em modalidades qualicadas via de regra como informais. Quando olhados como instncias de representao extraparlamentar, os espaos chamados de participativos ganham outra conotao: so parte de um processo de pluralizao institucional da democracia, mas, simultaneamente, admitem questionamentos a respeito da legitimidade dos novos atores da representao. A pergunta pelo fundamento da legitimidade ou pelas eventuais prticas legitimadoras dos atores da sociedade civil que exercem funes de representao hoje um debate de ponta no Brasil e pelo mundo afora, e no seu seio tem adquirido relevncia crescente a questo da accountability da prpria sociedade civil.
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Em segundo lugar, a descrio dos arranjos institucionais participativos como espaos conquistados de baixo para cima pela mobilizao social, e nos quais se defrontam Estado e sociedade civil, tornou-se heuristicamente estril para a compreenso do papel dos partidos polticos e governos na institucionalizao e funcionamento regular desses arranjos. Sem entrar no mrito de quo acurada foi essa descrio retrospectivamente, o fato que as instncias participativas no operam como um jogo de uma rodada s e permitem aprendizagem e denio de estratgias. A estabilidade de arranjos institucionais como os conselhos gestores de polticas e, inclusive, a acumulao de experincias intermitentes como a do Oramento Participativo (OP), reduziram a incerteza quanto ao alcance daqueles. De um lado, tornou-se claro que essas instncias no realizariam a contento as expectativas mais ambiciosas dos atores sociais, de outro, houve aprendizagem por parte dos mesmos atores a respeito da utilidade real das novas instituies. Lies pertinentes quanto s vantagens de ocupar essas instituies tambm foram extradas por partidos polticos e governos. O olhar atento de pesquisadores para a racionalidade poltica dos diferentes tipos de atores nelas presentes vem desenhando um panorama diferente ao da descrio sintetizada acima: governo e partidos numa frente e sociedade civil em outra atuam de ambos os lados da mesa, quer dizer, os primeiros disputam a representao da sociedade civil e os segundos procuram agir a partir da sua insero na sociedade poltica. Assim, a diviso horizontal posta pela descrio do encontro e confronto entre sociedade civil e Estado perde as dinmicas transversais que estruturam os espaos participativos. A indagao emprica e terica da racionalidade e papel de governos e partidos em processos altamente institucionalizados e no plebiscitrios de participao de cidados e atores coletivos uma frente de trabalho indita, sem paralelismos bvios no debate internacional.
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Em terceiro lugar e como qualquer instituio , arranjos participativos, como os conselhos, no nasceram prontos. Foi preciso denir-lhes as rotinas, moldar-lhes os regimentos, mant-los ativos e formar conselheiros experientes, e isso exigiu e continua a exigir tempo e energias considerveis dos atores sociais. Logo, a realizao da participao coloca a questo paradoxal dos eventuais efeitos deletrios sobre os atores nela engajados. Nesse caso, a literatura de movimentos sociais oferece as teses mais inuentes sobre os efeitos da institucionalizao: eles so negativos e implicam a desmobilizao e extino dos atores. No preciso gozar de uma sensibilidade aguda para reparar que a institucionalizao em larga escala da participao no Brasil constitui uma anomalia para as teses consagradas nas teorias dos movimentos sociais. Sejam quais forem os efeitos interrogao a ser empiricamente resolvida , os movimentos engajados nesses espaos no denharam at a desapario nem se burocratizaram ao ponto de sobreviverem reduzidos a um ncleo organizacional. Por m, quando considerado o grau de institucionalizao e capilaridade territorial dos arranjos participativos, bem como o fato de a participao ser uma feio institucional do Estado no Brasil, o diagnstico sistemtico acerca dos efeitos reais desses arranjos sobre as polticas pblicas ou sobre sua performance coloca-se como uma questo relevante para a tomada de decises, para alm de anlises normativamente orientadas a respeito de quo efetivamente participativa a participao foco tradicional da literatura preocupada com avaliao nos estudos sobre espaos participativos. Trata-se de frente de trabalho ainda incipiente caracterizada por diculdades metodolgicas particularmente acentuadas, pois a aferio de efeitos impe problemas de atribuio, isto , de associao no espria entre causa (participao) e efeito (performance da poltica, por exemplo). Nesse caso, o debate metodolgico internacional
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sobre como equacionar problemas de atribuio extremamente sosticado, mas a avaliao sistemtica dos efeitos dos arranjos institucionais participativos tinha recebido ateno insuciente na literatura nacional. Este nmero da Lua Nova oferece um panorama da produo acadmica prpria desse cenrio ps-participativo, concentrando-se majoritariamente nas duas primeiras frentes e, em menor medida, na terceira. A quarta frente no ser abordada pelos artigos que compem o dossi Aps a participao1. O primeiro conjunto de trabalhos examina criticamente preocupaes de ponta na teoria poltica e as conecta com os processos de pluralizao da representao ocorridos no pas e pelo mundo afora. O artigo de Luis Felipe Miguel examina duas classes de argumentos de representao que ganharam inuncia na crtica s teorias institucionais da representao e na compreenso da multiplicao de modalidades extraparlamentares de representao, a saber, aqueles centrados em identidades ou na poltica da presena, bem como aqueles que caracterizam a representao como ao de vocalizao, isto , de advocacy. De modo arguto, o autor mostra que a despeito do seu carter crtico e suas pretenses de compensao quanto incluso poltica de grupos e argumentos minoritrios, essas propostas no oferecem resposta satisfatria ao problema da igualdade poltica e tendem a desvalorizar os mecanismos tradicionais de accountability e autorizao. Uma proposta capaz de incorporar satisfatoriamente a questo da igualdade poltica teria que outorgar centralidade ao papel dos interesses na representao e aos processos de formao de interesses. De fato, a multiplicao de balanos tericos assinalando os limites
1 O leitor pode se beneciar, a esse respeito, da leitura de Avritzer (2010), que expe os resultados de um dos projetos mais amplos de avaliao j realizados no pas. Ainda no prelo, o volume organizado por Roberto Pires, que ser publicado pelo Ipea e que dever se intitular A efetividade das instituies participativas no Brasil tambm pode ser til para o leitor.

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da representao eleitoral e a busca de critrios de legitimidade satisfatrios para a pluralizao da representao poltica acabaram por conferir renovada relevncia terica ao conceito de accountability e poltica da transparncia como condio do primeiro. Fernando Filgueiras reconstri criticamente a aposta da teoria poltica em ambas transparncia e accountability , mostrando de modo persuasivo que, malgrado sua funo de garantia normativa da democracia, esta ltima carece de fundamentao normativa prpria, a qual, claro, deve ser procurada para alm da denio procedimental formal de accountability. O autor desenvolve uma proposta com o intuito de fornecer esse substrato normativo explorando a relao entre esfera pblica e accountability. No apenas a accountabilty ganhou inusitado protagonismo no elenco de conceitos chave da teoria poltica debruada sobre as possibilidades de aprimoramento das democracias. Conforme mostrado no artigo de Gurza Lavalle e Isunza Vera, a trama da crtica democrtica sofreu deslocamentos inesperados e tanto a representao quanto a participao perderam suas posies reciprocamente polares no campo da teoria democrtica. Os autores examinam as condies histricas e as especicaes tericas que animaram tal polaridade no contexto da Guerra Fria e esboam a nova posio da participao, representao e accountability na crtica democrtica. Nesse movimento, e graas dissociao conceitual entre representao poltica e governo representativo, as teorias da representao tornaram-se fonte de crtica interna democracia invertendo sua posio tradicional de anco de defesa de concepes minimalistas procedimentais. Se a despolarizao da relao entre participao e representao est posta pela institucionalizao de modalidades extraparlamentares de representao exercidas por atores sociais, e conceitualmente concebvel pelos deslocamentos tericos apontados, isso no implica, como mostrado em anlise instigante por Lgia Lchmann,
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que seu exerccio seja automaticamente compatvel com os repertrios de atuao desses atores. Com efeito, a autora leva em considerao a variao organizacional dos atores envolvidos na pluralizao da representao e examina a representao do ponto de vista do ator como uma prtica que tensiona e ressignica outras prticas nos repertrios desses atores. A questo de fundo a legitimidade e a possibilidade de se conectar prticas de representao com prticas de participao de modo induzir a responsividade dos atores no exerccio de prticas de representao extraparlamentar. A segunda parte deste nmero da Lua Nova constitui, pela sua riqueza e originalidade, uma verdadeira rajada de ar fresco no campo de estudos sobre instituies participativas no Brasil, e sobre os atores sociais voltados para incidir nelas. Assim como a primeira parte lida com referentes empricos claros, embora orientada ao campo da teoria poltica, a segunda encontra-se comprometida com a pesquisa emprica e trabalha com referentes tericos parcimoniosamente especicados. Luciana Tatagiba e Karin Blikstad oferecem analise preciosa das eleies para o conselho municipal de habitao, mostrando os alinhamentos transversais entre governo, partidos e atores sociais o movimento de moradia. O valor dos resultados apresentados por ambas as autoras reside em rastrear o processo e motivaes que levaram reformulao das regras eleitorais optando por privilegiar uma composio plural do conselho mediante a adoo de listas fechadas e proporcionalidade. O governo e o movimento amargaram os custos de permanecerem fora do conselho como decorrncia de eleies pretritas. Assim, aprenderam a coordenar seus interesses. A rigor, as novas regras no apenas excluem candidaturas avulsas, mas entregam o controle da composio do conselho ao governo e ao movimento de moradia, e alinham-na com a clivagem partidria que ordena as eleies majoritrias no municpio de So Paulo e no pas, a saber, PSDB (DEM) e PT.
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Wagner de Melo Romo e Luciana Martins de Souza atentam tambm para a racionalidade poltica dos principais atores envolvidos em arranjos participativos, mas focam a ateno no funcionamento do OP. O primeiro autor levanta uma srie de ressalvas em face das caracterizaes tradicionais do OP como criatura criada e animada pelas dinmicas da sociedade civil, pois perde-se de vista a relao entre esses espaos e a sociedade poltica. O argumento colocado em jogo mediante a anlise das trajetrias e motivaes dos conselheiros no OP de Osasco. As evidncias corroboram o argumento: a maior parte dos conselheiros encontra-se inserida na sociedade poltica, em posies perifricas ou, nas palavras do autor, nas franjas da sociedade poltica. O OP seria assim um canal de visibilidade e ascenso nas trajetrias desses conselheiros. Em perspectiva semelhante, a segunda autora defende que o alcance e continuidade do OP so insucientemente compreendidos a partir da tradio associativa local, do desenho institucional ou da vontade poltica do executivo, variveis centrais da literatura dedicada a perscrutar as condies de sucesso dessa instncia participativa. Exame comparativo da implantao do OP nos municpios paulistas de Mato, Rio Claro e So Carlos revela que a continuidade e alcance se deve aos conitos locais entre Executivo, Legislativo e partidos no mbito do governo municipal, bem como capacidade de encontrar mecanismos distributivos capazes de agradar as partes e de lhes aparar as animadverses contra o OP. A institucionalizao de arranjos participativos em larga escala trouxe para o centro da ateno os novos papis desempenhados por atores sociais e suas funes no controle societal de polticas pblicas; tambm induziu as agendas acadmicas a privilegiar certos atores, precisamente aqueles em condies de ocupar as novas posies institucionais. Porm, as novas nfases tm negligenciado a escala microterritorial e os atores que atuam nos bairros como agentes empenhados
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no aprimoramento da proviso de servios pblicos. A esse respeito, o artigo de Amncio, Seram e Dowbor original e surpreendente. As autoras apresentam resultados de pesquisa comparativa em 45 microrregies de baixa renda do municpio de So Paulo, desenhada para levantar as aes de controle societal realizadas em torno da sade bsica e da assistncia social. Seus resultados erguem-se contra prognsticos plausveis e passveis de serem derivados a partir das literaturas que tm estudado as polticas setoriais, os espaos participativos e os atores sociais vinculados s trajetrias setoriais. O plano microterritorial apresenta logica prpria, com atores engajados em repertrios diversos de controle societal, mas no orientados setorialmente, e tampouco conforme os padres da distribuio geogrca dos grandes movimentos urbanos. Por m, o artigo de Euzeneia Carlos enfrenta a questo dos efeitos da insero dos movimentos sociais em arranjos participativos altamente institucionalizados. O interlocutor obrigatrio, como mencionado acima, so as teorias dos movimentos sociais e sua sinonmia entre institucionalizao, de um lado, e ossicao organizacional, alienao participativa e desmobilizao, de outro. A autora apresenta resultados de pesquisa comparativos de dois movimentos sociais oriundos do municpio de Serra-ES, examinando minuciosamente as mudanas registradas nas dimenses organizacional, relacional e discursiva da ao coletiva desses movimentos. Registraram-se, nessas trs dimenses, mudanas no sentido do incremento da complexidade organizacional, da ampliao de expedientes de ao formalizada, do adensamento de vnculos com instituies governamentais e do discurso de compreenses contenciosas ou de confrontao da relao com o governo para entendimentos mais cooperativos. Contudo, os padres de ao coletiva encontrados pela autora so hbridos, isto , articulam essas mudanas com expedientes participativos, vnculos com outros atores da sociedade civil e uma semntica de contestao.
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Adrian Gurza Lavalle professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do CEM-Cebrap.

Referncias Bibliogrcas
AVRITZER, L. (2010). A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez.

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